UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA

INSTITUTO DE ECONOMIA

ARTHUR VILAR GRASSATTO

MUDANÇAS NA POLÍTICA DE INFORMÁTICA E SEUS IMPACTOS SOBRE O

DESEMPENHO SETORIAL: UMA COMPARAÇÃO DE BRASIL E CHINA A

PARTIR DA DÉCADA DE 1990.

Uberlândia

2014

ARTHUR VILAR GRASSATTO

Matrícula 10921RIT028

MUDANÇAS NA POLÍTICA DE INFORMÁTICA E SEUS IMPACTOS SOBRE O

DESEMPENHO SETORIAL: UMA COMPARAÇÃO DE BRASIL E CHINA A PARTIR

DA DÉCADA DE 1990.

Monografia apresentada ao Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlândia, como requisito à obtenção do título de Bacharel em Relações Internacionais, sob a orientação do Prof. Dr. Bruno Benzaquen Perosa.

UBERLÂNDIA

2014

MUDANÇAS NA POLÍTICA DE INFORMÁTICA E SEUS IMPACTOS SOBRE O

DESEMPENHO SETORIAL: UMA COMPARAÇÃO DE BRASIL E CHINA A PARTIR

DA DÉCADA DE 1990.

ARTHUR VILAR GRASSATTO

Matrícula 10921RIT028

UBERLÂNDIA, 21 DE AGOSTO DE 2014

BANCA EXAMINADORA

............................................................

Prof. Dr. Bruno Benzaquen Perosa

(Orientador – IEUFU)

............................................................

Prof. Dr. Filipe Almeida do Prado Mendonça

(IEUFU)

............................................................

Prof. Dr. Niemeyer Almeida Filho

(IEUFU)

RESUMO

O complexo eletroeletrônico permeia um grande número de setores industriais, fazendo dele importante ponto de ação de políticas industriais de incentivo ao desenvolvimento econômico. Nesse sentido, as políticas públicas adotadas no setor de informática têm papel fundamental para o desenvolvimento econômico nacional. No Brasil, observou-se uma transformação nessas políticas em 1990, quando foi aprovado um novo marco institucional. Partindo de preceitos teóricos das escolas neoclássica, neoliberal e neoschumpeteriana, o presente estudo se apoiou em análise da bibliografia e de dados secundários para analisar a eficiência das políticas brasileiras de incentivo ao setor frente as medidas adotadas pela China, discutindo o papel da ação do Estado na economia. A pesquisa conclui que as políticas adotadas na China foram mais eficientes que as implementadas pelo Brasil ao criar uma cultura econômica direcionada à inovação capaz de elevar a posição da indústria nacional na cadeia global de valor.

Palavras-Chave: Política de Informática; Lei de Informática; Complexo Industrial Eletrônico.

ABSTRACT

The electronics industrial complex permeates a large number of industries, making it an important point of action of industrial policies that encourage economic development. In this sense, public policies adopted in the computer industry have a critical role in national economic development. In Brazil, there was a change in these policies in 1990, when a new institutional framework was approved. Utilizing theoretical precepts from neoclassical, neoliberal and neo Schumpeterian schools, this study relied on analysis of literature and secondary data to analyze the efficiency of Brazilian policies to encourage the sector compared to the measures adopted by China, discussing the role of the actions of the State over the economy. The research concludes that the policies adopted in China were more efficient than those implemented by Brazil to create an innovation driven economic culture capable of elevating the position of the domestic industry in the global value chain.

Keywords: ICT Policy; Computer Law; Electronic Industrial Complex.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BNDES – Banco Nacional para

Desenvolvimento Econômico e Social

CAPRE – Comissão de Coordenação das

Atividades de Processamento Eletrônico

CCTCI – Comissão de Ciência,

Tecnologia, Comunicação e Informática

CDE – Conselho de Desenvolvimento

Econômico

CEPAL – Comissão Econômica para a

América Latina

CSN – Conselho de Segurança Nacional

CT&I – Ciência, Tecnologia e Informação

FNDCT – Fundo Nacional de

Desenvolvimento Tecnológico

GATT – General Agreement on Tariffs and

Trade

IDE – Investimento Direto Estrangeiro

II PLANIN – Segundo Plano Nacional de

Informática e Automação

II PND – Segundo Plano Nacional de

Desenvolvimento

IPI – Imposto Sobre Produtos

Industrializados

IR – Imposto de Renda

ITA – Instituto Tecnológico de Aeronáutica

MCT – Ministério da Ciência e Tecnologia

MEFP – Ministério da Economia, Fazenda

e Planejamento

MEI – Ministério da Indústria Eletrônica

MIIT – Ministério da Indústria e Tecnologia

da Informação

MRE – Ministério das Relações Exteriores

MOST – Ministério da Ciência e

Tecnologia

MVA – Valor Agregado à Manufatura

NPI – Nova Política Industrial

OMC – Organização Mundial do Comércio

P&D – Pesquisa e Desenvolvimento

PEC – Proposta de Emenda à

Constituição

PIB – Produto Interno Bruto

PICE – Política Industrial e de Comércio

Exterior

PUC-RJ – Pontifícia Universidade Católica

do Rio de Janeiro

SEI – Secretaria Especial de Informática

SNI – Sistema Nacional de Informação

SSTC – Comissão Estatal de Ciência e

Tecnologia

USP – Universidade de São Paulo

ZEE – Zona Econômica Especial

ZFM – Zona Franca de Manaus

LISTA DE FIGURAS E TABELAS

FIGURA 1 – Estrutura dos Sistemas Brasileiro (direita) e Chinês (esquerda) e Inovação ................... 55

FIGURA 2 – Exportações e Importações de Bens de Alta Tecnologia: China e Brasil 1996-2008

(bilhões US$) .......................................................................................................................................... 59

FIGURA 3 – Saldo das Balanças Comerciais do Complexo Eletrônico Brasileiro e Chinês 2003-2009

(em US$ bilhões) .................................................................................................................................... 64

TABELA 1 – Gastos em P&D em Relação ao PIB e Gastos em P&D 2000-2009 ............................... 56

TABELA 2 – Concluintes de Ensino Superior e Pós-Graduação por Área de Estudo: Brasil e China:

2009 e Número Absoluto e per capta. ................................................................................................... 57

TABELA 3 – Indicadores Básicos dos Sistemas de CT&I da China e do Brasil. .................................. 60

TABELA 4 – Complexo Eletrônico no Mundo (em %). .......................................................................... 62

TABELA 5 – Balanças Comerciais do Complexo Eletrônico Brasileiro e Chinês 2003-2009 (em US$

bilhões). .................................................................................................................................................. 64

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO: ....................................................................................................................................... 8

CAPÍTULO 1 – O PAPEL DO ESTADO NA POLÍTICA INDUSTRIAL. ............................................... 10

1.1 FUNDAMENTOS E CRÍTICAS À VISÃO NEOCLÁSSICA DE ATUAÇÃO ESTATAL. ................................ 10

1.2 A VISÃO DESENVOLVIMENTISTA E A ESCOLA NEOSHCUMPETERIANA. .......................................... 16

1.3 O DEBATE IDEOLÓGICO E O CENÁRIO BRASILEIRO. .................................................................... 21

CAPÍTULO 2 – ESTRATÉGIAS DE INCENTIVO AO SETOR DE INFORMÁTICA. ........................... 23

2.1 A ANTIGA POLÍTICA BRASILEIRA DE INFORMÁTICA. ..................................................................... 23

2.1.1 A Formação da Reserva de Mercado Brasileira. .............................................................. 24

2.1.2 Pressões Externas: a Disputa Comercial com os Estados Unidos. .................................. 30

2.1.3 Análise da Reserva de Mercado à Luz dos Elementos Teóricos. .................................... 32

2.2 A NOVA POLÍTICA DE INFORMÁTICA. ......................................................................................... 34

2.2.1 A Orientação Econômica e a Política de Informática do Governo Collor. ........................ 34

2.2.2 A Primeira Renovação da Lei de Informática (2001). ....................................................... 40

2.2.3 Governo Lula e a Segunda Renovação da Lei de Informática (2004). ............................. 43

2.2.4 Mudanças na Política de Informática Brasileira à Luz dos Elementos Teóricos. ............. 45

2.3 A ESTRATÉGIA CHINESA DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL. .................................................... 47

2.3.1 A Estratégia Chinesa à Luz dos Elementos Teóricos. ...................................................... 52

CAPÍTULO 3 – ANÁLISE COMPARATIVA DOS RESULTADOS EM BRASIL E CHINA. ................. 54

3.1 ESFORÇOS DE INOVAÇÃO NO BRASIL E NA CHINA. ..................................................................... 54

3.2 OS RESULTADOS SOBRE OS RESPECTIVOS SETORES ELETROELETRÔNICOS. ............................. 60

CONCLUSÃO: ...................................................................................................................................... 67

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS: ................................................................................................... 70

8

INTRODUÇÃO:

A indústria eletrônica é um dos segmentos industriais mais relevantes em

economias desenvolvidas, compondo percentagem considerável do PIB e da pauta

de exportações de países como Estados Unidos, Alemanha e Japão. Não obstante,

estudos como o de Heshamati e Wanshan (2006), comprovam essa importância do

setor para o crescimento e na modernização de economias em desenvolvimento, visto

que sua cadeia produtiva permeia várias indústrias e gera derramamentos (spill overs)

que afetam desde o setor agrícola à indústria aeroespacial, o que torna o

desenvolvimento do setor de eletrônica essencial para a redução da dependência

externa e crescimento sustentável dessas economias.

Dentre os países em desenvolvimento que conseguiram dinamizar seu

complexo eletrônico, a China se destaca, permitindo que firmas de capital nacional

passassem de meras produtoras terceirizadas de componentes de baixo valor

agregado a multinacionais capazes de projetar suas marcas no mercado internacional.

Enquanto isso, o Brasil ainda apresenta um mercado de eletrônica dominado por

marcas estrangeiras e uma indústria local dependente, mesmo após décadas de

políticas públicas de fomento ao desenvolvimento do setor.

Tendo em vista que ambos países apresentavam uma indústria eletrônica em

semelhante nível de desenvolvimento até a década de 1980, o presente trabalho

busca analisar o papel do Estado e das políticas públicas no que tange o

desenvolvimento do setor, na tentativa de responder o seguinte problema de

pesquisa: como as políticas de informática implementadas no Brasil e na China a partir

de 1990 geraram trajetórias de desenvolvimento distintas para este setor nas duas

nações?

Do ponto de vista metodológico, o presente estudo irá se apoiar em revisão

bibliográfica, considerando artigos acadêmicos e estudos setoriais sobre a temática

abordada. Também serão utilizados dados estatísticos de instituições brasileiras como

o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI), chinesas, como o

Ministry of Industry and Information Technology (MIIT), e internacionais, como o Banco

Mundial. Estes dados serão apresentados por meio de gráficos e tabelas de forma a

exemplificar as políticas e seus efeitos nos dois países.

9

O trabalho está dividido em quatro capítulos, além dessa introdução. O primeiro

capítulo apresenta o debate do papel do Estado sobre a economia e seus efeitos

segundo três abordagens teóricas, neoclássica, neoliberal e neoschumpeteriana,

demonstrando quais elementos destas podem ser observados nas políticas brasileiras

ao longo do período estudado.

O segundo e mais extenso capítulo é dividido em três partes: a primeira discute

a formação da reserva de mercado de informática no Brasil e suas sequelas no setor

ao final da década de 1980; em seguida são analisados os impactos da abertura

comercial e o novo marco regulatório criado a partir do governo Collor; e, por fim,

analisa-se a estratégia chinesa de desenvolvimento do setor eletroeletrônico.

No terceiro capítulo faz-se a análise de bibliografia e dados secundários na

busca de esclarecer quais fenômenos e mecanismos fizeram as políticas chinesas tão

mais eficientes que as brasileiras em impulsionar o crescimento e sofisticação do setor

eletroeletrônico.

Por fim, no capítulo quatro sã apresentadas as conclusões do trabalho, em que

se destacam as principais contribuições do estudo, considerando suas limitações e

implicações de políticas públicas.

Ao final, são apresentadas as referências bibliográficas.

10

CAPÍTULO 1 – O PAPEL DO ESTADO NA POLÍTICA INDUSTRIAL.

A década de 1980 representa um turbulento período para a economia brasileira.

As sucessivas tentativas de conter o vertiginoso processo inflacionário e impulsionar

a economia estagnada do país, num contexto de crises internacionais, fizeram do

Brasil um laboratório de testes de teorias econômicas. Concomitantemente, o fim do

período militar e a redemocratização da política brasileira em 1984 dá início, entre

outras coisas, ao debate do papel do Estado enquanto interventor econômico e seu

papel na política industrial. Torna-se evidente, portanto, a dificuldade de

implementação de uma política pública coesa e eficiente para um setor industrial

específico, como o de informática, quando o ordenamento político-econômico do país

ainda não encontrava bases estáveis.

O presente capítulo descreve as propostas ideológicas neoclássicas,

neoliberais e evolucionistas que permeiam a nova orientação econômica e

reformulação da política nacional de informática e do papel do Estado nesse processo,

especialmente a partir do governo Collor.

1.1 Fundamentos e Críticas à Visão Neoclássica de Atuação Estatal.

Segundo Steiner (2006), os neoclássicos compreendem o mercado de forma

abstrata, sendo este o equilíbrio das forças de oferta e demanda representado pelo

ponto de encontro entre suas respectivas curvas, que, por sua vez, advêm do

comportamento racional e individual de maximização dos agentes (rational choice). A

premissa da racionalidade plena assume ainda a inexistência de assimetrias de

informação, todos os agentes têm a capacidade de processamento e o acesso a todas

as informações necessárias para tomar suas decisões. Os objetivos destas decisões

teriam também um denominador comum. Além da racionalidade, as firmas e

indivíduos seguem um conjunto determinado de regras de decisão que dita a forma

de se agir frente a certas condições do mercado em que se inserem com o fim da

maximização, na grande maioria das vezes, do lucro ou da utilidade (NELSON E

WINTER, 2005).

11

A teoria se baseia ainda no conceito central de que o mercado opera em

concorrência perfeita, o que implica a existência de uma série de premissas,

especialmente: grande número de compradores e vendedores, que seguem os

comportamentos já mencionados, sem a capacidade individual de influenciar os

preços; os produtos são homogêneos e substituíveis, tendo o preço como único fator

de escolha; não há barreiras à entrada ou saída; e o direito à propriedade privada é

resguardado pelo Estado (MERCURO E MEDEMA, 1997).

A racionalidade e a busca pela maximização do lucro pelas firmas em um

mercado de concorrência perfeita torná-lo-iam o melhor gestor de si. Não haveria,

assim, qualquer problema ou necessidade de coordenação ex ante, já que as firmas

sempre buscarão investir nos setores mais rentáveis, equalizando o retorno e

equilibrando o mercado. Segundo Mercuro e Madema, satisfeitas as condições de

concorrência perfeita, o custo social marginal será compensado pelo benefício social

marginal para qualquer produto ali ofertado, o que equivale ao ótimo de Pareto

(MERCURO E MEDEMA, 1997).

A partir da década de 1950, alguns autores começaram a flexibilizar algumas

dessas premissas, dando espaço para a intervenção do Estado no caso de falhas de

mercado. A principal preocupação dessa teoria está na incapacidade do mercado em

igualar os benefícios sociais aos seus custos, e como corrigir tais falhas através de

políticas públicas (CHANG, 1996).

O termo market failure, no contexto da ortodoxia neoclássica, refere-se a uma

determinada circunstância em que a economia real se afasta do modelo de

concorrência perfeita. Arrow e Debreu identificaram o que hoje se reconhece como

falhas de mercado tradicionais na teoria do bem-estar, são elas: a presença de bens

públicos, externalidades ou mercados não competitivos (ARROW e DEBREU apud

STIGLITZ, 1996). Observações empíricas futuras formalizaram no modelo outras

falhas que poderiam ou não ser corrigidas pela ação do Estado, como a assimetria de

informação e mudança no paradigma tecnológico. Note que, apesar de apresentar

pontos que contradizem as premissas neoclássicas, a teoria de falhas de mercado

visa unicamente debater formas de corrigir estes desvios através da ação estatal,

reestabelecendo ou instituindo a concorrência perfeita.

Uma vez em concorrência perfeita, o mecanismo de auto regulação do mercado

tomaria conta de direcionar a alocação dos recursos da maneira mais eficiente

12

possível. Dessa forma, não faz sentido a interferência estatal em um setor específico,

que consiste na essência da política industrial. Qualquer alteração nos resultados

(pay-offs) recebidos ou incentivos aos agentes resultaria numa distorção negativa na

utilização dos recursos se comparada ao que se teria seguindo as vantagens

comparativas inicialmente dadas pelo mercado. Por essa razão, na perspectiva

neoclássica, a política industrial adotada pelo Estado deve ser horizontal, ou seja,

deve estender-se a todos os setores da economia com incentivos pautados na

neutralidade. Nassif (2003) cita, a exemplo de políticas horizontais, políticas que

buscam reduzir o chamado custo-país e aprimorar permanentemente a infraestrutura

física e humana do país.

A noção de falhas de mercado foi amplamente aceita e o papel do Estado como

agente mantenedor da eficiência econômica e do bem-estar da população foi

restaurado durante as décadas de 1950 e 1960. A superação da recessão

internacional nos países desenvolvidos e o dirigismo nos períodos de guerra

justificavam e confirmavam esta orientação teórica dos governos (WADE, 1990).

Dessa forma, baseando-se nestes sucessos e preocupados com os países menos

desenvolvidos e as economias emergentes, economistas desenvolveram análises

mais otimistas na dependência do Estado enquanto agente de superação da pobreza

e subdesenvolvimento.

Composta por tais economistas, a Comissão Econômica para a América Latina

(CEPAL) rompe com as perspectivas neoclássicas, destacando os efeitos deletérios

do comércio internacional para os países subdesenvolvidos e a necessidade da

intervenção direta do Estado em setores específicos dessas economias (políticas

verticais) para corrigi-los. A CEPAL associava a dificuldade de desenvolvimento de

economias menores, no mercado internacional, como resultante da assimetria entre

as capacidades competitivas da indústria nacional e seu respectivo mercado externo,

sendo a primeira muito reduzida frente ao segundo. Segundo Mazzeo, a

“descontinuidade dos custos comparativos, a inelasticidade-preço dos produtos

primários e o déficit no balanço de pagamentos” são responsáveis pela dificuldade de

exportação de produtos manufaturados e por uma balança comercial deficitária

(MAZZEO, 1996, p.30). Assim, surge a estratégia do desenvolvimento pela

substituição de importações, buscando reverter a situação descrita através do

protecionismo econômico e incentivos direcionados a setores menos competitivos.

