Sistema e instituciones de Derecho Administrativo en legislaciones especiales [Bocksang, G./ Vergara...

SISTEMA E INSTITUCIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN LEGISLACIONES ESPECIALES

CHRISTIAN ROJAS CALDERÓN*1

RESUMEN: En este trabajo se tratarán de manera esquemática primero algunas ideas acerca de la idea de Sistema en el Derecho, para luego dar algunas nociones de la matriz del Derecho Administrativo y cómo juegan enriqueciendo sus legislaciones vinculadas. Luego, se analizan otras legislaciones más alejadas del ius publicum, como el Derecho del Trabajo que se analiza en especial, donde sin embargo aparecen instituciones de Derecho Administrativo ante lo cual es menester dar respuestas coherentes y sistémicas. En fin, se analizan críticamente algunas decisiones y jurisprudencia sobre esta materia.

SUMARIO: Introducción. I.- El sistema en el Derecho. II.- El análisis sistémico en el Derecho Administrativo. III.- El procedimiento administrativo de la LBPA. IV.- El marco normativo del Derecho del Trabajo. V.- La supletoriedad de la LBPA en el Derecho del Trabajo. VI.- Corolario. Bibliografía.

INTRODUCCIÓN

En el marco de las VIII JORNADAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO y especialmente a partir de su convocatoria: Lo público y lo privado en Derecho Administrativo; he estimado del caso referirme una vez más sobre algo en lo que vale la pena detenerse y repetir, esta vez con alguna innovación.

Así, a partir del análisis sistémico del Derecho, se pretende analizar el sistema del Derecho Administrativo y especialmente lo pertinente a las instituciones de Derecho Administrativo que se conectan con otras disciplinas, en especial, con el Derecho del Trabajo. Y, en ese caso, alguna jurisprudencia que dificulta la aplicación sistémica –por consiguiente, lógica, integral, que permite obtener soluciones coherentes–, del Derecho en general.

I. EL SISTEMA EN EL DERECHO

La aplicación de la idea de sistema a la Ciencia del Derecho, que proviene a su vez de nociones de orden y unidad, es una idea claramente aplicable al Derecho Ad-

* Profesor [Asistente] de Derecho Administrativo y de Derecho de Aguas de la UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL NORTE (CHILE). Director del CENTRO DE ESTUDIOS EN DERECHO DE LOS RECURSOS NATURALES (CEDRENA) de la misma Universidad. Licenciado en Ciencias Jurídicas por la Universidad de Valparaíso. Magíster en Ciencia Jurídica y Doctor en Derecho por la Pontificia Universidad Católica de Chile. Correo electrónico: [email protected] ABREVIATURAS: CPR: Constitución Política de la República de Chile; LOCBGAE: LOC de Bases gene-rales de la Administración del Estado; LBPA: Ley N° 19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos; CT: Código del Trabajo; LODT: Ley Orgánica de la Dirección del Trabajo, D.F.L. 2 de 1967 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

Público y Privado en Derecho AdministrativoPáginas 257 - 282, I [2013]

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ministrativo o a las disciplinas conexas a éste, lo que en todo caso requiere una breve exposición1.

Un sistema es un conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre sí. A continuación, como señala Monereo2, y considerando esta idea fundamentalmente a partir de las teorías analíticas del Derecho, se ha señalado que la Teoría del Derecho o Ciencia General del Derecho se ocupa de tres áreas principales, una de las cuales es precisamente la idea de sistema jurídico y de determinar las carac-terísticas que lo distinguen de otros sistemas normativos3.

Enseguida, como sostiene Del Guayo, debe considerarse que el sistema jurídico es de tipo conceptual, al ser una construcción simbólica del hombre para entender la realidad; y al mismo tiempo es orgánico, es decir, una totalidad organizada, un conjunto solidario (integrado por elementos interrelacionados) y coherente, de lo cual se deriva la inteligibilidad y la necesidad de operar mediante grupos o bloques normativos4.

Luego, la dogmática de la disciplina del Derecho Administrativo –como disciplina matriz o cabecera de grupo– y del Derecho en general –o más bien de todas las Ciencias del Derecho–, ha de construirse reflexionando sobre las instituciones y categorías fun-damentales que constituyen un reflejo del sistema jurídico, a partir de lo cual es posible sostener las siguientes afirmaciones.

La primera afirmación particular a partir de ello, consiste en que el Derecho en ge-neral y el Derecho Administrativo en particular, no están integrados por un conjunto de normas inamovibles, sino que constituyen una idea o teoría ordinamental que sirve de dirección o guía de las líneas básicas de un sistema jurídico, así como de orientación e indagación de las distintas soluciones propuestas. En efecto, la cuestión no radica en construir únicamente un sistema cerrado, sino que en extraer de las fuentes adecuadas aquellos materiales que resulten válidos para una reflexión certera, una reconstrucción adecuada a los desafíos que plantea su meditación a fin de proveer algunos modelos de solución, a problemas que plantea la práctica.

La segunda afirmación consiste en que esas fuentes se condensan en tres grupos: a) Los grandes principios constitucionales, a saber: el Estado subsidiario, democrá-

tico y de Derecho; y las libertades fundamentales, cuyo desarrollo y construcción exige

1 SCHMIDT-ASSMANN, E. 2003, 475. En Chile, se analiza este tema en VERGARA BLANCO, A. 1992, 17-43; VERGARA BLANCO, A. 2010a, 1-28, y en VERGARA BLANCO, A. 2010b, 4-19. Adicionalmente, de modo general y preliminar –con una referencia al sistema alternativo de la TÓPICA, que en todo caso resulta aplicable excepcionalmente dado nuestro sistema de Derecho legislado–, se ve en ROJAS CALDERÓN, C. 2004, 99-114.2 MONEREO PÉREZ, J. L. 2003, XII.3 Las otras dos más habituales son: los rasgos esenciales del proceso judicial y del razonamiento jurídico; y el análisis de conceptos y de los tipos de estándares jurídicos.4 DEL GUAYO CASTIELLA, Í. 2007, 151-152.


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un pensamiento o teoría sustantiva, más allá de las cuestiones de forma y de estructura organizativa que de aquellos cabe derivar.

b) Los principios correspondientes a determinados sectores de la realidad conecta-dos con las disciplinas, como procedimientos, contratación y el control judicial de la actividad de que se trate, entre tantos otros; que constituyen “ámbitos de referencia” o “instituciones” conformadoras de cada disciplina –de primera magnitud–, a partir de las cuales se pueden inducir reglas de general aplicación.

c) Por último, también la teoría de las ciencias, que servirá para arrojar luz sobre la interacción, los efectos y objetivos de las normas jurídicas.

Dicho en términos más sencillos, la clave metodológica reside en una perspectiva o enfoque, o modo de análisis de cada fenómeno (ley, sentencia, resolución, dictamen, instrucción, técnica, actividad material entre otros) que se hacen operativos a la luz de una visión sistemática y panorámica más abstracta, de la mano de una inducción adecuada, a partir de los datos seleccionados, y todo ello con el auxilio de las luces que arrojan en este análisis la metodología de las ciencias.

En tercer lugar, la clave del pensamiento sistémico consiste en la inducción de una teoría general a partir de los sectores especiales, conectando el caso singular con los principios e instituciones generales, en un proceso de recíproca interacción, de inducción y deducción. Desde luego, la sistematización y el sistema, han acompañado siempre a la ciencia jurídica; así la búsqueda de la unidad, el orden y la tendencia a generalizar la justicia han alimentado la necesidad de construir un conjunto armónico, coherente y, por ello, sistémico.

Hay, en efecto, un conjunto que es el ordenamiento jurídico vigente en un deter-minado Estado, considerado como un todo. Sin embargo, en este conjunto, se pueden observar varios subconjuntos formados por grupos normativos y subgrupos normativos5. En este contexto, aparecen las leyes cabeceras de grupos normativos, que dan coherencia y unidad a las normas de la misma naturaleza, que permiten interpretar sistémicamente las disposiciones que aparecen ligadas a estas leyes –matrices o cabecera– con mayor o menor cercanía, y proveen de soluciones ante lagunas legales.

Ahora bien, por ello sólo una cuidada y precisa sistematización del Derecho en general o del Derecho Administrativo en la especie, permitirán afrontar las relaciones normativas e institucionales, los retos y las reformas, reconocer las contradicciones de los valores que subyacen a tan extensos como heterogéneos sectores de la acción administrativa, superando las tensiones entre uno y otro sector.

Enseguida, a partir del esfuerzo sostenido y continuado en pro de la sistematización científica de estas disciplinas, surgen consecuencias en el ámbito de la práctica; y por medio de esa labor, se fundamenta el camino para cargar de razón y de legitimidad la

5 GONZÁLEZ NAVARRO, F. 1995, 745-753.

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acción administrativa, en su actuación ante los ciudadanos6. Consecuencia de ello es la vinculación de las administraciones públicas: a los derechos fundamentales (artículo 5° y 19 de la CPR), a la Ley y el Derecho (artículos 6° y 7°), al principio de legitimidad democrática (artículos 4° y 5°), y a la garantía de la tutela judicial efectiva (artículo 19 Nº 3 inciso quinto y 76), que debe recorrer, impregnar e inocular enteramente al Derecho Administrativo de nuestro tiempo.

