Masterscriptie

Europese studies

Studiepad Institutionele Integratie van Europa Faculteit der Geesteswetenschappen Universiteit van Amsterdam

februari 2015

De Europese Unie en “haar

Roma” Een beleidsmatige vergelijking tussen Nederland en België met het

oog op Europeanisering

Pam WierdaStudentnummer: 6114016Begeleider: dr. H.J.M. van BaarTweede lezer: dr. M. van Leeuwen

VoorwoordToen ik in 2012 samen met twee mede studenten in opdracht van de

Nederlandse politieacademie een onderzoek1 uitvoerde naar ‘hate

crimes’ binnen de Europese Unie (EU), kwam ik voor het eerst in

aanraking met het onderwerp ‘Roma’.

Er ging een nieuwe wereld voor mij open toen ik ontdekte dat deze

groep mensen stelselmatig te maken heeft met uiteenlopende

1 Project EDPOL, Roadmap: Diversity Policing and Management. Challenges, Opportunities & Barriers EU-member states.

1

mensonterende problemen zoals discriminatie, geweld en exclusie, en

dat er vanuit de EU de laatste jaren steeds meer aandacht uitgaat

naar deze groep. Het onderwerp greep mij door de schrijnende

situatie waar veel Roma zich in bevinden. Zo ontstond mijn

belangstelling waaruit voor mij de vraag ontstond of –en zo ja in

welke mate- de EU zich bezig houdt met het vraagstuk van de Roma en

in hoeverre zij in dat kader ook invloed uitoefent op de wijze

waarop de lidstaten omgaan met ‘hun Roma’. Wat is nu werkelijk de

doorwerking van Europees beleid aangaande Roma op de beleidsvorming

en beleidsuitvoering van de lidstaten van de EU?

Na bijna een jaar mezelf te hebben ondergedompeld in de nationale en

Europese beleidswereld aangaande Roma, mag ik nu met trots mijn

masterscriptie: ‘De Europese Unie en “haar Roma” : Een

beleidskundige vergelijking met het oog op Europeanisering’

presenteren. Tijdens mijn bachelor en master Europese studies heb ik

mogen uitvinden waar mijn werkelijke interesses binnen dit brede

multidisciplinaire werkveld liggen. Het bleek dat het menselijke

karakter van sociaal- , migratie- en minderhedenbeleid mij het meest

aan het hart gaat en dat een fusie van deze onderwerpen een perfect

uitgangspunt bleek voor dit onderzoek.

Ik vind het soms onbegrijpelijk om te zien hoe er in ons ontwikkelde

Europa nog steeds zo vaak sprake is van discriminatie en onbegrip

jegens elkander, en dat begrippen als menswaardigheid, gelijkheid en

respect voor sommige groepen in de samenleving vaak nog ver te

zoeken zijn. De EU manifesteert zich als een voorvechter voor de

waarden waarop de EU rust. Eerbied voor de menselijke waardigheid,

vrijheid, democratie, gelijkheid en eerbiediging van de

mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden

2

behoren2, zijn de pijlers onder de Europese rechtsstaat. Toch leert

de praktijk dat veel van de Roma in Europa deze waarden niet altijd

mogen ondervinden. Een belangrijke kernvraag in mijn scriptie is

dan ook in hoeverre de EU erin slaagt haar lidstaten en haar burgers

zover te krijgen dat zij deze waarden ook naleven als het gaat om

minderheidsgroepen. U zult lezen dat dit al vele jaren tot

bemoeienis vanuit de EU heeft geleid en dat de EU met een ‘lange

adem’ ook de komende jaren dit thema op de agenda van de lidstaten

zal proberen te houden.

Graag wil ik ten eerste mijn scriptiebegeleider Huub van Baar

bedanken voor zijn geduld, interesse, deskundigheid en belangrijke

aanwijzingen. Zijn passie voor de Roma heeft mij ertoe aangespoord

om door te blijven gaan, ook al maakte de complexiteit van het

onderwerp soms dat ik erin verdwaald dreigde te raken. Nu aan het

einde van mijn zoektocht durf ik mijzelf echter als een ‘kenner’ te

presenteren. Ik hoop met mijn kennis en bevindingen een bijdrage te

kunnen leveren aan het (wetenschappelijke) debat met betrekking tot

de Roma binnen de Europese Unie.

Ook wil ik iedereen bedanken die zo welwillend tijd voor mij heeft

vrijgemaakt tijdens de diverse werkbezoeken, interviews of talloze

mailcontacten. Hun bijdrage was van groot belang!

Tot slot wil ik mijn familie en vrienden bedanken die altijd achter

mij hebben gestaan.

Amsterdam, februari 2015.

Pam Wierda

2 Artikel 6 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie [VEU].

3

Inhoudsopgave

Voorwoord

1.

Inleiding 4.

Hoofdstuk I. Theoretisch Kader: de drie processen van

Europeanisering 10.

4

1.1 De top-down dimensie van Europeanisering

11.

1.2 De bottom-up dimensie van Europeanisering

12.

1.3 De Europeanisering van de Roma representatie

15.

1.4 Conclusie

18.

Hoofdstuk II. De ontwikkeling van het EU Roma-beleid

20.

2.1 Het eerste decennium na 1989: de periode na de val van de muur

21.

2.2 Na de millenniumwisseling in 2000: de race equality richtlijn

23.

2.3 Van 2007 tot 2011: de opkomst van een sociale inclusie agenda

26.

2.4 Na 2011: ‘EU Framework for National Roma Integration Strategies’

29.

2.5 Conclusie

33.

Hoofdstuk III. Casestudy Nederland

35.

3.1 De Nederlandse beleidsgeschiedenis ten aanzien van de Roma

35.

3.2 Reactie van Nederland op het ‘EU Framework for National Roma

Strategies’ 41.

3.3 Verbetering van de situatie van de Roma in Nederland

45.

5

3.4 Conclusie

48.

Hoofdstuk IV. Casestudy België

49.

4.1 De Belgische beleidsgeschiedenis ten aanzien van de Roma

49.

4.2 Reactie van België op het ‘EU Framework for National Roma

Strategies’ 54.

4.3 Verbetering van de situatie van de Roma in België

57.

4.4 Conclusie

61.

Hoofdstuk V. Conclusie

62.

5.1 Top-down dimensie

62.

5.2 Bottom-up dimensie

65.

5.3 Europeanisering van de representatie van de Roma

66.

5.4 Observaties

69.

Bibliografie

73.

Inleiding

‘De Roma’. Ze zijn niet populair, deze ‘rondtrekkende, stelende

asocialen’, zoals ze vaak worden genoemd. In films hebben ze soms

6

nog wel een goed imago. Zigeuners trekken er rond in kleurige

wagens, hebben mooie vrouwen met grote oorbellen en kunnen de

toekomst voorspellen door hand te kijken. De mannen hebben zich

gespecialiseerd in het maken van weemoedige muziek of het werpen van

messen voor het amusement.

De publieke opinie heeft hen vaak anders bekeken, en de lijst

met problemen waar het overgrote deel van de Roma in Europa mee van

doen hebben is schrijnend lang. Problemen als werkeloosheid,

discriminatie, ongeletterdheid, armoede en een gebrek aan goede

huisvesting zijn aan de orde van de dag.3 Vooral in Centraal- en

Oost-Europa zijn meerdere Roma vermoord, beschoten en in elkaar

geslagen. Vaak worden de racistische motieven van zulke aanslagen

verdoezeld, zelfs binnen de rechtspraak. Ook in West-Europese landen

als Nederland leven veel Roma nog steeds aan de onderkant van de

samenleving, en uitsluiting en criminalisering komt veelvuldig voor.

Roma worden vooral in Centraal- en Oost-Europese landen regelmatig

geweigerd in zwembaden, restaurant, discotheken, winkels en

bioscopen. Een onderzoek van het European Roma Rights Center (ERRC)

bevestigt deze feiten. Hierover brachten zij in 2011 een rapport uit

getiteld ‘Anti-Roma violence and impunity’.4 In dit onderzoek werd

geconcludeerd dat Roma in Centraal- en Oost-Europese landen

stelselmatig te kampen hebben met racistisch geweld. Zo registreerde

het ERRC tussen januari 2008 en december 2010 maar liefst 75

aanvallen op Roma in Tsjechië, Hongarije en Slowakije. Vermoedelijk

waren de resultaten van het ERRC slechts het topje van de ijsberg;

veel incidenten zullen immers hun weg naar de officiële statistieken

niet vinden. Het geweld en de

3 P. Vermeersch, ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijkeinclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie, nr. 3 (2011), p. 414.4 ERRC, ‘Anti-Roma violence and impunity’, www.errc.org/cms/upload/file/czech-hungary-slovakia-imperfect-justice-06-march-2011.pdf, geraadpleegd op 15-12-2014.

7

retoriek tegen de Roma blijft niet beperkt tot Centraal- en Oost-

Europa, ook in West-Europa is dit een veel voorkomend fenomeen. In

2007 begon Frankrijk met het uitzetten van duizenden Roma, waarna

het onderwerp in 2010 tot een politiek issue werd gemaakt. Kampen

werden met veel machtsvertoon opgebroken, en wie niet over de Franse

nationaliteit beschikte, moest het land uit. Wie ‘vrijwillig’

vertrok, kon 300 euro krijgen – om aan de grens warme chocolademelk

te drinken en zijn ‘nomadische’ reis naar het zogenoemde thuisland

te bekostigen.5 Dat dit binnen de grenzen van de Europese Unie (EU)

gebeurde welke altijd met fierheid presenteert mensenrechten en

gelijke behandeling na te streven, werd uiteindelijk onacceptabel.

Sinds de toetreding van de Centraal- en Oost-Europese lidstaten zijn

de leefomstandigheden van Roma hoger op de agenda van de Europese

Commissie (EC) komen te staan.

De EC heeft sindsdien actie ondernomen om de lidstaten te stimuleren

om een beleid op te zetten rond de integratie van Roma.

Gebeurtenissen als de uitzettingen van Frankrijk en het geweld tegen

Roma in andere West-Europese landen als Italië en Noord-Ierland

hebben dit nog extra gestimuleerd.6 In Europa leven naar

schatting van de EC zo’n 10 tot 12 miljoen Roma, waarvan er ongeveer

6 miljoen in lidstaten van de EU zouden wonen.7 Deze schattingen -en

de fluctuaties daarvan- hangen nauw samen met hoe ‘de Roma’ als

verzamelbegrip voor verschillende heterogene groepen beleidsmatig

wordt gedefinieerd. In 2011 heeft de EC besloten alle lidstaten van

de EU te verplichten om een Roma-beleid te gaan voeren. Elke

5 NOS, ‘Frankrijk begint met uitzettend Roma’, 18-8-2010, http://nos.nl/artikel/179321-frankrijk-begint-met-uitzetten-roma.html, geraadpleegd op 12-12-2014.6 H. Pietersma, ‘Europese aandacht voor Roma uitdaging voor Nederland’, Internationale spectator, nr. 9 (2009), p. 443.7 European Commission, ‘EU and Roma’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/roma/index_en.htm, geraadpleegd op 20-12-2014.

8

lidstaat moest een ‘Nationale Strategie voor de Integratie van de

Roma’ uitwerken en indienen bij de EC. Deze oproep kwam voort uit

het ‘EU Framework For National Roma Strategies up to 2020’.8 Dit

Framework slaat voor het eerst een gebiedende toon aan. Het stuurt

concreet aan op doelgerichte actie, evaluatie en monitoring op vier

domeinen: onderwijs, werk, gezondheid en huisvesting. Het doel is

het wegwerken van ongelijkheden tussen Roma en andere

bevolkingsgroepen.9 De verantwoordelijkheid daarvoor wordt primair

bij nationale overheden gelegd. Zij moeten instaan voor de

realisatie op het nationale, regionale en lokale niveau. Op die

manier blijft de ruimte om in te spelen op de specifieke context

gevrijwaard. 10 De rol van de EU werd er één van

toezichthouder: deze gaat na of de lidstaten voldoen aan hun

verplichting om gericht beleid op te bouwen, te evalueren en te

monitoren in overeenstemming met de tien basisprincipes voor Roma-

inclusie. Deze basisprincipes zijn opgezet in het ‘EU Framework’.

Tevens zorgt de EU voor optimalisering van het gebruik van Europese

middelen, en streeft naar de ontwikkeling van een degelijk

monitoring systeem.11 De betrokkenheid van de EU vertegenwoordigt de

meest recente fase in een eerder ingezette beleidsdiscussie die,

naar het zich laat inzien, nog lang geen einde ziet. Binnen dit

speelveld is er ruimte voor Europese instellingen, nationale

overheden, verschillende instituties en Roma-activisten om hun stem

te laten horen. Kortom, er is een Europese discursieve ruimte

gegroeid waarbinnen de vorming en geschillen van nieuwe

beleidskaders aangaande de Roma kan plaatsvinden. Dit is een ruimte

waar nieuwe ideeën ontstaan over wie de Roma zijn en hoe hun

situatie het best te interpreteren valt, en welke vormen van beleid8 Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020’, COM(2011) 173, Brussel, 05-04-2011.9 Ibid.10 Ibid., p. 3.11 Ibid.

9

het meest wenselijk zijn. Deze Europese discursieve ruimte is dus

een recentelijk gegeven, en maakt dat de verschillende actoren

hierin hun werkwijze moeten aanpassen.12

Het blijkt steeds vaker dat de besluiten vanuit de EU hun invloed

hebben op de beleidsvorming van de lidstaten. Zo is de invloed

vanuit de EU inmiddels ook niet meer weg te denken als het gaat om

de manier waarop de lidstaten omgaan met ‘hun Roma’. Er mag dan wel

ruimte zijn om in te spelen op de specifieke context, het feit

blijft dat de lidstaten vanuit de EU een bepaald werkkader

aangedragen krijgen om een onderwerp dat valt binnen sociaal beleid

aan te pakken. Sociaal beleid is in de EU een nationale

aangelegenheid, dus de bemoeienis van de EU is niet vanzelfsprekend.

De EC is gebonden aan het subsidiariteitsbeginsel, zoals vastgelegd

in het Verdrag van Maastricht uit 1992. Het is dan ook de vraag hoe

de lidstaten omgaan met deze ‘bemoeienis’, en hoe en in welke mate

dit doordringt in de nationale aanpak. In deze scriptie zal dan ook

de volgende hoofdvraag worden onderzocht:

Hoe en in welke mate is er sprake van Europeanisering van het Roma-

beleid in de interactie tussen en EU en de lidstaten, en hoe zouden

deze europeaniseringprocessen beoordeeld moeten worden?

Vanuit deze hoofdvraag zal ik de volgende deelvragen behandelen:

1. Wat kan verstaan worden onder Europeanisering?

2. Hoe kunnen verschillende dimensies van Europeanisering gezien

worden binnen de ontwikkeling van het minderheden- en sociaal

beleid van de EU?

12 P. Vermeersch, ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijkeinclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie, nr. 3 (2011), p. 414.

10

3. Hoe zijn de verschillende Europeaniseringsprocessen terug te

zien in de beleidsvorming van Nederland en België omtrent Roma

als reactie op het ‘EU Framework’?

Bij het behandelen van deze vragen zal ik werken binnen het

theoretisch kader van Europeanisering. Hoe uiten verschillende

Europeaniseringsprocessen zich en in hoeverre zijn deze van invloed

op nationaal beleid en aanpak?

Ik zal mijn eerste hoofdstuk wijden aan het

uitleggen van het begrip Europeanisering, dat vaak als complex wordt

beschouwd. Ik zal het begrip Europeanisering bekijken vanuit drie

verschillende dimensies: de invloed vanuit de EU op het nationale

niveau, de invloed van het nationale- op het EU niveau, en de

Europeanisering van de Roma-representatie. De eerst dimensie zou je

een top-down benadering van Europeanisering kunnen noemen, en betreft

de impact van instituties, processen en beleid op structuren en

processen in de lidstaten. Europeanisering in de top-down dimensie

drukt met andere woorden uit in welke mate het beleid van een

lidstaat verandert door de totstandkoming van Europese regelgeving

vanuit de EU. Top-down Europeanisering werkt zo met de EU als

leidende kracht, waar de lidstaat de afhankelijke variabel is.

Bij de tweede dimensie, die de bottom-up benadering kan worden

genoemd, gaat het kort samengevat over de impact van het nationale

niveau op de ontwikkeling van Europese instituties, processen en

beleid als sets van nieuwe normen, regels en gewoontes. Deze

dimensie werkt vanuit het idee dat Europeaniseringprocessen zich

niet enkel van Europees naar nationaal niveau voltrekken, maar juist

dat deze in werkelijkheid andersom -en in interactie met elkaar–

(kunnen) plaatsvinden. Tanja Börzel bijvoorbeeld ziet

11

Europeanisering als een ‘two-way process’. Staten zijn hierin geen

passieve actoren maar verzetten hun bakens en proberen ook hun

nationale belangen op Europees niveau beleidsmatig zo goed mogelijk

ingang te laten vinden.13

Bij de derde Europeaniseringsdimensie, de Europeanisering van

de Roma-representatie, kunnen verschillende elementen onderscheiden

worden: 1) de presentatie van de Roma als Europese minderheid, 2) de

ontwikkeling van het paraplubegrip ‘Roma’ in de Europese context, en

3) het ontstaan van Europa-brede programma’s gericht op de

positieverbetering van de Roma. Volgens Huub van Baar is er geen

andere bevolkingsgroep in Europa recentelijk in zo veel inclusie-,

empowerment-, en ontwikkelingsprogramma’s betrokken geraakt als deze

minderheid, en heeft de Europeanisering van de Roma zo een nieuwe

fase in de geschiedenis van hun representatie ingeluid.14 Vanaf

de late middeleeuwen tot aan de periode onder het communisme en het

nazisme werden de Roma vaak gezien als vreemd en niet-Europees. De

Roma werden gezien als obstakels voor de nagestreefde vooruitgang en

beschaving in Europa. Vanaf de jaren ‘90 werden de Roma binnen de

discoursen van EU instituties, verschillende niet-gouvernementele

organisaties (ngo’s) en Roma actiegroepen steeds meer als een

Europese minderheid gepresenteerd.15 Een zwakke Europese minderheid

welteverstaan, die extra aandacht en bescherming zou moeten

genieten. De EU hanteert een paraplu-begrip waarbinnen ze de

minderheden waar zij zich op focussen kunnen plaatsen en

beleidsmatig kunnen benaderen. Op deze manier worden groepen zoals

Roma en woonwagenbewoners die verschillende achtergronden hebben

onder één noemer geplaatst, waarmee zo een min of meer homogene

13 T.A. Börzel, ‘Pace- Setting, Foot- Dragging, and Fence- Sitting: Member States Responses to Europeanization’, JCMS, nr. 40 (2002), p. 3.14 H. Van Baar, The European Roma. Minority Representation, Memory and the Limits of Transnational Governmentality, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011, p. 387.15 Ibid.

12

‘Roma-identiteit’ wordt gecreëerd. Aan de hand van dit paraplubegrip

is het makkelijker om een beleid op te stellen, via welke deze Roma-

identiteit mogelijk wordt overgenomen door de lidstaten. Bij de

Europeanisering van de Roma presentatie valt te zien hoe het

gehanteerde paraplubegrip van de EU maakt dat lidstaten aangespoord

worden de Roma op eenzelfde manier te benaderen, namelijk als een

kansarme groep die bijzonder vatbaar is voor sociale exclusie,

armoede en discriminatie.16

Het is moeilijk om een titel te geven aan de groep die in dit

onderzoek behandeld wordt. Aangezien ik het paraplubegrip ‘Roma’

zoals gehanteerd door de EC zal volgen vallen hier nog meer groepen

onder dan alleen de etnische Roma. Als ik in dit onderzoek schrijf

over ‘de Roma’ zal het dan ook gaan over de gehele groep die de EC

binnen zijn paraplubegrip vat. Het gehanteerde paraplubegrip behelst

volgens de EC het volgende: ‘De term “Roma” is –zoals in andere

politieke documenten van het Europees Parlement en de Europese Raad–

een overkoepelende term voor groepen mensen met min of meer

vergelijkbare culturele kenmerken, zoals de Sinti, travellers, Kalé,

gens du voyage, zigeuners en dergelijke, ook als zij sedentair

leven.’17 Waar ik in dit onderzoek specifieke woorden gebruik als

‘zigeuners’ of ‘woonwagenbewoners’ in plaats van ‘de Roma’, kan het

gaan over subgroepen binnen het grotere geheel, of in het geval van

‘zigeuners’ om een andere benaming. Ik zal andere benamingen

inzetten als die werden gebruikt binnen een bepaald moment in de

geschiedenis. Wat voorop staat is dat het in de kern gaat over de

identificatie van bepaalde gedeelde geschiedenissen,

16 European Commission, ‘Communication form the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and theCommittee of the regions’, COM(2010) 0245, Brussels, 26-8-2010.17 Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020’, COM(2011) 173, Brussel, 05-04-2011, p. 2.

13

sociaalmaatschappelijke kenmerken en gedragingen die overeenkomstig

zijn voor leden van een (sub)groep, en waarmee ze zich onderscheiden

ten opzichte van andere groepen of individuen. Het tweede

hoofdstuk bevat vervolgens een chronologisch overzicht van de

ontwikkeling van het Europees beleid ten opzichte van de Roma.

Hierbij zal aandacht worden besteed aan de verschillende spelers

binnen het opstellen en uitvoeren van het huidige EU beleid

aangaande deze minderheid. Het zijn immers niet alleen de

instituties van de EU die hieraan hebben bijgedragen. Uit het

hoofdstuk zal blijken dat binnen het Europese Roma-beleid de

accenten verschuiven. Waar tot 2000 de nadruk lag op een generiek

mensenrechtenbeleid, is dit uitgegroeid tot het huidige

‘geëtniseerde’ doelgroepenbeleid.

In het derde en vierde hoofdstuk zullen casestudies

worden uitgevoerd naar het Roma-beleid in Nederland en België. Aan

de hand van deze casestudies zal bekeken worden hoe en in welke mate

er doorwerking plaatsvindt van het Europees Roma-beleid naar deze

twee West-Europese EU- lidstaten. De beleidsgeschiedenis van beide

landen zal besproken worden om dit te kunnen koppelen aan de

incorporatie van het ‘EU Framework’.

In het concluderende vijfde hoofdstuk zullen deze twee

lidstaten met elkaar vergeleken worden met het oog op

Europeanisering. Zo zal te zien zijn hoe twee buurlanden van elkaar

kunnen verschillen in het uitvoeren van EU Roma-gerelateerd beleid,

en hoe zo ook verschillende processen van Europeanisering zichtbaar

zijn. Ik heb ervoor gekozen om twee westerse lidstaten onder de loep

te nemen, aangezien dit hopelijk een bijdrage zal leveren aan de al

bestaande literatuur aangaande dit onderwerp. Meerde studies zijn

uitgevoerd op Europeanisering van Centraal- en Oost-Europese

lidstaten, maar nog nauwelijks op deze twee West-Europese lidstaten

die beide een relatief kleine Roma minderheid kennen. De

14

doelstellingen in de Europese richtlijnen, strategieën en

beleidskaders zijn voor elke lidstaat gelijk, zo ook deze in dit ‘EU

Framework for National Roma Strategies’.

De lidstaten van de EU met een relatief kleine Roma populatie die

misschien wel veel minder problemen ervaren moeten zo dezelfde

maatregelen nemen als landen met meer Roma. Er is hier echter wel

een proportionaliteitsclausule opgenomen. Mijn onderzoek zal er dan

ook op gericht zijn om te bekijken hoe deze West-Europese lidstaten

op hun eigen manier de strategie implementeren, en wat de rol van de

EU hierbij is en zou moeten zijn.

Voor mijn onderzoek zal ik gebruik maken van zowel primaire

bronnen als secundaire literatuur. De primaire bronnen bestaan uit

documenten van de Europese Commissie, de Raad van Europa, het

Europees parlement, de nationale strategieën van Nederland en

België, en verschillende handelingen en kamerstukken. Ook heb ik

interviews afgenomen. Deze documenten en interviews vormen samen een

mooi beeld van wat er op Europees niveau wordt besproken en besloten

aangaande de Roma, en de reactie daarop vanuit de onderzochte

lidstaten. In mijn onderzoek worden verschillende Engelse termen

gebruikt, die ik cursief zal weergeven.

15

Hoofdstuk I. Theoretisch kader: de drie processen van

Europeanisering

Dit onderzoek is erop gericht om te analyseren hoe EU-lidstaten

omgaan met het beleidsthema aangaande de Roma. Er is sprake van een

toenemende aandacht voor deze groep vanuit de EU en andere

organisaties. In dit hoofdstuk zal ik met dit in gedachten

onderzoeken hoe de lidstaten hun beleid ten aanzien van Roma hebben

vormgegeven, en in hoeverre hierbij sprake is van invloed vanuit de

EU en andere instituties zoals de Organisatie voor veiligheid en

samenwerking in Europa (OVSE), de Verenigde Naties (VN) en de Raad

van Europa (RvE). Dit onderzoek zal worden verricht aan de hand van

het analytisch raamwerk dat wordt geboden door het concept

Europeanisering. In de literatuur wordt Europeanisering vaak

aangeduid als een lastig bruikbaar concept omdat het niet eenduidig

is. In dit hoofdstuk zal ik meer duidelijkheid proberen te

verschaffen door dit concept een overzichtelijke invulling te geven.

Aangezien het Europeaniseringsbegrip buitengewoon breed is en

16

benaderd kan worden vanuit onder andere historisch, cultureel,

economisch, politiek en beleidsmatig-institutioneel perspectief, zal

ik mij met het oog op het uiteindelijke doel van dit onderzoek

vooral beperken tot de laatste twee dimensies.

Europeanisering als analytisch concept

wordt vaak gebruikt om veranderingen van binnenlandse structuren en

beleid te onderzoeken die tot stand komen als antwoord op

beleidspraktijken die zijn geïnstitutionaliseerd op supranationaal

niveau. Het staat voor een proces waarbij Europese regels,

collectieve afspraken en mechanismen integreren in al bestaande

binnenlandse structuren en deze beïnvloeden.18 Experts op het gebied

van Europeanisering hebben uiteenlopende definities van het concept

gegeven, afhankelijk van hun benadering. De meesten benadrukken

echter expliciet het beleidsproces van de EU en beperken de effecten

van Europeanisering tot de EU-lidstaten. Robert Ladrech,

gespecialiseerd in Europese politiek, stelt bijvoorbeeld dat

Europeanisering gebruikt wordt om duiding te geven aan een proces

van verandering; een binnenlandse dynamiek die ontstaat door de

impact of de invloed die de EU heeft.19 Het effect van

Europeanisering is zo een proces van verandering op nationaal

niveau, waarbij beleid, wetgeving en instituties worden aangepast

aan nieuwe beleidsvormen, normen, regels en procedures die

voortvloeien uit het Europese systeem van governance.20 De visie van

Ladrech kan worden gezien binnen de top-down dimensie van

Europeanisering. Naast deze visie die

zich richt op veranderingen vanuit de EU, is het voor dit onderzoek

ook van belang om te kijken naar Europeanisering opgevat als de

18 B. Coppieters, M. Emerson, e. a, Europeanisering en conflictoplossing. Case studies uit de Europese periferie, Gent: Academia press 2004, p. 19.19 R. Ladrech, ‘Europeanisation and Political Parties: Towards a Framework for Analysis’, Queen’s Papers on Europeanisation, nr. 2 (2001), p. 3.20 C. Radaelli, R. Pasquier, Conceptual Issues, Basingstoke: Palgrave Macmillan2006, pp . 39-41.

17

bijdragen die lidstaten proberen te leveren aan de formatie van EU-

beleidsagenda’s, ook wel gezien als de bottom-up dimensie van

Europeanisering.

Volgens Edwin van Rooyen kunnen ook (sub)nationale actoren bijdragen

aan Europese ontwikkelingen die op hun beurt weer binnenlandse

gevolgen hebben.21 Tanja Börzel karakteriseert Europeanisering dan

ook als een two-way process.22 De

hierboven uitgezette dimensies van Europeanisering zullen in de

tweede en derde paragraaf van dit hoofdstuk afzonderlijk van elkaar

besproken worden in de vorm van bottom-up en top-down Europeanisering.

Deze termen kunnen ongelukkig gekozen lijken, aangezien deze een

hiërarchie suggereren. De beleidspraktijk is veel complexer en

interactiever dan deze splitsing doet lijken. Ik heb er toch voor

gekozen deze twee termen als leidraad te nemen om een verschil aan

te kunnen geven tussen de invloed die de EU uitoefent op haar

lidstaten en de manier waarop dit proces omgekeerd plaatsvind. Dit

suggereert echter niet dat ik hier een ‘hogere’ of ‘lagere’ positie

in herken. Na het bespreken van deze twee vormen van Europeanisering

zal er een paragraaf worden gewijd aan de representatie van de Roma

binnen dit Europeaniseringskader. Ik zal aandacht besteden aan een

derde Europeaniseringsdimensie gericht op de identiteit,

representatie en minderhedenstatus van de Roma. Dit zal worden

bekeken aan de hand van de vraag: ‘wie zijn de Roma?’ binnen het

concept Europeanisering. Ik zal dit behandelen binnen de recent

historische context aangaande de Europese institutionele interesse

voor deze groep.

1.1 De top-down dimensie Europeanisering21 E. van Rooyen, De Europeanisering van belangengroepen en politieke partijen in Nederland 1990-2000, Amsterdam: Pallas Publications 2009, p. 3.22 K. Howell, ‘Developing Conceptualisations of Europeanization: Synthesising Methodological Approaches’, Queen’s Papers on Europeanization, nr. 3(2004), p. 15.

