Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych [Municipal instruments...

7-8/103-104 ISSN 0867-4973

1999

Redaktor Naczelny LeonKieres

* Sekretarz Redakcji Alicja Leszin

* Opracowanie graficzne Jerzy Burski

Skład i łamanie: "Municipium" SA Dmk i oprawa: lnterGraf

SAMO H TEHYJOHI lNY Miesięcznik

lipiec-sierpień 1999

Spis treści

Rok IX Warszawa

Michał Kulesza- Sprawozdanie z działalności Pernornocnika Rządu ds. Reform Ustrojowych Państwa ....... ....... ............ ... 3

* Rafał Szczepanżak - Ksztahowanie się zasad odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego na przestrzeni wieków (rys historyczny) ..................... .................. .... ....... Z7

* Aleksandra Balcerowska - Regiony w europejskiej przestrzeni prawnej ......... .... .. ...... .. ............. ..... ..... ... .... ....... ............. ..... 47

Anna Szmytt- Miejsce polskich metropolii w planowaniu regionalnym- zadania samorządu województwa ........... ... 68

* Andrzej Sztando - Gminne instrumenty ksztahowania roz-woju lokalnych podmiotów gospodarczych ...................... 79

* Krzysztof Świderski - Tryb dokonywania podziału nieru-chomości ...... ..... ...... ...... ........ .... .......... .... .. .. .. ..... .... .......... 109

Bogusław Sygit- Kwestie dowodowe w kodeksie postępo-wania administracyjnego .... ....... .... .. ........... ........ ...... ....... . 124

* James Gro en- Podział władzy w Kanadzie .... .... ... .. ..... .. .. 134

* Z orzecznictwa NSA (glosy: Mariusz Kotulski, Wiesław Czer-wiński) ...... ... .. .. ........ .. ...... ..... ..... ................. ..... .... ...... ..... .. 144

Recenzje: Elżbieta Chojna-Duch, Elżbieta Kornberger-Sokołowska: System dochodów jednostek samorządu terytorial-nego (Ernest Skalski) .......... ......... .. .. ..... .. .. .. ......... .... ....... . 152

Zyta Gilowska, Grzegorz Gorzelak, Bohdan Jałowiecki: Kontrakt dla Ściany Wschodniej. Założenia (Marzanna Ponia-towicz) ......... ........ .. .... ..... ........... .. ............ .... ... ..... ..... .. ... ... 154

Andrzej Sztando

Gminne instrumenty kształtowania

• rozWOJU lokalnych podmiotów gospodarczych

Wprowadzenie

Począwszy od wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym (od l stycznia 1999 r. -o samorządzie gminnym), której zasadniczym celem była decentralizacja władzy i zastąpienie dominującego w poprzednim systemie rozwoju sektorowego nową logiką rozwoju terytorialnego, polskie władze lokalne stały się nowym podmiotem interwencji w swobodę mechanizmów rynkowych. Prowadząc politykę rozwoju lokalnego, oddziałują one bezpośrednio i pośrednio na strukturę, tempo i kierunki ewolucji, zlokalizowanej na terenie gminy, zbiorowości podmiotów gospodarczych. Celem tych działańjest wprowadzenie i utrzymanie gminy na ścieżce racjonalnego rozwoju lokalnego poprzez: • rozwój istniejących struktur przedsiębior

czości,

• wykreowanie aktywności zamieszkałej w gminie ludności w zakresie podejmowania działalności gospodarczej typusmali business,

• pozyskanie inwestycji zewnętrznych',

' Pod pojęciem inwestycji zewnętrznych należy rozumieć inwestycje podejmowane na terenie gminy przez podmioty zlokalizowane dotychczas poza jej granicami.

• racjonalną eksploatację zasobów środowiska naturalnego2

,

• wykorzystanie tzw. majątku nie chcianego, stanowiącego własność gminy lub lokalnych podmiotów gospodarczych,

• utrzymanie istniejących i stworzenie nowych miejsc pracy. Dążąc do osiągnięcia tak sformułowanego

celu, władza lokalna posługuje się pewnym instrumentarium. Za jego pomocą stymuluje rozwój przedsiębiorczości lokalne? , oddziałując na bieżące i inwestycyjne koszty przedsiębiorstw lokalnych, na ich obciążenia podatkowe, przychody, zatrudnienie oraz na wykorzystywane przez nie zasoby. Instrumentarium temu stosunkowo rzadko poświęca się w literaturze przedmiotu należną uwagę. Istnieje przeto wyraźna potrzeba podjęcia szczegółowych badań nad jego istotą, efektywnością, strukturą i pożądanym razwoj em, jednak czynnościami wstępnymi, jakie należy przedtem podjąć, jest jego precyzyjne zidentyfikowanie, zdefiniowanie oraz sklasyfikowanie. Próbą wyjścia naprzeciw tym potrzebom jest niniejszy artykuł.

Pojęcie instrumentów i przesłanki ich klasyfikacji

Pojęcie gminnego4, tzn. stanowiącego atry

but samorządu lokalnego, instrumentu stymulo-

2 Racjonalna eksploatacja zasobów środowiska naturalnego polega na odnajdywaniu punktu akceptowalnej przez społeczność równowagi pomi~tdzy koniecznością wykorzystywania zasobów przyrody a obowiązkiem ochrony jej poszczególnych elementów przed degradacją lub/i ich sanacji .

3 Użyty tu po raz pierwszy termin .,przedsiębiorczość lokalna" należy do grupy kluczowych terminów niniejszego opracowania, przez co wymaga bliższego naświetlenia. Przedsiębiorczość lokalna oznacza zbiór podmiotów gospodarczych, a także ich oddziałów, zakładów, filii i innych placówek zlokalizowanych na terenie gminy. Naturalną konsekwencją przyjQcia tego założenia jest określenie tych pdmiotów (ich oddziałów, zakładów, filii, innych placówek) jako przedsiębiorstw lokalnych.

4 Konieczność nadania opisywanym instrumentom przymiotnika .,gminny" wynika z potrzeby wskazania ich odrębności w stosunku do centralnych (państwowych, rządowych), regionalnych (wojewódzkich) i subregionalnych (powiatowych) instrumentów stymulowania rozwoju lokalnej przedsiębiorczości.

80

wania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych, niezbyt często znajduje swoje dosłowne odzwierciedlenie w literaturze przedmiotu. Ponadto, analiza nielicznych, poświęconych tej tematyce prac, wskazuje, iż bardzo często zdarza się, że kategoria instrurnentu5 jest używana w piśmiennictwie jako termin, pod którym kryje się zarówno instrument,jak i metodajego stosowania. Niejednokrotnie, wskutek dużych uogólnień, prezentowany instrument jest wrzeczywistości grupą instrumentów jednorodnych lub komplementarnych, a nawet jedną z kompleksowych metod stosowania instrumentów. Zjawiska te wydająsię zrozumiałe, jeśli weźmiemy pod uwagę to, że problematyka narzędzi rzadko należy do głównego wątku autorskich rozważań, a interakcje zachodzące pomiędzy samorządem lokalnym a sferą gospodarczą są w Polsce dopiero rozwijającą się dziedziną wiedzy. Informacje propagowane w ten sposób, niezwykle cenne, lecz nie usystematyzowane i wywodzące się z bazujących na odmiennych założeniach metod badawczych, mogą wzbudzać u odbiorcy chaos pojęciowy.

Fakty te są wystarczającąprzesłanką do analizy norm prawa, doświadczeń praktyki samorządowej i dorobku literatury w celu stworzenia możliwie precyzyjnej definicji instrumentów oraz skonstruowania kompleksowej ich klasyfikacji. Osiągnięcie tych zamierzeńjest bowiem warunkiem koniecznym uzyskania stanu jednoznaczności nomenklaturowej i przejrzystości interpretacyjnej oraz metodą demonstracji bogactwa omawianego instrumentarium. Prócz tego, celem typologii jest systematyzacja narzędzi przy użyciu różnorodnych, istotnych z punktu widzenia działalności samorządowej kryteriów, dzięki którym możliwe jest wyodrębnienie instrumentów jednorodnych, a także instrumentów podobnych jedynie z punktu widzenia danej cechy oraz instrumentów nie posiadających cech wspólnych. Szczegółowa klasyfikacja stanie się również metodą identyfikacji niejednorodności charakteru poszczególnych narzędzi.

5 Poeząwszy od tego miejsca, gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych, którymi posługuje się władza lokalna, będę nazywał w skrócie .,instrumentami" lub .,narzędziami".

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 7-8

Problematyka narzędzi interwencjonizmu lokalnego pojawia się w pracach S. L. Bagdzińskiego6, który opierając się na dorobku M. Kuleszy i W. Pańko 7 , nazywa je instrumentami polityki gospodarczej i określajako "prawne możliwości oddziaływania przez władzę lokalną na podmioty gospodarujące". R. Broszkiewicz8 ,

prezentując instrumentarium sterowania rozwojem lokalnym, przyjmuje, iż są one ,,kategoriami i stosunkami ekonomicznymi wykorzystywanymi w zarządzaniu w celu wpływania na decyzje podmiotów gospodarczych (producentów, dystrybutorów, konsumentów) i skierowania ich działania w pożądanym kierunku przez organ ( organy) nadrzędny". Pornocnymi w określeniu istoty instrumentów kształtowania rozwoju lokalnych podnuotów gospodarczych będąrównież defmicje narzędzi oddziaływania na całą gospodarkę lokalną. Za przykład mogą tu posłużyć koncepcje L. Patrzałka, który identyfikuje je jako "prawnie określone i dostępne władzom publicznym (rządowym, samorządowym) możliwości sterowania procesami, w wyniku których następuje osiągnięcie pożądanych efektów, bądź też wielkości, za pomocą których można wpływać na procesy w celu osiągnięcia pożądanej sytuacji"9 . Należy odnotować również doniosły wkład innych uczonych, którzy nie podając wyraźnych ujęć definicyjnych, poświęcili omawianym instrumentom swoją uwagę, opisując ich charakter i rolę. Mowa tu m. in. o polskich badaczach problematyki samorządowej: A. Zalewskim10

, B. Winiarskim11 , E. Zernan-Mi-

6 Por.: S. L. Bagdziński: Lokalna polityka gospodarcza, Uniwersytet im. Mikołaja Kopernika, Toruń 1994, s. 90.

7 M. Kulesza, W. Pańko: Instrumenty polityki przestrzennej. Aspekt prawny, Biuletyn KPZK PAN, Warszawa 1986, z. 130, s. 54.

8 R. Broszkiewiez: Instrumenty sterowania rozwojem lokalnym, (w:) Rozwój gospodarki lokalnej w teorii i w praktyce, Warszawa 1990, s. 55.

9 L. Patrzałek: Funkcje ekonomiczne samorządu terytorialnego w okresie transformacji systemowej w Polsce, Prace naukowe nr 714 AE we Wrocławiu, Wrocław 1996, s. 63.

10 A. Zalewski: Ekonomika rozwoju lokalnego, (w:) Gospodarka miejska, SGH, Warszawa 1995, s. 22 i nast.

11 B. Winiarski: Rozwój regionalny - rozwój lokalny, (w:) Promowanie rozwoju lokalnego i regionalnego, AE Wrocław, Wrocław 1994, s. 21.

Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania ... 81

szewskiej 12 , S. Dudziku 13 ,M. Trojanek14 ,A. Kowalczyku i P. Swianiewiczu 15

, J. Parysku16,

E. Pancer-Cybulskiej 17 ,B. Wenerskiej 18 oraz zagranicznych, wśród których można przykładowo wymienić: E. Blakley'a19 R. Haworth'a20

,

D. Regan'a21 .

Przedstawiony wyżej dorobek literatury, w połączeniu z analizą aktów prawnych oraz zidentyfikowanymi praktycznymi doświadczeniami samorządów lokalnych, wskazuje na podstawowe warunki, jakim musi odpowiadać definicja narzędzi. Pierwszym z nich jest konieczność zawarcia w niej aspektu celowości działania. Użycie narzędzia ma bowiem wywołać reakcję lub zmienić stan podmiotu gospodarczego zgodnie z celem lokalnej, tzn. gminnej polityki gospodarczej. Warunkiem drugim jest wskazanie, iż- spełniające warunek pierwszy -narzędzia nie muszą być bezpośrednio ukierunkowane na podmiot gospodarczy. Wydaje się również, iż korzystniejsze będzie wskazanie, że są one kategoriami prawnie dostępnymi, a nie prawnie określonymi.

12 E. Zeman-Miszewska: Samodzielność ekonomiczna samorządów lokalnych. Założenia modelowe, AE Katowice, Katowice l 996, s. 4 l.

" S. Dudzik: Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego . Problematyka prawna, ZAKAMYCZE, Kraków 1998, s. 147 i nast.

14 M. Trojanek: Oddziaływanie władzy lokalnej na efektywność przedsic<wzic<ć inwestycyjnych, AE w Poznaniu, Poznań l 994 r. s. 67 i nast .

15 A. Kowalczyk, P. Swianiewicz: Polityka władz gmin wobec przedsic<biorczości, (w:) Społeczeństwo i gospodarka w Polsce lokalnej, Uniwersytet Warszawski - ElRRiL, Warszawa 1992, s. l 69 i nast.

16 J. Parysek: Rola samorządu terytorialnego w rozwoju lokalnym, (w:) Rozwój lokalny: zagospodarowanie przestrzenne i nisze atrakcyjności gospodarczej, PWN, Warszawa l 995, s. 43 i nast.

17 E. Pancer-Cybulska: Lokalne inicjatywy promowania przedsiębiorczości ,. (w:) Lokalne inicjatywy w sferze rozwoju gospodarczego, FRDL, Warszawa 1994, s. 78 i nast.

" E. Wenerska: Udział władz gminy w kreowaniu rozwoju lokalnego, (w:) Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, AE Wrocław, Wrocław l 997, s. 154 i nast.

"E. J. Blakely: Planning !ocal economic development. Theory and practice, SAGE Library of Social Research, London l 989, s. 40 i nast.

20 R. Haworth : Promowanie rozwoju gospodarczego na szczeblu lokalnym (z doświadczeń szkockich), (w:) Gmina - przedsic<biorczość- promocja, Uniwersytet Warszawski- ErRRiL, Warszawa 1993, s. 59 i nast.

