JUAN CANO BUESO(Coordinador)

CURSO DE DERECHO PÚBLICODE ANDALUCÍA

Autores:

FRANClSCO BALAGUER CALLEJÓNGREGORlO CÁMARA VlLLAR

JUAN CANO BUESOÁNGEL RODRÍGUEZ-VERGARA DÍAZ

AGUSTÍN RUlZ ROBLEDO

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CAPÍTULO IV

LAS COMPETENCIAS

SUMARlO: 1. Ojeada al urden competenciaL.-ll. Régimen jurídico de las competencias de lacomrmidad autonoma. 1. Visión generaL 2. Las competencias exclusivas sobre las materiasíntegramente autonómicas. 3. Las competencias ejecutivas de la legislación estatal. 4. Lascompetencías sobre la legislación complementaria y la ejecución.-IU. Clasificación de lascompetencias atendiendo a las materias sobre las que se ejercen. l. Las competencias de au­togobierno. 2. Las competencias de seguridad pública y justicia. 3. Las competencias eco­nómicas. 4. Las competencias sobre transportes y obras públicas. 5. Las competencias de tra­bajo. 6. Las competencias sobre salud, seguridad social y asistencia social. 7. Lascompetencias sobre educación, cultura y deporte. 8. Las competencias de política territorialy sobre el medio ambiente.

1. OJEADA AL ORDEN COMPETENCIAL

Cuando una Constitución adopta la decisión de distribuir tenitorialmen­te el poder político, cuando crea un Estado compuesto, como es el caso delEstado autonómico, la cuestión técnicamente más complicada -y a la lar­ga la de más relevancia política- es la determinación de los ámbitos de ac­tuación de cada uno de esos poderes. La primera Constitución federal, la delos EE UU de 1787, adoptó el sistema de relacionar ciertos sectores de lavida social, que se conocen técnicamente como «materias» (defensa, comer­cio interestatal, aduanas, etc.), y atribuirselos al Estado central (la Federa­ción, en la terminología americana), declarando que todas las demás mate­rias son competencia de los Estados miembros (cláusula residual). Estesistema supone que una materia cualquiera (por ejemplo, defensa) corres­ponde Íntegramente o bien a la Federación, o bien a los Estados; es decir, auna de las dos esferas poJitícas (la central, en el caso de nuestro ejemplo),la cual tiene plena capacidad para legislar sobre esa materia y ordenar la ad­ministración correspondíente para ejecutar esas leyes. Por eso, este federa­lismo ha sido conocido como «federalismo dual» en cuanto ambas esferasson independientes en su ámbito.

En la Constitución alemana de 1919 la distribución de los ámbitos de ac­tuación entre el Estado y los entes autónomos (liinder) no se hizo sólo pormaterias, sino que se hizo también dentro de la capacidad de actuación quetienen los poderes públicos; de tal forma que se distinguía entre una com­petencia legislativa y una competencia ejecutiva sobre una materia concre­ta, correspondiéndole la competencia legislativa al Estado central y la eje­cutiva a los ¡andel'. En la Constitución alemana de 1949 se establece que,

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con carácter general, la Administración que aplica todas las leyes es la delos lander (art. 83), idea que en España se ha defendIdo b~jo la prop.uestade «Administración única». Este tipo de federalismo ha sIdo deno.mmado«federalismo de ejecución», y dado que exige u~a constante relaclOn entreel Estado central y los Estados miembros, tamblen se denomma «federahs-mo cooperativo». . ' . . .

La Constitución española de 1978 es posiblemente la Constltuclon mascompleja en la distribución de competencias. Para empezar, se aparta de latécnica habitual del Derecho comparado y no atnbuye ella ffiJsma nlll~unacompetencia a las Comunidades Autónomas, tarea que reserva pnnclpal­mente a los Estatutos de Autonomía, decisión ésta plenamente congruentecon el principio dispositivo que rige la creación de Comunidades .y que es­tudiamos en el Capitulo 1 para el caso an~aluz. Ahora bien: esta tecmca su­pone que las competencias estatales se fijan por sustracclOn: el Estado tIe­ne al principio competencias ulllversales, sobre todas las matenas, y cadaEstatuto le va restando las competencias que atribuye a su respectiva Co­munidad. Si no hubiera ningún límite podria pasar que el Estado se queda­ra completamente vacío, sin competencias. Para evitar este resultado, el ar­tículo 149.1 relaciona las materias que siempre le deben corresponder alEstado, de ahí que muchas veces se denomine este articulo como «el techocompetencial» de las Comunidades.. ..

Por esto, para determinar las competencias de la Comumdad Autonomade Andalucía y las del Estado en relación con Andaluci~ es necesa!10 aph­car tanto la Constitución como el Estatuto de Autonomla y, ademas, otr~sleyes que atribuyen competencias (como las del art .. 150, cuyo eje~lplo masrelevante es la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de juho, de delegaclOn de fa­cultades del Estado en las Comunidades Autónomas en matena de trans­portes por carretera y por cable). Por esta función de regular las competen­cias del Estado y las Comullldades (<<el orden competencIaI»), todas estasnormas -Constitución incluida- reciben el nombre doctnnal de «bloquede la constitucionalidad» y su importancia en el sistema de. las fuentes es talque el Tribunal Constitucional cuando decide la.constitucional.idad de u~anorma debe tener en cuenta no sólo la ConstItuclOn, Sll10 tamblen las demasnormas del bloque (art. 28 LOTC). . '

Si no fuera suficiente para crear un orden competenclal complIcado conesta pluralidad de normas que lo forman y el desajuste que supone para elEstado el hecho de que su ámbito de actuación no sea parejo en todo el te­rritorio nacional, sino que dependa de 10 que los Estatutos -respet~ndosiempre el mínimo del artículo 149.1-le hayan dejado, el propIO artIculo149.1 se encarga de aumentar la complejidad del sIstema porque afirma queel Estado tiene «competencia exclusiva» sobre 32 «matenas» que hsta acontinuación, pero bajo esa única rúbrica de «matena» mcluye conceptosque son en verdad una auténtica materia (naclOnahdad, defensa, admllllstra­ción de justicia, etc.), y otros que no son tales SIllO pot~stades sobre una ma­teria concreta (legislación laboral, bases y coordmaclOn g.eneral de la actI­vidad económica, etc.). De esta forma, nuestra ConstltuclOn utlltza tanto la

técnica americana de la reserva de una materia completa al Estado, comola técnica alemana de compartir una materia, distinguiendo entre la legisla­ción y la ejecución.

Además, emplea otra técnica que sólo esporádicamente habia empleadola Constitución alemana: en varios casosúuicamente reserva al Estado la«legislación básica», las «bases» y «las nonnas básicas», lo que supone queya no sólo se comparte una materia sino también su legislación, de tal for­ma que la división de competencias entre el Estado y las Comunidades seestablece en el interior de la propia potestad legislativa, correspondiéndoleal Estado la legislación básica y a las Comunidades. la legislación comple­mentaria. Estas tres técnicas de reparto, y sus distintas variantes, tienen cadaúnica su propio régimen jurídico, que trataremos de exponer referido al casoconcreto andaluz.

n. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS COMPETENCIAS

l. VISIÓN GENERAL

Como acabamos de señalar, el articulo 149.1 de la Constitución proyec­ta la calificación de «competencia exclusiva» estatal sobre tres técnicas dis­tintas de reparto competencial: para la reserva de una materia; para la re­serva de la legislación sobre una materia y para la reserva de legislaciónbásica de una materia. En el primer caso hay evidentemente una exclusivi­dad de toda la actividad (legislativa y ejecutiva) que pueden realizar los po­deres públicos sobre una materia, de ahí que doctrinalmente se pueda ha­blar de una «competencia exclusiva en su integridad», pero en el segundose comparte la materia entre el Estado y las Comunidades y la exclusividadlo es sólo con relación a.la legislación; en el tercer caso incluso la legisla­ción es compartida, por lo que el adjetivo «exclusivo» sólo indica que la fa­cultad jurídica que le corresponde al Estado (legislar sobre «lo básico») noles corresponde a las Comunidades, pero la materia se regula de forma com­partida.por el Estado y la correspondiente Comunidad Autónoma. Con estatripleta de «competencias exclusivas» apenas queda lugar para que el blo­que de la constitucionalidad emplee una técnica habitual del federalismocooperativo (y muy empleada por la Unión Europea) que consiste en que lanusma materia pueda ser regulada indistintamente por ambas esferas del Es­tado compuesto (lo que se denomina «competencias concurrentes», excep­cionales en España).

El artículo 41 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en justa co­rrespondencia con estas tres técnicas, distingue entre: a) las competenciasexclusivas, b) las competencias de desarrollo legislativo y la.ejecución de lalegislación estatal y e) las competencias de ejecución. Sin embargo, el Tí­tulo Primero del Estatuto no termina de ser congruente con esa división tri­nitaria pues, mientras unos articulos sí responden a ella (el 13, el 15 yel 17,que recogen, respectivamente, las competencias exclusivas, las de desarro-

110 Y las de ejecución), otros artículos se reservan para materias concretas(art. 14, seguridad ciudadana; 16, medios de djfusió~ 18, economía; 19, en­señanza; 20, sanidad; 52 Administración de Justicia) o para especificar as~

pectos de competencias ya previamente relacionadas (como los artículos delTít. IV dedicados a la Hacienda y el Patrimonio de la Comunidad que de­sarrollan las competencias sobre autogobierno del arto 13, o la tutela finan­ciera de los entes locales, art. 62 que precisa en este punto la competenciadel arto 13.3).