En cuarto lugar, sólo la adecuada atención y vinculación de los entes dotados de po-deres jurídico-administrativos a la Constitución, a la Ley y a los Reglamentos demanda un importante esfuerzo científico en el análisis, la comparación y la clasificación. Ello se acrecienta con las nuevas competencias y funciones encomendadas a las administra-ciones públicas (como, por ejemplo, la regulación de ciertos servicios públicos ahora abiertos a la competencia o constituidos hoy en mercados regulados de interés general), los nuevos ámbitos de actuación, el ejercicio privado de funciones públicas o de interés general, y formas complejas de organización; que requieren esa aproximación sistemática para obtener en el análisis de los sectores especiales y de las normas singulares, y una aplicación de los principios generales a los valores, bienes y fines públicos declarados objetivamente.

Por consiguiente a la sistematización científica del Derecho le cabe cumplir una triple función7:

– Por un lado práctica; en cuanto sirve de guía y apoyo a la jurisprudencia,– Luego, dogmática; para responder a las cuestiones singulares desde una perspectiva

sistemática, al tiempo que se revisan, comparan y reconstruyen los conceptos;– En fin, política, puesto que un sistema bien elaborado sirve de “mapa” u orientación

para la política legislativa, evitando disfunciones, solapamientos o contradicciones, así como un innecesario activismo legislativo.

Esta perspectiva sistemática no es sinónimo de codificación, sino al contrario, de indicador o guía para un ordenamiento en continuo movimiento.

Por último, en quinto lugar, cabe señalar que las disciplinas matrices del Derecho Administrativo, y de otras disciplinas –especialidades de estas disciplinas matrices o troncales– respecto de aquél han de contemplarse en un único marco conceptual si se pretende observar su recíproca interacción y proceder con la inexcusable inducción y deducción del método jurídico. Y ello no impide que desde otras disciplinas, no necesariamente vinculadas al área, se colabore en la obtención de modelos de solución a partir de sus desarrollos normativos y dogmáticos, en la medida que aquello sea necesario.

6 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. 1999, 42.

7 BARNES VÁSQUEZ, J. 2000, 270-292.



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II. EL ANÁLISIS SISTÉMICO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO8

1) PRELIMINAR DEL SISTEMA

En virtud de lo ya dicho acerca de la formulación sistémica del Derecho en general, y la consecuencia que el Derecho Administrativo sea ciencia matriz respecto de muchas Ciencias del Derecho particular –como el Derecho de Aguas, el Derecho de Minería o el Derecho Ambiental–; surge la interrogante acerca de si esa cobertura alcanza a otras disciplinas que no necesariamente pertenecen al área de su influencia directa (ius pu-blicum) que es encabezada por esta disciplina, sino que abarca otras disciplinas (del ius privatum o en donde se combinan elementos de uno y otro) donde las cosas no resultan suficientemente claras.

2) LA MATRIZ DISCIPLINAR DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

En virtud de lo explicado, es posible afirmar que el Derecho Administrativo es el Derecho común en todo el ámbito de influencia natural –en el mismo plano que lo puede ser el Derecho Civil en el suyo–, al cual deben conectarse debidamente todas sus disciplinas derivadas por especialización y –algunas– ya autónomas de éste, como el Derecho de minería, el Derecho eléctrico, el Derecho de las telecomunicaciones, el Derecho de aguas y el Derecho ambiental, ente otros.

En este mismo sentido, Cordero sostiene el carácter unitario del sistema administra-tivo, que impone que los entes potestados administrativamente “tengan sistemas norma-tivos comunes que operen como elementos adecuados de garantía para los ciudadanos que se relacionan con habitualidad con ellos, además de dotar de criterios comunes al sistema legal que evite discriminaciones arbitrarias”9.

Luego, se postula que, sobre la base de: la idea de prerrogativas de la Administración Pública y servicio público; de la idea de servicialidad estatal y primacía de la persona humana, y tutela de derechos e intereses de los particulares (concepción personalista del Derecho Administrativo); en virtud de las rectificaciones iniciadas a partir de la década de 1990, se propone una vuelta o revisitación de su configuración como un Derecho potestativo y estatutario, ahora con una clara limitación en los derechos públicos sub-jetivos especialmente los de contenido económico. Ello lleva a una dicotomía en el De-recho Administrativo entre la protección reforzada de los derechos e intereses privados, la tutela de los intereses públicos, y la reafirmación de las potestades de la organización administrativa10.

8 Un esquema similar se ha utilizado anteriormente por el autor de este trabajo para explicar el Derecho de Aguas chileno. ROJAS CALDERÓN, C. 2010, 343-357.

9 CORDERO VEGA, L. 2007, 54-55.

10 FERRADA BÓRQUEZ, J. C. 2005, 103-113, y FERRADA BÓRQUEZ, J. C. 2007, 75.

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Así, constituye centro de nuestro Derecho Administrativo y sus proyecciones la idea de poder especificado en potestades como foco de atención o eje de la construcción de la disciplina (regulación, instituciones, principios) y de la actividad que se desarrolla a partir de ello (principalmente administrativa), donde sea que se encuentre.

En ese mismo sentido se manifiesta Pantoja, cuando desde la Constitución Política, dado el sustrato que le da razón y ser al Estado de Chile –principalmente emanado de lo dispuesto en los artículos 1º, 5º y 19–, postula que “habrá Derecho administrativo donde exista competencia administrativa, esto es, habilitación jurídica finalizada, ejercida en un espacio normativo abierto al Derecho-derecho, al margen e independientemente de la determinación restrictiva clásica que reconocía la existencia a priori de una esfera ca-lificada como pública, frente a otra que ideaba de naturaleza diferente: la privada”11.

Por ello, siguiendo a De la Cuétara12 se postula un Derecho Administrativo bifron-te, quien coloca el acento en la conceptualización y reconocimiento de las potestades administrativas como centro del mismo, consideradas como dosis medidas de poder jurídico-administrativo13, por medio de las cuales se genera un título de habilitación para actuar en un cierto sentido al titular de dicho poder correspondiente. En consecuencia, por un lado, se reconocen sujetas a este Derecho a las Administraciones Públicas per-sonificadas, que en sí mismas son consideradas como una estructura organizativa inde-pendizada precisamente para actuar en régimen de Derecho Administrativo (o, lo que es lo mismo, organizaciones que no gozan de otro poder del Estado que el juridificado en forma de potestades administrativas, por lo que en ellas puede partirse de la idea del Derecho Administrativo como ordenamiento común y normal, siendo el deslinde conceptual básico que debe hacerse de frente al Derecho privado); y, por otro, también se reconocen sujetos a este Derecho las corporaciones y organismos de Derecho público no personificados, en que confluyen diversos órdenes jurídicos, debiendo separarse lo que es potestad administrativa de lo que no.

En dicha virtud, siguiendo el aspecto central en que se ha puesto relieve en este desarrollo, De la Cuétara postula que el “Derecho Administrativo es el Derecho común de las potestades públicas de las Administraciones personificadas en cuanto tales y de las potestades administrativas de las demás entidades públicas, cualquiera que sea el órgano o sujeto que las ejerza”14.

Esta concepción es hecha suya por este trabajo. En efecto, desde el mismo momento en que se configuró el Estado de Derecho y, por tanto, su pleno sometimiento al mismo;

11 PANTOJA BAUZÁ, R. 2002, 210.12 DE LA CUÉTARA, J. M. 1986 a, 395-396. 13 Como sostiene De la Cuétara, al referirse a las potestades administrativas, “se trata de una parcela del poder público general, totalmente juridificada, funcionalizada al servicio de fines concretos y fraccionada en ‘dosis medibles”. DE LA CUÉTARA, J.M. 1986 b, 33.14 DE LA CUÉTARA 1986 a, 397.



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el fraccionamiento y reparto de poder ha sido la clave de su juridificación, por lo que la conceptualización propuesta es una lógica consecuencia de aquello.

Y de esto surge su matriz disciplinar15, sobre lo cual resulta indispensable referirse a lo señalado por Vergara quien estima que el “núcleo dogmático” del Derecho Administrativo surge de las características que tiene la Administración Pública –poniendo, por tanto, su acento en el tema de la personalidad y de las relaciones jurídicas–, a partir de lo cual reconoce sus temas: a) control judicial de toda actuación administrativa; b) juridicidad de la actuación administrativa, y c) protección de los derechos de los administrados.

De manera igualmente reciente, Bermúdez postula como tópicos del Derecho Admi-nistrativo: la Administración y el concepto de Derecho Administrativo; las características del ordenamiento jurídico-administrativo y sus fuentes; el acto, procedimiento y contrato administrativo; servicio público, policía y fomento; la organización administrativa; el control administrativo, el sistema de responsabilidad y de acceso a la información16.

