FRANCISCO BALAGUER CALLEJÓNESTANISLAO ARANA GARCÍA

(Coordinadores)

Libro Homenaje al Profesor

I Rafael Barranco VelaVolumenI

(IVITAS

Primera edición, 2014

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582 JOSÉ MARIA PORRAS!lA.\jJ

~

vicción de que los déficits y lagunas que, en la actualidad, man°el gobierno económico de la Unión Europea no son sino el reflejola carencia de una verdadera unión política. Por eso, se hace nece ~abrir un proceso constituyente, articulado por medio de una Conlción, en la que estén representados el Parlamento europeo y los Parla.mentas nacionales, los gobiernos, el Comité de las Regiones y el COIQu.Económico y Social. El mismo deberá posibilitar un amplio debatelos medios de comunicación europeos, a fin de alentar la PartiCiPac:de una sociedad civil que ha de estar llamada, finalmente, a ratifipor medio de un referendo del conjunto de los ciudadanos eurono organizado, por tanto, de país a país. Únicamente así podrá hacerseefectivo un auténtico y definitivo salto adelante democrático.

La iniciación de este proceso constituyente debería ser eltcentral de las próximas elecciones europeas de 2014, a fin de quemismo sirva para otorgarle al proyecto europeo la legitimidad yladibiJidad de la que hoy carece, y que se le exige, a fin de convertirloeurespuesta ejemplar, por parte de Europa, a los desafíos crecientes, aÚlno adecuadamente atendidos, de un mundo globaJizado.

26

La participaciónde las Comunidades Autónomas enlas decisiones de la Unión Europea l

AGUSTÍN RUIZ ROBLEDO

Catedrático de Derecho ConstitucionalUniversidad de Granada

L Ojeada histórica.

U. La Unión Europea y las comunidades autónomas en el Derecho Constitucional español.

JII. La partici~ación de las comUni,dades en la fase ascendente del Derecho europeo. 1. La~oliferenc'a p~ra Asuntos RelaCIonados con la Unión Europea (CARUE). 2, La participa­cIón 'mtD~ómlCa en los Grupos de trabajo de la Comisión. 3. La Consejería para AsuntosAuton~mJcos de /.~ REPER. 4. L.a 'par~icipación ,autonómica en los Grupos de trabajo delConsejo de la Untan. 5. La partICIpaCIón alltonomica en el Consejo de la Unión.

rv. La participación de las comunidades en la fase descendente del Derecho europeo.

V. Las.atividad~s de ac~ión exterio~ de las comunidades en relación con la Unión Euro~:~sa paradlp~omacla autonómIca. 1. Las relaciones protocolarias en España. 2. Losro ~ al extranjero, 3, La representación exterior permanente. 4. La cooperación entre

sente.s subestatales europeos.

VI. Breve reflexión final.

Ilbllografla.

..... Falo Barra d 11UInpeos, nco, an a uz de Granada, con el que he compartido tantos sueños

LA PARTICIPACIÓN DE LAS CC.AA. EN LAS DECISIONES DE LA UNlÓN EUROPEA 585

ubernamentales, en perjuicio de los estrictamente ca '.o evidentemente sucede con el Tratado de estabilidadnunztarzas,v gobernanza en la unión económica y monet . B' coordma­

13: 113-124]. Por eso, ni los Estados han perd·~na [ AR CENDON,nlal en el proceso decisorio de la Unión n' t [O s~papel.funda­los únicos que pueden reformar los trat~d~sa~IIPoco aln deJa~o de

t d'1 ' os son os «senores

los tra a os», se~un a conocida expresión del Tribunal .1Federal aleman en su Sentencia de 12 d b d Constltu-

Tratado de Maastricht [BALAGUER CALLEJ6N~ ~~~~: ~el_to~~:3 sobre

LA UNIÓN EUROPEA Y LAS COMUNIDADES AUTÓEN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ESPAÑOL NOMAS

La Constitución Española de 1978 no .. . mencIOnaba expresaUmón Europea hasta la muy debatida reforma d 27 d n:ente

a

2O::a~~~:~:Io~:=~s1e~~~~~i~~t~~t~~onsti~~~io~at~~~~!:~i~~~nmeia indirecta en cuanto se admite ue egr~clOn; sl.no de una refe-

bliea. No está de más, señalar que dsil:~~~~ ~~~~mltes de la deudadesinterés por Europa, antes al contrari t e no es una prueba

propios ciudadanos españoles eran o, odas los partIdos políticossiguen siendo- muy partidarios de l :-Ytcreo 9~e se puede decir que

la frase que pronunciara a princt il~Sef~c~of europea~ haciendo: «España es el problema E p e SI!5 o XX Jase Ortega y

pertidos políticos estuvieron de ~c:;:ac~:fluc~<.>~».X~r eso, todos losComunidad Europea que inmediata t a so ~Cltu e adhesión a la

primeras elecciones d~mocráticasmen e desputs de la celebración de. de 1977. Ese mismo euro eísm; pr~~e"-to e Gobierno español, enicaran demasiado tiempo:E o~~gmo que los constituyentes no

93 de la Constitución, una cláu~~;:~~~m~tándosea aprobar el artícu-di: soberanía sin tener que ref -1 p rtur~, qu.~ penmte las cesio-

. l onna.¡ a ConstItuclOn.I a Constitución guard b '1 .

los Comunidades Autóno~a~~ efcI~ ta~to ~obre la participaciónla forma en ue . n as InstItuCIOnes europeas como

Unión, los Estatu~os ~: ~o~stltuy~ la voluntad española dentro dea se incorporara a E u onomla, redactados todos antes de que

silencio estatutario f¡l~rr:~'tt,am~oco decían nada expresamente.Eslatuto canari02 y ca b' d Iml amente en 1996 por la refonna

m la o por un abundante europeísma en el

:: h::~a redacción del 37.2 EACANbnual a panir de 2006 en lo rte~ lluln antecedente de la técnica que se ha~

s a le os europeos de los EE AA .. . conSIstente

La evolución política y jurídica de las instituciones creadasel Tratado de Roma en 1957 demostró muy pronto que la Comun' .Económica Europea no era una organización internacional al ~dadclásico, una estructura de Estados donde se acuerdan temas en p~cipio muy lejanos de la vida cotidiana de los ciudadanos, sino nn·era algo distinto, una organización con capacidad para adoptar ~utmas directamente vinculantes para las personas Y para todos losderes públicos de los Estados miembros. Iba a ser una Comunidad deEstados, «sin precedentes en la histotia, una nueva forma de organi·zación internacional que suprimiera las fronteras» [VALVERDE, 201386]. Inevitablemente esta organización supranaciol1al afectaba a l~competencias no sólo del Gobierno y del Parlamento, sino de toolos poderes públicos, muy especialmente las competencias de los ntes subestatales de los Estados compuestos (de los seis fundadores,Alemania e Italia), que veían cómo decisiones que sus gobiernos 110podrían adoptar en el ámbito interno, acababan adoptándolas en elámbito europeo Y afectando a las competencias de esos entes sutatales, sin representación en Europa, sin voz y sin voto, por decirlode forma sintética. O mejor, con la expresiva denominación alemana:la Comunidad Europea tuvo durante mucho tiempo una Landesblind·1teit, una «ceguera federal» (o regional) [IPSEN, 1966].

