Los desafíos de la Unión Europea

LOS DESAF~OS DE LA UNIÓN EUROPEA estado, economía y sociedad

INET 1998

Los libros del lNET

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Las actividades del INET así como sus publicaciones se realizan gracias al patrocinio de las

siguientes instituciones:

Ayuntamiento de Córdoba Diputación Provincial de Córdoba

Junta de Andalucía Universidad de Córdoba

Caja y Monte de Córdoba (Cajasur)

LOS DESAF~OS DE LA UNIÓN EUROPEA estado, economía y sociedad

Coordinación: Navarro Yáñez, C.J. y Pérez Yruela, M.

Mariano Aguirre Pedro Caldentey Thierry Desrues Mqu isa Espada

Jaime Loring Eduardo Moyano

Clemente J. Navarro Jesús A. Núñez

Manuel Pérez Yruela José Mqortosa

Ponencias presentadas en el II Encuentro de Analistas del INET

organizado en Noviembre de 1997 por el

INSTITUTO DE ESTUDIOS TRANSNACIONALES (INET)

DE CÓRDOBA.

Los Desafíos de la Unión Europea. Los libros del INET, n V 2 .

O Los autores.

O De esta edición: Sociedad de Estudios Transnacionales - INET. Córdoba, España, 1998.

Todos los derechos r e ~ e ~ a d 0 ~ . Prohibida su reproducción.

Impreso en España - Printed in Spain

Depósito Legal: CO-1020-1998

Impreso por: Tipografía Católica, Soc. Coop. Andaluza CI Ing. Torres Quevedo, SIN. Polígono La Torrecilla, Córdoba

LOS AUTORES

Mariano Aguirre Ernest es Director del Centro de Iniciativas para la Paz (Madrid) e lnvestigador del Transnational lnstitute de Amsterdam.

Pedro Caldentey del Pozo es Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales (ETEA). Universidad de Córdoba.

Thierry Desrues es lnvestigador del Instituto de Estudios Sociales Avanzados de AndalucíaíConsejo Superior de lnvestigaciones Cien- tíficas (Córdoba).

María Luisa Espada Ramos es Profesora Titular de Derecho Interna- cional Público de la Universidad de Granada.

Jaime Loring Miró es profesor de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales (ETEA). Universidad de Córdoba.

Eduardo Moyano Estrada es lnvestigador Científico y Vicedirector del Instituto de Estudios Sociales Avanzados de Andalucía/Consejo Superior de lnvestigaciones Científicas (Córdoba).

Clemente J. Navarro Yáñez es lnvestigador del lnstituto de Estudios Sociales Avanzados de Andalucía/CSIC (Córdoba) y Profesor Aso- ciado de la Universidad Pablo de Olavide (Sevilla).

Jesús A. Nuñez Villaverde es lnvestigador del Área Magreb-Oriente Medio del Centro Español de Relaciones Internacionales (Madrid).

Manuel Pérez Yruela es Profesor de Investigación y Director del Instituto de Estudios Sociales Avanzados de Andalucía/ Consejo Superior de lnvestigaciones Científicas (Córdoba).

Jose MaríaTortosa Blasco es Profesor Titularde la Universidadde Alicante.

CONTENIDO

Introducción. Algunos retos de futuro para la Unión Europea.

.......................... Clemente J. Navarro y Manuel Pérez Yruela 11

l. La Europa económica. 1.a. El modelo económico de la Unión Europea: algunos

apuntes sobre aportaciones y desviaciones de los tratados de Maastricht y Amsterdam. Pedro Caldentey .................................................................... 27

1.b. El mercado monetario ante la llegada del Euro. Jaime Loring ............................................................................ 45

I.c. La Política Agraria en el proceso de integración europea. Eduardo Moyano ..................................................................... 73

II. La ciudadanía europea. 1l.a. Nacionalismo europeo: ¿solución o problema?.

.................................................................. José María Tortosa 99 1l.b. Los municipios y la dimensión social de la Unión

Europea: oportunidades y límites. ............................ .............................. Clemente J. Navarro .. 1 13

1l.c. Políticas para un nuevo milenio: interrogantes sobre el Tratado de Amsterdam. María Luisa Espada ............................. .......... ........................ 131

III. La unión europea como actor internacional. 1ll.a. La Asociación Euro-Mediterránea tras la Conferencia

de Malta en el proceso de construcción europea. 3 - ...................................................................... Jesús A. Nunez 149

Il1.b. El programa MEDA-Democracia. Derechos Humanos y Democracia en el diálogo político entre el Magreb y la Unión Europea. Thierry Desreus ............................................................ 165

1ll.c. Los obstáculos para una seguridad común europea. Mariano Aguirre ........................................................ 175

INTRODUCCION

ALGUNOS RETOS DE FUTURO PARA LA UNlON EUROPEA

Clemente J. Navarro Yáñez Manuel Pérez Yruela

Es bien sabido que la construcción de la Unión Europea conlleva los problemas típicos de la inclusión de diversas estructuras de dominación política, los estados nacionales europeos, en una nueva estructura más amplia e integrada. Por ello, en la creación de este nuevo estado transnacional aparecen procesos tensionales entre fuerzas globalizadoras y fuerzas localistas, que pueden llegar a ser excluyentes. Las primeras empujan a la integración y la acción conjunta, para convertir a la Unión Europea tanto en un nuevo estado que regule los procesos políticos y económicos internos, como en un nuevo actor político unitario a nivel internacional. Frente a éstas, los localismos presentan resistencias a perder soberanía, tanto los estados nacionales, como otros actores o niveles de gobiernos más reducidos.

Los resultados de estas tensiones pueden ser diversos, y tal y como ha expuesto Schimitter (1 992), los escenarios de futuro son múltiples. Aún así, esquemáticamente el diseño de éstos dependerá de la base de poder desde la que se construya la nueva estructura de dominación, pero además, del grado de integración de diversas políticas sectoriales.

Sobre esto han tratado las aportaciones y discusiones desarrolladas en el II Encuentro de Analistas del Instituto de Estudios Transnacionales, celebrado en el 8 de noviembre de 1997 en Córdoba. En ellas se ponen de manifiesto que el proyecto europeo se enmarca en

el entorno de, al menos, dos fuerzas tensionales, cuyos criterios de definición son el territorial y el funcional. El primero se refiere al grado en el que el proceso avanza o no hacia la creación de un verdadero estado democrático europeo, o por contra se trata de un marco general de reconocimiento mutuo a nivel intergubernamental. Ello plantea al proyecto europeo la necesidad de diseñar instituciones democráticas, en lo que se refiere tanto a los procesos decisionales, como al grado de transparencia con el que funcionan. Además la Unión, como estado transnacional, debería articular una ciudadanía europea que abarque a todas las sociedades civiles nacionales sin menoscabar sus peculiarida- des; y convertirse en un actor unitario en el contexto internacional, por encima de las decisiones y soberanías nacionales.

La segunda fuente de tensión hace referencia a la medida en que el primer eje se articula en torno a ciertas áreas sectoriales, o avanza hasta cubrir en su completud las diversas políticas que hoy por hoy son competencias nacionales. En este caso cabe diferenciar, a grandes rasgos, entre políticas funcionalmente orientadas a la integración eco- nómica, o dimensión económica de la Unión, y políticas funcionalmente orientadas al bienestar social, o dimensión social de la Unión.

El diagnóstico general señala que el proyecto europeo aparece escorado hacia el polo localista, por el protagonismo que mantienen los estados nacionales, y hacia el polo económico, por el escaso desarrollo de la que pudiéramos denominar política social europea. Respecto a lo primero suele hablarse del 'déficit democrático' de la Unión como estado transnacional (Sánchez-Cuenca, 1997). Los argumentos insisten en temas como los siguientes: la naturaleza no electa de la Comisión, que depende de la designación que realizan los gobiernos nacionales; el escaso control del Parlamento sobre el Consejo; la falta de transparencia de la "comitología" europea, toda una red de comisiones formadas por representantes nacionales en torno a la Comisión, o la dificultad que entraña la lectura informada de la legislación europea, cuyo caso paradigmático es el Tratado de Maastricht, "Carta Marga" de la UE; la falta de una sociedad civil que englobe a las ciudadanías nacionales, para conformar el demos de la democracia europea.

Por otra parte resulta evidente que la dimensión social de la Unión aparece 'subdesarrollada' frente a la dimensión económica, e incluso que la primera depende de los fines que se proponen para la segunda. En la política social europea se producen exclusiones temáticas inéditas a escala nacional, con una tendencia clara a considerar en mayor

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medida a la población activa, en relación a las políticas de índole económico, que no a la población en su conjunto, como perceptores de servicios (Subirat y Goma, 1997). Además de dependiente, en términos generales se trata de una dimensión cronológicamente atrasada y políticamente residual por comparación a la dimensión económica, por lo que tiende a reflejar constantemente las tensiones entre lógicas nacionales y lógica comunitaria (Durand, 1991 ; Díez-Picazo, 1996), o más concretamente, entre los diversos modelos de sistemas o estados de bienestar presentes en Europa (Meehan, 1993; Flora y Heidenheimer, 1981; Esping-Andersen, 1991). Todo ello en el marco de una clara tendencia de las élites políticas de los estados miembros hacia la contracción del estado de bienestar, con cierta independencia de sus posiciones políticas e ideológicas, y frente a la amplia demanda de la ciudadanía para que la tendencia sea la contraria (George, 1998).

Lo anterior parece estar incidiendo en la identificación de los ciudadanos con el proyecto europeo, e incluso, produciendo cierta erosión de las bases sobre las que se sustenta el ejercicio de consentimiento que da lugar a la legitimidad de la Unión. En ello quizás influya que, además, se trata de un proceso puesto en marcha sin contar con la opinión de los ciudadanos y sin ofertarles vías por las que reducir el lógico distancia- miento que con respecto a las autoridades públicas supone cualquier proceso de integración supraestatal (Dahl y Tufte, 1973; Held, 1995). Todo ello dificulta la creación de una verdadera ciudadanía y cultura política europeas, y quizás, el retraimiento hacia las de carácter nacional, o incluso, la aparición de otras identidades nacionalistas subestatales.

Desde distintos puntos de vista, los artículos que se recogen en este texto reflejan las potencialidades y las dificultades que encuentra el proyecto europeo en atención a algunas de las dimensiones comentadas. En este sentido, la obra ha sido dividida con fines analíticos en tres grandes apartados: La Europa Económica, La Ciudadanía Europea y La Unión Europea como actor internacional.

Históricamente, uno de los primeros pasos en la constitución de los estados ha consistido en la creación de un mercado y monedas comunes. Estos aspectos son los que abordan, respectivamente, los dos primeros artículos incluidos en esta obra. En concreto, el artículo de Pedro Caldentey describe con detalle los pasos por los que ha discurrido la integración europea. Informa sobre el proyecto europeo en su conjun- to desde el lado de su dimensión económica, y muestra la difícil relación

que mantienen ésta y la dimensión social. Más concretamente, el autor describe en la historia de la UE diferentes modelos de integración económica tomando como base la intensidad y articulación que ambas dimensiones presentan.

Después de exponer diversos puntos de vistas sobre los pros y contras de la Unión Económica, muestra como el modelo europeo de desarrollo e integración se acerca más al tipo de "capitalismo renano" que al "capitalismo sajón". Un modelo, el primero, preocupado por garantizar el estado de bienestar a través de políticas comunes de carácter comunitario orientadas tanto a aspectos comerciales como a la redistribución de los beneficios que estos puedan suponer. Por contra, el "capitalismo sajón", de inspiración neoliberal y ejemplificado a través del acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos, Canadá y México (NAFTA), centra su atención en los beneficios económicos de acuerdos comerciales sin que existan políticas comunes, ni orientaciones redistribuidoras.

Aún así, la historia reciente muestra cierta ambivalencia. El Tratado de Maastrich parece haber orientado la Unión hacia postulados más alejados del modelo renano, mientras que el Tratado de Amsterdan parece haber reorientado de nuevo el proceso hacia tendencias más cercanas a este modelo, sobre todo por la preocupación por el desempleo y el compromiso de generación de políticas comunitarias para enfrentar este problema. Aún así, parece perenne la desarticulación entre políticas económicas y sociales.

En el artículo de Jaime Loring se analiza en perspectiva histórica el mercado monetario europeo, desde las primeras iniciativas en los años cincuenta, hasta el diseño de una moneda única, el Euro. Este último es concebido como el instrumento por el que el 'estado europeo' pretende hacer valer su soberanía en los mercado financieros y en las transacciones del comercio internacional, frente a la hegemonía del dólar.

Centrándose en la década de los noventa, y comparando el comportamiento de monedas europeas fuertes (marco alemán, florín holandés, franco francés y franco belga) y débiles (peseta española, lira italiana, escudo portugués y libra esterlina), así como otras monedas fuertes no europeas (dólar, yen y franco suizo), el trabajo muestra como, en términos generales, la integración de los sistemas monetarios nacionales en el sistema monetario europeo parece un objetivo alcanzable a muy corto plazo. Aunque cabe referirse a tres etapas bien diferenciadas. La primera, entre enero de 1990 y septiembre de 1992, se caracteriza

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por la estabilidad monetaria. El Sistema Monetario Europeo goza de gran estabilidad en su conjunto, tanto las monedas fuertes, como las más débiles que se incorporan en los años ochenta. Las oscilaciones son mínimas y dentro de la banda prevista por la Comunidad Europea.

La segunda, entre septiembre de 1992 y marzo de 1995, supone la presencia de fuertes fluctuaciones. Por ello este período se caracteriza por continuos reajustes de las tasas de cambio. Esta 'tormenta monetaria' supuso la revalorización de las monedas fuertes y la libra esterlina, pero la devaluación de las monedas débiles. Por último, el tercer período, entre marzo de 1995 y abril de 1997, supone la presencia de una fuerte tendencia hacia la convergencia por parte de las monedas europeas, no sólo en la forma de una 'cesta de monedas', tal y como era definido el ECU, sino en el marco de la constitución de una moneda única, el EURO.

Durante los tres períodos las monedas fuertes no europeas presenta gran estabilidad, a excepción del dólar, ya que al ser la moneda reserva del sistema mundial se ve afectada por las eventualidades de las demás. En resumen, según el autor la llegada del Euro parece estar generando confianza en los mercado monetarios, tanto por la que en él depositan los estados miembros, como el resto de los actores internacionales.

La aportación de Eduardo Moyano, que ya apareciera en forma de artículo en la Revista de Fomento SociaP, ejemplifica a través de la Política Agraria Común (PAC) los cambios que se producen en la esfera económica de la Unión, pero sobre todo muestra las intrincadas relaciones que establecen esta dimensión y la social. El autor pone de manifiesto como los cambios en los diseños político-institucionales desarrollados en respuesta a las transformaciones de las sociedades rurales europeas han ido modificando la presencia y relevancia de ciertos actores civiles, así como transformando en términos generales las relaciones entre sociedad civil y estado europeo.

De forma resumida, la transformación de la PAC describe el cambio de las preocupaciones que han existido. Al principio se centran en los resultados económicos de la agricultura (unidad de mercados, solidaridad financiera y preferencia comunitaria), en donde las organizaciones de representación de los agricultores jugaban un papel fundamental, principalmente a través de los "comités consultivos agrícolas". Actual-

' Agradecemos a esta revista el permitirnos reproducir el articulo en este texto, que apareció en su número de Enero-Marzo de 1998.

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mente las preocupaciones están más centradas en la sociedad rural en general (desarrollo rural, medio ambiente, producción de calidad), desdibujando el exclusivismo de la agricultura y la prevalencia de las organizaciones de agricultores, dando entrada a nuevos actores que en relación a los nuevos objetivos de la PAC emergen en el panorama asociativo, tal y como asociaciones ecologistas, y nuevos actores no agrarios, reflejo de una sociedad rural plural y sectorialmente diversificada.

En tal cambio han contado, entre otros factores, el incremento de la producción agraria durante los sesenta y sesenta, y la lógica de la política de precios de garantía y mercados, que grababa enormemente el presupuesto europeo a través de las políticas destinadas a proteger la agricultura europea. También la aparición de un discurso de control del gasto y de revisión de los mecanismos vigentes en la definición de la PAC, sobre todo a raíz de la incorporación del Reino Unido, y toda vez que estos mecanismos parecen no dar los resultados esperados. Ante esto surge un nuevo discurso sobre la agricultura y el mundo rural, tanto por parte de las instituciones europeas como por parte de los propios intereses agrarios, en el que se articulan nuevos criterios de regulación del sector para adaptarlo a los mercados mundiales (calidad de producción, equilibrio territorial y protección del medio ambiente). Ello conducirá, como expone el autor, no sólo a la transformación de los fines e instrumentos de la política, sino a cambios en los actores presentes y las relaciones que mantienen. Evidentemente este proceso no hasido unitario, y ha revelado discrepancias tanto entre diversos actores civiles, como entre estados miembros, separados por una fractura evidente entre norte y sur, patente en lo que se refiere a las medidas de acompañamiento, instrumento por el que se pretende diversificar la actividad de la población rural.

Pero sobre todo, esta aportación pone de manifiesto como la Unión Europea ha podido ir generando nuevos conjuntos de intereses entre la ciudadanía 'rural', así como contribuyendo a su articulación a través de la cristalización de estos intereses en la forma de nuevos actores civiles colectivos. A pesar de ello, las controversias en torno a la PAC que suelen enfrentar a los paises del norte con los mediterráneos, o incluso generar discusiones entre estos mismos, pone de manifiesto que en la conformación de esta nueva ciudadanía y nuevos actores civiles siguen contando los estados miembros, e incluso, intereses localistas en referencia a los intereses propios de cada zona o producto.

Esto nos introduce en la discusión de otra de las dimensiones que debe enfrentar la Unión Europea como espacio político regulativo

común. A saber: la conformación de una ciudadanía europea. En este proceso, según Jose María Tortosa, la Unión enfrenta el reto de generar un "nacionalismo europeo", la creación de una "comunidad imaginaria" que dote de identidad a la ciudadanía y estado europeos. Frente a tal proyecto se presentan diversos tipos de nacionalismo, que cabe diferenciar tanto por su base territorial, como por la concepción o criterio de inclusión que une a los individuos con el estado.

Siguiendo el primer criterio el profesor Tortosa se refiere, por un lado, a la existencia de naciones en busca de estado o nacionalismo subestatales, como por ejemplo Cataluña o la 'República Padana'. Por otro, a estados en busca de nación o nacionalismos de base estatal, como es el caso de todos los estados-nación modernos. El segundo criterio permite diferenciar tres tipos de nacionalismos. En primer lugar, nacionalismos cívicos centrados en el individuo: la nación se constituye como un conjunto de hombres que libremente escogen pertenecer a tal comunidad política. En segundo lugar, un nacionalismo cívico, pero colectivo: se pertenece a la nación, al pueblo, la patria, como individuo, pero en calidad de elemento perteneciente con cierta independencia de la voluntad propia. Por un último, un nacionalismo colectivo, pero no cívico, sino cultural: no se elige libremente la nación, se pertenece a ella sin más.

El nacionalismo europeo se debate entre estos modelos. Por un parte, parece claro que, dada la ausencia de un nacionalismo europeo entre sus ciudadanos, se trata de 'un estado en busca de una nación'. Por tanto, la disyuntiva se encuentra, no entre un nacionalismo cultural o cívico, sino más bien si este último debe construirse desde arriba o desde abajo. La propuesta del autor es la segunda, un nacionalismo cívico y multicultural, en el que las instituciones políticas no tiendan a la uniformidad y homogenización cultural, sino más bien sirvan de mecanismos mediadores entre las tendencias globalizadoras y los particulismos identitarios de corte nacionalista, por otra parte siempre presentes en la historia de Europa (Le Goff, 1995).

Ahora bien, la mundialización, tanto en su dimensión económica como cultural, y la recesión económica, entre otros factores, han dado lugar a cierta explosión nacionalista. De manera que a la fuerza que mantienen los nacionalismo de base estatal, se une el hecho de que ciertos nacionalismos sub-estatales se esfuerzan por convertirse en estados, en un marco internacional que ofrece nuevas oportunidades para ello. Además, el incipiente Estado Europeo parece estar articulándose a semejanza de los estados-nacionales, desde el merca-

do a la democracia: la creación de un marco común de intercambios económicos, una fuerza militar común, así como cierta simbología (himno, bandera, "eurovisón", ...). Aunque, como señala el autor, "un mercado único [común] no necesita de un nacionalismo", de una nación, sólo es necesario cuando se trata de "un mercado nacional" a semejanza de los existentes en los estado-nación miembros de la Unión, lo que supone la existencia de una ciudadanía orientada hacia el estado y consciente de su pertenencia a él, situación que no se da entre los ciudadanos de la Unión.

Si es cierto que en la articulación entre intereses globales (europeos) y particulares (nacionales o subnacionales) se encuentra uno de los mayores riesgos de la Unión Europea, también puede constatarse que cierto localismo aparece como un elemento favorecedor del proceso, tal y como señala el artículo de Clemente J. Navarro. Este nuevo localismo, como tendencia que apunta a las posibilidades que ofrecen las escalas reducidas, tal y como las municipales, para la puesta en marcha de procesos de desarrollo económico, político y social, aparece como un nicho propicio en el que construir la faz social y civil de la Unión Europea.

Al hecho de que los municipios son el nivel de gobierno donde se proveen la mayor parte de los servicios ligados al estado del bienestar, lo que se refuerza por un continuo proceso de descentralización en este sentido en toda Europa, a excepción de Gran Bretaña (Consejo de Europa, 1988), se une que es el nivel de gobierno más apreciado por los ciudadanos y el que ofrece más facilidades para la implicación directa de éstos en los procesos de toma de decisiones que les afectan, como muestran diversas experiencias. Por tanto, son espacios potenciales desde los que sustentar el proyecto social y democrático europeo 'desde abajo'.

Ahora bien, ello no está exento de límites. Por una parte, la grave crisis fiscal que padecen todos los gobiernos municipales, que limita su capacidad de acción, y que además, amplifica las diferencias existentes entre el norte y sur de Europa. Por otra parte, el hecho de que los procesos de democratización municipal parecen haber apuntado a la creación de redes de cooptación política mediante cierto sesgo en la oferta de oportunidades de participación, por el que se tiende a benefi- ciar a ciertos grupos de ciudadanos sobre otros.

La conjunción de oportunidades y límites hace necesario el diseño de un nuevo pacto local a nivel europeo que permita aprovechar tales potencialidades e integrar a los ciudadanos en el proceso de construc- ción europea. Este nuevo pacto debería diseñar estructura normativas

y administrativas que mejoren la capacidad de acción de los municipios, así como potenciar procesos de constitucionalización a nivel municipal que garanticen la desaparición de sesgos participativos y el particularismo localista que ello supone. Por tanto, el nuevo 'estado europeo', al igual que lo hicieran los 'viejos estados nacionales', debe ir conformán- dose a través de nuevos puntos de equilibrio en torno a al tensión que enfrenta al esfuerzo globalizador y las tendencias particularistas.

Tal y como apunta María Luisa Espada, la necesidad de generar una riueva estructura política común a nivel europeo también se pone de manifiesto al constatar, primero, que el Tratado de Amsterdam evidencia que el "método intergubernamental ha alcanzado su techo para lograr la revisión progresista del Tratado de la Unión Europea". Y segundo, la erosión de su legitimidad por el lado del déficit democrático y la falta de transparencia de sus instituciones.

La tesis fundamental de la autora es que el proyecto europeo gira en torno a su dimensión económica. La reorganización de las competencias comunitarias a través del Tratado de Amsterdam se centran en la protección, más o menos directa, del desarrollo del Mercado Único. Ello se manifiesta tanto en lo concerniente a asuntos de justicia e interior, como de forma evidente en la comunitarización de la política de asilo e inmigración, cruce de las políticas internas y exterior de la UE. En concreto, la autora señala que los compromisos en esta materia suponen avances, al vincular estas políticas a los derechos fundamentales del hombre. Pero que no se han hecho "desde la preocupación por la persona y para las personas, sino desde el omnipresente interés de la realización del Mercado interior", para garantizar la libre circulación de personas, así como para proteger la entrada masiva de contingentes demográficos no europeos. Todo ello afecta no sólo a la dimensión política de la Unión, sino sobre todo al desarrollo de una sociedad civil exenta de sesgos etnocentristas, o aún más, de la generación de una cultura política comunitaria no xenófoba. La autora insiste en que los acuerdos entre los estados miembros y sus resultados, reflejados en diseños institucionales, no deben procurar sólo garantías, digamos, constitucionales, sino que además deben ser capaces, en su espíritu y en su práctica, de generar una ciudadanía europea respetuosa con la diversidad cultural, tanto interna, como la derivada de los cada vez mayores procesos inmigratorios.

La tensión entre esferas económica y socio-política que enfrenta la Unión Europea también se refleja en ciertos aspectos de su política

exterior, o más concretamente, en el papel que viene desempeñando como actor en el marco del nuevo orden internacional. En este sentido Jesús Nuñez pone de manifiesto en su artículo que la estrategia empleada por la UE en su relación con los países del Magreb y Oriente Próximo ha consistido fundamentalmente en garantizar la estabilidad de estos países, pero entendida ésta como status quo, con el fin básico de defender los intereses económicos de los estados miembros en la zona. En concreto, aunque la creación de la Asociación Euro-Mediterránea significa, según el autor, la incorporación de aspectos sociales y culturales además de los económicos, así como la apuesta por el protagonismo de la sociedad civil de estos países en su propio desarrollo. Pero su desarrollo muestra que las relaciones se articulan en base a fines de índole económico.

Además de constatar que los acuerdos tomados en la Declaración Final de la Conferencia de Barcelona sólo han avanzado significativa- mente en su segundo capítulo (colaboración económica y financiera), entre otras razones por las posiciones de los diversos países mediterrá- neos con respecto al proceso de paz en Oriente Medio, la estrategia diseñada por la Unión parece situar como variable fundamental del proceso de desarrollo de los otros países mediterráneos el crecimiento económico, bajo el supuesto de que ello generará sociedades modernas y pluralistas que darán lugar a la creación de democracias estables. Así pues, la política exterior de la Unión Europea con respecto a los paises mediterráneos parece estar vinculada al lema "más economía para que haya más democracia". Ahora bien, la ciencia política no ha podido establecer tal relación de causalidad, sino Únicamente cierta regla de asociación entre tales dimensiones (Dahl, 1992; Maravall, 1995; Przeworski, 1997). En este sentido el autor llama la atención sobre las consecuencias perversas de tales procesos en la forma de altos costes sociales (desempleo, pobreza, polarización social, ...), y más en general, la duda de la "generación espontánea" de regímenes democráticos por impulsos del mercado. Aún así, parece evidente que la Declaración de Barcelona supuso la incorporación del desarrollo político en la agenda de la política externa de la Unión en su relación con los países del área mediterránea. Según el artículo de Thierry Desrues, esta política se articula en torno a los objetivos de mantener y fomentar la estabilidad externa (relaciones entre países mediterráneos) y estabilidad interna (desarrollo político y democrático de los vecinos mediterrá- neos). El 'espíritu de Barcelona', así como los acuerdos bilaterales de

asociación, pretenden crear una zona común de paz y prosperidad bajo los principios de desarrollo económico y político, y en el marco del respeto mutuo a los imaginarios colectivos y dinámicas culturales de ambas orillas, bajo el principio de alteridad. Además, es significativo que los acuerdos bilaterales, más allá de la declaración de principios que propone la Declaración de Barcelona, sean de carácter vinculante para los estados firmantes.

El Programa Meda-Democracia es uno de los instrumentos por los que se tratan de lograr estos objetivos. Además de la importancia de éstos últimos, este programa es destacable por abrir cauces a la participación de diversos actores civiles de los países mediterráneos en los proyectos a financiar, así como mediante la fórmula del partenariado. Un claro intento de articulación de la sociedad civil de estos países, así como la diversificación de los agentes económicos y de bienestar, tendencia también presente entre los países de la Unión (Johnson, 1990). Tras dar cuenta de los proyectos realizados en el marco de este programa, Thierry Desrues pone de manifiesto la existencia de ciertos límites a su desarrollo, resumibles en tres factores: la escasez presupuestaria, la ambivalencia de las autoridades públicas de los vecinos mediterráneos ante los proyectos, y la fragilidad y desarticulación de sus respectivas sociedades civiles. Si bien, el programa se revela como un interesante instrumento de carácter simbólico para favorecer los objetivos que se propone. Todo ello, a pesar de las resistencias que provienen de la cultura política árabo-islámica de estos paises, ya sea las divergencias propiamente religioso-culturales, ya sea por percibir los objetivos del programa como un instrumento uimperialista" por el que se tratan de perpetuar las relaciones de sumisión y desigualdad entre ambas partes.

Con carácter general, el análisis del papel desempeñado por la Unión Europea en los conflictos de seguridad que han tenido lugar en la esfera internacional después del final de la Guerra Frío, más concretamente, en los años noventa, pone de manifiesto las dificultades de la construc- ción de una política de seguridad coherente entre los miembros de la Unión Europea, y aún más, su dependencia de los EE.UU.. En su trabajo, Mariano Aguirre hace un repaso a los conflicto principales y al papel desempeñado por la Unión: Bosnia, Somalia, Argelia, Kurdistán, Oriente Próximo o el conflicto secular entre lrak y los EE.UU.

Para el autor, el escaso desarrollo de una política de seguridad común, frente a los avances que si se producen en la esfera económica,

viene determinado por el peso que aún poseen los estados nacionales en la configuración de ese área comunitaria. Esta se construye en base a una concepción realista de la política internacional, a pesar de los esfuerzos por poner en marcha una concepción más cercana a los postulados cooperativos de inspiración kantiana o "idealista". A esto se suma que, a diferencia de la esfera económica, donde existen actores no estatales que empujan hacia la construcción de un sistema económi- co global (las empresas multinacionales, la banca, empresas de seguros, ...), la esfera política depende en exclusiva de los estados y sus respectivos "intereses nacionales".

Esta dificultad determina el segundo obstáculo en la construcción de la política de seguridad europea. A saber: la dependencia de los EE.UU. Este, frente a la fragmentación de la política comunitaria, aparece como actor que, por encima de la Unión, cohesiona a los diversos estados, haciendo posible que, "aunque sea de forma subordinada, se practique alguna política en vez de ninguna".

Las aportaciones de los analistas del INET, asícomo la discusión que siguió a su exposición, ponen de manifiesto el sesgo económico y localista que presenta actualmente el proyecto europeo. Esto se debe, por una parte, a su delimitación primigenia como mercado común para hacer frente al proceso de mundialización. Por otra, a la potencia de las lógicas nacionales, tendentes a formar coaliciones en función de sus intereses respecto a sectores de la política comunitaria en el contexto de un marco institucional que lo favorece (como por ejemplo por la prevalencia del Consejo sobre el Parlamento). Ambos problemas son retos importantes en la construcción de un Estado Europeo, en el que se equilibren dimensión económica y política en el marco general originario del "capitalismo renano" que venía caracterizando a la Unión.

Aún así, el proyecto europeo aparece lo suficientemente abierto como para pensar en la posibilidad de conducirlo hacia los otros dos polos (comunitarización y social). Además de las reformas institucionales de sus órganos de gobierno, esta oportunidad viene determinada por la generación de una sociedad civil europea esperanzada con el proceso. Para ello el nuevo estado europeo debe ser capaz de integrar a los ciudadanos en un proyecto en el que perciban que se respetan tanto sus respectivas diferencias socio-culturales, una ciudadanía multicultural, como los niveles de bienestar y los servicios ligados a éstos de los que disfrutan en sus respectivos países. Un modelo federal en el que los criterios territorial y funcional se articulen intentando no sólo reconocer

o armonizar sus respectivas estructuras de dominación y regulación política, sino en la medida de lo posible estandarizándolas para buscar nuevos puntos de equilibrio en el sistema político entre estados y Unión, y entre economía y sociedad. Para ello parece indispensable reducir la distancia que progresivamente se abre entre autoridades y ciudadanía, e intentar hacer de ésta un elemento activo del proyecto. Esto es un paso imprescindible para hacer de la Unión Europea un actor unitario en el ámbito internacional.

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1.

LA EUROPA ECONÓMICA

1 .a. EL MODELO ECONÓMICO DE LA UNIÓN EUROPEA: ALGUNOS APUNTES SOBRE APORTACIONES Y DESVIACIONES DE LOS TRATADOS DE MAASTRICHT Y AMSTERDAM

Pedro Caldentey del Pozo

1. INTRODUCCIÓN.- 2. LAS RAZONES DE LA INTEGRACIÓN.- 3. EL MODELO EUROPEO DE DESARROLLO E INTEGRACI~N.- 4. CONCLUSIONES.

1. Introducción

Nunca como hasta ahora la integración europea había ocupado el centro del debate nacional en España y en algún otro país de entre nuestros socios europeos. La Unión Europea está siendo cuestionada o defendida a propósito de la discusión que ha generado el Tratado de Maastricht y la definición y aplicación del plan de convergencia que nos llevará a la tercera fase de la unión monetaria y que implantará el euro como moneda única, sin duda el elemento estrella del proceso por su alto poder simbólico.

Los que cuestionan el proceso europeo de integración y los que lo defienden en España suelen hacerlo con características similares: con gran intensidad y con poca reflexión. Así, es frecuente que en el debate se utilicen argumentos coyunturalistas y que se abuse de la tendencia a realizar análisis de carácter unidimensional.

En cualquier caso, pese a las manifestaciones de rechazo que ha generado Maastricht, la polémica ha permitido que la complejidad de los diversos aspectos de la Unión Europea se incorporen a los debates cotidianos nacionales y que sean mejor conocidos y más valorados1. La

l Como señala el editorial sobre la moneda única de la Revista de Fomento Social publicada por ETEA la ausencia de un debate profundo sobre el Tratado de Maastricht

bibliografía que se está publicando al respecto en los Últimos años y la profusión de actos como el de hoy o cualquiera de los celebrados por INET durante este año son un buen ejemplo de ello.

Las razones de la polémica tienen que ver con la desviación que sobre el modelo de desarrollo propio de la Unión Europea supone el proceso de convergencia que está precediendo a la Unión Económica y Monetaria (UEM). A este factor, del que hablaremos más adelante, se suman tres causas entre otras:

1. La UEM supone un avance cualitativamente muy importante en el proceso europeo de integración porque implica la transferencia de la soberanía nacional en algunas cuestiones clave de la política económi- ca entre las que destaca la transferencia a instancias regionales de la lucha contra la inflación; una transferencia que se produce en medio de cierta controversia teórica y política sobre la compatibilidad del control de la inflación y de las políticas de reducción del desempleo y sobre el establecimiento de las prioridades de la política económica. Un avance de estas características no podría ser sencillo.

2. Los pasos adelante del proceso europeo de integración se han producido en momentos de crecimiento económico. Al Tratado de Maastricht le sobrevino un período de crisis que generó dudas sobre las posibilidades de éxito de la convergencia y el tránsito a la UEM. La crisis y su especial repercusión en el empleo pusieron de manifiesto con más intensidad la disparidad entre los conceptos de convergencia real y nominal.

3. Por último, la polémica sobre los acuerdos derivados del Tratado de Maastricht se produce en un momento en el que el paradigma neoliberal dominante está siendo: a) crecientemente cuestionado desde el ámbito de la teoría económica por los planteamientos de corte heterodoxo; y b) combatido en diversas instancias por instituciones y fuerzas políticas y sociales que aportan planteamientos alternativos que apuntan soluciones válidas aunque no suelen hacer una oferta global de política económica.

en el momento de su aprobación es una de las grandes deudas de la democracia española. Aquél era mejor momento para rechazar los acuerdos del Tratado. Consejo de redacción (1997), págs. 22-23.

2. Las razones de la integración

La teoría de la integración económica internacional forma parte de la teoría del comercio internacional y, como ésta, no es una teoría completa cuya aplicación sea generalizable. La presencia de factores distintos a las ventajas comparativas entre los determinantes de la actividad comercial entre naciones ha cuestionado la teoría clásica del comercio internacional. El regionalismo de los años noventa, que implica incluso a los Estados Unidos de América, principal adalid del libre comercio, ha dado lugar a nuevos planteamientos que han rondado las interminables y complejas negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT.

Diversos autores hicieron aportaciones a la teoría de la integración durante la década de los cincuenta, aunque en la bibliografía actual se destaca con mayor insistencia la aportación pionera de Jacob Viner2 sobre la creación y desviación de comercio en las uniones aduaneras. Junto a las obras básicas de referencia, la teoría de la integración económica internacional se ha ido desarrollando a expensas de las experiencias mundiales de integración de la segunda mitad del siglo XX. No obstante, su cuerpo teórico debe mucho al continuo avance del proceso europeo hacia etapas de mayor grado de integración como el mercado único o la unión económica y monetaria

Al explicar las motivaciones que conducen a un grupo de países a un acuerdo de integración, se suelen hacer las siguientes consideraciones generales, unas de carácter político y otras de carácter económico:

a) La integración económica facilita la eficiencia económica y el incremento del bienestar a través de la ampliación de los mercados y del aumento de la competencia con los sectores y empresas de los países integrados. b) La integración otorga un carácter de bloque al conjunto de los países que le proporciona una mayor fuerza negociadora en el concierto internacional. c) La integración fomenta la relación cercana y la interdependencia entre países que han sufrido conflictos políticos o que podrían experimentarlos.

Jacob Viner (1950), en su obra The Customs Uníon Issue. Destacan también los trabajos de J.E. Meade en Jhe Theory of Customs Unions (1955) y de Bela Balassa en La teoría de la integración económica (1 961).

La integración no constituye en sí misma un objetivo sino que es un instrumento al servicio del desarrollo económico y social de los países que participan de ella. Por esta razón, los acuerdos se deben subordinar a las necesidades de las economías y a los objetivos de las políticas económicas. Según el, hasta hace poco, Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas, Gert Rosenthal, un acuerdo de integración debe cumplir las siguientes condiciones:

1. La integración debe resultar funcional a los objetivos de la política económica del país. 2. El proceso debe entrañar para cada país beneficios tangibles y que en todo caso excedan los costes del proyecto. 3. Los compromisos integradores deben formar parte de los proyectos políticos nacionales. 4. La integración debe ser una empresa que suscite el apoyo de amplios estratos de la población en cada país.

Las consideraciones anteriores se fundamentan en la valoración de los efectos económicos de la integración y este análisis distingue entre efectos estáticos y dinámicos.

2.1. Los efectos estáticos de una unión aduanera. Los efectos estáticos de una unión aduanera se evalúan en función

de dos conceptos desarrollados en la aportación pionera de Jacob Viner: la creación de comercio y la desviación de comercio. Ambos efectos, basados en la eficiencia estática, es decir, en la distribución de los recursos manteniéndose los demás factores constantes, han sido profusamente estudiados desde su formulación en la obra de Viner.

El efecto de creación de comercio consiste en la sustitución de la producción interior por importaciones más baratas procedentes de un país miembro del acuerdo de integración. El efecto de desviación de comercio consiste en la sustitución de importaciones procedentes de países terceros por importaciones más caras procedentes de un país miembro del acuerdo.

El efecto de creación de comercio mejora la eficiencia de la economía nacional y el bienestar de su economía, fomentando la especialización y el aprovechamiento de las ventajas comparativas; y favorece a países terceros indirectamente por el presumible incremento de importaciones

derivados de la mejora del bienestar. La desviación de comercio reduce el bienestar de la economía internacional al perjudicar a productores externos más eficientes en beneficio de productores de la Unión menos eficientes. El efecto de la desviación de comercio en las economías de los países miembros puede ser positivo o negativo si tenemos en cuenta que la reasignación de recursos tiene consecuencias por el lado de la demanda (suben los precios por el mayor coste de los productos de la unión) y por el lado de la oferta (aumentan las ventas de los productores de la unión).

