Legge regionale Puglia n. 7 del 2015 e caos postelettorale: chi è causa del suo mal pianga sé...

di Daniele Coduti Ricercatore confermato di Diritto costituzionale

Università degli Studi di Foggia

Legge regionale Puglia n. 7 del 2015 e caos postelettorale: chi è causa del

suo mal pianga sé stesso

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2 federalismi.it |n. 17/2015

Legge regionale Puglia n. 7 del 2015 e caos postelettorale: chi è causa del suo

mal pianga sé stesso*

di Daniele Coduti

Ricercatore confermato di Diritto costituzionale Università degli Studi di Foggia

Sommario: 1. Premessa. 2. La l. reg. Puglia 7/2015 e la sua controversa approvazione. 3.1. Le

elezioni del 31 maggio 2015: la problematica composizione della Giunta regionale. 3.2. La

discordanza tra i resoconti stenografici e il testo pubblicato sul BUR. 3.3. Il c.d. riallineamento

dei seggi. 4. Conclusioni.

1. Premessa

La Regione Puglia ha modificato la propria legge elettorale (la l. reg. 2/2005) pochi mesi prima

delle elezioni regionali del 31 maggio 2015, per far fronte a molteplici esigenze. In primo luogo, si

intendeva evitare che le nuove elezioni regionali producessero controversie giudiziarie analoghe a

quelle che hanno riguardato la tornata elettorale del 2010. In tale occasione, infatti, il combinato

disposto della l. reg. Puglia 2/2005 e della l. 108/19681 avrebbe consentito di eleggere un numero

di consiglieri regionali superiore a quello indicato dallo statuto regionale 2 , attraverso il

meccanismo del c.d. doppio premio. Poiché l’Ufficio elettorale centrale presso la Corte d’Appello

di Bari aveva deciso di attribuire i seggi nel limite previsto dallo statuto regionale, i candidati

esclusi dal riparto dei seggi erano ricorsi alla magistratura amministrativa; in tale occasione, il

TAR di Bari aveva sollevato questione di legittimità costituzionale relativamente all’art. 10,

* Articolo sottoposto a referaggio. 1 La l. reg. Puglia 2/2005, infatti, rinvia alla legge statale, apportandovi, al tempo stesso, delle parziali modifiche, secondo una tecnica che la Corte costituzionale ha definito “impropria”: cfr. sent. 188/2011, pt. 4.2 cons. dir., che richiama la sent. 196/2003, pt. 5 cons. dir. 2 Che allora prevedeva settanta consiglieri, oltre ad un seggio per il Presidente della Giunta.


comma 1, lett. j, della l. reg. Puglia 2/2005 e la Consulta ne aveva dichiarato l’illegittimità

costituzionale, perché la determinazione del numero di membri del Consiglio regionale rientra

nella competenza statutaria, in quanto fondamentale «scelta politica sottesa alla determinazione

della “forma di governo” della Regione»3.

In seguito, per conformarsi alla riduzione del numero di consiglieri regionali prevista dal

legislatore statale allo scopo di contenere la spesa pubblica4, la l. reg. Puglia 8/2013 ha modificato

lo statuto regionale, riducendo il loro numero da settanta a cinquanta5; tale novella statutaria ha

richiesto un adeguamento della disciplina elettorale regionale.

Infine, la necessità di una riforma della legge elettorale è stata avvertita anche a causa

dell’evoluzione della normativa statale in materia di rimborsi ai partiti, incandidabilità e parità di

genere6.

2. La l. reg. Puglia 7/2015 e la sua controversa approvazione

Allo scopo di elaborare una proposta di riforma che tenesse conto delle indicate esigenze, è stato

istituito un gruppo di lavoro misto, composto da funzionari della Prefettura di Bari e del Servizio

affari e studi giuridici e legislativi del Consiglio regionale della Puglia 7 , che ha ritenuto di

individuare due obiettivi imprescindibili: assicurare la governabilità alla coalizione di maggioranza;

3 Così Corte cost., sent. 188/2011, pt. 4.1 cons. dir., che richiama la sent. 3/2006. Una vicenda analoga ha riguardato anche le elezioni regionali laziali, sempre nel 2010, ed è stata risolta dalla magistratura amministrativa nel senso di non riconoscere seggi aggiuntivi. Sulle due vicende si v. E. PAPARELLA, Elezioni regionali 2010: il c.d. premio di governabilità nel Lazio e in Puglia, in www.rivistaic.it, 2 luglio 2010, pp. 1 ss.; G. TARLI BARBIERI, I risultati delle elezioni regionali in Lazio e Puglia: si possono assegnare “seggi aggiuntivi”?, in www.forumcostituzionale.it, 1 aprile 2010, pp. 1 ss.; ID., La sent. 188/2011 della Corte costituzionale: un altro tassello nella ricostruzione dei rapporti tra Statuto ordinario e elegge elettorale, in Le Regioni, n. 1-2/2012, pp. 281 ss.; A. DANESI, Il numero di consiglieri regionali nell’ingorgo delle fonti del diritto: i casi delle Regioni Puglia e Lazio, in Giurisprudenza costituzionale, 2011, pp. 2562 ss.; F. GABRIELE, Il numero dei consiglieri regionali tra statuto e legge elettorale regionale. Spigolature in tema di fonti suggerite da una interessante sentenza della Corte costituzionale (n. 188 del 2011), in www.giurcost.org. 4 Il riferimento è ai decreti legge 138/2011 e 174/2012, convertiti, rispettivamente, dalle leggi 148/2011 e 213/2012. È appena il caso di sottolineare come questi atti normativi statali appaiano in contrasto con la competenza dello statuto regionale a determinare il numero di componenti del Consiglio regionale di cui si è parlato poco sopra: si consenta un rinvio a D. CODUTI, Mancata riduzione del numero di consiglieri regionali e scioglimento sanzionatorio. Un caso di erosione dell’autonomia delle Regioni, in www.federalismi.it, n. 14/2013, pp. 1 ss., e alla bibliografia ivi citata. 5 Anche in questo caso si tratta di una vicenda intricata, che non è possibile ricostruire in questa sede e sulla quale si rinvia a G. SERENO, Il procedimento di formazione, in M. OLIVETTI - F. ROSA - D. CODUTI (a cura di), Lo statuto della Regione Puglia a dieci anni dalla sua approvazione, Milano, 2014, pp. 29 ss. 6 Come osserva M.T. NIGRO, La disciplina elettorale, in M. OLIVETTI - F. ROSA - D. CODUTI (a cura di), Lo statuto, cit., p. 78. 7 Costituito con decreto del Presidente del Consiglio regionale 708/2012.


scongiurare lo “spostamento” da una circoscrizione all’altra dei seggi assegnati col criterio

demografico-territoriale8.

Il procedimento seguito è stato piuttosto complesso e, oltre al lavoro del gruppo misto, si è

sviluppato attraverso delle audizioni con soggetti esterni al Consiglio regionale e il

coinvolgimento della VII commissione consiliare permanente (Affari istituzionali) 9 ; a causa

dell’allungarsi dei tempi, nel corso dei lavori si è evidenziata anche l’esigenza di tener conto della

sentenza 1/2014 della Corte costituzionale10 e delle motivazioni dell’ordinanza del TAR di Milano

che ha sollevato la questione di legittimità costituzionale sulla legge elettorale della Regione

Lombardia11.