La ceguera fue, desde luego, algo libremente querido por lamunidad porque los poderes públicos subestatales empezaran mupronto a reclamar algún tipo de participación en la toma de decisionesdentro la Comunidad Económica Europea, controlada exclusivamen­te por los representantes estatales. Incluso la propia Asamblea Plamentaria Europea pidió una representación regional en el seno delas Comunidades Europeas el 9 de mayo de 1960, el mismo año queel Consejo de Europa se mostraba sensible a las demandas regionalesy creaba la Conferencia Europea de Poderes Locales. Sin embargohubo que esperar hasta 1988 para se creara el Consejo Consulti\'o delos entes regionales y locales adscrito a la Dirección GeneFal JI:V1 dela Comisión. y a 1992 para que el Tratado de Maastricht reconoc'el Comité de las Regiones y creara la posibilidad de que estas regipudieran representar a sus Estados en el Consejo de MinistrOS (

día, el Consejo de la Unión).Evidentemente, por el hecho de que en la actualidad las regiones

hayan encontrado un hueco en la Unión, no por eso los Estado~perdido su papel preponderante en la toma de decisiones; es mas, .gunas de las últimas reformas han incrementado los instnlm

enlOll

584

1. OJEADA HISTÓRICA

Nuestro análisis debe partir de una afirmación generaL que com­e toda la doctrina española: la Constitución no logró diseñar un sis­

coherente de participación de las Comunidades en la formaciónvoluntad estatal, muy especialmente visible en el caso del Senado,

de representación territorial según el artículo 69 de la Constitu-•que siempre aparece como objeto de reforma por tirios y troyanosque hasta la fecha sigue invariado en la Constitución4, Por eso y por

&iropea, nÚm. 13,2007, pp. 247-254. Mi propia opinión en Agustín RUlZ ROBLE-.·La colaboración entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y el Estado en

~~os con proyección internacional» en Manuel TEROL BECERRA (coord.), Las~fO"es de Andalucía con el Estado y otras Comunidades Autónomas, Comares,...nada, 2005, pp. 159-196,

¡ebretO de 2006 el Consejo de Estado realizó, a pelición del Gobierno de Za­Pltero, un documentado informe sobre la reforma de la Constitución en el que se

LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES EN LA FASEASCENDENTE DEL DERECHO EUROPEO

LA CONFERENCIA PARA ASUNTOS RELACIONADOS CON LAUNiÓN EUROPEA (CARUE)

PARTICIPACIÓN DE LAS CC.AA. EN LAS DECISIONES DE LA UNIÓN EUROPEA 587~

más útil centrarme en los mecanismos realmente existentes paradIrOlas comunidades puedan participar en los asuntos europeos se­qUe les permiten la legislación y la práctica política, sin perjuicio lógi­pn ente de referirme a las disposiciones estatutarias cuando estudiecam retamente cada uno de ellos.

Precisamente por tratarse de un trabajo sobre España y para evi­reiteraciones no recogeré el mecanismo de participación regional

lar ¡lico que establece la Unión, el Comité de las Regiones, que pordemás he tenido ocasión de estudiar en otro trabajo [RUIZ ROBLEDO,

2005]. Mi exposición seguirá el modelo clásico de distinguir entre laascendente del Derecho Europeo -que no es otra que el momento

de elaborar las normas- y su fase descendente, su aplicación por losdores jurídicos nacionales. Excluiré de la fase ascendente el es­

llIC!io de la «alerta temprana», con una práctica insatisfactoria por loque dice la doctrina especializada [ALONSO DE LEÓN, 2011: 283-329J,

010 atañe a una de las instituciones autonómicas, Por último, setar.in las relaciones que vienen desarrollando las Comunidades Au­

l6nomas en relación con la Unión o algunos de sus componentes y quepodemos agrupar bajo la expresiva denominación de «paradiploma­

o cooperación interterritorial [ALDECOA y KEATING, 2000].

. ....d J'urídk:O:1 .60 olítica, casI SIn cantem. o .

en realizar una im~ortan~ete~~~~~ar~n el seno de las delegaclOne~fi~:)iGobierno de Canan~s p? r p odo se traten temas de espec tadoante órganos comumtarIos.~u~opeo~eua e establezca la legislación del Es

Para Canarias, de conformI a con o qu .

, 1 '6 statuna en rtla materia)). . h t diado la nueva regu aCl n. e 1 VnióO3. Por toda la doctÁnna ~~e D~~~~Z-VERGARADIAl, «Las RegloneS en

h: dt la

con Europa cfr. nge O d Autonomía» en Revista de Derecropea tras los nuevos Estatutos e '

AGusrlN RUIl ROBlEIJo

586 ---

ía ara Cataluña de 2006, que copiaronnuevo Estatuto ~e A:ut~o':nél incluido el valenciano que, paradóji.todos los que se ¡nsplra ~ ;ntes que el catalán. En ellos se intro.camente, las Cortes tP~O aro~d d respectiva a participar en todos lducía el derecho de a °T~n:a;o para configurar la posición espaJ1o­procesos que establlez~ae' t s'ones europeas cuando estén referidos aI n el marco de as ¡nstl UCIa e .competencias autonómicas. . _

, E tatutos matizan esa afirmación senalan·Claro que,l?s m,l~mo:h~-á según establezca la legislación estatal

do que la PartlclP~ClOrls -ir en las competencias del Estado, que es eluna forma de no ¡nte el t te responsable de las relaciones conconstitucionalment~,corf~ e; t {o catalán daba pie a considerarqutla Unión, La redacclO~ e s. a u día el ámbito competencial del E ten ese caso concreto SI ~ue se ¡nv:ableció el Tribunal Constitucional endo, pero la interpr~ta~i~~oluoe~~ 28 de junio, recondujo sus apartadsu famosa SentencIa " etuosa de las competencias estatalmás discutibles a una ~ecá~\~~e~~eveartículos dedicados a las relacio­en nada men~s,que seis [PONS CAMPINS, CASTELLA y MARTíN, 20\nes con la Umon ~uropea to de la serie, el andaluz, se advierte12-23). En el slgUlent~ Estatt:e la voluntad de regular las relacionesfectamente esta tenlslO~ ~~ I respeto a las competencias estatala Comunidad con a mon y ~ Euro a' «Marco de relación: •Así reza el primer artícu~~r~I~~~~~oma de Andalucía con las instit~relaCIOnes de la Comum a . án por lo dispuesto en el presenciones de la Unión EuroPdeaI

sere~~stablezca la legislación del Es\&­

Estatuto Y en el marco e o qu

do»(artículo 23~), sión discutir si esa forma de legiPor eso, deJo paw otr~ oCfsion~sa la legislación estatal (expf

per saltum Ycon cont,muas \emdaluz y los demás; implícitas en el .en el Estatuto valenCIano, e an fu' mI'ento medianamente rae

, . '1'1 para un nClOna dlán) es una tecmca u 1, h crear declaraciones enal de las instituciones o SI lo que¡- ace ~~Igunos de los cuales acablllvalor jurídico y muchloTs .r.;:ces t~ol~~~~t~cional'. En este trabajo coinvariablemente en e n una

lA p,\F.TlClPACJÓN DE LAS CC.AA. EN LAS DECISIONES DE LA ÓUN] N EUROPEA 589

de funcionamiento por las que se habí .dI' .Comunidades en unas «Reglas sobre ~n regl ~ a I?~rtlclpación de

. comités», una norma largamente r .a 'p~Z:lc~paclOn autonómicacomunidades, y muy especialmente p~~lnJlca a por la mayoría de

(IIIIIlrolada por el Partido Socialista tenía a unta de Andalucía, queCIOP el G0biemo central, controlado desde 1~~6seculall' en~entamientopor e PartIdo Popular.

