Realising REDD+: National strategy and policy options · Program UN-REDD (2010) mengusulkan dana...

Menganalisis REDD+Sejumlah tantangan dan pilihan

Disunting oleh Arild Angelsen

Disunting bersama oleh Maria Brockhaus William D. Sunderlin Louis V. Verchot

Asisten redaksi Therese Dokken

© 2013 Center for International Forestry Research.Hak cipta dilindungi oleh Undang-Undang

Dicetak di IndonesiaISBN: 978-602-1504-01-7

Angelsen, A., Brockhaus, M., Sunderlin, W.D. dan Verchot, L.V. (ed.) 2013 Menganalisis REDD+: Sejumlah tantangan dan pilihan. CIFOR, Bogor, Indonesia.

Terjemahan dari: Angelsen, A., Brockhaus, M., Sunderlin, W.D. and Verchot, L.V. (eds) 2012 Analysing REDD+: Challenges and choices. CIFOR, Bogor, Indonesia.

Penyumbang foto:Sampul © Cyril Ruoso/Minden PicturesBagian: 1. Habtemariam Kassa, 2. Manuel Boissière, 3. Douglas SheilBab: 1 dan 10. Yayan Indriatmoko, 2. Neil Palmer/CIAT, 3. dan 12. Yves Laumonier, 4. Brian Belcher, 5. Tony Cunningham, 6. dan 16. Agung Prasetyo, 7. Michael Padmanaba, 8. Anne M. Larson, 9. Amy Duchelle, 11. Meyrisia Lidwina, 13. Jolien Schure, 14. César Sabogal, 15. Ryan Woo, 17. Edith Abilogo, 18. Ramadian Bachtiar

Desain oleh Tim Multimedia CIFORKelompok pelayanan informasi

CIFORJl. CIFOR, Situ GedeBogor Barat 16115Indonesia

T +62 (251) 8622-622F +62 (251) 8622-100E [email protected]

cifor.orgForestsClimateChange.org

Pandangan yang diungkapkan dalam buku ini berasal dari penulis dan bukan merupakan pandangan CIFOR, para penyunting, lembaga asal penulis atau penyandang dana maupun para peninjau buku.

Center for International Forestry ResearchCIFOR memajukan kesejahteraan manusia, konservasi lingkungan dan kesetaraan melalui penelitian yang berorientasi pada kebijakan dan praktik kehutanan di negara berkembang. CIFOR merupakan salah satu Pusat Penelitian Konsorsium CGIAR. CIFOR berkantor pusat di Bogor, Indonesia dengan kantor wilayah di Asia, Afrika dan Amerika Selatan.

8Bab

Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?Wacana tentang pembagian manfaat REDD+Cecilia Luttrell, Lasse Loft, Maria Fernanda Gebara dan Demetrius Kweka

• Sebelummerancangmekanismepembagianmanfaat yang efektifuntukREDD+,perludijawablebihdulupertanyaantentangapayanghendakdicapaiolehREDD+.Tujuanyang ingindicapai sangatmempengaruhidesainmekanismepembagianbiayadanmanfaatnya.

• Manfaat tidak hanya bersifat finansial. Hanya sedikit proyek REDD+yangmenyediakanpembayaranlangsungkekalanganrumahtanggapadatahapawalnya,sehinggapembagianmanfaatmemerlukanperhatianuntukberbagaimacamkegiatan.

• Legitimasiberbagaikelembagaandanprosespengambilankeputusansangatpenting. Kejelasan hukum sangat penting, seperti konsensus mengenailembaga‑lembaga yangmemiliki hak untukmengambil keputusan danperhatianterhadaphak‑hakprosedural.

8.1 PengantarDistribusimanfaat telah diidentifikasi sebagai “salah satu rintangan palingmenantang”yangdihadapiREDD+(Costenbader2011).Pembagianmanfaatpentinguntukmenciptakaninsentifpositifgunamengurangiemisikarbon,

Melaksanakan REDD+150 |

tetapiharusdilihatsecarabijak,jikatidakmakaakanmengancamlegitimasidandukunganbagiREDD+.Selainitu,pembagianmanfaatdapatmembantumenghindari kebocoran yang terkait dengan REDD+ dan memastikankelanggenganpenguranganemisi(Peskett2011a).

Pembagian manfaat bukanlah konsep yang unik untuk REDD+. Banyaksektor sumberdaya alam (misalnya, proyek‑proyek pertambangan,minyak,konservasidanpembangunan)dansebagianbesarpemerintahtelahberurusandengan pembagian manfaat melalui perpajakan dan subsidi. Ada banyakyang harus dipelajari dari pengalaman ini (lihat, misalnya, tinjauan olehLindhjemdkk.2010).Seperti terjadidi sektor lain,perdebatanpembagianmanfaatdalamREDD+menimbulkansejumlahpersoalan,termasukdefinisimanfaat, identifikasi penerima manfaat yang sah, biaya distribusi yangefisien,strukturkelembagaanyangdiperlukanuntuktransferkeuangandanproses pengambilan keputusan dan implementasi (lihat Lindhjem 2010;Peskett2011a,VatndanVedeld2011).

Babinimenguraikankebijakandansistemyangdiusulkanuntukdistribusibiayadanmanfaatditingkatnasionaldansubnasionaldiberbagainegaradanproyek.Fokusnyaterutamapadawacanautamaseputarpertanyaantentangbagaimana biaya danmanfaat harus didistribusikan. Kamimendefinisikan‘wacana’sebagai“carabersamamemahamidunia”(menurutDryzek,1997:8).Bagian8.2menjelaskankonteksdiskusidenganmendefinisikankonsep‑konsepkunci danmenjelaskan tatanan kelembagaan untukmengalokasikan dana.Bagian8.3memaparkanwacanautamatentangbagaimanamendistribusikanbiayadanmanfaatdanmengeksplorasi implikasidariwacanayangberbedauntuk desain mekanisme pembagian manfaat. Bagian 8.4 membahaspentingnyalegitimasidalamprosespengambilankeputusandanmenjelaskancara memantau berbagai pertimbangan yang menyangkut keefektifan,efisiensi dan kesetaraan yang mendasari masing‑masing wacana. Bab inimenyimpulkanringkasanpilihanyangdiambilantarawacanayangberbedayang terkait dengan pembagianmanfaat danmenggarisbawahi pentingnyamelegitimasiprosesdesainnya.

Bab inibersumberdari informasiStudiKomparatifGlobalCIFOR(GCS)tentangREDD+danmenggunakaninformasidari22lokasiproyekditujuhnegara(lihatLampiran).Tabel8.1menyarikanstatuskebijakandanpraktiksaatinimengenaimekanismepembagianmanfaatnasionaldansubnasionaldinegaratertentu.Datayangdigunakandalambabinidikumpulkanditingkatnasional, proyek dan desa dimasing‑masing lokasi proyek dan dilengkapidenganulasankepustakaan sekunder,wawancara,dananalisis kebijakanditingkatnasional.

| 151Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?

8.2 Memahami konteks8.2.1 Mendefenisikan biaya dan manfaat REDD+DalambabinikamimendefinisikanpembagianmanfaatmenurutREDD+sebagai distribusi manfaat bersih langsung dan tidak langsung daripelaksanaanREDD+.Kamimembedakanantaraduajenismanfaat.Pertama,ada keuntunganmoneter dari pendanaan internasional dan nasional yangterkaitdenganREDD+,termasukdaripenjualankreditkarbonhutanataudanabantuanyangterkaitdengankesiapan‑REDD,reformasikebijakandanatau pembayaran berdasarkan pengurangan emisi. Kedua, karena REDD+meningkatkan kelestarian pengelolaan hutan, kemungkinan menghasilkanmanfaatmelalui peningkatan ketersediaan beberapa hasil hutan (misalnya,hasilhutannonkayu)dandenganmemberikanmanfaatyangterkaitdenganjasa ekosistemnonkarbon.Kotak 8.1menjelaskan istilah‑istilah kunci dankonsepyangterkaitdenganpembagianmanfaatREDD+.

Implementasi REDD+ juga membutuhkan biaya yang ditanggung olehpelaku yang berbeda dan pada tingkat yang berbeda. Sekali lagi, adaperbedaan konseptual antara pengeluaran keuangan langsung terkaitdengan implementasi REDD+ dan biaya yang timbul dari perubahanpenggunaan lahan hutan dan sumberdaya hutan di bawah REDD+. Jenisbiayayang terakhir inibiasanyadisebut sebagaibiayapeluang:pendapatanyang dikorbankan dengan memanfaatkan hutan dengan cara‑cara yangmengurangiemisi.Biayalangsungmeliputibiayatransaksidanimplementasi.Biayaimplementasidapatmencakupbiayayangdikeluarkanolehpemerintahatau pemrakarsa untuk memberi kompensasi kepada para pelaku karenakesempatanyanghilang(biayapeluang),sehinggaharusberhati‑hatiuntuktidakmenggandakanjumlahnya(Kotak8.1,lihatjugaKotak7.1).