21 D. Regan : Local Government and Economic Development: The British Experiencc, Neringa 1991.

Przyjęcie drugiego wariantu oznaczałoby ograniczenie postrzegania narzędzi do czynności enumeratywnie przewidzianych w normatywach prawnych. Poza tym, formuła instrumentów nie może pomijać tej ich części, na którą składają się narzędzia warunkujące istnienie i działanie pozostałych. Założenia te spełnia definicja, zgodnie z którągminnym instrumentem ksztahowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych jest każda informacja, działanie lub zaniechanie działania władzy lokalnej, wywierające wpływ na rozwój lokalnych podmiotów gospodarczych lub na działania instytucji, organów, obiektów materialnych i niematerialnych, a także osób oddziałujących na te podmioty. Instrumentami są również działania i informacje niezbędne do konstrukcji, wdrażania i weryfikacji prawidłowości stosowania określonych wyżej instrumentów.

Klasyfikacje ogólne

Instrumenty stymulacji rozwoju przedsiębiorczości lokalnej możemy podzielić na stosunkowo jednorodne podzbiory, przy użyciu kilku podstawowych kryteriów. Wynikiem tego zabiegu jest uzyskanie klasyfikacji ogólnych, które możemy również nazwać generalnymi (schemat 1). Mechanizm funkcjonowania instrumentów może być różny. Zgodnie z treścią przytoczonej wyżej definicji, mogą one wywierać wpływ na podmioty gospodarcze oraz na wybrane elementy ich otoczenia. Oddziaływanie na podmioty gospodarcze może przyjąć formę sugestii ekonomicznej lub ohligującej dyspozycji. Instrumenty mające charakter obligujących dyspozycji mogą dotyczyć zarówno przedsiębiorstw stanowiących własność lub współwłasność komunalną, jak i przedsiębiorstw prywatnych, państwowych oraz spółdzielczych. Instrumenty, za pomocą których władza lokalna zmienia otoczenie przedsiębiorstw, to instrumenty kształtowania tzw. korzyści zewnętrznych. W skład owych korzyści wchodzą wszystkie te walory użytkowe gminy, które stanowią przesłankę decyzji go-

Schemat l Generalne klasyfikacje instrumentów stymulacji rozwoju lokalnej przedsiębiorczości

l sugestie ekonomiczne li obłigujace dyspozycje stosowane ~komplementarne! ... l homogeniczne samodzielnie ~ ~n t t ;o;

~ :z: ;o; ~ ~ autonomiczne l KRYTERIUM FORMY ODDZIAŁYWANIA ;u ~s stosowane przy ... 2 l heterogeniczne

z<!! 1: ~~ U) C

współudziale - U) ~ ~2 -i l: "' ·:wpływu na podm. gosp. J ~ CI: ~~ o o!=:! c

i~ "" ~:wpływu na elementy otoczenia podm. gosp. podmiolów r- ~ ~ "' :obligatoryjne l 82. o

~~ c m

~~ ;o; ,.. gospod!l"czych !:;o; z _N

~ o z O ;u (l) :::. l fakultatywne l ~~ podmiotów wspierania r- 2~ ~ ~- ~ ~~ ;u

:E ;u ! !: 2

biznesu !i 5j; 5j;c: 1: ~ te, których zaistnienie wymaga

r- ~~~ utworzenia lub przystąpienia do innych jednostek

~~ z KRYTERIUM INSTRUMENTY STYMULACJI 5j; ... ::u

samorządu teryt. ~ ZOBOWIĄZANIA 02 odpowiednich podmiotów U) !l:

PRAWNEGO ROZWOJU LOKALNEJ ergmów administracji r- ~c o ::e

centralnej n PRZEDSIEBIORCZOSCJ ~ ~ ~ stosowane jako bezposrednie decyzje m C) z c

organizacji r-0 l ;; ~ uprawnionych organów gminy

społecznych KRYTERIUM FORMY ODDZIAŁYWANIA KRYTERIUM FORMY ODDZIAŁYWANIA

' ł ' instrumenty oddziaływania instrumenty oddziaływania instrumenty instrumenty pobudzania ekonomiczno-rynkowego bezposredniego koncepcyjno-organizacyjne infrastrukturalnego

ł ' ' ~ ł

instrumenty informacyjne instrumenty przymusu instrumenty edukacyjne

instrumenty pozostale administracyjnego poznawcze instrumenty

Źródło : Opracowanie własne.

00 N


spodarczych firm. Zaliczamy do nich m.in. system lokalnej infrastruktury technicznej i biznesowej, lokalne zasoby siły roboczej, lokalne zasoby surowcowe, skalę i strukturę lokalnego popytu, możliwości lokalizacyjne oraz stan środowiska naturalnego. Z oferowanych przez gminę korzyści zewnętrznych dany podmiot gospodarczy może skorzystać lub nie. Ich rozwój to tworzenie warunków przyjaznych dla rozwoju podmiotów gospodarczych w gminie.

Klasyfikacja druga dokonuje rozgraniczenia palety instrumentalnej według kryterium zobowiązania prawnego. Tą drogąmożna wyróżnić narzędzia obligatoryjne, do stosowania których zobowiązujągminę ( odpowiednijej organ) przepisy prawa, oraz narzędzia fakultatywne, budowane i użytkowane z własnej inicjatywy władzy lokalnej. Klasyfikacja ta wymaga dodatkowych wyjaśnień. Zdecydowana większość narzędzi obligatoryjnych nie została stworzona przez ustawodawcę z wyłączną myślą o stymulowaniu rozwoju przedsiębiorczości lokalnej . Obowiązku posługiwania się nimi nie należy zatem traktować jako ustawowego, bezpośredniego zobowiązania do tego typu działań. Warto też odnotować, że wiele z narzędzi, które będziemy zaliczać do obligatoryjnych, przyjęło w ustawodawstwie postać celów działalności samorządowej. Nie są to bezpośrednie dyspozycje określające schemat działań władz lokalnych, lecz wyznaczniki kierunków tych działań . Jaskrawym przykładem tej zależności jest art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, przydzielający gminie tzw. zadania własne. Zawarte w nim, między innymi, zobowiązanie do zaspokajania zbiorowych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków, nie jest niczym innym jak określeniem celu działalności gminy. Jednakjego osiąganie i osiągnięcie, np. poprzez rozbudowę infrastruktury technicznej, to instrument wpływu na podmioty gospodarcze, które wraz z jemu podobnymi będziemy zaliczać do obligatoryjnych22 •

"Do traktowania wszystkich instrumentów jako obligatoryjnych nie uprawnia treść klauzuli generalnej zawartej w art. 6 ust. l wspomnianej usta\vy. Wprawdzie mówi się w niej , że do zakresu działania gminy należą

Nie wszystkie instrumenty są tworzone i finansowane przez gminy w sposób autonomiczny. Praktyka działalności samorządowej uwidacznia, że obok instrumentów stosowanych samodzielnie występuje pokaźny zespół instrumentów budowanych i stosowanych przy współudziale podmiotów gospodarczych, instytucji wspierania biznesu, organów administracji centralnej, organizacji społecznych oraz innych gmin. Takie wspólne przedsięwzięcia, łącząc zasoby finansowe, kadrowe oraz zasoby wiedzy, pozwalają odciążyć budżet gminy oraz kadrę urzędu gminy, a także niejednokrotnie uzyskać efekty synergiczne i mnożnikowe . Często sąjedyną osiągalną metodą kreacji danego instrumentu.

Interesującą właściwością instrumentów jest fakt, że można je rozdzielić na instrumenty komplementarne i autonomiczne . Do pierwszej grupy należą wszystkie te, które pełnią funkcje komplementarne w stosunku do innych narzędzi . Ich przykładem są promocyjne nośniki informacji, oznajmiające o stosowanych w gminie obniżkach maksymalnych stawek podatku od nieruchomości . Trudno jednak odnaleźć narzędzia o niezmiennie autonomicznym charakterze, tzn. takie, które nigdy nie pozostają w bezpośrednim związku z innymi formami działań na rzecz lokalnych firm. Sklasyfikowanie instrumentu jako autonomicznego może więc być dokonane dopiero po przeprowadzeniu analizy konkretnej sytuacji, której wynikiem jest stwierdzenie braku jego związku z innym. Narzędziami autonomicznymi mogą być zatem np. wydawnictwa promujące walory turystyczne i rekreacyjne gminy, pod warunkiem, że władza lokalna nie prowadzi żadnych działań ukierunkowanych na ich wzbogacanie.

Kolejnym etapem systematyzacji narzędzi jest rozbiór według kryterium złożoności charakteru oddziaływania. Tą drogą uzyskujemy grupę narzędzi o charakterze homogenicznym

wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, to jednak, jak wynika z dalszej treści ustawy, realizacja znacznej części tych spraw (w tym stymulowanie przedsiębiorczości) jest działaniem dobrowolnym.

84

oraz grupę narzędzi heterogenicznych. Będą nimi te instrumenty, których wpływ na podmioty gospodarcze ma co najmniej dualny charakter. Takim instrumentem jest np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który oddziałuje na podmioty gospodarcze jako forma przymusu administracyjnego, a który jednocześnie jest jednym z narzędzi informacyjnych, dostarczających danych o planowanych inwestycjach komunalnych. Informacyjna rola planu może mieć znaczenie dla podmiotów sektora budowlanego, ubiegających się o gminne zamówienia inwestycyjne. Homogenicznymi będą oczywiście te, których wpływ jest jednorodny. Należą do nich np. narzędzia promocyjne.

Ostatnią typologię generalną można utworzyć segregując instrumenty na te, które mogą być zastosowane jako bezpośrednie decyzje uprawnionych organów gminy oraz te, których zaistnienie wymaga utworzenia lub przystąpienia gminy do odpowiednich podmiotów, jak np. instytucje rozwoju lokalnego czy też banki. Kształt tej typologii jest konsekwencją przyjęcia założenia, iż sam podmiot nie stanowi instrumentu, lecz jest instytucjonalną metodąjego stosowania. Fakt istnienia podmiotu nie jest bowiem czynnikiem stymulującym rozwój lokalnej przedsiębiorczości23

. Czynnikiem, a więc instrumentem jest każde działanie tego podmiotu, które powinno być utożsamiane z działaniem władzy lokalnej, ponieważ ona jest jedynym- uprawnionym do decydowania (lub uprawnionym do delegacji kompetencji decyzyjnych) o tym działaniu- organem reprezentującym własność (współwłasność) samorządu

lokalnego w tym podmiocie24 .

Klasyfikacja szczegółowa

Klasyfikację o największych walorach poznawczych uzyskujemy przyjmując jako kryterium formę oddziaływania . W ten sposób moż-

23 Pomijając funkcję usługową i pracodawczą samego podmiotu.

24 Ten sposób postrzegania narzędzi i instytucjonalnych metod ich stosowania przyjąłem w całej pracy.


na stworzyć typologię szczegółową, wyodrębniając dziewięć podstawowych grup instrumentów: przymusu administracyjnego, poznawcze, oddziaływania ekonomiczno-rynkowego, oddziaływania bezpośredniego, pobudzania infrastrukturalnego, informacyjne, edukacyjne, koncepcyjno-organizacyjne i podgrupę instrumentów pozostałych.

Na szczególne podkreślenie zasługuje także fakt, iż klasyfikacja ta nie ma rozłącznego charakteru. Cecha ta jest naturalną konsekwencją identyfikacji i akceptacji heterogenicznej natury znacznej części instrumentów, dzięki której ich wpływ na lokalne struktury gospodarcze może przebiegać różnymi torami. Każdą z wymienionych grup instrumentów omawiam poniżej. Mam nadzieję, iż w skład poszczególnych grup weszły wszystkie posiadające istotny wpływ na struktury gospodarcze. W klasyfikacji pomijam zatem mechanizmy charakteryzujące się bezwzględnie znikomym oraz dalece pośrednim oddziaływaniem. Ta strategia badawcza stanowi odpowiedź na, wynikające z wszechzwiąku zjawisk, zagrożenie nieuzasadnionej rozbudowy typologii. Ponadto, omawiana systematyka ma charakter dynamiczny. Działalność samorządowa oraz nowe regulacje prawne mogą bowiem generować nowe instrumenty oraz zmieniać i usuwać obecne.

Instrumenty przymusu administracyjnego

Środki przymusu administracyjnego stanowiąjedną z najefektywniejszych form indukcji pożądanych zachowań sfery gospodarczej. Poparte potencjalną sankcją, władztwo samorządowe przyjmuje głownie postać nakazów, zakazów, zezwoleń i przepisów gminnych (schemat 2). Wśród nakazów można wymienić: • wydawane w drodze decyzji przez wójta,

burmistrza albo prezydenta miasta, skierowane do użytkownika maszyny lub innego urządzenia technicznego, nakazy wykonania w określonym czasie odpowiednich czynności zmierzających do


ograniczenia ich uciążliwości dla środowiska25,

• władcze zalecenia pokontrolne, e nakazy wydawane w drodze decyzji przez

wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w wypadku niezastosowania się ww. użytkownika do ustaleń, o których mowa wyżej , zobowiązujące użytkownika do unieruchomienia maszyny lub innego urządzenia technicznego, uciążliwego dla środowiska26,

• nakazy wydawane, w drodze decyzji, przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zobowiązujące właściciela gruntu do wykonania niezbędnych urządzeń zabezpieczających wodę przed zanieczyszczeniem27.

Jako nakazy możemy również traktować decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego28 . Decyzja taka jest bowiem nakazem ulokowania własnych zachowań przestrzennych w ramach przez nią określanych.

Szczególną formąprzymusu administracyjnego są zezwolenia, ponieważ ich instrumentalny charakter ujawnia się nie tylko w czasie ich udzielania, ale również cofania. Część zezwoleń to instrumenty, które posiadają ograniczony wpływ na kształt rozwoju gospodarczego gminy. Muszą one bowiem być wydane każdemu, kto spełnia obiektywne, powszechnie znane warunki. Ustawodawca, przyznając gminom kompetencje w tym zakresie, kierował się przesłanką utrzymania na poziomie lokalnym elementarnych wymogów ekologicznych, higienicznych, porządkowych oraz bezpieczeń-

" Podstawą prawną takich nakazów jest art. 76 ust. l ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity: DzU z 1994 r. nr 49, poz. 169), dalej cytowana: u. o o. i k. ś.

