Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latina. Aproximaciones desde la política y el...

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Otros títulos de la serieAjustes al modelo económico.La promesa de la inclusión (diciembre 2011)El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusión(julio 2011)Centralismo y concentración(diciembre 2010)Desarrollo, democracia y otras fantasías(julio 2010)Luces y sombras del poder(diciembre de 2009)Del hortelano su perro. Sin espacio ni tiempo histórico(julio de 2009)Territorio y naturaleza. Desarrollo en armonía(diciembre de 2008)Por aquí compañeros. Aprismo y neoliberalismo (julio de 2008)Mercados globales y (des)articulaciones internas(diciembre de 2007)Un año sin rumbo(julio de 2007)Nuevos rostros en la escena nacional(diciembre de 2006)Democracia inconclusa: transición y crecimiento(julio de 2006)

Al término del primer año de gestión del presidente Humala, la promesa de la gran transformación, hoja de ruta mediante, terminó rápidamente convertida en la gran continuidad. Hemos asistido, una vez más, a la reproducción de un régimen político que viene desde atrás y que se expresa en el manejo neoliberal de la economía que prima desde entonces.

Mientras Toledo olvidó la marcha de los Cuatro Suyos y García se mudó del cambio responsable al perro del hortelano, el presidente Humala –al que todos constatan crecientemente aislado– deberá tomar hoy decisiones cruciales. Se trata de decisiones «amarradas» y en el fondo ancladas en el dilema al que parecemos condenados, de continuidad o de ruptura. Solo que hoy enfrentamos condiciones distintas, porque la sociedad se ha ido encrespando los últimos diez años ante el grosero comportamiento proempresarial de los gobiernos, en un momento en el que las actuales autoridades nacionales hacen gala de su desdén por la política.

Así, nuestra frágil democracia con-tinúa vaciándose de contenido, con los enormes peligros que ello entraña: una conflictividad social que se multiplica dramáticamente, un sinuoso camino de criminalización de la protesta, y la con-tinuidad que se observa en las políticas gubernamentales y las implicancias de e stas. En suma, un escenario que da muestras de un agotamiento temprano, de una película con demasiadas escenas repetidas.

descoCentro de Estudios y Promoción del Desarrollo – 2013

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Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo-2013

Perú Hoy

Andrés Alencastre C.Epifanio Baca T.

Eduardo Ballón E.Eduardo Cáceres V.

Jesús Céspedes A.Patricia Córdova C.

Carlos Cornejo F.Yeiddy Chávez H.

Alberto ChirifAlan Fairlie R.

Luciano López F.Carlos Loret de MolaRaúl Mauro M.Carlos Monge S.Gissela Ottone C.Erick Pajares G.Sonia Paredes V.Leda M. PérezRosa Pizarro C.Alfredo Quintanilla P.

desco

Eduardo Toche M. (compilador)

Tirada: 1000 ejemplares. Primera edición.

Corrección de estilo: León PortocarreroCoordinación: Mónica Pradel S.Carátula y diagramación: Juan Carlos García M. (511) 226-1568Foto de carátula: Andina - Prensa Presidencia Fotos interiores: Carlos Lezama-Andina / Teresa Cabrera / Archivo desco

ISBN: 978-612-4043-49-9Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2013-09872

Impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C. Américo Vespucio 110, Urb. Covima, La Molina

© desco Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo León de la Fuente 110. Lima 17 - Perú (511) 613-8300 www.desco.org.pe Julio de 2013

Código 14085TOCHE MEDRANO, Eduardo; compiladorPerú Hoy, Susurros desde Babel, Lima: desco, 2013.372 p.

Estado / Economía / Educación / Desarrollo / Gobernabilidad / Políticas sociales /Agricultura / Seguridad alimentaria / Salud /

Género / Conflictos sociales / Medioambiente / Agua / Desarrollo rural / Ollanta Humala / Perú

Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latina. Aproximaciones desde la política y el derecho ambiental*

Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mola / Luciano López F.

«La mejor forma de construir el futuro es creándolo»

peter drucker

1. Contexto: Estado y extractivismo en América Latina

A lo largo de las últimas décadas se han construido diferentes definiciones sobre el Estado latinoamericano. El colapso del llama-do «Estado desarrollista», interesado en sustituir importaciones, dio paso a los denominados Estados «burocrático-autoritarios»1. Más recientemente surgió la noción de un Estado que aceptaba las reformas de mercado, se reducía y defendía discursos «neoli-berales», al tiempo que emerge aquella otra noción de los Estados con rasgos de «autoritarismo competitivo» (regímenes híbridos)2.

* Para el desarrollo de este ensayo los autores han contado con la valiosa asistencia técnica de la Sra. Urpi Gómez P. y el Sr. Luis Ganoza Álvarez.

1 O’ Donnell, Guillermo. El Estado burocrático-autoritario. Buenos Aires: Editorial de Belgrano, 1996.

2 En los regímenes autoritarios competitivos, las instituciones democráticas formales son vistas en general como el principal medio para obtener y ejercer la autoridad política. Véase: Levitsky, Steven y Way Lucan a. «The rise of competitive authoritarianism». Journal of Democracy, vol. 13, n.º 2. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2002, pp. 51-65.

Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latina 130

Los Estados suramericanos, mayoritariamente gobernados por partidos y movimientos que se autoproclaman «progresistas», han logrado interesantes avances en los últimos años, particularmente en lo relativo a la reducción de la pobreza y el retorno a un Esta-do más activo en las decisiones sobre sus recursos naturales. Sin embargo, esto no es exclusivo de las «nuevas izquierdas», pues bajo la lógica de «Estados compensadores», esos «buenos desem-peños» se alcanzan tanto con políticas económicas de gobiernos progresistas, como con las de gobiernos pro-libre mercado, y es que en ambos casos las economías nacionales se sustentan en la extracción y exportación de materias primas (desde el gas hasta la soja, pasando por una amplia gama de productos de la minería). Esto sucede en un contexto de globalización turbulenta, caracte-rizada por la grave crisis económico financiera de varios países industrializados, el alto precio internacional de los minerales y el consumo asiático, lo que ha posibilitado la buena performance económica de la región.