LA CONSEJERÍA PARA ASUNTOS AUTONÓMICOS DE LA REPER

Otro gran acuerdo logrado entre el Estado l .no de la CARCE fue el realizado el 22 d . ~ as Comumdades en

en el Real Decreto 2105/1996, de 20 de se t~~~~o.de 1996 y plasmadoConsejería de Asuntos Autonómicos PI R 1e, por el que se creóte de España ante la Unl'o'n E' en a epresentación Perma­Ulopea que ca Ii l . f

las instituciones europeas hacia las é .da za a m ormaciónquien le corresponde la relación con las ~;;~m ~des Autónomas y aAutónomas en Bruselas. La figura arecía' cmas e las ComunidadesmAn del Beobachter der Liinder el bb ~sp~arse en el modelo ale­

n unas diferencias esencial~s pu sse~a orl

e los Estados, aunque

d. t fu ,e m era e egIda por 1 C

es rn en re sus nciones estab 1 dI' as omuni­micos, sino que era nombrado ;0a le¿eb~r por los mtereses auto­nsmitir información a las Com :de d o lema con la finalidad de

c¡uerian el modelo alemán y or uuml

a es. Porque las Comunidadesdiciembre de 2004 la CAEcEq ~ e ~oblemo pasó del PP al PSOE

unidades nombraran librement ~Ptoeun a~uerdo para que las Co~deben ser consensuados previame

et os ~nseJeros autonómicos, que

la misma CARCE" Adem' n 1por as Comunidades en el senoos consejeros hast~ el pun:~'d:se ercue~~o reforzaba la posición deasuntos europeos de interés p ~ ImItAIr es segUIr la negociación dede p . al a as utonomías dnmera mano «los puntos cr't' d 1 y po er conocer

___ 1 ICOS» e os asuntos que se estén

A<.ll.erdo de ?de diciem bre de 2004 firmadmas, lo que mevitablemente obli ó os por todas las Comunidades Autón -AdbifiJatera~idad, especialmente r~cl~~~~~l(reglaslespecialesl)para salvar los cas~s

erenCla de lo d . s por e País Vasco en'omitid l' s os anterIores, y otro de 3D d . b' a anas y Navarra.o exp lcar aquí por su oca im . e nOVIero re de 1994 que se ha¿~;;¿:5o(~enien:emente publicado p~~~r=este acuerdo d~ la CARCE de 2004

que ia publOE ~um. 64, de 16 de marzo de 200;) ~ ResoluClO? de 28 de febrerola lcaCJón en el BOE de t t . 'd' . no me reSIsto a señalar aq f

14d~~~es1dbe'lEl que más ha lar~xa~~Je~~~~~tc~~:i~~pre~e hace con la dilige~-la Cornu . o e Acuerdo en materia de comer' e asta ande yo tengo detec­Sudáfri ,rodad Europea y sus Estados Miemb .ClO, desarrollo y cooperación entree11 de ~a, poJ otra. hecho en Pretoria e11l d lOst'¡,r u~a parte, y la República de

ayo e2004 y no se ha publicado en :lo~;Er~ e 1999. que entró en vigorasta el 7 de febrero de 2014.

2. LA PARTICIPACIÓN AUTONÓMICA EN LOS GRUPOS DE TRA

BAJO DE LA COMISIÓN

El primer acuerdo de la CARCE de cierta transcendencia práclise produjo el 16 de junio de 1996, por el que se permitía la participe­ción de las Comunidades en los Comités técnicos que tiene la Comisiónpara preparar sus decisiones. La Administración Central y las Comuni­dades pactaron la participación de éstas en 55 Comités de los más400 de que dispone la Comisión, para lo cual dos representantes auto­nómicos, en nombre de todas las demás, acudirían con el representan­te estatal en cada uno de esos comités. En diciembre de 2002 se amplióla participación autonómica a 95 Comités y se formalizaron las práClj.

proponía, entre otras cuestiones, que se debería reforzar la posición del senadoen el Estado autonómico, tanto en la tramitación de las leyes con incidencia aunómica (por ejemplo las leyes de delegación del arto 150 de la Constitución <!tilo­rían iniciar su tramitación en el Senado); como en su papel de lugar de encucnaey cooperación territorial, muy especialmente en relación con la elaboraciónDerecho comunitario y su desarrollo, aplicación y ejecución. El meritorio in~nunca se aplicó pues el Gobierno, espoleado por otras urgencias, lo olvidó proaCfr. Francisco RUBlO LLORENTE (ed.), El informe del Consejo de Estado sob" laforma constilUciO/lal: texID del informe y debates académicos, CEPC. Madrid.~

5. Como nuestros políticos no le dan importancia a los detalles formales, la.rencia ha pasado a denominarse en todos los documentos oficiales CARUE.duda, que con la cantidad de grandes problemas que acucian a España: t'1bierno ha pensado que no es tiempo de cambiar una Ley para solo modificarnombre de una institución secundaria. Y ni él ni los demás partidos han t~nidoidea de aprovechar la ocasión para aggiornar esa Ley 211997 en cuestiones depeso, pues se le nota que no tardará en cumplir veinte años.

"5.::8.::8:.- -"A.:::G.:::U"'ST~I~N~R,,UI~Z2'R'QOBB1.'~

el papel de dirección de los poderes ejecutivos en los sistemas autonó .cos, desde la incorporación de España a la entonces Comunidad E lIl¡.pea se buscó una forma de participación específica de los EjecutivUro.así surgió en 1988, como un foro de encuentro sin respaldo norma~' •la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Elpeas (CARCE). Su regulación normativa se produjo por la Ley 2/1~97En abril 2010, en una reunión celebrada en Bruselas con cierta solem :dad, el Pleno de la CARCE decidió que debería de llamarse Comeren~I'para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE), que te:vía no ha habido tiempo de llevar a la Ley 2/1997, que sigue invariadaEchemosle un rápido vistazo a sus acuerdos más importantes adopta<bpara permitir la participación de las Comunidades en la RepresentaciónPermanente Española ante la Unión Europea (REPER) y en la estLuetu·ra interna de la Unión donde están representados los Estados.

".22..- A:.cG'-'U'-'sr'-'I-"N-'-R:.cUl:.::Z..:.:R:::OB~UiJJr¡~_290 -

. di' tituciones europeas. Incluso se les asigna un pa.tramdltan °d~n a~,msdentro de la REPER, que incluye la organizaciónPel e coor maclOn t ' .

. . f t' as entre los representantes au onomlCOS y IIlSde reulllones m arma IVconsejeros sectoriales de la REPER.

LA PARTICIPACIÓN AUTONÓMICA EN LOS GRUPOS DE TRA.4. BAJO DEL CONSEJO DE LA UNIÓN

l · A rdo de 9 de diciembre de 2004 sobre la reformaEn e mIsmo cue .' " d l C ... t 'mica se pactó la partlClpaClOn e as omUR!_de la ConseJena au ano . d I C . . d 1 U .

I de t rabajOo preparatonos e onseJo e a món.dades en os gruposPara ello, se establecían dos vías:

, d' . de incorporación a la delegación española ena) Ladvla orbl~a~: los consejeros de la Consejería para AsuntllS

los grupos e tra aJo l t' t A" d I REPER cuando afecten a as campe enclas au onu-AutonomlcoS e d' . t. 'fi 'd n el mismo acuer o que, como mmlm0, esmIcas; esp:cI fan ~s~.eos a empleo política social, sanidad y con u­grupos senat.J °t re a IV a medid ambiente y educación, juventudmidores, agnc

lu tura y pe~ac ~omplementaria, el acuerdo prevé que el

y cultura. Inc uso como VI . ,Embajador amplíe esta participaclOn a otros grupos., .

, . l d designar representantes tecmcos en estosb) La Vla especIa e . .1 . Consejo vayan a partIcIpar representant

grupos cuando en e propIOautonómicos.

b s casos esta incorporación lleva aparejada también suEn am ,o I COREPER y permite que los representantes auton6-

incorporaclonal' de los grupos de trabajo según 1micos intervengan en as reumonesreglas que fija el propio acuerdo.

LA PARTICIPACIÓN AUTONÓMICA EN EL CONSEJO DE LA

5.U~N .

