RES PaBLlCA N. l/MATERIALI A CURA DELL'OSSERVATORIO SULL R FOR, . C E ICOSmUZIONAU - L EREDITA DELLA OSTITUZIONE

L'idea che I~ Costitu.zione i.talia~a del 1948 - ch: ha appena celebrato il sUOcinquantesImo annrversano - sia ancora un patrImonio ricchissi o per la vitacivile del Paese fa da sfondo a questa raccolta di testi.

Il volume - curato dall'Osservatorio sulle Riforme Costituzionali istituti dall'AzioneCattolica Italiana - contiene una serie di materiali di lavoro sui temi chiave per lacomprensione della ricchezza della Costituzione e del processo della sua riforma. SItratta di materiali utilizza bili per lavori di primo approfondimento, anche in gruppo.Viene quindi riportato il testo della Costituzione del 1948 ed un'antologia di scrittiapparsi in varie epoche di alcuni fra i "padri costituenti», che offrono semplici criteridi discernimento per una educazione civica fondata sui valori costituzionali.

Hanno collaborato alla stesura del testo: Maria Bottiglieri, Giuseppe Gervasio,Donatella Morana, Marco Olivetti, Filippo Pizzolato, Giovanni Tarli Barbieri, MatteoTruffellL

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5L'EREDITA DELlA COSllTUZIONE

Indice

Premessapago 7

Marco Olivetti

Introduzionepago 9

Giuseppe Gervasio

La Commissione bicamerale per le riforme costituzionalipago 15

Il contributo dei cattolici italiani alla Costituzione repubblicanapago 26

Il Codice di Camaldolipago 33

Il princìpio di sussidiarietàpago 39

Stato federale e Stato regionalepago 47

Le forme di governo presidenziale e semipresidenzialepago 53

Il regime parlamentarepago 62

I partiti politicipago 71

Il referendumpago 79

I sistemi elettoralipago 86

Minoranze e opposizionipago 100

Il Presidente della Repubblicapago 108

Il bicameralismopago 115

La Magistraturapago 123

La Corte costituzionalepago 132

Le Autorità amministrative indipendentipago 141

OSSERVATORIO SULLE RIFORME COSTITUZIONAU L'EREDITÀ DEllA COSTITUZIONE6

La riforma della Pubblica Amministrazione nella legge 59/1997

La semplificazione e lo snellimento dell'attività amministrativanella legge 127/1997

pago 147

pago 155

Premessa

Il processo di integrazione europea: profili istituzionali pago 163

La Costituzione economica europea e i princìpi del Mercato Comune pago 171

Dalla fine del XVIII secolo l'idea di Costituzione ha assunto un ruolo via viasempre più centrale nelle strutture politiche e sociali dello Stato moderno. Giàpresente nel diritto romano come una delle fonti del diritto dell'età imperiale, la

Costituzione appare sul finire del settecento in Europa ed in America del Nord come-legge suprerna-, mirante al tempo stesso a limitare il potere e a conformarlo,ripartendo le funzioni tra i vari organi in cui esso si articola.

Nel corso del novecento l'idea di Costituzione evolve fino a diventare lo strumentoche delinea le linee portanti di trasformazione non solo dell'apparato statale madell'intera società. Si verifica così, singolarmente, che il concetto di Costituzione,strettamente connesso a quello di -tradìzione- - legato quindi ad un passato dacustodire - nell'esperienza britannica (che è un po' la madre di tutte le Costituzioni),finisce per essere assimilato a quello di rivoluzione, ora sancita, ora promessa.

La Costituzione italiana del 1947, di cui si celebrano in questi mesi i cinquant'anni divita proprio mentre è in corso il tentativo più serio fra quelli sinora compiuti al fine dimodifìcarla in profondità, si inserisce in un solco ormai profondo al momento della suaadozione. Le idee portanti che la caratterizzano (la precedenza sostanziale dellapersona umana rispetto allo Stato; la previsione, a tal fine, di un ampio catalogo didiritti di libertà e di diritti sociali; la limitazione del potere statuale; la diffusione delpotere sia tra una pluralità di organi costituzionali, sia mediante il pluralismo politico,sia nel quadro dell'articolazione territoriale dello Stato) conservano la loro validità adistanza di mezzo secolo, in un contesto internazionale che non finisce di dar loroconferma, proprio mentre richiede la adozione di pur incisive revisioni. Per il quadro di

. valori in essa incorporati e ormai radìcati nel corpo sociale, o almeno nella parte piùconsapevole di esso, la Carta del 1947 è il punto di riferimento prezioso per la crescitadi una rinnovata coscienza civile e di un forte patriottismo della Costituzione, l'unicopatriottismo possibile alla fine di questo secolo. La Costituzione ha finito per diventareuna vera e propria carta d'identità collettiva del popolo italiano, che definisce laposizione del cittadino con i suoi diritti ed i suoi doveri. Per questo è necessario cheessa - soprattutto in quella sua -prima parte. che proprio ai diritti e doveri dei cittadini èconsacrata - diventi sempre più oggetto di attenzione da parte di tutti, perché solo sedavvero conosciuta può diventare autentico punto di riferimento.