26 Art. 76 ust. 2 u. o o. i k. ś. 27 Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy z 24 październi

ka 1974 r. Prawo wodne (DzU nr 38, poz. 230). 28 Kompetencje wójtów, burmistrzów i prezyden

tów miast w tym zakresie określa art. 40 ust. l i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przes trzennym (DzU nr 89, poz. 415), dalej cytowana: u. o z. p.

stwa publicznego. Niemniej jednak możliwość cofnięcia zezwolenia należy traktować jako czynnik ingerencji w strukturę gospodarczą gminy. Do grupy takich zezwoleń należą:

• zezwolenia na prowadzenie targowisk wydawane na podstawie art. 4 ust. 2 dekretu o targach i targowiskach29 ,

• zezwolenia na prowadzenie, przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne, działalności polegającej na usuwaniu, wykorzystywaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych, wydawane na mocy art. 7 ust. l i 3 (art. 9 ust. 2) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach30,

Częściowo odmienną postać posiadają

zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży oraz kontrola przestrzegania zasad obrotu tymi napojami. Kompetencje gmin w tym zakresie są znacznie szersze i obejmują ustalanie szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń, o czym mówi art. 4 1 ust. l pkt 4 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej cytowana: u. o w. w t. i p. a.).

Odrębną kategorię instrumentów tworzą przepisy gminne. Prawo do ich stanowienia wynika z upoważnień ustawowych, o których jest mowa wart. 40 ust. l ustawy o samorządzie gminnym. Niektóre z nich mogą regulować zachowania podmiotów gospodarczych, jak np. zasady zarządu mieniem gminnym oraz nieliczne przepisy porządkowe wydawane w formie uchwały rady gminy, w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach. Przepisami gminnymi są również ograniczenia co do czasu pracy lub form wykorzystywania urządzeń technicznych oraz środków transportu i komunikacji, które stwarzają uciążliwości dla środowiska w zakresie hałasu i wibracji31 . Zgod-

29 Dekret z 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (DzU nr 41, poz. 312).

30 Ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czysto ści i porządku w gminach (DzU nr 132, poz. 622).

" Art. 52 ust. 2 u. o o. i k. ś.

Schemat 2 Klasyfikacja instrumentów przymusu administracyjnego O!f!llliczenia fonn prowadzenia dzlalalnosci

~ ....... =,.., ........ ".._".,., radę gminy szczególnych fonn oc!Yony przyrody

INSTRUMENTY PRlYMUSU zakazy .. zakaz wprowadzania scieków do wody ADMINISTRACYJNEGO

ustalenia dotyczące Nczby punktów ,. sprzedatynapojów zawierających KRYTERIUM RODZAJU INSTRUMENTU

~ KRYTERIUM powyżej 4,5% alkoholu

' ł ł ' inne

PRZEDMIOTU postanowienia W &priMie ZIISed REGULACJI 4 usytuowania miejsc sprzedatynapojów

alkoholowych i warunków ich sprzedaty

nakazy niektóre zezwolenia

przepisy sankcje gminne o!faniczenia w czasowe lub stale

~orzystywaniu zakazy sprzedaty,

~ I ................ l podawania, oraz

" oraz srodków spotywania napojów

i H nakaz wykonania IXZądzeń lraospor11l i komunikacji all<aholowych

zabezpieczających woc~t przed KRYTERIUM RODZAJU PRZEPISU zanieczyszczeniem ,__ + + + + _t_

~~ przepisy okreslejące dni l godziny

miejscowy plan niektóre ZIIS8dy

władcze zalecenia pokontrolne " otwieranie oraz zamykania plecówek regulaminy

przepisy zarządu

o ~ handlu detalicznego, zakładów zagospodarowanie

targowisk mieniem il: nakazy wykonania czynnowi przestrzennego porządkowe 5 m g~~&1ronomicznych i zakładów usługowych gminnym C! zmierzająoych do O!fMiczenie ~

z ___. uciążliwosoi dla srodowisl<a maszyny lub zezwolenia na !l: KRYTERIUM RODZAJU ~ innego urządzenia technicznego prowadzenie 1+- ~ USTALEŃ PLANU

targowi &l< J+ lokalne warunki, ZIISedy i standerdy o przezneczenie terenów nakazy unieruchomienia maszyny lub a:

kształtowania zabudowy oraz 5 ~ innego u-ządzenia technicznego zezwolenia na C! zasady zagospodarowaoia terenów lub obiekłów ~ ~ zagospodarowania terenu, w tym również

uciążliwego dla srodowiska prowadzenie N podlegających ocł'lonle finie zabudowy i gabllyly obiektów Sprzedaty 1+- ~ Y decyzje o warunkach zabudowy i napojów o tymczasewa sposoby zagospodarowania,

~ H zasady obsługi w zakresie infrastruktury l r-zagospodarowania terenu elkoholowych m urządzania oraz użytkowania terenu lechnicznaj z

;;

~ • zezwolenia na prowadzenie przez podmioty inne niż gminna 11enice obszarów zorganizowanej dzlalalnosci jednostki organizacyjne działainosoi polegającej na usuwaniu, 1+- inwesl)':yjnej warunki obsługi w zakresie infrastrukb.ry wykorzystywaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych

uzgodnienia niezbędne do uzyskania koncesji na lechnicznaj i komi.Wlikacji zawarta w decyzji o

wybrane rodzaje dzialainosci górniczej warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Źródło : Opracowanie własn e .

Andrzej Sztando, Gminne instrumenty ksztahowania ... 87

nie z wyrokiem NSA z 11 stycznia 1996 r. (II SA 2092/95), "Wokanda" 1996, nr 6, s. 30, do kategorii przepisów gminnych należy zaliczyć regulaminy targowisk komunalnych lub prywatnych, nadawane przez radę gminy na podstawie art. 5 dekretu o targach i targowiskach. Do kategorii przepisów gminnych należą też przepisy określające dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludnoścP2 (wydawane na podstawie art. XII § l ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy33

) oraz czasowe lub stałe zakazy sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych34 w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, wprowadzane przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 6 u. o w. w t. i p. a.

Heterogenicznym narzędziem przymusu administracyjnego, określonym w art. 7 u. o z. p. jako przepis gminny, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten to instrument złożony, pozwalający władzy lokalnej ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu gminy. Konkretyzując narzędziowy charakter planu, warto wskazać, iż za jego pomocą określane są: a) przeznaczenie terenów, b) zasady zagospodarowania terenów lub

obiektów podlegających ochronie, c) zasady obsługi w zakresie infrastruktury

technicznej (na ich podstawie ustalane są warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, zawarte w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu),

d) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów,

e) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu,

32 Por. wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, z l października 1995 r., SA/Kr 2564/94, ONSA 1996, nr l, poz. 28.

33 Ustawa z 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (DzU nr 24, poz. 142).

3' Por. np. wyrok SN z 17 kwietnia 1997 r., III RN

11 /97, OSN AP 1997, nr 20, poz. 393.

f) granice obszarów zorganizowanej działalności inwestycyjnej,

g) uzgodnienia wydawane w formie postanowienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta35 , niezbędne do uzyskania koncesji na: wydobywanie kopalin ze złóż, bezzbiornikowe magazynowanie substancji w górotworze oraz składowanie odpadów w podziemnych wyrobiskach górniczych oraz poszukiwanie i wydobywanie surowców mineralnych znajdujących się w odpadach powstałych po robotach górniczych oraz po procesach wzbogacania kopalin. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta

może także_zabronić wprowadzania ścieków do wody36 . Jako zakaz możemy także traktować ograniczenia form prowadzenia działalności gospodarczej, będące skutkiem wprowadzenia przez radę gminy szczególnych form ochrony przyrody37 , takich jak: • wprowadzanie ochrony gatunkowej roślin

i zwierząt, • wyznaczanie obszarów chronionego krajo

brazu, • wprowadzanie ochrony indywidualnej w dro

dze uznania za: pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne oraz zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Oprócz tego, istnieje pewna część wład

czych ustaleń władzy lokalnej, która nie może być przyporządkowana do jednej z zaprezentowanych grup. Ustalenia te dotyczą podmiotów zajmujących się sprzedażą napojów alkoholowych, ale nie odnosząsię bezpośrednio do któregoś z nich, stanowiąc wyłącznie jeden z wyznaczników decyzji o udzieleniu stosownego zezwolenia. Chodzi tu o ustalenia rady gminy dotyczące liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alko-

35 Art. 16 ust. 5 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (DzU nr 27, poz. 96) . Uzgodnienie to rnoźe być również traktowane jako zezwolenie , gdyż jest formą zgody, bez której stosowny organ państwowy (minister, wojewoda) lub sarnorządowy (starosta) nie może wydać koncesji.

36 Art. 49 ust. 2 prawa wodnego. 37 Art. 34 ust. l ustawy z 16 października 1991 r.

o ochronie przyrody (DzU nr 114, poz. 492).

•

88

holu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz postanowienia w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków ich sprzedaży. Do tego typu działań zobowiązuje gminę art. 12 ust. l i 2 u. o w. w t. i p . a.

Do odrębnych instrumentów przymusu administracyjnego możemy również zaliczyć niektóre sankcje, czyli konsekwencje niedostosowania zachowania podmiotu gospodarczego do władczych postanowień organów gminy. Aby dokonać takiego przyporządkowania, konieczne jestjednak spełnienie określonych kryteriów. Sankcja może być bowiem traktowanajako instrumentjedynie wtedy, gdy jej dotkliwość zależy od władzy lokalnej . Będzie ona wtedy instrumentem komplementarnym w stosunku do instrumentu przymusu administracyjnego, z którego wynika. W przeciwnym wypadku, nie może być traktowana jako instrument samodzielny i nie powinna być z nim utożsamiana.

Instrumenty poznawcze

Kolejną grupą narzędzi oddziaływania wła

dzy lokalnej na działalność przedsiębiorstw są instrumenty poznawcze. Składają się na nią działania kontrolne oraz_ działania o charakterze wyłącznie diagnostycznym . Za pomocą działań kontrolnych władza lokalna buduje tę część zaplecza informacyjnego lokalnego interwencjonizmu, którąmożemy nazwać weryfikacyjną (por. rysunek l i schemat 3), ponieważ pozwala ona na sprawdzenie zgodności postępowania fum z władczymi uchwałami i decyzjami organów gminy oraz z postanowieniami zawartymi w umowach dwustronnych oraz wielostronnych. Skutkiem tej prawidłowości jest fakt, iż poszczególne formy kontroli dotyczą wyłącznie tych podmiotów gospodarczych, które posiadają określone właściwości . Podstawowym kryterium jest lokalizacja podmiotu na terenie gminy. Bywa, że jest ono jednocześnie kryterium koniecznym i dostatecznym. W takim wypadku, dana forma kontroli obejmuje


wszystkie zlokalizowane na terenie gminy podmioty gospodarcze. Klasycznymi jej przykładami są: weryfikacja zgodności działań zmieniających strukturę przestrzeni z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także kontrola przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością organów gminy38

oraz kontrola podatkowa39 . Podejmowanie innych czynności kontrolnych w stosunku do firm wymaga spełnienia przez nie dodatkowych kryteriów. Za przykład mogą tu posłużyć przedsiębiorstwa świadczące usługi komunalne oraz przedsiębiorstwa prowadzące działalność handlową i usługową. Kontrola pierwszych masłużyć zapewnieniu, akceptowanego przez lokalną społeczność i podmioty gospodarcze, poziomu zaspokojenia ich zbiorowych potrzeb, natomiast kontrola drugich może dotyczyć jedynie przestrzegania regulaminów targowisk i obrotu napojami alkoholowymi . Przyjmując zatem za wyznacznik klasyfikacji zakres firm podlegających kontroli , możemy wyróżnić czynności kontrolne o charakterze powszechnym oraz czynności kontrolne szczególne.

Z punktu widzenia czasu podejmowania czynności kontrolnych, nadzorcze działania władzy lokalnej mogą być podzielone na trzy podstawowe grupy: kontrolę ex ante, kontrolę bieżącą oraz kontrolę ex posf0. Kontrola ex ant e polega na formułowaniu kryteriów, jakie muszą być spełnione przez podmioty gospodarcze pragnące podejmować na terenie gminy określone działania, przy czym zbiór owych działań wyznaczony jest również przez władzę lokalną. Poszczególne kryteria akceptacji poczynań mogą być adresowane zarówno do wszystkich podmiotów, jak i do ich wybranych grup.

38 Prowadzenic w tym zakres ie działań kontrolnych przewiduje art. 91 ust. l i 2 u. o o. i k. ś.

39 Do której uprawnione są organy podatkowe pierwszej instancji, a więc również wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast, zgodnie z art. 13 § l pkt l i art. 28 1 § l ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (OzU nr 137, poz. 926), dalej cytowana: u. o. p.

•• Por.: Z. Dąbrowski : PrzedsiębiOrstwo a władze lokalne, (w:) Gospodarka lokalna w warunkach samorządności , Poznań 1992, ZN AE w Poznaniu, nr 205 , s. 117.


Nadzór bieżący polega głownie na prowadzeniu okresowych lub dorywczych kontroli tych form działalności przedsiębiorstw, których prowadzenie w części lub całości podlega władztwu administracyjnemu gminy. Kontrola bieżąca obejmuje również weryfikację przestrzegania postanowień umów zawartych z gminą . Tego typu umowy obejmują zwykle określone świadczenia, które podmiot gospodarczy zobowiązuje się wykonywać na rzecz gminy w zamian za korzystne dla niego działania i decyzje władzy lokalnej41. Kwestią otwartą wydaje się zaliczanie do kontroli bieżącej tzw. zaleceń pokontrolnych, a przede wszystkim kar pieniężnych nakładanych w sytuacji ujawnienia istotnych i podlegających karom nieprawidłowości. Analizując cechy czynności kontrolnych, dostrzegamy wyraźnie różnice pomiędzy procesem kontroli a jej taką, czy inną konsekwencją. Z tego powodu opowiadam się za zakwalifikowaniem zaleceń pokontrolnych do grupy instrumentów informacyjnych lub instrumentów przymusu administracyjnego (w zależności od tego, czy zalecenia mają charakter władczy, czy nie), a kar do skutków niedostosowania zachowań do wytycznych płynących z instrumentów przymusu administracyjnego lub do odrębnych instrumentów tego przymusu42 .

