Tinjauan Umum Tentang Pengawasan

Terhada

Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah

(APBD)

A. Pengangertian Pengawasan

Untuk menciptakan suatu pemerintahan daerah yang baik (good governace) yang bersih dari Korupsi Kolusi, Nepotisme, diperlukannya pengawasan, baik oleh lembaga pengawasaneksternal yaitu DPRD maupun lembaga pengawasan internal seperti Bawasda dan BPKP.Selain itu peran serta masyarakat juga sangat diperlukan dalam pengawasan terhadap pemerintah agar masyarakat dapat ber partisipasi dalam setiap kebijakan yang dilakukan pemerintah daerah.Berbicara tentang pengawasan biasanya yang dimaksud adalah satu fungsi dasar menejemen atau diistilahkan dalam bahasa inggris dengan controlling. Controlling ini mempunyai dua pengertian, yaitu pengawasan dan pengendalian.

Pengawasan dalam arti sempit diartikan sebagai suatu kegiatan untuk mengetahui dan melihat kenyataan-kenyataan yang sebenarnya tentang pelaksanaan tugas atau pekerja, apakah sesuwai dengan semestinya atau tidak.

Adapun pengendalian adalah segala usaha atau kegiatan untuk menjamin dan mengerahkan agar pelaksanaan tugas atau pekerja berjalan sesuwai dengan semestinya.

Menurut DR. sp. Siagian, MPA definisi dari pengawasan adalah proses pengamatan dari pada pelaksanaan seluruh kegiatan organisasi untuk menjamin agar semua pekerjaan yang sedang dilaksanakan berjalan sesuwai dengan rencana yang telah ditentukan.

Rumusan pengertian yang cukup menarik diberikan oleh ir. Suryanto dia memberikan definisi pengawasan adalah segala usaha atau kegiatan untuk mengetahui dan menilai kenyataan sebenarnya mengenai pelaksanaan tugas atau kegiatan, apakah sesuwai dengan semestinya atau tidak.

Perbedaan anatara pengawasan dan pengendalian ini terletak pada ruang lingkup pengertiannya dimana pengendalian ruang lingkup pengertiannya lebih luas dari pada

Uang dalam

pengawasan sebab dalam pengendalian disamping pengawasan juga meliputi tindakan korektif dan pengarahan.Di Indonesia pengawasan di atur dalam intruksi presiden (inpres) no. 15 tahun 1983. Tetapi dalam inpres ini tidak memberikan keterangan yang jelas dan tegas mengenai definisi pengawasan itu sendiri.

Terkait dengan pengertian pengawasan maka kewenangan pengawasan dibagi menjadi dua yaitu:

a. Kewenangan pengawasan internal

Yaitu kewenangan yang diberikan kepada pejabat yang bertugas melakukan pengawasan internal untuk melakukan pengawasan terhadap urusan kas/uang, tata laksana penyelenggaraan program, kegiatan dan menejemen oleh pemerintah daerah dari segi efisiensi dan efektifitasnya, yang dapat mempengaruhi kekuatan dan daya guna keuangan daerah.

b. Kewenangan pengawasan DPRD

Yaitu kewenangan pengawasan untuk menjamin pencapaian sasaran yang telah ditetapkan di dalam APBD. Pengawasan yang dilakukan oleh DPRD tidak hanya sebatas pencapaian sasaran saja tetapi juga pada saat penyusunan APBD dan pertanggung jawaban keuangan pemerintah kepada DPRD.

Untuk melakukan tindakan pengawasan diperlukan beberapa unsur-unsur yaitu

a. Adanya kewenangan yang jelas yang dimiliki oleh aparat pengawas,

b. Adanya suatu rencana yang mantab sebagai alat penguji terhadap pelaksanaan suatu tugas yang di awasi,

c. Tindakan pengawasan dapat dilakukan terhadap suatu proses kegiatan yang sedang berjalan maupun terhadap hasil yang dicapai dari kegiatan tersebut,

d. Tindakan pengawasan berakhir dengan disusunnya evaluasi terhadap kegiatan yang dilaksanakan serta percocokan hasil yang dicapai dengan rencana sebagai tolak ukurnya,

e. Untuk selanjutnya tindakan pengawasan akan diteruskan dengan tindakan lanjut baik secara administrative maupun secara yuridis.

