De Bermuda-driehoek van de versnelde implementatie

B. Steunenberg & W.Voermans*

De Bermuda-driehoek van de versneldeimplementatie

RegelMaat afl. 2005/6 205

1. Versnelde implementatie in hetslop?

Een schoolvoorbeeld van ironie: de discus-sie over versnelde implementatie van EG-besluiten in Nederland sleept nu al meerdan zes jaar voort, zit misschien zelfs opslot.We lijken het in Nederland maar nieteens te kunnen worden over de vraag hoewe én voeten kunnen maken met de om-zetting en implementatie van EG-beslui-ten, én ervoor kunnen zorgen dat hetNederlandse parlement en andere betrok-kenen toch voldoende aandeel en stemkunnen krijgen en houden bij de vaststel-ling van Europese wetgeving.Er lijkt welis-waar sprake te zijn van een gedeelde zorgover de haperende implementatie,1 maar erwordt in de tijd en door de verschillendespelers heel verschillend gedacht over deoplossing. Er is in het dossier echter éénechte constante en dat is ex-redacteur ErikJurgens, die onvermoeibaar aandacht blijftvragen voor het vraagstuk van de versneldeimplementatie en daarmee ook al menigkabinetsstandpunt en studie heeft uitge-lokt.2 Ook nu is weer een kabinetsstand-punt aanstaande en de uitslag van het refe-rendum over de Europese grondwet zalzeker niet aan de vlotte bezorging daarvan

bijdragen. Versnelde implementatie is nujuist zo’n dossier dat voeding geeft aan hetbeeld van een machteloos Nederland datzonder noemenswaardige inbreng Europe-se opdrachten over zich krijgt uitgestrooid.

In deze bijdrage zullen wij, naar aanlei-ding van een onderzoek dat we uitvoerdenin opdracht van het ministerie van Justitie,proberen de discussie over versnelde im-plementatie van EG-richtlijnen te vergelij-ken met discussies die daarover worden ge-voerd in andere Europese landen. In hetonderzoek dat we uitvoerden, zijn we oppad gestuurd met de vraag of andere lan-den wellicht geavanceerde(re) implemen-tatietechnieken kennen waarmee zowelcorrect en volledig, maar vooral ook snelrichtlijnen kunnen worden omgezet in deNederlandse rechtsorde.3 Toen we aan ditonderzoek begonnen, leefde bij de op-drachtgevers en onszelf het beeld dat ande-re EU-landen juist via juridische technie-ken en kunstgrepen er nogal eens in slagen– soms oneigenlijk – een goede imple-mentatiescore te bereiken. Dat beeld heb-ben we echter op basis van de resultatenvan ons onderzoek wat bij moeten stellen.Er bestaat, zo is ons gebleken, in de onder-zochte landen geen ‘Haarlemmer-imple-mentatieolie’ die ook direct in Nederland

* B. Steunenberg is hoogleraar Bestuurskunde, met inbegrip van de institutionele economie van het open-baar bestuur aan de Universiteit Leiden.W. Voermans is hoogleraar staats- en bestuursrecht en tevens di-recteur van het E.M. Meijers Instituut voor rechtswetenschappelijk onderzoek aan diezelfde universiteit.

1. Onder implementatie van EG-recht verstaan we ‘het treffen van alle algemene en bijzondere maatregelen dienodig zijn om de werking van het EG-recht in een land te kunnen verzekeren’. Dat is een breed imple-mentatiebegrip dat niet alleen ziet op de omzetting van richtlijnen in de nationale rechtsorde, of de aan-passing aan met communautair recht strijdig recht, maar ook ziet op alle activiteiten in de communautai-re wetgevingsketen die loopt van de voorbereiding van de communautaire regeling tot aan de nationaleuitvoering van de geïmplementeerde regel.

2. Zie voor een van zijn laatste hagepreken in dit verband Handelingen I 2004/05, 14, p. 645-649.3. Zie Bernard Steunenberg en Wim Voermans,De omzetting van Europese richtlijnen: Instrumenten, technieken en

processen in zes lidstaten vergeleken, in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecen-trum van het ministerie van Justitie (met medewerking van Sara Berglund,Antoaneta Dimitrova, MichaelKaeding, Ellen Mastenbroek,Anne Meuwese, Marleen Romeijn), Leiden 2005.

zou kunnen worden toegepast. Zaligma-kende technieken, met succes ontwikkeldom de omzettingssnelheid te vergroten,troffen we eigenlijk nauwelijks aan. Welzagen we dat in de onderzochte landen desnelheid van implementatie sterk afhanke-lijk is van de wijze waarop de communau-taire wetgevingsketen is ingericht, ietswaarop de Raad van State in Nederlandook een en ander maal heeft gewezen.4In deze bijdrage zullen we eerst de achter-grond van de uitgevoerde studie kort be-lichten en dan ingaan op de belangrijksteuitkomsten.

2. Omzettingsachterstand inNederland: een hardnekkig probleem

De afgelopen jaren ging het niet goed metde omzetting van EG-richtlijnen inNederland. Eind 2003 waren 59 richtlij-nen na ommekomst van de implementa-tietermijn nog steeds niet omgezet. DeTweede Kamer uitte haar zorg5 aangezienal enkele jaren actief geprobeerd wordt dieachterstanden terug te dringen.6 In dedaaropvolgende maanden liep de achter-stand nog verder op tot liefst 65 niet tijdigomgezette richtlijnen. Daarmee zakteNederland in de omzettingsranglijst van deEuropese Commissie van een derde positiein 2003 naar een tiende positie in 2004.7Vanaf het tweede kwartaal van 2004 zetteeen verandering in, wat betreft het totaleaantal nog om te zetten richtlijnen. Inmaart 2005 stonden er nog maar 29 te laatomgezette richtlijnen op de kerfstok. Eenfikse reductie.8 De extra inspanningen dieNederland gedurende de tweede helft van

2004 ondernam in de aanloop naar hetvoorzitterschap, zullen zeker aan die in-haalmanoeuvre hebben bijgedragen. Datlaat echter onverlet dat de omzettingsach-terstand in absolute zin – i.e. richtlijnenwaarvan de implementatietermijn is ver-lopen en die nog niet zijn omgezet – nogsteeds substantieel is en dat te late omzet-ting in Nederland een structureel pro-bleem is waarbij af en toe, en mede in hetlicht van een aankomend voorzitterschap,kortstondig hard wordt gepompt om eengroot aantal richtlijnen om te zetten, omdaarna weer terug te vallen in het oude pa-troon.9 Het vleiende zelfbeeld van eenzorgvuldig, ijverig implementatieland dataf en toe op wat omzettingsachterstandloopt, klopt niet: Nederland kent sinds dejaren zeventig een vrij hardnekkige achter-stand bij de omzetting van EG-richtlijnen.

3. Aanpak van de achterstanden viaversnelde implementatie

Met de intensivering van het interne-marktprogramma en de daarmee gepaardgaande groei van het aantal richtlijnen be-gonnen in Nederland vanaf het middenvan de jaren tachtig de omzettingsachter-standen zorgwekkend op te lopen. In ver-schillende fasen is getracht de implementa-tie van EG-richtlijnen te versnellen.