Badanie respektowania w minionym okresie przepisów lokalizacyjnych, ekologicznych, podatkowych, ustalonych form zagospodarowania przestrzeni, a także skuteczności i efektywności świadczenia usług komunalnych to główne składniki kontroli ex ante. Istotnym problemem dotyczącym metodologii klasyfikacji narzędzi poznawczych jest wydzielenie

41 Por: A. Kaleta, H. Kozarowicz, A. Sztando: Strategiczna współpraca głównych podmiotów sceny lokalnej w dziedzinie ochrony środowiska na przykładzie KGHM "Polska Miedź" SA i gminy Rudna, "Samorząd Terytorialny" 1997, nr S; oraz H. Kozarowicz, Z. Panasiewicz, A. Sztando: Koncepcja współdziałania strategicznego specjalnej strefy ekonomicznej i lokalnych instytucji jej otoczenia społeczno -gospodarczego, "Samorząd Terytorialny" 1998, nr 7-8.

42 Metodologi'< zaliczania sankcji do skutków instrumentów przymusu administracyjnego zaprezentowałem w rozdziale pt. "Instrumenty przymusu administracyjnego".

w jej ramach grupy instrumentów mających jedynie charakter diagnostyczny. Jako czynnik wyróżniający najlepiej przyjąć możliwość zastosowania sankcji. W ten sposób czynności poznawcze prowadzone w sferze biznesu, których negatywny wynik może skutkować, w mniej lub bardziej bezpośredni i nagły sposób, określone sankcje, można nazwać kontrolnymi. Pozostałe czynności rozpoznawcze, które czasami prowadzone są nawet na dużą skalę przez władzę lokalną, mająjedynie charakter diagnostyczny43

• Służą one do budowy drugiej części informacyjnego zaplecza interwencjonizmu lokalnego, którą możemy nazwać czę

ścią diagnostyczną, i która zawiera dane na temat uwarunkowań oraz tendencji rozwojowych lokalnych podmiotów gospodarczych. Poddane analizie dane, dotyczące: • lokalnych uwarunkowań rozwoju przedsię

biorczości lokalnej , • globalnych uwarunkowańjej rozwoju, • jej tendencji rozwojowych i zmian struktu

ralnych, • lokalnego bezrobocia, • możliwości stymulacji rozwoju przedsię

biorczości lokalnej, • zmian w zagospodarowaniu przestrzennym

gminy«, • wniosków w sprawie sporządzania lub

zmiany planu zagospodarowania przestrzennego45,

• oddziaływania na środowisko elementów gospodarczej struktury gminy46 ,

43 Klasycznym przykładem tego typu badań są prospektywne diagnozy układu lokalnego, stanowiące etap wst@ny w budowie strategii rozwoju gminy.

44 Zgodnie z art. 31 ust. l u. o z. p., zarząd gminy dokonuje oceny zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i przedstawia radzie gminy, co najmniej raz w okresie kadencji, wyniki tej oceny.

'' Zgodnie z art. 31 ust. 2 u. o z. p., zarząd gminy przeprowadza analiz<( wniosków w sprawie sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

46 Obok fakultatywnych analiz tego typu, można wskazać analizy ocen oddziaływania na środowisko inwestycji szkodliwych dla niego i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć jego stan, przedkładane (art. 4 ł ust. 2a u. o z. p.) przez składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

90 SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 7-8

Rysunek l Instrumenty poznawcze i zaplecze informacyjne interwencjonizmu lokalnego

---- INSTRUMENI'Y POZNAWC'ZE ---~

lNSlRUMENTY O

CHARAKTERZE

ŚCIŚLE DIAGNO-

lNSlRUMENTY

KONIROLNE

.----ZAPLEC'ZE INFORMACYJNE INrERWENCJONIZMU lf>KALNEGo--....,

f/ ~ CZĘŚĆ DIAGNOSTYCZNA CZĘŚĆ WERYFIKACYJNA

Żródło : Opracowanie własne .

• informacji zawartych we wnioskach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, składanych przez podmioty gospodarcze47

,

umożliwiają organom gminy prowadzerue prawidłowego, bieżącego i długoterminowego zarządzania rozwojem lokalnym. Porlobnie jak w działaniach kontrolnych, czynności diagnostyczne mogą obejmować zjawiska mitllone ( diagnoza ex post), bieżące (diagnoza bieżąca) lub antycypować przyszłe (diagnoza ex ante) . Oczywiście czynności kontrolne, obok charakterystycznych dla nich funkcji nadzorczych, uzupełniają część diagnostycznąinformacyjnego zaplecza interwencjonizmu lokalnego.

Instrumenty oddziaływania ekonomiczno-rynkowego

Niezwykle ważna jest - wykorzystująca

reguły i mechanizmy gospodarki rynkowej -

'7 Zgodnie z art. 41 ust. 2 u. o z. p., wniosek tego

typu powinien zawierać m. in. informacje o potrzebach planowanej inwestycj i w zakresie infrastruktury technicznej i o jej oddziaływaniu na środowisko naturalne.

grupa narzędzi oddziaływania ekonomiczno-rynkowego. Niekiedy narzędzia wchodzące w jej skład nazywane są narzędziami przymusu ekonomicznego, jednak taka nomenklatura wydaje się zbytnio zawężać ich istotę, szczególnie wtedy, gdy przyjmują one postać zachęt lub złożonych dwu- i wielostronnych umów. Wykorzystując kryterium podobieństwa charakteru oddziaływań, można je podzielić na narzędzia: polityki pieniężnej, polityki dochodowej, polityki gospodarki mieniem gminy oraz polityki usług komunalnych, przy czym ich cechą wspólną jest fakt, iż nie są one adresowane do indywidualnego podmiotu gospodarczego, lecz do wszystkich lub spełniających określone kryterium (kryteria). Można zatem mówić o nich jako o narzędziach mających charakter ogólny (schemat 4a).

Pierwsza ich grupa ma na celu zwiększenie dostępności kapitału pieniężnego dla podmiotów gospodarczych, których istnienie i rozwój sprzyja osiągnięciu celów rozwojowych gminy. W większości, instrumenty te stają się dostępne władzy lokalnej dopiero po nabyciu przez gminę istotnego pakietu akcji lub udziałów spółki zajmującej się czynnościami ban-

Schemat3 Klasyfikacja poznawczych instrumentów stymulacji rozwoju lokalnej przedsięb iorczości

INSTRUMENTY POZNAWCZE

l

' KRYTERIUM SANKCJI f

KRYTERIUM PRZEDMIOTU KONTROU działania kontrolne działania diagnostyczne

ł ' slulą bUdowie częsci weylikaclinej i ciagnos1)Czne! sMa, budowie częsci <iagnosl)'t2nej loioll'lego

lolall1ego iltOfWellCjoniDnu ~

sprawdzanie zgodności postępowania sprawdzanie zgodności

~~ H kontrola ex anto <iagno23 ex onte ~ c~ z v.4adczymi uchwałani i decyljiłlli postępowania z postanowieniem organów gminy zawartym w umowach Z ;u H kon~oła bietąca dagnoza bietąca .]+- ~i!ł -1_

~c: Q c:

t:~ y ciagno23 ex post l+- ~l:

KRYTERIUM OBIEKTU KONTROLl kontrola ex post ~l: o

l: l:

+ -. m m

~ ~ z

l wybranych grup podmotów l C!

wszystkich podmotów gospodarczych + + + zlokalizowqanych na terenie gmny (kontrola szczególna) ~ 1:

(kontrola powszechna) KRYTERIUM ~ ~PRZEDMIOTU badania blaolnydl badania giOOonych badanoa tendencj ."

uwarunkoweń rozwoju uwarunkoweń rozwoju roZNojowyd\ i zmian ~ DZIAŁA L.NOSCI lolrailej lolomej Struldunllnyd\lollainej ~ c

~ + • p121!dsiębiofczosa pm!dsięt>ior=sci prmdsiębiofr:zosQ 1:

~ ~ kontrola podatkowe kontrola po<inioł6w

c: kontrola po<iniol6w oatrttmlian badania Di<alnego analizymotiwosci o

kontrola przestmganio i 1: prowadząc;yr:h działalnosć swiadcz"A'Ch usUgi zagospodarowania bezrobocia oraz jego stymutaqi ~ ." handową i niekomunalną rozwojulokalnej

stosowania prnpis6w o

~~ usług ..... komunano przesnennego gmny przyc>yn i skulkćw

prmdsiębio<ClllSci z odlron~ snxb.Yiskaw o

zakresie objetym !1: ;III: l + • + ~ .....awosr:ią organów gminy 5

."

~H --.1 ł ł ~ -1 c: ~ sprawdlanie zgormsr:i ~ kon~oła przesneganie: ~ ~ slarx7t.iącyr:h..tlsnosć

dzialan z miejscowym planem regularnirów largowisk o anahy W)lx'anyr:h ~formacji analizy wniosków w ~~ l: iC kb~gmily mwarlydl we, wni:Jsbch o

analizy O<t!zialyMinia na 5piBWIO spouądzania

zagospodarowania ~

5 :E srodr7iiiskoobecnyr:l1t .... "'~ie waNnk6w zal>tJdowi i h.l>lJiliany przesnennego c: ~ planowanych ełemeot6w t:

~~przes?3 kon~ola po<iniot6w nie~ l zagospodarCNf8nia lllietsalwegoplanu ~ "' gospodarczej stukłllry

obrotu napojami z stanowiących Ylłasnosr:i przeslr1ennego sldadanyd1 ~rowania z o gminy lkohok>wymi -t "' hb wspćwłasnosci gminy przez po<inioly gospodarcze przestrzennego

;u D. -

Źródło: Opracowanie własne .

92

kowymi, na co bez ograniczeń zezwala art. l O ust. 3 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (DzU z 1997 r. nr 9, poz. 43, dalej cytowana: u. o g. k.) . Stając się współwłaścicielem (właścicielem) podmiotu bankowego, gmina może decydować o wprowadzeniu preferencyjnych stóp procentowych kredytów, hierarchii ich udzielania, okresów karencji spłaty kredytu. Może stosować również inne narzędzia dostępne podmiotom bankowym. Innym, dostępnym komunalnym instytucjom bankowym, instrumentem są gwarancje kredytowe. Praktyka działalności samorządowej wskazuje jednak, że poręczenia udzielane są najczęściej poprzez gminne fundusze poręczeń kredytowych. Podmioty te funkcjonują zazwyczaj jako składnik semipublicznych instytucji rozwoju lokalnego, stanowiących współwłasność gminy. Niejednokrotnie zajmują się również udzielaniem kredytów.

Warto odnotować fakt, iż ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza udzielanie poręczeń i pożyczek bezpośrednio przez gminę, stanowiąc w art. 18 ust. 2 pkt 9 ppkt i, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu , dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym.

Grupa narzędzi polityki dochodowej obejmuje działania władzy lokalnej podejmowane w obrębie dochodów budżetu gminy. Podstawowym ich celem jest podnoszenie fmansowej efektywności jednostek gospodarczych poprzez zmniejszanie kosztów ich bieżącego funkcjonowania, kosztów inwestycyjnych oraz obciążeń podatkowych. Należą do nich: a) stawki podatku od nieruchomości (ich wy

sokość może być obniżona maksymalnie do 50% górnych granic stawek określonych w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, dalej cytowana: u. o p. i o. l),

b) przedmiotowe (ustanawiane uchwałą rady) i podmiotowe (udzielane przez wójta, burmistrza, prezydenta), częściowe lub całko-


wite zwolnienia od podatku od nieruchomości48 ,

c) opłaty adiacenckie (instrumentalny charakter opłaty polega na ustaleniu takiej jej wysokości, która jest kompromisem pomiędzy dążeniami fiskalnymi gminy a możliwościami finansowymi podmiotu lub na całkowitym zaniechaniujej stosowania),

d) aktualizacja opłat za użytkowanie wieczyste (stymulacyjny mechanizm aktualizacji sprowadza się do wyważonych podwyżek, zaniechania podwyżek lub stosowania obniżek),

e) stawki podatku od środków transportowych,

f) podmiotowe całkowite zwolnienia w podatku od środków transportowych, wprowadzane uchwałą rady gminy na mocy art. 12 ust. 4 u. o p. i o. 1.,

g) opłata targowa pobierana zgodnie z art. 15 ust. l u. o p. i o. 1. ,

h) zwolnienia od opłat lokalnych, wprowadzane uchwałą rady gminy na podstawie art. 19 ust. 3 u. o p. i o. 1. ,

i) odroczenia terminu płatności podatków stanowiących dochód budżetu gminy, udzielane, ze względu na ważny interes podatnika, najego wniosek, przez wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) będącego organem podatkowym pierwszej instancji49

,

j) decyzje o rozłożeniu na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowej (wraz z odsetkami) udzielane na ww. zasadach, przez wójta lub burmistrza (prezydenta miasta)50

,

k) umorzenia (decyzja wójta, burmistrza, prezydenta) w całości lub w części zaległości podatkowych i odsetek za zwłokę powstałych z tytułu podatków stanowiących dochód budżetu gminy lub opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych51

,

48 Stosowane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 7 ust. 2 u . o p. i o . l.

49 Odroczenia te udzie lane są zgodnie z art. 48 § l pkt l u . o . p.

50 Zgodnie z art. 48 § l pkt 2 u. o. p. 51 Kompetencje w zakresie wskazanych umorzeń przy

znaje wójtom, burmistrzom (prezydentom miasta) § l ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 31 grudnia 1997 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (DzU nr 162, poz. 1124).