13

Em meados do século XIX, List formula a tese da indústria nascente ou infante

(infant industry), que viria a ser resgatada pelo modelo de substituição de importações

brasileiro. A tese argumenta que, entre países de nível semelhante de

desenvolvimento, o livre comércio é benéfico, mas o mesmo não se observa entre

países mais e menos desenvolvidos. Nestes casos, o intercâmbio internacional

desfavorece as economias menores. Por esta razão, segundo o autor, a Grã-Bretanha

da época (o grande país desenvolvido) atacava as barreiras comerciais e

alfandegárias visando tirar vantagem das nações mais pobres nas trocas comerciais,

bem como impedir que elas se desenvolvessem. A essa tática de contenção do

crescimento das economias subdesenvolvidas, Chang dá o nome de “chutar a

escada” (CHANG, 2004).

O protecionismo proposto por este modelo confere ao Estado as ferramentas

necessárias para direcionar sua economia e corrigir suas falhas de mercado. Esta

perspectiva faz uso de certas vantagens ao produzir internamente artigos até então

importados: o crescimento se dá através da adoção de técnicas de produção que já

deram certo em outros países, possibilitando o desenvolvimento de um aprendizado

doméstico (learn by doing). Para que este processo possa ser desencadeado, se

estabelece um mecanismo de proteção e fechamento do mercado interno, permitindo

ao Estado controlar a demanda através de políticas monetárias e fiscais. Por meio

dessa política espera-se uma maior capacitação tecnológica e o crescimento da base

industrial, que permitiriam melhor posicionamento na divisão internacional do trabalho

(MAZZEO, 1996).

A principal justificativa de proteção à indústria nascente, onde pode-se

enquadrar a indústria de informática brasileira da década de 1970 (TAPIA, 1995), se

dá com base no tempo necessário para que ocorra tal aprendizagem e para que esta

seja revertida em escala e rendimentos crescentes. Uma abertura antes da

maturidade do setor poderia ser prejudicial a este processo (MAZZEO, 1996). Neste

sentido, a teoria de substituição de importações toma um aspecto transitório,

sustentada apenas até que o país atinja melhores condições de competir no mercado

internacional, tal qual o argumento da indústria infante.

Por outro lado, ao analisar a estratégia de substituição de importações e

protecionismo econômico através do prisma das falhas de mercado, Mazzeo aponta

alguns problemas nesta visão. O primeiro deles está nas ineficiências geradas pelo

14

protecionismo ao proteger monopolistas e viabilizar projetos com altos custos médios

e baixas taxas de retorno. Em segundo lugar, o modelo não considera as relações

insumo-produto, onde o aumento do custo médio dos insumos causa a desaceleração

do crescimento de todas as firmas interligadas tecnologicamente ao longo da cadeia

produtiva. Por último, o modelo promove a proteção da indústria em detrimento da

agricultura o que gera problemas na exportação e no balanço de pagamentos,

seguidos de maiores restrições à importação e a redução da oferta interna de bens de

consumo final, intermediário e de capital, elevando o preço médio (MAZZEO, 1996).

A partir da década de 1970, as relações entre o Estado e a ciência econômica

tradicional tornaram-se complicadas. A ofensiva neoliberal, que toma forma desde

então, condena a economia direcionada ou alterada politicamente, reafirmando os

cânones do livre mercado com ainda mais força que a teoria tradicional da década de

50. A ideia de falha de governo (government faliure) complementa a noção das falhas

de mercado, sendo ela inerente a todo e qualquer governo. Segundo esta ideia, a

ação corretiva do Estado na tentativa de sanar uma falha de mercado resultaria

invariavelmente em um desequilíbrio ou falha ainda maior, mesmo em mercados

plenamente competitivos. Ao explicar o conceito de falhas de governo, Chang retoma

as ideias da Escola de Chicago em relação à corrupção dos instrumentos regulatórios

do Estado. Uma das principais formas de deturpação do ideal de busca do bem estar

social, que deveria reger o comportamento de uma agência reguladora, ocorre quando

um grupo com grande interesse econômico no mercado em questão adere à prática

de rent-seeking, ou seja, por meio de pressão política ou lobbying, consegue alterar

as deliberações desta agência em seu favor, em detrimento de outros atores

envolvidos ou da sociedade como um todo. A captura do regulador (regulatory

capture) gera profundos desequilíbrios no mercado e, segundo esta linha de

pensamento, mina qualquer justificativa da existência de um regulador em primeiro

lugar (CHANG, 2000).

Esta corrente ganha força nos anos seguintes ao refletir a percepção de

aparatos burocráticos lentos, custosos e ineficientes em países subdesenvolvidos. A

desilusão endêmica com o Estado na década de 1970 é explicada por Evans a partir

do quadro político dos países em desenvolvimento:

“Na África, até mesmo os observadores simpatizantes não podiam ignorar que a maioria dos estados do continente representava apenas uma paródia cruel do que eram as esperanças pós-coloniais. Os aparatos estatais inchados eram alvos óbvios para os latino-americanos tentarem compreender

15

as raízes da estagnação escondida atrás da crise que os confrontava. [...] As burocracias governamentais foram consideradas estranguladoras do espírito empreendedor ou desviadas em atividades improdutivas de intermediação. Livrar-se delas era portanto o primeiro passo na agenda reformista. O abandono do Estado como um possível agente do desenvolvimento deixou como alternativa um pessimismo sem esperança ou ‘uma fé no mercado’ desprovida de qualquer crítica.” (EVANS, 2004, p. 51).

Ainda segundo o autor, o modelo neoliberal não trouxe grandes novidades

conceituais, representou apenas um retorno intensificado à confiança no mercado

como gestor quase único das relações econômicas. Não obstante, esta teoria trouxe

consigo um forte suporte teórico e formal analítico em sua formulação. Ao contrário

dos neoclássicos, a teoria neoliberal (ou neo-utilitária, como refere-se Evans) partia

de questionamentos mais detalhados e verificações empíricas, conferindo grande

relevância a análise das consequências negativas da ação do Estado. Para tanto,

aplicaram a premissa da maximização individual neoclássica ao Estado e indivíduos

que o compõe (EVANS, 2004). A noção de que policy makers também seguem uma

função de maximização política gera conclusões de que estes se tornarão prisioneiros

dos agentes privados, que são alvo destas políticas.

O debate sobre do papel do Estado muda consideravelmente com a ascensão

do neoliberalismo. Segundo Chang, o aparelho estatal deixa de ser reconhecido como

um “guardião” imparcial e onipotente, e torna-se um “predador”, ou instrumento para

manter as desigualdades sociais em favor de grupos politicamente mais fortes. Assim,

os agentes internos, burocratas e políticos, são movidos pela busca da maximização

de seus próprios interesses e não do bem-estar público (CHANG, 2000). Uma vez que

não existe interesse em corrigir as falhas de mercado observadas, os neoliberais

tomam uma postura cética quanto ao possível efeito benéfico da intervenção estatal.

Logo, para eles, deve-se reduzir ao mínimo o papel do Estado e substituir o controle

burocrático por mecanismos de mercado sempre que possível.

No que tange a questão da política industrial, esta visão representa o retorno

ao conjunto de premissas anteriores à formulação da teoria das falhas de mercado.

Não só falta interesse ou capacidade ao Estado em intervir, como sua intervenção

pode agravar o cenário inicial. Assim, não há espaço para uma política industrial, ainda

que horizontal. Passa-se a pregar, então, o desmantelamento do aparelho de

planejamento e intervenção econômica estatal em favor dos mecanismos do mercado,

como maneira mais eficiente de prover bens e serviços. Evans ressalta que, nas

propostas de privatização das funções do Estado chegou-se ao ponto de serem

16

sugeridos a oferta de prêmios e remuneração àqueles indivíduos que se dedicassem

lucrativamente à defesa nacional, ao invés das forças armadas tradicionais (EVANS,

2004).

Segundo Tapia e Mazzeo, a política industrial de informática no Brasil se

comporta de maneira singular. O entendimento deste setor como estratégico para a

segurança e o desenvolvimento tecnológico do país e sua desvantagem competitiva

frente ao mercado internacional, levam à manutenção das noções de reserva de

mercado para indústria nascente e desenvolvimento por substituição de importações

propostas pela CEPAL (MAZZEO, 1996; TAPIA, 1992). O regime militar chega ao fim

em 1984, em parte por influência do pensamento neoliberal e a desilusão mencionada

por Evans, mas as diretrizes protecionistas da lei de informática se mantém até 1992,

quando foi revisada pelo governo Collor.

1.2 A visão Desenvolvimentista e a Escola Neoshcumpeteriana.

Um segundo grupo de autores, traçou, em meados da década de 1950, uma

visão alternativa à abordagem neoclássica, tomando por base os temas de inovação

e a dinâmica evolutiva da economia. Estes teóricos lançam mão das ideias de

Schumpeter para analisar o processo competitivo. Para eles, a concorrência entre as

firmas não se limita à maximização do lucro, como na teoria neoclássica, mas se

estende à necessidade de sobrevivência, possível apenas, no livre mercado, pelo

processo de adaptação pela inovação tecnológica. A analogia às teorias da evolução

das espécies e seleção natural, desenvolvidas por Charles Darwin, dá nome à essa

corrente, ainda que seja um recurso usado de maneira muito flexível e sem

determinismos (ALCHIAN, 1950). No âmbito dos trabalhos desenvolvidos por Nelson

e Winter na década de 1970, o papel do Estado é também colocado como o de garantir

a competitividade da economia e das empresas em termos sistêmicos (NELSON E

WINTER, 1974).

Esta abordagem surge da necessidade em se entender a contradição entre as

premissas que defendem os mecanismos de mercado como os melhores gestores e

alocadores de recursos, e a observação do sucesso econômico sob Estados

interventores. A princípio, esperava-se que os países mais bem sucedidos

17

apresentassem uma burocracia relativamente enxuta, enquanto aqueles dotados de

grandes aparatos públicos sofressem de problemas econômicos recorrentes.

Burlamaqui, contextualiza:

“[…]so, bigger governments and growing bureaucracies should inevitably cause the system’s performance to deteriorate. If this kind of approach is accepted, both the ‘golden age’ of capitalism after the Second World War and even more so the East Asian development explosion from the seventies through October 1997 clearly do not fit in with this hypothesis.” (BURLAMAQUI, 2000, p. 29).

Contudo, Estados e burocracias continuaram a crescer, desempenhando um

papel fundamental em suas economias. Mesmo instituições conservadoras como o

Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, passaram a ao menos admitir a

importância de um governo ativista no desenvolvimento industrial (EVANS, 2004).

A abordagem neoschumpeteriana vem esclarecer como a intervenção estatal

pode, algumas vezes, ter uma agenda benéfica à economia, fazendo uso de sólida

base teórica e forte crítica à teoria neoclássica. Para tanto, toma-se arbitrariamente

alguns pilares fundamentais da teoria evolucionária, podendo-se afirmar que seu

desenvolvimento parte de uma analogia não rígida com teorias do campo da biologia

a fim de explanar uma nova perspectiva sobre o comportamento da firma. Este

empréstimo do termo “evolucionário” já revela a identificação com processos

biológicos. Nas palavras de Nelson e Winter, “trata-se, acima de tudo, de uma

sinalização de que tomamos emprestadas ideias básicas da biologia [...].” (NELSON

E WINTER, 2005, p. 26).

A ideia de “seleção natural”, trazida da biologia, assume uma forma particular,

que passa a ter enorme relevância na compreensão do mecanismo de competição do

mercado. No caso da economia, são os ambientes de mercado que definem o sucesso

para as firmas, e este sucesso depende de sua habilidade em sobreviver e crescer.

Neste modelo as empresas possuem rotinas e regras de decisão particulares que se

diferem de uma para outra (ideia simbólica de “genes”), sua relação com o mercado e

sua reação ao ambiente externo é, portanto, igualmente único, cada empresa traça

seus planos de investimentos, pesquisas e relações comerciais. Estas decisões

definem ao mesmo tempo o seu cenário de atuação bem como sua chance de

sobreviver nele (relação de retroalimentação). A analogia biológica, no entanto, limita-

se a este ponto, já que firmas e agentes são passíveis de adicionar, remover ou

modificar elementos de suas rotinas decisórias de acordo com os estímulos e

movimentos do ambiente externo, tendo que para isso utilizar de processos de busca

18

e desenvolvimento deliberadamente. Estes elementos modificados são

transmissíveis, tal qual a “herança genética” num processo mutacional aos moldes

lamarckianos.

Uma das peculiaridades da teoria evolucionária é sua visão do comportamento

das firmas. Este modelo não possui caráter normativo; não tenta prever ou definir um

comportamento padrão a partir de uma regra teórica de decisão. O foco desta visão é

contestar a premissa de maximização neoclássica como único motor do

comportamento da firma. Segundo Nelson e Winter:

“the major commitment of the evolucionary theory is to a ‘behavioural’ approach to individual firms.[…] While neoclassical theory would attempt to deduce these decision rules from maximization on the part of the firm, the behavioural theory simply takes them as given and observable.” (NELSON E WINTER, 1974, p. 891).

Ao contrário das teorias neoclássica e neoliberal, o comportamento das firmas

(definido na forma de suas regras e rotinas de decisão) não parte de premissas

generalizantes e simplificadoras, ao contrário, o comportamento é observado e aceito

em sua complexidade. Em última análise, são as diferentes rotinas que se defrontam

no processo de “seleção natural” da concorrência e estabelecem oportunidades e

ameaças ao sucesso das empresas nos próximos estágios. Estes elementos já se

encontravam mencionados, ainda que não plenamente desenvolvidos, nos trabalhos

de Schumpeter quando o equilíbrio de mercado (descrito no primeiro subitem deste

capítulo), é descrito como um fluxo circulatório, lembrando um organismo. O

comportamento maximizador também é deixado de lado quando Schumpeter tenta

explicar o surgimento do processo de inovação, vital para o desenvolvimento

econômico através do rompimento deste fluxo (CRUZ, 1988). Ainda, segundo Cruz:

“o agente que conduz as inovações recebe o nome de empresário. Esta figura distingue-se do homo economicus do fluxo circulatório [...]. O autor utiliza termos como liderança, ousadia, aventura, desejo de conquistar e alegria de criar para descrevê-lo.” (CRUZ, 1988, p. 435).

Um ponto essencial para se compreender a análise de Schumpeter e os

modelos evolucionários é a percepção do autor sobre o capitalismo e a concorrência.

O autor ressalta que o capitalismo não pode ser compreendido como um momento

estacionário, sendo este um processo evolucionário (SCHUMPETER, 1942). Cruz nos

mostra a maior riqueza do conceito de competição de Schumpeter se comparado ao

admitido na teoria neoclássica. Para além da compreensão de competição

neoclássica como fruto apenas dos preços e quantidade, a visão schumpeteriana

agrega obrigatoriamente ao fenômeno a mudança da técnica, as variações de

19

qualidade e os esforços de venda. Desta forma, a inovação é elemento endógeno ao

sistema econômico, sendo ela o motor da evolução (CRUZ, 1988). A este processo

de competição por meio da seleção e a adaptação pela mudança de técnica, dá-se o

nome de “destruição criadora”, sendo ela um fato essencial ao funcionamento do

capitalismo. A partir deste prisma Schumpeter questiona a noção de que uma

estratégia ou alocação possa ser considerada ótima considerando-se apenas o

momento do equilíbrio neoclássico do mercado. Para ele:

“A system - any system, economic or other - that at every given point of time fully utilizes its possibilities to the best advantage may yet in the long run be inferior to a system that does so at no given point of time, because the latter’s failure to do so may be a condition for the level or speed of long-run performance.” (SCHUMPETER, 1942, p. 83).

Schumpeter conceitua e classifica a inovação em cinco grandes grupos: um

novo bem ou produto; um novo método de produção; a abertura de um novo mercado;

a conquista de uma nova fonte de suprimento de matérias-primas ou produtos semi

industrializados; e uma nova organização industrial (SCHUMPETER, 1934). Apesar

de apoiar-se sobre uma série de condições, como a figura do empreendedor e crédito

suficiente, a inovação é o componente central e combustível da “destruição criadora”

à medida em que, ao causar o rompimento do paradigma tecnológico, insere a

incerteza e rompe com o equilíbrio estático, dando movimento ao processo

evolucionário.

A inovação confere ao empreendedor, ainda que por tempo limitado, a condição

de monopolista e a capacidade de auferir lucros extraordinários. A duração desse

período de monopólio pode variar a depender do regime institucional vigente. O

sistema de patentes, por exemplo, prolonga este período. Esta inovação, contudo, é

gradativamente absorvida pelo mercado através da imitação de seus mecanismos e

adaptação das empresas à mesma, transformando-se num novo paradigma

tecnológico. Por essa perspectiva, a ação do Estado com o objetivo único de corrigir

falhas de mercado pode resultar num desestímulo ao processo de inovação e, no

longo prazo, uma forma ineficiente de alocação de recursos. Por outro lado, num

contexto onde finanças, tecnologia e concorrência constantemente apontam para

resultados imprevisíveis, políticas públicas de cunho vertical com a capacidade de

criar condições que favoreçam este ciclo de inovação tornam-se necessidade

permanente ditada pelo comportamento do mercado (e não suas falhas).

20

Assim, de acordo com essa teoria, uma política industrial deve ter o objetivo de

garantir a competitividade em termos sistêmicos. Para tanto, é necessária uma

combinação de políticas horizontais com mecanismos seletivos, estimulando os

empreendedores a buscar métodos de produção ou aprimoramento mais eficientes a

longo prazo (NASSIF, 2003).

O caráter empírico da análise feita pela teoria evolucionária é a base para o

sentido e a lógica por trás dessas intervenções. Segundo Nelson e Winter, a análise

evolucionária não tem como pretensão encontrar um “ótimo”, como os neoclássicos.

O objetivo é traçar tendências para os próximos movimentos dos agentes envolvidos

no desenvolvimento da política. Para isso, a análise política tem suma importância na

compreensão estratégica do jogo de mercado (NELSON E WINTER, 2005).