El análisis de J. Viner sobre los dos efectos combinados demostró que una Unión Aduanera podría tener consecuencias positivas entre los países miembros, contradiciendo así la tendencia neoclásica a considerar el libre comercio como la mejor opción posible. A partir de esta consideración, se desarrolló en la teoría de las Uniones Aduaneras un caso especial de la teoría del sub-óptimo3 (second-best). Esta teoría sustituye el restrictivo concepto de óptimo de Pareto (un óptimo en la función de utilidad, definido por E.J. Mishan como "una posición desde la cual no es posible, mediante una reasignación de factores, mejorar a alguien sin empeorar, por lo menos a una personaJ1) que subordina el óptimo social al óptimo particular de todos y cada uno de los individuos y es, además, muy poco operativo. La teoría del sub-óptimo sostiene que si no se cumplen todas las condiciones del óptimo paretiano, puede haber un conjunto de segundas opciones que, no cumpliendo gran parte de ellas, representen la maximización del bienestar alcanzable. Así, por ejemplo, el deterioro del bienestar de numerosos individuos se vería compensado por la mejora del bienestar global, lo que permitiría subordinar la multiplicidad de intereses individuales al interés social. Es decir, dadas las restricciones al comercio internacional, una unión aduanera podría ser más beneficiosa que una estrategia de generaliza- ción del libre comercio si se dan los factores necesarios para que predomine la creación de comercio sobre la desviación.

2.2. Los efectos dinámicos de una unión aduanera Pero el análisis de los efectos de la integración, en particular de su

primera etapa, la unión aduanera, se ha centrado en los últimos años en

Inicialmente planteado por J.E. Meade en "The Theory of Customs Unions" (1955) y desarrollado y universalizado por R.G. Lipsey y K. Lancaster en su obra "The General Theory of the Second-best". Su origen tiene, por tanto, una relación directa con la teoría de la integración económica.

sus aspectos dinámicos. Según diversos autores, los efectos dinámicos de la unión aduanera son más importantes que los estáticos en el bienestar generado.

No hay un análisis tan uniforme de los efectos dinámicos de la integración como de los efectos estáticos. Sin embargo, la mayoría de los autores citan entre ellos los siguientes:

a) La mejora de la eficiencia económica provocada por el aumento de la competencia debida a la reducción del poder monopolístico y oligopólico de algunos sectores nacionales y a la aparición de competidores regionales que generan reducción de costos, mejora de calidades y, por tanto, benefician a los consumidores. b) Las economías de escala facilitadas por la ampliación de los mercados que favorecen la especialización; que reducen los costes unitarios de producción al permitir mayores series de producción; y que tienen, a su vez, efectos indirectos en las demás empresas. c) El aumento de la inversión tanto interna, para adaptarse a las exigencias de la nueva competencia, como externa, atraída por las nuevas oportunidades de negocio que crea un mercado regional y por las decisiones estratégicas de empresas de terceros países de instalar sedes en él para evitar las barreras de protección comunes. d) El estímulo al desarrollo tecnológico y a la aplicación de mejoras técnicas que suponen la mayor competencia y la posibilidad de cooperación en políticas de ItD. e) La mejora de la relación de intercambio de los países de la unión puede variar, en función de la importancia de los países socios en los mercados internacionales correspondientes, el peso relativo de cada país en el conjunto regional, y las reducciones de costes en los productos de exportación debidas a otros efectos dinámicos.

Existen dificultades evidentes para medir y valorar los efectos diná- micos de la integración, aunque, como decíamos, hay coincidencia al afirmar que su repercusión es más fuerte que la de los estáticos. Según varios autores son los impactos dinámicos los que justifican las estrategias de integración económica.

2.3. Beneficios y costes de la integración económica Conforme se avanza en el proceso de integración, se hace más difícil

la explicación teórica de sus costes y beneficios. Las diversas caracte-

rísticas que puede adoptar un mercado común, como se puede corrobo- rar en las experiencias de integración desde después de la II Guerra Mundial hasta ahora, impiden un análisis similar al realizado con las uniones aduaneras. En cualquier caso, la libre circulación de capitales y mano de obra, tendrán efectos positivos en la eficiencia de la asigna- ción y distribución de recursos, siguiendo la tendencia observada en las uniones aduaneras. Según Tugores Quen, un mercado común permite la mejora de la eficiencia económica a partir de factores como la liberalización de capitales, el acceso abierto a los mercados públicos, la armonización fiscal o la libertad de movimientos de trabajadores.

Sin embargo, esta redistribución de recursos profundiza uno de los inconvenientes que, aunque levemente, ya se manifiesta en una unión aduanera. Las disparidades estructurales económicas de los países asociados tienen como consecuencia un distribución también dispar de los recursos y, por tanto, una profundización de los desequilibrios regionales. Según los planteamientos clásicos, los mercados encontra- rían su propio equilibrio a medio plazo, pero en circunstancias de competencia perfecta. La falta de estas circunstancias, hace ineludible el desarrollo de políticas compensadoras.

El mercado único europeo, un perfeccionamiento del mercado co- mún centrado en la desaparición de las barreras no arancelarias a la libre circulación de factores, tiene unos efectos globalmente positivos en el bienestar europeo. La Comisión Europea hizo una evaluación a priori de esos beneficios en el famoso Informe Cecchini sobre los costes de la No-Europa. El informe, un ejercicio de simulación teórica cuyos resultados globales aparecen en el cuadro 1, preveía que las medidas impul- sadas por el Acta Única Europea respecto al Mercado Único, generarían un crecimiento complementario del PIB comunitario que oscilar6 entre el 4,3 y el 6,4%. Los cambios en el entorno internacional, la recesión mundial y otros factores como las transformaciones acaecidas en los países del Este, modificaron a la baja estas expectativas.

No obstante, es importante reseñar la existencia, desde la creación de la Comunidad Europea, de políticas comunes, como la política agraria. Conforme el proceso ha ido avanzando, se han creado nuevas políticas comunes como la regional, la social o las medidas introducidas en el Acta Única en torno a las políticas de cohesión social y económica, medio ambiente o investigación y desarrollo tecnológico. Bela Balassa se manifestaba en su obra de 1961 partidario de coordinar la política regional en un proceso de integración económica que diera lugar a un

mercado común para así compensar la polarización regional.

Cuadro 1 : Beneficios potenciales en bienestar económico (incremento previsto del PIB) por la Comunidad Europea, derivados de la intagración del mercado interior.

El sub-total por integración del mercado no puede ser dividido en las etapas anteriores en razón de la metodología de la investigación (nota del cuadro original). Fuente: CECCHINI, Paolo (1988). Europa 1992: una apuesta de futuro. Alianza Editorial. España. Pág.136.

El análisis sobre los efectos teóricos de la unión económica es, en la literatura sobre el tema, un tantoconfuso. Ello se debe a la extraordinaria diversidad de componentes que podría exhibir la creación de una unión económica. Una vez más, en estas etapas avanzadas de integración económica, el ejemplo europeo influye enormemente en los análisis teóricos.

3. El modelo europeo de desarrollo e integración

El modelo europeo de integración económica ha tenido desde sus inicios un contenido de marcado carácter económico. Así parecían aconsejarlo no sólo los análisis teóricos predominantes en la época sino los antecedentes de la propia Comunidad económica europea. Los intentos de unión política sin integración económica como el Consejo de Europa no tuvieron éxito mientras que el avance de los esfuerzos de integración prioritariamente económicos como el Benelux o la CECA

sugería la necesidad de empezar por la economía. La constatación de la importancia de equilibrar avances económicos

y políticos, el carácter progresivo de los avances del proceso y el pragmatismo que ha iluminado el progreso de la construcción de la Unión Europea son claves principales de su éxito.

En cualquier caso, no cabe duda de que en la valoración del progreso y significado de la Unión Europea se debe priorizar la reflexión sobre la transformación de una Europa destruida por dos conflictos generalizados en una Europacon objetivoscrecientemente comunes. Y una Europa que, además, construye también en conjunto un proyecto regional basado en un modelo económico, político y social propio que trata de reforzar las particularidades del estilo de vida y la cosmovisión que han ido creando los ciudadanos de los países y regiones de Europa a lo largo de su historia.

El paradigma teórico que sustenta la integración europea se puede caracterizar por cierta heterodoxia si lo comparamos con los planteamientos teóricos predominantes en la actualidad. Desde la perspectiva neoliberal que comparten esos planteamientos, el modelo económico que patrocina la Unión Europea incurre en errores de notable importancia para el desarrollo de sus economías.

El cuadro 2 expone en sus rasgos más generales las principales diferencias entre el modelo de integración de la Unión Europea y el modelo de acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos y sus vecinos México y Canadá.

Las diferencias se resumen en el modelo teórico predominante en cada región. Hemos utilizado la sistematización capitalismo renano versus sajón difundida por Michel Albert4 para realizar la distinción.

Cuadro 2: Paradigmas teóricos de la Unión Europea y del Tratado de libre

comercio norteamericano.

UNION EUROPEA NAFTA Modelo teórico Capitalismo renano Capitalismo sajón predominante ¿Neoestructuralista? ¿neoliberal?

Ámbito Global Comercial Marco institucional Comunitario lntergubernamental Alcance Unión aduanera Zona de Libre Comercio Políticas comunes Sí No

4Michel Albert (1991), Capitalisme contre capitalisme. Ed. Du Seuil, París. Edición en español: Capitalismo contra capitalismo, Ed. Paidós, 1992.

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El capitalismo renano, preocupado por garantizar el estado del bienestar, aborda la integración regional como un instrumento de desarrollo de alcance global, que no puede quedarse en sus aspectos comerciales sino que debe preocuparse por la ejecución de políticas conjuntas para asumir en clave solidaria la distribución de los beneficios de la integración. El modelo europeo cuenta para ello con un marco institucional de carácter comunitario al que se deben transferir necesariamente competencias y recursos.

El capitalismo sajón se concentra en explotar los beneficios de acuerdos comerciales sin desarrollar políticas comunes que compen- sen a los socios comerciales que puedan no obtener beneficios de dichos acuerdos. Esta política se sustenta en el convencimiento de que el mercado se encargará de seleccionar a los agente económicos más adecuados y capaces en cada sector económico hasta acercarse a una situación de equilibrio5.

Como señala el editorial mencionada de la revista de Fomento Social6, la Unión Europea ha conseguido construir un modelo particular de economía y sociedad que trata de armonizar libertad y justicia y que se convierte, junto a la convivencia pacífica y a la estrecha cooperación entre los socios, en la gran aportación del modelo europeo a sus ciudadanos pero también al resto del mundo.

3.1. El modelo económico europeo y el Tratado de Maastricht. El Tratado de Maastricht contribuye a estas aportaciones afianzando

la democratización de sus instituciones al otorgar mayores competencias al Parlamento Europeo y al convertir la mayoría cualificada en el procedimiento general de decisión en los Consejos de Ministros y en el Consejo Europeo. Contribuye con la creación de nuevas instituciones con las características del Comité de las regiones o el Defensor del Pueblo. Contribuye también al añadir los fondos de cohesión a los instrumentos de la política regional comunitaria. Intentó extender el ámbito comunitario a políticas todavía intergubernamentales como las

El carácter sajón del modelo británico y sus contradicciones con el modelo renano explica las reticencias y prudencia británica a determinados avances de la integración europea. Las interpretaciones sobre la postura británica olvidan con frecuencia esa razón de fondo así como que, en ocasiones, los razonamientos británicos pueden aportar perspectivas novedosas y necesarias sobre el modelo económico y social de la Unión Europea.

Consejo de Redacción (1 997), pág. 24.

de interior y justicia y de exterior y de seguridad común. Y finalmente, entre algún otro aspecto, promueve el principio de la subsidiariedad y la necesidad de acercar la Unión a los ciudadanos.

Todo ello, sin embargo, ha perdido relevancia frente a la discusión sobre el tránsito y el desarrollo de la UEM cuyas características principales son ya sobradamente conocidas.

Sin ánimo de analizar en profundidad las bondades y defectos de la UEM y su proceso previo de convergencia, que no es el objeto de este trabajo, conviene señalar alguna de las críticas que surgen de su valoración7:

1. El tránsito a la UEM está basado en una concepción nominal de la convergencia que parte de planteamientos marcadamente neoliberales. Estos planteamientos suponen una desviación de la relativa heterodoxia particular de la doctrina económica generada por la Unión Europea. La disparidad entre convergencia nominal y real se manifiesta sobre todo en la marginación de la tasa de desempleo de entre los objetivos de la política europea de convergencia o por la exigencia de mantener políticas restrictivas en años de crisis.

2. La rigidez manifestada por los máximos responsables de algunos gobiernos europeos en torno al cumplimiento estricto de las condiciones nominales de convergencia es también resultado de planteamientos ortodoxos de política económica. La necesidad de flexibilizar estas condiciones para que puedan ser cumplidas por Francia y Alemania o por otros países de presencia inexcusable en la UEM transmite desconfianza sobre los verdaderos motivos de la convergencia.

3. La UEM ha sido presentada a las opiniones públicas europeas como un avance bondadoso en si mismo, condición y motor del crecimiento y bienestar de la región. Por ello, su debate aparece desligado de otros elementos de la Unión que son complementarios y que contribuyen a corregir y compensar la probable mala distribución de los beneficios de este nuevo avance de la integración. Incluso el debate sobre la UEM coincide con las negociaciones sobre el Pacto de estabilidad y con las presiones de algunos gobiernos para disminuir de forma notable la financiación a las políticas regional y agrícola de la Unión.

'Ver al respecto el análisis del editorial de la Revista de Fomento Social o el reciente trabajo de Jordi Sevilla sobre la economía española y la UEM.

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Los procesos de integración son un instrumento para el desarrollo y nunca un fin en sí mismos pero resulta frecuente que se les achaquen la responsabilidad de muchos problemas que no tienen su origen en lo comunitario sino en lo nacional o lo mundial. Un ejemplo ilustrativo de esta tendencia es la falsa causalidad que se suele establecer entre las tasas de desempleo y las políticas de convergencia. Parece poco razonable negar la necesidad de mantener equilibrios estables y permanentes de las cuentas públicas y sobre el control de la inflación pero es más cuestionable que entre los equilibrios que garanticen la convergencia no se haya incorporado la cuestión del desempleo. Es evidente que el problema del paro en España o en Europa no tiene origen en la política de convergencia aunque también parece evidente que las políticas de convergencia no han hecho nada por reducirlo y que pueden haber contribuido a aumentarlo. Pero la discusión sobre los efectos de los planes de convergencia nos podría llevar muy lejos y no es ese el objetivo de este trabajo.

La autonomía de la UEM respecto a los demás componentes de la UE, en especial las políticas estructurales, podría ser valorada de forma contradictoria. O bien como un defecto de comunicación y transmisión a la opinión publica que le ha granjeado más detractores que defenso- res; o bien, la manifestación de cierta ortodoxia resultante del predomi- nio de planteamiento teóricos de corte neoliberal con origen, por ejemplo, en los bancos centrales europeos.

Las negociaciones sobre el Pacto de Estabilidad y las presiones por reducir las políticas estructurales comunitarias parecen demostrar, a nuestro juicio, que los acuerdos de Maastricht en torno a la UEM constituyen una desviación sensible pero reparable del modelo econó- mico construido por la Unión Europea desde 1959. En definitiva, la polémica generada por Maastricht tendría entre una de sus principales causas el abandono del capitalismo europeo de carácter renano y la renuncia a experimentos arriesgados y novedosos como el plan de competitividad y empleo de la Comisión de las Comunidades Europeas que comentaremos más adelante.

3.2. El Tratado de Amsterdam y el modelo económico europeo El Tratado de Amsterdam merece un juicio ambivalente que, muy

probablemente, mejorará con el tiempo si la variedad de los aspectos incluidos en él terminan consolidándose. Entre la firma del Tratado de Maastricht en 1991 y su entrada en vigor a finales de 1993 y la

aprobación (que no ratificación) del Tratado de Amsterdam en el Consejo Europeo de junio de 1997 se han producido modificaciones importantes en el marco político europeo. Destaca particularmente un fenómeno reciente que ha provocado algunos cambios sugerentes en el debate europeo: la irrupción en el escenario político de Tony Blair y Lionel Jospin con sus propuestas sobre la lucha contra el desempleo.

El Tratado de Amsterdam tenía como objetivo principal poner fin con éxito a las largas y complejas negociaciones desarrolladas en el marco de la Conferencia intergubernamental (CIG) de 1996. Las negociaciones se centraron en especial en la reforma institucional que iba a modificar la representación de los países en las instituciones comunitarias para adecuar las ponderaciones a las futuras ampliaciones, tratando de equilibrar la capacidad de decisión de los países pequeños y grandes, entre otros aspectos. El número de Comisarios y la pondera- ción de votos en los Consejos fueron los aspectos esenciales de la negociación.

La valoración sobre la reforma institucional es obviamente negativa porque los países de la Unión no fueron capaces de llegar a un acuerdo pese a los meses de negociaciones en la CIG. El marco institucional europeo es, sin duda y pese a las críticas que recibe, un factor fundamental del éxito de su modelo de integración. Las dificultades encontradas para mejorarlo y adaptarlo a los cambios previstos introduce un elemento de incertidumbre que hubiese sido oportuno evitar.

Pero la novedad de la Cumbre de Amsterdam, que sin la reforma institucional quedaba un tanto descafeinada, la constituyen el Pacto de Estabilidad y Crecimiento post-convergencia y la Resolución sobre el Crecimiento y el Empleo. Este último implica la incorporación de las políticas activas de empleo a las políticas comunitarias de la UE.

En su incorporación a las políticas internas de la Unión tuvo especial protagonismo el primer ministro francés, el sorprendente Lionel Jospin, que ha impulsado en su país unas activas políticas contra el desempleo desde el Estado que han removido la discusión española y europea en general sobre las soluciones al paro. Junto al ejemplo francés, el nuevo laborismo de Tony Blair adopta una posición más cercana a la UE y ha contribuido también a demostrar que existen opciones de política económica más allá de los planteamientos ortodoxos y que los gobiernos europeos tienen la obligación de reflexionar y actuar sobre los problemas económicos de sus sociedades y que pueden hacerlo asumiendo, si es necesario, ciertos riesgos.

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Según el acuerdo, los Tratados Europeos incorporan entre sus objetivos la promoción de un alto nivel de empleo e incorporarán un nuevo título relativo al empleo que deberá introducirse tras el título VI del Tratado de las Comunidades Europeas.

El nuevo articulado sobre el empleo impone a la Comunidad el fomento de la cooperación entre sus Estados Miembros, respetando y coordinando las competencias de los Estados miembros y de sus agentes económicos y sociales. El Consejo deberá elaborar, a propuesta de la Comisión y tras las preceptivas consultas a otras instituciones, un informe anual sobre la situación del empleo y orientaciones anuales sobre las políticas de empleo. Por su parte, los Estados miembros deberán facilitar un informe anual sobre las medidas adoptadas para aplicar las orientaciones sobre política de empleo y que el Consejo deberá revisar para formular, en su caso, recomendaciones a los Estados miembros.

La política de empleo formará parte de las políticas internas de la Comunidad a efectos presupuestarios y no supondrá un aumento de las aportaciones nacionales al presupuesto comunitario, lo que implica que la nueva política de empleo no viene con fondos financieros que permitan numerosas acciones. Sin embargo, la incorporación del empleo a los Tratados responde a la pasividad comunitaria ante el problema. Precisamente en estos días, los Presidentes europeos se reunirán en un Consejo extraordinario en Bruselas para evaluar los avances de sus políticas de promoción del empleo.

En definitiva, y gracias al impulso de estos políticos frescos, no marcados todavía por errores y fracasos, y también como respuesta a las críticas recibidas por los acuerdos del Tratado de Maastricht, la UE parecería haber retomado su característico modelo económico.

3.3. El libro blanco sobre el crecimiento la competitividad y el empleo: ¿una propuesta desaprovechada?

En las políticas de empleo del gobierno francés planea la sombra de una propuesta novedosa y arriesgada que la Comisón elaboró a propuesta del Consejo de Copenhague de 1993. Se trata del libro blanco Crecimiento, competitividad, empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XX elaborado por la Comisión bajo la batuta de su entonces presidente Jacques Delors.

La mención a este informe se justifica por la peculiaridad de sus propuestas más que de sus diagnósticos. El libro blanco comenzaba

rechazando las curas milagrosas de carácter unidimensional basadas en el proteccionismo, o en la huida hacia delante del aumento del déficit público, o en el reparto de trabajo o en la alineación de nuestro mercado laboral con el de los nuevos competidores de los países en desarrollo. Según la Comisión, el mundo ofrece en los noventa nuevos escenarios en todo sus ámbitos y la dificultad europea para adaptarse a ellos se manifiesta en el problema del crecimiento del desempleo.

Las soluciones aportadas por el informe son amplias y difíciles de resumir pero, a título ilustrativo, estas eran algunas de sus aportaciones8:

- Establecimiento de condiciones macroeconómicas de referencia y estabilidad. - Aprovechamiento de la dimensión europea para la incorporación inmediata a la sociedad de la información. - Aceleración del establecimiento de redes transeuropeas de infraestructura~. - Intensificación del esfuerzo de investigación y cooperación (prioridades: tecnologías de la información, biotecnologías y ecotecnologías). - Renovación del modelo europeo de sociedad a partir de una solidaridad más activa: entre los que tienen trabajo y no, entre generaciones, entre hombres y mujeres, entre regiones prósperas y menos prósperas y entre todos para combatir la exclusión social. - Actuar al servicio del empleo con las siguientes prioridades: - apostar por la educación y la formación a lo largo de toda la vida; aumentar la flexibilidad externa e interna de los mercados de trabajo; - descentralización y reparto de iniciativas entre gobiernos y agentes sociales; - reducción del coste relativo (cargas sociales) del trabajo menos cualificado; - transformación de las políticas públicas de empleo del subsidio hacia las medidas activas de empleo; - y búsqueda de las nuevas necesidades: Los yacimientos de empleo (servicios de proximidad, medios audiovisuales, ocio y cultura, mejora de las condiciones de vida, etc.).

En definitiva, una apuesta por el mantenimiento de las características

8Comisión de las Comunidades Europeas (1993), págs. 11-22.

definitorias del modelo europeo de desarrollo económico y social, corrigiendo los desequilibrios generados y adoptando una posición activa frente a la problemática económica del final de siglo. La valoración de las propuestas de este libro blanco exigiría más detenimiento y espacio del posible en este foro, pero pese a los señalamientos que se puedan hacer al respecto de posibles ingenuidades en sus propuestas y de los riesgos intervencionistas, el informa marcó líneas de acción coherentes con el modelo de capitalismo renano que caracteriza a la UE y que se han visto reflejadas en el proyecto de Tratado de Amsterdam y en las medidas del gobierno francés, emparentado a través de Delors con el libro blanco.

4. Conclusiones

1. Los modelos de integración económica regional deben ser valorados en función de los beneficios obtenidos por cada país en términos de cuotas de mercado pero también en función de las transformaciones estructurales que generan en sus economías. La existencia de políticas estructurales es determinante para favorecer dichas transformaciones y para que beneficien a los socios menos prósperos de la Unión. El balance de la incorporación de España a la Unión Europea debe considerar entre sus elementos de jucio las transformaciones estructurales que ha impulsado nuestra condición de socio comunitario. 2. El paradigma teórico que sustenta el modelo europeo de integra- ción se puede caracterizar como de capitalismo renano y definir por su carácter parcialmente heterodoxo en la búsqueda de un equilibrio entre libertad y justicia. 3. La discusión generada por los acuerdos del Tratado de Maastricht tiene entre sus causas la desviación hacia la ortodoxia neoliberal que supone el proceso de convergencia con respecto al modelo de desarrollo propio de la UE. 4. La Cumbre de Amsterdam recupera las prioridades del modelo europeo de desarrollo al incluir la política de empleo entre las políticas comunitarias. 5. La Unión Europea y los gobiernos de los Estados Miembros deben responder a las preocupaciones de sus ciudadanos y sus agentes económicos y sociales con políticas coherentes con la cosmovisión

europea, activas y eficaces. El libro blanco sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo aporta propuestas en este sentido que sólo recientemente están siendo abordadas por algunos gobiernos europeos. 6. Junto al cumplimiento de las condiciones de convergencia, el aseguramiento de nuestra incorporación a la UEM y la vigilancia de la reforma institucional, España debe marcarse como prioridad de su política europea la multiplicación del presupuesto comunitario por encima del actual y muy escaso 1,27% del PIB comunitario, lo que permitiría la permanencia de las políticas estructurales y el desarrollo de políticas comunitarias contra el desempleo; y, además, facili- taría la implementación de una política económica alejada de exce- sos de carácter neoliberal y fiel a los rasgos característicos y definitorios del modelo económico de la Europa comunitaria en las últimas décadas.


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I b. EL MERCADO MONETARIO ANTE LA LLEGADA DEL EURO

Jaime Loring

1. PLANTEAMIENTO.- ~.DEFINICIÓN DEL ECU.- 3. LA COTIZACIÓN DE LAS MONE- DAS.- 4. LA RENTABILIDAD DE LAS VARIACIONES DE LA TASA DE CAMBIO.- 5. EL RIESGO DE LAS VARIACIONES DE LA TASA DE CAMBIO

1. Planteamiento

1.1. El mercado financiero ante el nacimiento del euro La entrada del euro en el mercado financiero tendrá lugar dentro de

poco más de un año. El 1 de enero de 1999 se anclarán definitivamente las tasas de cambio entre las monedas participantes, aun cuando la circulación de monedas y billetes acuñadas en euros no tendrá lugar hasta el 1 de enero del 2002. La desaparición de las actuales monedas europeas y la instauración del nuevo euro, está condicionando gran parte de la política económica y monetaria de los países de la Unión Europea. Generalmente el discurso sobre el futuro euro, y sobre los países que serán admitidos en la primera ronda de participantes, gira en torno a los cinco requisitos previstos en el tratado de Maastricht.

1. La tasa de inflación no debe exceder en 1.5 puntos la media de los tres países con menos inflación. 2. Los tipos de interés a largo plazo no deben superar en dos puntos la media de los países con menos inflación. 3. El déficit público de las Administraciones Públicas no debe superar el 3% del Producto Interior Bruto. 4. El endeudamiento público no debe superar el 60% del Producto

Interior Bruto. 5. La moneda nacional debe estar en la banda normal del Sistema Monetario Europeo, sin haber sufrido tensiones ni devaluaciones, al menos, durante los dos años anteriores al examen, que tendrá lugar en la primavera de 1998.

La quinta condición es la Única que hace referencia a la confianza de los mercados monetarios en las monedas que potencialmente han de formar parte del Euro. Ninguna de las 15 monedas que potencialmente pueden formar parte de la Unión Monetaria, han sufrido devaluaciones en 1996, ni es previsible que las sufran en 1997. Es por tanto la condición que ocupa menos espacio en los debates sobre el euro.

Hemos de tener en cuenta que el Euro nace con pretensiones de competir con el dólar en los mercados monetarios, y en las transacciones del comercio internacional. La moneda única europea pretende desafiar la hegemonía del dólar. Los países de la Unión Europea reúnen 370 millones de consumidores, frente a los 263 de USA; totalizan el 20.9% del comercio mundial (excluidos los intercambios intracomunitarios) frente al 19.6% de USA. En 1981 las carteras financieras mundiales tenían activos denominados en monedas europeas en una proporción del 13%, mientras que en dólares tenían un 67%. En 1995 las monedas europeas han subido su proporción al 37%, y el dólar USA ha descendido al 40%. El documento de la Comisión Europea sobre Aspectos externos de la unión económica y monetaria estima que un 30% de las exportaciones mundiales adoptarán el Euro como referencia1.

El objetivo de este estudio es analizar el comportamiento de las monedas europeas durante los últimos siete años: desde el 2 de enero de 1990, hasta el 30 de abril de 1997. Pretendemos observar cuál ha sido la opinión de los mercados monetarios respecto de estas monedas, qué rentabilidad, positiva o negativa, han generado, y cuál ha sido el riesgo asociado a sus tasas de cambio. Pretendemos así hacer un intento clarificador de la viabilidad del euro en los mercados monetarios, partiendo de la actitud de esos mercados hacia las monedas europeas que potencialmente estarán en el origen de su constitución.

l Xavier Vidal-Foch, El País, 20 de abril de 1997

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1.2. La selección de monedas Hemos seleccionado 11 monedas, ocho pertenecientes a la Unión

Europea y tres exteriores a la Unión. El criterio seguido para seleccionar las monedas de la Unión Europea ha sido doble. Cuatro monedas que pueden ser consideradas el grupo fuerte del Sistema Monetario Euro- peo: el marco alemán, el florín holandés, el franco francés y el franco belga. Otras cuatro cuyo comportamiento en el mercado de divisas permite definirlas como el grupo débil del Sistema Monetario Europeo: la peseta española, el escudo portugués, la lira italiana y la libra esterlina. Finalmente de las monedas exteriores a la Unión Europea hemos seleccionado tres que ocupan un lugar cuantitativamente importante en las transacciones financieras del mercado de divisas: el dólar USA, el franco suizo y el yen japonés.

1.3. Desagregación cronológica del período estudiado Durante el período enero 1990 a abril 1997, han ocurrido dos

fenómenos excepcionales: la tormenta monetaria de septiembre 92 a marzo 95, durante la cual tuvieron lugar hasta cuatro reajustes conse- cutivos de los tipos de cambio centrales entre las monedas del Sistema Monetario Europeo; y la ampliación de la banda de fluctuación dentro del Sistema, que de + 2.25% (I 6% para algunas monedas) se amplia al + 15%. La caída de la libra esterlina y su salida del Sistema Monetario Europeo, juntamente con la lira italiana, completan un escenario tormentoso.

Fuera del Sistema Monetario Europeo ha tenido lugar también otro fenómeno importante, la apreciación extraordinaria del yen japonés, y la variabilidad igualmente extraordinaria de la tasa de cambio del dólar USA. En el último año y medio viene produciéndose una revalorización importante del dólar, el yen japonés ha perdido valor, las que podemos llamar monedas fuertes europeas han disminuido su cotización, mientras que las monedas débiles europeas mantienen su valor o incluso lo incrementan notablemente, como es el caso de la lira italiana, y de la libra esterlina. No es nuestra intención identificar las causas macroeco- nómicas de todas las alteraciones del equilibrio del mercado de divisas ocurridas durante este período, sino solamente identificar y cuantificar su magnitud.

A lo largo de los siete años que abarca nuestro estudio, podemos identificar tres períodos. En cada uno de ellos el comportamiento de las monedas ha tenido características específicas. Son los siguientes:

1. La estabilidad monetaria 02-01-90 a 14-09-92 2. La tormenta monetaria 15-09-92 a 17-03-95 3. El camino hacia el euro 20-03-95 a 30-04-97

Estos tres períodos son de aplicación general al conjunto de las monedas pertenecientes a la Unión Europea2. El dólar USA no se ajusta en modo alguno al esquema cronológico del resto de las monedas.

2. Definición del ECU

Dada su próxima desaparición, podemos pensar que el ECU ya pertenece a la historia. Pero ha sido precisamente la creación del ECU lo que ha hecho posible que hoy pueda pensarse en el euro. Y puesto que vamos a tomar el ECU3 como referencia de los tipos de cambio de todas las demás monedas, comenzamos por comentar su naturaleza, y la fijación de su valor.

2.1. Composición del ECU en unidades monetarias de cada moneda La composición del ECU como cesta de monedas es un modelo al que

se llegó tras distintas tentativas de constituir un sistema monetario europeo. En los distintos modelos que han existido estuvieron presentes, por una parte, la intención de coordinar el Sistema Monetario Europeo (SME) con el Sistema Monetario Internacional (SMI), dotándole a su vez de independencia respecto del dólar USA; y por otra la necesidad de conjugar los intereses financieros de países con monedas fuertes en el mercado de divisas, con los de los países con monedas débiles.

En 1950 se crea la Unidad de Cuenta (UC), cuyo valor correspondía al peso en oro de un dólar, es decir, 0. 88967088 gramos de oro fino. Eran los tiempos en que todavía estaba vigente la convertibilidad del dólar USA en oro, en virtud de los acuerdos de Bretton Woods.

En 1973, con la creación del Fondo Europeo de Cooperación Mone- taria, se establece que las operaciones del Fondo en las monedas de los

En algunos casos hemos escogido una fecha corrida una o dos semanas hacia adelante o hacia atrás. En el caso del escudo portugués el período de la tormenta monetaria es mucho más corto, termina hacia el 3 de agosto de 1993.

Generalmente suele tomarse una moneda concreta como norma de referencia para el estudio de la evolución de las tasas de cambio. Hemos preferido tomar el ECU como referencia neutral, con el objetode no asignara ninguna monedael papel de norma típica.

Estados miembros estarán denominadas en una Unidad de Cuenta Monetaria Europea (UCE) cuyo valor vuelve a fijarse en 0.88867088 gramos de oro fino, pero sin hacer referencia, esta vez, al dóla+.

En diciembre de 1978, la experiencia negativa de la Serpiente Monetaria, y el desencanto existente en torno al sistema de flotación generalizada que se había instaurado a lo largo de los años 70, condujo a una redefinición del ECU como una cesta de monedas, lo cual tendría efectividad a partir del 1 de enero de 197g5. A partir de esa fecha, la composición de ECU se ha modificado: en 1984 cuando entra en su composición el dracma griego6 y en 1989 al entrar en su composición la peseta española y el escudo portugués

COMPOSICIÓN DEL ECU EN MONEDAS

O1 -01 -79 17-09-84 21 -09-89

Marco Alemán 0.82800 0.71900 0.624200 Florin Holandés 0.28600 0.25600 0.219800 Franco Francés 1.15000 1.31 O00 1.332000 Franco Belga 3.66000 3.85000 3.301 O00 Lira Italiana 109.000 140.000 151.8000 Franco Luxernburgués 0.14000 0.14000 O. 130000 Libra Esterlina 0.08850 0.08780 0.087840 Libra Irlandesa 0.00759 0.00871 0.008552 Corona Danesa 0.21700 0.21 900 0.1 97600 Dracma Griego 1.15000 1.440000 Peseta Española 6.885000 Escudo Portugués 1.393000

2. 2. Tipo de cambio central respecto del ECU El tipo central de cambio de cada moneda respecto del ECU, o curso-

pívot, se adopta en el acuerdo de Bremen de 5 de diciembre de 1978,

Reglamento de la CEE 907173 del Consejo de 3 de abril de 1973, por el que se aprueba el Fondo Europeo de Cooperación Monetaria, art. 5P de los Estatutos.

Reglamento CEE nQ180/78 del Consejo de 18 de diciembre de 1978 que establece el valor de la unidad de cuenta utilizada por el Fondo Europeo de Cooperación Monetaria.

Reglamento (CEE) n'='2626/84 del Consejo, de 15 de septiembre de 1984, por el que se modifica el artículo 1 del Reglamento (CEE) nP 3180/78, que modifica el valor de la unidad de cuenta utilizada por el Fondo Europeo de Cooperación Monetaria.

cuando se sustituye el sistema de la serpiente monetaria, por el sistema de, cambios fijos, pero ajustables.

Cada moneda tendrá un tipo central respecto el ECU, los cuales servirán para determinar una parrilla de paridades bilaterales. Alrededor de estos tipos bilaterales se fijarán unos márgenes de fluctuación de I2.25%. Los Estados miembros de la CEE cuyas monedas en la actualidad flotan libremente podrán, al principio del SME, optar por márgenes más importantes que pueden llegar al I6%, que habrán de reducirse progresivamente, a medida que las condiciones económicas lo permitan. Cualquier Estado miembro que no participe en un principio en el mecanismo de cambio, podrá participar posteriormente cuando lo desee. Los reajustes de los tipos-centrales (cours-pivots), se efectuarán de común acuerdo, y en base a un procedimiento en el que participarán todos los países adheridos a los mecanismos de cambio, así como la Comisión. Las decisiones importantes relativas a la política de tipos de cambio serán objeto de consultas recíprocas entre los países participantes en el sistema, y los que no participan7.

El reajuste de los tipos centrales se encuentra regulado en la actualidad por la decisión del Consejo de 21 de abril de 1980. Consiste en la convocatoria del Comité Monetario a instancias del país que pretende reajustar su tipo central. Posteriormente debe ser aprobado por acuerdo mutuo entre los ministros y los gobernadores de los Bancos Centrales.

El reajuste del tipo central de una cualquiera de las monedas integrantes de la cesta, provoca automáticamente el reajuste de todas las demás. Puesto que la composición del ECU en unidades monetarias no se modifica, el cambio en el tipo central de una de ellas a la baja repercute en el cambio del tipo central de las demás al alza, de forma que el valor global del ECU respecto del dólar USA no quede afectado.

En el período estudiado se han producido seis reajustes de los tipos centrales: dos en 1990, dos en 1992, uno en 1993 y uno en 1 9958.

Resolución del Consejo Europeo del 5 de diciembre de 1978, relativa a la instaura- ción del sistema monetario europeo (SME) y cuestiones conexas, arts. 3.1 y 3.2.

Escribimos en letra normal las apreciaciones. En cursiva y subrayado las deprecia- ciones.

REAJUSTES DE LOS TIPOS DE CAMBIO CENTRALES

Marco Alemán 0.69% 0.55% 1.07% 4.16% 0.17% 2.07%

Florín Holandés 0.69% 0.56% 1.07% 4.16% 0.17% 2.07%

Franco Francés 0.64% 0.56% 1.07% 4.16% 0.17% 2.07%

Franco Belga 0.69% 0.56% 1.07% 4.16% 0.17% 2.07%

Peseta Española 0.69% 0.56% 3.98% 2.09% m 5.07%

Lira Italiana 3.15% 0.56% 5.77% 9.12% 0.17% 14.86%

Escudo Portugués 0. 00% 0.56% 0.06% 0.99% 1.50%

Libra Esterlina 1.51% 4.55% 1.07% 14.71% 2.76% 0.01%

Corona Danesa 0.69% 0..56% 1.07% 4.16% 0.17% 2.07%

Libra Irlandesa m 2 0.56% 18.96% 18.96% 11.29% 2.07%

Franco Luxemburgués 0.69% 0. 56% 1.07% 4.1 6% 0.17% 2.07%

Dracma Griego 19.76% 8.46% 18.06% 0.00% 4.56% 10.36%

Los valores centrales resultantes de cada uno de los reajustes mencionados han sido los siguientes:

VALOR CENTRAL DEL ECU

Una vez determinados los tipos de cambio centrales de cada una de las monedas respecto del ECU, se pueden establecer los tipos de cambio centrales bilaterales de cada una de las monedas con todas las demás. Esto es lo que se denomina la parrilla de paridades.

Siendo: Txey = tipo de cambio central bilateral entre las monedas [x] e [y] cx = tipo de cambio central de la moneda [x] respecto del ECU cy = tipo de cambio central de la moneda [y] respecto del ECU

2.3. Composición del ECU en valor porcentual de cada moneda El peso porcentual de la moneda [i] en el ECU se calcula, dividendo

el número de unidades de la moneda [i] que entran en el ECU, por el valor

PORCENTAJE DE CADA MONEDA EN LA COMPOSICIÓN DEL VALOR DEL ECU

central del ECU expresado en esa moneda [i]. Siendo: w, = peso porcentual de la moneda [i] en el ECU q, = número de unidades monetarias de la moneda [i] en la composi-

ción del ECU c, = valor central del ECU en la moneda [i]

2.4. Los Iímites de la banda de fluctuación del ECU En el acuerdo de Bremen de 5 de diciembre de 1978 se fijaron las

bandas de fluctuación de los tipos de cambio de cada moneda alrededor de los tipos de cambio bilaterales. La excepción que se hacía de aceptar para algunas monedas una banda más ancha de f 6%, tenía por origen el permitir a los países que no formaban parte de la serpiente monetaria que optasen por márgenes más amplios. Estos países, en aquel momento, eran: Francia, Italia e Irlanda. De hecho solamente Italia optó por la banda más amplia.

El 21 de septiembre de 1989, cuando la peseta española y el escudo portugués se incorporan al SME, se acogen también a la banda ancha.

El 8 de octubre de 1990, al incorporarse al SME la libra esterlina, también se acoge a la banda ancha.

El 2 de agosto de 1993, con motivo de la tormenta monetaria, que se venía arrastrando desde septiembre de 1992, se amplió la banda de fluctuación para todas las monedas del SME hasta un -t.15%. Solamente el marco alemán y el florín holandés permanecieron, por decisión de sus propias autoridades monetarias, en la misma banda estrecha del + 2.25%.