Dopo una prima proposta che non ha trovato il favore della VII commissione12, il gruppo di

lavoro ne ha presentata una seconda, trasmessa alla citata commissione il 16 giugno 2014.

Tuttavia, la commissione Affari istituzionali, chiamata ad operare in sede referente, non ha

concluso il suo compito, probabilmente perché il regolamento interno del Consiglio regionale

richiede che le sue decisioni siano assunte con la maggioranza dei tre quarti dei consiglieri

presenti13. Si tratta di un aspetto sul quale soffermarsi.

La ratio di tale disposizione del regolamento consiliare va probabilmente rinvenuta nella volontà

di far approvare i provvedimenti di competenza della VII commissione con una maggioranza più

ampia di quella che sostiene la Giunta regionale; ma si tratta di una previsione che presta il fianco

a più di una critica14.

Invero, non si comprende perché la commissione non possa esprimere – in sede referente – un

indirizzo di maggioranza e, eventualmente, delle posizioni alternative proposte dalle minoranze,

favorendo, così, anche il controllo dell’opinione pubblica sui contrapposti orientamenti dei

rappresentanti della comunità regionale. Inoltre, sebbene la competenza della VII commissione

riguardi materie sulle quali sarebbe opportuna la più ampia condivisione 15 , obbligarla a

8 Cfr. le conclusioni del gruppo di lavoro misto, consultabili in www.consiglio.puglia.it. 9 La quale si è anche avvalsa del supporto di un funzionario della Prefettura di Bari, esperto in materia elettorale: cfr. Deliberazione dell’Ufficio di presidenza n. 243 del 14 ottobre 2014. 10 Si tratta, ovviamente, della sentenza che ha dichiarato parzialmente incostituzionale la l. 270/2005 per l’elezione delle due Camere. 11 Il riferimento è all’ordinanza TAR Milano, sez. III, 8 ottobre 2013, n. 2261, inerente alla l. reg. Lombardia 17/2012. 12 La prima proposta risale al 2 agosto 2012. 13 Cfr. art. 11, comma 8, e art. 20 reg. Cons., consultabile in www.consiglio.puglia.it. 14 Per una analisi critica di tale disposizione del regolamento consiliare si v. F. ROSA, Il Consiglio regionale, in M. OLIVETTI - F. ROSA - D. CODUTI (a cura di), Lo statuto, cit., p. 153. 15 Le competenze di tale commissione, ai sensi dell’art. 10, reg. cons., sono: statuto, regolamenti, riforme istituzionali, rapporti istituzionali, sistema delle autonomie locali.


raggiungere la maggioranza dei tre quarti pare incoerente se si considera che l’Aula può approvare

la legge elettorale (e le leggi di revisione dello statuto regionale) a maggioranza assoluta 16 .

Pretendere il raggiungimento di una maggioranza così elevata in commissione Affari istituzionali,

pertanto, non solo non garantisce la predisposizione di un testo condiviso ma rischia anche di

rendere inutile il lavoro dell’organo, costringendo l’Aula a confrontarsi su un testo non

sufficientemente ponderato, non potendosi avvalere delle attività istruttorie e di mediazione

svolte dalla commissione.

A fronte dello stallo in commissione, l’Ufficio di Presidenza ha deciso di incontrare i Presidenti

dei gruppi consiliari, che, nella riunione del 9 febbraio 2015, hanno ritenuto all’unanimità di

portare all’esame dell’Assemblea la bozza di proposta adottata nell’estate del 2014. Anche su

questo passaggio procedurale occorre soffermarsi.

L’art. 17 reg. cons. prevede che le commissioni debbano concludere i propri lavori nel termine di

sessanta giorni o, se è dichiarata l’urgenza, trenta giorni; scaduto il termine, il proponente può

chiedere che la sua proposta sia iscritta all’ordine del giorno e si discuta sul testo che ha

presentato, salvo proroga concessa dal Presidente del Consiglio su richiesta della commissione.

Nel caso di specie, dagli atti del Consiglio regionale risulta che l’atto consiliare n. 346, IX

legislatura regionale, “Modifiche e integrazioni alla legge regionale 28 gennaio 2005, n. 2 (Norme

per l’elezione del Consiglio regionale e del Presidente della Giunta regionale)” è proposto

dall’Ufficio di presidenza del Consiglio regionale 17 . Se si leggono lo statuto regionale e il

regolamento consiliare, tuttavia, si evince che l’Ufficio di presidenza non ha l’iniziativa legislativa,

sicché appare incomprensibile come abbia potuto esercitare tale potere, mettendo in dubbio la

legittimità dell’intero iter legis, essendo stato attivato da un organo incompetente 18 . Peraltro,

considerato che i Presidenti dei gruppi consiliari hanno deciso all’unanimità di portare la proposta

16 Per la legge elettorale regionale l’art. 24, comma 2, st. Puglia, richiede la maggioranza assoluta dei consiglieri in carica; per lo statuto e le sue modifiche, l’art. 123, comma 2, Cost., richiede la maggioranza assoluta dei componenti. Sul silenzio dello statuto pugliese in merito alle procedure di revisione statutaria, si v. le considerazioni critiche di M. OLIVETTI, Il nuovo statuto della Regione Puglia, in www.issirfa.cnr.it, 10 gennaio 2005, par. 11. 17 Cfr. i resoconti stenografici delle sedute del 23 e 26 febbraio 2015 del Consiglio regionale, il processo verbale approvato nella seduta n. 124 del 10 marzo 2015, l’estratto delle deliberazioni del Consiglio regionale delle medesime sedute e la scheda della proposta di legge regionale, consultabile in www.consiglio.puglia.it. 18 È opportuno aggiungere che, consultando il sito web del Consiglio regionale (www.consiglio.puglia.it), risultano ben 17 proposte di legge di iniziativa dell’Ufficio di presidenza nella sola IX legislatura regionale.


di legge all’esame dell’Aula, appare perlomeno sorprendente che essa non sia stata semplicemente

sottoscritta dai medesimi Presidenti19.

Proseguendo con l’esame del procedimento legislativo, la discussione e l’approvazione della

proposta di legge si è articolata in due sedute del Consiglio regionale: quella del 23 febbraio 2015,

dedicata alla discussione generale, e quella del 26 febbraio 201520, nella quale il testo è stato

approvato. Appare forse già chiaro che l’iter legislativo sollevi più di un dubbio ed è

probabilmente la causa dei considerevoli inconvenienti verificatisi dopo le elezioni regionali del

31 maggio 2015 ma, prima di occuparsi degli aspetti che hanno ritardato la proclamazione degli

eletti (avvenuta solo il 2 luglio 2015) 21 , è opportuno soffermarsi su una questione la cui

complessità è emersa sin dalla discussione in Aula: quella relativa alla parità tra i sessi.

A causa della limitata presenza di donne nell’Assemblea rappresentativa pugliese22, in Consiglio

regionale si era sviluppato un confronto sull’esigenza di apportare delle modifiche alla legge

elettorale regionale che potessero rafforzare tale presenza, prevedendo la rappresentanza paritaria

di uomini e donne nelle liste elettorali, oppure introducendo la c.d. doppia preferenza di genere23.