I ' de representaclóaEl Consejo de la Unión Europea, e gdran organo t tes de los Es

1 U ., compone e represen ande los Estados en a mo~, se ~'ometer la voluntad de esedos miembros condcadacid.tr~t~~~~taastrichtese representante.notado. Ahora bIen, es e e ., del Gobierno central. Sinotiene que ser obligatoriamente un

lmlms.tro

txto del actual Tratado lit

tener su rango. Por decirlo con e propIO e re resentante de cadal U " El ConseJ'o estará compuesto por un p meteraman: « ., . 1 f I d comproEstado miembro, de rango mmlsltena. acu ta t 0yP;:a ejercer el deIt'Gobierno del Estado miembro a que represen echo de voto» (artículo 16.2).

pARTICIPACiÓN DE LAS CCM. EN LAS DECISiONES DE LA UNIÓN EUROPEA 591~

Como muchas veces sucede en Europa, el cambio introducido en992 en Maastricht solo era un pequeño paso en la vida institucional~ I Unión, pero de una gran transcendencia para las regiones porque

a rmitido que diversos Estados (como Alemania, Austria, Bélgicaha I~eino Unido) tengan algún representante regional en el Consejo.Durante el periodo de Gobierno del Partido Popular 1996-2004, este se

ó a que en la delegación española participaran las regiones, lo quenel!t6 con la decidida oposición de las Comunidades donde el PSOE y;:npartidos nacionalistas tenían la mayoría. Por eso, cuando el PSOEresultó vencedor en las elecciones de marzo de 2004, se apresuró aabrir el Consejo de la Unión a la participación autonómica, tanto que~ Luis Rodríguez Zapatero lo incluyó como parte de su programa deGobierno en el propio discurso de investidura del 15 de abril de 2004.y por eso, en la misma sesión del 9 de diciembre de 2004 de la CARCECII que se aprobó la reforma de la Consejería autonómica y la participa-. n en los grupos de trabajo del Consejo, se logró también otro pacto

bastante razonable sobre el sistema de representación autonómica en\as formaciones del Consejo, que se materializó en un Acuerdo distinto,posiblemente por razones de pura relevancia formal, ya que luego losdos Acuerdos se publicaron en la misma resolución del Ministerio deAdministraeiones Públicas. El Acuerdo detalla minuciosamente las re­aIus y principios de la incorporación de la participación autonómica en

seno de la Delegación española, que llega hasta la intervención en lasrcuniones de las formaciones del Consejo, siempre con la autorización

I jefe de la delegación (el Ministro correspondiente). El Acuerdo re­iona, en principio, cuatro formaciones del Consejo (empleo, política¡al, sanidad y consumidores, agricultura y pesca, medio ambiente y

educación, juventud y cultura) si bien las Comunidades intervendránicamente en los asuntos de competencia autonómica (se relacionan

once: empleo, asuntos sociales, etc.). Posteriormente, en la reunión deCARUE celebrada el 2 de julio de 2009, se acordó la ampliación departicipación autonómica a una quinta formación, la de Competiti­

-temas de consumo. Yel 7 de febrero de 2011, se decidió ampliarparticipación autonómica a la formación del Consejo de Educación,

tud, Cultura y Deporte en lo relativo a temas de Deporte.

La delicada cuestión de determinar cómo elegirían las Comuni­. '\utónomas a su único representante, que debe ser miembro de

Consejo de Gobierno, se remite a lo que acuerde cada Conferenciatorlal (diez son las implicadas según especifica el propio acuerdo),de esta forma cobran un nuevo protagonismo. En la práctica, es­Conferencias han adoptado un criterio simple y objetivo: la rota­

en la representación por semestres, si bien decidiendo el orden

¡,lp....1l0IPACIÓN DE LAS CC.M. EN LAS DECISIONES DE LA UNIÓN EUROPEA 593

~9 I 3' de la Constitución, ni el artículo 27.3 del Estatuto de Cataluña..e para la Comunidad Autónoma, puesto que, como se deduce delr del mencionado articulo, se aplica a lo que ya sea competencia

onómica en virtud de las reglas competenciales materiales incluidasel propio Estatuto»(STC 15311989 de 5 de octubre, caso concesión de~ionalidad española a películas coproducidas, FJ 9).

Esta conclusión .del resp~to del orden competencial en la aplica·de las normas mternaclOnales se mantiene íntegramente en elde: las normas ~ur?¡;eas, reforzada por el propio Derecho europeomantiene el prmclplo de autonomía institucional de los Estados

la hora de aplicar sus normas'. Por eso, el primer supuesto que tuvocpIt analiza:r el Trib~?al Constit~cional s~bre Derecho europeo y orden(llII1pc:tencIal permitía -como hizo el Goblerno- una interpretación lite·

de la norma europea como atribución de una competencia ejecutivalos órganos estatales; lo que no aceptó el Constitucional: frente a la

Jldensión d~1 G?bierno de ent~nder que varias directivas sobre salud. le atribUlan competencIas pues se referían a las «Autoridadesrrales de cada uno de los Estados miembros» y definían «veterina­oficial. como el «nombrado por la autoridad central competente del

Ellado mie~bro:>, el Tribunal Constitucional determinó que "lo úni·que las directIvas Imponen en este punto es que la Administracióntral sea el interlocutor único de la CEE en lo que toca al efectivo

cumplimiento de las determinaciones comunitarias [... ] pero no puede_nderse como expresión de una atribución de competencia realizada

. la CEE e?, favor de tal ? ~.ual sector del aparato de los Estados quemtegran, silla como preclslon de que son los órganos generales o cen­.. de dichos Est~dos, en tanto que responsables últimos de la eje·

Qlti6n de la normativa eurocomunitaria los obligados a comunicar a laCEE ya asumir ante ella el nombramiento de un veterinario oficial» 10.

Como toda regla, ésta tam bién tiene alguna excepción. Cfr. Vicente ÁLVAREZ GAR-,.La recent~alizaClónde competencias en España por imperativos del Derecho

Europeo», ReVIsta Geneml de Derecho Constitucional, núm. 18,2014, pp. 1-41.STC 252/1988. de 20 de diciembre, caso Comercio de carnes, FF.JJ. 2 Y4. En laS:;C 172/1992, de 29 de octubre. caso Ley cala lana de residuos industria/es espe­~~ca la~ consecuencias de la idea de que el Estado es el «interlocutor úni~o": elció:dr~ute la cons~itucion~lidad de la norma catalana que establecía la obliga­" de la GeneralIdad de mfonnar de la gestión de residuos tóxicos a la Comi~

. n Europea «a través de los conductos competentes" en cuanto nada impideInlorpretar que d t 1 d . l d' .'1 ~sos ~on uc os os eterrnma e Esta o «a qUIen corresponde::so o l~ relaCIón dIrecta con la Comisión, sino también aunar las diversasCoo~~clOnesque reciba de los restantes entes autonómicos para facilitar a lada:n/;} f) como un, todo y no separadamente l~ información por ella solicita-

. He analizado con más detalle esta pnmera jurisprudencia del TC en

AGusrlN RU/Z ROBLEDo

7. Los Informes anuales sobre la participación de las Comunidades AutónO"!lUel Consejo de la Ul'liól1 Europea pueden consultarse en http://www.seap./tIl!'.gob.es/es/areas/po ~i t iCQ;-a.u to 1'1 o111 iealpart ie~p~c ion-cea~-eulccaa-Y_tielParllC'1ciorl_CCAA_Conse¡o_Muuslros.html. En el ultlmo pubhcado hasta la fecha. ~.._2011, se detallan los distintos procedimientos que han adoptado lasConIere~Sectoriales para elegir al representante autonómico en su respectiva forrnacid8

del Consejo (pp. 3·11). .8. 8TC 227/1988, de 29 de noviembre, caso Ley de Aguas. FJ 21 a. Tamblén~

dad, que en otro obiter dicta habia señalado que el arto 27.3 del EAC ¡mpo;.Generalidad una «obligación, que no competencia)) (STC 58/1982, de 27 ecaso Ley de Patrimonio de la Generalidad de Cataluña, FJ 4) pero el c~mtextlexpresión es más bien restrictivo de las competencias auton6IDlcas, JUsto t:

fícado contrario de la 8TC 15311989.