In een eerste fase (vanaf 1994) werd deversnelling vooral gezocht in de afschaffingvan de wettelijk verplichte advisering over voorstellen voor EG-richtlijnen10 enmaatregelen in de sfeer van het wetge-vingsbeleid.Vanaf 1999 breekt een tweedefase aan waarin op verschillende wijzen

206 RegelMaat afl. 2005/6

4. Raad van State, Jaarverslag 2004, Den Haag 2005.5. Zie de motie Van Dijk c.s., Kamerstukken II 2003/04, 21 109, nr. 118.6. Zie het initiatief van staatssecretaris Nicolaï, Kamerstukken II 2003/04, 21 109, nr. 117 en 119. De Neder-

landse veegactie (zie Nieuwsbrief ICER mei 2003, nr. 14, p. 1), die sinds het voorjaar van 2003 met het oogop het aanstaande voorzitterschap is ingezet, is niet effectief gebleken.

7. Zie Progress in notification of national measures implementing directives op 30/04/2004, <http://euro-pa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htmtranspositions>.

8. Nederland kreeg er een pluim voor in het Tweede verslag over de implementatie van de internetmarkt-strategie 2003-2006, COM (2005).

9. Zie Ellen Mastenbroek, ‘Surviving the deadline:The transposition of EU directives in the Netherlands’,European Union Politics 2003, afl. 4, p. 371-395 en Wim Voermans,‘Nederlandse wetgevingsprocessen in decommunautaire toekomst’, in: M. Jorna e.a., De betekenis van de Europese Conventie voor de wetgevingspraktijk,Preadviezen voor de Vereniging voor wetgeving en wetgevingsbeleid, Den Haag 2005.

10. Advisering over regelingen waarmee richtlijnen worden omgezet, is ook teruggedrongen. De adviseringvan de Raad van State is gehandhaafd.

werd gezocht naar nieuwe instrumentenen technieken (vooral delegatieconstruc-ties) om de implementatie van richtlijnente versnellen. De aanstoot tot die tweedefase in de discussie vormde de poging omvia artikel 18.2 in het voorstel tot wijzi-ging van de Telecommunicatiewet11 deimplementatie van richtlijnen op het ter-rein van de telecommunicatie te bespoedi-gen. De discussies met de Kamers (vooralde Eerste) leidde in 1999 tot een kabinets-standpunt over de toelaatbaarheid van be-voegdheden tot versnelde implementa-tie.12 Het ging in dat standpunt vooral omde vraag of constructies toelaatbaar zijn dieeen (tijdelijke) afwijking van een formeelwettelijke bepaling toestaan indien eendergelijke bepaling strijdig is met een(nieuwe) richtlijnbepaling (buitenwer-kingstellingsbevoegdheid). Het kabinetkwam tot de slotsom dat de Grondwet zichniet tegen dergelijke constructies verzet.Indien Europese of andere internationaleregelgeving van grote invloed is op een be-leidsterrein, en de implementatietermijnenzó kort zijn dat implementatie volgens degebruikelijke procedures illusoir wordt,kan, volgens het kabinet, worden voorzienin een bevoegdheid tot tijdelijke buiten-werkingstelling van wettelijke of AMvB-

bepalingen bij lagere regeling, onder ge-lijktijdige vaststelling van de nodige imple-mentatieregels bij die regeling (inde-plaatsstelling). Uit een oogpunt van derechtsstatelijke kwaliteit van regelgevingmoet, volgens het kabinet, van die be-voegdheid zeer terughoudend gebruikworden gemaakt en moet voldaan zijn aaneen aantal strikte voorwaarden.13

Het kabinetsstandpunt ondervond nietoveral bijval. De Eerste Kamer vond dat deimplementatie van EU- (c.q. EG-)beslui-ten in een normaal constitutioneel proceszou moeten plaatsvinden.14 Ook recentestudies wijzen uit dat vergaande delegatieomwille van snelle implementatie, zoals debuitenwerking- en indeplaatsstellingsbe-voegdheid, op gespannen voet staat methet legaliteitsbeginsel, het primaat van dewetgever en het daarmee samenhangendeverbod op blancodelegatie.15

Na het debat over het kabinetsstand-punt16 werd in twee wetsvoorstellen (aan-passing Mediawet en wetsvoorstel berei-ding en het in het verkeer brengen vandiervoeders)17 een gemitigeerde buiten-werkingstellingsbevoegdheid opgenomen.Tot een wet leidde dat nog niet.Het media-wetsvoorstel kwam in de Eerste Kameronder vuur te liggen.18


11. Kamerstukken I 1998/99, 25 533, nr. 11b.12. Kabinetsstandpunt Versnelde implementatie van EG- en andere internationale besluiten (Kamerstukken II

1998/99, 26 200 VI, nr. 65) en de vervolgnotitie (Kamerstukken II 1999/2000, 26 800 VI, nr. 79).13. Zie Kamerstukken II 1998/99, 26 200 VI, nr. 65, p. 5-6.14. Motie Jurgens, Kohnstamm en De Wolff, Kamerstukken I 2000/01, 26 200 VI, nr. 65 en 37b.15. L.F.M. Besselink, H.R.B.M. Kummeling, R. de Lange, P. Mendelts & S. Prechal, De Nederlandse Grondwet

en de Europese Unie, rapport in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrela-ties, Groningen 2002.

16. Handelingen I 2000/01, nr. 2-54.17. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Mediawet met het oog op noodzakelijke verbeteringen van de wet

en de uitvoering daarvan (Kamerstukken I 2002/03, 28 476, nr. 189) en het wetsvoorstel houdende bepa-lingen aangaande onder meer de bereiding en het in het verkeer brengen van diervoeders (Kamerstukken I2002/03, 28 173, nr. 212).

18. Kamerstukken I 2003/04, 29 200 VI-F en, naar aanleiding van de discussie over de Mediawet, het bijgestel-de kabinetsstandpunt over de wenselijkheid van bijzondere wettelijke bepalingen voor het waarborgen vantijdige implementatie, Kamerstukken I 2003/04, 29 200 VI, F, tweede herdruk. De Eerste Kamer wildeweten of er niet een grondwettelijke basis voor versnelde omzetting en daarmee gepaard gaande bijzon-dere wettelijke machtigingsconstructies moest komen. Uit het bijgestelde kabinetsstandpunt van 27 okto-ber 2004 lijkt sprake van een koerswending.Voor implementatie van richtlijnen is in de ogen van het hui-dige kabinet de bestaande wetgevingssystematiek alleszins bruikbaar. Dat betekent dat er geen bijzonderedelegatiebepalingen met of zonder mogelijkheid tot afwijking van de wet behoeven te worden ontwikkeldof toegepast.Verder streeft het kabinet naar een doelmatig niveau van implementatie en een eerdere be-trokkenheid van de Kamers bij de voorbereiding en omzetting van richtlijnen.Voor noodsituaties, ten slot-te, beveelt het kabinet maatwerk aan.