La razón de un tratamiento diferenciado de estas materias radica en suimportancia, que el Estatuto prefiere analizar con más detalle que las en­globadas en los artículos que recogen lo que podemos llamar el «régimengeneral» de las competencias (13, 15 Y 17). La mayoría de las materias del«régimen especial» como economía y enseñanza (arts. 18 y 19, respectiva­mente) pueden ser reconducidas fácilmente al régimen general (se trata decompetencias sobre la legislación complementaria); sin embargo, otras tie­nen una evidente especialidad en el tratamiento juridico que reciben suscompetencias. Así sucede muy claramente con eJ artículo 14 (yen menormedida, con el 16, el 52 y el 53) donde no se fija la competencia de la Co­munidad Autónoma de Andalucía sobre la polícía autonómica, sino que seremite a lo que disponga una Jey estatal.

Dado que en este libro pretendemos dar una visión de conjunto lo másclara posible del Derecho Público andaluz, nos vamos a centrar únicamen­te en las competencias de régimen general, sin perjuicio de que hagamos al­gunas referencias incidentales sobre las especiales. Quizás lo primero quese debe señalar sobre este régimen general sea que el Estatuto no ha sidomuy exacto al calificar de «competencia exclusiva» la competencia autonó­mica sobre algunas matelías. Así, no siempre ha mantenido la denominación«competencia de desarrollo» para las competencias que complementan la le­gislación básica del Estado, por el contrario, abundan «competencias exclu­sivas» a las que se le agrega «sin perjuicio» de la competencia estatal bási­ca, incluso en algún caso hasta se le olvida esa advertencia, como en losapartados 4 y 5 del articulo 13, que atribuyen competencia exclusiva a laComunidad Autónoma de Andalucía en los procedimientos electoraJes y enlos bienes de la Comunidad, cuando ambas materias son compartidas con elEstado al que le corresponde, respectivamente, [a legislación electoral ge­neral (art. 149.1.1.3 CE) y las bases de las Administraciones públicas(art. 149.1.18.a CE). Por eso, algunas materias que están recogidas comoexclusivas (art. 13 EAA) en realidad deberían estar como compartidas(art. 15 EAA).

La razón de este exceso se debe principalmente a un incorrecto entendi­miento de la cláusula de prevalencia del artículo 149.3 de la Constitución,según el cual todas las normas autonómicas que no fueran dictadas al am­paro de una competencia exclusiva serian desplazadas por las normas esta­tales. Como se ha estudiado más arriba (vid. el Cap. 1Il), hoy día esta in­terpretación ha sido rechazada, tanto es así que la cláusula de prevalenciapennanece prácticamente inédita en la jurisprudencia constitucional, dado

2. LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS SOBRE LAS MATERIAS~EGRAMENTEAUTONÓNITCAS

69LAS COMPETENCIAS

que los conflictos entre normas se resuelven atendiendo al sistema de dis­uibución de competencias: el Estado no puede ocupar toda la regulación deuna materia, sino que tiene que dejar espacio para la legislación comple­mentaria de la Comunidad Autónoma, se llame competencia «exclusiva sinperjuicio» o «de desarrollo». Pero mejor será que no descendamos todavíaa estos detalles y pasemos primero a analizar individualmente el régimen j u­rídico de cada una de las competencias autonómicas.

Cuando el Estatuto atribuye íntegramente una materia a la ComunidadAutónoma, a ésta le corresponde tanto la potestad legislativa como la eje­cutiva y el Estado no puede desarrollar ninguna actividad sobre esta mate­ria autonómica. El Tribunal Constitucional ha denominado en alguna oca­sión a esta competencia «exclusiva en sentido estricto» (STC 123/1984, de18 de diciembre, FJ 3.°, caso Centros de Coordinación Operativa) y la doc­trina suele calificarla como «exclusiva en su integridad». Quizás sea más re­velador poner el acento en la materia que es en realidad lo exclusrvo. Porejemplo, lo que impide que el Estado no pueda legislar sobre las institucio­nes andaluzas es que se trata de una materia exclusiva de la Comunidad. ElEstado tiene una competencia legislativa que puede ejercer o no según seproyecte sobre una u otras materias.

El artículo 13 declara en sus treinta y cinco apartados la competencia ex­clusiva de la Comunidad Autónoma de Andalucia sobre un gran número dematerias. Como advertíamos más arriba, muchas de ellas no son en realidadmaterias exclusivas (es decir, materias sobre las que esté excluida cualquieractividad del Estado), como muy bien revelan algunos apartados de ese mis­mo artículo 13 en los que se advierte que la materia en cuestión lo es «sinperjuicio» de la legislación estatal (apdos. 3, 7, 21, 24, 26, 27, 29 Y 32), o«de conformidad con la legislación mercantil» (apdo. 15), «en el marco delo que establezca la legislación básica del Estado» (apdo. 16), o «respetan­do la legislación» estatal (apdos. 20 y 23). Pero incJuso algunas de lasmaterias que se relacionan en el artículo 13 sin ningún tipo de matización,también soo materias compartidas; así, por ejemplo, las normas y procedi­mientos electorales y los bienes de dominio público. Además, el TribunalConstitucional ha hecho una interpretación pro Estado de las competenciassobre materias económicas, de tal forma que la unidad de mercado y las ba­ses y coordinación de la planificación general de la actividad económica(art. 149.1.13.3 CE) hace que casi todas estas materias sean compartidas en­tre el Estado y la Comunidad.

Por tanto, la conclusión que se extrae de la interpretación sistemática delbloque de la constitucionalidad es que la técnica americana de entregar ín­tegramente las materias a la competencia exclusiva de una de las dos esfe­ras políticas ocupa un lugar secundario en nuestro orden competencial, y la

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mayoría de las veces que se emplea es en favor del Estado (art. 149.1: na­cionalidad, relaciones internacionales, defensa, etc.).

3. LAS COMPETENCIAS EJECUTIVAS DE LA LEGISLACIÓN ESTATAL

La mayoría de las materias sobre las que los poderes públicos del Esta­do autonómico pueden realizar alguna actividad son materias compartidas,tanto el Estado como las Comunidades tienen capacidad para intervenjr enellas. Ya hemos sefíalado que la distribución de competencias sobre estasmaterias compartidas se puede hacer bien aplicando el modelo alemán dedistinguir entre la legislación y la ejecución o bjen llevando la distribuciónde competenciás dentro incluso de la mjsma función legislativa. Como estasegunda técnica es más complicada que la djvisión legislación/ejecución, ex­pondremos ahora ésta por una razón eminentemente pedagógica, si bien enun orden lógico de mayor a menor capacidad de intervención de la Comu­nidad Autónoma le correspondería el tercer y último lugar ya que el ámbi­to de actuación de Andalucía es menor cuando el bloque de la constitucio­nalidad le atribuye únicamente la competencia de ejecución sobre unamateria que cuando le atribuye la competencia sobre la legislación comple­mentaria y la ejecución de otra.

El artículo 149.1 de la Constjtución reserva al Estado diversas legisla­ciones: mercantil, penal, penitenciaria y procesal (n.o 6), laboral (n.o 7), ci­vil (n.o 8), propiedad intelectual (n.o 9), pesas y medidas (n.o 12), expropia­ción forzosa (n.o 18), recursos hidráulicos (n.o 22). Con buen criterio, elEstatuto andaluz en los doce apartados que el artículo 17 dedica a relacio­nar las materias sometidas a este régimen jurídico de ejecución de la legis­lacjón estatal, no recoge la ejecución de cuatro de estas legislaciones. Sinduda, esto es así porque se trata de sectores del ordenamiento jurídico don­de no es posible una ejecución propiamente dicha (entendida como la po­testad de una Administración para realizar, en el plano práctico, las previ­siones abstractas de las normas) porque los principios de reserva de ley ymonopolio jurisdiccional lo impiden en dos casos (legislación penal y pro­cesal) y porque en los otros dos se trata de una legislación dirigida directa­mente a los ciudadanos con el fin no tanto de establecer mandatos compul­sivos, como de regular el ámbito de actuación de la autonomía de lavoluntad de los particulares (legislación civil y mercantil).