Durante los primeros momentos de creación del Estado autonómi·ca hubo cierta polémica política y doctrinal sobre a quién le correspon·día aplicar en España los tratados internacionales, si al Estado comofirmante Yresponsable internacional de ellos o si, por el contrario.mantenía el orden competencial y cada esfera sería la encargada de eje.cutarlo, el Estado en los tratados sobre materias de su competencia.las Comunidades en la suya. El Tribunal Constitucional parecía en unprincipio inclinado a considerar que la ejecución de los tratados erauna competencia con sustancia propia y por tanto competencia del Es·tado, salvo que cada Estatuto le reservara la ejecución a su Comunidadporque en algún obiter dicta afirmaba que «cuando así lo disponen losEstatutos de Autonomía, corresponde a las Comunidades Autónomla ejecución de los tratados y convenios internacionales en materia desu competencia, sin perjuicio de la obligación del Estado de garantizarsu cumplimiento»B. Sin embargo, cuando lo pensó más detenidamentepara tomarlo como ratio decidendi concluyó lo contrario: el tratado.irrelevante en principio -y sin perjuicio de la responsabilidad intemcional del Estado-, como criterio competencial en un sentido o en otro:ni atrae la competencia hacia el Estado en virtud de la regla del artículo

IV. LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES EN LA FASEDESCENDENTE DEL DERECHO EUROPEO

según diversos criterios como son la población, el orden de creaciónde las Comunidades, el orden alfabético, etc. En última y excepcionalinstancia cuando no ha habido acuerdo se ha usado el puro sorteo. Encualquier caso, los acuerdos han originado una amplia participaciónde los Consejos de Gobierno autonómico en los Consejos, como revelalos informes que cada año viene publicando el Gobierno, siempre por

encima de las cien páginas'.

592

2. STC 79/1992, de 28 de mayo, caso Ayudas al ganado vacuno, FJ 3. Tuve ocasióndt ocuparme de la polémica doctrinal previa sobre el uso de la cláusula de su­plencia como garantia del cumplimiento del Derecho Europeo y decantarmepor la postura que posteriormente ví con satisfacción que fue la adoptada porel Te eIL Agustín RUIZ ROBLEDO, «Relaciones internacionales y ComunidadesAutónomas», La 1R,y, Revista jurídica española de doctrina, jurisprudencia y bi­bliografla, 1991-1, pp. 1163 Yss. También ahí defendí la posibilidad excepcionalqu~ tiene el Estado de usar los mecanismos del arto 155 a los que me referiré acontinuación.