Ook het begin 2004 ingediende wets-voorstel totstandkoming en implementatievan EG-besluiten op het terrein van deenergie, post en telecommunicatie19 intro-duceert, onder andere, een systeem vanbuitenwerkingstelling en indeplaatsstel-ling,maar met een noviteit die kool en geitprobeert te sparen:het systeem van de con-cordantietabellen. Dat nieuwe systeem,waarbij in bijlagen (concordantietabellen)bij de wet wordt aangegeven welk artikeluit de wet strekt tot implementatie vanwelk artikel uit een richtlijn of een veror-dening, maakt het mogelijk om, indienwijziging van Europese wetgeving daartoeaanleiding geeft, bij lagere regelgeving te-voren aangewezen bepalingen (genoemdin die bijlage) van de wet te laten verval-len. Het systeem wordt geflankeerd doormassagemaatregelen zoals eerdere infor-matie aan het parlement over aanstaandeEuropese regelgeving en vroegtijdig adviesvan de Raad van State.20 Ook dit voorstelhad te kampen met zwaar weer in de Eer-ste Kamer, zelfs nog voordat het daar aan-hangig is.21

Inmiddels lijkt onder de druk van deomstandigheden22 een derde fase te zijnaangebroken, waarin, in afwachting van deuitkomst van de discussie met de Staten-Generaal over versnelde implementatie,maatregelen zijn getroffen in de procedu-rele sfeer.Het eerste initiatief kwam van deKamer zelf. Op 15 september 2004 stelthet presidium van de Tweede Kamer aande eigen Kamer voor om beter en duide-lijker gewag te maken van de implementa-tietermijn van een wetsvoorstel dat eenrichtlijn omzet, voorrang te geven aan de

behandeling van implementatievoorstel-len, en de mogelijke introductie van eenfacultatieve, verkorte behandelingsproce-dure van implementatiewetgeving in deKamer.23 In zijn brief van 9 november2004 kondigt de Staatssecretaris van Bui-tenlandse Zaken, mede namens de Mi-nister van Justitie, een zestal maatregelenaan die op korte termijn aan bespoedigingvan de omzetting van richtlijnen bij kun-nen dragen.24 Ze omvatten onder andere:– het opzetten van een planning en

werkafspraken om een nieuwe golfrichtlijnen op te vangen;

– het opzetten van een voortgangsbewa-kingssysteem dat achterstanden snelsignaleert;

– de vaststelling van een voorrangsregel,die inhoudt dat implementatiewetge-ving – binnen de onderscheiden de-partementen – in beginsel voorrangkrijgt op weten regelgeving van na-tionale oorsprong, tenzij de verant-woordelijke bewindspersoon in hetconcrete geval anders beslist;

– de maatregel dat omzettingsregelge-ving niet meer langs voorportalen ofonderraden hoeft te lopen, maar recht-streeks kan worden geagendeerd in deministerraad, en de afspraak dat advie-zen voortaan zo vroeg mogelijk (tij-dens de onderhandelingsfase) wordengevraagd.

Op 23 december 2004 heeft de Ministervan Justitie in het verlengde daarvan enke-le technische maatregelen aangekondigddie kunnen voorkomen dat in het parle-ment misverstand ontstaat over de vraag of


19. Kamerstukken II 2003/04, 29 474, nr. 1-3.20. Daartoe zal de minister de Kamers informeren over: a) het regeringsstandpunt op hoofdlijnen ten aanzien

van een voorstel van de Commissie van de Europese Gemeenschappen voor een dergelijke richtlijn of ver-ordening, alsmede, (b) het standpunt op hoofdlijnen dat hij wil innemen in de vergadering van de Raadvan Ministers waarin al dan niet wordt besloten om een gemeenschappelijk standpunt vast te stellen, het-zij, indien van toepassing, in vergaderingen van de Raad van Ministers waarin cruciale andere besluiten(politiek akkoord, algemene oriëntatie) worden genomen (waarbij hij in voorkomend geval bij het stand-punt op hoofdlijnen de resultaten van de voorlichting door de Raad van State voegt).

21. Senator Jurgens herhaalde daar zijn standpunt, onder aanhaling van het aanstaande EZ-voorstel 29 474, datwat hem betreft buitenwerkingstellings- en indeplaatsstellingsconstructies in strijd met art. 81 van deGrondwet zijn. Handelingen I 2004/05, 14, p. 645-649.

22. Er zijn in april 2005 51 richtlijnen gepubliceerd die in 2006 omgezet moeten zijn.23. Kamerstukken II 2003/04, 21 109, nr. 142.24. Kamerstukken II 2004/05, 21 109, nr. 144.

(onderdelen van) een voorgestelde rege-ling nu wel of niet strekt tot omzetting vaneen richtlijn of communautaire verplich-ting anderszins.25 Kortom, ambtelijk enpolitiek Nederland is druk doende omverschillende obstakels ten aanzien van im-plementatie aan te pakken. De vraag is ofdeze maatregelen voldoende zijn om in dekomende jaren achterstanden in de imple-mentatie te voorkomen.

4. Opzet van het onderzoek

Juist omdat het de afgelopen jaren inNederland zo moeilijk is gebleken eengoede balans te vinden tussen een tijdigeen correcte omzetting en een omzettingbinnen de Nederlandse constitutionele ka-ders, is het interessant te zien hoe andereEU-landen dat doen. In het onderzoek datwe tussen september 2004 en juni 2005voor het ministerie van Justitie uitvoerden,hebben we gekeken naar zes landen meteen verschillende omzettingsscore. Spanjeen Denemarken kennen een goede omzet-tingsscore, terwijl het Verenigd Koninkrijk,Duitsland, Frankrijk en Italië minder goedpresteren. De keuze van de laatste vier lan-den werd niet alleen ingegeven door hunomzettingsscore. Ook enkele bijzonderhe-den, zoals het bestaan van specifieke in-strumenten (VK) of het hebben van eenmet Nederland vergelijkbare constitutio-nele structuur (Frankrijk), heeft daarbijeen rol gespeeld.

We hebben er bij het onderzoek voorgekozen om naast een literatuurstudie ookin vier van de zes landen – in Denemar-ken, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk enSpanje – een dieptestudie aan de hand vaninterviews uit te voeren. Daarvan hebbenwe rapporten gemaakt die aan onze ge-sprekspartners en anderen zijn voorgelegdom vertekening van onze indrukken zoveel mogelijk te voorkomen.

Onze aandacht was er vooral op ge-richt te weten welke implementatie-in-strumenten (i.e. de regelingssoort waarin be-palingen van een richtlijn wordt omgezet)en implementatietechnieken (i.e. de vraaghoe de omzetting geschiedt, bijvoorbeeldoverschrijven, verwijzen, enz.) in anderelanden worden gebruikt om richtlijnen te

implementeren. Daarnaast hebben we naarde beleidscontext van de omzettingspro-cessen gekeken, of, zoals we dat noemden,de plaats van technieken en instrumentenin de ‘nationale beleidscyclus’. We warenhet er met de begeleidingscommissie enopdrachtgever snel over eens dat het bestu-deren van die technieken, instrumenten enprocedures weinig zin had als we geennota zouden nemen van de context (be-leidsmatig, constitutioneel, de plaats die in-strumenten en technieken in de commu-nautaire wetgevingsketen in een landinnemen).