Queste istanze si erano tradotte, in particolare, in due emendamenti alla proposta di riforma della

legge elettorale, che intendevano recepire il meccanismo della doppia preferenza di genere. Nella

discussione in Aula, però, prima di affrontare tali emendamenti, veniva approvato un

emendamento al comma 1 dell’art. 5 24 , che, definendo la struttura della scheda elettorale,

prevedeva «una riga tratteggiata per l’espressione del voto di preferenza per un candidato al

Consiglio regionale». Gli emendamenti relativi alla preferenza di genere, invece, riguardavano il

comma 3, secondo il quale «[c]iascun elettore può esprimere inoltre un solo voto di preferenza

per un candidato della lista da lui votata, scrivendone il cognome sull’apposita riga posta a fianco

del contrassegno». Al momento di porre in votazione gli emendamenti sulla doppia preferenza di

genere, alcuni consiglieri osservavano che, avendo approvato il comma 1, come modificato

19 Considerato che lo st. Puglia attribuisce l’iniziativa legislativa ai consiglieri regionali (art. 39, comma 1). 20 Si tratta, rispettivamente, delle sedute nn. 122 e 123. 21 Cfr. Elezioni regionali, ai Cinquestelle un seggio in più, Fi ne perde uno In Noi a sinistra cambia un nome, in www.lagazzettadelmezzogiorno.it, 2 luglio 2015, ove è consultabile anche il verbale della proclamazione. Il Presidente della Regione, invece, è stato proclamato il 26 giugno 2015 (cfr. Emiliano proclamato presidente Il sindaco di Puglia: «Da questo momento la responsabilità è mia», in www.lagazzettadelmezzogiorno.it, 26 giugno 2015). Tale ritardo incide anche sulla formazione della Giunta: il Presidente, infatti, deve nominare gli assessori entro dieci giorni dalla sua proclamazione (art. 41, comma 4, st. Puglia), ma, ovviamente, non può nominare gli assessori interni sino a quando non sono proclamati i consiglieri regionali.. 22 In effetti, al termine della IX legislatura pugliese solo 3 scranni su 70 erano occupati da donne. 23 Anche grazie alla pressione esercitata da iniziative come quelle del Comitato “50 e 50”. 24 Si tratta dell’emendamento del consigliere Bellomo (Resoconto stenografico del 26 febbraio 2015, p. 10, consultabile in www.consiglio.puglia.it).


dall’emendamento citato, gli emendamenti successivi dovevano considerarsi decaduti, poiché

l’espressione di due preferenze appariva incompatibile con una scheda elettorale contenente una

sola riga per l’espressione della preferenza25.

Su richiesta di alcuni consiglieri, il Presidente del Consiglio regionale rinviava il confronto su tutti

gli emendamenti relativi alla parità di genere, ponendo in discussione e in votazione prima tutti gli

altri articoli ed emendamenti. Quando la discussione sugli emendamenti riguardanti la parità di

genere riprendeva, il confronto tra i consiglieri diventava più vibrante26 e venivano sollevate due

eccezioni procedurali. La prima, già accennata, riguardava l’approvazione della struttura della

scheda elettorale, che avrebbe precluso il voto sugli altri emendamenti. La seconda eccezione

riguardava un caso di ne bis in idem; infatti, poiché l’Aula si era già espressa sull’introduzione della

doppia preferenza di genere – respingendola – in un’altra seduta della medesima legislatura

regionale, si eccepiva che essa non potesse essere sottoposta nuovamente alla deliberazione del

Consiglio regionale27.

In assenza di una soluzione condivisa, veniva presentata una questione pregiudiziale sulla

possibilità di porre in votazione gli emendamenti riguardanti la parità di genere28. Il Presidente del

Consiglio poneva in votazione tale questione pregiudiziale, affermando che non fosse possibile

richiedere il voto segreto, in quanto la richiesta di voto proveniva dallo stesso Presidente; tuttavia,

quando alcuni consiglieri contestavano tale decisione, osservando che il regolamento interno del

Consiglio regionale consente il ricorso al voto segreto su richiesta di cinque consiglieri29 e tale

richiesta era stata avanzata30, il Presidente era costretto ad annullare la votazione già indetta e ad

indirla nuovamente, questa volta a scrutinio segreto con voto elettronico. Con il voto segreto la

questione pregiudiziale veniva approvata e tutti gli emendamenti riguardanti la parità di genere

erano dichiarati decaduti31.

25 Si v. in particolare gli interventi dei consiglieri Zullo e Bellomo (Resoconto stenografico del 26 febbraio 2015, cit., pp. 11-12). 26 Cfr. Resoconto stenografico del 26 febbraio 2015, cit., pp. 32 ss. 27 Cfr. l’intervento del consigliere Sala (Resoconto stenografico del 26 febbraio 2015, cit., p. 42), che fa riferimento alla seduta n. 71 del 27 novembre 2012. In effetti, in tale seduta il Consiglio regionale aveva discusso una proposta di legge di iniziativa popolare che intendeva modificare la l. reg. Puglia 2/2005, introducendo l’obbligo di prevedere una pari rappresentanza di genere nella composizione delle liste elettorali e la c.d. doppia preferenza di genere; entrambe le proposte erano state respinte con voto segreto. 28 Da parte del consigliere Zullo (cfr. Resoconto stenografico del 26 febbraio 2015, cit., p. 53). 29 Il riferimento è all’art. 49, comma 2, reg. Cons. 30 Nel processo verbale della seduta, riportato nel resoconto stenografico della seduta successiva, si legge che la richiesta di voto segreto è stata avanzata dal gruppo consiliare PDL-Forza Italia: cfr. il Resoconto stenografico della seduta del 10 marzo 2015, cit., p. 3. 31 Cfr. Resoconto stenografico del 26 febbraio 2015, cit., pp. 53-54.


Decaduti gli emendamenti con le disposizioni più significative in merito alla parità di genere, nella

proposta di legge restava l’obbligo di prevedere che in ogni lista di candidati nessuno dei due sessi

potesse essere rappresentato in misura superiore al 60%, pena la cancellazione dei nomi dei

candidati appartenenti al genere rappresentato in misura eccedente sino a ristabilire la parità o

almeno sino al numero minimo di candidati necessari per l’ammissione della lista, operazione

rimessa all’Ufficio centrale circoscrizionale 32 . Tuttavia, in seguito all’approvazione di un

subemendamento33, tale sanzione veniva sostituita con un’altra meno incisiva: la riduzione dei

contributi a danno dei gruppi consiliari «formatisi a seguito dell’esito delle elezioni composti dai

movimenti e dai partiti politici che abbiano presentato liste non rispettose della [indicata]

proporzione». Invero, poiché l’approvazione dell’anzidetta questione pregiudiziale aveva precluso

la deliberazione su tutti gli emendamenti relativi alla parità di genere, si potrebbe ritenere che

anche il subemendamento in questione non potesse essere posto in votazione, considerata la sua

attinenza alla parità di genere.

Discussi e approvati gli ultimi articoli, il Consiglio regionale approvava a larga maggioranza la l.

reg. Puglia 7/2015 34 , di riforma della legge elettorale pugliese, destinata a sollevare nuove

polemiche subito dopo la sua prima applicazione.

3.1. Le elezioni del 31 maggio 2015: la problematica composizione della Giunta regionale

Le elezioni regionali pugliesi del 31 maggio 2015 hanno visto la vittoria della coalizione di

centrosinistra e del suo candidato alla presidenza della Giunta, Michele Emiliano 35 . Con le

elezioni si è avuto un (minimo) aumento del numero di donne in Consiglio regionale (cinque su

cinquanta), ma nessuna di esse è stata eletta tra le fila dello schieramento che ha vinto le

elezioni36 , circostanza che ha posto un problema in relazione alla formazione dell’Esecutivo

regionale.