Ahora bien, con esto no queremos decir que la Comunidad Autónoma nopueda crear empresas públicas, sometidas a la legislación mercantil, ni quela policía autónoma (si algún día llegase a crearse la policia integral que per­mite el art. 14 del EAA) no pueda detener a los sospechosos de violar elCódigo Penal, ni negar otras decenas de ejemplos que, en sentido muy laxo,pudiéramos llamar «ejecución» de estas legislaciones. Lo que queremos de­cir es, simplemente, que la activídad administrativa que pueda realizar laComunidad Autónoma (o la Administración central, porque a estos efeclOssu posición es similar) en la que aplique estas legislaciones deberá basarse

e~ otros títulos competenciales distintos a la «ejecución» de ellas: empresaspublIcas (art. 68 EAA), nombramIento de notarios y registradores(art. 53.2), ordenación del crédito, la banca y los seguros (art. 15.3), segu­ndad CIUdadana (art. 14 EAA), etc.. Mejor que nosotros lo explica el artícu­lo 13.23 del Estatuto: a la Comullldad le corresponde la competencia ex­clUSIva sobre «mstltuc.lOnes 'públicas de protección y tutela de menores,respetando la leglslaclOn CIVIl, penal y penitenciaria».

En fin, los doce números del articulo 17 relacíonan las materias com­p~rtIdas sobre las c¡ue la Comunidad tiene la ejecución, a las que hay queana,dlr otras matenas ;ecogldas en diversos artículos, alguno de los cualesestá tan dIstante del TItulo 1 (<<Competencias de la Comunidad Autónoma»)cO,?o el 53? donde se regula las competencias de la Comunidad sobre no­tanas y registros. ,Dejando a un lado las competencias que se limitan a unamur concreta actIVidad, como la gestión del régimen económico de la se­gundad SOCIal [arto 20.2.b) EAA] o el «nombramiento» de los notarios quesegún el Tribunal ,Constitucional se limita a nombrar a la persona que aprue­be un concurso llltegramente controlado por el Estado (SSTC 6711983,110/1983 y 120/1992), la pnmera dIfIcultad que presenta el régimen jurídi­co general de estas competencias ejecutivas consiste en determinar qué fa­cultad~s se 1I1cluyen exactamel~~e dentro del concepto «ejecución» porquetantoeste como el de <<leglslaclOl1» son dos conceptos indeterminados quepernuten acepcIOnes dlstllltas. Para ser exactos, es la definición de este se­gundo concepto el que determina el contenido de la ejecución autonómica.Por leglslaclOn se pueden ent:nder únic~mente las leyes aprobadas por lasCortes (concepto formal) o anadlr ademas las normas reglamentarias apro­badas ¡J0r el GobIerno sobre la misma matena (concepto material).

A dIferenCia de lo sucedido en Alemallla, en España el Tribunal Constí­tuclOnal ha prefendo el concepto material de legislación, lo que supone quelos reglamentos ejecutIvos o de d~sarrollo de las I~yes le corresponden alGobIerno central y no a los autonomlcos porque aSI se consigue

la final.idad ~el precepto constitucional de mantener una unifomlidad en la or­denaclOn Jundlca de la matena que sólo mediante una colaboración entre leyy reglam~nto o mediante una hipertrofIa (mconveniente desde el punto de vis­ta de pohttca legls~a~lva) del instrumento legal, puede lograrse (STC 1811982,de 4 de mayo, FJ ~. , caso RegIstro de COI/venias colectivos).

Esta forma jurisprudencial de ,entender el concepto de legislación, queno ha dejado de levantar Cierta cnttca doctnnal, parece encontrar justo co­rrelato en el artículo 41 del Estatuto andaluz en el que se establece:

En las .materias en que la Comunidad Autónoma sólo tenga competenciasde eJ,ecUCI?n, corresponde al Consejo de GobIerno la administración y la eje­CUClOn, a,sl como, en su caso, la facultad de dictar reglamentos internos de or­gamzaclOn de los ser':lclos correspondientes, de conformidad con las normasreglamentanas de caracter general que, en desarrollo de su legislación dicteel Estado. '

El Gobierno velará por la observancia por las Comunidades Autónomasde la normativa estatal aplicable y podrá formular los requerimientos proce­dentes, a fin de subsanar las deficiencias en su caso advertidas.

orientar la acción de gobierno en función de una politica propia sobre esa ma­teria aunque en tal acción de gobierno no pueda bacer uso sino de aquellascompetencias que específicamente le están atribuidas [STC 35/1982, de 14 dejunio, FJ 2.", caso Consejo de Relaciones Laborales].

El Tribunal Constitucional ha admitido la conformidad con la Constitu­ción de este artículo, si bien advirtiendo que esos requerimientos no tienencarácter vinculante ni suponen una relación de jerarquia entre la Adminis­tración estatal y la autonómica porque eso seria incompatible «con el prin­cipio de autonomia y con la esfera competencial que de éste se deriva»(STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 12.°, caso LOAPA).

73LAS COMPETENCIAS

1) Mientras que las primeras pueden ser reguladas íntegramente por laComunidad, tanto por ley como por reglamento (que ahora poco importaesto), sobre las segundas únicamente puede realizar actividades administra­tivas de ejecución de la legislación estatal y su potestad normativa se redu­ce a los reglamentos organizativos, si bien, en virtud de otros títulos com­petenciales (principalmente organización de sus instituciones), puederealizar una política propia sobre estas materias.

2) En las materias exclusivas autonómicas el Estado tiene vedado cual­quier intervención, ni siquiera puede realizar una labor de información o devigilancia, todo lo contrario de lo que sucede cuando se trata de la ejecu­ción de la legislación estatal, donde si existe un poder de vigilancia.

Comparemos ahora, a modo de resumen y en mensaje casi telegráfico,el diverso régimen jurídico al que están sometidas las materias exclusivasde l~ Comunidad y las materias sobre las que tiene únicamente la compe­tencia eJecutlva:

4. LAS COMPETENCIAS SOBRE LA LEGISLACIÓN COMPLEMENTARlAY LA EJECUCIÓN

Si todo el Estado autonómico es técnicamente complejo, aquí alcanza sucenit, porque se trata de realizar una distribución de competencia en el in­terior de la misma función legislativa y el bloque de la constitucionalidadlo hace empleando conceptos jurídicos indeterminados, lo que ha supuestouna diversidad de interpretaciones y la subsiguiente conflictividad entre elEstado y algunas Comunidades, que en muchas ocasiones han llevado susdiferencias ante el Tribunal Constitucional. Precisamente, el alto número desentencias constitucionales sobre el particular ha originado una jurispru­dencia consolidada, que será la que sigamos para exponer el régimen jurí­dico de la legislación compartida.

La Constitución no emplea siempre el mismo concepto cuando en el ar­ticulo 149 reserva al Estado una parte de la función legislativa. Así, en unosnúmeros se refiere a las «bases» (11,13,16,18 Y25), en otros prefiere «le­gislación básica» (17, 18 in fine y 23) Y en un tercer grupo emplea <<nor­mas básicas» (27 y 30). En lo referente al nombre de las competencias le­gislativas autonómicas sobre lo que, de momento, llamaremos lo no-básico,el resto de la legislación, el articulo 149 sólo da indicaciones en dos casos:en el número 23 menciona «las normas adicionales de protección» que lasComunidades Autónomas pueden aprobar en materia de medio ambiente yen el 27 se hace una referencia al «desarrollo» de las normas básicas del ré­gimen de prensa. El Estatuto andaluz no emplea tampoco siempre la mismadenominación para estas competencias legislativas autonómicas. Ya hemosvisto cómo en el articulo 13 se incluyen materias de legislación compartidamediante la técnica de añadirle «sin perjuicio» a la sedicente competenciaexclUSIva. El 18 hace algo similar al calificar unas materias de competen-

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Por tanto, del tenor literal de este articulo y de la jurisprudencia consti­tucional se deduce, de forma indubitada, que la ejecución de la legislaciónestatal sólo incluye los actos administrativos y que la potestad reglamenta­ria se restringe al ámbito de organización de la Administración autonómica,a la denominada potestad reflexiva.

y esto nos lleva directamente a señalar la conexión que se produce en­tre las competencias ejecutivas con una competencia de la Comunidad enuna materia exclusiva: la organización de sus instituciones de autogobierno;lo que supone que la Comunidad puede crear los órganos que estime con­veniente para ejecutar la legislación estatal, tanto que la Ley de Gobierno yde la Administración de la Comunidad ha creado la consejeria de trabajo(materia sobre la que la Comtmidad sólo tiene competencias ejecutivas). Esmás, puede

La importancia de este razonamiento se aprecia comparando la constitu­cionalidad de los Consejos de Relaciones Laborales autonómicos con la in­constitucionalidad de cualquier órgano similar referido a una materia exclu­siva del Estado (imaginemos un hipotético «Consejo de Defensa Militar deAndalucía»); sólo en este segundo caso se invade la competencia legislati­va del Estado, mientras que en el primero el título competencial de organi­zación de las instituciones de autogobierno le da cobertura suficiente al entelaboral.