5. Welke instrumenten en techniekengebruiken andere landen?

5.1. Geen speciale implementatieprocedures

In geen van de onderzochte landen be-staan er speciale, verkorte implementatie-procedures voor de omzetting van EG-richtlijnen die omgaan buiten het patroonvan de normale (constitutionele) nationalewetgevingssystematiek. De grondwettenvan de onderzochte landen kennen geenspeciale voorzieningen voor een snellerebehandeling van EG-richtlijnen, noch be-staan er andere bijzondere procedures dievereenvoudigde of andere behandeling vanEG-richtlijnen bij gelegenheid van de om-zetting toelaten. De artikelen 1:7 en 1:8van de Nederlandse Algemene wet be-stuursrecht komen er nog het dichtst bij.Wel kennen verschillende landen, zoalsFrankrijk en het Verenigd Koninkrijk, spe-ciale wettelijke regelingen die toestaan datbijzondere instrumenten worden gebruikt(bijvoorbeeld ruimhartig gebruik van ge-delegeerde regelgeving) voor de omzettingvan EG-richtlijnen. Het juridische instru-ment bepaalt dus mede de duur van deprocedure.Al is er in de letterlijke zin vanhet woord geen sprake van (versnelde)omzettingsprocedures, de voorhangproce-dures die in het Verenigd Koninkrijk opbasis van de European Communities Act1972 worden gebruikt, worden vaak wélzo aangemerkt. De Britse regering heeftonder de European Communities Act eenruime mogelijkheid om via ministeriëleregelingen richtlijnen om te zetten op


25. Kamerstukken II 2004/05, 21 109, nr. 145.

voorwaarde dat het ontwerp van de rege-ling wordt voorgelegd aan het parlement.De twee voorhangvarianten, de negative re-solution procedure, waarbij het parlementstilzwijgend het ontwerp van de ministe-riële regeling kan goedkeuren, en de affir-mative resolution procedure, waarbij het ont-werp de nadrukkelijke goedkeuring vanhet parlement behoeft, zijn ook werkelijk‘procedures’. Deze voorhangprocedureszijn echter niet exclusief gereserveerd voorde omzetting van EG-richtlijnen. Zij wor-den ook gebruikt in geval van regulieredelegatie aan een minister in gewone Brit-se wetten.

5.2. Instrumenten I: geen of trivia-instrument(rechtstreekse werking, vantoepassingverklaring)

Het eerste omzettingsinstrument dat weaantroffen, is eigenlijk geen instrument.Richtlijnen worden in sommige lidstatenwel omgezet door niets te doen (aan testuren op de rechtstreekse werking, het-geen communautair verboden is) of dooreenvoudig een richtlijn in zijn geheel vantoepassing te verklaren in de eigen lidstaat.Omzetting via een verwijzende vantoepas-singverklaring in een nationale wet isonder het communautaire recht niet alszodanig verboden. Het hangt af van de in-houd van de richtlijn (of de onderdelenvan de richtlijn waarnaar wordt verwezen)of dit is toegestaan. In een aantal van deonderzochte landen komt omzetting vanrichtlijnen via vantoepassingverklaringvoor (transposition through reference), vooralin Italië, Denemarken en Duitsland. In Ita-lië maakt dit trivia-instrument (eigenlijkgeen ‘echte’ vorm of middel van omzettingomdat er niets inhoudelijks gebeurt) eenenkele keer onderdeel uit van de – hiernate bespreken – Pergola-systematiek.

5.3. Instrumenten II: veegwetten enomnibuswetten

Een omzettingsinstrument dat we in ver-schillende van de onderzochte landen aan-troffen, is dat van de veegwet. Onder een

veegwet verstaan wij een wet die in éénkeer een aantal richtlijnen waarvan de im-plementatietermijn is afgelopen, omzet inde nationale rechtsorde. Dergelijke wettenhebben vaak het karakter van een nood-greep.Vooral in Italië is eind jaren zeventigenkele keren gebruik gemaakt van dit in-strument om achterstanden weg te wer-ken.26 In Spanje eenmalig ten tijde van detoetreding tot de Europese Unie. De veeg-wet in Italië droeg het karakter van een ge-wone parlementaire wet. De eenmaligeveegwet uit Spanje was gebaseerd op eendelegatiewet waarmee de regering de be-voegdheid kreeg per wetsdecreet (real de-creto-legislativo) een groot aantal richtlijnenom te zetten.27

Ook een omnibuswet zet verschillenderichtlijnen in één keer om in de nationalerechtsorde, maar is niet noodzakelijk be-doeld om, als noodgreep, achterstandenweg te werken. In Italië en Frankrijk vor-men omnibuswetten in meer of minderemate onderdeel van het reguliere omzet-tingssysteem. In Italië kunnen op grondvan het systeem van de Pergola-wet (leggePergola)28 omnibuswetten worden vastge-steld. Het Pergola-systeem draagt de rege-ring op jaarlijks een wetsvoorstel te makenwaarmee direct of indirect omzettings-behoeftige EG-richtlijnen worden geïm-plementeerd en dat gelijktijdig met eenverslag over de betekenis van Europees be-leid voor Italië en de Italiaanse positiedaarin aan te bieden aan het parlement.Veelal worden in zo’n EG-wet verschillen-de EG-richtlijnen tegelijkertijd omgezet.De Franse DDAC-wetten (Disposition d’a-daption au droit communautaire) kennen ookeen dergelijk omnibuskarakter, zij het datdeze het periodieke karakter van de Itali-aanse EG-wet ontberen en zich vaak (datheeft de voorkeur) beperken tot één be-leidsterrein.

5.4. Instrumenten III: delegatieconstructies

Ook in andere landen blijkt de nationalewetgevingssystematiek leidend bij de im-plementatie van EG-richtlijnen. Wel pro-


26. Wet 42/87 implementeerde 97 richtlijnen en Wet 183/87 100 richtlijnen.27. Ley de Bases 47/1985 de 27 diciembre, para la delegación al Gobierno para la aplicación del Derecho Comunitario.28. Legge 9 marzo 1989, n. 86, Gazz. Uff., 10 marzo, n. 58.