Beberapa hal yang menyangkut pengawasan pelaksanaan pembangunan daerah adalah fungsi pengawasan karena pengawasan adalah salah satu fungsi menejemen disamping fungsi-fungsi masyarakat lainnya, selain fungsi pengawasan ada juga prinsip-

Uang dalam

prinsip pengawasan yang merupakan suatu proses terus menerus yang dilaksanakan dengan jalan mengulangi secara teliti dan periodik. System pengawasan sangat berpengaruh dalam menentukan kemandirian satuan otonom. Untuk menghindari agar pengawasan tidak melemahkan otonomi maka system pengawasan ditentuka secara spesifik, baik lingkup maupun tata cara pelaksanaannya. Karena hal-hal seperti memberlakukan prinsip pengawasan umum pada satuan otonomi dapat mempengaruhi dan membatasi kemandirian daerah. Indonesia merupakan Negara hokum sehingga pengawasan sangat diperlukan agar mencegah penyalah gunaan wewenang baik disengaja maupun tidak, selain itu juga dapat memberikan kepastian dan tertib hokum dapat diwujudkan dengan baik.

B. Fungsi pengawasan

Penyesuwaian kebijaksanaan peningkatan sumber daya manusia diharapkan dapat mempertahankan momentum pembangunan dengan tingkat pengawasan yang semakin membaik. Diterminan efektifitas dan efisiensi pengawasan menyangkut dimensi administrative, kultur, peran serta masyarakat, oleh karena itu tingginya budaya dalam suatu lingkungan masyarakat sangat menentukan mekanisme control terhadap para birokrat, khususnya aparat pengawas dalam melaksanakan tugasnya.

Fungsi pengawasan merupakan bagian dari salah satu peran hokum administrasi Negara sehingga patut mendapatkan perhatian agar tercipta pemerintahan yang bersih. Ini dikarenakan fungsi pengawasan merupakan fungsi menejemen yang penting untuk menunjang kelancaran pelaksanaan program pembangunan nasional, sehingga diharapkan pengawasan yang efektif dapat terwujud tujuan yang di hendaki. Selain itu peran pengawasan dalam pembagunan adalah untuk mengantisipasi adanya berbagai penyimpangan yang mungkin terjadi.

Berdasarkan sifatnya pengawasan terhadap perbuatan alat administrasi Negara dibagi menjadi dua yaitu:

a. Pengawasan yang bersifat preventif

Rakyat melalui wakilnya di DPR mengawasi dalam arti ikut serta menentukan apa yang akan diatur penyelenggara Negara dengan Undang-Undang

b. Pengawasan represif

Proses peradilan merupakan suatu cara untuk melaksanakan pengawasan yang bersifat represif terhadap perbuatan pemerintah, dalam artian aparat pemerintah harus mempertanggung jawabkan perbuatannya karena perbuatan aparat

Uang dalam

pemerintah merupakan persyaratan mutlak dalam menciptakan pemerintahan yang bersih.

Pengawasan merupakan bagian penting dalam proses penyelenggaraan pemerintahan. Tanpa adanya fungsi control atau pengawasan, kekuasaan dalam suatu Negara akan bertindak semena-mena atau pemerintahan yang berjalan sesuwai dengan kehendak dan interprestasi pemegang kekuasaan (power maker). Dengan kondisi demikian aspirasi masyarakat sebagai pemegang kedaulatan akan terabaikan. Penyimpangan-penyimpangan yang dilakukan pemerintah (eksekutif) dalam penyelenggaraan pemerintah tersebut dapat diminimalisasi dengan adanya yang mengawasi dalam hal ini masyarakat karena memiliki kedaulatan.

C. Jenis-jenis Pengawasan Terhadap Perbuatan Aparat Pemerintah

Pengawasan terhadap perbuatan aparat pemerintah dapat dilakukan oleh sesama aparat pemerintah atau aparat lain diluar tubuh eksekutif secara fungsional, dan dapat pula dilakukan oleh kekuasaan kehakiman.

a. Pengawasan administrative

Jenis pengawasan administratif ini dibagi menjadi dua jenis pengawasan yaitu pengawasan melekat dan pengawasan fungsional.