Si en España no se ha aplicado el concepto germánico de legislación, síque se ha importado el llamado «poder de vigilancia» del Estado central(art. 84.3 de la Ley Fundamental de Bonn) para comprobar que las Adminis­traciones autonómicas ejecutan correctamente la legislación estatal. La Cons­titución nada dice sobre esta facultad, que aparece en los Estatutos de las Co­munidades de primer grado en relación con la enseñanza, donde se determinaque «la alta inspección» corresponde al Estado para el cumplimiento y ga­rantia de las normas básicas educativas (art. 19.1 EAA). El articulo 3 de laLey del proceso Autonómico ha generalizado el poder de vigilancia estatal:

Corresponde a la Comunidad Autónoma la regulación y administración dela enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especia­lIdades en el ámbito de sus competencias, sin perjuicio de lo dispuesto en [.. .].

ci~ exclus!va~ pero «de acuerdo con las bases y la ordenación de la actua­clOn economlca general». Los artículos 15 y 20 emplean el término «desa­rrollo legislatIvo». La redacción más barroca la tiene el artículo 19, que nousa mnguno de esos epítetos e incluye lo definido en la definición:

75LAS COMPETENCIAS

a) Una atinente a la relación Estado/Comunidad, según la cual el ámbi­to normativo de la segunda sería superior cuando se tratase de una compe­tencia «exclusiva sin perjuiciü» que cuando fuera de «desarrollo».

b) Otra que afectaría a las relaciones Parlamento de Andalucía-Consejode Gobierno, que supondría que el Parlamento sólo podría regular las ma­terias sometIdas al primer tipo de competencías, dado que el artículo 41 delEstatuto cuando se refiere a las competencias exclusivas enumera la potes­tad legislativa del Parlamento y la potestad reglamentaria del Consejo deGobierno (apdo. 2.°), pero cuando se refiere a las competencias de desa­rrollo únicamente menciona la potestad reglamentaria del Consejo(apdo. 3,°).

Ciertamente, estas dos diferencias entre ambas competencias pueden de­fenderse plausiblemente, Sin embargo, nosotros nos permitimos abogar porrestar importancia a la terminología empleada por el Estatuto y por consi­derar que el régimen jurídico de las competencias «exclusivas sin perjuiciü»y las de «desarrollo legislativü» es similar:

a) Lo mismo que el concepto estatutario «ejecucióm> depende en primerlugar -en VIrtud del principio de jerarquía normativa, según vimos másarnb~- del concepto constitucional «Iegislacióm>, los dos conceptos esta­tutanos que estamos estudIando ahora dependen también del concepto cons­tItuCIOnal al que se contrapongan. Y en ambos casos esa contraposiciónsiempre es ---de forma expresa en el EAA o impIícita- <<10 básicü»; portanto, la distribución de la función normativa se hace según el esquema ba­ses/resto de la legislación compartida, lo que supone que el resto se definepor exclusión, lo no-básico, todo lo que es competencia autonómica, sin quepueda tener trascendencia que sea una competencia exclusiva o de desarro­llo, porque entonces el concepto constitucional (bases) se estaria interpre­tando según los conceptos autonómicos, en clarísima contradicción con elprincipio de jerarquía,

Un buen ejemplo 10 proporcionan las «bases de la sanidad»: lo que pue­de hacer el Estado gracias a este concepto debe ser igual, tanto cuando laComunidad Autónoma de Andalucía ejerce la competencia exclusiva en ma­teria «de sanidad e higiene, sin perjuicio de lo que establece el artículo149.1.16." de la Constitucióm> (art, ]3,21 EAA), como cuando ejerce lacompetencia de desarrollo legislativo «de la legislación básica del Estado en~ateria de sanidad interior» (art. 20.1 EAA). Por ello, creemos que los dostermlllos que emplea el Estatuto para refenrse a la parte de la legislacióncompartIda que le corresponde a la Comunidad pueden englobarse bajo laexpresión «legislación complementaria» de la legislación básica (o de lasbases, o de las normas básicas) estatal.

sarrol\o» de la legislación estatal. Tomando en consideración esta diferen­cia podrían mantenerse -como han hecho algunos autores relevantes- dosconsecuencIas:

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¿Cada una de esas denominaciones supone que el régimen jurídico decada una de las materias sea distinto? En nnestra opinión no, o las diferen­cias son tan mínimas que a efectos operativos pueden no tomarse en cuen­ta. Para ,em¡:¡ezar,. todas tienen el mismo régimen en cuanto a la ejecución:la funclOn ejecutiva que sobre ellas pueden ejercer los poderes públicos lepertenece a la Comunidad, si bien cuando al Estado le corresponden las «ba­ses», entonces, y de modo excepcional, la Administración central puederealizar actos ejecutivos (SSTC 111982, de 28 de enero, caso Cajas de Aho­rros, y 5711983, de 28 de junio, caso operaciones de crédito de las Corpo­raciones locales, etc.).

Precisamente esta posibilidad de aprobar actos ejecutivos es la diferen­cia más importante entre los conceptos de «bases» y «legislación básica»,SIendo eqUlparable este último al de «normas básicas», porque no se ha con­solidado la teoría de distinguirlos apoyándose en la perspectiva formal deconsiderar que la «Iegislacióm> sólo incluye las leyes votadas en Cortes,mIentras que las <<llormas» también permitirían la aprobación de reglamen­tos. Como ya sabemos, el Tribunal Constitucional ha mantenido un concep­to material de legislación, Dicho esto, el mismo Alto Tribunal ha conside­rado a partir de 1988 que la determinación de lo básico (concepto queemplearemos como comprensivo de «bases», <<1egislación básica» y <<llor­mas básicas») debe fijarse fundamentalmente en una ley formal que «de­sl~ne expresamente su carácter de básica», requisito que también debe cum­phrse «en el supuesto excepcional de que la norma básica se introduzca porel Gobierno de la nación en el ejercicio de su potestad reglamentaria»(STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 6.°, caso etiquetaje de productos catala­nes). Pero el Tribunal Constitucional no se limita a exigir que lo básico seregule expresamente por ley, sino que la libertad del legislador está restrin­g.lda ~n cuanto no puede dar tal carácter a todas las normas que él desee,SIllO ulllcamente a <<1os criterios generales de regulacíón de un sector del or­denamiento o de una materia jurídica que deben ser comunes a todo el Es­tado» (STC 25/1983, de 7 de abril, FJ 4.°, caso Cuerpos nacionales de Ad­ministración local).

Desde la perspectiva de las competencias autonómicas, podemos reducirco~ relativa facilidad a dos expresiones los diversos conceptos -transcritosmas arnba- que el Estatuto emplea para referirse a la competencia auto­nómic~ inversa a lacompetencia estatal sobre lo básico: la «competenciaexclUSiva Slll perJUIcIO» de la competencia estatal y la «competencia de de-

111. CLASIFICACIÓN DE LAS COMPETENCIASAUTONÓMICAS ATENDIENDO A LAS MATERIASSOBRE LAS QUE SE EJERCEN

Una vez que hemos analizado el régimen jurídico de las competenciasautonómicas, llega ahora el momento de intentar exponerlas de modo sIste­mático atendiendo no tanto a su carácter (exclu ivas, complementanas y eJe­cutivas) como al sector de la vida social sobre el que se proyectan, es d~cir,agrupándolas por materias porque, si~ duda, el qUOJ:tum de poder pohtlco(en expresión del TC) depende en pnmer lugar del amblto matenal de lascompetencias y sólo en segundo lugar, cuando ya se ha conSiderado que unamateria es competencia autonómica, del carácter de esta última. Este mten­to es sumamente complicado porque la división de la realidad en comparti-

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mentas estancos no deja de ser una división artificial, que hace el Derechopero no la naturaleza. El bloque de la constitucionalidad ha emprendido estatarea con un carácter exhaustivo, tanto que las veintidós reglas del artícu­lo 148.1 Ylas treinta y dos del 149.1 de la Constitución han dado lugar nadamenos que a doscientos setenta y cinco títulos competenciales en los Esta­tutos de Autonomía, lo que origina una gran proliferación de materias y sub­materias de todo tipo, generalmente basada en las ideas de exclusividad yseparación: los ámbitos materiales que están en la esfera de actuación delEstado central no pueden ser competencia de las Comunidades y al revés.