Sin perjuicio de lo anterior, estimo que esta disciplina se asienta sobre lo siguien-te17:

a) La juridicidad; a la cual se encuentran ligados los entes titulares de poder jurídico-administrativo y se materializa en actividad administrativa formal;

b) la finalidad de bien común con pleno respeto de los derechos subjetivos; la cual se materializa en actividad administrativa material, y

c) el control jurídico y jurisdiccional de ambas clases de actividad administrativa.

3) LAS INSTITUCIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

De esa matriz disciplinar, que contiene los elementos que describen sustantivamente la disciplina, a partir de su centro que, de acuerdo a lo expuesto, estaría dado por las potestades administrativas, tanto en su configuración, su titularidad y su ejercicio; se configuran un conjunto de relaciones jurídicas.

Las relaciones jurídicas a su turno, es posible enmarcarlas a partir del conjunto de instituciones jurídicas que –del mismo modo que los principios jurídicos–, elaboradas por la doctrina, reconocen de la legislación vigente.

En el caso del Derecho Administrativo es posible sostener que las instituciones de la parte general han sido objeto de reconocimiento profundo por la doctrina más especializada. Así las cosas, Vergara sostiene como instituciones centrales del Derecho

15 En general, matriz disciplinar es el punto primordial en que se concentran al menos potencialmente todas las teorías, conceptos y leyes con que opera una comunidad científica. GONZÁLEZ NAVARRO, F. 1989, 64.En el caso de nuestro país, Vergara ha ensayado con el concepto de núcleo dogmático, que como un símil al anterior, agrupa los elementos esenciales de una disciplina jurídica, sin los cuales deja de ser tal. VERGARA 2010a, 9-10, y VERGARA 2010b, 10.16 BERMÚDEZ SOTO, J. 2010, in totum.17 VERGARA BLANCO, A. 2010, 13-16.

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Administrativo a18: La Administración y su control jurídico; la acción administrativa y su configuración típica de potestades, y el administrador y sus derechos subjetivos públicos. De este modo, postula, hechos, normas, instituciones y principios conformarían el ser de una disciplina y por consiguiente el sistema.

Sin perjuicio de ello, se estima del caso especificar las instituciones de acuerdo a la matriz propuesta en el modo que sigue:

a) Respecto de la juridicidad; serán por un lado la organización administrativa; y por otro, la actividad formal concretada en actos administrativos, procedimiento de la misma clase, y los contratos administrativos.

b) Respecto de la finalidad de BIEN común con pleno respeto de los derechos subjetivos; será actividad administrativa material con incidencia en la libertad (ordenación, inspec-ción y sanción; servicio público, y fomento) y con incidencia en los bienes (gestión de bienes públicos y expropiación)19.

c) Respecto del control jurídico y jurisdiccional de la actividad administrativa; será el sistema de justicia administrativa y especialmente el sistema de responsabilidad en caso de producirse lesiones o daños a los particulares.

Cada uno de estos aspectos tiene, evidentemente, sus manifestaciones normativas que constituyen leyes cabecera de este grupo normativo, como la LOCBGAE, la LBPA, la LBCA, entre otras; que por escapar al centro de este trabajo, no serán analizadas con detención, aunque se da por sentado su conocimiento –siquiera general– especialmente para lo que sigue.

III. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA LBPA

1) PRELIMINAR

Resulta innegable que, para la realización de sus tareas, la Administración pública y los demás titulares de potestades administrativas pertinentes, se sirven de diversas formas

18 VERGARA 2010ª, 15.19 Un cuadro explicativo de estos criterios puede ser el siguiente:

Ámbito de incidencia sobre la libertad Ámbito de incidencia sobre los bienes

SERVICIOS PÚBLICOS

Título o fundamento en la necesidad colectiva

GESTIÓN DE BIENES PÚBLICOS

Título o fundamento en la destinación o afectación a un fin público

ORDENACIÓN, LIMITACIÓN O POLICÍA

Título o fundamento en el orden pú-blico

EXPROPIACIÓN Y LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD

Título o fundamento en la ordenación de la propiedad

FOMENTO

Título o fundamento en la conveniencia social

GESTIÓN PATRIMONIAL Y EMPRESA PÚBLICA

Título o fundamento en el beneficio colectivo



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jurídicas; siendo la más característica del Derecho Administrativo el acto administrativo, instrumento típico a través del cual en ejercicio de las potestades del tipo, que le son atribuidas por el ordenamiento jurídico, manda, prohíbe, autoriza, concede o deniega algo a los particulares, crea relaciones jurídicas o adopta otras decisiones20.

Luego, en lo que sigue, quisiera detener este análisis en el procedimiento administra-tivo. El mismo hace referencia a la idea de ordenación de actuaciones que, concatenadas, generan efectos jurídicos manifestados en una decisión administrativa21. Y, en general, este se presenta como una garantía de adecuación de la actividad administrativa, por un lado, a criterios de objetividad y eficacia; y, por otro, de pleno respeto de los derechos de los particulares en sus relaciones con la Administración Pública22.

Como ya se ha sostenido anteriormente23, es posible decir algunas cuestiones per-tinentes acerca de la Ley N° 19.880 de Bases de Procedimientos Administrativos (en adelante LBPA) en general –nuestra ley cabecera de grupo en esto–, y ello en la medida que estas cuestiones generales tienen mucha incidencia en la operatividad del sistema de revisión de los actos administrativos.

Estas cuestiones dicen relación con la definición, características o naturaleza de la LBPA, pues como es sabido, ella se define o caracteriza como básica –o “de bases”– y supletoria24.

Dichas definiciones o caracterizaciones acerca de su naturaleza tienen especial in-cidencia para el caso de la aplicación de algún régimen jurídico especial productor de actos administrativos –del tipo que sea–, lo que en todo caso debe hacerse compatibi-lizarse con el régimen general establecido en esta ley básica para todas las normas de idéntica naturaleza (la administrativa)25. Y esto por dos razones, que dicen relación con las características indicadas.

20 GALLEGO ANABITARTE, A. et al. 2001, 21-23.21 La LBPA define el procedimiento administrativo en su artículo 18 inciso primero en los siguientes términos: “Es una sucesión de actos trámites vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal”. Agrega en su inciso segundo “El procedimiento administrativo consta de las siguientes etapas: iniciación, instrucción y finalización”.22 GALLEGO ANABITARTE et al. 2001, 135.23 ROJAS CALDERÓN, C. 2007, 118-120.24 Artículo 1º LBPA.25 Esta afirmación se refuerza en virtud del INSTRUCTIVO PRESIDENCIAL SOBRE APLICACIÓN DE LA LEY N° 19.880 (de 19 de junio de 2003) en cuya virtud se dispuso que “las autoridades superiores de la Administración deberán poner especial énfasis en la adopción de todas las medidas tendientes a la adecuada aplicación de la referida ley y a facilitar el rediseño de procesos y simplificación de trámites”, para lo cual deberán considerar como criterios los siguientes: “a. Examinar todos los procesos y trámites que no tengan definido un procedimiento especial, a la luz de los conceptos, criterios, principios y plazos establecidos en esta ley, y adecuarlos cuando ello sea pertinente para su cabal aplicación; b. Considerar, además de la modificación y adecuación de procesos, la posibilidad de suprimir aquellos que pierdan sentido o se hagan innecesarios o redundantes en el nuevo contexto normativo; c. Utilizar una perspectiva global y sistemática (…)” en su aplicación.

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(a) Carácter básico o de “bases” Lo que implica que fija unos estándares mínimos que debe cumplir todo procedi-

miento26 destinado a la emisión de este producto típico de la Administración cual es el acto administrativo.

En palabras de Cordero “(…) la Ley de Procedimiento regula un procedimiento ‘tipo’ al que han de ajustarse las organizaciones administrativas porque regula los trámites mínimos a realizar y también el orden que ha de seguirse para su práctica. Es un proce-dimiento ‘tipo’ en el sentido que establece pautas comunes para la actuación jurídica de la Administración que configuran conducta ‘típica’ exigida a ella en tanto este modo de proceder implica la observancia de una serie de requisitos que constituyen otras tantas garantías para los ciudadanos”27.

El efecto de ello es la derogación, que cumple la función de salvar las antinomias (contradicciones entre dos preceptos vigentes), en especial, el caso de la derogación tácita que se producirá respecto: a) de todas las leyes preexistentes, en aquellas partes en que no se entienden especiales y en aquellas partes en que contradicen los nuevos estándares “básicos”; y b) de todos los reglamentos, de ejecución o autónomos, que a la fecha de la publicación de esta LBPA, regulan materias que o quedan fuera de las bases de todo procedimiento administrativo legítimo (como reflejo de la derogación tácita de las leyes que tales reglamentos ejecutaban); o que ahora son reguladas por la LBPA28.