Así pues, el Estado sudamericano se ajusta al estilo de desarro-llo extractivo y lo reproduce. El optimismo de los gobiernos frente a la crisis global solo es posible en la medida que se mantenga el flujo de exportaciones de materias primas (commodities), sus altos precios y la atracción de inversiones.

En tal escenario, el presente ensayo busca alcanzar un conjunto de enunciados (aproximaciones) para darle contenido al debate sobre un «nuevo extractivismo» en la región (particularmente a las implicancias de una «nueva minería»), a partir de las siguientes preguntas: ¿qué rol juega, y puede jugar, la variable ambiental, en la competitividad de los países de la región?, ¿las regulaciones ambientales más estrictas desincentivan realmente las inversio-nes extractivas?, ¿de qué modo puede aportar la competitividad ambiental en la construcción de políticas públicas nacionales para orientar la sustentabilidad de las inversiones extractivas?

131Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mola / Luciano López F.

2. Pensando la «nueva minería»

En el 2003 Tiffany & Co., Earthworks y el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) propiciaron un «diálogo sobre minerales provenientes de fuentes responsables» entre Organizaciones No Gubernamentales (ONG), inversionistas, empresas aseguradoras y expertos involucrados con la minería. En ese diálogo se abor-daron cuestiones ambientales y de derechos humanos asociados con dicha actividad extractiva, explorándose los escenarios para establecer una base para inversiones y procesos responsables. En las conclusiones los participantes en el diálogo propusieron una investigación que identifique las mejores prácticas en el sector, a fin de orientar el desarrollo de políticas públicas sobre inversión minera, y propiciar diálogos intersectoriales sobre ambiente y derechos humanos.

Los impactos de la minería

La minería genera cambios ambientales y sociales, no importa la zona o región donde opere. Las perturbaciones causadas por la minería pueden impactar el ambiente físico (a través, por ejemplo, de pérdida de hábitats o la contaminación de aguas superficiales y subterráneas) y a las comunidades locales (a través, por ejemplo, de modificaciones culturales por la presencia de trabajadores mineros). Aun cuando resulta inevitable cierto grado de pertur-bación, incluso en los proyectos mineros mejor gestionados, la mayoría de los impactos sociales y ambientales negativos podrían evitarse si las compañías operasen de acuerdo a los mejores están-dares posibles. Mostrando gran desacierto, los marcos institucio-nales, de política y regulatorios de los países latinoamericanos no han permitido garantizar un comportamiento responsable de las inversiones mineras, generándose efectos ambientales y sociales adversos más frecuentemente de lo que deberían.


Los comercializadores y el sector privado entienden los riesgos de asociación que se encuentran en las mentes de los consumido-res hacia productos provenientes de procesos irresponsables. Los ciudadanos de países industrializados hacen elecciones ambiental y socialmente responsables a la hora de comprar productos o servicios, y los inversionistas y aseguradores entienden que dis-minuyendo los riesgos ambientales y sociales se pueden también reducir los costos de operación de sus proyectos.

El «marco básico» para una minería responsable

Reconociendo estas tendencias, algunas corporaciones han avan-zado a distinguirse a sí mismas de sus competidores sometiendo sus operaciones al escrutinio independiente y haciendo verificable el origen responsable de sus productos. Muchas empresas han observado que el cumplimiento de las leyes en los países donde operan es insuficiente para proteger el ambiente o a las poblaciones locales vulnerables, por lo que algunas corporaciones reconocen la necesidad de cumplir con procesos de due diligence (debido cumplimiento en materia ambiental y social), códigos internacio-nales, protocolos, convenios, declaraciones, instrumentos y cos-tumbres que protegen el ambiente natural, los derechos humanos fundamentales, la autodeterminación, la integridad cultural y los derechos sociales y laborales3.

En un esfuerzo por evaluar los impactos ambientales y sociales de la minería, en el 2002 el Instituto Internacional para el Ambiente y el Desarrollo (IIED, por sus siglas en inglés) publicó un análisis comprehensivo de las principales cuestiones que enfrenta el sector minero, como resultado del proyecto de investigación Minería,

3 Véase: Pajares, Erick. El Due Diligence ambiental y social en el marco de proyectos de inversión financiados por organismos multilaterales. Primer Foro Peruano Nórdico «Minería, medio ambiente y desarrollo sostenible». Lima: Cámara de Comercio Peruano Nórdica, 2013.


Minerales y Desarrollo Sustentable (MMSD, por sus siglas en inglés). Dicha investigación fue comisionada por el Consejo Empresarial para el Desarrollo Sustentable (WBCSD, por sus siglas en inglés) y promovida y financiada por un grupo de grandes compañías mineras, las cuales formarían posteriormente una nueva asociación: el Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM, por sus siglas en inglés), con mandato para promover el desarrollo sostenible en el sector.

A la referida investigación le siguieron otras iniciativas secto-riales orientadas a identificar los impactos ambientales y sociales de la minería, en diversos contextos, las que han generado los siguientes resultados:

a. Una revisión independiente de los impactos de los présta-mos del Banco Mundial (BM) en los sectores de industrias extractivas, el cual resultó en un reporte final con recomen-daciones para futuras actividades de préstamo en estos sectores.

b. Un código voluntario de conducta conocido como los Prin-cipios de Ecuador, que provee guías para el financiamiento de proyectos superiores a US$ 50 millones por parte de bancos privados4. Desde entonces, algunas de las institucio-nes financieras más grandes han generado guías aún más detalladas para los sectores, incluso para el sector minero.

c. Un diálogo entre la Unión Mundial para la Naturaleza (IUCN, por sus siglas en inglés) y el Consejo Internacional

4 Conjunto de estándares ambientales y sociales, de aplicación voluntaria, para el financiamiento de proyectos desarrollados con el apoyo de la Corporación Financiera Internacional (IFC, por sus siglas en inglés). Mediante estos principios, un banco se compromete a otorgar préstamos solo a aquellos proyectos cuyos patrocinadores puedan demostrar su capacidad y disposición de cumplir con la totalidad de los procesos que garanticen la responsabilidad social y una acertada gestión ambiental de la inversión. Véase en: http://goo.gl/4JWFl

http://goo.gl/4JWFl


de Minería y Metales (ICMM) para abordar temas de con-servación de biodiversidad y minería5.

d. Iniciativas gubernamentales en los sectores de las industrias extractivas para promover una mayor transparencia y pro-tección a los derechos humanos.

e. Iniciativas del sector privado, como códigos de conducta para la industria minera, que busquen establecer condicio-nes para un comportamiento más responsable en el sector.

f. Declaraciones, demandas y documentos de posición de polí-ticas formulados por grupos de la sociedad civil orientados a mejorar las prácticas de las compañías mineras alrededor del mundo.

g. La publicación de un suplemento sobre el sector minero en la Iniciativa Global de Informes (GRI, por sus siglas en inglés) dirigido a estandarizar la forma mediante la cual las compañías mineras informan de sus impactos ambientales y sociales.