Selainitujugaperludibedakanantara:i)biayauntuknegara;ii)biayauntukparapelakuindividu,daniii)biayaanggaranuntukinstansipemerintah(lihatTabel8.2).Karenaitutidaktepatkalauberbagaijenisbiaya,pelakudanskalayang berbeda itu dicampurbaurkan karena dapat menghasilkan perkiraanyangmenyesatkanmengenai keuntunganbersihnya (lihatBab7, termasukKotak7.1).

Dalambab ini, kamimenggunakan istilahmekanismepembagianmanfaatuntuk merujuk pada berbagai cara kelembagaan, struktur tata kelola daninstrumenyangmendistribusikandanadankeuntunganbersihlainnyadariprogram REDD+ (menurut Vhugen dkk. 2011). Instrumen ini mungkintermasuk transfer tunai dalam sistem PES, pengelolaan hutan partisipatif(PKP) dan proyek‑proyek konservasi dan pembangunan terpadu (ICDP)


Tabe

l 8.1

Ikh

tisar

keb

ijaka

n da

n pr

aktik

pem

bagi

an k

eunt

unga

n RE

DD

+ di

lim

a ne

gara

Pera

tura

n pe

rund

ang-

unda

ngan

yan

g te

rkai

t dan

usu

lan

tingk

at n

asio

nal

Impl

emen

tasi

dan

keg

iata

n RE

DD

+U

sula

n un

tuk

tata

nan

kele

mba

gaan

pe

ngat

uran

keu

anga

n

Bras

ilU

U K

ehut

anan

dan

Str

ateg

i Nas

iona

l RED

D+

seda

ng d

iker

jaka

n: ti

dak

ada

posi

si y

ang

jela

s te

ntan

g pe

mba

gian

man

faat

, tet

api

dipe

rlaku

kan

teru

tam

a se

baga

i sua

tu

perli

ndun

gan,

tida

k ad

a un

dang

-und

ang

hak

karb

on n

asio

nal y

ang

dira

tifika

si n

amun

se

jum

lah

nega

ra b

agia

n te

rten

tu te

lah

men

gelu

arka

n un

dang

-und

ang.

Seju

mla

h pr

oyek

neg

ara

bagi

an d

an

sem

i-neg

ara

men

defin

isik

an p

enga

tura

n pe

mba

gian

man

faat

mer

eka

send

iri, t

erm

asuk

pe

mba

yara

n la

ngsu

ng ja

sa li

ngku

ngan

(PES

).

Dan

a um

um y

ang

dise

diak

an m

elal

ui D

ana

Am

azon

(AF)

dan

Bol

sa V

erde

, dan

a A

F di

salu

rkan

mel

alui

Ban

k N

asio

nal u

ntuk

Pe

mba

ngun

an E

kono

mi d

an S

osia

l (BN

DES

), su

mbe

r-su

mbe

r Pro

gram

Inve

stas

i Hut

an (F

IP)

disa

lurk

an m

elal

ui D

epar

tem

en K

euan

gan.

Indo

nesi

aPe

ratu

ran

Dep

arte

men

Keh

utan

an (D

ephu

t)

2012

dan

200

9 m

ensy

arat

kan

proy

ek R

EDD

+ un

tuk

mem

pero

leh

pers

etuj

uan

men

teri,

tid

ak a

da p

roye

k ya

ng d

iaju

kan

untu

k pe

rset

ujua

n se

pert

i ini

sam

pai s

aat i

ni.

Kem

ente

rian

Keua

ngan

(200

9) m

enya

rank

an

peng

atur

an a

cuan

em

isi t

ingk

at n

asio

nal

dan

subn

asio

nal,

Kem

ente

rian

Kehu

tana

n m

enge

luar

kan

bebe

rapa

Kon

sesi

Res

tora

si

Ekos

iste

m y

ang

dapa

t did

anai

mel

alui

kre

dit

karb

on, n

amun

mas

ih b

elum

jela

s, ap

akah

ka

rbon

mer

upak

an b

aran

g m

ilik

nasi

onal

ya

ng h

arus

dia

tur o

leh

nega

ra.

Seju

mla

h pr

oyek

(did

anai

pub

lik d

an s

was

ta)

berg

erak

maj

u da

ri ke

putu

san

nasi

onal

, be

bera

pa d

i ant

aran

ya ta

npa

peng

esah

an

dari

Men

teri

Keua

ngan

, Ulu

Mas

en, A

ceh

adal

ah c

onto

h pr

oyek

pem

erin

tah

prov

insi

ya

ng d

idan

ai d

ari s

umbe

r-su

mbe

r dan

a in

tern

asio

nal t

anpa

mel

alui

pem

erin

tah

pusa

t (P

eske

tt 2

011b

).

Pros

es u

ntuk

mer

anca

ng S

trat

egi N

asio

nal

RED

D+

seda

ng b

erla

ngsu

ng, s

ebua

h ke

lom

pok

kerja

di b

awah

gug

us tu

gas

utam

a RE

DD

+ te

ngah

mer

anca

ng in

stru

men

pe

ndan

aan

berd

asar

kan

perja

njia

n N

orw

egia

, ke

uang

an te

rseb

ut c

ende

rung

men

jadi

an

ggar

an te

rpen

dam

seh

ingg

a tid

ak d

ikel

ola

mel

alui

sis

tem

tran

sfer

fisk

al p

emer

inta

han

seca

ra ru

tin; p

erat

uran

dar

i Dep

arte

men

Ke

huta

nan

pada

tahu

n 20

09 m

enen

tuka

n pr

opor

si p

enda

pata

n ya

ng a

kan

diba

gi o

leh

proy

ek R

EDD

+ se

suai

den

gan

klas

ifika

si

huta

n, p

erat

uran

ters

ebut

tela

h di

tent

ang

oleh

Dep

arte

men

Keu

anga

n, p

erat

uran

D

epar

tem

en K

ehut

anan

tahu

n 20

12

men

yata

kan

bahw

a pe

mba

gian

man

faat

pe

ngha

sila

n no

npaj

ak d

ari k

arbo

n hu

tan

akan

dia

tur o

leh

unda

ng-u

ndan

g ya

ng

akan

dat

ang.


Pera

tura

n pe

rund

ang-

unda

ngan

yan

g te

rkai

t dan

usu

lan

tingk

at n

asio

nal

Impl

emen

tasi

dan

keg

iata

n RE

DD

+U

sula

n un

tuk

tata

nan

kele

mba

gaan

pe

ngat

uran

keu

anga

n

Viet

nam

Sete

lah

mel

alui

sej

umla

h ko

nsul

tasi

, ra

ncan

gan

RED

D +

men

gusu

lkan

aga

r m

anfa

at d

ibag

i ant

ara

pem

erin

tah

daer

ah,

mas

yara

kat h

utan

, bad

an p

enge

lola

an

sum

berd

aya

alam

dan

org

anis

asi

perli

ndun

gan

huta

n, s

ebua

h ke

lom

pok

kerja

be

rbag

ai p

eman

gku

kepe

ntin

gan

untu

k pe

mba

gian

man

faat

tela

h di

teta

pkan

, PES

tin

gkat

pro

vins

i tel

ah d

iuji

coba

di b

awah

Ke

putu

san

380

dan

Kepu

tusa

n 99

.

Proy

ek b

erge

rak

men

jauh

i har

apan

pad

a pa

sar s

ukar

ela,

UN

-RED

D d

an S

NV

LSM

seda

ng

men

guji

pend

ekat

an y

ang

berb

eda

untu

k pe

mba

gian

man

faat

, den

gan

men

ggun

akan

sk

enar

io p

erm

aina

n de

ngan

mas

yara

kat

untu

k m

emba

ndin

gkan

pen

erim

aan

pilih

an

yang

ber

beda

dan

men

jaja

ki p

engg

unaa

n ‘k

oefis

ien

R’, y

ang

mem

bant

u m

engh

itung

pe

mba

yara

n be

rdas

arka

n pe

ngur

anga

n em

isi

dan

dam

pak

lingk

unga

n so

sial

(UN

-RED

D

Prog

ram

me

2010

).

Prog

ram

UN

-RED

D (2

010)

men

gusu

lkan

da

na n

asio

nal (

darip

ada

tran

sfer

mel

alui

si

stem

ang

gara

n ne

gara

) dia

was

i ole

h ba

dan

mul

tipih

ak p

eman

gku

kepe

ntin

gan,

pe

ndap

atan

aka

n di

bagi

sec

ara

prop

orsi

onal

se

suai

den

gan

kine

rja p

rovi

nsi.

Tanz

ania

Kera

ngka

Nas

iona

l RED

D+

di T

anza

nia

men

yajik

an p

iliha

n un

tuk:

i) m

enye

rahk

an

dana

kep

ada

mas

yara

kat s

ecar

a pr

opor

sion

al

untu

k pe

ngur

anga

n em

isi;

ii) m

enya

lurk

an

man

faat

ses

uai d

enga

n m

asuk

an s

esua

i de

ngan

per

beda

an e

kolo

gis

dan

untu

k m

enga

tasi

per

mas

alah

an k

eset

araa

n.