18

Europeanisering wordt door verschillende wetenschappers als Claudio

M. Radaelli en Kyris George gezien als een top-down proces dat de

aanpassingseffecten van de lidstaten omtrent de Europese normen,

ideeën en regels beschrijft.23 In zijn algemeenheid kan men vanuit

deze visie constateren dat communautair beleid24 invloed heeft op

nationale politiek-bestuurlijke processen. Als afgeleide hiervan

kunnen zo de krachten die aansturen op aanpassing of verandering van

beleid beschouwd worden als Europeanisering. Radaelli definieert

Europeanisering als:

‘Processes of (a) construction, (b) diffusion, and (c) institutionalization of formal and

informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ‘ways of doing things’, and shared

beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU public

policy and politics and then incorporated in the logic of domestic discourse, identities,

political structures, and public policies.’25

Deze definitie geeft aan hoe EU-politiek en -beleid vormgegeven

wordt vanuit overtuigingen, procedures, normen, waarden en

handelswijzen. Dit zou zijn doorwerking vinden naar het niveau van

de lidstaten. Radaelli’s definitie heeft een grote reikwijdte omdat

deze ruimte laat voor concrete en minder tastbare aspecten naast de

brede variabelen als structuren, gedachtevorming en beleid. Onder

zijn conceptualisatie van Europeanisering vat hij zowel cognitieve

als normatieve dimensies. Volgens Grabbe benadrukt hij naast de

‘harde transfer’ in de vorm van regels en procedures ook de ‘zachte

transfer’ in de vorm van overdracht van stijl, aanpak en normen en

waarden.26 Hij stelt dat: ‘the EU can influence values, norms, and discourses23 T. Börzel, ‘Europeanization: How the European Union Interacts with its Member States’, IHS Political Science Series, nr.93 (2003), p. 47. 24 Communautair omvat hier alle zaken die op het niveau van de Europese Unieworden besloten, de zaken waarvoor EU-lidstaten bevoegdheden hebben overgedragen aan de Europese Unie.25 K. Featherstone, C. Radaelli, The Politics of Europeanization, Oxford: Oxford University Press 2003, p. 31.26 H. Grabbe, ‘Europeanization goes east’, http://www.ceses.cuni.cz/CESES-141-version1-3_1__Grabbe_2002_Europeanisation_goes_east.pdf, geraadpleegd

19

prevalent in Member States. Those cognitive and normative frames may trigger

“transformative effects on all the elements of politics and policy.”27 Deze logica stelt

zo dat de beleidsvorming op EU-niveau zeker zijn invloed heeft op de

beleidsvorming en politiek van de EU en de lidstaten, en Radaelli

geeft zo een duidelijke top- down dimensie aan. Radaelli gebruikt het

werkwoord ‘insemineren’ om aan te tonen hoe suggesties en

verwachtingen vanuit de EU de percepties van de lidstaten kunnen

veranderen.28 Top-down Europeanisering werkt zo

met de EU als leidende kracht, waar de impact op landelijk niveau de

afhankelijke variabel is. De EU kan volgens Klaus Hix en Simon Goetz

de lidstaten zowel op een directe als indirecte manier beïnvloeden.29

De directe invloed komt hier voort uit geformuleerde beleidsdoelen

die erop gericht zijn gespecificeerde veranderingen door te voeren

in de lidstaten. Het meeste wetenschappelijke onderzoek binnen

Europeanisering is gedaan naar de directe invloed van EU-

instrumenten op nationaal beleid, waarbij Europees beleid dikwijls

als startpunt wordt genomen. De invloed op nationaal niveau wordt

vaak onderzocht vanuit verschillende aspecten van binnenlandse

regelingen zoals beleid, politiek of staatsbestel. Hierbij moet

wederom in gedachten worden gehouden dat politiek, beleid en

staatsbestel aparte factoren zijn, maar die in het proces wel met

elkaar verbonden zijn. Dit onderscheid is voor dit onderzoek ten

zeerste van belang, omdat het vaak politieke beslissingen zijn die

bepalen hoe het beleid ten aanzien van de Roma vorm krijgt.

1.2 De bottom-up dimensie van Europeanisering

op 5-8-2014, p. 309.27 Ibid.28 C. Radaelli, ‘Whither Europeanization? Concept stretching and substantivechange’, European Integration online Papers,nr. 8 (2000), p. 18. 29 S. Hix, K. Goetz, ‘Introduction: European integration and national political systems’, West European Politics, nr.4 (2007), pp. 10-13.

20

De communautaire instellingen hebben niet de mogelijkheid tot

uitvoering van het opgestelde Europees beleid. Dit brengt ons terug

naar de lidstaten, die de op supranationaal niveau opgestelde

richtlijnen en strategieën implementeren. Deze implementatiefase is

zeer van belang, aangezien de Europese regelgeving ruimte geeft voor

eigen interpretatie en herformulering.

Yves Mény veronderstelt een beweegruimte voor nationale actoren te

zien: ‘Most policies are immediately reinterpreted and reformulated by the implementers,

who far from being passive, are in fact policy-makers in their own right.’30 Als er sprake

is van een vertraagde of verkeerde implementatie is dit zodoende

dikwijls te wijten aan de politieke strijd die plaatsvindt op

nationaal niveau. Dit gebeurt tijdens het aanpassen van nationale

wet- en regelgeving aan de opgelegde richtlijnen. Volgens Maria

Cowles zijn de intermediaire factoren, zoals belangrijke

sleutelspelers op nationaal niveau, de heersende politieke cultuur

en nationale formele instituties hierbij cruciaal.31 De

reacties op de externe aanpassingsdruk kunnen variëren van

facilitair tot obstructief al naar gelang cultuur en politieke

voorkeuren. Deze reactie kunnen uit verschillende hoeken komen,

bijvoorbeeld vanuit de burgers of vanuit de politiek. Cowles en

andere wetenschappers onderscheiden drie (institutionele) factoren

die aanpassing aan Europese instituties tegenwerken of juist

mogelijk maken: het aantal vetospelers in het nationale segment,

instituties die een bemiddelende positie innemen, en de politiek-

bestuurlijke cultuur. In samenhang met deze institutionele factoren

zijn er actor-gecentreerde factoren. Veel is afhankelijk van de

strategieën en aanpak van de belangrijkste nationale actoren, die

worden beïnvloed door de mate waarin hervorming en transformatie

30 M. Cowles, J. Caporaso, T. Risse, Transforming Europe: Europeanization and DomesticChange, Cornell: Cornell University press 2001, p. 53.31 Ibid.

21

door de bevolking worden geduld. Mocht dit het geval zijn, dan zal

er meer oppositie ontstaan jegens het opgelegde EU-beleid. Een

lidstaat kan als reactie hierop trachten een bijdrage te leveren aan

de formatie van EU- beleidsagenda’s, om zo zijn eigen werkwijze door

te voeren.32 De enkelzijdige top-down

benadering van Europeanisering heeft als nadeel dat het een visueel

begrip van Europeanisering als eenrichtingsverkeer creëert. Dit mag

dan wel een geldig uitgangspunt zijn voor deze specifieke kijk op

Europeanisering, het heeft de neiging om de inhoud van de

Europeaniseringprocessen te vereenvoudigen. Alleen de top-down

theorie gebruiken om een bepaalde realiteit te omschrijven, wordt

dan ook door sommige wetenschappers gezien als een tekortkoming.33

Deze theorie gaat er namelijk vanuit dat Europeaniseringsprocessen

zich enkel van Europees naar nationaal niveau voltrekken. Dit

terwijl deze processen in werkelijkheid ook andersom -en in

interactie met elkaar- kunnen plaatsvinden. Behalve supranationale

actoren kunnen ook (sub)nationale actoren aan Europese

samenwerkingsvormen bijdragen, die op hun beurt weer gevolgen op

nationaal niveau hebben.34 Zoals ik hierboven al heb vermeld, ziet

Börzel Europeanisering om deze reden als een ‘two-way process’.35 Staten

zijn geen passieve actoren, maar verzetten hun bakens.

Naast alleen de top-down dimensie van Europeanisering zou er volgens

Ladrech ook naar de bottom-up dimensie van Europeanisering moeten

worden gekeken, willen we de Europeaniseringprocessen goed kunnen

begrijpen.36 De eenzijdige top-down benadering van Radaelli, die ervan

uitgaat dat Europeaniseringsprocessen zich van Europees naar32 Ibid.33 Zie onder andere Ladrech.34 E. van Rooyen, De Europeanisering van belangengroepen en politieke partijen in Nederland 1990-2000, Amsterdam: Pallas Publications 2009, p. 30.35 K. Howell, ‘Developing Conceptualisations of Europeanization: Synthesising Methodological Approaches’. Queen’s Papers on Europeanization, nr. 3(2004), p. 15.

22

lidstatelijk niveau voltrekken, erkent niet dat deze processen ook

andersom kunnen plaatsvinden.

Het momenteel onderontwikkelde conceptuele design van het

bottom-up denken over Europeanisering wordt weinig bij naam genoemd

in de wetenschappelijke literatuur. Darry Mccauley is daarom van

mening dat er meer aandacht moet komen voor deze benadering om het

begrip Europeanisering in zijn geheel te kunnen begrijpen.37 De bottom-

up dimensie van Europeanisering wordt door Mccauley gedefinieerd

als:‘the reorientation of a (sub)national actor’s champ d’activité towards supranational

institutions, politics and/or policy-making.’38 Hij herkent binnen de literatuur

over deze bottom-up dimensie van Europeanisering drie verschillende

varianten, zijnde proactie, afwijzing/promotie en gebruik. De eerste

variant (proactie) betreft de heroriëntatie van nationale groepen

naar supranationale locaties. De tweede variant (afwijzing/promotie)

concentreert zich op anti- en pro-EU groeperingen, movements en

activiteiten op nationaal en Europees niveau. De activiteiten van

deze groepen zijn een reactie op het verhoogde level van integratie.

Deze afwijkende reacties op Europese integratie worden vaak

geassocieerd met protest acties vanuit zogenaamde social movements. De

derde variant (het gebruik) concentreert zich op het schetsen van de

top-down pressures, wat resulteert in bottom-up usage.39 Deze laatste

variant is terug te vinden in Peter Vermeersch’ artikel:

‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijke inclusie in een nieuwe

politieke en institutionele context’. Hij beschrijft hier hoe Europeanisering

in zijn ogen grotendeels positieve gevolgen heeft gehad voor de

36 E. van Rooyen, De Europeanisering van belangengroepen en politieke partijen in Nederland 1990-2000, Amsterdam: Pallas Publications 2009, p. 69.37 D. Mccauley, ‘Bottom-Up Europeanization Exposed: Social Movement Theory and Non-state Actors in France’, Journal of Common Market Studies, nr. 5 (2011), p. 1019. 38 Ibid., p. 1020.39 S. Jacquot, C. Woll, ‘Usage of European Integration – Europeanization from a Sociological Perspective’, European Integration online Papers, nr. 12 (2003), p. 15.

23

manier waarop onder andere Romavertegenwoordigers- en activisten

deel kunnen nemen aan het beleidsproces. Door de druk vanuit de EU

om de positie van Roma in de lidstaten te verbeteren zijn er nieuwe

platformen voor dialoog ontstaan. Ook nationale overheden en

organisaties voelen zich door het zich verder ontwikkelde Europese

kader gestimuleerd om zelf allerlei overlegplatformen en adviesraden

op te zetten. Zij zien dit als een mogelijkheid om invloed uit te

oefenen op wat er op Europees niveau wordt besproken en besloten.40

1.3 Europeanisering van de Roma (identiteit, representatie,

minderhedenstatus)

Vooral sinds de val van het communisme is er sprake van een

ontwikkeling die omschreven kan worden als ‘de Europeanisering van

de representatie van de Roma’.41 Onder dit begrip kunnen drie

dimensies onderscheiden worden: de representatie van de Roma als

Europese minderheid, de ontwikkeling van het paraplubegrip ‘Roma’ in

Europese context en het ontstaan van Europa-brede programma’s. Deze

ontwikkelingen zijn zichtbaar tijdens politieke debatten en

discussies omtrent beleidsvorming, maar ook in de media en de

wetenschap. Dit wordt bovendien duidelijk in verschillende vormen

van belangenbehartiging en activisme, waar de Roma in toenemende

mate worden voorgesteld als een Europese minderheid. In samenhang

hiermee zijn er vele grote, Europa-brede programma’s en projecten

ontworpen en georganiseerd met als doel de ontwikkeling en

verbetering van de situatie van de Roma. Daarnaast heeft het als

doel om kansen te creëren voor de Roma zelf om een bijdrage te40 P. Vermeersch, ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijke inclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie ,nr. 3 (2011), p. 430.41 H. van Baar, The European Roma. Minority Representation, Memory and the Limits of Transnational Governmentality, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011, p. 387.

24

kunnen leveren aan die verbetering.42 Volgens Huub van Baar is er

geen andere bevolkingsgroep in Europa recentelijk in zo veel

inclusie-, empowerment-, en ontwikkelingsprogramma’s betrokken

geraakt als deze minderheid, en heeft de Europeanisering van de Roma

een nieuwe fase in de geschiedenis van hun representatie en

zelfrepresentatie ingeluid. De Roma worden sinds deze nieuwe fase

beschouwd en behandeld als Europeanen, wat hiervoor verre van

vanzelfsprekend was.43 In de late Middeleeuwen, tijdens de

Verlichting, de Romantiek, de negentiende- en de twintigste eeuwse

processen van natiestaatformatie, maar ook onder het communisme en

het nazisme werden de Roma veelal gezien als vreemd en niet-

Europees. De Roma werden gezien als obstakels voor de nagestreefde

‘vooruitgang’ en ‘beschaving’ in Europa. Er bestaat

veel discussie over waar ‘de Roma’ oorspronkelijk vandaan komen. De

algemene opvatting onder wetenschappers en de doelgroep zelf is

echter dat Roma oorspronkelijk afkomstig zijn uit India. Dit wordt

vooral gebaseerd op de verwantschap in taal, het Romanes en het

Sanskriet. Ook gekeken naar uiterlijk en cultuur zouden er

overeenkomsten zijn met de Indiërs. Na genetisch onderzoek zou zijn

vastgesteld dat ‘de Roma’ India in de vroege Middeleeuwen hebben

verlaten. Tijdens hun migratie richting Europa zouden zij zich op

bescheiden schaal hebben vermengd met bevolkingen in het Midden-

Oosten en de Kaukasus. Uit genetische materiaal valt volgens de

uitkomsten van onderzoek op te maken dat de Roma zich negen eeuwen

geleden via de Balkan over Europa begonnen te verspreiden, waarna

zij zich splitsten in een westelijke en oostelijke tak.44 Hierbij

moet bedacht worden dat er niet gesproken kan worden over ‘de Roma’,

aangezien het hier om een heterogene groep gaat en het achttiende-

42 Ibid., p. 378.43 Ibid., p. 387.44 D. Vlasblom, ‘Roma trekken al 1500 jaar rond. Genetisch onderzoek bevestigt taalkundige analyse’, NCR Handelsblad, 12-12-2012.

25

en negentiende-eeuwse nationalistische idee van volkeren al te snel

op de geschiedenis van voor de verlichting wordt geprojecteerd.

Binnen het paraplubegrip dat de EU hanteert vallen naast ‘Sinti en

Roma’ onder andere ook woonwagenbewoners en Irish travelers, bij wie een

Indische herkomst niet aan de orde is. Dit laat zien de EU een

complexe identiteit creëert voor deze groep vallende onder het

gehanteerde paraplubegrip, om zo makkelijker een algemeen Roma-

beleid te kunnen ontwikkelen. Het hanteren van het paraplubegrip

‘Roma’ draagt zo bij aan ‘de Europeanisering van de Roma

representatie’.45 Roma kennen een geschiedenis van vervolging.

In vele Europese landen werd vanaf de komst van de Roma-beleid

gevoerd dat zich richtte op verdrijving, assimilatie en vernietiging

van ‘zigeuners’, een benaming die zeker in het verleden veel

gebruikt werd. Vooral hun nomadisch bestaan maakte dat de Roma als

een aparte groep werden gezien, hoewel er tegenwoordig nauwelijks

meer sprake is van zoiets als ‘nomadisme’. Dit leidde tot segregatie

tussen de Roma en de door hen zo genoemde gadjé-samenleving.46

Maurits Eycken zegt hierover:

‘De geschiedenis van de zigeuner wordt gekenmerkt door repressie. Dat is op zich niet zo

verwonderlijk omdat autoritair gestructureerde, sedentaire samenlevingen de

aanwezigheid van een egalitaire groep met een grote flexibiliteit en mobiliteit niet kunnen

plaatsen en dus alles in het werk zullen stellen om deze groep te doen verdwijnen en/ of te

stabiliseren[..].’47

Volgens de EC wonen er naar schatting 10 tot 12 miljoen Roma in

Europa, waarvan 6 miljoen in de EU.48 Zoals gezegd is de algemene45 H. van Baar, The European Roma. Minority Representation, Memory and the Limits of Transnational Governmentality, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011, p. 387.46 Door de Roma gebruikte term voor de mensen buiten hun eigen groep.47 M. Eycken, Roma-Zigeuners, Overleven in een industriële samenleving, Leuven: Uitgeverij Acco 2006, p.174.48 European Commission, ‘Discrimination in the EU in 2012’, Special Eurobarometer 393, 1-11-2012.

26

opvatting dat de herkomst van de Roma te herleiden is tot India.

Echter heeft het contact met verschillende culturen gedurende de

geschiedenis en de vele pogingen om de Romani cultuur te vernietigen

of te laten opgaan in de dominante cultuur hun traditie, taal en

levenswijze doen veranderen. De Roma in Europa vormen dan ook een

buitengewoon heterogene groep. Zoals binnen elke etnische groep

(meerderheid of minderheid) zijn er onder de Roma verschillende,

soms tegenstrijdige vormen van identificatie aanwezig. Dat blijkt al

uit de grote variatie aan namen die zij zichzelf geven. De term

'Roma' is maar een van de gangbare benamingen om naar de hele groep

of een gedeelte hiervan te verwijzen. De Roma hebben ook, in

tegenstelling tot andere etnische groepen, weinig tot geen

wezenlijke symbolen van eenheid, zoals een uniforme

gemeenschappelijke taal, of een gemeenschappelijke geschiedenis en

vaderland. Het is volgens Vermeersch dan ook in zekere mate

misleidend te spreken van een collectieve Roma-identiteit.49 In

documenten van Europese instellingen, Roma-organisaties en

wetenschappelijke artikelen wordt de term Roma vaak overkoepelend

gebruikt via het eerder genoemde paraplubegrip.

Hierbij wordt echter meestal wel vermeld dat hiermee niet bedoeld

wordt dat Roma een homogene groep vormen. Een voorbeeld van het

gebruik van de term Roma als paraplubegrip is terug te vinden in een

noot, gebruikt door de EC:

De term “Roma” is – zoals in andere politieke documenten van het Europees Parlement

en de Europese Raad – een overkoepelende term voor groepen mensen met min of meer

vergelijkbare culturele kenmerken, zoals de Sinti, travellers, Kalé, gens du voyage,

49 P. Vermeersch, ‘Centraal- en Oost-Europese Roma: ongewenste asielzoekers’, http://www.streventijdschrift.be/artikels/00/roma-zig.htm , geraadpleegd op 8-10- 2014.

27

zigeuners en dergelijke, ook als zij sedentair leven (circa 80% van de Roma is sedentair,

zie SEC(2010) 400).50

In dit geval worden individuen met verschillende achtergronden door

de EC onder één noemer geplaatst. Dat maakt het mogelijk om hen tot

onderwerp van Europees beleid te maken. De EC Europeaniseert zo een

‘Roma-identiteit’.51 De representatie van de Roma als minderheid was

duidelijk zichtbaar kort na de val van de muur. De RvE was één van

de eerste instellingen die de Roma begonnen te zien in termen van

een Europese minderheid. In een beleidsdocument over de zogenoemde

‘Europese identiteit’ van de Roma spreekt de Raad over:

‘A special place among the minorities [of Europe] is reserved for the Gypsies. Living

scattered all over Europe, not having a country to call their own, they are a true

European minority, but one that does not fit into the definitions of national or linguistic

minorities. As a non-territorial minority, the Gypsies greatly contribute to the cultural

diversity of Europe. In different parts of Europe they contribute in different ways, be it by

language and music or by their trades and crafts. With central and east European

countries now member states [of the Council of Europe], the number of Gypsies living in

the area of the Council of Europe has increased drastically.’52

De RvE sprak al begin jaren ‘80 over zaken aangaande de Roma in zijn

beleidsagenda’s. Zodoende werden de Roma voor de val van de muur al

geïdentificeerd als een etnische minderheid.53 Echter, het

bediscussiëren en monitoren van de Roma als een Europese minderheid

begon pas begin jaren ‘90. Ook verscheen de representatie van de

Roma in de vorm van een Europese minderheid steeds meer binnen de

50 Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020’, COM(2011) 173, Brussel, 05-04-2011, p. 2.51 H. van Baar, ‘Europe’s Romaphobia: Problematization, Securitization, Nomadization’, Environment and Planning D: Society and Space, nr. 2 (2011), p. 2.52 Council of Europe, recommendation CM/Rec (1969) 563: Situation of Gypsiesand other Travellers in Europe. Strasbourg: Council of Europe, p. 146.53 Council of Europe, Written Question No 271 by Mr Ramírez on the Recognition of the Gypsy People as an Ethnic Minority 5162, 16-12-1983.

28

discoursen van EU-instituties en de OVSE.54 In 1996 organiseerde de

EC bijvoorbeeld een rondetafel bijeenkomst onder de titel: ‘The Roma:

a truly European people’.55

Het bespreken van de Roma als een Europese minderheid is niet

beperkt tot het domein van intergouvernementele organisaties. In

verschillende mate hebben niet-gouvernementele organisaties zoals de

European Roma Rights Centre en Amnesty International ook bijgedragen aan deze

tendens.56 Deze ngo’s hebben in sommige gevallen allianties gevormd

met Romani organisaties, zoals onder andere het European Roma

Information Office (ERIO), en het Europese Roma Grassroots Organizations

netwerk (ERGO). Meer recentelijk hebben deze organisaties zich

verenigd in het kader van transnational activist and advocacy networks, met

name binnen de EU-Roma beleidscoalitie.57 Deze coalitie heeft

bijvoorbeeld opgeroepen tot een coherent EU Roma-beleid binnen EU-

instituties, en lobbyt op Europees institutioneel niveau om dit doel

te bereiken. Van Baar ziet dit als volgt: ‘Their attempts could be considered

as yet another example of how agencies have increasingly discussed the Roma in the

European context.’58

1.4 Conclusie

Omdat Europeanisering een relatief nieuw onderzoeksdomein is, is er

nog geen eensgezindheid over een exacte definitie van het concept.

Het moge duidelijk zijn geworden dat er vele verschillende

benaderingswijzen zijn om het begrip Europeanisering in kaart te

54 H. van Baar, The European Roma. Minority Representation, Memory and the Limits of Transnational Governmentality, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011, p. 165.55 European Commission, ‘Brussels Declaration: The Roma: A Truly European People. Roma Roundtable’, 1996.56 H. van Baar, The European Roma. Minority Representation, Memory and the Limits of Transnational Governmentality, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011, p. 167.57 Ibid.58 Ibid.

29

brengen. Soms moeten deze samengevoegd worden om tot een duidelijk

beeld te komen. Het begrip

Europeanisering is in dit hoofdstuk bekeken vanuit drie dimensies:

de invloed van het Europese niveau op het nationale niveau, de

invloed van het nationale op het Europese niveau, en de

Europeanisering van de Roma-representatie. De eerst dimensie is de

top-down benadering van Europeanisering, en betreft de impact van

instituties, processen en beleid op structuren en processen in de

lidstaten. Europeanisering in de top-down dimensie drukt met andere

woorden uit in welke mate een lidstaat aangepast is aan het

lidmaatschap van de EU. Bij de tweede dimensie, de bottom-up

benadering, gaat het kort samengevat over de impact van het

nationale niveau op de ontwikkeling van Europese instituties,

processen en beleid als sets van nieuwe normen, regels en gewoontes.

Bij de Europeanisering van de Roma presentatie valt te zien hoe het

gehanteerde paraplubegrip maakt dat lidstaten aangespoord worden om

de Roma op eenzelfde manier te bekijken als de EU, om hier

uiteindelijk zo hun beleid op aan te passen. In hoofdstuk twee zal

bijvoorbeeld besproken worden hoe middels het ‘EU Framework for

National Roma Integration Strategies up to 2020’ de lidstaten worden

aangespoord tot actie met betrekking tot verschillende beleidsdoelen

opgesteld door de EC. De groep vallende onder het

paraplubegrip Roma wordt gepresenteerd als een kwetsbare minderheid,

waarbij geen onderscheid wordt gemaakt aangaande de verschillende

groepen die samen worden gebracht onder de noemer ‘Roma’.

Met dit hoofdstuk is duidelijk geworden dat Europeanisering van de

Roma-representatie invloed heeft gehad op de identiteitsformatie van

de Roma, en zelfs een nieuwe fase in hun representatiegeschiedenis

heeft ingeluid.59 Vanaf begin jaren ‘90 werden de Roma niet meer als

een niet-Europese minderheid gezien, maar als een specifieke Europese59 Ibid.

30

minderheid. Roma werden in het verleden vaak als niet-Europees of

zelfs als vreemdelingen beschouwd, maar dat is nu, in ieder geval

binnen beleidsvorming, niet meer aan de orde. De Roma zouden nu

beschermd en behandeld moeten worden als Europese burgers. Het

Europeaniseringskader biedt zo een geschikt raamwerk om de Roma en

de omgang met de Roma te bekijken.

De drie behandelde processen van Europeanisering kunnen

niet los van elkaar gezien worden. Allen zijn nodig om tot een goed

begrip van Europeanisering te komen toepasbaar voor dit onderzoek.

Europeanisering lijkt een moeilijk te hanteren begrip. Meerdere

auteurs zijn echter overtuigd van de waarde en het nut van het

concept voor academisch onderzoek. Zo stelt Reuben Wong dat het

concept op twee vlakken van belang is.60 Ten eerste beschrijft

Europeanisering zowel veranderingen op nationaal als op Europees

niveau. Die veranderingen kunnen zich manifesteren als parallelle of

verweven processen. Het concept vat beter dan de klassieke

integratietheorieën de belangrijke veranderingen op het nationaal

niveau, rekening houdend met convergentie en diversificatie op

andere niveaus. Ten tweede focust het concept sterk op de relaties

tussen instituties en identiteiten. Het toont aan hoe zowel

institutionele veranderingen en ontwikkelingen identiteiten en

belangen wijzigen, als hoe de veranderende identiteiten druk

uitoefenen op nieuwe institutionele vormen en gedragspatronen. Deze

argumenten zijn dan ook de reden dat ik het begrip Europeanisering

gebruik als theoretisch raamwerk voor dit onderzoek. Deze studie

heeft immers als doel om te kijken hoe en in welke mate er sprake is

van Europeanisering van het Roma-beleid in de interactie tussen en

EU en de lidstaten.

In het volgende hoofdstuk zal het Europees beleid

60 R. Wong, The Europeanization of Foreign Policy, Oxford: Oxford university press 2002, p. 149.

31

omtrent de Roma worden onderzocht om een duidelijk beeld te krijgen

van wat er nu precies beleidsmatig op EU- niveau plaatsvind omtrent

de Roma, en welke ontwikkelingen hierbij zichtbaar zijn. In de

daaropvolgende hoofdstukken zullen er twee casestudies plaatsvinden.

Nederland en België zullen worden bekeken aan de hand van hun eigen

beleid omtrent de Roma, en de mate waarin doorwerking van EU-beleid

hierbij waarneembaar is. Afsluitend, in het concluderende hoofdstuk

van mijn scriptie, zullen deze twee lidstaten met elkaar vergeleken

worden met het oog op Europeanisering.

Hoofdstuk II. De ontwikkeling van het EU Roma-beleid

De EU is gelimiteerd in haar invloed op hoe lidstaten omgaan met de

bescherming van kwetsbare groepen en minderheden. Toch is er vooral

de laatste tien jaar door de EU veel gedaan om de Roma onder de

aandacht te brengen en de leefsituatie van deze minderheid te

verbeteren. Dit kan gezien worden als een logische reactie op het

eigen normatieve voorkomen van de EU waar zaken als mensenrechten en

gelijke behandeling hoog in het vaandel staan. De positie die de

Roma in Europa hebben wordt als kwetsbaar beschouwd: Roma hebben op

sociaaleconomisch vlak een slechte positie, onder andere door de

beperkte participatie in de betreffende samenleving en het vaak lage

opleidingsniveau. Dit lage opleidingsniveau is terug te brengen naar

de tijd van het communisme, toen de Roma met segregatie in het

onderwijssysteem werden geconfronteerd. Zij werden meestal ten

onrechte naar zogenaamde ‘speciale scholen’ gestuurd, bedoeld voor

kinderen met een handicap om zo uitsluitend te werden opgeleid voor

32

laaggeschoold werk. Nog steeds worden de Roma geconfronteerd met

uitsluiting en discriminatie, niet alleen in het onderwijs maar

bijvoorbeeld ook op de arbeidsmarkt.61 Vooral in landen als

Bulgarije, Slowakije en Roemenië leven Roma in zeer slechte

omstandigheden. Vaak wonen zij binnen afgescheiden wijken en getto’s

zonder voldoende elektriciteit, gas, stromend water en (soms)

riolering.62 Ook de economische crisis die Europa de afgelopen jaren

trof, zorgde dat de Roma minderheid het vaak nog moeilijker kreeg.

Deze hardnekkige ontwikkelingen resulteerden erin dat er door de EU

en de andere actoren niet kon worden weggekeken.

In dit hoofdstuk zal ik

onderzoeken hoe het Europese beleid met betrekking tot Roma is

geëvolueerd sinds de val van de muur. Ik heb ervoor gekozen om dit

als startpunt te nemen aangezien de val van het communisme enorm

veel verandering voor de Roma teweeg bracht. Hierna zal de periode

van na de millenniumwisseling (2000 tot 2007) aan bod komen, waarin

ik de ontwikkeling van de EU-antidiscriminatiewetgeving zal

schetsen. Vervolgens zal de periode van 2007 tot 2011 besproken

worden, toen er een Europese sociale inclusie agenda tot stand kwam.

Afsluitend zal de periode vanaf 2011 behandeld worden met focus op

het ‘EU Framework’ waarmee een expliciet etnisch beleid is

gecreëerd. In dit hoofdstuk bekijk ik deze geschiedenis en opgang

van EU Roma-beleid vanuit het perspectief van de processen van

Europeanisering, waarbij elke periode een andere invulling kent.

61 H. van Baar, ‘Europe’s Romaphobia: Problematization, Securitization, Nomadization,’Environment and Planning D: Society and Space, nr. 2 (2011), p. 210. 62 W. Guy, Between Past and Future: The Roma of Central and Eastern Europe, Hertfordshire: University of Hertfordshire Press 2001, pp. 78-83.