È sullo sfondo di questo quadro culturale che questo voiumetto si inserisce. Essoraccoglie una serie di schede sintetiche su alcuni problemi chiave della democrazia e

ANTOLOGIA DI TESTI

Il patriottismo della CostituzioneGiuseppe Dossetti

pago 183

Il valore della Costituzione italianaGiorgio La Pira

pago 188

I princìpi non sono riformabiliGiuseppe Lazzati

pago 196

TEsTo DEllA COSTITUZIONE ITAliANA DEL 1948 pago 201

7

140 OSSERVATORIO SULLE RIFORME COSTITUZIONAU

della messa in stato di accusa da parte del Parlamento in seduta comune. In questocaso, la Corte costituzionale giudica in una composizione integrata da 16 membri aggre-gati scelti a sorte da una lista di 45 cittadini aventi i requisiti di eleggibilità a senatoreche il Parlamento compila ogni nove anni mediante elezione con le stesse modalità sta-bilite per l'elezione dei giudici ordinari della Corte.

Bibliografia

G. LAPlRA,Percbé la Corte costituzionale, in G. LAPlRA,Una Costituzione per l'uomo (acura di U. DE SIERVO),Il edizione, Firenze, Cultura Nuova editrice, 1996, p. 259 ss. (sitratta dell'intervento di Giorgio La Pira in Assemblea Costituente il 28 novembre 1947).V. CRISAFUW,Lezioni di Diritto costituzionale, voI. n.cap. Il (La Corte costituzionale), vedizione, Padova, Cedam, 1984.G. ZAGREBELSKI,La giustizia costituzionale, II edizione, Bologna, Il Mulino, 1988.E. CHEU,Il giudice delle leggi, Bologna, Il Mulino, 1996.L. PALADIN,Diritto costituzionale, IIedizione, Padova, Cedam, 1995, pp. 689-803.

(a cura di Giovanni Tarli Barbieri)

L'EREDITÀ DELLA COSTITUZIONE 141

Le Autorità amministrativeindipendenti

L'ultimo decennio di questo secolo sarà ricordato dagli studiosi delle istituzioni ita-liane anche per la -moda- delle cosiddette Autbority.

In ogni occasione in cui il Parlamento negli ultimi anni ha legiferato su materielnuove, nel creare un sistema ad boe per vigilare sul rispetto di norme o per dirimeredelle controversie ha -inventato- un Garante, un'Autorità amministrativa più o menoindipendente dal potere politico, partitico, burocratico o economico.

Con il termine autorità indipendente, infatti, si fa riferimento a un'amministrazionepubblica cui è attribuita la facoltà di adottare decisioni sulla base della legge, senzaalcuna possibilità di ingerenza da parte del Governo o del Parlamento.

Cosa sono le Autltorities

Le Autorità amministrative indipendenti sono organi collegiali (organi, cioè, formatida più persone, che prendono le decisioni votando a maggioranza) che godono di unaposizione di terzietà e neutralità (rispetto ai poteri poc'anzi menzionati) la quale con-sente loro di esercitare una funzione di tutela e di regolamentazione di interessi di rile-vanza costituzionale.

Con l'istituzione delle Autborities il legislatore ha voluto creare, in settori sociali edeconomici particolarmente nevralgici, una formula organizzatoria di raccordo, di con-temperamento e di razionalizzazione tra le istanze di collettività e gruppi di cittadini daun lato e potere politico o economico dall'altro.

La finalità perseguita è quella di tutelare gli interessi deboli che sono esposti alrischio di lesione da parte di gruppi forti, detentori di un potere politico o economicotroppo spesso esercitato nell'abuso delle rispettive posizioni dominanti.

I diversi settori, all'interno dei quali tali Autorità operano, toccano interessi collettiviparticolarmente delicati, di importanza notevole per i singoli cittadini.

Quali sono i princìpi costituzionali a tutela dei quali sono istituiti tali organismi?