Kera

ngka

ini m

engu

sulk

an m

anfa

at

nonm

onet

er d

arip

ada

man

faat

fina

nsia

l.

Lebi

h da

ri se

teng

ah p

roye

k RE

DD

+ be

rada

di

baw

ah p

enge

lola

an h

utan

ber

basi

s m

asya

raka

t (PH

BM) d

i kaw

asan

hut

an li

ndun

g de

sa d

i man

a pe

mba

gian

man

faat

tam

pakn

ya

men

giku

ti pe

dom

an P

HBM

dan

mas

yara

kat

akan

men

erim

a 10

0% p

enda

pata

n, d

i ta

nah

nega

ra m

anfa

at a

kan

didi

strib

usik

an

anta

ra p

emer

inta

h da

n m

asya

raka

t mel

alui

pa

ndua

n Pe

ngel

olaa

n H

utan

Ber

sam

a (J

FM)

(bel

um s

eles

ai).

Kera

ngka

Nat

iona

l RED

D+

men

gusu

lkan

pe

mbe

ntuk

an D

ana

Perw

alia

n N

asio

nal

yang

aka

n m

ener

ima

dana

dar

i pem

beli

dan

men

yalu

rkan

nya

kepa

da m

asya

raka

t/

pela

ksan

a, S

trat

egi R

EDD

+ ce

nder

ung

men

ggun

akan

pen

deka

tan

nonp

asar

, nam

un

para

pem

raka

rsa

men

ganj

urka

n ke

dua

bent

uk

dana

ters

ebut

dan

juga

dan

pen

deka

tan

pasa

r se

baga

i pili

han.

Papu

a N

ugin

iD

esai

n pr

ogra

m n

asio

nal R

EDD

+ se

dang

di

kerja

kan,

mod

el-m

odel

pem

bagi

an

man

faat

men

gala

mi p

enun

daan

, tid

ak a

da

klar

ifika

si, a

paka

h ha

k ka

rbon

aka

n m

engi

kuti

kepe

mili

kan

adat

: ran

cang

an p

erat

uran

m

enya

rank

an p

emer

inta

h da

pat m

enga

tur

penj

uala

n ka

rbon

, tet

api h

ak a

tas

karb

on

teta

p pa

da p

emeg

ang

hak

mili

k la

han

(Cov

ingt

on d

an B

aker

& M

cKen

zie

2009

).

Tida

k ad

a pr

oyek

resm

i sam

pai s

aat i

ni

teta

pi b

eber

apa

LSM

dan

pro

yek-

proy

ek

pasa

r suk

arel

a m

ende

finis

ikan

sen

diri

peng

atur

an m

erek

a.

Dan

a Pe

rwal

ian

atau

kom

ite k

oord

inas

i don

or

belu

m d

ikem

bang

kan,

LSM

men

yara

nkan

ba

dan

pend

anaa

n RE

DD

+ ha

rus

inde

pend

en,

mul

tipih

ak p

eman

gku

kepe

ntin

gan,

usu

lan

mod

el P

ES o

leh

kelo

mpo

k ko

nsul

tasi

ahl

i (EK

G

2011

) men

unju

kkan

dua

aru

s (E

KG 2

011)

: ke

lanj

utan

dar

i pas

ar s

ukar

ela

dan

PES

baw

ah

kom

itmen

nas

iona

l (de

ngan

mem

asuk

kan

peng

atur

an p

asar

suk

arel

a aw

al).


Kotak 8.1 Konsep-konsep utama pembagian manfaat REDD+

Kebanyakan definisi manfaat dalam kepustakaan REDD+ hanya mengacu pada manfaat moneter yang tersedia untuk pengurangan emisi dan peningkatan stok karbon (Streck 2009; Lindhjem dkk. 2010; Peskett 2011a). Namun, implementasi kegiatan REDD+ di tingkat nasional dan lokal dapat memberi peluang untuk menghasilkan berbagai manfaat, selain manfaat moneter langsung (lihat Tabel 8.2 sebagai contoh). Manfaat ini termasuk:

• Manfaat langsung yang timbul dari pelaksanaan REDD+. Dalam hal ini termasuk peningkatan pekerjaan, peningkatan mata pencaharian, dan manfaat ekosistem secara langsung, yang meliputi hasil hutan nonkayu (HHNK), kayu bakar, pakan ternak dll.

• Manfaat tidak langsung, yang terdiri dari perbaikan tata kelola seperti penguatan hak-hak penguasaan lahan dan penegakan hukum, yang terkait dengan fase kesiapan REDD+) dan meningkatkan partisipasi dalam pengambilan keputusan mengenai manfaat penyediaan infrastruktur. Manfaat ekosistem tak langsung mencakup perlindungan kualitas tanah dan air, perlindungan keanekaragaman hayati dan stabilisasi iklim.

Manfaat langsung dan tidak langsung tersebut dapat berupa manfaat moneter maupun nonmoneter. Manfaat moneter adalah yang dapat diukur dan dinilai dari segi keuangan, dan manfaat nonmoneter sulit untuk dinilai dari segi keuangan (misalnya, peningkatan aset alami, keterampilan dan pengetahuan).

Pelaksanaan REDD+ juga menimbulkan biaya, yang mencakup:

• Biaya peluang: keuntungan bersih yang dikorbankan karena mengonversi hutan untuk penggunaan lahan lainnya (Börner dkk. 2010). Biaya ini bervariasi sesuai dengan pemicu deforestasi di daerah atau negara tertentu.

• Biaya transaksi: biaya yang diperlukan untuk melakukan transaksi yang melibatkan pembayaran REDD+, termasuk biaya kepada pihak eksternal, seperti para pelaksana hukum pasar atau pengatur sistem pembayaran untuk menentukan bahwa program REDD+ telah mencapai pengurangan emisi (Pagiola dan Bosquet 2009).

• Biaya pelaksanaan: biaya “yang langsung terkait dengan tindakan yang mengarah pada pengurangan deforestasi, dan dengan demikian menurunkan emisi” (Pagiola dan Bosquet 2009:3). Jenis biaya ini termasuk, misalnya, biaya menjaga hutan untuk mencegah kegiatan penebangan kayu ilegal dan relokasi kegiatan pemanenan kayu jauh dari hutan alam. Biaya ini mungkin juga melibatkan pembayaran kompensasi kepada para pelaku atas biaya peluang dan biaya transaksi, sehingga tiga biaya yang berbeda di atas mungkin tumpang tindih.


Namun menurut beberapa penulis, harus ada pembedaan antara pemulihan biaya (kompensasi) dan distribusi surplus setelah seluruh biaya lainnya dipenuhi (rente REDD+). Penulis lainnya berpendapat bahwa sistem REDD+, di mana biaya keseluruhan telah dikompensasi, secara teoritis seharusnya tidak ada kelebihan rentenya. Argumen ini menimbulkan dilema konseptual bagi pembagian manfaat, karena kalau mengejar keefektifan dalam mekanisme global di mana pendanaan secara langsung terbatas, maka dengan sendirinya rente REDD+ akan minimal (Meridian Institute 2009). Dengan demikian, merumuskan konsep REDD+ sebagai sumberdaya ekstraktif yang menghasilkan keuntungan bersih juga mungkin bermasalah.

Menghilangkan nilai manfaat tambahan berupa konservasi hutan dalam perhitungan biaya peluang bersih menjadikannya tampak lebih tinggi daripada sebelumnya (Pagiola and Bosquet 2009:15). Seperti yang tampak dalam berbagai manfaat nonkarbon, yang mungkin mengejutkan sebagian orang, kompensasi moneter kurang dibutuhkan untuk memperbaiki keadaan masyarakat lokal di bawah REDD+.

(IUCN 2009). Mekanisme pembagian manfaat lain yang terkait denganproses kebijakan, adalah seperti reformasi tata kelola, insentif fiskal dankebijakan yang menangani pemicu tertentu deforestasi dan degradasi(Chagasdkk.2011).

Lindhjem dkk. (2010) mengelompokkan pembagian manfaat sepertimemilikiduadimensipenting:pembagian manfaat vertikal,yangmelibatkanpembagian manfaat antara pemangku kepentingan tingkat nasional danlokaldanpembagian manfaat horizontalantaraanggotasatumasyarakatdanmasyarakatlainnya,diantararumahtanggadanpemangkukepentinganlokallainnya.Satupertanyaanmunculterkaitdenganpembagianmanfaatvertikalmenyangkutkeseimbanganyangtepatantaramanfaatyangdigunakansebagaiinsentif langsunguntukmengurangideforestasidandegradasidanmanfaatyangdigunakanuntukmeningkatkantatakeloladankontekskebijakanyangdiperlukan untuk keberhasilan implementasiREDD+ (seperti argumentasiGregersendkk2010;KarsentydanOngolo2012).