Sin embargo es necesario constatar que los Iímites de fluctuación de las tasas de cambio respecto del valor cambio del ECU serán inferiores a las bandas oficiales señaladas por el acuerdo de Bremen y sucesivos. Puesto que cada moneda forma a su vez parte del ECU, su propio tipo de cambio influye en el valor del ECU. Por ello los Iímites de la banda oficial deben ser independizados de la influencia que la propia moneda tiene sobre su tipo de cambio respecto del ECU. Las bandas reales de fluctuación serán más estrechas que la banda teórica fijada en los acuerdos comunitarios. Los Iímites reales de fluctuación de las monedas con poco peso porcentual en el ECU se acercarán más a las bandas teóricas. Los de las monedas con mayor peso porcentual en el ECU se

alejarán más de las bandas teóricas. Siendo: c = Valor central del ECU en la moneda respectiva 6 = Límite de la banda de fluctuación en tanto por uno [0.0225,0.06,

0.15, según los casos] w = proporción en tanto por uno de la moneda respectiva en el valor

del ECU MAX = Límite máximo real de la banda de fluctuación en tanto por uno MIN = Límite mínimo real de la banda de fluctuación en tanto por uno

2.5. Tasa de cambio del ECU en el mercado respecto de cada moneda La Comisión ha establecido un sistema que le permita deducir día a

día el contravalor del ECU en cada una de las monedas que lo componen, a partir de las tasas de cambio generadas en el mercado de divisas. El contravalor del ECU en la moneda [i] es igual a la suma del valor de todas las monedas que integran el ECU expresado en unidades de la moneda [i]. Para calcular este contravalor, cada Banco Central comunica a la Comisión el tipo de cambio diario, precisamente a las 14.30 horas, de su moneda respecto de una tercera que se toma como referencia. La moneda de referencia se decidió que fuese el dólar USA. Así se establece en primer lugar el valor de cada moneda en dólares USA, y luego el valor del ECU también en dólares USA. Posteriormente el valor del ECU en cada una de las monedas que lo componeng. Los contravalores del ECU en cada una de las monedas europeas son publicados diariamente por el Diario Oficial de las Comunidades Euro- peaslO.

3. La cotización de las monedas

En las 11 figuras que incluimos a continuación, hemos representado:

Diario oficial de las Comunidades de 22 de septiembre de 1978. lo Los datos de la cotización del ECU en los mercados de divisas, en las 11 monedas

que estudiamos, nos han sido facilitados por el Servicio de Estudiosdel Bancode España. Son datos diarios aue abarcan siete años, desde el 2 de enero de 1990 hasta el 30 de abril

- la cotización diaria de cada moneda en el mercado de divisas - el valor central en ECU's de cada moneda en el SME - el Iímite máximo de la banda de fluctuación - el Iímite mínimo de la banda de fluctuación

El yen japonés, el franco suizo y el dólar USA carecen de valor central en ECU's y de bandas de fluctuación. La lira italiana y la libra esterlina abandonaron su compromiso con los mecanismos de intervención del Sistema Monetario Europeo el día 19-09-92. Sin embargo han seguido formando parte de la constitución del ECU. Por tanto, a partir de esta fecha, para estas dos monedas no tienen vigencia los límites de las bandas de fluctuación. Sin embargo las hemos representado en los gráficos al objeto de ilustrar cuál ha sido su comportamiento en un mercado de tipos flotantes.

Marco Alemán

Florín Holandés

Ere-SI -93 Ene-95 Eni-97

Franco francés

6 5 0 - ' - : : : :

h e 9 0 Ere92 Ene94 E n e S Ene9l Ene-93 Ene-95 h e 9 7

Franco belga

Yen japonés

Dolar USA

1 1 1 1 . 1 . . w-..-m..-.......- .m,... p....-

Peseta española i-.{---i---;---:--.$ "?"'t . '

Lira italiana

Escudo portugués

ie .- - 1.00 Libra esterlina 5

0.90 L e 5 0.80

3 $ 0.70

8 0.60

Ene-90 Ene-92 Ene9.4 &e96 b e 9 1 En693 b e 9 5 Ene-97

3.1. Primer período: la estabilidad monetaria. 02-01-90 a 14-09-92 Durante este período, que dura casi tres años (32.5 meses), todas las

monedas de la Unión Europea se comportan de forma similar. Oscilan ligeramente en torno a su valor central, siempre dentro de la banda prevista en el acuerdo de Bremen, f 2.25% o I 6%. No se aprecian diferencias de comportamiento entre las monedas fuertes (DM, FI, FF y FB) y las monedas débiles (Pta, Lira, EP, Libra esterlina). El Sistema Monetario Europeo goza de apreciable estabilidad, a pesar de que a lo largo de la década de los 80 se incorporaron al ECU tres monedas supuestamente débiles: el dracma griego (1 7-09-84), y la peseta espa- ñola y el escudo portugués (21 -09-89).

Durante este período se producen dos reajustes de los tipos centrales: El 8 de enero de 1990, se devalúa la lira italiana (3.15%), la libra

irlandesa (38.62%) y dracma el griego (19.76). Ello trae como consecuencia la apreciación del resto de las monedas del Sistema Mone- tario Europeo (la peseta incluida) en un 0.69%. La libra esterlina que no pertenece en este momento al SME se aprecia en una proporción mayor, un 1.51%.

El 8 de octubre de 1990, la libra esterlina, cuando su cotización en el mercado es bastante alta, se integra en el SME. Con este motivo se revisa al alza su valor central, un 4.55%. Como consecuencia de ello todas las monedas del SME sufren una depreciación del 0.56%, excepto el dracma griego cuya depreciación llega al 8.46%.

Es significativo que durante estos 32.5 meses, la cotización de la peseta española sea siempre superior a su valor central. Entendemos que ello ha de interpretarse como una sobrevaloración de la peseta en el mercado de divisas. Si aceptamos el hecho de la sobrevaloración tendríamos motivo para pensar que las devaluaciones ocurridas duran-

te el segundo período de la tormenta monetaria, estaban anunciadas. Hemos de hacer observar sin embargo que el rechazo del primer referendum danés al tratado de Maastricht generó desconfianza en los mercados hacia la estabilidad del sistema monetario europeo. Así se desencadena la tormenta monetaria, que comentamos a continuación. En todo caso, la peseta, durante esta etapa, tiene un comportamiento similar al resto de las monedas europeas, no pudiendo ser calificada como una moneda débil.

La estabilidad que se aprecia en las monedas del Sistema Monetario Europeo durante este período, no aparece en ninguna de las tres monedas ajenas al mismo: el yen japonés, el franco suizo y el dólar USA.

3.2. Segundo período: la tormenta monetaria. 15-09-92 a 17-03-95 En este período se producen cuatro reajustes de los tipos de cambio

centrales, y una ampliación de la banda de fluctuación. El 17 de septiembre de 1992 hay una devaluación de varias

monedas débiles del SME: la peseta española (3.98%), la lira italiana (5.77%), y el escudo portugués (0.06O/0), la libra Irlandesa (18.96%) y el Dracma Griego (18.06%). Ello va acompañado de una revalorización generalizada de todas las monedas fuertes europeas de un 1.07%.

La libra esterlina sigue el camino de las monedas fuertes apreciando también su valor central, 1.07%. Tal apreciación no se correspondía con la caída de las tasas de cambio que venía experimentando la libra desde mediados de mayo 92. El 11 de mayo 92 se cotizaba la libra esterlina a 0.698 ECU's, y el 17 de septiembre a 0.751 ECU's. Es decir en los cuatro meses anteriores a su revaluación del 1. 07%, había perdido en el mercado un 7.59%. La apreciación de su tipo central hace que roce el Iímite inferior de la banda de fluctuación. Efectivamente el día 17 de septiembre de 1992, después de la apreciación de la libra, su valor central se sitúa en 0.6895, el límite mínimo de variación en 0.7256, y la cotización del mercado en 0.7151. Se coloca a 1.45% del límite inferior, pero ya la libra esterlina había abandonado sus compromisos con los límites de la banda de fluctuación..

El Banco de Inglaterra, ayudado por el resto de los Bancos Centrales europeos intentan mantener el tipo central durante dos meses. Sin embargo los operadores del mercado demuestran ser más fuertes que los Bancos Centrales, quienes finalmente tienen que ceder, y proceder en noviembre a una devaluación de la libra del 14.71 %.

En cuanto a la peseta, el mercado de divisas reacciona rápido a la

devaluación. El 22 de septiembre se cotizaba el ECU a 140.39 pts. En tres días se revaloriza la peseta en el mercado, cotizándose el ECU a 136.55 pts. Pero esta reacción es solamente de forma momentánea y breve. Tres semanas más tarde el 13 de octubre se había desandado el camino, volviéndose a cotizar el ECU a 140.82 pts. El efecto de la devaluación se había perdido. La peseta sigue perdiendo valor y el 23 de noviembre llega a cotizarse el ECU a 142.58 pts. Así llegamos a la segunda devaluación de la tormenta monetaria.

El 23 de noviembre de 1992 estalla la espectacular especulación contra la libra esterlina que la lleva a una devaluación del 14.71%, arrastrando a la libra irlandesa (18.96%), y en menor medida al resto de las monedas débiles del SME, la peseta española (2.09%), la lira italiana (9.12%) y el escudo portugués (0.99%). En contrapartida las monedas fuertes del sistema experimentan una revalorización generalizada del 4.16%.

Los movimientos especulativos contra la libra esterlina venían produ- ciéndose desde primeros de agosto 92. Pero el ataque más fuerte se produce en la segunda quincena de septiembre. El 16 septiembre 92 se cotizaba el ECU a 0.723 libras. Un par de semanas más tarde, el 5 octubre 92, llegó a cotizarse el ECU a 0.818 libras. Había perdido un 11.61 % de su valor. Durante los meses de octubre y noviembre 92 la libra no consigue recuperarse. Así es como se llega a la famosa devaluación del 23 de noviembre 92. El valor central del ECU pasa de 0.6895 a 0.8084. Este valor coincide con la cotización que en esas fechas tenía la libra esterlina. El propio día 23 de noviembre se cotizaba la libra a 0.8080 libras.

La devaluación de la peseta española sigue un criterio parecido al de la libra esterlina. Se le asigna un valor central de 142.1 5 pts., cuando se estabacotizando en el mercado a 142.58 pts. Esta segunda devaluación tiene efectos más permanentes que la primera. Durante casi cinco meses, hasta abril 93, la peseta se cotiza en el mercado por encima de su valor central. Pero a partir del 13 abril 93 comienza la presión del mercado contra la peseta española, que no parará hasta el mes de agosto.

Los problemas internos de la economía y de la política españolas (inflación, déficit público, desempleo, la incertidumbre política ante las elecciones de junio 93) están en el origen de esta caída constante de la peseta. Pasadas las elecciones generales la peseta se recupera durante unos días, y se mantiene durante la primera quincena de julio 93. Aun

60

cuando ha desaparecido la incertidumbre política, los resultados han dejado al gobierno en débil situación parlamentaria, y los problemas estructurales de la economía continúan. La caída de la peseta en los mercados de divisas es alarmante. El ECU llegará a cotizarse, a finales de julio 93, por encima de las 160 pts. Al principio de esta etapa turbulenta del mercado de divisas el ECU se cotizaba a 131 pts.

El 14 de mayo de 1993, los dos reajustes anteriores parecen haber recompuesto el equilibrio del mercado europeo para la mayoría de las monedas. Pero no fué así para la peseta española, el escudo portugués y el dracma griego. En el reajuste de mayo de 1993, solamente se devalúan estas tres monedas, mientras que el resto de las monedas del sistema se aprecian en compensación en un 0.17%, incluida la lira italiana, la libra esterlina (2.76%), y la libra irlandesa (1 1.29%).

El 2 de agosto de 1993 se amplía la banda del fluctuación. Los reajustes anteriores no parecen haber tranquilizado al mercado. Ni hay impresión de que nuevos reajustes lo consigan. El Comité Monetario europeo decide ampliar la banda de fluctuación hasta el I15%. El franco francés está rozando en estas fechas el límite de la banda de fluctuación. No se estimó viable una devaluación de una de las monedas fundamentales del sistema. Solamente el marco alemán y el florín holandés continúan manteniendo la bada del + 2.25%, por decisión de sus propias autoridades monetarias.

El 6 de marzo de 1995 tiene lugar el último reajuste de los tipos centrales. En diciembre 94 había comenzado una segunda tormenta monetaria. Esta vez es un fenómeno menos relevante y relativamente pasajero. El escudo portugués, que se venía comportando con una estabilidad significativa desde el 2 de agosto de 1993, sufre una devaluación mínima (1.50%). La peseta española (devaluada en el 5.07%) y la lira italiana (devaluada en el 14.86%) recompondrán duraderamente su equilibrio en el mercado. Esta última devaluación parece que tuvo finalmente el efecto definitivo que se venía esperando desde el mes de septiembre de 1992. Pocos días más tarde del reajuste, el 20 de marzo de 1995, podemos situar la fecha final de este acciden- tado período de la tormenta monetaria. En compensación a las devaluaciones comentadas, todas las demás monedas del Sistema Monetario Europeo se aprecian en un 2.07%.

Al final de la tormenta monetaria la peseta española se sitúa alrededor de las 160 ptas. por ECU, frente a las 130 en que se encontraba aproximadamente al comienzo de la tormenta. La tormenta monetaria

no fue un fenómeno puramente aleatorio. Varias de las monedas del sistema estaban sobrevaluadas, el mercado percibió el diferencial existente, y actuó hasta restablecer el equilibrio.

3.3. Tercer período: e l camino hacia el Euro. 20-03-95 a 30-04-97 En la segunda quincena de marzo de 1995, podemos dar por

terminado el período turbulento de ajustes por los que atravesó el Sistema Monetario Europeo desde septiembre de 1992 hasta esta fecha. Los reajustes en la valoración de las monedas parecen estar realizados de forma definitiva. Ahora es el euro quien está situado en el horizonte. El anclaje de las tasas de cambio se hace cada vez más próximo, y ya no deberían seguir existiendo en el Sistema monedas fuertes y débiles, sino que todas ellas deberían ofrecer las mismas garantías en los mercados monetarios. Si durante el período de la tormenta fueron los reajustes de las tasas de cambio el fenómeno caracteístico, ahora aparece un nuevo fenómeno: el de la convergencia de las monedas entre sí, preparándose para constituir entre todas ellas no una cesta de monedas, sino una única moneda.

A lo largo de estos dos años, marzo 95 a abril 97, la evolución de las tasas de cambio de las distintas monedas se invierte respecto de la que habían tenido durante la tormenta. Ahora son las monedas fuertes tanto de dentro del Sistema como de fuera del Sistema las que pierden valor, mientras que las antiguas monedas débiles mantienen una gran estabilidad, o incluso una recuperación espectacular. De nuevo será el dólar USA el que mantenga un comportamiento atípico.

Es característico el caso del marco alemán. El día 17 de marzo de 1995 el ECU valía 1.83 DM; el 30 de abril de 1997 el ECU valía 1.96 DM. Ello representa una pérdida de 6.63% en dos años. El florín holandés y el franco belga tradicionalmente anclados al marco alemán siguen comportamientos equivalentes. Esta pérdida de valor del marco alemán le ha llevado a rebasar, desde el 16 de diciembre de 1996, su banda mínima de fluctuación, fijada en el + 2.25%. Sin embargo no se ha hablado de una devaluación del marco alemán, ni de ampliar su banda de fluctuación. Ya no es la cesta de monedas lo que centra la atención de las autoridades monetarias, sino la moneda Única.

Fuera del Sistema Monetario Europeo siguen la misma evolución el franco suizo y el yen japonés.

Dentro del Sistema Monetario Europeo, el franco francés, la peseta española y el escudo portugués mantienen una estabilidad de su tasa de

cambio muy firme. Es especialmente llamativa la estabilidad del escudo portugués. Esta moneda se adelanta casi dos años a las demás en la recuperación del equilibrio y la estabilidad. A partir del 3 de agosto de 1993.

Por último las dos monedas que sufrieron más la tormenta monetaria, la lira italiana y la libra esterlina, experimentan en este tercer un período una recuperación espectacular. El 20 de noviembre de 1995 el ECU se cotizaba a 0.8570 libras, el 30 de abril de 1997 el mismo ECU valía 0.6970. Ello representa una plusvalía de 22.96%. Parecido caso es el de la lira italiana. El 20 de marzo de 1995 el ECU se podía comprar por 2.283.70 liras. El 30 de abril de 1997 se compraba el mismo ECU con 1.940.86 liras. Ello representa una plusvalía de 17.66%.

4. La rentabilidad de las variaciones de la tasa de cambio

4.1. Método de cálculo Definimos la rentabilidad como la variación de la tasa de cambio. Es

una rentabilidad debida exclusivamente a la plusvalía. No tenemos en cuenta la renta por intereses.

RENTABILIDAD ANUAL EQUIVALENTE DE LA TASA DE CAMBIO

11. Libra 02-01 -90 2.45% 11-05-92 -5.61% 20-1 1-95 15.45% 0.80%

Hemos calculado la rentabilidad diaria y anual equivalente de cada una de las 11 monedas desde dos perspectivas diferentes: para todo el período estudiado, enero 1990 a abril 1997, y para cada uno de los tres periodos señalados, la estabilidad monetaria, la tormenta monetaria y el camino hacia el euro.

En cada uno de los tres períodos, y en el período total, hemos obtenido, en primer lugar, la rentabilidad diaria promedio, como la media geométrica de las variaciones del período correspondiente.

Siendo: rm = rentabilidad promedio diaria del período c, = tasa de cambio en el período [t] n = número de días hábiles en el período

En segundo lugar hemos anualizado la rentabilidad diaria promedio para hallar la rentabilidad anual equivalente. Consideramos un año bursátil de 253 días hábiles.

ra = (1 + r,) 253 -1

4.2. Representaciones gráficas de la rentabilidad

Marco Alemán

Florín Holandés

Franco francés

Franco belga

Yen japonés

Ene-9 Ene-9 Ene-9 Ene-9 Ene-9 Ene-9 Ene-9 Ene-9

Franco suizo

110% Dolar USA

Peseta española

Lira italiana

Escudo portugués

Libra esterlina

4.3, Comentarios 1. PRIMER PER~ODO. Estabilidad monetaria Durante este primer período, todas las monedas fuertes del sistema expe-

rimentan ganancias moderadas, lo mismo que las débiles también experimentan pérdidas moderadas. Las variaciones experimentadas, teniendo en cuenta que el período dura dos años y nueve meses, no son significativas.

La libra esterlina, que va a sufrir pronto las vicisitudes de la tormenta monetaria, y el escudo portugués son las dos monedas que destacan por sus plusvalías superiores al resto de las monedas.

2. SEGUNDO PER~ODO. La tormenta monetaria Quedan perfectamente diferenciadas las monedas fuertes y las

monedas débiles. Todas las monedas fuertes europeas logran rentabilidades importan-

tes: entre el 2.5% y 4% anual equivalente. Por el contrario todas monedas débiles sufren pérdidas cuantiosas. Destacan especialmente la lira italiana (-14.92%) y el escudo portugués (-16.93%).

Fuera del Sistema Monetario Europeo es especialmente espectacular la revalorización del yen japonés (20.05% anual equivalente). En

menor medida, pero también importante es la revalorización del franco suizo (7.99%).

Merece especialmente comentario la diferencia de comportamiento del escudo portugués y de la peseta española. El escudo portugués sufre una pérdida de valor casi el doble que el de la peseta española, pero por el contrario esta radical devaluación le conduce a conseguir la estabilidad monetaria casi un año y medio antes que la peseta. La peseta se resiste a devaluaciones importantes, ninguna de las cuales llegan a conseguir el equilibrio de la moneda en el mercado hasta marzo de 1995..

3. TERCER PERIODO. El camino hacia el euro Como ya hemos comentado, los papeles se invierten. Durante esta

tercera etapa, todas las monedas consideradas fuertes pierden valor, mientras que las débiles lo recuperan.

Es especialmente significativo el caso del yen japonés. Si durante la tormenta monetaria había logrado una revalorización anual equivalente del 20%, ahora la pérdida de valor es igualmente considerable, un - 12.37%.

La libra esterlina y la lira italiana consiguen rentabilidades también extraordinarias. Son precisamente las dos monedas que se habían salido del Sistema Monetario Europeo, aun cuando continuaban formando parte de la cesta de monedas del ECU.

Como hemos indicado en repetidas ocasiones el dólar USA es una moneda absolutamente incomparable con el resto. Por ser la moneda de reserva del sistema mundial en ella repercuten todas las eventualidades de todas las demás. Su volatilidad es extraordinaria, pasando alterna- tivamente por encima y por debajo del umbral 100. El caso del dólar es un caso claro de ciclo, no de tendencia. 'Podemos pensar que este será el futuro del euro?

5. El riesgo de las variaciones de la tasa de cambio

5.1. Método de cálculo Definimos el riesgo como la desviación típica muestral de las varia-

ciones diarias de la tasa de cambio. Tomamos dos intervalos, uno de 30 días naturales, y otro de 90 días. Los días hábiles bursátiles son solamente alrededor de 22 en el primer caso, y de 66 en el segundo.

La desviación típica muestral de las variaciones de la tasa de cambio se calcula mediante la fórmula:

El valor de [n] será de 22 días hábiles bursátiles par la volatilidad a 30 días naturales y de 66 días hábiles bursátiles para la volatilidad a 90 días naturales. Tanto en un caso como en otro hemos calculado una desvia- ción típica móvil, día por día, para los 22 o 66 días hábiles bursátiles anteriores. Por ello el la volatilidad a 90 días naturales constituye un alisamiento respecto de la volatilidad a 30 días naturales. Para intervalos superiores a 90 días, el alisamiento hubiera sido aún más potente.

5.2. Representaciones gráficas de la volatilidad

Marco Alemán

Florín Holandés

Franco francés

pzI

Franco belga

Yen japonés

En+W Ene-92 En*% Ene-W E n e a E n e s 3 Ene-95 Ene-97

Franco suizo

Dolar USA

Peseta española

Lira italiana

Escudo portugués

Libra esterlina

5.3. Comentarios 1. Las cuatro monedas fuertes europeas se muestran mucho menos

volátiles que las cuatro débiles. En el grupo de las cuatro débiles la volatilidad diaria se mantiene por debajo del 0.5%, mientras que en las débiles la volatilidad diaria se ha acercado en los momentos de la tormenta monetaria al 1.5%. De todas formas los tres momentos críticos de la tormenta monetaria, septiembre del 92, mayo 93 y enero 95, se hacen perceptibles tanto en las monedas fuertes como en las débiles.

2. Comparando el escudo portugués y la peseta española el escudo resulta ser bastante menos volátil que la peseta. En todas las crisis de la tormenta monetaria, el escudo ha experimentado una volatilidad inferior a la de la peseta.

3. La lira italiana y la libra esterlina tienen también entre ellas perfiles semejantes. Presentan dos grandes puntas de volatilidad a finales del 92 y a comienzos del 95. A lo largo del 96 la volatilidad de la libra ha aumentado de forma significativa debido precisamente a la revaloriza- ción espectacular que ha experimentado.

4. Las tres monedas ajenas al Sistema Monetario Europeo tienen una volatilidad alternante, tal como suele ser en general la volatilidad de los activos financieros. No están relacionadas con el fenómeno de la tormenta monetaria. El franco suizo destaca por su estabilidad. La volatilidad se mueve siempre entre el 0.2% y el 0.6%, mientras que el yen japonés y el $ USA se mueven en la banda del 0.5% al 1 .O%.

5. Finalmente en la última etapa, el camino hacia el euro, todas las monedas candidatas a entrar en la Unión Monetaria Europea oscilan en una volatilidad entorno al 0.1 %. Poniéndose de relieve la pretensión de la convergencia monetaria.

I.c. LA POLlTlCA AGRARIA EN EL PROCESO DE INTEGRACION EUROPEA

Eduardo Moyano Estrada

1. EL CONTEXTO DE LA CONSTRUCCION EUROPEA.- 2. PRINCIPIOS E INSTRU- MENTOS DE LA POLITICA AGRARIA C0MUN.- 3. EL CONTEXTO DE CRISIS DE LA P.A.C.- 4. LA REFORMA DE LA P.A.C.- 5. A MODO DE CONCLUSION: NUEVAS POLITICAS Y NUEVOS ACTORES SOCIALES.

El objetivo de este artículo es analizar el proceso de elaboración, aplicación y posterior reforma de la política agraria común (PAC) de la Unión Europea (UE), estudiando los factores sociales, políticos y eco- nómicos que han incidido en dicho proceso. Este análisis responde a una reflexión más general sobre las relaciones entre Estado y sociedad civil en contextos democráticos ya consolidados, como lo era el de los seis países que constituyeron la entonces denominada Comunidad Económica Europea (CEE) allá por finales de los años cincuenta -Francia, República Federal de Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxembur- go-, y como lo es el de los quince que componen la actual UE. En esos contextos, la formulación y puesta en marcha de políticas públicas suele tener efectos de reestructuración social al favorecer la emergencia de nuevos actores colectivos y la constitución de marcos institucionales para facilitar su participación en los procesos de toma de decisiones.

El caso de la agricultura europea y la PAC lo considero, por tanto, un caso ilustrativo para reflexionar sobre el problema de las relaciones Estadolsociedad civil en democracias avanzadas, sobre todo en etapas de transición hacia nuevos modelos de desarrollo económico y social, etapas en las que se pasan de viejas a nuevas políticas públicas, y en las que coexisten viejos y nuevos actores colectivos que pugnan por erigirse en representantes del sector afectado por dichas políticas.

El desarrollo de este artículo se hará exponiendo, en primer lugar, los elementos fundamentales del contexto en el que emerge el proceso de construcción europea y la formulación de una política agraria común. En segundo lugar, se analizarán los principios orientadores de la PAC, así como los objetivos perseguidos y los instrumentos puestos en marcha para alcanzarlos. En tercer lugar, se analizará el actual proceso de crisis y reforma de dicha política -una crisis debida al éxito de la mayor parte de sus iniciales planteamientos y no al fracaso de los mismos-, así como la emergencia de nuevas políticas y nuevos actores sociales.

1 . El contexto de la construcción europea

La Europa de final de los años cincuenta era muy diferente a la de ahora. Desde el punto de vista económico, era una sociedad que se recuperaba de los efectos devastadores del último conflicto bélico sobre su estructura productiva, una sociedad que aún no había alcanzado la autosuficiencia alimentaria y que iniciaba un fuerte proceso de crecimiento y desarrollo en nuevos sectores de actividad.

Desde el punto de vista político, existía la voluntad entre las élites políticas de crear en Europa occidental las condiciones para garantizar un futuro de paz y estabilidad que evitara los constantes enfrentamien- tos entre países -sobre todo, entre Francia y Alemania- que habían caracterizado la reciente historia europea -las dos últimas guerras mundiales eran vistas como dos guerras civiles en suelo europeo. Para ello, se planteó la conveniencia de crear un espacio político y económico supranacional, es decir, una red de interdependencias entre los distintos Estados-nación como vía de neutralización y mediación de los conflictos que pudieran originarse.

Desde el punto de vista ideológico, el discurso dominante a mediados de los años cincuenta era el de la intervención estatal en la economía para facilitar el crecimiento económico, es decir, un discurso keynesiano favorable a la potenciación de las políticas publicas como forma más adecuada para la construcción de un Estado del bienestar en Europa.

En definitiva, productividad, crecimiento económico, estabilidad po- lítica, espíritu de consenso e intervención estatal, eran los elementos característicos del contexto en que comenzaría el proceso de construc- ción europea. El Tratado de Roma, firmado en marzo de 1957, creará la Comunidad Económica Europea (CEE) entre los seis países antes mencionados, como primer paso para la construcción de una unión

politica que debía estar permanente abierta a la incorporación futura del resto de países europeos con regímenes democráticos.

Como prueba de esa ya inical vocación de unión política, el Tratado de Roma definía un sistema institucional basado en el modelo de las democracias parlamentarias -con un órgano ejecutivo (Comisión Euro- pea), otro legislativo (repartido entre los Consejos de Ministros y el Parlamento) y otro judicial (Tribunal de Justicia)-, así como un nuevo sistema normativo -constituido por reglamentos, directivas, recomendaciones y decisiones- para la formulación y desarrollo de las distintas políticas comunes.

Mientras que los Consejos de Ministros -uno por cada área política- representaban los intereses de los países miembros, al estar constitui- dos por los correspondientes ministros de los distintos gobiernos nacionales, la Comisión se erigía en el representante de los intereses generales de la CEE, al actuar de forma independiente de dichos gobiernos nacionales y teniendo a su servicio una extensa red de funcionarios seleccionados expresamente para desarrollar las tareas técnico-administrativas encomendadas. El Parlamento, que inicialmente estaba constituido por diputados de los distintos parlamentos nacionales y que gozaba de muy escasas competencias legislativas, excepto la de aprobar el presupuesto de la CEE, pasaría más tarde a estar formado por diputados elegidos directamente por sufragio universal en elecciones europeas, y a aumentar su importancia política en el proceso de toma de decisiones1. Para marcar las orientaciones del proceso de construcción europea, los jefes de Estado y de Gobierno comenzaron a reunirse cada seis meses en una ciudad europea, en las llamadas "cumbres europeas", que más tarde acabarían institucionalizándose en la forma de un nuevo órgano político, el actual Consejo Europeo.

Un aspecto importante de ese nuevo sistema institucional sería la creación de órganos consultivos para canalizar la representación de los distintos grupos socioprofesionales, siguiendo la tradición de concertación neocorporativa ya desarrollada en algunos países centroeuropeos. Así, se creó el Comité Económico y Social, como órgano consultivo de carácter general, y los "comités consultivos agrícolas", para desarrollar

Cada cuatro años se celebran en todos los países de la UE elecciones para elegir a los diputados del Parlamento europeo. Inicialmente, hasta la extensión del sufragio universal, el Parlamento europeo estaba constituido por diputados de los distintos parlamentos nacionales.

las prácticas de concertación de tipo sectorial en el ámbito de la política agraria común.

Para adentrarse en la complejidad que supone alcanzar acuerdos entre países y grupos de intereses tan diversos como los que constituían entonces, y constituyen ahora con mayor complejidad si cabe2, el espacio económico y político europeo, hay que resaltar que todo ese aparato institucional ha venido funcionando desde sus inicios sobre la base de la búsqueda del consenso, característica ésta que ha marcado el proceso de construcción europea, sobre todo a raíz del llamado "espíritu de Lu~emburgo"~. Con esta búsqueda de consenso, la CEE (Comunidad Económica Europea), primero, la CE (Comunidad Euro- pea), después, y ahora la UE (Unión Europea) han procurado que el avance de la construcción europea se haga sin que ningún país, por pequeño que sea, se vea excluido de las decisiones adoptadas por los órganos políticos comunitarios.

2. Principios e instrumentos de la Política agraria Común

El Tratado de Roma establecía ya en su artículo 39 el mandato de constitutir de forma inmediata una política agraria común (PAC), lo que da idea de la importancia que se le daba al hecho de poner en común una política pública como base para que el proceso de construcción europea no se quedara estancado en mera retórica o en simple declaración de intenciones. De acuerdo con el Tratado de Roma, la política agraria común (PAC) debía lograr los objetivos de aumentar la productividad agraria, estabilizar los mercados, equiparar las rentas de los agricultores a las de los demás sectores socíoprofesionales, alcanzar la autosu-

La CEE pasó primero de seis a nueve miembros, con la incorporación de Reino Unido, Dinamarca e Irlanda; más tarde se incorporó Grecia; en 1986 se incorporó España y Portugal, y ahora es una Unión Europea de quince miembros, tras la reciente incorporación de Suecia, Austria y Finlandia. La prevista incorporación de los antiguos países del Este europeo, como Polonia, Hungría y República Checa, laex-república yugoslavade Eslovenia y Chipre, aumenta la complejidad del espacio político y económico europeo.

En la cumbre de jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Luxemburgo en 1967, se acordó, ante la crisis planteada por Francia, que amenazó incluso con salirse de la CEE, la adopción de acuerdos por unanimidad y la posibilidad de ejercer el derecho de veto por partedealgún pais quesesintiera marginado del proceso de toma de decisiones. Este acuerdo era de naturaleza política al no estar recogido en el Tratado de Roma, un tratado en el que se contempla que las decisiones se tomen por mayoría, si bien con voto ponderado según los países y de acuerdo al tamaño de su población.

ficiencia alimentaria y suministrar alimentos a los consumidores a precios razonables. Para ello, el propio Tratado establecía ya como principios básicos de la futura PAC, los de unidad de mercado -libre circulación de productos y creación de un sistema de precios único-, solidaridad financiera -financiación del coste de dicha política con cargo al presupuesto comunitario y no a los presupuestos nacionales- y preferencia comunitaria -favorecer el consumo de los productos internos frente a la competencia exterior.

La Cumbre de Stressa -que reunió en julio de 1958, es decir, un año después de la firma del Tratado de Roma, a los jefes de Estado y de Gobierno de los seis países miembros de la CEE- aprobaría el conjunto de instrumentos fundamentales de la PAC, iniciándose así el proceso de formulación y puesta en marcha de una política común para la agricultura europea. Entre tales instrumentos destacaban los siguientes. En primer lugar, un sistema de precios de garantía para mantener un nivel apropiado de renta de los agricultores y evitar crisis cíclicas, con lo que se pretendía alcanzar tres de los objetivos antes mencionados, a saber: el de equiparación de las rentas de los agricultores, el de estabilización de los mercados y el de ofrecer productos a los consumidores a precios razonables. Los organismos públicos de intevención debían comprar la producción a los agricultores cuando el precio de mercado se colocara por debajo de un precio mínimo, y ordenar importaciones cuando se elevara por encima de un precio máximo. La puesta en práctica de ese instrumento se haría en cada sector productivo a través de las llamadas OCM (Organizaciones Comunes de Mercados).

En segundo lugar, un sistema de medidas de protección respecto a la competencia de los productos agrícolas procedentes del exterior -a través de los llamados prélévements-, para garantizar el principio de la preferencia comunitaria, y un sistema de medidas para facilitar la salida al exterior de los posibles excedentes que se pudieran originar -las llamadas restituciones a la exporfación.

En tercer lugar, una política de estructuras, destinada a los agricultores para ayudarles a mejorar la estructura de sus explotaciones - programas de mejora- y elevar sus niveles de formación profesional, así como para facilitar la incorporación de los jóvenes a la actividad agraria. Esta política tenía también un componente territorial en lo relativo a las medidas destinadas a las zonas de agricultura de montaña para compensar a los agricultores ubicados en ellas.

La financiación de esos instrumentos ha venido correspondiendo

desde entonces a un fondo comunitario -el FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícolas)- dividido en dos secciones: una, para la política de precios y mercados (sección Garantía) y otra, para la política de estructuras (sección Orientación).

La definición y formulación de la PAC le ha correspondido a las instituciones comunitarias, principalmente al Consejo de Ministros de Agricultura y a la Comisión, que han sido los encargados de aprobar los reglamentos y directivas necesarios para llevar a cabo la regulación del sector agrario de la entonces CEE y ahora de la UE. En ese proceso han intervenido dos tipos de organismos consultivos: los ya mencionados "comités consultivos agrícolasJ', y otros de posterior creación, los Ilarna- dos "comités de gestión". Los primeros, uno por cada OCM, están formados por representantes de los agricultores -siendo designados por el COPAICOGECA, el órgano máximo de representación sindical y cooperativa reconocido oficialmente por la Comisión Europea para realizar tareas de concettación4- y por representantes de otros grupos de intereses, como los consumidores y las industrias agroalimentarias -a través de sus correspondientes organizaciones representativas. Aunque los informes de estos "comités agrícolas" no tienen carácter vinculante, la Comisión ha estado siempre interesada en contar con una posición favorable del correspondiente comité a la hora de consultarle sobre algún proyecto de reglamento antes de que éste pase al Consejo de Ministros, dado que dichos comités son fuente de legitimidad social de la PAC ante los agricultores.

Por el contrario, los informes de los "comités de gestión", que están formados por técnicos designados por los ministerios de Agricultura de cada país miembro, tienen influencia directa en el proceso de forrnula- ción de la PAC, ya que si un proyecto de reglamento no obtiene el informe favorable del correspondiente comité, puede obligar a la Comi- sión a tener que elaborar otro nuevo. La creación de estos "comités de gestión" -cuya constitución no estaba prevista en el Tratado de Roma- ha respondido al deseo del Consejo de Ministros de ejercer un control

El COPA (Comité de Organizaciones Profesionales Agrarias) está formado por más de treinta organizaciones profesionales agrarias de ámbito nacional y orientación general, actuando como el representante oficial del sindicalismo agrario europeo. El COGECA (Comité General del Cooperativismo Agrario) agrupa a una veintena de federaciones nacionales de cooperativas agrarias de los distintos países miembros de la UE. Ambos comités se coordinan para designar a los representantes que les corresponden en los comités consultivos agrarios.

indirecto sobre la Comisión en la elaboración de los reglamentos y directivas, reduciendo así el amplio margen de autonomía y el protagonismo que había adquirido el órgano ejecutivo de la UE5.

Una vez aprobados y publicados en el Diario Oficial de la CEE, los reglamentos y directivas son aplicados en los distintos Estados miembros. Para el caso de los reglamentos relativos a la gestión de los distintos mercados -muchos de ellos aprobados directamente por la Comisión Europea por delegación expresa del Consejo de Ministros-, su aplicación es inmediata no siendo necesaria la aprobación de una norma nacional. Sin embargo, las directivas necesitan de una norma nacional de desarrollo para que puedan ser aplicadas, ocurriendo lo mismo con los reglamentos relativos a la política de estructuras - reglamentos marco-, ya que ambos dejan un margen amplio para que su contenido sea desarrollado por los gobiernos nacionales. El protagonismo de estos gobiernos ha ido en aumento conforme comenzó a introducirse en la gestión de la PAC el principio de cofinanciación de algunos programas, tal como veremos más adelante.

3. El contexto de la P.A.C.

Entre los años sesenta y setenta la agricultura europea experimenta un incremento de la producción agraria sin precedentes, de modo que, a comienzos de los ochenta, la Comisión Europea reconoce en un informe titulado "Orientaciones para la agricultura europea" (1981) la existencia de problemas serios de excedentes agrícolas en algunos sectores, como los cereales, leche y carne de vacuno, problemas que estaban haciendo inviable la financiación de la PAC con cargo al presupuesto comunitario. Esos tres sectores absorbían por sí solos el 59% del presupuesto del FEOGA.

En ese informe, propiciado por el nuevo contexto de una CEE

NO hay que olvidar, que la Comisión tiene entre sus principales funciones la de iniciativa legislativa, de modo que todo proyecto de reglamento o directiva tiene que partir de ella, debiendo el Consejo de Ministros conformarse con debatir los documentos elaborados por la Comisión. Asimismo, hay que tener en cuenta que, a medida que se fué desarrollando el sistema de regulación de los mercados a través de las OCM, los numerosos reglamentos de gestión coyuntural serían directamente aprobados por la Comisión por delegación expresa del Consejo. Con la creación de los "comités de gestión", el Consejo de Ministros recuperaba parte de su poder estableciendo un control sobre los trabajos de la Comisión.

ampliada a nueve -entre los cuales la incorporación del Reino Unido significaba la presencia de un influyente discurso de control del gasto y de revisión de los mecanismos hasta ese momento vigentes en la definición de la PAC-, la Comisión reconocía, además, que la PAC había producido problemas de desigualdad entre las regiones europeas y entre los diferentes grupos de agricultores, admitiendo el escaso desarrollo de la política estructural. Por todo ello, el informe planteaba la necesidad de introducir mecanismos de corrección en la PAC para hacerla económicamente viable y adecuada al estado real de los mercados mundiales y a los cambios que se estaban produciendo en la demanda interna.

El verdadero problema no era sólo el del coste elevado de la PAC, sino que la Iógica implícita en la política de precios y mercados era una Iógica infernal para el presupuesto comunitario, imposible de frenar sin cambiar los mecanismos de funcionamiento de dicha política. En efecto, la política de precios de garantía, que se había mostrado como un mecanismo eficiente para incentivar la producción agraria incluso en zonas con características agroclimáticas poco adecuadas, se convertía, una vez alcanzada la autosuficiencia alimentaria, en un mecanismo que, al actuar al margen de la lógica del mercado, era un eficaz generador de excedentes. Por su parte, el sistema de restituciones a la exportación - mecanismo utilizado para dar salida al mercado mundial a tales excedentes- se convertía en una carga excesiva para el presupuesto comunitario una vez que los excedentes agrícolas comenzaron a adquirir un volumen desorbitado en algunos sectores, además de los efectos distorsionadores que dicho sistema tenía sobre los mercados mundiales al empujar hacia abajo los precios de los productos de tales sectores excedentarios.