'1'lCIPACIÓN DE LAS CC.M. EN LAS DECISIONES DE LA UNIÓN EUROPEA 595

~ciado el propio Tribunal Constitucional desde su Sentencia

~~~de 8 de marzo, caso E:;pedición de doc~mentos con valide.z enI , «aun cuando en el artIculo 93 se localtza una clara mamfes­~pad I monopolio competencial del Estado en orden a la garantíaIón elimiento de los compromisos adquiridos frente a otros suje-'ump . I [ ] 11 . d' I . "d D

recho internaClOna, .,. e o no qUiere eClr que a prevlslOne e fi '1' I . l t'

I'ulo 93 con gure por SI so a un tltU o competencIa au onomo

artlC

fa\'or del Estado». . ' , .Ese mantenimiento del orden co~pete::clal y garmltla .ultLma

E·tade en el cumplimiento de la leglslaclOn europea lmpltca, se­". jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional, que los

n ~~s centrales del Estado tienen capacidad para re~a?ar los da­'nformaciones necesanos para conocer ese cumplImiento eSTC

t9~3, de 8 de marzo, caso Expedición d~ documentos co~ validezEuropa) así como, si fuera necesano: activar !os control,es JU,nsdlc­

dclPales si consideran que una ComUnIdad Autonoma esta aphcandoecuadamente uno norma supraestatal. Para el Constitucional la

usula de suplencia del artículo 149.3 de la Constitución puede ser-vir para que el Estado garantice .el efectivo cumJ?limiento del Dere­ho europeo y evitar que las relaCIOnes con la Umon {{queden al albur

de la actividad o pasividad normativa de todas y cada una de las Co­munidades Autónomas competentes en la materia» 1'. Por fortuna, elTribunal Constitucional no ha tenido ocasión de pronunciarse sobreun instrumento excepcional que algunos autores -entre los que meIncluvo- hemos considerado que podría usarse en casos extremos de

umplimiento reiterado y consciente de la legislación europea o desentencias del Tribunal de Justicia: la posibilidad de que las Cor­dictaran una ley de armonización e incluso se utilizara la coaccióntal de artículo 155 de la Constitución. En fin, en la legislación or-

dinaria, diversas normas estatales han establecido expresamente que,_el Reino de España» fuera sancionado por las instituciones euro­

por incumplimiento de alguna norma europea, las Comunidades

594"--''--'----- -'A~G:'!U!'.S'!:TI0.N'lR'!:U'!!IZRO--!!!1ltJ

De modo excepcional, el Constitucional ha admitido qdo pueda intervenir en la aplicación del Derecho europe Ue el Ea las competencias autonómicas en el caso de que la no o qUe a~

, d ,., , rma eUrorequiera una eClSlOn prevIa a su aplicación por el con' PeaComunidades Autónomas, cuyo supuesto típico es cuandJunto de Jl d b ·, l oaEsp~._e correspon e una su venClOn g obal que debe repartir - ..tIC 'd se pOsten

me~ e entre as , omum ades; en ese caso, incluso el Estado o.g~stl.onar centrahzadamente los fondos siempre que «resulte i~ucmdlble para asegurar la plena efectividad de las ayudas d Pres·

d " b" dI entrodclor enaclOn aSlca e sector y para garanti zar iguales posibil'd aobtención y disfrute de los potenciales destinatarios» (STC 79~1~~CSdc28 de mayo, caso Ayudas al ganado vacuno, FJ 2). 2.dc

Ahora bien, aunque la norma externa -sea tratado o re l "europea- no altera el sistema interno de distribución de compgt

UaC,lon

d I eenCIno se pu~ e pasar por a to que la responsabilidad internacional del'cumphmlento de los Tratados corresponde en exclusiva a los E t d

'dt . 1 '1 saossegun e ermma e artlCU o 27 del Convenio de Viena sobre Derec~

de los Tratados. Y otro tanto cabe decir en el caso del Derechpeo, donde el Tribunal de Justicia ha negado que un Estado pueodeu~.t b'I'd dI" aeV!.dar su responsa I 1 a ante a U~lOn alegando que el incumplimiento

e una ~o.r,ma europea lo ha reahzado un ente autónomo subestatal'En prevlSlon de esa responsabilidad, el artículo 93 de la Constituci~establece que corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno segl1los casos, la gara~tía del cumplimiento de los tratados en los 'que ncedan competencias constitucIOnales «y de las resoluciones emanadde !os organismos internacionales o supranacionales titulares de lac:slón». La doctnna ha estudiado abundantemente este artículo y hodJa hay un acuerdo general en considerar que el artículo 93 no atriobuye al Estado un nuevo mecanismo de control sobre las Comunida.des, no es un título autónomo; sino que esa garantía de cumplimientodel Derecho europeo debe realizarse por medio de los instrumentosordinarios que atribuye la Constitución, como por lo demás ha veni·

Agustín ~UIZ ROBLEDO, «Las. implicaciones constitucionales de la participacióDd~ Espana en el proceso de Integración europeo», Revista Jurldica de Astllrinumo 22, 1998, pp. S9 y ss.

11. La sente~ci~ de cabecei-a e~ l~ que el TJ fija esta jurisprudencia es la Sentendade 11 de Jubo de 1984, Com'?lón contra Italia (130/1983, Rec. p. 2849) en la quecondenó a Itaha por InCUmphmlento de una Decisión de la Comisión por Ja quedeclaraba la incompatibilidad con el Derecho europeo de unas ayudas agrl..:o1asotorga~as p<;,r l~ Región ?e Sicilia, sin que admitiera la excepción formulada parel GobIerno Itabano, segun la cual habia pedido varias veces a Sicilia que dempra las normas a que se refiere la Decisión de la Comisión.

597PJUC!:!dPACIÓN DE LAS CC.AA. EN LAS DECISIONES DE LA UNIÓN EUROPEA

LOS VIAJES AL EXTRANJERO

AcTIVIDADES DE ACCIÓN EXTERIOR DE LAS COMU­DADES EN RELACIÓN CON LA UNIÓN EUROPEA: LA PA­

J,WIPLOMACIA AUTONÓMICA

LAS RELACIONES PROTOCOLARIAS EN ESPAÑA

• da más constituirse las Comunidades Autónomas, empezaron::.ar un acendrado interés en realizar contactos con autoridades~eras. tanto dentro como fuera de España, sin duda como una

n de maFcar simbólicamente su carácter de institución política.forma de reglamentar, si quiera indirectamente, estos contac­

la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exterio­dirigió una Circular, de 31 de octubre de 1983, a los Delegados del'erno sobre los viajes y contactos exteriores de las autoridades au­

kas. Hoy día, las Comunidades mantienen habitualmente enlerritorios relaciones protocolarias con los embajadores extranje­creditados en España, incluidos los representantes de la Urúón

n las delegaciones de los más diversos organismos europeos quen nuestro país.

Con la misma normalidad con la que las autoridades autonómi­reciben a representantes extranjeros, representantes autonómicos

~an fuera de España. Desde frecuentes viajes a Bruselas hasta visi­a China y Japón, es posible rastrear una larga serie de viajes ofi-

I . tanto de miembros de los Consejos de Gobierno como de losamentos con los más diversos motivos: promociones culturales y

CJllIIlerciales, viajes de estudio e intercambio, cooperación al desarro-•etc. Aveces, el motivo del viaje, o el número de los viajeros, queda

diluido que los periódicos critican lo que más parece«turismo ins­ional» que viaje útil para los intereses generales de una Comuni-

, El Gobierno central pretendió en 1989 regular y coordinar estos• • pero tras una primera ronda de consultas con los Presidenteslas Comunidades, no se llevó a efecto; por lo que las únicas normas

el asunto -si se puede llamar así a Circulares nunca publicadasalmente- son la Circular de 31 de octubre de 1983 ya mencionada

la Circular de 13 de marzo de 1984 a las Embajadas y Consuladosel extranjero. Para gozar de la ayuda de este servicio exterior del

o. las Comunidades deben comunicar a la Secretaria Generallea del Ministerio de Asuntos Exteriores los viajes, precisando fe-

Autónomas responsables asumirán su coste «en la parteimputable»l3. qUe le

Si los Tratados y el Derecho europeo no deben alterar .m t l · t d d' 'b "' d SUstanen e e SIS ema e lstn UClOn e competencias cabe d . l

I h d. ' eClr o

mo a a ora e anahzar el reparto de funciones en el int. roC 'd d A - enor deomUnI a es utonomas, de tal forma que cuando la apl'

d dIcación

un Trata o o e una norma europea sobre materia comp t .la Comunidad Autónoma exija una ley, será el Parlament~ ~~Clava el que deba aprobarla y cuando se trate de medidas eJ'ec .

d . 1 C . d G b' U!ll'ascorrespon era a onseJo e o lerno. Ahora bien en la p - ,b I d - 11' ,racheao serva o que po namos amara cIerta tentación de los G b'

autonómicos por desarrollar ellos mismos esas normas alegao JelllOl

es suficiente con el uso de reglamentos. y cuando es evidentn

o lj\It. d e~necesItan normas con rango e ley entonces en casi todas I C'd d ,,', as OJ!lU.nI a es en que se permltIan los decretos legislativos estos se hd . fr . Mo con cIerta ecuenCIa para adecuar la legislación autonóm'

Ydd.. Icaa

europea. es e 2006, algunos EjecutIvos autonómicos que ya r!a capacidad de dictar decretos-leyes la han usado con el mism :m deImplementar la legislación europea". o

596

