Desarrollo e indicadores cualitativos: una propuesta conceptual en torno a sustentabilidad y...

UNIVERSIDAD

DIVISIÓN DE DESARROLLO SUSTENTABLE

LABORATORIO DE OBSERVACIÓN E INVESTIGACIÓN ESPACIAL

LA OBSERVACIÓN URBANA EN CIUDADES LATINOAMERICANAS

Oscar Frausto

UNIVERSIDAD DE QUINTANA ROO

DIVISIÓN DE DESARROLLO SUSTENTABLE



Oscar Frausto Martínez y Justo Rojas López

(Coordinadores)

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La observación urbana en ciudades latinoamericanas / Oscar Frausto Martínez y Justo Rojas López (Coordinadores).

Cozumel, Quintana Roo – México, Universidad de Quintana Roo, 2013

245 p.

ISBN:978-607-9015-61-9

La observación urbana en ciudades latinoamericanas /Discursos, ensayos, teorías.

Oscar Frausto Martínez y Justo Rojas López (Coordinadores).

2013 Primera edición D.R. Universidad de Quintana Roo. Boulevard Bahía s/n, esquina Ignacio Comonfort, Colonia del Bosque, Código Postal 77019, Chetumal, Quintana Roo, México. Teléfono +(983)83.50300, Fax +(983)83.29656

www.uqroo.mx

Portada: Lic. Esteban Vázquez

ISBN:987-607-9015-61-9

IMPRESO EN MÉXICO

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UNIVERSIDAD DE QUINTANA ROO

“Fructificar la razón, trascender nuestra cultura”

Directorio

M.A. Elina Elfi Coral Castilla Rectora

Mtra. Nancy Angelina Quintal García Secretaria General

Dr. Raúl Arístides Pérez Aguilar Director General

M.C. Erika Leticia Alonso Flores Coordinadora de la Unidad

Dr. Alejandro Alvarado Herrera Director de la División

Dra. Martha Gutiérrez Aguirre Jefe del Depto. Académico de Ciencias

DR. Luis Mejía Ortíz Líder

CAMRNA

Dra. Marilú López Mejía Dr. Luis Santander Botello

Integrantes del CA

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INFORMACIÓN DE LA OBRA

DICTAMINADORES: Dra. Victoria E. Hernández, Observatorio de Desarrollo, Universidad de Costa Rica Dra. Lucinda Arroyo Arcos, Posgrado en Turismo, Universidad de Quintana Roo Dra. Lina María Sánchez Steiner, Universidad del Norte, Colombia. Dra. Nathalie Jean Baptiste, Department Urban and Environmental Sociology, Helmholtz Centre for Environmental Research –UFZ, Germany Dr. Rodrigo Huitrón Rodríguez, Posgrado en Geografía, Universidad del Estado de México Dr. Luis Carlos Santander Botello, Posgrado en Turismo, Universidad de Quintana Roo. Dr. José Antonio Álvarez Lobato, El Colegio Mexiquense A. C. Dr. Alejandro Mendo Gutiérrez. Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Occidente.

FONDO: Promep – proyecto: INDICADORES DE DESARROLLO HUMANO Y SUSTENTABLE DE LAS CIUDADES DE CANCUN, PLAYA DEL CARMEN Y COZUMEL 2010 Y SU PROSPECCIÓN AL 2015. CONACYT – MINCYT México – Argentina, Proyecto “INDICADORES DE SUSTENTABILIDAD APLICADOS A PRODUCCIONES DE INTERÉS REGIONAL: MONITOREO DEL HÁBITAT URBANO Y DEFINICIÓN DE LINEAMIENTOS PARA SU PRODUCCIÓN SUSTENTABLE”. CUERPO ACADÉMICO: Manejo de los recursos naturales acuáticos

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INDICE PRESENTACIÓN…………………………………………... 9 SECCIÓN I.…………………………………………………. 11 LA OBSERVACIÓN URBANA: EXPERIENCIAS DE MÉXICO, ARGENTINA Y COSTA RICA…………………………………………………………….

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Oscar Frausto; Mirta Soijet y Leonardo Chacón OBSERVACIÓN DE LA INSTITUCIONALIDAD INTERJURISDICCIONAL / UNA CONTRIBUCIÓN A LA SUSTENTABILIDAD DE LA BUENOS AIRES METROPOLITANA…………………………………………………………………

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Artemio Pedro Abba EL MODELO OBSERVATORIO, LA INFORMACIÓN Y EL ANÁLISIS CUALITATIVO. EXPERIENCIA GEO GAM COSTA RICA………………………

41

Leonardo Chacón Rodríguez EVALUACIÓN COMO INSTRUMENTO PARA OPERAR EN CONTEXTOS URBANOS-REGIONALES: APORTES PARA EL DISEÑO DE PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO HABITACIONAL……………………

61

Jorge Martín Motta SECCIÓN II………………………………………………… 89 DESARROLLO E INDICADORES CUALITATIVOS: UNA PROPUESTA CONCEPTUAL EN TORNO A SUSTENTABILIDAD Y AMBIENTE…………

91

Claudia Tomadoni EL USO DE SIG E INDICADORES PARA MONITOREAR LAS DESIGUALDADES INTRAURBANAS: UN ESTUDIO DE CASO EN ROSARIO, ARGENTINA……………………………………………………………………

125

Javier Martínez ESTRATEGIA DE LOS INDICADORES DE DESARROLLO HUMANO PARA GARANTIZAR LA SUSTENTABILIDAD DEL MEDIO AMBIENTE DE COZUMEL………………………………………………………………………………..

153

Javier Tun Chim, Oscar Frausto, Thomas Ihl ÍNDICE DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL CANTONAL DE COSTA RICA-2010……………………………………………………………………………………..

169

Agustín Gómez Meléndez SECCIÓN III………………………………………………. 187 DINÁMICA DEMOGRÁFICA DE QUINTANA ROO Y SUS LOCALIDADES: EL SURGIMIENTO DE SUS CIUDADES INTERMEDIAS

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Y PEQUEÑAS………………………………………………………………………………… 189 Justo Rojas López, Oscar Frausto y Thomas Ihl

¿EL TRANSPORTE MASIVO PARA LA CIUDAD Ó LA CIUDAD PARA EL TRANSPORTE MASIVO? LA RELACIÓN DIRECTA ENTRE LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y EL PROYECTO DEL METRO EN BOGOTÁ……………………………………………………………………………………….

203

Vivian Johanna Pérez Mesa LA VIVIENDA Y LOS MODELOS URBANOS RESULTANTES: REFLEXIONES EN TORNO A LA CIUDAD SUSTENTABLE EN COZUMEL, MÉXICO……………………………………………………………………….

213

Paola Bagnera LA ECONOMÍA VERDE. ¿UNA RUTA SUSTENTABLE PARA LATINOAMÉRICA?.............................................................................

225

Juan O. Cervantes

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PRESENTACIÓN La observación es uno de los principios metodológico básicos y cuyo objetivo es describir, a través de una reconstrucción de la realidad, una respuesta a una pregunta de investigación. La observación científica es el desarrollo de un sistema de procesos que permite tener un control de información, de método y resultados para diseñar una discusión. La observación puede tener dos orientaciones, la cuantitativa y la cualitativa. En la primara, la estructura teórica, el control de variables y los conceptos guiaran la colecta de datos e información. En la segunda, el paradigma interpretativo apoyará la toma de información y datos, sin reglas o normas. Sin embargo, ambas tienen en común los principios de investigación, que podemos resumir en: apertura, proceso de indagación, reflexión, explicación, comunicación y cuestionamiento a resolver. Las partes de la observación se centran en el espacio y elemento(s) sujeto(s) a observación, el qué y a quiénes observar, el observador (rol o roles del observador) y el observado (éste es consciente de ser o no observado). Así, la observación puede realizarse de forma estructurada (o no estructurada), consciente (oculta – abierta) y participativa (pasiva – activa). Los estudios presentados en este libro presentan observaciones urbanas en diversos contextos e interpretaciones, lo cual se enriquece al analizarlo desde la perspectiva de investigadores latinoamericanos con realidades diversas. Bajo una perspectiva organizativa, el libro se dividió en tres secciones. La primera, habla de la implementación de los observatorios urbanos en México, Argentina y Costa Rica como instrumentos locales, regionales y nacionales para colectar datos e información de las ciudades y sus realidades. La segunda sección, presenta ejes temáticos de observación como la sustentabilidad / Sostenibilidad, el desarrollo humano y la desigualdad bajo esquemas cualitativos y cuantitativos. En la tercera sección, las

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preocupaciones sobre la dinámica de la población, la vivienda y el transporte en un contexto de la sustentabilidad. Los capítulos aquí propuestos son resultado de la colaboración académica de profesionales de diversas áreas del conocimiento. Por un lado, del colectivo que observa la ciudad latinoamericana fuera de ella, desde Europa (representado por los grupos de Weimar y Enschede), de aquellos que la observan al interior de la misma (Buenos Aires, Bogotá, San José, Cozumel) y quienes realizan los comparativos regionales (Argentina, Colombia, Costa Rica y México). En este libro se muestran los resultados principales de la iniciativa de colaboración académica internacional del Laboratorio de Observación e Investigación Espacial de la Universidad de Quintana Roo con las Universidades de Costa Rica, Nacional del Litoral, Buenos Aires, Córdoba, Twente, Helmholtz Centre for Environmental Research y del Norte de Colombia. Así como la colaboración nacional con la Universidad Autónoma del Estado de México, el Instituto Politécnico Nacional, la Universidad Nacional Autónoma de México, El Colegio Mexiquense A. C., y el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Occidente, todo ello bajo el auspicio del CONACYT y de la Secretaria de Educación Pública a través del Promep. Finalmente, agradecemos el apoyo brindado por cada uno de los colaboradores y autores de estos capítulos para lograr el trabajo colectivo.

Cozumel, Quintana Roo, 2013

Oscar Frausto y Justo Rojas

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PARTE I

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LA OBSERVACIÓN URBANA: EXPERIENCIAS DE MÉXICO, ARGENTINA Y COSTA RICA

Oscar Frausto1; Mirta Soijet2, Leonardo Chacón3 1 Observatorio Urbano Riviera Maya, UQROO-México / 2 Observatorio urbanístico Metropolitana Santa Fe – Paraná, FADU –UNL-Argentina / 3 Observatorio de Desarrollo- UCR-Costa Rica.

1 GENERALIDADES

A partir de los años 90, se inicia el proceso de constitución de observatorios urbanos en América Latina. El precedente de estos organismos se remonta a finales de los años 60 en Estados Unidos, con la constitución de la red de observatorios urbanos de las ciudades norteamericanas. Los observatorios son estaciones locales de información donde se reúnen expertos en la gestión y la investigación urbana con el fin de reconocer problemas e identificar las posibles soluciones en la planificación de las ciudades. A través de la constitución y seguimiento de tres observatorios urbanos (uno local, uno regional y uno nacional), se exponen las experiencias de la institucionalidad de la observación urbana en México, Argentina y Costa Rica. Así, con base en el análisis de los procesos de construcción, seguimiento y fortalecimiento (proyectos e informes) de los observatorios urbanos, se estudia a los siguientes observatorios: Observatorio Urbano de la Riviera Maya, México Observatorio Urbanístico Metropolitano de Santa Fe – Paraná, Argentina Observatorio de Desarrollo, Costa Rica Los resultados son los siguientes: Los observatorios en Latinoamérica nacen a raíz de la promoción internacional de las acciones de la Agenda Hábitat y encontrará mayor difusión durante el periodo 2005 – 2010, sin

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embargo existen iniciativas, como en el caso de Argentina, que se promueven desde la academia. La terea central de los Observatorios será la compilación de los indicadores de la Agenda Hábitat y, a su vez la promoción de las agendas y compromisos de las agencias internacionales (Objetivos de Desarrollo del Milenio, Cambio Climático, PNUMA – GEO, entre otros). En la actualidad existen más de 40 observatorios urbanos locales en México y 4 en Costa Rica (liderados por el Observatorio de Desarrollo). Respecto a Argentina, el número supera la veintena pero resulta necesario considerar que la denominación se aplica a situaciones diferentes. Existen los que enfatizan el reconocimiento de la realidad territorial, otros lo hacen de la institucional y, también, los que median en el ámbito y en referencia a conflictos locales. Solo dos de ellos (Buenos Aires y Córdoba) aportan elementos de análisis y reflexión al Observatorio Urbano Global (GUO), ya instalado dentro de ONU-HABITAT. La estrategia y resultados de los observatorios ha generado el interés de impulsar agendas temáticas paralelas (violencia, género, democratización, derechos humanos, ambientales, de responsabilidad pública, entre otros). Se reconocen los elementos estratégicos para consolidar la observación urbana de las ciudades donde se ha constituido el observatorio urbano dentro de los tres países analizados.

2 INTRODUCCIÓN

La observación es la sistematización de información colectada sobre un objeto, donde los tres elementos básicos de la observación son, según GEHRAU (2002: 25 - 30): el observador (cuya pregunta elemental es: ¿quién observa? El propio investigador u otra persona, sí ésta es interna o externa, sí éste es o no parte de la observación); la situación (sí ésta es abierta o secreta, sí es científica o no científica; o sí es de laboratorio o de campo) y la compilación de datos (sí la protocolización de información es estándar o no; sí el contenido de los resultados es directo o indirecto, sí se interfiere o no en la transcripción de información y, finalmente, sí la protocolización de la información es manual o automática). En específico, el concepto de observatorio urbano fue propuesto en 1962 por Robert C. Wood (WILLIAMS, 1972: 6), señalando que el estudio de las políticas urbanas deberá ser tratado como un fenómeno científico, el cual debe ser observado. Define al observatorio urbano

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como estaciones de campo, centros de información y áreas de monitoreo bajo la supervisión de los científicos y académicos, donde se perfilan las problemáticas centrales de la investigación en las ciudades por parte de los actores pragmáticos (administración gubernamental) y los académicos (institutos de investigación y universidades), destacando la necesidad de investigaciones que: provean información para la toma de decisiones sean aplicadas y propongan soluciones a los problemas del “día a día” como el financiamiento, el control de la contaminación, transporte y tránsito, administración de la vivienda, entre otros., construir información básica y confiable sobre la ciudad, fomentar la investigación básica para entender mejor los procesos que se observan en las ciudades. Lo anterior, como señala IRWIN (1972: 22), pone de manifiesto la falta de coordinación entre los especialistas académicos y los gestores públicos, la divergencia entre las agendas de investigación y la de la administración pública y social y, finalmente, la ausencia de información que soporte las decisiones. Ante esta situación, en la Resolución de Milwaukee (FILSG, 1966: 3), se plantea la tarea de buscar una nueva relación de cooperación entre los “tomadores de decisiones de la ciudad y las universidades para desarrollar investigación sobre la ciudad y, a través de la Asociación de Ciudades de los Estados Unidos, integrar y estimular el desarrollo de programas de investigación en cooperación con las universidades, a los cuales se denominará “observatorios urbanos”. Así, se propuso la creación de una red nacional de observatorios urbanos, cuya tarea central era la compilación de información y experiencia de los gobiernos locales, realización de experimentos y comparación de los resultados. Esta red proporcionaría un mecanismo tanto para la prueba las teorías existentes y la información fiable a los funcionarios municipales responsables de la elaboración de políticas y programas específicos diseñados para atender los problemas que enfrentaban las ciudades (JONES, 1972:37). Para ese momento, según DIMOCK (1972: 44), los objetivos del observatorio urbano son: - Facilitar y hacer accesible a los tomadores de decisiones locales, la información científica y tecnológica desarrollada en las universidades para resolver problemas específicos de las ciudades o áreas metropolitanas - Generar y coordinar un programa de investigación continua sobre temas urbanos fundamentado en la experiencia práctica y aplicada,

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relevante para el medio urbano y los problemas urbanos, asimismo, focalizados y diferenciados dentro de la ciudad y para los diferentes ciudadanos (hombres, mujeres, niños, ancianos) - Incrementar las capacidades de las universidades para relacionar y desarrollar actividades de entrenamiento más efectivas en temas concernientes a los problemas urbanos y condiciones de vida en las ciudades.

3 LOS PRIMEROS OBSERVATORIOS URBANOS.

El programa de observatorios urbanos en Estados Unidos se aplicó a las ciudades con más de 250 mil habitantes, con base en tener un amplio impacto en la ejecución de la política de los observatorios, asimismo, con el fin de reunir información sobre los problemas de crecimiento demográfico que experimentaba en ese entonces Estados Unidos. Conjuntamente, los gobiernos locales deberán de aceptar oficialmente su participación y adición al programa. Cabe destacar que se excluyó a las ciudades de Nueva Cork, Chicago y Los Ángeles por considerarlas de “extrema complejidad” (WILLIAMS, 1972:9). De las 115 ciudades con más de 250 mil habitantes sólo 53 están confirmaron su participación oficial. Finalmente, con base en la existencia de grupos de investigación y universidades locales, se seleccionan diez ciudades para implementar los Observatorios Urbanos (Figura 1) y sólo seis concluyeron el proceso de implementación. Para 1969 se reconoce la operación de estos observatorios (NAPA, 1971: 49 - 53). Para el año 1972 se emite el primer reporte de evolución de sobe el programa de observatorios urbanos en Estados Unidos, el cual fue elaborado por Academia Nacional de Administración Pública. Los puntos de evaluación fueron: proceso de conceptualización - implementación, aceptación y promoción – operación y organización- dirección y guía- líneas de investigación – problemas de la operación y futuro del programa (Op. Cit. 49). La política de los observatorios urbanos se multiplicará ampliamente en Norteamérica, Europa (principalmente en Francia y España) y Asía (Japón, India, China y Filipinas) y para el año 2011 se reconocen 24 observatorios nacionales y 120 observatorios urbanos locales miembros del Observatorio Urbano Global de la ONU-Habitat (UN-HABITAT, 2011).

Figura 1. Ciudades de Estados Unidos donde se implementó en 1968 los Observatorios Urbanos (elaboración propia con base en los datos de NAPA, 1971).

4 OBSERVATORIO URBANO GLOBAL

En el año 1988, se crea el “Programa de indicadores de vivienda” como una iniciativa conjrespuesta a los objetivos de la 2000. Durante 1991sensitivos a la formulación de políticas en las principales ciudadepaíses al-rededor del mundo El Programa de los Indicadores buscaba diseñar herramientas metodológicas que permitieran “monitorear” la implementación de un marco regulatorio y legislativo, que facilitara el desarvivienda. Los indicadores fueron concebidos como un útil de gestión para que los diversos actores involucrados en el desarrollo urbano, a fin de encarar los desafíos centrales de la vivienda. Los indebían crear la informhipótesis de trabajo (LÓPEZ, 2002:12).A partir de 1993, los indicadores de habitación se abrieron a una agenda más amplia, que pretendía cubrir otros aspectos del desarrollo urbano, mucho más en la tónica Conferencia de Hábitat II

Ciudades de Estados Unidos donde se implementó en 1968 los Observatorios Urbanos (elaboración propia con base en los datos de NAPA,

BSERVATORIO URBANO GLOBAL

En el año 1988, se crea el “Programa de indicadores de vivienda” como una iniciativa conjunta de la ONU-Habitat y el Banco Mundial en respuesta a los objetivos de la Estrategia Global de Vivienda para el Año

Durante 1991-1992, el Programa colectó indicadores de vivienda sensitivos a la formulación de políticas en las principales ciudades de 53

rededor del mundo (ONU-HABITAT Y BANCO MUNDIAL, 1987). El Programa de los Indicadores buscaba diseñar herramientas metodológicas que permitieran “monitorear” la implementación de un marco regulatorio y legislativo, que facilitara el desarrollo del sector vivienda. Los indicadores fueron concebidos como un útil de gestión para que los diversos actores involucrados en el desarrollo urbano, a fin de encarar los desafíos centrales de la vivienda. Los indicadores urbanos debían crear la información empírica necesaria para probar ésta y otras hipótesis de trabajo (LÓPEZ, 2002:12). A partir de 1993, los indicadores de habitación se abrieron a una agenda más amplia, que pretendía cubrir otros aspectos del desarrollo urbano, mucho más en la tónica con el tema central de la Cumbre de la Conferencia de Hábitat II en Estambul "Desarrollo Sostenible en un

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Ciudades de Estados Unidos donde se implementó en 1968 los

Observatorios Urbanos (elaboración propia con base en los datos de NAPA,

En el año 1988, se crea el “Programa de indicadores de vivienda” como Habitat y el Banco Mundial en

Estrategia Global de Vivienda para el Año ma colectó indicadores de vivienda

s de 53 BANCO MUNDIAL, 1987).

El Programa de los Indicadores buscaba diseñar herramientas metodológicas que permitieran “monitorear” la implementación de un

rollo del sector vivienda. Los indicadores fueron concebidos como un útil de gestión para que los diversos actores involucrados en el desarrollo urbano, a fin

dicadores urbanos ación empírica necesaria para probar ésta y otras

A partir de 1993, los indicadores de habitación se abrieron a una agenda más amplia, que pretendía cubrir otros aspectos del desarrollo urbano,

con el tema central de la Cumbre de la en Estambul "Desarrollo Sostenible en un

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Mundo que se Urbaniza". Un conjunto más extenso de indicadores urbanos fue diseñado un año después cubriendo varias áreas, tales como: infraestructura urbana, transporte, medio ambiente, etcétera, de esta manera, los indicadores urbanos de habitación se convirtieron en los indicadores de desarrollo urbano. La ONU-Hábitat tuvo la responsabilidad de colectar y analizar dichos indicadores, así como la de diseñar las herramientas metodológicas necesarias para apoyar a los países en la elaboración de sus reportes nacionales, que debían someter para la reunión de Estambul. AI final de este proceso, la información obtenida a través de los indicadores urbanos constituyó la base teórica y de conocimientos de la cumbre de las ciudades (HERR & FUNNELL, 2001:76). En 1996, La Agenda Hábitat, adoptada unánimemente por los países miembros de la ONU, incluyó una serie de recomendaciones, principios y obligaciones relacionadas con el desarrollo y uso de indicadores urbanos, particularmente en su párrafo 240: "Todos los asociados, incluyendo autoridades locales, sector, privado y grupos sociales y comunitarios deben monitorear y evaluar en forma permanente sus propios resultados, al implementar la Agenda Hábitat, por medio de indicadores de desarrollo urbano" (UN-HABITAT, 2005:42). A fin de monitorear la implementación de la Agenda Hábitat, se lanzó, en 1998, la segunda fase del Programa de Indicadores Urbanos (UIP-II), la cual procuraba mejorar la calidad en la producción de información para construir una plataforma de conocimientos sobre la cual apoyar la formulación de políticas urbanas más integradas. Un cambio fundamental, en esta segunda ronda de indicadores urbanos, tuvo que ver con el imperativo técnico de desagregar los indicadores a un nivel subnacional, no sólo con el objeto de responder a las especificidades regionales sino también para “acercar” la información a donde más se necesita: lo “local” (UN-HABITAT, 2003: 22). De ahí nació la idea de crear observatorios locales urbanos (1997) con la intención de apoyar a los estados miembros en el monitoreo de la Agenda Hábitat. Los LUOs (Local Urban Observatories, como se les conoce en inglés) pretendía: apoyar ciudades y países a colectar, analizar y diseminar información orientadas a la formulación de políticas públicas urbanas, pero en el marco de la estructura del propio Programa, lo que equivalía a utilizar el conjunto de indicadores prescrito por el UIP-II (LÓPEZ, 2002:12). Es decir, los observatorios fueron concebidos como agentes locales del proceso de monitoreo local-global y se basan en la

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propuesta básica desarrollada por Wood y adaptada a las condiciones del programa Hábitat (FRAUSTO Y WELCH, 2010:40). Por lo cual, los observatorios serán sistemas locales de colecta y procesamiento de datos urbanos sobre una base de amplia participación ciudadana, que permitirá mejorar las estructuras de comunicación y uso de la información. Para ese fin, era necesario crear un mecanismo para desarrollar y aplicar mejores estadísticas e indicadores urbanos dirigidos, por un lado, a conocer la situación real de las ciudades para orientar adecuada y oportunamente la política y la gestión urbana y, por otro lado, a alimentar el programa mundial de monitoreo. Así nació el Observatorio Mundial Urbano (GUO, por sus siglas en inglés: Global Urban Observatory) orientado a mejorar el conocimiento sobre el desarrollo urbano, ayudando a gobiernos nacionales, autoridades locales y organizaciones de la sociedad civil, a producir estadísticas más fiables y en forma más permanente. El GUO surgía como respuesta a la necesidad de crear un 'sistema de redes', como parte de la estrategia facilitadora de las Naciones Unidas y como el ingrediente fundamental de los procesos de formación y construcción de capacidades, y de desarrollo institucional (LÓPEZ, 2005:10). Finalmente, en el año 2004 se implementa el programa de indicadores urbanos 3 (PIU III), el cual retoma las metas y objetivos del milenio y los adecua a las condiciones de las ciudades. Este sistema de indicadores de la Agenda Hábitat fue desarrollado por la Comisión de Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas. Uno de los principales productos del GUO es la creación de una red global de observatorios urbanos (GUOnet) que ha funcionando como una red mundial de información y fortalecimiento de capacidades. En 2004, esta red se conformaba por 24 Observatorios Nacionales y 120 Observatorios Urbanos Locales (Figura 2). En América Latina se tienen registrados 24 observatorios locales en 8 países, donde destaca la política nacional de observatorios urbanos. El establecimiento de un Observatorio urbano consta de 5 pasos: Formación, Consulta, Evaluación, Designación y Registro. Estos observatorios locales serán registrados ante la Red Nacional o el Comité Nacional Hábitat de cada país y, a su vez, permitirá la integración de la red global de observatorios urbanos, del cual se emitirá, con base en el reporte de los indicadores Hábitat, el informe del estado de las ciudades del mundo. Este informe se emitirá cada dos años (VILLASIS Y MORENO, 2008:153; ORTEGA Y LEY, 2008:316).

Figura 2. Distribución de los observatorios urbanos locales y nacionales (Elaboración propia con base en los datos de la

5 LA OBSERVACIÓN URBANA EN MÉXICO, COSTA RICA Y ARGENTINA

La observación urbana en América Latina no es reciente, se tiene el antecedente del proyecto piloto de creación de observatorios urbanos del Programa de Naciones Unidas para los el marco de la Conferencia de Estambul, en cuyo contexto se fundó, en 1991, el Observatorio de la Ciudad de México (OCIM), dependiente del Centro de la Vivienda y estudios urbanos A. C. y la Universidad Autónoma Metropolitana (MENDel proceso de institucionalización y las tendencias en la observación urbana, caracterizaremos tres casos:

5.1 Los observatorios urbanos en México: el observatorio urbano de la Riviera Maya

En el año 2003, apor instancia de la Secretaria de Relaciones Exteriores de México, y a petición del Gobierno de México se solicita la instalación de una oficina que coordine las líneas de trabajo de la Secretaria de Desarrollo las líneas de la Agenda Habita, el proyecto, “…tenía como su objetivo

Distribución de los observatorios urbanos locales y nacionales (Elaboración propia con base en los datos de la GUONet, 2004).

LA OBSERVACIÓN URBANA EN MÉXICO, COSTA RICA Y

La observación urbana en América Latina no es reciente, se tiene el antecedente del proyecto piloto de creación de observatorios urbanos del Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos en el marco de la Conferencia de Estambul, en cuyo contexto se fundó, en 1991, el Observatorio de la Ciudad de México (OCIM), dependiente del Centro de la Vivienda y estudios urbanos A. C. y la Universidad Autónoma Metropolitana (MENDO, 2008: 23). Con el fin de caracterizar el proceso de institucionalización y las tendencias en la observación urbana, caracterizaremos tres casos:

Los observatorios urbanos en México: el observatorio urbano de la

En el año 2003, a través de la oficina regional ONU-Hábitat / ROLAC, y por instancia de la Secretaria de Relaciones Exteriores de México, y a petición del Gobierno de México se solicita la instalación de una oficina que coordine las líneas de trabajo de la Secretaria de Desarrollo Social y las líneas de la Agenda Habita, el proyecto, “…tenía como su objetivo

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Distribución de los observatorios urbanos locales y nacionales

LA OBSERVACIÓN URBANA EN MÉXICO, COSTA RICA Y

La observación urbana en América Latina no es reciente, se tiene el antecedente del proyecto piloto de creación de observatorios urbanos

Asentamientos Humanos en el marco de la Conferencia de Estambul, en cuyo contexto se fundó, en 1991, el Observatorio de la Ciudad de México (OCIM), dependiente del Centro de la Vivienda y estudios urbanos A. C. y la Universidad

O, 2008: 23). Con el fin de caracterizar el proceso de institucionalización y las tendencias en la observación

Los observatorios urbanos en México: el observatorio urbano de la

Hábitat / ROLAC, y por instancia de la Secretaria de Relaciones Exteriores de México, y a petición del Gobierno de México se solicita la instalación de una oficina

Social y las líneas de la Agenda Habita, el proyecto, “…tenía como su objetivo

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principal el establecer la colaboración y mecanismos de asistencia técnica entre el Gobierno de los Estados Unidos de México para la Oficina del Secretario de Desarrollo Social (SEDESOL) en la coordinación con la Oficina de ONU HÁBITAT en México, refiriéndose a la creación del Observatorio Urbano Nacional apoyado por medio de la creación de Sistema de Investigación e Información Nacional de Desarrollo Social, así como la instalación y operación de la Red de Observatorios Urbanos Locales (RNOU), en ciudades y áreas metropolitanas mayores a 500,000 habitantes y seleccionando como proyecto el piloto las Áreas Metropolitanas de Guadalajara y el Estado de México y se crea en el año 2003 como parte de la estrategia del programa Hábitat…” (y en éste) se señala la concurrencia para crear las Agencias de Planeación Hábitat que albergarán a los observatorios urbanos (CECILIA MARTÍNEZ Y JESÚS TAMAYO - comunicación personal, 2008 y 2006, respectivamente). Será hasta el 23 de junio de 2005, cuando se instala formalmente la Red Nacional de Observatorios Urbanos, contando en ese entonces con 10 observatorios miembros, de los cuales, 8 iniciaron actividades bajo el fondo sectorial CONACYT - SEDESOL. En el acto de instalación de la Red, quedaron establecidas las obligaciones prioritarias de un Observatorio Urbano Local como las de contribuir a desarrollar un sistema de información estadística adecuada a las realidades locales y organizar, difundir, analizar y utilizar la información local en los temas estratégicos para cada ciudad. Finalmente, en el contexto nacional, la aprobación de una política de institucionalización de los observatorios urbanos y seguimiento de los indicadores de la Agenda Hábitat se formaliza, a decir de GUADALUPE ENCISO (Comunicación personal, 2 de septiembre de 2007), en el año 2005, “…cuando la SEDESOL decide incorporar estos observatorios al Programa Hábitat de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio, año en que las autoridades en 26 localidades deciden destinar parte los recursos provenientes de este Programa a la creación de estos observatorios y aportar el complemento señalado en las Reglas de Operación del mismo. En ese año las Reglas de Operación de este Programa Hábitat agregan el soporte a Acciones orientadas a apoyar la creación de observatorios urbanos… dentro de la Modalidad de Planeación Urbana y Agencias de Desarrollo.” Así, para el año 2006 se reconocen 43 observatorios urbanos, 39 locales y 4 regionales (Figura 3). Cabe destacar que ningún observatorio urbano de México está reconocido por la GUONet de ONU – Hábitat. Si bien, los observatorios se establecieron a lo largo del territorio nacional, se debe de destacar el papel del estado en la promoción,

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instalación e institucionalización. El caso del observatorio urbano de la Riviera Maya destaca por su carácter dual, en donde se observan, en un principio, las ciudades de Cozumel y Playa del Carmen y cuya interacción y conexión se desarrolla a través de dinámicas interdependientes de comunicación marítima y política. El observatorio urbano nace en el año 2004 bajo la dirección y albergue académico de la Universidad de Quintana Roo, pero sujetándose al modelo de “brazo técnico” de las Agencias de Desarrollo de los Municipios de Cozumel y Solidaridad. En este observatorio se promueve el desarrollo de sistemas de indicadores temáticos, tomando como base la Agenda Hábitat pero desglosando y generando nuevos sistemas de monitoreo en los temas de género, generacional, violencia, ciudadanía, identidad, medioambiente, turismo y desarrollo sustentable (para una revisión detallada del sistema de indicadores VÉASE FRAUSTO, ET AL. 2009 e IHL & FRAUSTO, 2009).

Figura 3. Distribución de los Observatorios urbanos en México, regiones económicas, estados federales y municipios (modificado de FRAUSTO & WELCH, 2010).

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5.2 El observatorio metropolitano de Santa Fe– Paraná

Los Observatorios Urbanos en Argentina son desarrollados, en su mayoría, por especialistas provenientes de universidades nacionales o de organismos estatales de investigación vinculados, dirigidos por referentes en materia de Urbanismo, así como también el apoyo de algunas ONGs. Cuentan, por lo general, con un financiamiento o un apoyo para su desarrollo proveniente del Estado Nacional, sin embargo, su surgimiento no proviene de una política específica de desarrollo de Observatorios Urbanos o Metropolitanos -como en el caso de Chile, México o Colombia, por ejemplo- sino que su origen adquiere un carácter fragmentario, desarrollándose cada ejemplo a partir de objetivos y estrategias focales e individualmente definidas. Se reconoce que el antecedente de los observatorios urbanos fue el laboratorio de Sistemas de Información Geográfica con sede en la Universidad Nacional General Sarmiento, fundado en 1998, cuyo objetivo era la recopilación y georeferenciación de datos para la asistencia a los gobiernos locales en el manejo de información, capacitación e investigación (SOIJET, ET AL. 2008:4 y 5). Su presencia se refiere fundamentalmente a los casos de las mayores aglomeraciones urbanas del país, que definen áreas metropolitanas nucleadas por ciudades capitales de provincia. El Consejo de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT) pero también las Universidades y otras Instituciones serán los principales promotores de la creación de los observatorios a través del financiamiento concurrente de investigaciones específicas que se resumen en el Cuadro 1. El observatorio del Área Metropolitana Santa Fe-Paraná (AMSFP), se origina en el ámbito académico, con sede en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad Nacional del Litoral, y desarrollado a partir del financiamiento de la Secretaría de Ciencia y Técnica de la Nación. Se propone indagar en torno a un área metropolitana particular: definido por la existencia de dos centros urbanos principales, un alto grado de interrelación entre ellos, una cierta capacidad de autogestión del área para asumir emprendimientos infraestructurales de magnitud (túnel subfluvial, defensas, autopista Santa Fe-Paraná, puerto, etc.), la existencia de desbordes de alta especificidad funcional, el avance en articulaciones institucionales y administrativas entre distintas jurisdicciones gubernamentales.

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Cuadro 1. Observatorios urbanos en Argentina: nombre, proyectos y objetivo (Con base en SOIJET, ET AL. 2008).

OBSERVATORIO PROYECTO DE

ORIGEN OBJETIVO

Buenos Aires Atlas Ambiental Recopilación y acceso a la información desde la web

Buenos Aires Observatorio Urbano Local Buenos Aires Metropolitana

Aplicación del modelo de ONU-Hábitat y seguimiento a las metas del milenio. Impulsa el proceso de desarrollo urbano sostenible.

Rosario Observatorio urbanístico de la región de Rosario y Observatorio urbanístico del Área Metropolitana Rosario

Área territorial de indagación y sistematización de información

Córdoba Observatorio urbano local (municipal) de Córdoba

Aplicación del modelo de ONU-Habitat y seguimiento a las metas del milenio

Mendoza Observatorio de desarrollo urbano

Fundado por el Colegio de Arquitectos para acercar posiciones divergentes de los agentes involucrados en una determinada problemática urbana

Santa Fe –Paraná Observatorio urbanístico del Área Metropolitana Santa Fe- Paraná.

Montaje de un sistema integrado y actualizado de información territorial para la toma de decisiones

El objetivo fundamental en el observatorio, según FLORIANI (2008:1), es la producción de conocimiento operativo del territorio; es decir, un conocimiento puesto al servicio de una política territorial. En el caso particular que nos ocupa, el “objeto” de dicha política territorial sería el fenómeno metropolitano que se ha venido a constituir a partir de la intensificación de las interacciones entre las ciudades de Santa Fe y Paraná, más una pluralidad de centros urbanos menores que gravitan alrededor de ambas capitales provinciales y del hecho urbano complejo que ellas conforman. La tarea del observatorio está destinada a satisfacer una demanda de conocimiento originada en esa política territorial; o -lo que es lo mismo- en una voluntad colectiva de intervenir sobre el territorio metropolitano. Sin embargo, hay que aclarar que en el caso que nos ocupa se trata de una demanda potencial, por cuanto no se ha verificado aún la existencia explícita de dicha voluntad de intervenir. En

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consecuencia, la producción de ese conocimiento operativo referido al fenómeno metropolitano Santa Fe-Paraná en rigor se anticipa a la demanda real (por cierto esperable, e incluso latente) y en esa anticipación pretende contribuir a catalizar la concreción de aquella voluntad colectiva de intervenir sobre el citado fenómeno urbano. Cabe precisar que una parte no menor del avance en el conocimiento que se pretende producir consiste en la territorialización de información ya existente; es decir, en la vinculación al territorio de información disponible (referida a las dimensiones demográfica, ambiental, infraestructural, de usos del suelo). Debe notarse que la mera vinculación de dicha información con una ubicación precisa en el espacio implica un salto cualitativo notable en términos de conocer para actuar sobre el territorio; y esto es en principio lo que el proyecto se proponer realizar. Naturalmente, para llegar a ello es preciso definir, con antelación, las variables a tener en cuenta, así como los procedimientos para concretar los relevamientos periódicos de información y su consiguiente vinculación con el territorio. Así, las formas de planificación y gestión vigentes en las distintas localidades (y jurisdicciones) de Santa Fe – Paraná, manifiestan diversos grados de maduración en cuanto a sus políticas urbanas y de gestión. El conocimiento de estas situaciones constituye el primer paso para tender a conseguir una gestión metropolitana integrada, una mejor articulación en las decisiones estratégicas del AMSF-P. Finalmente, se busca la construcción de un sistema fundamentado en una serie de variables -pasibles de observación y registro cartográfico- percibidas como relevantes para la comprensión del fenómeno metro-politano y de los procesos de transformación que lo atraviesan. Tales variables pueden leerse organizadas en relación a cinco grandes ejes temáticos: 1. Variables demográficas 2. Componentes ambientales 3. Grandes usos del suelo urbano y rural 4. Componentes infraestructurales 5. Estructura institucional y marco normativo vigente.

5.3 El observatorio de desarrollo de Costa Rica

El Observatorio del Desarrollo (OdD), es una unidad de apoyo a la investigación de la Universidad de Costa Rica, orientada a consolidar los procesos de reflexión y toma de decisiones brindando acceso oportuno a

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información en temas relevantes para el desarrollo nacional. Fue establecido en 1997 como resultado de un convenio de cooperación entre la Universidad de Costa Rica (UCR) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Así, paralelo al Observatorio de la Ciudad de México, nace de una política internacional que busca la aplicación de metodologías innovadoras para sistematizar y transformar la información existente en nuevo conocimiento e indicadores sobre el estado de las capacidades humanas, la contribución de la definición de una agenda y de políticas públicas para su mejoramiento y el desarrollo del país (FERNÁNDEZ, 2007: 27). El Observatorio de Desarrollo tiene una estructura que se constituye de un consejo técnico asesor integrado por la escuela de estadística, los institutos de investigaciones jurídicas, sociales, agrícolas, ciencias económicas y educación, de la coordinación de sedes regionales, la Vicerectoría de investigación y los investigadores propios del Observatorio bajo una dirección administrativa y académica. Su objetivo es el de comprender la dinámica y evolución de las diferentes facetas del desarrollo local, nacional o regional mediante la generación innovadora de información tanto cuantitativa como cualitativa y el fortalecimiento de capacidades de las y los actores involucrados (OdeD, 2011). En el contexto de la institucionalización, el O de D, cuenta con un reglamento de operación y depende de la Unidad de apoyo a la investigación de la Universidad de Costa Rica, en el cual se señalan la naturaleza, función y objetivos; su estructura y las funciones internas y el financiamiento, el cual puede ser de donativos, proyectos financiados con fondos externos, venta de servicios y aportes institucionales de cualquiera de los integrantes del consejo técnico (GACETA UNIVERSITARIA, XXX). En el contexto de la representación de la información y los temas, el OdD desarrolla estudios de carácter local (comarcas), de zona metropolitana, departamentos, a nivel nacional y Centro América; los temas de interés son: los sistemas de indicadores (costeros, de competitividad, ambiental y turismo); fomento a la creación de observatorios temáticos (ambientales, paisajes, delincuencia, de micro y medianas empresas), desarrollo de estados del ambiente con base en la agenda internacional (GEOPNUMA, HABITAT y BRUNK), así como la estandarización de la información y creación de bases de datos para Centroamérica. Para la elaboración de las investigaciones y casos de

estudio, el observatorio ha desarrollado un mapa conceptual que se muestra en la Figura 4.

Figura 4. Mapa conceptual del Observatorio de desarrollo de Costa Rica (tomado de: OdeD, 2011).

6 DISCUSIÓN

Los observatorios temáticos, en específico los urbanos, tienen un antecedente de casi cinco décadas, por lo que su implementación, institucionalización y manejo no es reciente. Se han identificado los antecedentes conceptuales y las experiencias de funcionamiento en Latinoamérica, donde el Observatorio de la Ciudad de México es una referencia obligada, no sólo en el tema de la gestión de linternacionales, sino también el contexto de técnico sobre la generación de información, de la propuesta de políticas públicas y el monitoreo de la ciudad- metrópoli.Los observatorios de México y Costa Rica nacen de políticas internacionales coKioto, etc.). En el primer caso, entre los años 2004 y 2006 se implementaron más de 40 Observatorios Urbanos Locales coordinados

estudio, el observatorio ha desarrollado un mapa conceptual que se Figura 4.

Mapa conceptual del Observatorio de desarrollo de Costa Rica OdeD, 2011).

Los observatorios temáticos, en específico los urbanos, tienen un antecedente de casi cinco décadas, por lo que su implementación,

tucionalización y manejo no es reciente. Se han identificado los antecedentes conceptuales y las experiencias de funcionamiento en Latinoamérica, donde el Observatorio de la Ciudad de México es una referencia obligada, no sólo en el tema de la gestión de las agendas internacionales, sino también el contexto de técnico sobre la generación de información, de la propuesta de políticas públicas y el monitoreo de

metrópoli. Los observatorios de México y Costa Rica nacen de políticas internacionales con agendas definidas y estructuradas (Hábitat, PNUMA, Kioto, etc.). En el primer caso, entre los años 2004 y 2006 se implementaron más de 40 Observatorios Urbanos Locales coordinados

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estudio, el observatorio ha desarrollado un mapa conceptual que se

Los observatorios temáticos, en específico los urbanos, tienen un antecedente de casi cinco décadas, por lo que su implementación,

tucionalización y manejo no es reciente. Se han identificado los antecedentes conceptuales y las experiencias de funcionamiento en Latinoamérica, donde el Observatorio de la Ciudad de México es una

as agendas internacionales, sino también el contexto de técnico sobre la generación de información, de la propuesta de políticas públicas y el monitoreo de

Los observatorios de México y Costa Rica nacen de políticas n agendas definidas y estructuradas (Hábitat, PNUMA,

Kioto, etc.). En el primer caso, entre los años 2004 y 2006 se implementaron más de 40 Observatorios Urbanos Locales coordinados

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por la Secretaria de Desarrollo Social federal de México bajo un esquema establecido por ONU – Hábitat y la federación. Esta política pública se ha establecido en Ecuador, Chile y Colombia. Para el segundo caso, la implementación recayó en el ámbito académico, donde se creó un ente específico para tratar la Observación de temas regionales, pero bajo el esquema de los observatorios urbanos, donde el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente fue la rectora de los trabajos y de la definición de las primeras tareas, sin embargo cabe destacar el papel del OdeD para generar observatorios temáticos (de violencia, turismo, de microempresas) y cuya tendencia se identifica también en México (expresamente en el observatorio urbano de la Riviera Maya, quienes han estructurado nuevos observatorios en las líneas de violencia social y género, turismo, medioambiente e infancia). En el caso argentino, los observatorios nacen como resultado de la gestión de académicos y de manera independiente, aprovechando la experiencia desarrollada en la investigación de los sistemas de información geográfica y la ciudad, sin embargo, se sumarán a la iniciativa de ONU – Hábitat (en especial el caso de Córdoba, Santa Fe - Paraná) con el fin de conceptualizar y dar a conocer el Observatorio urbano a nivel local. Uno de los elementos centrales de esta experiencia es la definición de agendas locales que definen los temas y acciones de los observatorios y vinculación con el sector gubernamental, social y privado.

7 CONCLUSIONES

Uno de los elementos centrales de la observación urbana en Latino América es el tema emergente de la gestión de la información en la ciudad. La profesionalización y el manejo de los discursos técnicos sobre los indicadores, los temas de la agenda pública, los procesos de gestión y el financiamiento se adecuan a un programa establecido por las Naciones Unidas a través del programa Hábitat, y que se ha institucionalizado en varios países (México, Chile, Ecuador, Costa Rica, Perú, Venezuela y Colombia) con el fin de monitorear las ciudades en torno a las agendas internacionales (desarrollo sustentable, cambio climático, objetivos de desarrollo del milenio, Hábitat, entre otras). La gran oportunidad que presenta la observación urbana es la posibilidad de reunir a los especialistas de la gestión de la ciudad con los académicos y con los ciudadanos. Por medio de consejos consultivos o técnicos se han establecido mecanismos de dialogo, gobernanza y

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democracia en regiones donde, hasta hace unos años, era difícil concebir la participación ciudadana para hacer ciudad (en específico los casos de Colombia, Chile y Perú). La experiencia de la creación de observatorios urbanos ha generado la necesidad de diversificar y promover la apertura y diseño de observatorios temáticos en áreas que necesitan información para la toma de decisiones (violencia, género, pobreza, educación o sustentabilidad ambiental), el dialogo entre ciudadanos (por medio del establecimiento de nuevas instituciones de gestión: Agencias de Desarrollo Urbano, Institutos Municipales de Planeación o Confederaciones Municipales de gestión) y la necesidad de ir monitoreando los avances en compromisos establecidos en una agenda local (aquí es necesario ver la riqueza de información que han generado los observatorios, principalmente académicos).

8 AGRADECIMIENTOS

El artículo es resultado de la colaboración científica entre las Universidades de Quintana Roo, Costa Rica y Nacional el Litoral, bajo el auspicio de PROMEP y CONACYT – MINCYT Cooperación Bilateral.

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GUADALUPE ENCISO RANGEL, Directora de Sistemas de Información y coordinadora de la Red Nacional de Observatorios urbanos de México. Entrevista realizada en el marco del Seminario nacional sobre Observatorios Urbanos en México, ciudad de Cozumel, 2 de septiembre de 2007.

JESÚS TAMAYO SANCHEZ, Director del Programa Hábitat de la Secretaria de Desarrollo Social de México. Entrevista realizada en el marco de la evaluación de la Agencias de Desarrollo Hábitat, ciudad de Playa del Carmen, 21 de septiembre de 2006.

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OBSERVACIÓN DE LA INSTITUCIONALIDAD INTERJURISDICCIONAL / UNA CONTRIBUCIÓN A LA SUSTENTABILIDAD DE LA BUENOS AIRES METROPOLITANA

Artemio Pedro Abba Coordinador General Observatorio Urbano local – Buenos Aires Metropolitana (OUL-BAM), CIHaM/FADU/UBA

1 INTRODUCCIÓN

La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad proclama que: “Todas las personas tienen el derecho de participar a través de formas directas y representativas en la elaboración, definición, implementación y fiscalización de las políticas públicas y del presupuesto municipal de las ciudades, para fortalecer la transparencia, eficacia y autonomía de las administraciones públicas locales y de las organizaciones populares”, ( Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, 2005). Este derecho está negado para los habitantes de la Buenos Aires Metropolitana porque no existen espacios de elaboración social de políticas públicas que contemplen los problemas que superan los límites jurisdiccionales: “no está previsto el gobierno de la ciudad real cuando esta supera los límites municipales, ni es posible pensar en una forma gubernamental diferente de las tres existentes: federación, provincia y municipio” (Pírez, 2008). La realidad es que la mayoría de las veces las áreas metropolitanas materializan un ámbito “en el que se prestan servicios y se articulan políticas esenciales para el desarrollo territorial, pero carente de debate ciudadano” (Tomàs, M., 2010). La historia institucional de Buenos Aires

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Metropolitana muestra algunos ensayos que intentaron crear esquemas permanentes de cooperación interjurisdiccional pero no lograron establecerse. Cualquiera sea la opción que se adopte en el camino para alcanzar la plena vigencia de una arquitectura institucional permanente implicará un largo proceso de negociaciones entre las jurisdicciones involucradas en el espacio físico y funcional metropolitano. Según Lefévre (Christian) la importancia del tiempo es la primera lección en las experiencias conocidas de gobernancia metropolitana: “Las más exitosas son los que tuvieron tiempo para establecerse en su entorno político y social" (Lefévre, C., 2005). En ese proceso que procura la armazón de formas más perennes de cooperación está en juego la construcción de legitimidad metropolitana, que, de acuerdo a Tomàs (Mariona), pone en juego la contradicción entre la eficiencia y la democracia. “Concretamente, queremos demostrar que el debate sobre la democracia y la eficiencia en las áreas metropolitanas ha tendido a centrarse en la dimensión de los resultados, en detrimento de la participación ciudadana y la apertura en la toma de decisiones” (Tomàs, M., 2010). En ese contexto se alumbró la propuesta de montar una observación de la institucionalidad metropolitana que a través de la información sobre las decisiones y acciones de los actores gubernamentales y no gubernamentales evaluara las mejoras o desmejoras en la coordinación interjurisdiccional motivando un espacio que legitime esta escala de ejercicio de la ciudadanía en la Buenos Aires Metropolitana. Se trata de proponer, sin abandonar la búsqueda de niveles superiores de institucionalidad, herramientas que mejoren la cualidad de ciudadanía que gozan los habitantes metropolitanos.

2 LA BUENOS AIRES METROPOLITANA

La tradición de investigación sobre la Buenos Aires Metropolitana atesora casi 5 décadas de continuidad conceptual – metodológica y se inicia con la contribución pionera de Horacio Torres (Abba, A. P., 2006). El propuso unas hipótesis explicativas de los procesos de metropolización de la ciudad primada de América del Sur a principios del Siglo XX y construyó una base de datos tempo - espacial que sostenía su construcción teórica del proceso de suburbanización.

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El producto final tomó el nombre de Mapa Social y constituye un elemento de consulta insoslayable para quienes abordan el estudio del área Metropolitana de Buenos Aires:

“Desde este marco conceptual es que debe interpretarse el desarrollo del “mapa social” como aproximación y reconocimiento de la estructura espacial urbana. Si bien el Mapa Social constituye un componente fundamental de la obra de Horacio Torres (HT), seguramente el más conocido, este valioso producto pierde su validez si se lo desliga de su esencia: constituir una síntesis gráfica de las evidencias empíricas que validan las hipótesis de la construcción teórica del caso estudiado, que es el objetivo primordial de la mirada de HT sobre Buenos Aires” (Abba et al., 2011: 97).

El OUL-BAM se funda sobre el “legado de Torres” continuando la observación de Buenos Aires a través del Mapa Social y las Centralidades Urbanas, avanzando sobre materias relacionadas con la gestión de las problemáticas estructurales del principal centro urbano del país y la dificultad que impone la creciente interjurisdiccionalidad del territorio. La indagación pasó por la historia de la institucionalidad metropolitana de Buenos Aires (Institucionalidad metropolitana: formas de cooperación interjurisdiccionnal desde el reconocimiento de mecanismos permanentes de coordinación hasta formas de representación y gobierno para el abordaje y resolución de las problemáticas que superan el nivel local e involucran más de una jurisdicción), identificando las etapas históricas de la interjurisdiccionalidad y los intentos de construcción de institucionalidad. Se identificaron diversos modelos experimentados de institucionalidad metropolitana para Buenos Aires con suerte diversa (institucionalidad informal, autoridad regional y asociación intermunicipal) y se propuso un nuevo modelo inédito en el país que parece más adecuado al tipo de estado federal argentino (parlamento metropolitano). Los conocimientos producidos permitieron asociar los diferentes modelos de gestión éditos e inéditos a diferentes niveles de interjurisdiccionalidad y su posible aplicación a otros casos de procesos de metropolización en el país.

3 LA CIUDAD REAL

El aglomerado metropolitano de Buenos Aires constituye un ecosistema urbano continuo con problemas, necesidades y demandas de la población que atraviesan los límites de las jurisdicciones que lo integran.

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Sin embargo los habitantes del AMBA padecen una condición de minusvalía cívica por carecer de un espacio político donde resolver los problemas que superan los ámbitos locales del mosaico institucional conurbano. A pesar de la construcción multijurisdiccional de la ciudad real, la población visualiza los problemas, en una primera instancia, desde los ámbitos jurisdiccionales institucionalizados en que se inserta su vida cotidiana (barrio, distrito, localidad, departamento o partido, provincia, etc.). Estos ámbitos institucionales tienen escalas socio-territoriales diversas y diferentes niveles de organización político-administrativa para el gobierno y la gestión urbana, no incluyendo mecanismos estables, salvo unas pocas excepciones, de coordinación interjurisdiccional sectorial (ver Figura 1). Esos espacios políticos, fragmentos de metrópolis (Abba; A. P., 2008), constituyen el ámbito identitario de los ciudadanos para la visualización y resolución de tales problemas locales. Atravesar los límites de esos sub-espacios políticos para visualizar y resolver problemáticas supra-jurisdiccionales implica un dificultoso salto cualitativo, un cambio de mirada.