Por eso, no puede extrañar que el Tribunal Constitucional haya adverti­do, en repetidas ocasiones, tanto de la dificultad de definir exactamentecada materia particular, como de la importancia de hacerlo porque la mate­ria «como concepto jurídico relevante para las definicionescompetencialesse erige en una de las líneas principales del sistema competencia!» (STC39/1982, de 30 de junio, FJ 5.°, caso información Comités de empresa so­bre subvenciones autonómicas). Como Wl análisis exhaustivo de los ámbi­tos materiales en los que la Comunidad Autónoma de Andalucía ejerce suscompetencias sobrepasaría ampliamente los limites de este trabajo, nos va­mos a limitar a relacionar las competencias autonómicas agrupándolas enlos grandes sectores de la actividad pública.

l. LAS COMPETENCIAS DE AUTOGOBIERNO

a) La competencia para regular sus propias instituciones es una compe­tencia fundamental para cualquier Comunidad Autónoma. En el ejercicio deesta competencia debe tenerse en cuenta que las lineas centrales del Parla­mento, el Presidente de la Junta y el Consejo de Gobierno están ya marca­das en el Estatuto, por lo que la legislación autonómica deberá atenerse aellas (por ejemplo, número máximo de diputados, circunscripción electoral,etc.). Un mandato polémico que establece el Estatuto, y que los poderes pú­blicos andaluces no terminan de desarrollar, es el de articular los serviciosperiféricos de la Administración andaluza a través de las Diputaciones pro­vinciales (art. 4.4 EAA), pero en la actualidad no se ha articulado ni unosolo y cada consejería -salvo dos- tienen sus propias delegaciones pro­vinciales, coordinadas por un «Delegado del Gobierno».

b) La potestad de autoorganización es una potestad instrumental, parael ejercicio de las competencias propias de la Comunidad, esto supone queno puede crear órganos específicos para materias sobre las que no tienecompetencias (recordemos el ejemplo que inventábamos más .arriba de un«Consejo de Defensa»), pero que teniéndolas puede crear los que estimeconveniente, aunque sólo tenga competencias ejecutivas (Consejo de rela­ciones laborales) o incluso fuera del territorio andaluz (Delegación de laJunta ante la Comunidad Europea). Además de regular la Administraciónautonómica (en la LGACA), la Comunidad ha creado un buen número deinstituciones no previstas expresamente en el Estatuto: Cámara de Cuentas,

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b) No creemos que la competencia autonómica de «desarrollo legislati­vo» impida al Parlamento legislar en las materias sobre las que se ejerce esacompetencia porque entonces se crearía una «reserva de reglamento», es de­cir un ámbito normativo exclusivo del Gobierno vedado al Parlamento y,dado lo inusual que es en el Derecho comparado esta técnica, parece exigi­ble una reserva clara y expresa, tal y como hace por ejemplo el artículo 37de la Constitución francesa. Es más, el propio Estatuto tiene otras referen­cias que apoyan esta conclusión, comenzando por el propio sentido literalde la expresión «desarrollo legislativo» ¿por qué hay que inteqJfetarlo comosinónimo de «desarrollo reglamentario»? Y, SI se adnute esa smommla, ha­bría que admitir el absurdo de que lo que prohíbe al Parlamento el artículo41 del Estatuto andaluz se lo concede el artículo 30.2 cuando le atribuye «elejercicio de la potestad legislativa para la ejecución, en su caso, de las leyesestatales».

Por otra parte, crear una reserva reglamentaria para las competencias de«desarrollo legislativo» supondría que cuando la regulación de una materiaregida por esta competencia tuviera que hacerse por el Parlamento para re.s­petar alguna de las múltiples reservas de ley que establece. la Constltuclo~(comenzando por la del arto 53 atinente a los derechos y hbertades constl­tucionales) entonces la Comunidad no podría regularla porque sólo tendríaa su disposición la potestad reglamentaria. Y, desde luego, casi todas las ma­terias que recoge el artículo 15 son materias cuya regulación debe hacerseen su mayor parte por ley: régimen juridico de la Administración, régimenestatutario de los funcionarías, contratos y concesIOnes adm¡nJstratlvas, etc.

Concluyamos ya este apartado recordando que lo más característico deeste tercer tipo de competencias autonómicas, que podemos denommar untanto arbitrariamente competencias complementarias, consiste en que lasdos esferas de la legislación compartida, la básica estatal y la complemen­taria autonómica, son necesarias para la regulación normativa de una ma­teria.

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2. LAS COMPETENCiAS DE SEGURIDAD PÚBLICA Y JUsnCIA

Consejo Consultivo, Consejo Andaluz de Municipios, etc. Los dos primerosse analizarán con cierto detalle en otra parte de este libro. También ha crea­do una «Administración institucional» distinta de la «ordinaria», es decir,organismos autónomos que ejercen competencias autonómicas que el legis­lador ha considerado conveniente someter a un régimen singular (Agenciadel Medio Ambiente, Instituto de la Mujer, Instituto de Estadística de An­dalucía, etc.).

e) Si, con carácter general, podemos afirmar que la Comunidad tienecompetencia exclusiva para crear los organismos públicos que estime con­veniente, esa competencia se transforma en complementaria (en el sentidoque venimos utilizando aquí: competencia autonómica sobre la legislacióncomplementaria y sobre su ejecución) en lo atinente al régim~n Jurídico deesos organismos, que se puede concretar, al menos, en las sIgUIentes sub­materias: el régimen estatutario de sus funcionarios, los contratos y conce­siones administrativas y el sistema de responsabilidad de la Administraciónautonómica (arts. 149.1.18.a CE y 15 EAA). Una posición particularmenteimportante tiene en este apartado el Patrimonio y la Hacienda andaluza,pero no nos detenemos aquí en ellas dado que el Capítulo VI está dedicadoa la financiación de la Comunidad.

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personas Y bienes, en situaciones de emergencia, grave riesgo o catástrofe.Es llila de las pocas materias en que se producen competencias concurren­tes y el criterio que el Tribunal Constitucional estima para delimitar lascompetencias es el de la naturaleza de la situación de emergencia, dispo­niendo las Comunidades la competencia para la elaboración de planes y ladirección de sus propios servicios, teniendo siempre en cuenta que está su­bordinada al interés nacional en los casos en que ése pueda entrar en juegocuando la catástrofe sea de carácter supraterritorial (STC 13311990, de 19de julio, caso Ley de protección civil). Basándose tanto en esta competen­cia como en la de servicios forestales, se ha aprobado la Ley andalu­za 5/1999, de 29 de junio, de prevención y lucha contra los incendios fo­restales.

e) La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene la competencia exclu­siva en materia de espectáculos públicos, casinos, juegos y apuestas (art. 13,n.os 32 y 33 EAA), que ha dado lugar a diversas normas autonómicas, comola Ley 2/1986, del juego y apuestas de la Comunidad Autónoma de Anda­lucía y la Ley 13/1999, de 15 de diciembre, de Espectáculos Públicos y Ac­tividades Recreativas de Andalucía. Ahora bien, esta competencia de espec­táculos únicamente incluye aquellas regulaciones que se dirijan a protegerpersonas y bienes por medio de una intervención administrativa orclinaria,sin que la intervención policial constituya elemento integrante del sistemapreventivo habitual del espectáculo, cuando esto suceda y [as fuerzas de or­den estén presentes de forma habitual con el fin de controlar directamentelos factores de riesgo, entonces se tratará de la competencia de seguridadpública en sentido estricto, que como sabemos tiene un régimen comparti­do entre el Estado y la Comunidad. Por eso, el Estado ha podido dictar tan­to fa Ley 10/]990, de 15 de octubre, de Prevención de la violencia en losespectáculos deportivos, como su Reglamento de desarrollo (STC 148/2000,de 1 de junio, caso Reglamento para la prevención de la violencia en losespectáculos deportivos).

d) El artículo 52 del EAA atribuye a la Comunidad el ejercicio de to­das las facultades, que la Ley Orgánica del Poder Judicial atribuya al Go­bierno del Estado. Por eso, se ha acuñado la expresión «Ad.rninistración dela Administración de Justicia», que denomina los aspectos relacionadoscon la Administración de Justicia que corresponden al poder ejecutivo (lo­cales, gestión económica, personal no jurisdiccional, etc.). Estas competen­cias no se hicieron efectivas hasta que el Real Decreto 142/1997, de 31 deenero, efectuó la correspondiente transferencia de medios y servicios. En elCapítulo IV de este libro se trata exhaustivamente de estas competencias.Sin embargo, la Comunidad no ejerce plenamente su competencia sobre lasinstituciones penitenciarias (art. 17.1 EAA), dado que no se han transferidotodavía los servicios y el personal correspondiente, de tal forma que hastael momento presente las prisiones andaluzas son administradas por el Go­biemo central.

e) El bloque de la constitucionalidad atribuye a la Comunidad las com­petencias sobre diversos entes colectivos; así Andalucía tiene competencias

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a) La competencia más relevante de este apartado es la competencia deseguridad pública, que -en palabras del TC- es la «actividad dirigida a laprotección de la persona y bienes (seguridad en sentido estricto) y en elmantenimiento de la tranquil idad u orden ciudadano» (STC 3311982, de 8de junio, FJ 2.°, caso de [os mejillones nocivos). Según el Tribunal Consti­tucional, la competencia autonómica abarca el servicio disponible para ga­rantizar la segUlidad o aspecto orgánico (la policia) pero no el aspecto ma­terial (la regulación de la seguridad). El Estatuto andaluz permite la creaciónde una pol1cía autonómica, pero remite a la ley estatal. En la actualidad, ydado que la Ley Orgánica 2/1986, de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad delEstado, permite tanto la creación de una policía específicamente propia(modelo vasco) como la adscripción de unidades de la policía nacional a laComunidades, Andalucía no tiene una policía propia sino algunas unidadesde policía adscritas a la Junta y encargadas únicamente de velar por la vi­gilancia y protección de sus edificios e instalaciones. El mismo artícu lo ]4del Estatuto atribuye a la Comunidad la coordinación de las policias localesandaluzas, para lo cual se ha aprobado la Ley 1312001, de coordinación delas policías locales de Andalucía.

b) La protección civil no viene enumerada ni en el artículo 149.1 ni enlos Estatutos de Autonomía, pero el Tribunal Constitucional no ha conside­rado que sea de aplicación la cláusula residual del artículo 149.3, favorableal Estado, dado que se la puede incluir dentro del concepto seguridad pú­blica, porque su definición es la de una actividad dirigida a la protección de

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3. LAS COMPETENCIAS ECONÓMICAS

a) La primera competencia econónlica a la que el Estatuto le reconoceexpresamente este carácter es la competencia de fomento y planificación de

Si es dificil fijar los contornos de una materia cualquiera, mucho más loes en el caso de las materias económicas porque, al fin y a ]a postre, todaslas materias acaban teniendo un componente económico, sin ir más lejos va­rias de las materias relacionadas en el apartado anterior (como el juego, porejemplo) podrían muy bien estar incluidas aquí. Determinar cuándo el com­ponente económico es el más relevante de una materia es muy importanteporque el principio de unidad económica -tal y como lo ha interpretado elTribunal Constitucional- supone que el Estado, vía su título competencialde bases y coordinación de la planificación general de la actividad econó­mica (art. 149.1.13.a CE), comparte casi todas las materias económicas, loque origina que las competencias autonómicas en este ámbito estén someti­das al régimen que hemos denominado de competencia complementaria (ex­clusividad sobre la legislación complementaria y ejecución ordinaria de lasbases estatales), por más que los Estatutos las consideren competencias ex­clusivas.