Schemat 4a Klasyfikacja ekonomiczno-rynkowych instrumentów stymulacji rozwoju lokalnej przedsiębiorczości, część l

l INSTRUMENTY ODDZIAŁYWANIA KRYTERIUM RODZAJU ODDZIAŁYWAŃ ... instrumenty- umowy

ł l (patrz schemat 4b) EKONOMICZNO-RYNKOWEGO

l instrumenty ogólne

KRYTERIUM PODOBIEŃSTWACHARAKTERU ODDZIAŁYWAŃ l t t t t

narzędzia polityki pienięmej l l narzędzia polityki dochodowej 11 narzędzia polityki gospodarki mieniem gminny li narzędzia polityki usług komunalnych l

L KRYTERIUM RODZAJU l DZIAŁAŃ FISKALNYCH KRYTERIUM !RODZAJU DZIAŁAŃ M . Z UDOSTĘPNIANIEM MIENIA G~ lNY ::0:

~ ~ opiaty auóacend<ie ulgi i zwoł\lene w podatku ~ rolnym stawb procentlwa opłaty stosowanie przelargu pis«nnego r- 2!!

nx:znej za niefuchomooci nioogranic2nneg jako bmy liJo,wlril c: ::0:

H aktuai2acje opłat za K

~ pocłniotowe cal<owiłe r- _. !JfiJI\"-. o kt&ycll mowa w ort nierudlomooci ~ proferencyine stopy ~ u1ytkowonie wieczyste

zwollienia w podatku od n ust 3 pld 5, ustawy o """"uslug ._~ procentowe krea,10w ~ stodków tanspońatoycll g<>!pOdatce nierud1ornoocio atakqjna cta pocłniot.J doopodart:mgo

11: H stawki podatku od srod«<w cena niefudlomosci, cta ktO..ej augi ~

komunail)dl c:

~ tanspolto'łoych zwoilieoia od opłat tolo!lnych f+ '}'słemy ustalanoa cen za pnotarg ~się wyni<iem o korzystla hierarchia ~

~ .. konyslanio l lefmów, obiektów i negatywnym

~. ud2iełania kredttów

H stll'Mópodatku od l oaoczenia platnosci r 112ądzeń stanowiących-

c: niefuchomosci podal<ów~ gnWrrf obrilb """"wywolilwczoj w elugin r-okresy=~ty r- s dochód ~~.~ gminy pmlllgU na spnedat nieruchomooci

J ~~==-m~~ z stawka procentowa slut>ca do rozkBdanie na raty zaplaty r opłaty za kor2ystanie l terenów, obiektów_r z naliczania opłaty pobieranej l o podal<u kb zaleglooci l Ufll\d2llń stanowiących wlasność

systemy

"' + '00Cfatl.36ust.3ustawyo ustalaniacen poręczeoe krectttowo j+ !:! podalkowoj gminny

m zagospodarowaniu

H 'Pfleda2 ( uzyO<Owanie

za usiJgi

~ JXZ9SI'Zemym

r-komooa~o N

czesdowe l colkowile wi>c2yste} i zamiana dodal<owo oplatyroczne ~ c:

i~ nanodzit r ~ pr28dmiol:lwe kb pocłniotowe, LITlOtania mteglosci nieruchomosa gminny uiytkownl<a wieczyslego, który nie je

dost~iotom podatkOW)'Ch danymol ustalonych łe!minów • c: Q

n .. czesdowo kJb cait<owite zagospodarowania Neruchomosci ~ :z: :zwOOienia od podatku od zgoda na uregulowanie rozwią:zywanie umów 9f\lltowei ~ u1ytkowonie wieczystego pnod nieruchomosO zalegk>sci podai<OW)'Ch ~ poręczenia i po1)<:zl<i

popael przeniesienie r. ~ ustalonego okreou scalenia i pod!jaly gnnWwych zasadt 31:

udlielane ~ +l oplata targowa c:

własoosci rzeczy i praw nieruchomosa gminnych przell'liiCZDfl 14- koQystania z ~~ be2posfodnio PflOl majątkowych ai<luaizacje opłaty rocznej l tyiJiu do pomiejszej spnedaty kb oddania w uslug gminę 1 obni& sr-: """'! skli'U

IQytkowania wieczystego IQytkowanie wieczysto komunail)dl ~ ~ Jzwonienia w ~ti.J losnym ~ nieruchomosci 9fll'lloWet !;

dokonywane w sytuacji zmBny stawl<a procentowa pierwszej opiaty l l+ wartosa nieruchomoso tyUu ldytkowania wieaystego

Zrodło : Opracowanie własne.

94

l) zgoda zarządu gminy na uregulowanie zaległości podatkowych (z tytułu podatków stanowiących dochód budżetu gminy) podmiotu gospodarczego poprzez przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych52,

ł) stawka, służąca do naliczania opłaty pobieranej z mocy art. 36 ust. 3 u. o z. p. 53,

m) obniżka średniej ceny skupu żyta stanowiącej podstawę obliczania podatku rolnego54 . Za pomocą tego instrumentu władza lokalna ma możliwość oddziaływania na kondycję podmiotów zajmujących się szeroko rozumianą działalnością rolniczą oraz - w sposób pośredni - podmiotów przetwórstwa spożywczego . Prawo me dopuszcza jednak możliwości kryterialuego stosowania obniżek. Jest to zatem instrument o charakterze globalnym55 ,

n) zwolnienia i ulgi w podatku rolnym przewidziane przez ustawę o podatku rolnym i przyznawane w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta) na willosek podatnilca56 ,

o) zwolnienia i ulgi w podatku rolnym wprowadzane przez radę gminy, a nie przewidziane w ustawie o podatku rolnym 57 ,

p) zwolnienia w podatku leśnym wprowadzane przez radę gmjny5S .

52 Jest to szczególny przypadek wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. Por. art. 66 § l pkt 2 i § 2 u. o. p.

" Stanowi on, że w wypadku wzrostu wartości nieruchomości , pozostającego w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zbycie tej nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wicczystego może być obciążone jednorazową opłatą, pobieraną przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Opłata ta określona jest w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie może być wyższa niż 30% tego wzrostu.

" Kompetencje rady gminy w zakresie obniżki średn!cj ceny żyta wynikają z art . 6 ust. 3 ustawy z 15 listopada l 984 r. o podatku rolnym ( tekst jednolity ; DzU nr 94, poz. 431).

" Por. wyrok NSA z l O listopada l 993 r., SA/Po 1697/93 , Przegląd Orzeczeń Podatkowych , 1997, nr 5, poz. 173.

56 Art. l 3d ust. l ustawy o podatku rolnym. " Art. l 2 ust. 8 ustawy o podatku rolnym. 58 Art. 62 ust. 2 ustawy z 28 września l 991 r.

o lasach (OzU nr 101 , poz. 444) .


Zbliżone pod względem struktury są dwie ostatnie grupy narzędzi oddziaływania ekonomiczno-rynkowego. Idea ich oddzielenia od narzędzi polityki fiskalnej zasadza się na pragnieniu wskazania ich silnego związku z procesem udostępniania podrlliotom gospodarczym zasobów komunalnych oraz świadczernem na ich rzecz usług . Pierwszą z tych grup stanowią narzędzia polityki gospodarki mieniem gminy, na które składają się: • opłaty za korzystanie z terenów, obiek

tów i urządzeń stanowiących własność gminy,

• systemy ustalania cen za korzystanie z terenów i obiektów stanowiących własność gminy,

• szczegółowe zasady wykorzystywania mienia gminy,

• sprzedaż (użytkowanie wieczyste) i zamiana nieruchomości gminy,

• rozwiązywanie umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu59 ,

• scalenia i podziały gruntowych nieruchomości gminy przeznaczonych do późniejszej sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste,

• obniżka ceny wywoławczej w drugim przetargu na sprzedaż nieruchomości60,

• atrakcyjna dla podmiotu gospodarczego cena nieruchomości, dla której drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym61 , ustalana w drodze rokowań,

• stawka procentowa opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa wart. 72 ust. 3 pkt 5 u. o g. n.62,

• aktualizacje opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej dokonywane w sytuacji zmiany wartości nieruchomości63 ,

59 Możliwość taką daje art. 33 ust. 3 ustawy z 2 l sierpnia l 997 r. o gospodarce nieruchomościami (OzU nr l l 5, poz. 74 l), dalej cytowana; u. o g. n., zgodnie z art. 240 kodeksu cywilnego.

60 Działania tego typu są dopuszczalne na mocy art. 39 ust. l u. o g. n.

61 Art. 39 ust. 2 u. o g. n. 62 Możliwość podwyżki przewiduje art. 76 ust. l

u. o g. n. 63 Art. 77 ust. l u. o g. n.


• dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, który nie dotrzymał ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej 64 ,

• stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego65

,

• przetarg pisemny nieograniczony jako forma zbywania nieruchomości, mająca na celu wybór najkorzystniejszej oferty. Przy wyborze oferty komisja przetargowa kieruje się_ zaoferowaną ceną oraz innymi kryteriami wpływającymi na wybór najkorzystniejszej oferty66 . Mając na uwadze potrzeby rozwoju przedsiębiorczości, jako dodatkowe kryteria można przyjąć przedmiot i rozmiar planowanych nakładów inwestycyjnych, rozmiary i strukturę_ planowanego zatrudnienia, a także charakter działalności gospodarczej, którą oferent zamierza prowadzić na przedmiotowej nieruchomości.

Grupę_ drugą tworzą narzędzia polityki usług komunalnych, takie jak ceny i systemy ustalania cen za świadczone usługi komunalne oraz obowiązujące nabywców zasady korzystania z usług67 . Na uwagę_ zasługuje fakt, iż ceny stanowią nie tylko narzędzie stymulacji rozwoju podmiotów będących konsumentami komunalnych usług, ale również komunalnych i niekomunalnych podmiotów będących ich producentami. Warto przedstawić przykład sytuacji, w której system ustalania cen stanowi instrument pobudzania rozwoju niekomunalnych producentów usług komunalnych. Ma ona miejsce w chwili ustalenia przez radę_ gminy górnych stawek opłat ponoszonych na rzecz takich podmiotów przez właścicieli nie-

64 Opłaty tego rodzaju mogą być ustalone w drodze decyzji przez zarząd, na mocy art. 63 ust. 2 u. o g. n.

65 Zgodnie z art. 72 ust. 2 u. o g. n., stawka może wahać się od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej.

66 Dodatkowe kryteria wyboru oferenta wprowadzają art. 40 ust. 2 u. o g. n. i § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z 13 stycznia 1998 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (DzU nr 9, poz. 30).

67 Art. 4 ust. l pkt 2 u. o g. k.

ruchomości za usługi polegające na usuwaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych68 •

Pewną czę_ść narzędzi ekonomiczno-rynkowego oddziaływania na przedsiębiorczość lokalną można skierować do indywidualnie wybranego podmiotu lub podmiotów. Tak użyte, przyjmują dodatkowe miano narzędzi- umów i powinny być utożsamiane z bilateralnymi oraz multilateralnymi umowami zawieranymi pomiędzy gminą a różnorodnymi podmiotamijej bliższego i dalszego otoczenia69 (schemat 4b ). Nie chodzi tu jedynie o lokalne podmioty gospodarcze, ale również o instytucje i organizacje mogące indukować określone zachowania tych podmiotów. Wzajemne zobowiązania stron umowy gwarantują im odniesienie określonych korzyści . Umowy mieszczą się_ oczywiście w ramach dopuszczalnych dla obu partnerów rozwiązań prawnych, wykorzystując najczęściej przepisy kodeksu cywilnego i handlowego. Często posiadają długofalowy, a nawet strategiczny charakter, harmonizując działalność przedsiębiorstw z przyjętą wizjąrozwoju gminy. Jako przykład można podać, spotykane w praktyce działalności samorządowej, umowy w zakresie łączenia zasobów finansowych oraz zasobów wiedzy i pracy w celu: • zahamowania procesów zanieczyszcze

nia środowiska naturalnego,

68 Możliwość taką przewiduje art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

69 Dodatkowych wyjaśnień wymaga koncepcja wyróżnienia umów jako odrębnej grupy narzędzi. Mogą bowiem pojawić się zarzuty, iż to nie umowa stymuluje przedsiębiorczość, lecz działania będące jej przedmiotem. Ten sposób myślenia jest oczywiście w pełni uzasadniony, jednak z punktu widzenia prezentowanej typologii korzystniejsze wydaje się wprowadzenie do niej instrumentów -umów. Umowy są bowiem elementem konstytuującym i inicjującym późniejsze działania. Ich kształt przesądza o strukturze i okresie tych działań , reguluje prawa i obowiązki stron. Proces konstrukcji umowy może być zatem utożsamiany z tworzeniem instrumentu. Poza tym, nie każda z umów ma charakter złożony i dotyczy wspólnych przedsięwz ięć. Tak postrzegana umowa jest w związku z tym pojęciem szerszym niż kategoria przedsięwzięcia, co oczywiście nie przekreśla możliwości i obowiązku traktowania, w uzasadnionych wypadkach, użytego tu pojęcia umowy jednocześnie jako zobowiązania stron i wynikających z tych zobowiązań działań.