Estos estándares internacionales constituyen solo parte de un conjunto mayor de elementos que podrían integrarse a las políti-cas públicas que orienten las inversiones extractivas en la región.

Son tan altos los riesgos probados y tan débil aún la gestión am-biental latinoamericana que no sorprende que la inversión minera exacerbe el conflicto socioambiental, con lo cual las políticas de crecimiento económico podrían quedar estancadas. Resulta pues necesaria una conceptualización innovadora para armonizar, tanto como sea posible, el emplazamiento de la minería en territorios muy complejos en lo ambiental y lo social.

5 Ten Kate, Kerry; Loret de Mola, Carlos; Pajares, Erick; y Barrios, Ismael. «Bases conceptuales y avances con respecto a compensaciones por impactos a la biodiversidad». En: Hajek, Frank y Pablo Martínez de Anguita, ed. ¿Gratis? Los servicios de la naturaleza y cómo sostenerlos en el Perú. Lima: Wust Ediciones, 2012.


3. Una mirada a los Andes: los casos de Colombia y del Perú

El caso de Colombia

En Colombia la minería constituye una de las cinco «locomotoras» de la política de «crecimiento con prosperidad» del gobierno de Juan Manuel Santos. La gran minería de carbón y níquel se inició hace ya varias décadas, recibiendo un impulso con el Código Mi-nero de 20016. Al concluir el gobierno de Álvaro Uribe se inició una polémica sobre los costos ambientales y sociales al hacerse público el otorgamiento caótico de títulos, el cuestionamiento de las re-tribuciones que recibe el Estado y las debilidades institucionales.

Bajo la política del Ministerio de Minas y Energía de Colombia («Colombia Minera, Desarrollo Responsable»), el sector minero busca posicionar a la industria bajo una visión que no solo atien-da lo económico, sino la sostenibilidad ambiental y social de los proyectos. La visión propuesta de la minería colombiana para el 2019 señala que «[…] la industria minera colombiana será una de

6 En el 2010 entró en vigencia la Ley 1382, la cual reformó el Código de Minas (Ley 685 de 2001) en distintos aspectos. La ley propugnaba la modernización de la industria minera, la promoción de la inversión y la agilización de los trámites de obtención de títulos mineros. También introdujo la prohibición de la actividad minera en los páramos y los humedales Ramsar, los cuales no estaban excluidos de la minería, según el Código de Minas de 2001.No obstante, la norma no fue consultada con los grupos étnicos del país. Por ello fue demandada ante la Corte Constitucional pues la consulta previa es un derecho fundamental de dichos grupos que no fue respetado al regular una actividad como la minería, la que afecta directamente sus intereses y territorios. El 11 de mayo de 2011 la Corte Constitucional declaró que la Ley 1382 de 2010 era inexequible por haber omitido la consulta previa (Sentencia C-366 de 2011). Sin embargo, la Corte ordenó que la ley permaneciera vigente transitoriamente por dos años para no causar efectos nocivos al medio ambiente, pues dicha Ley contenía normas más garantistas en materia ambiental que las que había en el Código de Minas. Por ello, sacarla del ordenamiento podría dejar sin protección ecosistemas estratégicos excluidos de la minería como los páramos o humedales. Vencido el plazo de dos años dispuesto por la Corte, la Ley 1382 quedó sin efecto alguno, por lo que el gobierno colombiano ha optado por la elaboración de un proyecto de ley de reforma al Código de Minas.


las más importantes de Latinoamérica y habrá ampliado signifi-cativamente su participación en la economía nacional»7.

Sin embargo, a partir del 2008 el debate se acentuó debido a proyectos como el de La Colosa en Cajamarca y el rechazo a la minería en el páramo de Santurbán. La minería de carbón a cielo abierto en el Cesar también ha sido objeto de cuestionamiento por su huella ecológica y los embarques sucios del producto en Santa Marta y Ciénaga. Igualmente se ha desatado un debate en torno a la minería ilegal que en algunas ocasiones se convierte en criminal.

Los representantes de la gran minería están respondiendo a las críticas con una propuesta de responsabilidad y competitividad para el sector. Claudia Jiménez, presidenta del gremio, señaló: «Colombia necesita la minería para impulsar su crecimiento, pero requiere una minería responsable y competitiva que no solo cumpla las leyes nacionales, sino que vaya más allá e incorpore estándares internacionales. Es lo que hacen las trece empresas del sector de la minería a gran escala que se agruparon bajo nuestro nuevo gremio»8. Pese a ello, los ministros de minas y medio am-biente, durante el Congreso de Minería a Gran Escala (realizado en Cartagena de Indias en febrero del 2012), coincidieron en señalar que resulta inaceptable que haya todavía empresas formales que violan la normatividad minera y ambiental.