Peningkatan tata kelola mungkin mencakup klarifikasi penguasaan lahandan penguatan penegakan hukum.Dalam praktiknya, semua negara yangmemberikanperhatianpadakeduajenispembagianmanfaattersebutmengakuibahwa kebijakan lingkungan yang kondusif diperlukan untuk membuatPESataukompensasiterkaitlainnyaberhasil.Penekananrelatifkepadaduadimensi pembagianmanfaat bervariasi sesuai konteks spesifik suatunegaradanpemicudeforestasinya.DiIndonesiadanKamerun,misalnya,kebanyakan


Tabe

l 8.2

Co

ntoh

-con

toh

pene

rim

a po

tens

ial m

anfa

at R

EDD

+ da

n bi

aya

sert

a m

anfa

at y

ang

mun

gkin

aka

n di

rasa

kan

Pene

rim

a po

tens

ial R

EDD

+Pe

ran

dan

biay

a ya

ng m

ungk

in ti

mbu

lCo

ntoh

man

faat

Pem

asok

laya

nan

RED

D+

dan

man

faat

ber

sam

a (m

asya

raka

t tra

disi

onal

, mas

yara

kat a

dat,

pem

ilik

laha

n, d

ll.)

Pem

asok

lang

sung

pen

gura

ngan

dan

pe

nyer

apan

kar

bon,

bia

sany

a be

rtan

ggun

g ja

wab

ata

s pe

ruba

han

peng

guna

an la

han

dan

kegi

atan

RED

D+

di la

pang

an.

Man

faat

lang

sung

, man

faat

non

mon

eter

, pe

ndap

atan

dar

i pen

jual

an p

rodu

k da

ri ke

giat

an

RED

D+,

alih

tekn

olog

i, pe

ngua

tan

hak-

hak,

pe

kerja

an, m

engh

asilk

an ja

sa e

kosi

stem

no

nkar

bon.

Aso

sias

i des

a da

n ke

lom

pok

mas

yara

kat

Mun

gkin

terli

bat d

alam

pel

aksa

naan

keg

iata

n RE

DD

+ di

lapi

san

baw

ah, s

eper

ti m

enge

lola

dan

m

eman

tau

peny

alur

an m

anfa

at.

Pem

baya

ran

inse

ntif

lang

sung

, man

faat

no

nmon

eter

, pek

erja

an d

an e

fek

mul

tilap

is

lain

nya.

Kota

/pem

erin

tah

daer

ah d

an in

stan

siTe

rliba

t dal

am in

terv

ensi

yan

g di

perlu

kan

untu

k pe

laks

anaa

n RE

DD

+, se

pert

i defi

nisi

pen

guas

aan

laha

n, p

erse

tuju

an/e

valu

asi k

egia

tan

dan

men

etap

kan

para

pel

aku

yang

mem

enuh

i sya

rat.

Men

yedi

akan

ber

baga

i pek

erja

an, p

erba

ikan

in

fras

truk

tur l

okal

, pen

gem

bang

an k

apas

itas,

tran

sfer

fisk

al, m

engh

asilk

an ja

sa e

kosi

stem

no

nkar

bon.

Peng

emba

ng/p

elak

sana

pro

yek

(loka

l ata

u su

bnas

iona

l)Be

rtan

ggun

g ja

wab

ata

s de

sain

dan

pe

laks

anaa

n pr

oyek

RED

D+,

kem

ungk

inan

bes

ar

akan

men

gelo

la d

ana

untu

k ke

giat

an R

EDD

+.

Men

yedi

akan

ber

baga

i pek

erja

an, p

enin

gkat

an

kapa

sita

s, pe

ning

kata

n as

et; p

erba

ikan

tekn

is.

Lem

baga

loka

l dan

indi

vidu

yan

g be

rtan

ggun

g ja

wab

unt

uk p

eneg

akan

huk

umLe

mba

ga d

an in

divi

du y

ang

bert

angg

ung

jaw

ab a

tas

kegi

atan

pen

egak

an h

ukum

, sep

erti

pem

anta

uan

defo

rest

asi d

an m

ener

apka

n sa

nksi

da

n de

nda.

Men

yedi

akan

ber

baga

i pek

erja

an; p

enda

pata

n be

rsih

, pen

ingk

atan

kap

asita

s, al

ih te

knol

ogi.

Pem

erin

tah

pusa

tD

esai

n da

n im

plem

enta

si k

ebija

kan

dan

berb

agai

tind

akan

(mis

alny

a, p

engh

apus

an

subs

idi,

peng

enal

an m

orat

oriu

m p

emba

laka

n).

Pem

baya

ran

kesi

apan

RED

D+,

man

faat

ta

mba

han

yang

dip

erol

eh d

ari h

utan

, paj

ak

dan

roya

lti, e

fek

mul

tilap

is b

agi p

erek

onom

ian

dan

lem

baga

; men

ghas

ilkan

jasa

eko

sist

em

nonk

arbo

n.

Mas

yara

kat u

mum

Kegi

atan

dan

pen

dapa

tan

yang

har

us

dile

pask

an.

Man

faat

ant

arge

nera

si d

alam

hal

ase

t ala

m,

man

faat

tam

baha

n ya

ng d

iper

oleh

dar

i hut

an.


deforestasidandegradasihutanterjadisecarailegalatausemilegaldanseringterjadidilahanmiliknegaraataumilikpemerintahdimanapenegakanhakataslahannyalemah.Dengandemikian,penegakanhukumyanglebihkuat,klarifikasi hak kepemilikan dan intensifikasi pertanian diperlukan sebelummekanisme berbasiskan kinerja layak diterapkan. Fokus kebijakan nasionalBrasil juga pada penguatan kebijakan dan penegakan hukum, sementaranegara‑negarasepertiVietnamsaatinilebihmemperhatikanpendekatanPES.

Tabel8.3menyajikansejumlahproyekREDD+danmekanismepembagianmanfaataktualyangmerekausulkansampaisaatini.Selamakamimelakukankajian,hanyasatuproyekyangmelakukantransferdanalangsungkerumahtangga.TidaksatupunmekanismepembagianmanfaatsaatinidilimaproyekIndonesiayangdikajimelakukanpembayaran tunai.Parapemrakarsa lebihsuka mendefinisikan manfaat dalam bentuk kegiatan, seperti peningkatankapasitas, peningkatan mata pencaharian alternatif dan penguatan hakpenguasaan lahan, yang dipandang perlu sebelum sistem PES berhasildiperkenalkan. Artinya, jenis mekanisme pembagian manfaat yang adakemungkinan akan berubah seiring dengan perkembangan dari kesiapanREDD+menjadipembayaranuntukpenguranganemisiyangsebenarnya.

8.2.2 Struktur kelembagaan bagi arus keuanganPembagian manfaat bersih dan biaya pelaksanaan REDD+ di antarapara pelaku yang berbeda memiliki dua aspek: keuntungan moneter daripendanaan internasional danmanfaat yang terkait dengan kesinambunganpeningkatan pengelolaan hutan. Dengan demikian, istilah ‘mekanismepembagianmanfaat’mencakup berbagai sarana kelembagaan, struktur tatakeloladaninstrumenyangdiperlukanuntukmendistribusikanbaikkeuangandan keuntungan bersih dari pelaksanaan REDD+. Dalam hal mekanismekeuangan,mekanismepembagiannyabergantungpadatatanankelembagaanyang sudah berjalan untuk mengalokasikan pendanaan internasional dannasional. Sementaramekanisme pembagian keuntungan yang tidak terkaitlangsungdenganuangakanbergantungpadacaratertentuyangdipilihuntukimplementasiREDD+,termasukaturanpenyaluranmanfaatkeuangan.Fokusutama bab ini adalah mekanisme pembagian manfaat kedua ini. Namun,untukmemberikan konteks pembahasannya, bagian inimembahas usulantatakeloladantatanankelembagaanyangdiperlukanuntukmengalokasikandana dari tingkat nasional sampai subnasional dan menjelaskan implikasipembagianmanfaatnya.

Usulanyangdimaksuddi atasdapatdibagimenjadi empatkategoriutama(menurutVatndanAngelsen2009,VatndanVedeld2011)(lihatGambar8.1danTabel8.1):1. Mekanisme berbasiskan proyek, sepertiClean Development Mechanism

(CDM)atauproyekstandarataupasarsukarela,sepertiyangadadiPerudanTanzania


Tabe

l 8.3

Sej

umla

h pe

ndek

atan

pem

bagi

an m

anfa

at d

i tin

gkat

pro

yeka

Proy

ekb

Tipe

pen

gatu

ran

pem

bagi

an m

anfa

atc

Ura

ian

Tanz

ania

– T

FCG

-Ki

losa

dan

Lin

diRu

mah

Tan

gga

(RT)

: mat

a pe

ncah

aria

n al

tern

atif

*; p

enin

gkat

an k

apas

itas

*;

pert

ania

n di

tingk

atka

n *;

PES

Div

iden

dar

i RED

D+

diba

yark

an k

epad

a se

tiap

angg

ota

desa

yan

g m

emen

uhi s

yara

t se

baga

iman

a di

tent

ukan

ole

h un

dang

-und

ang

desa

, dan

a di

muk

a da

n pe

mba

yara

n da

na in

divi

du b

erda

sark

an e

mis

i rat

a-ra

ta p

oten

sial

yan

g di

hind

ari p

er ta

hun,

dew

an d

esa

mem

utus

kan

apak

ah a

kan

men

ggun

akan

div

iden

unt

uk p

roye

k-pr

oyek

mas

yara

kat a

tau

tidak

.