33

Het is van belang om te weten welke spelers er betrokken zijn,

aangezien het vaak andere organisaties en instanties in samenwerking

met de EU zijn die de situatie omtrent de Roma proberen op de kaart

te zetten en aan te pakken. De EU is maar één van de spelers, hoewel

een heel voorname, en werkt in nauwe interactie samen met de andere

actoren. Deze kunnen als volgt worden gezien:

- Gouvernementele of internationale organisaties: de Europese

Unie (28 leden)/ de Raad Van Europa (49 leden)/ de Organisatie

voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (53 leden)

- Transnational Advocacy Networks (TAN’S): relaties tussen niet-

gouvernementele organisaties zoals Amnesty International en de

European Roma Information Office (ERIO), stichtingen, media, de

wetenschap en lokale (Roma) organisaties

- De lidstaten

- De Roma zelf, al zijn sommige van hen actief binnen de

Transnational Advocay Networks

De grote aantallen organisaties, instituties en bureaus die zich

bekommeren om de Roma laten zien dat er een wil is om de situatie

aan te pakken. Dit is niet een nieuw gegeven, al vanaf de val van de

muur in 1989 werden Roma steeds meer onderwerp van het politieke en

beleidsmatige debat.63

2.1 Het eerste decennium na 1989: de periode na de val van de

muur

De transitie in de periode na de val van de muur zorgde in Centraal-

en Oost-Europa voor het ontstaan van een enorme etnische

onderklasse bestaande uit meer dan vijf miljoen Roma. Bij elke

statistische indicator op zowel politiek, sociaal en economisch vlak

63 H. van Baar, The European Roma. Minority representation, Memory, and the Limits of Transnational Govermentality,Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011, p. 1.

34

stonden zij er het meest erbarmelijk voor van alle minderheden. Door

de val van het communistische regime en de invoering van de

vrijemarkteconomie eind jaren ‘80 konden veel Roma moeilijk tot geen

aansluiting vinden in de nieuwe samenleving. De veelal

laaggeschoolde Roma vlogen er bij de privatisering als eerste uit

waardoor hun armoede in snel tempo toenam. Ze werden meer

gediscrimineerd en geïsoleerd waardoor een aanzienlijk deel van hen

na verloop van tijd buiten de maatschappij kwamen te staan. De Roma

waren ten tijde van het communisme meer geïntegreerd waardoor

interculturele relaties sterker waren. In de afgelopen twee decennia

zijn er dan ook Roma in verschillende ‘stromen’ naar West-Europa

getrokken om de slechte leefomstandigheden te ontvluchten.64

Deze schrijnende situatie is niet onopgemerkt gebleven.

In de vroege jaren ‘90 probeerden ngo’s waaronder Amnesty International,

Minority Rights Group en het European Roma Rights Center Europese

beleidsmakers aan te sporen tot actie. Niet-gouvernementele

organisaties zorgden er zo voor dat Roma ook op de radar van

(internationale en nationale) gouvernementele organisaties

verschenen.

De RvE en de OVSE waren de eersten die in beweging kwamen. Rapporten

werden geschreven en resoluties werden aangenomen, en langzaamaan

werden de Roma steeds meer gezien en gehoord.65 Deze organisaties

hadden echter niet de macht om hun leden te dwingen de positie van

de Roma te verbeteren, maar door aandacht te schenken aan

minderhedenbescherming hoopten ze dat de lidstaten zelf zouden gaan

inzien hoe zeer dit van belang was. Het belang van

minderhedenbescherming wordt door de Anne Frank Stichting uitgelegd als

64H.Sollie, V.Wijkhuijs, e.a, Aanpak multi-problematiek bij gezinnen met een Roma-achtergrond, Den Haag: Boom Lemma uitgevers 2013, p. 27.65 P. Vermeersch, ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijkeinclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie, nr .3-4 (2011), p. 414.

35

een cruciaal element voor het waarborgen van een vreedzame

samenleving.66 Om dit te bewerkstelligen moest de kwestie hoog op de

agenda komen te staan, en speciale instanties zouden worden

opgericht om zoveel mogelijk aandacht te kunnen geven aan het

(beleids) onderwerp Roma. De OVSE startte met het Contact Point for Roma

en Sinti Issues en was hiermee de eerste internationale organisatie die

de specifieke problemen van de Roma naar voren bracht. Dit gebeurde

onder de noemer van de bestrijding van racisme, xenofobie en

discriminatie.67 De RvE startte met een Specialist Group on Roma/ Gypsies in

1995 om te kunnen adviseren over punten als huisvesting en

werkgelegenheid.68 De EU had echter in de eerste helft van de jaren

‘90 en daarvoor zijn stem nog niet expliciet laten horen, maar

langzaamaan kwam ook hier het besef dat de situatie van de Roma in

strijd was met de waarden van de EU. In artikel 2 van het EU verdrag

staat bijvoorbeeld genoemd:

De waarden waarop de unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid,

vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten,

waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren […]69

Door de uitbreidingsprocedure van de EU konden potentiële lidstaten

niet meer onder naleving van deze waarden uit. Toekomstige lidstaten

moesten niet alleen alle wetgeving van de EU omzetten in nationale

wetgeving, maar ook aan een paar extra politieke criteria voldoen.

66 R. Rodrigues, M. Matelski, Monitor racisme en extreem rechts: Roma en Sinti, Amsterdam: Anne Frank Stichting 2004, p. 220.67 OSCE ODHIR, ‘The ODHIR contact point for Roma and Sinti issues: an overview’, http://www.osce.org/odihr/13996?download=true, geraadpleegd op 5-8- 2011, p. 4.68 ERRC, ‘MG-S-ROM – Council of Europe Group of Specialists on Roma, Gypsiesand Travellers: 10 years Experience Behind and New Challenges Ahead’, http://www.errc.org/article/mg-s-rom-%E2%80%93-council-of-europe-group-of-specialists-on-roma-gypsies-and-travellers-10-years-experience-behind-and-new-challenges-ahead/2652, geraadpleegd op 15 -9- 2014.69 Artikel 2 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie [VEU].

36

Respect voor minderheden was bijvoorbeeld zo’n extra voorwaarde.70

Door deze criteria moeten kandidaat- lidstaten tegemoet komen aan,

‘respect for and protection of minorities’. Dit ging echter niet vanzelf, er is

een duidelijke interactie zichtbaar tussen de ontwikkeling van het

EU minderhedenbeleid en de pressie van belangengroepen, Roma

netwerken en andere lobby’s.

Toen de EU zijn uitbreidingsbeleid in 1993 openbaarde waarin er werd

opgeroepen voor een garantie tot bescherming van minderheden, was er

nog nauwelijks een minderhedenbeleid. Onder andere door permanente

druk van Roma actoren en pro-Roma actiegroepen heeft de EU

geleidelijk het minderhedenbeleid vormgegeven, waaronder de

zogenaamde Race Equality Directive.71 Volgens Van Baar is een van de meest

opvallende ontwikkelingen van de Europese geschiedenis na 1989 dat

pro-Roma support groepen en Romani activist netwerken hebben

geprobeerd aandacht vanuit de EU te krijgen.72 Dit laat zien dat de

Roma in tegenstelling tot hoe zij meestal worden geportretteerd wel

degelijk actief hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van het

Europese minderhedenbeleid. De Roma waren zo niet het passieve

object, en wel degelijk actief als actor. Naast hun bijdrage aan het

minderhedenbeleid hebben zij er ook voor gezorgd dat er aandacht

kwam voor de Roma in héél Europa, waarbij er verder zou moeten

worden gekeken dan alleen de Centraal- en Oost- Europese lidstaten.73

‘De Roma’ (of om precies te zijn: zij die zich als Roma presenteren

of zo worden genoemd) hebben zo door hun eigen inzet een belangrijke

autonome positie binnen het minderhedenbeleid van de EU verkregen,70 P. Vermeersch, ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijkeinclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie, nr. 3 (2011), p. 414. 71 Council of Europe, ‘implementing the principle of equal treatment betweenpersons irrespective of racial or ethnic origin’, Council Directive 2000/43/EC, 29-1-2000.72 H. van Baar,‘Europe’s Romaphobia: Problematization, Securitization, Nomadization,’ Environment and Planning D: Society and Space, nr. 2 (2011), p. 209.73 Ibid.

37

al bleef dat generiek. Volgens Vermeersch

werd er door de EU vanuit gegaan dat de Roma de steun van de EU meer

nodig zouden hebben dan andere minderheden. Hij geeft als reden dat

de Roma minderheid gezien zou worden als grensoverschrijdend, als

een kwetsbare groep zonder één vast extern thuisland dat hun

belangen zou kunnen beschermen. Zo zouden de Roma wel moeten

terugvallen op hulp gebracht vanaf bovenstatelijk niveau. De Roma

kunnen zo worden gezien als de weeskinderen die moeder EU onder haar

hoede neemt. Roma zijn binnen deze visie afhankelijk van de

maatregelen die genomen worden door instituten die buiten de

soevereiniteit van de individuele lidstaten opereren. Het bekijken

van deze maatregelen is hierdoor van groot belang om te bevatten wat

deze voor invloed hebben op de afzonderlijke lidstaten, en in

hoeverre deze hulp vanuit de EU effectief en gewild is.

2.2 Na de millenniumwisseling in 2000: de Race Equality Richtlijn

Begin jaren ‘90 kwam de bezorgdheid over de Roma, als onderdeel van

de ontstane aandacht voor minderheden in het algemeen, tot uiting

binnen de uitbreidingsprocedure. Roma- activisten en ngo’s in

toetredingslanden konden nu gebruik maken van hun aankomende

lidmaatschap om steun te vergaren voor beter beleid gericht op

Roma.74 Vooral het Verdrag van Maastricht (1992) en het Verdrag van

Amsterdam (1997) waren van belang, die de Europese instituties de

mogelijkheid gaven om maatregelen te nemen aangaande de bestrijding

van discriminatie gebaseerd op etniciteit.

Hiernaast werd in 2000 het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie

aangenomen door het Europees parlement, de Europese raad en de EC.

Dit handvest is een document dat de grondrechten van de burgers van

de EU vastlegt. Artikel 21 van dit handvest stelt dat:

74 European Commission of the European Communities, ‘Enlargement Strategy and Main Challenges 2008-2009’, COM (2008) 674, Brussels, 5-11-2008.

38

Iedere discriminatie, met name op grond van geslacht, ras, kleur, etnische of sociale

afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere

denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, een

handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid, is verboden.75

Er is zo een duidelijke ontwikkeling zichtbaar binnen de EU anti-

discriminatiewetgeving. Een belangrijke stap vooruit vond plaats met

de aanname van de Race Equality Richtlijn EC 2000/43 in datzelfde jaar.76

Deze richtlijn geeft slachtoffers van discriminatie het recht op

herstel en schadevergoeding, en het verplicht de lidstaten tot het

opzetten van speciale onafhankelijke instituties voor het promoten

van gelijke behandeling, en het verlenen van onafhankelijke bijstand

aan slachtoffers bij de afhandeling van klachten.77 Volgens Ivan

Ivanov van het European Roma information office is deze richtlijn een

sterke maatregel en blijk van goede wetgeving die, mits goed

gebruikt, de Roma minderheid zou kunnen beschermen tegen racisme en

discriminatie.78 Volgens Vermeersch en Sobotka is dit van bijzonder

belang geweest omdat veel EU lidstaten hun anti-discriminatie

wetgeving hier vanuit hebben verbeterd. Ook zouden de slachtoffers

van discriminatie, met inbegrip van Roma, nu beter toegang hebben

tot rechtspraak.79 De EU laat zo zien een samenleving na te streven

waarin iedereen, ook minderheden zoals de Roma, op eenzelfde manier

worden behandeld.80

75 artikel 21 van het EU Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.76 Council of Europe, ‘implementing the principle of equal treatment betweenpersons irrespective of racial or ethnic origin’, Council Directive 2000/43/EC, 29-1-2000.77 P. Vermeersch, E. Sobotka, ‘Governing Human Rights and Roma Inclusion: Can the EU be a Catalyst for Local Social Change?’, Human Rights Quarterly, nr.3 (2012), p. 803.78 Uitspraak Ivan Ivanov: executive director of the European Roma information office, http://www.youtube.com/watch?v=yzkbahdj3_g, geraadpleegd op 10-8-2014.79 P. Vermeersch, E. Sobotka, ‘Governing Human Rights and Roma Inclusion: Can the EU be a Catalyst for Local Social Change?’ Human Rights Quarterly,nr. 3(2012), p. 803.80 Artikel 2 van het Verdrag van Lissabon [VVL].

39

De EU tracht de lidstaten met alle macht te motiveren om

zo goed mogelijk om te gaan met deze opgestelde Race Equality Richtlijn.

Echter zijn er problemen te signaleren bij de mobilisatie van de

richtlijn, en de incorporatie ervan in nationale wetgeving. Een

richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat

voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale

instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen.81

In een Europese wereld van soevereine staten die zelf zeggenschap

hebben over hoe invulling te geven aan richtlijnen als vorm van

secundair recht, kan dit soms anders worden uitgevoerd dan wat er in

beginsel werd nagestreefd door de beleidsmakers.82 De EU probeert

echter de lidstaten te motiveren om de voorgestelde beleidsplannen

op een bepaalde manier te implementeren. De gegeven invulling

hieraan door de EU is weer beïnvloed door andere actoren. Het Open

Society Institute (OSI) heeft bijvoorbeeld zes hoofdzaken opgesteld waar de

EC de lidstaten op zou moeten wijzen en aandacht aan zou moeten

besteden, zeker omdat dit lastige punten zouden zijn bij de

implementatie van de richtlijn. Deze punten bestaan onder andere uit

de reikwijdte en toegang tot rechtsmiddelen, en de toepassing van

het begrip indirecte discriminatie.83

Naast dit generieke mensenrechten- en81 Europa Nu, ‘Artikel 249: Rechtsinstrumenten’, http://www.europa-nu.nl/id/vh25czvlbhzh/artikel_249_rechtsinstrumenten?noframes=1, geraadpleegd op 10-1-2015.82 Onder secundair recht vallen verordeningen, richtlijnen, maatregelen en besluiten. Deze zijn tot stand gekomen op basis van de bevoegdheden die in het primaire recht staan. De belangrijkste secundaire rechtsbronnen zijn deverordeningen en richtlijnen.83 Open society institute Brussels, ‘Evaluating the Implementation of the Race Equality Directive: Targeted Questions’,http://www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/europe-discrimination-20120501.pdf, geraadpleegd op 24-10-2014.

40

minderhedenbeleid kwam er meer expliciet aandacht voor de Roma. Ten

eerste werd er een Decennium voor de Integratie van Roma (2005-2015)

uitgeroepen, dat is opgezet om verschillende overeenkomsten en

beleidsinitiatieven aangaande de Roma te coördineren. Dit is een

initiatief geweest van OSI en de Wereldbank, later gesteund door de

EU. Hiermee werd getracht de Europese en nationale overheden, ngo’s

en Roma bij elkaar te brengen met als doelstelling het verbeteren

van de sociaaleconomische status en leefomstandigheden, middels

inclusie.84 Het uitgangspunt hierbij is de constatering dat de

huidige situatie van de Roma wordt gekenmerkt door sociale

uitsluiting en persistente discriminatie, zowel op individueel als

institutioneel niveau. Dit zou als katalysator moeten dienen voor

beleidsmaatregelen die basisrechten voor Roma zouden moeten

garanderen.85 In de periode vanaf 2000 is er zo een sterke

ontwikkeling te zien van EU anti-discriminatiewetgeving waarnaast

ook steeds meer specifieke aandacht voor de Roma ontstond. De EU

tracht in deze periode een route uit te stippelen waarlangs de

lidstaten hun beleid aangaande de Roma het beste zouden kunnen

volgen. De periode vanaf 2000 wordt

gekenmerkt door de uitbreiding van de EU. In 2004 traden er tien

landen toe, gevolgd door nog twee landen in 2007. Voor 2007 was het

Europees beleid vooral gericht op mensen- en minderheden rechten. Na

de toetreding was er meer noodzaak om de situatie van de Roma in de

dan uitgebreide EU aan de orde te stellen en voorbij te gaan aan de

eenzijdige nadruk op rechten. Zo is de sociale inclusie-agenda met

de ‘speerpunten van Praag’ gelanceerd, wat in de volgende paragraaf

aan de orde zal komen. Als gevolg van de uitbreiding is de situatie

van de Roma zo grotendeels uitgegroeid tot een interne EU

84 E. Hemelstoet, ‘De sociale inclusie van Roma: vragen bij een Europees project’, OKIOS Brussel, nr. 4 (2011), pp. 1-3.85 European Commission, ‘EU Platform for Roma Inclusion’, MEMO/09/193, Brussels, 24-5-2009.

41

beleidsaangelegenheid. In veel van de toetredende landen zoals

Bulgarije en Roemenië wonen immers veel Roma.

Europese instellingen zijn zo van groot belang geweest om het

onderwerp op de politieke agenda te krijgen. Deze route werd echter

niet alleen door de EU uitgestippeld. Andere actoren zoals Roma

actiegroepen en ngo’s hadden, en hebben nog steeds, invloed op de

invulling van Europese beleidsvorming en wetgeving. Ook hebben ze

regelmatig gefunctioneerd als actoren die het EU beleid aangaande

Roma een nieuwe impuls hebben gegeven.

2.3 Van 2007 tot 2011: de opkomst van een sociale inclusie agenda

De Roma waren langzamerhand getransformeerd van een extern

‘probleem’ tot een interne zaak die zowel de nieuwe als de oude

lidstaten aanging. Dit veranderde zo de beleidssituatie aanzienlijk.

Zelfs landen met minderheden die zich helemaal niet identificeerden

met de naam Roma -denk hierbij aan de Irish travelers en de

Nederlandse of Belgische woonwagenbewoners- werden in deze periode

volgens dezelfde standaarden opgevolgd en beoordeeld.86 Het

paraplubegrip ‘Roma’ dat de EU hanteert, als behandeld in hoofdstuk

1, werd zo steeds breder. Groepen met een vergelijkbare levensstijl,

geschiedenis of sociaalmaatschappelijke positie als ‘de Roma’ werden

onder dezelfde noemer geplaatst. Dit is een voorbeeld van de

veranderende ‘Europeanisering van de Roma representatie’. Waar de

Roma eerst onder het kopje Europese minderheden vielen, kregen zij

nu een eigen noemer. Dat onder het kopje ‘Roma’ ook groepen worden

geplaatst die etnisch niet met elkaar verbonden zijn laat zien dat

de EU een veel groter geheel wil omvatten dan alleen de etnische

groep Roma, en zou het zo zou meer gaan om mensen met een

86 P. Vermeersch, ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijkeinclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie, nr. 3 (2011), p. 420.

42

vergelijkbare levensstijl etc. Het werd zo haalbaar voor de EU om

beleid op poten te zetten dat kon worden ingezet op een ruimere

groep die in een maatschappelijk achtergestelde positie verkeerde.87

Het idee ontstond dat de tot

nu toe uitgevoerde maatregelen nog lang niet voldoende waren, wat

leidde tot verschillende resoluties vanuit het parlement. In 2005,

2006 en 2008 zette de resoluties de EC ertoe aan om de zaak van de

Roma hogere prioriteit te geven, en hebben zo uiteindelijk als

katalysators voor het ‘EU Framework’ gewerkt. In 2005 kwam het

Europees parlement met de eerste resolutie om de situatie van de

Roma onder de aandacht te brengen88. In 2006 kwam het met een vervolg

gericht op de situatie van Roma vrouwen in de EU89, en in 2008 kwam

er een resolutie over het illegaal profileren van Roma in Italië op

grond van etniciteit.90

In de resolutie van september 2010 uitte het Europees Parlement

vervolgens kritiek op het optreden tegen Frankrijk door de EC:

‘[Het Parlement] betreurt de late en beperkte reactie van de Commissie, als hoedster van

de Verdragen, wat betreft het controleren of de maatregelen van de lidstaten wel

verenigbaar zijn met het primaire EU-recht en de EU-wetgeving.’91

Ook in cruciale stukken van de Europese Raad werden de Roma

specifiek benoemd. De conclusies van de Europese Raad van 14

87 ibid.88 Europees Parlement, Resolutie van het Europees Parlement van 20 april 2005 over de situatie van Roma in de Europese Unie, PE 357.317v01-00.89 Europees Parlement, Resolutie van het Europees Parlement van 1 juni 2006 over de situatie van Roma vrouwen, P6_TA(2006)0244.90 Europees Parlement, Resolutie van het Europees Parlement van 7 juli 2008 over de telling van Roma op grond van etniciteit in Italië, PE410.725v01-00.91 Europees Parlement, Resolutie van het Europees Parlement van 9 september 2010 over de situatie van de Roma en het vrije verkeer in de Europese Unie’, P7_TA(2010)0312.

43

december 2007 riepen bijvoorbeeld op om ‘de Roma problematiek’

gecoördineerd aan te pakken. De conclusies van 8 december 2008

bouwden daarop voort, en spoorden lidstaten aan tot het creëren van

een speciaal Europees inclusiebeleid voor Roma.92 Ondanks

deze oproepen vanuit verschillende partijen als de Europese Raad en

ngo’s, vond de EC het echter nog steeds een verantwoordelijkheid van

de lidstaten zelf. Sociaal beleid is een zeer gevoelige soevereine

kwestie waar de lidstaten moeilijk zeggenschap over afstaan. De EC

heeft niet de bevoegdheid, autoriteit en mogelijkheid tot oplegging

van centraal beleid op dit gebied, wegens het

subsidiariteitsbeginsel (Artikel 5 EU verdrag).93 De EC zag echter de

mogelijkheid om te verwijzen naar EU-instrumenten die wel ingezet

konden worden. Artikel 19 van het EU-werkingsverdrag (VWEU), de non-

discriminatie bepaling, is volgens Van Campen de belangrijkste

bepaling op het gebied van de grondrechtelijke bescherming van de

Roma. In april 2009 te Praag, bij de

eerste van de vijf bijeenkomsten van het Roma Platform, werden de

‘Tien gemeenschappelijke principes van Roma inclusie’ vastgelegd.

Het Roma platform is een nieuw mechanisme ter verbetering van de

Roma inclusie. Daar kunnen onder leiding van het roulerend EU

voorzitterschap nationale overheden, Europese instellingen,

internationale organisaties en middenveld vertegenwoordigers

samenkomen om samenwerking te stimuleren en ervaringen uit te

wisselen. Het Roma Platform is bedoeld om de representatie van de

Roma op EU niveau te verstevigen, en is een adviesorgaan van de EC.

Tijdens de platformbijeenkomsten identificeerden de deelnemers

verder een viertal pijlers: onderwijs, werkgelegenheid, gezondheid

en huisvesting. Op deze gebieden zou moeten worden gefocust om de

integratie van Roma te bevorderen. Hiermee werd op supranationaal

92 Ibid.93 Artikel 5 Verdrag betreffende de Europese Unie [VEU].

44

niveau vastgesteld wat de doelstellingen van de lidstaten zouden

moeten zijn om discriminatie tegen te gaan en de inclusie van de

Roma te bevorderen. Het beleid ten aanzien van Roma zou onder andere

constructief, pragmatisch en non-discriminerend behoren te zijn, te

vertrekken vanuit een ‘expliciete maar niet-exclusieve gerichtheid’

en uitgaan van een interculturele benadering en actieve

participatie.

Deze inhoudelijke lijnen voor een Europees Roma-beleid leidden in

juni 2010 tot een ‘gemeenschappelijke verklaring’ met meer concrete

actieplannen van hetzelfde Platform. Ook bleek de Open

Coördinatiemethode(OMC) een manier te zijn om aandacht uit te laten

gaan naar de Roma. Dit is een bijzondere besluitvormingsmethode die

in 2000 is ontwikkeld tijdens het opstellen van de Lissabon-agenda.

De OMC is een methode van ‘soft governance’ en fungeert als instrument

om de beleidsvorming van lidstaten te stroomlijnen en te

optimaliseren. ‘Soft governance’ is gerelateerd aan het idee dat het

nationale beleid van de lidstaten meer op één lijn zouden moeten

komen door het vrijwillig uitwisselen van informatie tussen staten

over welk beleid effectief is gebleken op nationaal niveau.94 De OMC

draait om politiek engagement en tracht door processen van ‘naming

and shaming’ en ‘benchmarking’ de lidstaten zover te krijgen hun best te

doen omtrent een bepaald onderwerp, en te stimuleren tot betere

samenwerking. Het idee is dat door deze processen de slecht

presterende landen meer druk voelen en het belang ervan inzien om in

het vervolg beter beleid te ontwikkelen. Voor diverse

beleidsgebieden omvat de OMC ook zogeheten 'soft-law': maatregelen die

voor de lidstaten min of meer bindend zijn maar die (nog) niet de

vorm van richtlijnen, verordeningen, beschikkingen of besluiten

aannemen. Zo verplicht de OMC de lidstaten er in het kader van de

94 D. de Bievre, C. Neuhold, ‘Dynamics and obstacles of European Governance’, Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited (2007), p. 3.

45

Lissabon strategie onder meer toe nationale hervormingsplannen op te

stellen en aan de EC voor te leggen.

De Open Coördinatiemethode wordt

toegepast op gebieden die onder de bevoegdheid van de lidstaten

vallen, zoals werkgelegenheid, sociale bescherming, sociale

insluiting, onderwijs, jeugd en beroepsopleiding.95 Ondanks de eigen

bevoegdheden zijn dit punten waarbij er toch wordt opgeroepen tot

transnationale samenwerking en afstemming. Een voorbeeld is dat

aangezien elke Europese burger het recht heeft om te studeren in een

andere lidstaat, het belang is ontstaan tot samenwerking. Deze

samenwerking is erop gericht om in de gaten te houden of de

studenten zich niet onevenredig verdelen over Europa, waardoor

sommige landen veel hogere kosten en lasten ervaren dan anderen. De

lidstaten dienen samen te werken onder gebruikmaking van de open

coördinatiemethode om de Europese samenwerking op het gebied van

onderwijs en opleiding vooruit te helpen. Dit op basis van voormelde

strategische doelstellingen, beginselen en werkmethodes. Door de OMC

worden gemeenschappelijke (niet bindende) richtlijnen en doelen

opgesteld. In Nationale Actieplannen leggen de lidstaten uit op

welke manier ze de doelstellingen willen behalen.96

De OMC is ook gehanteerd op het gebied van Roma gerelateerd beleid.

Vertegenwoordigers van de lidstaten komen regelmatig bij elkaar om

de vooruitgangen op beleidsniveau te bekijken. Lidstaten kunnen

tenslotte naar eigen inzicht beleid ontwikkelen om de opgestelde

95 European centre for minority issues, ‘The Aspect of Culture in Promoting Social Inclusion in the European Union: Is the Open Method of Co-ordination(OMC) Working for Ethnic Minorities?’, http://edoc.vifapol.de/opus/volltexte/2009/2000/pdf/brief_14.pdf, geraadpleegd op 5-10-2014.96 Europa EU, ‘Conclusies van de Raad van 12 mei 2009 betreffende een strategisch kader voor Europese samenwerking op het gebied van onderwijs enopleiding (ET 2020) [Publicatieblad C 119 van 28.5.2009].

46

doelen te realiseren, maar met gemeenschappelijke resultaten als

einddoel. Middels het ‘benchmarking’ worden rangordes opgesteld om aan

te tonen welke lidstaten het beste en het slechtste scoren. De OMC

wordt gebruikt om de lidstaten in het kader van de Lissabon

strategie te vragen nationale hervormingsplannen op te stellen. Het

‘EU Framework’ komt hieruit voort.97

In de strategie wordt bijvoorbeeld een duidelijk algemeen doel

gesteld dat er beter onderwijs moet komen voor Roma kinderen. In de

strategie staat dan ook: ‘The vast majority of working-age Roma lack the education

needed to find good jobs. It is therefore of crucial importance to invest in the education of

Roma children to allow them later on to successfully enter the labour market.’98 De

minderheden vallende onder het door de EU gehanteerde paraplubegrip

‘Roma’ worden zo op een bepaalde manier gekaderd, als zijnde een

laag geschoolde groep die behoefte heeft aan beter onderwijs. Je zou

zo kunnen stellen dat het OMC mede bepaalt hoe de lidstaten hun

sociaal beleid moeten vormgeven. Sszyzcak verwoordt dit als volgt:

‘The OMC can contribute to a common discourse, a common language and a common

identification of a particular problem and the diffusion of shared beliefs, the acceptance

of common problems as to what is ‘good policy’ and what is ‘bad policy’’.99

De periode 2007-2011 kenmerkt zich door het ontstaan van een

Europese sociale inclusie agenda. Door nieuwe

besluitvormingsprocedures en overlegplatformen als het OMC heeft de

EU zijn aandacht verschoven naar sociale zaken. Waar sociale

inclusie eerst enkel en alleen een zaak van de nationale lidstaten

was wordt dit in deze periode langzamerhand gedeeltelijk

overgeheveld naar Europees niveau. De accenten binnen het EU-

Romabeleid verschuiven zo, aangezien er nu meer aandacht komt voor

97 European Commission, ‘An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’, COM(2011) 173, Brussels, 5-4-2011, p. 4.98 Ibid., p.2.99 E. Szyszczak, ‘Experimental Governance: The Open Method of Coordination’,European Law Journal(2006), nr. 4, p. 489.

47

sociale zaken als bijvoorbeeld het onderwijs. Naast de EU- interne

ontwikkelingen hebben ook ngo’s een belangrijke rol gespeeld. Zij

hebben in interactie met EU- ontwikkelingen aangedrongen op een meer

expliciet Roma-beleid.

2.4 Na 2011: ‘EU Framework for National Roma Integration Strategies’

In de loop der tijd kwam er zo via verschillende wegen aandacht voor

de Roma, die vooral ook een andere invulling kreeg. Waar de ernst

van de situatie echt doordrong tot de EU was de uitzetting van grote

groepen Roma door de Franse regering in 2007, wat politieke aandacht

kreeg in 2010.

Deze uitzetting vond plaats naar aanleiding van twee incidenten. Een

van de incidenten betrof een aanval op een politiebureau in een

kleine gemeente in Frankrijk. Dit gebeurde nadat een man was

neergeschoten door de politie toen hij was doorgereden na een bevel

om te stoppen. Het andere incident betrof de dood van een man van

Noord-Afrikaanse afkomst, die werd neergeschoten door de politie

tijdens een achtervolging na een overval. De aanval op het

politiebureau bij het eerste incident zou zijn uitgevoerd door

personen behorende tot het ‘gens du voyage’, de Franse nationale

minderheid van ‘reizigers’. Bij de incidenten waren echter geen Roma

migranten betrokken, al werden vooral zij naar aanleiding van deze

gebeurtenissen als een ‘gevaar’ voor met name de openbare orde

beschouwd.100 Nieuwsuur berichtte dat President Sarkozy de Roma-

kampen destijds in de media "een bron van mensen- en drugshandel"

noemde. Als reden voor de uitzettingen gaf hij onder andere aan dat

de Roma een gevaar voor de samenleving zouden vormen.101 Er werd door100 A. Nacu, ‘From Silent Marginality to Spotlight Scapegoating? A Brief Case Study of France’s Policy Towards the Roma’, Journal of Ethnic and Migration Studies(2008),nr. 8, pp. 1-2.101 Nieuwsuur, ‘De Franse strijd tegen de Roma’, 31-10-2010, http://nieuwsuur.nl/onderwerp/569380-de-franse-strijd-tegen-de-roma.html, geraadpleegd op 25-9-2014.