32 Si trattava dell’art. 6 della proposta di legge, che intendeva sostituire il comma 13 dell’art. 8 della l. 2/2005. 33 A firma dei consiglieri De Leonardis e Bellomo e dell’Ufficio di presidenza, che ha sostituito l’emendamento n. 11 presentato dal solo consigliere De Leonardis (cfr. Resoconto stenografico del 26 febbraio 2015, cit., p. 57). 34 Erano presenti 58 consiglieri, di cui 48 votavano a favore e 10 contro. Probabilmente sorprende il divario tra l’ampiezza della maggioranza che ha approvato la legge regionale e le critiche ad essa rivolte dopo la sua approvazione: cfr. Legge elettorale, bocciata parità di genere. Vendola: "Retromarcia cavernicola". Emiliano: "Donne Pd capolista", in www.bari.repubblica.it, 26 febbraio 2015, Affossata la doppia preferenza Legge elettorale varata tra le proteste, in www.corrieredelmezzogiorno.corriere.it, 26 febbraio 2015, Approvata legge elettorale Uno schiaffo alle donne, in www.affaritaliani.it, 27 febbraio 2015. 35 Al riguardo si v. A. DIRRI, Le elezioni regionali del 2015 in Puglia, in www.federalismi.it, n. 11/2015, pp. 1 ss. 36 Le elette, infatti, appartengono a partiti di opposizione: 4 al Movimento5Stelle e 1 a Forza Italia.


La Giunta regionale pugliese, infatti, può essere composta da un massimo di dieci membri, oltre

al suo Presidente, e, dopo la riforma statutaria del 2013 37 , solo due di essi possono essere

assessori esterni 38 ; inoltre, lo statuto pugliese prevede il principio dell’equilibrio tra i sessi

nell’accesso alle cariche elettive e pubbliche39. Poiché il centrosinistra non ha eletto donne in

Consiglio regionale, si è posto il problema di garantire un’equilibrata presenza femminile in

Giunta e, a tal fine, si sono ipotizzate soluzioni diverse. La prima è apparsa quella di offrire un

assessorato ad una esponente del Movimento5Stelle, che, tuttavia, ha subito rifiutato 40 . La

seconda ipotesi è stata quella di nominare un numero di assessori esterni superiore al limite

imposto dallo statuto regionale, violando quest’ultimo, però41. Infine, si è ipotizzata una terza

soluzione, che pare più rispettosa dello statuto. Lo statuto regionale non impone che i posti in

Giunta siano equamente suddivisi tra uomini e donne, ma contiene solo una disposizione di

principio che richiede di garantire l’equilibrio tra i due sessi nelle cariche pubbliche 42 . Il

Presidente, dunque, avrebbe potuto nominare due donne tra i membri esterni della Giunta e –

assumendo l’interim di alcuni assessorati – ridurre il numero complessivo dei componenti

dell’organo43; ad esempio, nominando solo sei assessori (tra cui due donne), le donne in Giunta

rappresenterebbero un terzo dei membri dell’Esecutivo regionale, oltre al Presidente. In questo

modo di potrebbe garantire una rappresentanza di genere in seno alla Giunta sufficientemente

equilibrata, nel rispetto delle regole statutarie.

Il Presidente Emiliano, coinvolgendo gli elettori nella selezione degli assessori44, ha inizialmente

nominato sette membri della Giunta regionale, tra cui due donne per i posti di assessore esterno.

Il neopresidente, tuttavia, ha nominato anche altri tre assessori, scegliendoli tra le tre donne elette

in Consiglio regionale tra le fila del Movimento5Stelle; le tre interessate – nominate, secondo le

37 Approvata con la l. reg. Puglia 8/2013. 38 Cfr. art. 43, commi 5 e 5-bis, st. Puglia. 39 Cfr. art. 6, comma 2, st. Puglia. 40 Cfr. Regione, ecco i 50 nuovi consiglieri Emiliano «chiama» l'opposizione ma avverte: «Nessuno mi fermerà», in www.lagazzettadelmezzogiorno.it, 1 giugno 2015. 41 Cfr. Regione Puglia, Emiliano pronto a violare lo Statuto: “In giunta cinque donne assessori”, in www.bari.repubblica.it, 4 giugno 2015. 42 Un differenza sottolineata da P. LAONIGRO, Esecutivo e forma di governo, in M. OLIVETTI - F. ROSA - D. CODUTI (a cura di), Lo statuto, cit., p. 104. 43 Cfr. Puglia, Emiliano vuole una giunta ristretta: "E niente primedonne fra gli assessori", in www.bari.repubblica.it, 12 giugno 2015. 44 In particolare, attraverso una sorta di consultazione online: cfr. La nuova Regione Puglia Ecco o candidati assessori alla prova della «Sagra», in www.lagazzettadelmezzogiorno.it, 5 luglio 2015, Puglia, al via l’X Factor di Emiliano per scegliere i nuovi assessori: ecco i nomi in corsa, in www.bari.repubblica.it, 6 luglio 2015.


dichiarazioni rilasciate alla stampa, a loro insaputa – hanno rifiutato la nomina45, sicché Emiliano

ha provveduto a nominare altri due assessori e un vicepresidente scelti tra i consiglieri regionali46.

La nuova Giunta pugliese, dunque, è attualmente composta da nove assessori (tra cui due donne),

il vicepresidente e il Presidente.

3.2. La discordanza tra i resoconti stenografici e il testo pubblicato sul BUR

La seconda questione emersa dopo le elezioni regionali appare più complessa, sia perché è stata

sollevata dalla Prefettura di Bari sia perché ha contribuito a ritardare la proclamazione degli

eletti47.

Dopo le elezioni regionali, infatti, la Prefettura di Bari ha inviato una nota alla presidenza del

Consiglio regionale, a quella della Giunta regionale e all’Ufficio centrale della Corte d’Appello di

Bari nella quale si asserisce che tra il testo dell’art. 8 della l. reg. Puglia 7/2015 pubblicato sul

BUR Puglia48 e quello ricostruito attraverso i resoconti stenografici vi sarebbe una differenza. In

particolare, secondo la nota, dalla lettura del resoconto stenografico della seduta n. 123 del 26

febbraio 2015, a pagina 23 emerge che l’Assemblea ha approvato l’emendamento n. 31; tale

emendamento sostituisce le parole «delle cifre elettorali di lista espresse in percentuale del relativo

quoziente circoscrizionale. A tale scopo moltiplica per cento la cifra elettorale di ciascuna lista e

divide il prodotto per il quoziente circoscrizionale di cui al precedente comma 5, lett. a), n. 1)»

con le parole «dei voti residuati espressi in percentuale del relativo quoziente elettorale

circoscrizionale di cui al comma 6, iniziando dalla prima circoscrizione alla quale non è stato

ancora attribuito il seggio». Ma, secondo la Prefettura, nel testo pubblicato sul BUR Puglia, il

disposto del menzionato comma 6 corrisponderebbe a quello di cui al comma 5, lett. e, e non a

quello di cui al comma 5, lett. a, n. 1, come erroneamente dichiarato nel comma 6, lett. a, n. 5, del

testo normativo pubblicato.