Tanz

ania

– M

ping

oRT

: PES

Ko

mun

itas:

kea

man

an k

epem

ilika

n la

han*

; ser

tifika

si *

Men

dapa

tkan

ser

tifika

t tan

ah, k

larifi

kasi

bat

as *

; pen

jual

an k

ayu

mel

alui

FSC

, ren

cana

pe

nggu

naan

laha

n da

n re

ncan

a pe

ngel

olaa

n. A

wal

nya

proy

ek d

irenc

anak

an u

ntuk

m

ener

uska

n ke

untu

ngan

kep

ada

mas

yara

kat s

etel

ah d

ikur

angi

bia

ya te

tapi

ini m

enja

di

kont

rove

rsi s

ehin

gga

seka

rang

mer

eka

mem

baha

s pe

ngat

uran

per

sent

asen

ya.

Tanz

ania

– C

ARE

Mas

yara

kat:

ener

gi a

ltern

atif

untu

k m

emas

ak *

; mat

a pe

ncah

aria

n al

tern

atif

* da

n pe

ning

kata

n ka

pasi

tas

*; P

ES

Dis

trib

usi p

enda

pata

n ka

rbon

aka

n m

engg

unak

an ta

bung

an d

esa

yang

ada

dan

sis

tem

kre

dit.

Hak

ata

s ka

rbon

aka

n di

nego

sias

ikan

ant

ara

CARE

dan

mas

yara

kat m

elal

ui s

uatu

lem

baga

de

sa y

ang

mem

ayun

gi.

Bras

il –

Tran

sam

azon

RT: P

ES, s

trat

egi p

rodu

ksi a

ltern

atif

*;

pera

tura

n pe

ngua

saan

laha

n *;

M

asya

raka

t: pe

ngua

tan

orga

nisa

si

Man

faat

ber

syar

at b

agi 3

50 k

elua

rga

(ber

dasa

rkan

pen

gura

ngan

em

isi k

arbo

n, te

rkai

t den

gan

peng

uran

gan

defo

rest

asi).

Bras

il –

SFX

RT: p

erat

uran

kep

emili

kan

laha

n *,

mat

a pe

ncah

aria

n al

tern

atif

*; p

enin

gkat

an

kapa

sita

s

Pem

baya

ran

bers

yara

t dan

di m

uka

untu

k pe

mili

k ta

nah

prib

adi (

besa

r dan

kec

il), k

elom

pok

adat

dan

pen

gelo

la k

awas

an li

ndun

g te

rmas

uk u

ntuk

: i) p

emili

k la

han:

per

inta

h pe

ngua

tan

dan

kont

rol,

sist

em te

rpad

u un

tuk

periz

inan

ling

kung

an d

an p

eman

taua

n, m

enin

gkat

kan

prod

uktiv

itas

tern

ak, r

eboi

sasi

ska

la b

esar

den

gan

jeni

s ta

nam

an b

erni

lai t

ingg

i, ii)

tana

h ad

at:

pend

apat

an a

ltern

atif

yang

ber

kela

njut

an, t

ata

cara

pen

gelo

laan

sum

berd

aya

alam

; iii)

uni

t ko

nser

vasi

: pem

bent

ukan

dew

an p

enge

lola

an d

an re

ncan

a pe

ngel

olaa

n, m

enin

gkat

kan

perli

ndun

gan

dan

pem

anta

uan.

Bras

il –

Cotr

igua

çuRT

: pen

gelo

laan

hut

an le

star

i *; s

api d

an

prod

uk-p

rodu

k su

su *

, str

ateg

i pro

duks

i al

tern

atif,

per

atur

an p

engu

asaa

n la

han

*; p

enin

gkat

an k

apas

itas

Man

faat

bag

i sem

ua p

elak

u ya

ng re

leva

n: p

emili

k la

han

prib

adi (

besa

r dan

men

enga

h) d

an

kelo

mpo

k ad

at.


Proy

ekb

Tipe

pen

gatu

ran

pem

bagi

an m

anfa

atc

Ura

ian

Bras

il –

Acre

SIS

ART

: * P

ES, s

trat

egi p

rodu

k al

tern

atif

*;

peng

elol

aan

huta

n le

star

i; pe

ratu

ran

kepe

mili

kan

laha

n *

Man

faat

unt

uk m

enin

gkat

kan

prod

uksi

di d

aera

h ya

ng g

undu

l pad

a pr

oper

ti pe

muk

iman

sw

asta

dan

ped

esaa

n te

rmas

uk i)

pem

biay

aan

sert

ifika

si, i

i) pe

ning

kata

n ni

lai p

rodu

k hu

tan

dan

perli

ndun

gan

tutu

pan

huta

n ya

ng ti

nggi

, dae

rah

adat

dan

eks

trak

tif, t

erm

asuk

pe

man

taua

n w

ilaya

h, d

ukun

gan

untu

k pe

man

faat

an h

utan

mul

tigun

a, p

roye

k so

sial

-bud

aya;

iii

) man

faat

unt

uk m

enin

gkat

kan

cada

ngan

kar

bon

di d

aera

h ya

ng g

undu

l.

Bras

il –

Bols

a Fl

ores

taRT

: PES

, div

ersi

fikas

i pen

dapa

tan,

pe

ning

kata

n ka

pasi

tas

* M

asya

raka

t: pe

laya

nan

mas

yara

kat

Man

faat

ber

syar

at b

agi r

umah

tang

ga, m

asya

raka

t dan

aso

sias

i yan

g be

rpar

tisip

asi.

Kelu

arga

-ke

luar

ga y

ang

berk

omitm

en u

ntuk

tida

k ad

a de

fore

stas

i sam

a se

kali

dan

men

daft

arka

n an

ak

mer

eka

di s

ekol

ah. P

emba

yara

n bu

lana

n 50

real

per

rum

ah ta

ngga

(AS

$30)

.

Viet

nam

– S

NV

RT: t

anah

* p

erba

ikan

man

ajem

en, m

ata

penc

ahar

ian

alte

rnat

if *

Taha

p aw

al d

esai

n. S

NV

seda

ng m

engu

ji je

nis

dist

ribus

i pem

bagi

an m

anfa

at d

enga

n da

na

kom

unal

dan

pro

vins

i. M

enja

uh d

ari f

okus

unt

uk m

empe

role

h kr

edit

pasa

r suk

arel

a, b

eker

ja

deng

an u

kura

n bi

aya

pelu

ang.

Peru

– B

AMRT

: PES

, man

faat

keb

aika

n.M

anfa

at b

ersy

arat

bag

i mer

eka

yang

ber

kont

ribus

i bag

i pen

gura

ngan

em

isi m

elal

ui in

isia

tif

perc

onto

han

rebo

isas

i.

Peru

– A

lto M

ayo

RT: m

asuk

an p

erta

nian

*; p

enin

gkat

an

kapa

sita

s; *

link

ke

pasa

r ber

kela

njut

an *

M

asya

raka

t: pe

laya

nan

publ

ik

Duk

unga

n un

tuk

prod

uksi

kop

i org

anik

yan

g be

rkel

anju

tan.

Indo

nesi

a –

KCCP

RT: k

pen

ingk

atan

kap

asita

s *;

mat

a pe

ncah

aria

n al

tern

atif

Peng

uata

n ha

k-ha

k ke

pem

ilika

n ta

nah

mel

alui

Pem

bent

ukan

Hut

an D

esa.

Indo

nesi

a –

RRC

RT: k

erja

*, p

enin

gkat

an k

apas

itas;

, mat

a pe

ncah

aria

n al

tern

atif

*; k

redi

t M

asya

raka

t: pe

mba

ngun

an d

esa

Ekow

isat

a, in

fras

truk

tur,

kese

hata

n da

n kr

edit.

Indo

nesi

a –

KFCP

RT: k

erja

*; m

ata

penc

ahar

ian

alte

rnat

if *;

pe

latih

an *

Pe

latih

an k

omun

itas

pem

erin

taha

n

PES

tam

pakn

ya m

erup

akan

pili

han

di m

asa

depa

n.

a D

ata

diku

mpu

lkan

dar

i tim

neg

ara

C2, T

anza

nia,

201

2, t

im n

egar

a C2

, Bra

sil,

2012

, tim

neg

ara

C2, V

ietn

am, 2

012,

tim

neg

ara

C2, P

eru,

201

2, t

im n

egar

a C2

, Ind

ones

ia, 2

012,

se

rta

inte

raks

i lan

gsun

g da

n m

asuk

an ta

mba

han

dari

tim p

enel

iti n

egar

a C2

. Inf

orm

asi t

enta

ng p

roye

k Br

azil

juga

dia

mbi

l dar

i Duc

helle

dkk

. (20

11a)

.b

Sila

kan

lihat

Lam

pira

n un

tuk

nam

a pr

oyek

sec

ara

leng

kap

dan

deta

il.c

* Tan

da u

ntuk

yan

g su

dah

dila

ksan

akan

.