El caso del Perú

En la inauguración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, Río+20 (realizada en Río de Janeiro el 20 de junio del 2012), el presidente del Perú, Ollanta Humala, en su

7 Unidad de Planeación Minero Energética (UPME). Plan Nacional de Desarrollo Minero. Visión 2019. Bogotá: Ministerio de Minas y Energía, 2006. Ver en: http://goo.gl/Jgkq9

8 Jiménez, Claudia. «Sí se puede». El Tiempo, Bogotá, 16 de julio del 2011. Ver en: http://goo.gl/nJ0YY

http://goo.gl/Jgkq9

http://goo.gl/Jgkq9

http://goo.gl/nJ0YY


discurso anunciaba: «¿Cómo compatibilizar hoy desarrollo con sostenibilidad ambiental? La nueva visión que promueve el Perú se orienta a impulsar una nueva (sic) manera de usar nuestros recursos naturales y una nueva (sic) relación con las actividades extractivas», para seguidamente comprometerse a: «actualizar los marcos normativos orientados a mejorar significativamente los es-tándares ambientales; modernizar y fortalecer el marco ambiental institucional, en especial el Ministerio del Ambiente; y establecer una nueva (sic) relación con las actividades extractivas, en especial la minería, las que en el marco dispuesto por el Estado, deberán realizarse con visión ambiental y social, inclusiva y sostenible»9.

Sin embargo, aún después de los delicados sucesos acae-cidos en torno al proyecto minero Conga (en Cajamarca, entre noviembre del 2011 y julio del 2012), cuyo Estudio de Impacto Ambiental (EIA), en su componente hídrico, fue sometido a un peritaje internacional10, el gobierno peruano no ha tomado aún una decisión clara frente a la urgente necesidad de redimensionar –de manera integral– su marco institucional, de políticas y regulación en materia ambiental, frente a las políticas de inversión extractiva.

Y es que, en efecto, «las reglas de juego» con las que operan las actividades extractivas en el Perú, salvo modificaciones pun-tuales, responden al contexto de los inicios de la década de los 90, estando ya totalmente rebasadas por las tendencias de inversión en minería, petróleo y energía.

Tales ajustes en el marco regulatorio materia de análisis aparecen contenidos en el Informe de la Comisión Multisectorial creada por resolución suprema n.° 189-2012-PCM, el cual precisa los ejes estratégicos de la gestión ambiental; en la Ley n.º 29785 - Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organización

9 Véase el discurso de Ollanta Humala en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río +20 en: http://goo.gl/483xa

10 Presidencia del Consejo de Ministros del Perú. 17 de abril del 2012.

http://goo.gl/483xa


Internacional del Trabajo (OIT)11 y su reglamento (decreto supre-mo n.º 001-2012-MC); en la Ley n.° 29968 - Ley de creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE)12; y en la Ley n.° 30011, que modifica la Ley n.° 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fis-calización Ambiental13. Sin embargo, dichas medidas resultan insuficientes para abordar orgánicamente las causas estructurales de los conflictos socioambientales que son expresión de la crisis de gobernabilidad en que vive el país.

¿Es pertinente fragilizar la ya débil regulación ambiental?

En el caso de países como Colombia y Perú (como en otros países de la región) se flexibiliza el marco regulatorio ambiental, pues desde el Estado se considera que ello dinamizará la inversión extranjera, lo que en realidad constituye un «incentivo perverso», muchas veces equivocadamente alentado por los propios inver-sionistas. Precisamente, el ministro del ambiente del Perú, Manuel Pulgar Vidal, ha señalado al respecto:

[…] Sí creo que hay que elevar el nivel de medidas de promoción a las inversiones. Los inversionistas también tienen que ser atendidos, pero eso no pasa ni por relajar la norma ambiental, ni relajar la consulta previa.

11 La Ley de Consulta Previa, aprobada por el Congreso peruano el 31 de agosto del 2011 y promulgada por el Poder Ejecutivo el 6 de septiembre de ese año, busca garantizar el derecho de los pueblos originarios a pronunciarse sobre todo aquel proyecto que pudiera impactar en sus territorios.

12 El Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) es el ente encargado de revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental detallados (EIA-d) regulados en la Ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental.

13 La ley tiene como leitmotiv establecer un balance entre la aplicación de una potestad sancionadora efectiva y disuasiva y los incentivos respectivos para que el administrado, de manera voluntaria, subsane aquellos incumplimientos leves que no generen impactos adversos en el ambiente y la salud de las personas.


[…] el concepto de que las inversiones se desalientan por lo ambiental o lo social es un lugar común que no tiene necesariamente una compro-bación objetiva.

[…] La gente en el mundo rural, especialmente en la Amazonía, no quiere más negativas (…) lo que queda meridianamente claro debe ser el rol del Ministerio del Ambiente, que sea garante de derechos (…) y hay que eliminar la sensación que tienen muchos de un Estado que es cómplice14,15.

Así pues, si bien los marcos regulatorios ambientales de los países de América Latina consagran una serie de instrumentos de gestión para que las inversiones cumplan con estándares ambientales en el desarrollo de sus operaciones, se cuestiona la imparcialidad de los agentes encargados de la elaboración de los estudios respectivos y el rol marginal que asume el Estado en la autorización, control, seguimiento y sanción de los impactos am-bientales que ocasiona la extracción minera a gran escala16. Aun cuando la normativa prevé mecanismos administrativos para el reclamo por posibles impactos o consecuencias nocivas sobre el ambiente, se cuestionan las posibilidades de acceso efectivo a las mismas por parte de las comunidades afectadas y la limitada ca-pacidad sancionadora y fiscalizadora del Estado sobre la actuación de las compañías.

14 Economía. «Se debe potenciar la promoción de inversiones, pero no relajar la consulta previa». Gestión, Lima, 13 de mayo del 2013.

15 El CEO de la compañía minera Antamina, Abraham Chahuán, señaló en la reunión jurídico empresarial «Retos de la inversión minera en el Perú» (Universidad del Pacífico y Estudio Rodrigo, Elías & Medrano Abogados) que: «[…] Desde el punto de vista institucional, hay algunos aspectos que hay que discutir como país. Nos asimilamos al Convenio 169 (de la OIT), que es la Consulta Previa, yo creo sin saber dónde nos estábamos metiendo». Véase: Economía. «El Gobierno asimiló la Ley de Consulta Previa sin saber dónde se estaba metiendo». Gestión, Lima, 8 de mayo del 2013.

16 Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), Estudio de Impacto Ambiental (EIA), Remediación de Impactos de Exploración y Remediación de Pasivos Ambientales Mineros, entre otros.