Apesar de variadas e identificadas empiricamente, a teoria evolucionista

usualmente concentra as ações governamentais em três grandes áreas: o

gerenciamento da “destruição criadora”, visando o amortecimento de possíveis

choques causados por mudanças estruturais; o estimulo e coordenação de

investimentos, de forma a reduzir incertezas; e a criação de aparatos institucionais

(marco regulatório) e de políticas desenvolvimentistas coerentes com as duas tarefas

supracitadas (BURLAMAQUI, 2000).

Por considerarem a atividade de pesquisa incerta e de difícil classificação,

Nelson e Winter dedicam especial atenção a essas políticas, na tentativa de definir o

melhor regime para esta atividade. Estes autores rejeitam o ambiente de concorrência

perfeita e a inexistência de investimentos públicos, dada a falta de empresas com

capacidade suficiente para projetos mais ambiciosos. Descartam também o monopólio

ou o controle governamental por não possibilitarem uma carteira ampla de projetos

competindo entre si, o que aumentaria as possibilidades de sucesso. Assim, resta a

articulação entre o setor público e privado por uma política pública associativa,

formulada com base em observações empíricas do ambiente a ser implementada para

que possa, então, superar as dificuldades inerentes àquele mercado específico

(NELSON E WINTER, 2005).

21

1.3 O Debate Ideológico e o Cenário Brasileiro.

Já apresentadas as perspectivas teóricas sobre a ação do Estado, podemos

então compreender o papel de cada uma dessas escolas na desconstrução da política

nacional de informática até a década de 1990 e na formulação de um novo paradigma.

As falhas e ineficiências geradas pela política nacional de informática, principalmente

na década de 1980, onde a restrição comercial e o protecionismo agiram fortemente,

podem ser explicadas pelos preceitos da teoria neoclássica, que ressalta os

benefícios de uma economia de mercado, e os problemas inerentes à orientação

cepalina apresentados por Mazzeo:

“[...] a obsolescência do parque industrial brasileiro, decorrente da excessiva proteção concedida à indústria brasileira (desestimulando a modernização) e de políticas restritivas ao capital estrangeiro (impedindo novos investimentos), estaria provocando uma redução da competitividade das exportações.” (MAZZEO, 1996, p.81)

Por outro lado, apesar de ter um aspecto prescritivo que possa ser interpretado

como extremo, a discussão sobre as falhas de governo ajuda a delinear o panorama

teórico que clarifica os problemas internos do governo durante a formulação e

implementação de políticas públicas, como a oposição de burocratas adeptos à Zona

Franca de Manaus (ZFM), à Lei de Informática e o contingenciamento de verbas do

Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), que serão

apresentados e discutidos mais à diante.

A escola evolucionária, por sua vez, abre uma nova perspectiva da análise do

processo de competição e ressalta a essencialidade da inovação tecnológica. A

competitividade entre firmas e a eficiência alocativa são processos dinâmicos onde o

aprendizado e as mudanças nas regras de decisão têm papel importante na definição

das próximas etapas do processo de concorrência. Sob esta perspectiva, o Estado

tem o poder de gerenciar a “destruição criadora” e promover o desenvolvimento de

setores estagnados incapazes de se dinamizar por conta própria ou pela ação dos

mecanismos de mercado.

Os neoschumpeterianos introduzem também a importância de instituições

públicas, políticas industriais e leis na formulação do ambiente competitivo, permitindo

ao Estado, não só determinar limites, mas agir diretamente sobre a rotina e a

racionalidade do processo deliberativo dos empreendedores, além de capacitá-lo a

definir rumos e planos para o desenvolvimento da economia setor a setor. Para além

22

das normas que garantem os direitos básicos à propriedade e funcionamento do

mercado, também são importantes leis de fomento aos sistemas educacionais,

capazes de alterar a capacitação da força de trabalho e gerenciamento que, junto ao

empreendedor, compõem a empresa.

No âmbito da política brasileira de informática, podemos ver a transição em seu

alinhamento do arcabouço teórico neoclássico para os ditames evolucionários. Estes,

por sua vez dão-se no caráter vertical da Nova Lei de Informática em conjunto ao fim

da reserva de mercado. Enquanto forma de fomento setorial, esta política é o

instrumento escolhido pelo governo para gerar a “destruição criadora”, expondo a

“indústria preguiçosa” à concorrência externa e forçando as firmas envolvidas a inovar

para sobreviver a partir de 1992.

23

CAPÍTULO 2 – ESTRATÉGIAS DE INCENTIVO AO SETOR DE INFORMÁTICA.

Para se fazer uma análise comparativa dos impactos da nova política de

informática no Brasil e as políticas empregadas na economia chinesa é preciso, antes

de mais nada, estudar a formação histórica das bases que sustentavam a reserva de

mercado sobre o setor de informática brasileiro, bem como seus efeitos.

Com isso em mente, este capítulo é dividido em três partes. Primeiramente,

faz-se uma descrição histórica e análise dos principais mecanismos governamentais

utilizados na implementação de políticas industriais para o setor de informática

segundo as teorias descritas no primeiro capítulo, visando delinear seus efeitos e

falhas ao final da década de 1980. Num segundo momento, utilizando-se do período

anterior como contraponto de análise, explica-se de que forma se deu abertura de

mercado a partir do governo Collor e a formulação da nova política de informática,

seus subsequentes ajustes até o governo Lula, terminando com a análise teórica

deste segundo período. Por fim, discute-se a estratégia chinesa de desenvolvimento

econômico e a trajetória de seu setor eletroeletrônico a partir do novo governo

instaurado ao fim do regime de Mao Tsé-Tung em 1976.

2.1 A Antiga Política Brasileira de Informática.

O desenvolvimento do setor de informática no Brasil surge timidamente em

meados da década de 1950. Ligada principalmente a interesses estratégicos do

Estado em relação à tecnologia de informação e modernização das forças armadas,

essa indústria começa a tomar impulso dez anos depois (TAPIA, 1995). Os passos

tomados pelos burocratas e técnicos desse período seguiram as observações do setor

nos países desenvolvidos, bem como as dificuldades encontradas nas economias

similares à brasileira. Dantas compara o início dos trabalhos da Comissão de

Coordenação das Atividades de Processamento Eletrônico (CAPRE) às políticas

executadas em países mais desenvolvidos como a França, a Alemanha, a Inglaterra,

o Japão e os Estados Unidos, demonstrando o direcionamento político e objetivos

almejados pelo país neste setor (DANTAS, 1988).

24

2.1.1 A Formação da Reserva de Mercado Brasileira.

Em 1970 o Brasil se assemelhava a outros países em desenvolvimento em

relação ao setor de informática, dominado por empresas estrangeiras e com

tecnologia vinda de fora. Tinha como principais fornecedores a IBM e a Burroughs e

constituía um grande mercado em potencial (o 12º maior do mundo à época), com

taxas de crescimento bem superiores à média dos mercados mundiais (ADLER,

1986). Esse crescimento e dimensão certamente não escaparam aos militares e

ideólogos nacionalistas. Nas palavras de Tapia, “A partir do interesse militar,

especificamente da Marinha, começa a se cogitar a necessidade de uma política real

do Estado para estimular o desenvolvimento de uma indústria nacional de

computadores.” (TAPIA, 1995).

Havia uma séria preocupação militar, relativa a doutrina de “segurança

nacional”, que demandava o domínio dessa tecnologia. Baseados nesta doutrina, os

militares desenvolveram um grupo respeitável de empresas fornecedoras de

equipamentos de defesa, chegando inclusive a contribuir com as exportações do país.

Assumem assim o viés ‘nacionalista’ e a busca por ‘autonomia tecnológica’, o que

fomenta a geração de cérebros e empresas voltadas ao desenvolvimento da

informática (EVANS, 2004).

A preocupação com a segurança nacional e com o desenvolvimento

tecnológico autônomo do país atinge seu auge no Segundo Plano Nacional de

Desenvolvimento (II PND), do governo Geisel. Este projeto ressoa com os ideais das

elites militares de um ‘Brasil Potência’, com núcleo em um novo padrão de

industrialização e fortalecimento da empresa privada nacional. A convergência de um

projeto político de grande potência com uma sociedade industrial moderna e um grau

maior de interdependência econômica eram as bases deste “nacionalismo”. A

novidade foi o reconhecimento da importância do desenvolvimento científico e

tecnológico, já que a autonomia e a soberania nacionais passam a depender da

construção de uma capacitação interna. Essas concepções a ampliação de espaço

de ação defensores de uma política de informática (TAPIA, 1995).

Se por um lado o setor de informática era visto como estratégico à segurança

nacional, de outro era visto como fonte de dependência pelos economistas do Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico. Treinados e influenciados pelo

pensamento da escola da CEPAL da época, esses economistas consideravam a

25

dependência tecnológica fortemente entrelaçada com a dinâmica do

subdesenvolvimento. Esse diagnóstico demonstra que não são apenas as altas taxas

de crescimento que exprimem desenvolvimento, mas também a capacidade interna

de compreensão e interação com as forças modernizadoras em vigor no mundo. Os

adeptos dessa doutrina acreditavam que o Brasil só atingiria a autonomia se tivesse

a capacidade de tomar decisões tecnológicas, ou seja, se o país tivesse certo grau de

autonomia no desenvolvimento de novas tecnologias através da prática nacional

pesquisa e desenvolvimento (ADLER, 1986).

A esses dois grupos vai ainda se juntar um terceiro, formado pelos ex-alunos

do ITA e de outras escolas de engenharia eletrônica, como a Politécnica da USP e a

PUC-RJ. O crescimento econômico acelerado, o surto industrializante e disseminação

da informática nesse período geraram uma grande demanda por engenheiros, e essas

escolas estavam se modernizando e formando alunos para trabalhar na área. No

entanto, a indústria brasileira de computadores não possuía espaço para que esses

profissionais, alguns inclusive com pós-graduação em centros de excelência no

exterior, realizassem uma atividade técnica compatível com a complexidade de sua

formação. Em sua maioria, esses técnicos tornavam-se vendedores de equipamentos

IBM e outros, ou se engajavam no processamento de dados para o governo federal

(EVANS, 1986).

Militares preocupados com a segurança nacional, economistas de formação

cepalina e técnicos nacionalistas frustrados: esta era a base que daria sustentação e

fomentaria a pesquisa de informática no Brasil, e que formaria os alicerces da política

protecionista por vir. Os pontos de encontro e os atritos entre estes três grupos

determinaram parte dos rumos da política de informática. Conforme Tapia:

“o importante a sublinhar é a convergência entre o nacionalismo militar enraizado na Doutrina da Segurança Nacional e aqueles das elites civis – burocráticas e científicas - ligado à idéia do desenvolvimento científico e tecnológico como fator de soberania para a autonomia” (TAPIA, 1995, p. 25).

Fruto da interação entre estes grupos, em 1972 cria-se a CAPRE dentro do

escopo das diretrizes do II PND. Este órgão do Ministério do Planejamento,

considerado o primeiro grande passo institucional do governo brasileiro rumo à

reserva de mercado, tem inicialmente a função e identificar falhas no setor de

informática e elaborar planos de ação, como os “planos diretores”, voltados à

racionalização do uso dos equipamentos na administração pública, os planos de

26

remanejamento de equipamentos eletrônicos para instituições de ensino (DANTAS,

1988).

Ainda segundo Dantas, o primeiro choque do petróleo e a consequente crise

internacional, trouxeram à tona a fragilidade do modelo do “milagre econômico”

implantado pelos militares, tornando insustentáveis os números da balança de

pagamentos brasileira. Neste sentido, o setor de informática foi apontado como um

dos vilões, tendo 98,6% do seu mercado suprido por importações. Assim, ao final de

1975, o governo começa a tomar medidas para controle das importações e

gerenciamento do problema cambial através do Conselho de Desenvolvimento

Econômico (CDE). O CDE toma duas medidas de caráter geral para reduzir o volume

das importações: a obrigatoriedade de um depósito prévio no valor da mercadoria para

o importador à disposição do Banco Central e o financiamento por instituições

estrangeiras de máquinas e equipamentos importados com pagamento mínimo em

cinco anos; esta segunda medida visava impedir o desembolso imediato de dólares

pelo importador. Para o setor de computadores, a CAPRE ficou encarregada de definir

o que poderia ou não ser importado. Desta forma, como a indústria nacional dependia

de componentes importados em suas linhas de produção, a CAPRE, em última

instância, tinha o poder de definir quais equipamentos seriam fabricados por quem

(DANTAS, 1988).

Certamente se concedidos a um órgão ou grupo burocrata diferente, estes

poderes delegados seriam utilizados no único intuito de controlar os desvios da

balança comercial. Contudo, com influência e habilidade política, a CAPRE ampliou

seus poderes e criou o Conselho Plenário, que teria, entre outras tarefas, a de propor

as diretrizes da Política Nacional de Informática e o Plano Integrado de Informática.

O mercado de mainframes já havia se consolidado no país, já o mercado de mini e

microcomputadores, por outro lado, ainda não apresentava uma significativa

penetração de fabricantes estrangeiros (EVANS, 1986). A CAPRE identificava estes

dados como como uma “janela de oportunidade” para definir políticas protecionistas

que permitissem o desenvolvimento de empresas nacionais neste nicho.

Em 1976 a CAPRE aprova a Resolução 1 de 1976, onde faz um apanhado

geral do setor de informática e apresenta recomendações. Este documento menciona

em suas premissas a importância estratégica do setor e a oportunidade dos mini e

microcomputadores, recomendando a implementação de políticas que viabilizem um

27

parque industrial para este nicho e seus periféricos com total controle tecnológico,

domínio e decisão no país, o que gerou forte pressão externa de empresas

estrangeiras, como a IBM, principal fornecedora de mainframes ao mercado brasileiro.

Para fazer valer sua autoridade, a CAPRE recorre ao CDE, que emite em 1977 a

Resolução 5, estabelecendo que a concessão de incentivos fiscais a projetos da área

de computação passava a estar sujeita à prévia “declaração de prioridade” do

Conselho Plenário da CAPRE. Além disso, a Resolução definia critérios a serem

considerados pelo Conselho Plenário em suas decisões, como índice de

nacionalização, abertura tecnológica para empresa nacional e origem do capital

(DANTAS, 1988; HELENA, 1980).

Com base nessas diretrizes a CAPRE emite uma carta-convite à todas as

empresas interessadas a produzir microcomputadores no Brasil. Depois de certo

trabalho de convencimento de que a oportunidade era de fato interessante e rentável,

empresas nacionais, internacionais, e associações de empresas das duas naturezas

começam a enviar propostas e projetos. Os projetos da IBM e da Data General,

contudo, são descartados e a segunda empresa envia uma carta ao governo dos

Estados Unidos afirmando que as políticas brasileiras contrariavam os interesses das

empresas norte americanas e excluía-as de um mercado promissor. Esta representa

a primeira movimentação estrangeira significativa contra a política de informática do

Brasil (EVANS, 1986; TAPIA, 1995).

Em 1979, a liderança do governo militar passa a João Figueiredo, um

presidente com passagem pelo Sistema Nacional de Informação (SNI). Este órgão,

somado ao Ministério das Relações Exteriores (MRE), passam a desconfiar do

conjunto de técnicos que pareciam ter o controle de um setor com importância cada

vez mais estratégica às informações e comunicações diplomáticas. É formada então

a Comissão Cotrim, (assim conhecida por ser encabeçada pelo embaixador Cotrim)

para avaliar a situação da informática no país, que tece severas críticas à atuação da

CAPRE. Assim, a última é desmantelada e, em seu lugar, é criada a Secretaria

Especial de Informática (SEI), que, ao contrário de sua antecessora, não está

vinculada a vários ministérios, mas apenas ao Conselho de Segurança Nacional

(CSN) (DANTAS, 1988; HELENA, 1980).

Observa-se então, o aprofundamento da militarização (no sentido de influência

política) da política de informática, representado pela completa submissão da desta

28

ao CSN e sua inclusão no núcleo duro do regime militar (TAPIA, 1995). Por esse

motivo, a SEI não apresenta a mesma vulnerabilidade à pressões externas e desafios

de atuação sofridos pela CAPRE, embora isso não implique o cessar dos conflitos

envolvendo a política de informática. Esta mudança institucional, implica também uma

mudança no direcionamento da política de informática, agora muito mais galgado nos

interesses de segurança do Estado (EVANS, 1986). O controle militar possibilitou, a

partir de então, a formulação de políticas articuladas que evitassem os conflitos e

desperdícios de recursos observados até então.

Com mais competências e melhor estruturada, a SEI passou a atuar com maior

e abrangência do que a CAPRE, sendo capaz de explicitar o controle de importações

e a reserva de mercado. Contudo, um episódio deixou claro a divergência entre a SEI

e a indústria nascente: a licitação dos superminis. Segundo Tigre, superminis seriam

máquinas intermediárias entre os minis e os mainframes, apresentando vantagens

consideráveis se comparados a estes dois padrões de computadores em certos

casos: os mainframes podiam pesar toneladas, ocupar andares inteiros, tinham

elevada complexidade de operação, maior custo de manutenção e alto consumo

energético; enquanto os minis, apesar de bem menores, mais simples e baratos, não

tinham poder computacional suficiente para pesquisa de ponta ou operações mais

complexas, sendo necessários vários deles para executar certas tarefas. Contudo, o

mercado dos mainframes, fornecidos e mantidos por grandes multinacionais como a

IBM, não concorreria diretamente com os superminis, principalmente por sua

especificidade de fabricação e manutenção especializada; os minis nacionais, por

outro lado, enfrentavam uma grande ameaça, já que os novos “super” tinham uma

capacidade de processamento muito maior com um custo não muito mais alto (TIGRE,

1987).

A SEI ofereceu três alternativas para implementar a política dos superminis:

desenvolvimento próprio, formação de joint ventures, e licenciamento de tecnologia

(ADLER, 1986). Parte do empresariado nacional reagiu contra a licitação,

argumentando que, ao permitir o licenciamento da tecnologia, a secretaria agia de

maneira contrária aos principais objetivos da política, capacitação tecnológica

nacional, já que as gigantes estrangeiras invadiriam o mercado nacional nesse nicho

(TAPIA,1995). A SEI aprova os projetos com tecnologia própria e admite a aprovação

daqueles baseados em licenciamento de conhecimento externo desde que as

29

empresas se associem ou se fundam para assim formar grupos de maior porte,

capazes de aproveitar economias de escala e negociar à altura com empresas

estrangeiras. A estratégia fracassa, tanto grupos grandes quanto empresas pequenas

não viam vantagens nas fusões propostas, e em 1984 a secretaria volta atrás e decide

aprovar todos os projetos.