3.1 Las primeras medidas correctoras de la PAC A principios de los años ochenta, el Consejo de Ministros de Agricul-

tura de la CEE decide ya adoptar algunas medidas correctoras en lo que podríamos considerar una primera reforma de la PAC, si bien todavía una reforma que no alteraba en profundidad sus principios básicos, pero que flexibilizaba la aplicación de algunos de ellos. Así, el principio de la solidaridad financiera es flexibilizado al crearse tasas de corresponsabilidad en el sector lácteo y en el de cereales, con la finalidad de que los agricultores participen en la financiación de los excedentes originados en dichos sectores, fijándose también cantidades máximas garantiza-

das -denominadas "umbrales de garantíaH- en el sector de oleaginosas, por encima de las cuales los precios de garantía se debían reducir gradualmente. Se introduce en el vino la destilación obligatoria (conver- sión de vino en alcohol) de ciertas cantidades fijadas en cada campaña, sin dar lugar a derecho alguno de garantía. La introducción de cuotas de producción en el sector lácteo, asignadas a cada Estado miembro para que éste las redistribuyera entre sus ganaderos, fijándose importantes sanciones económicas para el caso de superarlas, también era una forma de flexibilizar los principios básicos de la PAC. Finalmente, se aprueban medidas destinadas a desincentivar a los agricultores en la utilización de los organismos públicos de intervención, como, por ejemplo, aplazar el pago de la producción vendida a dichos organismos, endurecer las normas de calidad exigidas o acortar los plazos de entrega, todo ello para hacer que el agricultor opte por vender su producción en el mercado antes que a los organismos de intervención.

En 1985, la Comisión Europea presenta el informe sobre "Perspec- tivas de la PAC, denominado Libro Verde, en el que se define el marco de la evolución de la agricultura europea en el horizonte del año 2000 y se plantea la necesidad de darle un giro importante a la PAC, un giro que fuera más alla que la simple adopción de medidas correctoras, tal como había ocurrido hasta ese momento. La preocupación manifestada por la Comisión en dicho informe hay que enmarcarla en un contexto caracterizado, de una parte, por la inminente ampliación de la CEE a países mediterráneos de gran potencial agrícola, como España -que se adhirió en enero de 1986-, cuya presencia hacía inviable económicamente la aplicación de una PAC sin cambios. De otra parte, la entrada en vigor del Acta Unica en 1987 -que significaba la adopción de nuevas políticas comunes además de la PAC-, hacía que las autoridades comunitarias plantearan la necesidad de priorizar el gasto, proponiendo recortar el presupuesto de la PAC y destinar fondos al desarrollo de esas otras políticas -como el programa marco de investigación, los programas de intercambio en el terreno de la educación universitaria o los programas de desarrollo regional financiados con cargo al fondo estructural FEDER.

El mencionado informe propone, concretamente, establecer un eficaz control de la producción agraria a través de una reducción de los precios de garantía y la extensión al resto de las OCM de las tasas de corresponsabilidad hasta entonces reducidas a sólo dos sectores, así como introducir algún mecanismo que discipline el crecimiento del gasto agrícola para hacerlo controlable. Asimismo, el citado informe señala

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por primera vez la conveniencia de aplicar políticas que complementen las de precios y mercados a fin de diversificar las rentas de los agricuitores.

Paralelamente al mencionado Libro Verdesobre la PAC, la Comisión Europea elabora un informe sobre "El futuro del mundo rural" (1988), que, además de ser un contrapunto a los debates más coyunturales que se estaban desarrollando en torno al gasto agrícola, se convertirá rápidamente en el documento básico de referencia para una nueva forma de pensar los problemas de la agricultura y el mundo rural, al sintonizar con un nuevo estado de opinión que estaba emergiendo con fuerza en la sociedad europea de los ochenta. En efecto, temas como el de la necesidad de fijar población en el mundo rural como garantía para mantener el modelo de asentamiento y el paisaje característicos de la sociedad europea, así como el de la conservación y protección del medio ambiente, significaban un cambio importante en el terreno del discurso dentro de la Comisión Europea, pasándose de un discurso claramente productivista, como era el que había dominado en los años sesenta y setenta, a otro en el que se plantean los problemas del mundo rural de forma más amplia e interdependiente. La importancia de ese documento de reflexión radica en su impacto sobre las comunidades científicas, académicas, sindicales y políticas de la Comunidad Euro- pea, iniciándose un giro fundamental a la hora de debatir sobre los problemas de la agricultura y el mundo rural. Asimismo, dicho documen- to sirvió también para que la propia Comisión Europea adoptara algunas iniciativas, como el programa LEADER, para fomentar experiencias de desarrollo rural en distintas regiones del territorio europeo.

Respecto al tema de la reforma de la PAC, la Comisión, sobre la base del mencionado Libro Verde, elaboró un paquete de medidas de reforma -el llamado "paquete Delors", por aprobarse bajo el mandato del francés Jacques Delors como presidente de la Comisión-, de cuya importancia es buena prueba el hecho de que tuviera que ser aprobado por el Consejo de jefes de Estado y de Gobierno en 1988 ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo en el seno del Consejo de Ministros de Agricul- tura. Entre esas medidas, algunas de corte similar a las de la reforma anterior, pueden destacarse las siguientes: a) una reducción de los precios de garantía en un 6%; b) la aplicación de estabilizadores de la producción, lo que significaba en la práctica la reducción indirecta de los precios de garantía cuando en una OCM se sobrepasara una determinada cantidad máxima; c) la concesión de primas para el arranque de

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viñedo; d) la prórroga del sistema de cuotas de producción en el sector lácteo; e) la aplicación de un programa de retirada de tierras de la producción (setaside), asícomo otrode extensificación y de reconversión para sustitutir cultivos excedentarios por otros que no lo fueran; f) la fijación de un límite máximo a los gastos globales ocasionados por la política agraria común, introduciéndose así un criterio de disciplina en la elaboración y posterior aplicación del presupuesto de la PAC, y g) la reforma de los fondos estructurales (FEDER, FSE y FEOGAlorienta- ción), dividiendo el territorio del CE en zonas por objetivos -cinco tipos de zonas-, según las distintas causas de sus problemas y hándicaps estructurales.

A pesar de estas medidas, la Comisión Europea vuelve a elaborar en 1991 un nuevo documento -"Evolución y futuro de la PAC", conocido como Primer Informe McSharry, que era el nombre del comisario (ministro) de Agricultura de la CE-, en el que se reconoce el fracaso de la primera reforma y el incremento vertiginoso de un gasto agrícola imposible de detener. Como muestra baste señalar que en 1991 se había incrementado en un 20% respecto al año anterior, y en 1992 se tenía que incrementar en un 12,5% para hacer frente a los compromisos de la PAC.

En ese documento se introducen los principios del nuevo discurso sobre la agricultura y el mundo rural que habían sido expuestos en el anterior informe sobre "El futuro del mundo rural" ya mencionado, vinculándolos ahora a la reforma de la PAC. La plurifuncionalidad de la agricultura y de los agricultores -no sólo en sus aspectos de producción de alimentos, sino como actores fundamentales en la protección y conservación del medio ambiente-, el mantenimiento de población agrícola en el medio rural como base de vertebración y cohesión sociales y de articulación del tejido productivo, la diversificación de las actividades económicas para complementar las rentas de los agricultores y como fuente de desarrollo de las zonas rurales, la introducción de criterios medioambientales en la política agraria o la necesidad de abordar programas de reforestación para devolver a las tierras agrícolas su antigua vocación forestal, son algunas de las ideas que aparecían en dicho documento y que expresaban la nueva filosofía. A ello se añadía una propuesta que constituía un cambio radical en los mecanismos de protección a los agricultores, cual era sustituir los precios de garantía por ayudas directas, moduladas en cuantía según el tamaño de las explotaciones y con limitaciones en sus niveles máximos.

4. La reforma de la P.A.C.

En 1992 se aprueba la reforma de la PAC, introduciendo importantes cambios en los mecanismos de protección y regulación de algunas de las más importantes OCMs, cambios que suponen un giro sustancial en lo que se venía aplicando hasta ese momento. Antes de pasar a explicar el contenido de dicha reforma, dedicaré unas líneas a comentar algunos elementos del contexto social y político en que se formula.

4.1. El contexto de la reforma Hay que señalar, en primer lugar, la convicción en distintos foros

comunitarios -especialmente en el ámbito de la Comisión- de que era necesario dar un giro fundamental a la PAC, dado que los mecanismos correctores no habían dado el resultado previsto para frenar el gasto agrícola.

En segundo lugar -y como lo prueban documentos elaborados por la Comisión del tipo de los ya comentados sobre "El futuro del mundo ruralw- que ese convencimiento iba más allá de una simple preocupación por los problemas coyunturales de reducción del gasto, extendiéndose a la elaboración de un nuevo discurso sobre la agricultura y el mundo rural que permitiera darle a la PAC una nueva legitimidad social entre la población europea.

En tercer lugar, que era cada vez mayor la demanda de la opinión pública europea -manifestada a través de las organizaciones de consumidores y las asociaciones ecologistas, así como de influyentes asociaciones del comercio y la industria- para que se introdujeran nuevos criterios de regulación del sector agrario a fin de adaptarlo mejor a la realidad de los mercados mundiales, primando la calidad de la produc- ción, el equilibrio territorial y la protección del medio ambiente, una vez comprobados los efectos negativos del modelo de intensificación productiva.

En cuarto lugar, que la previsible ampliación de la UE a los países del Este europeo constituía un elemento importante para apoyar la necesidad del cambio, ya que haría inviables económicamente los actuales mecanismos de protección de la PAC, aumentando así la conciencia de los distintos Estados miembros sobre la necesidad de la reforma.

Por último, que la presencia de importantes divisiones en el seno de la representación profesional de los agricultores -de un lado, el COPA cada vez tenía más dificultades para llegar a definir una posición común

entre la diversidad de los intereses allí representados, y de otro, la CPE (Comisión Campesina Europea) emergía en la periferia de la represen- tación como un nuevo actor cuyo discurso sintonizaba con los nuevos planteamientos de la Comisión respecto al mundo rural- era buena prueba de que, incluso desde los propios intereses agrarios, la necesidad de reforma era algo que estaba presente en ellos, aunque las distintas organizaciones sindicales pudieran discrepar de las orientaciones a seguiia.

Todo ese contexto favorable a la reforma de la PAC se vería acelerado por la necesidad de llegar a un rápido acuerdo entre la UE y los Estados Unidos de América en el seno de las negociaciones del GATT, negociaciones que estaban alargándose en demasía después de varios años de interminables reuniones entre los países participantes. El citado acuerdo conducía a una modificación del sistema de precios de garantía de la PAC para impedir sus efectos distorsionadores sobre los mercados mundiales, modificación que, recordémoslo, ya estaba planteada en el mencionado Informe del comisario de Agricultura McSharry.

El temor a que las movilizaciones agrarias -promovidas por algunas organizaciones sindicales contrarias a que la reforma se orientara hacia criterios de modulación diferenciada en favor de la agricultura familiar- se extendieran y crearan un ambiente de inestabilidad social en un momento en que se estaban desarrollando los referéndums para la ratificación del Tratado de Maastricht7, es un factor importante para comprender la orientación final que adoptó la reforma de la PAC, una reforma menos ambiciosa de lo inicialmente previsto por el comisario McSharry y en la que desaparecía cualquier rasgo de la modulación diferenciada exigida por las organizaciones representativas de la agricultura familiar.

La CPE estaba formada por organizaciones representativas de la agricultura familiar no integradas en el COPA, manteniendo desde mediados de los años ochenta importantes discrepancias con las orientaciones de la PAC y planteando la necesidad de su reforma en profundidad. Incluso desde dentro del propio COPA algunas organizaciones miembros expresaban posiciones similares a las de la CPE. Por su parte, algunas asociaciones sectoriales por productos también se manifestaban a favor de una reforma de la PAC.

El Tratado de Maastricht, aprobado en 1993, significaba un reforma en profundidad del Tratado de Roma para dar un paso adelante en la unión poliítica y monetaria europea, por lo que exigió en algunos países, como Francia y Dinamarca, la realización de referéndums de ratificación -en otros países bastó con una ratificación parlamentaria.

La reforma de la PAC adoptada en 1992 y aplicada para un período de cinco años, giraba en torno a dos ejes: a) la reforma de los mecanismos de regulación de algunas OCMs con importante peso específico en el conjunto de la producción final agraria europea -principalmente, cereales, oleaginosas, proteaginosas, carne de vacuno, ovino y leche y productos lácteos, y tabaco-; y b) las llamadas "medidas de acompañamiento", que significaban la potenciación de antiguas medidas de política estructural y la introducción de un programa agroambiental.

4.2. La reforma de la política de precios y regulación de mercados Este eje es el fundamental de la actual reforma de la PAC y consiste,

por un lado, en la reducción gradual de los precios de garantía hasta equipararlos a los del mercado y, por otro, la concesión de ayudas directas a los agricultores para compensarles de las pérdidas ocasionadas en sus rentas como consecuencia de tal reducción. La cuantía de las ayudas se calcula en función de la superficie de la explotación del beneficiario y de un índice referido al rendimiento medio de la zona homogénea desde el punto de vista agroclimático en que estuviera aquélla ubicada. Las ayudas son concedidas como subvenciones públi- cas a fondo perdido, no exigiendo contrapartida alguna al agricultor beneficiario, salvo la de dejar una parte de su explotación sin cultivar - en torno al 15%, si bien esta superficie se fija todos los años por la Comisión Europea8. De este modo, ya1 no introducirse criterio alguno de modulación ni limites máximos a la cuantía de las ayudas -como sí se establecían en los primeros proyectos de reforma-, las ayudas benefician a los agricultores que poseen mayores superficies de tierras.

Las opiniones respecto a la reforma de la PAC, una vez transcurridos cuatro años desde su puesta en marcha y a uno solo de que se revise en 1997, varían de unos grupos a otros. Así, las organizaciones representativas de la agricultura familiar consideran injustificada la no inclusión de criterios de modulación en las ayudas, denunciando las cuantiosas fortunas que están haciendo con ellas propietarios de tierras que nunca han mantenido vínculos con la actividad agraria. Por su parte, las organizaciones que representan a los grandes y medianos agricultores consideran que se debe evaluar el sistema actual de ayudas por lo que realmente es, o sea, un sistema destinado a compensar en un

8De este requisito están exentos los agricultores de pequeñas explotaciones.

periodo de transición a los agricultores por las pérdidas ocasionadas por la reducción de los precios de garantía, considerando lógico que, al ser precisamente los grandes agricultores los más perjudicados por dicha reducción de precios, sean también ellos los que se beneficien en mayor medida con el sistema compensatorio de ayudas directas. Para estas organizaciones de tipo empresarial, introducir criterios de modulación social en políticas de mercados es algo contradictorio con la lógica interna de este tipo de políticas. Consideran, además, que si los agricultores titulares de grandes explotaciones son los que más se benefician de los sistemas de ayudas directas, deben ser los sistemas progresivos de imposición fiscal los encargados de hacer que paguen más impuestos redistribuyendo así las rentas. En cualquier caso, estas organizaciones expresan su preocupación por lo que entienden que es una pérdida de legitimidad social de los agricultores en tanto que empresarios, ya que reciben subvenciones sin asumir riesgo empresarial alguno.

Puede decirse que hay consenso sobre la necesidad de introducir medidas de corrección en el actual sistema de ayudas una vez finalice en 1997 el periodo inicial de cinco años previsto y se haga balance de sus resultados. Entre las medidas correctoras parecen abrirse paso -a la vista de algunos informes elaborados en forma de borrador por la Comisión- la de introducir criterios de limitación máxima a la cuantía de las ayudas directas, así como la de establecer una especie de cuadro de compromisos por el que el agricultor beneficiario se comprometa a desarrollar determinadas prácticas agrícolas en su explotación.

Respecto a las otras OCMs reformadas -vacuno de carne, ovino y leche- los mecanismos de la reforma responden a criterios similares a los expuestos para las OCMs de cereales y oleaginosas, es decir, la concesión de ayudas directas -sólo que en estos otros casos se calculan en función del número de cabezas de ganado o de la cantidad de leche producida. Quedan otras OCMs sin reformar, dado que al no ser excedentarias no planteaban problemas en el ámbito de las negociaciones del GATT, algunas de ellas de gran importancia para la agricultura mediterránea - como aceite de oliva, vino y frutas y hortalizas-, y cuyos reglamentos de reforma están siendo sometidos a debate y discusión por las instituciones comunitarias en el momento de pronunciar esta conferencia

4.3. Las medidas de acompañamiento La denominación de "medidas de acompañamiento" indica ya que el

paquete de medidas adjunto a la reforma de la política de precios y

mercados tenía, en sus orígenes, un carácter complementario a ésta, siendo su objetivo ofrecer -con cargo al propio presupuesto de la PAC y con participación de los gobiernos nacionales- oportunidades a los agricultores para complementar sus rentas con actividades a realizar en sus explotaciones, pero no relacionadas directamente con la produc- ción agraria.

Tres son estos programas de acompañamiento. En primer lugar, un programa de reforestación de tierras agrícolas, consistente en la conce- sión de ayudas a los agricultores que se comprometan a sustituir total o parcialmente la orientación productiva de sus explotaciones por una orientación forestal, devolviendo así a algunas zonas del territorio la antigua vocación forestal -de ahí la utilización del término "reforesta- ción"- que el proceso de modernización agrícola habría desviado hacia la búsqueda de la rentabilidad inmediata vía intensificación agrícola o ganadera. Este programa concede ayudas por la implantación de determinadas variedades forestales y para sufragar el mantenimiento por un espacio de 25 años.

En segundo lugar, un programa de jubilación anticipada destinado a los agricultores de más de 55 años que deseen abandonar la actividad agraria y transmitir su explotación o bien a jóvenes que quieran instalarse por primera vez en la agricultura o a otros agricultores que tengan intención de ampliar la superficie de sus explotaciones. Este programa pretende contribuir al rejuvenecimiento de la población agrí- cola y a la creación de explotaciones agrarias con estructuras más eficientes, fijando al mismo tiempo en el medio rural una población de prejubilados con una renta suficiente para permitirles esperar a la edad de la jubilación oficial -en torno a los 65 años- y acceder al sistema general de pensiones. Este programa es extensivo a las ayudas familia- res y asalariados agrícolas de más de 55 años que trabajen de forma permanente en la explotación del titular que se acoja al programa.

En tercer lugar, un programa de medidas agroambientales destinado a los agricultores que deseen introducir en sus explotaciones unas prácticas más respetuosas con el medio ambiente, que las convencio- nales. A diferencia de las otras medidas, que estaban incluidas en algunos programas socioestructurales previos a la reforma de 1992, aunque poco desarrolladas, el programa agroambiental constituye una novedad por cuanto que por primera vez se ha planteado en el seno de la UE un conjunto articulado de medidas de carácter obligatorio para los países miembros, tendentes a la introducción de prácticas de agricultura

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sustentableg. Al igual que con el programa de reforestación, la puesta en marcha del programa agroambiental supone el establecimiento de un sistema de contratación individualizada entre el agricultor que desee acogerse al mismo y los poderes públicos -bien nacionales o regionales, según la estructura políticoadministrativa de cada país-, por el cual aquél acepta unos compromisos respecto al tipo de prácticas a realizar en su explotación a cambio de recibir una ayuda económica para compensar la menor rentabilidad que le pudiera ocasionar la opción por una agricultura sustentable.

Las medidas que componen el programa agroambiental son las siguientes.

a) Ayudas para reducir el uso de prácticas agrícolas y ganaderas perjudiciales para el medio ambiente, como la utilización de productos agroquímicos (fertilizantes, pesticidas, herbicidas,...), la existencia de una excesiva carga ganadera0 el uso de prácticas de laboreo intensivo. b) Ayudas para fomentar una gestión de las tierras agrícolas y ganaderas más positiva para el mantenimiento de la biodiversidad tanto animal, como vegetal, y para una mejor conservación del paisaje. Entre las prácticas incluidas en este régimen de ayudas se citan expresamente las que permiten la introducción de razas ganaderas en peligro de extinción debido a la especialización de la ganadería convencional, o las que posibilitan el retorno a prácticas tradicionales de agricultura y a la extensificación, ayudando así a evitar la desaparición de la fauna y flora autóctonas. c) Ayudas para una adecuada conservación medioambiental de las tierras retiradas obligatoriamente de la producción en el programa de reforma de las OCMs de cereales y oleaginosas ya mencionado. d) Ayudas para la retirada voluntaria de tierras de la producción por un periodo de larga duración -25 años-, con el compromiso de realizar prácticas de conservación medioambiental. e) Ayudas para la realización de cursos de formación agroambiental destinados a los agricultores a través de sus organizaciones profesionales y cooperativas.

Bien es cierto que algunas de las medidas agroambientales, como las relativas a zonas sensibles o las de extensificación, estaban incluidas en el R(CEE) 797185 y en el 2328191, pero lo estaban con carácter facultativo y no obligatorio como ahora.

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f) Ayudas para el fomento de la agricultura ecológica, destinadas no sólo a los agricultores que deseen reconvertir sus explotaciones a este tipo de agricultura alternativa, sino también a jóvenes que se instalan por primera vez y optan por este modelo de explotación.

A diferencia de la reforma del sistema de precios y mercados y la introducción del sistema de ayudas directas, que, como se indicó, es financiado en su totalidad por el presupuesto comunitario con cargo a la sección Garantía del FEOGA, la medidas de acompañamiento son cofinanciadas entre la UE y los Estados miembros, en unos porcentajes variables según las zonaslO.

Una valoración de las medidas de acompañamiento Así como existen distintas valoraciones sobre el impacto y resultados

de la reforma de la PAC en lo que se refiere a la política de precios y mercados una vez transcurridos cinco años de su aplicación, no es posible, por el contrario, establecer una valoración seria y rigurosa sobre el resultado de las medidas de acompañamiento y, en particular, sobre el programa agroambiental, dado el corto espacio de tiempo que llevan aplicándose. La lentitud con la que se está produciendo su puesta en marcha en cada Estado miembro hace que no se disponga todavía de un horizonte temporal lo suficiente largo para valorar la mayoría de los programas tanto en lo que se refiere al número de beneficiarios en los distintos regímenes de ayudas, como en lo que respecta al cumplimiento de los compromisos adquiridos por el agricultor en el correspondiente contrato. En muchos países, hay programas que ni siquiera se han iniciado, y en otros apenas llevan uno o dos años de funcionamientofl.

Esto es debido a que la aplicación de los reglamentos que componen las medidas de acompañamiento deja un amplio margen de maniobra a los Estados miembros para que fijen las prácticas que consideren sustentables desde el punto de vista de las condiciones estructurales de las agriculturas y los ecosistemas nacionales, exigiendo, por tanto, la

lo En las zonas de objetivo n.1, la UE contribuye con un 75% de la ayuda y el gobierno nacional con un 25%, mientras que en el resto de las zonas la cofinanciación es del 5O0/0 cada parte.

El programa de reforestación era el más avanzado de los tres, pero la coincidencia de tres años terribles (1992-1 995) de sequía en los países mediterráneos -que eran en los que más interés podía tener dicho programa, dado el problema de erosión de los suelos- ha sido un factor limitante.

elaboración de una o varias normas nacionales, que, en muchas ocasiones, exige una negociación interna laboriosa entre el ministerio de Agricultura, las organizaciones agrarias y las asociaciones ecologistas. Estas normas deben ser trasladadas por los gobiernos nacionales a la Comisión Europea para recibir su homologación, lo que abre otra ronda de negociaciones a nivel europeo entre ésta y cada Estado miembro12. Asimismo, la estructura federal de algunos Estados de la UE -como España, Italia o Alemania- hace que la elaboración de esas normas nacionales de aplicación tengan que ser también negociada con los gobiernos regionales, debiéndose incluso de elaborar otras normas adicionales para establecer los procedimientos administrativos necesarios para la concesión de las correspondientes ayudas. El hecho de que la parte de financiación que corresponde al Estado miembro -el 50 o el 25% según laszonas- sea, en el caso de estructurasfederales, cofinanciada a su vez por el gobierno regional, introduce otro elemento de complejidad en la negociación previa a la definitiva puesta en marcha del programa.

En cualquier caso se pueden hacer algunos comentarios sobre las dificultades de la introducción de este tipo de medidas de carácter estructural en la UE, centrando los comentarios en los programas de intérés más general, como es el agroambiental, dado que el de jubilación anticipada o el de reforestación tiene un interés limitado casi exclusivamente a los países mediterráneos.

En primer lugar, hay que señalar la diferente sensibilidad de los gobiernos nacionales y de las propias organizaciones agrarias sobre el interés de estas medidas. Así, hay países de agricultura intensiva -como Dinamarca, Países Bajos- o en los que se da una estrecha vinculación entre agricultura y territorio -como ocurre en el Reino Unido-, en los que la mayor conciencia sobre la necesidad de introducir prácticas de agricultura sustentable, debido a los efectos ya tangibles que se aprecian sobre el deterioro medioambiental o en el paisaje, hace que exista una presión desde lasociedad civil paraque la introducción del programa agroambiental se haga de forma rápida. La existencia de un consenso entre poderes públicos, organizaciones agrarias y asociaciones mediombientalistas sobre la conveniencia del programa, ayuda a que se resuelvan con relativa rapidez los problemas que surgen en su puesta en marcha. A ello

l 2 La negociación suele hacerse en el seno del llamado comité STAR, que es un comités de gestión para los temas agroambientales.

hay que añadir el hecho de que la concepción y filosofía subyacente al programa agroambiental responde, sobre todo, a la realidad de estos países centro europeos -pudiéndose decir incluso que ha sido un programa introducido gracias a la presión ejercida por sus gobiernos-, por lo que su traslación al ámbito nacional no presenta grandes dificultades.

Por el contrario, en los países mediterráneos no se comprende muy bien todavía la necesidad de destinar fondos propios a estos programas, dado que en sus agriculturas -menos intensivas- aún no se manifiestan los niveles de contaminación ambiental que caracterizan a los países centroeuropeos, existiendo además déficits importantes de competitividad que se consideran preciso solucionar impulsando programas de modernización para adecuar los sectores de mayor potencia- lidad agrícola a la nueva situación de apertura del mercado mundial. Por ello, no se manifiesta desde la sociedad civil -más preocupada por el problema del desempleo o por la consolidación de un Estado del bienestar todavía precario- una presión lo suficientemente elevada como para que los poderes públicos aceleren la aplicación del programa agroambiental. No obstante, cuando los gobiernos se deciden a aplicar el programa -más por el hecho de ver en el mismo una fuente complementaria de renta para los agricultores, que por estar plenamente convencidos de su necesidad- encuentran muchas dificultades para encajar en él las particularidades de los ecosistemas mediterráneos, unos ecosistemas de carácter más extensivo y en los que los problemas medioambientaes son de diferente naturaleza a los de los ecosistemas centroeuropeos -por ejemplo, los problemas de la escasez de agua, los incendios forestales o la desertificación. Asimismo, el hecho de que, en algunos casos -por las presiones de grupos de agricultores con dificultades para rentabilizar determinadas producciones-, se quieran aprovechar los programas agroambientales para resolver problemas que no tienen una base medioambiental muyclarai3, hace que la elaboración de las normas nacionales de aplicación conduzca, a veces, a negociaciones interminables entre ministerios o departamentos de un mismo

l3 Esto ha ocurrido con el problema de agricultores con producciones no competitivas en el mercado que, para evitar su necesaria reconversión a otras producciones, intentan incluirla en los programas agroambientales para recibir ayudas por razones -no siempre fáciles de justificar- de protección del medio ambiente, lo que ha conducido incluso a que la Comisión Europea rechace algunos de los programas elevados por los gobiernos nacionales para su homologación.

ministerio con competencias en los temas medioambientales y entre éstos y las organizaciones agrarias o ecologistas, retrasándose su puesta en marcha.

En segundo lugar, y unido a esa diferente sensibilidad, encontramos también una diversidad importante en la cuantía de las ayudas concedidas dentro del programa agroambiental. El reglamento elaborado por la Comisión Europea lo único que hace es establecer el límite máximo de la correspondiente ayuda, correspondiéndole al Estado miembro fijar en su norma interna de aplicación la cuantía. Esto hace que algunos países estén concediendo el máximo de la ayuda establecida, mientras que otros la hayan fijado muy por debajo, creando así diferencias importantes en cuanto al atractivo que el programa agroambiental pueda tener para los agricultores. Realmente, en países en los que estas ayudas son bajas, está resultando mucho más interesante para los agricultores acogerse a los programas de ayuda directa establecidos en el marco de la reforma de las OCMs de cereales u oleaginosas, que no al programa agroambiental. Es por esto que, desde posiciones sindicales interesadas en el éxito del programa, se aboga por que la financiación sea totalmente a cargo de la UE y se reduzca el diferencial entre los distintos sistemas de ayudas.

5. A modo de conclusión: nuevas políticas y nuevos actores sociales

La actual reforma de la PAC es un proceso abierto que no ha hecho más que comenzar. En ese proceso se irá avanzando en la introducción de nuevos mecanismos de regulación del sector agrario para adaptarlo a la realidad de unos mercados internacionales cada vez más abiertos y para que responda a las nuevas demandas de la sociedad europea. Dentro de esas nuevas demandas, la aspiración de contar con unos espacios rurales vivos y dinámicos, así como con un medio ambiente de calidad, explica la emergencia de nuevas políticas complementarias a las tradicionales de estructuras y de regulación de los mercados. Este planteamiento ha sido recogido en el Documento Agenda 2.000 elaborado por la Comisión Europea y que se encuentra ahora en fase de discusión por los Estados miembros.

Entre las nuevas políticas, la agroambiental a que se ha hecho referencia en este trabajo constituye un primer intento de definir a nivel europeo una política que regule las relaciones entre agricultura y medio

ambiente para posibilitar la continuidad de los actuales sistemas de producción agraria evitando los efectos negativos de tales sistemas sobre el entorno natural.

Las políticas de desarrollo rural, destinadas a favorecer la diversifica- ción de actividades en el medio rural, movilizando todos los recursos disponibles -agrarios y no agrarios- con el objetivo de mantener un tejido social activo en las comunidades ruruales europeas, constituyen otras nuevas políticas que sobrepasan el ámbito de la política agraria. Estas nuevas políticas no han sido analizadas en este artículo -salvo la cita que se ha hecho a los programas LEADER y PRODER- dado que no forman parte de la PAC, siendo actualmente formuladas o bien como iniciativas con carácter experimental de la propia Comisión Europea o bien como programas operativos de los Estados miembros dentro de planes de dearroLlo regional. En consecuencia, no puede hablarse todavía de una política europea de desarrollo rural, sino sólo de sus comienzos. La conferencia celebrada en la ciudad irlandesa de Cork el pasado año auspiciada por el propio comisario de Agricultura de la Unión Europea, fue el primer intento de definir los principios de una futura política europea de desarrollo rural, aún en estado embrionario. No obstante, el debate sobre si la política de desarrollo rural debe ser formulada en el marco de las políticas agrarias o ser integradas en las de desarrollo regional, es un debate abierto -y que la Agenda 2.000 no hace más que reabrir- de cuya resolución dependerá el futuro de dicha política.

En cualquier caso, estas nuevas políticas -tanto la de desarrollo rural, como la agroambiental- conducen a la redefinición del papel de la agricultura y el mundo rural en el escenario de la Unión Europea, teniendo como consecuencia un cambio en la composición de los actores sociales. Las organizaciones profesionales agrarias, hegemónicas como representantes de los agricultores y del mundo rural en general durante el periodo de la modernización productiva bajo la égide de la PAC, ven ahora reducido su protagonismo y perdido el monopolio de la representación de que habían gozado.

Nuevos actores sociales emergen en el panorama asociativo. De un lado, las organizaciones agrarias -por ejemplo, las integradas en la ya mencionada CPE- cuyo discurso no productivista no sintonizaba con la política agraria dominante, se erigen ahora en interlocutores válidos para las nuevas orientaciones de la PAC. De otro, las organizaciones ecologistas aspiran a intervenir en el proceso de formulación y aplica- ción de la política agroambiental al mismo nivel que las organizaciones

agrarias, ya que consideran que la protección del medio ambiente es algo que afecta al conjunto de la población y no sólo a los agricultores. Finalmente, nuevos actores no agrarios emergen en el ámbito del desarrollo rural, participando en las distintas estrategias de desarrollo económico y compartiendo con los agricultores la responsabilidad del futuro de los espacios rurales.

La emergencia de nuevos actores sociales refleja la existencia de una sociedad plural y diversificada como es la sociedad rural europea de hoy, una sociedad en la que los agricultores ya no son el grupo social dominante, sino una minoría entre otras, un grupo social como otros que debe compartir en posición de igualdad los problemas del mundo rural y la búsqueda de soluciones. La participación de los agricultores en las políticas agroambientales y en las iniciativas de desarrollo rural tal vez sea uno de los retos que tienen planteadas muchas zonas rurales europeas en las que la población agrícola todavía es importante; de su integración en esas políticas depende quizá que los agricultores salgan del gueto en que los discursos agraristas le habían metido bajo la seducción de que formaban parte de un mundo singular y, por ello, merecedor de un tratamiento privilegiado. La apertura de los mercados agrícolas y la reforma de los mecanismos de protección colocan a los agricultores en una posición real y no ficticia, una posición como la de cualquier otro grupo socioprofesional que ha de buscar -sin abandonar el objetivo de mejorar la competitividad de sus explotaciones- fuentes complementarias de rentas y apoyar la creación de nuevas riquezas en el mundo rural a través de la diversificación de las actividades productivas.

II.

LA CIUDADAN~A EUROPEA

II a. NACIONALISMO EUROPEO: iSOLUClON O PROBLEMA?'

José María Tortosa

1. NACIONALISMOS EN EUROPA.- 2. LA EXPLOSION NACIONALISTA.- 3. LA SOLU- ClON DEL EUROPEISMO.

Comienzo mis reflexiones sobre el nacionalismo en Europa constatando que el problema no reside sólo en los movimientos corsos, "padanos" o vascos o en la violencia nacionalista que se encuentra en la ex-Yugoslavia o en ex-Unión Soviética. Hay más nacionalismos a considerar. En concreto, también hay que tomar en consideración los nacionalismos estatales (el francés, el alemán) o pretendidamente tales (el inglés) por un lado y, por otro, este emergente y todavía débil nacionalismo que tiene como objeto a "Europa" cumpliendo así con las reglas de todo nacionalismo que consisten en alterar los datos pro domosua. Igual que los nacionalistas de los Estados Unidos llaman "América" (el todo, el continente) a lo que sólo es una parte (Estados Unidos de América) y se autodenominan "americanos", hay también una tendencia en la Unión Europea a llamar "Europa" (el todo) a lo que sólo es una parte de un continente, sociedad o cultura mucho más amplio y que tal vez llegue hasta los Urales, la Casa Común Europea, todos ellos pueblos tan "europeos" como lo puedan ser los actuales o potenciales miembros de la Unión Europea2.

' Una primera versión de este trabajo la presenté en diciembre de 1996 durante el Carrefour de la Pensée "L'Europe, pour nous ou contre nous?" organizado en Le Mans por Le Monde Diplomatique y la Universidad de Maine.

2Ver, por ejemplo, Elsehans, H., "Les contradictions de I'unification européenne et la

Divido mi intervención en tres partes: en la primera trato de esos nacionalismos tanto desde una perspectiva taxonómica como histórica; en la segunda intento ver los factores que están interviniendo en la actualidad en la tal vez menguante explosión de los nacionalismos; finalmente, la tercera parte, con el material adelantado en las dos anteriores, intenta responder a la pregunta con la que se inicia esta comunicación, a saber, si el nacionalismo europeo puede ser una solución o si, más bien, va a ser un problema, por otra parte nada nuevo.

1. Nacionalismos en Europa

1.1. La ideología nacionalista Las naciones no existen con independencia de que se crea en su

existencia o no. De hecho, comparto la idea de que las naciones son creaciones relativamente recientes (no más de trescientos años) que forman parte de una ideología que viene a decir?

que el individuo pertenece a una sola nación a la que debe ser leal y de la que se deriva todo poder político.

Como se ve, así definida, la nación nada tiene que ver con la "natio" de los romanos ni con la "nation" de los estudiantes de la Sorbona (y de las restantes universidades europeas) a finales de la Edad media.

El acta de nacimiento de esta ideología se puede encontrar en la Inglaterra de Cromwell y, si se quiere una innecesaria precisión, en 16484. También puede hallarse, un siglo después, en la Francia de la Gran Revolución. En un caso y en el otro, había sido preparada por importantes cambios sociales y elaborada por creadores como, respectivamente, Milton y Rousseau. En ambos casos también se podría pensar que se había decidido que el Rey debía morir porque la soberanía residía en el pueblo (la nación) y, a la vez, que la nación (el

projection de I'Europe dans le monde", Economies et Sociétés, Série R., nQ 6, 1996, pp. 3-30. En general, me remito a mi libro El nacionalismo europeo, Alicante, Instituto de Cultura "Juan Gil-Alberi", 1993.

Wer Tortosa, J.M., Elpatio de micasa: Elnacionalismo dentro de los límites de la mera razón, Barcelona, lcaria, 1996.

4Kohn, H., "The genesis and character of English nationalism", Journal of the History of Ideas, i, 1940, pp. 69-94.

pueblo) era la fuente del poder político precisamente porque el Rey, el antiguo soberano, estaba muerto y algo había que hacer.

En general, la ideología nacionalista dice que toda nación debe convertirse en un Estado y que todo Estado debe llegar a ser una nación. Qué es lo que realmente es la nación, es algo que ya no está tan claro aunque lo común sea pensar que la nación es aquello definido como tal por movimientos no siempre llamados nacionalistas y que, por tanto, sólo tiene la existencia que le dan los respectivos movimientos que creen en ellas y a las que proporcionan ese carácter de "comunidades imaginadasH5. Es obvio que "imaginado" no significa que no tenga ninguna base empírica ni, mucho menos, que la creencia o la "imagina- ción" no tenga consecuencias empíricas y bien visibles. Las tiene, evidentemente6.

1.2. La nación La nación a la que se refieren esos movimientos cambia según sean

dichos movimientos que los hay de tres tipos muy amplios que podemos denominar subestatales, estatales y supraestatales.

En primer lugar, se encuentra el nacionalismo practicado por los movimientos (estos sí) llamados nacionalistas y que buscan su independencia o, por lo menos, cuotas importantes y sustanciosas de autogobierno. Son, pues, nacionalismos sub-estatales. La nación, para ellos, es algo cuyo territorio, infelizmente, se encuentra dentro de un territorio mayor, el de un Estado que oprime políticamente, explota económicamente y10 reprime culturalmente a la nación en cuestión. Los ejemplos son abundantes en esta Europa y los corsos, catalanes, vascos, escoceses, flamencos y "padanos" están entre los más conocidos dentro de la Unión Europea7. Se podría decir que estos movimientos políticos y/o militares hablan de naciones a la búsqueda proustiana del Estado perdido y, a veces, nunca tenido. El Quebec es un caso particularmente interesante desde el punto de vista de algunos nacionalismos europeos como el catalán: después de haber fracasado en su

Anderson, B., lmagined Communities. Reflections on the origin and spread of nationalism, Londres, Verso, 1983.

'jSmith, A.D., "Culture, community and territoiy: The politicsof ethnicity and nationalism", lnternational Affairs, 72, n 9 , 1996, pp. 445-458.

La "geografía del descontento" que elabora The Economist(20 de septiembre, 1997, p. 37) para el conjuntode Europa incluye25 puntos de fricción nacionalista. Son, sin duda, los más importantes, pero hay más.

segundo referéndum, el Partido Quebequés se apresta a ganar el tercero, demostrando asíque es posible pensar lasecesión de una parte de un Estado rico, democrático y pacífico. Lituania es el otro modelo: emerge del colapso del imperioIEstado del que formaba parte con anterioridad8. Checo-slovaquia es otro ejemplo sugerente. Pero tam- bién hay que alertar de lo contrario: no todo movimiento o partido que se declara nacionalista lo es en sentido estricto. La defensa de intereses locales, sean económicos, culturales o políticos puede llevar a un partido o movimiento regionalista que, para ser nacionalista, necesita esta búsqueda del propio Estado, es decir, la búsqueda de la independencia respecto al Estado del que todavía es miembro. En mi opinión, el "nacionalismo" andaluz es, en general, tan nacionalista como el valenciano, es decir, casi nada, por no decir nada nacionalista. Se trata, más bien, de regionalismos que se quedan en ello o que no pueden, por más que quieran, dar el paso siguiente y transformarse en nacionalismos reales.