beren veel landen binnen de regulierewetssystematiek EG-richtlijnen zo vaakmogelijk via gedelegeerde regelingsinstru-menten om te zetten, om zo de vaak tijd-rovende weg naar een parlementaire wet teomzeilen. In Spanje wordt ongeveer 84%van de richtlijnen via lagere regelgevingomgezet. In het Verenigd Koninkrijkhoudt men het op 80-90%; in Denemar-ken op 85%. In Frankrijk wordt geschatdat ongeveer 60% van de richtlijnen via la-gere regelingen worden omgezet. DeNederlandse score is in de vergelijking eenvan de hoogste: ongeveer 87% van de EG-richtlijnen wordt via andere vormen vanregelgeving dan wet in formele zin omge-zet.29 Om op het laagst mogelijke niveaute kunnen omzetten, wordt in alle onder-zochte lidstaten gebruik gemaakt van dele-gatieconstructies. Er wordt daarbij gebruik-gemaakt van verschillende delegatietypen.Verschillende van de onderzochte landengebruiken algemene machtigingswetten diehet mogelijk maken dat een generiek aan-geduide verzameling EG-richtlijnen vialagere regelgeving (regeringsdecreet of mi-nisteriële regeling) wordt omgezet. De Eu-ropean Communities Act 1972 uit het Vere-nigd Koninkrijk is een machtigingswetmet een buitengewoon brede portee. Dewet staat toe dat nagenoeg alle EG-richtlij-nen via een ministeriële regeling (ministeri-al order, rules of regulations) worden omge-zet. Frankrijk maakt gebruik van dezogenaamde lois d’habilitation. Een derge-lijke wet, mogelijk op grond van artikel 38van de Franse grondwet, geeft de regeringde bevoegdheid om een aantal richtlijnenvia wetsdecreet te implementeren. Bijzon-der aan deze Franse machtigingswetten isdat de machtiging slechts geldt voor eenbepaalde duur en dat de ordonnances doorhet parlement moeten worden goedge-keurd (zonder mogelijkheden van amen-dement).Als zij op dat moment al in wer-king zijn getreden – dat kan – en hetparlement keurt hen niet goed, dan zullende gevolgen alsnog moeten worden terug-gedraaid. Spanje kent naast de al eerder ge-noemde mogelijkheid van machtigings-

wetten op grond van artikel 82 van deSpaanse grondwet, ook algemenemachtigingsgrondslagen in wetten (ley debases) die toestaan om richtlijnen, die geeninhoudelijke omzetting behoeven, in éénkeer om te zetten via een lagere regeling.

Italiaanse EG-wetten op basis van hetPergola-systematiek kennen als vast onder-deel ook de algemene machtigingsdelega-tie. Op basis van artikel 76 van de Italiaan-se grondwet heeft de wetgever debevoegdheid de regering op deze manierte machtigen. Via een algemenemachtigingswet krijgt de regering ten aan-zien van een bepaald onderwerp – bij-voorbeeld omzettingen van EG-richtlij-nen – de bevoegdheid wetsdecreten vast testellen. De grondwet verlangt daarbij datde wet beginselen en criteria voor de uit-voering van deze bevoegdheid inhoudt.Net als in het Franse geval mag demachtiging maar voor een bepaalde ter-mijn worden gegeven en ook in Italië isparlementaire goedkeuring (zonder amen-dementsrecht) noodzakelijk.30 Deze vormwordt in Italië veel gebruikt.

In Denemarken en Duitsland preva-leert net als in Nederland het systeem vande bijzondere delegatie. Bijzondere delegatiehoudt in dat per geval (bijvoorbeeld peronderwerp, specifieke bevoegdheid,of spe-cifieke richtlijn) in parlementaire wettenbevoegdheden tot nadere regelgevingworden overgedragen aan de regering c.q.een minister. In veel landen varieert hetsterk per beleidsgebied of er veel bijzonde-re delegatiemogelijkheden voorkomen. InDenemarken zijn het bijvoorbeeld vooralde Deense wetten die raken aan de traditi-onele, eerste pijler beleidsgebieden van deUnie die veel bijzondere delegatiemoge-lijkheden laten zien. Bij Deense wetten ophet terrein van derde pijler onderwerpen isdat veel minder het geval.Ook in andere landen waarin met algeme-ne machtigingswetten wordt gewerkt,komen daarnaast bijzondere delegatiemo-gelijkheden voor.


29. Zie M.A.P. Bovens & K.Yesilkagit, ‘De invloed van Europese richtlijnen op de Nederlandse wetgever’,Nederlands Juristenblad 78, p. 525 e.v.

30. Artikel 77 Italiaanse Grondwet.

6. Technieken

Het beeld van de technieken die in deonderzochte landen worden gebruikt bijde implementatie, is gevarieerd. De ver-schillen zijn het gevolg van het antwoordvan een lidstaat op de vraag welk systeemleidend is bij de omzetting: het nationalesysteem of het Europese systeem? InFrankrijk, Denemarken en Duitslandwordt bij de omzetting van EG-richtlijnenhet bestaande nationale systeem van wette-lijke regelingen als uitgangspunt van den-ken genomen. De materie van de richtlijnwordt in nationale regelingen ingeweven,wat meestal aanpassing van de richtlijnter-minologie met zich brengt. In het VerenigdKoninkrijk, Spanje, Italië en Nederlandbestaat een voorkeur om ter bevorderingvan de snelheid, nauwkeurigheid en volle-digheid van de omzetting zo dicht moge-lijk te blijven bij de tekst van de EG-richt-lijn en daar in beginsel bij aan te sluiten.

Het Nederlandse wetgevingsbeleidkent volgens aanwijzing 56, net als het Ver-enigd Koninkrijk31 en Denemarken, eenvoorkeur voor de een-op-eenomzettingwaar dat mogelijk is. Soms is dat niet af-doende. Het kan zijn dat bijvoorbeeld derichtlijntekst naar taal of inhoud verwar-rend is, of dat de richtlijntekst en nationa-le regelingen niet op elkaar aansluiten. Indie situatie wordt in de onderzochte lan-den, net als in Nederland, terminologie-aanpassing (re-wording) aanbevolen.

Verschil bestaat er tussen de lidstatenop het punt van de vraag of omzetting mi-nimalistisch moet zijn of juist niet. InNederland en het Verenigd Koninkrijk be-staat een – gezien het volume van om tezetten richtlijnen – begrijpelijke voorkeurzo ‘sec’ mogelijk om te zetten, dat wil zeg-gen louter om te zetten en af te zien vanhet vaststellen van extra nationale maatre-gelen of beleid.32 Daarbij komt nog dathet stellen van extra eisen (gold-plating) delasten, die voor bedrijven en burgers ge-moeid zijn met de regeling, vaak doet toe-nemen. In het Verenigd Koninkrijk is ditvanuit een oogpunt van beter regelgeveneen reden te meer om geen additioneleeisen te stellen.

7. De nationale communautairewetgevingsketen

Behalve op de instrumenten en techniekenvan omzetting hebben we in het onder-zoek ook gelet op de wijze waarop de na-tionale beleidscyclus ten aanzien van Eu-ropese wetgeving is ingericht. Die cyclusbegint doorgaans met de voorbereidingvan een initiatief door de Europese Com-missie. Het blijkt echter dat in geen van deonderzochte landen sprake is van eensystematische voorbereiding op en discus-sie van voorstellen die binnen de Commis-sie circuleren maar nog door de Commis-sie aan de Raad moeten worden aan-geboden. Incidenteel is er aandacht voorbepaalde voorstellen, vooral wanneer deEuropese Commissie daarover een notapubliceert. Weliswaar geven waarnemersaan dat het zinvol is om in een vroegstadium kennis te nemen van ideeën diebinnen de Commissie leven,maar dat heeftnog niet tot een bepaalde vaste procedureof werkwijze geleid. Ook proberen som-mige nationale parlementen meer infor-matie over aankomende Commissievoor-stellen te verzamelen door het onder-houden van nauwe banden met denationale permanente vertegenwoordigingen het eventueel stationeren van een eigenvertegenwoordiger in Brussel. Maar ookbinnen die parlementen wordt niet opsystematische wijze een discussie over mo-gelijke prevoorstellen gevoerd.De publica-tie van een nieuw Commissievoorstel isnog steeds het startschot voor de voorbe-reiding van de nationale standpuntbepa-ling.