2. Danayangberoperasisecaraindependendiluarpemerintahannasional,sepertidanaperwaliankonservasi yang sudah ada atauyangdiusulkanDana Perwalian Nasional (National Trust Fund di Tanzania, lihatTabel8.1)

3. Dana yangmengandalkan kemampuan administrasi negara dan dapatmengarahkan pembiayaan ke sektor negara, tetapi dengan keputusantentangpenerimamanfaatkeuanganyangdibuatolehkomiteindependen.ContohnyaDanaAmazondiBrasil,DanaNasionaluntukLingkungan(FONAM)diPerudanPerlindunganHutandanDanaPembangunandiVietnam.

4. Distribusi pembayaran bersyarat melalui sistem transfer fiskal negara,seperti yang diusulkan oleh Kementerian Keuangan di Indonesia(DepartemenKeuangan2009).Carainimungkinmelibatkananggaranrutinpemerintah,danayangditargetkanataupendekatandesentralisasiyang melibatkan keputusan alokasi dana oleh pemerintah daerah danpajak yang dibayarkan kepada pemerintah pusat, seperti di Vietnam(UN‑REDDProgramme2010).

Pendekatan‑pendekatan yang diusulkan untuk transfer keuangan tersebutmemilikiimplikasipentingbagipembagianmanfaat.Mekanismeberbasiskanproyek melibatkan kontrak antara pemasok dan pembeli, tetapi biasanyaterpisahdaristrukturnegara.Sementarasistemnasionalyanglebihkompleksmemilikijangkauanyanglebihluasdaripemaindanlapisansistemsubnasionaluntukmengakomodasicarapenyalurannya(UN‑REDDProgramme2010).Tabel 8.1 menunjukkan bahwa, kecuali di Brasil, hanya sedikit kejelasandinegara‑negarayangmemilikipengaturan tatakelolakelembagaanuntuktransferkeuanganREDD+danbanyaknegaramemilikisejumlahusulandimejanya.Misalnya, naskah Strategi REDD+Tanzania mengusulkan suatusistemnasionalyangterpusatdenganpembayarankeDanaPerwalianNasional,sedangkan proyek (dan naskah Kesiapan Persiapan [R‑PP]) mengusulkansuatu pendekatan yang tergabung menjadi satu, yang memungkinkanpembayaran internasional langsung ke proyek. Di negara tertentu, sepertiIndonesia, berbagai proses pendefinisian mekanisme pembagian manfaatsedang berlangsung, meskipun legalitas pengaturannya tidak jelas. FaktabahwabanyakproyekREDD+yangberoperasidalamkerangkahukumdankebijakan yang tidak aman menunjukkan bahwa pengaturan pembagianmanfaatdapatsangatdipengaruhiolehpergolakanditingkatnasionalsetelahsuatukebijakandisahkan.

8.3 Wacana tentang siapa yang akan menerima manfaatSatu pertanyaan pokok yangmendominasi perdebatan tentang pembagianmanfaat, baik di tingkat nasional dan proyek, adalah siapa yang akanmenerimamanfaat yang terkait dengan REDD+. Fokus bagian ini adalah


Gam

bar 8

.1 B

erba

gai s

truk

tur p

oten

sial

unt

uk a

liran

dan

a RE

DD

+ k

e tin

gkat

sub

nasi

onal

Sum

ber p

enda

naan

INTE

RNA

SIO

NA

L

NA

SIO

NA

L

Mek

anis

me

pem

bagi

an m

anfa

at

UN

FCCC

Dan

a at

au p

asar

kar

bon

Pasa

r kar

bon

suka

rela

Pene

rim

a da

na

Neg

ara

Mek

anis

me

pem

bagi

an m

anfa

at• P

asar

/Sis

tem

PES

• Dan

a da

ri lu

ar a

dmin

istr

asi n

egar

a• D

ana

dari

dal

am a

dmin

istr

asi n

egar

a• A

ngga

ran

bela

nja

nega

ra

Proy

ek-p

roye

k lo

kal

Yuri

sdik

sisu

bnas

iona

l

Kesi

apan

Glo

bal

(mis

. UN

FCCC

, UN

RED

D,

PCPF

, Ini

siat

if H

utan

dan

In

tern

asio

nal N

orw

egia

)

Inis

iatif

Sub

nasi

onal

RED

D

(Sat

uan

Tuga

s G

uber

nur

untu

k Ik

lim d

an H

utan

)

Entit

as s

was

ta

Pem

baya

ran

aktu

alPe

mba

yara

n po

tens

ial


wacana‑wacanautamamengenai hal ini, negosiasi timbal balik yangharusditerima berdasarkan pilihan‑pilihan yang muncul dari masing‑masingwacana dan implikasi pilihan desain mekanisme pembagian manfaatnya.Wacanayangberbedamemilikidampakberbedabagiperumusankebijakan,karenamasing‑masingmemandangmasalahdanpilihanyangadadengancarayangberbeda(HajerdanverSteeg2005).

Adaperbedaanutamayangbisadilihatmengenaikeefektifandanefisiensidisatusisidankesetaraan(danmanfaattambahan)disisilain.1. Wacana keefektifan dan efisiensiberfokuspadatujuanpenguranganemisi

karbon. Artinya, manfaatnya harus digunakan sebagai insentif dandibagikan kepada orang‑orang atau masyarakat yang mengusahakanpengurangan emisi denganmengubah perilaku atau tindakanmereka.Argumen ini mengikuti logika PES: REDD+ berfungsi sebagaimekanisme untuk membayar pengguna hutan dan pemiliknya untukmengurangiemisi.Karenaitu,keuntunganfinansialnyapadaprinsipnyaharus menjangkau orang‑orang yang menyediakan layanan ini untukmemastikan bahwa layanan ini benar‑benar diwujudkan.Hal ini jugadapatdianggapsebagaipraktikyangadil,karenaparapelakumenanggungbiayautamaataspemanfaatanhutanyangmenjadiberkurang.

2. Sementara untuk wacana yang terkait dengan kesetaraan, fokuspertanyaannya adalah para pelaku mana saja yang berhak menerimamanfaatREDD+,denganperhatianyang lebih sedikitpadakontribusimereka untukmengurangi emisi karbon. Pendekatan inimuncul darikekhawatiran bahwa fokus pada keefektifan dan efisiensi saja dapatmenyebabkan insentif yang tidak adil (misalnya, penghargaan kepadapelakukayakarenamengurangiperilaku ilegalmereka),meningkatkanketimpangan dan merusak legitimasi moral dan politik REDD+.Wacanakesetaraan inimemiliki empatelemenutama,yangdibahasdibagianberikut.

Di tingkat nasional, penekanan yang lebih kuat pada berbagai wacanabervariasi sesuai dengan pemangku kepentingan mana saja yang terlibatdalam desainmekanisme, sifat pendanaanREDD+ yang dipertimbangkandan tipe kegiatan REDD+ yang bersangkutan.Misalnya, di Vietnam adakekhawatiran tentang perkembangan pembayaran berbasiskan kinerjayang juga menyediakanmanfaat tambahan. Di Indonesia, ada penekananuntukmenyiapkanstrukturinsentifyangmemadaiuntukmemastikanagarpemrakarsaproyek tetap terlibat.SementaradiTanzania,adakekhawatiranapakahpembayarandimukayangbertujuanuntukmenjagakomitmenawalitumemungkinkanuntukdilakukan.

Tabel 8.4 menggambarkan model yang diusulkan untuk alokasi danasubnasional, yang dikembangkan untuk memengaruhi perumusan strateginasional REDD+ di Brasil. Model ini dikembangkan oleh Amazon


Environmental Research Institute (IPAM) (Moutinho dkk. 2011) dankelompokkerjayangdiselenggarakanolehKementerianLingkunganHidup(KLH 2012). Tabel ini menunjukkan bagaimana variasi model ini sesuaidenganbobotyangdiberikanuntukberbagaitujuankeefektifandanefisiensiatau kesetaraan dan apa saja kemungkinan implikasinya bagi penyalurankeuntungantersebut.

Tabel 8.4 Usulan model dana alokasi subnasional REDD+ di Brazil (berdasarkan Moutinho dkk (2011) [i] dan MMA (2012) [ii].)

Proposal alokasi dana Implikasi

Model 1 [i; ii]

Berdasarkan tingkat emisi acuan subnasional, negara federal akan diberi ganti rugi menurut tiga kriteria: i) kontribusi untuk mengurangi emisi, ii) stok karbon hutan, dan iii) kinerja untuk mencapai target pemerintah mengurangi deforestasi.

Pembagian manfaat berdasarkan kinerja menyediakan keefektifan terbesar, karena akuntabilitas yang tinggi atas pengurangan gas rumah kaca di tingkat nasional. Kesetaraan diatasi dengan mempertimbangkan stok karbon hutan dan ini dapat membantu menguntungkan masyarakat adat. Namun, fakta bahwa dana dialokasikan di tingkat negara menimbulkan sejumlah tantangan untuk menjangkau masyarakat lokal.