Schemat 4b Klasyfikacja ekonomiczno-rynkowych instrumentów stymulacji rozwoju lokalnej przedsiębiorczości, część 2

INSTRUMENTY KRYTERIUM RODZAJU ODDZIAł.YWAil .." l instrumenty- umowy

t ODDZIAŁYWANIA

EKONOMICZNO-RYNKOWEGO instrumenty ogólne 1 patrz schemat 4a

-

KRYTERIUM RODZAJU PODMIOTU, Z KTRÓRYM ZAWIERANA JEST UMOWA

t t umowy (porozumienia) umowy

zawierane z instytucjami nie zawierane z będą;ymi podmiotami podmiotami

_g_ospodarczvmi _g_ospodarczymi

;>:;

~ ~ ~

:a indywidualne (niestandardowe) umowy w zakresie wykorzystania majątku gminy c

1: -a

~

l indywidualne ( niestandardowej umowy w zakresie korzystania z usług komunalnych ~ o li: o C! c: 1: o

l umowy w zakresie łą;zenia zasobów finansowych, wiedzy i pracy ~~ ~

~~ § j i: z :a r;. IXrlfWi {pnBdsięw>ięcia) w •c: iil

:zalaesieoctvooy ... ~~ ,.-sroOOwiska naiUralnego

<O

om ~E :li -

KRYTERIUM PRZEDMIOTU PROMOCJI IXrlfWi {pnBdsięw2ięcia) w~ §

j :zalaesie~:

~.-.,. ~ , !-

l dóbr 11 usług l l poan~ów l l '--

Źródło : Opracowanie własne .

l

;>:; s m XI c li:

5 en Q -a o o li: o 6 _:li N ;>:;

6 g ~ m ~ ~ '-m en -1 c: li: o ~


• sanacji zdegradowanych zasobów środowiska naturalnego,

• pozyskania nabywców produkowanych w gminie dóbr i świadczonych usług,

• pozyskania kontrahentów, kooperantów i inwestorów dla lokalnych przedsiębiorstw70,

Innym typem umów są indywidualne umowy, zawierane pomiędzy gminą a podmiotami gospodarczymi w związku z wykorzystywaniem przez nie majątku gminy oraz w związku z korzystaniem z usług komunalnych71 . Podstawowym ich elementem są ustalenia co do cen i wanmków korzystania z komunalnych składników majątku. Koncepcja zaliczenia tego typu umów do narzędzi typu umownego, a nie do narzędzi polityki gospodarki mieniem gminy lub narzędzi polityki usług komunalnych, opiera się na ich indywidualnym charakterze. Daną umowę można zatem zaliczyć do narzędzi typu umownego, z tym większą pewnością, im w większym stopniu odbiega ona w swoim kształcie od większości umów, których przedmiotemjest ten sam (analogiczny) składnik majątku lub usługa, zawieranych standardowo pomiędzy gminą a pozostałymi podmiotami gospodarczymi. Mimo iż w praktyce stosowane są rzadko, odchylenia od reguły mogą dotyczyć wysokości cen, form płatności oraz zasad użytkowania.

Instrumenty oddziaływania bezpośredniego

Na kolejną grupę składają się instrumenty bezpośredniego oddziaływania na rozwój podmiotów gospodarczych. Ich charakter nie jest w pełni jednorodny, jednak koncepcja przypisania im wspólnego przymiotnika "bezpośredni" opiera się_ na wynikach przedstawionej poniżej analizy mechanizmu ich funkcjonowania.

70 Dwie ostatnie z umów mogą być utożsamiane z instrumentami promocyjnymi stosowanymi przy współudziale podmiotów gospodarczych, o którychjest mowa w rozdziale pt.: ,.Instrumenty informacyjne".

71 W tym przypadku chodzi o umowy zawierane pomiędzy przedsiębiorstwami będącymi własnością lub współwłasnościągminy lub komunalnymi zakładami budżetowymi a pozostałymi podmiotami gospodarczymi.

W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Dzięki nim, wspólnota samorządowa zaspokaja swoje zbiorowe potrzeby, pozostając w zakresie zadań ustawowych72 lub wykraczając, w określonych przypadkach, poza ten zakres73 . Władza lokalna przyjmuje w ten sposób rolę przedsiębiorcy, tworząc komunalny fragment lokalnej przedsiębiorczości. Wszelkie dopuszczalne prawem działania uprawnionych organów (rady lub zarządu) gminy-właściciela, mające na celu kształtowanie szeroko rozumianego rozwoju podmiotów komunalnych są zatem bezpośrednim oddziaływaniem na lokalną przedsiębiorczość (jej komunalny fragment). W podobny sposób można też traktować przystępowanie gminy do spółek. Uzyskanie współwłasności firmy pociąga przecież za sobą możliwość wpływania na jej rozwój.

Szczególną formą kształtowania rozwoju podmiotów komunalnych jest rozszerzanie terytorialnego zakresu ich działalności o inne gminy, na mocy zawartego z nimi porozumienia. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Często pociąga to za sobą konieczność rozbudowy majątku, zmiany technologii oraz zaangażowania dodatkowej siły roboczej w podmiotach komunalnych gminy przejmującej realizację zadań. Może stanowić

również czynnik poprawy efektywności wykorzystania istniejącego już majątku i kadr.

Zadania gminy mogą być również realizowane poprzez powierzanie ich osobom fizycznym, prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej. Takie zlecanie zadań w drodze dwustronnych i wielostronnych umów powinno być

12 Określonych wart. 7 pkt l u. o s. g. oraz w ustawic z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie nicktórych ustaw (DzU nr 34, poz. 198).

73 Podstawę prawną tego typu działań tworzą: art. 9 ust. 2 u. o s. g. oraz art. l O ust. l - 3 u. o g. k.

98

traktowane jako bezpośredni udział gminy w rynkowej wymianie dóbr i usług. Wybór zleceniobiorcy jest bowiem nie tylko metodą wykonania określonego zadania, ale również istotnym, bezpośrednim impulsem rozwojowym dla wybranego podmiotu. Praktyka życia gospodarczego wskazuje, iż najczęściej gmina jest dla takiego zleceniobiorcy największym, długookresowym partnerem, silnie związanym z głównym nurtem prowadzonej działalności gospodarczej. Uprawnione wydaje się_ twierdzenie, że jest partnerem strategicznym.

Przedstawiona, bezpośrednia forma oddziaływania posiada szczególną cechę_. Proces wyboru podmiotu realizującego zadanie podlega ustawie o zamówieniach publicznych, której art. 16 stanowi, że "zamawiający obowiązany jest do traktowania na równych prawach wszystkie podmioty ubiegające się_ o zamówienie publiczne i do prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji". Władza lokalna nie może w związku z tym, udzielając zleceń, preferować podmiotów zlokalizowanych na terenie gminy. Z formalnego punktu widzenia, powierzanie zadań nie powinno być zatem traktowane jako narzędzie stymulacji wyłącznie lokalnej przedsiębiorczości. Często jednak procedura wyboru kończy się_

umową z podmiotem lokalnym, czego przyczyną może być charakter zadania, jego rozmiar, uwarunkowania realizacji czy wreszcie zdecydowana przewaga liczebna kandydujących lokalnych podmiotów, implikująca większe prawdopodobieństwo wyboru. Należy podkreślić, że przedstawiony instrument posiada dodatkowe ograniczenie. Jest nim konieczność podejmowania decyzji o przekazywaniu realizacji zadań zgodnie z potrzebami wspólnoty lokalnej i koncepcjami rozwojowymi gospodarki komunalnej , a nie według koncepcji stymulowania rozwoju lokalnej przedsiębiorczości.

Analogiczny charakter posiadają pozostałe, udzielane w toku normalnej działalności ,

zamówienia, obejmujące roboty budowlane, dostawy i usługi, wraz z ich specyficznym ro-


dzajem - sprawowaniem zarządu mieniem komunalnym 74 • Podlegają one procedurze zamówień publicznych, a ich struktura i ilość są ściśle podporządkowane realizacji zadań i praktycznie niezależne od lokalnej polityki gospodarczej . W dużym uproszczeniu można stwierdzić, że siła ich oddziaływania na przedsiębiorczość lokalnąjest stochastycznie zależna od wydatków budżetowych gminy z nimi związanych, przypadających na jednego mieszkańca.

Przyjmując jako kryterium podziału, zaprezentowane właściwości instrumentów bezpośredniego udziału gminy w rozwoju przedsiębiorczości, można wyróżnić dwie ich podgrupy. Pierwsza, na którą składają się_: tworzenie (przystępowanie) i oddziaływanie na rozwój podmiotów realizujących zadania obligatoryjne lub fakultatywne oraz przejmowanie realizacji zadań innych gmin, to podgrupa instrumentów czynnych. Druga, obejmująca powierzanie realizacji zadań oraz udzielanie zamówień na roboty budo w lane, dostawy i usługi, może nosić miano podgrupy instrumentów biernych 75 . Koncepcja przyjęcia takiej nomenklatury opiera się_ na zróżnicowaniu możliwości aktywnego posługiwania się_ nimi w procesie stymulowania lokalnej przedsiębiorczości. Za pomocą instrumentów czynnych władza lokalna może aktywnie wpływać na komunalny fragment przedsiębiorczości lokalnej, natomiast za pomocą instrumentów biernych może oddziaływać na jej pozostałe sektory własnościowe, bez możliwości, opartego na innych kryteriach niż ustawowe76 , wyboru podmiotu-partnera. Ponadto, czas, forma, obszar i siła oddziaływania tych drugich podporządkowane są przede

74 Np. powierzanie zarządu nieruchomością stanowiącą własność gminy dokonywane wg art. 189 ust. l u. o g. n.

75 Proponuję przyjęcie odpowiednio dla obu podgrup pełnych nazw w brzmieniu : "czynne instrumenty bezpośredniego oddziaływania na rozwój podmiotów gospodarczych", "bierne instrumenty bezpośredniego oddziaływania na rozwój podmiotów gospodarczych".

76 Chodzi tu o kryteria wyboru najkorzystniejszej oferty zawarte w ustawie z l O czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (DzU z 1998 r. nr 119, poz. 773), dalej cytowana: u. o z. pub!.


wszystkim zadaniom gminy, a nie polityce wspierania przedsiębiorczości lokalnej.

Klasyfikację instrumentów oddziaływania bezpośredniego można przeprowadzić także

według innych kryteriów. I tak, używając kryterium rodzaju działalności podmiotu gospodarczego, będącego przedmiotem oddziaływania instrumentu, możemy wyodrębnić instrumenty bezpośredniego oddziaływania na rozwój podmiotów wykonujących ustawowo narzucone gminie zadania oraz instrumenty bezpośredniego oddziaływania na rozwój podmiotów, których działalność wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Z kolei kryterium własności podmiotu będącego przedmiotem oddziaływania instrumentu pozwala wyróżnić instrumenty bezpośredniego oddziaływania na rozwój podmiotów będących własnością lub współwłasnością gminy, a także instrumenty bezpośredniego oddziaływania na rozwój podmiotów nie stanowiących własności lub współwłasności gminy (schemat 5).

Kończąc omawianie narzędzi oddziaływania bezpośredniego, warto zwrócić uwagę na ich cechy uzupełniające. Bezpośrednie zaangażowanie

władzy lokalnej w rozwój lokalnej działalności gospodarczej może podlegać transformacji, polegającej na częściowej lub całkowitej prywatyzacji komunalnych podmiotów gospodarczych. Ponadto, tworzenie i rozwój podmiotów stanowiących własność gminy ma szansę stać się rynkową sugestią dla jednostek z innych sektorów własności. Oczywiście prawidłowość ta nie dotyczy jedynie przedsiębiorstw prowadzących działalność nie związaną z realizacją zadań własnych gminy. W tym kontekście ewolucja gminnych podmiotów gospodarczych nabiera znaczenia jako rynkowe narzędzie informacyjne, wskazujące nisze rynkowe niedostatecznie wypełnione inicjatywą.

Instrumenty pobudzania infrastrukturalnego

Ważnym fragmentem instrumentarium, za pomocą którego władze lokalne indukują roz-

wój lokalnych struktur gospodarczych, są narzędzia pobudzania infrastrukturalnego (schemat 6). Ustawa o sarnorządzie gminnym przypisuje gminom obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej w zakresie gminnej infrastruktury drogowej, wodociągowej, kanalizacyjnej, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania urządzeń sanitarnych, wysypisk, unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną. Łącząc powyższy zapis z faktem, iż w infrastrukturze technicznej upatruje sięjednego z głównych czynników aktywizacji gospodarczej środowisk biznesu, nieodparcie nasuwają się dwa spostrzeżenia. Po pierwsze, mimo iż ustawa odnosi się do zaspokajania, za pomocąnarzędzi infrastrukturalnych, jedynie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, przez którą należy, zgodnie z art. l ust. l, rozumieć mieszkańców gminy, to jednak realizowany przez gminę rozwój infrastruktury służy również zaspokojeniu potrzeb podmiotów gospodarczych. Po drugie, jeśli władza lokalna posiada wpływ na zaspokojenie żywotnych, infrastrukturalnych potrzeb sfery biznesu, to oznacza to, że jest czynnikiem sprawczym nie tylko rozwoju istniejących, lokalnych podmiotów, ale także inicjacji nowych oraz bodźcem inwestycji zewnętrznych. Biorąc pod uwagę powyższe prawidłowości, jako narzędzia pobudzania infrastrukturalnego należy traktować: • korzystny dla podmiotu gospodarczego

(podmiotów gospodarczych) wybór lokalizacji (przebiegu) urządzeń infrastrukturalnych;

• współfinansowanie inwestycji infrastrukturalnej przez gminę i podmiot gospodarczy;

• samodzielną realizację inwestycji infrastrukturalnych77 przez gminę,

• pozafinansowe wspieranie realizowanej samodzielnie przez podmiot gospodarczy inwestycji infrastrukturalnej,

n Gminną samodzielność realizacji inwestycji należy tu traktować jako brak zaangażowania w nią tych podmiotów gospodarczych, które będą po jej zakończeniu z niej korzystać.