1. Pengawasan Melekat

Pengawasan melekat diatur dalam intruksipresiden(inpres) No. 15 tahun 1983, didalam inpres tersebut digunakan dua istilah yang dianggap sama artinya, yakni pengawasan melekat yang diatur dalam vide pasal 3 ayat (1) dan (2) danpengawasan oleh atasan langsungsung yang diatur dalam vide pasal 2 ayat (1). Tetapi dalam impres tersebut tidak ada atau memberikan pengertian secara tuntas baik terhadap istilah pengawasan melekat maupun istilah pengawasan terhadap atasan langsung.

Pasal ayat (2) inpres No. 15 tahun 1983 secara lengkap berbunyi sebagai berikut:

“pengawasan melekat dimaksud dalam ayat (1) dilakukan:

a. Melalui penggarisan struktur organisasi yang jelas dengan pembagian tugas dan fungsi berserta uraiannya yang jelas pula;

Uang dalam

b. Melalui perincdian kebijaksanaan pelaksanaan yang di tuangkan secara tertulis yang dapat menjadi pegangan dalam pelaksanaannya oleh bawahan yang menerima pelimpahan wewenang dari atasan;

c. Melalui rencana kerja yang menggambarkan kegiatan yang harus dilaksanakan, bentuk hubungan kerja antara kegiatan tersebut, dalam hubungan antara berbagai kegiatan berserta sasaran yang harus dicapainya;

d. Melalui prosedur kerja yang merupakan petunjuk pelaksanaan yang harus jelas dari atasan kepada bawahan;

e. Melalui pencatatan hasil kerja serta pelaporannya yang merupakan alat bagi atasan untuk mendapatkan informasi yang diperlukan bagi pengambilan keputusan serta penyusunan pertanggung jawaban, baik mengenai pelaksanaan tugas maupun mengenai pengelolaan keuangan;

f. Melalui pembinaan personil yang terus menurus agar para pelaksana menjadi unsure yang mampu melaksanakan dengan baik tugas yang menjadi tanggung jawabnya dan tidak melakukan tindakan yang bertentangan dengan maksud serta kepentingan tugasnya.

Dari keenanm butir yang disebutkan diatas adalah merupakan langkah atau usaha yang harus ditempuh dalam melaksanakan pengawasan melekat, atau dapat pula disebut dengan jalaur-jalur pengawasan melekat.

Dalam ilmu menejemen masih terdapat satu jalaur pokok yang juga termasuk dalam pengertian pengawasan melekat yakni berupa tindakan atau usaha atau kegiatan untuk mengawasi atau mengendalikan anak buah secara langsung, yang harus dilakukan sendiri setiap pimpinan organisasi baik swasta maupun public. Tindakan atau usaha inilah yang disebut dengan pengawasan atasan langsung. Disini Nampak jelas bahwa pengertian pengawasan melekat tidak sama dengan pengertian pengawasan atasan langsung, karena pengawasan oleh atasan langsung adalah merupakan salah satu jalur dari pengawasan melekat. Ada suatu hipotesa menyatakan bahwa pengawasan melekat (waskat) adalah pengawasan oleh atasan langsung (PAL) ditambah dengan system pengendalian menejemen (SPM).

Pengawasan tidak melekat tidak dapat dipisahkan dengan fungsi pimpinan (manajer) yang harus mengawasi semua anak buahnya. Sehingga fungsi ini melekat (menjadi satu) dengan fungsi kepemimpinan,otomatis jika menjadi pimpinan maka kewajiban melaksanakan pengawasan terhadap yang dipimpinnya. Oleh sebab itu pengawasan melekat sering disebut dengan “built in control”.