A nova decisão só fez piorar a situação. Agora, empresas que já tinham projetos

aprovados precisam buscar parceiros estrangeiros para não ficar em desvantagem.

Na prática, a SEI optava apenas pelo licenciamento de tecnologia. Os defensores do

nacionalismo tecnológico enviaram uma mensagem a SEI, apontando a decisão como

retrocesso em relação a luta pela autonomia tecnológica na área de computação

(TAPIA, 1995). O afastamento progressivo da SEI de sua proposta inicial de promover

um “salto tecnológico” para os superminis baseado em tecnologia nacional reflete as

falhas da política protecionista da reserva de mercado. No plano externo, os Estados

Unidos passaram a tomar uma posição mais ofensiva na defesa de suas empresas,

criticando o protecionismo brasileiro.

A política de informática passou a ser criticada internamente por multinacionais

e empresas nacionais insatisfeitas com as deliberações da secretaria, argumentando

que o fechamento da área de informática poderia comprometer o futuro industrial do

país e ampliar a distância com os países desenvolvidos (TAPIA, 1995). Outra pressão

era exercida através do movimento pelas eleições diretas e redemocratização, que

identificava a SEI como órgão do CSN e, portanto, instrumento do autoritarismo na

política pública. Para superar a crítica ao autoritarismo era necessário legitimar a

política através de sua aprovação no Congresso Nacional na forma da lei.

Segundo Dantas, abrir a discussão da política de informática era consequência

lógica do fim do regime militar, que poderia minar a existência da SEI. Para a

sobrevivência da política de informática era preciso afasta-la da esfera militar.

Tancredo Neves incorpora, então, a defesa à reserva de mercado na informática à

sua plataforma política de redemocratização, aliviando as tensões e afastando a

imagem denegrida do autoritarismo desta política (DANTAS, 1988).

Após longo debate chegou-se a uma composição e aprovação da lei 7.232/84,

que previa diversos instrumentos políticos abrangendo o setor de informática, dentre

eles “o controle da importação de bens e serviços por 8 (oito) anos” (artigo 4º, VIII).

Assim, a política nacional de informática, que até então havia se baseado em atos

30

normativos, portarias e resoluções de órgãos diversos, ganhou respaldo legislativo.

Essa institucionalização, contudo, gerou efeitos diversos. A expressão da reserva em

texto legal ofereceu um alvo pontual e evidente à pressão de seus opositores, entre

eles o governo norte americano (TAPIA, 1995).

É importante ressaltar, contudo, que a base para a abertura comercial só se

consolida a partir do governo Sarney e a Nova Política Industrial (NPI), que começa a

questionar os resultados do intervencionismo estatal das décadas anteriores, com

repercussões na política nacional de informática. Segundo a NPI, ocorriam profundas

alterações no comércio internacional em decorrência da nova revolução tecnológica

mundial, cuja consequência era a erosão das velhas vantagens comparativas

baseadas nas matérias-primas e nos baixos custos da força de trabalho. As medidas

desta política visavam atrair capital estrangeiro, desregular a atividade econômica e

facilitar a importação de novas tecnologias, contemplava também a supressão das

barreiras de importação, com o resgate das tarifas aduaneiras no papel de principal

instrumento de regulação do nível concorrencial da indústria, enquanto o estímulo às

exportações buscava saldos comerciais positivos e induzir à modernização industrial.

Ao final da década de 1980, era visível a insustentabilidade política da Lei de

Informática de 1984 (TAPIA, 1995).

2.1.2 Pressões Externas: a Disputa Comercial com os Estados Unidos.

O governo dos Estados Unidos acompanhava o desenrolar da política de

informática brasileira já a algum tempo. Em defesa dos interesses de suas empresas,

o departamento americano do comércio publicou documento alegando

comportamento “anti-americano” por parte do Brasil e, durante a discussão da Lei

7.232/84 no Congresso Nacional, fizeram uma consulta formal às autoridades do

GATT sobre a adequação da lei aos princípios do acordo internacional (TAPIA, 1995).

Em setembro de 1985, o governo Reagan abriu um processo para investigar a

política brasileira de informática baseado na Section 301 do Trade Act, legislação

interna que, entre outras coisas, dá poderes ao presidente para realizar retaliações

comerciais contra o país estrangeiro que não siga as diretrizes comerciais

determinadas em tratado internacional, ferindo os direitos norte americanos ou

restringindo o comércio. A partir de então, dá-se início a um período de disputas e

31

discussões diplomáticas com pressões e ameaças de retaliações comerciais que

durou cerca de três anos.

Entende-se facilmente a ofensiva dos Estados Unidos observando-se a balança

de comércio entre os dois países, que passou de déficit brasileiro para superávit de

mais de 5 bilhões de dólares num período de seis anos. Assim, outro tema discutido

entre os países foi a legislação brasileira de software. A orientação definida pela

CAPRE, e ratificada pela SEI, era da “importância de proteger e promover a

emergência de uma indústria local de software, com ênfase na produção e

comercialização de pacotes”, ainda que este setor não tenha tido uma

regulamentação específica até 1988. O governo americano exigia a criação de uma

legislação específica que desse cabo da reserva de mercado, previsse regras para o

combate à pirataria e proteção dos direitos autorais (copyrights).

O governo, os empresários e as entidades científico-profissionais rechaçaram

com veemência as ameaças norte-americanas e o sentimento nacionalista

recrudesceu. Contudo, após discussões e novas ameaças, chegou-se a um acordo

em meados de 1987: o Brasil aceitou não estender a lei vigente após 1992 e limita-la

ao setor de informática; foi aprovada a lei de software estabelecendo o regime de

direito autoral; foram feitas melhorias na administração da SEI; foi publicada uma lista

de produtos isentos às tarifas da reserva de mercado; e as restrições à investimentos

externos foram flexibilizadas, permitindo algumas associações entre empresas

nacionais e estrangeiras (TAPIA, 1995). Dessa forma, os Estados Unidos encerraram

as reclamações em relação ao software e postergaram as negociações quanto aos

demais temas.

As negociações, no entanto, foram abaladas em dois momentos em que os

interesses de empresas norte americanas entraram em jogo: o primeiro quando a SEI

indeferiu o pedido de seis empresas brasileiras para licenciamento do sistema

operacional MS-DOS, da Microsoft, alegando a existência de um similar nacional (o

Sisne, da Scopus); e o segundo quando da aprovação do projeto de fabricação de um

clone do equipamento Macintosh, da Apple, chamado MAC 512, parecia iminente. A

resposta norte-americana foi agressiva, e em novembro foram anunciadas medidas

de retaliação no valor de 105 milhões de dólares (EVANS, 2004). Mais uma vez

concessões foram feitas pelo governo brasileiro, reconsiderando o veto ao

licenciamento do MS-DOS e deixando claro que a autorização de comercialização do

32

MAC 512 estaria sujeita à comprovação de “desenvolvimento autônomo” do produto

pela empresa responsável.

Por fim, a crise diplomática chega ao fim em 1988, quando o governo norte

americano suspende as investigações e comunica o governo brasileiro do fim de suas

atividades relativas à política brasileira de informática; após a aprovação da lei de

software 7.646/87 que, apesar de admitir o regime autoral, restringia o prazo de tutela

a 25 anos e exigia o registro do programa na SEI antes de sua comercialização.

2.1.3 Análise da Reserva de Mercado à Luz dos Elementos Teóricos.

No início da década de setenta o setor de informática viveu seu primeiro grande

surto de dinamismo e revolução tecnológica nos países desenvolvidos, devido a sua

participação na modernização dos outros setores para o aumento generalizado da

produtividade. A grande complexidade das relações comerciais envolvendo

informática tornava difícil definir o papel do Estado, ou mesmo se este teria

capacidade e competência técnica para a criar de uma estratégia adequada ao setor.

Segundo Evans, a resposta imediata a esse problema era a reafirmação do modelo

neoliberal: o governo não tem agilidade nem o conhecimento técnico necessário para

intervir positivamente (EVANS, 2004).

Contudo, países de industrialização recente e sob regimes intervencionistas

como Brasil não aceitaram essa lógica. Entendia-se que o empresariado nacional não

dispunha do capital, recursos humanos e tecnologia necessária para implantar uma

indústria de informática competitiva e sustentável. Portanto, aceitar as versões

tradicionais da teoria das vantagens comparativas iria deixar esses países à margem

do processo tecnológico em andamento. Além disso, o exemplo dos países

industrializados era justamente o contrário. No Japão e nos Estados Unidos foram

realizados projetos ambiciosos com financiamento e participação do governo para a

ampliação de suas respectivas indústrias de alta tecnologia (EVANS, 2004).

O caso brasileiro, no entanto, apresenta uma interessante singularidade sob

análise teórica. A política industrial, de forma geral, adotada nesse período fornece

elementos de sustentação para ambos modelos, ao mesmo tempo em que é possível

identificar os elementos basilares à crítica evolucionista no caso específico da

informática. A atuação do governo mostrou-se fundamental na construção de um

33

parque industrial e da capacitação tecnológica dos recursos humanos, sobretudo no

que tange os aspectos necessários para lidar com o setor de informática. Por outro

lado, a partir do momento em que este setor já não se enquadrava mais no conceito

de indústria infante de List, no final da década de 1970, a mesma atuação gerou

rendas e ineficiências econômicas, resguardando empresas do estímulo à inovação e

superação de paradigmas tecnológicos representado pelo mercado externo.

Dentre as críticas levantadas contra a política de informática, podemos

destacar os preços elevados no mercado doméstico e as exportações irrisórias, um

quadro institucional que favorecia o lobby e inibia esforços de inovação mais

expressivos. Tais problemas demonstram um claro desacordo com a teoria

neoschumpeteriana, onde a sobrevivência da empresa no longo prazo depende de

sua capacidade inovativa e no conjunto de habilidades (skills) adquiridos ao longo do

tempo. Os neoclássicos, por outro lado, argumentam que o desmonte da grande

maioria das empresas de informática, observado a partir do início da ruptura com as

políticas da reserva, pode ser lido como uma prova de que estes atores adotaram

estratégias de rent-seeking, abandonando seus negócios quando a intervenção

governamental que garantia seus lucros cessou.

É possível dizer também que a abordagem neoclássica consideraria a proteção

e o incentivo estatal a essas empresas como uma ineficiência alocativa, pois não se

observa uma falha de mercado a ser corrigida. A intervenção governamental teria

retirado a economia de seu curso ótimo ou sub ótimo, afastando-a de um ideal de

otimalidade paretiana. Numa análise mais ampla, a proteção ao setor de informática

deficiente afetou as demais áreas da economia, que foram obrigadas a utilizar

insumos e componentes mais caros e menos desenvolvidos que o mercado mundial,

reduzindo sua competitividade tanto em âmbito externo quanto interno. Este ponto,

segundo Tapia, foi muito enfatizado pelos opositores à reserva de mercado, em

especial por aqueles envolvidos em atividades produtivas dependentes de sistemas

de automação mais modernos para ampliar sua capacidade competitiva (TAPIA,

1995).

A teoria das falhas de governo, por sua vez, pode ser utilizada para explicar

alguns dos problemas provenientes da reação do governo brasileiro aos choques

externos. Parte da justificativa e do sucesso da implementação das medidas

protecionistas da política de informática se deveu a fatores não propriamente

34

programados pelos técnicos da CAPRE e da SEI, como a crise do petróleo e o advento

dos microprocessadores. Por outro lado, a ascensão da ortodoxia econômica no final

da década de 1980 e a crise da dívida brasileira agiram, todo o tempo, sobre o

processo de decisão do governo ao implementar tais políticas. Segundo essa

perspectiva, a ineficiência do parque industrial de informática brasileiro resulta da

incapacidade natural dos agentes governamentais de conseguir prever novos

problemas e tomar providências para neutralizar ou minimiza-los.

2.2 A Nova Política De Informática.

Após décadas de esforços deliberados para a construção de uma indústria de

informática avançada e inovadora, os anos noventa representam, de forma geral, o

triunfo da ideologia liberal, reforçada pelas recomendações políticas do Consenso de

Washington e influência do entendimento evolucionista dos estímulos à inovação.

Segundo estes preceitos se inicia uma nova fase na política de informática brasileira

sob a tutela do primeiro governo nacional eleito após o fim da ditadura militar.

2.2.1 A Orientação Econômica e a Política de Informática do Governo Collor.

A década de 1980 chega ao fim em meio à crise econômica e problemas

políticos num governo caracterizado por um forte imobilismo. O cenário

hiperinflacionário e a crise fiscal e financeira do Estado brasileiro atingiam proporções

insustentáveis. Assim, a implementação de qualquer nova estratégia política exigia

rompimento dessa inércia e enfrentamento dos problemas, resultando num impacto,

direto ou indireto, em todos os setores da econômicos. Embora a mudança em alguns

elementos observados na década de 1990 tenham sido iniciados no final da década

anterior, Bauman refere-se a este período como a “década das reformas”, onde as

etapas mais significativas do processo começaram a ser cumpridas. Ao fim dessa

década o Brasil apresenta uma economia com um grau expressivo de abertura ao

comércio de bens de capital, e simultânea redução da função do Estado como

produtor direto (BAUMAN, 1999).

35

O Partido da Reconstrução Nacional de Fernando Collor de Mello já

apresentava um forte discurso de liberalização da economia antes mesmo da

ascensão ao poder, o que deixava a indústria de informática local receosa em perder

a proteção política que tinha até então. Ao ver a derrota do candidato que apoiavam

abertamente (Luís Inácio Lula da Silva), os empresários deste setor passaram a

concentrar suas forças no Congresso Nacional, pressionando os parlamentares para

apoio de suas bandeiras (COLOMBO, 2009). Assim, até a posse do novo governo, o

discurso de liberalização era cauteloso, ainda que firme, propondo um acordo

equilibrado entre os interesses dos produtores, usuários e governos, e na manutenção

da SEI como órgão decisório, promessa que não resistiu por muito tempo.

O Plano Brasil Novo, ou Plano Collor, é lançado no dia seguinte à posse,

apresentando um projeto de estabilização violento, baseado na captura das

poupanças privadas e no lançamento de uma nova moeda (o cruzeiro). À ele,

seguiram-se ainda dois planos, o Plano Eris, de controle monetário, e o Plano Collor

II, no começo de 1991, todos sem sucesso. No final de 1991, a inflação mensal no

Brasil ainda estava na casa dos 20%. (BRESSER PEREIRA, 2003). As medidas

tiveram forte impacto sobre a indústria de informática ao expô-la aos níveis de

competição do mercado externo, causando a rápida perda em vendas e popularidade

dos produtos nacionais.

O programa de liberalização do governo, no âmbito comercial, teve início com

uma nova Política Industrial e de Comércio Exterior (PICE), publicada pela Portaria

365/90 do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento. A PICE define as novas

diretrizes de ação governamental “substancialmente diferentes daquelas vigentes ao

longo do processo de substituição de importações”, objetivando o aumento da

eficiência na produção e comercialização de bens e serviços. Assim, este documento

torna-se o lastro que norteia as reformas na política econômica em todos os setores,

como o da indústria de informática. Segundo Baptista, a PICE traça um “diagnóstico

da natureza estrutural da crise brasileira”, partindo do esgotamento de uma estratégia

desenvolvimentista calcada na proteção ao mercado interno e substituição de

importações, corrente desde a década de 50 (BAPTISTA, 1997). A nova proposta era,

portanto, romper com esta crise, através de um Estado menos interventor. O

investimento direto externo passaria a ser aceito e estimulado em quase todas as

atividades, fomentando a concorrência no mercado interno. Nos termos da PICE:

36

“a principal responsabilidade do Estado nesta fase do desenvolvimento industrial brasileiro é garantir a estabilização macroeconômica e a reconstrução de um ambiente favorável aos investimentos em geral [...]. Dedicado exclusivamente às suas funções básicas e recuperada sua capacidade de poupar, o Estado deixará de absorver o esforço de poupança nacional, abrindo espaço para que o capital privado exerça plenamente seu papel de principal agente do processo produtivo. [...] O investimento direto estrangeiro significará para o País, nesta nova etapa, importante fator na recuperação da taxa de investimento, na expansão do comércio internacional e no acesso à tecnologia. Neste aspecto específico será estimulado o maior envolvimento das empresas estrangeiras em atividades de pesquisa e desenvolvimento no País” (Portaria MEFP 365/90 - Diretrizes para a Política Industrial e de Comércio Exterior).

Desta forma, neste novo Estado pós-desenvolvimentista proposto na PICE, a

decisão de quanto e onde investir estaria nas mãos dos empresários, o fluxo de capital

seria livre e as barreiras à entrada de produtos estrangeiros seria mínima. Ao Estado

caberia a responsabilidade de garantir a estabilização macroeconômica e a

construção de um ambiente favorável aos investimentos em geral, com o

estabelecimento de regras claras e estáveis. O capital estrangeiro é considerado não

só desejável como também uma peça chave do modelo, sua atração se daria pela

estabilização econômica e retomada do crescimento em bases internacionalmente

integradas. Este capital permitiria o aumento da taxa de investimento local, a

agilização e incremento do mercado externo, e a modernização tecnológica

(MAZZEO, 1996).

A PICE representava uma nova postura frente ao capital externo, reforçada

pela eliminação de restrições setoriais anacrônicas e de preconceitos residuais. Para

além da forte ênfase na política de importações (a tarifa aduaneira passaria a ser o

único instrumento de ação estatal nesse ponto), a nova política industrial contemplava

também o apoio à capacitação tecnológica da indústria e o uso do poder de compra

do governo para geração de demanda a setores tecnológicos de ponta. Segundo

Baptista, a PICE sustentava-se em quatro pilares básicos: abertura comercial

(consubstanciada na redução tarifária e na remoção das restrições não tarifárias),

desregulamentação dos mercados, eliminação das restrições ao capital estrangeiro e

privatizações (BAPTISTA, 1997).