3.1 Observatorio de la institucionalidad metropolitana

Frente a las limitaciones estructurales para la creación, en el corto y mediano plazo, de organismos de gobierno y/o administración de las problemáticas interjurisdiccionales del AMBA, se lanzó la iniciativa de una medición coyuntural del estado de la institucionalidad metropolitana (El estado de la institucionalidad metropolitana (IM), busca

dimensionar las contribuciones coyunturales de los actores gubernamentales y no gubernamentales en acuñar mecanismos para resolver los problemas comunes de las grandes ciudades afectadas por la fragmentación

interjurisdiccional). Este proyecto, que a poco da andar se convirtió en el Observatorio de la Institucionalidad Metropolitana (oimBA), pretende evaluar los avances o retrocesos en la coordinación interjurisdiccional referida a problemas que trascienden los ámbitos locales de las jurisdicciones involucradas.

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Figura 1. Modos de gestión de las problemáticas urbanas.

El enfoque que se postula en este trabajo es que la formación de institucionalidad metropolitana, no se logra solamente con la creación de nuevas arquitecturas institucionales; también puede haber pequeños avances derivados de actuaciones de los actores gubernamentales y no-gubernamentales que mejoren los mecanismos de coordinación interjurisdiccional para la resolución de problemáticas comunes. De esta manera, se trata de evaluar en qué medida las acciones desarrolladas por autoridades políticas, organizaciones sociales, organizaciones profesionales o empresariales contribuyen a la formación de institucionalidad metropolitana. Con este fin se ha desarrollado la captación sistemática de la información de los medios gráficos para el registro de los eventos que inciden de alguna manera en la IM.

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4 MEDICIÓN DE LA INSTITUCIONALIDAD METROPOLITANA

Después de un período de observación, a través del registro de los medios gráficos, las acciones de las instituciones gubernamentales y no-gubernamentales con responsabilidades o vocación de intervención en el territorio metropolitano, se puede decir que existen signos vitales de una incipiente IM. En sectores claves de la agenda metropolitana, como la recolección y disposición de residuos sólidos urbanos (RSU), el transporte, la salud y el desarrollo social, se advirtieron posicionamientos que adoptaron una visión metropolitana, aunque también se desestimaron o debilitaron herramientas de coordinación interjurisdiccional preexistentes. También se incorporaron otros temas no presentes en la agenda tradicional, pero que tienen que ver con nuevos procesos de afectación del medio ambiente provocados por las nuevas tecnologías, como es el caso de las antenas de telefonía celular (ATC). En este primer período de examen ambulatorio de la IM del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) el diagnóstico es fluctuante, ver Figura 2, se registró un alto nivel de presencia de algunas temáticas clásicas de la IM pero un muy escaso saldo en la construcción de formas de gobierno y gestión coordinadas. En ninguno de los temas, que se han destacado por la presencia en los medios, se alcanza la formación de mecanismos estables de conducción o administración, y en solo 3 sectores se proponen instrumentos intermedios de coordinación con variada evolución temporal. Herramientas de análisis cualitativo de la información de los medios periodísticos gráficos relevados permite identificar los temas de la agenda metropolitana con mayor presencia y, por otra parte, los actores institucionales, gubernamentales y no gubernamentales, que los protagonizan. Esos registros son valorados en relación a la importancia adquirida por diferentes problemáticas interjurisdiccionales así como si se registraron avances, temporarios o permanentes en los mecanismos de coordinación. Se han definido tres niveles de contribución: la mención de una problemática de dimensión metropolitana (Grado I), la propuesta o aplicación de herramientas para el abordaje de problemáticas interjurisdiccionales (Grado II), o la generación de organizaciones estables para la resolución de dichas cuestiones (Grado III), estableciéndose dicotómicamente actuaciones que pueden favorecer

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(línea+rombo) o desfavorecer (línea+cuadrado) la formación de IM, Figura 2.

Figura 2. Evolución trimestral de la institucionalidad metropolitana / RMBA – año 2008.

5 CONCLUSIONES

El camino recorrido permite sacar algunas conclusiones valiosas sobre las manifestaciones de la institucionalidad metropolitana que aunque intermitentes, identificaron problemas de la ciudad metropolitana y caminos para su abordaje interjurisdiccional de los cuales es posible aprender.

FUENTE: Análisis coyuntural de la I nstitucionalidad Metropolitana - OUL-BAM - CIHaM/FA DU/UBA

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I II III IV

RESIDUOS SOLIDOS

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ANTENAS DE TELEFONIA CELULAR

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TRANSPORTE

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SALUD

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I II III IV

DESARROLLO SOCIAL

Positivo Negativo

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Pudo observarse, ratificando algunas hipótesis preliminares, posicionamientos relevantes en el día a día en las decisiones de los actores institucionales metropolitanos vistos desde el tamiz de la institucionalidad. Destacándose algunos temas más que otros de la Agenda Metropolitana pendiente y también se relevó el protagonismo de ciertos actores, así como los posicionamientos que fueron adoptando. En los acuerdos o los conflictos alrededor de los temas metropolitanos predominó el rol de funcionarios de la más alta jerarquía de los Gobiernos de la Nación, Provincia o Ciudad. Solo los propios Jefes de Gobierno o aquellos muy cercanos tomaron posición pública en relación a problemas de carácter interjurisdiccional. Las controversias en general, como pudo verse en el análisis por sector, se suscitaron en el nivel de la administración de los problemas y pocas veces la discusión alcanzó el nivel de las políticas de estado metropolitanas. Esto explica que los acuerdos y desacuerdos no pasaron en general de cuestiones de corto plazo. Una excepción fue el acuerdo alcanzado por Provincia y Ciudad en el tema de los RSU, que apuntaba a una estrategia de mediano y largo plazo. Sin embargo al no abrir el debate con la oposición y otras organizaciones de la sociedad, no alcanzaron el consenso necesario para arribar a los resultados esperados. La cuestión de los residuos sólidos urbanos, por su importancia hubiera requerido el tratamiento parlamentario para ser incorporadas a una actualización de la Ley del CEAMSE, (Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado, CEAMSE, tiene como actividad principal el transporte, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos domiciliarios. Constituye una sociedad del estado de carácter interjurisdiccional, ya que su capital accionario lo comparte en partes iguales el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), en un proceso que incluyera la consulta a las ONG. Esto habría evitado que tanto la Provincia como la Ciudad fueran incapaces de avanzar con los compromisos asumidos en dicho acuerdo de principios del 2008. Los Municipios no se constituyeron en actores de relevancia, en estos temas, en el período analizado. La excepción fueron las ocasiones en que actuaciones privadas de impacto supra-municipal no encontraron contención normativa en los niveles estatales correspondientes. El impacto ambiental de las antenas de telefonía celular (ATC) y el caso del emprendimiento residencial privado de Costa del Plata que se

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extiende sobre la rivera de dos Municipios del AMBA (Avellaneda y Quilmes) son dignos de mención. En ambos fue muy importante el rol de las ONG que protagonizaron la discusión pública de ambas iniciativas, siendo destacable la capacidad demostrada por las organizaciones sociales en cada Municipio impulsando la formación de institucionalidad metropolitana. Es destacable el rol del periodismo, y de un núcleo de cronistas especializados en estos temas que han asumido el abordaje socioterritorial y metropolitano, al tratar ciertas actuaciones públicas o privadas. El enfoque, en ciertos casos, fue asumido por la línea editorial de algunos medios, que han contribuido así a este importante proceso de construcción de herramientas institucionales metropolitanas. “Aunque provisorios, estos resultados, demuestran que encontrar una alternativa de abordaje sobre temas de la agenda metropolitana pendiente es imprescindible, sobre todo después del retroceso del Estado en los años ochenta y noventa en materia de definición de políticas públicas interjurisdiccionales o en la ejecución de acciones comunes, quedando la estructuración territorial del AMBA bajo la lógica predominante de los desarrolladores privados. La misión de este análisis, todavía en una fase experimental, es medir las pulsaciones de la IM a través de los medios con el fin de identificar en qué medida las actuaciones registradas contribuyen a sumar avances en la formación de mecanismos sólidos de gestión conjunta para un territorio tan vasto y complejo” (Abba, A. P., 2010:128). La cuestión de la interjurisdiccionalidad agrega dificultades a la complejidad del gobierno de las áreas metropolitanas que enfrentan el objetivo de mejorar la calidad de vida de los habitantes. La conclusión provisoria del análisis realizado es que solo cuando se superen los obstáculos para abordar en forma coordinada la revisitada agenda de problemas metropolitanos, tanto a nivel de la fijación de políticas de estado como en la gestión cotidiana, el habitante del AMBA habrá alcanzado la ciudadanía plena.

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EL MODELO OBSERVATORIO, LA INFORMACIÓN Y EL ANÁLISIS CUALITATIVO. EXPERIENCIA GEO GAM COSTA RICA.

Leonardo Chacón Rodríguez Observatorio del Desarrollo, Universidad de Costa Rica

1 INTRODUCCIÓN

Actualmente es conocido que ciertos informes mundiales sobre el estado del ambiente señalan que la preocupación por el medio circundante inició a partir de la segunda mitad del siglo XX, cuando diversas instancias cuestionaron y debatieron sobre la capacidad del planeta para atender las demandas-racionales o no- de una población creciente, y por ende se establecieron responsabilidades a los Estados nacionales más allá de sus fronteras o límites políticos. Un año que merece especial mención es 1972, cuando se realizó en Estocolmo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano, que instauró el derecho a vivir en un ambiente de calidad que permitiera llevar una vida con dignidad y bienestar, sentándose así las bases de compromisos mundiales en materia ambiental o de derechos blandos para los y las ciudadanas del planeta como una garantía mínima de protección de los bienes públicos mundiales. Posterior a esta fecha el mundo se insertó en una agenda ambiental mundial tendiente a definir acuerdos y compromisos entre países en diferentes campos como por ejemplo la Convención para la Protección del Patrimonio Natural y Cultural (1972), la Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional (1973), la Declaración de Cocoyoc (1974), la Convención Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre, el trabajo de la Comisión sobre Medio Ambiente y Desarrollo o Informe Brundtland (1983), la Convención de las Naciones

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Unidas sobre Derechos del Mar (1982), el Protocolo de Montreal relativo a sustancias agotadoras de la capa de ozono (1989), la Conferencia de la Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Cumbre de la Tierra (1992), Convenio sobre la Diversidad Biológica (1993), el Convenio de la Naciones Unidas de la Lucha contra la Desertificación (1996) y el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático o Protocolo de Kyoto (1997); así como las reuniones ministeriales de la Organización Mundial del Comercio sobre comercio y desarrollo entre otras. Como es de notar la lista anterior no enumera en su totalidad la cantidad de temas abordados a partir de 1972 en materia de compromisos ambientales y desarrollo, pero si ejemplifica la profusa cantidad de acuerdos en esta materia, que han sido suscritos por una cantidad considerable de países del orbe. Esta evolución e inserción de la temática ambiental en la agenda internacional presentó un fuerte impulso en la década de los noventas, siendo profusa en la cantidad de acuerdos en materia de ambiente y desarrollo propuestos y consecuentemente firmados por los países. Lo anterior ha sido reconocido por instancias y personas ligadas con la protección del medio y el desarrollo que han catalogado este periodo como el decenio verde. Igualmente esta década es considerada como aquella en la cual se inicia la implementación del concepto de desarrollo sostenible definido previamente en los años ochenta con el Informe Nuestro Futuro Común. Es evidente que la incorporación de la agenda ambiental como tema de análisis en los foros de discusión local, nacional, regional y mundial responde a una necesidad de preservar y cuidar bienes públicos mundiales. Sin embargo, la responsabilidad de protección, gestión y asignación primaria de recursos humanos, financieros, políticos e institucionales recae inicialmente en los Estados nacionales; insertos en un mundo cada día más interrelacionado desde el punto de vista social, político, económico y tecnológico. Estas referencias históricas permiten ubicar el contexto general que precede el surgimiento del proyecto GEO o Global Environmental Outlook (Perspectivas del Ambiente Mundial) que ha derivado en la producción de los denominados Informes GEO que hoy constituyen una opción sistemática y periódica de análisis integrado del estado del medio ambiente mundial, regional y nacional bajo metodologías y esquemas de trabajo participativos. La construcción de estos se apoya en procesos

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de consulta y discusión que facilitan la elaboración del informe propiamente dicho. El proyecto GEO inició en 1995 como respuesta a los mandatos de la Agenda XXI y las autoridades del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) que enunciaron la necesidad de producir un informe completo e integrado del estado del medio ambiente mundial. Parte de los objetivos del proyecto GEO son promover el acceso al mejor conocimiento científico disponible para la buena gestión ambiental, que apoyen metas ambientales acordadas internacionalmente. El informe también busca facilitar la interacción entre la ciencia y las políticas públicas mediante un proceso de evaluación ambiental integrada y productos de gran legitimidad, utilidad y credibilidad; además de construir alianzas geográficas y capacidades nacionales para este tipo de evaluaciones. Al tener como punto de referencia y norte la evaluación ambiental integrada los Informes GEO buscan responder cinco preguntas fundamentales. ¿Qué está sucediendo en el mundo y por qué?, ¿Cuáles son las consecuencias para el ambiente y la humanidad?, ¿Qué se está haciendo y qué tan efectivo es?, ¿Cuál es el rumbo que llevamos?, ¿Qué acciones deberían ejecutarse para un futuro sostenible?. Como se puede apreciar las respuestas a dichas preguntas requieren el concierto de muchas disciplinas e instancias en un proceso participativo y constructor de capacidades nacionales tendientes a la obtención de posibles cursos de acción. Este proceso trae de fondo un ejercicio prospectivo que busca crear escenarios más sostenibles para la humanidad y la vida del planeta en general. A la fecha se han publicado cuatro Informes Mundiales GEO: GEO-1 en 1997, GEO-2 en 1999 y el GEO 3 en al año 2002 y el GEO 4 en el 2007. Este trabajo se desarrolla con alrededor de 38 Centros Colaboradores en cinco continentes. Esta red, conformada por organizaciones de diferente naturaleza, tiene como común denominador incluir dentro de sus objetivos y actividades prioritarias el análisis del desarrollo y el estado del medio ambiente. Igualmente disponen de las capacidades técnicas y científicas para emprender un proyecto de este tipo El trabajo de los Informes GEO se divide en siete regiones conformadas por Norte América, Latinoamérica y el Caribe, Regiones Polares, Europa y Asia Central, Asia Oeste, África, Asia y el Pacífico. Cada una de ellas se sub-divide en regiones menores con el objeto de circunscribir con mayor precisión los esfuerzos de análisis. El Informe GEO está conformado por una familia de informes sobre el estado del medio ambiente en

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diferentes regiones o zonas geográficas. Los Informes GEO Ciudades

forman parte de esta iniciativa (El proyecto GEO incluyen evaluaciones ambientales globales (GEO 1, GEO 2000, GEO 3 y GEO 4 2007), evaluaciones regionales y subregionales (GEO ALC 2000, GEO ALC 2003, GEO Caribe, GEO Andino) y evaluaciones nacionales (GEO Barbados, GEO Brasil, GEO Chile, GEO Costa Rica, GEO Cuba, GEO El Salvador, GEO Guatemala, GEO Nicaragua, GEO Panamá, GEO Perú, GEO Guatemala), así como informes de ciudades (GEO Santiago, GEO Buenos Aires, GEO Manaus, GEO Río de Janeiro, GEO Bogotá, GEO México D.F. y GEO La Habana).

2 METODOLOGÍA DE LOS INFORMES GEO

El enfoque medular de los Informes GEO consiste en la evaluación ambiental integrada que utiliza el método Presión-Estado-Impacto-Respuesta (PER). El PER tuvo su origen en el seno de la Organización de Estados para el Desarrollo (OCDE) en 1993, como parte de un trabajo pionero en la elaboración de indicadores ambientales en el mundo. Este esfuerzo surgió con el propósito de contribuir con la armonización de iniciativas individuales, permitir la evaluación del progreso ambiental y de ayudar a la formulación de políticas públicas entre otros; mediante la integración de las preocupaciones ambientales en la política económica (OCDE, 1993). El método PER permite la tipificación de indicadores a partir de un análisis que identifica las presiones que ejerce determinada actividad o situación sobre el ambiente, ayuda a caracterizar su estado producto de dichas presiones, se identifican los impactos sobre la población y se trata de medir la respuesta de la sociedad para atender dichas problemáticas o presiones sobre el ambiente; ya sea por iniciativa del Estado por medio de políticas públicas o bien de la sociedad civil o actores privados que podrían estar actuando en función de otras motivaciones como las regulaciones en materia ambiental o bien respondiendo a una necesidad de mercado para atender nichos con un poder adquisitivo de consideración. El siguiente esquema representa el método PER para la identificación de indicadores en la temática ambiental (Figura 1).

Figura 1. Método de PresiónIndicators for Environmental Performance Review. Paris 1993. Monograhp. Traducción propia).

Como se puede apreciar el método parte de un principio fundamental de que no existe un un análisis, un informe o reporte sobre ambiente; es decir, la identificación de indicadores depende de las circunstanlocalidad, el país, la región y de lo que queremos medir. Además, el método permite identificar indicadores que generan presión (crecimiento de la población), y el estado del ambiente (calidad del agua, aire), el impacto sobre la población (enrespuestas de la sociedad (leyes, decretos, presupuestos públicos) para atender dichas situacionesdenomine Presión

2.1 Proceso de un Informe GEO

Un elemento que caracteriza la metodología de estos Informes es la necesidad de crear capacidades nacionales en materia de evaluación ambiental integrada por medio de proceso consultivo y participativo. Bajo este esquema la existencia de centros colaboradolado la calidad, pertinencia e independencia del proceso de evaluación, y también un trabajo de consulta de cada centro colaborador a lo interno de sus países y regiones, con lo cual se constituye un trabajo en red en distintos niveles. El trabajo es un proceso participativo que tiene las siguientes condiciones básicas desde la perspectiva de un Proceso GEOCLAES (2005):

. Método de Presión-Estado-Respuesta (Modificado: OECD Core Set of Indicators for Environmental Performance Review. Paris 1993. Environment

. Traducción propia).

Como se puede apreciar el método parte de un principio fundamental de que no existe un set único de indicadores para efectuar un estudio, un análisis, un informe o reporte sobre ambiente; es decir, la identificación de indicadores depende de las circunstancias de cada localidad, el país, la región y de lo que queremos medir. Además, el método permite identificar indicadores que generan presión (crecimiento de la población), y el estado del ambiente (calidad del agua, aire), el impacto sobre la población (enfermedades intestinales) y las respuestas de la sociedad (leyes, decretos, presupuestos públicos) para atender dichas situaciones. Por esta razón es usual que al método se le denomine Presión-Estado-Impacto-Respuesta (PEIR).

Proceso de un Informe GEO

Un elemento que caracteriza la metodología de estos Informes es la necesidad de crear capacidades nacionales en materia de evaluación ambiental integrada por medio de proceso consultivo y participativo.

este esquema la existencia de centros colaboradores refleja por un lado la calidad, pertinencia e independencia del proceso de evaluación, y también un trabajo de consulta de cada centro colaborador a lo interno de sus países y regiones, con lo cual se constituye un trabajo en red en

El trabajo es un proceso participativo que tiene las siguientes condiciones básicas desde la perspectiva de un Proceso GEO PNUMA

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OECD Core Set of

Environment

Como se puede apreciar el método parte de un principio fundamental único de indicadores para efectuar un estudio,

un análisis, un informe o reporte sobre ambiente; es decir, la cias de cada

localidad, el país, la región y de lo que queremos medir. Además, el método permite identificar indicadores que generan presión (crecimiento de la población), y el estado del ambiente (calidad del agua,

fermedades intestinales) y las respuestas de la sociedad (leyes, decretos, presupuestos públicos) para

Por esta razón es usual que al método se le

Un elemento que caracteriza la metodología de estos Informes es la necesidad de crear capacidades nacionales en materia de evaluación ambiental integrada por medio de proceso consultivo y participativo.

res refleja por un lado la calidad, pertinencia e independencia del proceso de evaluación, y también un trabajo de consulta de cada centro colaborador a lo interno de sus países y regiones, con lo cual se constituye un trabajo en red en

El trabajo es un proceso participativo que tiene las siguientes PNUMA-

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Los temas ambientales preocupan a diversos grupos de interés en el país. En este sentido, el proceso GEO coadyuvará a fomentar diversas iniciativas. La voluntad y el compromiso político de la Autoridad Ambiental Nacional o su equivalente con el proceso. Capacidades técnicas locales para llevar a cabo el proceso. Se requiere de instituciones líderes capaces de movilizar a diversas partes interesadas en el transcurso del proceso. Además, las instituciones deberán contar con profesionales especializados en temas ambientales para dirigir y enriquecer el análisis. La figura 2 ilustra el proceso desde su perspectiva mundial y como se interrelacionan diferentes actores (multi-stakeholders).

Figura 2. Proceso GEO-PNUMA conducido por el equipo GEO (Modificado de PNUMA-CLAES, 2005; Traducción propia. Pág. 24).

3 LA EXPERIENCIA DEL OBSERVATORIO DEL DESARROLLO Y LOS INFORMES GEO

El Observatorio del Desarrollo (OdD) de la Universidad de Costa Rica fue fundado en 1997 como una instancia de apoyo al proceso de toma de decisiones por medio de la sistematización y agregación de información sobre el desarrollo costarricense. Para cumplir con sus mandatos y objetivos institucionales el OdD está estructurado en áreas programáticas, a saber: Ambiente y Desarrollo Sostenible, Calidad de

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Vida y Bienestar, Metodologías de Sistemas de Información para el Desarrollo, Incubadora de Portales Digitales y la Red de Observatorios Temáticos. A una década de su creación, funciona como una Unidad de Apoyo a la Investigación de la Universidad de Costa Rica y ha ejecutado una serie de proyectos en los cuales ha liderado redes y grupos de trabajo nacional e internacional. En este sentido y para dimensionar el trabajo del OdD, es pertinente reseñar algunas acotaciones sobre lo que implica un modelo de observatorio temático y precisar qué es un Observatorio para el OdD que se entiende como “una instancia que abre un espacio de reflexión e interacción entre actores estratégicos, quienes trabajan intercambiando inquietudes y perspectivas con el objetivo de ejecutar iniciativas o sustentar políticas públicas hacia metas comunes en un área temática del desarrollo.” (La autoría intelectual de los conceptos aquí señalados sobre un modelo de “observatorio temático” ha sido desarrollada por el Observatorio del Desarrollo de la Universidad de Costa Rica). Desde esta perspectiva sobre lo que es un observatorio de deslindan una serie de objetivos orientadores del trabajo de un observatorio, que atienden un trabajo interdisciplinario:

• Promover el análisis y discusión de una temática específica del desarrollo local, nacional o regional, con el fin de atender a una política o marco global de desarrollo;

• Desarrollar metodologías de trabajo e investigación que permitan la agregación de información a lo largo del tiempo, a fin de ejecutar iniciativas y sustentar el diseño y la planificación de las políticas de desarrollo;

• Propiciar la ejecución de esfuerzos coordinados en el ámbito público (gobierno y academia) privado y no gubernamental por medio del establecimiento de relaciones interinstitucionales y alianzas estratégicas sólidas y permanentes;

• Apoyar los procesos de rendición de cuentas, formulación, implementación y valoración de una política de desarrollo por medio de la acción de múltiples actores institucionales;

• Propiciar los espacios de reflexión, con miras a alcanzar una sociedad más justa, equitativo y regido por el principio de igualdad de oportunidades.

En este marco es como el tema de ambiente ha sido incluido en la dinámica del trabajo del OdD, aunado a que por constituir el ambiente un elemento de fundamental importancia en los temas de desarrollo y

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contextualizándolo a la realidad costarricense en la cual la protección de sus recursos o capital natural ha constituido un eje fundamental de sus políticas públicas internas, de su política internacional y parte de las garantías constitucionales de sus habitantes; es entendible que en el seno de la Universidad de Costa Rica-universidad pública fundada en 1940-, por intermedio del Observatorio del Desarrollo, se presentaran las condiciones para iniciar un proyecto de esta envergadura y una relación más directa con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, promotor del Proyecto GEO. La Universidad de Costa Rica y la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente firmaron un Convenio Marco de Colaboración dentro del cual se amparan las iniciativas de proyectos específicos como la elaboración de los Informes. Toda relación interinstitucional formal debe buscar o procurar el beneficio de las partes en una condición ganar-ganar. En el caso de la experiencia del OdD y el PNUMA en América Latina y el Caribe (la relación se ha hecho operativa la mayor de las veces por medio de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe). Otros proyectos se han ejecutado directamente con la sede principal del PNUMA se ha constituido una sinergia entre la academia y un Programa de las Naciones Unidas. El Convenio Marco firmado entre la Universidad de Costa Rica y la Oficina Regional del PNUMA para América Latina y el Caribe establece como áreas de interés de común las siguientes: 1)Diseñar y ejecutar proyectos e investigaciones de manera conjunta, como insumos al proceso GEO a nivel nacional y regional compartiendo y utilizando al máximo sus recursos, buscando así la optimización de la cooperación técnica entre las instituciones en beneficio del país y la región; 2)Desarrollar y administrar herramientas tecnológicas y metodologías de sistemas de información en materia de evaluaciones ambientales, actualización de información estadística y alerta temprana en la Región de América Latina y el Caribe; 3) Capacitar a países y organismos en América Latina y el Caribe en evaluaciones ambientales integradas y manejo de datos; 4) Movilizar recursos humanos y financieros entre las instituciones para la ejecución de actividades y proyectos de relevancia; 5) Fortalecer instancias y mecanismos de intercambio y evaluación en materia ambiental en la Región de América Latina y el Caribe, con el fin de contribuir a la generación de políticas públicas y al desarrollo nacional. Por alrededor de una década, que se justifica y se ha caracterizado, entre otras cosas por lo siguiente:

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Como uno de los ejes fundamentales del desarrollo, la temática ambiental no puede estar ausente del análisis del desarrollo y por definición un observatorio que debe ser una instancia “que abre un espacio de reflexión e interacción entre actores estratégicos, quienes trabajan intercambiando inquietudes y perspectivas con el objetivo de ejecutar iniciativas o sustentar políticas públicas hacia metas comunes en un área temática del desarrollo” (El Convenio Marco firmado entre la Universidad de Costa Rica y la Oficina Regional del PNUMA para América Latina y el Caribe establece como áreas de interés de común las siguientes: 1)Diseñar y ejecutar proyectos e investigaciones de manera conjunta, como insumos al proceso GEO a nivel nacional y regional compartiendo y utilizando al máximo sus recursos, buscando así la optimización de la cooperación técnica entre las instituciones en beneficio del país y la región; 2)Desarrollar y administrar herramientas tecnológicas y metodologías de sistemas de información en materia de evaluaciones ambientales, actualización de información estadística y alerta temprana en la Región de América Latina y el Caribe; 3) Capacitar a países y organismos en América Latina y el Caribe en evaluaciones ambientales integradas y manejo de datos; 4) Movilizar recursos humanos y financieros entre las instituciones para la ejecución de actividades y proyectos de relevancia; 5) Fortalecer instancias y mecanismos de intercambio y evaluación en materia ambiental en la Región de América Latina y el Caribe, y tiene el fin de contribuir a la generación de políticas públicas y al desarrollo nacional) y tiene afinidad para participar en estos procesos de análisis del desarrollo; El Observatorio del Desarrollo encontró en el PNUMA un aliado estratégico y la contraparte idónea para incursionar en un tema y los alcances de las evaluaciones ambientales integradas por intermedio del Proyecto GEO; Las características del proceso de elaboración de un Informe GEO requiere de recursos financieros considerables, por ello la alianza ha permitido generar esquemas de financiamiento caracterizados por la existencia de contrapartidas institucionales que le han permitido la sostenibilidad en el tiempo; El OdD fortaleció los alcances del Proyecto GEO en América Latina y el Caribe construyendo metodologías para la homologación y difusión de indicadores regionales que han servido de base para evaluar el estado del medio ambiente. Este elemento es fundamental, ya que los Informes GEO y su metodología (PER) requieren de indicadores específicos que permitan entender las dinámicas de presión de las diferentes actividades

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humanas, y ello requiere un tratamiento técnico particular, máxime cuando se habla de un ámbito regional en el cual la comparación y homologación de la información son necesarias; Al ser el Observatorio del Desarrollo una instancia académica dispone de facilidades para promover la convocatoria de recursos y masa crítica de personas vinculadas con la ciencia y el análisis del estado del medio ambiente, lo cual atiende en forma idónea los enunciados del Proyecto GEO, en aras de promover acceso al mejor conocimiento científico disponible para la gestión ambiental; Los puntos anteriores describen -desde la perspectiva del OdD- parte de los beneficios mutuos obtenidos de la sinergia institucional con el PNUMA y el modelo observatorio que a la fecha se reflejan en proyectos con alcance en sus análisis en los ámbitos nacional (Costa Rica), Centroamérica, América Latina y el Caribe y el mundo (A la fecha el

Observatorio ha coordinado proyectos en el marco de la relación PNUMA/OdD

y el Proyecto GEO).

3.1 Información disponible

Un elemento que merece atención en los Informes GEO es la identificación de información cuantitativa que brinde insumos para el análisis PER y ello permita aproximar el estado del medio ambiente a partir de los temas, sub-temas, variables e indicadores seleccionados; sin embargo, el estado y capacidades para el manejo de la información en Costa Rica y en los países de la región dista mucho de la gestión y disponibilidad de información de los países de la OECD en la cual se originó el enfoque PER, tal y como se mencionó anteriormente. Esta condición del contexto obliga a un trabajo adicional con la información más allá de un inventario general de lo existente. En este sentido la figura de un observatorio resulta idónea y el caso particular del OdD, como resultado de su experiencia en la sistematización y agregación de información sobre el desarrollo costarricense, lo perfila con un know how en materia de información. Lo anterior lo convierte en un aliado estratégico en el tema de la información. La disponibilidad y evaluación de la información de un país o región se puede visualizar tomando como referencia la pirámide de la información, que parte de una base constituida por los datos primarios que conforme son agregados y trasformados en datos estadísticos, estadísticas, indicadores e índices; incrementa su utilidad para los tomadores de decisiones y en el caso de un informe o reporte se

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enriquece su contenido y facilita su monitoreo en informes sub-siguientes (Figura 3). En el caso costarricense, la información disponible se caracteriza por ser profusa en la base de la pirámide, aunado a una gran dispersión en un conglomerado de instituciones con capacidades y presupuestos disímiles en la gestión de la información. Cada institución dispone de diferentes procedimientos para su recopilación (la periodicidad es un elemento clave para la creación de series históricas) y diferentes capacidades tecnológicas para su almacenamiento, lo cual dificulta los procesos de agregación y sistematización a fin de incrementar su utilidad. Costa Rica dispone de un Sistema de Estadística Nacional creado mediante Ley de la República Nº 7839 del 15 de octubre de 1998. El Instituto Nacional de Estadística y Censos es el ente rector del sistema en el cual todas las instituciones públicas del país deben participar. En términos generales se podría argumentar que el país tiene retos pendientes en materia de información, como mejorar la disponibilidad de la misma en los ámbitos regional y local, homologar los límites geográficos de las regiones del país en las cuales actúan las instituciones públicas y consecuentemente producen datos, equiparar la disponibilidad de información económica, ambiental e institucional a los niveles de desagregación disponibles para la información de carácter socio-demográfico del país entre otros. En el año 2007 se publicó en Costa Rica el Atlas del Desarrollo Humano Cantonal de Costa Rica 2007. En este informe se recopilan varios índices de desarrollo: Índice de Desarrollo Humano, Índice de Pobreza Humana, Índice de Desarrollo Relativo de Género y el Índice de Potenciación de Género. Todos los índices fueron calculados y aproximados para todos los Gobiernos Locales del país.

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Figura 3: Pirámide de información (Adaptado del diagrama de A. Adriaanse por E. E. Gutiérrez E. 2002). La experiencia del OdD en el ámbito regional demuestra que la situación costarricense no es su monopolio exclusivo, el OdD lideró la elaboración de los anexos estadísticos de los Informes GEO de América Latina y el Caribe y coordinó el Proyecto para el Portal de Datos Regional. En el ámbito centroamericano ejecutó con auspicio de FLACSO la recopilación de información regional para la Publicación Centroamérica en Cifras. 1980-2005, y para efectos de constituir esfuerzos regionales orientados a la comparación entre países y en el caso del proceso de elaboración de un Informe GEO regional, se suman otros aspectos como las distintas definiciones y la comparabilidad de la información disponible, las delimitaciones de las unidades territoriales en cada país, la capacidad administrativa y profesional de las administraciones públicas y la producción de datos primarios, así como los patrones legales y culturales y mecanismos de acceso a la información y cultura de información entre otros. Esta situación se ha reflejado en el proceso y los primeros esfuerzos de la experiencia e Informe GEO para Costa Rica, Centroamérica y América Latina y el Caribe. Estos han propiciado espacios para identificar una base de información que permitiera una primera aproximación del monitoreo del estado del medio ambiente y la respectiva comparación de indicadores entre países en el caso de un informe regional, y

Datos primarios

Datos estadísticos

Estadísticas

Indicadores

Índices

Utilidad

Alta

Baja

Nivel de

agregación

Alta

Baja

Pirámide de la Información

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subsiguientemente alimentar e introducir mejoras en la base de información o set de indicadores. La figura siguiente muestra la relación entre el uso de la información disponible y el proceso GEO como una aproximación derivada de la experiencia del Observatorio del Desarrollo en la elaboración de los informes GEO en Costa Rica y la región. En términos generales el esquema refleja la relación de los informes y el trabajo continuo con la agregación de información (figura 4).

Figura 4. Comparación entre la pirámide de la información y la elaboración de un Informe GEO.

La figura también muestra como en el inicio de los análisis cualitativos bajo esta metodología ha sido necesario para los primeros informes sustentar la evaluación en fuentes documentales y estudios específicos y como la identificación de información que robustezca la construcción de informes sucesivos se debe constituir en una tarea permanente. Como se puede apreciar, en un esfuerzo sucesivo de vincular información disponible con el análisis cualitativo (Informes de Evaluación ambiental integrada por ejemplo) la utilidad y nivel de agregación de la información también incrementa. Por otro lado, es importante destacar que como proceso consultivo y participativo el proceso GEO permite el logro de sinergias institucionales y contribuye en la inclusión del tema ambiental en la agenda pública. Para el caso de Costa Rica y el OdD de forma transversal se ha tratado la inclusión del tema del estado y calidad de la información disponible desde una perspectiva “observatorio”; es decir, como una iniciativa de carácter permanente, interdisciplinaria, no generadora de información

Baja

Alta

Utilidad de la Información disponible para la

Elaboración de los Informes GEO

Alta

Informe 1

Informe 2

Informe “n”

…

Pirámide de la

Información

Agregación

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primaria y que propicia la construcción de redes y el fortalecimiento de capacidades nacionales en el tratamiento de la información disponible. La experiencia del OdD como centro colaborador y coordinador de la elaboración de los Informes GEO ha puesto en evidencia el estado de la información en materia ambiental de la región y los países, y ha demostrado la necesidad de un trabajo adicional de “carpintería” que contribuya con la elaboración del informe propiamente dicho, a fin de emprender el diseño de una línea base de indicadores que constituyan uno de los insumos fundamentales para la comprensión de las fuerzas que generan presiones sobre los recursos, su estado actual y las acciones correctivas emprendidas por la sociedad y, por ende robustezcan la redacción del informe y su monitoreo respectivo. En ese sentido el Observatorio del Desarrollo ha tenido que participar y robustecer una red de colaboradores de carácter nacional e internacional, que le permitan obtener los insumos necesarios en materia de información y el estado de la misma a lo interno de las instituciones productoras primarias. De este modo, dentro de la Red de colaboradores del Proyecto GEO y el rol del OdD como coordinador nacional de los Informes para Costa Rica o coordinador regional de los Informes de este alcance, se distinguen una serie de sinergias producto de la relación entre diversos actores, ya sean productores primarios de información, usuarios de información, organizaciones de ámbito regional entre otros. En esta sinergia fluye información en varias direcciones (Figura 5). El resultado de estas sinergias se denota en productos concretos en materia de información liderados bajo una perspectiva del modelo de observatorio que se ejemplifican con algunas experiencias que se detallan a continuación:

• Línea base de variables e indicadores para los Informes GEO para América Latina y el Caribe;

• Portal de datos GEO para América Latina y el Caribe;

• Línea base de variables e indicadores para el Informe GEO Centroamérica;

• Indicadores para la Iniciativa Latinoamericana en Desarrollo Sostenible;

• Línea base de Indicadores para los Informes Nacionales de GEO Costa Rica y GEO para la Gran Área Metropolitana del país.

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Figura 5. Red de organizaciones en un proceso GEO para el Observatorio del Desarrollo.

En términos generales y como resultado de su participación en el proceso de elaboración de los Informes GEO el Observatorio del Desarrollo acumuló experiencias que le permitieron generar:

• Metodologías de homologación de la información,

• Metodologías para la validación de indicadores,

• Red de colaboradores nacional e internacional,

• Fortalecimiento de capacidades nacionales y regionales. Cada una de las experiencias en el proceso de elaboración de los informes nutrió etapas y proyectos sucesivos y deja en evidencia la importancia que tiene la información cuantitativa y la necesaria complementariedad del análisis cualitativo que robustece la base de información disponible y la continuidad que trae implícito un modelo observatorio. Este tipo de análisis constituye una apreciación crítica necesaria sobre la información cuantitativa disponible.

4 PROYECTO GEO CIUDADES- INFORME GEO GAM DE COSTA RICA.

El proyecto GEO ciudades inició en el año 2001 como respuesta al llamado de Foro de Ministros de Medio Ambiente y las actividades relacionadas con la Cumbre de Johannesburgo. Éste busca promover una mejor compresión de la dinámica de las ciudades y su ambiente, reconocer los vínculos que existen entre las condiciones ambientales y las actividades humanas.

Proyecto

GEO

Observatorio del Desarrollo

Como coordinador

Nacional del Informe

Centros Colaboradores

Regionales

Instituciones públicas, instituciones académicas, sector privado, ONG’s de

Costa Rica

Instituciones públicas, instituciones

académicas, sector privado, ONG’s de la

Región

Como coordinador

Regional del Informe

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El informe GEO ciudades al ser parte de la familia GEO mantiene el enfoque de presión-estado-impacto-respuesta, a fin de evaluar el estado del ambiente en los centros urbanos o ciudades. En el caso de América Latina, la elaboración de dichos informes implica la atención de un medio o espacio en el cual convive un 75% de su población, razón por la cual sus resultados y hallazgos desde el punto de vista de la política pública en materia de ordenamiento urbano trastocan los derechos sociales, económicos y ambientales de una parte considerable de su población. En el caso de Costa Rica el Informe para la Gran Área Metropolitana o GEO GAM tiene las siguientes características desde el punto de vista metodológico (Fernández, 2007): Desarrolla el enfoque de evaluación ambiental integrada que propone el proyecto GEO del PNUMA, adecuándolo al análisis de la situación urbana en concordancia con la metodología de los informes GEO ciudades; Utiliza el método Presión-Estado-Impacto –Respuesta adaptado al examen de las ciudades de América Latina y el Caribe en el marco del Proyecto Piloto “Estrategia Ambiental Urbana” iniciado en 2001 por el PNUMA y UN-HABITAT; Adicionalmente, este informe se construye a partir de los conceptos básicos de “uso del territorio” (mosaico de paisajes), “metabolismo de la ciudad” (entradas, procesos y salidas) y “ huella ecológica”; Compila y sintetiza numerosas investigaciones y estudios realizados sobre la Gran Área Metropolitana hasta finales del 2005; El Informe se concentra en cuatro ciudades de la Región de la Gran Área Metropolitana (GAM): San José (Capital del país), Alajuela, Cartago y Heredia. Este informe fue el primero de este tipo en el país y tuvo que recurrirse a fuentes y estudios concretos, que permitieran respaldar y sustentar las apreciaciones desde un punto de vista histórico, institucional, político, y de las dinámicas sociales y por ende identificar las presiones sobre el medio ambiente urbano definido para Costa Rica como la GAM, obteniéndose como resultado un informe que se estructuró de la siguiente forma: Un primer capítulo sobre la historia y ambiente en la Gran Área Metropolitana de Costa Rica. En el se describe la articulación de la historia y el ambiente natural en el territorio metropolitano del Valle Central y el Valle del Guarco en Costa Rica, que hoy se delimita como su GAM. Es este capítulo lo ambiental se caracteriza a partir de la geografía física de este territorio: su geología, geomorfología, clima, amenazas y,

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formaciones naturales. La dimensión histórica se aborda mediante la descripción del proceso de asentamiento humano en este territorio, particularmente desde la colonización española. El segundo capítulo analiza el estado del medio ambiente de la GAM, incorporando la respuesta de la sociedad a esta situación ambiental; por ello se describen los principales impactos estructurales que la ocupación humana del territorio metropolitano ha provocado en su entorno natural: “huella ecológica” del “doblamiento humano”, con énfasis en el crecimiento registrado en el periodo comprendido entre el año 1983 y el año 2000. El tercer capítulo ofrece un análisis de las principales perspectivas y escenarios que presenta la situación ambiental de la GAM, así como las recomendaciones que se ofrecen al país. El cuarto capítulo recopila el enfoque, esfuerzos y propuestas más importantes del Proyecto de la Región Urbana de la GAM conocido como PRU-GAM que se ejecuta en el marco de un convenio de cooperación y financiamiento suscrito entre Costa Rica y la Unión Europea. Particularmente se recopila la dimensión ambiental del desarrollo urbano metropolitano. Desde el punto de vista del manejo de la información, el Observatorio del Desarrollo lideró la construcción de un anexo estadístico que recopila la mayor cantidad de información disponible sobre el territorio de la GAM, partiendo de las limitaciones como la existencia de serie históricas, incongruencias de los límites políticos y administrativos (criterio de recopilación de información) con los límites propios de la una región que contiene parte de provincias (división político administrativa mayor del país), cantones o municipios, y unidades menores de estos últimos conocidas como distritos. En ese sentido se obtuvieron resultados que permitieron la creación de dos secciones diferentes que implicaron un trabajo meticuloso con la información disponible: Una primera sección que recopila 91 variables provenientes de 17 fuentes primarias de información (instituciones públicas) agrupadas según la taxonomía del Observatorio del Desarrollo. Las variables se agruparon en cuatro grandes temas: económico, ambiental, social e institucional; Segunda sección que recopila las estadísticas censales de Instituto Nacional de Estadística y Censos de Costa Rica que contiene 32 variables agrupadas en tres grandes temas: población, instrucción y vivienda; que

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responden a la taxonomía y definiciones de la fuente censal oficial del país. Desde el punto de vista de las sinergias institucionales la elaboración del informe integró la participación de organizaciones del sector público, sector académico (principalmente universidades públicas) y de organizaciones sociales involucradas en la gestión urbana en la GAM. Específicamente desde la óptica del contenido del Informe GEO-GAM se obtuvieron apreciaciones sobre la dispersión del accionar de la política pública, problemas y ausencia de coordinación entre instituciones públicas con competencias legales en materia urbana y ambiental; así como capacidades disímiles entre los Gobiernos Locales o Municipios comprendidos dentro de la Región GAM de Costa Rica. Desde la perspectiva ambiental se encontraron carencias importantes en materia de gestión de riesgos, disposición de desechos sólidos, manejo de aguas residuales y excretas y sus efectos perniciosos sobre una de las cuencas más importantes y más explotadas de Costa Rica y considerada una de las más grandes del país, que puso en evidencia las inconsistencias entre las obligaciones legales y constitucionales y la realidad circundante y por ende los derechos de las personas. Lo anterior tiene una importancia fundamental por cuanto en Costa Rica, el derecho a un ambiente sano es una garantía constitucional. Tomando como base la información disponible, el proceso demandó la construcción de una base de información y series históricas que permitieran visualizar tendencias en el espacio territorial objeto de la evaluación ambiental integrada. Este primer esfuerzo requirió la compilación y consulta con diversas instancias sobre los estudios e investigaciones disponibles en el país, que atendieran las preguntas de la evaluación ambiental integrada para este territorio y permitieran la construcción del informe.

5 APRECIACIÓN FINAL

En términos generales se puede afirmar que el proceso de elaboración de un reporte con las características del Informe GEO encontró un aliado natural en el Observatorio del Desarrollo de la Universidad de Costa Rica y su dinámica propia de “observatorio”, que en parte ha garantizado la consolidación de las sinergias institucionales que el informe busca, el manejo científico y objetivo de la información existente y sobre todo procurar un incremento del valor y utilidad de la misma, por medio de procesos de agregación y sistematización de información; así como la

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incorporación de una perspectiva interdisciplinaria del proceso y evaluación del estado del medio ambiente. Por otro lado, un objetivo medular de los informes GEO es buscar ese encuentro entre el conocimiento científico disponible sobre el estado del medio ambiente con los tomadores de decisiones y formuladores de políticas públicas, y en ese sentido al surgir el Observatorio del Desarrollo en una universidad pública de Costa Rica, se constituyó en elemento de ventaja que le ha permitido agrupar y acceder con mayor claridad a la masa crítica disponible en el país y con ello facilitar y consolidar los procesos de análisis y evaluación ambiental integrada propuesta por el PNUMA. Una de las bases metodológicas del Informe GEO es el método PER y como se mencionó su origen fue en una realidad con niveles de desarrollo muy particulares. En este sentido un esfuerzo conducente a la identificación de indicadores específicos bajo este método es una tarea ardua para los países en desarrollo de la región. En un modelo de observatorio la sistematización y agregación de información es un proceso fundamental. Por esto, debe existir la capacidad y competencia técnica para enfrentar esta rigurosidad metodológica. No obstante, como se señaló previamente la carencia en algunos casos de información base e información comparable generó dos situaciones: la primera un trabajo de recopilación de fuentes escritas como investigaciones o estudios sobre diversas materias, y la segunda un trabajo adicional de mejora y construcción de indicadores base que robustecieran el proceso. De forma complementaria con lo anterior, un ejercicio que evidencia esta realidad es tomar la pirámide de la información para encontrar las disparidades en los contextos nacionales en los niveles de agregación y utilidad de la información disponible y que deslinde estrategias específicas para acciones con alcance regional. Un elemento importante para un observatorio es nutrirse de experiencias y aprendizajes que únicamente son posibles en un contexto y dinámica propia de una red de trabajo interinstitucional. Los valores agregados de la dinámica organizacional de red, muy característica de la organizaciones del siglo XXI, se multiplican cuando son fuertes a lo interno de los países y consecuentemente trascienden dicha fortaleza allende a las fronteras nacionales.

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Bibliografía

Fernández G. Álvaro (2007). GEO-GAM 2006: Apuntes Metodológicos. Observatorio del Desarrollo, Universidad de Costa Rica.

PNUMA-CLAES (2005). Informe Final del Taller Regional GEO para América Latina y el Caribe. 4-8 de agosto del 2005. Montevideo, Uruguay. Pág. 5.

OECD (1993). OECD, Core Set of Indicators for Environmental Performance Review. Paris 1993. Environment Monographs N 83.

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EVALUACIÓN COMO INSTRUMENTO PARA OPERAR EN CONTEXTOS URBANOS-REGIONALES: APORTES PARA EL DISEÑO DE PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO HABITACIONAL

Jorge Martín Motta Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR-CONICET). Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires.

1 GENERALIDADES

En general, un importante número de iniciativas en toda la región latinoamericana se han ocupado de analizar y evaluar las políticas públicas. En el presente trabajo, abordamos la temática de la evaluación de programas habitacionales de mejoramiento de hábitat y vivienda, entendiendo a la evaluación como un instrumento indispensable para la toma de decisiones en contextos urbano-regionales. El monitoreo y control de indicadores instrumentados por los observatorios urbanos y observatorios de políticas públicas creados en las últimas décadas se han convertido en instrumentos necesarios a la hora de promover la práctica de la gestión urbana. Sin embargo, aún queda un camino por recorrer para que los mismos tengan una mayor incidencia en las políticas que promueven los estados en la región. Los "observatorios" han funcionado como verdaderos “laboratorios de experimentación” en temas de políticas urbano-regionales, en los cuales las experiencias de evaluación de programas se conforman como insumos importantes para el diseño de políticas habitacionales. En la Argentina, las experiencias de los observatorios de políticas públicas aún no son numerosas, pero los estudios desarrollados vienen conformando un volumen importante de

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información que consideramos es de gran utilidad para operar territorialmente con intervenciones de mejoramiento urbano.

2 INTRODUCCIÓN

La evaluación de políticas habitacionales ha tenido un desarrollo importante a partir de mediados de siglo XX a lo largo de toda Latinoamérica. Desde los primeros avances de esta disciplina en las ciencias de la educación, pasando por su perfeccionamiento en distintas ciencias sociales, han evolucionado diversas metodologías de evaluación que en su mayoría no son utilizadas como herramientas a la hora de tomar decisiones en las políticas públicas. La evaluación no es considerada como indispensable para poner en práctica adecuados procesos de planificación y gestión de proyectos, incluso aún en contextos de escasos recursos donde es necesario eliminar ineficiencias de las políticas e intervenciones que se implementan su utilidad parece estar dejada de lado. Las políticas habitacionales de escala nacional, los organismos internacionales, las organizaciones no gubernamentales y los observatorios urbanos y de políticas públicas han desarrollado diversos instrumentos de evaluación en los últimos tiempos. Sin embargo, estos no han influenciado en gran medida el diseño de propuestas alternativas e innovadoras de optimización de las políticas que se implementan en los territorios nacionales a gran escala. En general, las experiencias analizadas utilizan un enfoque tradicional de evaluación que tiene en cuenta, principalmente, la relación costo-beneficio y un modelo de evaluación por matriz de logro de objetivos (métodos cuantitativos). En los enfoques alternativos, que surgieron de las críticas realizadas fundamentalmente desde las ciencias sociales a los anteriores, se evalúan programas y proyectos teniendo en cuenta su contexto y priorizando métodos cualitativos, indicadores subjetivos y técnicas de la autoevaluación. En el campo de la vivienda, el análisis de los programas ha ido avanzando desde los simples modelos que entienden al "producto" como un edificio con características generales en cuanto al cumplimiento de niveles preestablecidos de materialidad o costos determinados, a una identificación más amplia y compleja de los resultados obtenidos que se reflejan en otros impactos de las operatorias al interior y exterior de la vivienda y el hábitat urbano que son entendidos como un "proceso". Incluso, se analizan las prestaciones

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de los programas según las características funcionales que promueven en relación a los actuales modos de habitar, las características espaciales que construyen y las visiones del mundo que representan, así como también la pertinencia tecnológica o la adecuación a los recursos accesibles sin mayores costos, entre otros. Aquí nos pretendemos cuestionar acerca de ¿cómo puede ser utilizada la evaluación para enriquecer procesos de diseño de políticas públicas urbanas integrales?, ¿qué pueden aportar y discutir las diferentes disciplinas a la evaluación de procesos de mejoramiento urbano que actualmente se implementan tanto desde enfoques tradicionales, así como también desde enfoques alternativos?, ¿cómo y para qué evaluar procesos de mejoramiento del hábitat y la vivienda?, ¿cómo lograr la integración de los procesos de evaluación con las prácticas concretas de diseño, planificación y gestión urbana?, ¿qué rol pueden tomar las metodologías de evaluación de procesos de mejoramiento del hábitat y la vivienda en la práctica de las políticas públicas locales y nacionales?, entre otros. Finalmente, pretendemos señalar que entendemos a la evaluación como un instrumento indispensable a la hora de diseñar políticas públicas habitacionales que integren y den respuesta a las necesidades con que se enfrentan las problemáticas urbanas complejas e integrales como la de la vivienda. Por ello, su incorporación al pensamiento académico alrededor de estos temas puede contribuir a enriquecer y optimizar el campo práctico de las políticas habitacionales, en el cual aún quedan muchos avances por promover.

3 LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS HABITACIONALES

La evaluación de proyectos es una metodología que tiene una amplia tradición dentro de los estudios urbanos. A pesar del importante número de autores que abordan el estudio de los procesos de evaluación aplicada a las políticas habitacionales (Cuenya, 1998 y 2001; de la Luz Nieto, 1999; Navarro, 2004; Ramírez, 2002; Robirosa, s/f; Sepúlveda Ocampo, 1999; Sepúlveda Ocampo y Fernández Wagner, 1999; y Tarchópulos Sierra y Ceballos Ramos, 2003; entre otros), estos representan un bajo porcentaje de casos en relación al número de trabajos evaluativos que se registran en el contexto de otros campos de las políticas públicas (económicas, sociales, etc.). Mac Donald afirma que el limitado desarrollo que han alcanzado las prácticas de evaluación de políticas habitacionales tiene que ver, en gran medida, con los rasgos

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que tienen las intervenciones en vivienda en nuestros países (Mac Donald, 1999: 163). Esas intervenciones varían según los países e, incluso -como ocurre en el caso argentino- también hay diferencias en la aplicación que las distintas provincias hacen de un mismo programa (un ejemplo de ello, es el Programa Federal de Mejoramiento de Vivienda "Mejor Vivir" que dentro de la Región del Nordeste Argentino estuvo dirigido a distintas poblaciones objetivo, con el desarrollo de soluciones habitacionales que van desde la provisión de núcleos húmedos, techos y pisos en viviendas precarias hasta el mejoramiento de techos, pisos, revestimientos y hasta cocheras en viviendas que se encontraban en umbrales más altos de calidad (SSDUV, 2010)). En general las políticas habitacionales tienen en cuenta diferentes ópticas de la problemática de la vivienda, desde las convencionales que están centradas en la construcción y la tecnología, a otras en las que predomina una perspectiva económica y financiera, hasta las que buscan sobre todo apoyar el desarrollo urbano o el progreso social. Cada caso plantea diferentes parámetros para apreciar el éxito o el fracaso de un programa habitacional (Mac Donald, 1999). Un método para analizar los diferentes parámetros es el análisis de programas (entendido como un proceso que incluye, además de la evaluación, a otros controles y revisiones que no necesariamente se denominan procesos evaluativos) que permite revisar si un programa se orienta en la dirección correcta, evaluar si él está diseñado con los componentes necesarios, conocer cómo está marchando, o medir sus efectos una vez aplicado. Cada vez más se lo concibe como una actividad permanente a lo largo del proceso de toma de decisiones en las políticas de vivienda, y no sólo como una tarea al final de algunas intervenciones (Mac Donald, 1999: 164). En este marco, analizar un programa implica una operación teórico-práctica que incluye e integra conocimientos específicos de distintos campos disciplinares y que al integrarse repercuten concretamente en cada uno de ellos retroalimentando perspectivas. Así visto, el análisis y la evaluación de programas pueden constituirse en fuentes de información disciplinar, que a su vez pueden ser utilizadas para mejorar los proyectos que se promueven como soluciones o prestaciones a nivel de programas y políticas. En ese sentido, la evaluación se define como un tipo de investigación que analiza la estructura, el funcionamiento y los resultados de un programa con el fin de proporcionar información de la cual se deriven criterios útiles para la toma de decisiones en relación con su administración y desarrollo (Briones, 1985: 4).