En segundo lugar, está el nacionalismo practicado por los Estados mismos, Estados a la búsqueda de la nación más o menos perdida. Si en el caso subestatal hay movimientos que se dicen nacionalistas y no lo son, aquí no hace falta que los movimientos que lo preconizan se llamen nacionalistas. Basta con que lo sean e intenten crear su nación que es una entidad que coincide, en sus fronteras, con las del Estado. Por lo general, nadie pone en discusión esas fronteras ... a no ser que sea otro Estado, como sucede con los irredentismos. Los Estados que intentan crear su nación lo hacen a través de la unidad lingüística (se puede pensar en el abbé Grégoire hace ya más de doscientos añosg), los "afeites" históricos que después pasan a los libros de texto (se puede pensar en el Lavisse, manual de historia para todas las escuelas francesas y que hacia que en lndochina o en la Argelia francesa todos

8Desde un punto devista catalán, Eslovenia sería un modelo mucho más interesante. Gans, l., "Slovenia: Geographic constants of the new State", Nationalities Papers, 31, ne 1, 1993, PP. 15-30.

Higonnet, P.L.-R., "The politics of linguistic terrorism and grammatical hegemony during the French Revolution", Social Histoy, 5, n", 1980, pp. 41-69. El paso, durante la Revolución, del respeto a todas las lenguas del "hexágono" a la represión de los "dialectos" (patois) y a la imposición del francés como lengua universal de la cultura, es un paso dramático. En el México contemporáneo, todavía subsiste la inercia de llamar "dialectos" a las lenguas indígenas (Ver mi Política lingüística y lenguas minoritarias, Madrid, Tecnos, 1982).

estudiaran que "nos ancetres, les gaulois") y la transmisión de símbolos de identidad a los que se debe ser leal como la bandera, el himno llamado nacional y así sucesivamente. Los nacionalismos criollos americanos son un buen ejemplo de esta construcción cuyas contradicciones lógicas son evidentes, pero que en nada afectan a los creyentes en la existencia de una nación por la que el individuo tiene que estar dispuesto a dar su vida como si de Dios se tratara. Los criollos fueron españoles anti-españoles, anti-indios ayudados por los indios, que siguieron el modelo jacobino francés con un notable éxito hasta hace muy poco en países como Bolivia y todavía en países como México donde el Ejército Zapatista de Liberación Nacional(subrayo lo de nacional) hace uso profuso de la bandera nacional mexicana y del himno nacional mexicano sin querer ocupar el poder nacional, es decir el del Estado, ni siquiera a través del Frente Zapatista de Liberación ... Nacional.

En tercer lugar, está ese nuevo nacionalismo, muy débil por el momento, que es el nacionalismo europeo, el que tiene por objeto a "Europa", es decir, al territorio de la Unión Europea y que duda sobre el modelo a seguir: si es un Estado a la búsqueda de su nación (como decía Delors, nadie se enamora de un mercado único) o si es una nación a la búsqueda de su Estado como pretende el europeísmo o los federalistas. Si el problema en tantos Estados de la Unión Europea (monolingües son Portugal y Dinamarca) es la existencia de nacionalismos subestatales, el del nacionalismo europeo es, además, el de los nacionalismos estatales.

1.3. Los nacionalismos Para complicarnos la vida un poco más, hay tres tipos de nacionalis-

mo que se entremezclan con los ya indicadoslo. En primer lugar, tenemos el nacionalismo cívico y centrado en el

individuo. Es el del calvinismo/puritanismo de Cromwell exportado simbólicamente en el Mayflower a los Estados Unidos y que, llevado a sus últimas consecuencias paranoicas (todo nacionalismo puede convertirse en paranoico al sentirse víctima de conjuras extranjeras o del caballo de troya interior) se convierte en "Michigan militia" y sus bombas contra el edificio del FBI en Oklahoma que produjo más muertos que toda la ETA en cinco años. Para este nacionalismo, nada entre el

'"reenfeld, L. y Chirot, D., "Nationalism and aggression", Theory andSociefy, 23, nG 1, 1994, PP. 79-1 30.

103

individuo y Dios, nada entre el individuo y esa nación formada por hombres libres y en la que la libertad es el elemento central. La nación, entonces, es el conjunto de hombres libres que libremente han elegido pertenecer a esa comunidad política, con sus usos y costumbres ("customs", L L ~ ~ m m ~ n ~ " ) que no tienen por qué estar escritos.

En segundo lugar, también temporal, está un nacionalismo igualmente cívico pero no individual sino colectivo al que, por contraposición, se podría considerar "católico". Se trata del nacionalismo típicamente francés, el de Rousseau, el de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, fue también el nacionalismo español cuya acta de nacimiento se levanta en la reacción frente a los tropas napoleónicas en 1812 y en las Cortes de Cádiz y, como puede imaginarse, es el nacionalismo criollo latinoamericano. En todos estos casos, la comunidad política tiene una cierta independencia respecto a los individuos que la forman: el "peuple", la "nation" o la "patrie" preexisten al individuo como una especie de cuerpo místico, relativamente bien codificado.

El elemento cívico común a estos dos nacionalismos individual y colectivo tiene una explicación inmediata: ambos son practicados y predicados por Estados ya existentes y encajan relativamente bien con las relaciones políticas y sociales de determinados momentos de las diferentes historias ... nacionales y ambos tienen enormes problemas de coherencia cuando se los confronta con la cuestión de la inmigracióntt como se está viendo desde sus orígenes, problema que no tiene el tercer tipo de nacionalismo.

En tercer lugar, en efecto, aparece un nacionalismo colectivo, pero no cívico sino cultural. Para este nacionalismo, no se elige libremente a la nación sino que se pertenece a ella, con su Volkgeist, su espíritu del pueblo, su lengua, incluso su "raza", por el mero hecho de que los padres hayan pertenecido a la misma. Es el ius sanguinis. Es la relación más fuerte que se pueda pensar entre el individuo y su nación. Es el nacionalismo alemán del siglo XIX de Herder o Fichte y que tan útil acabará siendo para las naciones a la búsqueda de su Estado perdido, Alemania e Italia las primeras, y que después será exportado con un éxito más que discutible dado su carácter todavía más contradictorio que los anteriores pero que les ha vencido y se ha convertido en el

l 1 Tréanton, J.R., "Genese de la nation, naissance du citoyen", Revue Frangaise de Sociologie, 36, n", 1995, pp. 551 -558.

modelo para la construcción de cualquier institución política estatal. La evolución histórica ha sido, por supuesto, más compleja y ha

comenzado bastante antest2. A todo ello se debería añadir, para tener una descripción más completa, el fenómeno de la exportación de la ideología nacionalista y sus prácticas mediante el colonialismo primero y las independencias y descolonizaciones después. Nacionalismos de liberación, ciertamente, pero aplicados a realidades particularmente diferentes de las que les dieron origen históricamente y, por tanto, cargadas de ambigüedades. De todos modos, de dichos procesos se puede aprender bastante. Como dirá Charles Tilly, "la lucha que comen- zó en 1793 no ha terminado todavía"t3, pero no en el terreno del nacionalismo cultural sino de la ciudadanía y de cómo se la va a definir: desde arriba o desde abajo14. A este asunto habrá que volver cuando se aborde la cuestión de la Unión Europea.

2. La explosión nacionalista

2.1. Constataciones Se ha hablado hasta la saciedad de la explosión nacionalista en el

mundo15. En Europa, es el caso de Rusia y sus antiguas posesiones (Unión Soviética) y zonas de influencia (Pacto de VarsovialComecon) y es también el caso de la antigua Yugoslavia. Para lo que aquí nos interesa, es decir, los nacionalismos en la Unión Europea, quisiera subrayar la fuerza de los nacionalismos a la búsqueda de su Estado, a pesar de la resistencia 'Tacobina" a reconocer el problema, como también la potencia de determinados nacionalismos de Estado, en particular el francés, el inglés y el alemánt6. La fuerza de unos y otros nacionalismos, como ya se

I2Ver Werner, K.F., "Les nations et le sentiment national dans I'Europe médiévale", Revue Historique, 244, 1970, pp. 285-304 que fija "en el siglo XII la época del despertar nacional a lo largo de Europa" (p. 287).

I3Tilly, C., "The emergence of citizenship in France and elsewhere", lnternational Review of Social History, 40, suplemento 3, 1995, pp. 223-236.

I4Turner, B.S., "Outlineof a theory of citizenship", Sociology, 24, n", 1990, pp. 189-21 7. I5Me remito a Tortosa, J.M., "La explosión de los nacionalismos", Papeles, 58, 1996,

pp. 9-1 6. Ver Ramonet, l., Ch. de Brie, A. Gresh y otros, Conflits fin de siecle, Maniere de voir, nP 29, 1996; Aguirre, M., Los días del futuro. La sociedad internacional en la era de la globalización, Barcelona, Icaria, 1995.

l6 Le Figaro (14 de diciembre, 1996), al afirmar que los billetes del euro "son ya los símbolos de la identidad europea que se está buscando" añadía que "en Alemania, el euro es todavía menos popular que en Francia". Según EIPaís (25 de septiembre, 1997), hasta

ha indicado antes, depende de condiciones históricas, económicas y políticas locales que explican que no haya nacionalismo extremeño o que el españolismo ande de capa caída últimamente.

2.2. Factores comunes Si las condiciones locales explican por qué aquí sí y allí no, las

razones por las que estos fenómenos se producen a oleadas tienen que estar en el todo, en el nivel global y no en el local17. No es ahora el momento de discutir si los pequeños cambios locales, agregándose, con sus efectos de composición y produciendo la aparición de propiedades emergentes pueden explicar los ciclos, las oleadas o las explosiones o si, más bien, es la lógica global la que lleva a fenómenos de contracción y expansión y afecta de forma diferenciada a las distintas entidades locales de rango inferior. Aquí parto de esta perspectiva que no considero tan incompatible con la anteriori8 y que incluye tres grandes capítulos.

En primer lugar tenemos la mundialización-globalización. Este fenó- meno tan discutido e ideol~gizado'~ lleva, como globalización sobre todo de los mercados financieros, a una pérdida real de soberanía: a Estados más débiles, naciones más poderosas, como podría ser el caso actual de las Españas. Como mundialización, como extensión del sistema que hoy ya cubre el mundo entero, lleva a fuertes presiones hacia la homogeneización cultural (mismos discos, mismas películas, mismo "fast-food", mismas modas, mismos libros, mismos telefilms, mismos gustos) ... y a la inmediata reacción "identitaria" en términos más o menos fundamenta lista^^^.

dos tercios de los alemanes rechazan el euro. Ver, por otro lado, Croft, S., "European integration, nuclear deterrence and Franco-British nuclear cooperation", lnternational Affairs, 74, n V , 1996, pp. 741-787.

17T~rtosa, J.M., "Violencias culturales: Pronósticos y terapias", Revista Internacional de Sociología, 8-9, 1994, pp. 217-239; Tortosa, J.M., "Impacto de los cambios globales sobre las ideologías" en VV.AA., De lo global a lo local. Relaciones y procesos, J.M. Tortosa coord., Alicante, Club Universitario, 1997, pp. 113-129.

l a Tortosa, J.M.,"Conflictos culturales y sistema mundial", en Nacionalismo, internacíonalísmo. Una visión úialéctica, Colectivo de Estudios Marxistas ed., Sevilla- Bogotá, Muñoz Moya Editor, 1997, pp. 99-1 16.

l9 Tortosa, J.M., "Introducción: Global-local, globalismo-localismo, globalización- fragmentación" VV.AA., De lo global a lo local. Relaciones yprocesos, ob.cit., pp. 1-6.

20 Para algunas reflexiones sobre los fundamentalismos que incluyen al católico, protestante0 hindú y no sóloal islámico, verTortosa, J.M., "La tolerancia en las relaciones interestatales: el papel de la ONU", Iglesia Viva, 182, 1996, pp. 175-187.

En segundo lugar, nos encontramos en una fase decreciente del ciclo económico (fase B de los llamados ciclos Kondratiev) que, como las anteriores, ha llevado a la necesidad de controlar el mercado de trabajo en términos "étnicos" y de encontrar chivos expiatorios definidos en términos más o menos culturales, elementos ambos que guardan una estrecha relación con los nacionalismos.

En tercer lugar, la crisis de hegemonía de los Estados Unidos ha sido también un factor que ha intervenido en la actual situación nacionalista en la medida en que, en tal coyuntura, se posibilitan las maniobras de las pequeñas naciones (al grito de "ahora o nunca") y se fuerzan los intentos por parte de las clases dirigentes de utilizar los aparatos del Estado nacional para ganar posiciones en la jerarquía mundial, cosa que han entendido muy bien las élites francesas, inglesas y alemanas. En medio de la presente moda del exclusivismo culturalista (la cultura lo explica todo y en exclusiva o en última instancia), y sin negar el papel que juega la cultura, no vendrá mal recordar que las clases sociales no han desaparecido, que las otras forman de desigualdad social no han quedado obsoletas y que siguen existiendo casos (no son todos) en los que la economía (no la política) juega un papel central. ¿Habrá que hacer notar que Somalia y Ruanda son de las pocas zonas monolingües en África2'? 'Qué es más importante en el movimiento zapatista, la identidad maya o la tenencia de la tierra?.

2.3. La ralentización Hay indicadores de que algunos de los factores que han llevado a la

"explosión" nacionalista van a dejar de influir. De hecho, los conflictos bélicos, en su mayoría intra-estatales, han remitido después de un aparente repunte al final de la Guerra Fría22. El ciclo económico parece que, a escala mundial, va a entrar en una fase A menos propicia a los nacionalismos dado el crecimiento económico previsible y que puede ser semejante aunque no idéntico al que se conoció entre 1945 y 196811973. Por otro lado, la crisis de la hegemonía estadounidense parece estar tocando a su fin y la recuperación de la hegemonía basada en el poderío militar es una de las

21 Respectivamente, Sarnatar, A.I., "Destruction of State and Society in Sornalia: Beyond the tribal convention", Journalof Modern African Studies, 30, n V , 1992, pp. 625- 641 y Fisas, V., La compasión no basta, Barcelona, Icaria, 1995.

22 Wallensteen, P. y M. Sollenberg, "Armed conflicts, conflict termination and peace agreements, 1989-96", Journal of Peace Research, 34, nQ3, 1997, pp. 339-358.

posibilidades, aunque para muchos no es la más probablez3. En cualquier caso, malas noticias para los nacionalismos de todo tipo.

El nacionalismo europeísta no es inmune a estas tendencias. El europtimismo se apaga y crece el euroescepticismo incluso en países como España en los que el entusiasmo "europeo" ha ido siempre por encima de la media que señalan los sucesivos Eurobarómetros. Obvia- mente, no es sólo cuestión de nacionalismo: también salen de la escena, y eso tiene que ver con la globalización y los bloques comerciales, determinados actores económicos que hoy ya no tienen el interés que tuvieron en los inicios por un mercado único mientras los mercados financieros ya han superado la preocupación por la posible pérdida del 60 % de sus beneficios en el sector de las divisasz4. Si, al día de hoy, nadie puede hacer predicciones sobre el euro que vayan más allá de la propaganda, el "wishfull thinking" o la manipulación política, difícilmente se podrán hacer predicciones sobre aquel nacionalismo que iba a dar contenido a la creación política de la Unión Europea. Un mercado único no necesita de un nacionalismo.

3. La solución del europeismo

3.1. El modelo Sin embargo el viejo "mercado nacional" sí necesitaba de una

"nación", es decir, de un Estado o, en términos de la época, de un Estado nacional. Y esa parece ser la tónica general en la construcción de la Unión Europea: construir la Unión Europea siguiendo los pasos de la construcción de los Estados nacionales. De ahí el énfasis en la moneda, el ejército, los impuestos, la educación y los símbolos.

Es cierto que se comienza a hacer existir un cierto nacionalismo europeo y que hay decisiones que se toman para que se cree un sentimiento de identidad europea y se acepten los símbolos (bandera, himno, "eurovisión", "euronews"). Como en los otros nacionalismos, la historia juega un papel fundamentalz5 y ya hay manuales de historia europea del tipo de la Histoire des européenesde Duroselle y la Histoire

23 VV.AA., The Age of Transition. Trajectory of the world-system 1945-2025, T.K. iopkins e l. Wallerstein eds., Londres, Zed Books, 1996.

24 Financia1 Times, 20 de septiembre, 1997. 25 La función nacionalista de la narración histórica es central para entender el

desarrollo autónomo de dicha disciplina y su separación de las restantes ciencias sociales. Ver el informe de la "Comisión Gulbenkian para la reestructuración de las

de I'Europe dirigida por Carpentier y Lebrun, ambas traducidas al español, a los que hay que añadir obras de Dénis de Rougemont. Como todas las historias nacionalistas, ponen en sordina los hechos negativos (esclavismos, genocidios, explotación) y magnifican -si no inventan- los elementos positivos y comunes.

Pero también es cierto que ese nacionalismo europeo es débil, que tiene frente a él a los realmente fuertes nacionalismos estatalesz6 y que no parece que tenga ante sí un futuro muy brillante. No parece que sea un sentimiento generalizado en la población de la Unión el estar dispuestos a dar la vida por la Patria ... y mucho menos la "europea". No hay todavía enemigo a la vista que aliente tal sentimiento por más que los medios de comunicación se encarguen de ir buscando quién pueda cubrir tal cometido. El "fundamentalismo islámico" en general y el argelino en particular están en los primeros puestos para conseguir el nombramiento de "enemigo número uno de la Unión" en una de las operaciones de manipulación informativa más extravagantes entre las producidas después de la Tormenta del Desierto. Pero todavía no hay un "buen" enemigo que cumpla con una de las funciones del conflicto: unificar a la nación en torno a su bandera.

Sea como fuere, se ha presentado a la Unión Europea como solución a los nacionalismos subestatales y hasta para los estatales. Se creía, en efecto, que la Unión sería el remedio para la "enfermedad nacionalista (es decir, la subestatal). Se pensó así para el independentismo corso o catalán y, explícitamente, para como antídoto al fraccionamiento belga ¿Es así?

3.2. El europeísmo como problema Ha sido exactamente al contrario. La Unión ha exacerbado las ansias

de libertadlindependencia de las zonas con movimientos nacionalistas con un mínimo de probabilidad de satisfacerlas, es decir, movimientos con suficiente apoyo local y relaciones apropiadas con la metrópoli.

En primer lugar, porque las dimensiones necesarias para construir un Estado han cambiado. En el interior de la Unión, el pretendido "mercado nacional1' ha perdido su sentido originario con moneda común (tal vez

ciencias socialesn, VV.AA., Abrirlas ciencias sociales, l. Wallerstein coord., Mexico, Siglo XXI de México, 1996.

"El Presidente Chirac, en una entrevista televisada el 12 de diciembre de 1996, fue muy explícito al respecto: es preciso "construir Europa siguiendo los intereses de Francia" ("faire I'Europe conformément aux interets de la France"). Nótese, de paso, que cuando dice Europa quiere decir Unión Europea.

incluso única), ejército y policía compartidos y desaparición de las fronteras. Las "pequeñas" regiones pueden hoy pensar en convertirse en naciones y de ahí en Estados con mejores probabilidades que sin la Unión. Jacques Attali no dudaba en anunciar la posibilidad de que determinadas regiones de Europa, "tales como el Piamonte, Cataluña o Flandes, renunciaran a compartir responsabilidades con sus vecinos menos afortunados y decidieran hablar directamente con las autoridades de la Comunidad Europea [sic] en Bruselas o FranfurtflZ7.

No sólo mejoran las condiciones externas para algunos nacionalismos subestatales sino que, internamente, las burguesías locales pueden tener intereses bien definidos que pasan por un acceso directo a las burocracias comunitarias. Además, la clase política local bien puede preferir ser Presidente o Primer Ministro del Estado número 16 que ser gobernador, prefecto o "ministrín" de la región número 360.

El asunto podría ser peor. La historia europea continental, en una perspectiva de lengue durée braudeliana, es la historia de la lucha entre tres polos o, si se tolera la provocación, entre tres Europas: la Europa occidental católico/protestante y de caracteres latinos, la ortodoxa y cirílica representada por Rusia y la Europa musulmana y árabe representada por Turquía pero que no siempre ha estado sólo en el sureste. El nacionalismo de la primera Europa podría destemplar a los otros dos que, ya de por sí, atraviesan coyunturas particularmente delicadas. Los hechos en la ex-Yugoslavia pueden ser particularmente significativos si se los relaciona con el llamado "choque de las civilizaciones" ya que es precisamente allí donde las tres "civilizaciones" europeas se tocan físicamente; la católicaíprotestante (Croacia), la ortodoxa (Serbia) y la musulmana (Bo~n ia )~~ . No hay que exagerar este "choque"29. Tal vez no exista y sólo sea, en la versión de Huntington, una forma de legitimar el rearme estadounidense y su nueva hegemonía, pero que esas tres "civilizaciones" tienen una larga historia de choques bien reales y muchos de ellos sangrantes es algo que no se debería olvidar30.

27Attali, J., "For a new political order", Time, otoño, 1996, p. 142. He manifestado la misma opinión en Elpatio de m i casa, ob.cit.

28 El Islam, a pesar de su origen extra-europeo, es tan europeo por implantación y extensión tanto espacial como temporal como lo es el cristianismo, de origen evidentemente asiático.

28Dhombres, D., "L'improbable choc des civilisations", Le Monde, 12 de diciembre, 1996. 30 Galtung, J., Europe in the Making, Nueva York, Crane Russak, 1989.

3.3. Hay alternativas El nacionalismo europeo no es una solución sino que forma parte del

problema más general de los nacionalismos sean subestatales, estatales o supraestatales en la medida en que, como violencia cultural, se convierten en legitimación o causa de violencias directas (guerra, terrorismo, asesinatos, tortura) o de violencias estructurales (opresión, margina- ción, penetración, explotación). Hay varios, de todas formas, caminos por los que pueden discurrir las alternativas a tan sombrías perspectivas.

En primer lugar, no estaría de más cambiar de registro. El nacionalismo es, probablemente, inevitable. Con o sin la fiebre nacionalista más o menos violenta a la que asistimos o cuyos últimos coletazos sufrimos, el nacionalismo, bajo formas variadas y diferentes, es la ideología dominante del sistema capitalista3' o, si se prefiere, la ideología que ha conformado al Estado moderno3'. Probablemente, seguirá siendo la dominante todavía durante mucho tiempo incluso dentro de la Unión Europea. La dificultad de todas las personas que conozco para substraerse a esta ideología me confirma en la opinión. No vale la pena, pues, negar la existencia del nacionalismo subestatal o no, ni, de por sí, su posible éxito tiene por qué asustar a nadie aunque síes comprensible que moleste a los nacionalistas de otro ámbito (el "separatismo" catalán molesta a los españolistas; la "colonización" española molesta a los catalanistas). Lo que hace falta es repensar los nacionalismos y hacerlo "dentro de los límites de la mera razón" como Kant pensaba la religión de su tiempo que ha seguido existiendo como el nacionalismo lo hará. Hace falta un esfuerzo enorme para olvidar el nacionalismo cultural y, todavía más, su variante racista. Moliere, Dante, Cervantes, Shakes- peare, Camoens, Goethe existen sin duda alguna y sin la misma duda deben sobrevivir en los espíritus de los europeos y, por qué no, en los del resto de la humanidad. Pero esa cultura "europea" no se la debe hacer coincidir con pretensiones de tener una "misión civilizadora" o de portar derechos especiales por la simple razón de poseer tal raíz "identitaria" y, mucho menos, si se hace coincidir tal cultura con el cristianismo de corte catóIico/protestante.

31 Socialismo, liberalismo, conse~adurismo son sólo variantes de la realmente dominante en todos los casos. Greenfeld, L., "Nationalism and modernity", Social Research, 63, n", 1996, pp. 3-40.

32Wallerstein, l., "Trois idéologies ou une seule? La problématique de la modernité", Geneses. Sciences Sociales et Histoire, 9, 1992, pp. 7-24.

En segundo lugar, creo que el patriotismo constitucional del que habla Habermas está también en el buen camino hacia la paz. La lealtad no tiene por qué ser hacia la "nación", la "cultura" o la "raza1' sino hacia el acuerdo libre entre individuos igualmente libres. No está exento de riesgos este seguir las huellas de Cromwell (ya me he referido a algunos), pero lo considero mejor -o menos malo- que los restantes. Para tener una vida en común tranquila y pacífica no hace falta tener necesariamente una identidad cultural única ni, mucho menos, vivir dentro de un Estado al viejo estilo jacobino.

En tercer lugar, hay que aprender a que el multiculturalismo consti- tuya la ~iudadanía~~. Y quien dice multiculturalismo debe decir también multilingüismo: ni sólo español en España, ni sólo catalán en Cataluña. La identificación entre lengua y nación (y no digamos entre "raza" y nación) tiene consecuencias negativas cuya manifestación más suave es el "terrorismo lingüístico" y la más brutal es la "limpieza étnica" (eufemismo para gen~cidio)~~.

Finalmente, es Alain Touraine quien a propuesto "reafirmar el papel de las instituciones políticas, nacionales o locales, no como instrumentos de legitimación del Estado sino como mediaciones entre las econo- mías globalizadas y las culturas con obsesión identitaria". Como sugiere el título de su artículo ("El nacionalismo contra la nación"), hace falta que encontremos caminos diferentes para la construcción de las identida- des35 y, ciertamente, eso es válido también para la construcción de la identidad europea que debería construirse sobre instituciones políticas algo más democráticas que las que hoy existen. Un Parlamento Europeo democrático, controlando según la división de poderes al ejecutivo, es, sin duda alguna, más importante que la búsqueda de una identidad europea. Sabiendo que, llevada a sus últimas consecuencias, implica amar una bandera azul con estrellas doradas y dar la vida por esa bandera, hay motivos más que suficientes para sospechar de los predica- dores de ese nacionalismo también: los que mueren siempre son otros.

"Birnbaum, P., "From rnulticulturalism to nationalism", Political Theory, 24, nQ 1,1996, pp. 33-45; Birnbaum, P., "Sur la citoyenneté", L'Année Sociologique, 46, n", 1996, pp. 57-85.

34 Hayden, R.M., "lmagined communities and real victims: self-determination and ethnic cleansing in Yugoslavia", American Ethnologist, 23, n", 1996, pp. 783-801.

35Touraine, A., "Le nationalisme contre la nation", L'Année Sociologique, 46, n", 1996, PP. 15-41.

II b. LOS MUNICIPIOS Y LA DlMENSlON SOCIAL DE LA UNlON EUROPEA: OPORTUNIDADES Y LIMITES.'

Clemente J. Navarro Yáñez

1. INTRODUCCION: GLOBALIZACION Y NUEVO LOCALISMO- 2. LOS MUNICIPIOS Y LA CONSTRUCCIÓN DE LAUEUROPA SOCIAL".- 3. LIMITES ESTRUCTURALES DE LA ACCION MUNICIPAL EN LOS PAISES DE LA UNlON EUROPEA.- 4. UN NUEVO PACTO LOCAL PARA LA CONSTRUCCION DEL ESTADO EUROPEO DEL BIENESTAR.

1. Introducción: globalización y nuevo localismo

Nuestro siglo y el final del anterior supusieron la victoria de la democracia y del estado nación. La primera como fórmula de gobierno y legitimación, el segundo como punto de rotación de las relaciones políticas, pero también de las sociales y las económicas. Pero actualmente existen tendencias que limitan, o cuando menos, ponen en entredicho la aseveración anterior (Held, 1989, 1997). Por un lado, se asiste a un proceso creciente de globalización que reduce la capacidad de actuación de los gobiernos nacionales, ya sea porque existen dinámicas supranacionales que escapan a su esfera de influencia, ya sea porque la intensificación de las relaciones interestatales hacen cada vez más dependientes a los estados nacionales de las decisiones del

'Agradezco a los asistentes del II Encuentro de Analistas del INET los comentarios y sugerencias que realizaron a este artículo en base a la exposición que allí hice de sus líneas argumentales básicas. Parte del trabajo del que se nutre este artículo provienen de la investigación comparada que sobre "Modelos y experiencias de participación ciudadana en municipios de España y otros países" realice en el I.E.S.A. de Andalucía a travésde un convenio de colaboración científica establecido entre el C.S.I.C. y el Excmo. Ayuntamiento de Córdoba durante los años 1992-1995.

resto, o al menos, de algunos de éstos (Pasquino, 1997). Una de las vías desarrolladas para hacer frente a este fenómeno ha consistido en la creación de entidades de gobierno de carácter supranacional, entre las que cabe destacar, en nuestro entorno más próximo, la Unión Europea.

Pero por otro lado, existen tendencias que apuntan hacia lo local, hacia las potencialidades que ofrece este ámbito para el desarrollo de procesos de índole económico, político y social. Las iniciativas de desarrollo económico local, con independencia de su mayor o menor éxito, son una estrategia extendida, al igual que las propuestas e intentos de democratización mediante la incorporación de los ciudadanos a los procesos por los que tiene lugar el gobierno de sus municipios. Al mismo tiempo, las identidades de carácter universalistas empiezan a ser reemplazadas, o cuando menos cuestionadas, por otras de índole particularista, que toman como punto de referencia lo local, las relaciones vecinales más próximas, en un nivel de gobierno en el que los ciudadanos sienten, en mayor medida que ningún otro, los beneficios -o perjuicios- del estado de bienestar, la prestación del conjunto de servicios por los que el poder público trata de mejorar su calidad de vida. Esta tendencia, a la que viene denominándose nuevo localismo, pone de manifiesto que a finales de nuestro siglo las sociedades se ven atravesadas, y por tanto articula- das, por dos tendencias tensionales, a la vez que complementarias. A saber: globalización y neolocalismo (Navarro, 1997).

Tomando como referencia este contexto, el primer apartado trata de determinar las potencialidades que los gobiernos y sociedades municipales pueden ofrecer de cara a la construcción de una entidad de carácter supranacional como es la Unión Europea. Ello se centrará fundamentalmente en los aspectos relacionados con la democratiza- ción de los actuales sistemas de gobierno, así como en lo que se refiere al desarrollo del estado de bienestar. En el segundo apartado se pondrá de manifiesto la estructura de oportunidades en la que éstas han de desarrollarse, destacando las limitaciones existentes. Para terminar en el tercer apartado dando cuenta de ciertas orientaciones para la integra- ción, digamos positiva, de los municipios en la Unión Europea.

2. Los municipios y la construcción de la Europa Social

Entre las oportunidades que ofrecen los municipios de cara a la construcción de la Unión Europea, y más concretamente, para la integración de los ciudadanos en tal proyecto, pueden destacarse tres.

En primer lugar, la ventaja relativa que poseen respecto a otros niveles de gobierno por lo que se refiere tanto a la valoración de su labor como a las oportunidades de contacto que ofrece. Como derivación de esto último, y en segundo lugar, las posibilidades de incorporar a los ciudadanos a los procesos de toma de decisiones que les afectan. Y en tercer lugar, el hecho de que las demandas básicas y principales de la ciudadanía encuentren su concreción en la prestación de servicios que realizan los municipios. Veámoslas con mayor detalle.

2.1. Visión civil del nuevo localismo: los ciudadanos y los diferentes niveles de gobierno

El "aprecio civil" por el ámbito y gobierno municipales puede conocer- se, por ejemplo, a través de la identificación territorial que declaran los ciudadanos europeos en diversas encuestas. Estas permiten constatar

Ilustración 1 : La identificación territorial de los españoles.

1990 1991 1992 1993 1994 1995

NsINc España

Ninguno Su Comunidad Autónoma

El mundo 1 Su provincia Europa Su pueblo o ciudad

NsINc 1 O O O 1 O Ninguno 1 1 1 1 1 1 El mundo 1 1 1 6 6 6 Europa 2 2 2 2 2 2 España 23 24 24 23 23 21 Su Comunidad autónoma 15 18 15 16 13 15 Su provincia 8 9 8 9 10 9 Su pueblo o ciudad 45 41 43 43 45 47

que tal identificación tiende a ser local, y en todo caso, compartida con el ámbito nacional, siendo la identificación con otros niveles, como por ejemplo, el supranacional, mucho más reducida2

En concreto, para el caso español se tiene que el porcentaje de identificación con la escala local (pueblo o ciudad) se mantiene constante desde el año 90 alrededor del 40%, muy superior al 15% de la comunidad autónoma, al 2% de Europa o incluso al 25% de España (CIRES, 1997: 81).

Por lo que se refiere a la evaluación de las diversas administraciones, para el caso español la preferencia es claramente localista, tal y como muestran los datos de una encuesta que sobre "Actitudes y experiencias respecto al sector público" realizó el Centro sobre Investigación de la Realidad Social (CIRES) en 19933. En primer lugar, destaca que el porcentaje de entrevistado que nunca acudió a organismos dependientes de la administración municipal (A.M.) es del 24%, mientras que ese porcentaje sube al 75% y 70% cuando se trata de la Administración Autonómica (A.A.) y la Administración Central (A.C.) respectivamente (CIRES, 1994: 612). Este hecho parece menos relevante si tenemos en cuenta que el Ayuntamiento, frente otras administraciones, ofrece, aunque sea sólo por su cercanía, mayores oportunidades de contacto. Aunque como veremos más adelante, en ello también cuenta su posi- ción en el entramado administrativo por el que se desarrolla el estado de bienestar.

La evaluación comparada de las tres administraciones, también adopta un corte localista. El grado de satisfacción con sus respectivos funcionamientos es del 38% para la A.M., del 27% para la A.A. y del 21 % para la A.C. (CIRES, 1994: 620). Además, A.A. y A.M. son las que para los entrevistados funciona mejor de las tres y las que debería aumentar más sus competencias, tal y como muestra la tabla 1. La municipal parece ser la que, con diferencia, trata mejor a los ciudadanos, de la que se prescindiría con mayor dificultad, pero en cambio, la que tiene personal menos cualificado.

2Algunos datos pueden consultarse en los diversos informes anuales realizados por el CIRES, así como en Orizo (1 991), Segatti (1995), Stoetzel (1 985) o Ashford y Timms (1 992).

La encuesta fue realizada a una muestra de 1200 individuos españoles de ambos sexos, de 18 y más años entre el 12 y 17 de abril de 1993. Para más detalles se remite a CIRES (1994).

Por último, aunque con pequeñas diferencias, los entrevistado dan a la A.M. mayor puntuación al evaluar los servicios que reciben en comparación con los impuestos que en cada una de ellas pagan4. Aunque es a la administración a la que, con diferencia, los entrevistados prefieren pagar sus impuestos5.

Tabla 1: Comparación de las distintas administraciones públicas en España.

P. 35. Ahora quisiera que comparase la Administración del Estado con la Autonómica y la Local y que me dijera:

sus funciones actuales

Fuente: CIRES (1994: 660).

Ahora bien, de lo anterior no cabe suponer que entre los españoles exista una actitud contraria a la Unión Europea. Más bien, ésta es ambivalente. Por una parte, existe una adhesión intensa a nivel afectivo. El grado de identificación con la Unión Europea es alto, y es el espacio geográfico de carácter internacional hacia el que los españoles se siente más cercanos afectivamente, tal y como muestra la ilustración 26.

LOS índices son: 57 para el Estado, 65 para la Comunidad Autónoma y 67 para el Ayuntamiento (CIRES, 1994: 690).

5La pregunta era la siguiente: "P.51. A nadie le gusta pagar impuestos o tasas, pero ya que hay que pagarlas, en gustaría que me dijera si Vd. prefiere pagarlas a la Administración Local, a la Autonómica o a la del Estado?". El 36% contesto que a la primera, al 25% le daba igual, el 18% a la autonómica, el 10% al Estado, el 5% a ninguna y el resto (5%) no contestó o respondió no saber (CIRES, 1994: 691).

6En una escala de diez puntos en el que se sitúan los entrevistados al ser preguntados por su identificación con Europa el valor medio ha sido siempre superior a 6 puntos entre 1993 y 1996.

Ilustración 2: Identificación de los españoles con diversas áreas geográficas.

200

America del Norte 8 Unión Europea o Iberoarnenca A Eumpadel Este A Norte Africa

años Fuente: CIRES (1997:551).

Pero por otra parte, parece existir cierta reticencia a la pérdida de soberanía nacional frente a la Unión, sobre todo lo que se refiere a decisiones políticas importantes y a la fiscalidad (Tabla 2). Asimismo, el

Tabla 2: Actitudes haciadiferentes políticas de la Unión Europea en el año 2000 Qué tipo de políticas deberían ser decididas por un futuro Gobierno Europeo y no por los respectivos gobiernos de los estados miembros.

Fuente: CIRES (1997: 582-583). Se trata de un índice con recorrido [O-2001, indicando los valores superiores a 100 acuerdo, y el valor 100 igualdad entre acuerdo y desacuerdo.

118

Una sola moneda

Un solo Banco Central Europeo

145

--

149

125

1491

134

141

121

131

109

131

106

interés y el grado de información que declaran poseer los ciudadanos españoles sobre la Unión Europea es también ambivalente: entre 1993 y 1996 alrededor del 60% declara estar poco o nada informado e interesado sobre la Unión Europea (CIRES, 1997: 61 1 y 613).

Aún así, cerca del 60% declara una actitud favorable hacia la Unión Europea, pero ésta es percibida, ante todo, como un marco de oportunidades positivas en relación a la esfera económica, mientras que la consideración de las posibles ventajas de orden cultural o la extensión del estado de bienestar es casi inexistente7.

Esto último quizás refleje que para la ciudadanía no pasa desaperci- bido que la construcción de la "dimensión social" de la Unión Europea ha sido insignificante en comparación con su "dimensión económica", o incluso que ha sido dependiente de ésta última. El régimen de bienestar europeo se ha centrado casi exclusivamente en políticas referidas a la población activa, al mundo del trabajo, y no la ciudadanía en su conjunto, excluyendo determinadas políticas y servicios que, por contra, tienen gran importancia en cada estado miembro8.

Frente a la desafección política y social con respecto a la Unión Europea, la intensidad de las relaciones de vecindad en el ámbito local, y las oportunidades de contacto que ello conlleva, hacen de éste un lugar potencialmente favorable para el desarrollo de procesos de participa- ción e intensos procesos de corporatización, la formación de cada vez más y más variadas asociaciones y grupos de representación de intereses. Los datos existentes al respecto parecen confirmarlo, de manera que en las últimas décadas ha tenido lugar un aumento constante de la densidad y diversificación de las tramas corporativas locales, sobre todo en relación a los servicios de bienestar social que prestan o son prestados a través de los municipiosg~

Lo anterior viene reforzado por el hecho bien conocido de que la competencia política subjetiva, la creencia de poder influir sobre las

Las razones por las que los entrevistados se sienten a favor son, por orden de importancia: Unidos hay más ayuda (27%), por el desarrollo (1 5%), ventajas económicas (14%), eliminación de barreras y mejor ayuda para España (9%). Mientras que la mejora de los servicios o los beneficios culturales es aducido sólo por el 1 %de los entrevistados (CIRES, 1997: 61 8-620).

8Para una exposición más detallada de este asunto, así como una descripción histórica del desarrollo del régimen de bienestar europeo se remite a Subirats y Goma (1997).

9Para el caso de España pueden consultarse los informes de la Fundación Encuentro (1 995, 1996), para el caso italiano Censis (1 991), o Clark (1 995) para los Estados Unidos.

decisiones que adopta el gobierno municipal es superior que la referida al gobierno central. Por lo que a la orientación localista descrita, debe unirse cierta predisposición a la acción política en este ámbito, que como veremos, es muy relevante para el desarrollo del estado de bienestarlo,

2.2. Democratización: modelos de democracia parficipativa Uno de los axiomas básicos de la teoría democrática contemporánea

consiste en cierta regla de adecuación entre escalay forma de gobierno democrático. Esta postula una relación inversa entre el aumento de la escala de la comunidad y las posibilidades de participación política por parte de los ciudadanos (Dahl, 1982; Sartori, 1988). Por ello, se señala al ámbito local como lugar adecuado para el desarrollo de procesos de democratización, por los que los ciudadanos puedan influir sobre las decisiones gubernamentales con mayor asiduidad e intensidad que la garantizada por los procesos electorales.

Las propuestas que apuntan en este sentido señalan que tales procesos deben consistir en la complementación de la democracia de competencia entre partidos mediante procesos de participación directa, sobre todo a través de grupos de representación de intereses, en una sociedad que, como la actual, se encuentra en un proceso continuo de corporatización. A este híbrido democrático de índole localista es al que suele denominase democracia participativall.