48

Sarkozy een link gelegd tussen ‘illegale immigratie’ en Roma.

Hiermee ‘transformeerde’ hij elke Roma tot een illegale immigrant

die misbruik zou maken van bepaalde rechten.102 De Roma werden zo

neergezet als een groep die niet zou willen integreren, en die

illegale activiteiten zou uitvoeren. Hiermee werd door Frankrijk

gelegitimeerd dat Roma werden uitgezonderd van het recht op vrij

reizen en verblijven in een andere lidstaat.103

De EU kon hier niet anders dan een reactie op

geven; het collectief uitzetten van Roma op grond van hun

etniciteit is immers in strijd met Europese regelgeving. Naast de

vraag van de verenigbaarheid van het Franse beleid met het oog op

het vrij verkeer van personen, is er ook vanuit de mensenrechten

veel op aan te merken. Zowel het Europees Verdrag voor de Rechten

van de Mens als het Handvest van de Grondrechten van de Europese

Unie verbieden immers de collectieve uitzetting en discriminatie op

grond van etniciteit. Eurocommissaris van Justitie, Viviane Reding,

dreigde Frankrijk dan ook voor het Europees Hof te brengen, wat

echter uiteindelijk niet is gebeurd en zo ook niet tot een

verdergaand onderzoek naar de handelswijze van de Franse overheid

heeft geleid.104 Binnen de EC werd een Roma Task Force in het leven

geroepen om te kunnen analyseren hoe er gebruik wordt gemaakt van de

Europese fondsen in het kader van de Roma integratie. Ook werd er

gekeken hoe hier eventueel beter gebruik van gemaakt zou kunnen

worden door de lidstaten.

102 H. Bărbulescu, ‘Constructing the Roma People as a Societal Threat: The Roma Expulsions from France’, European Journal of Science and Theology (2012), nr. 1, p. 287.103 R. Dijksterhuis, H. van Baar, ‘EU moet Roma beter beschermen’, http://www.volkskrant.nl/politiek/eu-moet-roma-beter-beschermen~a1019320/ ,geraadpleegd op 4-9-2014.104 M, Kerres, ‘Brussel neemt stappen tegen Frankrijk wegens Romabeleid,’ http://vorige.nrc.nl/buitenland/article2625251.ece/Brussel_neemt_stappen_tegen_Frankrijk_wegens_Romabeleid, geraadpleegd op 11-8- 2014.

49

De eerste bevinding van deze onderzoeksgroep luidde als volgt:

‘This Task Force now reported its initial findings. It noted that while EU funds offer

considerable potential for bolstering Roma inclusion, bottlenecks at national, regional

and local levels are limiting their effective use by Member States.’105

Met deze uitspraak werd duidelijk dat de aandacht verschoven zou

moeten worden naar nationaal niveau. In 2011 heeft de EC dan ook een

mededeling aangenomen die opriep tot ontwikkeling van nationale

strategieën voor de integratie van de Roma.106 Hiertoe was al

opgeroepen door ngo’s en Roma netwerken, mede als door een resolutie

van het Europees Parlement in 2009.107 De gebeurtenissen in

Frankrijk, en in mindere mate in Italië, brachten de ontwikkeling

van een Europese, op Roma gerichte beleidsstrategie in een

versnelling. In 2011 kwam de EC met het ‘EU Framework for National

Roma Strategies’.108 Volgens de EC was het duidelijk dat er actie

nodig zou zijn op het gebied van bevordering van de inclusie van

Roma, en dat de eerste verantwoordelijkheid hiervoor bij de

lidstaten zou liggen. Volgens de EC worden de 10 tot 12 miljoen Roma

in Europa nog steeds gediscrimineerd en buitengesloten. Met dit ‘EU

Framework’ wil de EC richting geven aan het nationale Roma-beleid,

en het proces van integratie van Roma in Europa versnellen. De kern

van de nationale strategieën zou gericht moeten zijn op vier

pijlers: toegang tot onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en

huisvesting. De EC stelt voor alle pijlers concrete doelstellingen105 European Commission, ‘Roma Integration: First Findings of Roma Taskforceand Report on Social Inclusion’, MEMO/10/701, Brussels, 21-12-2010,106 Europa.EU, ‘National Roma integration strategies: Common European Framework’, http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/social_inclusion_fight_against_poverty/em0049_en.htm, geraadpleegd op 2-9-2014.107 Europees Parlement, Resolutie van het Europees Parlement van 11 maart 2009 over de sociale situatie van de Roma en een verbeterde toegang tot de arbeidsmarkt in de EU, P6_TA(2009)0117108 European Commission, ‘An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’, COM(2011) 173, Brussels, 5-4-2011.

50

voor, zoals dat ‘alle Roma kinderen tenminste de basisschool zouden

moeten afmaken’, en dat ‘de werkgelegenheidskloof tussen Roma en de

rest van de bevolking moet worden gedicht.’ Ook dienen de

strategieën te passen in -en bij te dragen aan- het bredere kader

van de Europa 2020 strategie, en derhalve aan te sluiten bij de

nationale hervormingsprogramma’s.109 De EC riep de lidstaten op om

uiterlijk 2011 met hun strategie te komen waarin zou moeten worden

vastgelegd hoe de doelstellingen worden verwezenlijkt. De lidstaten

moesten ook de volgende punten in acht nemen:

- Haalbare nationale doelen stellen gericht op de vier

aandachtspunten, met duidelijke indicatoren

- Indien relevant vaststellen waar achtergestelde microregio’s

of gesegregeerde buurten bestaan.

- Toereikende nationale financiering toewijzen eventueel met

hulp van internationale- of EU-financiering.

- Krachtige monitoringsmechanismen ontwikkelen en toepassen

- De strategieën opstellen, uitvoeren en monitoren in nauwe

samenwerking met de Roma-gemeenschap en lokale- en regionale

autoriteiten

- Het aanwijzen van een nationaal contactpunt voor de uit te

voeren strategie

Ook zouden de lidstaten volgens de EC meer gebruik moeten maken van

de beschikbare EU-middelen voor integratie van de Roma. Hiernaast

zou ook het ‘Europees Platform voor Integratie van de Roma’ een

sterkere positie moeten verkrijgen. Daarbij zou de EC zelf een

grotere rol willen spelen.110 Dit platform is bedoeld om onder

leiding van het roulerend EU voorzitterschap, nationale overheden,

109 Kamerstukken II 2010-11, 22112, 1166110 Ibid.

51

Europese instellingen, internationale organisaties en

middenveldvertegenwoordigers samen te brengen om samenwerking te

stimuleren en ervaringen uit te wisselen.

De inzet is vooral gericht op het streven naar meer gelijkheid

tussen de Roma en andere bevolkingsgroepen. De EU is hierbij

toezichthouder, terwijl de directe verantwoordelijkheid wordt gelegd

bij nationale overheden, die op hun beurt moeten instaan voor de

realisatie op nationaal, regionaal en lokaal niveau. De taak van de

EU is zo het nagaan of de lidstaten aan hun verplichtingen voldoen

om een gericht beleid op poten te zetten en verder uit te bouwen. Dit

beleid moet in overeenstemming zijn met de tien basisprincipes voor

Roma inclusie, en er moet een degelijk monitoringsysteem komen naast

het dragen van zorg voor het gebruik van Europese middelen. Ook het

al eerder besproken ‘Europese Platform voor Roma-Inclusie’ krijgt

een centralere rol. Dit platform zou de uitwisseling van ervaringen,

kennis en standpunten moeten versterken onder belanghebbenden (met

in het bijzonder Roma vertegenwoordigers vanuit de lidstaten), en

schept zo mogelijkheden om invloed uit te oefenen op het Europese

beleid. De EU creëert zo een podium voor bottom-up Europeanisering.

Het

besproken ‘EU Framework’ is bedoeld om gericht aandacht te geven aan

Roma inclusie door te focussen op de elementen huisvesting,

onderwijs, werk en gezondheidszorg.111 Met dit kader wordt door de EC

de tien basis principes van Roma inclusie overgenomen die in 2009

door het Roma Platform werden opgesteld. Deel uitmakend van dit

kader vraagt de EC de lidstaten om elk een nationale Roma strategie

op te stellen, waarvan de implementatie jaarlijks door de EC wordt

beoordeeld. De resultaten hiervan worden bekend gemaakt aan het

Parlement en de Raad.112 De EC neemt zo een duidelijke positie in ten111 Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020’, COM(2011) 173, Brussel 05-04-2011.112 Ibid., p. 14.

52

aanzien van beleid voor inclusie van Roma, al blijft het opstellen

en invoeren van dat beleid echter een opdracht voor de lidstaten.

Dit heeft als reden dat de EU op het gebied van sociaal beleid maar

zeer beperkte bevoegdheden heeft. Via de Open Coördinatiemethode

probeert de EC alsnog invloed uit te oefenen op het beleid van de

lidstaten.

Toch kan naleving niet worden afgedwongen middels de OMC. Wanneer

lidstaten de afgesproken doelstellingen van het EU Roma kader niet

halen kunnen hier geen sancties tegenover staan. Door middel van

‘naming and shaming’ en ‘benchmarking’, bijvoorbeeld in de vorm van

negatieve aandacht in de media, hoopt de EC de lidstaten toch te

kunnen aansporen.113 Deze laatste periode vanaf

2011 is met de komst van het ‘EU Framework for National Roma

Strategies’ zo een belangrijk omslagpunt geweest. De komst van het

‘EU Framework’ was het moment waarop de lidstaten werden opgeroepen

om nationale strategieën op te stellen ter bevordering van de

inclusie van Roma. Hierbij besloot de EU binnen welk kader de

nationale strategieën zouden moeten worden vormgegeven, en welke

doelen deze voor ogen zouden moeten hebben.

2.5 Conclusie

Uit dit hoofdstuk is gebleken dat binnen het Europese Roma-beleid de

accenten verschuiven. Waar tot 2000 de nadruk lag op een generiek

mensen,- en minderhedenbeleid veranderde dit toen er rond 2007 een

generiek beleid gestalte kreeg rondom sociale inclusie, in interactie

met rechtskaders. Dit was een toeloop naar expliciet beleid omtrent

Roma, dat met het ‘EU Framework’ van 2011 leidde tot een “geëtniseerd”

doelgroepenbeleid. Er is zo een duidelijke verandering van

beleidslijn en –filosofie zichtbaar, en is er programmatisch rondom

113 E. Szyszczak, ‘Experimental Government: The Open Method of Coordination’, European Law Journal (2006), nr. 4, p. 500.

53

Roma-beleid veel ontwikkeld. Met dit hoofdstuk is duidelijk geworden

dat de EU steeds meer invloed tracht uit te oefenen op hoe Roma

gerelateerd beleid zou moeten worden vormgegeven op lidstatelijk

niveau. Waar dit niet mogelijk is met ‘hard law’ wordt de kracht van

‘soft law’ toegepast, en worden er via de OMC op processen van

‘naming and shaming’ en ‘benchmarking’ aangestuurd. Zo is het

wettelijk niet mogelijk voor de EU om het sociaal beleid van de

lidstaten te bepalen, maar via omwegen en dan voornamelijk via het

OMC slaagt de EU er wel degelijk in mede te bepalen wat de inhoud

zou moeten zijn van nationaal Roma-beleid. Of dit beleid vervolgens

correct wordt nageleefd is echter een tweede.

‘De Roma’ worden binnen de genoemde strategieën en

richtlijnen, en ook binnen de Open Coördinatiemethode op een

bepaalde manier gepositioneerd. Dit laat een eerder genoemd

voorbeeld uit het ‘EU Framework for National Roma Strategies up to

2020’ duidelijk zien:

‘The vast majority of working-age Roma lack the education needed to find good jobs. It

is therefore of crucial importance to invest in the education of Roma children to allow

them later on to successfully enter the labour market.’114

Lidstaten worden zo vriendelijk doch dringend verzocht te investeren

in onderwijs voor de Roma. Dit omhelst een beleidsgebied waar de EU

eigenlijk geen inspraak heeft.

De uitgegeven doelstellingen in de richtlijnen, strategieën en

beleidskaders zijn voor elke lidstaat gelijk, maar in hoeverre is

het mogelijk en wenselijk om deze opgelegde doelstellingen toe te

passen? In hoeverre is hier sprake van Europeanisering en op welke

manieren vindt dit plaats? Om dit te bekijken zullen er in de

volgende twee hoofdstukken casestudies worden uitgewerkt met

114 European Commission, ‘An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’, COM(2011) 173, Brussels, 5-4-2011, p. 4.

54

betrekking tot Nederland en België. De focus zal liggen op de

doorwerking van het ‘Europees Roma-gerelateerd beleid’, waarbij ik

me zal concentreren op de meest recente beleidsfase van na de

invoering van het ‘EU Framework’ van 2011. Dit zal worden bekeken in

context met hoe beleid rondom Roma daarvoor in beide landen gestalte

heeft gekregen. Hoe reageren Nederland en België op inmenging

vanuit de EU bij zaken waar zij officieel geen invulling aan kunnen

en mogen geven? Met hoofdstuk drie en vier zal dan ook onderzocht

worden hoe zij hiermee omgaan, en welke knelpunten en discrepanties

zich voordoen.

55

Hoofdstuk III. Casestudy Nederland

Ik zal in deze casestudy de geschiedenis van het Nederlandse

overheidsbeleid ten aanzien van de Roma behandelen. Dit zal

uiteindelijk dienen om te kijken in hoeverre het EU Roma-beleid

invloed heeft gehad op het Roma gerelateerde beleid van de

Nederlandse overheid. In dit hoofdstuk zal er dan ook worden gekeken

naar de vernieuwde uitvoeringen en ontwikkelingen in de

beleidsvorming omtrent Roma in reactie op het ‘EU Framework for

National Roma Strategies 2020’, waarin de EU lidstaten worden

opgeroepen hun nationaal beleid te vormen naar de opgezette

beleidsdoelstellingen op EU niveau. De beleidsgeschiedenis van de

Nederlandse overheid en andere actoren zal systematisch worden

besproken om deze uiteindelijk te koppelen aan de incorporatie van

het uiteindelijke ‘EU Framework’. Voor het behandelen van de

beleidsgeschiedenis heb ik het boek ‘Ongewenste vreemdelingen; Buitenlandse

Zigeuners En De Nederlandse Overheid: 1969-1989’ van Wim Willems en Leo

Lucassen als leidraad genomen. De

geschiedenis van rondreizende groepen in Nederland, die met de

termen ‘egyptenaren’, ‘heidens’, en ‘zigeuners’ werden aangeduid, is

meer dan vijf eeuwen oud. In overheidsbronnen werden in de loop der

tijd verschillende benamingen gebruikt voor de groep die ik onder de

term Roma versta. Tot ver in de jaren ‘80 van de twintigste eeuw

werd er in beleidsstukken voornamelijk de term ‘zigeuner’ gebruikt,

waar later vooral met de benaming ‘Roma en Sinti’ wordt gewerkt.115

115 H. Sollie, V. Wijkhuijs, e.a, Aanpak multi-problematiek bij gezinnen met een Roma-achtergrond. Een kennisfundament voor professionals, Den Haag: Boom Lemma uitgevers 2013, p. 65.

56

Ik zal in dit hoofdstuk bij de behandeling van de

beleidsgeschiedenis tot aan de jaren ‘80 dan ook voornamelijk

spreken over zigeuners, waar ik daarna vooral de benoeming ‘Roma en

Sinti’ zal gebruiken.

3.1 De Nederlandse beleidsgeschiedenis ten aanzien van de Roma

- Beleid 19e en 20ste eeuw

Groepen Hongaarse ketellappers en bereleiders uit Bosnië die vanaf

1868 naar Nederland kwamen kregen als eerste het label ‘zigeuners’

opgeplakt. Deze groep werd geassocieerd met de sinds 1750 uit

Nederland verdreven ‘heidens’. Een beladen term, die al snel de vorm

aannam van een stigma.116 In de 20ste eeuw vonden structurele

ontwikkelingen plaats die op lange termijn invloed uitoefenden op

het ‘zigeunerbeleid’. Eén daarvan was het ontstane denken over het

woonwagenprobleem.117 Vanaf het einde van de 19e eeuw gingen er in

Nederland, zowel bij gemeentelijke en rijksoverheden, stemmen op om

iets te doen aan de steeds groter wordende groep mensen die zich in

woonwagens en woonschepen vestigde.

Cruciaal was dat het bestaan van woonwagenbewoners als een probleem

werd opgevat en de overheid de groep behandelde als een aparte

categorie waarvan de levenswijze sterk werd afgekeurd. Het ging hier

vooral om mensen met een rondreizende levensstijl, en werd er nog

niet apart op zigeuners gericht.118

September 1928 kan volgens Willems en

Lucassen worden gezien als een omslag in het beleid jegens zigeuners

in Nederland. Er kwam in deze maand een einde aan het voorgaande ad

hoc beleid wat uiteindelijk overging in specialisering. Er was al

116 W. Willems, L. Lucassen, Ongewenste vreemdelingen. Buitenlandse zigeuners en de Nederlandse overheid: 1969-1989, ‘s- Gravenhage: SDU uitgeverij 1990, p. 14.117 Ibid., p. 16.118 Ibid.

57

eerder op rijksniveau een dienst ingesteld geleid door de

Koninklijke Marechaussee die zich uitsluitend met vreemdelingen en

grensbewaking bezig hield (AGVD). Deze ging zich nu echter

structureel met het ‘zigeunerprobleem’ bezighouden, waar het ook

hier vooral ging om de mensen met een nomadische levensstijl.119 Dit

resulteerde in een registratie van alle volgens de Marechaussee voor

de term ‘zigeuners’ in aanmerking komende personen. Echter, de

Sinti, die later als verreweg de grootste groep zigeuners werden

gezien, konden zich veelal tot 1940 vrij in Nederland vestigen. Dit

had te maken met het feit dat de Sinti minder herkenbaar als

‘zigeuners’ waren doordat zij over het algemeen in huizen woonden

omdat zij minder in familieverband reisden, en vaak het Nederlands

staatsburgerschap hadden.120 Toch was een van de gevolgen van deze

specialisering van het beleid dat de Sinti langzamerhand ook als

‘zigeuners’ werden gezien.121 Niet alleen werden vanaf 1928 steeds

meer mensen als zigeuner geëtiketteerd, ook de inhoud van het

zigeunerstigma onderging een belangrijke wijziging. Steeds meer

ontstond het idee dat de zigeuners als (potentiële) criminelen

beschouwd dienden te worden.122 Dit idee werd gevoed door

uiteenlopende berichten over hun gedrag, waarbij het vaak over

bedelarij en overlast ging.123

- Beleid in de oorlogs en na-oorlogse periode

Zigeuners werden tijdens de Tweede Wereldoorlog vervolgd door het

naziregime, en ook Nederland kreeg de opdracht om zijn ‘zigeuners’

te deporteren. De vanaf 1928 toegepaste etikettering bleef hierbij

119 Ibid., p. 17.120 R. Rodrigues, M. Matelski, Monitor racisme en extreem rechts: Roma en Sinti, Amsterdam: Anne Frank Stichting 2004, p. 16. 121 W. Willems, L. Lucassen, Ongewenste vreemdelingen . Buitenlandse Zigeuners En De Nederlandse Overheid: 1969-1989, ‘s- Gravenhage: SDU uitgeverij 1990, p. 17.122 Ibid.123 Ibid.

58

niet zonder gevolgen. Bij de razzia werd volgens Willems en Lucassen

geen gebruik gemaakt van de sinds 1937 opgebouwde

zigeunerregistratie, al hadden de activiteiten van de AGVD wel

gezorgd voor een versterkt zigeunerbesef. Als al vermeld werden de

Sinti door de specialisering van beleid uiteindelijk ook onder de

noemer ‘zigeuner’ geplaatst, en het was uiteindelijk vooral deze

groep die het slachtoffer werd van de oorlog. Tijdens de Tweede

Wereldoorlog was de etikettering van zigeuner of niet- zigeuner zo

van levensbelang.

De Nederlandse politie die alle ‘zigeuners’ moest deporteren naar

Westerbork pakte meer mensen op dan ‘nodig’: een deel van hen mocht

na aankomst weer naar huis omdat zij niet aan de ‘nazi-definitie’

van ‘zigeuners’ voldeden. Hier is het wrange gevolg zichtbaar van

bepaalde vormen van etiketteren. Van de 245 weggevoerde zigeuners

overleefden slechts 30 de vernietigingskampen.124 Waar het gaat om de

geschiedenis van de zigeuners in Nederland tussen 1750 en 1944

concluderen Lucassen en Willems dat het stigma over hen zeer

bepalend is geweest voor de afwijzende houding van de overheid.125

De

naoorlogse periode valt qua beleid betreft volgens Lucassen en

Willems te vergelijken met de eerste oorlogsjaren. Zigeuners vielen

onder het algemene woonwagenbeleid, en van apart beleid was zo geen

sprake.126 Binnen het optreden van de overheid kunnen volgens hen

vier componenten onderscheiden worden: het ontstaan van een (groeps)

categorie met een daaraan verbonden naam, in het verlengde hiervan

de totstandkoming van beeldvorming over deze categorie, het vormen

van een stigma en het beleidsmatig toepassen van dat stigma door de

124 L. Lucassen, En men noemde hen zigeuners. De geschiedenis van Zigeuners in Nederland: 1750-1944. Amsterdam: stichting beheer IISG: SDV uitgeverij 1990, p. 216.125 Ibid., p. 20.126 W. Willems, L. Lucassen, Ongewenste vreemdelingen. Buitenlandse Zigeuners En De Nederlandse Overheid: 1969-1989 , ‘s- Gravenhage: SDU uitgeverij 1990, p. 19.

59

overheid. De etikettering kwam vooral voort uit een combinatie van

de openlijk nomadische woonvorm gecombineerd met een opvallend

uiterlijk en permanent reizen in gezinsverband.127 Het naoorlogse

beleid was aanvankelijk restrictief. De bekende families Romanov en

Hopic die vanaf 1969 vanuit het voormalige Joegoslavië de grens

overkwamen, werden meteen als ‘zigeuners’ gelabeld en als ongewenste

vreemdelingen terug gestuurd. Maatschappelijke kritiek zorgde er

echter voor dat de regering genoodzaakt was haar koers te wijzigen,

wat in 1973 leidde tot een voorzichtig experiment: de familie Hopic

zou 6 maanden in Nederland mogen verblijven om aan de Nederlandse

situatie te wennen. Dit experiment mislukte echter omdat de familie

moeite bleef houden ‘om zich aan te passen’.128 Dit leidde ertoe dat

de regering weer over ging op haar restrictieve beleid. Ondertussen

stond de regering onder druk van mensenrechtengroepen en activisten.

Deze groepen en activisten stelden dat een deel van de

Joegoslavische Roma voor amnestie in aanmerking zouden komen.129

- Beleid eind jaren ‘70

Er werd geluisterd naar deze roep voor amnestie, wat in 1977 leidde

tot een pardonregeling aangaande de op dat moment in Nederland

verblijvende zigeuner-migranten, al was dit binnen het gevoerde

restrictieve beleid. Deze regeling betrof zo’n 500 personen die voor

legalisatie in aanmerking kwamen. De families die zich op dat moment

niet in Nederland bevonden of zich niet zouden registreren zouden

worden uitgezet.

Op grond van deze generaal pardonregeling werd aan 335 zigeuners een

verblijf in Nederland toegekend.130 In 1978 kregen zij een permanente

127 Ibid.128 Ibid., p. 34.129 Ibid., p. 47.130 W. J. M. Waelen, J.G, Geerts, e.a., Buitenlandse zigeuners: een evaluatie van het gevoerde overheidsbeleid, Nijmegen: OABG 1990, p. 11.

60

verblijfsvergunning. Deze groep heeft als basis gediend voor veel

van het hier vanaf toen volgende beleid.131

In de loop van 1979 kwamen nieuwe groepen zigeuners het land

binnen die hun kampen voornamelijk opsloegen in Amsterdam, Utrecht

en Lelystad. Deze groepen maakten veel stampij om ook een

verblijfsvergunning te krijgen. Uitzetten was lastig wegens het vaak

ontbreken van juiste reisdocumenten waardoor zo het land van

herkomst niet achterhaald kon worden. Het ministerie van Cultuur,

Recreatie en Maatschappij (CRM) besloot er uiteindelijk toe ook deze

groepen te legaliseren in de hoop rust te kunnen bewaren en de

Generaal pardongroep van ’77 te bevorderen tot integratie.132 Vanaf

het moment dat het CRM zich akkoord verklaarde met de legalisatie,

kon worden begonnen met het ontwikkelen van een integratiebeleid.

Vanaf 1978 werd er zo door het ministerie

van CRM gewerkt aan een beleid gericht op integratie. Deze aanpak

sloot aan bij het Nederlandse minderhedenbeleid dat erop gefocust

was sociale en economische achterstanden weg te werken. Ook de

zigeuners vielen onder dit minderhedenbeleid.133 Het kabinet wilde

deze groep zoveel mogelijk over het land verspreiden en laten wonen

in normale huizen. De gedachte was dat als families geconcentreerd

bij elkaar zouden blijven dit de integratie tegen zou werken.

Hiervoor moesten opvanggemeenten gevonden worden, die de zigeuners

onder zouden kunnen brengen. De verantwoordelijk voor het zoeken

naar geschikte kandidaten werd aanvankelijk bij de Vereniging van

Nederlandse Gemeenten (VNG) gelegd, maar toen het moeilijker leek

dan gedacht om gemeenten te vinden werd de responsabiliteit meer

naar het rijk verplaatst. Vanuit verschillende hoeken werd er

kritiek geuit op de regering. Zo noemde de directeur van het Landelijk131 Ibid.132 W. Willems, L. Lucassen, Ongewenste vreemdelingen . Buitenlandse Zigeuners En De Nederlandse Overheid: 1969-1989, ‘s- Gravenhage: SDU uitgeverij 1990, p. 78.133 L. Lucassen, J. Lucassen, Winnaars en verliezers. Een nuchtere balans van vijfhonderd jaar immigratie, Amsterdam: Bert Bakker 2011, pp. 83-87.

61

Woonwagenwerk de trage gang van zaken onacceptabel, en stelde ook de

stichting Rom dat de passieve opstelling van het rijk onacceptabel

was.134 Uiteindelijk werden er tussen 1978 en 1981 negen ‘Zigeuner-

gemeenten’ gevonden, en werden er uiteindelijk verblijfsvergunningen

aan alle geregistreerde zigeuners verstrekt.135

De ‘uitplaatsing’ werd pas in 1979 in zijn geheel voltooid,

maar het opvang- en integratieprogramma is dan al in diverse

gemeentes tot stand gekomen. De coördinatie lag hierbij in handen

van het CRM. De opvatting van het ministerie was opnieuw dat de

integratie het best gebaat zou zijn bij ‘sedentaire’ huisvesting, en

zo ook dat de zigeuners bereid zouden moeten zijn een sedentaire

levensstijl aan te nemen.

Een ‘nomadische’ levenswijze zou het CRM koste wat kost willen

ontmoedigen. Dit had ook als reden dat de woonwagencentra in

Nederland overvol zaten, en dat er vooral niet nog meer

huisvestingsdruk op de locaties mocht komen te staan.

De houding van de gemeentelijke overheden in

verschillende opvanggemeenten leek redelijk positief, er heerste

vooral het idee dat de zigeuners hulpbehoevend zouden zijn. De

welwillende houding van veel opvanggemeenten blijkt ook uit hun

protest tegen de naar hun idee discriminerende voornemen van

Justitie om alle zigeuners een vingerafdruk te laten zetten op de

verblijfsvergunning.136 Dit protest kwam vooral voort vanuit Stichting

Rom en de contactpersonen van de gemeenten die het contact met de

Roma onderhielden. Zo is er in beleidsdocumenten niet alleen een

tegenstelling in aanpak zichtbaar tussen de gemeenten en justitie,

134 Ibid.135 Ibid. p. 75.136 In feite was deze welwillendheid zeer beperkt en geforceerd: de opname van Roma gebeurde in ruil voor de volledige dekking van de kosten en ook inruil voor andere belangrijke projecten die de gemeenten wilden realiseren. Dit werd als een soort wisselgeld hadden gebruikt om met de vestiging van de Roma schoorvoetend akkoord te gaan.

62

maar ook tussen andere betrokkenen. Zo was er ook sprake van

differentiatie tussen justitie (met zijn van oudsher restrictieve

standpunt ten opzichte van zigeuners), en het CRM dat zich in eerste

instantie richtte op het slagen van het integratieproject. Zo waren

er verschillende benaderingswijze bij de Nederlandse betrokken

partijen merkbaar binnen het integratiebeleid.137 Volgens Walter

Hilhorst, operationeel specialist bij de nationale politie

Nederland, zijn het nog steeds de gemeenten die voor een groot

gedeelte hun eigen beleid bepalen.138

In 1983 begon Nieuwegein als eerste

gemeente met een strengere aanpak, waarbij de nadruk kwam te liggen

op de plichten van de zigeuners. Hielden zij zich niet aan deze

plichten, dan zouden sancties als huisuitzetting volgen. Er werden

zogenoemde ‘zigeunerpolitiemannen’ aangesteld die de politie in de

opvanggemeenten zouden versterken, en er werd een centraal

coördinatiepunt opgezet ter opsporing van criminele zigeuners.139 Ook

zou dit nieuwe beleid moeten leiden tot een versnelde normalisatie

die een einde zou maken aan de speciale positie van de Generaal

pardongroep. De extra politie inzet was vaak punt van kritiek, zij

zouden zich zo schuldig maken aan criminalisering. Er ontstonden zo

twee tegenover elkaar staande groepen, de overheden die zeiden het

criminaliteitsproblemen niet meer te kunnen vermijden, en het andere

kamp bestaande uit actiegroepen en pleitbezorgers die in de actie

van de overheid een poging tot criminalisering zagen.140 Eind jaren

‘80 besloot de regering een punt te zetten achter de gehanteerde

aanpak. Rondom onderwijs en werkgelegenheid bleven er projecten

137 Ibid.138 Persoonlijke communicatie [Hilhorst] [2014].139 Ibid.140 Enquête Opsporingsmethoden, Deelonderzoek 1, Handelingen TK 1995-1996, 24 072, nr. 17, p. 18.