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Para Mac Donald (1999) los procedimientos más frecuentes que emplea el análisis de programas son la evaluación, el monitoreo y la auditoría. La evaluación es una actividad temporal y selectiva que busca identificar algunas características del desempeño del programa o proyecto. Contrariamente, el monitoreo es una actividad de carácter permanente que se oriente de manera más amplia hacia la recolección de la información para que los ejecutores subsanen problemas operativos, o readecuen sobre la marcha el diseño o la aplicación del programa. Por último, la auditoría es un examen del programa que permite establecer si en la gestión del mismo se cumple con las normas y criterios previamente establecidos. Este trabajo se enfoca en el procedimiento de la evaluación y en algunos momentos tenemos en cuenta a la auditoría como implícita al proceso de evaluación. Briones sostiene que en su acepción corriente, el término evaluación se utiliza para referirse al acto de juzgar o apreciar la importancia de un determinado objeto, situación o proceso en relación con ciertas funciones que deberían cumplirse o con ciertos criterios o valores, explicitados o no (Briones, 1985: 1). Así, a partir de esta consideración general se pueden distinguir dos énfasis principales de la evaluación: por un lado, el de la evaluación definida y practicada como medición; y por otro, como determinación de logros o resultados en comparación con objetivos propuestos en el programa (Briones, 1985). Teniendo en cuenta un enfoque proyectual del diseño de planes, programas o soluciones habitacionales, el proceso de evaluación estaría asociado a una concepción del proyecto como solución de problemas (problem solving), que presenta características metodológicas particulares. Esas dos direcciones (medición y logros o resultados) también están relacionados con lo que Cuenya plantea como dos tipos de enfoques contrapuestos de evaluación: uno tradicional que se fundamenta una mirada cuantitativa de los programas que puede plantearse desde dos modelos dominantes, que son el de la relación costo-beneficio y el de la matriz del logro de objetivos o de marco lógico, (estos asumen que el desarrollo se traduce en términos mayormente económicos, así la evaluación incorpora una serie de conceptos e instrumentos que provienen de la economía (utilidad, productividad, eficacia, eficiencia, etc.). Acerca de la evaluación la metodología de marco lógico ver el trabajo de Ortegón et al. (2005)), y uno alternativo que se plantea desde métodos iluministas que se caracterizan por mirar a los programas desde su contexto, priorizando los métodos cualitativos, los indicadores subjetivos y las técnicas de autoevaluación (Cuenya en Cuenya y

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Natalicchio, 1994) (Acerca de los enfoques alternativos ver los trabajos de Walker (1989) y Contreras (2004)). Aunque estos tipos han tenido una larga implementación a la hora de medir logros y resultados de los programas habitacionales, la mayoría de los casos de evaluación que se realizan en el campo están, en general, enfocados desde la lógica tradicional. Ya en las últimas décadas se ha producido un avance de los enfoques alternativos principalmente motivado en las nuevas prácticas sociales participativas que se vienen extendiendo en la implementación de programas habitacionales a lo largo de toda Latinoamérica desde las décadas de 1970 y 1980. Aquí podemos incorporar otras clasificaciones acerca de los procesos de evaluación que estén relacionadas con la posición que toma el evaluador en relación al programa que pretende evaluar. Por un lado, tal como afirma Forni la evaluación puede realizarse desde tres perspectivas generales: desde el Estado, desde las organizaciones no gubernamentales o desde los sectores populares (Cuenya y Natalicchio, 1994). Asimismo, luego de la aparición y desarrollo del neoliberalismo se ha acentuado una cuarta perspectiva que se plantea desde actores e instituciones privadas (empresas, consultoras, etc.). Podríamos diferenciar también a la producción de evaluaciones desde la académica, donde el análisis y la explicación de los criterios de evaluación adquieren un enfoque teórico-metodológico importante. Por otro lado, tendremos una doble tipología de evaluación interna y externa, las cuales quedan establecidas según el rol que ocupa el evaluador en relación al programa (como persona que trabaja desde dentro o fuera) (Cuenya y Natalicchio, 1994; Cohen y Franco, 1988). Por último, la evaluación también puede ser planteada desde los objetivos internos o externos que tiene un determinado programa. Los primeros van a estar en relación de la organización del programa, las características de su funcionamiento y la calidad de los recursos utilizados, entre otros. Los otros se relacionarán a las situaciones o estados deseables de alcanzar fuera del ámbito del programa (luego que haya finalizado). También podemos clasificar las evaluaciones según los niveles territoriales que manejan los programas analizados. Así Briones (1985) señala una clasificación de la evaluación según estructuras funcionales de: a) sistemas y subsistemas institucionales (vivienda, educación, salud, agricultura, etc.); b) organizaciones institucionales (escuela, hospital, etc.); c) programas generales (de vivienda, alfabetización, educación, etc.); y d) programas específicos (de mejoramiento, de capacitación vocacional de la mujer, drogadicción, etc.). Cada uno de estos niveles

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plantea distintos diseños, tipos de información y técnicas de análisis para la evaluación. La lógica de la evaluación cuantitativa es común en distintas disciplinas (economía, arquitectura, etc.), donde, por ejemplo, en las evaluaciones materiales de la calidad de vivienda se encuentran indicadores objetivos, generalmente relevados en los muestreos que realizan los gobiernos acerca de los programas que implementan (Podrían nombrarse aquí los tradicionales Censos de Población y Vivienda y la Encuesta Permanente de Hogares, así como también los Índices de Hogares por Calidad de los Materiales de la Vivienda (CALMAT) de la Argentina). Cuenya afirma que en campo habitacional es indudable que lo que ha dominado es el enfoque economicista de evaluación (Posteriormente algunos trabajos como el de la CEPAL y Naciones Unidas (2001) han cruzado la dimensión económica con la social para producir indicadores complejos que permiten aproximar más las mediciones desde otros enfoques.), ya que en las políticas de vivienda clásicas se da una medición de los resultados en relación del aporte de recursos utilizado y en la idea de nuevas unidades como estructuras materiales preestablecidas (tanta cantidad de fondos invertidos y tanta cantidad de viviendas o mejoramientos producidos). Esto es criticado a la hora de analizar objetivos sociales de la políticas de vivienda, donde aparecen dos métodos que son comúnmente utilizados: por un lado el uso de indicadores sociales tales como los relacionados con la salud, la alimentación/nutrición, el trabajo, etc.; por otro el incentivo de la participación de los usuarios en la definición de necesidades (Cuenya en Cuenya y Natalicchio, 1994). Para Franco evaluar es fijar el valor de una cosa; para hacerlo se requiere efectuar un procedimiento mediante el cual se compara aquello a evaluar respecto de un criterio o patrón determinado (Cohen y Franco 1988: 61). La constante de comparación suelen ser, por un lado, patrones de deseabilidad (imagen-objetivo hacia el cual está orientada la acción) con la realidad (lo que realmente sucedió como consecuencia de la actividad realizada) y, por otro, la preocupación por alcanzar los objetivos planteados, cualquiera sean, con eficacia (Cohen y Franco 1988). Además de los tradicionales criterios utilizados en las metodologías de evaluación cuantitativas, Rofman plantea tres criterios que se deberían incorporar a los modelos de evaluación de costo-beneficio y de costo-efectividad: la satisfacción social (de los propios actores participantes, así como también la cuantificación de beneficios obtenidos); la situación contextual (no sólo del entorno inmediato, sino también de otros factores relacionados con la ubicación de la población

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meta, su nivel de expectativas, las tendencias en relación al futuro laboral, educacional, de ingresos, etc.); y la participación de los sujetos de la evaluación (incorporación de la opinión) (Rofman en Cuenya y Natalicchio, 1994). Este último aspecto es relevante en la evaluación de programas de mejoramiento que incluyen la participación de los usuarios en algún momento de su implementación, según distintos grados o niveles de participación (consulta, diseño, administración, etc.). La metodología de la evaluación participativa (Romero y Mesías, 2004; Saborido, 1992) ha venido siendo utilizada en la evaluación de programas de mejoramiento, especialmente porque estos se implementan en los mismos sectores donde habitan los usuarios, lo cual hace necesaria su valoración acerca de los logros y resultados obtenidos. En ella suelen incorporarse indicadores referidos a aspectos psicosociales (Hernández-Ponce y Reimel de Carrasquel 2004), imaginarios urbanos e indicadores de satisfacción, entre otros.

4 LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS DE MEJORAMIENTO DEL HÁBITAT Y LA VIVIENDA

En general, el mejoramiento del hábitat es considerado una modalidad de intervención pública dirigida a subsanar las carencias de los hogares que requieren acciones de completamiento o mejoramiento de las viviendas en las que residen. Según los fundamentos de los programas, el mejoramiento habitacional está dirigido a eliminar o disminuir el llamado déficit habitacional cualitativo, que representa el mayor porcentaje de viviendas afectadas en Latinoamérica y en la Argentina. Por estar dirigido a la población en situación de pobreza, en general, incluye otros componentes que apuntan a la inclusión social de los beneficiarios, principalmente a través de la generación de puestos de trabajo y la participación en el proceso de intervención (ante, durante y post ejecución). Así, los programas combinan intervenciones de obras físicas con la prestación de servicios sociales, los cuales plantean distintos desafíos a la hora de realizar mediciones de sus resultados. Los procesos de evaluación de programas habitaciones están atrasados si tenemos en cuenta, por ejemplo, lo que sucede en programas como los de las áreas sociales. Sin embargo, es necesario reconocer que en las últimas décadas ha surgido un mayor interés por medir el desempeño

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de los programas de vivienda, sobre todo si se consideran los cuantiosos recursos que generalmente están comprometidos en ellos (Mac Donald 1999). Las experiencias analizadas en este campo por distintos autores (Brakarrz, Green y Rojas, 2002; Fiori, Riley y Ramírez, 2003; Imparato y Ruster, 2003; Morel, 1998; Larangeira, 2006; Romagnoli y Barreto, 2006; Fernández Wagner, 2007; entre otros), a pesar de las diferencias, indican que los programas logran mejorar significativamente la calidad de vida de las poblaciones urbanas en situación de precariedad, transformándose en instrumentos importantes en la lucha contra la pobreza urbana. Sin embargo, son pocos los estudios realizados con vistas a comprobar el desempeño que tuvieron las experiencias argentinas en estos aspectos. El proceso histórico de implementación de políticas para el mejoramiento en América Latina tiene origen en la llegada a las grandes ciudades de población a través de migraciones internas a mediados del siglo XX. Entonces, la región se transformó en un laboratorio de estudios, debido a que el movimiento poblacional derivó en un nuevo tipo de situación socio-espacial: los asentamientos informales (Naciones Unidas, 1972), que a su vez, desataron un proceso acelerado de urbanización, un crecimiento de los déficits habitacionales y un amplio desborde de las estructuras y servicios urbanos (Borja y Castells, 1998). En Fiori, Riley y Ramírez (2003), Sepúlveda y Fernández Wagner (2006) y Fernández Wagner (2007) se explica el surgimiento en las décadas del ´50 y ´60 de una primera generación de políticas habitacionales, basadas en la erradicación de asentamientos, la cual fue acompañada de un sistema de provisión de vivienda pública del tipo “llave en mano”. A fines de los ´70 surgió una nueva y segunda generación de políticas, consideradas como alternativas por basarse en la radicación de los asentamientos con el involucramiento de los habitantes, las cuales pueden considerarse como las primeras en trabajar el mejoramiento habitacional de los asentamientos informales. Este proceso fue influenciado por un importante número de estudios teóricos (Turner y Fitcher, 1972; Turner, 1977; Burgess, 1978; Pradilla, 1982; entre otros), en los cuales se debatía acerca de la pertinencia de considerar a la vivienda progresiva en el contexto de los programas habitacionales como un medio para llegar a un logro continuo y ascendente de mayores y mejores niveles de calidad de vida en la población partícipe del mejoramiento (Morel, 2008: 3). En los ’90 la crisis del desarrollismo y el ajuste estructural de las economías condujeron a un aumento de la pobreza, a la profundización de la indigencia y a profundos cambios en

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la sociedad de los países latinoamericanos. Así, una tercera generación de políticas asumió que el rol del Estado pasó a ser el de facilitador del mercado, por lo que los organismos internacionales orientaron el financiamiento de la oferta hacia la demanda, apoyando una intervención pública que se volvió sectorial, se centró en la vivienda y desatendió los problemas de escala urbana (Fernández Wagner, 2007). El abordaje sectorial se complementó con intervenciones focalizadas para los más pobres, como las primeras experiencias de los “programas de mejoramientos de barrios”. En el transcurso de los últimos 20 años se detecta una coexistencia de estas tres generaciones de políticas (aunque las acciones relacionadas con la provisión de viviendas mínimas -déficit cuantitativo- son ampliamente mayores en número de soluciones e inversiones). Los primeros programas de este tipo se instalaron en los gobiernos nacionales, con diseños centrados en la provisión de infraestructuras urbanas (Chile Barrio de Chile, PROMEBA de Argentina, Vivir Mejor de México y Habitar-Brasil de Brasil, entre otros) y promediando la década del ´90 primó la búsqueda de posicionamiento de las ciudades en el sistema global, por lo que, en algunos casos los programas comenzaron a ser gestados por gobiernos locales (Favela Bairro en Río de Janeiro y Rosario-Hábitat en Rosario, entre otros). En este contexto, en la Argentina se implementaron los Programas Federales de Mejoramiento de Barrios “PROMEBA” y de Mejoramiento de Vivienda “Mejor Vivir” en el año 2003 (enmarcados en el Plan Federal de Viviendas de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación) (SSDUV, 2010 y 2012). Ahora bien, aquí nos preguntamos ¿cómo medir resultados de las políticas? Este cuestionamiento nos determina la necesidad de analizar metodologías de evaluación de políticas de mejoramiento que se han desarrollado en la región para hacer un foco en la utilidad que estas pueden desarrollar en el campo del diseño de políticas públicas. Concordantemente y teniendo en cuenta las experiencias de análisis y evaluación de políticas y programas desarrollados en el contexto latinoamericano desde ámbitos académicos y gubernamentales, observamos una amplia variedad de ejemplos. Un primer grupo lo constituyen los estudios provenientes de ámbitos principalmente académicos, que se plantean desde fuertes marcos teóricos y desarrollan dimensiones, indicadores y variables de análisis que demuestran los diferentes enfoques evaluativos que planteamos anteriormente (algunos se orientan a evaluaciones internas, otros a

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externas, otros utilizan la participación, mientras que otros la dejan a un lado, etc.). En la Argentina, la mayoría de las metodologías que estos desarrollan se originan en iniciativas promovidas desde institutos y centros de investigación de carácter públicos. Otro grupo, menos frecuente, proviene de estudios realizados por los mismos organismos del Estado, que principalmente utilizan indicadores cuantitativos que responden a criterios generales de medición establecidos por organismos nacionales e internacionales de financiamiento. Este grupo de estudios, en general, se presenta como de difícil acceso a investigadores externos y muchas veces no tiene gran distribución al interior de las distintas reparticiones del Estado que diseñan políticas públicas. Por último, y entre otros, los provenientes de organizaciones no gubernamentales que promueven criterios de medición en base a investigaciones propias. Como ejemplos de estos tres grupos podemos las siguientes evaluaciones y análisis que se han realizado en relación a operatorias de mejoramiento a nivel latinoamericano:

- En el Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR-CONICET) se han elaborado metodologías que pretenden medir cambios sociales y materiales que se enmarcan tanto en enfoques cualitativos (medir procesos), como en enfoques cuantitativos (medir resultados). Podemos nombrar el caso del diseño metodológico de una investigación evaluativa aplicable, que se plantea como una especie de puente entre enfoques cualitativos y cuantitativos, y que combina criterios científicos con criterios de utilidad y disponibilidad de conocimiento para el cambio (Cuenya, Di Loreto y Fidel, 1991). - En el Instituto para el Desarrollo de la Vivienda (IIDVi-FAU-UNNE), en el marco del Proyecto PI 041/04 "Hábitat, Gestión Participativa y Pobreza. Estudios y lineamientos para una política habitacional integral del ÁMGR, Chaco, Argentina" también se ha elaborado una metodología de evaluación de la política habitacional, en este caso aplicada a la evaluación del Plan Federal de Viviendas en el Área Metropolitana del Gran Resistencia en el Nordeste Argentino. - En el Centro Experimental de la Vivienda Económica (CEVE-CONICET), donde con una amplia tradición se vienen desarrollado variadas metodologías de evaluación de la vivienda y de los procesos de producción social del hábitat. - La Evaluación Integral de Programas y Tecnologías del Instituto de la Construcción de Edificios de Uruguay, que fue utilizada

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para evaluar una experiencia cooperativa de mejoramiento con autoayuda en el barrio céntrico de Montevideo llamado Covigoes-Matriz (Instituto de la Construcción de Edificios, 1998). - La evaluación de la experiencia chilena de políticas habitacionales de mejoramiento que incluye la del Programa Chile-Barrio (Sepúlveda Ocampo y Fernández Wagner, 1999) y la del Programa de Vivienda Progresiva implementado desde un enfoque participativo (Saborido en Cuenya y Natalicchio, 1994). - La evaluación del Programa Comunitario de Mejoramiento del Hábitat en México (Este programa ha recibido el 1º lugar en la IV Distinción Buena Práctica en Participación Ciudadana. Asimismo, fue ganador de los Premios Mundiales del Hábitat de la Building and Social Housing Foundation), que ha sido promovido por el Programa de Estudios Universitarios sobre la Ciudad (PUEC) de la Universidad Nacional de México (UNAM) y que ha implementado un proceso constante de evaluación participativa, diseñada a partir de una metodología desarrollada en forma conjunta entre la universidad y el gobierno local (Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad, Coordinación de Humanidades, Universidad Nacional Autónoma de México, 2010). - Los que analizan metodologías aplicables a distintos programas de mejoramientos desde una perspectiva teórica con fuertes premisas que apuntan a una evaluación integral de las intervenciones y a su análisis en el contexto. Entre ellos destacamos la propuesta de análisis de participación en procesos de mejoramiento del hábitat de una serie de programas latinoamericanos (Imparanto y Ruster, 2003; Brakarz, Green y Rojas, 2003; Delgadillo, 2008). También en este grupo pueden incluir los estudios de experiencias particulares como la desarrollada por Fiori, Riley y Ramírez (2003) y Fiori y Brandao (2006) acerca del Programa Favela Bairro de Brasil, uno de las experiencias de mejoramiento del hábitat más paradigmáticas a nivel regional. - Los referidos a evaluaciones de carácter cuantitativo como la de calidad de la vivienda dirigida a los sectores de bajos ingresos en Bogotá (Tarchópulos Sierra y Ceballos Ramos, 2003) o la del Modelo de Cambio de la Calidad de la Vivienda en proyectos de rehabilitación urbana (Whalley, 1988).

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- La evaluación de programas desarrollados por el Banco Interamericano de Desarrollo y que tienen aplicación en escala nacional o local como el Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) de la Argentina y el Programa Rosario Hábitat de la ciudad de Rosario (Provincia de Santa Fe) (SSDUV, 2012).

El conjunto de estos estudios vienen demostrando que la evaluación puede plantearse desde diferentes aristas de la problemática (evaluación de programas o intervenciones específicos) o bien desde estudios amplios que contemplan complejas evaluaciones integrales. Asimismo, los resultados suelen estar referidos al parámetro que establecen los mismos programas en sus objetivos o las construcciones teóricas que se adoptan para definir la problemática a abordar, como por ejemplo la definición de las dimensiones del déficit que se pretende medir (Rodriguez y Cuenya, 2012). En este sentido, la variación de criterios también es amplia y en la mayoría se plantea la finalidad concreta de producir una evaluación que aporte información para la optimización de las prácticas analizadas.

5 LAS EXPERIENCIAS DE LOS OBSERVATORIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y URBANOS EN LA ARGENTINA

Sin pretensión de ser exhaustivos, sino más bien con la intención de indicar algunos ejemplos de espacios en los que distintas experiencias de evaluación toman un rol activo de promoción de nuevos criterios para el diseño y la planificación de políticas públicas, señalaremos a continuación experiencias de observatorios que han tenido un importante desarrollo en la Argentina de las últimas décadas y que vienen poniendo en práctica una lógica evaluativa que pretende impactar en las políticas públicas. Los impactos que ha tenido la creación de los observatorios urbanos, tal como afirman Frausto Martínez y Welch Guerra (2010), el concepto de observatorio urbano deriva de las propuestas de Robert de 1962 (véase el trabajo de Williams, 1972 citado por los autores) acerca del tratamiento del estudio de las políticas públicas urbanas como un fenómeno científico "observable", donde los observatorios urbanos se define como estaciones de campo, centros de información y áreas de monitoreo bajo la supervisión de los científicos y académicos. A fines de siglo, en el año 1997 las Naciones Unidas han implementado el Programa de Observatorios Urbanos, de manera que los estados miembros, regiones y ciudades cuenten con un apoyo para el monitoreo

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de la Agenda Habitat y para elaborar y promover planes de acción que aborden soluciones a sus dos objetivos básicos: "vivienda adecuada para todos" y "desarrollo de asentamientos humanos sostenibles en un mundo en proceso de urbanización". Es decir, los observatorios fueron concebidos como agentes locales del proceso de monitoreo local-global y se basan en la propuesta básica desarrollada por Wood y adaptada a las condiciones del programa Habitat. Así nació el Observatorio Mundial Urbano (GUO, por sus siglas en inglés: Global Urban Observatory) orientado a mejorar el conocimiento sobre el desarrollo urbano, ayudando a gobiernos nacionales, autoridades locales y organizaciones de la sociedad civil, a producir estadísticas más fiables y en forma más permanente (Ibíd.). Ver también el trabajo de Frausto (2012) donde se analiza la experiencia mexicana de los observatorios urbanos, promovidos luego de la Declaración de la Cumbre de Estambul de 1996 aún no ha tenido importantes efectos en las políticas públicas de los países latinoamericanos. Si bien fueron creados como instrumentos de planificación y de acercamiento de los actores involucrados en "hacer la ciudad" (Frausto Ramírez y Welch Guerra, 2010), su promoción ha estado limitada a algunos países de la región. Los observatorios tienen una larga trayectoria, Los trabajos de Jones (1972), Williams (1972) o Barnes (1974), dan cuenta del desarrollo del Programa de Observatorios Urbanos implementado en los Estados Unidos a partir de las sugerencias de Robert C. Wood. Este programa tuvo una breve implementación en algunas ciudades de Estados Unidos, y, en general, se plantean como organismos locales que vinculan distintos sectores de la sociedad (gubernamental, sociedad civil e investigadores expertos, entre otros) y se muestran como instrumentos complejos de planificación que se organizan con el objetivo de promover una óptima cooperación entre las instituciones y los gobiernos locales a partir de la implementación de variados procesos de participación. El establecimiento de criterios de medición es un tema de gran importancia para su desarrollo. En este sentido, los indicadores que se evalúan permiten la comunicación de información territorial necesaria para operar a nivel urbano y regional. Los mismos se corresponden con variables que simplifican información relevante y hacen comprensible ciertas áreas de interés a las que pueden responder las políticas públicas o las acciones que estas mismas promueven. Hoornweg, et al. sostiene que un indicador es una estadística o parámetro que, a través del tiempo, provee información o señales de la condición de un fenómeno y,

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como significancia asociada a las propiedades estadísticas del mismo (Hoornweg, et al. en Frausto Martínez y Welch Guerra, 2010). Los observatorios que abordan problemáticas de mejoramiento urbano en la Argentina tienen diferentes orígenes y, en su mayoría, se encuentran distribuidos en distintas regiones del país. Algunos ejemplos en este sentido son:

- El Observatorio de Políticas Públicas perteneciente a la Universidad Nacional de Cuyo con su Plataforma de Información para Políticas Públicas que ofrece diferentes herramientas para el análisis y la evaluación cuantitativa y cualitativa de las principales políticas públicas nacionales, provinciales y municipales. Con este espacio institucional, la Universidad busca contribuir fortalecimiento de las políticas públicas brindando insumos para una mejor interpretación de las mismas a través del desarrollo de distintas acciones como el seguimiento de medios, la elaboración de mapas de actores, el banco de buenas prácticas de políticas públicas y el seguimiento de planes y proyectos vinculados a temas de desarrollo (Universidad Nacional de Cuyo, 2012a). Asimismo, la Plataforma de Información para Políticas Públicas (PiPP) es un espacio virtual de consulta e interacción a través del cual se difunden trabajos de investigación, noticias, documentos de interés y datos e indicadores significativos para la provincia de Mendoza en las áreas de ambiente y ordenamiento territorial, salud, economía, producción y trabajo, educación, desarrollo humano y cultura, y justicia y seguridad (Universidad Nacional de Cuyo, 2012b); - El Observatorio de las Políticas Habitacionales en Argentina de la Red EPHA que articula la participación de cuatro nodos distribuidos en distintas regiones del país. Del mismo participan el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento (ICO-UNGS), el Instituto de Investigación de Vivienda y Hábitat de la Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC), el Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional del Nordeste (IIDVi-UNNE), el Centro de Estudios sobre Asentamientos Humanos de la Universidad de Mendoza (CEAH-UM) y el Centro de Estudios Urbanos y Regionales del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CEUR-CONICET). El mismo se encuadra en el trabajo realizado por los distintos nodos

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en el contexto del Proyecto Redes-PICT 2007-02086 (2010-2012) “Observatorio de las políticas habitacionales en Argentina: construcción de indicadores de seguimiento y evaluación para estudios comparados en el Área Metropolitana de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Resistencia” (Director: Raúl Fernández Wagner (UNGS). Directores de nodos: Beatriz Cuenya (CEUR-CONICET); Mercedes Lentini (Universidad Nacional de Cuyo); Miguel Barreto (Universidad Nacional del Nordeste-CONICET) y Ana Falú y Cecilia Marengo (Universidad Nacional de Córdoba-CONICET)), a través del cual se pretenden elaborar criterios generales de evaluación de políticas a nivel nacional que permitan realizar un seguimiento sistemático de la acción pública en el campo habitacional en todo el país; - El Observatorio Urbano Local Buenos Aires Metropolitana (OUL-BAM) del Centro de Investigaciones Hábitat y Municipio (CIHaM) de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires que forma parte de la red de Observatorios Urbanos de ONU-HABITAT y que tiene el propósito de hacer una contribución a los foros de discusión entre los actores pertinentes, gubernamentales y no gubernamentales, para evaluar y monitorear las políticas públicas urbanas, y contribuir a partir de este ejercicio participativo, a la formulación de aportes para la resolución de las problemáticas más acuciantes afrontadas por los diferentes niveles de decisión en el ámbito del Área Metropolitana de Buenos Aires (CIHaM, 2012). Como tarea complementaria se propone generar datos e informaciones confiables y estimular un análisis integral en un proceso consensuado con los actores participantes que se sume a la formulación de metas tangibles hacia la superación de la pobreza urbana, y el resto de las cuestiones que contribuyan a un desarrollo urbano sostenible en estrecha relación con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la implementación progresiva de la Agenda Hábitat y la Agenda 21 (CIHaM, 2012); - El Observatorio Urbano Córdoba (OUC) de la Universidad Nacional de Córdoba que también pertenece a la red de Observatorios Urbanos de ONU-HABITAT y tiene el propósito de desarrollar una base de datos a escala urbana y metropolitana con información cuantitativa y cualitativa actualizada, confiable, oportuna y accesible, en términos territoriales, ambientales, sociales, políticos y económicos, que permita contar con un

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conocimiento amplio de la ciudad metropolitana y de su evolución en el tiempo (Universidad Nacional de Córdoba, 2012). A partir del seguimiento sistemático de un conjunto de indicadores (inscriptos en el marco de los lineamientos planteados en la Agenda Hábitat, Agenda 21 y en los Objetivos de Desarrollo del Milenio), desarrolla actividades de observación y estudio de los cambios que se registran en la ciudad de Córdoba y su área metropolitana Asimismo, el OUC desarrolla una agenda de trabajo propia referida a las problemáticas específicas que se registran en la ciudad de Córdoba (Universidad Nacional de Córdoba, 2012); - El Observatorio UCC del Paisaje Urbano de la Universidad Católica de Córdoba que se enmarca en el proyecto de investigación denominado "Observatorio intradisciplinar de transformaciones y permanencias del Paisaje Urbano en barrios marginales programados. Morfología, Tecnología, Sustentabilidad”, (Director: Lucas Períes. Investigadores: María José Predrazzani y Carolina Ferreira Centeno. Asesores: César Naselli, Inés Moisset y Juan Carlos Wehbe). El mismo se circunscribe al modelo de los Observatorios Urbanos de ONU-HABITAT y pretende comprometerse con la situación de los grupos marginados y vulnerables de la sociedad; ayudar a los gobiernos locales a mejorar la recolección, análisis y uso de la información en la formulación de políticas urbanas más eficaces; contribuir a la teoría del diseño del Paisaje Urbano, desde un enfoque intradisciplinar (morfología, tecnología, sustentabilidad); y desarrollar la formación de recursos humanos involucrando estudiantes de grado en la colaboración y desarrollo de la investigación (Universidad Católica de Córdoba, 2012); - El Observatorio Urbano Chaco (OUCh), un instituto autónomo que cuenta con la participación de distintas unidades académicas de la Universidad Nacional del Nordeste (Participan del mismo la Facultad de Arquitectura y Urbanismo, la Facultad de Ciencias Económicas, la Facultad de Humanidades, la Facultad de Ingeniería, el Centro de Gestión Ambiental y Ecología (CEGAE) y el Centro de Estudios del Territorio de la UNNE.), de la Sociedad de Arquitectos del Chaco, de algunos municipios de la Provincia de Chaco (Resistencia, Colonia Benítez, Fontana, Margarita Belén, Barranqueras, Puerto Tirol y Puerto Vilelas) y de la Secretaría de Planificación y Evaluación de Resultados del Gobierno de Chaco. Tiene como objetivos trabajar en la observación y el estudio de los

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cambios que se registran en el Área Metropolitana del Gran Resistencia (AMGR), en el Sistema Urbano de cada región del Chaco y en las previsiones de la futura Conurbación del AMGR con el Gran Corrientes. Asimismo, se propone promover, impulsar y tutelar foros de debate sobre temas relevantes para la gestión de las ciudades y el territorio chaqueño y desarrollar una base de datos a escala urbana y metropolitana con información cuantitativa y cualitativa actualizada, confiable, oportuna y accesible, en términos territoriales, ambientales, sociales, políticos y económicos, que permita contar con un conocimiento amplio de la ciudad metropolitana y de su evolución en el tiempo (Diario Norte, 2011). - El Observatorio Territorial del Área Metropolitana (OTAM) de Santa Fe y Paraná (provincias de Santa Fe y Entre Ríos), que tiene el objetivo general de lograr el fortalecimiento de la capacidad regional para generar y emplear información que servirá para evaluar y orientar políticas nacionales, provinciales y municipales (El Diario, 2012). En ese sentido, tiene como misión fortalecer el capital social de la investigación y el desarrollo urbanístico de la región, mediante la producción de información e indicadores. Además de contribuir al conocimiento cuantitativo y cualitativo del territorio y apoyar los procesos estratégicos de planificación y toma de decisiones, a través de una interpretación integral de la dinámica del territorio involucrado (El Diario, 2012). Pretende constituirse como un instrumento de apoyo para la formulación de políticas públicas, así como también un espacio de documentación del diagnóstico de necesidades regionales, provinciales y locales en materia de infraestructura y ordenamiento del territorio, así como el de sus potencialidades. - El Observatorio Social de la Asociación Civil Observatorio Social, el cual tiene el propósito de apoyar al sector público, empresas y organizaciones de la sociedad civil para resolver problemáticas vinculadas con lo social (Asociación Civil Observatorio Social, 2012). Para ello, se organiza en tres áreas principales de proyectos, de investigación y de publicaciones y actividades de intercambio y reflexión; - El Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Pontificia Universidad Católica Argentina (UCA), que tiene como finalidad promover la toma de conocimiento y la toma de conciencia por parte de los sectores dirigentes, especialistas y opinión pública

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sobre los alcances de la problemática de la pobreza, la marginalidad, la desintegración social y la desigualdad económica, así como también de causas y alternativas de intervención, favoreciendo el desarrollo de políticas y acciones orientadas a la superación de tales problemas, a favor de los sectores más vulnerables de la sociedad (UCA, 2012);

Todos estos espacios incorporan, al igual que las evaluaciones señaladas más arriba, un interés central en la producción de evaluaciones y mediciones de la situación habitacional dirigidas a ser utilizadas como instrumentos para incidir en las políticas públicas nacionales, provinciales o locales. Si bien estos observatorios vienen desarrollando metodologías de evaluación específicas para las problemáticas que particularmente trabajan, aún estas metodologías no han sido transferidas a las acciones e intervenciones que el Estado promueve a través de las políticas públicas.

6 REFLEXIONES FINALES. EVALUACIÓN COMO INSTRUMENTO PARA EL DISEÑO DE PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO HABITACIONAL.

Una reflexión realizada por Mac Donald señala que: […] los centros académicos de nuestra región vinculados a la vivienda y el desarrollo urbano han realizado en las últimas décadas numerosos estudios que evalúan experiencias y programas habitacionales. Estas llamadas "evaluaciones" han entregado un valioso material empírico y conceptual para comprender y medir los resultados de las intervenciones habitacionales. Las evaluaciones académicas han aportado material muy valioso al avance de las políticas de vivienda. Sin embargo, al responder más a intereses de investigación que a necesidades explícitas de corregir los procesos programáticos, con frecuencia no buscan o logran cambios efectivos en los mismos, por lo que no constituyen evaluaciones desde la perspectiva estricta del análisis de programas (Mac Donald, 1999: 164).

En el mismo sentido, Cuenya sostiene que: A pesar de esta necesariedad e importancia de la evaluación, la realidad muestra que la evaluación de programas y proyectos sociales es una actividad infrecuente, cuando no excepcional. Rara vez se realiza cuando se preparan los proyectos y, en general, hay resistencia a examinar lo que se hizo (Cohen y Franco 1988). Los gobiernos evalúan muy poco, los registros de información son precarios, están dispersos, son fragmentados (Cuenya y Natalicchio, 1994: 11)

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Estas dos reflexiones acarrean un llamado de atención al campo de las disciplinas relacionadas con la producción de vivienda. En este sentido, son un disparador para quienes desde distintas disciplinas plantean “soluciones habitacionales” desde paradigmas sectoriales, en los que la articulación con otros campos del conocimiento pareciera plantearse solamente desde un abordaje conceptual transdisciplinar. En general, la evaluación de políticas y prácticas proyectuales de hábitat y vivienda (en su amplia concepción de proyecto-gestión-implementación) se analizan, evalúan y diseñan en distintos contextos (académicos, gubernamentales, etc.), pero son poco frecuentes los procesos de transferencia de estas acciones a las dependencias del Estado encargadas de implementar políticas habitacionales. Evaluar es básicamente una acción que nos permite obtener información para optimizar las prácticas concretas del diseño de políticas públicas y urbanas. En este obtener información podemos medir distintos beneficios, tales como los sociales y económicos que señala Rofman (en Cuenya y Natalicchio, 1994), cuyo análisis implica una integración de saberes interdisciplinarios. Un número importante de procesos evaluativos no abordan una mirada integral y miran al proyecto de vivienda como una acción aislada de la producción social del espacio. Tal es así que hasta en los mismos programas implementados por los Gobiernos para paliar el déficit de vivienda, solamente se tienen en cuenta las relaciones que se dan entre dos grupos de prestaciones, resultados o logros: las prestaciones físicas y las prestaciones sociales. Sin embargo, un número importante de intentos a nivel internacional y nacional (desde observatorios u otras instituciones) parecen romper con esta lógica y pensar la complejidad de las prestaciones desde distintos espacios, instancias de articulación e integración de saberes para lograr un diseño de políticas acorde a las realidades locales. Estos espacios vienen demostrando que si bien la evaluación puede presentarse como una investigación evaluativa o explicativa (Briones 1985), también puede ser considerada como parte de una investigación proyectual de diseño para el desarrollo de políticas, programas e instrumentos de intervención pública. En este sentido, la evaluación puede ayudar a tomar decisiones de diseño, y a descubrir y generar alternativas que optimicen el logro de objetivos buscados desde las políticas públicas que promueve el Estado en sus diferentes niveles (local, regional o nacional). Tal como sostienen Cohen y Franco, la evaluación busca proveer información para aumentar la racionalidad con que se toman las decisiones, jerarquizando los proyectos, o

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mejorando su proceso de implementación […] trata de maximizar la eficiencia y la eficacia de acciones que se dirigen a modificar segmentos de la realidad (Cohen y Franco, 1988: 66-67). Un tema central en estos aspectos de la evaluación lo constituye el diseño de indicadores y variables, de distintos tipos y usos, que den cuenta de la complejidad en las que operan las intervenciones de programas y proyectos.

La base empírica o teórica, así como el uso científico (académico) o valorativo (orientado a las políticas públicas) define el tipo y uso de los indicadores urbanos. Así, Wong (2006:106), rescata la idea de generar indicadores con base en su uso, cuestionando "para qué" del indicador, así como el objetivo y meta que persigue. Conjuntamente, Birkmann (2004: 65) reconoce como tarea central la conceptualización de los indicadores, de acuerdo a los objetivos y funciones que se desee observar. Desde la perspectiva de la planificación, el monitoreo y control de los indicadores son parte del proceso de la observación espacial o de la evaluación de los objetivos y metas de lo planificado (Birkman, 2003: 358). Para Schultz, et al. (2002:368), el monitoreo y control forman parte de un plan maestro, donde el monitoreo es una observación permanente de análisis temporal y territorial para identificar problemas tempranos y, el control es la comparación al estado inicial y el decisiones estratégico- operativas para manejar los problemas identificados y lograr los objetivos y metas del plan (Frausto Martínez y Welch Guerra, 2010).

En el contexto de análisis y diseño interdisciplinar de la evaluación deberíamos replantear algunos conceptos generalmente utilizados en la práctica evaluativa, como los de eficacia, eficiencia y efectividad, de manera tal que reflejen cuestiones prácticas para el desarrollo de operaciones de diseño de programas y proyectos de vivienda, así como también los procesos de gestión que los promueven. Premoli sostiene que eficacia se refiere al grado en que se alcanzan los objetivos y metas de un proyecto con relación a una población beneficiaria, en un período determinado, independientemente de los costos que ello implique. Eficiencia introduce la variable de costos en el proceso, por lo que la cantidad del "producto" está predeterminada y el grado de eficiencia se mide en función de una minimización de los costos involucrados. Finalmente, el análisis costo-efectividad tiene por finalidad determinar el grado de eficacia y eficiencia relativo de diferentes proyectos o de distintas alternativas de un mismo proyecto (Premoli en Cuenya y Natalicchio, 1994). Para ampliar estas definiciones se aconseja ver el trabajo de Cohen y Franco que en su Capítulo 5 desarrolla los conceptos

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de eficacia, eficiencia y efectividad (Cohen y Franco, 1988: 86-106). Es necesario pensar una triangulación (Cuenya y Natalicchio, 1994) de datos obtenidos de las evaluaciones que se acerquen más al análisis complejo de la implementación de los programas, más que seguir reproduciendo solamente indicadores cerrados que logran medir como positivos algunos aspectos que en el contexto global de la problemática de la vivienda tienden a ser negativos. Esto es clave para las políticas de mejoramiento, en las cuales las definiciones de logros del programa se mezclan con el umbral al cual pertenece la vivienda previamente, así como también con el que estas alcanzan inmediatamente luego de la implementación de los programas y después de pasado un tiempo de las mismas (futuro). Para optimizar los procesos de evaluación se podrían incorporar distintas miradas al problema del tiempo (uno de los factores más restrictivos del proceso), por lo que es imprescindible encontrar en la metodología a aplicar un equilibrio adecuado entre el rigor teórico-metodológico y la factibilidad que puede determinar el tiempo. Asimismo y tal como sostiene Robirosa, se torna estructural analizar los recursos disponibles y específicamente los recursos humanos (Robirosa en Cuenya y Natalicchio, 1994). La evaluación entonces debe plantearse desde una lógica de la complejidad, como integradora de saberes disciplinares en los que se refuercen formas alternativas de entender las producciones habitacionales, dentro de las cuales seguramente incluiremos a las miradas del hábitat y la vivienda que se promueven desde los estudios académicos. Para ello, la evaluación tendrá que posicionarse en una perspectiva de observación de la integralidad del problema de la vivienda, desde la cual podamos pensar al proyecto habitacional urbano como un articulador de problemáticas y soluciones multidisciplinarias. Así el proyecto tendría que estar relacionado con un doble proceso evaluativo: por un lado, precisa nutrirse de respuestas anticipatorias del proceso decisivo (propias de las lógicas proyectuales), producidos en el contexto de una evaluación ex-ante; y por otro, debe adoptar decisiones en base a los mismos resultados de la implementación de un programa, obtenidos luego de que el proyecto se haya ejecutado en el contexto de una evaluación ex-post (Navarro et al., 2006). La dificultad de una evaluación es que es un instrumento que debe realizarse "a medida" del usuario. No hay "manual de modelos de evaluaciones" (Robirosa en Cuenya y Natalicchio, 1994), por lo que son tan importantes los resultados que arroje la evaluación, como el proceso de la evaluación

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misma y el aprendizaje que eso va generando tanto en el evaluador como en la población que participa. Tal como lo observamos más arriba, la participación es un tema central a la hora de diseñar procesos de evaluación de las políticas habitacionales de mejoramiento, como también lo es la articulación de saberes que permiten optimizar los procesos de intervención y de evaluación de programas y políticas (Marzioni, 2012). En ese sentido, los observatorios urbanos y de políticas públicas se vienen configurando como espacios articuladores de distintos actores que participan de los procesos de evaluación. La evaluación aquí es considerada como un componente del proceso de planificación (Kullock, et al. 1995), que no se lleva a cabo solamente al final del mismo, sino que también conforma las bases para generar o retroalimentar la planificación. Esto se relaciona con la afirmación que sostiene que la evaluación no debe ser concebida como una actividad aislada y autosuficiente (Cohen y Franco, 1988: 60). Sin embargo, aún suele aparecer como una instancia aislada en las políticas públicas que promueve el Estado, donde se la utiliza para justificar las prácticas desarrolladas, más que para retroalimentar un proceso de optimización de esas acciones. Finalmente, las evaluaciones, en general, abordan la problemática de la vivienda desde una mirada "viviendista", de provisión de soluciones “nuevas”. Pero, ¿qué sucede cuando comenzamos a mirar a la vivienda desde un concepto amplio, en el cual ésta no sea solamente un refugio físico (que incluye una serie de componentes generalmente diseñados desde las disciplinas proyectuales), evaluable desde sus resultados y logros con respecto a la satisfacción de ciertas necesidades básicas establecidas con criterios estáticos? Probablemente, aquí los componentes podrían modificarse y la evaluación constituir un proceso de ida y vuelta entre la vivienda diseñada y el proyecto. Entonces, la pregunta acerca de ¿cómo medir el mejoramiento desde la consideración de una situación habitacional previa en el contexto de una vivienda progresiva? pasa a ser relevante a la hora de pensar criterios no estáticos de evaluación. Probablemente, la respuesta estará asociada a la producción de una evaluación procesual y extendida en el tiempo, por medio de la cual midamos la evolución histórica de la vivienda en un sentido amplio y los distintos niveles de satisfacción a los que las acciones habitacionales responden. En este sentido, es importante tener en cuenta la replicabilidad del proceso y los distintos umbrales de la vivienda que plantea la problemática del mejoramiento habitacional (Pelli, 2006; Pelli, 1994). La replicabilidad interesa porque la solución

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global del problema de la vivienda implica una cantidad inaccesible de fondos, que plantea el problema de cómo llevar adelante un proyecto con escasos recursos. Para evaluar procesos de mejoramiento habitacional es necesario adecuar el proceso de evaluación a los distintos umbrales de la vivienda (Pelli, 2006), referidos a las instancias de mejoramiento que el programa permite alcanzar y a los futuros umbrales que se proyecten y orienten a conseguir.

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PARTE II

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DESARROLLO E INDICADORES CUALITATIVOS: UNA PROPUESTA CONCEPTUAL EN TORNO A SUSTENTABILIDAD Y AMBIENTE

Claudia Tomadoni Investigadora Instituto de Urbanística Europea – IfEU - Bauhaus Universität Weimar, Alemania Investigadora visitante del Centro de Estudios Urbanos y Regionales - CEUR_CONICET -, Argentina

1 INTRODUCCIÓN

El desarrollo sustentable se ha convertido, durante las últimas décadas, en un concepto de uso amplio y frecuente en todo tipo de ámbitos, y por tanto corre el riesgo de banalización y utilización ideológica. Esto ocurre con otros conceptos, como gobernabilidad, equidad, innovación, etc. que llevan a justificar usos y acciones de distinto signo. No obstante, existen esfuerzos de investigadores relacionados con la economía, la geografía, la sociología y la historia para generar e incorporar conocimientos que den respuestas creativas a problemas del desarrollo territorial y sus implicancias ambientales favoreciendo una perspectiva integrada en el análisis socio económico. En consecuencia la revisión de estrategias contextuales, conceptuales y metodológicas para clarificar definiciones, que puedan aplicarse y agilizar la gestión en diversos ámbitos de actividades económicas con criterio de sustentabilidad, es el desafío tanto de quienes generan conocimientos como de aquellos que necesitan de herramientas para la gestión. Este escrito pretende ser una colaboración en este sentido. Para ello se realiza una puesta al día de la noción de desarrollo sustentable considerando su contexto de surgimiento en el marco del capitalismo y

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los conceptos construidos en su entorno; se considera al territorio como campo de juego desde donde se mira y actúa mediante prácticas; y finalmente se consideran herramientas para operacionalizar el desarrollo sustentable haciendo hincapié en el uso de indicadores cualitativos

2 TEORÍA, GÉNESIS Y CONCEPTOS EN TORNO A LA NOCIÓN DE DESARROLLO SUSTENTABLE

2.1 El saber ambiental una construcción interdisciplinaria.

El saber ambiental es una construcción interdisciplinaria. El estudio de las problemáticas ambientales reclama una visión sistémica para reconstruir la realidad como una totalidad. De allí la necesidad de impensar (Wallerstein, 1998) categorías teóricas y establecer metodologías que orienten prácticas de interdisciplinariedad. Y esto es así porque el ambiente es un sistema complejo. En las problemáticas ambientales confluyen procesos naturales y sociales y la complejidad que ello supone necesita de la integración de diversos campos del saber. Por ello una concepción que integre procesos históricos, económicos, sociales, geográficos, políticos, ecológicos, tecnológicos y culturales permite un mejor abordaje de las problemáticas. Alguien podría creer que es necesario un super científico para que pueda ocuparse de semejante tarea. No se trata de ello sino de escoger metodologías que permitan a un simple científico mortal emprender la tarea de interpretar los problemas ambientales. La pregunta es ¿Cómo? Un camino es la precisa definición de lo que es un problema. En primer término, es necesario delimitar que cuestiones son parte de él y cuáles no, determinando las dimensiones y los procesos que lo componen. En segundo término, seleccionar miradas disciplinares que proporcionen categorías teóricas que permitan hacer una interpretación conceptual del problema en cuestión. Dentro del análisis de un problema ambiental se deben considerar las dimensiones espacial, temporal y social. Estas tres dimensiones en realidad son una sola en tanto el espaciotiempo (Tomadoni, 2007 (b): 57) es una construcción social. Una no se entiende sin la otra. La conjugación trialéctica de ellas en una, es una herramienta teórico-metodológica que permite asir la complejidad de los procesos ambientales. Estas dimensiones permiten abordar el problema como un proceso. Esto supone considerar persistencias, cambios –por

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emergencia, desaparición y/o recurrencia- y rupturas que ocurren en un territorio. El territorio, construcción social en el espaciotiempo, es producto de un análisis a escala del espacio total. En él es importante identificar la constelación de agentes sociales que participan en su construcción, así como reconocer el conjunto de recursos naturales y/o sociales disponibles. Puestos bajo análisis estos componentes se podrá definir la problemática ambiental como un sistema complejo y conflictivo (Tomadoni, 2007). A partir de allí los aportes provenientes de diferentes disciplinas es un elemento clave para el análisis y la interpretación del problema a investigar y gestionar. Es importante señalar que toda gestión responsable parte de investigaciones científicas previas que le den sustento sino es lo mismo que escribir en el aire. Este tipo de delimitación teórico-metodológica permite afirmar que el saber ambiental es un saber complejo y que las prácticas de investigación y gestión interdisciplinarias son absolutamente necesarias si se pretende una gestión ambiental del desarrollo sustentable.

2.2 Estrategias contextuales, conceptuales y metodológicas en torno a la noción de desarrollo sustentable

Para lograr una gestión ambiental de desarrollo sustentable son necesarias tres tipos de estrategias de acción: contextuales, conceptuales y metodológicas. Estas estrategias son complementarias entre sí. A través de las estrategias contextuales, se plantea el reconocimiento de los procesos geohistóricos que dan marco a una problemática ambiental. Esto supone considerar qué proceso se está observando y dónde, cuándo y por qué acaece el mismo. Mediante las estrategias conceptuales, se pretende la selección de una batería de conceptos, que a modo de red, permitan atrapar la realidad. Leff (1994 (a): 28) afirma que el concreto real solo se puede aprehender en el conocimiento, por la producción teórica de los conceptos que integran la síntesis de múltiples determinaciones, y que al mismo tiempo constituyen el comienzo del proceso real. Por ello podemos afirmar que el concreto real aparece como fenómeno observable y su racionalización mediante una lectura conceptual, tiene la intención de develar la trama oculta de relaciones que subyacen a su apariencia, es decir, se trata de hacer tangible lo intangible. En este sentido, los conceptos son herramientas para racionalizar tanto lo tangible como lo intangible. La síntesis de este proceso entre lo real y lo conceptual da cuenta de un

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objeto de estudio que al decir de Bachelard (1979: 15-26) se conquista, se construye y se comprueba. Para realizar un buen trabajo en este sentido es necesario especificar el contenido de cada concepto, explicitando concepciones de partida y superando las nociones de sentido común y la mera opinión con el objetivo posterior de articular dichos conceptos de manera dialéctica. A través de las estrategias metodológicas, se pretende el uso, el diseño y la evaluación de procedimientos que permitan en el campo de la aplicación concreta de la gestión hacer posible el desarrollo sustentable. No existe un método o una metodología única, sino una lógica metodológica que adquiere formas según el investigador y/o gestor del proceso. La construcción de diferentes herramientas es lo que permite asir realidades complejas como las ambientales. En consecuencia, por un lado recurrir a estrategias contextuales y conceptuales colabora con la construcción de una nueva racionalidad ambiental (Leff, E. 1994 (a): 12) puesto que la definición y articulación en torno a lo ambiental de saberes disciplinares diversos, resignifica esos conceptos a la luz de una mirada diferente: la ambiental. Este punto es importante porque detrás de la palabra ambiental existe mucha retórica neoliberal que confunde sostenibilidad económica con desarrollo sustentable. La propuesta de una nueva racionalidad ambiental esta directamente ligada a la construcción de un pensamiento crítico del orden neoliberal que se impone desde círculos hegemónicos de poder tanto gubernamentales como científicos. Por otro lado, el uso de estrategias metodológicas como agendas, indicadores, educación ambiental, evaluaciones de impacto, entre otros, contribuye a construir y en la práctica de la gestión pública y privada, herramientas de acción sustentables. Estas líneas de estrategias son complementarias y al retroalimentarse pueden resultar en aportes para la consolidación de un paradigma ambiental sustentable.

3 ¿DÓNDE ESTAMOS PARADOS? CONTEXTUALIZACIONES

3.1 Desarrollo geohistórico del capitalismo

Hacia finales de la década de los 80` se anunciaba el fin de la historia. Esta afirmación fue discutida y los hechos demostraron paulatinamente la falacia del planteo. Tal vez uno de los puntos más álgidos de ella fue el 11S. Un hecho que puso de relieve la continuidad de las profundas contradicciones del sistema capitalista.