Tapia identifica na estratégia desenhada pelo governo Collor dois conjuntos de

medidas que deveriam caminhar juntos para gerar as condições previstas em seu

novo modelo de desenvolvimento: o primeiro é o estímulo concorrência, constituído

pelas medidas liberalizantes e o fim da reserva de mercado; e o segundo é o

desenvolvimento da competitividade da economia local, por meio dos incentivos e da

37

nova política industrial (TAPIA, 1995). Já Cassiolato e Baptista (1996) afirmam que o

fracasso na completa implementação do projeto do governo pode ser resultado das

incoerências entre estes dois conjuntos de medidas, inclusive no plano teórico, onde

se observa elementos liberais e neoschumpeterianos.

A política de informática destacou-se na formulação da PICE, a antiga política

e o setor eletrônico são expressamente mencionados nas diretrizes como um dos

setores que deveriam ser abertos à concorrência. Contudo, não havia um cronograma

definido para a implementação da abertura, nem termos claros sobre como ela se

daria. Nesse sentido, Tapia afirma que, houve um descompasso entre o anúncio das

diretrizes gerais, liberais, que deveriam nortear a PICE e o detalhamento das

propostas. Isso gerou, de um lado, uma grande dose de incerteza e, de outro, um

espaço de mobilização e de articulação dos vários interesses envolvidos (TAPIA,

1995).

O debate neste período teve várias vozes que se convergiam em dois polos

distintos e contrários. De um lado o Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento,

por meio da Secretaria de Comunicação e Tecnologia, tomava uma postura

liberalizante mais radical, conforme as orientações da PICE, argumentando que a

rápida abertura e a extinção das competências dos órgãos governamentais sobre a

importação e fabricação de equipamentos provocariam um choque de competitividade

na indústria de informática que a forçaria a aumentar os esforços de modernização.

Na outra ponta encontravam-se as empresas e associações do setor, que defendiam

a necessidade de uma transição mais gradual e seletiva, que considerasse os nichos

de mercado de maior competitividade, estimulando-os com alguma proteção

remanescente, enquanto os demais seriam liberados, barateando insumos e

componentes. Segundo Tapia, para o empresariado, a abertura gradual ampliava o

período de vigência da lei e aumentava o poder de barganha ante os parceiros

multinacionais no processo de constituição de joint ventures (TAPIA, 1995).

O locus do debate e negociação quanto a política de informática deslocou-se

do âmbito do Poder Executivo para o Legislativo, e a pressão dos lobistas teve grande

efeito na política que viria a ser adota. A mais forte proposta apresentada no

Congresso era alternativa às diretrizes da PICE; formulada no âmbito da Comissão

de Ciência, Tecnologia, Comunicação e Informática (CCTCI) da Câmara dos

Deputados, ficou conhecida por “Substitutivo Luiz Henrique”. Este projeto apresentava

38

uma preocupação com a construção e manutenção de capacitação tecnológica

nacional, sua ideia era estabelecer um novo marco regulatório de incentivos que

suprisse o vazio gerado pela extinção da política anterior. Seria instituída, assim, uma

nova política de informática com um menor nível de protecionismo, e não apenas

destruída a anterior, como a opção da PICE. Nota-se portanto que o substitutivo Luiz

Henrique pretendia uma atuação ativa do Estado promovendo a indústria local, com a

concessão de incentivos e proteções. A importância conferida ao papel do Estado é

tamanha que se chega a mencionar que a reserva de mercado só não é novamente

proposta devido às restrições do GATT.

O projeto, contudo, passou por várias alterações antes de seguir para a sanção

presidencial. As duas mais importantes emendas dentre as 10 apresentadas pelo

Senado são a supressão da exigência de metas de exportação de 25% do faturamento

bruto para que empresas estrangeiras operarem no país e a introdução de um

dispositivo exigindo que 40% da verba destinada a pesquisa (5% do faturamento

bruto) fossem aplicados em centros de pesquisa ou institutos de pesquisa ou de

ensino brasileiros. Em 1991 é sancionada a nova Lei de Informática, 8.248/91,

apresentando ainda 4 vetos ao projeto vindo do Senado, que tornaram a Lei mais

liberal, na medida em que o governo abriu mão da exigência do atendimento de alguns

requisitos por parte das empresas multinacionais para que pudessem pleitear os

incentivos previstos na legislação. Mesmo assim, as linhas básicas da nova lei

exprimiram o acordo firmado entre técnicos do governo, as lideranças empresariais e

os partidos políticos. Segundo Tapia, tais acordos foram forçados entre partidos

conflitantes e tornaram a lei problemática em diversos aspectos. O autor critica o

conjunto de dispositivos firmados, tratando-o como “conjunto esquizofrênico de

medidas” (TAPIA, 1995, p. 319).

No fim, a Lei 8.248/91 foi tecida visando a conciliação entre os ímpetos

liberalizantes do governo Collor de Mello e os interesses e posições dos setores

nacionalista e do empresariado do ramo. Em linhas gerais, a lei trouxe nove pontos

de destaque: (i) o fim da reserva de mercado em 29 de outubro de 1992, (ii) a definição

de empresa de capital nacional como aquela em que 51% ou mais do capital volante

esteja em mãos de residentes no país, (iii) isenção de IPI para os bens com níveis de

valor agregado local compatíveis com as características de cada produto até outubro

de 1999, (iv) preferência da administração pública federal, na aquisição de bens e

39

serviços de informática, às empresas brasileiras de capital nacional com produtos

desenvolvidos a partir de tecnologia local, (v) prioridade às empresas de capital

nacional para financiamentos diretos e indiretos concedidos por instituições

financeiras federais ou seus repasses, para custeio dos investimentos em ativo fixo,

ampliação e modernização industrial, (vi) dedução do valor gasto com pesquisa e

desenvolvimento no valor devido de IR, até o limite de 50%, até o ano de 1997, (vii)

todas as empresas do país poderiam deduzir do IR devido o valor de ações de

empresas brasileiras dedicadas à atividade de informática adquiridas, até o limite de

1%, desde que as ações fossem novas e inalienáveis pelo prazo de 2 até o ano de

1997, (viii) em contrapartida aos benefícios mencionados, as empresas de informática

deveriam investir 5% de seu faturamento bruto no mercado interno de bens e serviços

de informática em atividades de pesquisa e desenvolvimento, conforme projeto

elaborado pelas próprias empresas, onde um mínimo de 2% seriam aplicados sem

convênios com centros ou institutos de pesquisa ou entidades brasileiras de ensino,

oficiais ou reconhecidas, (ix) as empresas estrangeiras deviam investir na capacitação

de seu corpo técnico e cumprir um programa de exportação.

No mesmo ano, pouco antes da nova Lei de Informática, foi aprovado o

segundo Plano Nacional de Informática e Automação – II PLANIN, que considera a

informática um setor importante e estratégico para o desenvolvimento nacional na

medida em que afeta outros setores. O II PLANIN tinha três objetivos: a melhoria e

aumento da competitividade da indústria nacional (para competição no mercado

externo); o desenvolvimento tecnológico, entendido como a capacidade de gerar,

desenvolver, aperfeiçoar, absorver e selecionar tecnologias; e informatização da

sociedade brasileira, que até então não tinha adotado a cultura do computador

pessoal como em outros países. Para atingir estes objetivos, usou-se de estratégias

consonantes às diretrizes da PICE: abertura econômica, diminuição do papel do

Estado e focalização de incentivos e programas. As principais medidas estão voltadas

à generalização do uso da informática, à busca de competitividade da produção, ao

estímulo a pesquisa e desenvolvimento, e à formação de recursos humanos na área.

Baptista, tomando por base as mudanças no cálculo empresarial, identifica

duas repercussões centrais na estrutura industrial e no ambiente de negócios.

Primeiramente, devido à concorrência direta das importações, a indústria brasileira

passa a formular suas estratégias no mercado externo. Além disso, diversos

40

elementos que antes eram tomados como parâmetros inescapáveis do processo

produtivo tornam-se variáveis de decisão, possibilitando a escolha da melhor

alternativa. Dentre eles podem ser destacados: a separação entre decisões de

produção e comercialização, uma vez que agora era possível adquirir peças e

componentes no mercado externo; maior liberdade nas decisões de fabricação ou

aquisição de partes e insumos (decisões de make-or-buy); e incremento no leque de

opções tecnológicas, tanto da fonte e tipo da tecnologia quanto da estrutura contratual

a ser utilizada para sua aquisição. Contudo, Batista aponta que, apesar de maior

liberdade, houve uma forte semelhança entre as opções seguidas pelos atores

nacionais na escolha de parceiros e fornecedores externos (BAPTISTA, 1997).

Essas mudanças resultaram no efeito mais deletério da abertura comercial, a

alteração na composição patrimonial da indústria, gerando uma desnacionalização de

seu capital, uma reversão da tendência que havia sido determinada pela reserva de

mercado. Segundo Baptista, esse processo teve duas fases. Num primeiro momento

(1990-1993) ocorreram a formação de joint-ventures e acordos de licenciamento de

tecnologia e distribuição. Após esse período, houve a dissolução desses acordos, na

medida em que as empresas nacionais foram sendo paulatinamente absorvidas pelo

capital estrangeiro. Este movimento implicou a interrupção do processo de formação

de redes de fornecedores especializados que vinha se consolidando ao longo do

período da reserva de mercado e que constituía uma externalidade relevante

propiciada por esta política. A política de informática (especialmente a isenção de IPI),

contudo, teve a virtude de limitar esse movimento no que se refere aos produtos finais.

Ao exigir um mínimo de agregação, este incentivo favoreceu a montagem de produtos

finais no país e fomentou a realização de investimentos produtivos (BAPTISTA, 1997).

2.2.2 A Primeira Renovação da Lei de Informática (2001).

O governo Fernando Henrique Cardoso manteve a política econômica de

abertura, causando profundas mudanças estruturais na indústria ao afetar seu nível

de investimento, preços, produção, valor adicionado, margens, emprego, coeficientes

de comércio e produtividade. A fim de consolidar o Plano Real e amortecer as crises

econômicas internacionais ocorridas ao final dos anos noventa, deu-se

preponderância aos instrumentos estabilizadores da política econômica. A noção de

41

política industrial, sob uma perspectiva sistêmica e integrada de diversos setores, foi

negligenciada ou abandonada (CAMPANARIO, SILVA E COSTA, 2005).

A grande entrada de capital estrangeiro, a formação de parcerias e o

fornecimento de insumos para a indústria nacional desde o início do processo de

abertura tornavam cada vez mais evidente o problema do artigo 171 da constituição

brasileira de 1988, no que tange o conceito de capital nacional. Este artigo definia a

empresa de capital nacional como aquela “constituída sob as leis brasileiras e que

tenha sua sede e administração no País”, e permitia à lei conceder proteção e

benefícios especiais temporários à empresa de capital nacional e estabelecer outras

condições e requisitos, como o controle das atividades tecnológicas, quando entender

ser um setor imprescindível ao desenvolvimento tecnológico nacional. Assim, a fim de

acabar com esta distinção em relação ao capital e, por consequência, com os

remanescentes da reserva de mercado, o artigo 171 é revogado pelo artigo 3o da

Emenda Constitucional 6/95. Já no fido ano de 1997 encerraram-se também os

incentivos de 50% de IR para empresas de informática e da capitalização incentivada

(SEPIN, 2003).

A isenção de IPI previsto na Lei 8.248/91 para durar até outubro de 1999, por

outro lado, permaneceu como um importante incentivo à indústria. Um ano antes do

fim da vigência, a indústria e setores do governo começaram a se movimentar para

discutir uma renovação dos incentivos. O então Ministro da Ciência e Tecnologia,

Bresser Pereira, foi um dos que defendeu amplamente a renovação dos incentivos. O

argumento pró-renovação da Lei descreve o setor como prioritário para a economia

brasileira, como meio capaz de alavancar a modernização e competitividade de todos

os setores produtivos da atividade econômica do país e, consequentemente, apoiar o

seu desenvolvimento econômico e social. Para além, foi encomendado um estudo

pelo Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) quanto à importância dos incentivos

que mostrava que para a quase totalidade das empresas a isenção de IPI e a redução

do IR foram muito importantes tanto para a competitividade empresarial como para o

desenvolvimento tecnológico. Portanto, a extinção desses benefícios teria um impacto

significativo sobre a atividade tecnológica.

Apesar do posicionamento favorável do governo em relação à renovação

destes incentivos a decisão ficou travada no Congresso pelo conflito de interesses do

governo e dos parlamentares da bancada norte do país, em especial do estado do

42

Amazonas. Para este segundo grupo a política de informática era identificada como

conflitante com o esforço de regionalização industrial realizado através da política

pública da Zona Franca de Manaus, que definia a área como de livre comércio de

importação e exportação, além de aplicar incentivos fiscais especiais (TAVARES,

2001). Os benefícios aplicados à Zona Franca na década de sessenta haviam sido

garantidos até 2013 pela Constituição de 1988, e esta movimentava um grande

volume de recursos financeiros proveniente do setor eletroeletrônico, constituindo o

maior polo de desenvolvimento industrial daquele estado.

A legislação aplicada à região oferecia incentivos fiscais às empresas de

informática que lá se instalassem (sendo o principal a isenção de IPI), tendo também

que cumprir com contrapartidas de pesquisa e desenvolvimento e grau de agregação

de valor local, semelhante à Lei de Informática. Dado à semelhança, os parlamentares

defensores da Zona Franca viam na política de informática uma concorrência muito

forte ao desenvolvimento industrial da região, já que, se as empresas de informática

poderiam receber os mesmos incentivos instalando-se em polos industriais já

consolidados (em especial na região sudeste), não haveria maiores estímulos ou

razão no seu deslocamento para a região amazônica.

O conflito entre a política de informática e a ZFM é, portanto, uma luta de

interesses entre duas políticas públicas que apresentam pontos de contradição e

incoerência entre si. Os diferentes parlamentares que defendiam um e outro grupo

buscavam atender as necessidades e anseios de suas regiões, buscando com isso

atrair e criar incentivos para a instalação de empresas de informática. Para viabilizar

a aprovação do projeto, foi fechado um acordo que trazia: a redução do prazo da

prorrogação da Lei de Informática, que passaria a valer apenas até 2009, havendo um

aumento gradual da tributação a partir de 2001; uma alíquota diferenciada para as

regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, que garantiria uma redução em torno de 1%

no preço final dos produtos dessas regiões; e parte dos recursos exigidos de pesquisa

e desenvolvimento (5% do faturamento bruto) deveriam ser utilizados em instituições

de ensino das mesmas regiões mencionadas, além do 0,5% que deveria ir para os

fundos setoriais. Findados os conflitos, o projeto foi aprovado pelo Congresso

Nacional e promulgado em janeiro de 2001 como a Lei 10.176.

43

2.2.3 Governo Lula e a Segunda Renovação da Lei de Informática (2004).

Em 2000 iniciou-se a crise no mercado financeiro internacional envolvendo as

empresas de alta tecnologia que ficou conhecida como “crise das ponto-com”. Essa

foi a primeira grande crise estrutural pela qual passaram as empresas de informática,

com diminuição real do valor de suas vendas. Podem ser citadas como causas a

explicar parcialmente o problema: métodos de produção mais eficientes que passaram

a demandar menores estoques; o investimento excessivo das firmas, especialmente

em capacidade de telecomunicações, esperando uma demanda por serviços que não

se realizou; a saturação de mercados relevantes para essas empresas, como o de

computadores pessoais nos Estados Unidos e o de telefonia celular na Europa; um

ajuste nos preços das ações e valores mobiliários das empresas (o estouro da bolha);

e a guerra de preços entre as empresas quando a crise deflagrou. Em 2002 as firmas,

especialmente as de maior porte, retomaram seus investimentos, havendo uma

concomitante volta do consumo. A recuperação, entretanto, não ocorreu em igual

intensidade nos diversos setores e países nos quais opera a indústria, causando uma

recomposição no quadro e mapa de atividades. Os setores de consumo e negócios

(computadores pessoais, banda larga e aparelhos de telefonia celular) apresentaram

crescimento mais acelerado, em detrimento de bens de investimento, como a

infraestrutura em telecomunicações, que sentiriam por mais tempo os efeitos do

superinvestimento (OCDE, 2004).

Neste contexto, o governo Lula da Silva em 2003, traz de volta à pauta a política

industrial em seu Plano Plurianual, deixando clara intenção de voltar à promoção

setorial e estabelecer um marco regulatório e de incentivos à indústria. Segundo a

orientação estratégica do plano, a política industrial deveria atuar em dois níveis:

horizontal e vertical. As políticas horizontais deveriam reduzir o custo Brasil e buscar

isonomia de tratamento das exportações e importações brasileiras de bens e serviços.

Pode-se identificar então, analisando a natureza dessas medidas, um elemento de

continuidade com os ideais macroeconômicos seguidas pelo governo anterior.

Entretanto, tais medidas apenas são insuficientes para diversificar a produção e

aumentar a competitividade. Para tanto, o governo reconhecia a importância de

políticas verticais para setores estratégicos (MPOG).

Ao final de 2003 o governo lança as Diretrizes da Política Industrial, Tecnologia

e Comercio Exterior (PITCE), que dá especial destaque nos temas de inovação,

44

pesquisa e desenvolvimento e setores intensivos em tecnologia, dentre eles, dois

relacionados ao complexo de informática: software e semicondutores. Compreende-

se a importância econômica e social em desenvolver tais setores, bem como o

problema de sua baixa contribuição a pauta de exportações e baixa competitividade

internacional. No mesmo ano, o Ministério da Ciência e Tecnologia promove o I

Seminário Resultados da Lei de Informática, reunindo empresários, profissionais,

professores e pesquisadores atuantes em empresas beneficiárias dos incentivos da

Lei, e em instituições de ensino e pesquisa que receberam recursos da contrapartida

da Lei, bem como representantes dos órgãos da administração pública. O seminário

teve por objetivo discutir a Lei de Informática e o estímulo a investimentos em

pesquisa, desenvolvimento e produção (SEPIN, 2004).

O segundo processo de renovação da Lei de Informática começa com a

reforma tributária proposta pelo governo Lula na PEC 41/03. O objetivo central da

reforma era a racionalização e simplificação dos tributos, e promoção da justiça social,

desonerando as pessoas de menor renda. Contudo, tributaristas argumentavam que

a proposta, se aprovada nos termos iniciais, traria novas irracionalidades ao sistema

tributário nacional e aumentaria a carga tributária, o que levou a um longo debate e

processo de negociações no Congresso. Por fim, a composição final do documento

trazia, além da reforma tributária, a prorrogação da ZFM e a renovação da Lei de

Informática por mais dez anos, pelo reconhecimento da importância destas para o

desenvolvimento econômico e o fortalecimento da pauta de exportações de produtos

manufaturados.