Schemat 5 Klasyfikacja instrumentów bezpośredniego oddziaływania na rozwój podmiotów gospodarczych

INSTRUMENTY BEZPOSREDNIEGO KRYTERIUM MOŻUWOSCI

~ instrumenty ODOZlAŁ YWANIA NA ROZWÓJ AKTYWNEGO POSLUGIWANIA SIĘ

czynne

PODMIOTÓW GOSPODARClYCH instrumenty

~ bierne

KRYTERIUM RODZAJU DZIAtALNOSCI PODMIOTU GOSPODARCZEGO

ł t instrumenty bezposredniego kszt~owania instrumenty bezposredniego kszt~owania

rozwoju podmiotów wykonujacych ustawowo rozwoju podmiotów których działalnosć

narzucone gminie zadania wykracza poza zadania użytecznosci publicznej

KRYTERIUM l WŁASNOSCJ KRYTERIUM l WŁASNOSCI t t t t

kształtowanie kształtowanie ks~owanie kształtowanie

rozwoju rozwoju rozwoju rozwoju podmiotów podmotów nie podmotów podmiotów nie

stanowiących stanowi~ch stanowiących stanowiących

własnosć Lub własnosci lub własnosćlub własnosci lub wsp61własnosć wspólwłasnosci wsp61własnosć wsp6łwłasnosci

gmny gmny gminy gminy l l ;><; ;><; l prl)'SiępoWanie i odc!zialywanie ::0 ::0

na rozwój spółek, k1ćlych ~ ~ samodrielne tworzenie i - wy1aac:za polll • m m

::0 ::0 -1 powierzarue zarządu oddzialywanie na zadania o charak1erze E c rozwój poctnioi/Y«, • ;><; ~p<blcznej s: s: mieniem kornunanym

::0 które reafi2ui'l zadania ~ ::0 ::0

o charakterze samodzielne ~nie i o o udzielanie pozoslalyd1 m o o u!ytecznosa ptbic:mej ::0 oddlialywanie na rozwój

~ ~ rodzaPw zam6weń

E spćlek, ktćrydl clzialolnosć f+ ~ publicznych (robót s: W)i<racza poza reaiza<ję zadań c c b<Jdowłanych . oostaw r oddzialywanie na ::0 o charakterze .aytecznosci z z uslug) o rozwój lokalnych o pubłic2nej (/) (/)

lp6lek ooktćłycł\ ~

powi«zanie -ł -ł

wylolnywonia ::0 ::0 powierzanie reaizllcji przysąr;lo gmila w ._ prl)jnowanie aogą c c

celu reaizacji l3<Bo\ o c zadań o por021Jrnień tccrnlNinych s: ~-. fakultatywnych zadań

z charaldorza l+ m gmily W')1<raczających charalder211 roaizaq l3<Bo\ nie będątydr z ~ poza obszar utyteanosl:i

.aytecznooci p<blcznej (/) ~ zadaniami o chal1lklerze -ł

~ pubłi;2nej utytecznosci P<blc2nei c c publicznej

c :O "'O Q;><; p<Z)jnowanio droga. s: ~g ~~ m KRYTERIUM FORMYORGANIZACYJNO-PRAWNEJ

por021111ień z es: kornunal!ych r..mq; -ł PODMIOTU PRZYJMUJĄCEGO REAUZACJĘ

~o ~m c -:O l3<Bo\ uzytecznosci ~ ZADANIA e~ ~~ publi::znej ł ł ł m-o powierzooych przez '-"

~~ z o innogmily pow;enanie <?:o

powierzanie powierzanie W)1<onywania zadań )>'- ~~ '"'*""li< om

z S: wykonywania zadań ~niazadań -c

organizacyi1ym nie )>._ :!: osobom lizyczrrjm osobom prawnym )> posiadającym () z

ooobowośQ prownej m m G) '-

t t t o



Schemat 6 Klasyfikacja instrumentów infrastrukturalnego pobudzania rozwoju lokalnej przedsiębiorczości

INSTRUMENTY INFRASTRUKTURALNEGO POBUDZANIA ROZWOJU LOKALNEJ

PRZEDSIEBIORCZOSCI

KRYTERIUM RODZAJU INSTRUMENTU KRYTERIUM RODZAJU INSTRUMENTU

, , , korzyolny dlo rozwoju

noklonienit podmiotllw btd~~Cych pozamensowe wsparcie

współtnancowanie inwectycp podmiotu gospodwc:r.go

producentami i dyctrybułorami umodzie~a reailacje umodziehaj, rtalizowan&J

pnu gmin, i podmiot wybór loktlzocji (przebiegu) u""g (pn>6.1klów) oiociowych do gmi'lnych inwectyczji

pr7eZ podmiolpospodarczy, gospodarczy un:,dzeń infraA'ukture.,rc:h

reaiDcji i'lwes1yqi infrestrukturaklych inwestjcji inlrastrukturaiteJ

infrel.-uk\lrahych


• nakłanianie podmiotów będących producentami i dystrybutorami usług (produktów) sieciowych do realizacji inwestycji infrastrukturalnych.

Instrumenty informacyjne

Znaczącym składnikiem systemu polityki gospodarczej gmin są instrumenty informacyjne. Można je podzielić według trzech podstawowych kryteriów (schemat 7). Stosując jako wyznacznik zakres informacji składających się na treść instrumentu, możemy wyróżnić indywidualne instrumenty informacyjne oraz zbiorcze instrumenty informacyjne. Instrumenty indywidualne zawierają informacje należące do jednego z obszarów oddziaływania samorządu lokalnego na przedsiębiorczość (np. do obszaru polityki przestrzennej), natomiast instrumenty zbiorcze są nośnikiem informacji pochodzących z dwóch

lub większej liczby obszarów. W ich skład wchodzą:

• gminne programy gospodarcze, których uchwalanie, zgodnie z art. 18 ust. 2 ust. 6 u. o s. g., należy do wyłącznej właściwości rady gminy,

• informacje zarządu gminy o kierunkach polityki gospodarczej , kierowane, zgodnie z art. 61 ust. 3 u. o s. g. , do jej mieszkańców gminy,

• założenia projektu budżetu gminy, kierowane na mocy ww. artykułu do jej mieszkańców,

• uchwała budżetowa, ogłaszana przez wójta lub burmistrza w trybie przewidzianym dla przepisów gminnych ( art. 61 ust. 2 u. o s. g.),

• studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalane przez radę gminy na mocy art. 6 u. o z. p.,

102

• miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalany zgodnie z art. 26 u. o z. p.,

• kompleksowe narzędzia promocyjne, przenoszące dane na temat lcilku obszarów interakcji pomiędzy władzą lokalną a podmiotami gospodarczymi,

• upubliczniane wyniki diagnoz lokalnych (jedną z często spotykanych diagnoz układu lokalnego jest diagnoza prospektywna, sporządzana jako baza informacyjna dla prac nad strategią rozwoju lokalnego),

• streszczenia strategii rozwoju gminy, grupujące informacje o celach strategicznych i operacyjnych, o zadaniach strategicznych oraz o terminach i formach ich realizacji,

• zachowania gminy w obrębie przedsiębiorczości komunalnej18,

• program zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska79 ,

• zbiorcze pakiety informacji o lokalnych warunkach prowadzenia działalności gospodarczej, przekazywane przedsiębiorcom. Podstawową podgrupą indywidualnych in

strumentów informacyjnych są instrumenty promocyjne. Ich umiejscowienia w ramach instrwnentów indywidualnych dokonałem, biorąc pod uwagę fakt, iż najczęściej informują one o innych instrumentach stymulowania rozwoju przedsiębiorczości oraz o walorach naturalnych i gospodarczych gminy. Odnoszą się zatem do wydzielonych, indywidualnych płaszczyzn oddziaływania samorządu lokalnego na przedsiębiorczość. Drugą ich część stanowi zbiorcza grupa narzędzi, nie mających charakteru promocyjnego, lecz związanych z określoną w ustawodawstwie działalnością organów gminy.

Przyjmują one najczęściej formę zawiadomień, obwieszczeń (ogłoszeń) lub niewładczych zaleceń pokontrolnych. Jako przykłady tego typu instrumentów można wymienić:

78 Znaczenie tych zachowań jako narz~tdzi informacyjnych przedstawiłem podczas omawiania instrumentów oddziaływania bezpośredniego.

79 Opracowywany przez radę gminy, zgodnie z art. 90 ust . 3 u. o o. i k. ś .


zawiadomienie właściciela nieruchomości, którego interes prawny może zostać naruśzony ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywane (zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5a u. o z. p.) przez zarząd gminy, infonnacje (udzielane zgodnie z art. 36 ust. l O u. o z. p.) o wysokości opłaty, którąpobrał

by wójt, burmistrz albo prezydent miasta od właściciela w czasie zbycia przez niego nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wykazy nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę,

sporządzane i podawane do publicznej wiadomości przez zarząd gminy, zgodnie z art. 35 ust. l u. o g. n., informacje o ogłoszeniu przetargu na sprzedaż nieruchomości , podawane do publicznej wiadomości przez zarząd gminy, na mocy art. 38 ust. 2 u. o g. n., informacje o zakresie stosowania przepisów prawa podatkowego, udzielane przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) na żądanie podatników i dotyczące ich indywidualnych spraw. Do ich udzielania zobowiązuje art. 14 § 4 u. o. p. Wracając do instrumentów promocyjnych,

możemy dokonać ich dalszego podziału, posługując się, jako wyznacznikiem, zróżnicowaniem ich adresatów. Uzyskane tak podgrupy to : • instrumenty promocyjne skierowane do

podmiotów gospodarczych, na które składają się instrumenty promocji walorów gospodarczych gminy oraz instrumenty promocji narzędzi lokalnej polityki gospodarczej,

• instrumenty promocyjne skierowane do osób fizycznych, obejmujące instrumenty promocji walorów naturalnych, turystycznych i uzdrowiskowych, a także podzbiór instrumentów promocji idei przedsiębiorczości,

• instrumenty promocyjne skierowane do innych organów i instytucji. Należą do


Schemat 7 Klasyfikacja informacyjnych instrumentów stymulacji rozwoju lokalnej przedsiębiorczości

INFORMACYJNE INSTRUMENTY KRYTERIUM FUNKCJI STYMULACJIR02VVOJU

LOKALNEJ PRZEDSIĘBIORCZOSCI ____. narzędzia o

l cłlaraklerze w;iącznie

infomlacyjnyrn

ł KRYTERIUM ZAKRESU INFORMACJI narzędzia pehąre ____. równisi funkcję innych l zbio~ze ins~menty l narzędzi

lindywi~ualne in~trumenty l mformacYJ n e m fonnaCYJile -o:...

gminny program gospodarczy ~ ~~ ____. instrumenty zaw~erające KRYTERIUM RODZAJU ~:a nformaqe z pn:eszklsci

informatja 2llfządJ gmny o kierunkach ~ IN FOR MACJI ~i polityki !lOSPOdorczei

~~ załoienia projek1u bu<lietu gmny l+ ł ł ~ instrumenty zawierające =o :...

~~ informaqe bie:>ace uchwała bu<lialowa ~ ~ pozost~e O c..

instrumenty :a 2!! instrumenty ~ mrejscowy plan zago.podarowania ~ c: promocyjne

pn:estrzennego il: informacyjne s. instumenty zawieraJące

~ 4 111formac:je prospek1ywne studiJm uwarunkowań i kierunków

~ ~ zagospodarowania przestrzennego KRYTERIUM FORMY PRZEKAZANIA INFORMACJI

kompleksowe nanędzie prornocy1Jo ~ z

ł ł ł (g

streszczenie slralegu rozwoju gmny ~~ l nie"Madcze zalecenia

11 zawOO>n~ l obwieszczenia pokontrolne mne

upubli=iane wyniki diagnoz lol<alnydl ~-

zecł1owania gmny w obrębie ~ KRYTERIUM ADRESATA INFORMACJI

przedsiębjorczosa komunalnej

ł ł ' ~ program zrównowaionego rozwoju oraz instrumenty instrumenty ochrony srodowiska instrumenty

zbiorcze pakiety ilformacji o lokalnych promocyjne promocyjne promocyjne

warunkach prowadzenia działalnosci .. skierowane do ;,.. ,---- skierowane do skierowane do l- ;o;: gospodarczej pn:ekazywane przedsiębiorcom ~

:a innych organów podmiotów osób ~

i instytucji m

2!! gospodarczych fizycznych ::a KRYTERIUM METODY PROMOCJI c: 2

il: il:

t ' "11 -o

fil instumenty promocji mrumenty promocji fil c wakl<ćw naturanych. o

instrumety stosowane przy li instrumenty stosowane l il: ... wakl<ćw ~ !1:

~ gospodarczych gminy turystycznych 1 o

współudziale samodzielnie przez gminę uzdrowiskowych -i c:

KRYTERIUM! RODZAJU PODMIOTU WSPÓŁDZIAłAJĄCEGO -o .., ~ ~

+ • + il: !1: o o n instumeoly promocji n podmrolćw l Liolów wspierania l l innych je<tloslek = ... narzędzi lokalnej

instrumenty promocji .. = gospodarczych biznesu samonądl terytorialnego polilył<i gospodarczej

idei przedsiebiorczosci

Źródło: Opracowanie własne.

104

nich między innymi działania promocyjne ukierunkowane na organy państwowe80,

instytucje międzynarodowe8 1 , organizacje pracodawców, kluby biznesu itp. Jak widać z powyższego, wpływ na struk

tury gospodarcze nie musi odbywać się jedynie jako interakcja pomiędzy samorządem lokalnym a przedsiębiorstwami. Niebagatelną rolę odgrywają również kontakty z podmiotami decydującymi w sposób bezpośredni lub pośredni o ich sprzedaży, kooperacji , zatrudnieniu, kosztach i obciążeniach fiskalnych. Ponadto, dzięki propagowaniu idei prowadzenia samodzielnej działalności gospodarczej wśród mieszkańców gminy, uzyskuje się wzrost liczebności inicjatyw typu smal! business .

Kolejny podział, jakiemu można poddać narzędzia informacyjne, przebiega według kryterium pełnionych przez nie funkcji. Pozwala on wyróżnić narzędzia o charakterze wyłącznie informacyjnym, a także pełniące również funkcję innych narzędzi. Mimo iż jest on jedynie szczególną mutacją zaprezentowanego wcześniej generalnego podziału instrumentów na homogeniczne i heterogeniczne, to ideąjego stworzenia jest chęć wskazania złożonego charakteru niektórych instrumentów informacyjnych. Część z nichjest bowiem tworzona jako instrumenty należące do pozainformacyjnych grup działań samorządu lokalnego, a ich informacyjna rola jest mniej lub bardziej istotną cechą dodatkową. Dla przykładu warto tu wymienić budżet gminy, który obok podstawowych funkcji planistycznych w obrębie dochodów i wydatków gminy, stanowi informację o niemal pewnych przetargach, inwestycjach infrastrukturalnych i sprzedaży mienia komunalnego, pozostających w sferze żywotnych zainteresowań wielu firm. Analogiczna analiza

80 Przykładem tych działań są inicjatywy promocji idei utworzenia w gminie specjalnej strefy ekonomicznej .

81 Działania promocyjne ukierunkowane na instytucje międzynarodowe zmierzają naj części ej do uzyskania pozytywnej decyzji co do organizacj i międzynarodowych imprez handlowych, sportowych, kulturalnych itp.


funkcji wskazuje, iż podobny, co najmniej dualny charakter, posiadają także gminne programy gospodarcze, założenia projektu budżetu gminy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiastjako narzędzia o charakterze wyłącznie informacyjnym jawią się przede wszystkim instrumenty promocyjne.