Attraverso il meccanismo dell'Autorità garante, sono tutelati valori costituzionaliinsopprimibili come il settore inerente all'informazione (art. 21 Cost.), quello relativo ai

OSSERVATORIO SULLE RIFORME COSTITUZIONALI

diritti di iniziativa economica (art. 41 Cost.), il risparmio (art. 47 Cost.) , i princìpi dellatrasparenza, buon andamento e imparzialità della P. A. (art. 97 Cost.), il diritto di sciope-ro (art. 40 Cost.), il diritto alla privacy (di creazione giurisprudenziale e desumibile dagliarrt, 2, 3, 14, 15 Cost.) e così via.

l'autonomia

Da un punto di vista strutturale si può osservare che il grado di autonomia è diffe-rente per ogni realtà.

Per individuare il grado di indipendenza di ogni Autbority occorre guardare ad alcu-ni elementi-spia.

I! primo di questi è sicuramente il meccanismo di nomina dei titolari: ogni Garante,infatti, viene nominato dal Governo oppure dal Presidente della Repubblica su indica-zione dei Presidenti delle due Camere; in questo secondo caso l'Autorità sarà dotata diuna maggiore autonomia dal potere esecutivo e l'opposizione si vede garantita la possi-bilità di esprimersi sui candidati. A tal proposito è doveroso ricordare che per alcuni stu-diosi solo in questo secondo caso si può parlare di un'Authority, perché solo in questocaso si realizza veramente l'indipendenza dal potere esecutivo.

Ad ulteriore garanzia di una effettiva indipendenza, è richiesto, in secondo luogo,che il titolare possegga determinati requisiti soggettivi, accompagnati a volte da qualitàpersonali quali un'alta e riconosciuta professionalità e una comprovata competenza nelsettore (tali requisiti si concretizzano spesso nell'appartenenza a determinate categorieprofessionali) .

Espressione di tale indipendenza è inoltre l'autonomia organizzatoria (vale a dire lafacoltà di autoregolamentare il funzionamento dei propri organi) e di organico (vale adire la facoltà di articolare e modificare le piante organiche dei dipendenti).

Frequente è l'autonomia contabile (vale a dire l'attribuzione del potere di adottareregole proprie relativamente alla gestione del bilancio), rara l'autonomia finanziaria (laquale consisterebbe nella disponibilità di entrate proprie), anche se sarebbe auspicabileai fini dell'attuazione di una autonomia completata dalla responsabilità.

L'indipendenza politica di questi organi, infine, comporta l'inesistenza di un control-lo governativo sugli atti e sull'attività, un controllo fortemente limitato sugli organi, lamancanza di poteri di direttiva governativi.

Esiste, tuttavia, un più semplice obbligo di informazione dell'attività svolta, nei con-fronti di Parlamento o Governo.

L'EREDITÀ DELLA COSTITUZIONE

Il ruolo tutorio

Abbiamo già accennato alla funzione di tutela che questi organi assolvono a garan-zia di interessi di particolare rilevanza sociale.

Tale ruolo si differenzia da quello di amministrazione attiva (che consiste nellagestione diretta della cosa pubblica: si pensi 'ad esempio alla figura del sindaco) ma sidistingue anche da quello giurisdizionale del quale travalica i limiti: ai poteri di control-lo, infatti, le Autbority assommano poteri di vigilanza, indagine, indirizzo, informa-zione, sollecitazione, ed entro certi limiti anche poteri sanziona tori.

Con riguardo a quelli di vigilanza e di controllo si pensi ai poteri di vigilanza sullatitolarità e il trasferimento delle imprese radiotelevisive ed editoriali affidato al Garanteper la radiodiffusione e l'editoria, oppure ai poteri di controllo sulle operazioni di con-centrazione di impresa affidati all'Autorità garante della concorrenza e del mercato.

Funzionali al corretto esercizio dei poteri di vigilanza e controllo sono i poteri ispettivi edi indagine, che consistono nella facoltà di procedere all'acquisizione di notizie e informa-zioni, di esaminare atti e documenti concernenti le attività controllate (la CONSOB adesempio, al fine di tutelare il risparmio diretto all'investimento azionario, può verificare laveridicità e la completezza dei bilanci delle società quotate in borsa, attraverso peculiaripoteri ispettivi e di indagine sui dati relativi ai bilanci; anche l'Autorità garante della con-correnza e del mercato può effettuare ispezioni presso le imprese indagate, prendendovisione diretta o ritirando copia dei documenti aziendali); attraverso i poteri di informazio-ne si può assicurare la divulgazione presso i cittadini delle notizie acquisite.