63

bestaan, maar alle andere maatregelen waaronder de extra politie

inzet zouden worden gestopt, in elk geval op papier.141

- Beleid jaren ‘90

Door de nieuwe aanpak van de regering was er vanaf 1991 niet langer

meer sprake van een specifiek ‘zigeunerbeleid’. In het kader van het

minderhedenbeleid bleef men echter wel aandacht houden voor het

tegengaan van sociale en economische achterstanden, en het

bestrijden van discriminatie.142 Een nieuwe fase van normalisatie was

begonnen. Door het stoppen van het specifieke integratiebeleid

aangaande zigeuners verslapte de aandacht voor de groep.143 De

problemen met de families hielden echter aan. Er was nog steeds

sprake van schoolverzuim, werkeloosheid en criminaliteit, waardoor

de zigeuners, vanaf deze periode steeds meer als Roma benoemd, hun

beeld van problematische groep niet kwijtraakten. Dat de benoeming

in deze fase overging van zigeuner naar Roma kan gezien worden

binnen de Europeanisering van de representatie van de Roma. Vanuit

Europa werd er met de benoeming ‘Roma’ gewerkt, en Nederland heeft

dit over genomen. Overheids- en hulpinstanties waren vaak huiverig

om de Roma te helpen, of zagen geleidelijk aan ontstane praktijken

die net door beugel konden. Zodoende werden zij vaak pas geholpen

als situaties echt uit de hand dreigden te lopen.144

- Beleid 21ste eeuw

Vanaf 2006 ontstond er opnieuw toenemende aandacht voor de Roma. Het

was de gemeente Nieuwegein die het voortouw nam. Aanleiding was een

141 H. Sollie, V. Wijkhuijs, e.a, Aanpak multi-problematiek bij gezinnen met een Roma-achtergrond. Een kennisfundament voor professionals, Den Haag: Boom Lemma uitgevers 2013, p. 65.142 Handelingen TK 1991-1992, 22 440, nr. 2.143 H. Sollie, V. Wijkhuijs, e.a, Aanpak multi-problematiek bij gezinnen met een Roma-achtergrond. Een kennisfundament voor professionals, Den Haag: Boom Lemma uitgevers 2013. p. 65.144 Ibid.

64

vechtpartij in een kroeg waarbij twee Roma slaags raakten met andere

bezoekers. Na onderzoek van de gemeente kwam naar voren dat de Roma

in vergelijking met andere minderheidsgroepen er op de punten

arbeid, scholing en maatschappelijke participatie er het slechtst

voorstonden. De gemeente erkende de problemen omtrent deze punten en

startte het ‘project Wisselgeld’. Dit project richtte zich

voornamelijk op handhaving, preventie en het versterken van de

zelfredzaamheid van de groep op gezinsniveau. Vanuit een centraal

punt wordt er met alle betrokken instanties samengewerkt om de door

hun genoemde problematiek van de Roma families aan te pakken. Er

wordt zo gewerkt via het principe: één gezin, één plan, één

regisseur. Het project richt zich in het bijzonder op het tegengaan

van schoolverzuim, vermindering van overlast en het terugdringen van

misbruik van uitkeringen.145 Het project lijkt in veel opzichten op

het Beheersmodel van de jaren 80, met veel nadruk op handhaving en

strenger optreden, en het streven naar een betere samenwerking

tussen instanties. Eind juni

2009 sloten twaalf Roma-gemeenten zich aan bij het VNG platform Roma-

gemeenten, en na overleg met het rijk kregen deze gemeenten de taak

de problemen lokaal op te lossen vanuit het generieke beleid, in

ruil voor financiering.

Binnen dit generieke beleid zou er geen sprake zijn van

doelgroepenbeleid, maar zou er wel gebruik kunnen worden gemaakt van

aanvullende specifieke maatregelen, en een geïntensiveerde aanpak.146

Dit gebeurde nadat de Tweede Kamer op 26 Juni 2009 door de ‘Roma-

gemeenten’ per brief werd geïnformeerd over de gesignaleerde

problemen met de lokale Roma gemeenschap met betrekking tot

‘disproportioneel hoge criminaliteit’, extreem hoog schoolverzuim en145 Gemeente Nieuwegein, ‘project wisselgeld’, http://www.geheimvannieuwegein.nl/infotype/webpage/view.asp?objectID=22699,geraadpleegd op 17-1-2014.146 Kamerstukken II 2010-11, 22112, 1166

65

overlast. Vanuit Nederlands overheidsperspectief zouden de bij de

Roma door de eeuwen heen gegroeide tradities en wetten vaak haaks

staan op de Nederlandse regels, normen en waarden. Dit zou een

effectieve aanpak bemoeilijken.147 De reactie van het rijk hierop was

dat de gesignaleerde problemen dienden te worden aangepakt middels

het generieke beleid. Naast terugdringing van het schoolverzuim zijn

maatregelen genomen op het gebied van werkgelegenheid, het welzijn

en de criminaliteitsbestrijding.148

3.2 Reactie van Nederland op het ‘EU Framework for National Roma

Strategies’.

Sinds 2010 heeft de EC de Europese integratie van de Roma

duidelijker op de kaart gezet, en werd er zoals in het vorige

hoofdstuk naar voren is gekomen een expliciet (doelgroepen) beleid

rondom de Roma gevormd. Gezegd zou kunnen worden dat deze toegenomen

aandacht en verschuiving van accenten binnen de beleidsvorming zijn

invloed heeft gehad op Nederland. In een

kamerbrief uit 2010 (inzake de Nederlandse inzet bij de EU-Romatop

in Córdoba) wordt er voor het eerst verwezen naar Europa in relatie

tot de Roma. In deze kamerbrief over de aanpak van risicogroepen

wordt er naar de tweede EU Roma-top 2010 te Cordoba verwezen. Bij

deze top kwamen de volgende aandachtsgebieden naar voren: de voor-

en vroegschoolse educatie, een betere overgang van onderwijs naar de

arbeidsmarkt en het tegengaan van negatieve stereotypering en

racisme. Verder zou de top stil hebben gestaan bij de economische

kosten van sociale uitsluiting van Roma.149 Nederland komt in

147 Deze houding van de overheid is ook terug te zien in de kabinetsreactie op het monitoringsrapport van Movisie uit 2013. Hier zal in paragraaf 3.3 meer over volgen.148 Kamerstukken II 2009-10, 31700, 31149 Rijksoverheid, ‘Kamerbrief inzake de Nederlandse inzet EU-Romatop in Córdoba’, http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2010/04/06/kamerbrief-inzake-de-nederlandse-inzet-eu-romatop-in-

66

tegenstelling tot de eerste EU Roma-top nu wel voor in het ‘Commission

Staff Working Document’, dat de EU in Córdoba presenteerde. Onder de 21

van de toen 27 lidstaten die in het najaar van 2009 aan een

inventarisatie deelnamen, benoemde Nederland als een van de

deelnemers onderwijs en criminaliteit als prioriteitsgebieden in het

‘Commission Questionnaire’. Hiermee volgt Nederland het primaire

aandachtgebied ‘onderwijs’ als een van de vier aandachtsgebieden die

waren opgesteld vanuit de Roma top.

In het working document staat onder andere: ‘The Netherlands supports as

from 2010 the school attendance enrolment of Roma girls older than 12 years.’150 Dit is

te bevatten binnen Radaelli’s top-down theorie van Europeanisering

die de aanpassingseffecten van de lidstaten omtrent de Europese

normen, ideeën en regels beschrijft.151 Hierbij moet echter in

gedachten worden gehouden dat Nederland al voor deze tijd aandacht

schonk aan onderwijs, en het Europeaniseringseffect zich alleen uit

in het feit dat Nederland zich nu ook op Europees niveau, naast

nationaal niveau, positioneert als een mede-vechter in de strijd

voor beter onderwijs onder Roma.

Het feit dat Nederland criminaliteit als prioriteitsgebied

aangeeft bij de Roma-top laat juist de bottom-up dimensie van

Europeanisering zien. Nederland levert een nieuw onderwerp buiten de

vastgestelde beleidsgebieden, die met redelijk succes wordt

overgenomen. In het working document wordt benoemd: ‘The Netherlands

highlighted the high crime rate and some social-cultural traditions as challenges for

inclusion.’152 Hier zal ik later nog op terug komen.

cordoba.html, geraadpleegd op 17-1-2015.150 European Commission, ‘Commission Staff Working Document , ‘Roma in Europe: The Implementation of European Union Instruments and Policies for Roma Inclusion - Progress Report 2008-2010’ SEC (2010) 400 final, Brussels,7-4-2010.151 T. Börzel, ‘Europeanization: How the European Union Interacts with its Member States’, IHS Political Science Series, nr.93(2003), p. 47.152 European Commission, ‘Commission Staff Working Document , ‘Roma in Europe: The Implementation of European Union Instruments and Policies for

67

De reactie van Nederland op het ‘EU Framework’ is dubbel. Het

oordeel over subsidiariteit luidt positief. Nederland beaamt dat de

Roma met 10 tot 12 miljoen mensen de grootste etnische minderheid

vormen in de EU, die is verspreid over een groot aantal EU lidstaten

met vaak vergelijkbare problemen. Nederland stelt in zijn strategie

hierbij grensoverschrijdende effecten te zien, en ziet het Europese

optreden dan ook van toegevoegde waarde.153 Het kabinet is dan ook

voorstander van een betere beleidscoördinatie op EU niveau. Het

oordeel over proportionaliteit luidt echter negatief. Het kabinet is

van mening dat de mededeling van de EC niet proportioneel is

aangezien het ALLE lidstaten verzoekt om een nationale strategie

voor de integratie van de Roma op te stellen. Voor de Nederlandse

overheid is het vormen van een nationale strategie vooral lastig

aangezien er niet gewerkt wordt vanuit een doelgroepenbeleid.

Nederland heeft zich in de loop van de

geschiedenis altijd terughoudend opgesteld als het gaat om specifiek

beleid gericht op groepen, en was er vanaf 1991 zo ook officieel

geen sprake meer van het toen zogenoemde ‘zigeunerbeleid’. Omgang

met Roma wordt geplaatst binnen een generiek beleid. Met de vraag naar

een nationale Roma strategie wordt er op één specifieke doelgroep

gericht die in Nederland een beperkte omvang heeft. Dit zou niet

binnen het Nederlandse beleid passen. Nederland stelt in zijn

reactie dan ook voor dat er ruimte wordt gelaten aan lidstaten die

geen beleid formuleren voor de Roma als specifieke doelgroep.

Echter mag volgens Europese regelgeving een numeriek argument nooit

doorslaggevend zijn om een minderheid niet officieel als een

nationale minderheid te herkennen.154 Ondanks dat

Nederland een voorstander is van een betere beleidscoördinatie op EU

Roma Inclusion - Progress Report 2008-2010’ SEC (2010) 400 final, Brussels,7-4-2010.153 Ibid., p. 10.154 Ibid.

68

niveau stond de overheid zeker niet de springen om een specifieke

nationale Roma-strategie. Krampachtig benadrukken betrokken

ambtenaren en politici dat de ‘Nederlandse inbreng’ inzake het kader

vooral geen Nederlandse ‘nationale Roma strategie’ zou mogen heten.

Dit ondanks het feit dat er de laatste jaren vele beleidsdocumenten

zijn verschenen die expliciet betrekking hebben op Roma, ook al is

er officieel geen doelgroepenbeleid.155

Alhoewel de overheid het eens is met de

doelstellingen die de EC voorstelt, schroomt Nederland niet sommige

punten links te laten liggen en doelstellingen bij te voegen. Een

van de punten die volgens de EC in acht zou moeten worden genomen is

het toepassen van krachtigere monitoringsmechanismen. Specifieke

gegevensverzameling over Roma is in Nederland lastig. In verband met

de Wet Bescherming Persoonsgegevens is etnische registratie alleen

mogelijk wanneer dit gebeurt onder het mom van het voorkeursbeleid.

Dit heeft als doel personen van een bepaalde minderheidsgroep een

bevoorrechte positie toe te kennen om ongelijkheden te verminderen.

Ondanks dat in de Nederlandse reactie specifiek benoemd wordt dat er

niet gerapporteerd kan worden over aantallen Roma en hun positie in

de maatschappij, zien wij dat er in een Kamerbrief van voormalig

minister Leers (Immigratie, Integratie en Asiel) uit 2012 wel

degelijk over nieuwe vormen van monitoring wordt gesproken. Zo zou

er een kwalitatief monitoringsinstrument worden ontwikkeld om de

resultaten van de set van algemene beleidsmaatregelen ter

bevordering van de sociale inclusie van de Roma in Nederland te

meten. Aan de hand van dit monitoringsinstrument zou er een kwalitatieve

nul- meting worden uitgevoerd van de mate van sociale inclusie van de

Roma in Nederland. Als monitor-indicatoren zouden de door de EC

155 H. van Baar, ‘Participatie, veiligheid en beeldvorming van Romaminderheden: Een kritische reflectie op het Nederlandse beleid’, justitiëleverkenningen, nr. 5 (2014), p. 93.

69

geformuleerde werkterreinen worden gehanteerd.156 Hieruit blijkt dat

de Nederlandse overheid ondanks het ontbreken van een

doelgroepenbeleid toch metingen heeft laten doen naar de specifieke

situatie van de Roma, als reactie op de oproep van de EC om

krachtige monitoringsmechanismen toe te passen.157

Waar de Nederlandse overheid niet de EC volgt, en wat zo

vooral opvalt aan de Nederlandse reactie op de strategie is de

specifieke, overheersende aandacht voor criminaliteit en handhaving.

Nederland heeft volgens van Baar de speelruimte tussen het EU‐kader

en de lidstatelijke invulling gebruikt om een aantal specifieke,

niet onproblematische accenten te leggen.158

Nederland stelt in zijn strategie dan ook:

‘In aanvulling op de thema’s die de Europese Raad aandraagt, brengt Nederland graag

ook twee andere onderwerpen onder de aandacht, namelijk de bestrijding van

normoverschrijdend gedrag en uitbuiting van Roma kinderen.’159

Door deze punten onder de aandacht te brengen op Europees niveau is

zo een bottom-up Europeaniseringseffect zichtbaar. Hier zien we dat

behalve supranationale actoren ook (sub)nationale bijdragen aan

Europese samenwerkingsvormen. Ook volgt Nederland hiermee niet het

gehanteerde paraplubegrip van de EC. Het Nederlandse beleid ten

aanzien van Roma, Sinti en woonwagenbewoners is volgens van Baar

eenzijdig geconcentreerd. In de officiële Nederlandse inbreng ten

behoeve van de sociale inclusie van Roma staat dat deze ‘eenzijdig

op Roma is gericht en daarbinnen weer met name op die groepen bij

156 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Kabinetsreactie Monitor Inclusie(Roma)’, Kamerbrief, 2 december 2013.157 Ibid.158 Ibid., p. 8.159 Kamerstukken II 2010/11, 21501-20, 599

70

wie overheden maatschappelijke problemen signaleren.’160 De

eenzijdige concentratie van het Nederlandse beleid komt volgens van

Baar voort uit het feit dat de Nederlandse overheid de problemen van

en met een beperkte groep gericht op slechts een gedeelte van de Roma

veralgemeniseert naar beleid en beleidsvorming van de gehele groep.

Dit gebeurt volgens hem vooral in termen van handhaving rondom

leerplicht en norm-overschrijdend gedrag.161

Het voorgestane beleid –anders

dan de EU heeft voorgesteld– heeft vooral betrekking op de etnische

groep Roma die onder het generaal pardon van eind jaren ’70 viel (en

daarbinnen weer hoofdzakelijk de groep bij wie overheden problemen

signaleren), en nauwelijks op andere groepen zoals Sinti en

woonwagenbewoners, die de EC onder zijn gehanteerde paraplubegrip

vat.162 Naast het feit dat deze eenzijdige formulering zo niet

conform de wijze is waarop de ‘EU Framework’ het begrip ‘Roma’ als

paraplubegrip hanteert, is deze ook niet conform de gedachtegang van

dat kader om een toekomstvisie met de doelgroep samen, en gericht op

emancipatie te ontwikkelen. De EC verlangt van een nationale

strategie:‘ to be designed, implemented and monitored in close cooperation and

continuous dialogue with Roma civil society, regional and local authorities.’163 Ondanks

het feit dat er in de Nederlandse inbreng herhaaldelijk wordt

benoemd dat er in gesprek zal worden gegaan met Roma, en dat de rol

van Roma zelf van buitengewoon belang is, komt dit weinig terug in

de Nederlandse strategie. Bij het opstellen van deze strategie

werden verschillende Roma en Sinti geconsulteerd, alsmede enkele

experts.

160 Ibid.161 H. van Baar, ‘Participatie, veiligheid en beeldvorming van Romaminderheden: Een kritische reflectie op het Nederlandse beleid’, justitiëleverkenningen, nr. 5 (2014), p. 91.162 Ibid. p. 89.163 European Commission, ‘Communication: An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’, COM(2011) 173, Brussels, 5-4-2011.

71

Van de punten die door het NISR, Roma, en experts werden ingebracht

is echter weinig tot niets terug te vinden in de tekst van de

'Nederlandse inbreng ten behoeve van de sociale inclusie van

Roma'.164 In de Nederlandse strategie staat vernoemd dat de Roma

oproepen tot aandacht voor de problematiek rondom stateloosheid,

discriminatie en stigmatisering. Echter, veel meer dan benoemen is

het niet: nergens wordt gesteld hoe deze problematiek aangepakt gaat

worden. Ook zijn er geen indicatoren of beleidsplannen in de

strategie verankerd die wijzen op serieuze aandacht voor deze

thema’s. Hier volgt Nederland de opgestelde actiepunten van de EC

wederom niet; de strategie wordt niet opgesteld, uitgevoerd en

gemonitord in nauwe samenwerking met de Roma, en er worden geen

haalbare nationale doelen vastgesteld.165

3.3 Verbetering van de situatie van de Roma in Nederland, aangepakt

volgens de visie van het ‘EU Framework’?

‘Many of the estimated 10-12 million Roma in Europe face prejudice, intolerance, discrimination

and social exclusion in their daily lives. They are marginalised and live in very poor socio-economic

conditions. This is not acceptable in the European Union (EU) at the beginning of the 21st century.’166

Met deze uitspraak opent de EC zijn communicatie over het ‘EU

Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’. Dit

wordt geplaatst onder het kopje: ‘improving the situation of Roma: a

social and economic imperative for the Union and its member states.’

De door mij vet gedrukte woorden tonen dat de letter en geest van

het ‘EU Framework’ vooral gericht is op het verbeteren van de

levensomstandigheden van de Roma, en het bestrijden van

164 H. van Baar, ‘Participatie, veiligheid en beeldvorming van Romaminderheden: Een kritische reflectie op het Nederlandse beleid’, justitiëleverkenningen, nr. 4 (2014), p. 94.165 Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020’, COM(2011) 173, Brussel, 05-04-2011.166 European Commission, ‘Communication: An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’, COM(2011) 173, Brussels, 5-4-2011.

72

discriminatie, intolerantie en sociale uitsluiting. Hiermee wordt

gedoeld op verbeterde levensomstandigheden voor de Roma als groep en

als individu, maar vooral als mens. Er wordt niet gefocust op

eventuele problemen die de lidstaten zouden kunnen ondervinden door

het feit dat er Roma binnen hun landgrenzen wonen. Je zou zo kunnen

stellen dat vanuit de insteek van de EU de Roma worden gezien als

‘slachtoffer’ of ‘minderbedeelde’, die behoefte hebben aan hulp.167

Dit betekent echter niet dat de lidstaten

door het volgen van dit ‘EU Framework’ de Roma op eenzelfde manier

gaan beschouwen. Zeker bij Nederland is te zien dat zij een ander

beeld van de Roma behouden, en hier hun beleid naar vormen. De Roma

worden door de Nederlandse overheid volgens van Baar dan ook wel

gepresenteerd als een veiligheidsprobleem.168 Iets

betitelen als een ‘veiligheidsprobleem’ kunnen we vatten onder de

securitiseringstheorie. De benadering zou voornamelijk bestaan uit

het aanduiden van (een groep van) Roma die problemen geven en welke

zich zouden moeten aanpassen. Zo lezen we in de officiële

kabinetsreactie op de ‘monitor inclusie Roma’ uitgevoerd door

adviesbureau Movisie:

‘Onder een bepaald deel van de Roma en Sinti komt een aantal vormen van criminaliteit

relatief vaak voor. Het gaat dan met name om winkeldiefstal, oplichting, illegale

(mensen)handel en gedwongen prostitutie.’169

167 Al moet er natuurlijk niet vergeten worden dat er wel degelijk wordt aangestuurd op zelfbeschikking en de inclusie van Roma en Roma-gerelateerdeorganisaties (civic society) in de beleids- en besluitvorming rondom Roma-gerelateerd beleid.168 H. van Baar, ‘Participatie, veiligheid en beeldvorming van Romaminderheden: Een kritische reflectie op het Nederlandse beleid’, justitiëleverkenningen, nr. 54 (2014), p. 91.169 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Kabinetsreactie Monitor Inclusie(Roma)’, Kamerbrief, 2 december 2013. Als geciteerd in: H. Van Baar, ‘Participatie, veiligheid en beeldvorming van Romaminderheden: Een kritische reflectie op het Nederlandse beleid’, justitiële verkenningen, nr. 54 (2014), p. 90.

73

Ook valt in de kabinetsreactie te lezen:

‘Een aanzienlijk deel van de Roma en Sinti heeft de Nederlandse kernwaarden (nog) niet

verinnerlijkt. Dit staat een snel inlopen van achterstanden in de weg. De genoemde kloof

heeft een cultuur-historische achtergrond, mede door de eigenheid van de gesloten

cultuur van de Roma en Sinti.’170

De monitoring uitgevoerd door het adviesbureau kwam voort uit de

oproep van de EC om krachtigere monitoringsmechanismen op te

stellen. Het kabinet suggereert als reactie op deze monitoring dat

de Roma en Sinti weinig trouw zouden zijn aan Nederland, en dat

criminaliteit overheerst. Nu is het echter zo dat de uitkomst van

het monitoringsrapport veel genuanceerder is dan wat bovenstaande

reacties van het kabinet doen lijken. Van Baar zegt hierover het

volgende:

‘Zo spreekt het rapport bijvoorbeeld over één situatie van gedwongen prostitutie, en

over enkele signalen van het inzetten van kinderen bij diefstal. Ook noemt het

monitoringsrapport nog meerdere redenen dan alleen cultuur voor de gesignaleerde

achterstanden.’171

De Nederlandse overheid vertaalt dit echter naar het idee dat

criminaliteit relatief vaak voor zou komen onder een bepaald deel

van de Roma en Sinti.172 Er is zo een beweging zichtbaar waarin een

oproep vanuit de EU om beter te monitoren ertoe leidt dat er ook

werkelijk een monitoring plaatsvind, maar dat deze monitoring door

het kabinet naar eigen hand wordt gezet, om hiermee vervolgens zijn

eigen doelstellingen te kunnen bereiken. Zo wordt een

170 Ibid. p. 2. Als geciteerd in: H. Van Baar, ‘Participatie, veiligheid en beeldvorming van Romaminderheden: Een kritische reflectie op het Nederlandse beleid’, justitiële verkenningen, nr. 54 (2014), p. 90.171 H. van Baar, ‘Participatie, veiligheid en beeldvorming van Romaminderheden: Een kritische reflectie op het Nederlandse beleid’, justitiëleverkenningen, nr. 54 (2014), p. 90.172 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Kabinetsreactie Monitor Inclusie(Roma)’, Kamerbrief, 2 december 2013. p. 2.

74

monitoringsrapport welke in stijl van de EU wordt uitgevoerd (top-

down effect) uiteindelijk door het Nederlandse kabinet zo omgebogen

dat het kan worden gebruikt om zijn eigen doelstellingen te behalen

(bottom-up effect). Het is zo de politieke interpretatie van het

monitoringsbeleid waar frictie door optreedt.

Jan Oskam en Bas Groenendijk van de politie Zuid-Holland-Zuid konden

tijdens een interview mijn stelling dat de Roma worden gezien als

veiligheidsprobleem binnen de Nederlandse politiek niet anders dan

beamen.173 Dit impliceert voor mij zo wederom dat de Roma in

Nederland , in ieder geval vanuit de politiek, niet worden gezien

als een kansarme groep die bijzonder vatbaar blijkt voor sociale

exclusie, armoede en discriminatie, maar als een

veiligheidsprobleem. Dat veiligheid een

onderwerp is wat hoog op de agenda staat in Nederland wordt

duidelijk uit het feit dat de overheid twee nieuwe punten heeft

toegevoegd aan de vier opgestelde actiepunten van het EU kader.

Beide zijn gericht op veiligheid, namelijk de bestrijding van

normoverschrijdend en crimineel gedrag, en uitbuiting van Roma-

kinderen. Handhaven, ontmoedigen en barrières opwerken zijn daarbij

kernbegrippen. Bij de Nederlandse inbreng ten behoeve van de sociale

inclusie van Roma wordt de internationale dimensie van de door

Nederland benoemde ‘veiligheidsproblematiek’ besproken. Graag zou

Nederland willen zien dat de samenwerking tussen de lidstaten van

de EU op dit terrein wordt bevorderd.174 De keuze voor Roma als

‘veiligheidsprobleem’ past volgens van Baar bij de bredere Europese

tendens, waarin het eerder regel dan uitzondering is om Roma-

minderheden en -migranten te ‘securitiseren’.175 Frankrijk is hier

173 Persoonlijke communicatie [Oskam en Groenendijk] [2014].174 European Commission, ‘Communication: An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’, COM(2011) 173, Brussels, 5-4-2011.175 Het thematiseren van Roma in termen van veiligheid en het nemen van exceptionele beleidsmaatregelen op grond daarvan. Als uitgelegd in: H. van

75

een voorbeeld van, aangezien het uitzetten van Roma hier politiek

gelegitimeerd werd met de uitleg dat deze groep een gevaar voor de

samenleving zou vormen.176 De vier aandachtsgebieden die zijn

opgesteld met het ‘EU Framework’ komen aan bod in de Nederlandse

strategie, al worden deze beschreven vanuit een visie dat het vooral

de Roma zelf zijn die de verantwoordelijkheid dragen om gebruik te

maken van de beschikbare mogelijkheden. Er wordt gesproken over

algemene maatregelen passende binnen het generieke beleid. Het

uitgangspunt is dat de integratie van de Roma niet een

verantwoordelijkheid is van de overheid, maar van degenen die zich

hier duurzaam vestigen.177 Via regulier beleid op het gebied van de

arbeidsmarkt, onderwijs en wonen moet elke burger in staat zijn om

naar vermogen een zelfstandig bestaan op te bouwen. Al zegt het

kabinet zich in te spannen voor de toegankelijkheid en effectiviteit

van generieke instellingen voor groepen met een bepaalde etnische

en/of culturele achtergrond, deze beaamt zo niet extra ondersteuning

te bieden voor de Roma. Volgens de overheid zijn kansen al geboden,

en is het aan de Roma zelf om deze te grijpen.178

Deze aanpak is in strijd met de benaderingswijze vanuit

de EU. Deze is er namelijk op gericht om binnen het bestaande beleid

van de lidstaten aandacht uit te laten gaan naar obstakels waar de

Roma mee te maken zouden kunnen krijgen bij het oppakken van de

geboden kansen.

Dit impliceert zo dat Nederland de verantwoordelijkheid vooral bij

de Roma zelf legt, waar de EU de verantwoordelijkheid voor een groot

Baar, ‘Participatie, veiligheid en beeldvorming van Romaminderheden: Een kritische reflectie op het Nederlandse beleid’, justitiële verkenningen, nr. 54 (2014), p. 91.176 Ibid.177 Rijksoverheid, ‘Nederlandse inbreng ter behoeve van de sociale inclusie van Roma’, file:///C:/Users/6114016/Downloads/bijlage-roma-framework.pdf, geraadpleegd op 20-12-2015, p. 2.178 Ibid.

76

deel verplaatst naar de lidstaten. Waar een andere wrijving

optreedt tussen het Nederlandse beleid en de Europese verwachtingen

wordt zichtbaar bij het onderwerp huisvesting. In zijn strategie

stelt Nederland dat de gehanteerde systemen ‘blind’ zouden zijn voor

de etnische achtergrond van de potentiele huurder, en dat er zo

gelijke bestaan voor iedereen.179 Dat er sprake zou kunnen zijn van

discriminatie binnen de huizenmarkt wordt met de Nederlandse

strategie verworpen, ondanks dat de Roma- gemeenschap zelf aangeeft

dat zij discriminatie ervaart, wat staat opgenomen in dezelfde

strategie.

3.4 Conclusie

Zoals uit dit hoofdstuk is gebleken kent Nederland een lange

geschiedenis qua aandacht voor de Roma(zigeuners). De Nederlandse

regering heeft zich echter altijd weinig tolerant opgesteld

tegenover deze groep, en hier is weinig verandering in gekomen. In

reactie op het ‘EU Framework’ is het onderwerp Roma weer opnieuw

verscherpt op de kaart gezet, maar toch blijft er gewerkt worden

vanuit een generiek beleid. Dit ondanks de oproep van de EC om een

specifiek (maar niet exclusief) beleid op te stellen. Als er al

expliciete aandacht uit gaat naar de Roma gebeurt dit vooral in

termen van veiligheid, en worden de aandachtspunten die zijn

opgesteld vanuit het ‘EU Framework’ maar magertjes uitgewerkt. De

discrepantie tussen het Nederlandse beleid en het ‘EU Framework’ is

niet onopgemerkt gebleven. In officiële communicaties van de EC

wordt gezegd dat Nederland aan een aantal hoofdpunten niet voldoet.

Nederland zou bijvoorbeeld te weinig doen om discriminatie van Roma

op het gebied van huisvesting en op de arbeidsmarkt te bestrijden,

179 Europese Commissie, ‘Communication: An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020 ‘, http://ec.europa.eu/justice/policies/discrimination/docs/com_2011_173_en.pdf, geraadpleegd op 20-11-2014.

77

en ook zou de Nederlandse strategie in vergelijking met andere

lidstaten erg pover zijn.180 Om te

onderzoeken of de Nederlandse strategie werkelijk zo pover is in

vergelijking met andere EU lidstaten zal in het volgende hoofdstuk

ook België onderzocht worden op vernieuwde uitvoeringen en

ontwikkelingen in beleidsvorming omtrent de Roma als reactie op het

‘EU Framework’. Zichtbaar zal worden dat onze buren met een geheel

andere strategie komen, en dat het zo duidelijk wordt dat er een

fundamenteel verschil in Europeaniseringseffecten kan bestaan tussen

lidstaten.

Hoofdstuk IV. Casestudy België

Volgend op de casestudy over Nederland zal ik nu het Roma-

gerelateerd beleid van België onder de loep nemen. Net zoals bij

Nederland zal er wederom worden gekeken naar de vernieuwde

uitvoeringen en ontwikkelingen in beleidsvorming omtrent de Roma in

reactie op het ‘EU Framework for National Roma Strategies up to

2020’, waarin de lidstaten worden opgeroepen hun nationaal beleid

aangaande Roma vorm en inhoud te geven volgens de opgezette

beleidsdoelstellingen op Europees niveau. Het gedeelte over de

beleidsgeschiedenis heb ik vooral geschreven aan de hand van wat

Leen D’hondt van het kruispunt migratie integratie mij wist te vertellen en

mij aan documentatie kon geven.