7.1.Voorbereiding

De voorbereiding op de nationale stand-puntbepaling ten aanzien van een Com-missievoorstel begint in de onderzochtelanden na de publicatie. Het ministerie dathet meest betrokken is bij het voorstel,start de voorbereiding door het voorstel teanalyseren en een inventarisatie van moge-lijke problemen te maken.Alleen in Frank-rijk wordt in deze fase systematisch deRaad van State betrokken vanwege het feit


31. Daar de copy-out-techniek geheten.32. Zie bijvoorbeeld aanwijzing 337 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.


dat de Raad in het licht van de Fransegrondwet moet beoordelen of het nieuwevoorstel uitsluitend ‘wetgevende’ of ‘uit-voerende’ elementen bevat, of beide. Dezebeoordeling is van belang voor de verdereprocesgang, aangezien het Franse nationaleparlement uitsluitend een oordeel geeftten aanzien van voorstellen of onderdelendaarvan met ‘wetgevende’ relevantie.

De coördinatie van de voorbereidingwordt in de onderzochte landen op ver-schillende wijze georganiseerd. De meestgedecentraliseerde vorm van coördinatieheeft plaats in Denemarken. Daar wordt devoorbereiding hoofdzakelijk overgelatenaan de vakministeries. Het Spaanse modelkomt hiermee enigszins overeen. Het ver-schil is dat de voorbereidingen in een ad-hocwerkgroep plaatshebben die op initia-tief van het ministerie van BuitenlandseZaken is ingesteld. In het Verenigd Ko-ninkrijk wordt de voorbereiding en om-zetting van EG-richtlijnen centraal ge-coördineerd door het Cabinet Office.

Het Franse model wijkt af van de mo-dellen in de andere landen. De standpunt-bepaling in Frankrijk is een coproductievan twee coördinatieorganen die beideonder de premier vallen: het Secrétariat Gé-néral de la Comité Interministériel (SGCI), datde leiding heeft voor Europees beleid, enhet Secrétariat Général du Gouvernment Gé-néral (SGG), dat alle weten regelgevingbinnen de Franse regering coördineert.Met autonoom werkende ministeries le-vert dit een nogal complex proces opwaarin twee organen zich, vanuit verschil-lende perspectieven, met de interne af-stemming bezighouden. Dat systeemwerkt niet automatisch snelheidsbevorde-rend.

7.2. De rol van het nationale parlement

Zodra de ministerraad een voorlopigstandpunt heeft bepaald, verschillen deonderzochte landen wat betreft het ver-volg. In Frankrijk is het vervolg afhankelijkvan de vraag of een richtlijn ‘wetgevende’elementen bevat. Zo ja, dan wordt het par-lement op de hoogte gebracht via eenfiche (fiche d’impact). Indien het voorsteldoor de Raad van State als ‘uitvoerend’wordt getypeerd, worden voorstel en ficheniet aan het parlement gestuurd – het par-

lement kan daarover geen standpunt inne-men – en wordt de uitvoeringsmaatregel,op het moment dat een richtlijn is aange-nomen, vastgesteld door de regering zon-der verdere tussenkomst van het parle-ment. Het Franse stelsel is op dit punt nietuniek. Ook in Nederland worden niet al-tijd fiches van alle Commissievoorstellenopgesteld en kan het voorkomen dat hetparlement ook niet verder betrokken is bijde vaststelling van de uitvoeringsmaatrege-len.

In Spanje worden alle Commissievoor-stellen met een fiche aan het nationale par-lement aangeboden, maar die fiches leidennauwelijks tot discussie. Ook in het Ver-enigd Koninkrijk buigt het nationale par-lement zich niet diepgaand over iederCommissievoorstel. De European ScrutinyCommittee, die in het kader van de zoge-noemde scrutiny reserve bepaalt welkeCommissievoorstellen al dan niet voor in-houdelijke behandeling in aanmerkingkomen, fungeert als een sterk filter. Slechtseen kleine minderheid van de Commissie-voorstellen wordt door de Commissiedoorverwezen, waardoor het Britse parle-ment pas vaak in het stadium van de om-zettingsmaatregel met een richtlijn wordtgeconfronteerd. En zelfs dan gebeurt hetniet vaak dat er een inhoudelijke behande-ling plaatsvindt, omdat de meeste omzet-tingen plaatsvinden via ministeriële rege-lingen die worden voorgehangen bij hetparlement. Met andere woorden, in dezelanden is de inbreng van het nationale par-lement vooral in de omzettingsfase gele-gen voorzover daarvoor wettelijke maatre-gelen vereist zijn.

De uitzondering is Denemarken, zoalsook in andere studies is aangegeven, waarde regering alle Commissievoorstellen uit-voerig met het parlement bespreekt. Dediscussie vindt plaats met de CommissieEuropese Zaken van het Deense parlementnadat andere, relevante vaste commissieshun visie op het voorstel hebben gegeven.Op basis van de discussie stelt de Commis-sie Europese Zaken het onderhandelings-mandaat van de regering vast. Dit mandaatwordt vaak op een nogal informele wijzevastgesteld, zodat geen sprake is van een‘gedetailleerde instructie’ voor de onder-handelingen, zoals sommigen in Neder-land soms denken. De Deense regering is


verplicht de instemming van het nationaleparlement te hebben voordat zij een stand-punt inneemt ten aanzien van de onder-handelingen in Brussel.

7.3. Omzetting

In de onderzochte landen vindt de voor-bereiding van de omzetting van een Euro-pese richtlijn doorgaans plaats nadat hetbesluit over de richtlijn is gepubliceerd inde Official Journal. In deze fase van de com-munautaire wetgevingsketen nemen delijnministeries meestal het voortouw. Dewerkzaamheden van die ministeries wor-den op verschillende wijze gecoördineerd,waarbij Denemarken en Frankrijk demeest extreme posities lijken in te nemen.

In Denemarken kent men een gedecen-traliseerde vorm van afstemming tussen deverschillende vakministeries. In het Deen-se model is de omzetting van richtlijneneen verantwoordelijkheid van de ministe-ries,waarbij andere ministeries worden be-trokken. Alleen wanneer een inbreukpro-cedure wordt gestart, komt een specialecommissie binnen het ministerie van Justi-tie bijeen om de situatie te bespreken. Hetministerie van Buitenlandse Zaken, dat de procesgang in de onderhandelingsfasecoördineert, heeft in de omzettingsfasegeen coördinerende taken.