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Estas contradicciones se encuentran a lo largo de todos los períodos del capitalismo. El capitalismo como sistema es una construcción histórica que lleva varios siglos de existencia. Aunque parezca increíble muchas veces en los análisis contextuales no se logra enlazar la actual globalización de la economía mundial como parte de ese desarrollo geohistórico del capitalismo. Por ello periodizar es un interesante ejercicio de apropiación social del tiempo-espacio. La periodización es una herramienta de análisis que ayuda a contextualizar procesos sociales y da cuenta de permanencias y transformaciones durante un considerable fragmento de tiempo. “Más allá de las permanencias, la sociedad va imprimiendo cambios en su devenir cotidiano por lo que se debe indicar que el desarrollo del fragmento no es homogéneo. Mientras estas tendencias al cambio sean sólo eso, tendencias, se puede afirmar que se permanece dentro un mismo período en la medida que las características esenciales se mantienen más allá del movimiento real de la sociedad. Asimismo, este movimiento va dejando huellas que se resuelven dentro del mismo período y que se prefiere considerar como etapas en las cuales los caracteres esenciales mantienen su calidad de tales. Sin embargo, cuando algunas tendencias comienzan a hacer mella es cuando sobreviene, el corte, la ruptura y con ella la crisis y el inicio de un nuevo período. En definitiva allí se produce la transformación” (Tomadoni, C. 2007: 58) luego de la transición. A grandes rasgos se pueden describir cinco grandes períodos en el desarrollo geohistórico del capitalismo (Dobb, 1991; Lerena y Tomadoni, 1997 y 1999; Méndez, 1997) (Fig. 1). El primero, luego de un largo período de transición entre el feudalismo y el capitalismo, corresponde al llamado capitalismo mercantil, desarrollado entre los siglos XV, XVI y XVII. En el se sentaron las bases del nuevo sistema y se corresponde con la presencia del colonialismo fuera de Europa. Marx denominó a este período Acumulación Originaria. La acumulación se realizó a través de la circulación de mercancía mediante el comercio a larga distancia y el incremento de los mercados locales por el aumento de población. Es el ciclo tecnológico del barco y la pólvora. Este período se corresponde con los procesos de conquista y colonización en América, África y Asia (Lerena y Tomadoni, 1997: 726-728).

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Figura.1. Desarrollo geohistórico del capitalismo (C. Tomadoni).

El segundo período es el capitalismo industrial y se desarrolló desde fines del XVIII hasta aproximadamente mediados del XIX. El desarrollo de innovaciones tecnológicas posibilitó el auge de la producción de tipo industrial en Europa por el cual la acumulación se realiza en la producción. Es el momento de la primera revolución industrial. Este período a nivel tecnológico se corresponde con el ciclo del vapor, el carbón y el acero (Lerena y Tomadoni, 1997: 728). El tercer período se inicia a fines del siglo XIX y profundiza la internacionalización de las relaciones económicas capitalistas en base a la expansión de la producción industrial en Europa y también en los Estados Unidos. Corresponde al período que se inicia con la segunda revolución industrial. La constante que vertebra la lógica del capitalismo durante todo el siglo XX, es el crecimiento y expansión del capital a través de la conquista de nuevos mercados y la difusión espacial de los términos de intercambio. Los diferentes espacios se articulan en forma creciente en términos de procesos de producción. Esta lógica responde a otra constante, la reproducción del sistema capitalista como producto de sucesivas crisis con procesos intermedios de transición que permite su reestructuración (Tomadoni y Lerena 1999) Así desde fines del siglo XIX hasta la Primera Guerra Mundial se puede hablar de un período de capitalismo monopólico con un gran

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crecimiento económico de los países centrales. Se registra la ampliación del mercado por la política imperialista y neocolonialista en algunos Estados nacionales de Europa y en Estados Unidos. Estos poseen el status de Estados soberanos, en tanto manejan los controles de intercambio y la soberanía económica de sus países. Los grandes trust o conglomerados de empresas responden a los intereses del Estado nación. Este período se caracteriza por la división internacional del trabajo, en la cual los países centrales producen manufacturas y las exportan, y los países periféricos proveen materias primas y compran la producción de los primeros. Según Hobsbawm (1997: 106-107), se deben considerar dos aspectos centrales en el período de entreguerras: el primero, marcado por el desequilibrio en la economía internacional; el segundo, signado por la incapacidad de la economía mundial para incrementar la demanda y promover una expansión duradera. Se produce, entonces, una retracción de los salarios, una sobreproducción y una política de especulación generalizada en toda la población. A ello se debe agregar que la crisis del año 29 constituye un emergente de este proceso y muestra el reacomodamiento del capitalismo al nuevo orden mundial surgido al finalizar la Primera Guerra y que lleva, por la falta de adecuación, a la Segunda Guerra Mundial. Este proceso supuso una suerte de transición hacia un nuevo modelo organizacional y territorial. La transición está marcada por la salida de la crisis que produjo la consolidación del modelo de gestión organizacional implementado a principio de siglo en Estados Unidos por Henry Ford. Su modelo se generalizará en todo el mundo, por supuesto a diferentes ritmos y con modalidades particulares. Este modelo se conoce con el nombre de fordismo y con el mismo, se alude a procesos tecnoproductivos y formas de organización del trabajo vinculado con todos los sectores de la producción y especialmente con la industria. Comienza entonces el cuarto período, el capitalismo mundializado (Méndez 1997). Con el objetivo de maximizar la producción y reducir costos, las empresas diseñan nuevas prácticas vinculadas a la localización, en países del Tercer Mundo. La característica distintiva de este período es el incremento del poder adquisitivo del asalariado, al igual que el aumento de la productividad del trabajo. Esta combinación dio como resultado un crecimiento del sector en conjunto. Estos incrementos son generados por el mismo sistema, con el fin de incorporar al asalariado, no sólo como mano de obra, sino también como consumidor.

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Hacia fines de la década de 1960 y comienzos de los años 1970, se inicia a escala internacional un proceso de cambio estructural en la dinámica de acumulación del capitalismo tardío (Harvey, 2004). Se produce lo que en términos de la «Escuela de la Regulación» se denomina una transición en el régimen de acumulación y el modo de regulación socioeconómico y político del modelo de acumulación fordista (Lipietz, 1994). Los signos más destacados de ese proceso son la caída de las tasas de ganancias de los conglomerados productivos más importantes, el descenso de los niveles de productividad, el aumento de la inflación y el crecimiento del déficit del sector público. Revertir esta situación supuso reducir costos que afectaban la dinámica de acumulación de los mayores conglomerados empresariales que operaban en los mercados mundiales. Así, los altos costos que asumió el Estado de Bienestar después de la posguerra, debían ser desarticulados. Concurrentemente, hacia fines de 1973, y más allá de los aumentos en el precio del petróleo que elevaban aún más los costos, se profundizó el ya cuestionado paradigma tecnológico “fordista o rígido”. De este modo, se plantea a escala internacional un discurso que postula la necesidad de lograr mayor liquidez financiera y para ello se promueve la liberalización de las relaciones económicas en un mercado de libre circulación de bienes y capitales. Estos planteos generan un credo neoliberal, que a nivel político deriva en la modificación de la función del Estado que, desde un juego no intervencionista, debía disminuir sus costos mediante una fuerte disciplina fiscal para bajar la presión tributaria y evitar problemas inflacionarios; a la vez que debía gestionar un mayor control de la fuerza de trabajo para elevar la productividad y reducir los costos finales de un producto y/o servicios; y paralelamente debía permitir la fluida circulación, de recursos financieros y de bienes entre agentes económicos localizados en distantes lugares del sistema económico mundial en el marco del modelo de desarrollo capitalista global. Lo cierto es que hacia finales de la década del 70´ se inicia un período de acumulación posfordista o flexible conocido con el nombre capitalismo globalizado. Este período se corresponde con la emergencia de una sociedad posfordista y el ciclo tecnológico de la microelectrónica y electrónica. Es conocido como el período de la tercera revolución industrial. Y es en este desarrollo histórico en el cual estamos parados en la actualidad. Desde el punto de vista de las modalidades productivas, los cambios se aprecian directamente en la organización industrial donde se pasa de una situación de integración, en la cual el

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aprovisionamiento de la cadena de producción se realizaba dentro de una misma empresa, de comienzo a fin del trabajo, a una situación por la cual se tiende a aislar segmentos del proceso productivo en plantas especializadas, con relaciones de tipo mercantil entre ellas. Según Lipietz (1994), la diferencia está en que en el fordismo ocurría una integración por organización, mientras que en el posfordismo con la flexibilidad de la demanda se produce una integración por mercado. Estas nuevas modalidades se revelan por un lado, en la organización del espacio industrial mediante la tendencia a la reaglomeración, la asociación y en el surgimiento de áreas productivas especializadas, sistemas especializados locales - también llamados distritos industriales -, y áreas sistemas (Lipietz, 1994); y por otro lado, y de manera concomitante, en nuevas configuraciones del espacio urbano. Un espacio que se convierte en un lugar de negocios y cuyas contradicciones, se revelan en incremento de la segmentación y exclusión social que, según Harvey, generan profundas grietas en la ciudad capitalista (Del Olmo y Rendueles, 2007). No obstante, la manera de recepción de estas ideas neoliberales y las formas adquiridas por las nuevas modalidades productivas no fue homogénea por parte de los Estados y territorios. En la puesta en marcha de estos cambios se reconocen notables diferencias en ritmo, velocidad y profundidad entre los países y las regiones. Así, el nuevo paradigma tecnológico, denominado “posfordista o flexible”, que comienza a impregnar las relaciones económicas y sociales del capitalismo global, adquieren formas particulares según los territorios en un marco de constantes tales como: la flexibilidad productiva y la flexibilización laboral lo que implica cambios profundos en las relaciones capital-capital, capital-trabajo y capital-trabajo-tecnología. No se puede hablar de la existencia de un modelo de desarrollo único, sino de la coexistencia de diversas modalidades en un mar de tendencias generales a escala global. Este es un cambio estructural y ha afectado de diversas maneras a todas las sociedades. La desestructuración del modo de regulación fordista no ha significado su reemplazo inmediato por un nuevo modo de regulación relativamente estable (Jessop, 2006) en el marco de la globalización económica mundial.

3.2 Globalización - Glocalización

Existe un proceso de tensión entre globalización y localización. La sola referencia al concepto de globalización lleva inmediatamente a la noción

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totalizadora de mundo o planeta, e indirectamente refiere a la negación del espacio que aparece aplastado por un tiempo instantáneo, producto de la virtualidad tecnológica que reduce la distancia entre los lugares físicos y paradójicamente, hace añicos las diferencias. Sin embargo, los lugares continúan su reproducción y revitalizan su existencia a partir de la redefinición de su localización. Por ello la globalización de la economía mundial supone el despliegue de nueva lógica territorial. De este modo, los diferentes territorios – lugares – muestran procesos estructurales de cambio, de manera específica acorde a su historia productiva y a las prácticas y estrategias de los diferentes agentes sociales involucrados en la gestión de los cambios (Tomadoni, 2005 y 2009). Los procesos de cambio que transcurren en cada territorio se enmarcan en un conjunto de tendencias globales que sirven de contexto a la diversidad de respuestas que señalan un desarrollo desigual, combinado y contradictorio (Di Cione, 2002) de las relaciones socioeconómicas capitalistas. En este marco, el capital, y no solo los grandes conglomerados económicos, realizan un juego de deslocalización de capitales y actividades hacia territorios con mejores ventajas competitivas. El impacto territorial de este proceso de deslocalización y localización trae aparejado importantes consecuencias sociales, económicas, territoriales y ambientales. Por ello, el proceso de reestructuración del sistema capitalista es una totalidad interdependiente, en la cual coexisten lógicas territoriales y dispositivos de regulación particulares acorde a las especificidades construidas por los agentes en sus territorios. Al respecto Santos (1996) destaca que es importante considerar el conjunto de relaciones horizontales y verticales que permiten comprender respectivamente la estructura interna de una sociedad y las relaciones de una sociedad con otra. Sin esta consideración no existe la noción de espacio como totalidad interdependiente. Las interconexiones crecientes entre lo global y lo local, en la consideración de toda clase de actividades o acontecimiento urbano, tanto vinculado a la producción como al consumo, comercio o cultura, afirma Soja (2005), ha dado lugar al surgimiento de un término híbrido como glocalización. Con este neologismo, autores como Hein (2002), Swyndouwn (2004) y Novy (2005) sintetizan los desarrollos del proceso de globalización y de localización como parte de un mismo proceso, en el cual el territorio local cobra nueva fuerza. Así, la interdependencia entre un lugar – lo local - y el planeta – lo global - es cuasi total. Se trata entonces de un proceso de interacción mutua en

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el cual deben reconocerse dos componentes en el estudio de una formación socioespacial (Santos, 1996): lo global y lo local y por ello lo acertado del neologismo «glocal». En estos términos, el proceso ya no es de globalización sino de «glocalización» (Tomadoni, 2004) y que referido a ámbitos periféricos en los cuales el accionar de empresas transnacionales es hegemónico en relación a las territorialidades de otros agentes, he preferido denominar como «glocaldependiente» (Tomadoni, 1999 y 2009). En todo caso, un buen camino para descubrir las tendencias generales del proceso de glocalización, es revisar las particularidades con que cada territorio, a través de sus agentes sociales, construye su lógica de reproducción y sus estrategias, al mismo tiempo que se vincula con otros territorios en un contexto de inserción global-local. Al respecto, Veltz (1999: 13) señala que es necesario comprender cómo la economía global hunde sus raíces, de múltiples maneras, en las estructuras territoriales locales, y cómo lo global se nutre de lo local y lo transforma.

3.3 Paradigmas de desarrollo y paradigmas ambientales

¿Cómo vincular este discurrir histórico con los paradigmas de desarrollo socioeconómico y ambiental? Comencemos señalando que después de la Segunda Guerra Mundial lo importante era crecer. En este contexto, la ecuación económica básica en los años 50´ era: crecimiento es igual a desarrollo y este igual a Bienestar. El nivel de vida a alcanzar era aquel que garantizase las condiciones del presente y el estándar de vida óptimo debía asegurar las aspiraciones y esperanzas de la población. En los años 60´ se comienza a cuestionar la ecuación C=D=B desde el punto de vista cualitativo. Lo importante no era crecer más sino mejor, lo importante es la calidad del crecimiento. En los años 60´ dos teorías económicas impregnaron el discurso económico: el marxista y el desarrollista. Ambos planteos coincidían en señalar que a través de la producción industrial masiva mediante unidades monopólicas de gran escala y una política centralizada de planificación se alcanzaría el mejor desenvolvimiento de las fuerzas productivas. Sin embargo entre ambos planteos existían un conjunto importante de diferencias en torno a cuál debía ser el motor de la producción, la finalidad y el modelo de referencia. Mientras para los marxistas el motor de producción es el Estado, para los desarrollistas son las grandes corporaciones privadas monopólicas protegidas y reguladas por el Estado que planifica; así para los primeros la finalidad

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de todo desarrollo económico es la sociedad y para los segundos, un capitalismo más equitativo. Al considerar los modelos de referencia las diferencias quedan bien claras, mientras que para los marxistas es el Estado centralizado soviético, para los desarrollistas los modelos son el Estado Benefactor Europeo o el New Deal Norteamericano. Coincidente con estas teorías económicas el paradigma ambiental desarrollado fue el del Tecnodesarrollo cuya preocupación central eran los problemas de la contaminación y la escases de recursos naturales. Se pueden identificar básicamente dos ejes de debate en torno a la cuestión del crecimiento: la industrialización y el crecimiento demográfico como causas de los problemas ambientales y la búsqueda de consenso internacional para el logro de crecimiento. En los documentos emitidos por la CEPAL se pueden encontrar las ideas trabajadas en ese momento. En los años 70´ dos teorías se observan en el campo de los paradigmas de desarrollo. Por un lado, la teoría de las Necesidades básicas que consideraba la cuestión del desarrollo en relación a problemas de producción y consumo postulando que crecimiento es igual a satisfacción de necesidades básicas; y por otro lado, la teoría de la dependencia que plantea una interesante discusión en torno a las relaciones mundiales de dependencia centro-periferia. Concomitante a estos paradigmas el paradigma ambiental del Ecodesarrollo, plantea un uso de los recursos naturales con criterio de largo plazo, haciendo énfasis en el respeto a la diversidad cultural y natural y resignando la noción de progreso al reconocer la necesidad de cambiar el estilo de vida y redefinir las necesidades colectivas de la sociedad. Existen un par de documentos que dan cuenta de los debates surgidos entre los representantes de estos paradigmas. Los más representativos son: la Declaración de Naciones Unidas surgida de la Conferencia sobre ambiente humano realizada en Estocolmo (1972), la Declaración de Coyococ (1973) y los trabajos compilados por Meadows, et. al. (1972) conocido como el Informe Club de Roma „Los Límites del crecimiento“; o el editado por Herrera et.al. (1976) publicado con el nombre de „Catástrofe o Nueva sociedad“; o el editado por Sunkel et. Al. (1980) de CEPAL y PNUMA publicado con el nombre „Estilos de desarrollo y Medio Ambiente en América Latina“. Lo interesante es revisar los ejes de debate en torno a considerar el logro del desarrollo a partir de objetivos sociales y ambientales y la puesta en valor de las condiciones de inequidad en la distribución de beneficios y perjuicios del „crecimiento“. Lo interesante es remarcar que

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lo político y lo social ingresan como esferas de acción en la consideración del desarrollo. En los años 80´ las políticas de desarrollo de organismos internacionales como el FMI y el Banco Mundial marcaron la década. Estas instituciones plantean la idea de crecimiento a partir de planes de ajuste estructural (P.A.E) acordes a las leyes de mercado. El nuevo paradigma de desarrollo neoliberal se conoce con el nombre de “solucionática” en tanto se crean instrumentos puntuales para planificar el desarrollo, entendido como crecimiento, a través de proyectos puntuales para mejorar las condiciones de pobreza en el mundo. No está en las intenciones de estas instituciones buscar las causas de los problemas que ocasionan la pobreza sino lograr soluciones puntuales. El Banco Mundial durante los años 70´ ya había aplicado un conjunto de proyectos puntuales en tres ciudades de la India (Proyecto Mark I: Calcuta, 1972; Proyecto Mark II: Madras, 1976; y Proyecto Mark III: Bombay 1977- 1984), los cuales no habían sido exitosos pues si bien consiguieron sus objetivos puntuales –provisión de agua, infraestructura, etc.- los mismos no fueron sostenibles en el tiempo por falta de adecuación al contexto social, cultural y político de los lugares donde fueron aplicados. Sin embargo, serán los modelos que se tomarán para generar una línea de créditos financieros para apoyar proyectos de desarrollo en diversos lugares del mundo. Así se comenzaron a aplicar a partir de 1984 en 55 países los P.A.E. Los países candidatos a recibir apoyos para proyectos y créditos financieros para el “desarrollo” debían acordar con los principios del Consenso de Washington. Willianson (1996) sintetizó en los siguientes puntos, las principales líneas políticas planteadas para los países: disciplina fiscal, uso del gasto público para promover alto crecimiento y redistribución de los ingresos, -privatización de empresas estatales, liberalización de tipos de interés, cambio y comercio, promoción de inversión extranjera directa, eliminación de los obstáculos a la libre competencia, reforma fiscal y garantía de derechos sobre bienes. La contradicción esencial del planteo es para crecer hay que ajustar. Mientras tanto el paradigma ambiental del Ecodesarrollo continuaba vigente y desde una perspectiva ambiental del desarrollo se propone internalizar los costos ambientales dentro de un marco de crecimiento sostenido y evaluar económicamente los procesos de degradación y agotamiento de recursos ambientales. Simultáneamente y desde la perspectiva de otra institución mundial, Naciones Unidas a través WCED se publica en 1987 el documento “Nuestro futuro Común”, más

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conocido como „Informe Brundland“, en el cual se vislumbran las ideas de un paradigma ambiental en torno al desarrollo sustentable. El eje de debate a partir de entonces es alrededor del futuro del planeta. En este informe se define al desarrollo sustentable como aquel que “satisface las necesidades de las generaciones presentes, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. Según Guimarâes, esta definición no pudo escapar a una trampa conceptual: creer que es necesario el crecimiento para lograr el desarrollo, cuando en realidad, “para que exista desarrollo es necesario, más que la simple acumulación de bienes y de servicios, cambios cualitativos en la calidad de vida y en la felicidad de las personas, aspectos que, más que las dimensiones mercantiles transaccionadas en el mercado, incluyen dimensiones culturales, estéticas y de satisfacción de necesidades materiales y espirituales” (Guimarâes, R. 1997: 7). En los años 90´y 00´ el debate estará signado por los conceptos del informe Brundtland. A partir de un uso ecológicamente sustentable de los recursos ambientales, se postula la idea del desarrollo como satisfacción de necesidades básicas y aumento de la productividad económica con equidad social. En las discusiones se considera que todo proceso de análisis y/o gestión del desarrollo debe combinar las esferas económicas, sociales y ecológicas, integrando principios de equidad, eficiencia, habitabilidad y sustentabilidad con un criterio intertempoterritorial. Comienza entonces una producción nutrida de documentos que muestran los debates surgidos entre los representantes del paradigma neoliberal de desarrollo y el paradigma de desarrollo sustentable. Entre ellos cabe mencionar a algunos tales como: „Nuestro propio futuro“ (CDMA 1990), „La tierra sometida“ (UNCED 1992), „Nuestro planeta, nuestra tierra“ (OMS 1992), „Los Límites a la competitividad“ (Grupo de Lisboa, 1992), Informes anuales de World Watch, Informes de las conferencias de cambio Climático (celebradas anualmente desde 1997 en Berlín, Ginebra, Kioto, Buenos Aires, Bonn, La Haya, Marruecos, Nueva Delhi, Milán, Buenos Aires y Montreal), Informe Cumbre de Johanesburgo (2002) y Agenda Hábitat (ONU-HABITAT, 2004). Un hito desde el punto de vista de los acuerdos políticos en relación a un cambio de perspectivas al planteado por el Consenso de Washington, lo configura el Consenso de Mar del Plata alcanzado en la IV Cumbre de las Américas de 2005 que bajo el lema “Crear trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática”, en lugar de presentar el fin de las negociaciones para poner en marcha el ALCA

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según lo previsto en la Cumbre de Miami en 1994, marca un punto de inflexión dando lugar a nuevos paradigmas que hacen posible discutir sobre las relaciones entre trabajo, pobreza y democracia con el fin de prevenir los posibles efectos sociales negativos de los cambios de la economía hemisférica pensados una década atrás (OIT, 2006). Sin embargo mientras académicos y políticos debaten, la relación de ingresos entre los países más ricos y los más pobres se acrecientan. Según PNUMA (2007) mientras en el siglo XVIII la relación era de 1,5 a 1, en el siglo XX la brecha se agranda de modo tal que si en los años 60´ era 20 a 1, en los años 80´ es 46 a 1 y en los 90´, 60 a 1. De este modo, en la década del 1990, una persona rica tenía 30 veces más que una pobre y la aceleración ha sido tal que en la actualidad la relación es de 130 a 1. Las 500 personas más ricas del mundo tienen un ingreso total superior al de los 416 millones de personas que están clasificadas como las más pobres del mundo. Hoy, más de dos mil quinientas personas viven con 2 dólares al día, lo que representa el 40% de la población del planeta y gozan de apenas un 5% del ingreso global. Los ricos, en cambio, son el 10% de la población y manejan el 54% del ingreso total y viven casi todos en países con rédito alto guetificados en sus casas de lujo producto de la gran burbuja financiera que viene construyendo el capitalismo global.

4 EL TERRITORIO COMO CAMPO DE “JUEGO”

4.1 ¿Desde dónde miramos? Las conceptualizaciones

4.1.1 Ambiente y racionalidad ambiental A lo largo de su historia, el hombre se desarrolla en un proceso de interrelación con la naturaleza de la cual es parte integrante. Este proceso es común a todos los seres vivos pero la emergencia del lenguaje, la producción de excedentes económicos y la constitución de una sociedad de clases, lo ha distinguido como sociedad humana del resto de las comunidades bióticas. Cuando se habla de ambiente se refiere a una totalidad compleja e interconectada a partir de las “relaciones sociedad-naturaleza” según la racionalidad propia de la cultura en la que se produce dicha relación y que establecidas en un determinado espacio y tiempo dan cuenta de la configuración de un territorio. Esta relación sociedad-naturaleza supone una “racionalidad” en la interacción de la sociedad con el lugar que se ha apropiado para

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garantizar su sustento. La racionalidad social puede ser definida según Leff como “el sistema de reglas de pensamiento y comportamiento de los actores sociales que se establecen dentro de estructuras económicas, políticas e ideológicas determinadas, legitimando un conjunto de acciones y confiriendo sentido a la organización de la sociedad en su conjunto. Estas reglas y estructuras orientan un conjunto de prácticas y procesos sociales hacia ciertos fines, a través de medios socialmente construidos, reflejándose en sus normas morales, en sus creencias, en sus arreglos institucionales y en sus patrones de producción” (Leff, E. 1994 (b): 3) Esta racionalidad es variable a través del tiempo “tanto en el territorio que posee cada formación social u otros que considere aptos para sostener o mejorar su sustentabilidad” (Fernández, R. 1994: 29). La racionalidad capitalista de carácter científico-técnica opera sobre la realidad con estrategias de control para garantizar la eficacia de sus objetivos: convertir la naturaleza y el trabajo en mercancías mediante la extracción de plusvalía para la maximización de la ganancia. Frente a esta racionalidad científico-tecnológica, aparece como alternativa la propuesta de una nueva racionalidad ambiental que entiende al ambiente como una realidad compleja, abierta a la incertidumbre y a la interconexión de sus procesos sociales, económicos y ecológicos considerando riesgos y cambios, es decir peligros y oportunidades respectivamente. De este modo, la racionalidad ambiental, según Leff (1994 (b): 40-48) se construye mediante la articulación de cuatro niveles: una “racionalidad sustantiva” basada en un sistema axiológico para regular prácticas sociales; una “racionalidad teórica” que construya conceptos que articulen los nuevos valores con los procesos materiales para lograr una productividad ecotecnológica; una “racionalidad técnica” que permita operacionalizar objetivos sociales y bases materiales del desarrollo mediante un sistema técnico, procedimientos jurídicos y medios ideológicos y políticos adecuados; y una “racionalidad cultural” que de lugar a procesos de identidad e integridad internas a cada formación social, traduciéndose en prácticas sociales y productivas coherentes Estos cuatro niveles de racionalidad sugeridos por Leff en la década del 90´hoy son más vigentes que nunca y son un desafío a lograr, en tanto la articulación de ellos puede confluir en una gestión ambiental de desarrollo operativa. Esto puede ser posible mediante acciones transformadoras de la realidad (gestión), que tiendan a orientar cambios

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en el territorio acordes a una nueva racionalidad en el juego de relaciones (ambientales), entre la sociedad y la naturaleza. Dentro del marco del paradigma de la racionalidad ambiental, Enrique Leff (1994 (a): 138) afirma que “la transformación de la naturaleza y de los ecosistemas naturales aparece como un efecto sobre determinado por las condiciones históricas de la producción y de las estructuras de poder, en las formas de apropiación de los recursos. La dinámica de los ecosistemas y su productividad primaria no resultan de procesos “naturales”, puesto que no existe ningún ecosistema natural cuyo funcionamiento no esté afectado por la historia de las formaciones sociales que se han asentado en ellos y por las leyes de la producción, acumulación, expansión y reproducción del capital a escala internacional; estos procesos trasmiten sus efectos a todos los ecosistemas, a través de la apropiación de los recursos naturales mediante su articulación con las formaciones sociales no capitalistas. A su vez, la dotación de recursos abióticos y las condiciones de productividad y regeneración de los diferentes ecosistemas establecen límites y condicionan la expansión y la reproducción del capital”. En este sentido, es que los procesos ecológicos aparecen inscriptos en la dinámica del capital a partir de la articulación de procesos de orden natural -sobre todo biológicos y ecológicos- con los procesos de orden histórico y social; por esto, desde que la naturaleza se convierte en un conjunto de objetos y procesos de trabajo, desde que los procesos ecológicos participan en la formación de valor y en la producción de plus valor, lo natural se introduce en el proceso de reproducción del capital. De este modo, Leff (1994 (a): 139) argumenta que “el recurso natural no es producto de un metabolismo biológico; la fuerza de trabajo no es el desgaste energético de los hombres en sus procesos de trabajo. Ciertamente, estos procesos implican el soporte de las leyes biológicas de los organismos vivos; pero no como entes naturales cuya existencia sea independiente de los procesos históricos, de la dinámica del capital que determina las necesidades de explotación de la fuerza de trabajo y de apropiación de los procesos naturales como recursos económicos”. Por el contrario, señala que “la articulación entre naturaleza y sociedad no puede explicarse como un simple intercambio entre la cultura y su medio ambiente puesto que es el proceso de producción material, de acumulación y expansión del capital, lo que condiciona el funcionamiento, la evolución, la estructuración de los ecosistemas, así como las formas técnicas de apropiación de la naturaleza. De esta

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manera, los procesos ecológicos y las transformaciones de la naturaleza se inscriben en la dinámica del capital” Concebido de este modo, el término ambiente debe ser liberado de las ataduras de lo estrictamente “natural” y paralelamente, debe ser asociado a lo “social” en la medida que el hombre es naturaleza en naturaleza. Si bien se ha señalado que la emergencia del lenguaje, la producción de excedentes económicos y la constitución de una sociedad de clases, ha distinguido la sociedad humana del resto de las comunidades bióticas, paradójicamente en este proceso de constitución y distinción de la naturaleza, cada vez es más evidente, por los impactos ambientales que recibe, que el hombre es parte de la naturaleza que lo contiene y por tanto, las relaciones establecidas con otros “hombres” son parte de esa naturaleza. De allí que las relaciones hombre-hombre pueden y deben ser abordadas como problemáticas ambientales. En esta concepción, el hombre es recentrado en la naturaleza no como “rey” sino como “integrante”. En su posición de rey el hombre está fuera de la naturaleza, dominando –idea construida durante la modernidad-. Desde una posición de “integrante” se encuentra dentro de la naturaleza, preservando. Este supuesto subyacente es la base del desarrollo sustentable: el hombre es naturaleza en naturaleza y por tanto, integrante de la naturaleza, entendida como sistema complejo.

4.1.2 Sustentable no es igual a sostenible

La racionalidad capitalista es devastadora para el ambiente, agotadora para los individuos y perversa para el conjunto de la sociedad. La idea de progreso y crecimiento sostenido que subyace a esta lógica capitalista se revela hoy de manera “sostenida” en pobreza y exclusión para muchos, en crecimiento e inclusión para unos pocos y en calentamiento global para el conjunto social. Este desarrollo desigual, combinado y contradictorio del capitalismo (Di Cione, 1997) se da en el marco del que aquí identificaremos bajo el concepto de desarrollo sostenible que entre sus objetivos propone mantener el status quo de una lógica capitalista depredadora y que muchas veces se disfraza, como afirma Guimaraes (1994) detrás del concepto de desarrollo sustentable, vaciando a este último de contenido y transformándolo en retórica neoliberal Un par de definiciones estipulativas (Koessl, 1998; Copi, 1994) de los conceptos de sostenible y sustentable, los cuales son confundidos frecuentemente e inclusive utilizados como sinónimos, pueden ayudar a develar significados subyacentes detrás de políticas de desarrollo. Esta

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estrategia de conocimiento que se propone aquí tiene por objetivo que los lectores puedan descubrir en los discursos, tanto políticos como académicos, desde dónde se mira y qué se propone. Sostenible no es igual a sustentable. Y la diferencia es necesario señalarla y conceptualizarla para construir nuevos mapas que permitan ubicarnos y localizarnos en una glocalización (2009) emancipadora. Con sostenible se alude a mantener para luego corregir las distorsiones generadas por el mantenimiento de un desarrollo, que en realidad es crecimiento, y que sirve para continuar con el actual estilo de crecimiento. Con sustentable se alude a reproducir con un criterio de preservación y prevención de los recursos naturales y sociales. La sustentabilidad alude a la reproducción dinámica de la naturaleza sociedad. Lo sustentable supone prevención, diagnóstico y planificación para evitar distorsiones. De todos modos, cuando estas distorsiones ya están instaladas lo sustentable es buscar la solución, investigando y gestionando sobre las causas para cambiar el rumbo en el corto, mediano y, sobretodo, en el largo plazo. Para lograr una sustentabilidad en este sentido, tal como propone Leff (1994 a) es necesario construir una nueva racionalidad ambiental en la cual el objetivo principal sea el “reencatamiento del mundo”, propuesta que según Noguera Echeverri (2004) supone una reconciliación con la naturaleza de la cual somos parte.

4.1.3 La sustentabilidad como noción trialéctica

El territorio no es un objeto ni es una cosa. Es simultáneamente como señala Santos (2000) un sistema de objeto y un sistema de acciones y por lo tanto un híbrido. El territorio es un conjunto de relaciones complejas. La mirada transversal que puede realizarse de esta complejidad en relación a las formas de habitar y a su utilización integral por parte de la sociedad, es el ámbito de acción del saber ambiental. Si definimos al territorio como un conjunto de relaciones complejas en el espacio tiempo surge el concepto de sustentable o sustentabilidad para calificar su evolución y desarrollo. En tanto conjunto de relaciones complejas, el concepto de territorio en los últimos años ha aparecido asociado a la noción de sustentable cuando se pretende considerarlo en su evolución, planificación y desarrollo. Entonces, si un territorio es sustentable se dice que es porque posee sustentabilidad. Pero ¿A qué se alude con ello? En principio, el concepto podría inscribirse como una noción trialéctica (Soja, E. 1997).

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La sustentabilidad implica la reproducción dinámica de la naturaleza. Aquí en realidad deberíamos aludir a “naturalezasociedad” como un solo término, hasta tanto se internalice que la sociedad es integrante de la naturaleza y al hacer referencia a ella, sea obvia la integración de lo social en el concepto. Entonces si, podríamos decir que la sustentabilidad alude a la reproducción dinámica de la naturaleza sociedad eludiendo todo criterio de conservación estática que signifique un contrasentido a la noción de movimiento y transformación constante inherente a su existencia-; en este sentido, la sustentabilidad supone el “uso” sin agotamiento en el ahora y aquí para preservar para nos(otros) y para los otros la naturaleza. Así, la noción se compone de las tres dimensiones del ser: la temporal, la espacial y la social. Con relación a la primera implica mantener dando permanencia en el tiempo; con relación a la segunda, involucra mantener los recursos de la naturaleza en naturaleza de un determinado lugar; y con relación a la tercera, implica mantener para las sociedades del futuro. La conjunción de estas tres dimensiones lleva a otra idea: reproducir implica defender nuestra esencia como sociedad entendiendo que ya no sólo somos parte de la naturaleza, sino que somos naturaleza y vivimos en y de ella. De este modo, debemos incluir como problema ambiental toda afección hombre-hombre y no sólo la afección hombre-naturaleza como desde las visiones estrictamente ecologistas (Fig. 2). Esta nueva consideración tiene un corolario muy importante: el hombre no sólo integra aquello por lo cual debe jugarse, sino que el hombre como naturaleza debe defender su existencia y esencia. En este sentido, el hombre, podría comenzar a jugarse por la sustentabilidad de la naturaleza en naturaleza. Entonces de lo que se trata es de reproducir la naturaleza en naturaleza en el tiempo sin olvidar que el hombre es naturaleza. Estas afirmaciones pueden generar el equívoco de una postura antropocéntrica. Nada más alejado de la intención de este escrito. No se pretende centrar todo en el hombre sino reubicarlo dentro del “arca” que permitirá que la nave tierra continúe navegando. Y esto es solo posible a través de agentes sociales que vehiculen intereses susceptibles de ser defendidos. No se puede defender lo que no es propio. Entonces es necesario cambiar concepciones y conceptos para ser capaces de jugarnos como sociedad por la naturaleza que integramos. Así por ejemplo, podrían considerarse que problemas como la desocupación, la pobreza, la opulencia son problemas ambientales, en tanto el hombre

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afecta a otros hombres a través de relaciones económicas de predatorias como las que se realizan contra comunidades de plantas y/o animales.

Figura 2. Noción trialéctica del territorio sustentable (C. Tomadoni).

Pero vamos un paso más allá. Para propiciar prácticas sociales con criterios de sustentabilidad, y de ese modo reconocer un nuevo capital por el cual jugar socialmente en la construcción de un territorio sustentable, hay primero que modificar las condiciones objetivas en las cuales se desarrolla la dinámica social de producción actual, puesto que el mejoramiento de esas condiciones propicia un reposicionamiento de los agentes al permitir reacomodar fuerzas, es decir poder, para construir un territorio sustentable, el cual en términos de Leff (1994 a), supone la construcción de “nueva racionalidad ambiental”.

4.1.4 Principios y objetivos del desarrollo sustentable

En un principio se mencionaban tres objetivos en el logro del desarrollo sustentable: el bienestar social, el desarrollo económico y la integridad ecológica. La articulación de estos objetivos da lugar a tres principios: la equidad y eficiencia, la habitabilidad y la sustentabilidad a partir de la interacción de las esferas: social, económica y ecológica, propuestas originariamente por NijKamp (citado en Fernández, 1999:7).

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Por su parte, Guimarâes (1997) sostiene que existen cinco dimensiones de la sustentabilidad en el marco de un nuevo estilo de desarrollo. Así afirma que el desarrollo es ambientalmente sustentable cuando promueve el acceso y uso de los recursos naturales al mismo tiempo que preserva la biodiversidad; que es socialmente sustentable cuando procura reducir la pobreza y las desigualdades sociales promoviendo la justicia y la equidad; que es culturalmente sustentable si preserva la diversidad en su sentido más amplio, es decir, la resguarda valores, prácticas y símbolos de identidad que determinan la integración nacional a través de los tiempos; que es políticamente sustentable en tanto profundiza la democracia y garantizar el acceso y participación de todos en la toma de decisiones públicas. A estas cuatro dimensiones suma una quinta esencial para el nuevo estilo de desarrollo: una nueva ética del crecimiento, donde “los objetivos económicos de progreso se subordinan a las leyes de funcionamiento de los sistemas naturales y a los criterios de respeto a la dignidad humana y de mejoría de la calidad de vida de las personas” (Guimarâes, R. 1997: 7) Por otro lado, Coraggio (1998) propone otra lectura del esquema de las esferas. Incorpora al esquema tripartito del desarrollo sustentable, la dimensión política que sintetiza en el concepto de gobernabilidad, manteniendo las dimensiones social, económica y ambiental que traduce en los conceptos de habitabilidad, productividad y sustentabilidad respectivamente. Retomando esta relectura, Fernández (1999) propone un nuevo esquema cuadripartito que abandonando la forma de esferas se transforma en un cuadrado, en el cual cada vértice: gobernabilidad, productividad, habitabilidad y sustentabilidad, representa un polo o núcleo concentrador de capitales. Según Fernández, estos polos son generadores de cuatro megatemas de política social que él aplica al análisis del espacio urbano, y a su vez suponen una redefinición de las implicancias de cada polo, entre los cuales se producen un conjunto presiones. Los megatemas son: a) la Sustentabilidad Económica (S.E.), b) la Sustentabilidad Social (S.S.), c) Sustentabilidad Ambiental (S.A.) y d) la Sustentabilidad Política (S.P) (Fernández, R. 1999: 3) Desde la perspectiva de este autor, el polo productividad se entiende como sustentabilidad económica lo cual implica cuatro corolarios: maximización de productividad de una economía local, racionalidad biorregional disminuyendo la huella ecológica; limitar las condiciones de competitividad; y manejo conservativo y a largo plazo del capital

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económico local. El polo habitabilidad se interpreta como sustentabilidad social y supone: mejora progresiva de toda la sociedad local, potenciación de las redes de autoorganización comunitaria, consolidación de las estrategias de economía popular y estabilización de los procesos de movilidad demográfica. El polo sustentabilidad se define como sustentabilidad ambiental y ello trae aparejado tres corolarios: revalorización del capital natural a través del capital tecnológico; no al fundamentalismo ecologista; propender a poner freno territorial a la intensificación de la circulación de flujos de capital. Y finalmente, el polo gobernabilidad se precisa como sustentabilidad política y ello supone tres corolarios: administrar los efectos regresivos de la exclusión social ocasionados por la globalización; rearticulación de las formas de organización microsociales mediante estrategias de descentralización y participación; y aval a formas de gestión auténticamente democráticas mediante el desarrollo de planes estratégicos y/o la realización de agendas locales. El punto de equilibrio entre estas cuatro manifestaciones de sustentabilidad da lugar al concepto de Sustentabilidad Global (S.G.), punto óptimo hacia el cual deben converger las políticas urbanas. La reformulación de las políticas en este sentido, lleva a Fernández a pensar en una redefinición del concepto de gestión ambiental en términos de gestión ambiental de la calidad de vida o gestión ambiental del desarrollo que el aplica al ámbito urbano (Fernández, R. 1999: 3-9). Cada una de las relecturas de la propuesta inicial de las esferas se ha enriquecido con nuevas consideraciones. Por ejemplo como las que aquí se proponen. Se puede asociar la noción de desarrollo a la búsqueda de equilibrio, bienestar, calidad de vida e inclusive riqueza tanto a nivel individual como colectivo. La noción parece estar relacionada con la idea de mejoramiento pero... ¿De quién y para quiénes? El tema del desarrollo tiene que ver con una cuestión de valores, pues no solo supone la satisfacción de necesidades sino también es la materialización de una potencialidad de mejoramiento a la que se aspira desde parámetros culturales diferentes. Esto nos lleva a pensar que la uniformización del concepto de desarrollo no es posible pues está íntimamente relacionada con una característica inherente a todo sistema vivo: la diversidad. Por ello puede considerarse que muchas veces la noción de desarrollo es resultado de una imposición que pretende homogeneizar para conseguir beneficios solo para algunos, y de allí que se deba prestar mucha atención a cómo se construye la noción de desarrollo sustentable.

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Entonces retomando el esquema de las esferas se propone que el desarrollo sustentable supone la intersección de cuatro campos de acción: el social, el económico, el político y el ecológico (Fig. 3). En cada uno de ellos los objetivos respectivamente son el bienestar, el desarrollo, la gobernabilidad y la integridad ecológica. A su vez, los principios sobre los que se fundamentan estos objetivos los podemos observar en las intersecciones y son: calidad de vida, productividad con eficiencia, igualdad, diversidad cultural, participación, gobernanza, transparencia, consenso, seguridad, habitabilidad, gestión de recursos naturales y sociales, marco legal, ordenamiento territorial, viabilidad/resilencia, austeridad y prevención/mitigación de impacto ambiental

Figura 3. Principios y objetivos del Desarrollo sustentable Global (Elaboración propia).

4.2 ¿Quiénes miramos? Las Prácticas

4.2.1 Los agentes del desarrollo sustentable Operativizar el desarrollo sustentable supone identificar y caracterizar las prácticas de los agentes sociales, considerar el grado de empoderamiento que tienen en el sistema global de acciones sociales y

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diferenciar los capitales que cada agente pone en juego para poder interpretar sus estrategias y territorialidades. Un aporte fundamental desde el campo teórico de la sociología estructuralista constructivista (Bourdieu 1988,1990, 1991; Gutiérrez, 1995) es extender la lógica económica al análisis de toda práctica social. Bourdieu recupera a Marx en su lógica de análisis en términos de lógica económica, pero marca una ruptura al extender esa lógica a otros campos diferentes que el económico con lo cual logra explicar prácticas que pueden aparecer como desinteresadas o gratuitas. Así, puede hablarse de diversas economías orientadas hacia fines no estrictamente económicos, como la economía de la religión con la lógica de la ofrenda; la economía del honor con la lógica del intercambio de dones y contradones, de desafíos y de respuestas, etc. (Gutiérrez, 1995: 27). La primera transferencia de esta teoría al campo del saber ambiental, es extender la noción de economía de las prácticas al campo de los bienes ambientales con lo cual es posible hablar de una economía socioambiental con la lógica del desarrollo sustentable. Bourdieu señala que la economía de las prácticas sociales es producto de la relación dialéctica entre campo y habitus, es decir, entre estructuras sociales externas y estructuras sociales incorporadas por los agentes sociales en su discurrir histórico. Así el campo se define como sistema de posiciones y relaciones de posiciones de los agentes, y el habitus como la tendencia a pensar, sentir, percibir, valorar de los agentes. Un campo se delimita “definiendo aquello que está en juego y los intereses específicos, que no son irreductibles a lo que se encuentra en juego en otros campos o a sus intereses propios” (Bourdieu, P. 1990 (b): 135-136). Para que funcione un campo hace falta gente dispuesta a jugar, dotada de un habitus que implica conocer las leyes del juego en el cual se involucra. Lo que está en juego es capital por el cual se lucha de acuerdo con intereses. Bourdieu para referirse a interés utiliza el término “illusio” (de ludus, latín) cuya connotación es la propensión a “jugar el juego”, es el estar “involucrado”, “atrapado” en el juego y por el juego. “Estar interesado quiere decir aceptar que lo que acontece en un juego social determinado tiene sentido, que sus apuestas son importantes y dignas de ser emprendidas” (Bourdieu, 1995: 79-80). Desde esta perspectiva se define al capital como el conjunto de bienes que se producen, se reproducen, se acumulan, se distribuyen, se consumen, se invierten y también, se pierden y/o amplían en el proceso de juego. Existen diferentes tipos de capital: económico, social, cultural y simbólico.

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Concebido de este modo la estructura de un campo supone un estado de las relaciones de fuerzas entre los agentes o instituciones que intervienen en la lucha, o lo que es lo mismo, de la distribución del capital específico de ese campo que se ha acumulado durante luchas anteriores y que orienta las estrategias ulteriores (Bourdieu, P. 1990 (b): 136). Para este autor, las estrategias, no responden a la prosecución intencional y planificada de fines calculados, sino al desarrollo activo de “líneas de acción objetivamente orientadas que los agentes sociales construyen sin cesar en la práctica y que se definen en el encuentro entre el habitus y una coyuntura particular del campo” (Bourdieu, P. 1995: 89).

4.3 Sustentabilidad como capital simbólico

Para lograr un desarrollo sustentable se propone identificar agentes participantes en la resolución de un problema ambiental, prestando especial atención a los grados de poder detentados en el campo y los habitus desde los cuales se actúa como se actúa. El poder está directamente vinculados con la ilusión puesta en juego, es decir con el nivel de intereses que se pone en juego y con el cual los agentes pretenden reproducir, acumular y reinvertir sus distintos tipos de capitales. En este caso el capital en juego es la sustentabilidad global que la definimos como un capital simbólico compuesto de energía sinérgica generada en la asociación de una constelación amplia de agentes dispuestos a jugar por los objetivos y principios del desarrollo sustentable. En una situación ideal se puede observar un juego equilibrado donde los juegos de poder pueden beneficiar momentáneamente más a unos que otros, pero que no los reduce en su capacidad de acción. Sin embargo, las situaciones reales en el actual contexto de la globalización de signo excluyente están lejos de una situación de equilibrio. El juego por el capital sustentable global muestra en la mayoría de los casos desequilibrios muy marcados en favor de los agentes sociales que operan en el campo económico. Por ello es importante generar instrumentos metodológicos y de acción que ayuden al empoderamiento del conjunto de agentes sociales con el objetivo de lograr un desarrollo incluyente que respete la diversidad cultural y garantice bienestar. Para ello es necesario un reconocimiento del “otro” y un empoderamiento del “nos”. Recordemos que

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sustentabilidad en su dimensión intergeneracional significa preservar para nos(otros).

5 DE LA RETÓRICA A LA ACCIÓN

5.1 ¿Con qué herramientas podemos operar?

La utilización de herramientas metodológicas es clave en la gestión ambiental. Ellas permiten considerar al “desarrollo sustentable”, no como retórica sino como discurso con correlato de acción posible y concreta. Son herramientas conocidas hasta el momento: las agendas locales, la construcción de indicadores, la educación ambiental, los estudios línea base, las evaluaciones de impacto, los perfiles ambientales. Estas herramientas permiten operativizar el concepto de desarrollo sustentable, que se ha convertido como concepto en la panacea de los discursos políticos. Esta operativización es necesaria en un momento, en cual el modelo organizacional de la sociedad globalizada, pareciera estar agotando sus propios resortes de reproducción, en la medida que está generando externalidades económicas y sinergias negativas de un crecimiento sin límites. Esta situación está llevando a la sociedad-naturaleza, a un mayor grado de vulnerabilidad que se traduce en serios problemas ambientales. Consideraremos en este escrito la herramienta Indicadores dado el uso difundido que está adquiriendo desde organismos tanto públicos como privados que pretenden medir el grado de “desarrollo” alcanzado territorialmente.

5.2 Indicadores cualitativos vs cuantitativos

Cuando se habla de indicadores generalmente suele oponerse la idea de indicadores cualitativos vs indicadores cuantitativos. Para comenzar es necesario señalar que esa dicotomía es falsa. Si bien es cierto que ambos parten de paradigmas epistemológico-metodológicos diferentes, una complementación crítica y vigilante entre ambos tipos, no sólo es más constructiva sino muy necesaria. No vamos a discutir aquí los pro y los contra de las metodologías cuanti - cualitativas, sólo señalar que la retroalimentación metodológica de ambos tipos permite el control de la herramienta. En el caso de los indicadores cualitativos, lo importante es la construcción y/o diseño en contexto y con concepto críticos, de modo tal que el indicador permita mostrar lo que realmente se pretende observar y analizar de manera

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aproximativa y no taxativa. El diseño y el control son momentos claves en la formulación de indicadores pues de ellos se derivan luego el análisis, evaluación y monitoreo de los procesos bajo estudios y gestión.

5.2.1 Herramientas de acción: indicadores cualitativos del desarrollo sustentable

Un indicador es una herramienta metodológica que permite desagregar impactos de procesos tanto de mejoramiento y fortalecimiento, como de privación y vulnerabilidad socioambiental en vistas a una articulación totalizadora. Esta definición tiene dos partes: por un lado, se alude a desagregar, y por otro a articular. La desagregación es en cuatro niveles. La primera es socioeconómica y tiene por objetivo descubrir quién y qué sufre el impacto; la segunda es geográfica y/o sectorial y pretende considerar dónde ocurre el impacto; la tercera es histórica y considera cuándo acontece el impacto con el fin de establecer secuencia de tiempos; y la cuarta es causal y teleológica pues pretende analizar el por qué y para qué de los impactos. Estas desagregaciones bien logradas muestran el potencial proyectivo y prospectivo de los indicadores, así como la capacidad evaluativa de las condiciones de oportunidades, riesgo e incertidumbre. La articulación de la información obtenida a través de la desagregación es fundamental para integrar de forma totalizadora los pasos a seguir, o dicho de otro modo, para garantizar la coherencia y eficacia de las acciones y políticas a seguir. Esta articulación debe discurrir en tres niveles: intra-intertemporal es decir para el ahora y después, intra-interregional, es decir para el aquí y allá, e intra-intergeneracional para nos (otros) y los otros (Tomadoni, 2007) (c). El logro de esta articulación muestra la capacidad centrípeta (lo intra) y centrífuga (lo inter) de la herramienta indicadores. Una de las maneras de constatar y/o verificar situaciones de desarrollo o no, es a través de la detección de indicadores. La apelación a esta palabra no es sólo terminológica sino también conceptual puesto que lo que indica, a la vez revela, demuestra, exterioriza, prueba, e incluso, denuncia un estado de situación. Uno de los alcances más promisorios de los indicadores es que permiten ponderar la calidad de vida que alcanza un territorio en relación al modelo de desarrollo implantado en el mismo. En términos territoriales, tanto la materialidad de las formas como el contenido que les otorga vida, puede ser revelada a través de indicadores. Estos poseen la doble función de dar cuenta de la

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materialidad de los lugares, y de las dinámicas sociales que en ellos se producen. Y es en este preciso punto donde lo geográfico y la geografía adquieren toda su potencialidad interpretativa de lo socio-territorial. Esto implica, que el sistema de acciones, procesos e interacciones, construidos por los agentes sociales en su devenir histórico, proporciona contenido e imprime en las formas -es decir en los objetos geográficos- valores, significaciones y representaciones. En consecuencia, las formas adquieren configuraciones desiguales, combinadas y contradictorias que en juego con las dinámicas sociales revelan la especificidad de cada realidad territorial en el contexto actual del capitalismo. Una forma de aprehender esta realidad es a través de indicadores territoriales que relevan un estado de situación. Veamos un ejemplo de modelo territorial. La globalización de la economía mundial se caracteriza por un proceso de reestructuración productiva. Este se revela de diversas maneras y con diferentes intensidades a lo largo de todo el planeta en nuevas formas de configuración espacial y nuevos contenidos en la dinámica social. El resultado es una creciente fragmentación socioterritorial. En el caso de los países latinoamericanos el resultado son territorios glocaldependientes. Dicho de otro modo, territorios donde las lógicas de la globalización son aceptadas sin mayores resistencias por los agentes locales quedando el territorio dependiente de los agentes que imponen lógicas hegemónicas que sumergen al conjunto social en la exclusión de muchos. El resultado es un modelo territorial glocaldependiente caracterizado por precariedad y subdesarrollo territorial. Un conjunto de indicadores “indican”, denuncian y revelan este estado de situación. Entonces ¿Cómo construir indicadores que permitan en primer término, constatar este resultado, y en segundo término, evaluar y monitorear la nueva situación socioterritorial en vistas a la aplicación de políticas de superación de la misma? Lo primero a considerar es el acercamiento analítico y crítico al contexto sociogeohistórico en el cual se pretende operar con indicadores; lo segundo, es una clara selección de los conceptos con los cuales se formula el contenido del indicador; y lo tercero construir indicadores partiendo de esa realidad.