Ao final de 2004, o presidente sanciona a Lei 11.077, estabelecendo que

produtos e bens de informática desenvolvidos no país teriam uma maior redução na

carga de IPI do que aqueles que fossem simplesmente fabricados localmente.

Também foi escalonado o término gradual dos incentivos (fasing-out) até uma alíquota

mais alta de IPI em 2016 (30%), que valerá até o final 2019. A diferença da carga

tributária incidente entre os dois grupos não chega a ser grande. O valor da redução

de IPI é apenas 15% maior para os produtos desenvolvidos no país (95%) do que para

os demais (80%) até 2014, e a partir de 2016 ambos terão o mesmo benefício de 70%

a menos no valor do imposto.

Apesar de obter sucesso primeiros anos após a renovação, a política de

informática ainda apresenta falhas no que tange a sustentabilidade do

45

desenvolvimento do setor e na pesquisa e desenvolvimento em território nacional,

como será discutido no terceiro capítulo deste trabalho.

2.2.4 Mudanças na Política de Informática Brasileira à Luz dos Elementos

Teóricos.

O âmbito teórico e ideológico da política de informática foi alterado

profundamente ao longo da década de noventa. Pode-se delinear, de forma geral,

duas fases dessa mudança: um primeiro momento marcado pelo embate entre a visão

liberalista neoclássica, propondo a rápida extinção da reserva de mercado, e um

projeto que preservava alguma ação estatal localizada de incentivo à inovação, com

um viés que pode ser considerado neoschumpeteriano e desenvolvimentista; num

segundo momento em que se percebe a ausência de um fulcro teórico econômico

lastreando o debate, passando este a ser baseado no conflito com os partidários da

ZFM.

Como identificado na primeira parte desse capítulo, o conjunto de ações

governamentais nas décadas de setenta e oitenta estão muito próximos de uma

clássica estratégia de estufa, propostos por List. Contudo, as pressões externas, as

regras rígidas de tratados internacionais sobre o livre comércio e as diversas críticas

e problemas ressaltados por empresários e consumidores inviabilizam a continuidade

dessa política no Brasil a partir da década de noventa. Ainda assim, é possível traçar

um paralelo teórico para cada opção que surge dos debates sobre a Lei 8.248/91 e

do novo modelo adotado.

A proposta marcadamente liberal aparece ainda na década de 1980, defendida

pelo MEFP, que trazia como ideia central a rápida abertura do setor à concorrência

externa, firme extinção de quaisquer benefícios às empresas nacionais e restrições

ao capital externo. A proposta ditava ainda que o Estado deveria se abster de qualquer

política de intervenção no setor a partir de então. Este projeto tem um claro

alinhamento teórico neoclássico a medida em que a exclusão do Estado do jogo

econômico revela uma crença na capacidade auto regulatória do livre mercado para

a alocação mais eficiente dos recursos. A intervenção estatal seria a principal

responsável pelos desequilíbrios e ineficiências econômicas. Esta visão, portanto, não

deixa qualquer espaço para reflexão sobre a constituição de capacitação tecnológica

local, desenvolvimento industrial ou construção de vantagens comparativas ao longo

46

do tempo. O desenrolar do comércio seria responsável por definir se as empresas

brasileiras de informática teriam condições de competir com seus concorrentes

externos, ou se, ao contrário, elas representavam um investimento equivocado de

capital e recursos humanos.

Já a visão neoshcumpeteriana se faz presente no substitutivo Luiz Henrique.

Apresentado como alternativa à PICE, o substitutivo demonstrava uma preocupação

com a construção e manutenção de capacitação tecnológica nacional. O governo

federal preservaria uma margem de manobra para intervenção no setor através das

regras para formação de joint-ventures e para entrada do capital externo, e dos

incentivos fiscais às empresas locais. O paralelo evolucionista se encontra no papel

ativo do Estado na preservação das capacidades tecnológicas e empresariais já

construídas, e na promoção da competitividade para que essas empresas pudessem

se manter no mercado. Conforme exposto no primeiro capítulo deste trabalho, a

corrente neoschumpeteriana aceita e propõe tanto medidas de cunho horizontal como

mecanismos seletivos de política, levando empresas ao aprimoramento e à busca de

métodos mais eficientes de produção no longo prazo (eficiência dinâmica).

A princípio, a Lei de Informática resultante deste embate foi a tentativa de

conciliar estas duas ideologias, trazendo, ainda que severamente abrandadas,

possibilidades de atuação estatal vertical para a implementação de uma política

industrial, como os incentivos fiscais, a preferência nas compras governamentais e as

contrapartidas em pesquisa e desenvolvimento. Contudo, os momentos seguintes de

discussão em torno da política de informática e as duas renovações da Lei são

marcados pelo desvio do debate para longe das fundamentações teóricas econômicas

e políticas. O cerne da discussão encontrava-se entre os partidários da política da

informática e aqueles que a identificam como um empecilho à política pública de

desenvolvimento regional de Manaus.

Observando todo o cenário, fica evidente que as medidas de cunho liberal, por

si só, exporiam uma indústria despreparada, sem tempo de modernização e

adaptação aos padrões internacionais, à forte pressão externa. As reduções e

isenções (IPI), os incentivos semelhantes para pesquisa e investimentos nas

empresas de informática (IR), as exigências de contrapartida em pesquisa, tanto

interna quanto conjunta com universidades e centros de pesquisa e os fundos setoriais

seriam tão condenadas quanto a reserva de mercado pelo viés neoliberal, acusadas

47

de ineficiência ao alterar os sinais e custos de oportunidade do sistema de preços de

mercado. Dessa forma, esta política levaria os agentes menos competitivos a obterem

maiores lucros por uma discriminação tributária, ou direcionando a utilização de

recursos para atividades (P&D) que poderiam não trazer o melhor retorno do

investimento realizado.

A importância e resultados destas medidas podem ser reconhecidos pelo viés

evolucionista, onde essas ações são vistas como geradoras de eficiência em termos

sistêmicos e competitividade empresarial ao longo do tempo. Sob essa perspectiva,

esperava-se que as empresas de informática que aderiram à política utilizassem os

incentivos para garantir sua sobrevivência estimulando a inovação tecnológica, com

externalidades positivas que viriam a beneficiar economicamente o país. Esta

contribuição deu-se não apenas em função das reduções fiscais, mas principalmente

pela arquitetura de incentivos que fez com que empresários, nacionais e estrangeiros,

preservassem no país a parcela final do processo de montagem dos equipamentos,

incentivando, ainda que em menor grau, as empresas a manterem suas instalações

no território nacional. Esta seria uma forma de tentar obter eficiência e competitividade

no longo prazo. Desta forma, parece haver evidências suficientes para argumentar

que a política de informática tem por base tanto elementos provenientes de uma

racionalidade econômica neoclássica quanto neoschumpeteriana.

2.3 A Estratégia Chinesa de Desenvolvimento Industrial.

A formação da indústria eletroeletrônica chinesa remonta às reformas

liberalizantes da segunda metade da década de 1970. Ao fim do regime de Mao Tsé-

Tung, com sua morte em 1976, a posição de chefe-de-estado foi ocupada

provisoriamente por vinte vice-líderes (até 1978), que buscaram ativamente novas

políticas para conseguir investimento externo e desenvolvimento industrial. Não se

pretendia adotar um novo modelo econômico, mas sim políticas direcionadas que

permitissem avanços incrementais de baixo risco na resolução dos principais gargalos

do sistema econômico. Neste intuito, passou-se a observar a estratégia japonesa de

desenvolvimento industrial em seu período de maior crescimento (1956-1972), dado

à maior similaridade de condições estruturais, logísticas e culturais do Japão se

comparado às economias ocidentais. Os líderes chineses concluíram que o sucesso

48

japonês foi resultado da orientação e planejamento estatal aliados a políticas

industriais robustas de longo prazo. Assim, política industrial foi debatida e aprovada

como uma interface aceitável entre as ferramentas de Estado e os mecanismos de

competição do mercado (HEILMANN E SHIH, 2013).

A partir de 1978 e o início do novo governo de Ye Jianying o governo passa a

focar seus esforços na atração de Investimento Direto Externo (IDE) afim de agregar

técnicas gerenciais atualizadas e novas tecnologias capazes de modernizar a

economia do país. Com esse objetivo, em 1980, são criadas as quatro primeiras Zonas

Econômicas Especiais (ZEEs) estrategicamente localizadas na região costeira

próxima de Hong Kong e Taiwan. Estas regiões, de forma análoga à Zona Franca de

Manaus brasileira, ofereciam incentivos tributários e isenção de imposto de renda às

ao capital estrangeiro ali investido, além de regime aduaneiro especial de drawback,

ou seja, a isenção, suspenção ou restituição de tributos incidentes em insumos

importados utilizados na produção voltada à exportação. Assim, a concessão destes

incentivos às empresas instaladas, sejam elas chinesas, estrangeiras ou joint

ventures, estava condicionada à exportação de toda ou parte de sua produção

(HAUSER et al, 2007). É importante lembrar, contudo, que a implementação de

iniciativas socioeconômicas e o estabelecimento de metas de desenvolvimento são

feitas na forma dos Planos Quinquenais, como instituídos desde 1953 pelo Partido

Comunista Chinês, até os dias atuais.

A década de 1980 representou um período de formação e maturação da base

tecnológica, contudo, apesar dos grandes investimentos, grande parte da produção

ainda era trabalho-intensiva, e uma parte mínima desta compunha a montagem de

produtos finais. Neste contexto, o governo chinês começa a formular as primeiras

políticas industriais verticais de cunho evolucionista até então. Segundo Nolan (2001),

em 1989, o Conselho de Estado selecionou um grupo de 120 empresas para liderar a

expansão industrial chinesa. Dentre elas encontravam-se 8 empresas de geração de

energia, 3 mineradoras de carvão, 6 automobilísticas, 10 eletrônicas, 8 siderúrgicas,

14 de produção de máquinas, 7 químicas, 5 construtoras, 5 transportadoras, 6

aeroespaciais e 5 farmacêuticas. Todas empresas de setores tradicionalmente

caracterizados por fortes ganhos de escala e escopo, na visão do autor, os mais

importantes setores para a modernização e progresso industrial e tecnológico das

sociedades avançadas.

49

A partir da análise do escopo de atuação dessas empresas, o governo passa a

elaborar uma política industrial seletiva e orientada como forma de consolidar os

setores industriais considerados estratégicos, como os de alta tecnologia e capital-

intensivos. A melhora e o condicionamento da capacidade competitiva dos setores

correspondentes às empresas selecionadas teriam uma condução combinada com

outras diretrizes no âmbito de uma estratégia nacional de desenvolvimento,

concatenando as políticas de comércio exterior, cambial, tecnológica e de atração de

investimento externo. Ainda, segundo Masiero, concomitantemente ao estímulo dos

setores supracitados, outros ramos da indústria teriam sua produção suprimida ou

desestimulada, como os de bens e máquinas de baixa qualidade, bens de consumo

duráveis de alto consumo elétrico, bens de luxo, bem como a eliminação da

exportação de bens escassos no mercado interno (MASIERO E COELHO, 2014).

A coordenação e o plano central dessa política industrial foram

institucionalizados com o Plano Decenal (1991-2000), detalhadas minuciosamente

nas Diretrizes de Política Industrial para os Anos 1990, e tiveram impacto direto nos

Planos Quinquenais seguintes. A estratégia de implementação dessas diretrizes

assumiu contornos bem definidos em duas fases: a primeira perfazendo um ciclo de

fundamentação, composta pelo Oitavo (1991-1995) e Nono (1996-2001) Planos

Quinquenais; e a segunda de consolidação de especificidades, composta pelos

Planos subsequentes, o Décimo (2001-2005) e Décimo Primeiro (2006-2010). Durante

a primeira fase, o Estado assume o papel decisivo na alocação de recursos, provendo

infraestrutura, fornecimento de energia e matérias-primas, além de subsidiar sua base

tecnológica via importação de bens de produção de alta tecnologia, principalmente no

setor metal-mecânico, com vistas a incrementar a manufatura para bens exportáveis

com maior valor agregado. Nas palavras de Masiero e Coelho (2014):

“A análise das prioridades dos dois primeiros ciclos revela a escolha estratégica do Estado por primeiramente consolidar as bases da industrialização do país, direcionadas para estimular setores dinamizadores e criar condições estruturais e microeconômicas para o desenvolvimento competitivo dessas indústrias.” (MASIERO E COELHO, 2014, p. 145).

A segunda fase, por sua vez, apresenta uma mescla entre a determinação de

metas de logo prazo e fortes intervenções estatais de curto prazo, de forma a otimizar

a estrutura industrial dos setores alvos da fase anterior. Estas indústrias ainda se

encontravam em processo de consolidação, principalmente no que tange a promoção

de economias de escala e reorganização produtiva provenientes da formação de

50

conglomerados e joint ventures. Lin (2001) destaca que, nesta fase, além da maior

atração de investimentos estrangeiros, começaram a ser sentidos os resultados dos

vários programas de desenvolvimento técnico da década de 1980. Dentre eles o autor

destaca: o Programa de Tecnologias-Chave de 1982; o Programa 863 de 1986, que

criou vários laboratórios de tecnologia avançada; o Programa Torch, de 1987, de

ênfase na educação em ciência e tecnologia; o Programa Nacional de Novos Produtos

de 1988; e o Programa Nacional de Centros de Pesquisa em Engenharia e Tecnologia

de 1992 (LIN, 2001).

De acordo com Gabriele (2001), o mais importante destes programas em

relação ao setor eletroeletrônico foi o Programa Torch, que tinha por objetivo fomentar

a comercialização e industrialização de projetos de alta tecnologia através do

mercado, ou seja, aplicar o P&D na produção e comercialização de produtos. Segundo

o autor, o Programa Torch é parte de um conjunto de diretrizes que conduzem o

desenvolvimento de indústrias de nova tecnologia, e teve notável efeito no

desenvolvimento do cluster de pequenas e médias empresas eletrônicas de Beijing,

contribuindo para sua expansão em direção ao interior do país (GABRIELE, 2001).

Ao final da década de 1990, o governo chinês entendia que o sucesso do

desenvolvimento econômico nacional dependia grandemente da inovação científica e

tecnológica. Assim, o então Vice Premier do Partido Comunista Chinês, Zhu Rongji,

anuncia a maior abertura comercial e a quebra dos obstáculos ao desenvolvimento da

força produtiva. Empresas estrangeiras seriam encorajadas a abrir instituições de

pesquisa e desenvolvimento em território chinês, ao mesmo tempo em que empresas

nacionais seriam encorajadas a conduzir suas práticas de P&D em países

estrangeiros, como forma de promover a transferência de tecnologias, conhecimento

técnico e recursos aos setores de alta tecnologia chineses (AMIRI et. al, 2013).

Com essas metas, o governo chinês, a partir de seu Décimo Plano, promoveu

as seguintes ações: ajustes na estrutura de produção, estimulando a ampliação e uso

de novas tecnologias e fornecendo suporte a grandes corporações de maneira a

acelerar suas reestruturações; reorganização interna dos setores, formando grupos

empresariais de grande escala de produção, bem como fomentando a formação de

empresas de médio e pequeno portes, as quais fabriquem produtos específicos;

estímulo à modernização dos sistemas de gestão permitindo a participação privada

em empresas estatais; reorientação internacional, ingressando na Organização

51

Mundial do Comércio e incentivando a internacionalização de suas empresas

(Marrone, 2006).

Dando continuidade à essa primeira metade da década de 2000, o Décimo

Primeiro Plano apresentou o desenvolvimento da indústria de informação. Para este

período, o Ministério da Indústria e Tecnologia da Informação (MIIT) estipulou as

seguintes metas: elevar a indústria chinesa na cadeia de valor global para uma

posição de manufaturas e serviços de alto valor agregado; desenvolver marcas de

reconhecimento internacional para as multinacionais do país e aumentar a capacidade

doméstica de pesquisa e desenvolvimento; foco contínuo dos esforços de incentivo

governamentais e subsídios à busca de novas tecnologias; nutrir o desenvolvimento

e a elevação dos padrões produtivos chineses; e acelerar a construção de redes de

tecnologia da informação, particularmente em relação à transmissão de dados em

zonas rurais, telecomunicações e redes telefônicas (AMIRI et. al, 2013). Masiero e

Coelho (2014) ressaltam ainda que grande parte desta reorganização contou com a

atração e incentivo do capital internacional, que tem sido encorajado, restrito ou

mesmo proibido, de acordo com as diretrizes do Foreign Investment Industrial

Guidance Catalogue, publicado em 1995 e com sua última versão dada em 2011.

Já ao setor eletroeletrônico, dentre os objetivos dessa segunda fase, aplicava-

se também a redução da dependência dos bens importados, e, consequentemente, a

constituição de capacidade produtiva doméstica. As ações do Estado, portanto, se

concentraram primeiramente na redução da dependência produtiva externa por meio

da atração da produção estrangeira (na forma de investimento direto externo) de

artigos mais intensivos em trabalho e com tecnologia já consolidada na China. Os

principais motivadores desta migração seriam, principalmente, as vantagens

locacionais e a abundância de mão-de-obra barata. Destaca-se também, como

estratégia do governo chinês, o incremento da capacidade produtiva doméstica, com

incentivos governamentais (fiscais e creditícios) amplamente concedidos na

implementação de parques industriais e zonas francas (BOULTON, 1997). Conforme

Masiero e Coelho (2014):

“Na busca por promover o alinhamento entre o crescimento dos principais indicadores de mercados (como produção, vendas e faturamento) com a P&D e projeto defasados, o governo chinês rompeu o padrão de inovação, passando a fornecer, seletivamente, apoios mais robustos aos segmentos do setor eletroeletrônico considerados prioritários, classificando os investimentos em projetos de três tipos: os competitivos, estruturais e de bem-estar público.” (MASIERO E COELHO, 2014).