45 Cfr. Puglia, Emiliano nomina tre assessori M5S. Loro lo diffidano, in www.ilgiornale.it, 7-7-2015, e Giunta Regione Puglia M5s diffida Emiliano per la nomina di tre assessori, in www.lagazzettadelmezzogiorno.it, 7-7-2015. 46 Cfr. Regione Puglia, Emiliano completa la giunta: Nunziante vice, Di Gioia e Santorsola assessori, in www.bari.repubblica.it, 1 agosto 2015. 47 Tale vicenda è ricostruita in Puglia, il pasticciaccio delle regionali: la legge è sbagliata, la prefettura congela gli eletti, in www.bari.repubblica.it, 13 giugno 2015, e Regione, Emiliano diffida l'ufficio di presidenza: "Non modificate la legge elettorale", ivi, 14 giugno 2015. 48 Si tratta del BUR Puglia n. 36 del 13 marzo 2015.


Evidenziata tale differenza, la Prefettura di Bari chiedeva un tempestivo intervento dell’Ufficio di

presidenza del Consiglio regionale, al fine di “sanare” l’errore, per non pregiudicare le operazioni

dell’Ufficio elettorale centrale49.

Una prima considerazione che può farsi, in merito ai dubbi sollevati dalla Prefettura di Bari,

riguarda i lavori del Consiglio regionale. Da quanto si è osservato in precedenza con riferimento

all’iter di approvazione della l. reg. Puglia 7/2015, è chiaro che esso sia stato tutt’altro che lineare

e sollevi più di una perplessità.

Con specifico riferimento all’approvazione dell’art. 8 della legge regionale del 2015, occorre

premettere che esso sostituisce delle disposizioni della l. reg. Puglia 2/2005 che richiamano o

modificano alcune disposizioni della l. 108/1968 50 . Questa prima precisazione dovrebbe

consentire di comprendere come la discutibile tecnica normativa utilizzata sia di per sé foriera di

incertezze, poiché, con una serie di interventi a cascata tra articoli, commi, numeri e lettere di atti

normativi diversi diventa particolarmente ostico ricomporre in maniera organica la disciplina,

ancor più quando si tratta di una materia molto tecnica come quella elettorale. Si tratta di un

problema di cui il gruppo misto era consapevole, tanto da dichiarare – in sede di predisposizione

del testo della proposta di legge – «oltreché opportuno anche indispensabile» procedere alla

riformulazione degli articoli della l. reg. Puglia 2/2005 a causa dei numerosi rimandi alla

legislazione statale51.

Passando al procedimento di approvazione in Aula, nella seduta del 26 febbraio 2015 il

Presidente del Consiglio regionale provvedeva innanzitutto alla lettura del testo dell’articolo, per

poi passare agli emendamenti, chiarendo – su espressa richiesta del consigliere Lemma – che

sarebbero stati rinviati quelli inerenti alla parità di genere 52 . Dunque, la discussione sugli

emendamenti dal n. 16 al n. 19 veniva rinviata, mentre gli altri emendamenti (dal n. 13 al n. 40)

venivano approvati in maniera piuttosto rapida e, tra questi, anche l’emendamento n. 31, al quale

fa riferimento la Prefettura di Bari53.

49 L’Ufficio di presidenza si è effettivamente riunito il 15 giugno 2015, ma non risulta che abbia assunto alcun provvedimento: cfr. Corte d'Appello sulla Regione Puglia «Avuti i dati, proclameremo gli eletti» E intanto salta l'Ufficio di presidenza, in www.lagazzettadelmezzogiorno.it, 15 giugno 2015. 50 Si tratta, nello specifico, dell’art. 10 (Modifiche alla legge n. 108 del 1968), l. reg. Puglia 2/2005, che interviene sugli artt. 1- 3, 8- 11, 13, 15- 16-bis, 21-26, allegati A e B, l. 108/1968. L’art. 9, l. reg. Puglia 7/2015, invece, ha modificato l’art. 11 (Modifiche alla legge n. 43 del 1995), l. reg. Puglia 2/2005, che interviene sugli artt. 1-5 e 7-9, l. 43/1995. 51 Cfr. le già citate conclusioni del gruppo di lavoro misto. 52 Per le ragioni che si sono viste supra, par. 2. 53 Cfr. Resoconto stenografico del 26 febbraio 2015, cit., pp. 14 ss.


Dopo l’approvazione degli emendamenti, il Presidente non metteva ai voti il testo dell’articolo,

poiché occorreva ancora discutere quelli inerenti alla parità di genere, sicché si passava alla

discussione e all’approvazione degli artt. 9 e 10 della proposta di legge. Approvati rapidamente

questi due articoli, si tornava alla discussione sull’art. 5 della proposta di legge e, dunque, al tema

della parità di genere. Come si è visto in precedenza 54 , la discussione era particolarmente

appassionata e terminava con l’approvazione – con voto segreto – di una questione pregiudiziale

che precludeva il voto su tutti gli emendamenti attinenti alla parità di genere. Dopo una breve

sospensione, il Presidente dichiarava che «l’intero pacchetto degli emendamenti che si riferiscono

alla parità di genere» doveva ritenersi decaduto e riprendeva la discussione sugli articoli la cui

approvazione era stata sospesa: gli artt. 5, 6 e 8. L’art. 5 era approvato rapidamente, mentre l’art.

6 era approvato con il subemendamento al quale si è accennato in precedenza55.

Relativamente all’art. 8, prima di metterlo in votazione, il Presidente del Consiglio affermava:

«Per quanto riguarda l’articolo 8, un’interpretazione tecnica ci porta a ripetere la votazione per

evitare di dover ricorrere a un emendamento soppressivo. Pongo ai voti il subemendamento

all’articolo 8 riportato a pagina 34». Su questo ulteriore passaggio si tornerà in seguito, essendo

sufficiente ora osservare che il subemendamento non era approvato, mentre l’art. 8, posto in

votazione subito dopo, veniva approvato.

Si sono esaminati nel dettaglio i passaggi che hanno portato all’approvazione dell’art. 8 della

proposta di legge, perché il complesso costituito dalla impropria tecnica normativa, dal

significativo numero di emendamenti (tutti a firma del Presidente del Consiglio o dell’Ufficio di

presidenza), dalla (forse eccessivamente) rapida deliberazione e dal rinvio della discussione e della

deliberazione su parti diverse di vari articoli della proposta di legge difficilmente avrebbe potuto

evitare degli errori e, in ogni caso, appare inidoneo a garantire la redazione di un testo

sufficientemente organico e meditato.

Passando al rilievo della Prefettura di Bari, esso appare prima facie corretto. Il citato emendamento

n. 31 prevedeva di sostituire l’art. 15, comma 7, pt. 5, lett. a, primo periodo, della l. 108/1968,

con le parole: «dei voti residuati espressi in percentuale del relativo quoziente elettorale

circoscrizionale di cui al precedente comma 6, iniziando dalla prima circoscrizione alla quale non è

stato ancora attribuito il seggio». La l. reg. Puglia 7/2015 nel testo pubblicato sul BUR, invece,

prevede: «dei voti residuati espressi in percentuale del relativo quoziente elettorale

circoscrizionale di cui al quinto comma, lettera a), numero 1), iniziando dalla prima circoscrizione alla

54 Cfr. supra, par. 2. 55 Cfr. supra, par. 2, nt. 33.


quale non è stato ancora attribuito il seggio»56. Dunque, mentre nei resoconti stenografici si legge

che l’emendamento approvato rinviava al comma 6, il testo pubblicato sul BUR Puglia rinvia al

comma 5, lett. a, n. 1. Considerando il dato meramente letterale, è evidente che tra i due testi vi

sia una differenza. È opportuno, però, leggere per intero la prima parte della disposizione: «i seggi

attribuiti alle liste del gruppo non collegato ad altri sono ripartiti tra le circoscrizioni seguendo la

graduatoria decrescente dei voti residuati espressi in percentuale del relativo quoziente elettorale circoscrizionale

di cui al quinto comma, lettera a), numero 1), iniziando dalla prima circoscrizione alla quale non è stato ancora

attribuito il seggio (…)»57. Dunque, se il riferimento dovesse intendersi alla graduatoria decrescente

di cui parla la disposizione, si dovrebbe rinviare al comma 5, lett. e, come ipotizzato dalla

Prefettura di Bari; ma se il riferimento fosse al quoziente elettorale circoscrizionale, il rinvio al

comma 5, lett. a, n. 1, sarebbe corretto, poiché si tratta proprio della disposizione che indica

come calcolare tale quoziente.