(b) Carácter supletorio Ello en la medida que la supletoriedad declarada de la ley permite la aplicación ge-

neral de esta nueva regulación, completando en todas las leyes preexistentes los nuevos estándares fijados para todo procedimiento administrativo, y cumpliendo así una función integradora o de complemento normativo29. Y en virtud de este mismo carácter, esta

26 Constituyendo una verdadera ley cabecera de grupo, no en razón de jerarquía sino con respecto de las materias que en ella se tratan, básicamente el procedimiento administrativo general para la dictación de actos del tipo.27 CORDERO 2007, 63.28 VERGARA BLANCO, A. 2007ª, 32-34.29 Cabe consignar a este respecto la evolución de los criterios interpretativos realizados por la CGR sobre este punto, el segundo y tercero acorde con lo señalado precedentemente.a) Dictamen Nº 48.869, de 2004: cuya DOCTRINA sostiene que la Ley N° 19.880 dispone una normativa de general aplicación para la Administración Pública y de carácter supletorio frente a los procedimientos especiales establecidos por ley, por lo que sus reglas no alteran esta última normativa, que se aplica en forma preferente.b) Dictamen Nº 12.971, de 2006: cuya DOCTRINA sostiene que la supletoriedad a que alude el artículo 1° de la Ley N° 19.880 significa que su aplicación procede en la medida que la materia en la cual incida la norma respectiva no haya sido prevista en el correspondiente ordenamiento administrativo especial y siempre que sea conciliable con la naturaleza de dicho procedimiento, toda vez que su objetivo es solucionar los vacíos que éste presente, sin que pueda afectar o entorpecer su normal desarrollo. Tratándose –en el caso de la especie–, del procedimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental que prevé la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, no existe impedi-mento para la aplicación supletoria del artículo 60 de la Ley N° 19.880, dado que aquella normativa no consulta un recurso similar al de revisión, señalado en este último precepto, cuya aplicación, por otra parte, no distorsiona o altera el procedimiento de la Ley N° 19.330.c) Dictamen Nº 20.119, de 2006: Cuya DOCTRINA afirma que las disposiciones contenidas en la Ley N° 19.880, son aplicables a todos los procedimientos administrativos que llevan a cabo los órganos de la Administración del Estado,



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LBPA opera imperativamente respecto de todos los procedimientos administrativos, independiente de la naturaleza de cada procedimiento particular (disciplinario, conce-sional, constituyente de derechos, entre otros) 30.

Dicho en otras palabras, por la supletoriedad, la LBPA es un depósito en el que el legislador sectorial o en operador administrativo –por ejemplo, un fiscalizador– que se transforma en instructor de un procedimiento administrativo determinado, encuentra las herramientas procedimentales necesarias para realizar la actividad que le ha sido en-comendada. En ese entendido, sin perjuicio de existir legislaciones especiales aplicable en razón de la materia, aquélla no puede significar en modo alguno derogación o excepción a la regulación común –y mínima de la LBPA–, siendo finalmente lo determinante que en ningún caso esas “especialidades” procedimentales puedan implicar una disminución o limitación a las garantías comunes establecidas en esta ley.31

O dicho de otro modo, la LBPA con carácter básico, establece las condiciones mínimas, principios fundamentales y elementos esenciales que debe cumplir todo procedimiento administrativo32, entre ellos, el constitutivo de estos específicos de-rechos reales administrativos, como es el caso de los derechos de aprovechamiento de aguas. Y adicionalmente, dado su carácter supletorio, completa los vacíos de la regulación sea en general o en particular, para el caso que existiendo una regulación sobre un procedimiento administrativo particular, algún aspecto de éste no haya sido normado; en otras palabras, en virtud de este carácter se integran los procedimientos en los cuales falta algún aspecto de la regulación básica33. Es, como señala Vergara34, un verdadero complemento normativo de las regulaciones especiales relativas a pro-cedimientos administrativos.

La consecuencia de lo afirmado es la supletoriedad general del procedimiento admi-nistrativo –en cuanto institución–, respecto de todos los procedimientos administrativos, cualquiera sea su sede normativa.

Ahora bien, en esa situación, el marco jurídico particular del Derecho Administrativo –aquello que lo define y caracteriza del modo señalado– puede verse en algunos casos

salvo que la ley establezca procedimientos especiales, en cuyo evento dicha preceptiva rige con carácter supletorio. Presupuesto para tal aplicación supletoria es que ella sea conciliable con la naturaleza del respectivo procedimiento especial. Como en la especie existe un aspecto específico no regulado por la normativa especial correspondiente, cual es lo qué debe entenderse por días hábiles para los efectos de cómputo de un plazo allí previsto, cabe dar aplicación supletoria sobre el punto a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley N° 19.880, que excluye, como inhábiles, los días sábado, domingo y festivos. Vemos de este modo, cómo el nuevo criterio de la CGR va rompiendo la “RESISTENCIA” inicial en la aplicación de esta ley. 30 VERGARA BLANCO 2007a, 34-35.31 CORDERO 2007, 64-65.32 CORDERO VEGA, L. 2003, 5533 CORDERO 2003, 59.34 VERGARA BLANCO 2007a, 41.

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enfrentado a aporías, al no haberse desarrollado normativamente algunos aspectos por parte de sus fuentes específicas. En el caso chileno, ello es especialmente significativo toda vez que tiene una ley general y principal, la LBGMA.

No obstante ello, es posible resolver dichas problemáticas, partiendo desde la idea –ya esbozada– de sistema, que acude en ayuda de este estatuto normativo a fin de completarlo en sus lagunas por medio de la legislación que naturalmente es la llama-da a complementarla. Obviamente, esto se encuentra íntimamente unido al carácter supletorio de las ciencias matrices con respecto a sus especialidades, como sería el caso del Derecho Administrativo –como Derecho común– con respecto a todas las disciplinas ligadas a éste como su matriz respecto de sus especialidades en tanto sea pertinente.

Siguiendo ahora a Molero, en general es posible entender por supletoridad la aplicación en segundo grado de normas distintas a las que regulan principalmente un determi-nado supuesto de hecho, para perfeccionar las previsiones de la normativa principal o primeramente llamada a regular y solucionar la situación35. Así, la aplicación supletoria de normas secundarias respecto de aquellas que primeramente son llamadas a brindar soluciones jurídicas es manifestación incontrovertible de sistemática, lo que implica un procedimiento o método de interrelación de Derechos que, conectados naturalmente unos con otros, se complementan.

Ello supone ciertos requisitos, a saber:– Existencia de una normativa principal incompleta;– Existencia de una norma distinta de un cuerpo común o matriz que resulte apli-

cable al punto controvertido;– Aplicación de una norma secundaria –que no se encuentra en el cuerpo norma-

tivo principal–, respetando los principios jurídicos del Derecho suplido o completado, en una escala de concreción de mayor a menor cercanía con el punto regulado que se pretende suplir;

– Carácter jurídico-positivo y escrito, tanto de la norma suplida como de la suple-toria, y

– Aplicación del Derecho matriz correspondiente a la disciplina especial suplida con preferencia con respecto a otros Derechos “comunes”, correspondientes a sectores diferentes del Derecho.

De este modo, las pretensiones de aplicabilidad de disposiciones correspondientes a otros sectores del sistema jurídico, en especial aquellos que no forman parte de la misma divisio de disciplinas jurídicas –considerando la clasificatoria ius publicum y ius privatum que registra no sólo nuestra tradición jurídica “continental” de Derecho legislado, sino que normas jurídicas generales o especiales del ordenamiento chileno, y principios del

35 MOLERO MANGLANO, C. 1975, 34.



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Derecho diferentes en uno y otro sector–, no resulta lógicamente admisible atendidas las claras y graves diferencias entre ellos36.

Y esto, se puede producir en dos niveles, a nivel de disciplinas jurídicas y a nivel de instituciones jurídicas. Sobre lo primero, en seguida se verán algunos casos. Y sobre el se-gundo, sí se puede producir un entrecruzamiento, del modo que se verá más adelante.

2) SUPLETORIEDAD A NIVEL DE DISCIPLINAS JURÍDICAS

En disciplinas jurídicas pertenecientes a la misma área clasificatoria, es decir, al De-recho Administrativo como matriz y a Derechos especiales o autónomos pero derivados de éste, se les aplica sin duda esta LBPA.

Y ello, ocurre por las características señaladas –básica y supletoria– tanto cuando se rellenan lagunas legales, generándose integración normativa; como cuando se apli-can normas básicas, derogando tácitamente normas especiales que no cumplen dichos mínimos.

Esto sucede en caso de procedimientos administrativos contemplados en el Código de Aguas (CAg)37, en la Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPyA), en la Ley de Rentas Municipales38, y en la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente (LBGMA), como ejemplos de casos analizados anteriormente39.