Ahora bien, tales propuestas no son exclusivas de la reflexión académica. Un gran número de municipios, por iniciativa de los propios actores locales, han puesto en marcha procesos de ese tipo. Algunos, han intensificado las relaciones con grupos y asociaciones locales con el fin de procurar nuevas fórmulas por la que prestar servicios públicos, ya sea por el aumento en la legitimidad de la acción estatal que ello pueda conllevar, ya sea por la eficiencia que de ello pueda derivarsel2.

l o En una encuesta realizada por el CIS en 1980 con una muestra de 3457 individuos se preguntaba: ¿Qué haría ante una medida injusta o perjudicial para Ud. por parte del Ayuntamiento?i,Y por parte del Gobierno Central?. Para el primer caso, el 48% respondió que 'nada', el 6% 'acudir a las autoridades', el 8% 'asociarse con otros', el 23% 'realizar acciones de protesta', y el 15% otras respuestas. Por lo que se refiere al gobierno central, los porcentajes fueron respectivamente: 64%, 5%, 4% 19% y 8%.

l1 Algunas de estas propuestas son las de Barber (1984), Hirst (1994) o Cohen y Rogers (1 995).

l2 Este fenómeno supone, tal y como expone Pérez Yruela (1997: 146-149), una fórmula de "gestión privada de intereses públicos".

En otros casos, se han diseñado instituciones políticas que regulan y tratan de garantizar ciertas oportunidades de participación a los ciudadanos, con el fin de incorporar la participación a la cultura organizativa municipal. Entre éstos destacan los municipios italianos y españoles. Iniciaron la experiencia en los años sesenta y a finales de los setenta respectivamente; y en la actualidad tres cuartas partes de los municipios de ambos países han aprobado y puesto en funcionamiento reglamentos y normas de participación ciudadanai3.

Ilustración 3: La aprobación de reglamentos de participación y descentraliza- ción en municipios italianos y españoles (1 960-1 990)

"

1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992

% Municipios aprueban reglamentos de participación sobre el total que poseen actualmente. Fuente: Navarro (1997a)

La apertura de tal oferta de oportunidades de participación, junto al creciente proceso de corporatización en el ámbito local, han dado lugar a una intrincada red de relaciones entre gobierno municipal y asociaciones locales, tanto en relación a la definición de las políticas públicas municipales, a través de la canalización de demanda política que ejercen las asociaciones, como al desarrollo de nuevas vías para la prestación de servicios, donde se inserta un número cada vez mayor de gruposi4,

I3Para un análisis detallado de los procesos de génesis y desarrollo de reglamentos de participación y descentralización en municipios italianos y españoles se remite a Navarro (1 997a: 227-302.).

I4En Navaro (1997: cap. 2) puede consultarse una análisis sobre estas tendencias en las democracias de los países desarrollados.

2.3. Los municipios como locus de la prestación de servicios: la dimen- sión local del estado del bienestar

El análisis de la división funcional del trabajo político entre gobierno central y gobiernos municipales en la Unión Europea pone de manifiesto que los segundos son el espacio en donde tiene lugar la provisión de la mayor parte de los servicios sociales de carácter universal ligados a la implantación y desarrollo del estado de bienestar. Estos se refieren fundamentalmente a tres aspectos: mantenimiento condiciones míni- mas de urbanización, planeamiento urbano-ordenación del territorio y servicios personales, tanto de carácter funcional (educación, cultura,...), como los orientados al cliente (tercera edad, mujer, juventud, ...)15.

A lo anterior se une que, a excepción del Reino Unido, en todos los países se vienen produciendo intensos procesos de descentralización en relación a los aspectos referidos (Batley y Stoker, 1991). En gran parte, esto se explica por las ventajas relativas que puede ofrecer el gobierno municipal en relación a la prestación de servicios. Su proximidad y oportunidades de contacto con respecto a los ciudadanos permite un mayor grado de eficacia y eficiencia de la acción estatal por cuanto mejora y aumenta la información sobre los problemas existentes. Además de procurar adecuación, esa interacción intensa aumenta las posibilidades de adaptación a una demanda creciente y en continua mudanza (Yates, 1977). Por último, puede lograr grados de coordina- ción y economías de escala difícilmente alcanzable por agencias nacionales de carácter descentralizado (Clarke y Gaile, 1989).

Los procesos de descentralización y las ventajas señaladas están provocando que los gobiernos municipales adquieran cada vez mayor relevancia política con respecto a niveles de gobierno superiores. Muestra de ello puede ser, por una parte, que los ciudadanos dirijan sus demandas en mayor medida a los gobiernos municipales que a otros superiores, con cierta independencia de la distribución competencial16. Y por otra parte, que las elecciones municipales adquieran mayor

l5 Para el análisis de la distribución funcional del trabajo político en los países de la Unión Europea se remite al informe del Consejo de Europa (1988) y a Norton (1991).

í6 Ya se ha visto que el contacto de los ciudadanos con el gobierno municipal en España es más intenso que con respecto a los de nivel superior. El British Particticipatory Study ha puesto de manifiesto como cerca de la mitad de las actividades de participación política desarrolladas por los ciudadanos británicos son dirigidas al gobierno local (Parry, Moyser y Day, 1992).

protagonismo, no sólo por el control político que confieren a los vence- dores de las contiendas electorales, sino también porque en gran medida vienen funcionando como indicadores de tendencias electorales para otros niveles de gobierno17.

En definitiva, cabe concluir que los municipios europeos son un ámbito de orientación básico de los individuos como ciudadanos, tanto en su relación con el gobierno municipal (provisión y consumo de servicios, democratización y participación ciudadana), como por ser un espacio cercano tanto desde el punto de vista físico, como psicosocial y político. Esto, junto a la intrincada red de asociaciones y grupos que vienen colaborando con ellos en la prestación de servicios, hace de los gobiernos municipales un espacio político con grandes potencialidades de cara a la construcción de la "Europa Social", un lugar en el que la ligazón interpersonal y con el gobierno, así como la participación ciudadana, pueden ser buenas bases sobre las que construir la faz social del proyecto europeo, el "estado europeo del bienestar".

3. Límites estructurales de la acción municipal en los países de la Unión Europea

Junto a lo anterior, también es cierto que los gobiernos locales europeos se enfrentan a limitaciones que pueden hacer peligrar, o cuando menos distorsionar, las potencialidades citadas. Limitaciones estructurales en cuanto a la división del trabajo político con respecto a los gobierno centrales y regionales, el estado de sus haciendas, las diferencias existentes tanto entre municipios de diversos países, como entre los de un mismo país, y ciertas aporías en los procesos de democratización desarrollados son algunas de las más descollantes.

3.1. El campo de acción municipal: crisis fiscal y estructuras de oporiu- nidades desiguales

En la misma medida en que los gobiernos locales son el locus de la provisión de servicios ligados al estado del bienestar, lo son de la crisis

l7 En términos generales se ha constatado que las elecciones municipales vienen funcionando como elecciones de segundo orden, esto es, presentan cierto carácter predictivo de los resultados de lassiguientes elecciones a nivel nacional o regional. Sobre este asunto se remite al estudio comparado de Reif (1985), a Curlice y Payne (1980) para el caso británico, Corbetta y Parisi (1 985) para el italiano y Delgado (1 997) para España.

fiscal que a éste afecta. Es común a todos los municipios europeos, o al menos a la gran mayoría, la crisis de sus haciendas. Esto se ha intensificado al mismo ritmo en que se han descentralizado competencias, sin que se haya aumentado el porcentaje de partición municipal en los presupuestos generales del estado, ni tampoco su capacidad impositiva (Castells y Bell, 1991; Bosch y Díaz, 1988). Así pues, el exiguo peso de los municipios en el gasto público total, y su escaso margen de maniobra en su propia estructura de ingresos genera un alto grado de dependencia económica con respecto al gobierno central.

Tabla 3: Aspectos económicos de los municipios de la unión europea (años

ochenta).

PAISES

Gran Bretaña

1 EL GASTO PÚBLICO 1 LA ESTRUCTURA DE

INGRESOS

Impuestos sector

Suecia 1 68,40 1 31,60 1 25,OO 1 60,OO 1

Alemania 1 62,71 1 15,04 1 27,80 1 56,80 1 Francia 1 83,34 1 16,66 1 35,23 1 58,81 1

Portugal 1 94,35 1 5,65 1 53,OO 1 47,OO 1

Italia

España

Ahora bien, los datos aportados en la tabla 3 ponen de manifiesto que la dependencia económica con respecto a los gobiernos centrales es mayor para el caso de los países meridionales. Además de que, como es sabido, en términos generales los países del centro y norte de Europa gozan de sistemas de bienestar y niveles de desarrollo más altos que los de la Europa meridional.

A lo anterior se une la existencia de ciertos rasgos que introducen diferencias significativas en sus respectivas estructuras de oportunidades. Entre estos cabe destacar los siguientes: menor tamaño, menores recursos humanos y mayor heterogeneidad inter-municipal en cada uno

75,75

65,60

24,25

13,26

86,25

35,67

8,92

55,83

de los estados. Como ejemplo pueden compararse el caso sueco y el caso meridio-

nal donde los municipios tienen mayor relevancia, el español. Los ingresos tributarios y las tasas de los 286 municipios suecos suponen cerca del 70% de sus ingresos totales, acumulan aproximadamente el 55% de los empleados públicos y cuentan con una media de población de unos 30.000 habitantes. En cambio, para los 8.085 municipios españoles, los mismos conceptos tributarios suponen alrededor del 55%, sus empleados públicos no superan el 15% del total y el número medio de habitantes es de 5.000 por municipiois

Tales desigualdades permiten suponer que se producirán diversos ritmos o tipos de integración municipal a la Unión Europea. E incluso, que puedan generarse desigualdades o ampliarse otras ya existentes. En concreto, a las que pudieran darse entre municipios del norte y sur de Europa, cabe añadir las que tengan lugar entre municipios de diversos tamaños en la zona meridional.

De hecho, parece que estas dinámicas ya se están produciendo. Al sesgo socieconómico de la Unión Europea hacia el centro y el norte de Europa (Hadjimichalis, 1987, 1994), se añaden las dificultades de los municipios más pequeños del sur para dinamizar sus respectivas comunidades locales. Además, éstos últimos tienden a reproducir con la Unión Europea las relaciones que mantenían con sus respectivos gobiernoscentrales. En un contexto en el que éstos últimos ven erosionada su condición de punto rotacional, y en el que aparecen además tendencias de indole "neorregionalistas" potenciadas por la propia Unión Euro- pea, básicamente ésta es concebida por los municipios como una fuente de recursos por la que solventar sus dificultades de financiación. Lo que parece estar produciendo en la mayoría de los casos procesos de modernización artificial, sostenidos más a base de ayudas económicas exógenas que por las propias energías e iniciativas localesig.

Por contra, los municipios con mayores recursos están desarrollando su propia "política internacional", no sólo por estar en mejores condiciones para aprovechar los recursos exógenos, sino también por establecer de forma activa iniciativas tendentes a conocer, presionar y negociar

1 8 L ~ s datos se han tomado de AA.VV. (1996: 547). l9 Para el caso de Portugal puede consultarse Silva e Costa y otros (1 993) y para

España Pérez Yruela y otros (1996). Hadjimichalis y Papamichs (1990) van una visión general para la Europa meridional.

políticas europeas. Para estos municipios la Unión Europea no sólo cuenta como fuente potencial de recursos económicos, sino también como recurso simbólico, como verdadero referente de modernización (Benington, 1994).

3.2. Los límites a la democratización: el sesgo participativo Por lo que se refiere a los procesos de democratización, los gobiernos

municipales se enfrentan a otras limitaciones que provienen de su propia lógica institucional. En concreto, el hecho de que los municipios, a semejanza de los estados nacionales, regulen el acceso al poder político a través de la competencia electoral entre partidos, afecta de forma significativa a la intensidad, y sobre todo, a la forma que adopta su oferta de oportunidades de participación.

Diversos análisis empíricos en municipios europeos muestran que éstos gobiernos favorecen de forma diferencial a diversas asociaciones locales (Navarro, 1997a). En gran medida ello depende tanto del potencial de influencia de éstas, como de su predisposición a colaborar con el gobierno municipal. De manera que aquéllas que son más relevantes (son más numerosas de entre el total de las existentes en el municipío, tienen un mayor número de miembros, controlan en mayor medida las redes de influencia e intercambio) y son más cercanas al proyecto de gobierno municipal (comparten sistemas de creencias o ideologías políticas) resultan mucho más beneficiadas que las más débiles o aquellas que son más lejanas u opuestas al gobierno local. E incluso pudiera darse el caso de que el gobierno municipal decidiese no ofrecer oportunidades de participación por creer que la mayoría de los actores cívicos de la trama corporativa le son desfavorables.

Este sesgopatticipativodebe entenderse como una función adaptativa por la que el gobierno municipal -el partido o la clase política que lo ocupa- trata de reducir el riesgo que supone asociar a los ciudadanos al poder logrado mediante las elecciones. O sea, una vía por la que enfrentarse a la paradoja que supone redistribuir tal poder político a sabiendas de que con ello corre el peligro de verlo limitado, o incluso, perderlo en el caso de dar cuotas de poder a asociaciones hostiles a su proyecto de gobierno20.

2oUna exposición más detallada de la hipótesis del sesgo participativo y su contraste en cuatro ciudades del sur de Europa puede consultarse en Navarro (1997a).

Así pues, aunque los procesos de democratización suponen una importante oportunidad de incorporar a los ciudadanos al gobierno municipal, y con ello a la construcción europea, su práctica demuestra que se trata de un proceso, no inútil, pero si parcial, que viene condicio- nado por la propia lógica institucional que regula el acceso y control del poder político, esto es, la competencia electoral entre partidos. Por lo que cabe incluir el fenómeno del sesgo participativo como otra de las limitaciones estructurales insertas en el sistema de acción de los municipios europeos.

4. Un nuevo pacto local para la construción del estado europeo del bienestar

De lo expuesto con anterioridad pueden extraerse dos conclusiones básicas. Por un lado, la necesidad de diseñar un nuevo pacto local que de respuesta al nuevo localismo, para ajustar la distribución del trabajo político a las demandas de los ciudadanos y a la capacidad económica municipal. Por otra parte, que los municipios europeos pueden servir como mecanismo por el que involucrar a los ciudadanos en el proyecto de la construcción europea, sobre todo, por lo que se refiere a su dimensión más descuidada, la social.

Así pues, parece oportuno rediseñar el entramado institucional europeo para dar lugar a nuevos equilibrios en el sistema político que permitan captar y aprovechar las oportunidades que el nuevo localismo ofrece para la potenciación del futuro estado de bienestar europeo, tanto lo que se refiere a la eficacia en la prestación de servicios, como para limitar la desafección de la ciudadanía con respecto al proyecto europeo en su conjunto.

Para poner en marcha esta iniciativa deberían contamplarse ciertas premisas. Sin ánimo de exhaustividad, algunas de éstas podrían ser las siguientes.

a) Otorgar mayor representación y capacidad de influencia sobre los procesos de construcción de la Unión Europea a los gobiernos municipales, en correspondencia con las potencialidades políticas y culturales que éstos presentan. b) Ajustar el desequilibrio financiero-competencial, de manera que el proceso de descentralización en la provisión de servicios sea arro- pado por la descentralización de recursos, ya sea por vía de

transferencias o mediante el aumento o la transferencia de capacidad impositiva a los municipios. c) Adecuar y flexibilizar las normativas-marco para: c.1. Ajustar el proceso de provisión de servicios a las características de cada municipio, limitando así el efecto de imposición que tales normativas pueden ejercer sobre los municipios más pequeños y peor dotados. c.2. Abrir cauces que permitan diversificar la oferta de bienestar mediante la involucración de grupos de representación de intereses en la provisión de servicios públicos. Por los beneficios que ello pueda conllevar tanto por el lado de la eficacia de la acción guber- namental, como por el lado de su mayor transparencia y oportunidades de participación. d) Asentar iniciativas de oferta de oportunidades de participación mediante procesos de constitucionalización que limiten las aporías de los procesos de democratización desarrollados. Además de garantizar la posibilidad de que diversos grupos de intereses puedan participar en los procesos de toma de decisiones, debe garantizarse que todos los grupos locales tengan las mismas posibilidades de influir sobre éstas, con independencia de la clase política que controle el gobierno municipal, para evitar así el riesgo de sesgos participativos. Con ello debe procurarse además que tales dinámi- cas se introduzcan en la cultura organizativa de los municipios, para lo que la política pública de participación ciudadana debería plan- tearse desde una perspectiva transversal, garantizando así su presencia en el resto de políticas municipales.

Estas pudieran ser algunas de las premisas sobre las que poner en marcha el proyecto de la "Europa de las ciudades", una de las bases sobre la que apoyar el proyecto del "Estado Europeo del Bienestar". Ahora bien, este debe estar regido por principios que prevengan contra el particularismo que ello pudiera introducir. De manera que la reordenación de las relaciones entre diferentes niveles de gobierno (europeo, central, regional y municipal) de lugar a un nuevo equilibrio entre universalismo (globalización) y particularismo (neolocalismo, e incluso, neoregionalismo), sin el menoscabo de la iniciativa y capacidad de influencia municipales. Toda vez que este nivel de gobierno parece configurarse como uno de los elementos por los que hacer frente a la crisis de gobernabilidad de los futuros sistemas democráticos de mayor

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- Yates, D. (1977). The Ungovernable City, Cambridge, MIT Press.

II c. POLITICAS PARA UN NUEVO MILENIO: INTERROGANTES SOBRE EL TRATADO DE AMSTERDAM

María Luisa Espada Ramos

1. CONTENIDO Y LlTERALlDAD DEL TEXTO DEL TRATADO DE AMSTERDAM.. 2,ESTABLECIMIENTO PROGRESIVO DE UNA ZONA DE LIBERTAD, DE SEGURIDAD Y DE JUSTICIA.- 3. LOS ASUNTOS DE JUSTICIA E INTERIOR EN EL TRATADO DE AMSTERDAM.- 4. LA COMUNITARIZACIÓN DE LA POL~TICA DE ASILO Y DE LA POL~TICA DE INMIGRACIÓN: 5. LA PERSPECTIVA INTERNACIONAL DE LA RENO- VACION DE LA TUE.- 6. INSTRUMENTOS COMPLEMENTARIOS.

La Conferencia lntergubernamental para la reforma del Tratado de la Unión Europea terminó en junio de 1997. La cumbre de Amsterdam puso punto final a un año de trabajo con unos resultados pobres en relación con las expectativas suscitadas y desde luego también inciertos en cuanto a su virtualidad de futuro. El producto final es el Tratado de Amsterdam, donde ha quedado plasmada una opción entre el pragmatismo y ambición con soluciones de mínimo común denominador.

El Tratado de Amsterdam de 17 de junio de 1997 no pasará a la historia como el relanzamiento de la construcción europea. De todos modos habrá que esperar, porque estamos ante un desafío aplazado. El método intergubernamental ha alcanzado su techo para lograr una revisión progresista del Tratado de la Unión Europea. Por tanto habrá de sustituirse y será necesario intentar de nuevo una modernización de Europa, en la que la representación del conjunto de los ciudadanos de la Unión Europea y de sus intereses sea directa. El déficit democrático y la falta de transparencia han restado legitimidad política a todo el proceso así como a sus precarios resultados.

Políticamente lo más llamativo ha sido la opción por las cooperacio- nes reforzadas, aunque esta posibilidad que permitirá avances gradua- lessegún lavoluntad políticade los Estados miembros haya de precisarse. Pero no hay duda de que se trata de la entronización política de la

mayoría en un sistema que sigue concentrando el poder en instancias individualistas. Puede llegar a suponer que algunos Estados miembros lleguen a una auténtica cesión de soberanía y en una hipótesis posible lleguen hasta "el final de una federación de Estados-Nación". Y desde la perspectiva de la supranacionalidad se hará imposible que en una Comunidad ampliada el veto de un solo Estado miembro imposibilite cualquier progreso sustancial hacia la integración.

No obstante, hay que afirmar que de momento tras la perspectiva de estos meses de trabajo, la Europa de Amsterdam sigue siendo una Europa minimalista en la que lo único relevante a sido la extensión de la codecisión y por tanto un refuerzo del Parlamento Europeo1.

La calma del verano ha impuesto una temporalización de los trabajos de finalización. Así, antes de finales de julio habría de ultimarse el Tratado párrafo a párrafo. A partir de agosto se haría la puesta a punto de las diferentes versiones lingüísticas. Los ministros de Asuntos Exteriores de los 15 Estados miembros han formado, el día 2 de octubre, el Tratado de Amsterdam. Comienza, pues, el período de ratificación2.

1. Contenido y literalidad del texto del Tratado de Ámsterdam

Se trata de un texto complejo y difícil de consultar, porque su sistemática reproduce una superposición de opiniones mal ensambla- das que la Comisión y los juristas habrán forzosamente que arreglar. En este sentido Marcelino Oreja comentó que "la complejidad de las diferentes cuestiones, la necesidad de responder a peticiones especí-

Europe, Información internacional de 20 de junio de 1997, n13988, p.2, afirmaba que el gran resultado de Amsterdam es haber evitado lo peor. En caso de fracaso se habría replanteado la moneda única, el objetivo de la adhesión de los países de Europa central y oriental se hubiera alejado (con consecuencias políticas y sicológicas desastrosas) y habría aumentado la separación entre las Instituciones europeas y las opiniones públicas.

2En el Parlamento Europeo se suscitó una fuerte constestación al texto del Tratado y se propuso por 65 parlamentarios la no ratificación por los Parlamentos nacionales hasta tanto no se sustanciaran las deficiencias institucionales y del proceso decisorio. Proponían supeditar la entrada en vigor del Tratado a un nuevo intento de Conferencia para la negociación de los problemas aplazados y que tienen un alcance políticamente sustancial. Se pidió "definir mejor la Europa que deseamos para mañana" e incluso J. Santer dijo haber vislumbrado falta de voluntad política. Europe, 18 de julio de 1997, n l 4008, p. 8. En este período de trabajo sobre el texto provisional del Tratado de Amsterdam se ha establecido una versión consolidada con todas las modificaciones existentes en un único texto del Tratado de la Unión Europea.

ficas de cada Estado y la técnica negociadora abocaron a un texto de extraordinaria dificultad, que contiene adendas acerca de los aspectos más diversos, difíciles de hacer llegar a los ciudadanos o a una simple comprensión3.

J. Santer reconoce también que se ha producido una inflación de Protocolos y Declaraciones. Son 14 los Protocolos y 46 las declaraciones, un record que no ayuda a la legibilidad del Tratado, ni a su unidad temática e integrada.

El nuevo Tratado ha intentado, antes de ampliar la Unión Europea hacia el Sur y el Este, conferirle una identidad renovada. Ni el fondo, ni la letra contribuyen a las demandas que exigía la situación del presente, la perspectiva del futuro inmediato y los propios retos intrínsecos que la Unión tiene planteados. Por ello, que se cuestionan los resultados finales por grupos significativos del Parlamento Europeo y se afirma incluso que, antes de la ampliación, es precisa una nueva revisión que sustancie definitivamente las lagunas de una forma más democrática y transparente4.

Por lo que respecta a los temas tratados en este trabajo, la existencia del Tratado de Amsterdam no altera de momento el valor del estudio que hemos realizado. Se trata de un proyecto modificativo y de revisión, cuya eficacia depende del factor tiempo que va a determinar su aplicación. El Tratado entrará en vigor cuando sea ratificado por los Estados Miem- bros. Se preve un proceso rápido, pero también existen posiciones de relentización que crean dudas sobre la finalización del proceso. Ade- más, específicamente y con relación a la política de asilo y a la política de inmigración, su comunitarización está supeditada al período transitorio de cinco años establecido en el propio Tratado. Finalmente, la incidencia real de las modificaciones o innovaciones dependerá de la práctica subsiguiente de las Instituciones comunitarias y de los Estados Miembros para desarrollar las posibilidades que supone la integración de tales ámbitos en el marco del primer pilar. Nuestro análisis tiene, en principio, una validez de al menos seis años.

Europe, 7 de julio de 1997, n.1 4000, p. 3. En el Parlamento Europeo se pidió la no ratificación del Tratado por los Estados

Miembros y se llegó a afirmar "el desmoronamiento de la Europa política", e incluso J.Santer afirmó que a veces había vislumbrado "tentativas aisladas de replantear elementos esenciales del proceso de integración europea".Vid. Europe, 18 de Julio de 1997, número 4.008, pág.8.

Desde una perspectiva crítica, pues, la mejora del tratamiento de la situación jurídica y social de los asilados e inmigrantes en la Unión Europea está condicionada temporalmente. No obstante, insistimos en el valor que tiene el grado de comunitarización alcanzado. Supone una esperanza de que la integración jurídica de tales políticas sea una garantía para la protección de derechos fundamentales de la persona humana.

2. Establecimiento progresivo de una zona de libertad, de seguridad y de justicia

Henry Labayle habla de una nueva arquitectura europea presidida por los objetivos constitucionales de libertad, seguridad y justicia. El texto del Tratado expresa que "la Unión se basa en los principios de Libertad, Democracia, respeto de los derechos humanos y libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados Miembros". Esta afirmación es un reforzamiento de la legitimidad política de la Unión Europea fundamentándose en la garan- tía jurídica y jurisdiccional de los derechos humanos5.

Se trata de un nuevo título con los capítulos interdependientes. El Capítulo Primero está referido a los derechos fundamentales y a la no discriminación. El Capítulo Segundo al establecimiento progresivo de una zona de libertad, de seguridad y de justicia. Este último contiene un Título nuevo a incorporar en el Tratado de la Comunidad Europea sobre libre circulación de personas, asilo e inmigración. Esta sistemática está expresamente concebida así para subordinar ambos Capítulos a la prioridad en el compromiso con los derechos fundamentales, tal y como se garantizan en el Convenio de Roma de 1950 y en la tradiciones constitucionales de los Estados Miembros, incluyéndose en calidad de principios generales del Derecho Comunitario.

Así mismo, contiene un mecanismo sancionatorio por infracción grave de derechos fundamentales, que se adoptará por mayoría cualificada y, en el que la abstención no jugará como veto sino como abstención positiva sin impedir la adopción de decisiones (artículo F y F bis respectivamente).

Estos objetivos aparecen bajo la rúbrica de principios básicos de la Unión y vienen a modificar el artículo F del TUE. Se añade, además, como párrafo cuarto del Preámbulo del Tratado de la Unión Europea, la adhesión a losderechos sociales fundamentales, tal y como se definen en la Carta social europea de Turín, firmada el 18 de Octubre de 1961, y en la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores de 1989.

Es de esperar que la conexión de ambos Capítulos bajo una misma Sección implique una mayor garantía de los derechos fundamentales y de la no discriminación, también para las situaciones humanas de asilo e inmigración legal e ilegal.

3. Los asuntos de justicia e interior en el Tratado de Ámsterdam

El nuevo tratado consolida la cooperación en los ámbitos de justicia y asuntos de interior a un doble nivel: comunitario e intergubernamental.

El Tercer Pilar de la Unión ha sido objeto de un comunitarización parcial. Algunos de los "ámbitos de interés" han pasado a regularse por reglas comunitarias, en cuyo proceso legislativo participan todas las Instituciones. Así pues, existe un control de legalidad por el Tribunal de Justicia.

Se ha producido un trasvase del Tercer Pilar al Primero con respecto a la política de visados, de inmigración, sobre los procedimientos de asilo y de las normas en materia de cooperación judicial civil. Por el contrario, la cooperación policial (Europol) para la represión de la delincuencia internacional organizada, la colaboración judicial penal, la lucha contra el terrorismo, los delitos contra las personas y la infancia, el tráfico de drogas y armas y la lucha contra el fraude y la corrupción internacional, permanecen bajo el método ya estudiado de la coopera- ción intergubernamental. Sus efectos jurídicos siguen dependiendo de laconcertación política y sus instrumentosson técnicas internacionalistas, pese a la mejora que sobre ambas cuestiones se ha procurado.

El Tercer Pilar queda reforzado porque se le ha enmarcado en un objetivo de la Unión previamente definido como un espacio de libertad, de seguridad y de justicia. El viejo art. K.1 no podía constituir "objetivos" a alcanzar, sino que constituía simplemente un interés compartido de diferente intensidad entre los Estados miembros. No permitía más que una aproximación común de soluciones y no una solución común. Su fundamento y concepción debilitaban la integración progresiva, porque en su esquema quedaba siempre reforzados el interés estatal y, por tanto, la soberanía política. De este modo había llegado a ser -no un complemento del Primer Pilar- sino una alternativa a la acción comunitaria, y se realizaba con carácter preferente6.

6En este sentido véase H. Labayle: "La cooperation europémme en matiere de justice et d'affaires intérieures et la Conférence intergouvernementale", en Revue Jrimestrelle de Droit Européen, v. 33, 1977, pp. 6-7.

La nueva situación significa una reorganización de las competencias comunitarias en todas aquellas situaciones en las que se ve implicada la libre circulación de personas y por tanto afectan al Mercado interior. Así, sustantivamente la vinculación había de ser con el art. 7A y con el art. 100C del Tratado de la Comunidad Europea. Además no limita la comunitarización a lo expresamente formulado hoy, sino que queda abierta la posibilidad de ir progresivamente integrando otros ámbitos de la Justicia y de los Asuntos de interior.

lnstitucionalmente se refuerza el papel de la Comisión y al Tribunal de Justicia se le confirma la competencia prejudicial para interpretar (como estaba ya anteriormente previsto) los Convenios internacionales y además interpretar también prejudicialemente una nueva figura, la de las la decisiones-marco (nuevo art. K.6). "El Consejo, por unanimidad puede adoptar decisiones marco para la aproximación de las legislaciones y normas reglamentarias de los Estados miembros. Las decisiones marco vincularán a los Estados miembros en cuanto a los resultados de las mismas pero dejarán en libertad a las autoridades nacionales en cuanto a la elección de la forma y métodos; no tendrán efectos directos". Se trata sin lugar a dudas de un nuevo instrumento, muy similar a la figura de la directiva comunitaria, si bien formalmente no se le reconoce ni la aplicación directa ni el efecto directo, porque no se trata de un acto jurídicamente obligatorio en su resultado, ni tan siquiera lo podrá ser a través de la interpretación judicial. Queda formalmente excluído, pero supone una innovación positiva para reforzar la eficacia de los instrumentos del Tercer pilar, hasta el presente muy débiles e inciertos en cuanto a su naturaleza.

4. La comunitarización de la política de asilo y de la política de inmigración

Aparece un nuevo título a incluir en el Tratado de la Comunidad Europea que trata del cruce de las fronteras exteriores e interiores, la política de asilo y la política de inmigración, comprendiendo la residencia legal, así como la cooperación administrativa y la cooperación aduanera. Consta de 9 artículos enunciados con las letras A a 1, sistemáticamente y por orden de importancia.

El art. A se refiere expresamente al objetivo general de establecer progresivamente una zona de libertad, de seguridad y de justicia. En su párrafo a) establece que el Consejo adoptará, en un plazo de cinco años

desde la entrada en vigor del tratado, medidas destinadas a garantizar la libre circulación de personas, de conformidad con el art.7 A TCE., conjuntamente con medidas de acompañamiento de control de fronteras exteriores, del asilo y de la inmigración. En sus párrafos b) y c) se contempla la protección de los derechos de los nacionales de terceros países en estos campos, así como la cooperación judicial en materia civil y administrativa. Finalmente el párrafo e) contempla medidas en los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia penal, destinadas a garantizar un alto grado de seguridad mediante la prevención y la lucha contra la delincuencia dentro de la Unión. Este propósito se completa con una Declaración anexa que viene a garantizar el nivel de seguridad que se ha alcanzado con el acervo Schengen.

El Consejo, cuando adopte medidas, cuya consecuencia sea la sustitución de las disposiciones sobre controles en las fronteras comunes -incluídas en el convenio Schengen de 1990-, deberá procurar el mismo nivel de protección y de seguridad. Por tanto, los objetivos específicos de la comunitarización son la libre circulación de personas, el asilo, la inmigración y la lucha contra la delincuencia organizada, siendo el resto medidas complementarias.

Esta descripción habría de completarse con una reflexión sobre dos cuestiones importantes: la competencia del Consejo para adoptar tales medidas y una limitación temporal para la plena vigencia de la comunitarización, siendo ésta última unos de los aspectos más desilusionantes de los resultados de la Conferencia Intergubernamen- tal. Se establece un período transitorio de 5 años para su aplicación, a partir de la entrada en vigor del presente tratado. Este plazo de 5 años relentiza excesivamente este proceso de integración. Las políticas que han pretendido integrarse permanecerán durante un tiempo demasiado largo en el marco de la cooperación intergubernamental. Unicamente escapan a tal aplazamiento determinadas situaciones vinculadas a estas problemáticas, como pueden ser el reparto de cargas por la acogida de refugiados y personas desplazadas, las condiciones de entrada y residencia y las normas para la expedición de visados de larga duración y reagrupación familiar, así como las medidas sobre nacionales de terceros países, legalmente establecidos en un país miembro, que quieren residir en otro.

Las nuevas políticas, a causa de este período transitorio de cinco año de espera, no han tenido la misma suerte que otras partes del Tratado de Amsterdam. La necesidad de una regulación pronta y eficaz no ha

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sido recogida ni en los trabajos de la CIG ni en el texto del Tratado. La comunitarización debía implicar también un cambio de actitudes

sociales frente al racismo y la xenofobia que generaban las situaciones de asilo e inmigración. Este cambio también queda aplazado, porque estos cambios dependen también de una práctica de los Estados y de las Instituciones, una vez que se haya superado el período transitorio. Sin embargo, la presión migratoria sobre las fronteras europeas sigue existiendo y nos encontramos con un tratamiento social y jurídico de mínimos sin garantías para las personas implicadas. Una larga espera que seguirá alimentando sin duda el racismo y la xenofobia.

El art.B contiene los ámbitos transferidos al Primer Pilar y que en su momento se regularán por normativa comunitaria, si bien a través de un procedimiento específicamente contemplado en el art.G del nuevo Tratado. Los ámbitos transferidos son: la libre circulación de personas comunitarias y no comunitarias por territorio comunitario sin controles fronterizos internos. El párrafo 2 regula el cruce por las fronteras exteriores y los controles de las personas que las atreviesen, las normas sobre visados, la lista de países cuyos nacionales habrán de estar provistos de visados para entrar en el territorio comunitario, un modelo uniforme de visado y las normas para dicho visado uniforme. El párrafo 3 se prevé la libre circulación de nacionales de terceros países en el territorio de los Estados miembros por un período no superior a tres meses.

El art. C está referido a las competencias del Consejo para regular la política de asilo. Esta previsión tiene como referente obligado el convenio sobre el estatuto del refugiado de 1951 y el protocolo de Nueva York de 1967. Contempla los criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro que asume la responsabilidad del examen de una solicitud de asilo presentada por un nacional de un tercer país. Se prevé asimismo normas mínimas para la acogida de solicitantes de asilo y de refugio, separándose -a mi entender correctamente- ambas figuras en un claro realismo de que la situación actual desborda la regulación del estatuto de refugio. Ya hemos dicho que el Convenio de Ginebra actualmente da una protección de mínimos y no cubre protectoramente otras situaciones de riesgo humano que se están dando en la realidad actual. Preve también las medidas para el procedimiento de concesión o retirada del estatuto7.

'A este respecto se adopta una declaración en el acta final que impone la consulta al ACNUR y a otras organizaciones pertinentes sobre la política de asilo.

El párrafo 21 de este artículo contempla la problemática de los desplazados y las condiciones para su protección temporal e incluso se explicita la posibilidad de una protección humanitaria. El párrafo 3 contempla el problema de la inmigración, diseñando un auténtico estatuto de "los extranjeros" en la Comunidad: visados, permiso de residencia, reagrupación familiar, inmigración ilegal, incluidas las medidas que el Consejo podrá adoptar para su repatriación.

Finalmente el párrafo 4 autoriza medidas para definir los derechos y condiciones en las que la residencia legal de extranjeros nacionales de terceros países será posible.

El art. D contiene una cláusula de salvaguarda de las competencias de los Estados miembros en materia de orden público y seguridad interior y prevé asimismo que ante situaciones de llegada masiva se pueda adoptar por el Consejo y con mayoría cualificada medidas excepcionales para ayudar al Estado miembro de que se trate.

El art. E contempla la cooperación judicial en materia civil y prevé que los Estados mejoren la compatibilidad de las normas aplicables en conflictos de leyes y en competencia judicial internacional.

El art. F dota de poderes al Consejo para organizar la cooperación entre los servicios administrativos de los Estados y de éstos con la Comisión.

El art. G es el instrumento procedimental que organiza de modo específico y autónomo respecto a otros procedimientos del TUE los poderes del Consejo en estos ámbitos.

El período transitorio hacia la total comunitarización se rige por la regla de la unanimidad. El Consejo decidirá, bajo esa regla (bloqueante), a propuesta de la Comisión o a iniciativa de un Estado miembro, y previa consulta al Parlamente Europeo. La regla de la unanimidad sigue presente cuando el Consejo adoptase la decisión para que todos o parte de los ámbitos que regula el presenteTítulo se rijan por el procedimiento del art. 189 B y para adaptar las disposiciones relativas a la competencia del Tribunal de Justicia. Por tanto, insistiendo críticamente, la unanimidad bloquea las posibilidades de regulación comunitaria, como bloquea también el control jurisdiccional. Por ello dudo de la llamada comunitarización o trasvase de las políticas de asilo e inmigración desde el Tercer Pilar al Primero, porque no es un proceso automático y porque las condiciones de realización están fuertemente relentizadas. Esto permite afirmar que estamos ante un avance precario y desde luego parcial. No está asegurada la virtualidad material ni la eficacia de la nueva regulación, incluso para ese futuro de cinco años.

Unicamente se salvan de esta relentización del período de los cinco años, cuestiones tales como la adopción de una lista de Estados terceros, a cuyos nacionales se les exigirá visado, y el modelo uniforme de visado, cuestiones que estarán regidas por mayoría cualificada. Esto no significa un progreso, sino que era algo inevitable porque ya habían sido reguladas por los reglamentos del Consejo de 199E1~, normas obligatorias de aplicación inmediata y, por tanto, partes ya del acervo comunitario.

El art. H reconoce la competencia del Tribunal de Justicia a título prejudicial, pero excluyéndose taxativamente los poderes de este órga- no con respecto a la reserva de orden público y de seguridad interior del art. B. Se le reconoce también al Tribunal de Justicia competencia para interpretar el presente título o los actos de las Instituciones comunitarias que en él se fundamenten sin que las decisiones del Tribunal constitu- yan "res judicata" ante sentencias de los tribunales nacionales.

El art. I recoge las posiciones singulares del R.Unido y de Irlanda, así como de Dinamarca, regidas por protocolos específicos. Esta previsión constituye un claro ejemplo de cooperación reforzada a la espera del suficiente grado de voluntad política de dichos Estados para incorporarse plenamente a lacomunitarización más o menos real que esteTítulo supone.

En el aspecto institucional, la consecuencia más importante ha sido que la Comisión actuará en el pleno ejercicio de sus competencias, adoptando disposiciones apropiadas bajo forma de actos legislativos y Programas de trabajo.

El marco general de referencia legislativa es el art. 100 C y toda la gama de instrumentos comunitarios del art. 189 del TCE.EI marco específico es la previsión de que podrá adoptar las "disposiciones apropiadas", en el respeto del principio de subsidiariedad y de proporcio- nalidad. Esto implica la posibilidad de legislar a través de una tipología variable de "reglas", "normas", "programas", "medidas" etc. que no están formalmente precisadas y de las que en principio no cabe presumir la aplicabilidad directa y por principio su obligatoriedad. Todo ello da eficacia y flexibilidad al tratamiento de las políticas de asilo y de inmigración.

Con respecto al Tribunal de Justicia amplia su competencia a estos

Reglamento (CE) n l 1683195 del Consejo, de 29 de mayo de 1995, por el que se establece un modelo uniformedevisado. Y Reglamento (CE) n l 2317195del Consejo, del 25 de septiembre de 1995, por el que se determinan los países terceros cuyos nacionales deben estar provistos de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros.

ámbitos en calidad de instancia de control de la legalidad comunitaria, a la vez que se constituye como instancia propiamente jurisdiccional. Al consagrarse formalmente los derechos fundamentales como Principio constitucional de la Unión y como objetivo a garantizar, cualquier persona podrá recurrir ante el Tribunal de Justicia por actos contrarios a sus derechos fundamentales.