Uang dalam

Padahakekatnya pengawasan melekat merupakan kewajiban. Oleh karennya memiliki sifat mutlak, yang berarti haris dilakukan. Mesipun seorang pemimpin telah dibantu oleh suatu aparat yang tugasnya khusus melakukan pengawasan, akan tetapi pimpinan tersebut masih tetap harus melakukan pengawasan sendiri terhadap pelaksanaan tugas anak buahnya. Gubernur masih harus melaksanakan pengawasan meskipun telah ada inspektorat wilayah propinsi yang tangguh. Untuk mengendalikan aparat pemerintah, pengawasan melekat ini sangat efektif sehingga akan terwujud aparat pemenrintah yang bersih dan beribawah (clean end strong govern ment). Efektifitas ini sehubungan dengan adanya beberapa sifat yang dimiliki oleh pengawasan melekat yakni, bersifat tepat, cepat, dan murah.

Bersifat tepat karena aparat pengawas (pimpinan) mengetahui benar lingkup tugas dan kewajiban aparat yang diawasi, sehingga pimpinan mengetahui dengan pasti apa yang menjadi kewenangan aparat yang diawasi. Dikatakan cepat karena pengawas ini tidak terlalu bersifat prosuderal, dengan demikian jika ada kekeliruan atau kesalahan terhadap bawahannya dapat langsung diproses. Sedangkan bersifat murah, karena pengawas ini merupakan ;built in control; jadi tidak memerlukan anggaran biaya sendiri.

Pengawasan melekat lebih banyak dit cukuimbulkan karena sebab-sebab yang bersifat intern dari dalam tubuh organisasi yang bersangkutan. Ada beberapa factor tidak bermanfaatnya pengawasan melekat yaitu:

a. Melemahnya pengawasan oleh atasan langsung

Hal ini dapat terjadi karena beberapa sebab seperti:

1. Pimpinan tidak memiliki kemampuan dan ketrampilan yang cukup, baik dari segi managerial maupun technical skill.

2. Kelemahan mental pimpinan, sehingga tidak mungkin memiliki sifat kepemimpinan yang tanguh

3. Adanya budaya pakewuh, yang mengakibatkan pimpinan tidak sampai hati untuk menegur apa lagi menjatuhkan hukuman terhadap bawahannya yang melakukan kesalahan.

4. Nepotisme system, yang mengakibatkan obyektifitas pengawasan sulit terwujud, karena pihak yang diawasi dan yang mengawasi masih terkait ikatan yang kuat, sepeti ikatan keluarga baik sedarah maupun perkawinan

5. Perangkat peraturan perundang-undangan yang kurang mendukung

Uang dalam

6. Faktor yang bersifat ekstern (diluar organisasi), misalnya budaya pengawasan yang belumberakar kuat pada diri seorang pimpinan, atau adanya rasa enggan untuk diawasi karena pengawasan dianggap hanyalah akan mencari kesalahan belaka.

b. Melemahnya system pengendalian menejemen

Hal ini dapat terjadi apabila

1. Mutu atau kualitas system pengendalian menejemen kurang baik

2. Kesungguhan dan kualitas kerja para pegawai kurang baik, misalnya banyaknya pegawai yang melakukan tindakan indisipliner.

2.Pengawasan fungsional

Didalam inpres No.15 tahun 1983 tidak diatur secara tuntas dan jelas mengenai pengertian dari pengawasan fungsional. Peraturan ini hanya menetapkan aparat atau lembaga yang berwenang melakukan pengawasan fungsional, seperti yangtertuang dalam vide pasal 4 ayat (4). Meskipun demikian dari apa yang tertuang dalam inpes tersebaut dapat disimpulkan bahwa yang dimaksud dengan pengawasan fungsional adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat yang diadakan khusu membantu pimpinan (menejer) dalam menjalankan fungsi pengawasan dilingkungan organisasi yang menjadi tanggung jawabnya.

Pengawasan fungsional ini bersifat relative, artinya apa bila diadakan lebih baik, tidak diadakan tidak mengapa, karena pengawasan ini merupakan kegiatan pengawasan pembantu. Di Indonesia mekanisme pengawasan fungsional dikenal dengan 2 sifat yaitu pengawasan fungsional yang bersifat internal dan pengawasan fungsional yang bersifat eksternal. Pengawasan eksternal dilakukan oleh lembaga pengawas seperti Bawasda, BPKP, BPK, Sedangkan pengawasan eksternal adalah yang dilakukan oleh lembaga yang berada diluar lembaga eksekutif yaitu DPR, DPRD yang karena fungsinya mempunyai kewenangan untuk melakukan pengawasan terhadap kinerja aparat pemerintah dalam hal ini Eksekutif.