Se advierte entonces una tendencia común en el desmontaje progresivo de sistemas estatales orientados hacia una efectiva pro-tección ambiental, la que se traduce en la reducción considerable de los costos, cargas, tiempos y trámites que deberían agotar las compañías, o incluso en la imposibilidad de que existan ciertas zonas vedadas para la minería. Es indudable que las acciones de protección ambiental serán cada vez más escasas si el objetivo es favorecer la promoción de las inversiones.

Al respecto cabe precisar que la Encuesta de Compañías Mi-neras del Anuario 2011/2012, del Instituto Fraser, ubica a países como Colombia y Perú dentro de aquellos Estados cuyas regula-ciones ambientales son fuertemente percibidas por las empresas mineras como «disuasiones leves a la inversión» (véase el Cuadro n° 1).

Las corporaciones transnacionales mineras esperan cumplir con las regulaciones ambientales, disuadidas más por la incerti-dumbre en la aplicación de dichas regulaciones que por su exi-gibilidad o rigor17. Sin embargo, resulta pertinente destacar que a los países con regulaciones ambientales más estrictas no les va mal (o peor) en la atracción de inversiones.

El no asumir un coste ambiental le permite a una inversión (o a un sector productivo, si hablamos a escala macroeconómica y en términos de economía regional o internacional) ser más competitiva, pero esta ventaja se produce a costa de degradar el ambiente, con las implicancias que esto conlleva para la sociedad o incluso su propia competitividad a largo plazo. Así, la política ambiental consiste básicamente en evitar estos costes y trasladar (en caso se produzcan) la carga a sus responsables18.

17 McMahon, Fred y Cervantes, Miguel. Survey of Mining Companies 2011/2012. Vancouver: Fraser Institute, 2012.

18 El rigor de la política ambiental se puede definir como «el alcance y el éxito en la aplicación de la política ambiental». Véase: Harring, Niklas. An explanation to the relationship between institutional quality and stringent environmental policy. 2nd ECPR


Considerando que los costes ambientales son conceptualiza-dos económicamente como «externalidades», algunas políticas ambientales persiguen su internalización, sin que esto, en general, pase por su valoración en términos monetarios.

4. Los costes de adopción y de no adopción de las políticas ambientales

La existencia de una política pública ambiental, por el hecho de im-poner restricciones a ciertos comportamientos, implica unos costes, tanto para las empresas como para las administraciones públicas y consumidores, que acaban repercutiendo sobre la economía en general. Pero, no disponer de una adecuada política ambiental también implica unos costes, con características diferentes de los anteriores, que también suponen pérdidas de bienestar.

Los costes de adopción

Los costes de adopción de las políticas ambientales para las admi-nistraciones públicas se pueden desagregar en: costes de creación de las políticas, costes de aplicación y costes de control. Estos son costes de capital, operativos y de mantenimiento que representan costes relacionados con la actividad que realiza la administración, costes de personal, inversiones, o transferencias corrientes (como subvenciones).

En lo que respecta a las empresas, los costes se pueden di-ferenciar en costes de capital, costes operativos y otros costes indirectos. Estos corresponden a costes que básicamente obligan a las empresas a adaptar sus sistemas productivos, realizando

Graduate Conference, Universitat Autónoma de Barcelona. Panel: Environmental and Green Politics, 2008.


Cuadro n° 1. La incertidumbre sobre las reglamentaciones ambientales

1. Encourages investment (Favorece la inversión)2. Not a deterrent to investment (No es un disuasivo para la inversión) 3. Mild deterrent to investment (Disuasión leve a la inversión) 4. Strong deterrent to investment (Fuerte disuasivo para la inversión) 5. Would not pursue investment due to this factor (No desarrollaría la inversión debido a este

factor). Traducción: Erick Pajares G.

Response 1 2 3 4 5

África

Botswana 47 51 2 0 0

Burkina Faso 36 53 9 2 0Democratic Republic of Congo (DRC) 16 33 29 10 12

Egypt 0 70 20 10 0

Ghana 29 46 25 0 0

Guinea (Conakry) 32 32 12 12 12

Madagascar 21 32 37 11 0

Mali 45 34 21 0 0

Mauritania 24 59 12 6 0

Morocco 20 70 0 0 10

Namibia 19 60 15 6 0

Niger 25 31 31 6 6

South Africa 13 45 27 9 6

Tanzania 17 58 21 4 0

Zambia 17 68 12 2 0

Zimbabwe 9 40 21 7 23

Argentina

Catamarca 13 38 38 13 0

Chubut 0 24 33 29 14

Jujuy 6 39 39 17 0

Mendoza 5 11 24 30 30

Río Negro 6 18 29 41 6

Salta 21 39 39 4 0

San Juan 16 49 30 5 0

Santa Cruz 16 56 16 9 3


Fuente: McMahon, Fred y Cervantes, Miguel. Survey of Mining Companies 2011/2012. Vancouver: Fraser Institute, 2012.

Latin America and the Caribbean Basin

Bolivia 2 20 42 24 11

Brasil 12 59 25 5 0

Chile 32 55 9 4 1

Colombia 16 40 28 13 3

Ecuador 2 24 26 32 16

Dominican Republic 8 56 32 4 0

Guatemala 0 25 25 35 15

Guyana 29 54 13 4 0

Honduras 0 15 25 30 30

México 25 53 16 5 1

Panamá 6 38 38 16 3

Perú 8 45 35 12 0

Suriname 8 54 38 0 0

Venezuela 0 24 27 19 30

Eurasia

Bulgaria 8 31 38 15 8

China 20 38 20 8 14

Finland 28 39 28 4 0

Greeland 31 48 14 7 0

India 17 17 17 44 6

Ireland 21 47 23 9 0

Kazakhstan 7 48 24 17 3

Kyrgyzstan 0 42 46 4 8

Laos 6 33 56 6 0

Mongolia 17 34 32 9 9

Norway 9 55 36 0 0

Poland 19 31 19 31 0

Romania 0 38 43 14 5

Russia 5 27 27 22 19

Spain 5 42 42 8 3

Sweden 24 45 29 3 0

Turkey 16 59 16 6 3

Vietnam 0 53 10 20 7


inversiones en equipos más limpios o a ajustar sus producciones a los límites de emisiones establecidos.