52

É importante ressaltar que a política industrial chinesa voltada à ciência e

tecnologia é caracterizada por sua atuação em duas esferas distintas. O Estado

centraliza, por meio do Ministério da Ciência e Tecnologia (MOST), a coordenação de

programas de pesquisa e desenvolvimento, patrocinando tecnologias de alto nível e

pesquisa de fronteira tecnológica, já no campo das tecnologias de baixo nível, as

políticas são descentralizadas e orientadas pela atuação do mercado (HAUSER et.al,

2007). Para o setor eletroeletrônico, especificamente, foram criadas instituições

responsáveis pela coordenação de suas principais atividades, orientadas pelas

diretrizes estratégicas determinadas no âmbito dos Planos Quinquenais. As mais

importantes delas são o Ministério da Indústria Eletrônica (MEI) e a Comissão Estatal

de Ciência e Tecnologia (SSTC), que coordenaram os esforços governamentais

concentrados para que os incrementos desse setor fossem realizados por meio de

inovações endógenas (indigenous innovation), aplicação de tecnologia, consolidação

da indústria (clustering) e cooperação internacional.

2.3.1 A Estratégia Chinesa à Luz dos Elementos Teóricos.

Enquanto no Brasil as diferentes ideologias econômicas alimentaram debates,

que muitas vezes resultaram em conflitos de interesse político envolvendo o papel do

Estado no desenvolvimento econômico, a herança política chinesa de viés socialista,

construída e enraizada ao longo do regime de Mao Tsé-Tung, dá ao Estado posição

central na alocação dos recursos econômicos. O sistema político unipartidário também

dá ao país um grau de coesão política que facilita o direcionamento e planejamento

econômico a longo prazo.

Dadas as diferenças na estrutura política, a China, assim como o Brasil,

apresenta elementos neoclássicos e neoschumpeterianos em suas políticas públicas,

com a intensificação do viés evolucionista ao longo do período estudado. Ainda que

de maneira muito modesta, pode-se notar as influências neoclássicas na percepção

do governo da necessidade de abertura e maior inserção da economia chinesa no

mercado internacional para o desenvolvimento socioeconômico do país, bem como

no plano implementado no início da década de 1980 de correção das falhas de

mercado da economia chinesa que poderiam, em resultado ao choque com um

53

mercado internacional altamente competitivo, causar efeitos deletérios à indústria

nacional.

Os elementos evolucionistas, por sua vez, começam a surgir a partir de 1989,

quando o governo selecionou de firmas, caracterizadas por longas cadeias produtivas

que permeavam o maior número de setores possível, afim de elaborar uma política

industrial seletiva e orientada, que fizesse o máximo uso do efeito cascata de spill

overs e promovesse a consolidação dos setores industriais considerados estratégicos.

O maior movimento da China em direção aos ditames da escola neoschumpeteriana

acontece ao final da década de 1990, quando a China incorpora a inovação científica

e tecnológica aos interesses de Estado, implementando uma política associativa

capaz de articular os interesses da iniciativa privada e pública na formação de um

sistema nacional de inovação.

Assim, os planos da década de 2000 incentivaram a aceleração do fluxo de

informações, a expansão e competição frente ao mercado externo. O Décimo Plano

foi o principal responsável pela quebra da inércia do sistema produtivo. As medidas

adotadas alteraram a estrutura produtiva do país, gerando incertezas controladas e

promovendo a reorganização interna dos setores, tal qual “destruição criadora”

descrita por Schumpeter. Já o Décimo Primeiro Plano representa a consolidação da

cultura da inovação, permitindo ao Estado delegar grande parte da responsabilidade

e dos esforços de pesquisa à empresas privadas, enquanto se concentra na

regulamentação e estimulo e coordenado de investimentos setoriais.

54

CAPÍTULO 3 – ANÁLISE COMPARATIVA DOS RESULTADOS EM BRASIL E

CHINA.

Embora relativamente jovem, o complexo eletrônico vem rapidamente

ocupando papel de destaque, principalmente a partir da convergência digital. O que

era tratado de forma separada como comunicação de voz, processamento de dados

ou radiodifusão de sons e imagens, com o advento da digitalização pôde migrar para

tecnologias comuns, materializadas em infraestrutura, canais de comunicação,

protocolos e padrões. A cadeia produtiva de bens eletrônicos perpassa outros grandes

setores, como a indústria química e a metalúrgica, seja como insumo ou produto final.

Nessa esteira da convergência tecnológica, segue a convergência de mercados,

permitindo que as empresas comecem a atuar em áreas de negócio diversas das suas

origens (GUTIERREZ, 2010).

Por este motivo, o presente capítulo busca analisar como as políticas de

incentivo adotadas no Brasil e na China, vistas no capítulo anterior, afetaram o

desenvolvimento do setor de informática nos dois países. Este esforço será realizado

em duas etapas. A primeira visa demonstrar as diferenças de investimento em P&D

de forma geral e capacitação de recursos humanos nas duas economias, fatores

fundamentais e de impacto direto e indireto sobre o setor de eletrônicos. Em seguida

será feita uma análise dos principais pontos em que diferem os setores de eletrônica

do Brasil e da China. Esta análise terá como base estudos sobre o setor e dados

secundários.

3.1 Esforços de Inovação no Brasil e na China.

A estrutura formal dos sistemas nacionais de Ciência, Tecnologia e Informação

(CT&I) da China e do Brasil apresentam pontos semelhantes: ambos contam com um

Ministério específico (MOST na China e o MCT no Brasil), com instâncias superiores

de coordenação e um conjunto de atores descentralizados (Universidades, Institutos

de Pesquisa e Empresas). Contudo, observam-se diferenças profundas na forma em

que os esforços de pesquisa se dão em ambos países. A China, quando comparada

ao Brasil, desfruta de um grau consideravelmente maior de centralização das decisões

55

e um peso mais acentuado do Grupo de Coordenação Nacional de C&T e Educação,

onde são concebidos e acompanhados os grandes planos para CT&I (IEDI, 2011).

FIGURA 1 – Estrutura dos Sistemas Brasileiro (direita) e Chinês (esquerda) de

Inovação.

Fonte: IEDI (2011).

Quer em termos gerais ou setoriais, o sistema chinês de formulação e

implementação de planos quinquenais confere um caráter gradativo e sequencial ao

seu planejamento de desenvolvimento. A maior eficácia do sistema chinês frente ao

sistema brasileiro de fomento à P&D emana de duas grandes diferenças nos

ambientes destes países: a primeira se dá em uma cultura de planejamento de longo

prazo já estabelecida como rotina para todos os órgãos do governo chinês e o

reconhecimento das políticas públicas dede CT&I como políticas de Estado, enquanto

no Brasil estas são políticas de governo, tendo seu foco revisto segundo os interesses

do governo vigente; enquanto a segunda se encontra no favorecimento da

implementação dos programas pelo grau de comando e controle que o Estado chinês

possui sobre muitos dos atores envolvidos, que em grande parte dependem

diretamente do governo (empresas estatais, institutos federais de pesquisa, etc.) ou

estão sujeitos a regras bem mais rígidas que os correspondentes brasileiros, inclusive

no que tange ao IDE.

56

Outro fator decisivo no rápido desenvolvimento asiático está no dinamismo da

economia chinesa. Segundo o IEDI (2011), “O dinamismo cria outro ambiente,

estimula o investimento privado, muda culturas e comportamentos, induz o risco,

coloca a economia em contato com o mundo e premia o sucesso” (IEDI, 2011, p. 6).

Neste sentido, é possível notar uma integração muito maior do setor eletroeletrônico

na China, onde o crescimento das exportações de componentes e produtos

finalizados acompanhou o crescimento da economia, enquanto no Brasil o

crescimento econômico implicou um aumento nas importações destes mesmos bens.

A Tabela 1, a seguir, reflete o impacto mútuo dos fatores supracitados sobre os

gastos em P&D em relação às respectivas paridades de poder de compra do PIB do

Brasil e da China. Entre 2000 e 2009, o gasto da China em P&D passou de 0,9% para

1,7% do PIB, um desempenho impressionante frente ao gasto brasileiro, que passou

de 1,0% para 1,2%. Neste período a economia chinesa sofreu grandes

transformações estruturais (vide as diretrizes de seus planos quinquenais),

multiplicando seu PIB por três, enquanto a economia brasileira apresentou

movimentos mais cautelosos aumentando seu PIB em pouco mais de 60%. Assim, o

investimento real chinês em P&D, que já era mais de duas vezes o brasileiro em 2000

(2,2), atingiu ao final da década um valor 6,5 vezes maior que o praticado no Brasil.

TABELA 1 – Gastos em P&D em relação ao PIB e Gastos em P&D 2000-2009.

China

(% PIB)

Brasil

(% PIB)

China (*)

(% PIB2000)

Brasil (*)

(% PIB2000)

China/Brasil

(**)

2000 0,9 1,0 0,9 1,0 2,2

2001 1,0 1,0 1,1 1,1 2,4

2002 1,1 1,0 1,3 1,1 3,0

2003 1,1 1,0 1,6 1,1 3,6

2004 1,2 0,9 1,9 1,1 4,3

2005 1,3 1,0 2,4 1,2 4,7

2006 1,4 1,0 2,9 1,4 5,2

2007 1,4 1,1 3,5 1,7 5,2

2008 1,5 1,1 4,2 1,8 5,7

2009 1,7 1,2 5,1 1,9 6,5

Fonte: Banco Mundial apud IEDI (2011). Obs: (*) dados do gasto em P&D de cada ano, em US$ ppc, em relação ao PIB de 2000. (**) Relação entre os valores absolutos dos gastos em P&D da China e do Brasil, medidos em US$ ppc de 2000.

57

Apesar da importância dos volumes de investimentos nos respectivos sistemas

nacionais de CT&I, as principais diferenças entre Brasil e China estão na forma e nos

objetivos da aplicação destes investimentos nos elementos componentes de seus

respectivos sistemas. Neste sentido, destaca-se a capacitação e alocação de recursos

humanos. Com uma população “apenas” sete vezes maior que o Brasil, as matrículas

em cursos de pós-graduação nas áreas de ciência, tecnologia e engenharia na China

são doze vezes maiores. Igualmente importante, como demonstrado pela Tabela 2, é

a diferença do viés de formação de nível superior dos dois países. Em todas as

categorias, o número de engenheiros chineses concluintes é múltiplas vezes maior

que o correspondente brasileiro. O baixo percentual de egressos em cursos de

engenharia no Brasil afeta negativamente a disponibilidade de recursos humanos

capacitados, especialmente no que tange a velocidade e capacidade de inovação

quando comparada ao observado na China.

TABELA 2 – Concluintes de Ensino Superior e as Pós-Graduação por Área de Estudo:

Brasil e China: 2009 e Número Absoluto e per capta.

Brasil Brasil (%) Brasil

(*)

China China (%) China

(*)

Ensino Superior (Integral) 722.202 100,0% 37,5 2.455.359 100,0% 18,4

Ciências 64.291 8,9% 3,3 264.494 10,8% 2,0

Engenharia 38.826 5,4% 2,0 763.635 31,1% 5,7

Ensino Superior (3 anos) 104.726 100,0% 5,4 2.855.664 100,0% 21,4

Ciências - 0,0% 0,0 1.543 0,1% 0,0

Engenharia 16.601 15,9% 0,9 1.154.793 40,4% 8,6

Ensino Superior (total) 826.928 100,0% 43,0 5.311.023 100,0% 39,7

Ciências 64.291 7,8% 3,3 266.037 5,0% 2,0

Engenharia 55.427 6,7% 2,9 1.918.428 36,1% 14,4

Doutores 11.368 100,0% 0,5 48.658 100,0% 0,4

Ciências 2.388 21,0% 0,1 9.570 19,7% 0,1

Engenharia 1.284 11,3% 0,1 17.386 35,7% 0,1

Mestres 38.800 100,0% 1,9 322.615 100,0% 2,4

Ciências 5.819 15,0% 0,3 32.252 10,0% 0,2

Engenharia 4.986 12,9% 0,3 113.128 35,1% 0,8

Fonte: China Statistical Yearbook, 2010; INEP, Censo Escolar de 2009 e MCT apud IEDI (2011). Obs: (*) para dez (10) mil habitantes.

58

Para além da diferença em recursos humanos, chama ainda mais atenção a

performance da balança comercial chinesa em bens de alta intensidade tecnológica.

Segundo a classificação adotada pela OCDE, os bens considerados de alta tecnologia

são: informática e equipamento de telecomunicações; instrumentos médicos e ótica;

aeronáutica e a indústria farmacêutica, que é parte da química. Cerca de 31% da

pauta chinesa de exportação de manufaturados está associada a este tipo de produto,

contra apenas 11% no Brasil (OCDE, 2008). Como demonstrado na Figura 2, adiante,

observa-se situações opostas nas economias de Brasil e China. Em termos absolutos,

a China apresenta um saldo positivo na balança comercial de manufaturas de alta

tecnologia (US$ 113 bilhões quando se excluí a indústria química e US$ 67 bilhões

quando se inclui o conjunto da química), enquanto o Brasil apresenta déficits (US$ 18

bilhões sem a química e US$ 31 bilhões com a inclusão do conjunto da indústria

química).

A razão por trás desta grande diferença entre balanças comerciais, contudo,

não se dá somente pelo resultado direto da maior dimensão da economia chinesa,

mas também em grande parte à uma das iniciativas de seu Décimo Plano: elevar a

posição de sua manufatura na cadeia de valor internacional, elevando seu índice de

Valor Agregado à Manufatura (MVA). Assim, a China ampliou progressivamente a

participação de suas empresas na cadeia internacional de produção de bens de alto

valor agregado (tanto a jusante, quanto a montante). Ao longo de seus dois últimos

planos quinquenais, o peso da China no MVA mundial saltou de 6,7% em 2000 para

15,6% em 2009. No mesmo período, a participação brasileira no MVA manteve-se em

1,7% (UNIDO, 2010).

Há um esforço do governo chinês no que diz respeito ao fortalecimento do

marco regulatório para a proteção das organizações públicas de pesquisa e para

facilitar a transferência e comercialização de conhecimento que não se vê no Brasil.

Segundo Wendler (2013), este empenho na promoção de um equilíbrio entre os

setores público e privado na promoção da inovação pode ser exemplificado nos casos

da Lenovo e Huawei, empresas inovadoras de capital chinês do ramo de informática

e telecomunicações, que construíram suas bases para projeção internacional a partir

de métodos de aprendizado interativo, absorção de tecnologia e parcerias público-

privadas.

59

FIGURA 2 – Exportações e Importações de Bens de Alta Tecnologia: China e Brasil

1996-2008 (bilhões US$).

Fonte: IEDI (2011).

É importante observar que o desempenho superavitário da China está

fortemente baseado na sua indústria de equipamento de informática e de

telecomunicações; o país continua tendo grandes déficits nos segmentos de

aeronáutica, ótica e equipamentos médicos e um pequeno déficit na indústria

farmacêutica. Enquanto isso, o Brasil apresenta superávit exclusivamente no

segmento aeronáutico, que sozinho é incapaz de reverter o sinal negativo do saldo

comercial dos bens mais intensivos em tecnologia (IEDI, 2011).

A Tabela 3 mostra numericamente o grau de importância que o governo chinês

atribui às questões de ciência e tecnologia compreendidas como parte indissociável

de sua estratégia de desenvolvimento desde o início do período pós-Mao, como

descrito no capítulo anterior. Mesmo considerando as proporções populacionais e de

PIB da China, respectivamente 6,9 e 4,7 vezes maiores que o Brasil, o pessoal em

atividade ainda é 15,4 vezes maior, enquanto os gastos em P&D indicam uma

eficiência maior das políticas chinesas em incentivar as empresas privadas a

pesquisar. O dado mais revelador é, contudo, a diferença de produção científica e

60

depósito de patentes. Neste segundo quesito o Brasil se mostrou superior até a

década de 1980, mas foi significativamente ultrapassado pela China, que, em apenas

30 anos, passou a ter mais de 14 vezes o número de patentes registradas pelo Brasil.

TABELA 3 – Indicadores Básicos dos Sistemas de CT&I da China e do Brasil.

Brasil

(A)

China

(B)

B/A

Pessoal em atividade em P&D (mil) (2008) 128 1.965 15,4

Gastos Totais em P&D (bi US$ ppc) (2009) 23,5 155,3 6,6

Gasto Governamental em P&D (bi US$ ppc) (2009) 12,1 41,4 3,4

Gasto das Empresas em P&D (bi US$ ppc) (2009) 11,4 114,2 10,0

Saldo Comercial da Ind. de Alta Tecnologia (bi US$) (2009) (1) -18,4 113,0 -

Saldo Comercial da Ind. de Alta Tecnologia (bi US$) (2009) (2) -30,9 67,0 -

% Exportações Alta Tecnologia/ Exp. manufaturados 14,0% 31,0% 2,2

Papers (Thomson/ISI) – 1981 1.949 1.204 0,6

Papers (Thomson/ISI) – 2009 32.100 118.108 3,7

Patentes (USPTO) – 1980 53 7 0,1

Patentes (USPTO) – 2009 464 6.879 14,8

População (milhões de habitantes em 2011) 192,4 1.336,7 6,9

PIB (2009 – bi US$ ppc) 1.958,8 9.135,3 4,7

Fontes: MCT, OECD e Banco Mundial apud IEDI (2011). Obs: (1) informática, equipamento de telecomunicações, instrumentos médicos e aeronáutica (2) informática, equipamento de telecomunicações, instrumentos médicos, aeronáutica e química

3.2 Os Resultados Sobre os Respectivos Setores Eletroeletrônicos.

Como analisado no capítulo anterior, a política brasileira de incentivo à

produção, pesquisa e desenvolvimento de eletrônicos segue uma estratégia de foco

especial ao setor, muito diferente do plano chinês de desenvolvimento pela integração

da eletrônica com outros setores. Não obstante, como mostra Salles Filho et. al (2012),

a Lei de Informática se mostrou de suma importância para o desenvolvimento do setor

no Brasil. O crescimento do faturamento das empresas beneficiárias foi 1,7 vez maior

do que o das não beneficiárias da indústria, o que possibilitou a estas empresas um

faturamento correspondente a cerca de 50% daquele da indústria nacional não

beneficiada. Em relação à P&D, o investimento total das empresas beneficiárias

61

cresceu 30% de 2003 a 2008, passando de R$ 670 milhões/ano para R$ 879

milhões/ano, com uma média de 40% deste investimento sendo realizado além da

obrigação legal. O autor ressalta, contudo, que em função das mudanças na

legislação (em 2001 e 2004), que reduziram a base de cálculo para investimento em

P&D, as obrigações dos investimentos em P&D, a partir de então, foram inferiores aos

patamares de 1998 a 2001 (SALLES FILHO et. al, 2012).