Pengawasan fungsional dilakukan berdasarkan program yang berencana yang disusun satu tahun sekali dan pengawasan khusus.

Berdasarkan pasal 4 ayat (2) inpres No. 15 tahun 1983, subyek yang melaksanakan fungsi pengawasan fungsional adalah Badan Pengawas Keuangan dan pembangunan (BPKP), inspektorat jendral Departemen aparat pengawasan lembaga

Uang dalam

pemerintah non Departemen/instasi pemerintah lainnya, inspektorat propinsi dan inspektorat wilayah kabupaten/kotamadya.

Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan diadakan untuk membantu Presiden dalam menjalankan pengawasan umum atas penguasaan dan pengurusan Keuangan serta pengawasan pembangunan yang menjadi tanggung jawab Presiden. Dalam pasal 2 keputusan presiden (kepres) No.31 tahun 1983 diatur mengenai fungsi BPKP yaitu:

a. Mempersiapkan perumusan kebijaksanaan pengawas keuaungan dan pengawasan pembangunan,

b. Menyelenggarakan pengawasan umum atas penguasaan dan pengurus keuangan,

c. Menyelenggarakan pengawasan pembangunan.

Berbeda dengan BPKP yang hanya membantu sebagian tugas presiden, maka ditingkat departemen ada yang namanya inspektorat jendral (itjen) yang bertugas membantu menteri dalam menyelenggarakan pengawasan umum atas segala aspek pelaksanaan tuga yang menjadi tugas dan tanggung jawab mentri.

Tugas pokok itjen diatur dalam pasal 18 keppres No 44 tahun 1974 yang berbunyi:

“Tugas pokok inspektorat jendral ialah melakukan pengawasan dalam lingkungan departemen terhadap pelaksanaan tugas semua unsure departeman agar supaya dapat berjalan sesuwai dengan rencana peraturan yang berlaku, baik tugas yang bersifat rutin maupun tugas pembangunan”.

Mengenai penjabaran Tugas pokok Itjen ini kemudian diatur dalam pasal 19 Kepres No. 44 yang penjabarannya sebagai berikut:

Inspektorat jendral menyelenggarakan fungsi:

a. Pemeriksaan terhadap unsure/instansi dilingkungan departemen yang dipandang perlu yang meliputi bidang administrasi umum, administrasi keuangan. Hasil-hasil fisik dari pelaksanaan proyek-proyek pembangunan dan lain-lain;

b. Pengujian serta penilaian atas hasil laporan berkala atau sewaktu-waktu dari setiap unsure/instansi di lingkungan departemen atas petunjuk Materi;

c. Pengusutan mengenai kebenaran laporan atau pengaduan tentang hambatan, penyimpangan atau penyalah gunaan wewenang dibidang adminstrasi atau keuangan yang dilakukan oleh unsure/instansi dilingkungan departemen.

Uang dalam

Pengawasan fungsional ditingkat profinsi dilaksanakan oleh inspektorat wilayah profinsi (Itwilprop). Didalam keputusan mentri dalam negri No.219 tahun 1979 pasal 1 ayat (1) menyebutkan bahwa:

“Inspektorat wilayah propinsi adalah perangkat pengawasan umum yang langsung berada dibawah dan bertanggung jawab kepada Gubernur Kepala Daerah tingkat 1 dalam kedudukannya selaku kepala wilayah propinsi”

Inspektorat wilayah propinsi ini bukanlah aparat daerah otonom, dan juga bukan merupakan sub organisasi dari Inspektorat Jendral Departeman Dalam Negri. Ini dikarenakan Itwilorip bukan merupakan instansi vertikalnya departemen dalam negri. Antara Inspektorat Jendral (Itjen) Departemen Dalam Negri dengan Inspektorat wilayah Propinsi (Itwilprop) tidak ada hubungan organisator seperti antata BPKP dengan perwakilan BPKP ditingkat propinsi.