Se così fosse, la differenza tra i due testi potrebbe anche derivare da un’attività di mero

coordinamento formale, contemplata espressamente dal regolamento interno del Consiglio

regionale pugliese. Secondo l’art. 48 di tale regolamento, infatti, l’Ufficio di presidenza o, in caso

di urgenza, il Presidente del Consiglio regionale possono procedere alle correzioni formali o al

coordinamento anche dopo l’approvazione di un testo legislativo e di essi deve essere data

comunicazione all’Assemblea nella seduta immediatamente successiva. Dunque, la differenza alla

quale ci si riferisce potrebbe derivare da un’attività di coordinamento formale del testo svolta

dopo l’approvazione della proposta di legge regionale di riforma della disciplina elettorale da

parte dell’Aula, ma nei resoconti stenografici delle sedute successive a quella del 26 febbraio 2015

non si menziona tale attività.

Qualora le differenze tra i due testi non dovessero derivare da un’attività di mero coordinamento

formale, bensì da un’effettiva difformità tra il testo approvato dall’Assemblea legislativa e quello

promulgato e pubblicato, la richiesta di un intervento di “sanatoria” dell’Ufficio di presidenza del

Consiglio regionale non sarebbe stata comunque praticabile. Infatti, le disposizioni normative

delle quali si discute sono contenute in una legge regionale, sicché l’unico testo al quale è

possibile fare riferimento è quello promulgato dal Presidente della Giunta regionale e pubblicato

sul BUR della Regione. L’Ufficio di presidenza, infatti, non ha il potere di “sanare” una legge

regionale approvata, promulgata, pubblicata ed entrata in vigore dopo il periodo di vacatio legis; su

un atto normativo primario della Regione, infatti, è solo possibile un intervento abrogativo o

56 Corsivo aggiunto per evidenziare le differenze tra i due testi. 57 Corsivo aggiunto per evidenziare la parte modificata dall’emendamento.


modificativo del Consiglio regionale, che – a tal fine – dovrà approvare una nuova legge regionale

(salvo l’eventuale declaratoria di incostituzionalità ad opera della Consulta, ovviamente). Sino ad

un nuovo intervento legislativo, eventuali dubbi sull’applicazione delle norme contenute nella

disciplina elettorale potranno essere risolti con il ricorso ai consueti criteri ermeneutici da parte di

chi è chiamato ad applicarla e, in particolare, da parte dell’Ufficio elettorale centrale, che, infatti,

ha provveduto a concludere i suoi lavori il 2 luglio 201558 senza attendere alcuna modifica della

legge elettorale.

Occorre aggiungere, peraltro, che l’ipotizzato intervento dell’Ufficio di presidenza avrebbe

comportato una modifica della normativa elettorale già applicata apportata da un organo del

Consiglio regionale scaduto, che dunque operava in regime di prorogatio.

Pertanto, sino all’abrogazione o alla modificazione da parte del Consiglio regionale con un’altra

legge oppure alla declaratoria di incostituzionalità da parte della Corte costituzionale, la l. reg.

Puglia 7/2015 nel testo promulgato dal Presidente della Giunta e pubblicato nel BUR rimane

valida ed efficace, implicando, altresì, che l’autorità amministrativa non abbia il potere di

disapplicarla59.

Ciò, ovviamente, non comporta un difetto di tutela dei diritti dei candidati non eletti o degli

elettori, poiché – ove ne ricorrano i presupposti – questi potrebbero comunque impugnare

dinanzi all’autorità giudiziaria gli atti amministrativi relativi ai risultati elettorali e, in quella sede,

proporre anche la questione di legittimità costituzionale, consentendo alla Consulta di valutare la

sussistenza di eventuali vizi formali o materiali della l. reg. Puglia 7/201560.

3.3. Il c.d. riallineamento dei seggi

La questione sollevata dalla Prefettura di Bari, peraltro, non è l’unica riguardante la l. reg. Puglia

7/2015 dopo le elezioni del 31 maggio 2015.

58 Nonostante a complicare ulteriormente la situazione si sia aggiunto il ritardo di alcune Prefetture nell’invio dei verbali sintetici delle elezioni alla Corte d’Appello di Bari: cfr. Elezioni, i verbali fantasma slitta tutto (forse) a venerdì, in www.lagazzettadelmezzogiorno.it, 23 giugno 2015. 59 Cfr., con riferimento alla legge in generale, C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, II, 9ª ed. rielaborata ed aggiornata, Padova, 1976, pp. 1408-1409; sulla legge regionale si v. S. GALEOTTI, Osservazioni sulla “legge regionale” come specie della “legge” in senso tecnico, in Scritti giuridici in memoria di Piero Calamandrei, vol. IV, Padova, 1958, part. pp. 471-472; non sembra superfluo ricordare che «la legge regionale ha lo stesso valore (inteso come trattamento giuridico) della legge dello Stato», come afferma A. ANZON DEMMIG, Legge regionale, in Enciclopedia giuridica, XXI, Roma, 2009, p. 14. 60 Al riguardo, appare utile un rinvio a A. PIZZORUSSO, La pubblicazione degli atti normativi, Milano, 1963, part. pp. 185-187.


Infatti, un altro dubbio sulla legge regionale è stato avanzato dal consigliere uscente Davide

Bellomo, candidato non eletto alle elezioni regionali pugliesi. Anche in questo caso si fa

riferimento a un emendamento all’art. 8 della citata legge regionale e, in particolare, al c.d.

riallineamento dei seggi, che era tra gli obiettivi imprescindibili perseguiti dal gruppo di lavoro

misto61. Si tratta di una disposizione secondo la quale, ove dalle elezioni fossero emerse disparità

nell’assegnazione dei seggi tra le sei circoscrizioni della Regione, si sarebbe diviso per cinquanta il

numero degli abitanti pugliesi, riassegnando i seggi in proporzione alla popolazione di ciascuna

circoscrizione.

Tale disposizione era contenuta in un emendamento (il n. 34) all’art. 8 della proposta di legge62;

l’emendamento veniva discusso in maniera piuttosto approfondita e approvato con voto segreto.