4.1 De Belgische beleidsgeschiedenis ten aanzien van de Roma.

180 Europese Commissie, ‘Report on the implementation of the EU framework for national Roma integration strategies’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_implement_strategies2014_en.pdf, geraadpleegd op 27-11-14.

78

Er zijn in België geen officiële cijfers bekend over het aantal

Roma. Schattingen gaan vaak uit van 30.000, wat 0,29% van de totale

Belgische populatie zou zijn. Deze cijfers variëren echter van

15.000 tot 50.000. Roma wonen in België vooral in Brussel, Antwerpen

en Gent, maar ook in kleinere gemeenten zoals Diest, Temse en

Tienen.181 Bij het bestuderen van de beleidsgeschiedenis en het

huidige beleid van België moet men in gedachten houden dat de

politieke situatie in het land complex is. Het koninkrijk België is

een parlementaire democratie met een beperkte constitutionele

monarchie. België is een federale staat met verscheidene

bestuursniveaus: naast het federale (nationale) niveau zijn er ook

nog de gemeenschappen (Vlaanderen, Wallonië en Brussel), de

provincies en de gemeenten.182 Het zijn verschillende bestuursniveaus

die uiteenlopende bevoegdheden hebben. Ik zal mij in het kader van

de haalbaarheid beperken tot de ontwikkelingen in het gewest

Vlaanderen, ook omdat daar de meeste Roma wonen.

Beleidsdomeinen zijn vaak verwant aan elkaar, wat voor

onduidelijkheden kan zorgen. Ook voor migratie en integratie waar

het Roma-beleid van België voor een groot gedeelte onder valt is dit

het geval. Migratie- en asielbeleid zijn federale zaken waarbij de

minister van Gelijke Kansen de bevoegdheid heeft, maar waarbij de

gemeenschappen, Vlaanderen, Brussel en Wallonië, ook een minister

van integratie kennen.183 Deze feitelijke situatie kan ervoor zorgen

dan dat er verwarring ontstaat over bij wie de

eindverantwoordelijkheid ligt om invulling te geven aan de Europese

181 European Union Agency for Fundamental rights (FRA), ‘Social Thematic Study The situation of Roma 2012’ http://fra.europa.eu/sites/default/files/situation-of-roma-2013-revised-be.pdf, geraadpleegd op 28-11-2014, p.6.182 U.S Department of State, ‘Belgium 2012 human rights report’, http://humanrights.wgtest3.getusinfo.com/uploads/6b/2f/6b2ff5fc4f60958eb382c7ba6b7f9725/BELGIUM-HRR2012-NL.pdf, geraadpleegd op 25-11-2014.183 E. Hemelstoet, ‘De sociale inclusie van Roma’, OIKOS Brussel, nr. 59 (2011),p. 49.

79

richtlijnen aangaande Roma-beleid, al probeerde België dit tegen te

gaan door in 2011 een werkgroep Roma op te richten.

Met deze werkgroep worden de federale regering, en de

gemeenschappen verenigd om tot beteren samenwerking te komen.184

De Belgische

overheid erkent met zijn huidige nationale strategie verschillende

migratiestromen onder de Roma. Er wordt een onderscheid gemaakt

tussen de eerste stroom van Manoesjen, de tweede stroom van Roms,

en de groep van Voyageurs die afstammelingen zouden zijn van de

vroege rondreizende ambachtslieden. Deze drie groepen worden in het

Belgisch beleid samengebracht onder de noemer woonwagenbewoners. De

laatste stroom bestaat uit Centraal- en Oost-Europese Roma die

recentelijk naar België zijn gekomen. In België was voor het eerst

in de stadsarchieven van 1420 te lezen dat een groep zogenaamde

Egyptiers of Bohemers185 bij de stadspoorten waren gezien. De Manouchen

stammen waarschijnlijk af van deze eerste groep Roma die naar België

afreisden. Er zijn in België ongeveer 1500 Manouchen die

voornamelijk in woonwagens leven.186 De Roms stammen af van de Roma

die met de tweede migratiegolf kwamen die op gang kwam na de

opheffing van de slavernij in Moldavië en Walachije in 1856. Deze

Roms zijn ‘semi-nomadisch’: in de zomer trekken zij rond, en in de

winter verblijven zij op private of openbare woonwagenterreinen. Er

zijn volgens de overheid zo’n 750 Roms in België.187 De voyageurs

zijn autochtone Belgen die afstammelingen zijn van de vroegere

rondreizende ambachtslieden. Tegenwoordig wonen ze in woonwagens of

huizen, en hun aantal wordt geschat op 7000. Voyageurs, Manouchen en

184 Ibid.185 Deze termen werden destijds gebruikt in plaats van zigeuners of Roma.186. Nationale Romastrategie van België, ‘Nationale strategie voor de integratie van de Roma’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_belgium_strategy_nl.pdf, geraadpleegd op 15-11-2014. p.7.187 Ibid.

80

Roms hebben meestal de Belgische nationaliteit.188 Sinds een meer

recentere periode, vooral na de ineenstorting van het communisme in

de voormalige Oostbloklanden, is er een nieuwe groep Roma naar

België geëmigreerd komende uit Centraal- en Oost- Europa, ook wel

gezien als de laatste golf.189

Bij mijn zoektocht naar de

beleidsgeschiedenis van België aangaande de Roma liep ik er tegen

aan dat er weinig informatie te vinden is over de beleidsaandacht

voor de Roma tot aan de komst van deze ‘laatste golf’. Waar ik bij

Nederland wat verder de geschiedenis in heb kunnen gaan zal ik mij

bij België vooral richten op het beleid vanaf de jaren ‘90, toen

België in 1999 reageerde op de stijgende aantallen migrerende Roma

uit Centraal- en Oost- Europa.190 Vermeersch ziet in deze periode een

Europese trend ontstaan waarbij politici zich schuldig maakten aan

anti-Roma uitspraken om niet ten onder te gaan aan de electorale

dreigingen van racistische en xenofobe partijen.191

In 1999 organiseerde de Belgische overheid een collectieve

uitzetting van vierenzeventig Roma uit Gent en Tienen. Deze Roma,

die nog in behandeling moesten worden genomen voor een

asielprocedure, werden voortijdig naar politiebureaus gelokt met een

list. Ze werden opgeroepen om hun asieldossier te komen

vervolledigen, waarna ze onmiddellijk werden opgepakt en

gerepatrieerd Het ging hier om Slowaakse migranten die asiel wilden

aanvragen. Echter werd hun positie als asielzoekend überhaupt niet

erkend en aan de wet getoetst waardoor hun status min of meer werd

188 Ibid.189 G. Deraeck, Zigeuners in ons midden, Leuven: Van Halewyvk 2001, p. 89.190 P. Vermeersch, C. Cahn, ‘The Group Expulsion of Slovak Roma by the Belgian Government: A Case Study of the Treatment of Romani Refugees in Western Countries’, Cambridge Review of International Affairs, nr. 13 (2000), p. 71.191 Ibid.

81

‘geillegaliseerd’.192 De Roma uit Centraal- en Oost-Europa die naar

België waren gekomen werden veelal gepresenteerd als ‘illegalen’.

Toenmalig premier Verhofstadt werd op 20 september 1999 als volgt

geciteerd in de krant Het laatste nieuws:

‘We have been talking with Albania and Slovakia and we modestly began with

repatriation. But also with Bulgaria and Macedonia and with Kosovo we want to reach a

repatriation agreement in order to let the many illegals go back quickly. Refugees from

countries like Slovakia and Bulgaria are not even real asylum seekers, because there are

no political problems there which would justify this. Moreover, these are countries that

want to join the European Union. We cannot allow that in the meantime masses of

illegals from there come to Belgium.’193 (Engelse vertaling geciteerd in Cahnen Vermeersch 2000, p. 7.)

De uitzettingen veroorzaakten echter de nodige ophef. Het idee dat

de Roma die naar België kwamen louter werden gezien als economische

vluchtelingen zou schromen met het Internationaal Verdrag

betreffende de Status van Vluchtelingen, waarmee iedere persoon

recht heeft op bescherming wegens vervolging. De status van

vluchteling kan worden verleend aan iedere persoon die kan aantonen

dat hij zijn land verlaat uit gegronde vrees voor vervolging wegens

zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde

sociale groep of vanwege zijn politieke overtuiging.194 Verschillende

mensenrechtenorganisaties, waaronder Amnesty International, rapporteren

sinds de begin jaren ‘90 dat Roma ernstig gediscrimineerd worden in

hun land van herkomst, en vaak het middelpunt zijn van racistisch

192 Danyiova, J., ‘Hedendaags onbegrensd racisme tegen Roma in Europa’, http://www.dewereldmorgen.be/artikels/2012/09/18/hedendaags-onbegrensd-racisme-tegen-roma-in-europa, geraadpleegd op 20-12-2014.193 P. Vermeersch, C. Cahn, ‘The Group Expulsion of Slovak Roma by the Belgian Government: A Case Study of the Treatment of Romani Refugees in Western Countries’, Cambridge Review of International Affairs, nr. 13 (2000), p. 71.194 J. Danyiova, I. Quintens, ‘What about us? Over een onverschillig beleid dat Roma herleidt tot een illegaal en inhumaan bestaan “in” Europa.’, http://ignoredvoiceofroma.be/pdffiles/what_about_us_2014.pdf, geraadpleegd op 29-11-2014, p.1.

82

geweld.195 Ook de EC bekeek dit op deze manier. De uitspraak van

Verhofstadt staat namelijk haaks op de bevindingen van de door de EC

gepubliceerde voortgangsrapporten met betrekking tot de toetreding

van Slowakije en andere kandidaat-lidstaten tot de EU.

Deze rapporten maken, zeker tot aan 2001, melding van de structurele

schending van de rechten van de Roma in beide landen.196

Verschillende lokale Roma organisaties als Opré Roma vroegen dan ook

om uitleg aan België, maar ook internationaal kwamen verschillende

ngo’s als the European Roma Rights Center (ERRC) in verzet tegen de

behandeling van Slowaakse Roma door de Belgische overheid.

Uiteindelijk werd België in 2002 veroordeeld wegens schending van de

mensenrechten door het Europees Hof van de Rechten van de Mens

(EHRM).197

- Beleid 1999-2008

In 1999 werd er gestart met een minderhedencentrum in Vlaanderen

(VMC), en werd er een medewerker op Vlaams niveau opgesteld die zich

bezig zou gaan houden met woonwagenwerk, waaronder ook de Roma

vielen. Deze medewerker was verantwoordelijk voor het beleidswerk in

Vlaanderen, en ondersteunde de regionale medewerkers.198 Na 2002 werd

er vanuit het VMC een extra stafmedewerker ingezet die zich bezig

zou houden met de Roma. Zijn werkzaamheden omvatten vooral het werk

rond wettig verblijf, opvangbeleid, regularisatie en het onderhouden

van eerste lijnwerk met de doelgroep. Ook kwam er vanaf 2002 meer

195 Onder andere: Amnesty International, ‘Hungary: Alleged ill-treatment of Roma in Hajdúhadház’, http://www.amnesty.org/en/library/asset/EUR27/001/1999/en/0c6c98b4-e136-11dd-b6eb-9175286ccde2/eur270011999en.pdf, geraadpleegd op 26-11-2014.196 Zie bijvoorbeeld: European Commission, ‘Regular report on Slovakia 2000’, COM(2000) 712, Brussels, 8-11-2002.197 European Court of Human Right ‘HUDOC’: Arrest ECHR 2002 in de zaak Conka/Belgische Staat. België werd veroordeeld wegens het organiseren van collectieve uitwijzingen eind 1999 van Roma-zigeuners.198Persoonlijke communicatie [ D’hondt] [2015].

83

samenwerking op gang tussen de verschillende gemeenschappen en

steden aangaande Roma. Dat de stafmedewerker zich vooral bezighield

met werkzaamheden rondom opvangbeleid, wettig verblijf en

regularisatie laat zien dat er vooral gefocust werd op Roma

migranten, en in mindere mate op de Roma met het Belgisch

staatsburgerschap.199

Tussen 2006 en 2008 verschoof de focus naar moeilijk

bereikbare doelgroepen in het algemeen, en ontstond het besef dat de

Roma minderheid hier een belangrijke positie in aannam waaraan extra

aandacht besteed zou moeten worden. Er vond in deze periode

veelvuldig intervisie plaats tussen sectormedewerkers (bijvoorbeeld

de scholingssector en de opvangsector), en was er sprake van een

‘methodiekontwikkeling’. Ook werd er meer gefocust op het

onderhouden van contacten binnen een breed werkveld. Deze brede

aanpak veranderde weer in 2008, toen de functie weer verschoof naar

de ‘doelgroep Roma’. Hierbij werd er vooral gewerkt vanuit de

thema’s onderwijs en opvoedingsondersteuning. Er kwamen documenten

en motivatieplannen die veelal waren gericht op specifieke

onderwerpen.200

- Beleid vanaf 2008

De focus op Roma uitte zich vooral in het onderwijs. Er werd een

Werkgroep Roma en Onderwijs opgezet waarvan uit sectoren bijeen

gebracht werden. Het VMC brengt expertise uit de integratiecentra

bijeen op Vlaams niveau en kan zo gezamenlijke acties ondernemen en

beleidsaanbevelingen doen. Er werd voornamelijk gewerkt vanuit de

thema’s schoolverzuim en leerachterstand, wat uiteindelijk199 Ibid.200 Ibid.

84

resulteerde in de sectornota ‘Motivatieplan scholarisatie Roma’.201

Vanuit deze sectornota ontstond een visie, een methodische aanpak en

vier beleidsaanbevelingen. De vier beleidsaanbevelingen zijn er

vooral op gericht dat kinderen graag naar school gaan, en ervoor te

zorgen dat ze blijven gaan. Er werd gewerkt vanuit de essentie dat

vertrouwen en positieve ervaringen het doel zouden moeten zijn. Zo

werd bijvoorbeeld de controle van de leerplicht voor kinderen zonder

wettig verblijf verbeterd, en de opvolging van hun schoolsituatie.

Ook werd er gekeken naar een proactief toelatingsbeleid van nieuw-

en oudkomers in het onderwijs, met een actieve opsporing van

leerplichtige kinderen.202 Eveneens werd er een team van

schoolbemiddelaars opgesteld die als brugfiguren dicht bij de

gemeenschap staan. Deze dienden regionaal te worden gecreëerd en

ondersteund, en voornamelijk te worden ingezet in grote steden zoals

Brussel, Gent, Antwerpen en in steden in Wallonië waar veel Roma

verblijven. Ook Roma zouden zelf in dit proces betrokken kunnen

worden als mogelijke schoolbemiddelaars.203 Met een proefproject van

het regionaal integratiecentrum Foyer te Brussel uit 2007 zorgden

bijvoorbeeld twee bemiddelaars met een Roma achtergrond ervoor dat

een 70-tal niet ingeschreven Roma uiteindelijk naar school gingen.204

Vanaf 2009 vonden er op het kruispunt migratie en integratie uitwisselingen

en overleg plaats met verschillende commissies binnen de werkgroep

Roma:

- Commissie spijbelen en beleid (met als basis het motivatieplan

Roma en onderwijs)

- Commissie Roma meisjes en vrouwen

201 Zie onder andere: Vlaams Minderheden Centrum: ‘Motivatie en scolarisatieRoma’, http://www.foyer.be/IMG/pdf/Motivatieplan_Scholarisatie_080916.pdf, geraadpleegd op 20-1-2015.202 Ibid.203 Ibid.204 Ibid., p. 12.

85

- Commissie integrale eerste lijnwerking

- Commissie actieplan/knelpuntennota/brugfiguren

Het Vlaamse onderwijsbeleid voorziet vanaf 2000 in een specifiek

ondersteuningsinitiatief voor kinderen van Romaorigine. Scholen

krijgen extra middelen toegekend voor kinderen wier ouders behoren

tot de ‘trekkende bevolking’, en waarbij een verklaring op eer wordt

ondertekend dat ze kinderen van bijvoorbeeld binnenvaartschippers,

circusartiesten, woonwagenbewoners of Roma zijn. Deze extra middelen

stellen scholen zo in staat om specifieke maatregelen te treffen in

de scholarisatie van Roma leerlingen, zoals de inzet van een extra

leerkracht.205 Het ondertekenen van de verklaring

op eer brengt volgens Leen D’hondt van het kruispunt migratie integratie

(voormalig VMC) problemen met zich mee. Het is niet duidelijk wie

Roma is en wie niet, en er is veelal een wantrouwen bij Roma om

zichzelf als dusdanig bekend te maken. Daarbij is etnisch

registreren niet wettelijk. Het gevolg is dat scholen vaak meer

Romakinderen binnen hun muren hebben in verhouding tot de extra

middelen waar ze recht op zouden hebben, waardoor deze kinderen geen

specifieke ondersteuning krijgen. Overkoepelende instellingen en

organisaties als het kruispunt voor migratie en integratie werden vaak

ingeschakeld door scholen om te helpen met de attesten en deze te

ondertekenen, maar ze zijn hier vanaf 2009 mee gestopt. Tot nu toe

blijft het kruispunt betrokken in het zoeken naar een alternatief

voor de attesten.206 Steeds meer wordt er vanuit ‘de commissie

integrale eerste lijnwerking’ ingezet op de vraag: ‘Hoe kunnen de

doelgroep en de voorzieningen/diensten elkaar beter vinden?’ Vanuit

deze commissie wordt er onderzocht wat er is aan netwerken, hoe205 E. Hemelstoet, Roma in het Gentse onderwijs, een verhaal apart?, Gent: Academia Press 2013, p. 31. 206 Intercultureel Netwerk Gent, Op weg naar een betere scholing van Roma inGent, http://www.ingent.be/download/opwegnaar.pdf, geraadpleegd op 20-1-2015. p. 8.

86

brugfiguren kunnen worden ingezet, en hoe dit georganiseerd en

gestructureerd kan worden. Dit resulteerde erin dat in mei 2010 een

werknota ‘Roma in Vlaanderen, investeren in eerste en tweede lijn -

lokale visies’ werd opgezet. Vanuit deze werk nota wordt er op zoek

gegaan naar een basisconcept voor lokale en regionale ondersteuning,

en blijft de aandacht gevestigd op brugfiguren.207

Naast de toenemende

aandacht voor de Roma vanuit België zelf kregen de gemeenschappen in

2010 vanuit de federale overheid te horen dat ook op Europees vlak

de aandacht voor de Roma steeds meer toenam, en dat er een ‘EU

Framework for National Roma Strategies’ zou komen waarmee de

lidstaten zouden worden opgeroepen om (meer) specifiek beleid

aangaande Roma op te stellen.

4.2 Reactie van België op het ‘EU Framework for National Roma

Strategies’.

Toen de EC op 5 april 2011 met de publicatie van het ‘EU Framework

for National Roma Strategies’ kwam waren verschillende actoren in

België al geruime tijd bezig met het onderwerp. In maart 2011, een

maand voordat de EC zijn publicatie uitbracht werd er in België een

Vlaamse MOE werkgroep in het leven geroepen. Deze werkgroep werd

gemachtigd om een geïntegreerd actieplan uit te werken en de

initiatieven van de verschillende beleidsniveaus op elkaar af te

stemmen. De werkgroep zou belast worden met de uitwerking van de

nationale strategie. De huidige

strategie van België zou het resultaat zijn van: ‘partnerschap

tussen de gedefereerde entiteiten, de federale overheid en de

vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld’.208 België207 Vlaams Minderheden Centrum, ‘Werknota: Roma in Vlaanderen, knelpunten enaanbevelingen 2010, http://www.foyer.be/IMG/pdf/Nota_Roma-actieplan_100211.pdf, geraadpleegd op 20-1-2015. p. 19.208 Nationale Romastrategie van België, ‘Nationale strategie voor de integratie van de Roma’

87

probeert met het opzetten van deze werkgroep te voldoen aan de

oproep van de EC om een nationaal contactpunt op te zetten dat

bevoegd is om de ontwikkeling en uitvoering van de strategie te

coördineren. De

uiteindelijke nationale strategie stelt dat België erkent dat de

Roma een kansarme groep vormen die bijzonder vatbaar blijkt voor

sociale exclusie, armoede en discriminatie. De Belgische overheid

sluit zich zo aan bij de EC. De Roma zouden discriminatie ervaren

inzake toegang tot onderwijs, de arbeidsmarkt, gezondheidszorg en

huisvesting. Er wordt in de strategie overigens niet gesteld dat er

een monitoring is geweest voor de komst van het ‘EU Framework’. Ook

zouden de Roma te lijden hebben onder een negatief imago. België wil

in lijn met de EU, die werkt vanuit de 10 gemeenschappelijk

basisprincipes van het ‘Europees kader voor de integratie van Roma’,

doortastend optreden om de sociaal- economische integratie van de

Romagemeenschappen op het Belgische grondgebied te verbeteren. De

Belgische overheid erkent dat inspanningen noodzakelijk zijn in alle

lidstaten van de EU. Wel verkondigd België dat in de eerste plaats

de “landen van oorsprong”, binnen en buiten de Unie, de rechten van

de Roma-bevolkingsgroep zouden moeten respecteren. Het zouden vooral

deze landen moeten zijn die de Europese en internationale verdragen

hieromtrent zouden moeten naleven. Volgens België zou diplomatieke

druk hierbij noodzakelijk zijn.209 Kortgezegd is de

Belgische overheid van mening dat elke lidstaat zijn

verantwoordelijk moet dragen en beleid op moet zetten, maar dat de

focus vooral moet liggen bij de ‘landen van oorsprong”.210 België is

in vergelijking met Nederland pas vrij laat is begonnen met

beleidsmatige aandacht voor de Roma, wat vertaalt zou kunnen worden

http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_belgium_strategy_nl.pdf, geraadpleegd op 15-11-2014. 209 Ibid., p.3.210 Ibid.

88

naar het idee dat België vanuit haar strategie ‘de Roma’ vooral ziet

als migranten, ondanks het feit dat er ook velen geboren en getogen

Roma in België zijn die Belgisch staatsburgerschap hebben.

Waarschijnlijk komt dit voort uit het feit dat België altijd veel te

maken heeft gehad met Roma migranten, zeker in de periode voor de

lancering van het ‘EU Framework’. Dat België zich vooral richt op

migratie wordt zichtbaar binnen de ‘best practices’ die de strategie naar

voren brengt. Binnen deze ‘goede praktijken’ wordt als voorbeeld

gegeven dat de dienst vreemdelingen van het OMCW Gent elke nieuwkomer

verplicht stelt deel te nemen aan een infosessie. Deze infosessies

hebben tot doel een duidelijk beeld te schetsen van de wederzijdse

verwachtingen, waarbij er in het bijzonder aandacht is voor de

verblijfsrechtelijk voorwaarden van de EU.211

Dat de uitwerking van de Belgische strategie zo’n 40 pagina’s omvat

en met grote precisie de opgegeven aandachtsgebieden vanuit de EC

heeft uitgewerkt, laat naar mijn mening zien dat België volgzaam is

tegenover de EU, en de inhoud van het ‘EU Framework’ onderschrijft.

Ook laat dit naar mijn mening zien dat België de herkomst van de

vele Roma binnen haar landsgrenzen koppelt aan de EU, en het

onderwerp Roma zo binnen een Europese ontwikkeling ziet. Het zou

immers door de uitbreiding van de EU zijn dat veel Roma uit

Centraal- en Oost- Europa de kans hebben gekregen om naar België te

komen. De strategie bestaat zoals gezegd voor een gedeelte uit ‘best

practices’, waarmee België op Europees niveau wil laten zien wat zij

kan. Dit is terug te brengen naar hoofdstuk twee waar de processen

van ‘benchmarking’ en ‘naming and shaming’ zijn uitgelegd. Via deze

processen probeert de EU met de Open Coördinatiemethode de lidstaten211 Ibid., p. 16.

89

zover te krijgen hun best te doen, wat in het geval van België zijn

vruchten heeft afgeworpen. Dat België met haar strategie uitgebreid

beschrijft wat reeds al is gedaan aan de integratie van Roma komt

bijna over als pronken. Er wordt bijvoorbeeld geschreven over een

sterke samenwerking tussen taalaanbodverstrekkers, Kom-pas

(Inburgering Gent) en onderwijs.

België omarmt de vier opgestelde hoofddomeinen vanuit de

EC zijnde onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en

huisvesting, en erkent het belang van verzameling van degelijke

data. België ziet het stimuleren van het verzamelen van data als een

van haar doelstellingen. Meer (en betere) data verzameling zou van

belang zijn om de situatie van de Roma in kaart te brengen om zo

effectief beleid te kunnen voeren ten aanzien van de Roma.212 Dit

laatste is ook een van de hoofdpunten waartoe is opgeroepen vanuit

de EU, en de erkenning en toezegging van België om hier aan te

werken is een bijzondere uitspraak, gezien ook België niet werkt met

een doelgroepenbeleid. Naast deze vier punten stelt de Belgische

overheid zelf ook nog twee aandachtspunten op. Er zou gerichte

aandacht moeten zijn voor horizontale doelstellingen zoals de

participatie van Roma in de samenleving, en de maatschappelijke

integratie van de Roma. Hoewel dit zelf opgestelde aandachtspunten

zijn komen deze overeen met de letter en geest van het ‘EU

Framework’, dat vooral gericht is op het verbeteren van de

levensomstandigheden van de Roma en het streven naar participatie

van Roma in de samenleving.213

212 Ibid. p. 38.213 European Commission, ‘Communication: An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’, COM(2011) 173, Brussels, 5-4-2011.

90

4.3 Verbetering van de situatie van de Roma in België,

aangepakt volgens de visie van het ‘EU Framework’?

België gaat met de komst van het ‘EU Framework’ zijn beleidsmatige

pijlen richten op de Roma. Dit is in lijn met de toenemende aandacht

voor deze groep in Europa. Aan het begin van deze paragraaf kan ik

alvast signaleren dan België, in elk geval op papier, precies

probeert te doen wat de EU van haar verlangt bij het opstellen van

de nationale strategie. Ten eerste erkent België in zijn algemene

visie en doelstellingen binnen de nationale strategie dat er aan de

specifieke noden van de Roma tegemoet moet worden gekomen om de

ongelijkheden waarmee ze geconfronteerd worden te bestrijden. Hier

zouden expliciete maatregelen voor nodig zijn, zonder uitsluiting

van andere kwetsbare en kansarme groepen. Het objectief zou

uiteindelijk moeten zijn dat de integratie van Roma in België

dermate succesvol wordt dat specifieke acties en maatregelen

overbodig zouden zijn.214 Hiermee voldoet de nationale strategie van

België volkomen aan de oproep van de EC:

‘To achieve significant progress towards Roma integration, it is now crucial to step up a

gear and ensure that national, regional and local integration policies focus on Roma in

a clear and specific way, and address the needs of Roma with explicit measures to

prevent and compensate for disadvantages they face.’215

België erkent dat deze expliciete maatregelen genomen moeten worden

binnen de vier aandachtsgebieden van de EU. De EU ziet discriminatie

binnen al deze gebieden, en vraagt de lidstaten dan ook dit aan te

214 Ibid.215 European Commission, ‘Communication form the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and theCommittee of the regions’, COM(2010) 0245, Brussels, 26-8-2010.

91

pakken. België volgt deze lijn door in zijn algemene visie en

doelstellingen te erkennen dat er discriminatie jegens de Roma

plaatsvind binnen haar landgrenzen, en dat dit doelgericht aangepakt

moet worden middels beleid.216 De nationale strategie van België

ademt het idee dat er vanuit de verschillende bevoegdheidsniveaus

hulp moet worden geboden, en dat beleid hier een middel toe kan

zijn. België

erkent dat er een moeilijke toegang is tot basisdiensten zoals

onderwijs, degelijke huisvesting, gezondheidszorg en arbeidsmarkt.

Hierbij wordt nergens stellig verkondigd dit het vooral de

verantwoordelijkheid is van de Roma zelf om hiermee om te gaan.

Onder het kopje huisvesting wordt in de strategie verkondigd dat er

in België problemen zijn met de faciliteiten voor woonwagenbewoners

en rondtrekkende bevolkingsgroepen. Er zouden ‘onvoldoende aantallen

residentiele en doortrekkingsterreinen ter beschikking worden

gesteld voor deze personen om aan hun behoefte te voldoen’.217 Ook

zouden de Roma geconfronteerd worden met huisjesmelkerij.218 Een van

de actieplannen die België vanuit het gewest Vlaanderen heeft

opgezet is daarom de strijd tegen deze vorm van uitbuiting. Een

verhoogde controle in de gebieden en regio’s met een hoge

concentratie aan Midden- en Oost Europese migranten wordt een van de

prioriteiten van de Vlaamse wooninspectie. Het doel is het

bestraffen van malafide huisbazen en het terugdringen van

huisjesmelkerij.219 De verantwoordelijkheid voor de moeilijke toegang

tot deze basisdienst wordt zo niet in de eerste plaats bij de Roma

gelegd, in tegenstelling tot Nederland die immers in zijn strategie

216 Nationale Romastrategie van België, ‘Nationale strategie voor de integratie van de Roma’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_belgium_strategy_nl.pdf, geraadpleegd op 15-11-2014, p.3.217 Ibid., p. 10.218 Ibid., p. 11.219 Ibid., p. 30.

92

verkondigd dat het de verantwoordelijkheid van de Roma zelf is om

gebruik te maken van de basisdiensten.220 Ook in het kader van

gezondheidszorg, en dan met name bij toegang tot maatschappelijke

dienstverlening, wordt er in de Belgische strategie gesteld dat Roma

moeten opboksen tegen discriminatie. Zo zouden zij geconfronteerd

worden met stereotypering en clichés vanuit de maatschappij.221

België beaamt zo de stelling van het ‘EU Framework’ dat:

‘Member states need to ensure that Roma are not discriminated against but treated like

any EU citizen with equal access to all fundamental rights as enshrined in the EU Charter

of Fundamental Rights……This is why member states should provide access to quality

healthcare especially for children and women as well as preventive care and social

services at a similar level and under the same conditions to the Roma as the rest of the

population.’222

De expliciete aandacht die België nodig acht binnen de

gezondheidszorg uit zich in het feit dat er in verschillende

ziekenhuizen interculturele bemiddelaars zijn ingezet die voor de

Roma kunnen interveniëren. Een aantal van hen zou via een systeem

van videoconferentie buiten de eigen standplaats ingezet kunnen

worden. In het gewest Vlaanderen is men naar aanleiding van de

nationale strategie ook bereid om meer specifieke aangepaste zorg te

geven aan de doelgroep. Toch bestond het initiatief reeds al en is

niet speciaal opgericht voor Roma.223

Dat België met zijn strategie de vier aangegeven

220 Nationale strategie van Nederland, ‘Nederlandse inbreng ten behoeve van de sociale inclusie van Roma’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_nl_strategy_nl.pdf, geraadpleegd op 20-9-2014. p.5.221 Ibid., p. 11.222 European Commission, ‘Communication form the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and theCommittee of the regions’, COM (2010) 0245, Brussels, 26-8-2010.223 Nationale Romastrategie van België, ‘Nationale strategie voor de integratie van de Roma’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_belgium_strategy_nl.pdf, geraadpleegd op 15-11-2014.