Model 2 [i; ii]

Memisahkan dana untuk kontribusi kategori penggunaan lahan tertentu (misalnya tanah adat, kawasan lindung dan cagar alam ekstraktif, pemukiman dan lahan masyarakat) untuk mengurangi deforestasi dan melestarikan stok hutan.

Keefektifan dan efisiensi dapat ditingkatkan, karena model ini memungkinkan alokasi sumberdaya keuangan berdasarkan kebutuhan daerah yang berbeda. Kesetaraan ditingkatkan dengan mengalokasikan dana secara langsung ke daerah yang bersangkutan. Selain itu masyarakat adat dapat menerima manfaat dari alokasi dana untuk kelompok pemilikan tanah tertentu.

Model 3 [ii]

Alokasi dana didasarkan pada pengurangan emisi tingkat lokal (karbon dialokasikan dalam unit). Tingkat referensi dialokasikan langsung ke pelaku yang bertanggung jawab untuk mengurangi deforestasi dan mempromosikan konservasi hutan.

Keefektifan dapat ditingkatkan, karena biaya transaksi yang rendah dan tidak ada lembaga baru yang diperlukan. Namun mengalokasikan tingkat referensi langsung kepada masyarakat setempat merupakan sebuah tantangan.


Dalampraktiknya,sebagianbesarmekanismepembagianmanfaatdirancanguntukmencapaiberbagaitujuan,tetapiuntukmasing‑masingadanegosiasitimbal baliknya. Pertanyaan‑pertanyaan mengenai hal ini menghadirkanberbagaipertanyaanyang sulitbagidesainREDD+,karenamembutuhkankeputusanyangberisikomelemahkandukunganimplementasiREDD+.

Dalambagianselanjutnya,kamimembahasnegosiasitimbalbalikutamayangterlibatdalamwacanakesetaraandanmenjelaskanbagaimanamasing‑masingpilihannya berinteraksi dengan wacana keefektifan dan efisiensi untukmemengaruhidesainmekanismepembagianmanfaat.

8.3.1 Wacana kesetaraan I: Manfaat harus mencapai berbagai pelaku yang memiliki hak legalWacanayangdominandalamperdebatanpembagianmanfaatadalahbahwamanfaatharusdisalurkankepadamerekayangmemilikiklaimatauhaklegal(baikmenurutundang‑undangnegaraatauhukumadat)atassejumlahmanfaatREDD+.Hak‑hak legal adalah hak yang diberikan kepada seseorang atauentitasdengansistemlegaltertentu,sebagaisesuatuyangbukanmerupakanhakmoralatauetikayanglebihluas,yangakandibahasdibagianselanjutnya.Namun,disebagianbesarnegara,termasukyangmerupakanlokasisebagianbesarproyek,menetapkanhak‑haklegalinitidaksederhana.Tidaksatupunnegara yang dikajimemiliki undang‑undang nasionalmengenai hakmilikataspenguranganemisikarbon(lihatKotak8.2)dansebagianbesarproyekREDD+ beroperasi dalam ruang hampa ketidakpastian mengenai statuslegal hak atas karbon. Indonesia, Peru danTanzania, khususnya,memilikisejumlah proyek REDD+ dengan mekanisme pembagian manfaat yangdikembangkansebelumkebijakannasionaltentanghakkarbondiklarifikasi.

Kotak 8.2 Perdebatan atas hak karbon di beberapa negara yang melakukan REDD+

Hak atas karbon dapat menjadi milik individu atau kelompok, seperti komunitas atau negara, bergantung pada undang-undang nasionalnya. Pelacakan perdebatan yang sedang berlangsung tentang masalah ini di sejumlah negara mencerminkan betapa rumitnya mendefinisikan hak legal untuk mendapat keuntungan dari pengurangan emisi karbon.

KamerunSistem hukum Kamerun tidak membedakan antara hak atas pohon-pohon dan unsur-unsurnya (seperti karbon) yang tersimpan di dalamnya. Menurut Sama dan Tawah (2009), hak untuk menjual dan mendapatkan keuntungan


dari karbon harus diperlakukan seperti kepemilikan sumberdaya alam lainnya. Karena itu kepemilikannya bergantung pada jenis hutan yang bersangkutan. Di Kamerun, sumberdaya alam yang terdapat di hutan negara atau komunal milik negara, di tanah nasional yang dikelola oleh negara, adalah milik bangsa Kamerun (Karsenty dan Assembe 2011). Sementara sumberdaya alam yang terdapat di hutan milik dewan kota adalah milik dewan kota dan hutan swasta adalah milik individu. Beberapa penulis berpendapat bahwa kredit karbon dapat dikategorikan sebagai aset tidak berwujud fisik (Correa 2009, seperti dikutip dalam Dkamela 2011) dan merupakan bentuk aset moneter yang mewakili hasil dari suatu tindakan. Kepemilikan kredit karbon akan diberikan kepada para pengelola hutan yang membuktikan diri bahwa mereka berada di belakang tindakan penyerapan karbon. Klaim ini tidak selalu didasarkan pada kepemilikan lahan, tetapi juga dapat mencakup hak leluhur, hak memanfaatkan, hak penggunaan atau penanaman modal.

BrasilMenurut pendapat Hukum Federal nomor AGU-AFC-1/2011, penyediaan jasa lingkungan dapat diatur dengan perjanjian komersial dengan kelompok-kelompok masyarakat asli; kredit karbon yang dihasilkan di tanah adat akan menjadi milik masyarakat adat berdasarkan Pasal 231 Konstitusi Federal. Di tingkat subnasional, Acre, Amazonas dan Tocantins telah mengeluarkan peraturan mengenai iklim dan konservasi, yang menyatakan bahwa hak karbon adalah milik negara. Berdasarkan undang-undang ini, para penyedia jasa ekosistem dapat mengakses ke sumberdaya keuangan, dengan asumsi mereka menerima persetujuan dan secara legal berada di daerah di mana jasa tersebut tersedia (Gebara 2011). Dalam kasus Amazonas, hak ini dapat disumbangkan kepada Amazonas Sustainable Foundation (FAS), yang bertanggung jawab untuk mengelola kawasan konservasi di negara bagian itu (Pasal 8, UU 3135/2007).

VietnamKonstitusi Vietnam menyatakan bahwa semua lahan dan sumberdaya hutan adalah milik negara, yang mengalokasikannya untuk organisasi dan individu untuk “penggunaan jangka panjang yang stabil”. Oleh karena itu, tahun 2004 Perlindungan Hutan dan Hukum Pembangunan mengakui prinsip bahwa pembeli dapat membeli barang dan jasa hutan, memberikan pembayaran kepada mereka yang melindungi dan regenerasi hutan. Keputusan 178 (2001) menentukan cara-cara di mana rumah tangga dan individu dapat diberi alokasi atau menyewa lahan, atau dikontrak untuk mengelola hutan dan rincian pembayarannya dapat diterima untuk jasa ini. Dengan demikian, individu dan organisasi dapat memiliki hak untuk mendapatkan keuntungan dari penyediaan jasa ekosistem. Namun, menurut Pasal 84 UU 2005 tentang Perlindungan Lingkungan, transaksi emisi karbon dengan pembeli internasional harus disetujui oleh Perdana Menteri.


Karena ketidakjelasan ini, banyak pengelola hutan menganggap bahwapenguasaanlahandanhutanyangadasekarang,daninstrumenkebijakansaatiniuntukpembagianmanfaathutannya,akanberfungsisebagaidasaruntukmengalokasikanpembayaranuntukpenguranganemisikarbon(CotuladanMayers2009).Penguasaanlahanpentingpengaruhnyabagicarapembagiankeuntunganhutan,karenamembantumenentukanpelakumanayangberhakuntuk melakukan kegiatan dan manfaat klaim dari kawasan tertentu atastanahdansumberdayaalamyangterkaitdengannya(Peskett2011a).Namun,masalahutamadalamperdebatanhakkarbonadalahbanyakpenggunahutanskalakeciltidakmemilikihakformalatastanahdan/atauhasilhutan(lihatBab 9) sehingga mereka menggunakan hutan secara ilegal. Menargetkanmanfaat hanya untuk individu atau entitas dengan hak formal mungkinsecaratidaklangsungakanmerugikankelompoktermiskindanmenimbulkanpertanyaanapakahpenguranganpenggunaanhutanyangsecarade jureadalahilegaljugaharusdikompensasiatautidak.

Pemilik lahan atau pohon tidak selalu berarti memiliki hak legal untukmendapatkan keuntungan penyerapan karbon atau pengurangan emisikarbon. Meskipun beberapa penulis tidak membedakannya, Peskettdan Brodnig (2011) berargumentasi (mengutip Strecn dan O’Sullivan2007;Takacs 2009) bahwahak atas karbonmemiliki dua aspekmendasaryangberbeda:1. Hakmilikuntukkarbonyangdiserap,yangsecarafisikterkandungdalam

tanah,pohon‑pohondantanah,tidakperluharusbertepatandenganhakmilikatassumberdayafisik.