13. Por ejemplo, en 20031as Cortes Generales modificaron la Ley de Aguas delpa.r~ mtr~dUClr e! n~evo arto 121 bis: «Responsabilidad comunitaria. La Ad­~llnIstra~lOnes publ~ca~ compet.entes en cada demarcación hidrográfica. queIncumpheran los obJetIVOs ambIentales fijados en la planificación hidmlógicao el "!.ebel de m~ormar sobre estas cuestIOnes, dando lugar a que el Reino dEspana. sea sanclOnado por las i~~tituciones europeas, asumirán en la pancles ~ea Imputable las responsabIlIdades que de tal incumplimiento se hubidenvado. ,En el procedimiento de imputación de responsabilidad que se tram)s~ garantIzará, en todo, caso, la audiencia de la Administración afectada.dlend~ compensarse.el Importe que se determine con cargo a las transfl.'runc·financlera~ que la misma reciba». En términos similares, las Leyes 17/2009.23 de novIero bre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios, 11201de 1 de marzo, de reforma de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de OrdenacicinComerclo Minorista; y 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del mn:a~mo. Con carácter genera], la Disposición Adicional Segunda de la L,-')'ga11lca 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y SostenibiliFmancIera.

14. Cfi:, por ejemplo, el Decreto-ley catalán 1/2009, de 22 de diciembre, de "Necióo de los equipamientos comerciales y el Decrelo-Iey andaluz 3/2009, de 22dIcle~ bre, por .el q~e se modifican diversas Leyes para la transposición en Ñt'dalucJa de la Dlrecllva 20061123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parla......to Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el Mercado Interior. Con»ejemplo de Decretos legislativos, vid. los pioneros decretos legislativos aatalanes111986, de 4 de agosto, por el que se modifica la Ley 1311982,de ColegiosPro/e­slOnales, para adaptarla a la normativa comunitaria; y 2/1986, de adecuaciónla Ley 6/1983, sobre residuos industriales, a la norma'tiva comunitaria.

LA COOPERACIÓN ENTRE LOS ENTES SUBESTATALES EU­

ROPEOS

(), PARUClPACIÓN DE LAS CC.AA. EN LAS DECISIONES DE LA UNIÓN EUROPEA 599

i después de la II Guerra Mundial se extendió por Europa la ideala cooperación entre Estados, no le quedó a la zaga la idea de la

ración entre los entes subestatales. En parte por un deseo gene­de cooperación y también, en parte, para hacer oír las voces de las'ones y evitar que la integración europea fuera monopolio de los ór­os centrales de los Estados, por mucho que éstos sean los actoresncipales de este proceso. En esta defensa de los intereses regiona­el Europa, las primeras asociaciones que surgieron fueron asocia­es sectoriales bien por su objetivo (así la Comisión Interregional, los Transportes en la Cuenca del Mediterráneo y la Asamblea de.ones Europeas Vitícolas), bien por su composición, como la Aso­ón de Regiones Fronterizas de Europa (ARPE), fundada en 1971

'ó de la Junta de Andalucía en Bruselas, que tiene las misiones deI ,II

O'n promoción y «representación institucional de la Comunidadl' di'lónoma de An a ucra»,El Estado reconoció esa situación y en la Ley 6/1997, de 14 de

'1 de Organización y Funcionamiento de la Administración Gene­d'¡ EstadO ordenando en su artículo 36,7 que «En cumplimientoI~ funciones que tiene encomendadas y teniendo en cuenta los ob­

os e intereses de la política exterior de España, la Administracióneral del Estado en el exterior colaborará con todas las institucio­\' organismos españoles que actúen en el exterior y en especial conoficinas de las Comunidades Autónomas».

por su parte, siete de los ocho Estatutos aprobados a partir de(todos salvo el navarro) recogen expresamente la delegación au­

ómica en Bruselas, además el valenciano y el catalán habilitan arespectiva Generalitat para abrir oficinas en cualquier otro Estado

promover los intereses de sus comunidades, sin que hayan mere­estas disposiciones ninguna tacha de inconstitucionalidad en el

IJI\plísimo recurso que presentó el PP contra el Estatut catalán en ele la gran mayoría de sus artículos sobre la acción exterior de la Ge-

itat fueron recurridos. Así de solemne lo hace el Estatuto andaluzu artículo 236: «La Junta de Andalucía tendrá una Delegación Per­lIente en la Unión Europea como órgano administrativo de repre­tación, defensa y promoción de sus intereses ante las instituciones

órganos de la misma, así como para recabar información y estable­mecanismos de relación y coordinación con los mismos».

Tras los viajes institucionales al exterior, el siguiente paso lógica en la creación de una actividad exterior permanente es la apenurade representaciones oficiales, que en un primer momento se hicieronbajo la fórmula de empresas y fundaciones, regidas por el derechoprivado, hasta que la Comunidad Autónoma Vasca creó la OficinaRepresentación en Bruselas, que el Tribunal Constitucional consiró compatible con la Constitución en la Sentencia 16511994, de 26 demayo pues su norma de creación no le atribuía ni un estatuto internacional ni se alTogaba funciones estatales. Al amparo de esa doctrina.prácticamente todas las Comunidades han abierto una oficina en 8IUselas; así por ejemplo el Decreto 16411995, de 27 de junio, creó la Dele-

15. Sobre estos enfrentamientos cfr. Jorge TUNÓN, Andalucía y la Unión EIIactor periFérico y escenal10 privilegiado de la política europea, Centro de E...tud*Andaluces, Sevilla, 2010, pp, 197 Y ss. La reciente Ley 2/2014, de 25 de rode la Acción y del Servicio Exterior del Estado pretende evitar estoS enfmientas con diversos instrumentos entre los que destacan las obligacione:;deComunidades de informar al Gobierno de sus viajes al extranjero Yde ad¡,(.~actividad exterior a las directrices de la Polltica Exterior fijadas por el Gobi<lWl

3. LA REPRESENTACIÓN EXTERIOR PERMANENTE

:::5..:.9..:::8'-- "AG~Uó::ST:.':f~N~R~UI~ZRO

~chas de partida y regreso, duración de la estancia, identificación dpersonas que se desplazan y motivo del viaje [CONDE MARl'ÍNEz 2

eJa,¡

151-155]. ' 000:En ocasiones, estos viajes han causado más de un enfrentam'

entre e! Go~ierno central y los autonómic::os, normalmente los d~e~tono naclOnalista. Aunque la estrategIa reCIente del Gobierno del pplB­la de no entrar en «valoraciones políticas» y no opinar sobre eso .'jes polémicos, como los que en los últimos tiempos viene realiZ:':;el Presidente de la Generalitat para explicar su estrategia indepen:tista. Claro que el fracaso en su objetivo de entrevistarse con los~des líderes europeos que está cosechando el Presidente catalán hapensar en un trabajo en la sombra del Gobierno español. También hahabido algún enfrentamiento con Comunidades gobernadas por UDpartido nacional pero de distinto signo político al del Gobierno cen­tral. Así en los años del segundo Gobierno Aznar (2000-2004), y mientras la Unión Europea negociaba un tratado de pesca con Marruecse produjeron algunas visitas del Presidente de la Junta de Andalua Marruecos que fueron tachadas de deslealtad institucional por pandel Gobierno ls .

TIClPAClóN DE LAS CC.AA. EN LAS DECISIONES DE LA UNIÓN EUROPEA 601

¡.\PAR

· BREVE REFLEXIÓN FINAL

En el siglo pasado Denis de Rougemont desarro]]ó una atractivaliarla del regionalismo como forma de integración europea. Ahorabien. en su pensamiento las regiones no eran mini-estados, sino entes

retoS, lograr alguna representación en el Consejo, un mayorcon~ismo de los Parlamentos autonómicos en Europa y la legiti­·~o activa ante el Tribunal de Justicia para preservar sus compe-

II"lonias.Si los nuevos Estatuto~ se. convertía~ ~n cauce jur.ídic.o p~ra reco­I aspiraciones autonomlcas a partIcIpar en las IDstltuclOnes de:~n, lo que inevitableme~tehayevado -como ya .hem.os visto- a

IJ i as remisiones a la leglslaclOn estatal para eVItar IDvad,r lasGiIIJ1 n~encias del Estado, no sucede igual cuando las Comunidades seCIIlftI~nan con otros entes subestateles ejerciendo sus propias compe­

.~ Así por ejemplo, ordena el Estatuto catalán que la «Genera­WlCl

debep~omover la coope~aci.óncon l~s regione~ europeas con las

mparte intereses economlCOS, socIales, ambIentales y cultura­, debe establecer las relaciones que correspondan» (artículo 197).

·En fin, siquiera brevemente se hace necesario recordar que las Co­lIIunidades pueden participar en el C?nvenio-Marc~ europeo de coope­

Ión transfronteriza entre comumdades o autondades terntorlales21 de mayo de 1980, firmado en Madrid y elaborado en el marco del

jo de Europa, que paradójicamente no fue ratificado por Españata 1990, además con una declaración que condicionaba la validezla firma de los instrumentos de cooperación entre colectividades

Im"ltoriales a la conclusión previa de tratados bilaterales de Españael Estado al que las colectividades extranjeras P7rtenezcan. Cincodespués, en 1995, se firmó el primer Tratado bilateral de aplica­

n del Convenio-marco: el hispano-francés sobre cooperación trans­teriza firmado en Bayona ellO de marzo de 1995. Hasta el 2002,