81LAS COMPETENCIAS

b) El artículo L49.1.11 CE reserva al Estado [a competencia sobre lasbases de la ordenación del crédito, la banca y los seguros. El Estatuto hadesglosado la competencia complementaria de estas bases en dos apartados:la competencia «exclusiva sin peIjuicio» sobre las instituciones de créditocooperativo, público y territorial, Cajas de Ahorros y Cajas Rurales (art.18.3) y la competencia «de desarrollo legislativo» de la ordenación del cré­dito, la banca y los seguros». En vÍliud de esta competencia se ha aproba­do la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, de Cajas de Ahorros de Andalucía,parcialmente recurrida ante el Tribunal Constitucional por el Gobierno cen­tral. Sin duda, la Comunidad tiene muchas más facultades sobre las prime­ras instituciones que sobre la banca y los seguros, pero debemos insistir enque ese máyor haz de facultades no se debe, a nuestro juicio, tanto al ca­rácter de las competencias autonómicas como a que la naturaleza de las ca­jas de ahorros permite que las bases estatales atribuyan una mayor capaci­dad de intervención de los poderes públicos con relación a esas institucionesque con relación a los bancos (ver, por ejemplo, la Ley 3111985, de regula­ción de las normas básicas sobre órganos rectores de las Cajas de Ahorros,profundamente modificada por la Ley 4412002, de 22 de noviembre, de Me­didas de Reforma del Sistema Financiero). En todo caso, y como ha seña­lado el Tribunal Constitucional, el hecho de que en materia crediticia haya

la actividad económica (art. 18.1), que debe realizarse con el asesoramien­to y la colaboración de las organizaciones sindicales, empresariales y pro­fesionales andaluzas (art. 71 EAA) para lo cual se ha creado el ConsejoEconómico y Social de Andalucía (Ley 5/1997). Al amparo de esta compe­tencia se han aprobado diversos planes económicos para Andalucía, y en ju­lio del 2001 el Consejo de Gobierno aprobó la formulación y el proceso deelaboración del Plan Económico de Andalucía Siglo XXI (2001-2004). Es­pecificaciones de esta competencia autonómica de fomento son:

1. La competencia complementaria para reservar al sector público re­cursos o servicios esenciales «especialmente en caso de monopolios e in­tervención de empresas cuando lo exija el interés general» (art. 15.4), acti­vidad ésta que, en un momento de desregulación general de la economía, esuna actividad pública que lleva camino de desaparecer por la vía del desuso.

2. El desarrollo y ejecución de los planes establecidos por el Estadopara reestructurar los sectores económicos, y estimular la ampliación deactividades productivas o referidas «a comarcas deprimidas o en crisis»(art. 18.7 EAA).

3. La creación de un sector público andaluz, que abarca tanto organis­mos dedicados a fomentar la actividad económica (art. 66) y cuyo ejemplomás relevante es el Instituto de Fomento de Andalucía (con participación enel capital de un buen número de empresas privadas), como la creación deempresas públicas (art. 68), tales como las Empresas Públicas de RTVA, deSuelo de Andalucía, de Gestión y Financiación de Infraestructuras de SierraNevada 1995 (SOGEFINSA), etc.

CURSO DE DERECHO PÚBLICO DE ANDALUCÍA80

sobre la legislación complementaria y la ejecución de: los entes locales(art. 13.3 EAA), los colegios profesionales (art. 13.24 EAA), las asociacio­nes y fundaciones de carácter docente, cultural, altistico, benéfico, asisten­cial y similares que desarrollen principalmente sus funciones en el territo­rio andaluz (art. 13.25 EAA). A nivel legislativo esta competencia se haejercido aprobando, entre otras, la Ley 711993, reguladora de la demarca­ción municipal de Andalucía, la Ley 2/2001, de Regulación de las Consul­tas Populares Locales en Andalucía, la Ley 611995, de Consejos Andalucesde Colegios Profesionales, etc.

1) La última competencia que se puede incluir en este amplio, y un tan­to heterogéneo, grupo es la competencia complementaria -con la impor­tante previsión de que se ejerce «en los términos y casos» establecidos enla ley estata1- sobre el régimen de radiodifusión y televisión, de la prensa«y, en general de todos los medios de comunicación social» (art. 16). Enejercicio de esta competencia la Ley 2/1982 (luego modificada por la 4/87y la 5/87) creó el Consejo Asesor de RTVE en Andalucía. Mediante la Ley8/1987 se creó la Empresa Pública de la Radio y Televisión de Andalucía.La Ley estatal 21/1997, reguladora de las emisiones y retransmisiones decompeticiones y acontecimientos deportivos, atribuye a las ComunidadesAutónomas con competencia en la materia (por tanto, a Andalucía) la de­terminación de los eventos que consideren de interés general en su ámbitoterritorial o en el que participen selecciones de su Comunidad, dicha califi­cación tiene el efecto de prohibir la retransmisión televisiva con la señal co­dificada O con el sistema de pago por visión.

82 CURSO DE DrRECHO PÚBLlCO DE ANDALUCÍA LAS COMPETENCiAS 83

una «dualidad de competencias» de las Comunidades Autónomas hace fac­tible una posible diferenciación en la delimitación competencial, pero esadualidad no puede traducirse «en la negación de toda competencia autonó­mica sobre todas las entidades financiera que no sean Cajas de Ahorros»(STC 9611996, de 30 de mayo, caso Ley sobre disciplina de las entidadesde crédito).

e) Competencias sobre otras materias designadas, como el anterior apar­tado, por su relación a los diversos sectores de la actividad económica y que,salvo indicación en contrario, mantienen el mismo régimen de competenciascomplementarias:

1. Competencias sobre agricultura y ganadería. También se pueden in­cluir en este apartado las competencias sobre montes, servicios forestales,vías pecuarias, marismas, lagunas, pastos y tratamiento especial de zonas demontaña (art. 13.7 EAA). La competencia más espectacular en este apartado-y de pocos resultados prácticos, si somos sinceros- qlle tiene la Comuni­dad es la competencia de reforma agraria, que ha dado lugar a la Ley 8/1984,de reforma agraria, repetidas veces impugnada ante el Tribunal Constitucio­nal, que en todas las ocasiones la ha considerado conforme con la Constitu­ción (vid. SSTC 37/1987, de 26 de marzo, y 31911993, de 27 de octubre).

2. Competencias sobre la pesca en aguas interiores (que son aquellasque se «encuentran entre la costa y las líneas de base que constituyen el lí­mite interno del mar territorial», Ley 20/1967), marisqueo y acuicultura (art.13.18 EAA). Estas materias económicas son de las pocas que el TribunalConstitucional ha admitido que las Comunidades tienen atribuidas en régi­men de exclusividad (STC 56/1989, de 16 de marzo, caso pesca deL coral).En materia de «ordenación del sector pesquero» la Comunidad tiene lillacompetencia complementaria, materia ésta que el Tribunal Constitucional hadiferenciado ---en la misma STC señalada- de la pesca marítima (compe­tencia estatal), lo que supone que la Comunidad Autónoma es la competen­te, en el marco no sólo de las bases estatales sino también del Derecho co­munitario europeo y los tratados, para «determinar quienes pueden ejercerla actividad extractiva, las condiciones que deben reunir los sujetos inte­grantes del sector y la fonna de organizacióID>. En virtud de esta compe­tencia se ha aprobado la Ley 112002, de 4 de abril, de odenación, Fomentoy Control de la Pesca Marítima, el Marisqueo y la Acuicultura Marina.

3. Competencias sobre la industria y la energía: instalaciones de pro­ducción, distribución y transporte de energía «cuando este transporte no sal­ga de Andalucía y su aprovechamiento no afecte a otros territorios» (art.[3.14 EAA); régimen minero y energético (art. 15.5 EAA) y la propiedadindustrial, sobre la que la Comunidad únicamente tiene competencias eje­cutivas, a diferencia de las otras dos mateJias sobre las que tiene compe­tencias complementarias.