In Spanje is voor het model gekozenwaarbij de ministeries primair verantwoor-delijk zijn voor de omzetting en waarbijhet ministerie van Buitenlandse Zakenmogelijke en verwachte achterstanden sig-naleert. Deze vorm kan worden getypeerdals gecentraliseerde interdepartementale coördi-natie. Knelpunten komen in Spanje weke-lijks aan de orde in de Committee of State-secretaries and Sub-secretaries, die hetambtelijke voorportaal is voor de minister-raad. In deze commissie wordt de voort-gang van omzetting besproken en komenmogelijke complicaties en problemen aande orde. In het Verenigd Koninkrijk heefthet Cabinet Office deze rol, in overleg methet ministerie van Buitenlandse Zaken.Het grijpt in bij problemen tussen de de-partementen tijdens de implementatie enneemt zelf het voortouw bij dossiers dievitale Britse belangen raken.

Zoals eerder aangegeven, ligt in Frank-rijk de coördinatie ten aanzien van de om-

zetting van Europese richtlijnen traditio-neel bij het SGCI en, in tweede aanleg, hetSGG. Met de recente hervormingen vanhet Franse coördinatiesysteem is een nieu-we interdepartementale coördinatiecom-missie ingesteld die door SGCI en SGGsamen wordt voorgezeten en waarin pro-blemen met de omzetting van richtlijnenworden besproken (réseau interministériel descorrespondants de la transposition).Deze nieu-we commissie tracht meer lijn te krijgen inde ambtelijke coördinatie in Frankrijk.Daarmee is in Frankrijk een model van co-ordinatie van de coördinatoren ontstaan en be-staat daar een wel zeer uitgebreide enzware coördinatiestructuur, zeker in verge-lijking met een land als Denemarken.

Gerelateerd aan de coördinatie van deomzetting valt op dat verschillen bestaantussen de onderzochte landen ten aanzienvan de prioriteit die omzetting krijgt. InDenemarken is ieder ministerie doordron-gen van het feit dat EG-richtlijnen tijdigmoeten worden omgezet. Géén van deministeries maakt graag een gang naar despeciale commissie binnen het ministerievan Justitie, die bijeenkomt op het mo-ment waarop een inbreukprocedure tegenDenemarken is gestart.Vooral omdat De-nemarken weinig vertragingen kent ennauwelijks met inbreukprocedures temaken heeft, is een slecht presterend mi-nisterie al snel binnen het ambtelijke appa-raat en de regering bekend. Dat levert, totnu toe, een prikkel op tot goed presteren.In Spanje wordt vooral politiek gewichtgegeven aan de omzetting van richtlijnen.Zoals aangegeven vindt een wekelijksevoortgangsbewaking van omzetting plaatsbinnen de onderraad van de ministerraad,de Committee of State-secretaries and Sub-se-cretaries. Ook in het Verenigd Koninkrijkspeelt politieke druk een rol. Dat vertaaltzich in het Britse systeem in de wakenderol van het Cabinet Office dat nauw gelieerdis met de premier. Met de politieke steunvan de premier in de rug kan het CabinetOffice vakministeries tot compromissendwingen in het geval van een impasse. Desituatie in Frankrijk is op dit momentcomplex: met de steun van de premier lijktde junior minister voor Europese Zakentempo te kunnen maken met omzetting.De vraag is hoe lang dit duurt. Zodra an-dere prioriteiten de agenda van de premier


gaan bepalen, zal omzetting een lagere pri-oriteit krijgen aangezien zij niet op eenstructurele wijze is geborgd.

8. Conclusies

Het onderzoek naar de wijze waarop an-dere lidstaten de voorbereiding op en om-zetting van Europese richtlijnen hebbengeregeld, levert een aantal interessantewaarnemingen op. Daarbij moeten wijconstateren dat vertragingen bij de omzet-ting niet het gevolg zijn van een enkelefactor, maar worden veroorzaakt door eencomplex van verschillende op elkaar in-werkende factoren. Het is daarom lastigeen antwoord te geven op de vraag welkeobstakels de omzetting van EG-richtlijnenbemoeilijken of vertragen. Nietteminkomen op basis van de ervaringen in deverschillende onderzochte landen een aan-tal waarnemingen naar voren die relevantzijn voor de situatie in Nederland.

In de eerste plaats blijkt dat de intro-ductie van ‘bijzondere’ juridische instru-menten en technieken niet zelfstandig ver-klarend is voor de blijvende bevorderingvan tijdigheid van de omzetting van richt-lijnen. Er lijkt géén verband te bestaan tus-sen de introductie van nieuwe omzettings-instrumenten van een niveau lager danparlementaire wet en een blijvende verbe-tering van de omzettingsprestatie. In demeeste van de onderzochte landen heeft,met uitzondering van het Verenigd Ko-ninkrijk, de introductie van machtigings-instrumenten en delegatietechnieken eenbeperkt en tijdelijk positief effect. Een bij-zonder instrumentarium kan in een aantalspecifieke gevallen helpen, maar is niet be-palend voor de algemene prestatie van eenland in termen van een tijdige omzetting.Het is, met andere woorden, geen vol-doende voorwaarde voor een structureeltijdige omzetting van Europese richtlijnen.

In de tweede plaats valt op dat de na-tionale wetssystematiek veelal het uit-gangspunt bij omzetting vormt. In deonderzochte landen is in de meeste geval-len zo uitputtend mogelijk gebruikge-maakt van instrumenten die zijn voorzienbinnen het reguliere constitutionele bestel.De normale nationale wetssystematiekvormt uitgangspunt en grens bij de omzet-ting van EG-richtlijnen. Géén van de lan-

den – zelfs niet het Verenigd Koninkrijk –heeft de Grondwet of het constitutionelesysteem aangepast met het oog op snellereomzetting van EG-richtlijnen. De consti-tutionele afhankelijkheid van de omzet-tingsinstrumenten compliceert het makenvan vergelijkingen tussen de omzettings-strategieën en prestaties van de onderzoch-te landen vanwege hun verscheidenheid.Tegelijkertijd hebben wij in geen van deonderzochte landen omzettingsinstrumen-ten aangetroffen waarvan het gebruik ex-clusief is voorbehouden voor de omzettingvan richtlijnen.We bevelen in ons rapportwel aan om, binnen de mogelijkheden diede bestaande wetssystematiek biedt enbinnen de constitutionele kaders, de inge-slagen weg voort te zetten om op een zolaag mogelijk regelingsniveau richtlijnenom te zetten.

In de derde plaats lijkt er op basis vanhet onderzoek geen echte voorkeurstech-niek te bestaan voor de omzetting vanrichtlijnen. Het onderzoek laat een gevari-eerd beeld zien. In enkele landen is het na-tionale wetscorpus leidend voor de wijzevan omzetting, in andere landen niet. Datbrengt dan een voorkeur voor een zo goedmogelijke inweving van de richtlijn in denationale wetgeving mee. Het mogelijketijdverlies wordt daarbij op de koop toegenomen als prijs voor consistentie en in-tegriteit van het nationale systeem.Anderelanden verkiezen zo dicht mogelijk bij detekst en inhoud van de richtlijn te blijven,zelfs als dat de consistentie van het natio-nale systeem aantast. Deze landen, waaron-der Nederland en het Verenigd Konink-rijk, hebben daarbij ook vaak een voorkeurvoor wat in Nederland ‘sec’ implemente-ren wordt genoemd, dat wil zeggen, hetvermijden van het meenemen van extranationaal beleid bij gelegenheid van deomzetting.