36 Se coincide así, en general, con los planteamientos realizados por VERGARA BLANCO 2010a, 29-66.37 Hay jurisprudencia administrativa favorable a la aplicación supletoria de la LBPA en Dictamen Nº 60.633, de 2010, disponible en www.contraloria.cl.38 Hay jurisprudencia administrativa favorable a la aplicación supletoria de la LBPA en Dictamen Nº 32.762, de 2009, disponible en www.contraloria.cl.Hay adicionalmente dos sentencias de Corte Suprema en el mismo sentido: Jesús Moraga con Ilustre Municipalidad de Santa Cruz, Rol CS 1742-2009 en materia municipal; y Klaus Storch con Dirección General de Aguas, Rol CS 256-2009 en materia de aguas. Ambos se encuentran disponibles en www.poderjudicial.cl.Resulta especialmente destacable la última de las sentencias que señala:“Decimotercero: Que, en consecuencia, ante el vacío del Código de Aguas, en relación a una materia tan trascendente para los administrados como lo constituye la naturaleza de los plazos que tal cuerpo legal contempla, a fin de obtener seguridad y certeza en el cómputo de los mismos, no cabe lugar a dudas que corresponde aplicar supletoriamente lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley N° 19.880, por corresponder el asunto que nos ocupa a un procedimiento administrativo especial, específicamente regulado por la ley en comento.Decimocuarto: Que, a mayor abundamiento, al recurrir al Diccionario de la Real Academia Española, nos encontramos que al definir ‘supletorio’ se expresa: ‘dícese de lo que suple una falta’; por su parte el mismo diccionario asigna al vocablo ‘suplir’ significa: ‘cumplir o integrar lo que falta en una cosa, o remediar la carencia de ella’. Luego, frente a la evidencia de encontrarse en una situación no delimitada, respecto de la cual la falta de definición puede conducir a situaciones que provoquen desigualdades en la contabilidad de plazos que debieran ser idénticos para todos quienes los ocupan y no de diferentes extensiones según la fecha desde la cual se cuenta, hace que un intérprete esmerado busque suplir dicha privación la que encuentra con facilidad en la ya tantas veces citada Ley N° 19.880, cuyo artículo 25, resuelve precisamente la señalada carencia, por tratarse de un precepto conciliable con la naturaleza del respectivo procedimiento especial”. (Los destacados son nuestros).39 ROJAS 2010 y ROJAS 2007.

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3) SUPLETORIEDAD A NIVEL DE INSTITUCIONES JURÍDICAS

Dada la misma idea de sistema, es posible ahora, hacer una conexión más fina aún.

Si bien es cierto que un clasificatorio principal es entre ius publicum y ius privatum, para efectos de las disciplinas jurídicas. En especial para agruparlas, reconocer sus leyes cabeceras de grupo y las relaciones entre ellas, producto de lo cual se puede aplicar la técnica supletoria, como ya se ha explicado.

Pero, esto también ocurre con las instituciones jurídicas de cada disciplina. Y como se ha analizado precedentemente, ocurre con una de las principales instituciones en el Derecho Administrativo, a propósito de la juridicidad, como es el procedimiento administrativo.

Luego, no constituye ninguna novedad establecer relaciones a propósito del procedi-miento administrativo general en la LBPA con procedimientos administrativos especiales contenidos en disciplinas conexas, como por ejemplo el procedimiento administrativo para la constitución de derechos de aprovechamiento de aguas contenido en el Código de Aguas. Aquello es evidente, y está zanjado de manera absoluta por la doctrina y la jurisprudencia tanto judicial como administrativa. Pero sí puede constituirlo, cuando hay referencia a disciplinas no públicas o no principalmente públicas, pero que sí contienen en sus disposiciones normativas procedimientos de esta misma clase.

No obstante, hay en ello –y en esto no puede haber sorpresa alguna–, mucha resis-tencia por parte de aquellos que deben sujetarse al mismo, en especial por la Adminis-tración Pública, quien al operar de esta forma se coloca fuera de la legalidad como más adelante se verá.

IV. EL MARCO NORMATIVO DEL DERECHO DEL TRABAJO

Dado que se tratará en particular el procedimiento administrativo, en torno a este punto sólo me referiré a la legislación pertinente.

1) CÓDIGO DEL TRABAJO

Este Código es ley cabecera del grupo de su propia disciplina, que se ha separado y autonomizado en su matriz disciplinar del Derecho Civil. Expresión de aquello lo constituye el artículo 1º del CT que dispone:

Las relaciones laborales entre los empleadores y los trabajadores se regularán por este Código y por sus leyes complementarias.

Sin perjuicio de ello, en este cuerpo matriz, se contienen varias disposiciones acerca de la actividad administrativa que se desarrolla a su propósito.

En efecto y en general, si bien al tomar como base de explicaciones de la matriz dis-ciplinar del Derecho del Trabajo a la relación jurídica, es posible ubicarlo en el ámbito de lo privado –en el calificatorio, del ius privatum–, al reunir intereses de empleador y



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de trabajador en ello; es, sin embargo, innegable que existen factores en ellas mismas que hacen ineludible resaltar el interés público que existe en ello, y la clara existencia de elementos que hacen dudar de esa calificación hecha a priori.

De este modo, es posible reconocer evidentes muestras en, por señalar sólo uno, la irrenunciabilidad de derechos laborales; y en las enormes muestras de ejercicio de potesta-des administrativas por parte de la Administración Pública en este ámbito especialmente en materia de inspección (fiscalización) y sanción a nivel administrativo.

Especialmente es muestra de aquello, el Libro V del Código del Trabajo, que trata completamente en su Título II “Del procedimiento de reclamación de multas y demás resoluciones administrativas”, y en su Título Final “De la Fiscalización, de las Sanciones [y de la Prescripción]” esta actividad administrativa referida en cada título.

Sin perjuicio de ello, en otras partes de dicho cuerpo –cabecera de grupo normativo–, igualmente se contienen disposiciones de Derecho Administrativo. Especialmente, aque-llos que contienen atribución de potestades administrativas a la Dirección del Trabajo.

Especialmente a ello refiere el Libro II del Código del Trabajo “De la protección de los trabajadores”, especialmente en su título II acerca de la protección de la maternidad; y en su título III del seguro social contra accidentes del trabajo.

2) LEY ORGÁNICA DE LA DIRECCIÓN DEL TRABAJO

La Dirección del Trabajo es un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se encuentra sometido a la supervigilancia del Pre-sidente de la República a través del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, y se rige por su Ley Orgánica (D.F.L. Nº 2, de 1967) y el D.L. Nº 3.501, de 1981.

Declara, asimismo, como misión institucional: velar por el cumplimiento de la legislación laboral, fiscalizando, interpretando, orientando la correcta aplicación de la normativa y promoviendo la capacidad de autorregulación de las partes, en la búsqueda del desarrollo de relaciones de equilibrio entre empleadores y trabajadores.

Luego, los objetivos estratégicos de la Dirección del Trabajo son:– Aumentar la cobertura de empresas fiscalizadas.– Aumentar la cobertura y oportunidad de las instancias de prevención y solución

alternativa de conflictos laborales.– Aumentar y mejorar el acceso, la oportunidad y la entrega de productos y servicios

de la Institución hacia los usuarios.En función de estos objetivos estratégicos, los bienes y/o servicios producidos por

la Dirección del Trabajo son: Dictámenes (dictámenes y ordinarios); Estudios laborales (investigaciones, estadísticas laborales); Fiscalización (fiscalización reactiva, fiscalización proactiva, fiscalización en línea, auto diagnóstico); Sistemas de prevención y resolución alternativa de conflictos (conciliación, mediación, instancias de diálogo social; consejos tripartitos regionales de usuarios, mesa de trabajo); Defensa de derechos fundamentales; Asistencia técnica laboral (asistencia y orientación especializada a trabajadores y emplea-dores, capacitación, difusión, programas de buenas prácticas laborales) y Certificaciones

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(certificado de antecedentes laborales y certificado de cumplimiento de obligaciones laborales y previsionales)40.

Ello se concreta en su estatuto normativo en el título IV “Del ejercicio de las fun-ciones y de las atribuciones de los inspectores”, y en el título VI “De las denuncias y fiscalizaciones”.

V. LA SUPLETORIEDAD DE LA LBPA EN EL DERECHO DEL TRABAJO

1) LA CONSECUENCIA DE TODO EL DESARROLLO

Como se ha visto, en general, lo supletorio o lo suplementario es aquello que sirve para completar algo que falta. Por su parte, en el ámbito del Derecho, constituye una técnica normativa destinada a completar o integrar vacíos de la ley, a fin de dar respuestas adecuadas a la configuración y estructura de los ordenamientos jurídicos, armonía a las estructuras lógicas de cada rama del Derecho en particular, y –en fin– proveer soluciones a problemas prácticos en caso de disputas jurídicas sometidas a decisión jurisdiccional o en caso de prevención de conflictos o en caso de aplicación práctica imperativa del Derecho atinente, como puede ser el caso de la aplicación directa por las administra-ciones públicas41.

Y en ese sentido pueden darse dos alternativas: a) que exista una referencia especí-fica respecto de otro cuerpo normativo que suple o completa una regulación; o b) que simplemente exista el vacío sin referencia alguna a otro cuerpo normativo.