Los costes indirectos se refieren a dificultades operativas en las empresas que acaban traduciéndose en mayores gastos, como los derivados de mayores controles burocráticos o los costes aso-ciados a realizar mayores transacciones con la administración. También se incluyen los cambios en las formas de gestión adqui-ridos para adoptar ciertos comportamientos más respetuosos con el ambiente19.

A corto plazo, la política pública ambiental puede traducirse en diversos efectos como un aumento del nivel de precios (in-flación, por ejemplo, debido a un nuevo impuesto ambiental), cambios en la composición de la balanza comercial, disuasión de inversión productiva20, pérdida de puestos de trabajo en algunos sectores o cambios en la estructura productiva. Pero, no adoptar políticas públicas ambientales también tiene costes y es posible diferenciarlos entre aquellos que recaen sobre las empresas y los que inciden en el conjunto de la sociedad.

Los que recaen sobre las empresas esencialmente representan costes en términos de un menor consumo de materias primas, menores costes de gestión de residuos, ausencia de optimización de procesos productivos, costes de no-adopción de carácter insti-tucional (es decir, aquellos costes por multas, sanciones o por no tener buenas relaciones con la administración pública debido al no-cumplimiento de la normativa ambiental) y costes de imagen

19 Jaffe, Adam B.; Peterson, Steven R.; Portney, Paul R. y Stavins, Robert N. «Environmental regulation and the competitiveness of U.S. manufacturing: What does the evidence tell us?». Journal of Economic Literature, vol. 33, n.º 1. Pittsburgh: American Economic Association, 1995, pp. 132 - 163.

20 El efecto expulsión de inversión productiva o crowding out es un efecto negativo que puede derivarse de las inversiones ambientales ya que se emplean recursos que podrían destinarse a otras actividades quizá más productivas.


(cada vez mayores debido a la mayor conciencia ambiental de los consumidores)21.

Los costes de no-adopción

El coste más directo y evidente de no adoptar medidas ambientales es la sobreexplotación de los recursos naturales y la degradación del ambiente, con los efectos directos e indirectos que esto también conlleva sobre la salud y el bienestar de las personas.

A menudo parece que el sistema económico obvie que los servicios que proporcionan los ecosistemas ecológicos y el stock de capital natural son imprescindibles para el desarrollo de la vida en el planeta. No tiene sentido que el sistema económico, que debe estar concebido para incrementar el bienestar social, ponga en riesgo este aspecto tan elemental.

La calidad de los servicios ambientales afecta las posibilidades de desarrollo económico y, en última instancia, la competitividad de las empresas y la salud de las economías por diversas vías: disponibilidad de recursos productivos en suficiente cantidad y calidad, estado de conservación de los numerosos servicios ambientales que proporciona la naturaleza, entre otros aspectos.

Los costes de degradación ambiental derivados de la no-adopción de medidas ambientales son complejos de identificar, difusos y de difícil cuantificación en términos físicos, y sobre todo monetarios. Si bien existen estudios que intentan aproximar valores monetarios a determinados costes externos de especial relevancia, los métodos de valoración monetaria de la calidad ambiental han recibido numerosas críticas desde la economía ecológica por las arbitrariedades en las que incurren y por algunas

21 Por ejemplo, la European Opinion Research Group (EORG) 2002 constata su creciente importancia en Europa.


de las hipótesis en que se fundamentan22, tanto más cuanto más genéricos o globales son los impactos o servicios ambientales que se pretenden monetizar23.

5. Regulación ambiental y competitividad

Una hipótesis considera que mientras más estrictas son las regu-laciones sobre el ambiente, mayor es el impacto negativo sobre la competitividad, en particular cuando los competidores se enfren-tan a estándares menos rígidos o una observancia menos estricta de los estándares existentes. Esta es la pollution haven hypothesis 24,25.

Una contrahipótesis fue planteada por Michael Porter, pro-fesor de la Escuela de Negocios de la Universidad de Harvard. Según Porter: «Las regulaciones gubernamentales estrictas pue-den fomentar ventajas competitivas mediante la estimulación y el mejoramiento de la demanda local. Lo estándares estrictos orientados al rendimiento, la seguridad del producto y el impacto ambiental obligan a las empresas a mejorar la calidad, a mante-nerse a la vanguardia de la tecnología, y a ofrecer características

22 Martínez Alier, Joan y Roca Jusmet, Jordi. Economía ecológica y política ambiental. México D.F.: Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y Fondo de Cultura Económica, 2000.

23 El ejemplo más claro es el estudio de Costanza et al. (1997), que estimó en unos 33 trillones de dólares anuales el valor monetario de los servicios que proporcionaban los ecosistemas de la tierra y que ha sido objeto de numerosas críticas, tales como Herendeen (1998) o Daly (1998).

24 Pethig, Rudiger. «Pollution, welfare and environmental policy in the theory of comparative advantage». Journal of Environmental Economics and Management, n.° 2. Philadelphia: Elsevier, 1976, pp. 160 - 169.

25 Mc Guire, Martin C. «Regulation factors rewards, and international trade». Journal of Public Economy, vol. 17, n.° 3, 1982, pp. 335 - 354.


que satisfagan demandas sociales. Los estándares más fáciles de alcanzar, aunque tentadores, pueden ser contra producentes»26,27.

Prevención de la contaminación y competitividad

Las actividades de «prevención de la contaminación» son definidas por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)28 como «aquellas aplicaciones de estrategias ambienta-les preventivas integradas a los procesos productivos, productos y servicios. Incluye el uso más eficiente de los recursos naturales y por ende minimiza los desechos y la contaminación así como el riesgo a la salud humana y a la seguridad».

Además de las reducciones en emisiones contaminantes, las estrategias de prevención de la contaminación pueden generar beneficios privados por la reducción en los costos de producción y el mejor posicionamiento en el mercado. La mayor eficiencia del proceso se puede traducir en una mejora en la calidad del producto.

La disminución en los costos de producción puede estar dada por: a) un menor uso de materias primas y energía, b) una recu-peración de materiales y subproductos, y c) menores pagos por impuestos y multas ambientales.