93

aandachtsgebieden volgt die zijn opgegeven vanuit de EU is

duidelijk. Waar België ook naar geluisterd heeft is de oproep om de

strategie op te stellen, uit te voeren en te monitoren in nauwe

samenwerking met de Roma-gemeenschap en lokale- en regionale

autoriteiten. Dit uit zich vooral in de bijzondere aandacht die

België besteedt aan de meer horizontale doelstellingen zoals de

participatie van Roma in de samenleving, en de maatschappelijke

integratie van Roma.224 Op federaal niveau is er door België

bijvoorbeeld een Roma Raad in het leven geroepen. De opdracht van

deze instelling is enerzijds de participatie van de Roma en

woonwagenbewoners aan het Belgische beleid verzekeren, en anderzijds

de Roma een op gelijkheid gestoelde kans geven om te handelen.225 Ook

verkondigd België dat er bij het opstellen van de strategie

samengewerkt is met Roma: ‘De strategie berust op de samenwerking

van alle belanghebbenden bij het integratieproces van Roma,

waaronder ngo's, de media, de academische wereld en de Roma zelf.’226

Of er daadwerkelijk Roma betrokken waren bij het opstellen van de

nationale strategie is een tweede, en zou een goed onderwerp zijn

voor verder onderzoek. De Roma Raad kan enerzijds de

regering helpen om beleidsmaatregelen met kennis van zaken aan te

nemen, en anderzijds zou de Raad volle participatie en integratie

van de Roma kunnen verzekeren.227 Vooral Vlaanderen streeft ernaar

evenredige participatie en verantwoordelijk burgerschap te

realiseren voor de Roma-gemeenschap. Hierbij tracht het de

sleutelfiguren uit de Roma-gemeenschap te versterken en te

ondersteunen. Ook erkent Vlaanderen het minderhedenforum als

participatie-organisatie en belangenbehartiger van alle minderheden,

inclusief de Roma. Het minderhedenforum heeft een informeel netwerk

224 Ibid., p. 3.225 Ibid., p. 21.226 Ibid.227 Ibid., p. 22.

94

van Roma dat onder andere inspraak hadden bij het tot stand komen

van het zogeheten Vlaams “MOE-actieplan”. De inzet van dit actieplan

is om de nieuwe instroom van MOE-migranten, onder wie Roma, via een

inclusieve aanpak in goede banen te leiden.228 In het gewest Brussel

is er sprake van een bijdrage van de Vlaamse Gemeenschapscommissie

in de dienst Roma en Woonwagenbewoners (DRW) van het Regionaal

Integratiecentrum Foyer Brussel. De VGC is er om de dienst Roma en

Woonwagenbewoners te ondersteunen, die een brugfunctie vervult

tussen Roma groepen en de rest van de maatschappij. De dienst

coördineert daarbij een team van Roma-bemiddelaars.229

België stelt in haar strategie de Roma te zien naar

analogie met de terminologie die gebruikt wordt door de EC.230 Zo

verwijst de term Roma als gebruikt in de Belgische strategie naar

verschillende groepen personen die zichzelf als Roma, Zigeuners,

Voyageurs of nog anders beschrijven. Het gebruik van de term Roma

wil zo geen afbreuk doen aan de grote diversiteit binnen de

verschillende Roma-groepen, en probeert stereotypering te

vermijden.231 Wel wordt in de strategie onderscheid gemaakt tussen de

genoemde verschillende migratiegolven, zijnde tussen de oudere golf

van woonwagenbewoners (Manouchen, Roms en voyageurs) en de meer

recent aangekomen groep van (Centraal- en Oost-Europese) Roma.232

België erkent in haar strategie de vaststelling op Europees niveau

228 Vlaamse overheid, ‘Actieplan MOE (Roma)-migranten 2012-2015’, http://integratiebeleid.be/actieplan-moe-roma-migranten-2012-2015, geraadpleegd op 30-11-2014.229 Nationale Romastrategie van België, ‘Nationale strategie voor de integratie van de Roma’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_belgium_strategy_nl.pdf, geraadpleegd op 15-11-2014.230 De gehanteerde terminologie van de EC staat reeds vermeld in hoofdstuk een.231 Nationale Romastrategie van België, ‘Nationale strategie voor de integratie van de Roma’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_belgium_strategy_nl.pdf, geraadpleegd op 15-11-2014, p.7.232 Ibid.

95

dat de socio-economische leefomstandigheden van de Roma in België

vaak slecht zijn. De Roma zouden in hoge mate door armoede en

sociale uitsluiting gekenmerkt worden, en verschillende drempels

ervaren bij toegang tot basisdiensten.233

Dat België hier de terminologie en zo het paraplubegrip

gebruikt die de EU heeft opgesteld is een duidelijk voorbeeld van

Europeanisering van de Roma representatie. Door het overnemen van

het paraplubegrip wordt het voor België mogelijk om het Europese

beleid te laten doorwerken naar nationaal beleid. Er moet immers

eerst een overeenkomende groep worden vastgesteld wil hier goed

beleid voor kunnen worden gemaakt aan de hand van wat de EU

hieronder verstaat. Het is naar mijn mening dan ook niet mogelijk om

top-down en bottom-up Europeaniseringsprocessen aangaande Roma-beleid

te hebben zonder Europeanisering van de representatie van Roma. Het

feit dat België nu net zoals de EU de Roma omschrijft als een groep

die te maken heeft met discriminatie, armoede en sociale uitsluiting

is hier een voorbeeld van. De

nationale strategie van België gaat uitgebreid in op haar

rechtssysteem, waarbij onderwerpen als recht op asiel en

verblijfsvoorwaarden uitgebreid aan de orde komen. Opvallend is dat

België hierbij erkent dat: ‘de discriminatie in de landen van

herkomst en een zoektocht naar betere levensomstandigheden

belangrijke beweegredenen zijn om te migreren voor de Roma.’234 De

visie van Verhofstadt in 1999 dat de Roma alleen naar België zouden

komen voor economische redenen is zo aan de kant gezet, tenminste op

papier.

233 Ibid., p. 10.234 Ibid., p. 12.

96

4.4 Conclusie

België kent een mindere lange geschiedenis dan Nederland als het

gaat om Roma-gerelateerd beleid, maar is zich sinds de val van de

muur steeds meer gaan focussen op deze groep. Vooral sinds de oproep

voor een nationale strategie is de beleidsaandacht voor de Roma

flink toegenomen. De Belgische overheid heeft een uitgebreide

strategie opgesteld waarin met meer dan 40 pagina’s wordt beschreven

hoe België zijn beleidskundige pijlen heeft gericht op de Roma.

Opvallend hierbij is vooral hoe België het ‘EU Framework’ op alle

punten onderschrijft. De Belgische overheid heeft de punten die in

acht moesten worden genomen in grotere mate opgevolgd, waarbij een

duidelijke top-down dimensie van Europeanisering zichtbaar is.

De EC heeft in april 2014 een

evaluatie uitgevoerd op de nationale strategieën waarbij België op

de genoemde actiepunten vrij goed scoorde. Toch blijven er ook voor

België aandachtspunten, zoals onder meer het ontbreken van meetbare

doelstellingen en indicatoren om de gevolgen van de aangekondigde

97

beleidsmaatregelen te omvatten. Toch erkent de EC dat er al vele

goede initiatieven zijn opgezet en dat hierop vooral moet worden

voortgebouwd. De strategie van België vertoont grote verschillen met

de Nederlandse strategie. Dezelfde vier aandachtspunten worden (dan

wel niet summier) behandeld in de strategieën, maar de uitwerking

blijkt zeer verschillend te zijn. In het volgende concluderende

hoofdstuk zal ik de strategieën van Nederland en België met elkaar

vergelijken om duidelijk te maken waar deze verschillen en

overeenkomsten zitten, bekeken binnen het door mij gebruikte

theoretisch kader van Europeanisering.

Hoofdstuk V. Conclusie

In dit laatste concluderende hoofdstuk zal ik een vergelijking maken

tussen België en Nederland met het oog op Europeanisering. Dit zal

ik doen om te bekijken hoe en in welke mate er sprake is van

98

Europeanisering van het Roma-beleid in de interactie tussen de

lidstaten en EU. Deze vergelijking zal op drie punten worden

gemaakt, namelijk rond top-down en bottom-up Europeanisering, en de

Europeanisering van de Roma representatie. Door Nederland en België

te vergelijken zal ik uiteindelijk kunnen aantonen hoe en in welke

mate er sprake is van Europeanisering van het Roma- beleid van de

lidstaten. Er zal zo zichtbaar zijn welke implicaties deze processen

hebben voor analyse in termen van Europeanisering en beleidsvorming

rondom de Roma. Uit deze vergelijking komen verschillende

bevindingen naar voren. Zo gaan Nederland en België op een andere

manier met hun Roma om, en is er een verschillende invulling van de

Europeaniseringsprocessen waar te nemen. Mijn uiteindelijke

conclusie zal luiden dat lidstaten, ondanks het feit dat zei met het

‘EU Framework’ werden opgeroepen om een nationale strategie op te

stellen, genoeg vrijheid blijven behouden om zelf te bepalen hoe om

te gaan met de Roma in hun land.

De reacties op het ‘EU Framework’ verschillen ten zeerste. Zo

heeft België laten zien de inhoud van het ‘EU Framework’ te

onderschrijven, waar Nederland voornamelijk zijn eigen pad blijft

bewandelen. Toch is de aandacht voor de Roma in allebei de landen

verscherpt door de toenemende focus op het onderwerp vanuit de EU.

Dit concluderende hoofdstuk zal worden afgesloten met enkele

observaties, die hopelijk zullen bijdragen aan de discussie over wat

de rol van de EU zou moeten zijn als het gaat om het Roma-beleid van

de lidstaten.

5.1 Top-down dimensie

De top-down dimensie van Europeanisering is in beide landen

zichtbaar, al is de mate waarin zeer uiteenlopend. Het effect van

Europeanisering is gezien vanuit de top-down dimensie een proces van

verandering op nationaal niveau, waarbij beleid, wetgeving en

99

instituties worden aangepast aan nieuwe beleidsvormen, normen,

regels en procedures die voortvloeien uit het Europese systeem van

governance.235 Bij beide landen valt de top-down dimensie te ontdekken

in het feit dat hun overheden aandacht hebben besteed aan de vier

aandachtspunten die de EC heeft opgegeven met het ‘EU Framework’. Zo

heeft Nederland verschillende lokale projecten opgestart om

vroegtijdig schoolverlaten en absentie tegen te gaan, en wordt er

een meer individuele aanpak gebruikt om Roma kinderen naar school te

krijgen. Ook België heeft met de strategie een aantal nieuwe

maatregelen genomen om vroegtijdig schoolverlaten tegen te gaan en

de ouders van Roma kinderen bij het schoolproces te betrekken.

Bij alle aandachtsgebieden verkondigt de Nederlandse overheid met

zijn strategie echter stellig dat er wordt gewerkt vanuit een

generiek beleid, met een algemene visie dat het vooral de Roma zelf

zijn die verantwoordelijkheid dragen. Via regulier beleid op het

gebied van de arbeidsmarkt, onderwijs en wonen zou elke burger in

staat moeten zijn om naar vermogen een zelfstandig bestaan op te

bouwen. Nederland voert geen specifiek beleid, al het beleid moet

even effectief werken voor alle groepen in de samenleving. Bij het

aandachtspunt gezondheidszorg wordt er met de strategie bijvoorbeeld

stellig verkondigd dat er goede zorg wordt geboden aan elke burger,

en dat er zo geen extra aandacht voor de Roma hoeft te bestaan. Dit

gaat tegen de oproep van de EC in om expliciete (maar niet

‘exclusieve’) maatregelen te nemen aangaande de Roma. Het feit dat

Nederland dit niet aanpast aan de oproep van de EC om een specifiek

beleid te gaan voeren, laat zien dat hier geen top-down dimensie van

Europeanisering in terug te vinden is. Ook heeft de Nederlandse

regering, ondanks dat deze wel aandacht besteed aan de vier

aandachtsgebieden, geen nationale doelen genoemd in zijn strategie.

235 C. Radaelli, R. Pasquier, Conceptual Issues, Basingstoke: Palgrave Macmillan 2006, pp. 39-41.

100

Zo wordt er nergens een concreet doel gesteld, bijvoorbeeld dat alle

Roma kinderen hun middelbare school zouden moeten afmaken.

België werkt vanuit haar strategie wel met

concrete doelen. Binnen het actieplan van de nationale strategie

zijn per aandachtspunt duidelijke doelstellingen geformuleerd. Deze

actiepunten gaan bijvoorbeeld over het wegwerken van verschil inzake

werkgelegenheid tussen de Roma en de rest van de bevolking, en het

ervoor zorgen dat elk kind en elke jongere uit de Roma-gemeenschap

leerplichtonderwijs geniet. In de strategie staat genoemd dat de

concrete acties om de doelstellingen te bereiken jaarlijks zullen

worden geëvalueerd. Ook hebben de doelstellingen uit de strategie

betrekking op een bepaalde periode. België voldoet hiermee aan de

oproep van de EC, waardoor er zo sprake is van een top-down

Europeaniseringsproces. Radaelli heeft het in zijn

Europeaniseringstheorie over ‘harde’ en ‘zachte’ transfer, waarbij

het opstellen van deze actiepunten een voorbeeld van ‘zachte’

transfer is. Bij de ‘zachte’ transfer is er sprake van overdracht

van stijl, aanpak en normen en waarden. Doordat België

doelstellingen heeft opgenomen in haar strategie heeft er inderdaad

overdracht plaatsgevonden van stijl en aanpak, en zijn er zo

doelstellingen gezet die passen binnen de normen en waarden van het

‘EU Framework’. Ook het

feit dat de Belgische overheid de oproep van de EC heeft nageleefd

om de strategie op te stellen, uit te voeren en te monitoren in

nauwe samenwerking met de Roma-gemeenschap en lokale en regionale

autoriteiten, laat zien dat communautair beleid invloed heeft gehad

op de nationale politiek-bestuurlijke processen van België. Door de

druk vanuit de EU om de positie van de Roma te verbeteren in de

lidstaten, zijn er nieuwe platformen voor dialoog ontstaan. Door de

oproep vanuit het ‘EU Framework’ om de Roma te betrekken bij het

proces zijn er ondertussen in België, op papier tenminste,

101

Romavertegenwoordigers- en activisten betrokken bij het

beleidsproces. Dit kan volgens de opvatting die ik in hoofdstuk 1

heb gezien geplaats worden onder top-down Europeanisering. Nederland

daarentegen heeft in veel mindere mate samengewerkt met de Roma bij

het opstellen van de nationale strategie.

Er is bij het opstellen van de strategie wel contact opgenomen met

het Landelijk Roma Platform, maar met de uitkomst van deze dialoog

is echter weinig tot niks gedaan. In de strategie staat vermeld dat

de Roma-gemeenschap discriminatie en stigmatisering ervaart en

problemen ondervindt met staatloosheid, maar voor deze problemen

worden vervolgens geen aanpak of doelen opgesteld. Waar er

echter wel sprake is van top-down Europeanisering in beide landen, is

dat Nederland tracht krachtigere monitoringssystemen toe te passen

als reactie op de oproep van de EC. In Nederland wordt ondanks de

aanname in de strategie dat er niet gerapporteerd kan worden over

aantallen Roma en hun positie in de maatschappij in 2012 binnen de

politiek toch gesproken over het ontwikkelen van een kwalitatief

monitoringsinstrument, om zodoende de resultaten van de set van

algemene beleidsmaatregelen ter bevordering van de sociale inclusie

van de Roma in Nederland te meten. De monitor-indicatoren zouden de

door de EC geformuleerde werkterreinen omvatten. De EC heeft

lidstaten gevraagd om in het kader van het monitoren van de

voortgang op de Romastrategieën aangaande sociale inclusie een

nulmeting uit te voeren. De minister van SZW heeft dit laten doen.

Via dit monitor- rapport, uitgevoerd door Movisie, is onderzocht hoe

en in welke mate Roma in Nederland integreren op de terreinen

onderwijs, arbeidsmarkt, huisvesting en veiligheid. Echter heeft het

kabinet de bevindingen van het rapport uiteindelijk ‘vervormd’ om

zijn eigen aandachtspunten te belichten. Zo wordt een

monitoringsrapport dat is uitgevoerd in stijl van de EU (top-down

102

effect) vervolgens door de Nederlandse overheid weer omgebogen zodat

het kan worden gebruikt om zijn eigen (veiligheids)doelstellingen te

behalen en te presenteren (bottom-up effect) zoals behandeld in

hoofdstuk drie.

België heeft met zijn strategie ook de oproep van de EC

gevolgd om krachtige monitoringsmechanismen te ontwikkelen en toe te

passen, en erkent het feit dat er behoefte is aan de verzameling van

degelijke data. Zo wordt er bij verschillende punten gesproken over

controle en het verzamelen van informatie.

Ondanks dat Nederland de aandachtsgebieden die

door de EC naar voren zijn geschoven accepteert, is het voor mij

duidelijk dat België veel meer top-down Europeanisering kent dan

Nederland. België heeft de punten die in acht moesten worden genomen

in grotere mate opgevolgd. Nederland daarentegen heeft punten links

laten liggen, punten bijgevoegd, en de meeste slechts zeer summier

uitgewerkt. Echter zijn er gebieden waar zowel Nederland als België

aandachtspunten van het ‘EU Framework’ laten liggen. Zo werden

beiden landen aangesproken op het feit dat zij niet genoeg gebruik

zouden maken van EU fondsen236 en zou er (nog) meer gemonitord moeten

worden om te kijken wat ingevoerde maatregelen uiteindelijk voor

doel hebben gehad.237

5.2 Bottom-up dimensie

Een andere dimensie van Europeanisering die ik heb behandeld is de

bottom-up variant. Binnen deze variant worden Europese lidstaten niet

gezien als passieve actoren. Volgens Vermeersch zijn er door de druk

236 Europese Commissie, ‘De beoordeling van de Commissie van de Belgische nationale strategie’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/country_factsheets_2012/belgium_en.pdf, geraadpleegd op 12-12-2015.237 Ibid.

103

vanuit de EU om de situatie van de Roma te verbeteren nieuwe

platformen voor dialoog ontstaan. Nationale overheden hebben zo de

mogelijkheid om invloed uit te oefenen op wat er op EU niveau wordt

besproken en besloten.238 Deze dimensie van Europeanisering is

opvallend zichtbaar in de Nederlandse strategie. In de nationale

strategie wordt veel aandacht besteed aan criminaliteit en

handhaving. Dit zijn onderwerpen die Nederland zeer van belang acht,

en die volgens de overheid ook op Europees niveau onder de aandacht

gebracht zouden moeten worden. Volgens van Baar gebruikt Nederland

zo de speelruimte tussen het EU-kader en de lidstatelijke invulling

om specifieke accenten te leggen.239

Nederland behandelt punten als de

bestrijding van normoverschrijdend gedrag en uitbuiting van Roma

kinderen in de nationale strategie, en ziet hierin een

internationale dimensie verscholen. Nederland roept op tot

samenwerking tussen de EU-lidstaten op dit terrein. Het is volgens

de bottom-up theorie zo duidelijk dat behalve supranationale actoren

ook (sub)nationale bijdragen aan Europese samenwerkingsvormen.

Nederland heeft zo twee nieuwe punten toegevoegd aan de vier

opgestelde actiepunten van het ‘EU Framework’. Dat de aandacht voor

deze problemen zijn weg heeft gevonden naar buiten de landsgrenzen,

wordt zichtbaar met het feit dat de federale politie van België

gebruik maakt van een publicatie van de Nederlandse politieacademie

over ‘aanpak multi-problematiek bij gezinnen met een Roma achtergrond’. Dit zou je

echter ook kunnen opvatten als bilaterale invloed/ interactie,

waarbij de aandacht vanuit de EU voor het onderwerp Roma als

238 P. Vermeersch, ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijke inclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie ,nr. 3 (2011), p. 430.239 H. van Baar, ‘Participatie, veiligheid en beeldvorming van Romaminderheden: Een kritische reflectie op het Nederlandse beleid’, justitiëleverkenningen, nr. 5 (2014), p. 93.

104

motivatie heeft gediend.240 Ook is er op Nederlands initiatief een

werkgroep geïnstalleerd die aandacht vraagt voor de naleving van de

universele rechten van het kind. Deze rechten zouden beter moeten

worden nageleefd door ouders uit multi-probleemfamilies met een

Roma-achtergrond. De werkgroep bestaat uit zeven lidstaten van de

EU: Tsjechië, Kroatië, België, Roemenië, Polen, Bulgarije en

Nederland.241 Door de toenemende aandacht voor de Roma vanuit de EU

voelt Nederland zich gestimuleerd om zelf overlegplatformen op te

zetten, waardoor volgens Vermeersch zo een bottom-up effect van

Europeanisering is waar te nemen.

Bij België is de bottom-up Europeaniseringsdimensie

minder aanwezig. België komt dan wel met twee nieuwe aandachtspunten

naast de al bestaande vier, maar deze punten passen binnen de letter

en geest van het ‘EU Framework’.

Aandacht voor de participatie van de Roma in de samenleving en de

maatschappelijke integratie van deze groep passen immers goed binnen

de sociale inclusie agenda van de EU, die vanaf 2007 vorm begon te

krijgen. Toch is

ook bij België de bottom-up dimensie niet geheel verwaarloosbaar. In

de Belgische strategie wordt namelijk bij de algemene visie en

doelstellingen benoemd dat er vooral aandacht uit zou moeten gaan

naar de landen van oorsprong. België erkent dat alle lidstaten van de EU

inspanningen moeten leveren, maar dat het toch vooral deze landen

zijn die de rechten van de Roma-gemeenschap zouden moeten

respecteren, en de Europese- en internationale verdragen hieromtrent

zouden moeten naleven. Dit is weer terug te brengen naar het feit

dat de Roma in België naar mijn mening vooral als migranten worden

beschouwd. België benoemt dat er een belangrijke taak zou moeten240 H. Sollie, V. Wijkhuijs, e.a, Aanpak multi-problematiek bij gezinnen met een Roma-achtergrond. Een kennisfundament voor professionals, Den Haag: Boom Lemma uitgevers 2013.241 Kamerstukken II 2013-14, 32824, 52.

105

zijn weggelegd voor de EU en andere internationale organisaties, en

dat Europese financiële instrumenten en legislatieve middelen nodig

zijn om de leefomstandigheden in de landen van herkomst te

verbeteren. België roept op tot diplomatieke druk, en brengt zo een

eigen overtuiging naar het Europese toneel.242 Hoewel in de strategie

gesteld wordt dat de bilaterale relaties zullen worden aangehaald,

wordt door België zo toch een groot deel van de verantwoordelijkheid

bij de EU en andere internationale organisaties gelegd. Dit gaat in

tegen wat de EU heeft verkondigd in zijn strategie, namelijk dat de

verantwoordelijkheid primair bij de lidstaten ligt. De EC verkondigt

dan ook het volgende : This EU Framework seeks to make a tangible difference to

Roma people's lives. It is the EU's response to the current situation and does not replace

Member States' primary responsibility in this regard.243

5.3 Europeanisering van de representatie van de Roma

De laatste maar niet de meest onbelangrijke dimensie van

Europeanisering is de representatie van de Roma. Sinds de val van

het communisme is er in toenemende mate sprake van deze vorm van

Europeanisering. In de loop der tijd is er een opvallende

verandering zichtbaar in hoe de Roma worden beschouwd. Zo worden de

Roma tegenwoordig niet meer gezien als een ‘bedreigende, niet-

Europese minderheid’, maar wordt er nu gesproken over een van de

grootste Europese minderheden, die gerespecteerd zou moet worden en

dezelfde rechten en plichten geniet als de rest van de Europese

burgers. Er is met deze Europeanisering een nieuwe fase in de

geschiedenis van hun representatie en zelfrepresentatie ingeluid.

242 Nationale Romastrategie van België, ‘Nationale strategie voor de integratie van de Roma’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_belgium_strategy_nl.pdf, geraadpleegd op 15-11-2014. p.3.243 European Commission, ‘Communication form the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and theCommittee of the regions’, COM (2010) 0245, Brussels, 26-8-2010.,p. 3.

106

Deze ontwikkeling heeft erin geresulteerd dat vanuit de EU wordt

opgeroepen om de Roma, die meer hulpbehoevend zouden zijn dan anders

groepen, extra aandacht te geven en een speciale doelgerichte aanpak

te hanteren middels een nationale strategie.

Binnen het Europese Roma-beleid zijn de accenten verschoven. Waar

tot 2000 de nadruk lag op een generiek mensenrechten-en

minderhedenbeleid, veranderde dit toen er in 2007 een generiek

beleid ontstond rondom sociale inclusie. Dit leidde uiteindelijk tot

een expliciet sociaal beleid rondom Roma, onder meer door toenemende

aandacht voor het onderwerp. Denk hierbij aan gebeurtenissen als de

uitzettingen van Roma door Frankrijk, en de reacties hierop van het

Europees parlement. Uiteindelijk leidde het ‘EU Framework’ van 2011

tot een ‘etnisch’ doelgroepenbeleid. Met het uitvoeren van dit Roma-

gerelateerde beleid hanteert de EU een paraplubegrip. Het begrip

‘Roma’ wordt in het politieke en beleidsmatige debat gebruikt voor

groepen met uiteenlopende sociaaleconomische, regionale, culturele

en historische achtergrond.244 Verschillende groepen zoals Gypsies,

Roma, Sinti, woonwagenbewoners en Travellers worden onder één noemer

gebracht om zo Europees beleid te kunnen ontwikkelen. De naam 'Roma'

wordt in Europees verband dus gebruikt voor een verzameling van

verschillende groepen. De Europeanisering van de Roma representatie

heeft een breed maatschappelijk kader gecreëerd om hun precaire

situatie rondom onderwijs, huisvesting, werkgelegenheid en

gezondheidszorg structureel aan de orde te stellen. Daarnaast worden

ook de Roma zelf in staat gesteld zich te organiseren, instanties en

overheden aan te kunnen spreken, en om organisaties en platformen op

te richten.245 De Europeanisering van de Roma representatie heeft de

transnationale dimensies van Roma gerelateerd beleid mogelijk244 H. van Baar, Participatie, veiligheid en beeldvorming van Roma-minderheden. Een kritische reflectie op het Nederlandse beleid, justitiële verkenningen, nr. 5 (2014), p. 2.245 Ibid.

107

gemaakt. De Nederlandse overheid sluit zich

aan bij wat de EU naar buiten brengt, namelijk dat de Roma met 10

tot 12 miljoen mensen de grootste minderheid vormen binnen de EU.

Daarnaast is het ook zichtbaar dat Nederland de schatting overneemt

die door de EU wordt ingezet. Echter wordt het paraplubegrip ‘Roma’

niet zo breed gehanteerd als door de EU wordt gedaan. Er is namelijk

een meervoudige versmalling zichtbaar. Het Nederlandse beleid heeft

voornamelijk betrekking op Roma, er wordt niet tot nauwelijks

aandacht besteed aan groepen als Sinti en Woonwagenbewoners. Ook is

de strategie vooral gericht op de groep Roma waarmee de overheid

maatschappelijke problemen ondervindt.246 Waar naar mijn mening de EC

de Roma vooral positioneert als een kwetsbare groep geteisterd door

discriminatie, uitsluiting en vooroordelen, wordt dit door Nederland

niet overgenomen. Nederland positioneert de Roma in zijn strategie

meer als een veiligheidsprobleem, waarbij onderwerpen als

criminaliteit, overlast en leerplicht de overhand hebben binnen de

strategie. De nadruk van het Nederlandse beleid is zo dominant

komen te liggen op rechtshandhaving. Nederland stelt dat de Roma

dezelfde kansen krijgen als ieder ander burger, en dat het vooral de

eigen verantwoordelijkheid van de groep zelf is om deze kansen te

grijpen.

Zoals ik in hoofdstuk drie heb uitgelegd, kiest de Nederlandse

overheid ervoor om op het Europese podium twee

rechtshandhavingspunten op de agenda te zetten: ‘uitbuiting Roma-

kinderen’ en ‘bestrijding van norm-overschrijdend en crimineel

gedrag’. Dit is met redelijk succes verlopen, waar bijvoorbeeld de

Belgische federale politie gebruik is gaan maken van Nederlandse

politierapporten. De Europeaniseringsdimensie van de representatie

246 Ibid.

108

van de Roma ligt zo verscholen binnen de bottom-up dimensie van

Europeanisering, wat een voorbeeld is van het feit dat de drie

behandelde dimensies van Europeanisering in dit onderzoek niet los

van elkaar gezien kunnen worden. Zoals ik in

hoofdstuk vier heb besproken ben ik van mening dat de andere

Europeaniseringsdimensies niet kunnen bestaan zonder de

Europeanisering van de Roma representatie. Als men, de lidstaten en

de EU, dezelfde groep willen aanspreken met hun beleid, en hun

beleid willen bepalen aan de hand van hoe zij deze groep zien, dan

zal deze beschouwing overeenkomstig moeten zijn. Ontbreekt dit, dan

kan er geen gelijk beleid worden opgesteld en kunnen er dus ook geen

bottom-up of top-down Europeaniseringsprocessen plaatsvinden. Immers,

aangezien de Nederlandse overheid de Roma niet op eenzelfde manier

beschouwd als de EU, bijvoorbeeld dat zij te maken zouden hebben met

discriminatie binnen de huizenmarkt omdat zij een Roma achtergrond

hebben, dan zal Nederland hier ook geen beleid voor gaan opzetten.

Bij het beantwoorden van de vraag hoe en in hoeverre er sprake is

van Europeanisering van het Roma-beleid in de interactie tussen de

EU en de lidstaten, kan ik op dit punt zo stellen dat in deze

interactie Europeanisering van het beleid alleen kan plaatsvinden

mits de lidstaten de Roma op een vergelijkbare manier bekijken als

de EU.

De Belgische overheid neemt de manier waarop de Roma op

EU niveau worden gepositioneerd meer over dan de Nederlandse

overheid dat doet. België erkent namelijk dat de Roma een kansarme

groep vormen die bijzonder vatbaar is voor sociale exclusie, armoede

en discriminatie. Ook in België zouden de Roma hiermee te maken

hebben.247 Vanuit het Belgische beleid worden de Roma gepositioneerd

247 Nationale Romastrategie van België, ‘Nationale strategie voor de integratie van de Roma’ http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_belgium_strategy_nl.pdf, geraadpleegd op 5-1-2015.