Uzupełniająca, trzecia, kla<>yfikacja narzędzi informacyjnych bazuje na kryterium czasowej przynależności niesionych przez nie danych. Możemy dzięki niej wyróżnić instrumenty zawierające informacje: z przeszłości, bieżące oraz prospektywne.

Instrumenty edukacyjne

Współcześni ekonomiści traktują wiedzę

jako jedno z podstawowych uwarunkowań determinujących osiągnięcie sukcesu w biznesie. Poziom wiedzy reprezentowany przez przedsiębiorców działających na terenie gminy, a także przez ich pracowników powinien być zatem traktowany jakjeden z czynników lokalnego rozwoju gospodarczego. Również i tu rola władzy lokalnej może być niebagatelna. Wszelkie jej działania, których bezpośrednim lub pośrednim skutkiem będzie wzrost poziomu wykształcenia społeczności lokalnej lub dostosowanie jej struktury kwalifikacyjnej do potrzeb rynku pracy, będą stanowiły edukacyjne instrumentarium stymulacji rozwoju lokalnej przedsiębiorczości (schemat 8). Polskie prawo samorządu lokalnego dopuszcza możliwość stosowania wielu udogodnień dla podmiotów zajmujących się oświatą, szkolnictwem wyższym oraz działalnością naukowo-badawczą. Działania władzy

lokalnej , które należy traktować jako instrumenty wspomagania podmiotów oświatowych, naukowych i badawczo-rozwojowych, mogą być następujące: • zarząd gminy, za zgodą rady, może prze

kazać w formie darowizny nieruchomość komunalną na cel publiczny, którym jest budowa i utrzymywanie


państwowych szkół wyższych, szkół

publicznych82,

• bonifikaty cenowe stosowane przy sprzedaży nieruchomości komunalnej podmiotom, które prowadzą działalność oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, na cele nie związane z działalnością zarobkową83 ,

• zwolnienia (uchwała rady gminy) z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości komunalnej przeznaczonej na realizację celów publicznych (budowa i utrzymywanie państwowych szkół wyższych, szkół publicznych), jeżeli będą one realizowane przez podmioty, dla których są celami statutowymi, i których dochody w całości przeznacza się na działalność statutową84,

• bonifikaty cenowe od pierwszej opłaty i opłat rocznych pobieranych z tytułu użytkowania wieczystego komunalnej nieruchomości gruntowej służącej do realizacji celów publicznych (budowa i utrzymywanie państwowych szkół wyższych i szkół publicznych)85,

• bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu nieruchomością komunalną, udzielane jednostkom oświatowym, naukowym i badawczo-rozwojowyms6. Szeroki wachlarz działań edukacyjnych

może być prowadzony bezpośrednio również przez władzę lokalną. Oczywiście wymagają one utworzenia i finansowania specjalnych samorządowych (publicznych) lub semipublicznych placówek zajmujących się tą działalnością. Stosowanymi za ich pomocąnarzędziarni edukacyjnymi mogą być różnorodne szkolenia , porady prawne, a także doradztwo ekono-miczne.

. " Podstawą prawną takiej darowizny jest art. 6 pkt 6 1 art. 13 ust. 2, u. o g. n.

83 Podstawą prawną bonifikat jest art. 68 ust. 1 pkt 2 u. o g. n.

84 Art. 37 ust. 3 u . o g. n. 85 Udzielane przez zarząd gminy za zgodą rady,

zgodme z art. 73 ust. 3 u. o g. n. '6 Art. 84 ust. 3 pkt 2 u. o g. n.

Instrumenty koncepcyjno-organizacyjne

Przedstawiony system instrumentów stymulowania przedsiębiorczości lokalnej jest systemem złożonym. Znaczna liczba narzędzi,

w połączeniu z częstokroć różnorodnymi możliwościami ich stosowania, oraz konieczność stałej wymiany informacji pomiędzy władzą lokalną a jej gospodarczym otoczeniem wskazują na konieczność przyporządkowania, mających szansę sprostania tym wyzwaniom, osób zajmujących się czynnościami koncepcyjnymi oraz odpowiednich rozwiązań organizacyjnych. Wspomniane osoby i rozwiązania tworzą szczególną podgrupę instrumentarium, za pomocą którego władza lokalna kształtuj e rozwój gospodarczy gminy (schemat 9). Należą do nich:

• komisja rozwoju gospodarczego w radzie gminy,

• eksperci zewnętrzni, stanowiący stałe lub czasowe ciało doradcze,

• kadra urzędu gminy, posiadająca kwalifikacje i doświadczenia z zakresu stymulacji rozwoju lokalnej przedsiębiorczości,

• dostosowana do zadań związanych ze stymulacją przedsiębiorczości struktura organizacyjna urzędu gminy,

• sprzyjające kontaktom z przedstawicielami biznesu procedury współpracy,

• szkolenia radnych, członków zarządu i pracowników urzędu gminy w zakresie instrumentów, metod i kryteriów stymulowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.

Pozostałe instrumenty

W grupie tej znalazły się instrumenty nie posiadające wyraźnych cech wspólnych z dotychczasowo prezentowanymi (schemat 10). Jednym z nich jest specjalna strefa ekonomiczna. Strefa, jako teren charakteryzujący się szczególnymi zasadami i warunkami prowadzenia działalności gospodarczej, stanowi silny czynnik lokalnego rozwoju gospodarczego.

106 SAMORZĄD TERYrORIALNY NR 7-8

Schemat 8 Klasyfikacja edukacyjnych instrumentów stymulacji rozwoju lokalnej przedsiębiorczości

EDUKACYJNEINSTRUMENTY r+! mo lenia J STYMULACJI ROZWOJU LOKALNEJ

PRZEDSIEBIORCZOSCJ

KRYTERIUM l FORMY STOSOWANIA INSTRUMENTÓW ~ doradztwo ekonomw:::zne l

f l KRYTERIUM RODZAJU M porady prawne

instrumenty wspomagania podmiotów instrumenty DZIALAŃ EDUKACYJNYCH oswiatowych, naukowych edukacji

badawczo-rozwojowych bezposredniej

l KRYTERIUM RODZAJU DZIALAŃ WSPOMAGAJĄCYCH • ( • ~ +

pnitkazywenio w iomlie domwizny bonifikały od opłat rocznytli z tyu. bonili<oly cenowo sto.,wone przy nilruc:homosci ne budowt i Wl.-go urlll<fu niorucllomooci sprzedaży nietuchomoa:::i podmiotom.

ulrlymywanie pońs1Wowydl azloll udzielono jo-m oswial:lwym, k11>18 prowadze, dzialohosć oawiotow-. wyt&ZY<il l ozl<ół pubiemydl naukowym i bedewczo-rozwo;:,wym naukow._ i bedawcm-rozwoiowtt

zwohienio z obowi'lll<u 2l>yoio w <kodze ~ boniiikoty oonowe od piorw&mj oploty i opielrocznych nlorudlomooci pn~~znacmnoj na~Niiza<it cellw pobieranydl z tyiiJłu uzylccwonio wieczytlego niorudlomosci

pubicznydl (budowo i ulrlymywonie pońctwowydlozl<ół """"'woj wtącoj do raolzoc; oolów pt.t>lcznydl (bu-a i wytazydl , azloll publi:znydl) ulrlymywonie poń•twowydl•21<Dł wyt•zydl i nkól publcznydl)

Źródło: Opracowanie własne.

Schemat 9 Klasyfikacja koncepcyjno-organizacyjnych instrumentów stymulacji rozwoju

. lokalnej przedsiębiorczości

KONCEPCYJNO-ORGANIZACYJNE INSTRUMENTY STYMULACJI ROZWOJU

LOKALNEJ PRZEDSIĘBIORCZOSCI

KRYTERIUM ROD< AJU INSTRUMENTU l KRYTERIUMRODZAJUINSTRUMENTU

l l l l sprzriafąoe kantak1om z

doAJiiOWana do zadań kadra urzęłil gminy posiodOJąc& przedstawicielami biznestJ proced.uy szi<Dionio rodnydl, czlonkćw

zwi~anydl ze otymulacj~ kwellkacje i doowiedczenia z w~raq zwłaszcza w zała'esie ~łiJ i pn!CX>Wniolw urzęłil

prcc:.dtoy blcaizacyjnoj i doolopnooci gminy pr.zeclsiebi:lrczosc:i rtulch.ra zakra"' otymulacjj rozwotu lokahej

do urz~ inlrn1n!icuyled!nicZ11oj orgonizOC)jno urzęłiJ gminy pn:ed&łebiorc:zo&ci

l okspom """'"łnni j l ko_,. ro~u j gospodotezego w radzie gminy


J


Schemat 10 Klasyfikacja pozostałych instrumentów stymulacji rozwoju lokalnej przedsiębiorczości

r POZOSTALE INSTRUMENTY l KRYTERIUM RODZ JU INSTRUMENTU

ł ' ł związane z polityką przestrzenną l l

wspierające parki

l l specjalna strefa ekonomiczna naukowo-technologiczna

l KRYTERIUM RODZAJU DZIAŁAŃ OCHRONNYCH {odszkodowania l

l 1 wykupłania nieruchomo&ei Ub ich zamiany neruchomosci slosowane

cze&ei stosowane w sytuacji w aytuacf uniamaziwianie uniemoziwienie (ograniczenia) (ograniczenia) mozliwo&ei ich mozłwo&ci ich dotychczasowego dotychczawwego utyłc.ow.,ia w

u2ytkowania w związku z uchwalaNem związku z uchwaloniem (zmiana.) {zmiana.) miejscowego pillnu miejscowego pktnu

zagospodarowania przestrzennego zaQOspodarowania przestrzennego


Decyzja o jej ustanowieniu pozostaje w wyłącznej kompetencji Rady Ministrów, jednak rola władzy lokalnej w procesie ubiegania się o niąjest bardzo duża. Strefa jest bowiem instrumentem współtworzonym przez władzę lokalną. Chodzi tu nie tylko o warunkującą cały proces zgodę rady gminy, ale również o zapewnienie przez nią nieruchomości gruntowych, przygotowanie wniosku i analiz, Iobbying na rzecz ustanowienia strefy i inne działania.

Pewna część działań prowadzonych przez władzę lokalną, mających na celu ochronę lokalnych jednostek gospodarczych, ma charakter obligatoryjny. Są to przede wszystkim działania związane z gospodarką przestrzenną, na które składają się:

a) odszkodowania za szkodę powstałąnaskutek uniemożliwienia (istotnego ograniczenia) korzystania z nieruchomości lub jej części (w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem), zaistniałego w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą,

KRYTERIUM PODSTAWY l ODSZKODOWANIA • ... za 02l<od' powslal'l na •ku lok za obnitenie wanosc:i

uniemotiwtenia korzystania z nierudlomosc:i nieruchomosci będąco skutkiem {czesci) zaistniałego w zwiqzku z uchwelonia Ub zmiany

udlwal&niem k.lb zmianą miejscowego p len u miejscowego planu zagotipOdarowania przestrzennego Z890ąJodarowenia pnastrzennego

b) wykupienie nieruchomości (części nieruchomości) z ww. powodów,

c) zamiana nieruchomości z ww. powodów87,

d) odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przysługujące w sytuacji gdy właściciellub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość88 . Koncepcja zaliczenia tych działań do krę-

gu instrumentów interwencjonizmu lokalnego opiera się na analizie ich cech charakterystycznych i wyniku konfrontacji z narzędziami zaprezentowanymi wcześniej . Podobnie jak inne instrumenty, stanowią czynnik chroniący i wspomagający rozwój przedsiębiorstwa. Pozwalają zachować jego podstawowe czynniki wytwórcze i utrzymać pozycję konkurencyjną.

87 Podstawą prawną czynności przedstawionych w punktach a}, b) i c) jest art. 36 ust. l u. o z. p.

88 Art. 36 ust. 2 u. o z. p.

l

108

Jedyna typologiczna wątpliwość, jaka może się_ tu pojawić, ma swoje źródło w fakcie, iż nie są one ani inicjowane (żądanie odszkodowania, zamiany lub wykupu składa podmiot poszkodowany), ani swobodnie ksztahowane przez władzę_ lokalną (określaj e ustawa).

Z całąjednak pewnościąjako instrumenty stymulacji rozwoju przedsiębiorczości lokalnej należy traktować różnorodne działania wspierające proces tworzenia i funkcjonowania parków naukowo-technologicznych, będące inicjatywami lokalnymi, dynamizującymi aktywność inwestycyjną w kierunku adaptacji nowoczesnych technologii i tworzącymi miejsca pracy dzięki koncentracji geograficznej nowych przedsiębiorstw.

Podsumowanie

Instrumenty, za pomocą których władza lokalna oddziałuje na sferę przedsiębiorczości, są stosunkowo bogate. Nie oznacza to jednak, że można je uznać, z punktu widzenia potrzeb rozwoju lokalnego, za w pełni satysfakcjonujące . Jak dowodzą przedstawiciele


samorządu, modyfikacji wymagają niektóre z istniej ących narzędzi , a cennym nabytkiem lokalnego interwencjonizmu okazałyby się_

nowe. Ich rozwój wymaga działań legislacyjnych, w szczególności pełniejszego usamodzielnienia finansowego gmin. Zdaniem niektórych ekonomistów, pożądaną zmianą byłoby zniesienie prawnych barier podejmowania przez gminy działalności wykraczającej poza użyteczność publiczną. Szczegółowe badania w tym zakresie z całąpewnością byłyby bardzo interesujące .

Skuteczność poszczególnych narzędzi jest wysoce zróżnicowana. Praktyczne doświadczenia związane z ich stosowaniem wskazują na konieczność posługiwania się nimi w sposób kompleksowy. Jest to bowiem najsprawniejsza forma spożytkowania tkwiącego w nich potencjału. Taki sposób postępowania pozwala na osiągnięcie tzw. efektów synergicznych i mnożnikowych. Konieczne jest zatem określenie i zbadanie zarówno rodzajów procedur kompleksowego stosowania narzędzi lokalnej polityki gospodarczej, jak i praktycznej skuteczności tych procedur.

Andrzej Sztando jest pracownikiem naukowym w Katedrze Gospodarki Regionalnej na Wydziale Gospodarki Regionalnej i Turystyki w Jeleniej Górze- Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu.

Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych [Municipal instruments...

Documents

Transcript of Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych [Municipal instruments...