Finalmente el Parlamento Europeo, mediatizará política y jurídica- mente las políticas sobre asilo e inmigración a través de su papel en el procedimiento de codecisión para la adopción de actos normativos con fuerza obligatoria. Pasa así de ser una mera instancia de información y consulta política -como lo es en el método de cooperación intergubernamental- a ser copartícipe del proceso decisorio.

5. La prespectiva internacional en la tenovación del TUE

Evidentemente los retos más importantes de un espacio europeo en libertad son la inmigración y la seguridad. Ambas cuestiones tienen una proyección internacional. Tanto el control de los flujos migratorios como la eficacia de la lucha contra la criminalidad internacional exigen una acción fuerte en el exterior de las fronteras de la Unión. Esta proyección se recoge en el Tratado de Amsterdam por la vía internacionalista de los acuerdos de readmisión de extranjeros, que exigirán una política exterior coherente en las relaciones exteriores de cooperación y desarrollo con terceros países. El marco de tales relaciones habrá de estar definido para erradicar las causas y el origen del éxodo humano que sufren esos países. La Unión Europea habrá de cooperar intencionada y funcionalmente para crear condiciones suficientes de vida económica, social y política en esos países, que no animen a la búsqueda del "paraíso europeo". Así habrá de abandonarse una política de mínimos ambigua y desde luego no neutra ante situaciones que posteriormente se quieren atajar de forma drástica con la exclusión. Los acuerdos de readmisión son un instrumento de la política comunitaria de cooperación para el desarrollo y como tales deben ser utilizados para salvaguardar dignamente la imposibilidad de acogida de extranjeros inmigrantes.

Una segunda dimensión internacionalista es la integración de los acuerdos de Schengen en el TUE. El acuerdo de Schengen de 1990 ha sido incorporado al Tratado de la Unión Europea a través de un protocolo adicional y de una forma flexible para los quince Estados miembros. Así Noruega, Islandia, el R.Unido e Irlanda han reservado una posición

singular al respecto. No obstante, la integración de la normativaschengen es completa, porque no sólo se incorpora el texto formal sino también todo el acervo Schengen, que será aplicado en la medida en que sea compatible con el derecho de la Comunidad y de la Unióng.

Como se ha venido poniendo de relieve en los trabajos de la Conferencia lntergubernamental de 1997 la razón de esta integración es potenciar la integración europea aprovechando esta experiencia ya contrastada en la práctica para hacer posible que la Unión se convierta más rápidamente en el espacio de libertad, seguridad y justicia, nuevo objetivo de la Unión Europea. Formalmente se integra en el Título VI del TUE, esto es, la cooperación en los ámbitos de justicia y de asuntos de interior. Esta cooperación se realizará en el marco institucinal de la Unión Europea. A partir de la entrada en vigor de este protocolo la totalidad de sus disposiciones serán aplicadas a todos los Estados miembros y el Consejo sustituirá automáticamente al Comité Ejecutivo Schengen.

Respecto al Tribunal de Justicia, ejercerá las competencias que le otorgan las disposiciones aplicables pertinentes de los Tratados, exclu- yéndose la posibilidad de intervención en las cuestiones relativas al mantenimiento de la ley, el orden público y la salvaguarda de la seguridad interna.

Por tanto, las disposiciones y decisione que integran el acervo Schengen se considerarán actos basados en el Título VI del TUE y sometidos al procedimiento de decisión y a los efectos jurídicos - singulares- que conlleva la naturaleza integubernamental de este méto-

El acervo Schengen lo constituyen: 1. El acuerdo firmado en Schengen el 14 de junio de 1985 por los gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la R.Federal de Alemania y de la R. Francesa, relativo a la supresión gradual de controles en las fronteras comunes. 2. Convenio, firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 por el R. de Bélgica, la R.Federal de Alemania, la R.Francesa, el Gran Ducado de Luxemburgo, y el Reino de los Países Bajos, de aplicación del acuerdo de Schengen de 1985, junto con su Acta final y declaraciones comunes. 3. Protocolos y acuerdos de adhesión al acuerdo de 1985 y al convenio de aplicación de 1990 con Italia (1990), España y Portugal (l991), Grecia (1992), Austria (1995) y Dinamarca, Finlandia y Suecia (1996), junto con sus actas finales y declaraciones. 4. Decisiones y declaraciones adoptadas por el Comité Ejecutivo creado por el convenio de aplicación de 1990, así como actos adoptados para la aplicación del convenio por instancias a las que el Comité Ejecutivo haya atribuido competencias decisorias.

do de cooperación internacional institucionalizada comunitariamenteiO.

6. Instrumentos complementarios

6.1. Protocolo del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea sobre asilo a nacionales de los Estados miembros en la Unión Europea

El asilo de nacionales comunitarios en la Comunidad suscitó una polémica por entender que era inexplicable y obsoleto admitir que en Estados democráticos y respetuosos de las libertades y derechos fundamentales se criminalizaran los comportamientos políticos. Por otra parte, se tenía recelo a adulterar una institución europea tradicional como es el derecho de asilo. Para algunos Estados miembros y organizaciones no gubernamentales se atentaba al derecho de asilo en general y se violaba el Convenio de Ginebra sobre le estatuto del refugiado de 1951 jl.

Este protocolo es un resultado transacional bastante razonable en su concepción y alcance. En un artículo único se expresa lo siguiente:

"Dado el grado de protección de los derechos y libertades fundamentales por parte de los Estados miembros de la Unión Europea, se considerará que los Estados miembros constituyen recíprocamente países de origen seguros a todos los efectos jurídicos y prácticos en relación con asuntos de asilo. En consecuencia, la solicitud de asilo efectuada por un nacional de un Estado miembro sólo podrá tomarse en consideración o ser declarada admisible para su examen por otro Estado miembro en los siguientes casos...".

Así pues, el principio general es la no admisión de asilo entre comunitarios, pero se admiten determinadas excepciones.

Si Europa se basa, por objetivo constitucional, en el principio de un Estado democrático de Derecho, no debe existir persecución de ciudadanos comunitarios por motivos políticos. Pero por hipótesis cabe salvaguardar el goce de los derechos fundamentales cuando, por circunstancias excepcionales, un Estado miembro incurriese en situaciones de riesgo para los derechos y seguridad de las personas. En tal

1°A este respecto hay que recordar lo estudiado en capítulos precedentes en relación al fundamento, naturaleza y alcance de los efectos de lacooperación intergubernamental.

" En este sentido Bélgica hizo una declaración expresa de reserva unilateral para interpretar su obligación internacional de examinar las solicitudes de asilo conforme al Convenio de Ginebra de 1951.

caso se admite el derecho de asilo a título excepcional y se preve aplicación de sanciones en el art.7 bis pfo.2 de un nuevo artículo del TUE. Se trata de una concreción de la competencia de sanción por infracción del art. F 1 que consagra la protección comunitaria de los derechos y libertades fundamentales. Así es explicable que este protocolo se inicie con una declaración de respeto de los derechos fundamentales. Zanja de este modo el riesgo de violación del estatuto internacional del refugiado, declarando expresamente que se respeta la finalidad y los objetivos del Convenio de Ginebra de 1951.

Creo, pues, que este protocolo no debilita la institución del derecho de asilo, ni la garantía jurídica y jurisdiccional ante cualquier supuesto de violación. Por el contrario puede ser una medida complementaria para alcanzar un espacio de libertad y seguridad en Europa ante la lacra del terrorismo que azota implacablemente.

6.2. El principio de no discriminación El nuevo art. 6 A del Tratado de Amsterdam formula expresamente el

principio de no discriminación, refiriéndose específicamente a la no discriminación de origen racial, étnico, religioso o por creencias. Se trata de una toma de posición implícita ante el racismo y la xenofobia, pero se echa en falta una declaración expresa de compromiso jurídico y político de la Unión, habida cuenta de que 1997 ha sido el año contra el racismo. Creo que es escaso lo regulado, cuando el momento y las circunstancias sociales exigen un contundente rechazo y un compromiso con una situación que cotidianamente se da, se está dando, en los pueblos de la Unión Europea.

6.3. Protocolo sobre las relaciones exteriores de los Estados miembros respecto al cruce de fronteras exteriores

Las disposiciones de este protocolo se añadirán al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Se trata de una advertencia, para que cuando se regulen los controles sobre fronteras exteriores, políticas de visados, visado uniforme y Estados incluidos en la lista de exigencia de visados, se tengan en cuenta consideraciones de política exterior. Implí- citamente se está exigiendo coherencia en las relaciones exteriores y en concreto en la cooperación al desarrollo de Europa con terceros países.

Unas políticas de inmigración, de asilo y de libre circulación de personas, no deben suponer un bloqueo de las relaciones con países del tercer mundo, sino un compromiso coherente de cooperación para

erradicar en sus orígenes las causas del éxodo político y económico. En resumen, el contenido del Tratado de Amsterdam respecto al asilo

y la inmigración tiene el mérito de vincular tales problemáticas a un compromiso constitucional y normativamente desarrollado con la regu- lación novedosa para la Uníón Europea de los derechos fundamentales. Pero es preciso relativizar su alcance y valor porque la evolución - entiendo- no se ha hecho desde la preocupación por la persona y para las personas, sino desde el omnipresente interés de la realización del Mercado interior.

En la Cumbre de Amsterdam no ha habido avances institucionales, como tampoco ha habido avances en sus contenidos materiales. Los escasos resultados novedosos son unos logros mínimos, que han tratado de evitar el fracaso total de la Conferencia Intergubernamental. No se han adoptado nuevas políticas. El compromiso sobre una política el empleo es simplemente un camino a emprender. En este contexto sorprende la comunitarización del asilo y de la inmigración y no deja de suscitar algunas interrogantes que deben de ser contestadas con realismo. En este sentido creo que no se puede hablar de dos nuevas políticas para el nuevo milenio, sino de volver a incidir sobre aspectos de la libre circulación de personas que estaban fuera del control comunitario. Es la virtualidad del Mercado interior la que continua estando en juego y que junto a la Unión Económica y Monetaria son hoy por hoy las realizaciones tangibles. El asilo y la inmigración constituyen factores de riesgo y de distorsión del espacio económico y del espacio de seguridad europeo. Por ello era preciso avanzar en el control comunitario. Ello explica también la integración formal del acervo Schengen y del Convenio de Dublín en la práctica.

Estos nuevos ámbitos de comunitarización no han interesado como elementos de construcción social y política de Europa, sino como problemas económicos con secuelas sociales. El asilo no se ha valorado como una situación de indefensión humana, porque sistemáticamente se ha venido identificando con inmigración económica. Excepcional- mente, sólo se ha admitido asilo político en sentido estricto para comunitarios y entre países comunitarios, a pesar de la contradicción democrática que podría suponer. Pero en estas hipotéticas situaciones sí se ha valorado la existencia de un riesgo político.

Respecto a la inmigración la postura ha sido un rechazo frontal, dejando una salida por si acaso a medio plazo fuese necesario acudir a mano de obra no comunitario en aquellos mercados de trabajo donde no

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existiese "prioridad comunitaria". Por ello se han regulado los elementos de una inmigración legal, la situación de los residentes de larga duración y las políticas de integración. Esa previsión compagina muy bien con el plazo de 5 años previsto para la plena integración de tales ámbitos.

Mi convicción es que estamos de nuevo ante el reforzamiento del Primer pilar y no de la dimensión social y política. Es de nuevo la Europa económica la que de alguna manera se ha vuelto a proteger.

Se me podría argumentar que la comunitariazación del asilo y la inmigración tiene como referente obligado el respeto de los derechos humanos y que, por tanto, es algo más que intereses económicos lo que se ha considerado. Ciertamente que el artículo F es importante en sí mismo y para la Unión Europea en su conjunto. Sin embargo, creo que dicho artículo representa más la ruptura de un silencio flagrante en los textos comunitarios, que en concreto un marco obligado para el tratamiento del asilo y de la inmigración desde la perspectiva de los derechos humanos. En este momento histórico no se podía obviar una vez más un referente fundamental de la civilización y cultura europeas, si se está construyendo la utopía de un futuro político de Europa para el siglo XXI.

En conclusión, la esperada comunitarización es parcial y débil por su alcance sustantivo, por la espera que impone y por la unanimidad que se exige para adoptar formalmente las políticas adecuadas. Ciertamen- te que este tipo de procesos son lentos porque afectan a la soberanía de los Estados y así ha venido sucediendo a lo largo de la historia de la construcción europea. Sin embargo, lo importante es que los progresos -aún siendo mínimos- se hagan desde una opción de valores que sirvan para proteger a toda persona humana en cualquiera circunstancia en que se hallare, porque ésa es la única legitimación que la política y el derecho pueden tener.

LA UNIÓN EUROPEA COMO ACTOR INTERNACIONAL

111 a. LA ASOCIACION EURO-MEDITERRANEA TRAS LA CONFERENCIA DE MALTA EN EL PROCESO DE CONSTRUCCION EUROPEA

Jesús A. Núñez Villaverde

1. FlLOSOFlAY CARACTERISTICAS DE LA AEM.-2. BALANCE DE LA CONFERENCIA DE MALTA.- 3. A MODO DE CONCLUSIONES: SE MANTIENEN LAS SOMBRAS.

Aunque en términos generales la atención está actualmente centrada prioritariamente en su vertiente económica, el proceso de construcción europea incorpora también un componente político nada desdeñable. Los tímidos avances registrados en el reciente Tratado de Amsterdam, sobre lo ya acordado en Maastricht, en lo que respecta al objetivo de lograr una unión política entre los Quince, indican que la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) sigue siendo, a pesar de las dificultades, una de las prioridades de Bruselas.

En este sentido resulta evidente que para el futuro de la Unión Europea (UE) resulta decisivo ya no solamente lo que ocurra en el interior de sus fronteras actuales, sino también, y cada vez con mayor importancia, lo que acontece al menos en sus dos periferias más inmediatas: la del Este y la del Sur. Con los países de la Europa Central y Oriental (PECOS) se ha iniciado ya una aproximación que llevará, a medio plazo, a algunos de ellos a su integración en las principales organizaciones identificativas hasta ahora de la Europa Occidental (Unión Europea y OTAN). Mientras tanto, con los llamados Países Mediterráneos No Comunitarios (PMNC)'

Argelia, Marruecos, Túnez, Egipto, Israel, Jordania, Siria, Líbano, Territorios Palestinos, Turquía, Chipre y Malta.

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se está ensayando, desde 1995, una nueva y ambiciosa Asociación Euro-Mediterránea (AEM) a cuyo análisis y desarrollo se dedicarán las siguientes páginas.

Aunque los instrumentos puedan parecer distintos en ambos casos existe, sin embargo, una filosofía común que alimenta esta nueva orientación de la acción exterior comunitaria. Por una parte, la UE es consciente de que el final de la Guerra Fría obliga a replantear desde bases diferentes las relaciones internacionales. Frente a la única super- potencia que ha sobrevivido a ese período, la UE trata de elevar su potencial político al mismo nivel del que disfruta en términos económicos. De aquí se deriva un claro esfuerzo, todavía no coronado por el éxito, de articular una PESC que le permita ejercer un papel más relevante en la escena internacional. Se trata, en definitiva, de borrar la recurrente imagen de una UE caracterizada por su gigantismo económico y por su enanismo político, incapaz de articular posturas, y mucho menos acciones, comunes allí donde están en juego intereses comunitarios.

Por otra parte, la apuesta por la construcción de una Unión Europea más integrada y efectiva pareció inclinarse en un primer momento por la creación de una "fortaleza europea", encerrada sobre sí misma y ajena a lo que pudiese acontecer en el exterior de sus fronteras. Esa visión, que no ha sido todavía superada en su totalidad, chocaba frontalmente tanto con la imposibilidad real de impermeabilizar el territorio comunitario como con la evidencia de que cerrar los ojos, irresponsablemente, ante la inestabilidad que caracteriza a ambas periferias no evita en ningún caso sus efectos. Una situación de inestabilidad creciente que, inevitablemente, repercute no sólo en los intereses que la UE tiene en esas zonas, sino muy directamente en su propio territorio. El escenario de una Unión cada vez más integrada y próspera, rodeada de núcleos de inestabilidad social, política y económica con un desarrollo de consecuencias imprevisibles pero, en cualquier caso, negativas para Bruselas no parece ser el más coherente ni con los intereses comunitarios ni con la pretensión de adquirir un mayor peso internacional. Aún más, las derivaciones de una explosión generalizada en cualquiera de las dos periferias podría llegar a poner en peligro la propia construcción europea, tal como ha sido definida por los principales líderes comunitarios. Todo ello, sin olvidar la más elemental exigencia solidaria de contribuir a paliar los enormes problemas de todo tipo que sufren las poblaciones de estos países, a cuya gravedad no es ajeno, en lo que afecta al Mediterráneo, el propio comportamiento histórico de las anti-

guas potencias coloniales europeas. Desde este punto de vista, parece mucho más inteligente tratar de

adelantarse a los acontecimientos, asumiendo que la UE tiene algo que decir en relación con el intento de ambas regiones para encontrar una vía de salida a lo que, a principios de la década actual, aparecía como una "bomba de relojería" a punto de estallar. Así se entienden las iniciativas lanzadas desde Bruselas tanto hacia los PECOS como hacia los PMNC -a los que en lugar de la adhesión se les ofrece la posibilidad de incorporarse a la dinámica de integración comunitaria, y, más específicamente, a la creación de una zona de libre comercio en el horizonte del año 2010.

1. Filosofía y características de la AEM

De esta forma, la Asociación Euro-Mediterránea se presenta como el más reciente intento formulado por las autoridades comunitarias para defender sus intereses en la región2 y para evitar que las negativas tendencias que allí se perciben terminen por confirmar los temores de explosión generalizada que, tanto analistas como responsables políti- cos, apuntan como una hipótesis nada desdeñable.

Con la puesta en marcha de la Asociación Euro-Mediterránea la Unión Europea parece poner fin a un período, que abarca desde la caída del muro de Berlín hasta la Conferencia de Barcelona. Es en esos años cuando se pone de manifiesto de forma crítica la inadecuación entre fines y medios empleados, desde 1972, para hacer del Mediterráneo una zona estable y desarrollada. Ni la Política Global Mediterránea (PGM, 1972-90) ni la Política Mediterránea Renovada (PMR, 1990-96) han sido instrumentos eficaces para evitar que a finales de la década pasada la región fuera calificada en los informes comunitarios como una "bomba de relojería". Por otra parte, en esos años se apreció también claramente -no sólo por parte de los propios PMNC sino también por algunos países comunitarios mediterráneos- la sensación de marginación que estaba sufriendo el área, ante la fuerte atracción, impulsada en gran medida desde Alemania, hacia lo que ocurría en la Europa Central y Oriental.

Para un análisis de este tema puede verse: Núñez, J. (1997): "Diagnóstico y perspectivas de futuro en el Magreb, en Los desafíos del Mediterráneo, Los Libros del INET, 1997, Córdoba, pp. 19/46.

Fueron estas dinámicas las que impulsaron a algunos países comunitarios -en especial España, Italia y Francia- a tratar de dar la voz de alarma en Bruselas sobre los riesgos que se estaban gestando en estas latitudes y a iniciar un proceso de acercamiento sobre bases subregionales, que permitiera, al menos, evitar que la brecha del desencuentro entre las dos orillas del Mediterráneo continuara ampliándose. De aquí nacerán iniciativas como el Grupo 5 t5 o la propuesta de poner en marcha una Conferencia de Seguridad y Coope- ración en el Mediterráneo (CSCM), que, si bien no llegaron a tener un gran desarrollo, sirvieron como precedentes e impulsores de lo que, más tarde, sería la AEM.

Los antecedentes más directos de la Asociación arrancan con el Consejo Europeo de Lisboa (junio de 1992), en donde se concreta la intención comunitaria de construir lo que entonces se denominó Asocia- ción Euro-Magrebí3. El siguiente paso significativo, que facilitó la cele- bración de la Conferencia de Barcelona, se produjo en el Consejo Europeo de Cannes (junio de 1995), con la aprobación del programa MEDA en el que se plasmaba el esfuerzo financiero que la UE estaba dispuesta a realizar para asegurar el éxito de su iniciativa. Los 4.685 millones de ecus en fondos presupuestarios, para el período 1995-99, a los que hay que añadir una cantidad similar en préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI), representaban un incremento sustancial con respecto a los 4.405 recogidos en los IV Protocolos Financieros (con vigencia para el período 1992-96). En el proceso de aprobación de estos fondos se estableció un acuerdo interno que trataba de evitar el peligro de marginación de la periferia Sur en favor de la periferia Este. En consecuencia, se fijó que los fondos dedicados a los PMNC serán en todo caso equivalentes al 70% de los que se dirijan a los PECOS.

Aunque ya antes de su apertura se había logrado cerrar tres Acuer- dos Euro-Mediterráneos -Túnez (1 7 de julio), Marruecos (15 de noviembre) e Israel (20 de noviembre), a los que se añade también el de unión aduanera firmado con Turquía el 6 de marzo de 19954- la Conferencia de Barcelona (27/28 de noviembre de 1995) se identifica como el

Todavía no se había producido la firma de la Declaración de Principios de Washington (1 3 de septiembre de 1993), entre palestinos e israelíes, que permitiría dar el salto a una iniciativa comunitaria para la totalidad del Mediterráneo.

Bloqueado por el Parlamento Europeo hasta el 13 de diciembre de ese mismo año.

nacimiento de la AEM. Sus promotores trataron de aprovechar la favorable coyuntura tendente hacia la paz en Oriente Medio, y el manifiesto interés por parte de todos los PMNC por integrarse en este nuevo esquema de relaciones, para inaugurar una nueva etapa, que debería ser la definitiva, para lograr que el Mediterráneo sea un espacio caracterizado por disfrutar de una paz y una estabilidad sólidas, así como de una prosperidad y de un desarrollo socioeconómico equipara- ble al existente en la UE.

Con estos objetivos, la Declaración Final de Barcelona, siguiendo el esquema del Acta Final de Helsinki, se estructura en un Acta de Principios y en tres capítulos temáticos, en los que se llama a la colaboración entre los 27 socios que la han suscrito. El Acta de Principios, aunque no constituye un documento vinculante en términos jurídicos, implica un compromiso político por defender y fomentar una serie de valores comunes que afectan tanto a la estabilidad interna (libertades y derechos fundamentales de los individuos) como a la estabilidad externa (igualdad soberana entre los Estados, resolución pacífica de los conflictos, respeto a la integridad territorial,...).

El primer capítulo, centrado en la colaboración en materia política y de seguridad, trata de poner en marcha una propuesta ya recogida en la PMR de desarrollar un diálogo regular a diferentes niveles. Por una parte, se pretende de esta manera evitar el estallido de cualquier crisis, por falta de canales de comunicación entre las partes. De forma más ambiciosa, se aspira además a generar un clima de confianza mutuo, a través de la puesta en marcha de un sistema propio de creación de medidas de confianza y seguridad que permita desactivar los posibles focos de conflicto potencial e iniciar, posteriormente, procesos de desarme y control de armas en la región.

En el capítulo dedicado a la colaboración económica y financiera los participantes "destacan la importancia que atribuyen a un desarrollo socioeconómico sostenible y equilibrado, con el fin de alcanzar su objetivo de crear una zona de prosperidad compartida". Con esta idea se establecen como objetivos intermedios preferentes: facilitar la tran- sición económica de los PMNC mediante el aumento de los ritmos de desarrollo socioeconómico sostenible; mejorar las condiciones de vida de sus poblaciones, aumentar el nivel de empleo y reducir las disparidades de desarrollo existentes; e impulsar los procesos de cooperación e integración regionales. La creación de un espacio económico euro- mediterráneo de prosperidad compartida se concreta en el esfuerzo

financiero ya mencionado (Programa MEDA) y en el establecimiento, en el horizonte del año 201 0, de una zona de libre comercio entre todos los países integrados en la AEM.

El tercer capítulo se centra, por su parte, en la colaboración en los ámbitos social, cultural y humano. Su propósito declarado es el de contribuir al fomento del desarrollo de los recursos humanos, la com- prensión entre las diferentes culturas y los intercambios entre las sociedades civiles. El reconocimiento de que los Estados no son los únicos actores importantes y, en consecuencia, la apuesta por el protagonismo de los diversos sujetos de la sociedad civil constituye uno de los rasgos básicos de esta iniciativa. También este tipo de propuestas estaban ya incluidas en la PMR pero, al igual que ocurrió con las referidas al diálogo político, nunca han llegado a desarrollarse plena- mente5, por lo que cabe mantener una cierta cautela a la hora de enjuiciar la voluntad de los promotores de la AEM en aplicar estas ideas. Lo que sí resulta novedoso, y al mismo tiempo desasosegante, es la inclusión en este apartado de unas referencias explícitas a la necesidad de colaboración en temas de lucha contra el narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado, así como a la urgencia por crear mecanismos de control de los movimientos migratorios en la zona. El énfasis en estas cuestiones, precisamente en un capítulo dedicado al fomento de los intercambios humanos, no parece muy acertado y transmite la idea, criticada a menudo por los PMNC, de que la UE está más preocupada por controlar los efectos de estos fenómenos que por contribuir a resolver las causas que los originan.

Por último, la Conferencia, en un intento de demostrar que Barcelona no era más que el comienzo de un largo y ambicioso proceso elaboró y aprobó un Programa de Trabajo para los dos años siguientes. Así mismo, se puso en marcha el Comité Euro-Mediterráneo del Proceso de Barcelona, formado por altos funcionarios de la "troika" comunitaria y un representante de cada uno de los países asociados, que sería el encargado de preparar las reuniones de los ministros de exteriores, analizar la situación y el desarrollo de la Asociación y actualizar el programa de trabajo.

Incluso los programas de cooperación descentralizada, nacidos en el marco de la PMR, (MED-CAMPUS, MED-INVEST, MED-MEDIA, MED-URBS, ...) tuvieron que ser suspendidos, en octubre de 1995, tras el descubrimiento de serias irregularidades en la gestión de los fondos, sin que hasta el momento haya vuelto a reanudarse su aplicación.

2. Balance de la Conferencia de Malta

El bagaje acumulado desde Barcelona hasta la reciente celebración de la II Conferencia Euro-Mediterránea (Malta, 15/16 de abril de 1997) -segunda etapa de un viaje que tendrá continuidad dentro de dos años en territorio alemán- proporciona datos sustanciales para analizar en qué medida las propuestas iniciales, contenidas en la Declaración Final de Barcelona y en su Programa de Trabajo, han llegado a plasmarse en realidades.

El hecho de que la Conferencia de Malta finalizase sin que los 27 países participantes lograran consensuar un comunicado conjunto es, evidentemente, un dato a retenet. Unavez más se ha demostrado hasta qué punto las dificultades que experimentaba el proceso de paz en Oriente Medio, que se mantienen en la actualidad, ejercen una influencia decisiva en la evolución de la AEM. Ya cuando la diplomacia española e italiana trataban a finales de la década pasada de poner en marcha la CSCM, se asumía que cualquier propuesta de esta naturaleza sólo tendría posibilidades de desarrollarse a partir del momento en que la paz entre árabes e israelíes hubiese sido acordada, o, al menos, estuviese en vías irreversibles de ser alcanzada. Tras una primera etapa no exenta de problemas, que ha permitido la firma de los Acuerdos de Oslo y un relativo avance del proceso de paz, la llegada al poder de Benjamin Netanyahu en Israel ha significado, desgraciadamente, un bloqueo total del contencioso regional, sin que sea posible adivinar a corto plazo un cambio positivo que permita aventurar una fase más activa tanto para la AEM como para el propio proceso de paz.

En estas condiciones, aunque la AEM se plantea como un ejercicio a largo plazo, que no está diseñado para servir de foro de resolución de los diferentes conflictos existentes en la región (Sáhara Occidental, conflicto árabe-israelí, Chipre, ...), que ya cuentan con sus propios mecanismos de negociación, parece difícil imaginar cómo puede evolucionar la AEM al margen de esos problemas. La amenaza de bloqueo, evidente en estos momentos a pesar de que todos los países han acudido a la convocatoria de Malta, lastra decisivamente el desarrollo de la Asociación.

Para el análisis de los resultados obtenidos hasta el momento conviene seguir el esquema que refleja la Declaración de Barcelona, en

Hubo que esperar varias semanas hasta que, finalmente, se dieron a conocer unas conclusiones de la Conferencia, elaboradas por el Grupo de Altos Funcionarios.

torno a los tres capítulos de la colaboración que establece la AEM. La aprobación de una Carta para la Paz y la Estabilidad había sido presentada, desde meses antes, como el principal logro no ya única- mente del capítulo de colaboración sobre política y seguridad, sino de la Conferencia de Malta en su conjunto. Diversas reuniones habían sido dedicadas a definir un documento aceptable para todos los socios7, pero finalmente los ya citados problemas políticos sobre la medida en que debía quedar reflejada la situación del proceso de paz en Oriente Medio impidieron llegar a un acuerdo. A falta de esta Carta el inventario que Malta ha podido presentar sobre las medidas adoptadas en este capítulo queda, por tanto, muy limitado. En concreto, se puede reseñar la puesta en marcha de una red de puntos de contacto entre todos los socios sobre asuntos políticos y de seguridad, el intercambio de información sobre adhesión a los instrumentos de derecho internacional sobre derechos humanos, los que afectan a los procesos de desarme y control de armas y los relativos a la prevención y a la lucha contra el terrorismo8, la convocatoria de sendos seminarios para diplomáticos en Malta y en Egipto y, por último, el establecimiento de una red de institutos de política exterior (EuroMesco).

En lo que respecta al capítulo sobre colaboración económica y financiera, diversos problemas retrasaron, hasta el 15 de julio de 1996, la aprobación por el Consejo de Ministros de la UE del Reglamento MEDA. El proceso de aprobación de este documentog, que dota a la AEM de contenido económico y jurídico, puso de manifiesto las dificultades internas que existen para compatibilizar las distintas posturas de los países miembros en cualquier tema relacionado con la actividad exterior de la UE. A los obstáculos planteados por la inicial resistencia británica a asumir la aplicación de la regla de la mayoría cualificada,

Encuentros de Altos Funcionarios encargados de los asuntos políticos y de seguridad en Bruselas (26127 de marzo, 20121 de mayo, 23124 de julio, 8 de octubre y 20 de noviembre de 1996; 28 de enero de 1997) y La Haya (11112 de marzo de 1997) y Sesiones para Diplomáticos Euro-Mediterráneos en Malta (28 de septiembre de 1996 y 1511 9 de marzo de 1997).

El primero ya finalizado y los otros dos todavía por completar. Reglamento (CE) número 1488196 del Consejo, del 23 de julio de 1996, relativo a las

medidas de acompañamiento financieras y técnicas de las reformas de las estructuras económicas y sociales en el marco de la colaboración euro-mediterránea (Diario Oficial de las Comunidades Europeas, número L 189, de 30 de julio de 1996). Su entrada en vigor se produjo el 2 de agosto de ese mismo año.

prevista inicialmente en el texto, se añadieron los que se derivan de la tensión greco-turca (Grecia se resistió hasta el final a que Turquía pudiera beneficiarse de las ayudas prometidas por la UE). La superación de estas resistencias ha permitido desbloquear finalmente la aplicación del Programa MEDA (los ya citados 4.685 millones de ecus del presupuesto comunitario y otra cantidad similar de préstamos del BEI). De esta cantidad global se han comprometido para 1995 y 1996 un total de 1.205 millones de ecus en forma de subvenciones, procedentes del presupuesto comunitario, y 1.694 en forma de préstamos del BEI. También se han concretado las perspectivas de otros compromisos de créditos hasta un total de 1.002 millones de ecus para 1997, y se ha logrado un acuerdo del Consejo sobre un volumen de préstamos por parte del BE1 de 2.310 millones de ecus para el período comprendido entre 1997 y 1999.

Después del impulso inicial realizado en 1995 para cerrar los cuatro acuerdos ya citados, se esperaba que en Malta sería posible presentar un balance más positivo en términos de ampliación efectiva del grupo de socios con acuerdos ya firmados. Sin embargo, únicamente los Territo- rios Palestinos (24 de febrero de 1997) han podido añadirse a la lista en este plazo y cabe pensar que 1997 terminará en la misma situación. De hecho ha habido que esperar hasta el 29 de octubre ese año para que la Comisión Europea solicitara vía libre al Consejo, con vistas a iniciar las negociaciones con Siria, y cerrar así el círculo de negociaciones con la totalidad de los países llamados a integrarse en la Asociación. Todo parece indicar que el acuerdo con Jordania será el próximo en firmarse, una vez que se han superado las últimas dificultades relativas al volumen de exportaciones agrícolas del reino hachemita hacia los mercados comunitario^^^.

Al margen de estas decisiones el desarrollo del capítulo económico y financiero no ha registrado grandes avances, más allá de la celebra- ción de los seminarios de carácter sectorial ya previstos en el Programa

j0La negociación quedó bloqueada antes del verano de 1997 cuando España planteó su rechazo a admitir un aumento de 500 Tm. en el volumen de tomate concentrado que Jordania podría exportar a los mercados comunitarios (con el argumento de que se habían rebasado los límites del mandato de negociación concedido por el Consejo). Finalmente, se ha acordado mantener las 3.000 Tm. inicialmente previstas (frente a la peticiónjordanade llegar a las4.500) y compensar a Jordania con lacreación de un Fondo de Desarrollo, financiado con aportaciones comunitarias y fondos de algunos de los países miembros.

de Trabajo elaborado en Barcelona. Entre los más representativos, a nivel ministerial, cabe citar los dedicados en 1996 a la sociedad de la información (Roma, 30131 de mayo), turismo (Nápoles, 1011 1 de mayo), industria (Bruselas, 20121 de mayo) y energía (Trieste, 719 de junio). A un nivel de representación menor también se han celebrado encuentros dedicados a cooperación estadística y aduanera, así como a medio ambiente, transporte, gestión de agua, pesca y ciencia y tecnología.

Por último, el capítulo dedicado a la colaboración social, cultural y de derechos humanos tampoco presenta un aspecto mucho más atractivo que los anteriores. Se reiteran las declaraciones de voluntad para proseguir el diálogo entre culturas y consolidar el acercamiento y conocimiento mutuo entre las sociedades civiles de las dos orillas, y se prometen, en breve, iniciativas específicas para jóvenes, patrimonio cultural y programas regionales en materia de cultura e información. Al mismo tiempo, se mantiene la idea de fomentar una cooperación activa en materia de prevención y lucha contra el terrorismo (con reservas expresadas por Siria y Líbano), delincuencia organizada y tráfico de drogas. En relación con estos temas se han celebrado reuniones a distinto nivel, que incluyen una conferencia ministerial sobre herencia cultural (Bolonia, 22/23 de abril de 1996) y dos cumbres de los Consejos Económicos y Sociales Euro-Mediterráneos (Madrid, 12/13 de diciembre de 1995; París, 26127 de noviembre de 1996).

3. A modo de conclusiones: se mantienen las sombras

Aunque ya en la Declaración Final de Barcelona podían detectarse ciertas sombras sobre la voluntad real de la UE para apostar decididamente por un Mediterráneo estable y próspero, era obligatorio dejar que el paso del tiempo confirmara o negara tales dudastt. Dos años des- pués, y a la vista de lo logrado en Malta, estas zonas de sombra no han desaparecido, aunque tampoco puede decirse que nada se ha movido desde entonces en el escenario mediterráneo.

Como ya se ha comprobado en Malta, la evolución de la Asociación está fuertemente sometida a factores externos sobre los que resulta muy difícil influir. El proceso de paz en Oriente Medio es el más evidente

l 1 Khader, Bichara y Núñez, Jesús (1995196): "La Asociación Euro-Mediterránea: promesas y sombras", en Política Exterior, Vol. IX, núm. 48, Madrid, pp. 59/74.

de ellos y en este caso es preciso reconocer que, aunque se aprecia una recuperación de la capacidad de acción comunitaria, no cabe imaginar que Bruselas sea capaz de orientar el conflicto hacia una pronta resolución favorable a sus intereses en la zona. Por otra parte, las diferentes dinámicas que se manifiestan en el Magreb y en Oriente Medio hacen, en ocasiones, sumamente complejo el intento de formular iniciativas globales que encajen apropiadamente con las necesidades de los países afectados. Aun dando por supuesto, lo cual no es todavía el caso, que la UE volcara toda la capacidad política y económica de la que es capaz en la búsqueda de soluciones para los problemas de ambas subregiones, los resultados no están en absoluto garantizados. No cabe engañarse a este respecto; ni la UE dispone de una capacidad de acción exterior común a la altura de las circunstancias, ni, aunque la tuviera, estaría asegurado que los problemas de los PMNC serían inmediatamente resueltos, dada la gran cantidad de variables internas existentes en estos países que escapan a la influencia exterior.

Por encima de los agridulces resultados cosechados hasta ahora siguen planeando sobre la AEM numerosos interrogantes que cuestionan la validez de la filosofía que impulsa a la Unión Europea en sus relaciones con sus vecinos del Sur. La iniciativa nace lastrada por una visión comunitaria del Mediterráneo excesivamente volcada en una concepción estática del concepto de estabilidad. Desde sus inicios la UE ha contemplado sus intereses en la región, casi exclusivamente, en términos de asegurar la estabilidad de su frontera sur y de mantener libres las vías de tráfico marítimo, vitales para su propio desarrollo. Esta preocupación ha desplazado a un segundo plano al interés comunitario por el desarrollo político y socioeconómico de los PMNC.

La estabilidad, entendida erróneamente como mantenimiento del statu quo, ha garantizado durante décadas los intereses comunitarios en la zona, pero en ningún caso ha servido, más bien al contrario, para encontrar una salida a los enormes problemas que comenzaban a gestarse en la orilla sur del Mediterráneo. Esa situación, caracterizada por la ocupación del poder en los PMNC de unos dirigentes que no cuestionaban seriamente el orden regional existente y que se ocupaban más de consolidar su propia posición dominante, a costa en muchos casos del desarrollo de sus propias poblaciones, ha rendido buenos dividendos a corto plazo a los países comunitarios. En estas circunstancias, la presión que ha ido generando la no resolución de los más básicos problemas sociales, políticos y económicos de la inmensa mayoría de la

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población en el área ha ido aumentando hasta poner en peligro la supervivencia del sistema. En unas sociedades sometidas a estas condiciones, y en las que ha desaparecido la esperanza de que sus actuales dirigentes puedan proporcionar salidas creíbles, resulta altamente improbable que la transición a un nuevo orden de cosas se produzca sin que se origine, cuando menos, una inestabilidad transito- ria. Hasta ahora, la UE no se ha mostrado muy acertada a la hora de comprender ese proceso de transición y de apoyar de manera decidida el necesario cambio de sistema, evitando, al mismo tiempo, las tentacio- nes que se puedan producir hacia un nuevo autoritarismo. La reacción ha sido más bien conservadora, tratando de frenar los cambios y mostrando una clara comprensión con los actuales dirigentes de los PMNC, en su intento por ralentizar el proceso y garantizar, de esa forma, el mantenimiento del statu quo. Se ha sacrificado, por tanto, la posibilidad de crear un nuevo horizonte para estas sociedades -basado en esquemas políticos sociales, políticos y económicos más avanzados- en aras de la defensa de unas reglas de juego que garantizaban los intereses de sus dirigentes y de los países comunitarios.

La estabilidad real -que se deriva de una situación en la que existen canales abiertos de expresión de las distintas sensibilidades políticas, protagonismo de los distintos actores sociales y satisfacción de las necesidades económicas más básicas- es un proceso siempre en marcha, que no puede confundirse con el mantenimiento de una situación de control que niega cualquier tipo de cambio, por miedo a lo desconocido. Esta es, desde el punto de vista de la UE, una de las principales asignaturas pendientes todavía por aprobar. La AEM aparece a ese respecto como un intento, ambiguo hasta ahora, en el que conviven señales en la dirección correcta (necesidad de superar el esquema de cooperación para pasar al codesarrollo, diálogo entre iguales como fórmula básica de actuación, oferta de una mayor ayuda financiera para impulsar el desarrollo,...), con otras menos afortunadas (repetición de promesas incumplidas en el pasado, insistencia en el control de los movimientos de personas, inclusión de temas de seguridad interior en el marco del capítulo de colaboración social, cultural y humana,...). Queda por comprobar, así mismo, de qué manera se piensa utilizar la cláusula de condicionalidad en la aplicación de los fondos MEDA, evitando la imagen de un doble rasero de medida si se utilizan criterios distintos a la hora de premiar o castigar a alguno de los PMNC.