5.3 Construcción de Indicadores cualitativos de Sustentabilidad: una propuesta

La explicitación sincera de los condicionamientos es la mayor fortaleza de los planteos cualitativos. Por ello, es preciso señalar que el

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acercamiento analítico y crítico al contexto, la selección de conceptos y la lectura de la realidad en la construcción de indicadores siempre están influidos por las concepciones teórico-ideológicas de quien los construye. Es aquí en donde surge la mayor crítica a los planteos cualitativos al tacharlos de subjetivos. La propuesta que se realiza pretende sacar la subjetividad “del closet” e incorporarla como un dato. Si la subjetividad es reconocida reflexivamente como dato y tenida en cuenta, entonces se ganan dos cuestiones a favor: por un lado, la revisión y ajuste de la herramienta y por lado, la compresión de la complejidad que se pretende “medir”. ¿O acaso medir con números, el “objetivo” indicador del PBI de un territorio, no es un dato subjetivo que esconde la real redistribución de la riqueza que se realiza en ese territorio? ¿O acaso más de un habitante de un territorio no se pregunta dónde está el dinero que le correspondería “per cápita” acorde a lo señalado por el indicador? En el caso de los indicadores cualitativos no se mide con números. La realidad no se esconde detrás de números. No interesa tanto la cantidad como la calidad de los datos. Entonces ¿Cuáles son los parámetros? La emergencia, la recurrencia y la desaparición de datos mostrados en indicadores. La revisión sistemática de publicaciones periódicas locales, las observaciones in situ, las entrevistas y especialmente, el contacto cara a cara con los agentes involucrados permiten construir listas de indicadores. Una cuestión clave en la formulación de estos indicadores es la triangulación de información que permite dar consistencia al indicador. Es decir no basta con que un dato aparezca una vez aisladamente. Ni siquiera el seguimiento para ver su recurrencia en un período de tiempo, sino que simultáneamente se debe corroborar su existencia por otras fuentes. No se trata de encontrar emergentes ocasionales sino constatar permanencia y/o desaparición y ver si son de naturaleza coyuntural o estructural. Veamos un ejemplo. Dentro del contexto del modelo territorial glocaldependiente consideremos un lugar en el cual la industria turística, en base a inversiones principalmente extranjeras, toma auge acorde al modelo de Resort, Spa, All Inclusive y Cruceros. Por cierto, gran parte del área del Caribe responde a este modelo. Supongamos que queremos medir la situación del mercado de trabajo, entonces para construir indicadores cualitativos recurrimos a la lectura de periódicos locales siguiendo una secuencia semanal de lectura en el término de un mes. Allí encontramos, por ejemplo, que se piden empleados “sin problemas

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de papeles”, esto quiere decir, se piden trabajadores legales sin problemas de visa. El anuncio clasificado es una fuente increíble de información pero se debe complementar con información de otras partes de periódico que indican, por ejemplo denuncia de sindicatos por contratos a trabajadores ilegales que quitan trabajo a los locales. A su vez, se observan en el lugar la presencia de trabajadores extranjeros y se constata mediante entrevistas que efectivamente estos trabajadores venden su fuerza laboral por debajo del precio de mercado. Y así se podría seguir cruzando información. En este contexto se podría formular un indicador como: “Incidencia de la mano de obra ilegal en el mercado laboral local”. El mismo cruce se podría hacer para ver condiciones salariales en relación a pago recibido, contribuciones sociales, etc., etc. El ejemplo aquí planteado se construye para el área de mercado de trabajo pero dado el caso se podrían construir indicadores en otras áreas como: salud, educación, alimentación y consumo, seguridad, vínculos familiares, migración, vivienda, infraestructura urbana, solidaridad. Cada uno de ellas se nutre de un conjunto de indicadores que caracterizan el estado de situación de un territorio sin necesidad de recurrir a priori a números que resultan vacíos cuando no se los llena del contenido de la realidad que se pretende mensurar. De lo que se trata cuando se construyen y usan indicadores cualitativos es de profundizar la lectura, mirar atentamente, escuchar críticamente y agudizar la sensibilidad socioespacial. Luego la clasificación, jerarquización y explicitación de lo obtenido produce el indicador. La tarea es compleja pero sin lugar a duda es coherente con la complejidad social que se pretende “medir” cualitativamente.

6 CONCLUSIÓN

Al vincular la noción de sustentabilidad con territorio, la pretensión es ver cómo conjugar ambas cuestiones de manera positiva en vistas a un desarrollo territorial integrado. La ecuación ideal sería conjugar de manera equilibrada: bienestar social, integridad ecológica, ordenación territorial, desarrollo económico, gobernabilidad y participación e identidad cultural. Lo cierto es que estos objetivos oscilan en un mundo donde la lógica capitalista convierte cualquier posible equilibrio en una quimera. De este modo, el bienestar social es aplastado por la competitividad económica y el desarrollo es materia pendiente, muchas veces

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disfrazada detrás de indicadores cuantitativos que señalan el creciente crecimiento económico. Este crecimiento en algunos casos es medido por la cantidad de inversiones extranjeras, las que en el mejor de los casos depredan el entorno local tanto natural como social y reducen la identidad cultural mediante la homogeneización de pautas. Todo ello legitimado por una democracia que en el mejor de los casos es un juego donde siempre ganan los mismos: aquellos que logran acomodarse en el juego de la globalización perversa (Santos, 2005). Pero entonces... estamos perdidos. No, no lo estamos. Existen oportunidades en la medida en que todos los agentes participantes del desarrollo territorial hagan conscientes la importancia de su involucramiento y estén dispuestos a jugarse por él. Para ello es clave el empoderamiento y la construcción de estrategias territoriales –territorialidades- que grafíen o marquen el territorio de manera emancipadora para el conjunto social. La importancia creciente de los movimientos sociales en América Latina son una tendencia a observar en este sentido. Impensar conceptos como el de desarrollo sustentable, globalización e innovación en el actual contexto de capitalismo global signado por el peso del sector financiero, es una estrategia que más allá de lo conceptual, implica comenzar a impensar herramientas, que banalizadas por la retórica neoliberal, pueden resignificarse en función de acciones emancipadoras. Esto significa asumir una posición crítica ante los conceptos para aplicar metodologías de gestión sustentadas en principios y objetivos que deriven en un desarrollo sustentable para nos(otros) y los otros. Esto supone una triple consideración del desarrollo sustentable: interterritorial, intertemporal e intergeneracional del futuro de las sociedades.

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EL USO DE SIG E INDICADORES PARA MONITOREAR LAS DESIGUALDADES INTRAURBANAS: UN ESTUDIO DE CASO EN ROSARIO, ARGENTINA

Javier Martínez University of Twente, Faculty of Geo-Information Science and Earth Observation.

1 INTRODUCCIÓN

Desde la declaración del Programa 21, la reducción de las desigualdades dentro de las ciudades ha sido mencionada como importante para el desarrollo sostenible (Comisión Europea, DG XI (1994), en Mega, 1996; UNCHS, 2001; UN, 1992b). Además, se indica que si no se abordan las desigualdades extremas no habrá ningún progreso hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (UNDP, 2005). La desigualdad espacial está presente en diversas áreas urbanas de todo el mundo. Sin embargo, las desigualdades en las condiciones del hábitat o el acceso a la infraestructura social y física son particularmente evidentes en ciudades de países en desarrollo. En estas ciudades, los problemas se concentran en ciertas áreas, afectando la calidad de vida de los habitantes de esas áreas. Además, la creciente brecha entre los barrios más y menos favorecidos alienta a los hacedores de políticas y tomadores de decisión a introducir políticas para compensar las disparidades focalizando a las zonas más deprimidas. Sin embargo, muchas ciudades sufren una crisis de información que socava su capacidad para desarrollar una política urbana eficaz. Estas ciudades no tienen un enfoque sostenido o sistemático para evaluar los problemas

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urbanos y no pueden evaluar el éxito de las políticas implementadas. Los indicadores urbanos son vistos como una herramienta que puede mejorar esta situación (Moor, 2000). También hay un reconocimiento de que los Sistemas de Información Geográfica (SIG) pueden utilizarse para la recogida y análisis de indicadores urbanos. Por lo tanto, SIG e indicadores pueden ayudar a monitorear las desigualdades, focalizar las áreas necesitadas, establecer prioridades y reasignar recursos. El capítulo 40 del Programa 21 ("Información para la Adopción de Decisiones ") promueve el uso de información e indicadores y se enfatiza en el capítulo 3 la importancia del enfoque a áreas que debieran recibir mayor atención (UN, 1992a). Mientras que muchos estudios se han propuesto para el monitoreo de la pobreza y sostenibilidad urbana, e indicadores han sido formulados a nivel global, nacional y local, es necesario una mayor investigación vinculada al monitoreo de la desigualdad espacial dentro de las ciudades y en el mundo en desarrollo en particular. Además, aunque la experiencia en el uso de los SIG e indicadores para la planificación urbana es cada vez mayor, existe una creciente necesidad de hacer hincapié en cuestiones de desigualdad, en lugar de pobreza. La metodología aquí presentada pretende ayudar a la aplicación de políticas paliativas a través de un mejor entendimiento de los aspectos complejos y multidimensionales de las desigualdades espaciales y de una mejor focalización de recursos. Políticas paliativas y acciones de planificación urbanas podrían reducir la desigualdad espacial y resultar en un entorno urbano más sostenible, ya que la equidad social es una condición previa para el logro de la sostenibilidad (Mega, 1995). Esto también podría ayudar a mejorar la gobernanza ya que una mejor gobernanza implica que los responsables políticos son conscientes de las necesidades y diferencias dentro de la sociedad civil. La primera sección de este capítulo describe el problema de las desigualdades espaciales y el contexto de políticas urbanas. La segunda sección se centra en el uso efectivo de indicadores espaciales y describe por qué los SIG pueden ayudar en su operacionalización. La tercera sección describe las características del estudio de caso, sus políticas urbanas y explica la selección de indicadores basados en SIG. La cuarta sección presenta la aplicación empírica de la metodología y aborda el análisis de las desigualdades en Rosario. El estudio de caso demuestra cómo los indicadores urbanos y SIG pueden describir y monitorear aspectos de la desigualdad como variaciones en las condiciones de calidad de vida y acceso a la

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infraestructura física y social. La presente investigación propone una metodología transparente y fácil de entender aplicable al monitoreo sistemático de los aspectos más relevantes de las desigualdades intraurbanas; a través de una matriz de indicadores y un enfoque para incorporar un componente geográfico en la asignación del presupuesto participativo. Finalmente se presentan algunas conclusiones y recomendaciones.

2 LAS DESIGUALDADES ESPACIALES Y EL CONTEXTO DE POLÍTICAS URBANAS

Existe actualmente una transformación económica que está teniendo lugar a nivel mundial, y tanto la globalización, como la privatización y la desregulación son generalmente vistas como responsables de un aumento en la segregación espacial, polarización social y desigualdades espaciales (Castells, 1996; Harvey, 2000; Knox y Pinch, 2000; UNCHS, 2001). En la última década ha surgido una preocupación sobre la falta de debate sobre la desigualdad, principalmente porque en su lugar se ha prestado atención a la pobreza urbana (Mitlin et al., 1996; UNDP, 2001). Una mayor atención hacia la desigualdad y su diferenciación con el concepto de pobreza se refleja ya en el Reporte Global sobre Asentamientos Humanos 2001:

"Aunque la pobreza absoluta es bastante mala, es peor cuando se

produce en medio de condiciones de abundancia. La pobreza relativa refleja desigualdades que plantean importantes cuestiones del acceso equitativo a los derechos y recursos". (UNCHS, 2001: 15).

Esta creciente preocupación por las desigualdades movilizó a algunos gobiernos locales a focalizar su actuación en áreas desfavorecidas. Las políticas basadas en áreas son una de las herramientas que se han aplicado desde los años noventa para focalizar las intervenciones en áreas geográficas donde coexisten problemas y mejorar la calidad de vida de las personas que viven en esas zonas. De esta forma se observa como una tendencia en las políticas urbanas en el Reino Unido y en otras partes de Europa un cambio de políticas universales hacia políticas focalizadas o basadas en áreas (Smith, 1999) y se les atribuye la capacidad de proporcionar un marco adecuado para acciones concertadas tendientes a contrarrestar carencias múltiples (Andersen y van Kempen, 2003). Uno de los argumentos a favor de políticas focalizadas geográficamente es que están justificadas debido a la

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creciente polarización entre las zonas más desfavorecidas y las más privilegiadas (Smith, 1999). En América Latina, donde los países mantienen la mayor desigualdad de ingresos del mundo (UNDP, 2001), también ha habido una preocupación por mejorar la calidad de vida y reducción de la desigualdad a través de una mejor asignación de recursos. Esto podría ser visto como una reacción a la difusión de ideologías de libre mercado y reducción de la intervención del estado en la agenda de la década de 1980 (Devas, 1993). La desigualdad y la pobreza urbana se hicieron particularmente problemáticas en países como Argentina, que ha sufrido ajustes macroeconómicos. Desde finales de la década de 1990, ha habido una creciente toma de conciencia entre los responsables políticos de la región de los problemas que estas políticas han causado a los más desfavorecidos. Por ejemplo, la Carta de Porto Alegre (Westendorff, 2002) fue firmada en enero de 2001 por más de 50 alcaldes de América del Sur y se firmó un acuerdo sobre cohesión social en mayo de 2001 por los alcaldes de Montevideo (Uruguay), Belo Horizonte, Porto Alegre, Sao Paulo (Brasil) y Buenos Aires y Rosario (Argentina). Ambas tratan específicamente la importancia del gobierno local para promover la cohesión social y reducir las desigualdades. De lo anterior se deduce que el monitoreo de las desigualdades será enormemente necesario para focalizar y redistribuir el bienestar dentro de los gobiernos locales. Los estudios de patrones de desigualdad y el uso de indicadores para el análisis de equidad en el acceso a las infraestructuras tienen una tradición que data de varias décadas atrás (Smith, 1973; Talen, 1998). El uso de indicadores sociales a nivel de sub-urbano incluso se remonta a principios del siglo XX (Booth, 1902, en Pacione, 2001). Sin embargo, algunos autores reconocen que pocos estudios han tratado de desarrollar indicadores basados en SIG para analizar, por ejemplo, la calidad de vida a escala de barrio (Ghose y Huxhold, 2002). En América Latina en particular, la creciente disponibilidad de datos censales e información geográfica en formato digital se ha reflejado en la aparición de estudios relacionados con la selección de áreas de pobreza y el monitoreo de los procesos de diferenciación social y segregación. Mientras que algunos estudios se centran en el análisis de una dimensión específica de la pobreza como las necesidades relacionadas a la vivienda (Martínez, 2000) otros se enfocan en la integración de teledetección y SIG para identificar focos de

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pobreza (Hall et al., 2001) y en el estudio de la segregación espacial en particular (Peters, 2005). Ya que la segregación de ciertos segmentos de la población puede ser la consecuencia de los patrones espaciales de la desigualdad (Langlois y Kitchen, 2001), los patrones resultantes de la desigualdad que surgen de este estudio pueden ser analizadas en futuras investigaciones como factores subyacentes de segregación. El enfoque en este estudio enfatiza las características multidimensionales de las desigualdades intraurbanas mediante la construcción de indicadores urbanos espaciales que exponen las distintas dimensiones de la desigualdad. La siguiente sección describe cómo esos indicadores urbanos espaciales pueden utilizarse para focalizar efectivamente áreas carenciadas.

3 INDICADORES URBANOS ESPACIALES PARA FOCALIZAR ÁREAS CARENCIADAS

La lógica detrás del monitoreo de las desigualdades espaciales es que aquellas áreas identificadas como más carenciadas deben ser enfocadas y priorizadas. Para evaluar los diferentes problemas urbanos y focalizar efectivamente las áreas carenciadas es necesario contar con información de calidad y en escala espacial suficientemente desagregada. Normalmente, los indicadores urbanos se utilizan para monitorear problemas en zonas urbanas. Sin embargo, son frecuentemente recogidos a nivel mundial, nacional y ciudad pero no desglosados en distritos o a nivel de barrio. Un ejemplo del uso de índices por debajo de la escala ciudad es la medición de carencias realizada en el Reino Unido mediante censos y datos administrativos. La última revisión del índice de carencias múltiples (IMD) en el año 2004 incluye los siguientes dominios: carencia de ingresos; carencia de empleo; carencia de salud y discapacidad; educación, carencia de habilidades y formación; barreras a la vivienda y los servicios; carencia del medio ambiente; y delito (ODPM, 2004). Esta preocupación se expresa también como un problema de falta de "indicadores espacialmente pertinentes" (Kunzmann, 1998). Cuando los indicadores se generan en niveles de agregación altos pueden dar una idea errónea del problema a resolver y cuantificar. En el caso de medición de la desigualdad por ejemplo, el grado de desigualdad observada será mucho una función de la escala espacial (Smith, 1994). Para focalizar y seleccionar áreas efectivamente no sólo es importante contar con datos de calidad a escala local sino también tener un

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entendimiento adecuado de la manera en que las necesidades pueden analizarse. Algunas de las críticas a las políticas focalizadas o basadas en áreas para reducir las desigualdades argumenta que la focalización no se basa en necesidades y que las áreas no son homogéneas, esto último conocido como el problema de falacia ecológica (Knox y Pinch, 2000). Inferencias acerca de individuos a partir de datos basados en agregados de personas, tales como los proporcionados por los datos del censo, pueden ser engañosos. No todas las personas que viven en un área favorecida son necesariamente no-carenciados. Para minimizar los problemas resultantes de la falacia ecológica, esta investigación se centra en el uso de unidades espaciales pequeñas y bajos niveles de agregación y enfatiza aspectos vinculados a las necesidades más que cualquier otro criterio redistributivo. El uso únicamente de necesidades derivadas mediante indicadores puede ocultar los casos de necesidades individuales. Los indicadores que tradicionalmente se construyen exclusivamente a partir de datos censales agregados a nivel de radio censal son adecuados para la medición de necesidades indirectas o derivadas pero no pueden medir las necesidades “auto-expresadas” de la población, ni reflejan la "distribución de oportunidades" inherente a la accesibilidad a la infraestructura social y física. Estas deficiencias pueden superarse mediante la construcción de indicadores utilizando un SIG porque pueden emplearse diferentes unidades espaciales a la medida del problema de decisión. Tomando en cuenta que la escala espacial es importante en la construcción de indicadores, este estudio ilustra también la influencia de la escala en el reconocimiento de las desigualdades utilizando un enfoque multinivel. Con la utilización de indicadores construidos con SIG esta investigación muestra cómo es posible comunicar y hacer visible la brecha entre las zonas más prósperas y las más carenciadas y cómo detectar necesidad oculta mediante necesidades auto-expresadas y datos administrativos. Los indicadores se construyen combinando diferentes fuentes de datos como los datos del censo y datos administrativos. Los párrafos anteriores también resaltar algunas de las principales funciones de los indicadores y el potencial de SIG para operacionalizarles. Durante la construcción de indicadores, es necesario: organizar los datos, cuantificar y comunicar. Estas tres funciones de los indicadores coinciden con las ventajas generalmente reconocidas en un SIG: organización de datos, análisis espacial y visualización (Ghose y

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Huxhold, 2002; Burrough, 1986: Huxhold, 1991; Webster, 1993). Además, desde finales de 1990 el valor y el potencial de los SIG para construir indicadores intra-urbanos se incrementa por una combinación de: una creciente preocupación sobre las desigualdades intraurbanas, la aplicación de políticas basadas en áreas y los avances de la tecnologías TIC y SIG. Para interrogar más eficazmente las desigualdades locales es también pertinente comprender que un indicador se centra en y procesa intencionalmente sólo determinados aspectos de la realidad (Innes, 1990). Innes lo indica de esta manera:

"un indicador es simplemente un conjunto de reglas para reunir y organizar los datos para que se les puedan asignar significado"..."un indicador, como un trabajo de investigación, destaca ciertos aspectos de una situación a expensas de otros. Permite a los observadores ' ver ' el mundo a través de un lente especial" (Innes, 1990: 5).

Esta definición plantea claramente la importancia de identificar una perspectiva del problema desde donde abordar las desigualdades intraurbanas. Para justificar que las desigualdades en las ciudades realmente importan es necesario considerar un enfoque desde una perspectiva de justicia social. En el estudio de caso aquí presentado, los indicadores se utilizan para describir la desigualdad espacial y pueden estar relacionados con el objetivo de políticas de focalización de desigualdades intraurbanas. Cuando hay una necesidad de monitorear o describir las desigualdades, se presupone que con el uso de herramientas de planificación hay una intención de cambiar, mejorar o resolver este problema. Por lo tanto, existe una preocupación con cómo debería ser la ciudad, y con alguna forma de acción redistributiva o compensatoria. Smith (1994) considera que justicia implica tratar a las personas equitativamente, lo que en justicia distributiva significa que todo lo que está siendo distribuido debe ir a la gente en las cantidades adecuadas. Expresa que "equidad" significa que la gente en las mismas circunstancias debe tratarse de la misma manera. Se puede así mismo hacer una diferencia entre igualdad aritmética y proporcional. En igualdad aritmética todos reciben exactamente la misma cantidad de algo y en igualdad proporcional la distribución se justifica según determinados criterios, tales como necesidades o demandas del mercado. Elegir una perspectiva de justicia social implica que estamos preocupados con la cuestión de quién obtiene qué, dónde y cómo, y más precisamente quién debería recibir qué, dónde y cómo (Smith 1977: Pacione, 2001).

132

4 EL CASO DE ROSARIO (ARGENTINA)

Rosario (Argentina) es la tercera ciudad de mayor población en la Argentina, con un total de 923.444 habitantes según el censo de 2001.Tiene diferentes niveles de necesidades de vivienda y acceso a la infraestructura física y social, con aproximadamente el 11% de la población viviendo en asentamientos irregulares (Fundación Banco Municipal, 1996). Las desigualdades empeoraron particularmente después de la crisis socio-económica y política que estalló en Argentina en diciembre de 2001. El porcentaje de personas que vivían bajo la línea de la pobreza en el Gran Rosario alcanzó el 61% en mayo de 2003. Al mismo tiempo, el número de barrios cerrados aumentó durante la década de 1990, causando un aumento en las desigualdades de la vivienda, las disparidades y la segregación social (Bragos et al., 2001). Una serie de políticas del gobierno local surgieron en Rosario en 1995 para hacer frente a las disparidades y vinculadas a un programa de descentralización que condujo a la creación de seis distritos. La intención de reducir las desigualdades entre estos seis distritos esta explícitamente mencionada en los objetivos del programa. En el plan de acción se justifica la importancia de la comparación de diferentes áreas geográficas "para ajustar criterios de equidad en la asignación de recursos". Dentro de este proceso de descentralización, se introduce además un proceso de presupuesto participativo para definir temas prioritarios dentro del presupuesto de manera participativa. Aproximadamente el 15% del total del presupuesto para 2003 fue asignado a través de una metodología participativa donde los vecinos priorizaron diferentes actividades y proyectos dentro de cada distrito. Cabe señalar que el presupuesto participativo se distribuye por partes iguales entre los distrito (Municipalidad de Rosario, 2002). Cada uno de los seis distritos se subdivide en seis o siete áreas denominadas áreas barriales. Por lo tanto, hay dos niveles administrativos principales donde la asignación presupuestaria y compensación de las desigualdades pueden ser eficaces: a nivel de área de distrito y barrio. Existe una clara demanda del gobierno local para compensar las disparidades dentro y entre los distritos, y hay un objetivo claro para usar áreas barriales. Desde 2003 el presupuesto participativo ha incluido en cada distrito un Consejo Participativo (parlamento o foro participativo), en el que cada área barrial tiene dos delegados.

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Para analizar el contexto de las políticas locales en Rosario una serie de veinte entrevistas se llevaron a cabo con hacedores de políticas claves. Los resultados de estas entrevistas muestran que existe una clara demanda por el uso de una herramienta que puede ayudar en el monitoreo de las desigualdades intraurbanas y la reasignación de recursos para compensar las desigualdades. Debido a la descentralización y el proceso de presupuesto participativo existente en el Municipio de Rosario, se encontró que los indicadores basados en SIG no sólo podrían introducirse como una herramienta descriptiva en fases de diagnóstico e identificación de problemas sino que también podrían ser utilizados como una herramienta prescriptiva para reasignar recursos de una manera más justa. Criterios para la selección y la construcción de indicadores basados en SIG Algunos de los problemas ya identificados por el movimiento de indicadores sociales a principios de la década de 1960 estaban vinculados a que los indicadores hacían demasiado hincapié en aspectos vinculados a la cuantificación y medición, y a menudo excluían aspectos políticos e institucionales (Innes, 1990). Para evitar estos problemas, los indicadores basados en SIG deben ser fácilmente entendibles y transparentes para los planificadores y tomadores de decisión así además deben relacionarse con el contexto de las políticas locales. La figura 1 muestra los pasos seguidos para la selección de indicadores. El primer paso en la selección de indicadores en Rosario fue la identificación de una perspectiva del problema, que resultó en una perspectiva de justicia social. La igualdad proporcional en función de necesidades era el objetivo de las políticas inscritas en esta perspectiva. Para hacer una delimitación del problema e identificar sus dominios y aspectos de se llevó a cabo revisión de la literatura de indicadores sociales y urbanos, así como de iniciativas de indicadores existentes. En esta investigación, la desigualdad espacial es considerada como un fenómeno complejo, multidimensional y heterogéneo con varios aspectos. Se distinguen dos ejes: 1- las condiciones de calidad de vida (entorno físico y social) y 2- las distribuciones de oportunidades (acceso a infraestructuras sociales, físicas y virtuales). (Figura 1). Finalmente, se hizo durante las entrevistas con los hacedores de políticas una validación de una lista preseleccionada de aspectos de la desigualdad. Esto con el fin de seleccionar indicadores que son pertinentes a políticas locales y aplicables. Veinte entrevistas semi-estructuradas se llevaron a cabo en la ciudad de Rosario con el objetivo

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de conocer cómo los hacedores de políticas y tomadores de decisión perciben la desigualdad como un problema a resolver y para identificar qué aspectos de la desigualdad que encontraron más relevantes. Estos dos objetivos están estrechamente relacionados con una selección válida de indicadores. Entre los entrevistados se encontraban 10 miembros del gabinete municipal y los directores de los seis distritos. El criterio para selección de los entrevistados era cubrir los tomadores de decisión clave en el gobierno local no sólo a nivel de la ciudad, sino también a nivel de distrito, teniendo en cuenta el proceso de descentralización. Para obtener perspectivas más sectoriales, también se decidió extender las entrevistas a los directores del servicio público de la vivienda, de la oficina de planificación estratégica (PER), del proyecto de encuestas de origen y destino (Secretaría de Obras Públicas) y del programa de descentralización.

Figura 1. Pasos en la selección de indicadores de desigualdad.

La razón para no validar los aspectos preseleccionados de las desigualdades con una encuesta de basada en un muestreo (por

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ejemplo, incluyendo diferentes grupos de población) fue que los indicadores seleccionados y la metodología propuesta para el monitoreo de las desigualdades podrían utilizarse no sólo como una herramienta descriptiva, sino también prescriptiva por los hacedores de políticas locales. Esto también explica la importancia de comprender el contexto de la política local así como la perspectiva de los hacedores de políticas en el gabinete municipal y los distritos descentralizados. Los entrevistados recibieron un cuestionario con una lista de los 13 aspectos relacionados con la desigualdad. Se les pidió que indicaran cuán importante consideraban cada aspecto aplicando una escala de Likert de cinco puntos - (la elección de una escala de Likert fue tomada después de considerar varias alternativas aplicadas en otros estudios de indicadores. El uso de una encuesta Delphi incorporaría un enfoque orientado a una mayor participación y consenso que una escala de Likert (Hemphill et al., 2004). Sin embargo, el estudio de caso de Rosario no tenía por objetivo alcanzar un consenso entre los diferentes hacedores de políticas. Con frecuencia se utiliza una escala de Likert para medir el nivel de satisfacción con diferentes aspectos de la calidad de vida a través de la población (Tuan Seik, 2000). Una alternativa similar es pedirle a los hacedores de políticas que prioricen factores relacionados con el problema a ser analizado (Wong, 2002). Para el estudio de caso de Rosario la ventaja de utilizar Likert sobre un ranking es que los hacedores de políticas pudieron asignar la importancia a cada aspecto independientemente sin verse obligados a priorizarlos. De esta forma pudieron asignar a diferentes aspectos de la desigualdad la misma importancia)-. De estas entrevistas, se halló que los cinco aspectos más importantes de la desigualdad, según los hacedores de políticas fueron: hacinamiento, educación, empleo, conexiones de agua y accesibilidad a las escuelas. Esta selección puede explicarse porque la mayoría comparten valores similares acerca de las necesidades básicas o derechos básicos. Después de las entrevistas, se decidió incluir un conjunto representativo de los indicadores de los aspectos más importantes de la desigualdad sugeridos por los hacedores de políticas, resultando en la matriz final de indicadores. También se incluyeron las necesidades de vivienda auto-expresadas, calculadas por datos administrativos y métodos de geo-codificación, (Martínez, 2000). Esta matriz final de indicadores refleja los aspectos multidimensionales del fenómeno; expresando tanto aspectos socio-económicos y físicos de condiciones de calidad de vida, como aspectos vinculados a la distribución de oportunidades y accesibilidad.

136

Para construir los indicadores, esta investigación especifica definiciones operacionales siguiendo criterios de ONU-HABITAT y las directrices y recomendaciones elaboradas para el programa de indicadores urbanos (UNCHS, 1995, 2000a, b). ONU-HABITAT es reconocido internacionalmente por su experiencia en el desarrollo y aplicación de indicadores urbanos. También es la única institución internacional con un mandato específico para recopilar información sobre las áreas urbanas (Hall y Pfeiffer, 2000, 199). Algunos de los criterios para seleccionar indicadores según ONU-HABITAT son que debe ser importantes para las políticas, fácilmente comprensibles y debería poder recogerse en una manera económicamente eficaz y sobre una base regular. Otro criterio importante es que los indicadores deberían ser desglosados por área geográfica donde las necesidades especiales y la equidad son relevantes a las políticas locales. Este criterio resalta la importancia de la utilización de indicadores urbanos desglosados. Las definiciones operacionales también fueron adaptadas localmente de conforme a las fuentes de datos disponibles. La disponibilidad de datos es sin duda uno de los criterios para la selección de los indicadores, además de su relevancia en relación a políticas locales.

5 MONITOREO Y FOCALIZACIÓN DE LAS DESIGUALDADES INTRAURBANAS

Si bien el análisis de las desigualdades a nivel de distrito es un buen punto de partida para descubrir la desequilibrada situación dentro de la ciudad, las desigualdades intraurbanas pueden analizarse mejor en el menor nivel de agregación: los radios censales. Dentro de un SIG se utilizó una selección de las variables del censo de 2001 para construir y asignar los indicadores seleccionados en diferentes niveles de agregación. Las unidades espaciales de los indicadores corresponden a la geografía del censo en Argentina. Los datos del censo a una escala de área pequeña son suministrados en Argentina por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). El censo de población y vivienda se realiza cada 10 años y es un censo de conteo completo, lo que significa que son visitados todos los hogares del país. El detalle espacial de los datos del censo está determinado por los límites de cada sección censal. Están establecidos para que cada polígono tenga una cantidad similar de población independientemente de su tamaño geográfico.

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La ciudad de Rosario tiene 56 secciones censales (fracciones) a su vez formadas cada una por un promedio de 15 grupos de manzanas (radios censales). En total hay 901 radios censales con un promedio en cada uno de 1.015 personas. Los radios censales están formados por manzanas, que si bien conforman el menor nivel de agregación, por razones de confidencialidad los datos censales no están disponibles a ese nivel. Esta investigación propone un enfoque multinivel para apreciar mejor el problema de la desigualdad. La ventaja de utilizar SIG para construir los indicadores seleccionados se hace evidente en el momento de representar el problema a diferentes escalas. Las áreas carenciadas y los contrastes que aparecen en menores niveles de agregación -como las áreas barriales- , se ocultarán si el indicador se analiza a nivel ciudad. Los resultados presentados en la tabla 1 indican que tan pronto como se analizan las desigualdades intraurbanas comparando los seis distritos, el patrón espacial de las desigualdades comienza a surgir: en particular, un área central acomodada (en el distrito de "Centro") contra una periferia necesitada. La Figura 2 muestra algunos de los indicadores resultantes, construidos a nivel de radio censal, en particular hacinamiento, nivel de educación y desempleo. Se muestran las áreas más favorecidas en blanco y en tonos más oscuros a medida que aumentan las carencias. Para cada indicador se observa un típico patrón espacial de desigualdad con una concentración de necesidades en ciertas áreas (Figura 2). La elección de la unidad espacial en la descripción de las desigualdades es muy relevante debido al factor de escala. Como puede esperarse, las diferencias se apreciaran menos cuando las unidades espaciales sean mayores. Kingsley (1999) reconoce que las diferencias dentro de las ciudades son tan marcadas que promediando los indicadores sociales a nivel de distrito se conduce a un diagnóstico equivocado y a errores en la asignación de políticas. Por lo tanto los indicadores a niveles más altos de agregación -como nivel de distrito o ciudad- pueden dar una visión errónea si no se contempla este problema. Los diferentes indicadores basados en SIG seleccionados para analizar las desigualdades espaciales indican la existencia de una clara y profunda diferenciación socio espacial y una polarización. Rosario es por lo tanto una ciudad dual o dividida y, como Hall (2001) sugiere, esto se evidencia en las divisiones sociales dentro de la ciudad. Esta polarización social también marca la estructura espacial de la ciudad con una clara existencia de un núcleo y ejes más prósperos o favorecidos contra una periferia carenciada.

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Tabla 1. Matriz de indicadores calculados a nivel de ciudad y distrito (elaboración propia)

Condiciones / Calidad de Vida Distribución de oportunidades / accesibilidad

Entorno físico Entorno socio-

económico

Infra-estructura

física Infraestructura social

Infr

a -e

stru

Ha

cin

am

ien

to

Viv

ien

da

ina

decu

ada

Ca

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Cre

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Acc

eso

a in

tern

et

Rosario 6% 11% 3% 51% 34% 60% 95% 66% 283 1148 1101 12%

Distrito:

Centro 1% 2% 1% 64% 19% 81% 99% 97% 161 2948 1692 23%

Norte 5% 10% 2% 53% 33% 61% 95% 60% 281 878 1154 11%

Sur 5% 12% 3% 48% 38% 60% 95% 73% 247 857 1262 8%

Noroeste 8% 14% 4% 48% 38% 54% 94% 40% 318 760 961 8%

Sudoeste 9% 18% 5% 41% 43% 48% 92% 46% 344 692 821 4%

Oeste 14% 22% 6% 38% 43% 42% 89% 37% 344 752 718 3%

Figura 2. Patrones de desigualdades espaciales en Rosario para los indicadores de hacinamiento, nivel de educación y desempleo (Elaboración propia).

Patrones de desigualdades espaciales en Rosario para los indicadores de hacinamiento, nivel de educación y desempleo (Elaboración propia).

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Patrones de desigualdades espaciales en Rosario para los indicadores

Figura 3. Accesibilidad a la infraestructura social en particular al centro de atención primaria de salud (Elabora

Las desigualdades entre los distritos y dentro de sus áreas barriales se constatan en cada uno de los aspectos que fueron considerados. Sin embargo, en términos de la distribución de oportunidades y la accesibilidad a la infraestructura social (ej. centrosguarderías), los resultados indican que existe un "patrón socialmente progresista" que favorece a las áreas más carenciadas. construyó calculando la distancia entre los centroides de los radios censales y los serviciodistancia mínima (medida en metros) fue elegida como la medida de accesibilidad por su transparencia, facilidad de comunicación y porque

Accesibilidad a la infraestructura social en particular al centro de atención primaria de salud (Elaboración propia).

Las desigualdades entre los distritos y dentro de sus áreas barriales se constatan en cada uno de los aspectos que fueron considerados. Sin embargo, en términos de la distribución de oportunidades y la accesibilidad a la infraestructura social (ej. centros de salud primaria y guarderías), los resultados indican que existe un "patrón socialmente progresista" que favorece a las áreas más carenciadas. Este indicador se construyó calculando la distancia entre los centroides de los radios censales y los servicios de salud de atención primaria más cercanos. La distancia mínima (medida en metros) fue elegida como la medida de accesibilidad por su transparencia, facilidad de comunicación y porque

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Accesibilidad a la infraestructura social en particular al centro de

Las desigualdades entre los distritos y dentro de sus áreas barriales se constatan en cada uno de los aspectos que fueron considerados. Sin embargo, en términos de la distribución de oportunidades y la

de salud primaria y guarderías), los resultados indican que existe un "patrón socialmente

Este indicador se construyó calculando la distancia entre los centroides de los radios

s de salud de atención primaria más cercanos. La distancia mínima (medida en metros) fue elegida como la medida de accesibilidad por su transparencia, facilidad de comunicación y porque

en el caso de la atención primaria de salud el efecto de externalidad mínimo (los centros de salud de atención primaria son utilizados principalmente por personas que viven en el barrio). El mapa resultante permitió reclasificar cada radio censal según sus indicadores de accesibilidad de 0 a 1 (1= más accesible).de los centros de salud y centros de atención diurna (figura 3). Un análisis de correlación muestra que la distribución de las guarderías "Crecer" y los servicios de salud de atención primaria, favorece a las áreas con mayor porcentabajos niveles de educación y más vulnerables en salud.

Figura 4. El hacinamiento en la ciudad, a nivel de distrito y áreas barriales (elaboración propia).

6 ANÁLISIS DE BRECHAS

Los indicadores pueden describiry acceso a la infraestructura física y social. Sin embargo, es en el análisis de las brechas entre las zonas más favorecidas y las más carenciadas, donde el problema de la desigualdad se hace evidente. Al describir

en el caso de la atención primaria de salud el efecto de externalidad mínimo (los centros de salud de atención primaria son utilizados principalmente por personas que viven en el barrio). El mapa resultante permitió reclasificar cada radio censal según sus indicadores de accesibilidad de 0 a 1 (1= más accesible).Este es particularmente el caso de los centros de salud y centros de atención diurna (figura 3). Un análisis de correlación muestra que la distribución de las guarderías "Crecer" y los servicios de salud de atención primaria, favorece a las áreas con mayor porcentaje de hogares carenciados: desempleados, con bajos niveles de educación y más vulnerables en salud.

El hacinamiento en la ciudad, a nivel de distrito y áreas barriales (elaboración propia).

ANÁLISIS DE BRECHAS

Los indicadores pueden describir las desigualdades en la calidad de vida y acceso a la infraestructura física y social. Sin embargo, es en el análisis de las brechas entre las zonas más favorecidas y las más carenciadas, donde el problema de la desigualdad se hace evidente. Al describir

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en el caso de la atención primaria de salud el efecto de externalidad es mínimo (los centros de salud de atención primaria son utilizados principalmente por personas que viven en el barrio). El mapa resultante permitió reclasificar cada radio censal según sus indicadores de

articularmente el caso de los centros de salud y centros de atención diurna (figura 3). Un análisis de correlación muestra que la distribución de las guarderías "Crecer" y los servicios de salud de atención primaria, favorece a las

je de hogares carenciados: desempleados, con

El hacinamiento en la ciudad, a nivel de distrito y áreas barriales

las desigualdades en la calidad de vida y acceso a la infraestructura física y social. Sin embargo, es en el análisis de las brechas entre las zonas más favorecidas y las más carenciadas, donde el problema de la desigualdad se hace evidente. Al describir las

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brechas, puede verse cuan (des)iguales son las áreas. Un método para analizar las desigualdades intraurbanas es entonces medir la brecha entre los radios censales. Comparando el radio censal más favorecido con el más carenciado; y el 10% más favorecido con el 10% más carenciado, es posible apreciar la considerable brecha entre ellos (Tabla 2). Tabla 2. Brechas entre las áreas más favorecidas y las más carenciadas en lo cinco aspectos más importantes de desigualdad según los hacedores de políticas (Elaboración propia).

Hacinamiento Nivel de

educación Desempleo

Agua en red

dentro de la

vivienda

Acceso a escuelas

primarias

Mejor Radio

0% 79% 8 % 100% 9 m

Peor radio

49% 9% 74% 18% 2995m

Mejor 10%

0% 67%–79% 8%–15 % 100% 9m–100m

Peor 10%

13%–49% 9%–34% 47%–74% 18%–88%

551m–2995m

Las diferencias entre estos dos grupos extremos son notorias; por ejemplo, el porcentaje de hacinamiento que afecta a los hogares en el 10% de los radios censales más carenciados es de 13 a 50 veces mayor que en los deciles más favorecidos. Para la implementación de políticas compensatorias y para el uso de indicadores a nivel prescriptivo es muy importante comunicar la brecha entre diferentes áreas administrativas: ciudad, distritos y barrios. El indicador de hacinamiento es un buen ejemplo para mostrar cómo los indicadores intra-urbano pueden exponer claramente la desigualdad. La figura 4 muestra cómo el problema del hacinamiento se hace más evidente cuando el indicador está desglosado en diferentes niveles de las áreas administrativas. También son notorias las diferencias entre los distritos y entre las áreas barriales. Comenzando a nivel de ciudad, Rosario tiene un hacinamiento

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del 6%, sin embargo cuando el hacinamiento es analizado a nivel de distrito las desigualdades entre ellos comienzan a emerger. A nivel de áreas barriales, la brecha entre el hacinamiento de las zonas más favorecidas y más carenciadas es aún mayor. Del análisis de brecha se observa también que los distritos con mayor hacinamiento son más desiguales internamente. En ese sentido, el distrito "Oeste" es el distrito con mayor hacinamiento y también con la mayor desigualdad entre las zonas más favorecidas y las más carenciadas.

6.1 Localizando "necesidades ocultas" con un SIG

Los indicadores obtenidos con datos censales son buenos para medir indirectamente las necesidades pero no pueden medir la demandad auto-expresada procedente de la población. Mientras la necesidad imputada (o necesidad derivada) puede evaluarse indirectamente por inferencia de la información procedente de indicadores de necesidad, la demanda expresada puede evaluarse recolectando directamente del publico las expresiones de demanda (Webster, 1993). En el caso de las necesidades de vivienda, por ejemplo, las necesidades pueden evaluarse indirectamente mediante indicadores calculando el porcentaje de hogares hacinados por radio censal. Por otro lado, se puede evaluar la demanda o necesidad auto-expresada directamente mediante el registro de expresiones de demanda por parte de los ciudadanos que afirman que tienen una necesidad habitacional y por lo tanto, necesitan una solución de vivienda (por ejemplo, una casa con más habitaciones). El número registrado de demandas para una vivienda adecuada también es considerado como un buen indicador de la necesidad insatisfecha y puede servir como un indicador alternativo (Mega y Pedersen, 1998). Otra fuente de datos útiles para describir en detalle las desigualdades, y cuando no hay datos del censo, son las bases de datos administrativas disponibles en los gobiernos locales. En el caso de Rosario, la oficina del Servicio Público de la Vivienda (SPV) registra casos de demanda auto-expresada, concretamente demanda de soluciones habitacionales. En esta investigación para detectar donde se concentra la demanda auto-expresada, se produce un mapa de puntos en base a esos datos administrativos. Se utilizaron herramientas SIG (geo-codificación y pareo de direcciones) para espacializar la demanda expresada. A través de la geo-codificación puede determinarse la ubicación aproximada de una dirección al comparar los nombres de calles y números de casas del mapa de calles con una tabla de atributos que contiene la dirección de la

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persona que voluntariamente concurrió a la oficina del SPV y solicitó una solución de vivienda o expresó su problema de vivienda. Este enfoque demostró ser eficaz para detectar los casos de necesidades de vivienda en aquellas áreas donde la demanda derivada a través de indicadores censales muestra niveles de demanda de vivienda inferiores o esconde el problema. Esto puede ayudar en la detección de los "nuevos pobres" normalmente ocultados por muchos indicadores derivados de los datos del censo. Esta nueva pobreza está dispersa a lo largo de las ciudades; las personas carenciadas ya no viven en barrios pobres reconocible pero pueden encontrarse en cualquier bloque de apartamentos de clase media (Minujin, 1995). El mismo autor explica que contrariamente a los pobres estructurales, los nuevos pobres no viven en las zonas de tugurios o asentamientos irregulares, tienen familias más pequeñas, están mejor educados y han llegado a esta situación debido a la pérdida del empleo o una caída en los ingresos reales. La figura 5 ilustra en un mapa como algunos puntos que corresponden a personas que auto-expresan sus necesidades de vivienda están "ocultos" dentro de una zona previamente clasificada como el 10% de radios censales más favorecidos. Al mismo tiempo, si analizamos el área barrial (en el mapa de la izquierda) podemos ver cómo dos realidades extremas están cerca una del otro: hay un radio censal (polígono rayado) que pertenece al 10% más favorecido tan solo a 400 metros de un radio censal que pertenece al 10% más carenciado (polígono en gris).

Figura 5. Áreas barriales con contrastantes realidades. Cada punto representa la demanda de una familia (Elaboración propia).

145

La inclusión de la necesidad expresada puede ayudar a detectar a aquellos individuos que podrían quedar afuera de políticas compensatorias basadas en zonas geográficas. Estos hallazgos demuestran lo importante que es incluir indicadores de necesidades auto-expresadas para detectar personas necesitadas que viven en zonas más prósperas. Esto está relacionado con el problema de la falacia ecológica discutido previamente. Hacer inferencias acerca de individuos con datos basados en agregados de personas, como los datos del censo, puede ser falaz. No todas las personas que viven en un área favorecida son necesariamente no-carenciados. Este estudio alienta la aplicación de políticas basadas en áreas, pero sin omitir a las "nuevas áreas de necesidad" que puede aparecer, por ejemplo en el centro de la ciudad, al ser promediados por estar ubicado en zonas favorecidas. En este sentido y para combinas políticas enfocadas a áreas con políticas enfocadas en las personas, el mapeo de las necesidades expresadas puede ayudar a identificar la concentración de necesidades individuales. Si las zonas carenciadas que se identifican en esta investigación se comparan con las obtenidas por el mapeo de bolsillos de pobreza utilizando imágenes de satélite y teledetección (Hall et al., 2001), cabe señalar que algunas zonas carenciadas no aparecen cuando se utiliza exclusivamente teledetección y aspectos físicos de la vivienda. Casos individuales "ocultos" en una zona acomodada o aspectos socio-económicos como el desempleo, sin duda, no son capturados por técnicas de teledetección. Además, debido a que la pobreza en Argentina ha crecido especialmente en los barrios de clase media, no debe considerarse que la pobreza esté restringida a áreas específicas y claramente definidas como asentamientos irregulares; más bien es un fenómeno que atraviesa barrios (Prevot Schapira, 2002). Dicho esto, cabe señalar que la utilización de imágenes de alta resolución podrían ser de utilidad para hacer un monitoreo de los cambios en la extensión y localización de asentamientos precarios durante los periodos intercensales.

6.2 El uso de indicadores basados en SIG en presupuestos focalizados en áreas

Uno de los argumentos dados a favor de políticas focalizadas geográficamente (Smith, 1999) es que debido a la concentración de problemas, los recursos son más eficaces cuando estos alcanzan un mayor número de personas necesitadas. La correlación entre diferentes

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indicadores indica en Rosario un correlato entre los aspectos de las áreas más carenciadas, aumentando la carga negativa y la vulnerabilidad en la población que vive en ellas. Por esa razón, la focalización de áreas prioritarias puede utilizarse como un complemento para políticas socialmente sensibles. Debe notarse también que personas que viven en zonas carenciadas son doblemente desfavorecidas: son carenciados y están "atrapados" en una zona carenciada lo que aumenta sus necesidades. Tras una perspectiva de justicia social, los indicadores basados en SIG deberían facilitar la equidad en las inversiones del gobierno local. Como se indicó en la tercera sección, el gobierno local de Rosario ha indicado explícitamente en los objetivos del programa de descentralización la intención de reducir las desigualdades. Sin embargo hay que señalar que, hasta ahora, cada distrito ha recibido la misma cuota del presupuesto participativo independientemente de sus necesidades. Sin embargo, una distribución más equitativa de los recursos está indicada como un "reto futuro" para el presupuesto participativa (Bifarello, 2005, 123). En ese sentido, los indicadores basados en SIG podrían permitir a los hacedores de políticas identificar en que proporción y dónde invertir. Aquí se propone la clasificación de áreas de acuerdo a la intensidad de los problemas o necesidad de la intervención y la asignación de presupuesto dentro del marco del presupuesto participativo. El enfoque de presupuesto participativo como se implementa ahora ayuda a identificar temas considerados urgentes por la población. Por otro lado, con el uso de indicadores basados en SIG, un "presupuesto focalizado en áreas" podría ayudar a identificar las zonas geográficas donde se concentran las necesidades. De un análisis de correlación de los indicadores, se halló que un hogar que sufre de hacinamiento es más probable que sufra todos los otros aspectos de la desigualdad, por eso y porque era el aspecto de la desigualdad más valorada por los hacedores de políticas se sugiere basar el ranking de los distritos más carenciados en base al hacinamiento. Como ejemplo ilustrativo, se propone que un tercio del presupuesto participativo se podría reorientar para garantizar la inversión en las áreas barriales mas carenciadas Las áreas barriales priorizadas (ver figura 6) puede definirse mediante distintos puntos de corte. Una opción es utilizar el hacinamiento medido a nivel de la ciudad (promedio de la ciudad) como un punto de corte. Otra opción, es apuntar a los 10 barrios

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más carenciados. Por último, puede ser enfocado un determinado porcentaje de la población afectada, por ejemplo el 50% de los hogares hacinados. En cualquier caso, la decisión final de incluir o no un área barrial debe ser tomada por los hacedores de políticas incluyendo otros criterios como la existencia de otros programas en el área. Por lo tanto, aquí se propone que la intervención focalizada en el área debe ser coordinada tanto a nivel distrito como a nivel de ciudad y que la necesidad de personas necesitadas dentro de las áreas más prósperas (no priorizadas) debe monitorearse con el uso combinado de indicadores de necesidades auto-expresadas. El “presupuesto focalizado en áreas” se distribuye entonces proporcionalmente entre las áreas barriales priorizadas de acuerdo a la cantidad de hogares hacinados. Como resultado, las áreas barriales mas carenciadas tendrán una mayor proporción del presupuesto. Esto sigue el criterio de justicia social y de igualdad proporcional en función de necesidades. La asignación de los recursos podría hacerse en consulta con los directores de los distritos y el "Consejo Participativo" (Parlamento de la ciudad o foro participativo) donde cada área barrial cuenta con dos delegados. Los hacedores de políticas finalmente deben determinar qué programa o actividad puede hacer uso del presupuesto con la condición que debe estar ubicado geográficamente en las zonas priorizadas. Una acción concertada dentro de una asociación de diversos actores sería el enfoque de la intervención. Por último, un "refinamiento temático" puede realizarse con el uso de otros indicadores. Un ejemplo es focalizar en áreas censales donde el nivel educativo es bajo y hay un alto desempleo para implementar políticas de formación. Un "refinamiento por grupo" se puede hacerse teniendo en cuenta grupos de población como por ejemplo niños.

Figura 6. Áreas barriales priorizadas proporcionalmente a las necesidades. Clasificadas en relación al hacinamiento por sobre el nivel ciudad, en cursiva las 10 más carenciadas (Elaboración propia).

7 CONCLUSIONES

El enfoque aquí elegido para monitorear con indicadores basados en SIG consistió en una metodología que tuvo en cuenta a los hacedores de políticas para la selección de indicadores y cuestiones de escala en el monitoreo de brechas.La investigación presentada en espolíticas paliativas al mejorar el entendimiento de las desigualdades intraurbanas y facilitar la focalización de recursos. Esto es particularmente útil para los hacedores de políticas que tienen tanto que diagnosticar problemas de desigualdad como establecer prioridades y focalizar áreas carenciadas.Esta investigación muestra que los indicadores basados en SIG, construidos a partir de datos censales y datos administrativos pueden utilizarse para identificar las zonas mbrecha con las zonas mas favorecidas. El uso de los SIG claramente ha facilitado la construcción de indicadores a nivel de radio censal. Para construir estos indicadores, es necesario organizar los datos, cuantificar y comunicar. En este caso, es posible integrar diferentes fuentes de

Áreas barriales priorizadas proporcionalmente a las necesidades. Clasificadas en relación al hacinamiento por sobre el nivel ciudad, en cursiva las 10 más carenciadas (Elaboración propia).

CONCLUSIONES

El enfoque aquí elegido para monitorear las desigualdades intraurbanas con indicadores basados en SIG consistió en una metodología que tuvo en cuenta a los hacedores de políticas para la selección de indicadores y cuestiones de escala en el monitoreo de brechas. La investigación presentada en este estudio ayuda en la aplicación de políticas paliativas al mejorar el entendimiento de las desigualdades intraurbanas y facilitar la focalización de recursos. Esto es particularmente útil para los hacedores de políticas que tienen tanto

problemas de desigualdad como establecer prioridades y focalizar áreas carenciadas. Esta investigación muestra que los indicadores basados en SIG, construidos a partir de datos censales y datos administrativos pueden utilizarse para identificar las zonas más carenciadas y para medir la brecha con las zonas mas favorecidas. El uso de los SIG claramente ha facilitado la construcción de indicadores a nivel de radio censal. Para construir estos indicadores, es necesario organizar los datos, cuantificar

car. En este caso, es posible integrar diferentes fuentes de

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Áreas barriales priorizadas proporcionalmente a las necesidades.

Clasificadas en relación al hacinamiento por sobre el nivel ciudad, en cursiva las

las desigualdades intraurbanas con indicadores basados en SIG consistió en una metodología que tuvo en cuenta a los hacedores de políticas para la selección de indicadores y

te estudio ayuda en la aplicación de políticas paliativas al mejorar el entendimiento de las desigualdades intraurbanas y facilitar la focalización de recursos. Esto es particularmente útil para los hacedores de políticas que tienen tanto

problemas de desigualdad como establecer prioridades

Esta investigación muestra que los indicadores basados en SIG, construidos a partir de datos censales y datos administrativos pueden

ás carenciadas y para medir la brecha con las zonas mas favorecidas. El uso de los SIG claramente ha facilitado la construcción de indicadores a nivel de radio censal. Para construir estos indicadores, es necesario organizar los datos, cuantificar

car. En este caso, es posible integrar diferentes fuentes de

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datos como el censo y datos administrativos, para cuantificar luego las necesidades y analizar las diferencias entre zonas más favorecidas y más carenciadas y generar mapas para comunicar y detectar las áreas problemáticas. El análisis multinivel de la desigualdad a los niveles de ciudad, distrito y barrio también demostró ser útil para describir las áreas y hacer visible las diferencias y brechas. Otra importante capacidad del SIG para la construcción de indicadores es la posibilidad que brinda de incluir la necesidad auto-expresada, calculada a través de la geo-codificación de datos administrativos. Esta demostró ser útil en la detección de hogares carenciados "ocultos" en las zonas más prósperas. Como resultado de esta investigación, se sugiere el uso tanto de necesidades derivadas como auto-expresadas. Esto es especialmente importante si deben aplicarse tanto políticas focalizadas en población como en áreas. Mientras que la necesidad derivada a través indicadores individuales y un índice de desigualdad pueden captar los aspectos concentrados y predominantes de la desigualdad, la necesidad expresada puede representar los casos individuales que están en necesidad y podrían ser "ocultos" o fueron promediados en una zona favorecida. De esta forma se puede abordar la falacia ecológica de políticas focalizadas en áreas. En otras palabras, mientras que las políticas focalizas en áreas consideran un enfoque multidimensional, la inclusión de necesidades expresadas puede ayudar a detectar a aquellos individuos que podrían quedar fuera de políticas compensatorias basadas en zonas geográficas. Esta investigación aborda también la desigualdad espacial a través de una redistribución del presupuesto con un componente geográfico. Se considera una perspectiva de justicia social (equidad en la distribución), con igualdad proporcional en función de necesidades. Finalmente, se recomienda que para tener éxito en la adopción de indicadores basados en SIG, estos deben ser capaces de responder a las necesidades locales y ser impulsados por una demanda de políticas especificas. Al mismo tiempo es deseable incluir a los hacedores de políticas locales en la selección y evaluación de indicadores, así como la comunicación de indicadores a los ciudadanos antes y después de la aplicación de políticas focalizadas en áreas.