4. Competencias sobre el turismo. Para regular esta actividad, sin dudael sector económico andaluz más relevante, el Parlamento ha aprobado la

Ley 12/1999, de J5 de diciembre, de Turismo, donde se toman en cuenta lasdiversas precisiones que el Tribunal Constitucional ha hecho sobre esta ma­teria atribuida en los diecisiete Estatutos a las respectivas Comunidades concarácter exclusivo (SSTC 135/1984, de 20 de diciembre, y 75/1989, de 24de abril): a pesar de ese carácter, el Estado no está totalmente desapodera­do en esta materia porque tanto la Constitución como los Estatutos le re­servan las facultades de dirección general de la economía y porque otros tí­tulos competenciales le permiten regular actividades ligadas al turismo,como el de comercio exterior (art. 149.1.10.a CE), que supone que la pro­moción turística exterior le corresponde al Estado, o la expedición de títu­lo profesionales (art. 149.1.30 CE) que le atribuye los referentes a los títu­los profesionales turísticos.

5. Competencias sobre el comercio interior, la defensa del consumidory el usuario (art. 18.6 EAA) entre las que cabe incluir las Ferias y Merca­dos Interiores (art. 13.15 EAA in fine) y la ejecución de las ferias interna­cionales que se celebren en Andalucía (art. 17.5 EAA); establecimiento yordenación de centros de contratación de mercancías y valores «de confor­midad con la legislación mercantil» (art. 13.15 EAA); así como el nombra­miento de los corredores de comercio (art 17.9 EAA). A pesar de la opti­mista previsión que hace este artículo sobre el nombramiento de los agentesde cambio y bolsa, nunca se ha ejercido esta competencia no sólo porqueya ha desaparecido este cuerpo, sino porque en Andalucía todavía no hayninguna Bolsa de Valores. Sí se ha aprobado la Ley 11 1996, de 10 de ene­ro, del comercio interior de Andalucía, modificada ampliamente por la6/2002, de 16 de diciembre, y la Ley 5/2001, de 4 de jumo, por la que seregulan las áreas de transporte de mercancías en la Comunidad Autónomade Andalucía.

d) Competencias sobre instituciones de carácter económico: incluimosaqlÚ el amplio elenco de instituciones que el Estatuto atribuye ala Comu­nidad, siempre sometido al régimen de competencias complementarias: lasCámaras de Comercio, Industria y Navegación (reguladas por la LeylOí2001, de 1l de octubre), las Agrarias, las de la Propiedad Urbana, Co­fradias de Pescadores «y otras de naturaleza equivalente», los Consejos re­guladores de las denominaciones de origen (art. 13.16 EAA).

4. LAS COMPETENCJAS SOBRE LOS TRANSPORTES Y LAS OBRAS PÚBLICAS

El transporte y las obras públicas tienen un común denominador queaconsejan agruparlos: para que sean competencia de la Comunidad Autó­noma tienen que estar especialmente referidas al territorio andaluz y no serde interés general del Estado. Una y otra vez los diversos títulos competen­ciares hacen referencia a estos criterios, así le corresponde a la Comunidadlas obras públicas de su interés, cuya realización no afecte a otra Comuni­dad <<:y siempre que no tenga la calificación legal de interés general para el

84 CURSO DE DERECHO PÚBLICO DE ANDALUcíA LAS COMPETENCIAS 85Estado» (art. 13.9 EAA). En aplicación de este titulo competencial se haaprobado la Ley 8/2001, de carreteras de Andalucía que, entre sus varios ob­jetivos, pretende aclarar el entramado juridico vi¡¡;ente hasta ese momento y,en especial, el régimen de reparto de competencIas en esta materIa entre laJunta y las Diputaciones.

Los mismos criterios de exclusividad territorial y falta de interés gene­ral aplica el Estatuto para atribuir la competencia a la Comunidad sobreotras infraestructuras: los puertos, aeropuertos y helipuertos que no tenganla calificación legal de interés general del Estado y puertos y aeropuertosdeportivos «y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales»(art. 13.11 EAA); los ferrocarriles, carreteras y cammos cuyo ItinerarIO sedesarrolle íntegramente en territorio andaluz, y en los mismos términos, eltransporte desarrollado por estos medios, por vía fluvial o por cable (art.13.10 EAA). Debemos señalar aqui que la calificación de interés general deunas instalaciones de transportes (art. 149.1.20." CE) tiene el efecto de al­terar el orden competencial general en favor del Estado. Así, por ejemplo,mientras que la regulación laboral de las condiciones mínimas para el man­tenimiento de los servicios en caso de huelga corresponde a Andalucía, sila huelga se produce en un puerto estatal dicha competencia correspondeal Estado (STC 233/1997, de 18 de diciembre, caso huelga en el Puerto deBilbao).

La Ley 6211997, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley de puer­tos del Estado de 1992, ha dado participación a las Comunidades en la ges­tión de los puertos estatales por el expediente de permitirles que sean ellaslas que designen las autoridades portuarias, si bien garantizando la partici­pación en los Consejos de Administración de esas Autondades Portuanas delas administraciones local y estatal, las cámaras de comercIo y de las orga­nizaciones sindicales y empresariales más representativas. Como los repre­sentantes de las Comunidades son mayoría en estos puertos (comenzandopor el Presidente de la Autoridad) en la práctica esta nueva regulación su­pone que la gestión ordinaria de los puertos de interés ¡¡;eneral esté en ma­nos autonómicas, 10 que no deja de ser una transferencia de competencIasestatales (art. 149.1.20: CE) a las Comunidades, por lo que quizás hubierasido más adecuado que las Cortes hubieran aprobado una Ley orgánica detransferencias en lugar de una ley ordinaria.

La fuerte conexión territorial que tienen estas competencias está tenien­do el efecto de reducir drásticamente las competencias de la Comunidad Au­tónoma en materia de aguas continentales ya que al exigir el artículo 13 delEAA que los recursos hidráulícos, canales y regadios transcurran única­mente por Andalucía, no tiene atribuida la competencia sobre el Guadalqw­vir, cuya «cuenca hidrográfica» se extiende a Extremadura, CastIlla-LaMancha y Murcia, concepto éste de cuenca que ha empleado la Ley estatal29/1985, de Aguas, para distribuir las competencias en la materia de aprove­chamientos hidráulicos (art. 149.1.22: CE) y que el Tribunal Constitucionalha considerado conforme con la Constitución basándose en criterios lógicos,técnicos y de experiencia que permiten una administración equilibrada de

los recursos «en atención al conjunto de intereses afectado» (STC 22711998de 29 de noviembre). '

5. LAS COMPETENCIAS EN MATERJA DE TRABAJO

Estas competencias son únicamente ejecutivas, pero en modo alguno sepuede declr 9ue sea una materIa secundaria en el conjunto de facultadesde la Comumdad, como demuestra la existencia de una Consejería especí­fIca. Dentro de esta competencIa se incluyen actividades tan relevantescomo la mediación, arbitraje y conciliación, los gabinetes técnicos provin­Ciales de hlglene, los expedientes de regulación de empleo y los registrosadmlDlstratIVos de Sociedades Anónimas Laborales. Como quiera que elEstado conserva competencIas ejecutivas sobre materias que inciden en laejecución laboral (seguridad social, inmigración), los Decretos de traspa­sos de serVICIOS en materIal laboral crearon una forma particular de ejer­CIClO de las competencias ~jecutivas de inspección, que luego mantuvo laLey 4211997, de l~ de nOVIembre, Ordenadora de la Inspección de Traba­JO y Segundad SOCIal: los mismos funcionarios realizan indistintamente lasfunciones inspectoras sobre materias que corresponden tanto al Estadocomo a las Comumdades, de tal forma que los inspectores de trabajo y se­gundad SOCIal y los submspectores de empleo y seguridad social tenianuna doble dependencia funcional, del Estado y de la Comunidad Autóno­ma respectiva. Para coordinar ambas administraciones, esta Ley creó lasComiSIOnes TerritOrIales de la Inspección de Trabajo y la Seguridad Social(preSIdidas por un representante autonómico), cuyo régimen de funciona­miento y cometIdos concretos se remite a un acuerdo bi lateral entre el Es­tado. y la Comunidad Autónoma respectiva, que incluso puede alcanzar(segun permIte el Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el quese aprueba el. texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones enel Orden SOCial) la mtegraclón de los inspectores en la Administración au­tonómica. En Andalucía to~vía ~o se ha firmado este Acuerdo, posible­mente por la falta de smtoma p~lttIca entre el GobIerno de la Nación y elde la Comumdad. La misma razon expltca que no se haya producido hastaabrIl de 2003 el acuerdo del traspaso de personal y servicios en las políti­cas actlvas de empleo, cuando ya prácticamente todas las demás Comuni­dades las tenían traspasadas. Para ejercer estas competencias la Comuni­dad Autónoma de. ;\ndaJucía ha aprobado la Ley 4/2002, de 16 ded,clembre, de creaclOn del Servicio Andaluz de Empleo.