109

als kwetsbaar. Er wordt zo aangesloten bij de benaderingswijze van

de EU, welke stelt dat:

‘Many of the estimated 10-12 million Roma in Europe face prejudice, intolerance,

discrimination and social exclusion in their daily lives. They are marginalised and live in

very poor socio-economic conditions.’248

Waar de Roma in België in 2000 nog door Verhofstadt gepositioneerd

werden als ‘illegalen op zoek naar geluk', is dit nu met de

strategie omgedraaid naar een aansluiting bij de benaderingswijze

vanuit de EU. Ook België neemt de geschatte cijfers over van de EU.

De Belgische strategie onderscheidt zich vooral van de Nederlandse

representatie doordat het aandacht schenkt aan de definitie van het

gehanteerde begrip ‘Roma’. België stelt dat er in samenhang met de

term ‘Roma’ als gebruikt door de EC gewerkt zal worden. Er wordt zo

in de Belgische strategie verwezen naar verschillende groepen

personen, die uitgebreid worden omschreven. Met de Belgische

strategie wordt zo, net als op EU niveau, één beleid opgesteld voor

verschillende groepen met een vergelijkbare sociaaleconomische

achtergrond. Binnen dit beleid wordt echter een onderscheid gemaakt

tussen twee groepen, zijnde de woonwagenbewoners en de (Centraal- en

Oost-Europese) Roma.

Binnen het statuut van de Belgische strategie wordt zichtbaar

nadruk gelegd op de term Europees burgerschap. Door uitgebreid in te

gaan op de rechten die vooral de Roma uit Centraal- en Oost-

Europese lidstaten hebben aangaande verblijf en werk in België,

wordt erkend dat de Roma als Europese Staatsburgers worden gezien. Dit

in navolging van de ontwikkelingen binnen de Europeanisering van de

Roma representatie op EU niveau. Immers, waar de Roma eerst als

niet-Europees en vreemd werden beschouwd, wordt deze groep nu gezien248 European Commission, ‘Communication: An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’, COM(2011) 173, Brussels, 5-4-2011. p. 1.

110

als de grootste Europese minderheid. Met het ‘EU Framework’ wordt

geen onderscheid gemaakt tussen de ‘nieuwe’ groepen Roma en de groep

die al langere tijd in de lidstaten zou verblijven, waardoor ook

België op dit punt zijn eigen representatie van de Roma erop na

houdt. De Belgische overheid ziet naar mijn mening de Roma als

migranten die vooral na de uitbreiding van de EU naar België zijn

gekomen. Toch kan dit in lijn gezien worden met de ontwikkelingen

van het EU Roma-beleid, dat ook voornamelijk pas vanaf de

uitbreidingprocedure tot stand kwam.

5.4 Observaties

Bij het beantwoorden van de vraag hoe en in hoeverre er sprake is

van Europeanisering van het Roma-beleid in de interactie tussen de

EU en de lidstaten is het voor mij door de vergelijking tussen

Nederland en België duidelijk geworden dat dit significant kan

verschillen per land. Hoewel bij zowel België als Nederland de

behandelde dimensies van Europeanisering zichtbaar zijn, is er

sprake van grote verschillen qua invulling. Bij België is

bijvoorbeeld de top-down dimensie meer aanwezig, daar waar de bottom-

up variant juist bij Nederland een grotere rol speelt. De EU tracht

invloed uit te oefenen op hoe de lidstaten omgaan met hun Roma, maar

heeft dit resultaat opgeleverd? Enerzijds wel, Nederland en

België zijn zich in toenemende mate gaan focussen op de Roma, en is

het onderwerp opnieuw verscherpt op de politieke agenda gezet als

reactie op het ‘EU Framework’. Dit betekent echter niet dat hiervoor

geen aandacht aan deze groep werd besteed. Beide landen hebben een

verleden waarin de Roma vaker op aandacht konden rekenen, al kan dit

in een golvende beweging worden gezien. Binnen deze beweging

bevinden wij ons momenteel op een ‘hoge golf’. De aandacht vanuit de

EU voor de Roma heeft er voor gezorgd dat Nederland en België zich

opnieuw hebben gefocust op deze minderheid.

111

De manier waarop verschilt echter op cruciale punten. Waar België de

EU volgt door de Roma als een kwetsbare groep te zien die extra

steun en aandacht behoeft, focust Nederland zich meer, en misschien

zelfs enkelzijdig, op rechtshandhaving. Anderzijds hebben de

lidstaten zo nog alle ruimte om zelf invulling te geven aan hun Roma

gerelateerd beleid. Naar mijn mening kan de rol van de EU als een

podium worden gezien. Een podium waarop verschillende acteurs een

eigen invulling kunnen geven aan een thema. Dit thema moet van de EC

echter binnen een bepaald kader worden behandeld, waarbij de

opgegeven kernpunten voor elke lidstaat gelijk zijn. Bij Nederland

heeft dit geresulteerd in het feit dat deze zich als zijnde het

koppige jongetje van de klas niet heeft laten kneden. De EU mag dan

wel aandringen tot actie en bepaalde resultaten verlangen, het feit

blijft dat de lidstaten zelf invulling mogen en kunnen geven aan de

manier waarop zij met hun Roma omgaan en hoe zij deze groep

bekijken. Nederland wil niet spreken van een Roma-strategie, omdat

de overheid dit niet vind passen binnen het eigen gevoerde generieke

beleid. Er wordt vaak gesproken

over de bemoeienis van de EU, en met name over de stempel die dit

immense apparaat op ons zou drukken. Echter, uit dit onderzoek is

gebleken dat de lidstaten betreffende beleid gericht op Roma nog

voldoende eigen zeggenschap hebben, mochten zij hier gebruik van

willen maken. Het is zelfs zo dat de lidstaten zelf invloed kunnen

uitoefenen op wat er op Europees niveau gebeurt, naast actiegroepen

en andere (internationale) organisaties. Er is zo sprake van een

Europese discursieve ruimte, waar er niet één speler is die alles

voor het zeggen heeft. Deze discursieve ruimte en de verschillende

behandelde Europeaniseringsprocessen hebben ertoe geleid dat de

lidstaten weer aandacht hebben gekregen voor de Roma.249 De erkenning249 P. Vermeersch, ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijke inclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie ,nr. 3 (2011), p. 430.

112

van de het feit dat deze groep een eigen cultuur kent en dat deze

misschien vaker dan andere in aanraking komt met obstakels en

problemen is er nu in zekere zin, al kan dit nog altijd meer. De

Europese discursieve ruimte met de EU als podium heeft een platform

gecreëerd waar kennis kan worden uitgewisseld, ideeën ontstaan en

oplossingen worden gezocht.

De macht van de EU kent zijn grenzen. Kijk maar naar

de uitzettingen van Roma in Frankrijk. Hoewel de EU een felle

reactie gaf op de collectieve uitzetting, dat in strijd zou zijn met

het EU- recht, ontbrak het toch aan inzet van middelen om Frankrijk

hiervoor te veroordelen. Belangrijk is om te blijven beseffen dat de

lidstaten verantwoordelijk zijn voor het reilen en zeilen binnen de

EU, en dat ze zichzelf en elkaar in de gaten zullen moeten houden op

de punten waar de EU geen middelen toe inzet of kan inzetten.

Concluderend kan gezegd worden dat de invloed van de EU op het Roma-

beleid van de lidstaten begrensd is, maar dat de EU wel ten zeerste

van belang is om het onderwerp onder de aandacht te brengen. De

Europeanisering van het Roma-beleid is geen eenrichtingverkeer, het

is een two-way process, of eerder zelfs een multiple- way process die binnen

een Europese discursieve ruimte bepaalt hoe de lidstaten allemaal op

hun eigen manier omgaan met ‘hun Roma’.

De EU heeft tussen 1993 en 2011 jarenlang ingezet op een generiek

beleid, maar –in interactie met andere actoren- geconcludeerd dat

dit generieke beleid niet de gewenste resultaten opleverden. Het zou

de lidstaten de mogelijkheid hebben gegeven om algemeen, generiek

beleid te voeren zonder de positie van de Roma substantieel te

verbeteren. Sinds 2011 is er sprake van een expliciet etnisch beleid

dat niet exclusief en uitsluitend mag zijn, maar dat inclusief zou

moeten uitpakken. Nu blijkt echter dat lidstaten als Nederland

alsnog in staat zijn om beleid naar eigen inzicht en wens in te

113

vullen. Dat de lidstaten het Roma-beleid van de EU niet altijd

volgen komt naar mijn mening voort uit enkele knelpunten. Zo denk ik

dat in het geval van Nederland het de expliciet etnische focus is

geweest dat ertoe heeft geleid dat de nationale strategie van

Nederland zo summier is uitgewerkt. Er wordt vanuit de EU misschien

wel teveel aandacht gevestigd op de term ‘Roma’. Want wie vallen

hier onder? Door wie wordt dit bepaald? Moeten lidstaten

verschillende groepen hetzelfde gaan benaderen omdat deze door de EU

onder één noemer worden geplaatst? En moeten de Roma überhaupt wel

vanuit een expliciet beleid worden benaderd? Dit kan namelijk tot

gevolg hebben dat lidstaten, zoals in het geval van Nederland, zich

hier tegen gaan afzetten. Zo voorkom je ook dat de rest van de

bevolking onvrede ervaart over het extra geld en de extra aandacht

die naar de Roma gaat. Dit is nu vooral in Centraal- en Oost- Europa

vaak het geval.250 Mocht het ‘EU-

framework’ echt een doorslaggevende en blijvende invloed willen

uitoefenen op de lidstaten, dan zal er meer pressie nodig zijn in de

vorm van juridisering, om zo via ‘harde transfer’ de lidstaten de

specifieke onderwerpen ook daadwerkelijk te laten aanpakken middels

wet- en regelgeving. De EU heeft op het punt van sociaal beleid nu

nog een zeer beperkte invloed, aangezien dit een soevereine kwestie

is. Mocht de EU willen nastreven een sociale eenheid te zijn buiten

een economische en politieke eenheid, dan zal Europese sociale

wetgeving moeten komen om wezenlijke doelen te bereiken. Met deze

sociale wetgeving zal er uiteindelijk kunnen worden afgestapt van

het etnisch beleid wat nu wordt gehanteerd. Door wetgeving toe te

passen op specifieke onderwerpen zoals het verplicht tegengaan van

discriminatie op de huizenmarkt (op grond van een etnische of

sociaal-culturele achtergrond) en het verplicht naar school sturen

van alle minderjarigen, dan zal er worden voorkomen dat er juist

250 Ibid., p. 429.

114

segregatie plaatsvindt in plaats van integratie. Als er binnen deze

beleidsonderwerpen problemen worden ondervonden bij de Roma, dan

zullen deze evengoed worden aangepakt, en zullen de individuen of

gezinnen die deze problemen ervaren, of misschien wel veroorzaken,

alsnog extra aandacht verkrijgen. Lidstaten zullen zo ook meer

op één lijn met elkaar komen, aangezien het nu nog erg verschilt wie

de verschillende landen onder ‘de Roma’ verstaan, en vanuit welk

oogpunt deze groep wordt beschouwd. Is het een groep die de

problemen zelf voor een groot gedeelte veroorzaakt en geen gebruikt

maakt van de gegeven kansen? Of is het een groep die problemen

ervaart door externe factoren?

Door te richten op specifieke onderwerpen zal dit wegvallen,

waardoor de positie van de Roma (maar ook die van alle andere mensen

die te maken hebben met sociale problemen) hopelijk zal worden

verbeterd.

Toch is het belangrijk om professionals die werken met mensen

met een Roma achtergrond in te lichten over hun cultuur en manier

van leven, zodat zij weten met wie ze te maken hebben. Er hoeft geen

sprake te zijn van ‘positieve discriminatie’, maar doelgerichte

kennisvergaring is naar mijn mening wel van belang om tot wederzijds

begrip en respect te komen. De EU heeft getoond hierbij een

belangrijke speler te zijn door de Roma opnieuw onder de aandacht te

brengen. Ook zal de samenwerking die nu plaatsvind via de OMC er

hopelijk voor zorgen dat lidstaten ‘best practices’ van elkaar over

zullen nemen en van elkaar zullen leren. Toch zal de EU zoals gezegd

pas echt een beslissende rol gaan spelen binnen het sociale beleid

van de lidstaten als er meer directe wet- en regelgeving wordt

opgesteld. De vraag

is echter of de lidstaten er klaar voor zijn om een gedeelte van hun

soevereiniteit op te geven op het gebied van sociaal beleid. De EU

115

bestaat uit lidstaten en is geen uit zichzelf ontstane entiteit. De

lidstaten vormen de EU en creëren zo zelf de

Europeaniseringsprocessen. Het is dan ook aan de lidstaten zelf om

deze processen vorm te geven.

Ik zou willen afsluiten met een quote uit een interview die ik met

een persoon uit de Roma-gemeenschap heb gehad. Op de vraag hoe hij

wilde dat ik hem zou noemen, Roma of zigeuner, antwoordde hij het

volgende: ‘je kunt mij toch gewoon bij mijn naam noemen?’

Bibliografie

Primaire Bronnen:

Council of Europe, Written Question No 271 by Mr Ramírez on the Recognition of the Gypsy People as an Ethnic Minority 5162, 16-12-1983. Strasbourg: Council of Europe.

116

Council of Europe, recommendation CM/Rec (1969) 563: Situation of Gypsies and other Travellers in Europe. Strasbourg: Council of Europe.

Council of Europe, recommendation CM/Rec (2008) :5 of the Committee of Ministers to member states on policies for Roma and/or Travellersin Europe, 20-02-2008. Strasbourg: Council of Europe.

Council of Europe, ‘implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin’, Council Directive 2000/43/EC, 29-1-2000.

European Commission, ‘Brussels Declaration: The Roma: A Truly European People’, Roma Roundtable, 1996.

European Commission, ‘Commission Staff Working Document , ‘Roma in Europe: The Implementation of European Union Instruments and Policies for Roma Inclusion - Progress Report 2008-2010’ SEC (2010) 400 final, Brussels, 7-4-2010.

European Commission, ‘Communication: An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020’, COM(2011) 173, Brussels, 5-4-2011.

European Commission, ‘Communication form the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the regions’, COM(2010) 0245, Brussels, 26-8-2010.

European Commission, ‘Discrimination in the EU in 2012’, Special Eurobarometer 393, 1-11-2012.

European Commission of the European Communities, ‘Enlargement Strategy and Main Challenges 2008-2009’, COM(2008) 674, Brussels, 5-11-2008.

European Commission, ‘EU Platform for Roma Inclusion’, MEMO/09/193, Brussels, 24-5-2009.

European Commission, ‘National Roma Integration Strategies, a first step in the implementation of the EU Framework’, COM(2012) 226, Brussels, 21-5-2012.

117

European Commission, ‘Roma Integration: First Findings of Roma Taskforce and Report on Social Inclusion’, MEMO/10/701, Brussels, 21-12-2010,

European Commission, ‘Regular report on Slovakia 2000’, COM(2000) 712, Brussels, 8-11-2002.

European Commission, ‘Report on the implementation of the EU Framework for National Roma Integration Strategies’, COM(2014) 209, Brussels, 2-4-2014.

European Commission, ‘The European Union and Roma- Factsheet Belgium’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/country_factsheets_2012/belgium_nl.pdf, geraadpleegd op 5-12-2014.

Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voorintegratie van de Roma tot 2020’, COM(2011) 173, Brussel, 05-04-2011.

European Centre for Minority Issues, ‘The Aspect of Culture in the Social Inclusion of Ethnic Minorities’, http://www.ecmi.de/fileadmin/downloads/publications/JEMIE/2007/Issue1/1-2007_Schmidt.pdf, geraadpleegd op 20-9-2014.

European Union Agency for Fundamental rights (FRA), ‘Social ThematicStudy The situation of Roma 2012’, http://fra.europa.eu/sites/default/files/situation-of-roma-2013-revised-be.pdf, geraadpleegd op 28-11-2014.

European Parliament, ‘European Parliament resolution of 31 January 2008 on a European strategy on the Roma’, P6_TA(2008) 0035.

Europees Parlement, resolutie van het Europees Parlement van 20 april 2005 over de situatie van Roma in de Europese Unie, PE 357.317v01-00.

Europees Parlement, resolutie van het Europees Parlement van 1 juni 2006 over de situatie van Roma vrouwen, P6_TA(2006) 0244.

Europees Parlement, resolutie van het Europees Parlement van 7 juli 2008 over de telling van Roma op grond van etniciteit in Italië, PE410.725v01-00.

118

EU Publication Offices, ‘The 10 Common Basic Principles on Roma Inclusion’, http://www.coe.int/t/dg4/youth/Source/Resources/Documents/2011_10_Common_Basic_Principles_Roma_Inclusion.pdf, geraadpleegd op 20-8-2014.

Nationale Romastrategie van België, ‘Nationale strategie voor de integratie van de Roma’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_belgium_strategy_nl.pdf, geraadpleegd op 15-11-2014.

Nationale strategie van Nederland, ‘Nederlandse inbreng ten behoeve van de sociale inclusie van Roma’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_nl_strategy_nl.pdf, geraadpleegd op 20-9-2014.

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Kabinetsreactie Monitor Inclusie (Roma)’, Kamerbrief, 2-12-2013.

Rijksoverheid, ‘Kamerbrief inzake de Nederlandse inzet EU-Romatop inCórdoba’, http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2010/04/06/kamerbrief-inzake-de-nederlandse-inzet-eu-romatop-in-cordoba.html, geraadpleegd op 17-1-2015.

Handelingen en kamerstukken

Handelingen TK 1991-1992, 22 440, nr. 2.

Handelingen TK 1995-1996, 24 072.

Kamerstukken II 2010/11, 21501-20, 599.

Kamerstukken II 2011-12, 21501-20, 599 .

119

Kamerstukken II 2010-11, 22112, 1166.

Secundaire literatuur

Baar, H. van, The European Roma. Minority Representation, Memory and the Limits of Transnational Governmentality, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011.

Baar, H. van, ‘Europe’s Romaphobia: Problematization, Securitization, Nomadization,’ Environment and Planning D: Society and Space, nr. 2 (2011), pp. 203-212.

Baar, H. van, ‘Participatie, veiligheid en beeldvorming van Romaminderheden: Een kritische reflectie op het Nederlandse beleid’,Justitiële Verkenningen, nr. 4 (2014), pp. 86-89.

Bărbulescu, H., ‘Constructing the Roma People as a Societal Threat: The Roma Expulsions from France’, European Journal of Science and Theology, nr. 1 (2012), pp. 279-289.

Bentzen, S.,‘Theorising top-down Europeanisation - examining the implementation of the 1992 maternity directive in Denmark’, http://rudar.ruc.dk/bitstream/1800/5668/1/Theorising %20top-down%20Europeanisation.pdf, geraadpleegd op 12-8-2014.

Bievre, D. en Neuhold, Dynamics and obstacles of European Governance, Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited 2007.

Börzel, T., ‘Europeanization: How the European Union Interacts with its Member States’, IHS Political Science Series, nr. 93 (2003), pp. 41-54.

Coppieters, B., en Emerson, Europeanisering en conflictoplossing. Case studies uit de Europese periferie, Gent: Academia press 2004.

Cowles, M., e.a., Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, Cornell: Cornell University press 2001.

ERRC, ‘MG-S-ROM – Council of Europe Group of Specialists on Roma, Gypsies and Travellers: 10 years’ Experience Behind and New Challenges Ahead’, http://www.errc.org/article/mg-s-rom-%E2%80%93-council-of-europe-group-of-specialists-on-roma-gypsies-and-travellers-10-years-experience-behind-and-new-challenges-ahead/2652,geraadpleegd op 15-9-2014.

120

ERRC, ‘Anti-Roma violence and impunity’, www.errc.org/cms/upload/file/czech-hungary-slovakia-imperfect-justice-06-march-2011.pdf, geraadpleegd op 15-12-2014.

ERRC, ‘’ Few and Neglected: Roma and Sinti in the Netherlands’, http://www.errc.org/article/few-and-neglected-roma-and-sinti-in-the-netherlands/2540, geraadpleegd op 15-11-2015.

Deraeck, G., Zigeuners in ons midden, Leuven: Van Halewyck 2001.

Danyiova, J., en Quintens, ‘What about us? Over een onverschillig beleid dat Roma herleidt tot een illegaal en inhumaan bestaan “in” Europa.’, http://ignoredvoiceofroma.be/pdffiles/what_about_us_2014.pdf, geraadpleegd op 29-11-2014.

Dijksterhuis, R., en van Baar, ‘EU moet Roma beter beschermen’, De Volkskrant,11-11-2010. http://www.volkskrant.nl/politiek/eu-moet-roma-beter-beschermen~a1019320/, geraadpleegd op 4-9-2014.

Eycken, M., Roma-Zigeuners, overleven in een industriële samenleving, Leuven: Uitgeverij Acco 2006.

Featherstone, K., en Radaelli, The Politics of Europeanization, Oxford: Oxford University Press 2003.

Friedman, E., ‘Education in member state submissions under the EU framework for national Roma integration strategies - ECMI working paper’, file:///C:/Users/6114016/Downloads/WP_73.pdf , geraadpleegd op 15-9-2014.

Gehring, J., ‘Free Movement for Some: The Treatment of the Roma after the European Union’s Eastern Expansion’, European Journal of Migration and Law, nr. 15 (2003), pp. 7-28.

Grabbe, H., ‘Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in theEU Accession Process’, in: K. Featherstone en C. Radaelli eds., The politics of Europeanization, Oxford: Oxford University Press 2003. pp. 301-311.

Guy, W., Between Past and Future: The Roma of Central and Eastern Europe, Hertfordshire: University of Hertfordshire Press 2001.

Hemelstoet, E., ‘De sociale inclusie van Roma: vragen bij een Europees project’, OKIOS Brussel, nr. 4 (2011), pp. 46-56.

121

Hix, S., en Goetz, ‘Introduction: European integration and national political systems’, West European Politics, nr. 4 (2007), pp. 10-13.

Howell, K., ‘Developing Conceptualisations of Europeanization: Synthesising Methodological Approaches’, Queen’s Papers on Europeanization, nr. 3 (2004), pp. 1-13.

Jacquot, S., en Woll, ‘Usage of European Integration – Europeanization from a Sociological Perspective’, European Integration online Papers, nr. 12 (2003), pp. 1-14.

Ladrech, R., ‘Europeanisation and Political Parties: Towards a Framework for Analysis’, Queen’s Papers on Europeanisation, nr. 2 (2001), pp. 389-403.

Lucassen, L., ‘De weg naar Auschwitz. Vervolging van zigeuners tijdens de Tweede Wereldoorlog’, in: J.W ter Avest en H. Roozenbroek, Stigmatisering en strafrecht. De juridische positie van minderheden in historisch perspectief, Leiden: Stichting Leidschrift 1990, pp. 127-134.

Lucassen, L. en Lucassen, Winnaars en verliezers. Een nuchtere balans van vijfhonderd jaar immigratie, Amsterdam: Bert Bakker 2011.

Mccauley. D., ‘Bottom-Up Europeanization Exposed: Social Movement Theory and Non-state Actors in France’, JCMS: Journal of Common Market Studies, nr. 5 (2011), pp. 1019-1042.

Nacu, A., ‘From Silent Marginality to Spotlight Scapegoating? A Brief Case Study of France’s Policy Towards the Roma’, Journal of Ethnic and Migration Studies, nr. 8 (2012), pp. 1323-1328..

Pietersma, H., ‘Europese aandacht voor Roma uitdaging voor Nederland’, Internationale spectator, nr. 9 (2009), pp. 443-445.

Radaelli, C en Pasquier, Conceptual Issues, Basingstoke: Palgrave Macmillan 2006.

Rooyen, E. van, De Europeanisering van belangengroepen en politieke partijen in Nederland 1990-2000, Amsterdam: Pallas Publications 2009.

Simdandl, K., ‘Western Gypsies and Travellers’–‘Eastern Roma’: the creation of political objects by the institutions of the European Union’, Nations and Nationalism, nr. 12 (2006), pp. 97-115.

122

Sollie, H., en Wijkhuijs, e.a., Aanpak multi-problematiek bij gezinnen met een Roma-achtergrond, Den Haag: Boom Lemma uitgevers 2013.

Szyszczak, E., ‘Experimental Governance: The Open Method of Coordination’, European Law Journal, nr. 4 (2006), pp. 486-502.

Vermeersch, P., ‘Europeanisering en de Roma: op zoek naar maatschappelijke inclusie in een nieuwe politieke en institutionele context’, Tijdschrift voor Sociologie, nr. 3 (2011), pp. 414-436.

Vermeersch, P., en Cahn, ‘The Group Expulsion of Slovak Roma by the Belgian Government: A Case Study of the Treatment of Romani Refugeesin Western Countries’, Cambridge Review of International Affairs, nr. 13 (2000), pp. 71-82.

Vermeersch, P., en Sobotka, ‘Governing Human Rights and Roma Inclusion: Can the EU be a Catalyst for Local Social Change?’, Human Rights Quarterly, nr. 3 (2012), pp. 800-822.

Vlasblom, D., ‘Roma trekken al 1500 jaar rond. Genetisch onderzoek bevestigt taalkundige analyse’, NCR Handelsblad, 12-12-2012.

Waelen, W., e.a., Buitenlandse zigeuners: een evaluatie van het gevoerde overheidsbeleid, Nijmegen: Onderzoek- en Adviesbureau Geerts 1990.

Willems, W., en Luccassen, Ongewenste vreemdelingen. Buitenlandse zigeuners en de Nederlandse overheid: 1969-1989, Den Haag: Sdu Uitgevers 1990.

Wong, R., The Europeanization of Foreign Policy, Oxford: Oxford University Press 2002.

Websites:

Amnesty International, ‘Hungary: Alleged ill-treatment of Roma in Hajdúhadház’, http://www.amnesty.org/en/library/asset/EUR27/001/1999/en/0c6c98b4-e136-11dd-b6eb-9175286ccde2/eur270011999en.pdf, geraadpleegd op 26-11-2014.

123

Campen, A. van, ‘Het EU-beleid ten aanzien van de Roma’, http://www.volontegenerale.nl/artikelen/het-eu-beleid-ten-aanzien-van-de-roma/, geraadpleegd op 3-9-2014.

Danyiova, J., ‘Hedendaags onbegrensd racisme tegen Roma in Europa’, http://www.dewereldmorgen.be/artikels/2012/09/18/hedendaags-onbegrensd-racisme-tegen-roma-in-europa, geraadpleegd op 20-12-2014.

European Commission, ‘EU and Roma’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/roma/index_en.htm, geraadpleegd op 20-12-2014.

Europa Nu, ‘Beleid uitbreiding Europese Unie’, http://www.europa-nu.nl/id/vg9pktppo1xz/beleid_uitbreiding_europese_unie, geraadpleegdop 15-9-2014.

Europa Nu, ‘Artikel 249: Rechtsinstrumenten’, http://www.europa-nu.nl/id/vh25czvlbhzh/artikel_249_rechtsinstrumenten?noframes=1, geraadpleegd op 10-1-2015.

Europa EU, ‘National Roma integration strategies: Common European Framework’, http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/social_inclusion_fight_against_poverty/em0049_en.htm, geraadpleegd op 2-9-2014.

Gemeente Nieuwegein, ‘project wisselgeld’, http://www.geheimvannieuwegein.nl/infotype/webpage/view.asp?objectID=22699, geraadpleegd op 17-1-2014.

Intercultureel Netwerk Gent, Op weg naar een betere scholing van Roma in Gent, http://www.ingent.be/download/opwegnaar.pdf, geraadpleegd op 20-1-2015. p. 8.

Vlaamse overheid, ‘Actieplan MOE (Roma)-migranten 2012-2015’, http://integratiebeleid.be/actieplan-moe-roma-migranten-2012-2015, geraadpleegd op 30-11-2014.

Ivanov, I., in: Questions for Europe, ‘Roma on the EU agenda’[videobestand], https://www.youtube.com/watch?v=yzkbahdj3_g, geraadpleegd op 10-8-2014.

Kerres, M., ‘Brussel neemt stappen tegen Frankrijk wegens Romabeleid’,

124

http://vorige.nrc.nl/buitenland/article2625251.ece/Brussel_neemt_stappen_tegen_Frankrijk_wegens_Romabeleid, geraadpleegd op 11-8-2014.

Nieuwsuur, ‘De franse strijd tegen de Roma’, 31-10-2013, http://nieuwsuur.nl/onderwerp/569380-de-franse-strijd-tegen-de-roma.html, geraadpleegd op 25-9-2014.

NOS, ‘Franrijk begint met uitzettend Roma’, 18-8-2010, http://nos.nl/artikel/179321-frankrijk-begint-met-uitzetten-roma.html, geraadpleegd op 12-12-2014.

Open Society Institute Brussels, ‘Evaluating the Implementation of the Race Equality Directive: Targeted Questions’, http://www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/europe-discrimination-20120501.pdf, geraadpleegd op 24-10-2014.

OSCE ODHIR, ‘ The OHDIR contact point for Roma and Sinti issues: an overview’, http://www.osce.org/odihr/13996?download=true, geraadpleegd op 5-8-2011.

Uitspraak Ivan Ivanov: executive director of the European Roma information office, http://www.youtube.com/watch?v=yzkbahdj3_g, geraadpleegd op 10-8-2014.

U.S. Department of State, ‘Belgium 2012 human rights report’, http://humanrights.wgtest3.getusinfo.com/uploads/6b/2f/6b2ff5fc4f60958eb382c7ba6b7f9725/BELGIUM-HRR2012-NL.pdf, geraadpleegd op 25-11-2014.

Vermeersch. P., ‘Centraal- en Oost-Europese Roma: ongewenste asielzoekers’, http://www.streventijdschrift.be/artikels/00/roma-zig.htm, geraadpleegd op 8-10-2014.

Vlaams Minderheden Centrum: ‘Motivatie en scolarisatie Roma’, http://www.foyer.be/IMG/pdf/Motivatieplan_Scholarisatie_080916.pdf, geraadpleegd op 20-1-2015.

Gesprekken en interviews:

Interview met Jan Oskam en Bas Groenendijk, politie Zuid-Holland-Zuid, 2014.

Interview met Leen D’hondt, stafmedewerker MOE-Roma bij Kruispunt Migratie-Integratie, 2015.

125

Interview met Walter Hilhorst, operationeel specialist Nationale Politie Nederland, 2014.

Mailcontact met Koen Geurts, Themaverantwoordelijke Roma en Woonwagenbewoners bij het regionaal integratiecentrum Foyer, 2015.

126

127