8 AGRADECIMIENTOS

La investigación que se presenta aquí se llevó a cabo en la preparación de la tesis doctoral del autor: Martinez-Martin, J. A. (2005) “Monitoring

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intra-urban inequalities with GIS-based indicators. With a case study in Rosario, Argentina”. ITC Dissertation Series No. 127, thesis Utrecht University and ITC. El autor desea agradecer a sus supervisores de tesis: Prof. Dr. F. I. Masser y Prof. Dr. H.F.L. Ottens. Este capítulo se basas en una versión en inglés publicada como: Martínez, J., 2009, “The use of GIS and indicators to monitor intra-urban inequalities. A case study in Rosario, Argentina”. Habitat International 33 (4), 387-396.

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ESTRATEGIA DE LOS INDICADORES DE DESARROLLO HUMANO PARA GARANTIZAR LA SUSTENTABILIDAD DEL MEDIO AMBIENTE DE COZUMEL

Javier Tun Chim1, Oscar Frausto Martínez2, Thomas Ihl2 1Observatorio de vivienda- Gobierno de Guanajuato- 2 Observatorio Urbano de la Riviera Maya - UQROO

1 GENERALIDADES

Garantizar la sustentabilidad del medio ambiente es uno de los 8 objetivos del Milenio, del cual se ha establecido como meta el incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales y revertir la pérdida de recursos del medio ambiente. Para ello se ha elaborado el Sistema de indicadores de desarrollo humano ONU-Hábitat, 22 de estos indicadores permiten conocer las zonas urbanas y establecer puntos de referencia para las políticas públicas. Algunos de los resultados obtenidos para Cozumel son: crecimiento población urbana: 4.38% (1995-2000); vivienda autorizada: 99.89%; asentamientos planificados: la cantidad de tierra reservada por las autoridades locales para el futuro desarrollo urbano es del 30 al 50% de la actual aglomeración urbana total; relación precio de la vivienda - ingreso = 20.83; relación renta de la vivienda - ingreso = 0.66; hacinamiento: 13.19%; estructuras durables: 94.20%; vivienda autorizada: 99.89%; conexiones domiciliarias: 85.21%; acceso a agua segura: 95.60%; precio del agua: 238.42 m3 (mediana);

consumo de agua: 112 litros hab./día; entre otros. Con el panorama de

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los indicadores se establecen acciones para lograr la meta del Milenio al 2015, algunas de ellas son: promover una estructura geográficamente equilibrada de los asentamientos humanos en un 100% y proporcionar oportunidades para adquirir una vivienda digna; contar con reservas territoriales para uso habitacional; reducir el índice de hacinamiento a un 8.54%; cubrir los servicios urbanos en un 100%; reducir la contaminación en zonas urbanas; promover sistemas de transporte eficaces y ambientalmente racionales.

2 INTRODUCCIÓN

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) representan un compromiso en la lucha contra la pobreza y buscan resolver los problemas que afectan al desarrollo humano (UNCETA, K. 2001). Los ODM establecidos por la comunidad internacional en el año 2000 comprenden 8 objetivos, 18 metas específicas y 48 indicadores. Uno de estos 8 objetivos es garantizar la sustentabilidad del medio ambiente pero se relaciona con los otros 7 objetivos. Cada ODM presenta sus propias metas, relacionadas todas entre sí, una de ellas para el objetivo mencionado es: “incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales y revertir la pérdida de recursos del medio ambiente” (GUEDAN, M., 2005).

3 OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO PARA 2015

Los 8 ODM se describen a continuación, se observa el vínculo entre cada uno de ellos. El logro de un objetivo genera un efecto domino ante los restantes siete, sin embargo, sin uno es imposible el desarrollo a largo plazo. Objetivo 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre: Se han logrado progresos en la lucha contra el hambre, pero en algunas regiones ha habido retroceso debido al lento aumento de la producción agrícola y al crecimiento de la población. Hay regiones donde la mitad de los niños menores de 5 años padecen de malnutrición. Objetivo 2. Lograr la educación primaria universal: Cinco regiones en desarrollo se están acercando a una tasa de matriculación del 100%, pero, el aumento de la matriculación debe ir acompañado de esfuerzo para lograr que los niños no abandonen la escuela y reciban una educación de buena calidad.

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Objetivo 3. Promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer: Se están reduciendo, si bien con lentitud, la diferencia entre los géneros en la tasa de matriculación en la educación primaria del mundo en desarrollo. En casi todas las regiones en desarrollo, las mujeres representan una proporción más pequeña de los empleados asalariados que los hombres y con frecuencia se ven relegadas a trabajos inestables y mal remunerados. Objetivo 4. Reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años: Cada año mueren 11 millones de niños (30.000 por día) debido a enfermedades que se pueden prevenir o tratar. La mayoría de esas vidas se podrían salvar ampliando los programas existentes que promueven soluciones sencillas y de bajo costo. Objetivo 5. Mejorar la salud materna: Cada año muere más de medio millón de mujeres durante el embarazo o el parto. Se han logrado algunos progresos en la reducción de la mortalidad materna en las regiones en desarrollo, pero no en los países donde es más peligroso dar a luz. Objetivo 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades: El SIDA ocupa el cuarto lugar dentro de las causas de muerte en todo el mundo. En los países europeos de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) y en algunas partes de Asia, el VIH se está propagando a una velocidad alarmante. Cada año el paludismo y la tuberculosis, juntos causan la muerte de casi tantas personas como el SIDA, además de ocasionar graves pérdidas a las economías nacionales. La tuberculosis sigue presentando una tendencia al alza, aunque hay un nuevo protocolo internacional para detectar y tratar esta enfermedad que parece prometedor. Objetivo 7. Garantizar la sustentabilidad del medio ambiente: Aunque la mayoría de los países se ha comprometido a cumplir los principios del desarrollo sostenible, ello no se ha traducido en un avance suficiente para dar marcha atrás a la pérdida de los recursos ambientales del planeta. Para alcanzar este objetivo se necesitará prestar más atención a la difícil situación de los pobres (cuya subsistencia cotidiana suele depender directamente de los recursos naturales que los rodean) y un nivel de cooperación mundial sin precedentes. Ha aumentado el acceso al agua potable, pero la mitad del mundo en desarrollo sigue sin disponer de retretes u otras formas básicas de saneamiento. Casi 1.000 millones de personas viven en barrios urbanos de tugurios porque la población urbana aumenta a un ritmo muy superior al de las mejoras de viviendas y al de la disponibilidad de puestos de trabajo productivos.

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Objetivo 8. Fomentar una alianza mundial para el desarrollo: La Declaración del Milenio aprobada por las Naciones Unidas representa un pacto social mundial: los países en desarrollo se esforzarán más para impulsar su propio desarrollo y los países desarrollados los apoyarán prestándoles ayuda, aliviando su deuda y brindándoles mejores oportunidades de intercambio comercial (DIP- ONU 2005).

4 SEGUIMIENTO DE INDICADORES PARA EL LOGRO DE LOS ODM

Monitorear el progreso de los ODM es importante si se desea llevar adelante el compromiso político de la comunidad internacional y de los gobiernos nacionales. La información relacionada con el monitoreo es esencial para promover el tema del medio ambiente en las políticas y estrategias nacionales de sustentabilidad. Se están desarrollando varias iniciativas relacionadas con el logro de los ODM; sin embargo, la información básica sobre el sector del medio ambiente sigue siendo insatisfactoria y se cuestiona la confiabilidad de los datos estadísticos. No se ha llegado a un consenso general con respecto a los instrumentos, metodologías y definiciones que deben utilizarse para el monitoreo de los ODM a nivel global, nacional y local y, al parecer, todavía no se ha establecido un sistema unificado y estandarizado. El Objetivo el milenio de Garantizar la sustentabilidad del medio ambiente reconoce tres metas: a) Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales y revertir la pérdida de recursos del medio ambiente; b) Haber mejorado sustancialmente, para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de asentamientos precarios; y c) Reducir a la mitad el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable. La primera meta es motivo del presente artículo. Ante esta problemática y para lograr las metas y el objetivo del milenio, la Secretaria de Desarrollo Social en México funda el programa de creación de la Red Nacional de Observatorios Urbanos en conjunto con el ONU-Habitat México. La primera tiene la tarea de coordinar la implementación de Observatorios Urbanos Locales, la segunda se encarga de reconocerlos a nivel Internacional con el fin de presentar el registro y avance de los indicadores que conlleven a lograr los ODM. La red Nacional de Observatorios urbanos se constituye de 37 OUL, tres de ellos en el estado de Quintana Roo: Cancún, Cozumel y Playa

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del Carmen, estos dos últimos se denominan Riviera Maya. Se ha dado un paso importante al desarrollar los 42 indicadores de Desarrollo Humano en los 37 OUL, sin embargo resalta la tarea inmediata de revisar aquellos que influyen y determinan el avance a la reducción de la pobreza extrema y a la dotación de los servicios.

5 ELABORACIÓN DEL SISTEMA DE INDICADORES DE DESARROLLO HUMANO

ONU-Hábitat ha reconocido a los Indicadores urbanos como un conjunto de instrumentos de gestión que permiten identificar la realidad urbana y servir como base para la formulación de políticas, programas y proyectos que mejoren en forma continua y sustentable a los habitantes de los asentamientos urbanos. Por ello, el Observatorio Urbano Local de Cozumel desarrollo en el año 2005 el “Sistema de Información de Indicadores ONU-Hábitat Cozumel”. A saber, los 42 indicadores se dividen de la siguiente manera:

20 indicadores clave o principales: indicadores que son importantes para la formulación de políticas urbanas públicas y también fáciles de recolectar. Son números, porcentajes e índices. 9 listas de datos cualitativos: aportan una evaluación de las áreas que no se pueden medir fácilmente en términos cuantitativos. 13 indicadores extensivos: con el objetivo de complementar los indicadores claves y las listas de datos cualitativos.

De esta gama de indicadores urbanos, 22 están directamente relacionados con el cumplimiento del ODM “Garantizar la sustentabilidad del medio ambiente” junto con la meta de “Incorporar los principios del desarrollo sustentable en las políticas y los programas nacionales y revertir la pérdida de recursos del medio ambiente”. La formulación de las herramientas y técnicas de construcción de indicadores, así como la aplicación y evaluación de los indicadores es un tema poco abordado en la literatura especializada, la cual se ha centrado en la aplicación de indicadores, más no en la reflexión de los mismos. El desarrollo y la elaboración se basan en estrategias que sirven de escalafón para concretar los indicadores que fundamentan la estructuración del sistema de información:

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A) Reconocimiento Territorial: Recorridos de campo y mapeos específicos sobre las actividades económicas del municipio o localidad, analizando el contexto de ubicación (insular, enclave, polo de desarrollo, punto nodal, etc.) permitiendo una primera aproximación del reflejo territorial de las problemáticas (ausencia de servicios, problemáticas ambientales, sociales y económicas). B) Encuestas a la población: Durante los recorridos antes señalados, se deberá construir una base de información con fundamento en entrevistas con la población local, con el fin de analizar la percepción de problemáticas específicas, el “sentir local” y las prioridades en la solución de los mismos. Se entrevistará a la población representativa que interactúa en el sistema del municipio o localidad para estructurar la percepción de problemáticas inmediatas, asimismo, encontrar referencias globales, nacionales y locales en la Meta 11 y sus indicadores y problemáticas respectivas. C) Entrevistas a Sectores Representativos de la Municipalidad (representantes de la gestión pública, empresarios, sociedad civil y académicos). En ellas se diagnostica la problemática central, que reconoce cada miembro de la comunidad, cabe destacar que no existe límite en la demanda de problemáticas, así como el indicador correspondiente., por lo que posteriormente, en trabajo de gabinete, se ordenará por temáticas, objetivo, fuente de datos, explicación del porque es conductor de un desarrollo sustentable, avance, interpretación y peso del indicador. D) Identificación y clasificación de los indicadores a desarrollar: Los indicadores se dividen en dos grupos (BIRKMANN & FRAUSTO, 2002): a) sencillos y complejos, y b) con información y sin información. Lo anterior permitirá definir resultados a corto plazo y proyectos a desarrollar. Así, cada indicador se ubicará dentro del diagrama de “aplicación de indicadores”, las cuales se dividen en cuatro etapas; así es posible aplicar a corto plazo aquellos indicadores sencillos y donde se tiene información (etapa 1), siguiendo con los complejos con información (etapa 2), dejando como proyectos aquellos indicadores sencillos sin información (etapa 3) y los indicadores complejos sin información al final (etapa 4). E) Revisión del plan estratégico de la Agencia Hábitat de la localidad: donde se incluye un diagnóstico y proyectos que surgen de un taller organizado por la misma agencia (ONG). Las tareas y responsabilidades del grupo quedan circunscritas a la planeación estratégica que desarrolló el mismo y donde definirán la misión y visión, objetivos

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y proyectos de trabajo a mediano y largo plazo ( FRAUSTO O, & CHALE G, 2004).

6 RESULTADOS

El indicador crecimiento de la población urbana se desarrolló calculando la Tasa de Crecimiento Medio Anual (TCMA) para el período 1995-2000 -último en donde se tienen datos censales-, así pues se tiene que el crecimiento ha sido de 4.38%, siendo superior el crecimiento de la población femenina (4.44%) en comparación con la población masculina (4.28%). La vivienda autorizada se define como el porcentaje de viviendas que cumple con el reglamento de construcción y la normatividad urbana, es decir, aquellas que se encuentran totalmente regularizadas. Para el caso de Cozumel, solo se encuentra un pequeño fraccionamiento irregular entre la colonia Chen tuk y Juan Bautista que representa el 0.11% de la superficie urbana total por lo que la vivienda autorizada es de 99.89%. En cuanto a la planeación urbana para responder a las necesidades de la población se ha encontrado que la cantidad de tierra reservada por las autoridades locales para el futuro desarrollo urbano está entre el 30 y 50% de la actual aglomeración urbana total (PDU, 1996) -actualmente el PDU está siendo actualizado-. No existen programas de regularización para asentamientos informales y no se proyecta elaborar alguno. Los planes ambientales proporcionan las bases para el aprovechamiento del territorio. En ellos se especifican las acciones necesarias para la preservación del medio ambiente y la administración de los recursos naturales. Actualmente está en proyecto un plan estratégico ambiental, por parte de la Dirección de Medio Ambiente y Ecología para el período 2005-2008. Para su elaboración se está involucrando a los representantes de los siguientes grupos: Organizaciones No Gubernamentales (ONG´s); Organizaciones comunitarias; Grupos de mujeres; Sector privado; Instituciones de investigación; Universidades; y Grupos de jóvenes. El indicador derecho a vivienda adecuada debe estar sustentado en las leyes fundamentales del país, en particular en la Constitución Política. En Cozumel, se han otorgado de 1984 a 2005, aproximadamente 5,000 lotes. Esto es un derecho que todo ciudadano puede tener. Generalmente, se otorgan los lotes a personas de escasos recursos y que comprueben no ser dueños de otras propiedades. No existen

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impedimentos legales para que las mujeres posean tierra, siempre y cuando se apeguen a las normas solicitadas. El hacinamiento se define como la proporción de ocupantes de viviendas con más de tres personas por habitación, encontrándose para la zona urbana de Cozumel en 13.19% (MARTÍNEZ, C. ET AL 2004). 10.94% son viviendas de un dormitorio y 2.25% son viviendas de dos dormitorios, no existe hacinamiento en viviendas con mayor número de habitaciones. La proporción de ocupantes de viviendas consideradas durables, es decir, construidas en áreas sin riesgos y con una estructura permanente y lo suficientemente adecuada como para proteger a sus habitantes de inclemencias del tiempo tales como la lluvia, el calor, el frío y la humedad es de 94.20% para la zona urbana de Cozumel. Se considera que una vivienda se compone de estructuras durables si cuenta con tres de los siguientes elementos: piso de cemento y firme; pisos de madera, mosaico y otros recubrimientos; paredes de tabique, ladrillo, block, piedra, cantera, cemento y concreto; techo de losa de concreto, tabique, ladrillo y terrado con vigueta. Aunque el promedio general es de 94.20%, en las colonias 10 de abril, Emiliano Zapata, Chen tuk, San Gervasio y Juan Bautista Vega el promedio se encuentra por debajo del 90% por lo que ahí hay que poner especial interés cuando los fenómenos naturales afectan a la ciudad. Una localización segura de la vivienda resulta tan importante como el hecho de que esté construida de materiales durables para garantizar la integridad física de sus moradores. La proporción de viviendas construidas en sitios con riesgos por cada 100,000 viviendas para Cozumel es de 1555, sin embargo, el número real de viviendas en sitios de riesgo para la zona urbana es de 255 (ATLAS DE RIESGO DE COZUMEL, 2004). Las colonias que presentan una mayor concentración de viviendas en sitios de riesgo son Maravilla y Juan Bautista Vega incluso diez veces más arriba de la media. Las colonias San Gervasio, Chentuk y Repobladores también concentran una proporción significativa del total de viviendas en riesgo de la zona urbana, en menor medida que las dos anteriores. En la localidad de Cozumel existen reglamentos de construcción en los que se considera la prevención de los efectos de los fenómenos naturales, pero se aplican sólo en algunos casos, como son las grandes obras: hoteles y edificios públicos. Existe el atlas de riesgo, en conjunto con un plan de respuesta a desastres para la ciudad, el cual

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opera en forma conjunta con el Ejército Mexicano en caso de desastre, la cobertura del plan es para toda la población. El nivel del ingreso, y la proporción que de éste se destina al pago de la vivienda o de la renta de esta, permite hacer una estimación en términos generales de la calidad de vida de los habitantes de una ciudad. La mediana del ingreso se ubico en $3,000.00 pesos mientras que las medianas del precio total de la vivienda y la renta mensual fueron de $750,000.00 y $2,000.00 respectivamente. Así pues, se tiene que la relación entre el ingreso y el precio de la vivienda es de 20.83 y la relación entre el ingreso y la renta mensual de la vivienda es de 0.66. Esto quiere decir por un lado que una familia promedio tarda más de 20 años en pagar por completo una vivienda; y por otro lado, las familias que rentan su vivienda destinan las dos terceras partes de su ingreso doméstico mensual al pago de este concepto. El financiamiento para la vivienda se puede explicar como el nivel de desarrollo del sistema de financiamiento a la vivienda y los datos obtenidos son de aplicación nacional, por tanto Cozumel se encuentra regidos por ellos. La tasa de interés más baja otorgada por Instituciones de Préstamo Hipotecario es de 3.5% anual y la más alta de 8% anual. En el caso de INFOVIR la tasa mínima es de 2.5%. Las mujeres con poder adquisitivo suficiente pueden obtener un préstamo hipotecario a su nombre, no obstante existen algunas restricciones como es el caso de la unión libre. No existen tasas de interés especiales otorgadas a grupos de bajos ingresos. El ingreso doméstico mensual mínimo aceptado por las Instituciones Hipotecarias para el préstamo para la vivienda es de 3,500 pesos y el porcentaje del pago mensual es de entre el 7% y el 8% (500 pesos aproximadamente). El nivel al que la tenencia segura está garantizada para ocupantes de viviendas e individuos, medido sobre el marco legal relativo al desalojo es importante ya que tener un lugar para vivir es un derecho. Sin embargo, siempre existe la posibilidad de que éste sea ignorado deliberadamente, de aquí que sea indispensable contar con leyes para garantizarlo: La Constitución incluye protección contra los desalojos al igual que las leyes nacionales y las leyes locales; En los desalojos siempre se siguen los siguientes pasos: consultas en juntas formales y notificación por escrito a los futuros desalojados, la fecha y el proceso de desalojo; Nunca el desalojo es filmado formalmente por la policía, las autoridades locales o cualquier institución gubernamental; Siempre se les otorga a los desalojados una compensación en forma

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monetaria o de propiedad; Los desalojados algunas veces son reubicados en un lugar nuevo y seguro, hasta cierto punto existe un apoyo legal para esta gente. En la construcción del indicador conexiones domiciliarias se tomo en cuenta el porcentaje de ocupantes de viviendas conectadas a los siguientes servicios: a) agua entubada; b) drenaje; c) electricidad, por ser parte fundamental de los servicios básicos que una ciudad proporciona a sus habitantes. Es así como se llego al resultado del 85.21% de los ocupantes de viviendas con conexiones domiciliarias. Aunque existen zonas de las colonias Emiliano Zapata y Flamingos que prácticamente se encuentran cubiertas en su totalidad por las conexiones domiciliarias objeto de análisis, se encontró que en la colonia Maravilla y CTM, la cobertura total de estos servicios solo se encuentra en alrededor del 50% del total de viviendas, El acceso a agua segura es la proporción de la población que usa cualquiera de las siguientes formas de suministro de agua para beber: agua entubada o toma pública. El suministro adecuado en cantidad y calidad es indispensable para garantizar la salud y supervivencia. Aun con ello, 2,573 ocupantes de viviendas particulares no cuentan con tan indispensable suministro, por lo que el indicador se encuentra en el 95.60% del total de la población. Las colonias más afectadas con esta carencia son Juan Bautista Vega y CTM, de hecho en la primera colonia, hay zonas que carecen por completo del acceso a agua segura. Contrario a lo que sucede en algunas colonias donde prácticamente todos sus habitantes cuentan con el acceso, entre ellas se encuentran las colonias: Centro, Flamingos, parte de San Gervasio y Colonos Cuzamil. Una forma de hacer accesible el servicio de agua potable es el establecimiento de una tarifa no onerosa al ingreso doméstico mensual, por ello el indicador precio del agua se ha calculado como la mediana del precio pagado por 1,000 litros, en la época del año en que el agua es más cara. Así pues se ha llegado al resultado de $238.42 pesos para la ciudad de Cozumel. El consumo promedio de agua en litros diarios por persona para todos los usos domésticos excluyendo el uso industrial es importante puesto que en algunas regiones del país depende más de la presión y continuidad con que es suministrada que del precio. Para la zona urbana de Cozumel este consumo se encuentra en 112 litros diarios por habitante (CAPA, 2005).

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El indicador aguas residuales tratadas debería presentarse como el porcentaje del agua residual que es sometida a alguna forma de tratamiento, las fuentes consultadas fueron incapaces de proporcionar datos que pudieran servir para construir el indicador por lo que se presenta únicamente la cantidad de litros por segundo que es sometida a algún tipo de tratamiento, la cual es de 62.1 lt. / seg. Una de las mejores maneras de tratar los desechos sólidos es mediante el reciclaje, desafortunadamente en Cozumel solo se tratan por este medio 14 de las 160 toneladas que se producen diariamente (8.75%). Aún no se cuenta con un relleno sanitario y restando 16 toneladas que se disponen a otro tipo de tratamiento (10%) se tiene que el 18.75% de los desechos sólidos son dispuestos en tiraderos a cielo abierto y peor aún, el 62.5% restante es incinerado a cielo abierto. En enmienda a las autoridades municipales por el tratamiento de los desechos, la recolección semanal de los desechos en los hogares se cubre al 100%, de hecho, se recolecta cada tercer día en los hogares y diariamente en las zonas turísticas. La dificultad existente en este campo son los desechos muy voluminosos como muebles y lo que localmente se conoce como “cacharros”. Un sistema de transporte público efectivo debe ofrecer la posibilidad de traslado a cualquier punto de la ciudad mediante varias alternativas o modalidades, los cuales deben ser seguros, cómodos y estar disponibles de forma continua con una tarifa accesible. Sin embargo, mas de las dos terceras partes de la población no utiliza el transporte público, ya que los medios más utilizados son la motocicleta (33.65%), la bicicleta (22.70%) y el automóvil particular (15.5%). Solo el 18% de la población utiliza el sistema de transportación urbana evidenciando su ineficacia para las necesidades de los habitantes. Por último se agruparon diversas formas de transportación que en conjunto representan el 10.14% de la población. Cabe señalar que los traslados considerados en este estudio se refieren a los hechos del hogar al trabajo. Como último indicador se tiene el tiempo de traslado, un promedio de minutos requeridos para llegar al lugar de trabajo, incluyendo todos los medios de transporte disponibles. Por carecer de información disponible tanto en este indicador como el anterior, se realizó un estudio de origen – destino, que arrojo como resultado un promedio de 21.09 minutos necesarios para trasladarse del hogar al lugar de trabajo.

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7 RECOMENDACIONES

Los logros alcanzados con el monitoreo de los indicadores de desarrollo humano en el informe 2005 fueron elaborados con la información más actualizada, con datos censales del años 2000 y hasta un con datos de 1995 (crecimiento de la población urbana). Estos resultados permiten presentar propuestas a manera de recomendaciones para el logro de los ODM al año 2015, y más aún, con el informe que se elaborará para el año 2006 se presenta una oportunidad única en su tipo para la ciudad de obtener las primeras mediciones de los logros realizados por las políticas implementadas que marcaran el avance que se está teniendo en el cumplimiento de tan importantes objetivos. Las propuestas elaboradas con alcances al cumplimiento de los ODM al 2015 son las siguientes:

a) Promover una estructura geográficamente equilibrada de los asentamientos humanos. En respuesta a los indicadores de crecimiento de la población urbana, vivienda autorizada y asentamientos planificados. Es necesario profundizar en el origen del crecimiento de la población y poder diferenciar entre la población natural y migrante para establecer estrategias que respondan a las necesidades de vivienda y ordenamiento de los asentamientos a toda la población que se encuentre radicando en la ciudad.

b) Elaborar, ejecutar y operar un Plan estratégico ambiental para la ciudad. Superar las dificultades administrativas y presupuestales para concluir el proyecto del Plan estratégico ambiental y poder aprovechar eficazmente el territorio disponible para el desarrollo urbano.

c) Promover el otorgamiento de lotes a precios accesibles al salario de los trabajadores con poder adquisitivo bajo. Ante la imposibilidad inmediata y directa de modificar las políticas nacionales en este sentido, es necesario empoderar a las familias de bajo poder adquisitivo y promover localmente estrategias para beneficiar a este grupo de la población.

d) Reducir el índice de hacinamiento a por lo menos el 6.59%. Ello implica reducir a la mitad del estado actual este indicador. Es necesario identificar a los grupos familiares de 7 o más miembros que habitan en viviendas de solo dos dormitorios y

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proveerles del apoyo necesario para abandonar la condición de hacinamiento. Así mismo para los grupos de 4 o más miembros que viven en viviendas de un dormitorio. La condición de renta o vivienda propia es también factor para las estrategias que se implementen.

e) Proporcionar créditos accesibles para la construcción de casas habitación. Respondiendo al índice de hacinamiento pero también en vista de la construcción de viviendas con estructuras durables y prever los riesgos ante los posibles embates de los fenómenos naturales como ya ha ocurrido a finales del año 2005. Se debe proporcionar créditos a las familias con viviendas dañadas para su reconstrucción con estructuras durables.

f) Reducir las viviendas en riesgo a 777 por cada 100.000 viviendas. No solamente se necesita que las viviendas sean construidas con estructuras durables sino también que se encuentren en lugares seguros. Específicamente, si es necesario, se debe reubicar a las familias que se encuentren en estos lugares, ello implica ser tomados en cuenta para la elaboración del Plan estratégico ambiental.

g) Aplicar el reglamento de construcción adecuadamente; y prevenir los desastres y reconstruir los asentamientos. En relación con las anteriores recomendaciones, los reglamentos vigentes deben aplicarse en todos los casos y no solamente en construcciones mayores. Además, es necesario dar asesoramiento para la construcción de viviendas populares que puedes ser dañadas por los efectos naturales.

h) Dar oportunidad a la población a la adquisición de vivienda propia reduciendo los precios de renta y precio de la vivienda. Son pocos los proyectos de viviendas de interés popular que se han dado en la ciudad y eso implica un aumento en los precios de las viviendas. Aunado a ello hay que sumar el alza de la renta y el precio de la tierra causado entre otras situaciones por la especulación comercial que no es regulada por las autoridades.

i) Contar con reservas para uso habitacional. Equilibrar en el Plan estratégico ambiental del uso habitacional en el territorio disponible para el desarrollo urbano y no destinar proporciones desmedidas a los desarrollos comerciales y turísticos que atraigan a una mayor población migrante sin

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estar preparados para ofrecer a toda la población las condiciones necesarias para la adquisición de vivienda.

j) Cubrir los servicios urbanos en un 100%. Los índices relacionados a los servicios urbanos se encuentran por arriba de la media nacional pero siguen existiendo habitantes que carecen de ellos, por mínima que sea esta cantidad, es necesario proveerlos de dichos servicios que equilibren la igualdad de oportunidades de desarrollo.

k) Reducir la contaminación en zonas urbanas. La administración pública deberá buscar estrategias de inversión pública y privada que disminuyan la contaminación y mejore el tratamiento de los residuos sólidos y agua. Elaborar registros que permitan conocer el nivel de tratamiento que reciben las aguas residuales para elaborar el indicador que logre medir los avances logrados.

l) Controlar los tiraderos clandestinos y lotes baldíos. Implementar un Plan emergente para el manejo y desecho de los residuos sólidos que la ciudad produce. Promover proyectos de reciclaje y de otros tratamientos de los desechos que sean sustentables.

m) Promover sistemas de transportes eficaces y ambientalmente racionales. Es necesario controlar el crecimiento del número de vehículos particulares que congestionan las calles y avenidas y producen una contaminación innecesaria. Diversificar el transporte público de manera que responda a las necesidades de la población con precios no onerosos al ingreso doméstico.

Así como los ocho ODM tienen relación entre si y no se pueden lograr siete con la falta de uno solo, es así también como todos los indicadores guardan una relación similar. El monitoreo del sistema de indicadores ayudará al cumplimiento de todos los ODM y para el caso específico de “Garantizar la sustentabilidad del medio ambiente” es necesario realizar acciones hacia el 2015 que logren la meta de “Incorporar los principios del desarrollo sustentable en las políticas y los programas nacionales y revertir la pérdida de recursos del medio ambiente”, para ello es necesario monitorear periódicamente los avances alcanzados en ámbitos que a primera vista parecen disímiles pero que como se ha demostrado, guardan una relación que no debe ser eludida al momento de establecer políticas públicas. El sistema completo de información de los indicadores ONU – Hábitat así como la metodología utilizada para la elaboración de cada uno

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puede consultarse en el portal de Internet www.cozumel.uqroo.mx/cozumel/oulrm.

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ÍNDICE DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL CANTONAL DE COSTA RICA- 2010

Agustín Gómez Meléndez Observatorio de Desarrollo, Universidad de Costa Rica.

1 INTRODUCCIÓN

“… en Costa Rica existe una frontera conflictiva entre las actividades productivas y la protección ambiental, como resultado de la competencia por el uso de la tierra y los recursos naturales”. (INFORME ESTADO NACIÓN, 2010)

Tal y como lo indica el último informe del Estado de la Nación, en el país existen asimetrías muy fuertes y marcadas en el tema del medio ambiente, sus usos y recursos. Desde el Gobierno y la empresa privada se impulsan programas de mitigación de Carbono, tales como CO2Neutral, o el programa de la Huella Ecológica que tratan de disminuir las emisiones de dicho gas, se incentiva el reciclaje, el ahorro energético el uso de energías más limpias entre otros, pero paralelo, se discuten en la corriente legislativa proyectos relacionados con la Minería a cielo abierto, extracción de petróleo, o inclusive se tiene querellas en cortes internacionales por daños ambientales al país. Costa Rica siempre se ha caracterizado por portar una marca verde país y ha procurado generar estrategias por medio del Instituto Costarricense de Turismo que han respaldado y potenciado dicha imagen. Pero al igual que al discutir sobre pobreza o Desarrollo Humano las realidades en los ámbitos Nacionales tienden a diferir en los ámbitos sub-nacionales. Claro ejemplo es el Índice de Desarrollo Humano Cantonal, elaborado por la Escuela de Estadística de la Universidad de Costa Rica, para el Programa de Naciones Unidas, en donde claramente se contrasta que la realidad país no es congruente con la realidad cantonal.

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En el caso de las mediciones ambientales a nivel Internacional e inclusive nacional, Costa Rica se ha esmerado por publicar o generar estadísticas de suma importancia, cobertura boscosa o áreas silvestres protegidas, ambas con desagregaciones nacionales y cantonales pero no ha realizado un análisis integral del componente ambiental. La Universidad de Yale en el año 2005 propuso una metodología para el cálculo del ESI, Environmental Sostenability Index, el cual trata de operacionalizar 5 dimensiones y cerca de 91 variables, en dicho indicador Costa Rica ocupó el lugar número 18 en el mundo. En recientes publicaciones el ESI ahora EPI, Environmental Performance Index, ha colocado a Costa Rica en la posición 3 (año 2010) por debajo de Islandia y Suiza. La hipótesis casi inmediata que aparece al analizar esos datos es realmente Costa Rica a nivel sub-nacional reproduce el comportamiento Nacional. A partir de esta hipótesis el Observatorio del Desarrollo de la Universidad de Costa Rica, se dio a la tarea de generar una primera propuesta de medición del Índice de Sostenibilidad Ambiental a nivel Cantonal para Costa Rica, esto con el claro objetivo de poder visualizar las diferentes realidades que alberga el país. Para este trabajo se contó con el apoyo del Curso de Práctica Profesional de la carrera de Bachillerato de Estadística, así como el apoyo del equipo de investigadores del Observatorio del Desarrollo y gracias a la colaboración de todas las fuentes de información consultadas durante el período de estudio. En los siguientes apartados se explicará a groso modo las principales consideraciones metodológicas en la creación del índice, se presentará en otra sección el comportamiento general del índice así como la comparación entre el desarrollo humano y la sostenibilidad ambiental, como último apartado se analizarán algunas reflexiones y consideraciones finales de los principales resultados.

2 CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS

Como se indicó en la sección anterior la propuesta de medición del Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal, está basada en la propuesta de la Universidad de Yales, el Centro de Políticas y Leyes Ambientales, el CIESIN y el Foro Económico Mundial. Dicha metodología propone 76 variables, que conforman 21 indicadores, 5 dimensiones y 1 índice agregado. En la metodología se propone una serie de 6 pasos el primero es un criterio de selección de países, enfocado al tamaño, cobertura de la variable y del indicador, el segundo paso consiste en la

estandarización de las variables, el tercer paso implicaba la transformación de variables, el cuarto paso fue la realización de imputación múltiple de datos faltantes, el quinto paso fue un proceso estadístico de reduccagregación y ponderación de datos para la creación del índice. Adicional a estos pasos se realizan una serie de análisis y pruebas estadísticas para la validación del índice y sus estructuras. Las dimensiones inc

Figura 1. Diagrama de las dimensiones incluidas en el ESI (Elaboración propia). Para poder generar un índice con las mismas estructuras para el caso de Costa Rica, se procedió a realizar una análisis de que información se podía contar con desagregación cantonal que pudieran reflejar ya sea directa o indirectamente las 76 variables protrataran de conformar las tanto los indicadores como las dimensiones propuestas, en el anexo 4.11 de esta sección se presentan todas las fuentes de información consultadas para el estudio de acuerdo a los requerimientos de informa

Responsabilidad Social e Institucional

estandarización de las variables, el tercer paso implicaba la transformación de variables, el cuarto paso fue la realización de imputación múltiple de datos faltantes, el quinto paso fue un proceso estadístico de reducción de valores extremos y el sexto paso la agregación y ponderación de datos para la creación del índice. Adicional a estos pasos se realizan una serie de análisis y pruebas estadísticas para la validación del índice y sus estructuras. Las dimensiones incluidas en el ESI se describen en la figura 1.

. Diagrama de las dimensiones incluidas en el ESI (Elaboración

Para poder generar un índice con las mismas estructuras para el caso de Costa Rica, se procedió a realizar una análisis de que información se podía contar con desagregación cantonal que pudieran reflejar ya sea directa o indirectamente las 76 variables propuestas por el ESI y que trataran de conformar las tanto los indicadores como las dimensiones propuestas, en el anexo 4.11 de esta sección se presentan todas las fuentes de información consultadas para el estudio de acuerdo a los requerimientos de información.

Sistemas Ambientales

Reducción de Tenciones

Ambientales

Capacidad Social e Institucional

Reducción de la Vulnerabilidad

Humana

Responsabilidad Social e Institucional

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estandarización de las variables, el tercer paso implicaba la transformación de variables, el cuarto paso fue la realización de imputación múltiple de datos faltantes, el quinto paso fue un proceso

ión de valores extremos y el sexto paso la agregación y ponderación de datos para la creación del índice. Adicional a estos pasos se realizan una serie de análisis y pruebas estadísticas para

. Diagrama de las dimensiones incluidas en el ESI (Elaboración

Para poder generar un índice con las mismas estructuras para el caso de Costa Rica, se procedió a realizar una análisis de que información se podía contar con desagregación cantonal que pudieran reflejar ya sea

puestas por el ESI y que trataran de conformar las tanto los indicadores como las dimensiones propuestas, en el anexo 4.11 de esta sección se presentan todas las fuentes de información consultadas para el estudio de acuerdo a los

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Es importante mencionar que como toda metodología cuando se trata de operacionarla a un país en específico y sobre todo a una área territorial específica es necesario realizar modificaciones conceptuales y metodológicas para el éxito del estudio, en el caso del ISAC, se empezó por desarrollar el concepto de sostenibilidad, el Observatorio del Desarrollo propuesto que la sostenibilidad es “la capacidad de mantener los recursos naturales a través del tiempo para la satisfacción de las necesidades actuales y las futuras, bajo el supuesto que dichas necesidades van a ser muy similares y van a requerir de los recursos naturales para su satisfacción”. Adicional a esta definición también fue necesario interpretar en términos del país cada una de las dimensiones finales del índice en el cuadro 1 de esta sección se presentan las dimensiones finales del ISAC.

Cuadro 1. Definición de las dimensiones del ISAC Sistemas

Ambientales Un cantón es más sostenible ambientalmente si sus sistemas ambientales vitales se encuentran en niveles saludables, y se procure que esos niveles mejoren en lugar de empeorar. Entendiéndose sistema ambiental como el conjunto de elementos naturales que interactúan entre sí y con su entorno.

Reducción de Tenciones

Ambientales

Un cantón es ambientalmente más sostenible cuando sus niveles de estrés antropogénicos son lo suficientemente bajos para no generar daños demostrables en los sistemas ambientales. Entendiéndose por estrés el exceder la capacidad de adaptación del ambiente, asociado a las fuertes demandas de los recursos.

Reducción de la Vulnerabilidad

Humana

Un cantón es más sostenible ambientalmente en la medida en que las personas y los sistemas sociales son menos vulnerables a los disturbios naturales que afectan a los bienes humanos básicos. Entendiéndose a la vulnerabilidad como la relación que hay entre la exposición a amenazas físicas y la capacidad de las personas para controlar esas amenazas.

Capacidad Social e Institucional

Un cantón es ambientalmente más sostenible en la medida en que las instituciones y patrones sociales subyacentes tengan habilidades, actitudes y redes para la respuesta eficaz a desafíos ambientales. Entendiéndose capacidad como el replanteamiento del orden de prioridades, para transformar las operaciones para que atiendan no sólo lo urgente sino también lo importante.

Responsabilidad Social e

Institucional

Un cantón es más sostenible ambientalmente si su sociedad e instituciones trabajan para manejar los problemas ambientales comunes, y si colaboran para reducir los impactos negativos de las diferentes actividades en el cantón a niveles que no causen serios daños al ambiente. Entendiéndose por responsabilidad la integración voluntaria a los esfuerzos por conservar el ambiente.

Fuente: Elaboración propia, basada en la metodología del ESI

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Partiendo de estas modificaciones conceptuales se inició el trabajo de búsqueda de información, del cual resultó que para el ISAC, se pudieron obtener 26 variables, 11 indicadores, 5 dimensiones y 1 índice agregado. En el cuadro 2, se presenta el desglose de las variables seleccionadas, así como los indicadores que conforman y las dimensiones en las cuales se agregan. Con respecto al procedimiento metodológico seguido por el ESI, para el ISAC, se realizó las siguientes modificaciones, el primero fue la selección de las variables de acuerdo un criterio de selección de representatividad y variabilidad de la variable a nivel cantonal, enfocado a la cobertura de la variable y del indicador, el segundo paso consiste en la estandarización de las variables, el tercer paso implicaba la transformación de variables en este caso se realizó la transformación de acuerdo a si la variable tenía que sumarle al índice o restarle, el cuarto paso fue la realización de imputación múltiple de datos faltantes, en este caso no hubo necesidad de realizar imputaciones, el quinto paso fue un proceso estadístico de reducción de valores extremos, en esta fase no se realizaron suavizamientos o ajuste a los valores y el sexto paso la agregación y ponderación de datos para la creación del índice, en este caso se realizaron pruebas estadísticas como análisis factoriales exploratorios para ver la estructura del índice e inclusive ponderaciones con un criterio de juicio y al final se optó por realizar un promedio simple de las variables puesto que no se encontró diferencias importantes en los modelos. A partir de estos ajustes y consideraciones es que se crear el Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal para Costa Rica. En el siguiente apartado se hará referencia a los principales resultados del ISAC, tanto a nivel nacional como cantonal, se presentarán los resultados por cada una de las dimensiones del índice y por último se hará una comparación con algunos de los Indicadores de Desarrollo Humano

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Cuadro 2. Estructura del Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal para Costa Rica

Dimensiones Indicadores Dirección Variables

Sistemas Ambientales

Biodiversidad + Porcentaje del área del cantón que se utiliza como refugio de vida silvestre y parques nacionales

Recurso Hídrico - Cantidad de pozos para la extracción de agua

- Total de acueductos en el cantón

+ Porcentaje área del cantón que corresponde a un acuífero

+ Precipitación promedio anual en milímetros de los últimos 5 años

Reducción de tenciones

ambientales

Reducción del estrés de ecosistemas y suelos

+ Porcentaje del área boscosa por cantón

+ Porcentaje del total de tierra bajo la condición de protegida

- Producción de café por cantón

- Producción de azúcar por cantón

- Exportaciones de banano, piña y melón

- Razón m2 de construcción de los últimos 5 años entre los KM2 del cantón

Reducción de la presión demográfica

- Tasa de crecimiento anual

Reducción de residuos y consumo aparente de presiones

+ Total de municipalidades que cuentan con programas de reciclaje vigentes

+ Número de programas de reciclaje vigentes en el cantón

+ Porcentaje de población que tiene acceso al servicio de recolección de basura

Reducción de la vulnerabilidad

humana

Salud Ambiental - Total de casos de dengue por cantón

- Tasa de muertes por IRA, edades entre 0 y 14 años, por cada 100 mil habitantes

- Total de estaciones de combustible por cantón

Necesidades básicas humanas

- Porcentaje de niños con bajo peso al nacer

- Tasa de muertes menores de 5 años + Porcentaje de población con acceso a agua del AyA

o acueducto rural que se abastece por medio de tubería dentro de la vivienda (Se usó el complemento)

Capacidad social e

institucional

Gobernanza ambiental

+ Gasto comunitario

+ Total de municipalidades que cuentan con un departamento de gestión ambiental en uso

Eficiencia ecológica

- Consumo eléctrico residencial y de la empresa pequeña y mediana per cápita

Responsabilidad social e

institucional

Responsabilidad del desarrollo turístico*

+ Comunidades bandera Azul

Responsabilidad de la población

+ Total de comités ambientales en acción

Fuente: Observatorio del Desarrollo, 2010

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3 COMPORTAMIENTO DEL ÍNDICE

Como se explicó en la sección anterior el índice está compuesto por una cinco indicadores que tratan de medir dimensiones específicas en el tema ambiental en cuadro 4, se muestra a groso modo el comportamiento de cada una de las dimensiones, así como del índice en general. Cuadro 3. Estadísticas descriptivas del Índice de Sostenibilidad Ambiental y sus dimensiones Cantón ISAC Sistemas

Ambientales Reducción de tenciones ambientales

Reducción de la vulnerabilidad humana

Capacidad social e institucional

Responsabilidad social e institucional

Max 0,66 0,81 0,84 0,87 0,93 0,79

Min 0,39 0,13 0,44 0,55 0,39 0,00

Promedio 0,52 0,36 0,68 0,73 0,71 0,11

Desviación Estándar

0,05 0,13 0,09 0,08 0,15 0,14

Fuente: Observatorio del Desarrollo, 2010

Como se aprecia en el recuadro la dispersión de los valores son muchos mayores en los indicadores de Sistemas Ambientales y Responsabilidad Social e Institucional que en Tenciones Ambientales, Vulnerabilidad Humana y Capacidad Social e Institucional. De igual forma es interesante observar cómo en el indicador de Capacidad Socia e institucional es el que presente el valor más alto en la serie, en contraste con los indicadores de responsabilidad social e institucional. Analizando los promedio de los indicadores se en el cuadro XX se puede observar como el valor promedio del Índice para Costa Rica es 0.52, mientras que en las sub dimensiones el valor más alto en una escala de 0 a 100 es el de Reducción de la Vulnerabilidad Humana con un 73. A nivel general el Índice de Sostenibilidad Ambiental presenta el siguiente comportamiento tal y como se aprecia en el mapa 1 de esta sección. Los valores más altos del índice tienen a focalizarse en el centro del país, en donde cantones como San Rafael, Vázquez de Coronado, Aguirre, Paraíso, Santa Ana, Barva y Santo Domingo, son los que poseen

los valores más altos del índice, mientras que por otro lado cantones como León Cortes, Upala, Limón, Cañas, San Carlos, Liberia y Alajuela, son los que presentan los valores más bajos en el El comportamiento de los cantones costeros al igual que los de la región Sur-Sur indica valores relativamente altos en el índice lo cual es congruente con estudios que tratan sobre la biodiversidad del país y las Áreas Silvestres Protegidas. En la cuenta con valores relativamente altos del índice el caso de Aguirre con la posición 4 en el índice o el caso de Garabito (23) y Puntarenas (23) indican comportamientos de Sostenibilidad medios altos en la zona. Por otro lado la región Chorotega, en su mayoría cuenta con cantones cuyos valores son relativamente bajos en el índice de Sostenibilidad, cantones como Librería, Nicoya, Cañas, Hojancha, están por debajo de la posición 65 en la tabla.

Mapa 1. Costa Rica, Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal Una forma de entender el porqué de las posiciones de cada uno de los cantones en el índice es analizar los indicadores que figura 3 se muestra conforman el índice.

los valores más altos del índice, mientras que por otro lado cantones como León Cortes, Upala, Limón, Cañas, San Carlos, Liberia y Alajuela, son los que presentan los valores más bajos en el Índice. El comportamiento de los cantones costeros al igual que los de la región

Sur indica valores relativamente altos en el índice lo cual es congruente con estudios que tratan sobre la biodiversidad del país y las Áreas Silvestres Protegidas. En la región Pacífico Central también se cuenta con valores relativamente altos del índice el caso de Aguirre con la posición 4 en el índice o el caso de Garabito (23) y Puntarenas (23) indican comportamientos de Sostenibilidad medios altos en la zona.

lado la región Chorotega, en su mayoría cuenta con cantones cuyos valores son relativamente bajos en el índice de Sostenibilidad, cantones como Librería, Nicoya, Cañas, Hojancha, están por debajo de la posición 65 en la tabla.

Costa Rica, Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal.

Una forma de entender el porqué de las posiciones de cada uno de los cantones en el índice es analizar los indicadores que lo conforman

se muestra la interacción entra cada uno de los indicadores que conforman el índice.

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los valores más altos del índice, mientras que por otro lado cantones como León Cortes, Upala, Limón, Cañas, San Carlos, Liberia y Alajuela,

El comportamiento de los cantones costeros al igual que los de la región Sur indica valores relativamente altos en el índice lo cual es

congruente con estudios que tratan sobre la biodiversidad del país y las región Pacífico Central también se

cuenta con valores relativamente altos del índice el caso de Aguirre con la posición 4 en el índice o el caso de Garabito (23) y Puntarenas (23) indican comportamientos de Sostenibilidad medios altos en la zona.

lado la región Chorotega, en su mayoría cuenta con cantones cuyos valores son relativamente bajos en el índice de Sostenibilidad, cantones como Librería, Nicoya, Cañas, Hojancha, están por debajo de la

Una forma de entender el porqué de las posiciones de cada uno de los conforman, en la

o de los indicadores que

Figura 3. Comparación de los Indicadores que conforman el Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal. 2010Observatorio del Desarrollo En la región Atlántica del país se puede obserTalamanca (2) posee un valor muy alto en el índice a diferencia de sus cantones vecinos, el caso de Limón centro (79) es un claro ejemplo de las asimetrías de la región, al igual que Siquirres (71) y Matina (66). Como se muestra eníndices depende mucho de las dimensiones que se quieran analizar, en este en específico en los ejes X y Y se tienen las subReducción de Tenciones ambientales y Sistemas Ambientales, la intensidad del color está dada por la reducción de la vulnerabilidad humana, mientras que el tamaño de la esfera está dada por la responsabilidad social e Institucional.Del gráfico entonces se puede observar como el cantón de Talamanca tiene el valor alto en lque en Reducción de las tenciones ambientales no tiene un valor tan alto, por el otro lado el valor del indicador de reducción de la vulnerabilidad humana es uno de los más bajas, pero en Responsabilidad Social es una de los cantones con valores altos. De igual forma se puede apreciar como el cantón de Heredia tiene un comportamiento similar, a diferencia del cantón de Puntarenas en donde posee el valor más bajo en la dimensión de Sistemas

Comparación de los Indicadores que conforman el Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal. 2010. (Fuente: ISAC, 2010. Observatorio del Desarrollo).

En la región Atlántica del país se puede observar a como el cantón de Talamanca (2) posee un valor muy alto en el índice a diferencia de sus cantones vecinos, el caso de Limón centro (79) es un claro ejemplo de las asimetrías de la región, al igual que Siquirres (71) y Matina (66). Como se muestra en los gráficos anteriores el comportamiento de los índices depende mucho de las dimensiones que se quieran analizar, en este en específico en los ejes X y Y se tienen las sub-dimensiones de Reducción de Tenciones ambientales y Sistemas Ambientales, la

sidad del color está dada por la reducción de la vulnerabilidad humana, mientras que el tamaño de la esfera está dada por la responsabilidad social e Institucional. Del gráfico entonces se puede observar como el cantón de Talamanca tiene el valor alto en la dimensión de Sistemas Ambientales, mientras que en Reducción de las tenciones ambientales no tiene un valor tan alto, por el otro lado el valor del indicador de reducción de la vulnerabilidad humana es uno de los más bajas, pero en Responsabilidad

es una de los cantones con valores altos. De igual forma se puede apreciar como el cantón de Heredia tiene un comportamiento similar, a diferencia del cantón de Puntarenas en donde posee el valor más bajo en la dimensión de Sistemas

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Comparación de los Indicadores que conforman el Índice de Fuente: ISAC, 2010.

var a como el cantón de Talamanca (2) posee un valor muy alto en el índice a diferencia de sus cantones vecinos, el caso de Limón centro (79) es un claro ejemplo de las asimetrías de la región, al igual que Siquirres (71) y Matina (66).

los gráficos anteriores el comportamiento de los índices depende mucho de las dimensiones que se quieran analizar, en

dimensiones de Reducción de Tenciones ambientales y Sistemas Ambientales, la

sidad del color está dada por la reducción de la vulnerabilidad humana, mientras que el tamaño de la esfera está dada por la

Del gráfico entonces se puede observar como el cantón de Talamanca a dimensión de Sistemas Ambientales, mientras

que en Reducción de las tenciones ambientales no tiene un valor tan alto, por el otro lado el valor del indicador de reducción de la vulnerabilidad humana es uno de los más bajas, pero en Responsabilidad

De igual forma se puede apreciar como el cantón de Heredia tiene un comportamiento similar, a diferencia del cantón de Puntarenas en donde posee el valor más bajo en la dimensión de Sistemas

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Ambientales, al igual que en el indicador de vulnerabilidad humana. El caso de San Rafael de Heredia como se puede apreciar por la esfera de mayor tamaño en el centro del grafico representa un valor alto en vulnerabilidad humana, responsabilidad social, reducción de las tenciones pero un valor bajo en sistemas ambientales. El cantón de San José como se aprecia en el grafico cuenta con valores bajos en dos de los cuatro dimensiones pero presenta un valor relativamente alto en el componente de responsabilidad Social e Institucional a diferencia del cantón de Barva o de Esparza en donde los valores que esta dimensiones son muy bajos. En el siguiente apartado lo que se tratará es de hacer una relación entre el comportamiento de la Sostenibilidad Ambiental con algunos de los componentes de Desarrollo Humano, índice creado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, en Costa Rica.