firmó el correspondiente Tratado con Portugal, que permite aComunidades Autónomas limítrofes con Portugal un margen de

tuación mucho más amplio que el anterior régimen de conformidadlIIPI'esa del Estado. Basándose en éste Tratado de Valencia, se creó en

10 la Eurorregión Alentejo-Algarve-Andalucía cuya finalidad princi­la de pFomover propuestas de colaboración para el desarrollo de

territorios y muy especialmente «preparar proyectos, programaspropuestas conjuntas que puedan beneficiarse de cofinanciación co­

IIlUnitaria. (artículo 3 del Convenio de Cooperación).

16. Tomo los datos de http://www.regleg.eu/index.php?OPlion=com_c01'tetll&>·calegory&layoul=blog&id=4&ltemid=5.

AGUSI1N RUIZ RO

~

Y con el peso suficiente como para lograr que la Unión desarrolen la década de 1990 su programa Inten-eg de colaboración reg' Iea.en el sentido defendido por la ARFE. De igual forma, la ConferIOIllll

de las Regiones Periféricas M~ítimas de Europa (CRPME), funden 1973, que recoge a 127 reglOnes de toda Europa con el objetil" a:conseguir un «desarrollo más equilibrado de la Unión Europea. olo cual promueve estudios sobre las políticas comunitarias de fu. "lf dd "'(p eneImpacto ten-Itona, omenta acuer os e cooperaclOn artel1ariadocolabora con la Comisión Europea en los programas de cooperaciinterregional, etc.

En 1985 se fundó la gran organización del movimiento regiona­lista europea, la Asociación de Regiones de Europa. La ARE fue eda por cuarenta y siete regiones y un buen número de organizaciregionales con el fin de defender los intereses regionales en Europasin duda, la creación del Comité de las Regiones en Maastricht se debeen buena medida al trabajo de la ARE. Precisamente, el Comité de lasRegiones se puede considerar como una variante cualificada depertenencia a organismos interterritoriales de cooperación, aunquenaturaleza de institución europea hace más adecuado estudiarlo comouna de las técnicas de participación en las decisiones de la Unión Euro­pea. Sí merece que nos detengamos,.siquiera un momento, en dosmo­vimientos asociativos informales que tienen por protagonistas a cicl10lentes subestatales y en los que el impulso español ha sido esencial: laConferencia de las Regiones europeas con poder legislativo (REGLEGy la Conferencia de Asambleas Legislativas Regionales Europeas (CALRE). Si las propias cuentas de la REGLEG son exactas, en la Uniónexisten nada menos que 74 regiones con poder legislativo, pertenecientes a ocho Estado que agrupan a más de 200 millones de habitantes.43% de los 500 millones de ciudadanos europeos!6.

Mientras que la primera, la REGLEG, está formada por los Pre­sidentes regionales, la segunda la componen los Presidentes de Jo¡Parlamentos. Llama la atención que cronológicamente la CALRE staanterior a la REGLEC pues mientras ésta se constituyó en 2000poder defender los intereses de estas regiones en la Convención deaño, la CALRE se fundó en 1997 en Oviedo a iniciativa del Parlamto de Asturias [ARCE JANARlZ, 2005: lJ. Las reivindicaciones de amorganizaciones son bastante parecidas con el objetivo general de con­seguir un estatuto especial para este tipo de regiones y, como a\-an-

600

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603I\RIT1GIPACIÓN DE LAS Ce.AA. EN LAS DECISIONES DE LA UNiÓN EUROPEA

~El tercer medio es la reforma institucional de la Unión Europea.

bien, en mi particular opinión, esa reforma no se puede hacerlicando el sistema de toma ~e ~ecision:s:hasta el pun.to ¿e pro­

.~p 'u parálisis, como sucedena SI se admltlera que los dictamenesnielar s . fu . Idd comité de las ReglOnes eran vmcu antes.

El objetivo del regionalismo es mejorar la integración europea, nor el sistema de toma de decisiones. Por eso, la solución al déficit

':x:rático de la Unión Europea no puede venir de un intergubema­":';,alismo en el que las regiones s~ convi:rtan,en nuevos ~ctOJ:es ~el

legislativo. sino por la progresiva sustltuClOn de estas mstltuclO­jJtf intergubernamentales por otras genuinamente europeas, con SLl

pia y autónoma legitimación, como ya la tiene el Parlamento ELl­pro l. No es casualidad que éste Parlamento y la Comisión Europea-la' dos instituciones más europeas de la Unión- siempre hayan de­

s trado una sensibilidad regional que ha ido por delante de las quehan manifestado las formadas por representantes estatales, el Consejo

el Consejo Europeo. Con ilusión espero que la nueva legislatura delParlamento Europeo tras las elecciones europeas de mayo, avance en

dirección.

17. Su preocupación por dejar claro que las regiones no eran miniestados le lle\'Oescribir un artículo con ese título: Denis DE ROUGEMONT, «La région n'est pas uamini-État-Nationn, Bullelil1 du Centre européen de la Culture, Genova, núm~. S1970. pp. 31-40.

602 AGUSTIN RUIZ ROB

~intermedios que podrían realizar una intensa colaboración entre 11_.que difuminara las fronteras, haciendo de alguna forma más bo~ .....a los Estados. Por cierto, tal y como demostraba la Regio Basili o~fundada en 1963 como Asociación de Derecho privado, no muy I:'

ns

de Ginebra, donde el gran federalista suizo fundó el Inslitut univJ~taire d'études européennes l7• Por eso, la «Europa de las regiones» erst·la que tanto abogó Rougemont, no pretende~omo a veces se ha ti- Pardesde el ámbito político con más deseo de descalificación que p~c~sión- sustituir veintiocho estados por doscientas cincuenta regio:

l.

sino que éstas desempeñen algún papel en un proceso que afecta a tdos los poderes públicos. Por decirlo de alguna forma gráfica, yqUi~poco precisa, se trata de impedir que la tradicional «ceguera regionalde las instituciones europeas aumente hasta tal punto que las regionqueden aplastadas en Europa por un nuevo centralismo ventrílocuo'las grandes voces europeas, el Consejo de Ministros y el Consejo Eu­ropeo, no son tanto voces propiamente europeas, como estatales manocomunadas.

Este objetivo se puede realizar por diversos medios. El primeroes el que podríamos llamar el ámbito de actuación de las política~

la Unión, que no siempre tiene que ser el estatal, sino que en algunasmaterias debe descender al regional, muy especialmente en el desa·rrollo económico, algo ya reconocido en el propio Tratado de Roma,cuyo Preámbulo afirma que los Estados signatarios estaban preocupa.dos por «reforzar la unidad de sus economías y asegurar su desarrolloarmonioso, reduciendo las diferencias entre las diversas regiones velretraso de las menos favorecidas». Y origen del importantísimo FoñdoEuropeo de Desarrollo Regional, del que tanto se han beneficiado lamayoría de regiones españolas e italianas.

El segundo medio para lograr la Europa de las regiones es la coo­peración directa entre los entes subestatales, creando Eurorregioque desarrollen solidaridades e intereses propios, originando pro~'

tos comunes en beneficio de todos sus habitantes. En la actualidadhay más de sesenta, si bien muchas de ellas están lejos de tener pro­yectos tan ambiciosos como el aeropuerto de Basilea compartido porSuiza, Alemania y Francia, el gran ejemplo que siempre se tiene nmente cuando se piensa en la colaboración transfronteriza.

604 AGUST/N RUIZ ROBl~

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606

SalDJrio

L11.

27

JUAN FRANCISCO SÁNCHEZ BARRILAO

Profesor Titular de Derecho ConstitucionalUniversidad de Granada

Otra vez me rindo a Rafael, a su curiosidad vital y jovial, con su infinita capacidadpara hacernos colaborar en proyectos nuevos; a él, y en el recuerdo de una imagende Granada nevada, le dedico estas páginas.Sohre. cómo el Derecho se expresa y se desarrolla en un tiempo, de manera que su

tudio, aun desde una perspectiva sincrónica, requiere de su adecuada y previa

Ordenamientos privadosy Derecho constitucionat

Derecho) globalización Ypluralismo jurídico.Ordenamiento jurídico y Constitución. 1. Derecho y ordenamiento jurídico. 2. Con~cepto y caracteres del ordenamiento jurídico; tipos de ordenamientos; ordenamiento y

Constituci6n.111. Ordenamientos privados y Derecho público. 1, Pluralidad y plrlralismo ordinamentali

relaciones entre ordenamientos. 2. Relaciones especificas entre ordenamientos privados yDerecho público: el reenvío. 3. Relaciones abstractas entre ordenamientos privados y De­recho público: competencia y subsidiariedad horizontal. 4. Relaciones horizontales entreordenamientos privados y Derecho público: la lex merwtoria.

IV. Consideraciones finales: relaciones entre ordenamientos, globalización Y Derechos

privados.

1. DERECHO, GLOBALIZACIÓN y PLURALISMO JURÍDICO

El Derecho se desarrolla hoy en un contexto globalizado2

, Ya su(o sombras) que nos vengamos planteando desde hace tiempo

AGUSTINRUIZRQ

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