Nota-se portanto, a eficácia das políticas adotadas na tendência de

investimentos em P&D maiores que a obrigação imposta pela Lei. Todavia, além dos

investimentos serem gradativamente menores a partir de 2000, entre 2006 e 2009,

apenas 1 a cada 5 empresas que desfrutaram dos incentivos da Lei de Informática é

nacional, sendo as outras 4 empresas estrangeiras de grande porte. Destas,

empresas de computadores e celulares encontram-se entre as beneficiárias que mais

investem (SALLES FILHO et. al, 2012).

Em relação à qualificação de recursos humanos, as empresas abarcadas pelos

benefícios da Lei de Informática triplicaram a força de trabalho total entre 1998 e 2008.

Apesar do crescimento deste período, a participação de pós-graduados no total do

contingente humano alocado em P&D caiu pela metade em termos relativos (de 2,4%

para 1,2%). As empresas beneficiárias não apresentaram expansão relevante na

contratação de pessoal de nível superior. A proporção de RH com este grau de

escolaridade em relação ao total de pessoal ocupado em P&D manteve-se em cerca

de 5% ao longo do período estudado. Em outras palavras, a evolução da contratação

de pessoal com nível superior completo foi vegetativa, muito embora em termos

absolutos tenha sido significativa (300% de aumento). É importante destacar que, a

despeito das políticas de desenvolvimento da Região Norte como a Zona Franca de

Manaus, a porção mais significante deste crescimento decorre basicamente da ação

das grandes empresas das Regiões Sul e Sudeste, onde a participação de pessoal

com nível superior em P&D no total de pessoal alocado estabilizou-se em 70% entre

2006 e 2009. Além da pequena e decrescente participação de pós-graduados no total

de RH em P&D, outro aspecto que reforça o foco reduzido em pesquisa é a baixa

ocorrência de publicações: apenas 23% das empresas publicaram, sendo que uma

única grande empresa concentrou 90% das publicações (SALLES FILHO et. al, 2012).

Wendler (2013), por sua vez, atenta para o fato que a iniciativa privada

brasileira tem pouco interesse em setores de alta tecnologia. Segundo o autor, ao

62

contrário do que se observa na China, a maior parte da pauta de pesquisa científico-

tecnológica de instituições público-privadas no Brasil se concentra no agronegócio e

no petróleo, o que dificulta o processo de absorção tecnológica das empresas de

capital nacional, eleva o grau de incerteza e reduz a percepção de rentabilidade do

setor aos olhos de investidores nacionais.

Apesar destas profundas mudanças propiciadas pela Lei de Informática no

Brasil, a pesquisa de Gutierrez (2010) mostra que estas não foram capazes de fazer

frente às forças externas e dar ao país números significantes no mercado internacional

de eletrônicos, como mostra a Tabela 4. Segundo a autora, o predomínio da produção

dos bens eletrônicos encontra-se no Leste da Ásia, especialmente para os

equipamentos de alta escala de produção, como televisores e outros eletrônicos de

consumo, microcomputadores e terminais celulares. Assim, em relação à produção

de eletrônicos, o Brasil ainda figura entre os 3% designados como “Resto do Mundo”.

TABELA 4 – Complexo Eletrônico no Mundo (em %).

Mercado Consumidor Localização da Indústria

Europa 32 Europa 22

América do Norte 27 América do Norte 18

Japão 12 Japão 15

China 10 China 26

Outros Asiáticos 10 Outros Asiáticos 16

Resto do Mundo 9 Resto do Mundo 3

Fonte: Decision apud Gutierrez (2010).

O estudo de Heshmati e Wanshan (2006) mostra ainda a importância do setor

eletroeletrônico no rápido crescimento chinês do período pós-Mao, sobretudo a partir

da década de 1990. Estes autores rejeitam a hipótese do paradoxo da produtividade

de Erik Brynjolfsson (slow computer paradox), que sugere que os avanços nas

tecnologias de informação e comunicação não tem impactos positivos significativos

no aumento da produtividade e que os investimentos de países em desenvolvimento

nesses setores seriam, portanto, um desperdício de recursos. Não obstante, segundo

seus cálculos, o setor eletroeletrônico chinês foi responsável por 20% do crescimento

do PIB e aproximadamente 38% do crescimento do fator de produtividade total (total

factor productivity).

63

O estudo de Lutao Ning (2009) indica, no entanto, que a maior parte do

crescimento da estrutura produtiva do setor de eletrônica, bem como seu comércio,

foram resultados do investimento direto estrangeiro. Ning expressa que, apesar de

não intencional, as consequências das políticas chinesas de incentivo fizeram de

empresas estrangeiras o principal motor do setor eletroeletrônico, abarcando um

montante de 92% das exportações e 82% das importações em 2004 (NING, 2009).

Retomando os dados de Salles Filho et. al (2012), nota-se pontos de

semelhança na estrutura do setor entre Brasil e China no que tange a participação de

empresas estrangeiras na produção. Não obstante, é preciso ressaltar que a relação

entre firmas estrangeiras e nacionais se dá de forma muito distinta nas duas

economias. Na China, a forte atuação do Estado garante a maior transferência de

tecnologia e conhecimento tácito para a indústria nacional, o que é demonstrado pela

iniciativa de P&D de firmas de pequeno e médio porte, bem como o rápido crescimento

de empresas de capital chinês que passaram de fabricantes terceirizados de

componentes para marcas de alcance global com estruturas produtivas verticalizadas.

Já no Brasil, não se observa a mesma verticalização nas empresas de capital

nacional, nem a ação conjunta de pesquisa com firmas estrangeiras.

Por outro lado, já no final da década de 2000, a indústria de eletrônica chinesa

representava mais de 30% do comércio internacional do país, mesmo durante a crise

financeira de 2008. É importante ressaltar que o rápido crescimento da participação

chinesa no mercado internacional de bens de alta tecnologia, observado a partir de

2001 na Figura 2, deu-se através a entrada do país na Organização Mundial do

Comércio (OMC), aumentando o dinamismo econômico e impulsionando ainda mais

o setor eletroeletrônico. Em 2009, o setor de eletrônica totalizava 771,9 bilhões de

dólares em comércio exterior, o equivalente a 35% de todo o comércio exterior do

país, como mostrado na Tabela 5 a seguir (APCO, 2010).

A Tabela 5 e o Figura 3 mostram os valores de importações e exportações de

eletrônicos tanto do Brasil como da China, e seus respectivos saldos comerciais, onde

fica evidente o antagonismo das realidades das indústrias dos dois países. A China

apresenta um crescimento exponencial de seu superávit comercial até 2008, enquanto

o déficit Brasileiro se agrava no mesmo período. Fica claro também o impacto de

desaceleração gerado pela crise financeira nos resultados de 2009.

64

TABELA 5 – Balanças Comerciais do Complexo Eletrônico Brasileiro e Chinês 2003-

2009 (em US$ bilhões).

Brasil (M) Brasil (X) China (M) China (X) Saldo

Brasil

Saldo

China

2003 6,0 2,4 132,2 142,1 -3,6 9,9

2004 8,5 2,5 180,0 207,5 -6,0 27,5

2005 10,6 4,3 220,6 268,2 -6,3 47,6

2006 13,5 4,7 287,7 364,0 -8,8 76,3

2007 15,1 3,8 345,2 459,5 -11,3 114,3

2008 20,1 4,0 363,7 521,8 -16,1 158,1

2009 14,9 2,9 314,7 457,2 -12,0 142,5

Fonte: Secex (agregação, BNDES) e MIIT.

FIGURA 3 – Saldo das Balanças Comerciais do Complexo Eletrônico Brasileiro e

Chinês 2003-2009 (em US$ bilhões).

Fonte: Secex (agregação, BNDES) e MIIT.

Ainda, de acordo com dados da OCDE, o Brasil se manteve, em 2008, na

mesma posição que ocupava em 1998 em relação às exportações: 27° lugar no

ranking de países exportadores de bens de tecnologia da informação e comunicação,

enquanto a China passou da 8a para a 1a posição. Não obstante, o abismo entre Brasil

e China apresentado pelos indicadores acima parece entrar em choque, à primeira

vista, com a análise econômica feita pelo BNDES (2010), que coloca crescimento do

-40,0

-20,0

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

140,0

160,0

180,0

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Saldo Brasil Saldo China

65

setor eletroeletrônico brasileiro a frente do chinês (21,1% a.a. contra 15,9% a.a.).

Contudo, o fenômeno pode ser explicado por vários fatores: um deles está na

diferença entre as pautas de importação para o setor nos dois países, onde o Brasil

adquire componentes para informática, telecomunicações e semicondutores de valor

agregado muito mais alto que os insumos adquiridos pela China; no crescimento

naturalmente mais rápido de uma indústria que se encontra num estágio anterior de

maturidade como a brasileira; outro fator importante pode ser o crescimento

considerável do market share mundial do setor eletroeletrônico Chinês, que, segundo

os dados da Tabela 4, alcança 26%; e, por fim, pode-se mencionar o aumento do peso

do índice MVA chinês no mundo frente à estagnação do correspondente brasileiro.

Estes dados salientam, mais uma vez, os efeitos benéficos das políticas chinesas de

desenvolvimento com diretrizes de longo prazo e metas de curto prazo, num sistema

de CT&I com alto controle governamental e uma produção industrial voltada para o

mercado externo.

Mesmo com os bons resultados da Lei de Informática observados, para 86%

das empresas, a principal motivação para desfrutar de seus benefícios ainda foi a

redução de custos de produção. Tendo foco na fabricação, a Lei não estimulou a

entrada das empresas no fornecimento de serviços e em segmentos de hardware de

maior valor agregado. A Lei viabilizou, até agora, a atividade produtiva no país, mas

foi insuficiente para o desenvolvimento tecnológico e para ampliar a agregação de

valor, pontos em que a estratégia chinesa foi muito bem sucedida. Segundo Salles

Filho et. al (2012), um dos aspectos que espelham esta limitada agregação de valor é

a relação entre a importação de insumos e o faturamento com produtos incentivados,

que cresceu de 27% para 58%, entre 2005 e 2008, com destaque para componentes

destinados ao segmento de telecomunicações (celulares). Já Gutierrez (2010) aponta

que, à exceção deste segmento, o complexo eletrônico brasileiro é essencialmente

voltado para o mercado interno. A autora também explica que o agravamento do déficit

do setor se deu pela valorização do real frente ao dólar, que reduz a competitividade

da produção interna; pela “quase ausência” da fabricação de componentes e da

importação crescente de produtos acabados.

Segundo Garcia e Roselino (2004), não se observam os eventuais spill overs

dos investimentos em P&D no complexo eletrônico brasileiro, já que as manufatureiras

nacionais são subcontratadas globais das empresas produtoras de equipamentos

66

para a realização de atividades pouco significativas na cadeia de valor destes

segmentos. As elevadas capacidades ociosas verificadas nas firmas comprovam o

seu uso como “colchão de amortecimento” das oscilações de demanda final pelas

empresas estrangeiras. Ainda segundo os autores, um dos principais fatores que

contribuem para esta prática é a capacidade inerente ao setor eletroeletrônico de

distanciamento geográfico das atividades de concepção e design do processo

produtivo propriamente dito, resultando em uma situação onde as atividades

localizadas no Brasil, mesmo tendo evidente importância técnica, não impliquem

resultados equivalentes em termos de rendimentos ou transferência de tecnologia.

Assim, a inexistência de obrigações relativas a internalização de etapas produtivas

mais densas nas cadeias de valor acaba restringindo os efeitos da Lei de Informática

à potencialização de capacitações internas preexistentes, geração de empregos e

demais efeitos de transbordamento.

Em contrapartida, o estudo publicado pelo APCO (2010) projeta uma rápida

retomada da indústria chinesa de eletrônicos após a crise de 2009, impulsionada pela

demanda do mercado, forte apoio governamental e rápido desenvolvimento

tecnológico. O artigo argumenta ainda que o desenvolvimento da área rural e a rápida

urbanização do interior geram um crescente mercado consumidor para produtos

eletrônicos. Neste sentido, o governo chinês implementou, em 2009, uma série de

planos de estímulo, com destaque para “Eletrodomésticos para a Zona Rural”,

“Substituir o Antigo pelo Novo” e “Automóveis para a Zona Rural”, o que levou a um

grande aumento do consumo de eletrônicos (entre outros produtos) pela população

chinesa. Por fim, o setor eletroeletrônico chinês tem sido impulsionado pelo

desenvolvimento das redes móveis de dados e a convergência dos serviços de

telecomunicações, internet e mídia que aumentam a demanda de novos

componentes.

67

CONCLUSÃO:

A formulação de políticas públicas eficientes no que tange a promoção de uma

indústria eletroeletrônica se mostra problemática por uma série de motivos. As

inovações tecnológicas deste setor têm aplicações nas mais variadas áreas

produtivas, aumentando a complexidade da dinâmica do setor e dificultando a

previsão dos resultados de longo prazo de medidas de incentivo. Ainda assim, o

estudo das economias de Brasil e China deixam clara a importância da atuação do

Estado para o desenvolvimento da indústria eletroeletrônica em países em

desenvolvimento.

A análise realizada revela as políticas públicas de incentivo como resultado

direto dos sistemas políticos nacionais e debate entre seus burocratas somados ao

contexto histórico de cada país. Assim, as orientações teóricas de seus formuladores

legitimaram e justificaram estratégias de atuação estatal profundamente distintas. A

política de informática observada no Brasil ao final da década de 1980 apresenta um

conjunto de ações que contemplam o argumento da indústria nascente ou infante,

como proposta por autores como List, protegendo a indústria nacional da concorrência

estrangeira. As pressões externas, as regras rígidas de tratados internacionais sobre

o livre comércio e a grande ineficiência da indústria em atender o mercado interno

inviabilizaram a manutenção deste modelo.

A partir da década de 1990, o percurso destas políticas pode ser dividido em

duas partes. A primeira é marcada pelo embate entre a visão liberalista neoclássica,

que propunha uma rápida extinção da reserva de mercado, e o projeto

neoschumpeteriano, a favor da manutenção de alguma ação estatal localizada de

incentivo à inovação. Já a segunda, tem início na primeira renovação da Lei de

Informática em 2001, quando o a esfera de debate mudou do nível federal para o

regional através do conflito entre os interesses da política de informática e os

defensores das políticas de desenvolvimento da região norte do país.

O sistema político unipartidário da China, por outro lado, apresenta menor

flexibilidade no debate ideológico durante a formulação de seus planos, o que não

representa necessariamente um problema do ponto de vista do planejamento

econômico de longo prazo. Não obstante, pode-se perceber no momento da abertura

da economia chinesa uma semelhança entre a preocupação do governo em corrigir

68

os gargalos da indústria nacional e a orientação neoclássica de correção das falhas

de mercado através ação do Estado.

Em contraste com a realidade brasileira, a adoção da política de inovação como

interesse de Estado na China foi capaz de manter a coesão e o direcionamento dos

programas de incentivo e criar um itinerário de desenvolvimento que paulatinamente

adotou elementos neoschumpeterianos em seus mecanismos de ação. O Décimo

Plano Quinquenal quebrou a inércia do sistema produtivo nacional e assegurou as

bases necessárias para a destruição criadora ao aumentar a exposição da indústria

nacional à concorrência estrangeira e reorganizar os setores de alta tecnologia;

enquanto o Décimo Primeiro Plano, incutiu no empresário chinês a cultura da inovação

tecnológica.

É importante ressaltar, contudo, que não se propõe aqui a adoção de um regime

político fechado ou mesmo unipartidário como melhor caminho para o

desenvolvimento nacional. Ainda assim, uma análise mais profunda do processo

deliberativo e das relações interpessoais dos burocratas e técnicos que compõe o

Partido Comunista Chinês pode trazer lições úteis à democracia brasileira em relação

aos mecanismos burocráticos que possibilitam a continuidade das políticas públicas

para além dos mandatos.

A Lei de Informática no Brasil se mostrou fundamental no fortalecimento da

indústria eletrônica nacional e no controle da abertura gradual da economia,

amortecendo os impactos do grande volume de importações de produtos estrangeiros.

Ainda hoje, esta política traz bons resultados na redução do custo de produção e

fortalecimento da capacidade competitiva dessas indústrias. Contudo, os incentivos

do governo brasileiro foram incapazes de instaurar no setor uma cultura de inovação

aos moldes do que se vê na China. A absorção de conhecimento e tecnologias

estrangeiras, gerenciamento mais eficiente de recursos e o esforço conjunto de

inovação da iniciativa privada e pública aparecem como principais forças motrizes do

gigantesco superávit da balança comercial de artigos eletroeletrônicos na China, bem

como do sucesso de multinacionais chinesas do setor, que hoje atendem também o

mercado consumidor brasileiro.

É fundamental que a política de informática brasileira busque incluir elementos

que gerem incentivos à inovação ao mesmo tempo em que minimizem os efeitos das

69

deficiências na estrutura produtiva do setor, contemplando todas as etapas da cadeia

produtiva. Na China isto foi conseguido ao se elaborar políticas a partir da análise de

setores estratégicos que apresentam sinergias com o setor de eletrônica. Uma outra

medida benéfica seria a promoção do intercâmbio de centros de pesquisa nacionais

e estrangeiros, como o proposto pelo governo chinês ao incentivar empresas

estrangeiras a praticar P&D em território nacional e empresas nacionais a fazer o

mesmo em território estrangeiro, favorecendo o intercâmbio de conhecimento tácito

entre pesquisadores e a adoção de novas rotinas gerenciais segundo o ambiente em

que se encontram as empresas.

Vale lembrar, também, das limitações desta pesquisa. O dinamismo do

complexo eletrônico permite que se façam análises, estudos e projeções de seus

impactos nos mais variados temas, com especial destaque à segurança nacional,

principal motivadora da instalação desta indústria no Brasil em meados da década de

1950. Contudo, este trabalho concentra-se ao redor das questões relacionadas ao

desenvolvimento econômico setorial.

Para além dos pontos analisados neste estudo, futuras pesquisas poderiam

contemplar os mecanismos de transferência de tecnologia e fatores que motivam os

empresários brasileiros, e estrangeiros, a investir em infraestrutura e pesquisa e

desenvolvimento, a fim de propor políticas mais eficientes no desenvolvimento do

setor eletroeletrônico no Brasil.

70

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71

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