Así, si bien es cierto que por la configuración de la matriz disciplinar del De-recho del Trabajo, que atiende a instituciones principalmente propias en base a su autonomía; no es menos cierto que también en las legislaciones revisadas, existe –de manera indudablemente afirmable– normativas de algunas instituciones del Derecho del Trabajo ubicadas sistémicamente al lado de la regulación de la ciencia matriz que contiene la institución jurídica del procedimiento administrativo, y que es el Derecho Administrativo, la que debe suplirla y completarla en sus vacíos en tanto sea pertinente.

La consecuencia de aquello, consiste en que la regulación jurídica específica de la institución del procedimiento administrativo en el Derecho del Trabajo, sea cubierta en sus vacíos o falencias por la ley administrativa básica a este respecto como es la LBPA.

40 DIRECCIÓN DEL TRABAJO (en línea). Acerca de la Dirección del Trabajo. Disponible en http://www.dt.gob.cl/1601/w3-propertyname-2299.html [16 de agosto de 2011].41 Cabe señalar a este respecto que uno de los efectos del acto administrativo es su imperatividad y ejecutividad, en virtud del hecho que emana precisamente del ejercicio de una potestad administrativa, que constituye un poder jurídico de esa clase.



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2) EL RESULTADO JURISPRUDENCIAL: PRESENTACIÓN Y ANÁLISIS DE DOS CASOS CRÍTICOS

(2.1.) PRESENTACIÓN

a) Dictamen de Contraloría General de la República Nº 64.985, de 2009Se trata aquí de un dictamen acerca de la legalidad de acta de constancia de

Inspección del Trabajo y cómputo del plazo para impugnar multas administrativas. Sobre ello, se pronunció especialmente en lo relacionado al segundo aspecto por la aplicación a los artículos 505, 511 y 512 del Código del Trabajo del artículo 25 de la LBPA.

El ente contralor resolvió: “Por otra parte, cabe referirse al segundo asunto planteado por la ocurrente, esto es, si el plazo de 30 días para reclamar de las multas administrativas cursadas por los Inspectores del Trabajo, que establece el artículo 512 del Código del Ramo, es un plazo de días hábiles o de días corridos.

Al respecto, debe recordarse que el artículo 503 del Código del Trabajo establece que los inspectores del trabajo aplicarán administrativamente las sanciones por infracciones a la legislación laboral y de seguridad social.

Con arreglo al inciso tercero del citado precepto, ‘la resolución que aplique la multa administrativa será reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo, dentro de quince días hábiles contados desde su notificación’.

A su vez, el artículo 511 del Código precitado faculta al Director del Trabajo, en las situaciones en que el afectado no haya reclamado de conformidad con el artículo 503, recién mencionado, para dejar sin efecto o rebajar, en su caso, las multas admi-nistrativas impuestas por funcionarios de su dependencia y renunciar o desistirse de la acción ejecutiva para su cobro, cuando se acredite fehacientemente que el afectado ha dado íntegro cumplimiento a las disposiciones legales, convencionales o arbitrales cuya infracción motivó la sanción, o cuando aparezca de manifiesto que se ha incurrido en un error de hecho al imponerse la multa. Añade este precepto que si dentro de quince días de notificada la multa, el empleador corrigiere la infracción a satisfacción de la Dirección del Trabajo, el monto de la multa se rebajará en un cincuenta por ciento, sin perjuicio del derecho de solicitar una reconsideración por el monto total de la multa, a la misma Dirección.

Por último, el artículo 512 de este Código previene que ‘el Director del Trabajo hará uso de esta facultad mediante resolución fundada, a solicitud escrita del interesado, la que deberá presentarse dentro del plazo de treinta días de notificada la resolución que aplicó la multa administrativa’.

Como puede advertirse, la norma recién transcrita no señala expresamente si el término que establece es de días corridos o de días hábiles.

Pues bien para dilucidar la cuestión consultada es necesario considerar, en primer término, el tratamiento que el Código del Trabajo –cuerpo específico de normas rela-tivo a asuntos laborales en que se encuentra la disposición en comento– ha dado a la materia.

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En este orden de ideas, debe destacarse que del estudio de las disposiciones de dicho Código que conciernen a plazos se advierte que, por regla general, cuando el legislador ha querido establecer plazos de días hábiles, lo ha consignado expresamente, siguiendo de este modo la norma del artículo 50 del Código Civil, en cuya virtud ‘en los plazos que se señalaren en las leyes, o en los decretos del Presidente de la República, o de los tribunales o juzgados, se comprenderán aún los días feriados; a menos que el plazo señalado sea de días útiles, expresándose así, pues en tal caso no se contarán los feriados’.

Lo anterior sucede, entre otros, con los plazos establecidos en los artículos 162, incisos segundo y séptimo; 168, inciso primero; 171, inciso primero; 201, inciso cuarto; 223, inciso cuarto; 282, incisos primero y cuarto, y 503, inciso tercero –esta última sobre reclamación judicial de la misma multa en que incide la reclamación administrativa prevista en la norma cuya interpretación se solicita– en los cuales se señala expresamente que son de días hábiles.

De acuerdo con el predicamento expuesto, como el precepto en examen no hace tal mención, corresponde entender que el plazo que contempla es de días corridos.

Corrobora esta interpretación la regla que establece el artículo 435, inciso tercero –ubicada, al igual que esa norma, en el Libro V del Código del Trabajo– conforme a la cual los términos de días que establece el Título I de ese libro, ‘se entenderán suspendidos durante los días feriados’, toda vez que, a contrario sensu, la disposición del artículo 512 materia de la consulta, pertenece a otro título del mismo libro, por lo que queda fuera del ámbito de aplicación de dicha regla y, por ende, el plazo que regula no se suspende durante los días feriados.

En estas condiciones no resulta posible la aplicación supletoria del artículo 25 de la Ley N° 19.880, al tenor de la cual los plazos de días establecidos en esa ley ‘son de días hábiles, entendiéndose que son inhábiles los días sábados, los domingos y los festivos’, toda vez que sus prescripciones no son conciliables con lo regulado sistemáticamente por el Código del Trabajo.

Por consiguiente, esta Contraloría General, concordando con lo concluido por esa Dirección, en su Oficio Nº 2.882, de 2008, mediante el cual informó acerca de la pre-sentación de la recurrente, cumple con expresar que el plazo para reclamar de las multas administrativas cursadas por los inspectores del trabajo, que prevé el artículo 512 del Código antedicho, es de días corridos”.

b) Juzgado de Letras del Trabajo de La Serena, Rol I-8-2011 de 8 de julio de 2011 Que, conociendo de una reclamación de multas en materia laboral, rechaza el re-

clamo.En su defensa de la aplicación de multas derivadas de un proceso de inspección den-

tro del ámbito de competencia de la Inspección del Trabajo de Coquimbo, la Dirección del Trabajo sostuvo que:

“(…) tanto la reconsideración administrativa contenida en los artículos 511 y 512 del Código del Trabajo, como la sustitución de multa regulada en el artículo 506 ter del mismo cuerpo legal, contemplan un plazo de treinta días para la interposición de la



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respectiva solicitud, contados desde la notificación de la respectiva multa, no señalando si el plazo es de días corridos o hábiles.

Que, por otra parte, del estudio de las disposiciones del Código del Trabajo que conciernen a plazos, es posible advertir, que por regla general cuando el legislador ha querido establecer plazos de días hábiles, lo ha señalado expresamente, siguiendo de este modo la norma contemplada en el artículo 50 del Código Civil, en cuya virtud en los plazos establecidos en las leyes, decretos del Presidente, de los Tribunales o Juzgados, se comprenderán aun los días feriados, a menos que el plazo señalado sea de días útiles, expresándose así, pues en tal caso no se contarán los feriados.

En consecuencia, concluye, el plazo legal de que dispone el empleador sancionado, para interponer las acciones administrativas destinadas a reconsiderar y/o sustituir multas cursadas por infracciones a la legislación laboral, es de 30 días corridos a contar de la notificación de la respectiva resolución de multa administrativa y por lo tanto la resolu-ción que rechaza la solicitud de reconsideración y sustitución en este caso se encuentra ajustada a derecho”.

Ello, desde luego es sumamente criticable, pues la Dirección del Trabajo y sus Ins-pecciones se encuentran ligadas ineludiblemente a la LBPA que con carácter básico y supletorio rige la producción de todo acto administrativo.

Cabe recordar a estos efectos el artículo 2º del ámbito de aplicación de dicha ley que establece:

Las disposiciones de la presente ley serán aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función admi-nistrativa. También se aplicarán a la Contraloría General de la República, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a los gobiernos regionales y a las municipalidades.

Las referencias que esta ley haga a la Administración o a la Administración del Estado, se entenderán efectuadas a los órganos y organismos señalados en el inciso precedente.