Come si è visto poco sopra, l’art. 8 non veniva subito posto in votazione, perché occorreva prima

risolvere la questione degli emendamenti riguardanti la parità di genere; decaduti tali

emendamenti, si approvava anche l’art. 8, ma solo dopo il voto di un subemendamento. Si è già

osservato, infatti, che il Presidente del Consiglio regionale dichiarava: «Per quanto riguarda

l’articolo 8, un’interpretazione tecnica ci porta a ripetere la votazione per evitare di dover

ricorrere a un emendamento soppressivo. Pongo ai voti il subemendamento all’articolo 8

riportato a pagina 34». Questo subemendamento era respinto e, subito dopo, l’art. 8, posto in

61 Come si è visto supra, par. 2. 62 Dell’emendamento, a firma del Presidente del Consiglio regionale, è opportuno riportare il testo: «All’art. 8 che sostituisce l’art. 10 (Modifiche alla legge n. 108 del 1968) della l.r. 2/2005 alla lettera i) del comma 1 che sostituisce l’art. 15 della legge 108/1968: dopo il comma 8 del citato art. 15 inserire il seguente comma 8-bis: “8-bis. Effettuate le suddette operazioni l’Ufficio centrale regionale, per ciascuna circoscrizione: a) confronta il numero dei seggi complessivamente attribuito con il numero dei seggi che si ottiene dividendo per cinquanta il numero degli abitanti della Regione ed assegnando i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti; b) se dal confronto non si registrano differenze, l’Ufficio centrale regionale dà seguito alle operazioni di cui al comma 10 e seguenti; c) diversamente, esegue le operazioni di “riallineamento seggi” escludendo da tale operazione unicamente i seggi assegnati con i quozienti elettorali circoscrizionali di cui al comma 5, lett. a), n. 1). A tal fine: 1) determina il numero dei seggi da aggiungere o da sottrarre per ciascuna delle sei circoscrizioni; 2) forma una graduatoria in ordine decrescente delle cifre elettorali conseguite dai gruppi di lista assegnatari di seggi; 3) partendo dal gruppo che occupa il primo posto della graduatoria e via via proseguendo, effettua uno spostamento di seggio da una circoscrizione che eccede ad una che deficita, utilizzando per tale operazione la graduatoria decrescente di cui al comma 6. A tale scopo, l’Ufficio centrale regionale individua la circoscrizione che cede, in quella che occupa l’ultima posizione della graduatoria, la circoscrizione che riceve, in quella che occupa la prima. Qualora tutti i posti della graduatoria abbiano già dato luogo all’assegnazione di seggi, l’attribuzione di ulteriori seggi alla circoscrizione deficitaria ha nuovamente inizio a partire dalla prima circoscrizione della medesima graduatoria. Qualora in una circoscrizione fosse assegnato un seggio ad una lista che ha esaurito i propri candidati, l’Ufficio centrale regionale effettua l’operazione di riallineamento assegnando il seggio alla lista della circoscrizione deficitaria che segue nella graduatoria anzidetta ed in assenza, passa a considerare il gruppo che segue nella graduatoria».


votazione, veniva approvato. Dal resoconto stenografico è impossibile ricostruire quale sia il

testo di tale subemendamento, perché il Presidente dell’Aula non lo legge prima di porlo in

votazione, né dal resoconto risulta il testo di subemendamenti diversi da quello – già citato – che

riguarda la sanzione per il mancato rispetto della proporzione tra uomini e donne nella

composizione delle liste63.

Se si considerano le ricostruzioni giornalistiche della questione sollevata dal consigliere Bellomo64,

il subemendamento di cui si discute avrebbe puntato proprio a sopprimere la disposizione sul

riallineamento dei seggi, ma, essendo stato respinto, tale disposizione non sarebbe stata

soppressa.

Indipendentemente dall’esattezza di tale ricostruzione, della disposizione relativa al famigerato

“riallineamento” non v’è traccia nel testo della l. reg. Puglia 7/2015 pubblicata sul BUR. Sicché, i

cinquanta seggi del nuovo Consiglio regionale sarebbero stati ripartiti tra le varie circoscrizioni

elettorali in maniera differente da quanto deciso dall’Assemblea nella seduta del 26 febbraio

201565 e le critiche avanzate dal consigliere uscente parrebbero fondate.

Tuttavia, anche in questo caso non possono che farsi considerazioni analoghe a quelle riguardanti

i rilievi avanzati dalla Prefettura di Bari. La distribuzione dei seggi, infatti, non può che compiersi

ai sensi della legge elettorale vigente, che deriva dal combinato disposto della l. reg. Puglia

2/2005, come modificata dalla l. reg. Puglia 7/2015, e delle leggi statali alle quali la normativa

regionale rinvia, apportandovi altresì delle modifiche; non è possibile, infatti, procedere a

qualsivoglia intervento amministrativo di c.d. sanatoria su una legge approvata dall’organo

legislativo regionale, promulgata dal Presidente della Giunta e pubblicata sul BUR. La

proclamazione degli eletti, quindi, si è dovuta conformare alla normativa vigente, ferma restando

la possibilità per gli aventi diritto di far valere le proprie ragioni attraverso gli ordinari rimedi

giurisdizionali e l’eventuale ricorso alla Corte costituzionale in via incidentale.

A tal proposito, è necessaria un’ulteriore precisazione. Pur ritenendo in astratto che il resoconto

stenografico delle sedute del Consiglio regionale sia idoneo a dimostrare la difformità tra il testo

legislativo approvato dall’Assemblea regionale e quello promulgato dal Presidente della Giunta e

63 Cfr., supra, par. 2. 64 Cfr. gli articoli citati supra, nt. 47. 65 Nello specifico, dopo le elezioni la circoscrizione di Bari ha ottenuto 12 seggi anziché i 15 che avrebbe ottenuto grazie al “riallineamento”; Taranto 8 anziché 7; la BAT 7 anziché 5; Brindisi 4 anziché 5; Lecce 11 anziché 10 (ma nel numero è compreso anche il primo tra i candidati non eletti alla carica di Presidente della Giunta); Foggia 8, come ipotizzato. Il numero di seggi riservato a ciascuna circoscrizione attraverso il meccanismo del “riallineamento” si evince anche dallo schema allegato alla proposta di legge regionale presentata dal gruppo di lavoro misto (consultabile in www.consiglio.puglia.it).


poi pubblicato sul BUR66, con specifico riferimento alla vicenda di cui si discute, occorre rilevare

che il resoconto della seduta del 26 febbraio 2015 del Consiglio regionale pugliese appaia

quantomeno lacunoso e potrebbe risultare addirittura inadatto a ricostruire in maniera univoca la

volontà di tale Assemblea legislativa67.

4. Conclusioni

Passando a qualche considerazione conclusiva, occorre in primo luogo osservare che la riforma

elettorale pugliese non sembra essere riuscita a raggiungere alcuni dei suoi obiettivi principali:

garantire la parità di genere ed evitare lo spostamento dei seggi da una circoscrizione all’altra,

grazie al c.d. riallineamento.