Las actividades de prevención de la contaminación no siempre requieren de una inversión. En algunos casos se puede reducir la contaminación hasta en un 30% con cambios en prácticas de

26 Porter, Michael E. The Competitive Advantage of Nations. New York: Free Press, 1990.

27 Porter, Michael E. y van der Linde, Claas. «Green and Competitive: Ending the Stalemate». Harvard Business Review. Boston: Harvard Business Publishing, 1995, pp. 119 - 134.

28 United Nations Environment Programme (UNEP) y World Business Council for Sustainable Development (WBCSD). Cleaner Production and Eco-efficiency. Paris: UNEP - WBCSD, 1998.


manufactura que no implican ningún costo29. Las estrategias de «prevención de la contaminación» están estrechamente asociadas al concepto de producción más limpia, ampliamente difundida en los últimos años. En el gráfico n° 1 se describe una posible senda en la variación de los costos totales en el tiempo para una empresa que realiza inversiones en producción más limpia.

Gráfico n° 1 Producción más limpia. Inversión y costos

Inversión

Inversión

Ta Tb Tiempo

Con producción más limpia

Sin ninguna inversión

Cos

tos

tota

les

Fuente: La gestión ambiental y competitividad de la industria colombiana. Bogotá: Corporación An-dina de Fomento (CAF) - Universidad de los Andes - Centro para el Desarrollo Internacional (Harvard), 200130.

29 Hamraham, D. Putting cleaner production to work, Documento de trabajo. Washington D.C: Banco Mundial, 1995.

30 El citado estudio fue resultado del Proyecto Andino de Competitividad (PAC), a iniciativa de la Corporación Andina de Fomento (CAF), que se desarrolló en Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela entre 1999 y el 2003, con el objetivo de definir una agenda integrada para la competitividad nacional y regional a fin de promover un crecimiento ambientalmente sostenible y la mejora de las condiciones de vida de la región.


6. Una visión prospectiva: innovar las reglas de juego para una «nueva minería» en el Perú

Un reciente estudio titulado Diagnóstico de la Competitividad y de la Salud del Sector Minero Peruano31, señala en su capítulo 2 (Un análisis de competitividad revela áreas de oportunidad) que:

«[…] Para lograr la meta de ser un referente de la minería a nivel mundial un país debe ser competitivo en los siguientes cuatro ejes:

i. Calidad de los recursos mineros. ii. Estructura de costos e intensidad de CapEx (costos de

producción, requerimiento de capital). iii. Marco institucional (reglas estables y claras, aplicación

de la ley, tiempos para obtención de permisos). iv. Marco social (percepción y receptividad de la sociedad

a la minería, nivel de conflictividad y apoyo del Estado a los proyectos mineros)…».

Qué duda cabe que los ejes iii) y iv) son aspectos centrales que exigen establecer –mediante aproximaciones sucesivas– una agenda estratégica para innovar conceptos, reglas de juego y darle contenido real a un «nuevo extractivismo», en particular a una «nueva minería» en el Perú.

La definición de esa agenda implica la «institucionalización de los mecanismos de diálogo y construcción de consensos», como punto de partida, contando con la intervención de todos los ac-tores a los que involucra la gestión de los recursos naturales del país (Estado, empresas, comunidades, academia, juicio experto, sociedad civil).

31 Abram, Lino et al. Diagnóstico de la Competitividad y de la Salud del Sector Minero Peruano. Lima: McKinsey & Company, 2013. Reporte independiente comisionado por la Sociedad Nacional de Minería (SNM) del Perú.


Así pues, a la luz de las tendencias internacionales y procesos regionales, consideramos fundamental enunciar un conjunto de mecanismos que permitirían redimensionar la forma en que opera la minería en el país y, en general, la manera en que se percepciona públicamente dicha actividad extractiva:

a. Adoptar estándares internacionales –en materia ambiental y social–para las inversiones extractivas, tales como los «pro-cesos de Due Diligence» (debido cumplimiento), tomando como referencia los lineamientos previstos por los organismos multilaterales de financiamiento (las políticas y directivas operacionales del Banco Mundial, el International Finance Corporation, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Cor-poración Andina de Fomento, los Principios del Ecuador, el Pacto Global de las Naciones Unidas, entre otros)32.

b. Adoptar la «licencia social» para las operaciones mineras como un catalizador de la gobernabilidad de las inversiones extractivas. Recientemente las empresas mineras que invierten en países como el Perú han venido mostrando una mayor preocupación, aunque reactiva, por mantener relaciones armoniosas con el entorno social aledaño a sus zonas de influencia. La licencia social en la actividad minera es la «legitimación» del proyecto ante la comunidad, que resulta en la aprobación tácita reflejada en el conjunto de aptitudes, acciones y actividades de reconocimiento o aceptación de la actividad empresarial minera por parte de la población

32 El Due Diligence [auditoría de debido cumplimiento] es un «instrumento de gestión estratégica». Identifica (ex ante) un conjunto de aspectos sociales y ambientales relevantes que deberán ser necesariamente considerados en todas las fases de un proyecto de inversión. Esta auditoria busca garantizar la sostenibilidad ambiental, social y financiera de una inversión. Véase: Pajares, Erick. El Due Diligence ambiental y social en el marco de proyectos de inversión financiados por organismos multilaterales. Primer Foro Peruano Nórdico «Minería, medio ambiente y desarrollo sostenible». Lima: Cámara de Comercio Peruano Nórdica, 2013.


local, considerando la sustentabilidad de las actividades de exploración y explotación de minerales y la protección intensiva del ambiente33,34.

c. Fortalecer el sistema de evaluación y fiscalización ambiental. La exigencia del cumplimiento de la regulación ambiental es un «elemento de rigidez». Lo importante para un país no son sus leyes ambientales estrictas en sí mismas, sino la capaci-dad de hacerlas cumplir; pues su aplicación efectiva tiene un impacto sobre los costos y el comportamiento de los adminis-trados. La transparencia y la estabilidad de las regulaciones, a través del tiempo, están estrechamente relacionadas con este aspecto35.