Ergo, la Dirección del Trabajo y sus Inspecciones al ser un servicio público que forma parte de la Administración del Estado, resulta ligada a ella. De manera que sostener en defensa judicial lo transcrito la coloca en abierta ilegalidad.

Y el efecto de ello es –de todas maneras–, peor en el caso de la sentencia que para fundar el rechazo del reclamo sostiene lo que sigue:

“Décimo: Que, en el caso de autos, la reclamante fue notificada con fecha 2 de diciembre de la resolución que le imponía las siete multas, por 40 UTM cada una de ellas, como consecuencia de las siete infracciones cursadas, y su solicitud de sustitución de multas, fue presentada ante el organismo fiscalizador el 4 de enero del año 2011, es decir, fue presentada habiendo transcurrido el plazo legal que los artículos 506 ter y 512 del Código del Trabajo establecen, puesto que, entre el 2 de diciembre del año 2010 y 4 de enero del 2011, habían transcurrido treinta y tres días, con lo cual la solicitud fue presentada en forma extemporánea y la resolución que así lo decretó de fecha 14 de marzo del año 2011, que fuera notificada a la reclamante el 23 del mismo mes y año,

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fue correctamente dictada y por lo tanto el Tribunal deberá rechazar la reclamación interpuesta, ya que, fue presentada dentro del plazo legal.

Undécimo: Que para concluir lo expuesto precedentemente, el Tribunal tomó en consideración que los plazos de treinta días que establecen los artículos 506 ter y 512 del Código del Trabajo son plazos de días corridos, puesto que dichas disposiciones nada señalan al respecto, en el sentido que no indican si son plazos de días hábiles, o son plazos de días corridos y por lo tanto se hace necesario recurrir a las normas generales de cómputo de los plazos contenidas en los artículos 48, 49 y 50 del Código Civil, más aún, la norma contemplada en esta última disposición, refiere que los plazos que se señalan en las leyes o en los decretos del Presidente de la República, o de los Tribunales o Juzgados, se comprenderán aun los días feriados, a menos que el plazo señalado sea de días útiles, expresándose así, pues en tal caso, no se contarán los feriados.– A contrario sensu, no señalando la norma que se trata de un plazo de días útiles o hábiles, deberá entenderse que se trata de plazos de días corridos que incluyen los días feriados, como sería el caso del plazo contenido en los artículos 506 ter y 512 del Código del Trabajo.

Duodécimo: Que el Tribunal, necesariamente llegó a la conclusión referida, consi-derando principalmente, que las disposiciones legales, ya mencionadas, se encuentran ubicadas en el título final, del Libro Quinto del Código del Trabajo, relativo a la juris-dicción laboral, y por lo tanto, no se les aplica a los artículos 506 ter y 512, el dicho cuerpo legal, el artículo 435, contenido en el Título I de dicho Libro Quinto, que señala que los términos de días que establece dicho título, se entenderán suspendidos durante los días feriados, es decir, establece que los plazos contenidos en los artículos que dicho título comprende, serán de días hábiles, pero los artículos referidos, como se señaló, no están en el título I sino en el Título final y, por lo tanto, no se les aplica la norma que establece el plazo de días hábiles (artículo 435 del Código del Trabajo).

Decimotercero: Que concordando con el razonamiento planteado, es necesario mencionar también, que el Código del Trabajo, a lo largo de su articulado contempla numerosas disposiciones que señalan expresamente plazos de días hábiles, como por ejemplo el artículo 503 inciso tercero, artículo 162, inciso tercero y séptimo, 171 inciso primero, 201 inciso cuarto, 223 inciso cuarto, 282 incisos primero y cuarto, por lo que es dable concluir que cuando el legislador ha querido establecer plazos de días hábiles lo ha consignado expresamente, siguiendo de este modo la norma del artículo 50 del Código Civil, ya relatada.

(…)Decimoquinto: Que habiendo concluido el Tribunal que la solicitud presentada ante la

Inspección del Trabajo fue extemporánea, no corresponde que el Tribunal emita pronun-ciamiento alguno respecto de la petición subsidiariamente planteada por la reclamante, en el sentido de dejar sin efecto o rebajar las multas cursadas, por considerar del todo improcedente la petición, en atención a que habiendo transcurrido los plazos legales para ello, modificar la resolución del ente administrativo, que condenó a la reclamante al pago de las multas ya referidas.



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Decimosexto: Que, en efecto, la acción en virtud de la cual la demandante reclama de la resolución que declaró extemporánea su solicitud, es la acción contemplada en el inciso segundo del artículo 512 del Código del Trabajo, acción que debe interponerse dentro del plazo de quince días de notificada la resolución dictada por la Dirección del Trabajo que aplicó las multas y que es la acción que ha motivado la presente causa.

Decimoséptimo: Que en razón de lo resuelto, no corresponde que el Tribunal ana-lice la prueba rendida en autos, por lo que no se emitirá pronunciamiento alguno al respecto”.

Consecuencialmente, invocando para ello los artículos 435, 446 y siguientes, 503, 505, 506, 506 bis, 506 ter, 511, y 512 del Código del Trabajo, y la Ley Orgánica de la Dirección del Trabajo, resolvió rechazar en todas sus partes la demanda de reclamación presentada, sin costas.

(2.2.) ANÁLISIS

Utilizando la expresión acuñada por Vergara, acá estamos claramente en presencia de evidentes casos de falsa supletoriedad42.

En efecto, dado que la disposición señalada establece un plazo para interponerlo; surge la duda acerca de qué clase de plazo es éste, ello en atención a que el CT no contempla forma de contabilización de los plazos establecidos en dicho cuerpo normativo.

Así, se sostuvo por los recurrentes en una y otra situación que, dado que la norma que atiende este recurso de reclamación se refiere a una clara institución del Derecho Administrativo –como es el procedimiento administrativo–, a lo menos en lo que dice relación con la producción de actos administrativos (precisamente aplicable en ese caso), de modo que el recurso se encuentra regido supletoriamente por la LBPA que regula justamente la producción del acto administrativo reclamado, por lo que la contabiliza-ción de dicho plazo debía regirse por dicha ley básica y supletoria, especialmente por el hecho que en el CT no existe norma relativa al cómputo de plazos.

Por su parte, tanto la Contraloría General de la República en el primero como la Dirección del Trabajo en el segundo, razonaron en el sentido que a este respecto cabía aplicar los artículos 48, 49 y 50 del CC que comprende aun los días feriados, y por tanto, postuló que se trata de un plazo de días corridos. En dicha virtud, a efectos de computar el plazo y al no existir una norma específica relativa a la forma de contabilización de los plazos, dicha Dirección señaló que correspondía aplicar las disposiciones mencionadas. Ese fue el fundamento conforme el cual, ambas reparticiones públicas optaron por la declaración y alegación de extemporaneidad.

El dictamen y la sentencia, como se transcribió, acogieron dicho planteamiento y resolvió en contra del peticionario.

42 VERGARA BLANCO, A. 2007 b, 6-7.

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Sin embargo, de una revisión de las disposiciones involucradas, atendido el análi-sis sistémico de ellas y atendida la naturaleza de la normativa involucrada, es posible arribar a una conclusión totalmente diferente.

A este respecto cabe comentar, en primer lugar, que los procedimientos administra-tivos especiales, como el de la especie, se encuentran complementados por las normas de la LBPA atendido el artículo 1º de dicha ley básica. En efecto, esta afirmación se funda en el carácter supletorio de dicha ley.

En segundo lugar, conforme lo dispuesto en el artículo 2º de la LBPA, ésta rige para todos los órganos de la Administración del Estado, en los mismos amplios términos que dispone el artículo 1º de la LOCBGAE. En consecuencia, resulta obligatoria su aplicación para la Dirección.

Es del caso que en el CT no existe norma alguna que regule la materia relativa a la forma de computar los plazos allí establecidos. De esta forma, la regulación referida a procedimientos administrativos, incluso aquellas correspondientes a la reclamación como la de la especie, son completadas por esta LBPA.

Por ende, corresponde recurrir a dicha legislación supletoria respecto de estos procedimientos administrativos, en especial cuando no se han regulado cuestiones tan importantes como la forma de contabilizar los plazos y que incide respecto de la recurribilidad de los actos administrativos dictados en el marco de dichos procedi-mientos.

De este modo, debe entenderse que en materia de plazos, al no existir norma que regule dicho aspecto en el CT en materia de producción o reclamo de resoluciones administrativas, rige en los artículos 23 y 25 de dicha LBPA.

Es claro que el Código del Trabajo NO cuenta con una disposición que regule la forma en que deban computarse los plazos aplicables a los procedimientos administrativos que contempla el mismo, puesto que la única norma referida al cómputo de los plazos contemplada en dicho Código –artículo 435– no puede ser aplicada a dicho tipo de procedimientos por referirse exclusivamente a lo dispuesto en el Título I del Libro V, encontrándose estos procedimientos de carácter administrativo en el Título II.

En vista de dicha omisión, ella debe ser subsanada mediante las normas aplicables a los procedimientos de su misma naturaleza jurídica, es decir, por la ley que regula los procedimientos administrativos que no es otra que la tantas veces referida Ley N° 19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos.