4 EL ÍNDICE DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL Y EL DESARROLLO HUMANO CANTONAL

El desarrollo humano puede entenderse como un proceso de expansión de libertades efectivamente disfrutadas por las personas y proporciona una visión del progreso o ampliación de posibilidades para alcanzarlo. Más específicamente, este concepto parte de que las personas tengan las posibilidades de ser o hacer algo para concretar acciones o proyectos de vida que considera importantes durante su existencia, es decir, el desarrollo humano se logra si se promociona, entre otros, la creación y aprovechamiento de las capacidades que les permitirán a las personas alcanzar sus metas. Dentro de este contexto, las capacidades hacen referencia a las habilidades, talentos o medios que incrementarán las posibilidades de las personas para lograr sus cometidos y éstas son esenciales para que alcancen el bienestar. Por esta razón, el enfoque postuló como premisa que el desarrollo de un país debía medirse no solo por el ingreso nacional o el producto interno bruto, como tradicionalmente se hace, sino que también debían tomarse en cuenta otros aspectos que son esenciales para las personas. Uno de ellos es la capacidad de disfrutar de una vida larga, saludable y creativa, es decir, a las personas se les debe proporcionar la capacidad de gozar de buena salud. Otro es adquirir conocimientos individual y socialmente valiosos, lo que es equivalente a la educación. Y el tercero constituye la inclusión

del componente tradicional para medir el desarrollo, es decir, la capacidad de obtener y hacer uso de bienes y servicios necesarios padisfrutar de un nivel de vida digno, esto es, la capacidad de gozar de un bienestar material adecuadoA groso modo en la figura los dos índices mediante un gráfico de caja, se puede apreciel caso del ISAC, existen más valores extremos que en el IDH, y de igual forma como la media está por encima de

Figura 4. Gráficos de Caja comparando el comportamiento del ISAC y del IDHc (Fuente: ISAC, De igual forma que el IDHc el ISAC trata de medir un constructo complementario al desarrollo, la evaluación de la sostenibilidad dentro de un cantón indica mucho sobre el desarrollo que pueda llegar a tener el mismo. En la figura 5Desarrollo Humano (Tal y como se aprecia aquellos cantones con un valores bajos de Desarrollo Humano, tienden a tener valores similares tal es el caso de Alajuelita o Matirelativamente alto en el ISAC, en comparación con el Desarrollo Humano. Haciendo el mismo análisis con el IDG el cual se denota con la escala de colores en donde el valor azul es el más bajo y el rojo el más alto se destaca como los cantones de Talamanca, Alajuelita y Matina son los que cuentan con los índices más bajos, y este resultado es

del componente tradicional para medir el desarrollo, es decir, la capacidad de obtener y hacer uso de bienes y servicios necesarios padisfrutar de un nivel de vida digno, esto es, la capacidad de gozar de un bienestar material adecuado (ESTADÍSTICA, 2011). A groso modo en la figura 4, se presenta en comportamiento general de los dos índices mediante un gráfico de caja, se puede aprecia, como en el caso del ISAC, existen más valores extremos que en el IDH, y de igual forma como la media está por encima de la mitad del conjunto de datos.

Gráficos de Caja comparando el comportamiento del ISAC y Fuente: ISAC, OdD-UCR, IDHc, Estadística-PNUD).

De igual forma que el IDHc el ISAC trata de medir un constructo complementario al desarrollo, la evaluación de la sostenibilidad dentro de un cantón indica mucho sobre el desarrollo que pueda llegar a tener

figura 5 se realizó un análisis con los componentes deDesarrollo Humano (IPH, IDG e IDH) y el ISAC. Tal y como se aprecia aquellos cantones con un valores bajos de Desarrollo Humano, tienden a tener valores similares tal es el caso de Alajuelita o Matina, mientras que Talamanca posee un valor relativamente alto en el ISAC, en comparación con el Desarrollo Humano. Haciendo el mismo análisis con el IDG el cual se denota con la escala de colores en donde el valor azul es el más bajo y el rojo el más

e destaca como los cantones de Talamanca, Alajuelita y Matina son los que cuentan con los índices más bajos, y este resultado es

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del componente tradicional para medir el desarrollo, es decir, la capacidad de obtener y hacer uso de bienes y servicios necesarios para disfrutar de un nivel de vida digno, esto es, la capacidad de gozar de un

se presenta en comportamiento general de a, como en

el caso del ISAC, existen más valores extremos que en el IDH, y de igual la mitad del conjunto de datos.

Gráficos de Caja comparando el comportamiento del ISAC y

De igual forma que el IDHc el ISAC trata de medir un constructo complementario al desarrollo, la evaluación de la sostenibilidad dentro de un cantón indica mucho sobre el desarrollo que pueda llegar a tener

se realizó un análisis con los componentes de

Tal y como se aprecia aquellos cantones con un valores bajos de Desarrollo Humano, tienden a tener valores similares tal es el caso de

na, mientras que Talamanca posee un valor relativamente alto en el ISAC, en comparación con el Desarrollo Humano. Haciendo el mismo análisis con el IDG el cual se denota con la escala de colores en donde el valor azul es el más bajo y el rojo el más

e destaca como los cantones de Talamanca, Alajuelita y Matina son los que cuentan con los índices más bajos, y este resultado es

consistente con el IPH el cual está denotado por el tamaño de la esfera en donde dichos cantones tiene valores más bajos.En contraste con los valores más bajos del índice se tiene como San Rafael, Santo Domingo, y Montos de Oca ostentan las mejores posiciones en Desarrollo Humano, en Pobreza Humana y en el Desarrollo Humano relativo al Género. Es interesante resaltar como San Rafpesar de están en un valor considerablemente alto en Desarrollo Humano en el caso de Sostenibilidad ostenta el primer lugar. En cuanto a los valores del IDG y del IPH se puede observar como tiene un mejor lugar en el IDG que en el IPH.

Figura 5. Comparación del Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal y los Índices de Desarrollo Humano, Pobreza Humana y Relativo al Género, Años 2010 y 2009Desarrollo; Familia de Desarrollo Humano, 2009, PNUD Con respecto a las cabeceras de las provincias se puede observar en el cuadro 4 cómo el cantón de Limón ocupa uno de los puestos más bajos en el índice y es sistemático en el IDH y el IDG. Por su lado San José ocupa valores en el medio de la tabla para e

consistente con el IPH el cual está denotado por el tamaño de la esfera en donde dichos cantones tiene valores más bajos.

ntraste con los valores más bajos del índice se tiene como San Rafael, Santo Domingo, y Montos de Oca ostentan las mejores posiciones en Desarrollo Humano, en Pobreza Humana y en el Desarrollo Humano relativo al Género. Es interesante resaltar como San Rafpesar de están en un valor considerablemente alto en Desarrollo Humano en el caso de Sostenibilidad ostenta el primer lugar. En cuanto a los valores del IDG y del IPH se puede observar como tiene un mejor lugar en el IDG que en el IPH.

. Comparación del Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal y los Índices de Desarrollo Humano, Pobreza Humana y Relativo al Género, Años 2010 y 2009 (Fuente: ISAC, 2010. Observatorio del Desarrollo; Familia de Desarrollo Humano, 2009, PNUD-Costa Rica).

Con respecto a las cabeceras de las provincias se puede observar en el cuadro 4 cómo el cantón de Limón ocupa uno de los puestos más bajos en el índice y es sistemático en el IDH y el IDG. Por su lado San José ocupa valores en el medio de la tabla para el caso de Desarrollo

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consistente con el IPH el cual está denotado por el tamaño de la esfera

ntraste con los valores más bajos del índice se tiene como San Rafael, Santo Domingo, y Montos de Oca ostentan las mejores posiciones en Desarrollo Humano, en Pobreza Humana y en el Desarrollo Humano relativo al Género. Es interesante resaltar como San Rafael a pesar de están en un valor considerablemente alto en Desarrollo Humano en el caso de Sostenibilidad ostenta el primer lugar. En cuanto a los valores del IDG y del IPH se puede observar como tiene un mejor

. Comparación del Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal y los Índices de Desarrollo Humano, Pobreza Humana y Relativo al

Fuente: ISAC, 2010. Observatorio del ).

Con respecto a las cabeceras de las provincias se puede observar en el cuadro 4 cómo el cantón de Limón ocupa uno de los puestos más bajos en el índice y es sistemático en el IDH y el IDG. Por su lado San José

l caso de Desarrollo

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Humano, IPH y IDG, mientras que en componente ambiental ocupa valores más bajos. Cuadro 4. Comparación de las posiciones del ISAC y la familia de Desarrollo Humano

Cabecera de Provincia ISAC IDH IPH IDG

San José 63 46 40 48

Alajuela 75 61 50 62

Cartago 33 28 55 28

Heredia 9 19 43 21

Puntarenas 23 32 7 32

Liberia 76 24 23 24

Limón 79 73 20 74

Fuente: OdD-UCR/PNUD-CR

Alajuela por su lado ocupa valores de media tabla para el IPH, mientras que para los demás índices su comportamiento es similar al de San José. Cartago como se puede aprecia presenta una mejor posición en tres de los cuatro índices. El caso de Heredia es el cantón que presenta una mejor posición en el ISAC, mientras que en los componentes de desarrollo humano presenta posiciones altos excepto para el IPH. El caso de Puntarenas presenta posiciones favorables para el IPH y el ISAC, mientras que comparte posiciones en el IDG y el IDH. Y por último Liberia ocupa una posición no muy favorable en los cuatro índices, ocupando los puestos 76,24,23,24. Visualmente se puede contrastar el comportamiento con un gráfico de dispersión y un estadístico de correlación simple, en figura 6 se aprecia como existe una concentración de los valores de Desarrollo Humano y Sostenibilidad Ambiental, pero a pesar de esto el estadístico de Pearson arroja un valor de 0.143 lo cual indica que hay una correlación positiva pero leve entre ambos indicadores.

Figura 6. Dispersión del IDHc y el ISAC

Realizando una comparación final de posiciones relativse los primeros 10 lugares y últimos 10 lugares en el IDH

Cuadro 5. Comparación relativa de los primeros y últimos 10 lugares en los índices Primeras 10 posiciones IDHc

1. MONTES DE OCA2. SANTO DOMINGO 3. SANTA ANA 4. BELEN 5. ESCAZU 6. MORAVIA 7. FLORES 8. SAN PABLO 9. SAN RAFAEL 10. SAN ISIDRO

Dispersión del IDHc y el ISAC.

Realizando una comparación final de posiciones relativas en los índices 10 lugares y últimos 10 lugares en el IDH (Cuadro 5)

Comparación relativa de los primeros y últimos 10 lugares en

Ultimas 10 Posiciones IDHc

Primeras 10 posiciones ISAC

Ultimas 10 Posicio

MONTES DE OCA 72. LEON CORTES 73. LIMON 74. BUENOS AIRES 75. POCOCI 76. TARRAZU 77. SARAPIQUI 78. LOS CHILES 79. MATINA 80. TALAMANCA 81. ALAJUELITA

1. SAN RAFAEL 2. VAZQUEZ DE CORONADO 3. TALAMANCA 4. AGUIRRE 5. SANTA ANA 6. BARVA 7. PARAISO 8. SANTO DOMINGO 9. HEREDIA 10. GARABITO

72. DESAMPARADOS73. SAN MATEO74. NICOYA75. ALAJUELA76. LIBERIA77. SAN CARLOS78. CAÑAS79. UPALA80. LIMON81. LEON CORTES

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as en los índices (Cuadro 5) :

Comparación relativa de los primeros y últimos 10 lugares en

Ultimas 10 Posiciones ISAC

72. DESAMPARADOS 73. SAN MATEO 74. NICOYA 75. ALAJUELA 76. LIBERIA 77. SAN CARLOS 78. CAÑAS 79. UPALA 80. LIMON 81. LEON CORTES

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Como se aprecia en el cuadro anterior es importante denotar el caso de Santo Domingo y San Rafael que ambos cantones se encuentran entre los primeros 10 cantones de cada índice y uno de ellos incluso tiene el primero lugar en el índice. Caso similar ocurre con los cantones de León Cortés y de Limón que ocupan los puestos 72 y 73 en el IDHc y el 80 y 81 en el ISAC, por su lado el caso de Talamanca es interesante de analizar ya que ocupa la posición 80 en Desarrollo Humano, pero en términos de Sostenibilidad ocupa la posición 3, lo cual es totalmente consistente con la estructura ambiental que alberga el cantón, versus el desarrollo que pueda tener. Otra forma de visualizar la pérdida o ganancia en posiciones con respecto del IDHc versus el ISAC, se presenta en el siguiente gráfico aquellos cantones cuyos valores están del lado positivo indican ganancia en la posición relativa del IDHc con respecto al ISAC, así por ejemplo se tiene que Vásquez de Coronado tiene la posición 3 en el ISAC, mientras que en el IDHc tiene la 60. Caso contrario se tiene el cantón de Upada donde tenía la posición 68 en Desarrollo Humano y para el ISAC cuenta con la número 80.

5 CONSIDERACIONES FINALES

Durante la elaboración del Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal se analizaron muchos puntos de vista relacionados principalmente con la imagen que el país proyecta; al tratar de homologar dicha imagen con los cantones la realidad tiene a cambiar. Cantones en donde existen porciones grandes del territorio que pertenecen a acuíferos, o inclusive cantones cómo Golfito o Garabito donde la generación de energía térmica es exclusiva de ellos, indica una clara presión ambiental sobre ciertas áreas del territorio nacional. Las estadísticas de porcentaje de territorio cubierto por bosque o áreas protegidas son contrastadas con la cantidad área dedicada a cultivos extensivos con el café o la zafra o inclusive la piña tratan de sopesar en la balanza ambiental que es más importante. Sin duda las altas tasas de crecimiento de la población vienen de la mano con el impacto en la recolección o generación de basura diaria de un cantón, eso sin tomar en cuenta la entrada en vigencia de PRESOl y con dicha ley todo un andamiaje jurídico que trata de fomentar el reciclaje y el manejo de los residuos, pero aun así, nos topamos con la inexistencia de un verdadero relleno sanitario en el país, sino que lo que

184

se cuenta son con “botaderos controlados” a cielo abierto, los cuales inclusive sirven para varios cantones o comunidades. Las enfermedades tales como el dengue o la mortalidad por enfermedades respiratorias agudas son indicadores de que las condiciones de salud y del entorno del ambiente no son lo más adecuadas en el país. Esto sin tomar en cuenta los riesgos constantes que el hombre ha incluido en el medio ambiente, tales como estaciones de combustible. Por otro lado tenemos los conceptos de educación que inculcamos a los jóvenes con el propósito de garantizar un mejor país a futuro, en este ámbito el Observatorio del Desarrollo ha trabajo de la mano con el Ministerio de Educación Pública en un programa de Mejora del componente ambiental en el currículo educativo de secundaria que ha empezado a dar frutos, pero no se puede dejar toda la responsabilidad a los profesores y profesoras sino que hay que llevar las buenas prácticas de la casa a la escuela y viceversa. En ese mismo sentido los esfuerzos del gobierno como el Certificado de Sostenibilidad Turística entregado a los Hoteles por el Instituto Costarricense de Turismo, la programa de Bandera Azul y comunidades, e inclusive los esfuerzos comunales con la creación de los comités ambientales, son apoyos específicos que tiene el cantón para mitigar el impacto de las variables o condiciones antes mencionadas.

Figura 10. Perdida o ganancia de posiciones del ISAC vs IDHcPerdida o ganancia de posiciones del ISAC vs IDHc

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Perdida o ganancia de posiciones del ISAC vs IDHc.

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Con la creación del Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal pretende sopesar todas estas fuerzas que afectan una zona con el fin de identificar qué tan sostenible o no puede ser un cantón. Sin duda alguna la Sostenibilidad Ambiental es un constructo que puede ser analizado desde varias aristas, la presente es una aproximación del fenómeno desde un enfoque propuesto y adecuado del ESI. Se pretende con estos resultados que se amplié la discusión sobre el tema y que sirva de punta de lanza para futuros estudios en el país.

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PARTE III

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DINÁMICA DEMOGRÁFICA DE QUINTANA ROO Y SUS LOCALIDADES: EL SURGIMIENTO DE SUS CIUDADES INTERMEDIAS Y PEQUEÑAS

Justo Rojas López1, Oscar Frausto Martínez2 y Thomas Ihl3 1 Instituto Politécnico Nacional / 2Universidad de Quintana Roo, / 3 Universidad Nacional Autónoma de México

1 INTRODUCCIÓN

La población mexicana, como la de Latino América, está recomponiéndose. El país está enfrentado desde hace ya algunas décadas un proceso de cambio demográfico, caracterizado por una disminución de su fecundidad y su mortalidad, que ha empezado a transformar su estructura de edad, principalmente llevándola hacia el envejecimiento. A la par de estos cambios, en México se presenta una recolocación de su población; una tendencia al abandono de las ciudades megalópolis, el surgimiento de algunas de las ciudades medias y un aumento de la migración internacional. Sin embargo, estos cambios no se dan con la misma intensidad entre las diferentes regiones de México. En el país, se observan algunos territorios donde el proceso de cambio demográfico es avanzado, en las cuales la fecundidad está ya por debajo del reemplazo poblacional (menos 2.1 promedio de hijos por mujer) y la mortalidad es muy baja (una tasa de mortalidad infantil menor a 20), otras, que se encuentran en la etapa intermedia donde la mortalidad y la fecundidad se encuentran disminuyendo pero aun no alcanzan los umbrales mencionados; y otras que se encuentran en un estadio inicial, en el que aun tienen una alta fecundidad y mortalidad. Al mismo tiempo, respecto a la recolocación se observa que algunas regiones se caracterizan

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porque han sido expulsoras de población, otras por esencialmente receptoras y otras más que se mantienen en equilibrio. En Quintana Roo los datos indican que existe desde los 80s un alto crecimiento de poblacional, entre el 2005 y el 2010, el estado se colocó como el estado que más creció (INEGI, 2010), principalmente, originado por una migración de otros estados (migración interna); lo que la ha convertido en un estado receptor. En el año de 1990 Quintana Roo fue el estado de mayor recepción de migración interna (CORONA, 1993). Al mismo tiempo, desde los 80s el estado muestra una elevación constante de su esperanza de vida, un proceso de envejecimiento, una fuerte disminución de la fecundidad, que es ejemplar a nivel nacional. Sin embargo, este comportamiento no es homogéneo entre las localidades del estado. Algunas de ellas presentan patrones contrarios a los mencionados en el estado; localidades que preservan una alta fecundidad y mortalidad mientras expulsan población principalmente hacia otras ciudades del estado. Otras, muestran crecimientos poblacionales, originados por migración, que superan a los del promedio estatal y a la vez que muestran señales de un proceso pleno de transición demográfica. Esta fenomenología que muestra Quintana Roo y sus ciudades frente a la del país, es pretexto para estudiar cómo han avanzado, en los últimos 20 años hasta el último registro, en su proceso de transición y en el rápido surgimiento de sus ciudades pequeñas y medianas, con el propósito de mostrar como una región se transforma de manera casi instantánea por el impulso de una bogante actividad económica.

2 MÉTODOS

El método de trabajo de este proyecto es mediante el análisis de indicadores demográficos a nivel estatal y (tasas de mortalidad y fecundidad, esperanza de vida, saldo neto migratorio) y de los municipal así como de las ciudades (edad mediana de la población, fecundidad, crecimiento poblacional) que muestran los avances en la transición demográfica en los últimos 20 años (1990 a 2010) y de indicadores demográficos (crecimiento poblaciones y población total) que señalan el eminente surgimiento de nuevas ciudades intermedias. Las fuentes de recolección de datos son diversas, se usan principalmente los datos censales, los obtenidos de la encuesta nacional de la dinámica demográfica y los resultantes de las estadísticas vitales.

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Los tres primeros capítulos muestran los resultados de Quintana Roo en el proceso de transición demográfica, mientras que la última parte se enfoca en los indicadores que muestran como se está dando la distribución y concentración espacial de la población hacia ciertas ciudades.

3 RESULTADOS

Se dividen los resultados en cuatro apartados básicos: la fecundidad, la mortalidad y envejecimiento, el crecimiento poblacional y el surgimiento de ciudades. Además se incluye un apartado final de consideraciones finales.

3.1 Fecundidad

La Tasa Global de Fecundidad (TGF), cual representa el número de hijos promedio que una mujer tendría en el año de ajustarse a los patrones de fecundidad, muestra con datos de las estadísticas vitales que Quintana Roo en 1990 una mujer entre 15 y 49 años tenía un promedio 3.3 hijos, que significaban 1.2 hijos más que el reemplazo poblacional (2.1 hijos promedio por mujer), además de que era menor a lo observado para ese año país en que el promedio era de 3.43 hijos, ahora bien, con datos de la ENADID de 1992 para el periodo 1987- 1991 la TGF cambia ligeramente, ya que en la entidad era de 3.7 y en este caso se encuentra sobre el promedio nacional, que según esta misma encuesta es de 3.5. Para el año 2000 la TGF con registros administrativos disminuye casi medio hijo (2.8 hijos por mujer), aunque aun se encuentra sobre el reemplazo poblacional, aunque no se tienen datos de las encuestas para ese año, es claro que en la ENADID de 1997 la TGF para el periodo de 1992 a 1996 es inferior a la de estadísticas vitales por medio hijo (3.20). Para el año 2010 la TFG, con datos censales llega a 2.55 hijos por mujer, es decir, 0.25 menos que con datos administrativos en el 2000, sin embargo, permanece sobre del reemplazo población; por su parte la TGF de la ENADID del 2009 muestra que para el lapso de 2006 a 2008 esta tiene un nivel de 2.3, es decir 0.2 hijos menos que la censal. En términos generales se encuentra que la fecundidad viene disminuyendo pero aun no llega al nivel del reemplazo ni en las fuentes con más bajos niveles. En realidad se proyecta que aunque siga bajando la fecundidad, lo haga cada vez menos, hasta que en los próximos 20 años se estabilice en alrededor del reemplazo (CONAPO 2010).

192

Utilizando TGF por tamaño poblacional para el 2010 se encuentra que, en promedio, las ciudades mayores de 100,000 como son Cancún, Playa del Carmen y Chetumal tienen una fecundidad de 2.47; las localidades que se encuentran entre 15 y 99,999 habitantes (Cozumel Tulum y Felipe Carrillo Puerto) tienen una fecundidad 2.58 y el resto de localidades con menor población van de 2.82 a 2.86, es claro que entre más pequeñas son las localidades del estado su TGF es mayor. Al tomar, con las mayores reservar, las estadísticas vitales de 1990 a 2008 para calcular las TGF de cada municipio se observa que, no sin fluctuaciones e incluso con elevaciones esporádicas, la fecundidad, en los últimos 20 años, en todos los municipios va en descenso. Además se encuentra que en la mayoría de los casos (a excepción de Lázaro Cárdenas) los municipios preponderantemente urbanos, con las mayores concentraciones poblaciones y con el turismo como su actividad económica dominante (Benito Juarez, Cozumel, Isla Mujeres, Tulum y Solidaridad) se encuentran por debajo de la fecundidad mostrada por los municipios preponderantemente rurales, con localidades dispersas y con sus actividades económicas principales en la agricultura y ganadería (José María Morelos, Felipe Carrillo Puerto y Othon P. Blanco) .

Figura 1. TGF de los municipios de Quintana Roo entre 1990 y 2008. Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas vitales (SINAIS 2010)

0.00

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20

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COZUMEL

FELIPE CARRILLO PUERTOISLA MUJERES

OTHON P. BLANCO

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Analizando la edad a la fecundidad por medio de le edad media a la fecundidad se encuentra que para los registros administrativos en 1990 es de 26.92 y en 1991 es de 27.05 años es decir ronda los 27 años, sin embargo, se encuentra que tiende a disminuir hasta que en el último registro disponible 2009 es 26.40 años. En la ENADID de 2009 que registra el periodo de 2006 a 2008 la edad media del estado es incluso inferior ya que alcanza los 25.5 años, que es poco más de un año inferior a la edad nacional que registra las misma encuesta (26.6 años). Utilizando los mismo datos de las estadísticas vitales se logró calcular le edad media a la fecundidad para los últimos 20 años de cada municipio de la entidad. Con ello se encontró que en tendencias generales en todo el periodo las edades a la fecundidad fluctúan en un rango de 24 años a casi 29 años, aunque la concentración mayor estaría entre los 25.5 y los 28 años. Sin embargo se observa que este rango tiende a hacer más angosto a partir del 2004, lo cual podría ser inicio de una tendencia, ya el grueso de las edades medias a la fecundidad en los municipios se hace cada vez más angosto al disminuir el límite inferior, a poco menos de 26 años, y el límite superior, de los 27 y medio a los 27 años, es decir, las mujeres tenderían a disminuir ligeramente su edad a la fecundidad, lo cual podría estar influenciado por la incidencia de la fecundidad adolescente en la entidad (9.3% de las mujeres con un hijo son menores de 19 años de acuerdo al censo 2010, lo que representa el séptimo mayor porcentaje entre los estados del país y 9.5% para 2000).

Figura 2. Edades medias a la fecundidad de 1990 a 2008 en los municipios de Quintana Roo. Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas vitales (SINAIS 2010).

24.00

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QUINTANA ROO

COZUMEL

FELIPE CARRILLO PUERTOISLA MUJERES

OTHON P. BLANCO

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3.2 Mortalidad y envejecimiento

La mortalidad está descendiendo en la entidad. La Tasa de Mortalidad Infantil (TMI), que es la de menores a un año, calculada con registros administrativos muestra que en 1990 de una intensidad de 22.4 muertes por cada 1000 hijos nacidos vivos ha bajado a 10.8 por cada mil en 2009, es decir, poco más de la mitad e incluso es inferior a la proyectada por CONAPO (2005) que predecía que para esta último año sería de 12.6‰. En tanto que algunos municipios (mapa 1) la tasa es mucho menor, tal es el caso de Cozumel y Benito Juárez, que se ubican la costa norte del estado, cuales tienen defunciones de menores de 9.73 y 11.19 por cada mil nacidos vivos o por contrario muy superior al promedio como sucede en Felipe Carrillo Puerto (32.34), Lázaro Cárdenas (28.25) y José María Morelos (26.33) que se encuentran en el centro norte del estado. Por otro lado, la esperanza de vida, que son los años de vida promedio que espera vivir una persona, de Quintana Roo para el año de 1990, con datos censales, se encontraba en 71.02 años, que en el contexto nacional se consideraba por encima de la esperanza de vida nacional por 0.6 años. En el año 2000 en Quintana Roo la esperanza se eleva a 74.18 años, es decir, crece 3.06 años, en tanto que la diferencia con el país disminuye a 0.2 años; finalmente, en el año 2010, no sin altibajos, la esperanza de vida en el estado llega a 76.50 años, que representa una ganancia de más de 2 años con respecto a 2005 y más de 5 años en referencia a 1990. Este progreso de la esperanza de vida muestra que existe una disminución sustantiva en la mortalidad en el estado, lo cual es compatible con un proceso de transición y con lo mostrado en el indicador de la Mortalidad Infantil.

195

Mapa 1. Tasa de Mortalidad Infantil por Municipio, 2005, Fuente: Elaboración propia con base en el conteo 2005.

En cuanto al envejecimiento para el 2010, con datos censales, el estado tiene una mediana de 25 años y lo municipios más envejecidos son Cozumel con una media de 26.15 años, Isla Mujeres con 25.77 y Benito Juárez 25.67 años (los tres municipios turísticos). Respecto a los ritmos de crecimiento de edad, el estado pasa de una edad mediana de la población de 18.29 años en el año 1990 a 25.23 años en el año 2010, lo que representa casi 7 años de envejecimiento, esto en términos de los umbrales (VINUESA, 2000), representa que en 20 años la población de Quintana Roo pasa de considerarse preponderantemente joven a una población eminentemente adulta. En este envejecimiento de los últimos 20 años algunas ciudades sobresalen: Chetumal de tener una mediana 17.72 años en 1990 llega a 25.57 años en el año 2010, es decir, envejece en 7.85 años y Cozumel envejece 6.07 años al pasar de 20.08 en 1990 a 26.15 años en 1990 (Figura 3).

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Figura 3. Pirámides poblacionales de Quintana Roo de 1990 a 2010. Fuente: Elaboración propia con base en los censos 1990, 2000 y 2010 y conteos 1995 y 2005.

Es claro, a partir del censo de 1990 en adelante, este proceso de envejecimiento en el estado. En la figura 3 es claro como la base se hace cada vez más angosta al pasar de alrededor del 15% en 1990 a aproximadamente el 10% en 2010 y como las edades a partir de los 30 años hasta los 64 años se empiezan a ensanchar en más del 3%. En cuanto los indicadores de la expansión de las ciudades y de la distribución de la población se observan los siguientes resultados

3.3 Crecimiento poblacional

El estado en términos de crecimiento, medido por la tasa de crecimiento exponencial, muestra que entre 1990 a 1995 aumento en 7.10% su población; entre 1995 a 2000 aunque crece, lo hace en menor medida, 4.36%; entre 2000 a 2005 aumenta en 5.21% y finalmente entre 2005 y 2010 aumenta en 3.10%. De una población de 493,277 habitantes al inicio de la observación pasa a 1,325,578 habitantes es decir que entre1990 y 2010 el estado aumento su población casi en 3 veces (2.7 veces), tiendo su crecimiento más alto en los primeros 5 años de

20 15 10 5 0 5 10 15 20

De 5 a 9 añosDe 10 a 14 añosDe 15 a 19 añosDe 20 a 24 añosDe 25 a 29 añosDe 30 a 34 añosDe 35 a 39 añosDe 40 a 44 añosDe 45 a 49 añosDe 50 a 54 añosDe 55 a 59 añosDe 60 a 64 añosDe 65 a 69 añosDe 70 a 74 añosDe 75 a 79 añosDe 80 a 84 añosDe 85 a 89 añosDe 90 a 94 añosDe 95 a 99 años

De 100 y más años

Quintana Roo 1990-2010

Mujeres 2010 Hombres 2010 Hombres 2005 Mujeres 2005

Mujeres 2000 Hombres 2000 Mujeres 1995 Hombres 1995

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observación. Además a pesar de que se observan crecimiento en cada lustro, existe una tendencia decreciente de la tasa de crecimiento poblacional del estado. A nivel de las ciudades también se observa esta tendencia a disminuir su crecimiento. Sin embargo, algunas de las ciudades tienen un comportamiento a destacar (Tabla 1): Playa del Carmen crece 34.77%, entre 1990 a 1995 y hasta 2005 su crecimiento superaba el 16% y aunque desciende al 8.02% entre 2005 y 2010, con todo ello para último año datos 2010 aumentó su población 48.4 veces desde 1990, la mayor tasa observada en todo este trabajo, Cancún entre 1990 y 1995 crece 11.44% y para el quinquenio 2000 a 2005 lo hace en 5.6% y para el 2005 al 2010 3.53% con lo que multiplicó su población por 3.7 desde 1990 y Tulum crece 10.69% entre 1990 y 1995 mientras que entre 2000 a 2005 se eleva en 15.7% y entre 2005 y 2010 lo hace en tan solo 4.19% con lo que multiplica por 8.6 su población desde 1990. Lo cual indica que más allá de lo que sucede en el estado en ciertas ciudades el crecimiento sigue acelerado, al punto de que multiplican su población original en corto tiempo (seis de las 9 principales ciudades multiplicaron su población por más del doble entre 1990 y 2010).

Tabla 1. Tasa de crecimiento exponencial para el estado de Quintana Roo y sus municipios en los quinquenios entre 1990 y 2010.

Tasa de crecimiento entre Quinquenios Multiplicador 2005-2010 2000-2005 1995-2000 1990-1995 1990 a 2010 Quintana Roo 3.10 5.21 4.36 7.10 2.7 Cozumel 1.57 3.74 4.27 6.90 2.3 Felipe Carrillo Puerto 3.58 2.98 2.43 5.14 2.0 Isla Mujeres 2.52 2.12 3.72 4.31 1.9 Chetumal 2.00 2.36 1.09 4.03 1.6 Cancún 3.53 5.64 5.80 11.44 3.7 José María Morelos 2.39 1.97 1.96 5.58 1.8 Kantunilkin 2.27 1.98 2.64 2.22 1.6 Playa del Carmen 8.02 16.67 18.13 34.77 48.4 Tulum 4.19 15.74 12.51 10.69 8.6

Fuente: Elaboración propia con base en los censos 1990, 2000 y 2010 y conteos 1995 y 2005

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Al observa los componentes de su crecimiento es notable que en Quintana Roo desde 1990 hasta el 2010 su crecimiento es principalmente originado por el crecimiento social (inmigración) la ENADID señala que en 1992 se tenía un saldo neto migratorio de 318 mil personas que representaban el 55.1% de la población del estado, aunque la diferencia cada vez se acorta más, lo cual, está originado fundamentalmente por una disminución constante de la tasa de inmigración interestatal (de 4.65% en 1990 a 1.45% en 2010). En 1990 de un crecimiento de 6.14%, 3.67% es por crecimiento social y 2.47% es por crecimiento natural, en el 2000 de un crecimiento de 5.05% 2.72 es social y 2.33 es natural; finalmente para el 2010 de un crecimiento de 3.54%, 1.88% es social y 1.65% es natural. Los orígenes principales de los migrantes aunque dominados por una unos cuantos estados han cambiado de preponderancia. En los 90s los migrantes eran principalmente de Yucatán, el Distrito Federal, Veracruz y Chiapas; en los dos mil a aunque sigue dominando Yucatán lo hace en menor medida y aumentan sus participaciones Tabasco, Veracruz y Chiapas mientras el Distrito Federal se mantiene igual que el decenio anterior, finalmente, en los 2010 Yucatán, Tabasco, Distrito Federal y Chiapas prácticamente igualan su proporción de orígenes de los migrantes.

3.4 Surgimiento de ciudades

Como consecuencia de lo anteriormente descrito y a pesar de los descensos en sus ritmos, los crecimientos demográficos vertiginosos han provocado que algunas ciudades menores empiecen a volverse centros urbanos de peso, lo que ha provocado suficiente presión para se conviertan en municipios, ya sucedió con Solidaridad en los 90s y Tulum en los dos mil, ahora en 2010 Bacalar (antes del municipio Othon P. Blanco) se convirtió en el decimo municipio y existen proclamas de los habitantes de Puerto Morelos, perteneciente a Benito Juárez, hacia la conformación de su propio municipio. Al observar la concentración de población en 1990 esta mayoritariamente (60%) habitaba en los municipios de Benito Juarez (donde se ubica Cancún) y Othon P. Blanco (donde se encuentra Chetumal), aunque principalmente en el primer municipio, sin embargo, el crecimiento de Benito Juárez provocó, en los siguientes 15 años, una concentración de población, hasta que ya en 2010 un tercer municipio,

199

Solidaridad, surge como un concentrador de la población al tener el 12.02% y Tulum, con su crecimiento, empieza figurar en el panorama con el 2% y junto con otras localidades como Puerto Morelos, Bacalar y Mahaual, amenaza en volverse una ciudad con un importante peso poblacional debido a su crecimiento poblacional. En 1990 en el estado solamente Cancún era una ciudad media (entre 100,000 y un millón de habitantes); Cozumel y Chetumal eran ciudades pequeña (15,000 a 99,999 habitantes) y el resto eran comunidades rurales (aunque 5 eran superiores a 2,500 habitantes). Para 1995 Chetumal alcanza la categoría de ciudad mediana y Playa del Carmen y Felipe Carrillo puerto se convierten en ciudades pequeñas. A pesar de los crecimiento señaladas para 2000 la clasificaciones de ciudades se conservan. En 2005 Playa del Carmen se convierte en una ciudad mediana y Tulum está muy cerca de considerarse una ciudad pequeña. En 2010 aun no es posible asegurar clasificación alguna pero Isla Mujeres y, por fin Tulum es muy probable que se hayan convertido en ciudades pequeñas. Adicionalmente, de acuerdo con estimaciones propias con la tasa de crecimiento exponencial, se calcula que de mantenerse sus crecimientos, Tulum y Cozumel se sumarán a las ciudades medianas entre 2019 y 2025 respectivamente y Kantunilkin y José María Morelos alcanzaran ser ciudades pequeñas para 2040 y 2023 respectivamente, aunque se espera que localidades como Puerto Morelos, Bacalar y otras alcancen poblaciones urbanas en relativamente corto tiempo. Otra manera de ver esta concentración de la población es mediante la tabla 2, en la que se observa, entre 1970 y 2010, en la distribución por tamaño de localidad. Tabla 2. Población por tamaño de localidad (límites de tipos de ciudades) 1970 y 2010

Población por tamaño de localidad (límites de tipos de ciudades) 1970 y 2010 1970 % 2010 % 1 a 2499 (poblados) 55 944 63.46 157,058 13.50 2500 a 99,999 (ciudades pequeñas) 32 206 36.54 77,236 6.64 100,000 a 999,999 (ciudades medias) 0 0.00 929,472 79.87 1000000 y mas (ciudades grandes) 0 0.00 0 0.00 88 150 100.00 1,163,766 100.00

Fuente: Elaboración propia con base en los censos 1990, 2000 y 2010

200

De esto es notorio que en 1970 la mayoría de la población se encontraba habitando localidades menores a 2500 habitantes y que ninguna de las localidades sobrepasaba los 100, habitantes. La situación cambia radicalmente en el 2010 donde sol el 13.50% de la población habitaba en localidades menores a 2500 habitantes y la gran mayoría el 79.87% vive en localidades mayores a 100,000 habitantes pero menores a un millón. En el siguiente mapa (2), se muestra la distribución de las ciudades por tamaño poblacional en la geografía de la entidad, con lo cual se observa la dispersión territorial. Con este mapa queda claro que los grandes núcleos poblacionales del estado se encuentran en el norte del estado, con la excepción de la localidad de Chetumal y sus alrededores que se encuentran en el extremo sur. Otro rasgo característico es que en el sur del estado se concentra una mayor cantidad de localidades menores a 2500 habitantes que en el norte, lo que señalaría que es en esa zona sur es donde existe una mayor dispersión espacial de la localización de los lugares donde habitan las personas.

Mapa 2. Localidades por tamaño poblacional. Fuente: Elaboración propia con base en el censo 2010.

201

Una característica relevante más es que en el norte las concentraciones poblacionales se ubican en su mayoría en las costad mientras que en el sur es están ocupan la parte central y oeste del estado.


El estado de Quintana Roo se encuentra en estadio donde viene de un alto crecimiento poblacional que empieza a descender, pero que en su dinámica demografía pueden rastrearse ciertas características clave: La fecundidad en la entidad aunque está en franco descenso no llega a estar debajo del reemplazo poblacional, lo cual podría estar explicado fundamentalmente por la fecundidad adolescente que en términos generales se ha mantenido en los últimos 10 años, lo que además, podría estar explicando porque la edad a la fecundidad está descendiendo. Sin embargo existen al menos tres municipios que podrían estar ya por o muy cerca al reemplazo lo cual indicaría que el estado podría estar más cerca que las proyecciones indican. La mortalidad va bajando lo que se refleja en el aumento de la esperanza de vida, en el envejecimiento y principalmente, sin descartar por completo la influencia de la migración, en el estrechamiento del peso de las edades más jóvenes de la población y del ensanchamiento principalmente de las edades entre los 30 a los 64 años principalmente. Esta disminución más fuerte de la mortalidad y menor de la fecundidad es característica del modelo de transición demográfica latinoamericana. Además esta diferencia provoca crecimiento poblacional del llamado natural. A la par de este comportamiento se observa un alto crecimiento poblacional que aunque viene a la baja aun se puede considerar mayor al que tiene la mayoría de los estados de la república. Este crecimiento, aunque en parte se debe a la mencionada diferencia entre la mortalidad y la fecundidad, en realidad se origina en un gran saldo neto migratorio positivo. El saldo es más fuerte en algunas ciudades que otras, como ha sido el caso de Playa del Carmen, Cancún o en los últimos tiempos en Tulum, en las que se ha multiplicado la población por más de 3 veces en los últimos 20 años. Todas estas tendencias empujan el surgimiento de ciudades en la entidad. En los últimos 20 años el dominio de Cancún como ciudad principal ha venido menguando. Ciudades como Playa del Carmen han pasado de ser pequeñas localidades a ciudades intermedias, otras como Chetumal o Cozumel se han consolidado como ciudades medias y

202

pequeñas respectivamente y otras más como Tulum o Puerto Morelos están creciendo a ritmos que auguran que en relativamente poco tiempo se volverán ciudades con un peso importante en el estado. Al final se observa un proceso de concentración-dispersión, en el que por un lado, se concentran los habitantes en una cantidad menor de localidades urbanas, generalmente en el norte de la entidad, y por el otro lado se multiplica el número de localidades pequeñas, generalmente en el sur.

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2012].

203

¿EL TRANSPORTE MASIVO PARA LA CIUDAD O LA CIUDAD PARA EL TRANSPORTE MASIVO? LA RELACIÓN DIRECTA ENTRE LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y EL PROYECTO DEL METRO EN BOGOTÁ

Vivian Johanna Pérez Mesa Universidad Nacional Autónoma de México

1 INTRODUCCIÓN

Los límites de la ciudad latinoamericana se han ido incrementando en años recientes debido a un crecimiento controlado por intereses económicos avalados estos a su vez por el gobierno y sus planes de transporte para la ciudad. No por ello este desarrollo controlado es lo que se podría esperar exitoso en todo sentido, al menos no, para el usuario ni para los límites de la ciudad. Esta nueva comunidad o comunidades se encuentran localizadas como es de esperarse, en puntos estratégicos de la ciudad en materia de usos de suelo. Estratégicos ya que esos lotes, llamados de engorde, alguna vez lejanos de la ciudad poseían un valor bajo y ahora con los nuevos planes de transporte están siendo convertidos en terrenos altamente redituables si hablamos de vivienda. Dice el Secretario de Hacienda de Bogotá que, con el proyecto del tren de cercanías, los precios de la tierra en la sabana se han multiplicado por diez y florece la especulación. Hacia el occidente, un predio que costaba 100 millones hoy vale 1.700 millones.

204

2 BOGOTA Y EL TRANSPORTE MASIVO

Sí se habla de un número de 5.000 unidades de vivienda, por ejemplo, estamos hablando de aproximadamente 25.000 personas, por desarrollo. Para hablar de la futura línea del metro de Bogotá se debe mencionar primero del sistema de transporte, Transmilenio que abarca la ciudad llegando a sus límites actuales. Adicional a este, para cubrir una mayor área, no solo de forma lineal, cuenta con buses alimentadores que recorren los barrios sin costo y/o cargo adicional. Así escuetamente se puede ver el negocio por parte de estos constructores, el transporte y el gobierno como facilitador y gestor. No es más que demagogia el discurso del director de catastro, Rodrigo Manrique (Director de Catastro hasta el año 2009), ya que la realidad es otra. El creciente número de viviendas que incrementa a su vez el número de habitantes, hace de los sistemas tanto de vivienda como de transporte se vean saturados al ser llevados al extremo, con el fin de lucrar de ellos en el menor tiempo posible. Esta situación de lucro se viene presentando desde el comienzo de las políticas de vivienda sin haberse realizado desde entonces una mejora real para la ciudad. Señala la profesora Cristina de la Torre (2009):

“Concentrar el crecimiento formando “ciudades dentro de la ciudad”. Un modelo tal, según Rodrigo Manrique, localiza la vivienda cerca de los sitios de trabajo, de los centros educativos y de salud, de las áreas comerciales y lugares de recreación. Agrupa las actividades urbanas a corta distancia. Así -densificado- el espacio, se reducirían la demanda de transporte y sus costos. Más oxígeno y menos ruido, mermarían tal. Bogotá no sale del atraso. Su clase dirigente disfraza ahora el ánimo especulativo del viejo lote de engorde con el ropaje “moderno” de un tren de alta velocidad y con zonas francas más pensadas para capar tributos que para promover exportaciones”.

Las políticas habitacionales han sido la forma en que se regula el negocio de la vivienda colombiana, pero para hablar de las políticas de vivienda, se debe dar una mirara al momento en el que se dio la separación de Panamá ocurrida en 1903, tras lo cual Colombia se vio debilitada, dando paso a la indemnización por parte del gobierno de Estados Unidos de Norte América. Perdiendo de esta forma en gran parte, la autonomía el gobierno Nacional Colombiano. Tras ese evento, en 1923 se contrató un grupo de expertos precedido por el profesor EDWIN WALTER KEMMERER “para sanear la economía colombiana y con ello lograr la reestructuración del sistema bancario” (LEAL G, 1962). Cuando inicio la misión Kemmerer, el objetivo era

205

realizar un análisis de la situación del país. Con esta misión lo que se consiguió fue establecer una banca central. A partir de ese momento se creó el banco de la República como una entidad mixta -una parte de propiedad del Gobierno, parte de los bancos privados nacionales y parte de los bancos extranjeros- , lo que permitió la entrada de capital extranjero para la futura constitución de entidades que financiarían el sector habitacional. El transporte tuvo un gran cambio históricamente señalado tras el Bogotazo ocurrido el 9 de abril de 1894 se habla también que “en general la Violencia, aceleró los procesos de migración hacia Bogotá…” (PUENTES GONZÁLEZ, 2005) Modificando la ciudad morfológicamente de una manera abrupta. “De otra parte es durante esta época que llega al país el arquitecto austriaco Karl Brunner principal impulsor de la Avenida Caracas, como eje de desarrollo vial y urbanístico de la ciudad.” (Idem) Sobre la Avenida Caracas (línea verde) en la actualidad circula el Transmilenio y esta a su vez atraviesa Bogotá de Norte a Sur convirtiéndose en un eje neurálgico en la ciudad y del sistema Transmilenio, ya que permite intercambios en los sentidos oriente y occidente (Mapa 1). Ya en los años setenta en las grandes ciudades se concentraba un sesenta por ciento de la población y Bogotá contaba con cerca de dos millones de habitantes. Comenzaron entonces a aparecer grupos con cierta capacidad de endeudamiento. Con los años venideros la vivienda dejaría de estar orientada a favorecer a ciertos grupos como un bien de uso y pasaría a lo que es en estos momentos, una mercancía, que satisface a unos pocos grupos que son los que controlan las esferas de poder. Paralelo a ello, el número de viviendas por metros cuadrados se ha visto incrementado en las últimas décadas debido a que los sistemas de construcción han ido modificándose. “De la construcción de vivienda en el sistema de casa a casa, se pasó a la construcción de vivienda en serie y finalmente a los grandes complejos habitacionales” (MONDRAGÓN, 2004). Al mismo tiempo, cabe mencionar que se busca consolidar el perímetro urbano mediante planes como el Tratamiento de mejora integral (TMI), ó el mejoramiento integral de barrio (PMIB). Tratando con ellos cualificar estas zonas. Teniendo en cuenta que, si no se da seguimiento a esos planes de manera indefinida, tenderán a desaparecer. Es importante resaltar que en el año de 1985 el número de habitantes en Bogotá era de 4’315.309 (DAPD 2000), once años después en 1996 el

número ascendió a 5’859.861pero tan solo tres años después en 1999 la cifra ascendió a 6’322.000(DAPD 2000), el incrementocabo de 11 años, tomó en éste último períodoTeniendo en mente este incremento de habitantes en el último periodo de tiempo señalado, hago mención ahora que paralelamente, hacia finales de la década de 1990 en Bogotá se comenzó a construir la infraestructura para el de 2.001. ¿Como solución o como mancuerna realmente, llego este sistema de transporte masivo? El número de viviendas, junto con el número de habitantespara solventar el nuevo sistema de transporte, viable y altamente redituable, un proyecto como un acumulamiento de viviendas/personas en Bogotá, así como la suspensión de diversos medios de transporte que circulaban en la ciudad, es que Transmileniodesmejorando.

Mapa 1. Avenida caracas (en verde) y líneas actuales del sistema (Fuente: Elaboración propia).

número ascendió a 5’859.861 (DAPD 2000) -un incremento del 3.1%pero tan solo tres años después en 1999 la cifra ascendió a 6’322.000

, el incremento de 3.7% que anteriormente tuvo lugar al tomó en éste último período únicamente 3 años.

niendo en mente este incremento de habitantes en el último periodo de tiempo señalado, hago mención ahora que paralelamente, hacia finales de la década de 1990 en Bogotá se comenzó a construir la infraestructura para el Transmilenio, que comenzaría labores en el año

Como solución o como mancuerna realmente, llego este sistema de transporte masivo? El número de viviendas, junto con el número de habitantes dispuestos

para solventar el nuevo sistema de transporte, hicieron monetariamente altamente redituable, un proyecto como Transmilenio. Debido a

un acumulamiento de viviendas/personas en Bogotá, así como la suspensión de diversos medios de transporte que circulaban en la

Transmilenio hoy en día no da abasto y su servicio vay

Avenida caracas (en verde) y líneas actuales del sistema Transmilenio(Fuente: Elaboración propia).

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un incremento del 3.1%- pero tan solo tres años después en 1999 la cifra ascendió a 6’322.000

que anteriormente tuvo lugar al únicamente 3 años.

niendo en mente este incremento de habitantes en el último periodo de tiempo señalado, hago mención ahora que paralelamente, hacia finales de la década de 1990 en Bogotá se comenzó a construir la

s en el año Como solución o como mancuerna realmente, llego este

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. Debido a un acumulamiento de viviendas/personas en Bogotá, así como la suspensión de diversos medios de transporte que circulaban en la

no da abasto y su servicio vaya

Transmilenio.

En resumen, desde los años cincuenta hasta hoy la ciudad pasa de setecientos quince mil (715.000) habitantes a siete millones cuatrocientos setenta y tres mil cuatrocientos sesenta y seis (7’473.466) “sin que esta cifra abarque los recientes crecimientosgenerado en el territorio próximo” concentración en las zonas periféricas del norte y sur occidente. Entre ellas sobre salen los barrios de Kennedy 1.020.513 y suba (en el norproliferante aumento de proyectos habitacionales a gran escala, ubicados estratégicamente primera línea del futuro metro de Bogotá qucomo mancuerna? A sumarse a esta red de la ciudad y el transporte(mapa 2).

Mapa 2. Esquema línea del metro en conjunto con Plano de población Bogotá 2010. (Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaria de Hacienda elaboración propia).

Los macro proyectos de vivienda llevan la bandera de contar con “servicios complementarios a los hogares, como acceso a sistemas masivos de transporte, entre otros, suficientes para atender los requerimientos de la nueva cocomunidad que va en aumento y que se encuentra localizada en puntos estratégicos de la ciudad ya que esos lotes alguna vez lejanos de la ciudad poseían un valor bajo y ahora con los nuevos planes de transporte están siendo convertidos en terrenos altamente redituables.

En resumen, desde los años cincuenta hasta hoy la ciudad pasa de setecientos quince mil (715.000) habitantes a siete millones cuatrocientos setenta y tres mil cuatrocientos sesenta y seis (7’473.466) “sin que esta cifra abarque los recientes crecimientos que se han generado en el territorio próximo” (ARTEAGA, 2008), con una mayor concentración en las zonas periféricas del norte y sur occidente. Entre ellas sobre salen los barrios de Kennedy -en el sur-occidente1.020.513 y suba (en el nor-occidente) con 1.070.483. Barrios con un proliferante aumento de proyectos habitacionales a gran escala,

estratégicamente en cada uno de los dos extremos de la primera línea del futuro metro de Bogotá que llegara ¿como solución o como mancuerna? A sumarse a esta red de la ciudad y el transporte

Esquema línea del metro en conjunto con Plano de población Bogotá Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaria de Hacienda Distrital y

.

Los macro proyectos de vivienda llevan la bandera de contar con “servicios complementarios a los hogares, como acceso a sistemas masivos de transporte, entre otros, suficientes para atender los requerimientos de la nueva comunidad” (VILLOTA, 2005). Una nueva comunidad que va en aumento y que se encuentra localizada en puntos estratégicos de la ciudad ya que esos lotes alguna vez lejanos de la ciudad poseían un valor bajo y ahora con los nuevos planes de

tán siendo convertidos en terrenos altamente redituables.

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En resumen, desde los años cincuenta hasta hoy la ciudad pasa de setecientos quince mil (715.000) habitantes a siete millones cuatrocientos setenta y tres mil cuatrocientos sesenta y seis (7’473.466)

que se han , con una mayor

concentración en las zonas periféricas del norte y sur occidente. Entre occidente- con

occidente) con 1.070.483. Barrios con un proliferante aumento de proyectos habitacionales a gran escala,

en cada uno de los dos extremos de la como solución o

como mancuerna? A sumarse a esta red de la ciudad y el transporte

Esquema línea del metro en conjunto con Plano de población Bogotá Distrital y

Los macro proyectos de vivienda llevan la bandera de contar con “servicios complementarios a los hogares, como acceso a sistemas masivos de transporte, entre otros, suficientes para atender los

. Una nueva comunidad que va en aumento y que se encuentra localizada en puntos estratégicos de la ciudad ya que esos lotes alguna vez lejanos de la ciudad poseían un valor bajo y ahora con los nuevos planes de

tán siendo convertidos en terrenos altamente redituables.

208

El asunto de la violencia y la pobreza, generada por la desigualdad social, en Colombia sigue siendo fundamental en el tema de las migraciones hacia Bogotá. Actualmente a este gran flujo de personas se les está ofreciendo oportunidades para la compra de vivienda de interés social. El número de habitantes va en aumento y la respuesta por parte de las constructores también corresponde a esta demanda a un ritmo avasallante. Las viviendas que se ofrecen llegan a tener cerca de 36mts2

con espacios mínimos. La gente sigue siendo atraída por estos proyectos, con aparentes facilidades de compra y bajo la promesa de cercanía que sale ahora también del discurso sobre la futura línea del metro en Bogotá. Las personas se están yendo a la periferia creyendo en ese espejismo de cercanía, permitiendo a su vez que la ciudad crezca día a día llegando a sus límites establecidos que no por ellos son los más idóneos (Mapa 3). La ciudad actual no parece lo suficiente redituable en términos netamente económicos y a escalas astronómicas. Solo así se entiende la urgencia por el desarrollo de urbanizaciones masivas que se han venido desarrollando en la ciudad, primordialmente en la periferia. La idea de esta megalópolis (término introducido por el geógrafo Jean Gottmann en la década de 1960), que crece y crece, incentiva a los constructores y bajo el discurso que el metro será una alternativa con la que se “complementarían las acciones de las administraciones en la lucha contra la pobreza” (VILLOTA, 2005). Y la falsa creencia de modernidad. La ciudadanía da su voto enérgico a lo que en realidad en vez de ser la solución esperada será un claro ejemplo de desinterés por el usuario, añadiendo a su vez problemáticas extras a la ciudad. Cabe señalar, que en la zona sur occidental, (zona definida en su mayoría por estratos bajos y medio bajos), donde inicia el recorrido el metro, en contraposición de la zona centro-norte, (zona caracterizada por contar con estratificación media alta y alta), el metro no será subterráneo, creando no solo un deterioro visual, sino también una ruptura en la ciudad con todo lo que ésta significa. La marginación por ejemplo es un punto preocupante para esta zona tan lejana del centro. Ejemplo claro de estas afectaciones en la ciudad a causa de una línea superficial de metro se evidencia en algunos tramos de diversas líneas del metro de la Ciudad de México. En donde el paisaje visual se ve deteriorado por estas rupturas, y esto es lo de menos, ya que con ello no solo se afecta el esquema de funcionamiento de barrios enteros, sino que además da pie a la segregación. Además crea -en los puentes o pasos a desnivel- potenciales puntos rojos para la criminalidad.