Quanto ai poteri di sollecitazione, cui si affiancano normalmente quelli di raccoman-dazione e proposta, essi hanno in genere la funzione di indirizzare le attività dei settoricontrollati ai fini di un corretto svolgimento delle stesse (l'Autorità garante della concor-renza e del mercato ad esempio ha il potere di segnalare al Governo o al Parlamento oalle amministrazioni pubbliche i casi in cui i provvedimenti normativi già vigenti o in viadi formazione introducono restrizioni della concorrenza che non risultano giustificate inbase ad esigenze di interesse generale); i poteri decisori si concretizzano nella possibilitàdi emanare norme regolamentari, efficaci verso l'esterno dell'organo e dell'ente.

Esistono infine i poteri sanziona tori, che però non spettano a tutte le amministrazio-ni (il Garante per la radiodiffusione e l'editoria ha, per esempio, la possibilità di annul-lare atti posti in essere in violazione dei doveri imposti alle imprese radiotelevisive ededitoriali dalla legge; poteri sanzionatori sono affidati anche all'Autorità per la vigilanzasui lavori pubblici e all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, la quale, adesempio, nel caso di abusi e intese restrittive della concorrenza può infliggere sanzionipecuniarie o addirittura sospendere l'attività di impresa fino a 30 giorni, se il comporta-mento scorretto non è interrotto).

144 OSSERVATORIO SULLE RIFORME COSTITUZIONAU

LeAuthorities nel Progetto di riforma

Il progetto di legge costituzionale elaborato dalla Commissione bicamerale si èpreoccupato di disciplinare funzioni e composizione delle Autorità di garanzia o divigilanza. L'art. 109, collocato nella sezione II (Autorità di garanzia e organi ausiliari)del Titolo v (Pubbliche aministrazioni, autorità di garanzia e organi ausiliari) dellaproposta nuova Parte II della Costituzione, affronta una questione di grandissimorilievo istituzionale.

La nuova disposizione normativa determina, innanzitutto, la definizione costituziona-le di tali autorità, chiamate Autorità di garanzia o di vigilanza, concetto che meglioesprime il carattere principale dell'attività svolta da queste istituzioni, definendone per-tanto le funzioni loro attribuite nelle materie di rispettiva competenza (Per l'esercizio difunzioni di garanzia o di vigilanza in materia di diritti e libertà garantiti dallaCostituzione la leggepuò istituire apposite autorità, art. 109 I comma).

Il carattere di indipendenza da qualsiasi forma di ingerenza politica sembra assicura-to dal II comma dell'articolo in esame, il quale stabilisce peculiari modalità di nominadei componenti di tali organismi (Il Senato della Repubblica elegge a maggioranza deitre quinti dei suoi componenti i titolari delle Autorità di garanzia e di vigilanza. Lalegge ne stabilisce la durata del mandato, i requisiti di eleggibilità e le condizioni ditndipendenzay.

L'autonomia delle Autorità, pertanto, è garantita non solo dalla riserva di nomina peril Senato (che nei nuovi equilibri costituzionali dovrebbe assolvere essenzialmente afunzioni di garanzia e di controllo), ma anche dalla riserva di legge in materia di duratadel mandato, eleggibilità e condizioni di indipendenza. L'ultimo comma dell'art. 109,infine, prevede l'obbligo di riferire alle Camere sui risultati dell'attività svolta.

Gli articoli 110 e 111, poi, disciplinano due organismi che si distinguono non poco,attese le loro specifiche funzioni: la Banca d'Italia e il Difensore civico, cui è ricono-sciuta, nei rispettivi ambiti, la funzione di garanzia (La legge può istituire l'ufficio deldifensore civico quale organo di garanzia nei rapporti tra il cittadino e la pubblicaamministrazione, art. 111) e di vigilanza (La Banca d'Italia svolge le sue funzioni inmateria monetaria e di vigilanza sul sistema creditizio in condizioni di autonomia edi indipendenza, art. 110) e il loro carattere di indipendenza.

Le nuove disposizioni normative, pertanto, possono costituire uno strumento per ilcompletamento e l'attuazione delle riforme degli anni '90.

L'EREDITÀ DELLA CosmUZIONE 145

ConclusioniLa prima osservazione conclusiva riguarda un dato che balza agli occhi con chiarez-

za dal semplice elenco delle singole Autorità garanti: nella maggior parte dei casi leAutorità amministrative indipendenti nascono come meccanismi per regolamentare iprocessi economici in chiave costituzionale, per tutelare cioè l'interesse al rispetto delleregole che governano i mercati concorrenziali. In altre parole, tali autorità nascono pertutelare le libertà fondamentali di matrice costituzionale dagli interessi economici forti,che, insieme allo strapotere della burocrazia, troppo spesso hanno lasciat~ privi di unaeffettiva tutela i diritti dei singoli e delle collettività di consumatori.