Por otra parte, la Ley autonómica 411983, creó el Consejo Andaluz deRel~clOnes Laborales, y la Junta ha llevado una política activa de concer­taclOn con los agentes SOCiales que se ha plasmado en diversos pactos an­daluces «por el empleo», el último de los cuales es el V Acuerdo de con­certación social de Andalucía firmado el 23 de mayo de 2001. Forzandoun poco el concepto habitual de «trabajo» se puede incluir en este aparta­do (tal como lo hace la estructura de la Consejería que tiene una Dirección

6. LAS COMPETENCIAS SOBRE LA SALUD, LA SEGURIDAD SOCIAL

Y LA ASISTENCIA SOCIAL

General de «trabajo asociado»), las cooperativas (art. 13.20 EAA), sobrelas que el Parlamento ha elaborado la Ley. 211999, de 31 de marzo, deSociedades Cooperativas Andaluzas, modificada por la 3/2002, de 31de marzo.

87LAS COMPETENCIAS

8. LAS COMPETENCIAS DE POLÍTICA TERRITORIAL Y EL MEDIO AMBIENTE

la 11 República que creaba dos redes institucionales separadas, la estatal yla regional. Pero la distribución de competencias en materia educativa en elbloque de la constitucionalidad ha sido también discutible en cuanto ha ori­ginado una importante actividad conflictual, tanto por el reparto de compe­tencias Estado/Comunidad, como por las disputas sobre la adecuación de lasleyes estatales a la Constitución. Aclaradas por el Tribunal Constitucionalestas disputas, parecía que había un modelo estable de distribución de com­petencias cuyas normas básicas eran las Leyes Orgánicas 8/1985, regulado­ra del derecho a la educación y 111990, de Ordenación general del sistemaeducativo (la LOGSE) y la Ley 1111983 de Reforma universitaria. Sin em­bargo, los planes de refonna educativa del Gobierno popular, elegido enmarzo de 2000, han vuelto a reabrir jurídicamente la polémica sobre los lí­mites entre la legislación estatal y la autonómica, de tal forma que tanto laLey Orgánica 6/2001 de Universidades como La Ley Orgánica 10/2002 deCalidad de la Educación han sido recurridas ante el Tribunal Constitucionalpor diversas Comunidades Autónomas. En las materias de investigación ydeportes las Leyes estatales vigentes son, respectivamente, la 1311986, deFomento y coordinación general de la investigación científica y técnica y la1011990, del Deporte. La Comunidad Autónoma de Andalucía ha legisladoprofusamente sobre estas materias: 411984, de Consejos Escolares, 7/1987,de gratuidad de la enseñanza media, 111992, de coordinación del sistemauniversitario, 611998, del deporte, etc.

La actividad autonómica en el ámbito cultural es muy amplia y alcanzadesde la competencia exclusiva sobre la «promoción y fomento en todas susmanifestaciones y expresiones» (art. 13.26 EAA), hasta los archivos, mu­seos y bibliotecas «que no sean de titularidad estatal», conservatorios y lasacademias con sede central en Andalucía (art. 13.28 y 29 EAA). Tambiénle atribuye el Estatuto la gestión sobre museos, archivos y bibliotecas de <(ti­tularidad estatal» y la competencia complementaria sobre el patrimonio his­tórico, artístico, monumental, arqueológico y científico. Ejemplos legislati­vos de esta competencia son la Ley 211984, de 9 de enero, de Museos y laLey 3/1984, de 9 de enero, de Archivos, modificada por la 3/1999, de 28 deabril.

Las primeras competencias abarcan la ordenación del territorio y del li­toral, así como el urbanismo y la vivienda (art. 13.8 EAA). LaSTC 6111997, de 20 de marzo, caso Ley del Suelo, ha estimado que el pa­pel del Estado es muy limitado en materia de urbanismo, prácticamente re­ducido a establecer las condiciones básicas del ejercicio del derecho de pro­piedad del suelo y ha declarado nulo un buen número de articulos de dichaley estatal por carecer el Estado de competencia para aprobarlos, sin ni si­quiera atribuirles un papel de derecho supletorio. Por eso, el Parlamento deAndalucía aprobó la Ley 111997 (de un solo articulo) por la que se estable-

CURSO DE DERECHO PÚBLICO DE ANDALUcíA

7. LAS COMPETENCIAS SOBRE EDUCACiÓN, INVESTIGACiÓN,

CULTURA Y DEPORTES

Ya hemos tenido ocasión de señalar la barroca expresión que emplea elarticulo 19 para referirse a las competencias complementarias en materiaeducativa; aun asi, tiene la ventaja de que no sigue el dlsculIble modelo de

Estas materias son reguladas pormenorizadamente en el Estatuto, queatribuye competencias a la ComUliidad sobre:

a) sanidad interior e higiene, y mediante el cual todos ~os Hospitales pú­blicos andaluces son gestionados por la Junta de Andaluc~a; .

b) ejecución de la legislación sobre productos farmaceulIcos; .e) organización y administración de «todos los serVICIOS relacIOnados

con las materias antes expresadas y ejercerá la tutela de las mstltuclOnes, en­tidades y funciones de materia de sanidad y Segundad social». A nuestrojuicio, esta redacción del artículo 20 permite considerar como competenciaandaluza una que aparece expresa en otros Estatut~s, y que el nuestro. nomenciona: la «ordenación y establecimientos farmaceutlcos». Aunque aSI nolo fuera, el Decreto-Ley 1111996 de ampliación del servicio farmacéutico ala población (posteriormente transfornladoen I~ Ley 1611997~ ha atnbUldoa todas las Comunidades Autónomas autonzaclOn ad.tmntstratlva de apertu­ra de farmacias, por lo que Andalucía tiene la competencia de esta materiatan sensible.

d) El régimen económico de la seguridad social (la famo~a «caja única»)corresponde regularlo integramente al Estado, correspondlendole a la Co­munidad sólo su «gestión».

e) El artículo 13 del Estatuto, en su apartado 22, atribuye. a la Comuni­dad la competencia exclusiva sobre la aSistencia y los s~rvlclOs SOCiales,mientras que el apartado 23 le reserva las J1\slItuclOnes publicas de protec­ción y tutela de menores y el apartado 30 h~ce lo pro~1O con la polllIca dela tercera edad. Como ejemplos de regulaclOn normativa de estas matenaspodemos citar las Leyes 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía;411997, de prevención y asistencia en matena de droga; 111998, de .Ios de­rechos y la atención del menor y 111999, de 31 de marzo, de AtenclOn a laspersonas con discapacidad en Andalucía.

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88 CURSO DE DERECHO PÚBLICO DE ANDALUCíA

cía la aplicación en Andalucía de los artículos de la ley estatal declaradosinconstitucionales, solución provisional mientras se redactaba una ley pro­pia; lo que se ha hecho mediante la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Or­denación Urbanística de Andalucía.

En materia de medio ambiente -una materia transversal de dificil con­creción- el Estatuto declara que la Comunidad tiene competencias com­partidas sobre ella y sobre «la higiene de la contaminación biológica y abió­tica» (art. 15.1.7 EAA), mientras que únicamente tiene la competenciaejecutiva sobre los vertidos industriales y contaminantes «en las aguas te­rritoriales del litoral andaluz» (art. 17.5 EAA). La importante Sentencia delTribunal Constitucional ¡02/1995, de 26 de junio, rectifica una jurispru­dencia anterior, que consideraba que en esta materia la «legislación básica»podía extenderse hasta aspectos en que no podria en otras materias, restrin­giendo así las competencias autonómicas. En virtud de esta nueva doctrina-preconizada ya anteriormente por algunos autores, entre los que tenemosla fortuna de encontramos- declara que no son básicas las disposicionesde la Ley 4/1989, que atribuye la gestión de los parques nacionales al Esta­·do, de tal forma que en los Parques nacionales, como el de Doñana, la Co­munidad ha de participar en su gestión. Posteriormente, ha reforzado estecriterio restrictivo al estimar que la legislación estatal debe ser una «orde­nación de mínimos» limitada a regular aquellas actividades encaminadas di­rectamente a la preservación, conservación o mejora de los recursos natura­les (STC 306/2000, de 12 de diciembre, caso Picos de Europa). Sinembargo, no por ello han cesado los conflictos jurídicos sobre esta materia,antes al contrario, se acumulan ante el Tribunal Constitucional un buen nú­mero de normas y disposiciones estatales impugnadas, porque la Junta con­sidera que el Estado ha invadido su ámbito competencial: la Resolución de18 de enero de 2001 de la Presidencia del Organismo Autónomo Parque~

Nacionales, el Decreto-Ley 9/2000, de Evaluación de Impacto Ambiental, f

Real Decreto 1803/1999, del plan director de la red de parques naturaleetc. Por su parte, el Gobierno de la Nación ha recurrido el Acuerdo deConsejería de Medio Ambiente, de 29 de diciembre de 1998, por el queaprueba la formulación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturde la Isla de Alborán.