El metro de Bogotá para cumplir con los requerimientos actuales y no con los futuros. La demanda que habrá cuando el metro sea puesto en funcionamiento, en combinación con el saturar aun más esta ciudad claramente centralizada.

Mapa 3. Crecimiento urbano Bogotá 1990crecimiento urbano entre los años de 1990 a 2007. En Bogotá. Maestría en Gestión Urbana

En el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) dice que las proyecciones se han hecho: “Con un incremento de población de 3'160.000 habitantes se tendrá para el año 2020 una ciudad de 9'482.702 habitantes, sin contar la población de los municipios de 'la región… Dentro del Distrito se ubican 8.6 millones y en los municipios vecinos 2.5 millones de habitantes, de los cuales sólo se debe desplazar a trabajar a Bogotá el 30%. El resto debe encontrar posibilidades de trabajo en smunicipio” (NORIEGA, 1999) Eso dicta la norma, la práctica nos dice que la descentralización, es un paso correcto para evitar la saturación en las ciudades así también como su crecimiento descontrolado. La id

CONSIDERACIONES FINALES

Bogotá será realizado en claro destiempo ya que llegarápara cumplir con los requerimientos actuales y no con los futuros. La demanda que habrá cuando el metro sea puesto en funcionamiento, en combinación con el Transmilenio y el tren de cercanías, solo conseguirá saturar aun más esta ciudad claramente centralizada.

Crecimiento urbano Bogotá 1990-200. En color oscuro se indica el crecimiento urbano entre los años de 1990 a 2007. En Bogotá. (Fuente: Maestría en Gestión Urbana - Línea HAT Universidad Piloto de Colombia).

En el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) dice que las proyecciones se han hecho: “Con un incremento de población de 3'160.000 habitantes se tendrá para el año 2020 una ciudad de 9'482.702 habitantes, sin

ación de los municipios de 'la región… Dentro del Distrito se ubican 8.6 millones y en los municipios vecinos 2.5 millones de habitantes, de los cuales sólo se debe desplazar a trabajar a Bogotá el 30%. El resto debe encontrar posibilidades de trabajo en su propio

(NORIEGA, 1999). Eso dicta la norma, la práctica nos dice que la descentralización, es un

paso correcto para evitar la saturación en las ciudades así también como su crecimiento descontrolado. La idea de que los medios de

209

iempo ya que llegará para cumplir con los requerimientos actuales y no con los futuros. La demanda que habrá cuando el metro sea puesto en funcionamiento, en

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En color oscuro se indica el

Fuente: .

En el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) dice que las proyecciones se han hecho: “Con un incremento de población de 3'160.000 habitantes se tendrá para el año 2020 una ciudad de 9'482.702 habitantes, sin

ación de los municipios de 'la región… Dentro del Distrito se ubican 8.6 millones y en los municipios vecinos 2.5 millones de habitantes, de los cuales sólo se debe desplazar a trabajar a Bogotá el

u propio

Eso dicta la norma, la práctica nos dice que la descentralización, es un paso correcto para evitar la saturación en las ciudades así también

ea de que los medios de

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transporte mantienen cerca de la ciudad a las personas es ilusoria, la realidad es que estos son las que los están alejando. El centro urbano es cada vez más pequeño para la escala de la ciudad que se está gestando. Y la idea de mantener la centralidad es ilógica dentro de este ritmo de crecimiento. Lo que se muestra en los mapas, tanto de la línea del metro, como la del Transmilenio y el de crecimiento urbano, junto con lo que refleja la ciudad en la actualidad, no es otra cosa que un entendimiento netamente económico por parte de los actores que tienen injerencia directa sobre la vivienda y el transporte. El desinterés por el usuario y por la ciudad misma, se ve claramente plasmado en esos macro planes que se han venido y que se llevan a cabo. Una alternativa, no es obviamente detener el crecimiento de la ciudad, lo pertinente seria permitir que éste se de de a un ritmo controlado, permitiendo que el transporte solucione los problemas de movilidad actuales y futuros, así como que con la vivienda y sus habitantes, no se sature el transporte. Contemplando esquemas de vivienda horizontal y no vertical se controla el aumento exponencial de la población, pero esto contradice el crecimiento de la ciudad, ya que de esta forma el área de la misma se vería prontamente rebasada. La idea de una ciudad no centralizada podría ser implantada, permitiendo a la ciudad respirar al mismo tiempo que se controla realmente su crecimiento llevándose éste a cabo de forma más lenta. Al ser la migración irradiada a diferentes ciudades, pueblos o provincias, el transporte también se vería favorecido y, con éste, el usuario se vería beneficiado, ese usuario tan olvidado en este momento, que se descuida sin ser contemplado como parte y esencia misma de la ciudad.

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LA VIVIENDA Y LOS MODELOS URBANOS RESULTANTES. REFLEXIONES EN TORNO A LA CIUDAD SUSTENTABLE EN COZUMEL, MÉXICO

Paola Bagnera. FADU, Universidad Nacional del Litoral. Santa Fe, Argentina

1 INTRODUCCIÓN

La noción de ciudad sustentable es compleja, encerrando aspectos diversos que exceden su consideración como soporte físico o la mera relación de éste con el ambiente y el paisaje “natural”. La Carta Europea de Ciudades Sustentables (1994) reconoce una mayor amplitud del término al incluir integralmente aspectos sociales, económicos y ambientales, noción que ha ido conformándose en el eje de abordaje de la sustentabilidad en la región. La Conferencia ONU para los Asentamientos Humanos (Hábitat II, Estambul, 1996) se constituyó en un momento significativo para la incorporación de nuevas lógicas vinculadas a la planificación y gestión de los asentamientos humanos, así como los propósitos relativos a la reducción de la pobreza. Estos elementos –dan cuenta de una noción que privilegia la preocupación por una redistribución y desarrollo equitativo de variables económicas, sociales y ambientales que adquieren mayor o menor relevancia, de acuerdo al modelo de ocupación territorial y de específica materialidad arquitectónica que se reconozcan en la configuración de lo urbano.

2 EL CRECIMIENTO URBANO Y EL ROL DE LA VIVIENDA

El proceso fundacional y de crecimiento urbano de la isla de Cozumel, da cuenta de una ocupación territorial condicionada históricamente por la implantación de las actividades productivas y los grupos sociales, que

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conllevan una clara voluntad de segregación. Estos rasgos se anticipan en el momento mismo del repoblamiento (1847) y se reproducen en el desarrollo posterior, ya que la diferenciación social inicial es la base de la primera división en clases y respecto del trabajo (Dachary, Arnaiz, 1988:72). La implantación de las grandes compañías, el control político y religioso, así como la distribución de la tierra, profundiza la división social entre rancheros, artesanos y comerciantes, a los que se suma en un rol más periférico los jornaleros y productores independientes de pequeña escala (El Cedral). Los comerciantes consolidan el mercado interno a la vez que profundizan los intercambios marítimos con Belice y Cuba, enfatizándose el carácter portuario del asentamiento y su rol en el desarrollo económico de la isla. La construcción del poder político y económico del grupo dominante, va a evidenciarse en la ocupación del suelo y la construcción de la imagen urbana. La arquitectura caribeña, fuertemente condicionada por los procesos de intercambio que la realidad insular promueve, se evidencia en toda su dimensión en las tipologías arquitectónicas predominantes. R. Segre reconoce en el área antillana, y que vale asociar al caso cozumeleño (a pesar de su “jurisdiccional” vinculación al norte de América), un hecho característico de su realidad, donde persisten las tradiciones populares más allá de la incorporación de modelos externos, reconociéndose este hecho en una serie de acciones:

“No desaparece el vínculo entre ciudad y campo ni el estrecho nexo entre ambiente artificial y natural; coincide la tradición artesanal con la tecnología avanzada; el aporte del conocimiento profesional progresista en busca de una propia respuesta identificadora de una realidad concreta unido a la participación popular de usuarios y constructores” (Segre, s/f).

Entre los componentes esenciales de la vivienda tradicional del Caribe (Segre, s/f), algunos son claramente reconocibles en el caso cozumeleño: los antecedentes indígenas originarios; la tipología de la vivienda popular europea, la estructura ballon frame y el tipo de bungalow inglés. En el caso de la persistencia de los tipos mayas originales, resulta significativa la presencia del “bohío” o choza primitiva, de planta rectangular e implantación autónoma, definido en su materialidad con paja y caña entrelazada, evidenciándose aún hoy como el tipo básico de la “primera implantación” o incluso tornándose más “permanente” a partir de la incorporación de mampuestos o el reemplazo del cañizo por madera o laminados de cartón, evidenciándose como ampliación de

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viviendas preexistentes o como manifestación de precariedad. Resulta importante señalar que la localización de los mismos puede verificarse tanto en áreas pericentrales como intermedias y periféricas, constituyéndose en un rasgo distintivo de la definición residencial cozumeleña, generada por autoconstrucción y como clara expresión de un saber y una cultura local (Fig. 1, 2, 3).

Figura 1. En Colonia San Gervasio

Figura 2. En Colonia Centro

Figura 3. En Colonia Centro (ampliación de vivienda en patio trasero).

Respecto de las tipologías de la vivienda popular europea introducidas en la isla, también dichas manifestaciones resultan aún evidentes. La definición de “fachada telón”, se corresponde habitualmente con tipologías de ciertos rasgos académicos en su definición, de lenguajes simples y organizaciones funcionales introspectivas, constituidas a partir de la presencia de patios centrales internos. Dichas tipologías de origen colonial, son reinterpretadas hacia fines XIX y principios XX (Fig. 4, 5, 6) a partir de la simplificación de lenguajes clásicos y posteriormente, en clave neocolonial.

216




Por su parte, la estructura ballon frame y la tipología de bungalow, son dos manifestaciones asociadas a la influencia anglosajona en el Caribe y evidentes en la arquitectura maderera residencial de Cozumel. Las piezas de factura más emblemática resultaron los edificios administrativos (la Aduana, el Aeropuerto, el Palacio Municipal), cuya presencia solo se visualiza a partir de los documentos fotográficos de la época, pero cuyos vestigios e influencias pueden reconocerse en diversas manifestaciones civiles. En general, este tipo de arquitectura es reconocida inicialmente por cierto carácter “provisorio”, por responder estricta y sencillamente a los requerimientos funcionales y por tratarse de manifestaciones que resultan de la importación de elementos prefabricados. Sin embargo, estas características generales, adquieren en el caso caribeño una serie de particularidades que se constituyen en los rasgos típicos del proceso de “simbiosis sincrética” (Segre, s/f) que configuran el resultado local y permiten presuponer una –hoy inexistente- imagen urbana local (Fig. 7, 8, 9).

Figura 7. Casona con galería perimetral

Figura 8. Arquitectura maderera

Figura 9. Galería exterior maderera

217

La descripción de Segre respecto de este punto, permite inferir dichos rasgos en la historia urbana de Cozumel: “la homogeneidad y buen diseño de los elementos constructivos; su uso a lo largo de las calles para configurar portales y galerías; la transparencia y continuidad de los espacios interiores en contacto directo con el ambiente externo de la ciudad, constituyeron los factores de adaptación a la dinámica de la vida y a los requerimientos climáticos, más elaborados que las respuestas alcanzadas en el período colonial”. (Segre, s/f). La ciudad se construye históricamente a partir de estas manifestaciones, que en forma asociada o independiente una de otra, dan cuenta de procesos de selección y de intercambio que juegan un rol fundamental en la consideración de la arquitectura del Caribe en general y en la definición del hábitat residencial de Cozumel en particular. Resulta significativa la presencia de casos donde la versión tipológica europea se combina con la galería externa definiendo la fachada, propia de la arquitectura maderera pero definida en mampuestos o en hormigón armado; así como las pendientes enfatizadas, resueltas en paja o en chapa de zinc la persistencia del modelo bungalow en diversas manifestaciones. Estas históricas configuraciones de la vivienda cozumeleña, cuya implantación data de fines del siglo XIX y principios del XX, habiendo sido afectadas por reiterados huracanes, han recibido sin embargo, el mayor impacto en la contemporaneidad, debido a la sustitución edilicia que en nombre del “desarrollo turístico” afectó al área fundacional de la urbanización y condicionó la ocupación del borde costero. El turismo, que empieza a desarrollarse hacia los años 70-80 del siglo XX y que sustituye paulatinamente al resto de las actividades productivas de la isla, produjo sustanciales transformaciones en el tejido urbano. La más notoria es la sustitución del paisaje generado por un patrimonio construido –de carácter modesto pero definido como conjunto con ciertos rasgos de homogeneidad- por la eclosión de arquitecturas diversas de dudoso origen y ecléctica configuración. Este proceso se exacerba en los últimos años, siendo las estrategias del marketing o los dictados de cada una de las marcas, quienes definen la imagen urbana cozumeleña (Acciones que no deberían considerarse reñidas con las características básicas del patrimonio cultural local, hecho que en un sentido opuesto, revalorizando y preservando dicha imagen urbana, ha resultado una excelente estrategia para potenciar el desarrollo turístico en otras localidades caribeñas).

218

Una serie de viviendas compactas, de volúmenes simples, con predominio de rasgos horizontales y materialización en hormigón armado, parecieran sumarse a esta inicial clasificación tipológica. La misma, se constituye en el tipo arquitectónico que con mayor grado de repetición se visualiza en la ciudad. Un pequeño receso de la línea de edificación define un espacio intermedio (galería, porch, etc.) donde a menudo se concentran los aportes expresivos de la arquitectura, que junto a la fuerte presencia del color, caracterizan fuertemente el paisaje residencial (Fig. 10, 11, 12).

Figura 10. Vivienda compacta

Figura 11. Cercos y elementos decorativos

Figura 12. Usos y expresiones populares

Estas diversas modalidades de configuración de las respuestas habitacionales, dan cuenta de operaciones individuales, protagonizadas autónomamente pero que –en el último caso– adquieren cierto grado de repetición y tipicidad a partir de un hecho que condiciona su implantación: las sucesivas colonias y fraccionamientos planificados con los que la ciudad abordó su crecimiento urbano (Dichas condicionantes refieren al tamaño de los lotes así como a una serie de precisiones vinculadas con la propia planificación y/o normativa urbana: recesos, ocupación suelo, materiales, etc.). Resulta evidente en la construcción de la ciudad resultante la diversidad como rasgo general, hecho que impide inicialmente reconocer áreas que con cierto grado de homogeneidad permitan una lectura estructural de Cozumel, y en ella, el rol que adquiere la función residencial. Podemos sin embargo reconocer dos grandes sectores urbanos: un área central (conformada por el sector fundacional y su primera expansión) limitada por Av. Coldwell hacia el oriente y la Av. Quintana Roo hacia el sur (Sector de notoria heterogeneidad, donde el rasgo destacado resulta la

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sustitución edilicia y la convivencia de condiciones materiales del hábitat casi extremas entre la opulencia y la precariedad. También es el área habitualmente “mostrada” al turismo, que no alcanza a inferir el grado de extensión urbana de Cozumel y sus diversas prácticas barriales de respuestas en materia habitacional); y un área pericentral y su extensión periférica que refiere a las operaciones planificadas de ocupación del suelo.

3 LAS TRANSFORMACIONES URBANAS CONTEMPORÁNEAS Y EL ROL DE LA VIVIENDA SOCIAL

Cozumel comienza su transformación territorial y poblacional a partir de la década del 50, cuando el reemplazo de la actividad tradicional (la producción coplera y chiclera) se da por el surgimiento del turismo, a instancias de la potencialidad paisajística de la isla y aprovechando el cambio de escenario regional generado a partir de la Revolución Cubana (1959) y sus efectos respecto del turismo norteamericano (Castro, 1988). Esto se acompaña por un sostenido crecimiento poblacional, que comienza a evidenciar como problemática el alojamiento de los sectores que mayoritariamente sostienen dichas actividades. (En 1970, el municipio contaba con 12622 habitantes, mientras que en 1980 la cifra asciende a 22964, duplicándose en 1990 con 44195 habitantes, mientras que en censo 2000 arroja 59863 pobladores y el de 2005, totaliza unos 72943 -Municipio Cozumel, 2006). El abordaje de la problemática de la vivienda social resulta de la actuación del gobierno provincial en épocas relativamente recientes, hacia las últimas décadas del siglo XX, coincidiendo con las políticas habitacionales insertas en el período “de apoyo al sector constructor” (entre 1975 y 1988), para dar luego lugar al “apogeo de las empresas desarrolladoras de vivienda a partir de 1989” (García Peralta, 2010). La primera etapa está marcada por la conformación de los Fondos Nacionales de Vivienda, con la creación en 1972 de INFONAVIT, promoviendo un sostenido crecimiento de la intervención pública en materia habitacional. De 1981 a 1990 la vivienda pública representó un 45% del incremento total de la cantidad de viviendas, porcentaje que se traduce en 1,798.788 de ellas. Para dar una idea de cómo se refleja esta cifra, la cantidad de viviendas en todo el país alcanzaba 16.035.233, de las cuales 3.960.624 correspondieron a la promoción pública” (García Peralta, 2010: 41).

220

En torno a los años 80 se desarrollan las primeras acciones, derivadas tanto de operaciones planificadas del tipo “lote con servicios” como operaciones habitacionales promovidas por organismos públicos. Sin embargo, el impacto más importante en la estructura urbana cozumeleña y en la propia producción habitacional se genera en la etapa protagonizada por las empresas desarrolladoras privadas, donde el Estado adquiere abandona su rol promotor para actual como “facilitador” de las reglas del mercado, (rol promovido fuertemente por el Banco Mundial en toda América Latina, que aconseja la reproducción de similares estrategias en los distintos países de la región).

4 Los tipos arquitectónicos y los modelos urbanos

La vivienda social se resuelve casi con exclusividad bajo la lógica de la vivienda unifamiliar de baja densidad. En términos generales, las viviendas –compactas, de reducidas dimensiones y formas simples- evidencian estos rasgos comunes dentro de la diversidad de su producción, sobre todo atendiendo al hecho de su mayoritario surgimiento como “lotes con servicios” y no como provisión completa de vivienda nueva (Los asentamientos planificados más antiguos (Emiliano Zapata, Repobladores, 10 de abril, etc. o incluso más recientes como San Gervasio, dan cuenta de dicha estrategia). Las viviendas evidencian asimismo procesos de crecimiento y transformación muchas veces iniciados con la mencionada “choza” o “bohío” de rasgos primitivos; evidenciándose en mayor medida una lógica de extroversión en la organización de la vivienda y su uso familiar. El receso es ocupado por jardines, espacios intermedios, patio para colgado de ropa, o espacio productivo (comercio, taller, etc.) y repiten asimismo una serie de rasgos expresivos popularmente repetidos en dichas áreas: el uso del color, la voluntad de diferenciación con la vivienda del vecino, la incorporación de elementos prefabricados para cierres perimetrales y/o virtuales de la vivienda, etc. Asimismo se verifican instancias de autoconstrucción, cuyas condiciones de vulnerabilidad resultan evidentes. Si bien estas viviendas no resultan un número significativamente elevado en la configuración de dichas colonias, resulta notoria su presencia intersticial (y no como áreas definidas en tanto su propia precariedad). Sin duda, el índice más comprometido respecto de la habitabilidad de las respuestas cozumeleñas resulta el hacinamiento. El promedio de ocupantes por vivienda, si bien es alto, se encuentra en disminución, de

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1970 a 2005, ya que se pasa de 5,5 a 3,8 habitantes por vivienda aproximadamente (Municipio de Cozumel, 2006: 26), pero indicando aún la vigencia de un alto grado de hacinamiento en la población. La reducción del mismo fue uno de los objetivos evidenciados al momento de encarar las últimas acciones habitacionales en el marco de encargos gestionados y ejecutados por desarrolladores privados. El tipo predominante vuelve a ser la vivienda individual, pero cabe destacar escalas diferenciadas de adecuabilidad de las respuestas, que van desde tipos resueltos en parcelas de escasos 6 m. a 7,50 de ancho, con n superficies que no se definen entre 100 y 150 m2. En dichas condiciones, la idea de vivienda “progresiva” que definió la modalidad tradicional de ocupación de los lotes con servicios, se ve reducida a la “vivienda llave en mano” entregada por el desarrollador, careciendo de posibilidades adecuadas para el desarrollo de procesos de completamiento y/o ampliación a cargo de los destinatarios (Fig. 13, 14 y 15).

Figura 13. Nueva Generación

Figura 14. Nueva Generación

Figura 15. Altamar

Por otra parte, la extrema repetición del tipo básico, que se modifica casi circunstancialmente por pequeñas variaciones de color, remarca el carácter compacto, denso y uniforme de la implantación, también en una evidente oposición a la imagen resultante de la expansión urbana tradicional. Las intervenciones sociales buscan asimismo la recuperación de esos “espacios intermedios” tan caros a la lógica local de definición residencial (ya sea como espacio verde y/o recreativo, o como sitio que evidencia la idea de “vivienda productiva”). Es notoria la diferenciación que produce en cada una de estas operaciones, habida cuenta de la intencionalidad de “producir ciudad”

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con parámetros notoriamente diferentes a la lógica histórica de crecimiento urbano cozumeleño. Como se mencionara, la estrategia de planificación urbana, no deviene, necesariamente en operaciones sustentables en términos de uso de suelo, estrategias de ocupación, usos y funciones, etc. ni en términos de respuestas arquitectónicas. Las primeras organizaciones residenciales, parecieran movilizar la ocupación territorial bajo la lógica de dotar de servicios y regularidad en la definición de parcelas y equipamientos, a los efectos de promover acciones individuales de implantación arquitectónica. En este sentido, predomina cierta lógica repetida de generar recesos edilicios o de proponer equidistantemente la presencia de espacios comunitarios (parques, escuelas, centros recreativos o deportivos) que ordenan la intervención territorial. Por el contrario, la implantación de equipamientos comerciales ha ido concentrándose en torno a ciertas arterias jerarquizadas pero como resultado más bien de operaciones también de tipo individual que no parecieran responder a una estrategia planificada por el estado sino por las propias lógicas del mercado. Por su parte, las recientes implantaciones generadas por desarrolladores privados, repiten la lógica de implantación de unidades compactas con cierto receso de la línea de edificación, destinado a jardín. Sin embargo, las dimensiones de los lotes, la uniformidad del tejido resultante, la ausencia de condiciones básicas y cualificadas de urbanidad, sumado al hecho de que estos emplazamientos se localizan en situaciones marcadamente periféricas, (La localización detrás de la avenida de circunvalación y del área de amortiguamiento generada por una sucesión de equipamientos urbanos planificados en el sitio (aún en construcción y/o proyecto), condicionan aún más el carácter periférico de la implantación), consolidan un modelo urbano más próximo a la idea de suburbio residencial que a la de “ciudad jardín”. Estas nuevas implantaciones –Miraflores, Nueva Generación, etc.- cuentan con todos los servicios urbanos e incluso se ha localizado un importante centro de equipamiento educativo en el área, sin embargo, no se constituye en un fragmento de ciudad sino en una suerte de “aglomeración de viviendas”. El carácter residencial no se corresponde con la presencia de espacios públicos ni equipamientos comerciales adecuados para el desarrollo de la vida social y familiar de sus habitantes. La incorporación en las viviendas de pequeños comercios familiares ha sido la estrategia predominante en el área efectivamente ocupada de estas nuevas intervenciones, con los niveles de inadecuación espacial y funcional que la misma implica (tanto para el desarrollo de la vivienda como del propio

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comercio).Un hecho significativo lo marca la ausencia de espacios verdes, ya sea definidos y cualificados como plazas o parques, o incluso materializando el área de veredas de las viviendas. Este hecho, exacerbando la uniformidad del soporte construido, se resuelve más bien como una implantación suburbana de una ciudad continental y no como un barrio inserto en plena selva isleña.

5 ALGUNAS APROXIMACIONES CONCLUSIVAS

Los recientes procesos destinados a la resolución habitacional en Cozumel, generan un impacto territorial altamente significativo al momento de considerar el proceso de crecimiento urbano de la localidad y su desarrollo futuro. Evidentemente las prácticas elegidas enfatizan un sesgo de fragmentación urbana manifiesta (casi generando un tercer sector, claramente reconocible en la mancha urbana) en una situación casi de “extramuros” periférico. La ciudad se construye históricamente a partir de los consensos –o las imposiciones de los grupos dominantes en cada momento-. Probablemente la revisión de las acciones presentes y futuras se constituya en un medio para analizar la sostenibilidad de las respuestas en el contexto cozumeleño y en ese sentido, reorientar las acciones futuras en clave sustentable. Sin dudas el contexto isleño, sus valores paisajístico-ambientales, sus particulares condicionantes sociales y económicos, evidencia la necesidad de repensar respuestas más acordes al sitio y a su cultura urbana, evitando la repetición de prototipos externos. Se trata de algún modo, y retomando las palabras de Segré, de asumir el desafío de generar respuestas habitacionales alternativas y sustentables en el marco de la particularidad histórica, geográfica y social cozumeleña:

“La constelación isleña constituye un factor de unión y desunión al mismo tiempo (…) He aquí las latentes contradicciones: el aislamiento obligado del medio y la integración necesaria de la sociedad y la cultura con el universo circundante. Por ello, la definición del Caribe como cruce de caminos implica la necesidad de confrontarse persistentemente con las corrientes culturales dominantes –externas e internas- en la gestación de la propia vanguardia, que refleje los anhelos y aspiraciones del colectivo social en la configuración de su modernidad ambiental” (Segre, s/f).

Ese cruce de caminos que en materia de vivienda social, pareciera requiere ser aún construido en la turística Cozumel.

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Quintana Roo, Cozumel: un encuentro en la Historia. Memoria del I Encuentro de Historia sobre la isla de Cozumel, Cozumel.

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LA ECONOMÍA VERDE. ¿UNA RUTA SUSTENTABLE PARA LATINOAMÉRICA?

Juan O Cervantes Universidad Bauhaus – Weimar, Alemania.

1 INTRODUCCIÓN

Son ahora 40 años desde que se llevo a cabo del 5 al 16 de junio en Estocolmo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano (ONU 1972), y a partir de ese momento, puede considerarse que la crisis del medio ambiente ocupa un lugar jerárquico entre las consideraciones de un nuevo orden mundial, introduciendo un proceso de toma de conciencia sobre la necesidad de incorporar mecanismos preventivos y correctivos sobre los impactos ambientales de las prácticas productivas y el consumo dentro de las políticas nacionales de desarrollo. A partir de ahí, se promovió la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), se aumentaron los esfuerzos que la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales (UICN) venía desarrollando desde 1948, junto con los organismos internacionales, de los cuales el programa MAB de la UNESCO (sucesor del Programa Biológico Internacional) es el más importante para ofrecer soluciones a la destrucción acelerada de los recursos naturales y la degradación de la calidad del medio ambiente. Al mismo tiempo, muchos gobiernos, tanto los más avanzados y altamente industrializados como los países económicamente dependientes, incorporaron dentro de sus estructuras institucionales, ministerios y organismos oficiales que se encargan del cuidado de la dimensión ambiental en el proceso de planificación del desarrollo.

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Esto dio lugar a un amplio proceso de evaluación y concordia global promovida por el secretario general de la ONU, estableciendo una Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Ésta comisión publico en 1987 un reporte titulado 'Nuestro futuro común" (BRUNDTLAND, 1987), que definió el desarrollo sustentable, el cual dio pie al movimiento hacia la sustentabilidad, en el mencionado reporte, la Comisión Brundtland, señaló que la mala distribución de los recursos, la dependencia económica hacia los combustibles fósiles y el hacinamiento eran los problemas estructurales del deterioro ecológico global. La Comisión Brundtland hizo hincapié en la necesidad de un cambio en el nivel político y en que la meta del desarrollo sustentable sólo podría ser alcanzada a través de los esfuerzos comunes de diferentes gobiernos. Este proceso condujo a la organización de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) llevada a cabo del 3 al 14 de junio de 1992, en Río de Janeiro, y que reunió a los jefes de estado de todo el planeta. Los compromisos para el desarrollo de estrategias de desarrollo siguiendo las recomendaciones del programa de acción hacia un desarrollo social y ecológicamente sustentable, denominado Agenda 21 -el cual fue un objetivo conjunto de los 178 gobiernos que votaron a favor de adoptarlo en esta Cumbre Mundial- marcó un punto clave con respecto a la gestión de las cuestiones ambientales. Mucho se ha dicho acerca de esta conferencia de Río, y también sobre los resultados de la misma, de los cuales el más reconocido en la búsqueda de soluciones relacionadas con las cuestiones de sustentabilidad es, sin duda, el anteriormente mencionado Programa 21, mejor conocido como Agenda 21, que fue presentado como un plan de acción integral que debía ser aplicado a nivel mundial, nacional y local por las organizaciones pertenecientes al sistema de las Naciones Unidas, los gobiernos y los principales grupos en todos los ámbitos en los que los impactos de las actividades humanas inciden sobre el medio ambiente. Es importante mencionar que este documento se presentó con un grado muy bajo de la obligación formal y permitió a los desarrolladores de políticas decidir cuándo adoptar los acuerdos ambientales, tales como las estrategias nacionales de desarrollo sustentable (al menos hasta 1997, cuando en la reunión de Río + 5 se estableció que las estrategias nacionales de desarrollo sustentable tendrían que ser presentadas por todos los países en la Cumbre Mundial que se celebraría en Johannesburgo en 2002).

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Ahora, me gustaría hacer hincapié en que podría considerarse que la razón por la que después de 20 años y muchos de los acuerdos y tratados ambientales no hay solución a la degradación ambiental, es lo que LEFF (2007) claramente señaló.

“El discurso del crecimiento sustentable busca inscribir las políticas ambientales en las vías de ajuste que aportaría la economía neoliberal a la solución de los procesos de degradación ambiental y al uso racional de los recursos ambientales; al mismo tiempo, responde a la necesidad de legitimar a la economía de mercado. Estas estrategias de capitalización de la naturaleza han entrado en el discurso oficial de las políticas ambientales y sus instrumentos legales y reglamentarios."

El desarrollo sustentable como se define en el Informe Brundtland (BRUNDTLAND, 1987) establece lo siguiente:

"El desarrollo sustentable es el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades".

Así que, después de considerar la declaración de Leff, esta definición también puede ser vista desde un punto de vista económico, por consiguiente puede ser definida como: el mantenimiento de un stock de recursos y de la calidad ambiental con el fin de asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de las generaciones actuales y futuras. Desde allí, se podría suponer que desde una perspectiva puramente económica, lo que se persigue es la sustentabilidad del desarrollo y no un desarrollo sustentable. Otra cosa que es importante señalar, es que el desarrollo sustentable no tiene casi ningún detractor, como GUIMARÃES (1994, p47), remarcó:

“Es en verdad impresionante, para no decir contradictorio desde el punto de vista sociológico, la unanimidad respecto a las propuestas a favor de la sustentabilidad. Resulta imposible encontrar un solo actor de importancia en contra del desarrollo sustentable”.

Esta unanimidad en relación con el desarrollo sustentable puede ser útil para entender por qué muchos gobiernos han firmado acuerdos para la mitigación degradación del medio ambiente, o incluso desarrollado estrategias de desarrollo sustentable, pero no han implementado ningún tipo de solución radical hacia el objetivo de instaurar un desarrollo sustentable real, o al menos reducir la degradación ambiental. Como BRAND & GORG (2003) han señalado, los gobiernos no están actuando a consecuencia de problemas ecológicos concretos, sino debido a la creciente presión política para manejar los problemas ambientales internacionales, esto conduce a que sean determinados a través del simbolismo público por los actores sociales (las denominadas

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comunidades epistémicas). En los últimos años la necesidad política de cooperación ha generado una innumerable cantidad de acuerdos ambientales internacionales, sin embargo, estos acuerdos (aunque concebidos como una herramienta para la cooperación) no eliminan la competencia entre los Estados nacionales y entre los diferentes sectores y regiones económicas. Por el contrario, los acuerdos existentes acaban decisivamente impregnados con una especie de rivalidad económica, incrementando proporcionalmente la competencia cuando algunos de estos acuerdos lidian con algunos complejos y específicos temas transversales. Por lo tanto se puede asumir que en el desarrollo de políticas nacionales e internacionales para la solución de los problemas ambientales, se integran intereses totalmente diferentes y casi opuestos.

3 LA “MILAGROSA” ECONOMÍA VERDE

Actualmente, es muy común escuchar y leer acerca de conceptos verdes, tales como: Desarrollo verde, negocio verde, ciudades verdes, transporte verde (y un largo etcétera), así como escuchar muchas propuestas acerca de convertirse verde. Siguiendo ésta tendencia se presentó el concepto de Economía Verde como uno de los principales temas de la Conferencia Río +20. Éste concepto fue perfilado en el reporte del PNUMA llamado “Hacia una economía verde”, donde se definió a ésta como una economía que conduce a una mayor prosperidad de la humanidad y a una mayor justicia social, al tiempo que reduce los riesgos ambientales y la escasez, promoviendo al mismo tiempo una gestión sustentable. El informe señala que todos los problemas globales tienen un punto de partida común, el cual es, a saber, la mala asignación de capital: Durante las últimas dos décadas el mayor monto de capital estuvo distribuido en propiedades, en combustibles fósiles y en activos financieros. En cambio hubo un mínimo monto de capital invertido en energías renovables, eficiencia energética, transporte público, agricultura sustentable, y en protección a ecosistemas, protección a la biodiversidad o protección al agua. Un concepto tan prometedor merece sin duda una observación minuciosa, especialmente si fue presentado como tema principal en una reunión que congregó a los líderes de 140 Estados Nacionales, la cual fue organizada con el objetivo de definir un acuerdo global que indique que la ruta hacia la sustentabilidad para cada uno de los países, es la economía verde. Es por eso que, después de dar un vistazo al Borrador

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cero de los resultados finales- Zero draft of the outcome document- (ONU 2012b) y al Documento final de la Conferencia (UNO 2012a) se puede asumir, por lo menos, que los resultados esperados son contradictorios entre sí. En el documento se mencionan como objetivos fundamentales, cuestiones tales como: la erradicación de la pobreza, la seguridad alimentaria, la gestión racional del agua, el acceso universal a servicios energéticos modernos, ciudades sustentables, la gestión de los océanos y la mejora de la preparación y resistencia contra desastres, incluyendo también la salud pública, el desarrollo de recursos humanos y un crecimiento que aparte de ser sostenido y equitativo debe ser generador de empleo, incluso para los jóvenes, todos éstos objetivos pueden fácilmente encontrarse como temas clave en cualquier agenda política de izquierda, algunos tal vez en propuestas de una izquierda radical. Después, se indica que una economía verde en el contexto del desarrollo sustentable y la erradicación de la pobreza debería contribuir a alcanzar estos objetivos clave con el fin de lograr el desarrollo sustentable, el cual, por cierto, debe permanecer como objetivo primordial. El documento reconoce a la economía verde, como una especie de concepto mágico, el cual en el contexto del desarrollo sustentable y la erradicación de la pobreza debe proteger y mejorar la base de recursos naturales, aumentar la eficiencia de los recursos, promover el consumo y producción sustentables, y marcar la dirección global hacia un desarrollo bajo en carbono. Esto por lo tanto puede ser considerado como una contradicción significativa dentro del marco del Desarrollo Sustentable, que a pesar de hacer alusiones a temas como la erradicación de la pobreza, la seguridad alimentaria y la salud pública contenidas en el mencionado Borrador cero de los resultados finales, éstas prioridades se justifican principalmente como un medio para lograr el objetivo general que es el Desarrollo Sustentable, el cual de acuerdo con el borrador se alcanzaría solamente a través de la instauración de la ya mencionada "economía verde". Éste documento no hace ningún análisis del capitalismo ni de sus agentes, a pesar de que lo reconoce, al mencionar conceptos como "desarrollo económico" y "estructura de la economía", de hecho, en el párrafo 11, incluso comenta que "el desarrollo no-sustentable ha aumentado la presión sobre los limitados recursos naturales de la tierra y sobre la capacidad de carga de los ecosistemas ", pero no se detiene a reflexionar en cuáles son los motores detrás de éste desarrollo no-sustentable, y por lo tanto al omitir éstos cuestionamientos da por

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sentado el sistema económico y su enmarañada estructura que deriva en una gran parte de los problemas ambientales que enfrentamos hoy en día. El Borrador cero de los resultados finales tiene algunos puntos muy interesantes -que debieron ser examinados con mucha cautela por los gobernantes de los 140 países participantes en esta conferencia internacional- los apartados 30 y 31 del documento, además de ser muy contradictorios entre sí, expresan claramente una intención muy alejada del que el mismo documento señala como el objetivo primordial, el desarrollo sustentable. El párrafo 30 establece lo siguiente:

"Reconocemos, sin embargo, que los países en desarrollo se enfrentan a grandes retos en la erradicación de la pobreza y en la sustentabilidad del crecimiento, y que una transición hacia una economía verde requiere ajustes estructurales que pueden implicar costos adicionales a sus economías. En relación a esto, el apoyo de la comunidad internacional es necesario.”

Este apartado supuestamente fomenta la erradicación de la pobreza al mismo tiempo que alienta a sostener el crecimiento, y además algo que debe ser considerado como demasiado atrevido, por decirlo de manera discreta, puesto que menciona que la economía verde ayudaría a combatir la pobreza, pero señala que la transición hacia una economía verde puede implicar (refiriéndose a los países dependientes, como es el caso de la gran mayoría de países Latinoamericanos) costos adicionales a sus economías, y aún en las observaciones finales deja claro que el apoyo de la comunidad internacional es necesario. El párrafo 31, debe ser visto como complementario al anterior, ya que menciona:

"Observamos que la transformación hacia una economía verde debe representar una oportunidad para todos los países y una amenaza para ninguno. Por consiguiente, acordamos que los esfuerzos internacionales para ayudar a los países a crear una economía verde en el contexto de la erradicación de la pobreza y el desarrollo sustentable no deben: a) crear nuevas barreras comerciales; b) imponer nuevas condiciones en materia de ayudas y la financiación; c) ampliar las brechas tecnológicas o exacerbar la dependencia tecnológica de los países en desarrollo hacia los países desarrollados; d) restringir el espacio político para que los países encuentren sus propios caminos hacia el desarrollo sustentable. "

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Este par de párrafos están llenos de buenas intenciones, eso no puede ser discutido, pero, ¿tienen la posibilidad de ser llevados a cabo? En este punto me gustaría reseñar el que fue otro tema principal de la Conferencia Río +20, el llamado Marco institucional para el desarrollo sustentable - Institutional Framework for sustainable development- en el cual el borrador cero de los resultados finales propone reforzar la coherencia entre organismos, fondos y programas de la Naciones Unidas, incluyendo a las instituciones financieras y comerciales internacionales. Como parte de esta reestructuración del marco institucional para el desarrollo sustentable, el borrador cero de los resultados finales es muy explícito y muestra una relación directa y al mismo tiempo, contradice a los párrafos 30 y 31, con la declaración contenida en el párrafo 54, que dice:

"Reconocemos que el desarrollo sustentable debe tener la debida

consideración por las instituciones financieras internacionales, especialmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, los bancos regionales de desarrollo, la CNUCYD y la Organización Mundial del Comercio en la regulación del comercio global. En ese sentido, pedimos a las instituciones financieras internacionales revisar sus estrategias programáticas para garantizar la prestación de un mejor apoyo a los países en desarrollo para la implementación del desarrollo sustentable. "

En ésta dirección, y como el borrador cero de los resultados finales reafirmó también su compromiso con el Consenso de Monterrey y las subsiguientes Conferencias Internacionales sobre Financiación para el Desarrollo, me gustaría citar a AMARTYA SEN (2002, p.9), quien señaló que "El Consenso de Monterrey no puede ser criticado por no ser entusiasta acerca del papel positivo que los mecanismo del mercado pueden jugar en la eliminación de las carencias en el mundo. Por el contrario, muchos de los críticos consideran el documento de Monterrey como demasiado centrado en las ventajas que ofrece el mercado, ignorando por lo tanto, los aspectos negativos del mismo”. “Evaluar las políticas de ajuste estructural en la práctica es extremadamente difícil. Esto es porque hay una considerable disputa sobre la medida en que las políticas se han aplicado. Los análisis críticos de los programas de ajuste a menudo los presentan como simples imposiciones por el Banco Mundial o el FMI en Estados Nacionales supuestamente soberanos, cuando en realidad son el resultado de

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complejas negociaciones entre las instituciones internacionales y gobiernos nacionales” (HARRIGAN ET. AL. 1991). Volviendo al concepto de economía verde, podemos ver el proceso de Marrakech como ejemplo de las medidas adoptadas como consecuencia de una resolución de una conferencia de las Naciones Unidas con el propósito de ayudar a gobiernos y empresas de países dependientes, ( y que por lo tanto puede ser considerado como un ejemplo de lo que se pretende instaurar en Latinoamérica al promover la Economía Verde), que a través de planes de desarrollo sustentable (nacional o regional) adoptan políticas y modelos de negocio verdes, con el fin de promover estilos de vida de consumo sustentable, todo esto con el objetivo de permitir la instauración de una economía global verde. (GRESH 2010). Gresh describe algunas críticas a las estrategias que surgieron del proceso de Marrakech, teniendo en cuenta que la Agenda 21 tiene el potencial para alterar significados profundos de los estilos de vida de los consumidores y su relación con la economía global. Tras destacar que el consumo sustentable se ha reducido a un molde de eco-eficiencia que privilegia el uso de soluciones técnicas que nos ayuden a consumir de manera más eficiente en el mercado y que tales mejoras no frenan de ninguna forma el crecimiento del consumo, sino que en realidad lo alientan, lo cual se confirma por la evidencia histórica que muestra que los aumentos en escala han socavado los esfuerzos de la eco-eficiencia. En éste sentido es importante resaltar que la eco-eficiencia depende de un punto de vista neo-clásico acerca de los mercados y el consumidor, el cual aborda al consumo como una actividad para aumentar la utilidad o el bienestar de los consumidores individuales. Por lo tanto, está claro que este documento reduce el desarrollo a un simple proceso de elaboración de políticas, y por lo tanto puede suponerse que el principal objetivo político de estos documentos tanto el Borrador cero de los resultados finales como el Documento final de la conferencia y por consiguiente que el objetivo de la Conferencia Río +20 es apoyar la reestructuración de una agenda neoliberal, cubierto por una prometedora máscara verde, orientada hacia lo que JOACHIM HIRSCH ha definido como neoliberalismo sustentable, del cual, la principal modificación cualitativa, consiste, tal y como lo señaló BRENNER (2000), en el esfuerzo para superponer nuevos mecanismos de mediación política para desplazar crisis en el tradicional cóctel neoliberal de los mercados no regulados, la mercantilización y la intensificada competencia inter-espacial.

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Asimismo BRAND & GORG (2003) expresaron que, mientras que la economía globalizada continúe apoyando la competitividad internacional, la relación del medio ambiente (como un mero proveedor de recursos) y la valorización del mismo, son sometidas de un modo agravante a los cálculos de rentabilidad del capital (aquí es importante señalar que este hecho tiene una importancia especial en los países del Sur debido al contexto de la deuda externa y por lo tanto a la obligación de pagar la deuda). De esta manera, se crea en el ámbito internacional, una paradoja entre la cooperación y la competencia como el principal marco condicional de la política ambiental internacional.

3.1 El caso Brasileño ¿ejemplo para Latinoamérica?

Quiero mencionar que Brasil, bajo el mandato de Lula tuvo un gran desarrollo económico que incluso hace que Brasil sea considerado actualmente una potencia mundial, y que éste crecimiento, generalmente es adjudicado a la izquierda, pero es importante señalar que Lula logró el cambio instaurando políticas neoliberales con sentido social, -es importante señalar que a pesar de que comenzó su carrera siendo un obrero metalúrgico, después se convirtió en líder sindical del mismo sector y que como dirigente de éste, defendió las mejoras salariales, introdujo la lucha por la reposición salarial y promovió amplias movilizaciones de masas, que significaron las mayores huelgas bajo el régimen dictatorial, al cabo de tres postulaciones para presidente de Brasil, reorientó sus ideas políticas y modero su posición-, y por consiguiente Brasil bajo su mandato protagonizó una agenda pos-neoliberal. El Estado fue el motor de una política activa de desarrollo, se llevaron a cabo privatizaciones y la banca del sector público se convirtió en un importante instrumento de planificación. Hay que resaltar que ésta increíble estabilización y recuperación Brasileña coincide con un desarrollo político latinoamericano, el cual puede, en forma general ser llamado como de reorientación a la izquierda, especialmente con Hugo Chávez en Venezuela y Evo Morales en Bolivia, quienes son reconocidos alrededor del mundo por protagonizar gobiernos progresivos que se distinguen por su rechazo a la implementación, o al menos a la expansión, de políticas neoliberales dentro de sus fronteras, en ésta línea y aunque lideran gobiernos de forma no tan radical también son reconocidos como líderes progresivos Mujica en Uruguay, Fernández en Argentina y Correa en Ecuador.

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En el pasado, la izquierda latinoamericana criticó fuertemente a las economías de enclaves extractivistas, mientras que ahora los defiende como un componente esencial para el desarrollo y la reducción de la pobreza. Más que eso, el Estado proclama que rigiéndose en éste modelo extractivista, es aún más eficiente. Y se engancha en el discurso de modernización, el cual celebra el uso de innovaciones científicas y técnicas, los logros comerciales y empresariales así como beneficios para la sociedad en general, teniendo siempre en primer plano promover la capacidad de consumo, tal y como se demuestra en el caso Brasileño. En éste sentido la legitimidad de los gobiernos de izquierda en Latinoamérica se basó en una combinación de extractivismo y redistribución, los cuales son percibidos, tanto por los gobernantes, como por la mayoría de la población como un modelo de éxito. Lo interesante en éste punto -relacionado directamente con el desarrollo sustentable– es que la base del repunte brasileño, y de una gran parte de la región Latinoamericana es la economía de consumo, el crecimiento en ésta parte del mundo tiene una fuerte dependencia en la explotación de las materias primas; petróleo, gas, minería y la exportación de materias primas y productos agrícolas han llenado las arcas Latinoamericanas en los últimos tiempos. En éste sentido, la fórmula brasileña de Estado activo con consideración social, desarrollo económico y redistribución con base en la explotación de recursos naturales podría fácilmente ser replicada y aplicada en los demás países, contando obviamente con el apoyo de las instituciones financieras internacionales puesto que está enfocada en promover una economía de consumo y puede, al mismo tiempo, ser fácilmente fomentada como parte de una estrategia verde.

4 CONCLUSIÓN

Entonces, ¿qué puede esperarse como resultado de la Conferencia Río +20? Antes de intentar responder es importante tener en cuenta que, aún cuando algunos actores sociales ven el desarrollo sustentable como un paso adelante en materia de protección del medio ambiente y mejores condiciones de existencia, otro tanto lo ve como una oportunidad para ampliar los mercados. Por lo tanto, mientras algunos grupos vieron la Conferencia Río +20 como una gran oportunidad para la cooperación y el intercambio de conocimientos con el objetivo de paliar los efectos de la actividad humana sobre el medio ambiente, la otra parte de los

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actores participantes simplemente la consideró como un gran evento mediático, y por lo tanto, el lugar ideal para demostrar su compromiso con la implementación del desarrollo sustentable a través de empresas verdes. En este mundo globalizado, que es liderado por un unilateralismo económico que da como resultado (entre muchos otros problemas) los actuales debates Norte-Sur, no sólo acerca de las pautas de comercio e inversión, sino también en cuestiones de soberanía, puede considerarse que el logro de la conferencia Río +20, que fue la implementación de una economía verde, es un fracaso porque demuestra una falta de compromiso con aspectos sociales así como una falta de equidad global. Pero es una clara muestra de que el discurso del crecimiento sustentable –en el sentido en que LEFF lo define- ya no busca, sino que ahora está logrando por medio del concepto de economía verde insertar las políticas ambientales en las vías de ajuste que dan como resultado que la economía neoliberal sea considerada como una solución factible a los procesos de degradación ambiental y al uso racional de los recursos ambientales y al mismo tiempo, responde a la necesidad de legitimar a la economía de mercado. De ésta forma cada Estado Nacional interpretará el concepto de economía verde como mejor se lo hagan entender las instituciones financieras internacionales, las cuales los convencerán de que tienen que aceptar sus préstamos para sortear los ajustes estructurales que implica una transición hacia la economía verde, en éste sentido, es obvio que los países del norte -quienes también están recibiendo los efectos de la actual crisis financiera- presionarán fuertemente para que todo sea a favor de sus transnacionales. En éste punto quiero citar a RIBEIRO (2012):

“En general, éstas propuestas de economía verde, funcionan como un paraguas de muchas tecnologías y propuestas que se basan o usan recursos biológicos, queriendo crear la ilusión de que serán una transición de una economía basada en combustibles fósiles a otra amigable con el medio ambiente y que las tecnologías permitirán superar cualquier problema, sin cambiarlas causas ni los patrones de consumo y producción. Esto no sucederá jamás, porque son las mismas empresas globales, con las mismas intenciones. Las petroleras no dejarán, por voluntad propia, de explotar petróleo hasta se acabe la última gota. Solamente agregarán otras fuentes de energía a los negocios que ya tienen en marcha, y cobrarán además créditos de carbono por ello.”

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GRESH (2010), que señaló muy acertadamente, que, al tratar de hacer sustentable cualquier forma de consumo, necesariamente tienen que ser confrontadas las relaciones comerciales y el imperio global. En ésta dirección, creo que es sensato preguntarse ¿Están interesados los países desarrollados en la financiación de los ajustes económicos estructurales de los países dependientes, sin imponer condicionalidades a la ayuda financiera y sin crear nuevas barreras comerciales? El punto 58 del documento final de la Conferencia, en su párrafo G, hace referencia a ésta cuestión “Lograr evitar la imposición de condiciones injustificadas a la asistencia oficial para el desarrollo y la financiación”. No hace falta analizar mucho éste párrafo para ver claramente la intención detrás, así las instituciones financieras internacionales otorgarán préstamos, con condiciones justas obviamente, como las que han venido aplicando imparcialmente a lo largo de la historia y que sólo crean deuda a los países dependientes. En ésta dirección quiero citar las intervenciones en la Conferencia Río +20, de los presidentes de Uruguay y Bolivia:

“… y estamos gobernando la globalización o las globalización nos gobierna a nosotros, es posible hablar de solidaridad y de que estamos todos juntos en una economía que está basada en una competencia despiadada, ¿hasta dónde llega nuestra fraternidad? Nada de esto lo digo para negar la importancia de este evento, no, es por el contrario, el desafío que tenemos por delante es de una magnitud de carácter colosal y la gran crisis no es ecológica, es política, el hombre no gobierna hoy las fuerzas que ha desatado, sino que las fuerzas que ha desatado lo gobiernan al hombre y a la vida” (MUJICA 2012). “¿Que estamos entendiendo por economía verde? Ambientalismo de la economía verde es el nuevo colonialismo de sometimiento a nuestros pueblos, el ambientalismo del capitalismo es un nuevo colonialismo de doble partida: es un colonialismo de la naturaleza al mercantilizar las fuentes naturales de la vida, y es un colonialismo de los países del sur que cargan en sus espaladas la responsabilidad de proteger el medio ambiente que es destruido por la economía capitalista industrial del norte. El ambientalismo mercantiliza la naturaleza, convierte cada árbol, cada planta, cada gota de agua y cada ser de la naturaleza en una mercancía sometida a una dictadura del mercado. La dictadura del mercado privatiza la riqueza y socializa la pobreza.” (MORALES 2012).

Otra cuestión a remarcar y tener en cuenta es que los Estados Unidos son bien conocidos por su práctica habitual de rara vez firmar acuerdos de cooperación o de participación hacia soluciones globales, por lo que, aun cuando Latinoamérica, la Unión Europea, África y Asia demostraron

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grandes esfuerzos o al menos voluntad política para encontrar soluciones a los problemas mundiales actuales, hay que subrayar que el país más avanzado en el ámbito económico, político, técnico y militar en el mundo, está más interesado en la propagación de su imperante sistema económico mundial, (que es la causa de muchos de los dilemas ambientales a los que nos enfrentamos hoy en día) y por lo tanto, considera a la Agenda 21 como una amenaza para el estilo de vida americano.

BIBLIOGRAFÍA

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- LA OBSERVACIÓN URBANA EN CIUDAlibro resultado de la colaboración académica de profesionales de diversas áreas del conocimiento. Por un lado, del colectivo que observa la ciudad latinoamericana fuera de ella, desde Europa (representado por los grupos de Weimar y Enschede), de aquellos que la observan al interior de la misma (Buenos Aires, comparativos regionales (Argentina, Colombia, Costa Rica y México). En este libro se muestran los resultados principales de colaboración académica internacional del Laboratorio de Observación e Investigación Espacial de la Universidad de Quintana Roo con las Universidades de Costa Rica, Nacional del Litoral, Buenos Aires, Córdoba, Twente, Helmholtz Centre for EColombia. Así como la colaboración nacional con la Universidad Autónoma del Estado de México, el Instituto Politécnico NacionalUniversidad Nacional Autónoma de Méxicoy el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Occidentebajo el auspicio del CONACYT y de la Secretaria de Educación Pública a través del Promep.

ISBN:978-607-9015

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