Lembaga pengawasan intern lainnya dilingkungan pemerintah daerah yaitu Badan Pengawas Daerah (BAWASDA) yang mempunyai tugas melakukan pengawasan umum atas jalannya Pemerintahan Daerah (pemda), baik yang bersifat rutin maupun pembangunan. Seperti yang telah disebutkan sebelumnya selain lembaga pengawasan eksternal seperti badan pemeriksa keuangan (BPK) yang merupakan lembaga tinggi Negara yang dalam pelaksanaan tugasnya terlepas dari pengaruh dan kekuasaan pemerintah, tetapi tidak berdiri diatas pemerintah.

Ada beberapa kelemahan dari pengawasan fungsional

a. Pengawas tidak selalu tirun kelapangan

b. Pengawas kadang-kadang tidak paham betul dengan apa yang diawasi.

Dalam melakukan pengawasan fungsional apa bila ditemukan adanya penyimpangan yang dilakukan oleh aparat pemerintah maka tindak lanjutnya berupa:

a. Tindak administrative sesuwai dengan peraturan dibidang kepegawaian

b. Tindakan tuntutan/gugatan perdata

c. Tindakan pengaduan tindak pidana;

d. Tindak penyempurnaan aparatur pemerintah dibidang lembaga kepegawaian dan ketata laksanaan.

Pengawasan fungsional ini sangat diperlukan karena untuk mengawasi kendala-kendala yang dihadapi oleh DPRD sebagai lembaganga legislative yang mempunyai fungsi

Uang dalam

pengawasan terhadap lembaga eksekutif. Agar terciptanya suatu pemerintahan yang bersih,jujur dan dapat mensejahterakan rakyat.

b.Pengawasan oleh kekuasaan kehakiman (pengawasan yuridis)

Indonesia adalah Negara hokum dimana dalam Negara hokum harus dijamin perlakuan yang sama pada masyarakat, dan ada penerapan asas keserasian, keseimbagan dimuka hokum antara aparat pemerintah dengan masyarakat.

Yang dimaksud dengan kekuasaan kehakiman adalah kekuasaan untuk mengadili. Didalam undang-undang No. 14 tahun 1970 tentang pokok-pokok tentang kekuasaan kehakiman disebutkan bahwa kekuasaan kehakiman ini dilaksanakan oleh lembaga peradialan yang berpuncak kepada Mahkamah Agung.

Secara teoritas untuk adanya suatu peradilan diperlukan adanya unsure-unsur berikut:

a. Adanya sengketa yang konkrit.

Yang dimaksud dengan sengketa adalah perbedaan pendapat tentang suatu hak atau kewajiban.

b. Yang bersengketa sekurang-kurangnya terdiri dari dua pihak.

Apa bila mengenai masalah tertentu pada saat keadaan yang sama ada pendapat yang berlainan antara kedua belah pihak, maka dikatakan ada perselisihan faham atau sengketa atau konflik.

c. Adanya suatu aturan hokum yang abstrak yang dapat diterapkan terhadap sengketa tersebut.

Dalam setiap peradilan, baik peradilan sipil, pidana maupun administrative, selalu terdapat aturan abstrak yang mengiakat umum yang dapat diterapkan.

d. Adanya suatu aparatur peradilan yang mempunyai kewenangan memmutus sengketa hokum tersebut

Yang dimaksud member keputusan ialah menetapkan suatu aturan hokum yang abstrak pada suatu sengketa yang konkrit, yang bersifat mengikat bagi pihak-pihak yang bersangkutan, sehingga dengan demikian berakhirlah perselisihan yang timbul, kecuali dalam hal-hal yang masih dimungkinkan adanya naik banding ataupun kasasi.

Uang dalam

Dalam rangka pelaksanaan public service kepada masyarakat aparat pemerintah selalu berhubungan dengan pihak individu ataupun baddan hokum, baik privat maupun public dalam menjalankan fungsiny. Akibatnya besar kemungkinan akan timbulnya sengketa antara aparat pemerintah dengan individu, jika salah satu diantara mereka merasa dirugikan atau tidak dapat menerimanya. Jika sengketa tersebut dimintakan penyelesaiaan kepada hakim maka timbullah suatu peradilan. Disinilah perbuatan aparat pemerintah diuji dan dinilai oleh kekuasaan kehakiman.

Uang dalam