Con questo meccanismo, invece, non solo il cittadino dovrebbe essere tutelato in viapreventiva (attraverso i poteri di ispezione e di divulgazione di notizie che lo mettonoda subito in condizione di valutare il soggetto forte che ha di fronte), ma ha la possibi-lità, una volta che certe regole non siano state rispettate, di azionare in modi e in tempiadeguati i meccanismi di tutela dei diritti violati.

La seconda considerazione riguarda una riflessione di tipo storico-istituzionale: partedella dottrina (Cerulli-Irelli) ha notato che in realtà -ìl modello che ispira queste orga-nizzazioni è in qualche modo opposto a quello che aveva ispirato la costituzione delloStato parlamentare nel quale è principio fondamentale ... che ogni articolazione stataledipenda ... da un ministero (cioè da un'autorità politica) che a sua volta possa risponder-ne in Parlamento-,

Per quale motivo, da un certo momento in avanti (gli anni '90) il legislatore ha avver-tito l'esigenza di creare degli organi che, per ripristinare degli equilibri, sembrano essereandati al di là degli stessi equilibri costituzionali? Le Autorità amministrative indipenden-ti scardinano davvero l'attuale sistema istituzionale della fiducia tra poteri e il relativomeccanismo di responsabilità? L'invenzione delle Authority è solo un'emulazione, intalune ipotesi, dei modelli europei o americani o le esigenze di tutela cui esse tentano didare soddisfazione erano diventate un'emergenza?

Il processo di riforma costituzionale di questi giorni può essere però un indice perorientare la riflessione. Non è un caso, infatti, se molte proposte di legge costituzionalepresentate alla Bicamerale affrontano questo tema, introducendo una copertura costitu-zionale a tali organismi, i quali vengono istituiti (così come sottolineano le relazioniintroduttive di alcuni progetti di legge) per regolamentare settori di rilevante interessenazionale, per l'esercizio di talune funzioni amministrative e a garanzia dell'effettivoesercizio dei diritti fondamentali.

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Bibliografia

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(a cura di Maria Bottiglieri)

L'EREDITÀ DELLA COSTITUZIONE 147

La riformadella Pubblica Amministrazione

nella legge n. 59/1997(ed. «Bassanini 1»]

egli ultimi mesi, mentre la Commissione bicamerale per le riforme costituzionaliavviava il lavoro di riforma della seconda parte della Costituzione, il Parlamento haapprovato due leggi - conosciute entrambe con il nome del Ministro della Funzionepubblica Bassanini - che gettano le basi per la realizzazione di un ampio processo diriforma della pubblica amministrazione: la legge 15 marzo 1997, n. 59, recante Delegaal Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per lariforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa (ed.-Bassanini 1-), e la legge 15 maggio 1997, n. 127, concernente Misure urgenti per losnellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo(cd-Bassanini 2-).

I due interventi legislativi, al di là degli specifici oggetti di disciplina, condividonoun obiettivo di fondo: innovare profondamente l'organizzazione e l'attività della pub-blica amministrazione attraverso la valorizzazione delle autonomie territoriali e funzio-nali, la definizione di un nuovo assetto dei rapporti tra centro-periferia ispirato alprincìpio di sussidiarietà, il radica mento di un nuovo modo di atteggiarsi dei pubblicipoteri nei confronti del cittadino che sia rispondente alla domanda di qualità, efficienzae trasparenza dell'agire amministrativo.

Comune ad entrambi i provvedimenti di legge Bassanini è altresì la realizzazione diuna radicale riforma dell'amministrazione a -Costituzione invariata-, cioè nell'ambitodella Costituzione vigente, collocandosi in una prospettiva di valorizzazione e attuazio-ne dei princìpi che informano l'attuale disegno costituzionale. Ciò consente di sgom-brare il campo da un equivoco che potrebbe accompagnarsi alla definizione della rifor-ma Bassanini come riforma dello Stato in senso -federalìsta-: definizione che può essereaccolta per indicare una riforma dell'amministrazione tesa a potenziare il ruolo delleautonomie locali e a realizzare un forte decentramento nell'assetto delle competenze afavore delle amministrazioni più vicine al cittadino, ridistribuendo le funzioni dal -cen-tro- alla -perìferìa-, ma sempre nell'ambito della forma di Stato accolta nella Carta costi-tuzionale e quindi nel rispetto della ripartizione di funzioni tra Stato, regioni e autono-mie locali disciplinata nel titolo V della seconda parte della Costituzione.