D’altro canto, ciò non sorprende se si considera la tecnica normativa seguita dalla Puglia per

predisporre la propria disciplina elettorale. Come si è visto, la Regione ha approvato tale

disciplina con la l. reg. Puglia 2/2005, che, però, non contiene un’organica e completa normativa

elettorale, poiché in parte, essa è contenuta nella legge regionale; in parte, si rinvia a quella statale

(contenuta nelle leggi 108/1968 e 45/1995); per altra parte ancora, si apportano delle modifiche

alle stesse disposizioni statali alle quali rinvia68. Si tratta di una tecnica “impropria”, come ha

osservato la Corte costituzionale, che, a causa dell’intreccio tra fonti normative diverse, agevola

equivoci e difficoltà di interpretazione e applicazione. Una tecnica del genere crea difficoltà già

quando viene utilizzata per la prima volta, ma diventa foriera di ulteriori incertezze quando si

procede a ripetuti interventi di modificazione ed integrazione. È proprio quanto accaduto con

l’approvazione della l. reg. Puglia 7/2015, che modifica la l. reg. Puglia 2/2005, che, a sua volta,

modifica la normativa statale alla quale rinvia. Né sembra sufficiente ad evitare tali rischi la

circostanza che gli articoli della legge regionale da modificare siano stati integralmente riformulati

66 Appare ineludibile in rinvio alla nota Corte cost., sent. 9/1959, pt. 2 ss. cons. dir., sulla quale P. BARILE, Il crollo di un antico feticcio (gli interna corporis) in una storica (ma insoddisfacente) sentenza, in Giurisprudenza costituzionale, 1959, pp. 240 ss., C. ESPOSITO, La Corte costituzionale in Parlamento, ivi, pp. 622 ss., P. VIRGA, Sindacato sugli «interna corporis» e poteri di indagine della Corte costituzionale, ivi, pp. 994 ss., F. PIERANDREI, Attività «interne» delle Camere del Parlamento e sindacato della Corte costituzionale, in Giurisprudenza italiana, 1959, pt. I, sez. I, pp. 1015 ss., e G. AMATO, Questioni controverse intorno al controllo di costituzionalità sul procedimento di formazione delle leggi, in Giurisprudenza costituzionale, 1961, pp. 855 ss. Peraltro, come osservava C. MORTATI, Istituzioni, cit., p. 1412, con riferimento a quello delle Assemblee parlamentari, il resoconto stenografico delle sedute non è «capace di fare fede pubblica». 67 Ai fini di un eventuale ricorso, sarebbe opportuno verificare il contenuto del verbale della seduta, che, ad es., la Corte costituzionale potrebbe richiedere nell’esercizio dei suoi poteri istruttori. Si v. Corte cost., sent. 57/1957, e la nota di C. ESPOSITO, in Giurisprudenza costituzionale, 1957, pp. 658 ss. 68 Si v., in part., i già citati artt. 10 e 11, l. reg. Puglia 2/2005, entrambi modificati dalla l. reg. Puglia 7/2015.


nella proposta di legge, ancor più se si considera che gli emendamenti e i subemendamenti ad

essa hanno riguardato per lo più solo parti degli articoli o solo alcune parole. In altri termini, era

pressoché inevitabile che la tecnica normativa utilizzata creasse problemi, come era accaduto,

peraltro, già in occasione delle precedenti elezioni regionali pugliesi. Per contenere tali rischi, è

auspicabile che il nuovo Consiglio regionale si attivi per approvare una nuova ed organica legge

elettorale regionale – nel rispetto dei principi contenuti nella l. 165/2004, ovviamente –, così che

quanti siano chiamati ad applicarla non debbano districarsi nel groviglio delle diverse fonti

normative.

Una seconda serie di considerazioni deve riguardare il regolamento interno del Consiglio

regionale pugliese. Come si è visto, la commissione Affari istituzionali, alla quale era assegnata la

proposta di legge per l’esame in sede referente, non ha concluso i suoi lavori e, dunque, non ha

presentato una proposta di maggioranza, né delle soluzioni alternative elaborate dalle minoranze,

con indubbie conseguenze sulla completezza della discussione e sull’elaborazione della proposta

da presentare in Aula. Neanche l’impasse in VII commissione deve sorprendere, considerato che

il regolamento consiliare richiede che essa decida con la maggioranza dei tre quarti dei presenti. Si

tratta di una disposizione che lascia perplessi per il suo contenuto – come si è visto in

precedenza69 – ma anche per la fonte normativa che la prevede. È lecito dubitare, infatti, che una

disposizione che incide in maniera tanto profonda sul procedimento legislativo possa essere

contenuta nel solo regolamento consiliare, anziché nello statuto regionale70.

Invero, le vicissitudini elettorali pugliesi confermano l’esigenza di una riforma organica del

regolamento interno del Consiglio regionale che, per molti versi, non appare rispondente alle

esigenze poste dal nuovo statuto regionale pugliese71, ancor più se si considerano i limiti di

quest’ultimo.

Infatti, pur limitando l’analisi al solo procedimento legislativo, la disciplina statutaria appare

disorganica e lacunosa. Nello statuto regionale «è praticamente assente una compiuta disciplina

69 Cfr. supra, par. 2. 70 Si tratta di un dubbio opportunamente sollevato da F. ROSA, Il Consiglio, cit., p. 153. 71 Solo per fare un esempio, si consideri che il regolamento non fa alcun riferimento al Consiglio delle autonomie locali o al Consiglio statutario, che pure devono coordinarsi con l’Assemblea legislativa regionale. Infatti, l’art. 37, comma 4, st. Puglia richiede(va) l’approvazione di un nuovo regolamento entro un anno dal’entrata in vigore dello stesso statuto: cfr. G. MEALE, Art. 37, ID. (a cura di), Commento allo statuto della Regione Puglia, Bari, 2006, p. 129. Più in generale, sull’esigenza che alle riforme statutarie seguano le riforme dei regolamenti dei Consigli regionali si v. E. GIANFRANCESCO - N. LUPO (a cura di), Le riforme dei regolamenti dei Consigli regionali, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 2010, n. 1-2, pp. 9 ss.


del procedimento legislativo nel suo complesso»72 e le insufficienti disposizioni che lo riguardano

sono “sparpagliate” in varie parti del testo. Lo statuto, dunque, anziché garantire le basi del

procedimento legislativo regionale, rimette ogni decisione in merito al regolamento consiliare73,

che, a sua volta, manifesta più di un limite.

In conclusione, la situazione caotica generatasi dopo le elezioni regionali del 31 maggio 2015,

rischiando addirittura di produrre uno stallo istituzionale, è stata l’inevitabile conseguenza della

normativa pugliese. È auspicabile, dunque, che il nuovo Consiglio regionale ormai insediatosi si

attivi, provvedendo ad una revisione organica dello Statuto regionale, del regolamento consiliare e

della stessa legge elettorale.

72 Così P. GAMBALE, Le fonti normative, in M. OLIVETTI - F. ROSA - D. CODUTI (a cura di), Lo statuto, cit., p. 181; critiche analoghe anche da parte di F. ROSA, Il Consiglio, cit., pp. 156 ss., ma si v. già G. TARLI

BARBIERI, Il procedimento legislativo regionale, in il Filangieri, Quaderno 2009, part. pp. 134 e 136, e A. TORRE - M. CALAMO SPECCHIA, Lo statuto della Regione Puglia: “non è tutto oro quel che luccica”, in www.federalismi.it, 18 marzo 2004, pp. 4 ss. Il “disegno normativo snello” dello statuto è invece apprezzato da A. LOIODICE, Prime riflessioni sul nuovo statuto della Regione Puglia, ivi, n. 4/2004, pp. 4-5. 73 Ma, come osserva G. RIVOSECCHI, Organizzazione e funzionamento dei consigli regionali: principio maggioritario, statuti regionali e regolamenti consiliari, in R. BIFULCO (a cura di), Gli statuti di seconda generazione, Torino, 2006, p. 166, «l’eccessiva fiducia del legislatore statutario nella fonte regolamentare (…) rischia di pregiudicare i processi riformatori che – anche sotto il profilo della riorganizzazione dei Consigli regionali – necessiterebbero di una maggiore “giuridificazione” da parte della fonte statutaria».

Legge regionale Puglia n. 7 del 2015 e caos postelettorale: chi è causa del suo mal pianga sé...

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