Desde el punto de vista económico también surgen dudas sobre las

intenciones comunitarias. Resulta urgente expresar de manera clara que el desarrollo socioeconómico de los PMNC es un objetivo, al menos, tan importante como la paz y la estabilidad del Mediterráneo. Las dificultades por las que pasan estos países, no sólo desde el punto de vista rnacroeconómico, sino también en lo que afecta al nivel de bienestar de la población sobrepasan las capacidades a corto plazo de sus estructuras económicas. Desde esa perspectiva debe entenderse que el desarrollo económico constituye una de las condiciones básicas para lograr la estabilidad real.

La AEM plantea, sobre el papel, una doble aproximación comunitaria -ayuda financiera y creación de la zona de libre comercio- no exenta de controversias. La ayuda financiera real, a través del Programa MEDA, se reduce a 3.424,5 millones de ecus (el resto, hasta los 4.685, corresponden a partidas aún disponibles de los IV Protocolos Financie- ros). Con ser un aumento sustancial de los fondos no parece suficiente si se tiene en cuenta la capacidad financiera de la UE, el volumen de necesidades existentes y la importancia estratégica del envite. Se entiende que la UE está apostando por el desarrollo del Mediterráneo en la medida en que trata de evitar una explosión generalizada que le afectaría, obligándole entonces a dedicar mayores fondos y esfuerzos a reducir su impacto, y de generar, por el contrario, una dinámica de desarrollo que conduzca a la tan ansiada estabilidad. En este sentido sorprende negativamente no sólo el parco esfuerzo financiero realizado, sino, aún más, la falta de imaginación para encontrar salidas al grave problema de deuda externa que sufren la mayoría de los PMNC. Sin propuestas en este terreno y esperando que sea la inversión privada, difícilmente movilizable en las circunstancias actuales, quien asuma el protagonismo, el Programa MEDA queda únicamente como un símbolo, acertado pero insuficiente, de lo que la UE está dispuesta a hacer respecto a su periferia Sur.

La propuesta de creación de una zona de libre comercio se presenta como la panacea de todos los males que sufre la región. Se entiende que a través de la liberalización de los intercambios comerciales (sólo real en lo que afecta a los bienes industriales, ya que los agrícolas estarán sometidos a diversas limitaciones) se pondrá en marcha un proceso que facilitará automáticamente tanto el desarrollo como la estabilidad. La caída de las barreras comerciales estimulará la modernización de los sectores productivos de los PMNC, incrementando su competitividad, con mayores posibilidades de participar en los mercados internaciona-

les. Se lograrán así efectos beneficiosos tanto en el ámbito macroeconómico (mejora de las balanzas de pago, incremento de reservas, reforma profunda de las estructuras productivas, protagonismo del sector privado y reducción del peso del sector público, ...) como en el microeconómico (más y mejores bienes y servicios a disposición del consumidor). Como un efecto añadido, el desarrollo de las fuerzas económicas y la aparición de clases medias más numerosas y desarrolladas servirán como un estímulo para avanzar decididamente por la senda de las reformas, incluso sociales y políticas, al mismo tiempo que sirven de freno a veleidades revolucionarias de cualquier signo. En definitiva, el escenario final se caracterizará por unos países económi- camente más prósperos y modernizados y con procesos de reforma política en marcha, que hará posible el logro de los reiterados objetivos de estabilidad y desarrollo. También se sobrentiende que la zona de libre cambio, inicialmente establecida entre la UE y cada uno de los PMNC, llevará a la desaparición de las barreras existentes en la actualidad entre los distintos PMNC. Se habrá servido así a la idea de promover la integración regional, objetivo importante por lo que supon- dría de conversión de las actuales tensiones en un clima de cooperación que facilite, por otra vía, la estabilidad regional.

Este planteamiento, que no deja de tener una lógica interna considerable, deja de lado los efectos que su puesta en marcha va a provocar a buen seguro. No se puede argumentar, como se hace en ocasiones en círculos comunitarios, que al final del proceso las ganancias serán superiores a las pérdidas para todos los PMNC. Precisamente esas pérdidas pueden resultar tan decisivas, en un clima sociopolítico tan inestable como el que caracteriza ahora mismo a la región, que no haya oportunidad de llegar al final del proceso. El impacto que supondrá la aplicación de la zona de libre comercio, marginal para los productores y los mercados comunitarios, será muy alto para las débiles economías de la zona. La apertura llevará al cierre a muchas unidades productivas, incapaces de soportar la competencia comunitaria, y este proceso tendrá implicaciones directas en términos de pérdida de empleo y consecuentes reducciones de capacidad adquisitiva. No parece que la población de estos países pueda soportar a corto plazo más sacrificios, cuando se encuentra sometida a un deterioro constante de sus condiciones de vida. A los costes sociales provocados por unos programas de ajuste estructural, que vienen aplicándose en algunoscasos desde hace más de una década, no pueden añadirse ahora los derivados de esta

propuesta. Y mucho menos si los mecanismos de compensación para paliarlos que se anuncian resultan ser tan tímidos como los que contempla la AEM.

La situación de los PMNC no permite imaginar que estos costes podrán ser asumidos sin acelerar aún más el proceso de descomposi- ción existente. La consecuencia de seguir adelante en esta vía sin modificar sustancialmente los presupuestos de la AEM, sobre todo en lo que afecta a los fondos de ayuda destinados a la zona, puede hacer más inminente la temida explosión. La UE es la primera, tras los propios PMNC, interesada en que esto no suceda y si no quiere ver perturbado gravemente, desde su periferia Sur, el ritmo del proceso de construcción europea en el que está embarcada debería cuestionarse, no tanto acerca de la idoneidad de la AEM como fórmula, sino de su voluntad real para ser coherente con los objetivos que oficialmente dice perseguir.

Ill b. EL PROGRAMA MEDA-DEMOCRACIA. DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA EN EL DIALOGO POLlTlCO ENTRE EL MAGREB Y LA UNlON EUROPEA

Thierry Desruesl

1. DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA EN LA ASOClAClON EURO-MEDITERRA- NEA.- 2. EL PROGRAMA MEDA-DEMOCRACIA.- 3. A MODO DE CONCLUSION.

En este artículo abordaremos un elemento muy específico de la asociación Euro-mediterránea definida tras la conferencia de Barcelona celebrada durante los días 27 y 28 de Noviembre de 1995. Se trata de los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho, temas con los que la Unión Europea ha afirmado repetidamente su compromiso considerándolos incluso como un factor esencial de estabilidad política y social2. Desde esta perspectiva, la cooperación entre ambas riberas del mar Mediterráneo se establece fundamentalmente a través de tres marcos de referencia. El primero, multilateral, reside en la Declaración de Barcelona; el segundo consiste en los acuerdos bilaterales de asociación, y el último en la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Para poder llevar a la práctica estos compromisos, la Unión Europea cuenta con distintos instrumentos financieros3 destacan-

' El autor fue "stagiaire administrativo" de la Dirección General IB de la Comisión Europea. Las opiniones expresadas en este texto son las del autory no reflejan la posición de la Comisión.

El compromiso comunitario en cuestión de derechos humanos es relativamente reciente ya que aparece en el Tratado sobre la Unión Europea.

Son varios los servicios de la Comisión que llevan a cabo acciones directamente o indirectamente ligadas a la protección y la promoción de los Derechos Humanos. Entre ellos, la Dirección General 1 A, la DGlB, la DGVIII. Desde 1994, las líneas presupues-

do entre ellos el programa MEDA-Democracia, gestionado por la Comi- sión y cuyo objetivo general es apoyar la puesta en marcha de proyectos. Presentaremos a continuación, en primer lugar, el protagonismo de las cuestiones de Derechos Humanos y Democracia en los dos primeros marcos de referencia, dejando fuera la cuestión de la PESC, y, en segundo lugar, en qué consiste el programa Meda-Democracia.

1. Derechos humanos y democracia en la asociación Euro- Mediterranea4

1.1. El espíritu de Barcelona y las cuestiones de seguridady estabilidad. La Declaración de Barcelona fue adoptada durante la Conferencia

Euro-mediterránea celebrada en dicha ciudad durante los días 27 y 28 de Noviembre de 1995. Esta conferencia reunía, de una parte, a los representantes del Consejo y de la Comisión Europea y a los Ministros de Asuntos Exteriores de los quince Estados miembros de la Unión, y de otra parte, a los Ministros de Asuntos Exteriores de los once paises de la ribera sur del Mediterráneo, así como al Presidente de la Autoridad Palestina, Yaser Arafat. Lo que se ha llegado a llamar el "espíritu de Barcelona" se fundamenta en los principios de igualdad, cooperación y solidaridad entre los firmantes. El objetivo definido por los firmantes consiste en crear una zona común de paz y prosperidad. En una zona marcada tradicionalmente por el conflicto, este fin parece legítimo y adquiere especial relevancia con respecto a las cuestiones comerciales y de seguridad. Este último concepto ha evolucionado en el tiempo y hoy en día no se limita ya a respuestas en términos militares, sino que contempla cada vez más las vertientes tanto externa como interna de la estabilidad. En la actualidad y en el Mediterráneo occidental, los riesgos que amenazan a la estabilidad son de carácter interno, riesgos que deben ser neutralizados mediante medidas preferentemente no militares. Ello significa la necesidad de elaborar nuevas estrategias que fomenten medidas de confianza, tales como la reducción de los

tarias han sido reunidas en un sólo capítulo específicamente destinado a la promoción de los derechos humanos (87-70) y llamada: "Iniciativa Europea para la Democracia y la protección de los Derechos humanos".

Un análisis de la Asociaciación Euromediterránea puede verse en el articulo de Bichara Khader y Jesús Nuñez Villaverde, "La asociación euromediterránea: promesas y sombras", Política Exterior, 48, IX, 199511 996.

desequilibrios entre ambas riberas y la creación de redes trasnacionales de intereses compartidos, y, al mismo tiempo, que favorezcan una evolución de las políticas hacia criterios de "buen gobierno". Estos criterios se refieren tanto a los requisitos de suplir la ausencia de cauces democráticos de comunicación política y de interlocución social, necesarios para la puesta en marcha de políticas públicas eficientes y concertadas, como de luchar contra la corrupción endémica y el funcionamiento deficitario de la justicia. En este sentido, la estabilidad interna incluye las medidas positivas de acuerdo con los principios fundamentales de defensa y promoción de los derechos humanos y las libertades fundamentales, el apoyo a la democracia y al Estado de derecho, así como el fomento de la participación creciente de la sociedad civil.

1.2. Derechos Humanos y Democracia en la Declaración de Barcelona. Los cinco primeros párrafos del primer pilar de la Declaración están

dedicados a los derechos humanos en su vertiente universal (5: 1,3,4,5), el Estado de derecho y la democracia (9: 2), y las libertades fundamentales (§: 3,4,5). No obstante, el alcance de estos cinco párrafos está limitado por otros principios. Entre estos últimos mencionaremos el respeto de la soberanía nacional (9: 6), la no-ingerencia en los asuntos internos de otros países firmantes de la Declaración (5: 8) y "el respeto de las características, valores y especificidades propias de cada uno de los participantes". Si bien los dos primeros principios se ajustan al derecho internacional, el tercero introduce el reconocimiento de la existencia de hechos diferenciales entre los distintos países, que deberán ser respeta- dos. Dentro de esta óptica encontramos otro relativismo ímplicito en el párrafo 2, cuando los firmantes se comprometen a "desarrollar el Estado de Derecho y la Democracia en su sistema político, reconociendo dentro de este marco el derecho de cada uno de ellos a elegir y desarrollar libremente su sistema político, socio-cultural, económico y judicial'.

Varias lecturas pueden efectuarse a la luz de este relativismo. Una primera, de corte más bien alarmista, vería el punto nodal en este relativismo, entendido como portador de los brotes que sustentan un potencial choque de civilización5. Una segunda, que calificaríamos de

La apremiante actualidad del debate suscitado por el artículo de Samuel Huntington publicado en la revista Foreign Policy ilustra tanto el oportunismo de la tesis de la amenaza, como el temor del mundo árabo-islámico de verse envuelto en un nuevo ostracismo.

posibilista, en el sentido de que, aun conscientes de la tradicional complejidad del entramado de las relaciones entre ambas orillas con su carga emocional recurrente, dicha lectura consideraría menos importante una concesión a los particularismos nacionales o regionales ante el consenso adquirido sobre los aspectos normativos y políticos funda- mentales6. Otras perspectivas podrían considerarlos tanto legítimos como no relevantes.

Las distintas lecturas posibles dependerán de si el enfoque acentúa la perspectiva de las medidas de confianza, tales como el diálogo político y cultural, o la de los riesgos de conflictos armados. Ya hemos mencionado anteriormente el contenido del concepto de estabilidad interna y su incorporación en la agenda de seguridad de la Unión. No obstante, también es menester señalar que, en el contexto de la relaciones entre ambas riberas del Mediterráneo, si nos detenemos en el concepto de estabilidad externa, este último se articula, en particular, en una redefinición de las fronteras en el seno de la Unión Europea. Esto es, la formación del espacio Schengen. Las consecuencias atañen tanto a los tradicionales contenciosos y conflictos fronterizos de la zona Mediterránea (Sahara Occidental, Conflicto Arabe-Israelí, e incluso Ceuta y Melilla), como a la libre circulación de las personas entre ambas riberas. La cuestión de los flujos migratorios sigue siendo una asignatura pendiente, de manera que la ayuda económica de la Unión Europea puede ser interpretada como contrapartida a una limitación de dichos flujos desde los países medterráneos hacia Europa7. La presión migratoria se ha convertido, con el tráfico de droga y las redes terroristas, en un factor de riesgo que amenaza la estabilidad externa. Por lo tanto, al ser unas relaciones de corte NorteISur, es decir de desigualdad en cuanto a niveles de desarrollo económico y tecnológico, de regímenes demo- gráficos y políticos, y de culturas nada antagonistas, pero sí diferentes, ello contribuye a que la definición de la frontera supere el mero aspecto territorial, para participar en la definición de la "alteridad' en los imaginarios colectivos de ambas orillas. Por ello, más allá de los elementos de riesgo de conflictos militares es necesario incorporar en la definición

.S Esta segunda lectura parece ser la que domina en los círculos de la Comisión de la Unión Europea.

La libertad de movimiento en el Mediterráneo es puesta en entredicho. Tal y como lo señala el profesor marroquí, Mohamed Tozy: "se desea el intercambio a condición de que cada uno se quede en su casa". "Escepticismo en el Sur", El País, 2311 111995.

de este concepto un enfoque que no reduzca fenómenos como la inmigración o la diferencia de civilización, a una amenaza. En esta perspectiva, resulta urgente fomentar la estabilidad interna de cada país, asentada no solamente en el desarrollo de la democracia y de los derechos humanos, sino también en un desarrollo económico y social sostenible. Dado que estos aspectos difícilmente tendrán efectividad si no van acompañados de la erradicación de la pobreza, podemos preguntarnos si será suficiente la aplicación del segundo y tercer pilar de la Declaración ("Partenariado Económico y financiero"; "Partenariado Social, Cultural y Humano"). No debemos olvidar que a menudo tras la bonanza de los resultados de indicadores macro-económicos se escon- den profundos procesos de desarticulación social. Por ello, si, como se menciona, la interrelación entre los tres pilares es complementaria, a la hora de su aplicación no debería existir ningún tipo de jerarquía entre ellos. Este será sin lugar a dudas el precio a pagar por el éxito de lo acordado en la Conferencia, a condición además de conseguir8 no ser percibido como una nueva hegemonía de Europa; no fomentar nuevos desequilibrios que incidan negativamente en problemas como los de medio ambiente, de formación escolar y profesional, de urbanización; implicar realmente en el proceso a las sociedades civiles y establecer, desde abajo, un diálogo entre las culturas.

A pesar de todo, la celebración de la Conferencia de Barcelona y la Declaración fueron en sí mismas un hito en las relaciones entre ambas riberas y se enmarcaban en la evolución iniciada desde la definición de la Política Mediterránea Renovada (1990) y la Conferencia de Paz de Madrid (1991). Ello aunque la Declaración de principios sea valorada sólo como un texto político que no posee un carácter contractual entre las partes. Aquí reside, por una parte, el límite del alcance de dicho texto, y, por otra, la relevancia de los acuerdos bilaterales de asociación.

1.2. Derechos Humanos y Democracia en los Acuerdos de Asociación Los acuerdos bilaterales de Asociación se enmarcan dentro del

Un debate muy intenso y crítico acerca de la Conferencia de Barcelona y el proyecto de Asociación Euro-mediterránea se desarrolló en dos foros paralelos a la celebración de dicha Conferencia: el Foro Civil Euromedy la ~onferencia~lternativa. Se puede consultar una síntesis en el Boletín de Seguimiento que elaboraron el Centro Internacional para la Paz y el Instituto de Estudios Trasnacionales (CIPIINET), "Mediterráneo: construcción de una región", n 9 , Invierno 1995-1 996.

espíritu de Barcelona. Si bien dichos acuerdos comportan dos objetivos principales de corte económico, que son "construir de un modo global una zona de libre cambio euro-mediterránea" y, de forma más específica modernizar las economías nacionales con el fin de adquirir una mayor competitividad y su inserción en la economía internacional, estos acuerdos comprometen a los países firmantes en materia de derechos humanos. El respeto de los principios democráticos y de los derechos fundamentales son "un elemento esencial" de los acuerdos tal y como lo recoge el artículo 2 de los Acuerdos de asociación firmados en 1995 con:

- Túnez: 4as relaciones entre las partes, así como todas las disposiciones del presente acuerdo, se basan en el respeto de los principios democráticos y de los derechos humanos que inspiran sus políticas internas e internacionales y que constituyen un elemento esencial del acuerdo" (art. 2). - Marruecos: "El respeto de los principios democráticos y de los derechos humanos fundamentales, tales y como son enunciados en la declaración universal de los derechos humanos, inspiran las políticas internas e internacionales de la Comunidady de Marruecos y constituye un elemento esencial del presente acuerdo" (art. 2).

Esta cláusula constituye una novedad, ya que no existía en los precedentes acuerdos. El carácter vinculante de los acuerdos, que deben ser ratificados por los parlamentos nacionales, supone un salto cualitativo que compromete a ambas partes. También es relevante señalar las diferencias entre el texto de ambos artículos. En el caso tunecino, las relaciones entre las partes y el acuerdo "se basan", mientras que en el caso marroquí "se inspiran". En este último caso, igualmente significativa es la mención referida a "la Declaración universal de los derechos humanos". En el acuerdo encontramos también el Título 1 "Dialogo Po1ítico"que plantea los objetivos de las relaciones de partenariado aunque sin definir una agenda y unos proyectos concretos. En este apartado queda patente lo que ciertos investigadores, tales como Bichara Khader y Jesús Nuñezg, consideran las "zonas de sombra" que han producidos ciertas críticas por parte de los países no comunitarios.

@ Véase Bichara Khader y Jesús Nuñez (199511996).

2. El programa Meda-Democracia

Tras la Conferencia de Barcelona, el Parlamento Europeo tomó la iniciativa de crear, en 1996, el Programa MEDA-Democracia (Línea presupuestaria B7-705). Dotado con 9 millones de ECUs para el primer año de funcionamiento (1996), este presupuesto fue reducido a 8 millones de ECUs en 1997, y parece que esta suma será reconducida para el ejercicio de 1998.

2.1. El marco de referencia El principal propósito del programa es la aplicación de los principios

relativos a los aspectos políticos de la Declaración de Barcelona. Así, la propia documentación interna de la Comisión referida al programa Meda- Democracia decía: "El programa desarrollará en particular el apoyo a las medidas de promoción de la democracia, el estado de derecho, los derechos civiles y socio-económicos y la protección de grupos vulnerables". Las actividades financiadas concuerdan también con el R (CE) N"488196 del Consejo del 23/7/96 relativo a medidas de acompañamiento financieras y técnicas (MEDA) y a la reforma de las estructuras económicas y sociales en el marco del partenanado euro-mediterráneo (BOL 189 del 30107196). Vemos, por tanto, que son varios los ámbitos de intervención:

a) los derechos políticos, y en particular las acciones orientadas al apoyo a la democracia como sistema político basado en el sufragio universal, la alternancia en el poder de forma pacífica, al estado de derecho, ... b) los derechos civiles, incluyéndose medidas orientadas a potenciar la libertad de expresión, la libertad de reunión y de asociación, la libertad religiosa, ... c) los derechos socio-económicos, primando esencialmente el derecho de los trabajadores de afiliarse al sindicato de su elección y el apoyo a los sindicatos como formas legítimas de interlocución social d) la protección de grupos vulnerables y especialmente desfavore- cidos, como las mujeres, los niños, las minorías étnicas, religiosas ...

El programa Meda-Democracia está destinado a operadores proce- dente de los países firmantes de la Declaración y pueden ser tanto privados (asociaciones y organizaciones no gubernamentales sin ánimo de lucro), como públicos y semi-públicos. El programa también

admite como elegibles aquellos proyectos conjuntos que optan por la fórmula del partenariado, ya sea éste horizontal (intermagrebí) o vertical (euromagrebí), con lo que se pretende, además, fomentar la creación de redes transnacionales. Por el contrario, los partidos políticos, tanto de la ribera norte como de la sur, no pueden presentar proyectos. El programa también excluye a operadores que predican la violencia y10 no reconocen los derechos humanos universalmente reconocidos.

Por lo que se refiere a la participación financiera de la Comisión, ésta no puede superar el 80% del presupuesto total de los proyectos.

2.2. Las realizaciones en el Magreb En 1996, fueron financiados 62 proyectos para el conjunto de la zona

Meda (Magreb y Machrek). De ellos, 12 proyectos, que representaron el 10 % del presupuesto total, conciernen al Magreb. Uno de los objetivos del programa para 1997 sería alcanzar el equilibrio entre el Machrek y el Magreb. Si bien es aún prematuro efectuar un balance de las acciones financiadas, sí podemos constatar que:

- todos los países del Magreb se han beneficiado de una ayuda; - todos los ámbitos de intervención han sido objeto de una acción; - las acciones se han plasmado en proyectos de formación, informa- ción y sensibilización; - existe un cierto equilibrio entre el origen geográfico de los distintos operadores; - las ONGs del Magreb se benefician de la experiencia de las ONGs europeas, lo que favorece la creación de redes NorteISur, aunque pocas ONGs magrebíes han conseguido adquirir un grado suficiente de profesionalización y consolidación. Si bien es verdad que ciertas ONGs magrebíes poseen una larga trayectoria, adolecen de un cierto deficit de auto-financiación, derivado en gran medida de unas legislaciones nacionales muy restrictivas, lo que les conduce a una situación de fuerte dependencia de los fondos internacionales y escaso margen de maniobra.

Entre los límites al desarrollo del programa Meda-democracia cabe señalar:

- la excesiva dependencia de la disposición de los poderes públicos ante los proyectos, dándose un abanico de situaciones que van

desde el recelo y el rechazo, en unos, hasta la buena acogida e incluso el propio fomento, en otros, pasando por la neutralidad en algunos casos. - el particularismo de la situación argelina, que pesa negativamente sobre las actividades de la sociedad civil. - el carácter embrionario y precario de la sociedad civil marroquí que, no obstante, destaca por su vitalidad en cuestiones como la promo- ción y la defensa de los derechos humanos y de las mujeres, la existencia de un pluralismo sindical y de una relativa apertura del espacio público. - el escaso grado de autonomía de la sociedad civil en el caso tunecino, aunque en contrapartida destaca por los logros consegui- dos en la promoción de los derechos de la mujer en comparación a SUS vecinos.

El programa Meda-democracia ilustra la voluntad de la Unión Euro- pea de promocionar y defender los derechos humanos, pero también la complejidad de las relaciones entre ambas riberas. Si bien la partida presupuestaria destinada a este programa es demasiado escasa (incluso ridícula si la comparamos con otras partidas de los fondos MEDA), su existencia contiene una carga altamente simbólica tanto para la Unión y su opinión pública, como para la sociedad civil magrebí.

3. A modo de conclusión

En definitiva, el tema de los derechos humanos está marcado e incluso sesgado por la competición ideológica que suele acompañarlo y que se debe, entre otras razones, tanto a su contexto de emergencia, como a su percepción en las sociedades árabo-islámicaslo. Desde esta perspectiva de la competición ideológica, asistimos a menudo a una polarización del debate en torno a un orden internacional percibido por las sociedades de la otra orilla como de "doble rasero" y que al reactivar el concepto de ingerencia humanitaria, es contemplado como una reminiscencia del imperialismo decimónico. Acontecimientos como la guerra del Golfo (1990-1991) contribuyen a que muchos ciudadanos

lo Véase la obra coordinada por Gema Martín Muñoz (1993): Democracia y derechos humanos en el mundo árabe, Madrid, ICMA.

árabes consideren a las democracias occidentales como imperialistas, por lo que la cuestión de los derechos humanos y de la democracia es a menudo percibida como un instrumento del 'hrsenalimperialista" en el marco de unas relaciones internacionales que perpetúan la tradicional relación de sumisión y de desigualdad entre ambas partestt. Así mismo, asistimos a la emergencia de una contestación de los regímenes políticos actuales que pretende romper con la cultura occidental y que además se presenta como una alternativa movilizadora de las sociedades al fundamentarse en la recuperación de una herencia religiosa1 política idealizada encarnada por la experiencia profética. Por lo tanto, la emergencia de este debate no es ajena a la tradicional controversia en torno a la modernidad, es decir a la controversia entre el universalismo y el regionalismo, y en torno a la dimensión cultural/religiosa de la identidad en Islam y en Occidente. Ello, a pesar de que, como lo menciona Mohamed Arkoun, el mensaje coránico va dirigido a todos los hombres y es por lo tanto universal12.

Esta realidad compleja pone a prueba la voluntad de convivencia entre las partes y convierte la cuestión de los derechos humanos y la democracia en una utopía necesaria, tanto para la paz y la estabilidad en el Mediterráneo, como para el proyecto de la Unión Europea. En la víspera de la celebración del cincuentenario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, este modesto instrumento, que representa el programa Meda-Democracia, mantiene una luz de esperanza para las sociedades civiles ante los demasiado frecuentes indicios de involución en la región.

l 1 Véase, entre otros sociólogos árabes, Tahar Labib (1994): Société civile et projets démocratiques dans le monde arabe, Coloquio El Otro: Imagen y realidad, Encuentro con la sociología de los países árabes, Milán.

'2 Véase su artículo en Gema Martin Muñoz (1993), pp. 29-46.

Ill c. LOS OBSTÁCULOS PARA UNA SEGURIDAD COMÚN EUROPEA

Mariano Aguirre

1. UNlON EUROPEA Y CRISIS DE SEGURIDAD EN LOS NOVENTA.- 2. EL REALISMO CONTRA EL MULTILATERALISMO.

1. Unión europea y crisis de seguridad en los noventa

En el curso de una de las crisis cíclicas entre Irak y EEUU, en febrero de 1998, quedó una vez más en evidencia que la construcción de una política de seguridad en común europea es un proyecto con muchos obstáculos por delante y, si un día llega a concretarse, de muy largo plazo. El gobierno británico se puso del lado de Washington y apoyó la opción del ataque militar mientras Francia se inclinaba por negociar y se manifestaba en contra de acciones militares. El resto de los países europeos oscilaron entre dar apoyo simbólico y ofrecer infraestructura (como España) o inhibirse de forma silenciosa.

Cada una de las crisis reales de seguridad que ha tenido que enfrentar Europa desde el fin de la Guerra Fría han terminado en un fracaso para la construcción de una política coherente entre los miembros de la Unión Europea (UE). La guerra en la antigua Yugoslavia, y particularmente en Bosnia, demostró que los miembros de la UE no sólo carecían de una política común sino que, además, no estaban dispuestos a actuar con firmeza diplomática y militar mientras que EEUU no se implicase. El problema grave es que Washington fue un jugador dubita- tivo que también carecía de política. El resultado: se perdieron perdieron años de tiempo, la guerra se extendió inútilmente con una catástrofe en

pérdidas humanas y de infraestructura. Más aún, la paz alcanzada a través del acuerdo de Dayton ha sido suficientemente frágil como para que ahora sea muy difícil retirar las fuerzas internacionales sin correr el riesgo de que recomience la guerra.

EEUU, en efecto, no tenía una política clara ni definida hacia Bosnia, pero a medida que Europa no ofrecía ninguna alternativa excepto mantener un número limitado de fuerzas en una misión humanitaria con un mandato imposible, Washington fue ocupando el sitio que se le dejaba libre. Al final, la UE perdió su gran oportunidad de, por lo menos, haber intentado seriamente tener una política humanitaria hacia Bosnia y alcanzar un acuerdo de paz.

Tampoco en Africa subsahariana el papel europeo ha sido positivo. En Somalia, al principio de la década, fue EEUU quien tomó la iniciativa, y cuando los mandos militares italianos se enfrentaron con los de EEUU sobre cómo llevar adelante la misión humanitaria, no encontraron ningún apoyo europeo. En la zona de los Grandes Lagos el papel de Europa fue más que negativo. La ONU retiró a sus efectivos, parte de ellos europeos, cuando comenzó la matanza de Ruanda en 1994. Francia apoyó los líderes Hutus y canalizó armas a la región de forma masiva. La protección de refugiados y desplazados encubrió, en realidad, la huída de criminales de guerra hacia los campos de refugiados.

Argelia es otro ejemplo en el que las respuestas de la UE son limitadas y están totalmente condicionadas por los intereses económi- cos y comerciales. Este país es un poderoso proveedor de gas y petróleo para la UE. Se trata, igualmente, de una ex-colonia francesa con fuertes vínculos con su antigua metrópoli. El régimen argelino se muestra ante los europeos y EEUU como un defensor de los valores occidentales frente a la ofensiva islamista radical. Francia y la UE han aceptado tanto el imperio de la economía como la explicación simplificadora de la junta militar argelina. El resultado es que el gobierno argelino sólo permitió a principios de 1998 que entrase en el país una comisión de la UE en las condiciones que él fijase y sin autorización para realizar investigaciones sobre violaciones de los derechos humanos.

La lista de fracasos diplomáticos se extiende a Chipre -donde las negociaciones esporádicas entre Turquía y Grecia son lideradas por EEUU-, al Sahara Occidental -donde el proceso de negociación para la posible celebración del referéndum de autodeterminación ha estado liderado por delegados estadounidenses del secretario general de la ONU-, y hasta los conflictos nacionales de Irlanda del Norte, el País Vasco

español y francés, y Córcega, en los que la UE parece no tener voz. En los únicos casos en los que Europa empieza a tener voz son

Kurdistán y Oriente Próximo. Debido a las resoluciones críticas en el Parlamento Europeo, el caso de Kurdistán (con especial atención a la persecución que sufren los kurdos por parte de Turquía) ha servido para que la UE cuestione el ingreso de este último país en la Unión.

Respecto de Oriente Próximo, la UE ha empezado a protestar y a exigir que se le otorgue un papel que no sea simplemente el de invertir dinero en ayuda y reconstrucción en el proceso de paz. EEUU e Israel no tienen ningún interés en que la UE actúe diplomáticamente en la región. El dilema es que los países árabes no confían en Europa porque es diplomáticamente frágil, y por éso negocian pragmáticamente con Washington. Desde Siria, pese a ser un país declaradamente hostíl a EEUU, hasta Irán, que ha iniciado a una apertura hacia el mundo, pasando por Líbano y Arabia Saudita, todos tratan directamente con Washington. Sólo la Autoridad Nacional Palestina (ANP) reclama un papel más activo europeo con el fin de restar peso a la alianza entre Washington e Israel.

Esta situación ante los conflictos se proyecta también en los debates sobre la ampliación de la OTAN y qué hacer con las otras instituciones de seguridad. EEUU ha apostado por la OTAN en desmedro de la Organización de Seguridad y Cooperación Europea (OSCE). Y después de mucho dudar el presidente Bill Clinton decidió no apoyar ningún tipo de pilar europeo que no esté dentro de la Alianza Atlántica. Esto ha dejado casi en la nada la revitalización de la Unión Europea Occidental (UEO) que habían impulsado Francia y Alemania desde los años 80.

Diversos países europeos tenían entre 1996 y 1997 dudas tanto sobre si avanzar en la ampliación de la Alianza Atlántica como sobre qué países de Europa Oriental debían integrarse. Pero en mayo de 1997 Washington impuso en la cumbre de Madrid su criterio sobre cuáles serían los primeros y no permitió que Europa sugiriese nuevos candidatos.

Estos han sido los escenarios en los años 90, y el futuro se presenta muy imprevisible. Los desafíos para la seguridad que puede tener Europa en los próximos años son difíciles de establecer. Michael Clarke, del Center for Defence Studies (Londres), indica seis zonas de conflicto potencial que pueden afectar a Europa:

los Balcanes: con un posible renacimiento de la guerra a lo que se suma la inestabilidad en Kosovo y el conflicto en Macedonia;

el Báltico, con tensiones entre Rusia y Estonia y Rusia y Letonia;

problemas de los 3.5 millones de húngaros que viven en Rumania, Eslovaquía, Serbia y Ucrania;

inestabilidad en Ucrania debido a la presencia de minorías en sus 60 millones de habitantes, y entre este país y Rusia por la Península de Crimea;

conflictos en la frontera sur de la Federación Rusa, particularmente en Transcaucasia y el efecto que esto podría traer en otras minorías;

los problemas derivados de la inestabilidad en el Mediterráneo, particularmente el flujo migratori~.~

'Qué hará Europa, y especialmente la Unión Europea, ante estos escenarios u otros que puedan surgir?

2. El realismo contra el rnultilateralismo

En diferentes terrenos la UE va perdiendo terreno en vez de ganarlo. Sin duda el proceso de construcción europea es muy complejo y los avances que se han hecho en los acuerdos alcanzados en Maastricht son importantes. Igualmente, cada resolución que adoptan el Parlamen- to europeo, el Consejo de Europa y cada paso que da la Comisión son esfuerzos orientados en la dirección de contar con una sola Europa y, consecuentemente, una política de seguridad común. Es de particular relevancia el papel que cumple Europa en la acción humanitaria tanto en peso económico como en el campo político. La Comisaria Emma Bonino, especialmente, fomenta una concepción universal de la acción humanitaria al tiempo que critica la idea limitada de lo humanitario que tiene EEUU al asociarla sólo a los países y regiones que importan para su interés nacional. Replicando a dos funcionarios de la Agencia de EEUU para el Desarrollo Internacional, Bonino afirmó: ((La acción humanitaria no debe ser concebida como parte de la política exterior de ningún país,,.2

' Michael Clarke, &ecurity Challenges., en Jane M.O. Sharp, About Turn, Fonvard March with Europe, lnstitute for Public Policy Research and Rivers Oram Press, Londres, 1996, pp.17-21.

2Emma Bonino, ((A European Voice in the Debate Over Humanitarian lnternational Herald Tribune, 9 de mayo, 1997. Ver también E. Bonino, .Ayuda humanitaria: Europa versus EEUU),, Elmundo, 28 de marzo, 1997. Los articulas que generaron la polémica fueron J. Brian Atwood y Leonard Rogers, ((Rethinking Humanitarian Aid in the New Era)) y ((New US Guidelines for Providing Humanitarian Aid*, en Internacional Herald Tribune, 12 y 13 de marzo, 1997.

Pese a estos avances, existen dos obstáculos principales que van en contra de una política de seguridad europea. El primero es la división de percepciones y políticas entre los estados de la UE. Hacia el final de siglo existe una tensión entre la concepción realista tradicional del Estado nación y una concepción cooperativa. Para el realismo -que por regla general guía las políticas gubernamentales- el estado es la unidad central del sistema internacional, y se deben defender los intereses particulares, o sea, el denominado, interés nacional.

Las corrientes institucionalista y la kantiana (también llamada <<idealista))) consideran que el sistema internacional debe funcionar sobre la base de la cooperación y acuerdos para enfrentar cuestiones y problemas globales y trasnacionales como el comercio, la pobreza, las migraciones, el narcotráfico, la gestión del medio ambiente y el respecto de los derechos humanos.

Después del fin de la Guerra Fría surgieron grandes expectativas y se supuso que se avanzaría hacia sistemas y subsistemas regionales de seguridad cooperativa. Esto significaba, por un lado, ampliar el concep- to de seguridad hacia aspectos no militares de la misma. Por otro, incluir en el programa de trabajo global a los problemas antes mencionados. Se partía de dos constataciones: una, que ningún estado, por poderoso que fuese, podría hacerse cargo de esos asuntos transnacionales. Otra, que una vez acabada la confrontación ideológica entre capitalismo y comu- nismo seria más fácil coordinar una respuesta común internacional.

Los conflictos armados y las subsiguientes crisis humanitarias de esta década sirvieron, sin embargo, para poner a prueba estos postulados. En Somalia, Haití, Bosnia o en los Grandes Lagos iba a ser, teóricamente, la ONU, la Organización de la Unidad Africana o la Organización de los Estados Americanos, las organizaciones multilaterales que tendrían que gestionar esas crisis. Pero la tendencia hacia la acción política cooperativa chocó frontalmente con el interés nacional y con la necesidad de los gobiernos de no ceder poder a ninguna organización supranacional. A la vez, ninguna de estas organizaciones multilaterales estaba preparada, ni se le derivaron los fondos y el poder político para poder actuar. El auge y caída de la ONU ha sido el caso más nítido.

En este marco de tensión entre dos concepciones es que la UE ha podido hasta cierto punto avanzar en el terreno económico y comercial, pero no ha podido ponerse de acuerdo en cuestiones políticas y de seguridad. La paradoja se explica porque los engranajes económicos

internacionales son impulsados tanto por los estados como por actores no estatales, mientras que las políticas de seguridad dependen fundamentalmente de los estados. En el terreno económico y comercial los gobiernos de los estados tienen cada vez menos margen de maniobra e, inclusive, cuando toman decisiones e impulsan políticas en una u otra dirección en campos como la investigación, la inversión o el ahorro lo hacen tomando como referencia las tendencias globales que marcan los otros actores no estatales: las empresas multinacionales, las empresas de seguros y de auditoría, la banca, y hasta los narcotraficantes (en casos como los de Colombia o México). Precisamente por ello, los gobiernos que encarnan a los estados se aferran en demostrar a sus ciudadanos que las tomas de decisiones en el terreno de la seguridad todavía dependen de ellos.

Cuando Francia apuesta por la diplomacia en contra de la opción militar en el contencioso con lrak está respondiendo a que más del 60% de su población (según encuestas publicadas durante la crisis de febrero de 1998) no está de acuerdo con un ataque. Por su lado, el gobierno británico pone por delante su alianza con EEUU en vez de promover una política común europea porque considera que así puede mostrarse como el mejor amigo y aliado del Iíder mundial ante su propia opinión pública que es, en gran medida, antieuropea.

El segundo factor que condiciona la falta de política europea de seguridad es, precisamente, la dependencia de EEUU. Los estados de la UE tiene suficiente fuerza política, económica, tecnológica, comercial, cultural y diplomática como para no tener que depender de Washington como les ocurría hace cinco décadas. Sin embargo, la falta de unidad y el continuar adhiriendo al criterio realista del estado les lleva a buscar la legitimación de EEUU. En otras palabras, dado que los quince estados de la UE no alcanzan la unidad de criterios, consideran que es mejor tener un (estado) líder hegemónico, por lo menos en este campo, que sirva de cohesión para que no se agranden las diferencias y con el fin, aunque sea de forma subordinada, de que se practique alguna política en vez de ninguna.

La construcción de una seguridad común europea será parte de un largo proceso en el que se deberán sortear dos obstáculos esenciales: la concepción de la seguridad nacional por encima de la seguridad colectiva y la dependencia de EEUU. Pero aún cuando se comience a avanzar más allá de estas dos fronteras será necesario también debatir sobre las formas institucionales y prácticas que tendrá la seguridad

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europea. Esto significa que deberá discutirse, por ejemplo, si la UE contará con una fuerza militar propia o seguirá apoyándose en la OTAN, si rechazará o confirmará la posesión del arma nuclear (que ahora poseen individualmente Gran Bretaña y Francia), si fortalecerá a la ONU y a la Organización de Cooperación y Seguridad en Europa o preferirá apostar sólo por la Alianza Atlántica. Todas estos asuntos configuran el debate y el futuro de la seguridad para el continente dentro de sí mismo y sobre la forma en que se proyecte hacia el resto del mundo.

Los desafíos de la Unión Europea

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