In de vierde plaats valt het ons op datde omzetting van richtlijnen in de meestevan de onderzochte landen hoofdzakelijkeen zaak is van de regering. Dit hangtsamen met de keuze om richtlijnen op eenzo laag mogelijk niveau om te zetten, datwil zeggen, via regeringsdecreten of mi-nisteriële regelingen. Een beperkt deel vande richtlijnen geeft aanleiding tot wetge-ving en dus een procedure waarbij het na-tionale parlement wordt betrokken. Voor


de snelheid van omzetting lijken vooraltwee factoren van belang te zijn. De omzet-ting moet politieke prioriteit hebben en het na-tionale parlement moet actief bij de dis-cussie in de onderhandelingsfase wordenbetrokken. Het belang van de eerste factoris duidelijk op het moment dat er politiekgeprioriteerde veegoperaties – vaak inaanloop naar het voorzitterschap van deEU – plaatshebben. Dit geldt bijvoorbeeldvoor de actie in Nederland, maar ook vooreen vergelijkbare actie in Ierland. Verdervindt er op dit moment een politiek ge-steunde inhaalslag plaats in Frankrijk.Zon-der politieke steun is de voortgangsbewa-king van de omzetting, in welke vorm danook, minder effectief. Het actief betrekkenvan het nationale parlement betekent datminder tijd besteed hoeft te worden aandiscussie in de fase van omzetting. Op ditmoment lijkt alleen de Deense situatie toteen actieve belangstelling van het parle-ment te leiden bij het bepalen van hetonderhandelingsstandpunt. De rol van deandere nationale parlementen bij deonderhandeling over Commissievoorstel-len is in de praktijk klein, met als gevolgsoms uitvoerige debatten en daarmee ver-traging in de omzettingsfase.

Deze conclusie is voor ons aanleidinggeweest tot de aanbeveling om het Neder-landse parlement actiever en eerder te be-trekken bij de voorbereiding van Europeseregelgeving door de introductie van eenbehandelingsvoorbehoud naar het voor-beeld van de Britse ‘scrutiny reserve’. Zo’nbehandelingsvoorbehoud betekent dat deregering moet wachten op de reactie vanhet parlement voordat in Brussel door deNederlandse regering over voorgesteldeEuropese wetgeving kan worden onder-handeld. Natuurlijk kan het Nederlandseparlement niet alle Commissievoorstelleninhoudelijk behandelen – dat zou te zeervertragen – maar een poortwachter in devorm van een parlementaire selectiecom-missie zou in een verkorte procedure kun-nen beslissen welke voorstellen wel enwelke niet een inhoudelijke beoordelingvan het parlement behoeven. De Britse er-varingen met de daar fungerende ‘Europe-an scrutiny committee’ laten zien dat datniet vertragend hoeft te werken en parle-

mentaire aandacht voor belangrijke Euro-pese wetgevingsvoorstellen afdwingt. Ac-tieve betrokkenheid van het Nederlandseparlement draagt ook bij aan een groterelegitimatie van Europese wetgeving.

Ten slotte wordt in het onderzoek ophet belang van een aantal versnellende fac-toren gewezen die ook in Nederland zijnonderkend, maar wellicht nog niet tenvolle worden toegepast. Deze omvattenhet omzetten van richtlijnen op een zolaag mogelijk niveau, het voorkomen vanhet meenemen van nationale extra’s, en hetanticiperen op (complicaties in) de omzet-ting door in de eindfase van de onderhan-delingen met de voorbereidingen op deomzetting te beginnen. Verder kan hetwerken met dezelfde projectteams in defase van de voorbereiding en omzetting,waarbij in deze teams verschillende disci-plines (in ieder geval beleidsinhoudelijkeen juridische) aanwezig zijn, positief bij-dragen aan de snelheid. Ook is het belang-rijk dat sprake is van een accurate en fre-quente voortgangsbewaking en eeneenduidige en duidelijke ambtelijke ver-antwoordelijkheidsverdeling ten aanzienvan de voorbereiding en omzetting vanrichtlijnen. Bij dit laatste past de kantteke-ning dat in Nederland de voortgangsbewa-king in handen is van de ICER. Dit is eeninterdepartementale commissie voorgeze-ten door vertegenwoordigers van de mi-nisteries van Justitie en BuitenlandseZaken, die onder meer de kwaliteit van deomzettingsmaatregelen moet bewaken.Vanwege haar positionering en samenstel-ling is de ICER(-I)33 op dit ogenblik on-voldoende toegerust voor de voortgangs-bewaking van de omzetting in deverschillende ministeries. De commissie isniet in staat om de vakministeries op devoortgang aan te spreken en afspraken temaken over de wijze waarop achterstandenworden opgelost. Wij bevelen in dit ver-band aan om een actief en strategisch be-leid ten aanzien van de omzetting van Eu-ropese richtlijnen te voeren. Het heleomzettingsproces moet effectiever, mis-schien centraler en krachtiger, worden ge-coördineerd. Systematische en gezagheb-bende voortgangsbewaking is daarbij onsinziens van het grootste belang.

33. ICER (-I) is de werkgroep van de ICER die is belast met implementatie.

Onderzoek naar buitenlandse implemen-tatiepraktijken is op het ogenblik populair.Ook het Asser-Instituut34 onderzocht voorhet ministerie van Verkeer en Waterstaathoe richtlijnen in het buitenland wordenomgezet. Dat onderzoek beperkte zich totde omzetting van maritieme richtlijnen enschonk – ingevolge de onderzoeksop-dracht – wat minder aandacht aan de con-text van de nationale beleidscyclus. Wel-licht is dat verklarend voor het feit dat hunuitkomsten wat anders zijn dan de onze.Ook de Raad voor het Openbaar Bestuur nam recent de implementatieproblematiek

onder de loep en bekeek vooral het coör-dinatieaspect.35 Hoe verrijkend de inzich-ten uit de studies ook zijn, ze hebben totnog toe geen van alle de heilige graal vande implementatie naar Nederland ge-bracht. Die zal moeten komen uit de wijs-heid van het gemeen beraad van de rege-ring, de Staten-Generaal en de anderebetrokken overheden. Naar wij begrijpenbereidt de Raad van State momenteel eenadvies voor dat kan dienen als de wegbe-reider van die discussie. Wordt dus ver-volgd.


34. Wybe Th. Douma (red.), Implementatie van EG-richtlijnen vergeleken: een onderzoek naar de implementatieprak-tijk in een aantal EU-lidstaten in het bijzonder op het terrein van het maritiem vervoer,Den Haag:T.M.C.Asser In-stituut 2004.

35. Raad voor het Openbaar Bestuur,Nationale coördinatie van EU-beleid: een politiek en proactief proces,Den Haag2004.

De Bermuda-driehoek van de versnelde implementatie

Documents

Transcript of De Bermuda-driehoek van de versnelde implementatie