En efecto, las normas antes referidas están contenidas en el Título Final del Li-bro V del Código del Trabajo, titulado “De la Fiscalización, de las sanciones y de la prescripción”. Particularmente, los artículos 506 ter y 512 del Código del Trabajo se ubican en este título que regula la “Fiscalización” y “Sanciones” que realiza y aplica la Dirección del Trabajo por medio de sus Inspecciones.

La norma con que deben ser integradas las lagunas o vacíos existentes en los distintos procedimientos administrativos que contempla el ordenamiento jurídico es la LBPA, que –como se ha señalado– fija las bases de TODOS los procedimientos administrativos,



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lo que incluye el procedimiento en el cual se dictó la resolución administrativa de la que se reclama.

Conforme lo dispuesto en el artículo 2° LBPA, referida al ámbito de aplicación de la misma, señala: Las disposiciones de la presente ley serán aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones Y LOS SERVICIOS PÚBLICOS CREADOS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA. También se aplicarán a la Contraloría General de la Repúbli-ca, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a los gobiernos regionales y a las municipalidades.

Las referencias que esta ley haga a la Administración o a la Administración del Estado, se entenderán efectuadas a los órganos y organismos señalados en el inciso precedente.

Al ser la Inspección del Trabajo, un órgano de la Administración se le aplica inelu-diblemente –so pena de caer en causal de ilegalidad en su actuar– esta ley, toda vez que actúe en este ámbito material (procedimientos administrativos), siendo suplida por la misma.

Luego, de acuerdo al artículo 3º de la Ley N° 19.880 –que contiene el concepto legal de acto administrativo– las resoluciones son una especie de actos administrativos, que el legislador define como los actos de análoga naturaleza (vale decir, órdenes escritas sobre asuntos propios de la competencia de la autoridad que las pronuncia) que dictan las autoridades administrativas dotadas de poder de decisión (artículo 3º inciso quinto Ley N° 19.880).

Por lo tanto, la resolución –administrativa– reclamada se debía regir en lo no previsto por el Código del Trabajo, por la LBPA.

Luego, las normas aplicables en esta materia son los artículos 23 y 25 de la Ley N° 19.880.

El primero de ellos, señala que: Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de la Administración en la tramitación de los mismos, así como los interesados en los mismos.

Por otra parte, el segundo dispone: Los plazos de días establecidos en esta ley son de días hábiles, entendiéndose que son inhábiles los días sábados, los domingos y los festivos (...) Los plazos se computarán desde el día siguiente a aquél en que se notifique o publique el acto de que se trate o se produzca su estimación o desestimación en virtud del silencio administra-tivo. Si en el mes de vencimiento no hubiere equivalente al día del mes en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día de aquel mes (...) Cuando el último día del plazo sea inhábil, éste se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.

Por lo tanto, los plazos de 30 días que establecen los artículos 506 ter y 512 inciso primero del Código del Trabajo, corren de lunes a viernes, descontándose sábados, domingos y festivos.

Luego, recién al momento de la interposición del recurso, nace la vía judicial del mismo y, por consiguiente, la aplicación a este respecto de la legislación que corresponde por la remisión que hace el mismo CT respecto del Código de Procedimiento Civil en lo relativo a las reglas de tramitación de dicho recurso de reclamación.

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En consecuencia, la Contraloría al resolver y la Dirección al alegar por la extempora-neidad, se resisten a aplicar la LBPA como supletoria del CT en la materia tan claramente administrativa, incumpliendo la ley con grave infracción de las disposiciones específicas señaladas, de su propia Ley Orgánica, y de los artículos 6° y 7° de la CPR.

CONCLUSIÓN

Este muy desfavorable panorama para el derecho de los usuarios del sistema jurídico fue corregido, a lo menos en vía judicial, por sentencia dictada en recurso de nulidad presentado contra la sentencia antes referida.

En efecto, la I. Corte de Apelaciones de La Serena con fecha 26 de octubre de 2011, acogiendo los razonamientos expuestos en la parte crítica de este trabajo, lo que se con-sideran conformes con la doctrina y jurisprudencia abrumadoramente mayoritaria en la materia relatada en este trabajo –procedimiento administrativo, como ejemplo de una institución de Derecho Administrativo en legislaciones especializadas–, resolvió anular el fallo anterior43 y ordenó consecuencialmente anular la sentencia, dictando seguidamente

43 Los considerandos principales de la sentencia (CA La Serena Rol 94-2011 Laboral, redacción del Abogado Integrante don Mario Carvallo Vallejos) disponen:Tercero.- Que, respecto del primer punto de análisis, esto es, si el plazo de 30 días que el afectado tiene para solicitar a la autoridad del trabajo reconsideración de la sanción administrativa cursada en su contra, debe contabilizarse en días hábiles o en días corridos, ha de tenerse presente que la normativa laboral no regula específicamente el procedi-miento a seguir en sede administrativa, limitándose sólo a indicar que la presentación ante la Dirección del Trabajo debe ser escrita y realizada por el interesado dentro del plazo de treinta días contados desde la notificación de la resolución que aplicó la multa.Cuarto.- Que, el trámite de reconsideración de multa laboral en sede administrativa es, sin lugar a duda, un proce-dimiento administrativo de los definidos en el artículo 18 de la Ley N° 19.880, de modo que, no existiendo norma regulatoria que permita esclarecer la calidad de los plazos en la ley laboral, se debe acudir a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 1° de la referida Ley Nº 19.880, en tanto señala que En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, ésta se aplicará con carácter de supletoria, es decir, para el evento que la normativa del proce-dimiento administrativo especial adolezca de alguna omisión, cuyo este último es el caso que nos ocupa. De allí es que no resulte jurídicamente posible integrar la omisión de la ley laboral relativa al tipo o calidad de los plazos, mediante la remisión a normas del derecho común, o a otros elementos de interpretación que son útiles sólo cuando el sentido de la ley no es claro.Quinto.- Que, en efecto, el artículo 25 de la Ley Nº 19.880, dispone claramente que Los plazos de días establecidos en esta ley son de días hábiles, entendiéndose que son inhábiles los días sábados, los domingos y los festivos. Agrega que Los plazos se computarán desde el día siguiente a aquél en que se notifique o publique el acto de que se trate o se produzca su estimación o su desestimación en virtud del silencio administrativo. Continúa señalando que Si en el mes de vencimiento no hubiere equivalente al día del mes en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día de aquel mes”. Además, consigna que “Cuando el último día del plazo sea inhábil, éste se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.Sexto.- Que, así las cosas, no cabe más que inferir que el cómputo de los 30 días establecidos en el inciso primero del artículo 512 del Código Laboral, para solicitar reconsideración de la multa administrativa impuesta por infracción a la legislación laboral o de seguridad social es de días hábiles, entendiéndose que son inhábiles los días sábados, los domingos y los festivos, en cuyo caso, la solicitud de reconsideración de multa que se ha comentado fue formulada oportunamente a la autoridad del trabajo.Séptimo.- Que, a mayor abundamiento, la precedente conclusión resulta de toda justicia, si se considera que, en general, las inspecciones del trabajo –como otros Servicios Públicos– no mantienen sus dependencias abiertas a la



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y sin nueva vista la correspondiente Sentencia de Reemplazo que dispuso hacer lugar a la demanda teniéndose por oportunamente solicitada la reconsideración administrativa de las multas, ante la Inspección del Trabajo demandada, ordenando consecutivamente a ésta emitir pronunciamiento sobre el fondo de la señalada solicitud44.

Con ello, termina probada en la jurisprudencia judicial la tesis sostenida en este trabajo de conexión de leyes matrices, particularmente de Derecho Administrativo, con instituciones de esta ciencia, sea cualquiera legislación en la que se encuentren por el efecto supletorio y matriz de sus disposiciones.

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atención del usuario durante los sábados, domingos o festivos, ni mantiene un sistema formal, público y regulado por la ley para que un ministro de fe con competencia al efecto reciba en su domicilio los escritos de reconsideración de multa que pudieren presentar los interesados hasta las 24 horas del día del vencimiento del plazo, u otro sistema eficiente y regulado por la ley, para asegurar el expedito ejercicio del derecho que asiste al sancionado para peticionar a la autoridad administrativa la reconsideración de la multa que le ha sido impuesta; todo lo cual explica –además– que el artículo 25 de la Ley Nº 19.880 haya señalado al sábado como un día inhábil. Octavo.- Que, conforme a los razonamientos que anteceden, la sentencia a quo ha sido dictada con infracción de ley y ello ha influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo, por lo que se hará lugar al recurso de nulidad interpuesto, resultando innecesario pronunciarse acerca de la segunda infracción de ley denunciada en el recurso ni acerca de la segunda causal de nulidad impetrada, toda vez que ambas se formularon en subsidio de la que antecede.44 La sentencia no fue recurrida por la Inspección del Trabajo.

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