d. implementar un mecanismo de supervisión ética de las inversiones, asociado a un ombudsman, para las actividades extractivas (minería). El Banco Mundial, en su informe Riqueza y Sostenibilidad: Dimensiones Sociales y Ambientales de la Minería en el Perú, sostiene que: «[…] la administración colonial tuvo como principal actividad económica la extracción de estos metales. Con este propósito, se introdujo el trabajo obligatorio en las minas (la mita) para la población andina, lo que tuvo como consecuencia uno de

33 Existe hoy un movimiento mundial para redefinir el éxito en los negocios liderado por las denominadas «empresas certificadas B» (o B Corps). Al cumplir voluntariamente los estándares más altos de transparencia, rendición de cuentas y performance, las B Corps se distinguen en un mercado saturado, ofreciendo una visión positiva de una mejor manera de hacer negocios. Este movimiento considera que los negocios deben crear valor para la sociedad, no solo a los accionistas, y que los desafíos sistémicos requieren soluciones sistémicas, por lo que el B Corps propone una solución concreta y escalable basada en el mercado.

34 Véase: Actualidad. «Gobierno: sin la licencia social, el proyecto Conga se detendrá». El Comercio, Lima, 4 de junio de 2013. Manuel Pulgar Vidal, ministro del Ambiente, se refirió al proyecto minero Conga reafirmando la prioridad de construir los reservorios de agua en Cajamarca, pues la empresa debe obtener la «licencia social».

35 Véase: Panayotou, Theodore y Vincent, Jeffrey R. «Regulación del medio ambiente y competitividad». World Economic Forum. The global competitiveness report 1997. Ginebra: The World Economic Forum, 1997, pp. 64 - 73.


los tratos más explotadores e inhumanos hacia los pueblos indígenas en tiempos coloniales que se haya conocido. Como lo demuestran el folklore, mitología y poesía andina, existen todavía profundas raíces de resentimiento»36.

Sin duda, este es un aspecto que no puede soslayarse en los debates sobre la construcción de contenidos y adopción de estándares internacionales para una «nueva minería» en el Perú.

El informe del Banco Mundial propone también al gobierno peruano –para prevenir posibles focos de convulsión social– la institucionalización de una Defensoría del Sector Minería: «[…] A partir de la experiencia internacional, el informe presenta alternativas que pueden ser adoptadas por el sec-tor minero, el gobierno y las comunidades para prevenir los posibles conflictos. Dichas alternativas son: (vii) el gobierno peruano debe considerar la posibilidad de crear un defensor del sector (ombudsman) que actúe como mediador en los con-flictos cuando las partes voluntariamente los sometan a su mediación»37.

e. Arbitraje de inversiones y medio ambiente. En el derecho comparado, los Estados Unidos (EE.UU.) cuentan con un sistema de resolución alternativa de conflictos en sede admi-nistrativa ambiental (Administrative Dispute Resolution Act, ADR 1996) que prevé expresamente mecanismos distintos a los jurisdiccionales para la resolución de conflictos, entre ellos, el arbitraje administrativo ambiental, operando a partir de la suscripción por las partes afectadas (grupos o colectivos

36 The World Bank. Wealth and Sustainability: The Environmental and Social Dimensions of the Mining Sector in Peru. Washington D.C.: The World Bank, 2005, p. 17.

37 Ibid.


ambientales y operadores económicos) de un contrato de compromiso, con sometimiento expreso a la fórmula arbitral38.

En el caso del Perú, la Ley n.° 28611 - Ley General del Am-biente, en su capítulo 3 (Medios para la Resolución y Gestión de Conflictos Ambientales), aborda el tema de manera específica (artículos 151 al 154).

Esta importante institución jurídica del derecho contemporá-neo permitiría que los acuerdos a los que arriben las partes que intervienen en un conflicto socioambiental, a través de las mesas de diálogo, se formalicen y se hagan exigibles mediante laudos arbitrales. Sin embargo, la reglamentación de estas normas se encuentra todavía pendiente.

El presidente peruano Ollanta Humala anunció públicamente, el 23 de julio del 2012, una serie de condiciones para el reinicio del proyecto minero Conga, así como «una nueva relación con las actividades extractivas»39. Sin embargo, al actual gobierno lo dominan sus ambigüedades, sus indecisiones y los recurrentes silencios ante situaciones complejas, lo que acrecienta la incerti-dumbre en los diversos sectores sociales y económicos del país, en un contexto en el que ya empieza a sentirse el «enfriamiento» de la economía nacional40.

Por ello, para transitar desde el «conflicto» a los «nuevos extractivismos» y superar lo meramente discursivo, el presente

38 Junceda Moreno, Francisco Javier. «Arbitraje Ambiental: avances y desafíos». En: Biblioteca de Arbitraje del Estudio Mario Castillo Freyre - Ponencias del Segundo Congreso Internacional de Arbitraje, vol. 8. Lima: Palestra Editores, 2009, pp. 180.

39 Sánchez, Marco. «Conga sí va. Humala: Yanacocha tiene que garantizar el abastecimiento de agua en Cajamarca». La República, Lima, 24 de junio del 2012.

40 Para Adriana Roldán, coordinadora académica del Centro de Estudios Asia Pacífico de la Universidad EAFIT (en Medellín, Colombia), el freno del consumo en China hace tambalear las economías de la región, construidas sobre cimientos de oro, plata, cobre, petróleo, productos agrícolas, entre otros, cuyos precios han bajado considerablemente en lo que va de 2013. Véase: Rojas Arboleda, Daniel. «Precios de commodities plantean cambio de ruta en Latinoamérica». El Colombiano, Medellín, 2 de junio del 2013.


ensayo busca aportar a la «construcción de un futurable de go-bernabilidad, con signo positivo» y demostrar que sí es posible «innovar» las reglas de juego para la inversión, asociando las políticas de promoción de inversiones con las políticas públicas ambientales y las políticas de competitividad internacional, par-ticularmente para una actividad que –como la minería– resulta tan importante pero a la vez tan crítica en términos ambientales y sociales, que además tiene, para un sector de la opinión pública nacional, una percepción muy negativa.

Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latina. Aproximaciones desde la política y el...

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