2. Hak milik untuk karbon yang diserap berbeda dari hak untukmendapatkankeuntungandaripenjualankreditkarbon.Ketikatidakadahukumyangeksplisittentanghakuntukmenyerapkarbon,hak‑haklegaldapat dikaitkan dengan hak atas aktivitas, aset atau sumberdaya yangmelandasinya. Jika status legal tidak jelas, kontrak merupakan bagianpentinguntukmemperjelashakdantanggungjawab(NortonRose2010).

Salah satu pertimbangan utama dalam desain mekanisme pembagianmanfaat adalah apakah pemerintah pusat akan mengklaim hak terpisahuntukmendapatkankeuntungandarikreditperdagangankarbonatautidak.Keputusaniniberakarpadapertanyaanmendasarapakahhutandanprodukyang terkait dengan hutan dipandang sebagai milik nasional. Dan sejauhmana, jikamemangdemikian, ada konsensus politik di seputar keputusanyangterkaitdengannya.DiTanzania,misalnya,sebagianbesarproyek‑proyekREDD+berlangsungditanahyangterdaftarsebagaiKawasanLindungHutanDesa. Artinya tidak ada persyaratan legal yangmengharuskan pendapatanproyek‑proyek disetorkan ke pemerintah pusat. Hal ini karena pedomanCBFMdanTanzaniaForest Act of 1998(revisitahun2002)memberikanhakkepadamasyarakatuntukmengaksesKawasanLindungHutanDesauntuk


menikmati pendapatan dan keuntungan yang berasal dari hutan tersebut(UnitedRepublicofTanzania1998).Implikasinyaadalahbagaimanaproyekini bisa dipandang oleh pemerintah dan masyarakat luas, karena setiappendapatanyangmerekaperolehtidakakanmemberikankontribusiuntukpembangunannasionalyanglebihluas.Karenaituresistensi latenterhadapberbagai reformasi yang mengalihkan pengendalian lahan dan hutan daritangannegarakemasyarakatmasihdijumpaidikalangannasional,dimanabeberapakalanganberpendapat sumberdaya alammerupakanbarangmiliknasional(wawancaradenganpemangkukepentingannasional2012).Persepsiinitelahmenghasilkanrekomendasi‑rekomendasiagarpendapatanREDD+disalurkan melalui Dana Perwalian Nasional sehingga memungkinkanpemerintah mengelola dan mendistribusikan dana ke masyarakat (UnitedRepublicofTanzania2010).

Jikapemerintahmemeganghakkepemilikanataskarbon,desainmekanismepembagianmanfaat nasional perlumengatasi bagaimana keuntungan yangdiperolehdaripenjualankarbondisalurkansecaranasional.Jikahakkarbondiswastakan,makapemiliksumberdayatersebutakanmengaturmekanismepembagianmanfaatnya.Namundalamkasusini,diperlukanperhatianlebihlanjut untuk benar‑benar mengatasi pemicu emisi karbon, karena merekayangmemeganghak legalmungkin tidakbertanggung jawab atas perilakumengeluarkanemisiyangtinggi.

8.3.2 Wacana kesetaraan II: Manfaat harus menjangkau pihak‑pihak yang tingkat emisinya rendahDari sudut pandang kesetaraan, dapat dikatakan bahwamanfaat REDD+tidakhanyamenjangkaupelakuyangtelahmenyebabkanemisitinggitetapijuga kelompok adat atau pengguna hutan lainnya yang memiliki sejarahpengelolaan hutan yang bertanggung jawab.Misalnya, dengan pendekatanini, sebuah komunitas yang hak adatnya tidak diakui secara legal, namunyangtelahmelindungihutanuntukwaktuyanglama,akanmemilikiklaimyangkuatatasmanfaatdariREDD+.Dilemakesetaraan‑‑keefektifanadalahbahwadalambanyaksituasirendahemisi,sifatmanfaattambahantidakdapatdibuktikankarena tidakadaemisiyangharusdikurangi.Namun, sebagianorangakanberpendapatbahwaemisicenderungmeningkatdimasadepan,karenabasisrealistisnyaberadadiatastingkatemisidimasalalu,dankarenaitupembayarannyadapatdianggapsebagaitambahan.

Pengakuanataspemeliharaanhutandenganbaikdapatdilihatdalambeberapaproyekyangdikaji,dimanamanfaatnyadisalurkankepadaparapelakuyangbukanpemiculangsungdeforestasi.Tindakaninidilakukanagarmendukungkolaborasidanmenciptakaninsentifuntukmelindungikawasanhutanyangdimaksud. Contoh‑contoh seperti ini dapat dilihat dalam proyek BAMdiMadredeDios,PerudimanaparapemilikkonsesikacangBrasildiberi


insentifuntukmelindungihutan,meskipunkontributorutamadeforestasi,pembukaanlahanuntukpertaniandanpembalakanliaradalahpelakuyangberbedasamasekali.Dalamskenarioterbaik,pembayarankepadamasyarakatdapat mendorong mereka untuk menjaga hutan dari pelaku deforestasidariluar.

8.3.3 Wacana kesetaraan III: Manfaat harus menjangkau mereka yang harus menanggung biayaWacanapentingdalamperdebatanpembagianmanfaatmenyatakanbahwapara pelaku hutan yang menanggung biaya implementasi, transaksi danbiayapeluangharusmenerimamanfaatREDD+.Wacanainimencerminkankekhawatiran kesetaraan untuk memastikan bahwa mereka yang telahmengeluarkan biaya akan mendapatkan kompensasi, terlepas dari apakahpenguranganemisikarbonitumerupakantanggungjawablangsungmereka.

Ketegangan antara pendekatan berbasiskan emisi, dan kebutuhan untukmenghargaiupayadanasupanyangdicurahkanbagipelaksanaanREDD+,tercermindalamdesainsejumlahmekanismepengaturanpembagianmanfaatyangmuncul(lihatKotak8.3).Keteganganinitidakhanyaberkaitandenganfakta bahwa asupan itu lebih mudah mendefinisikan dan mengukurnyadaripada pengurangan emisi (lihatBab 13).Namunkarena sebagian besarproyek REDD+ berada dalam tahap awal pelaksanaan, maka kebutuhanuntukmemberikaninsentifkepadaparapelakuuntukterlibatperludiakui.

8.3.4 Wacana kesetaraan IV: Manfaat harus menjangkau para pelaksana yang efektifAkhirnya, ada wacana yang kuat di mana manfaat REDD+ harus dibagidi antara para pengelola hutan yang perannya penting untuk pelaksanaanREDD+, baik sektor swasta, LSM atau pemerintah pusat atau lokal(Tabel 8.2). Namun, penentuan proporsi yang tepat dari manfaat yangseharusnyadinikmatiolehparapelakuinimerupakanisuutamaperdebatandibanyaknegara.Tantangannyaadalahuntukmemastikanbahwapelaksanaproyekmenerimacukupinsentifuntukmenjaminpelaksanaanyangefektif,sementara juga menjaga supaya mereka tidak kebanjiran keuntungandarimekanisme pembagianmanfaat (seperti yang dibahas diKertasHijauDepartemen Keuangan Indonesia [Kementerian Keuangan, 2009]).Misalnya,diPNG,pemiliktanahadatmendapatkansedikitkeuntungandaripenebangankayumeskipunkepemilikannyajelas.Halinikarenakesepakatanpembagian keuntungan dari penebangan kayu di antara pemilik tanah,negaradankontraktornyamengenaihargayangdibayarkankepadapemiliktanahuntukkayuyangditebangadalahtetap,terlepasdarihargapasaryangmeningkat. Di Indonesia, pengembang proyek sektor swasta melakukanlobi untukmemengaruhi isi kebijakannasional tentangpengaturan aturan


Kotak 8.3 Proyek REDD + di Tanzania: Menjajaki sejumlah pilihan untuk mengatasi ketegangan antara pembagian manfaat berbasiskan kinerja dan berbasiskan asupan

Pertanyaan terpenting dalam desain mekanisme pembagian manfaat untuk proyek REDD+ di Tanzania menyangkut dasar untuk melakukan pembayaran. Dua pilihan yang jelas untuk melakukan pembayaran adalah berdasarkan i) upaya dan asupan atau ii) kinerja dan keluaran. Dalam pilihan pertama, masyarakat akan diberikan penghargaan asal mereka melaksanakan kegiatan yang meningkatkan kondisi hutan dan stok karbon (misalnya, melalui pengembangan rencana penggunaan lahan, pengelolaan hutan partisipatif, penegakan hukum atau pelaksanaan rencana pengelolaan hutan). Metode ini biaya transaksinya rendah, karena kegiatan ini dengan mudah dapat diverifikasi, dan membutuhkan lebih sedikit bukti empiris. Namun ada beberapa kelemahannya. Misalnya, belum tentu ada hubungan langsung antara pembayaran dan pengurangan laju deforestasi. Pendekatan ini tidak memperhitungkan variasi kinerja pengelola hutan dan juga tidak memberikan insentif yang kuat untuk pengelolaan hutan yang baik karena pengelola hutan dibayar terlepas dari hasil pengelolaan hutannya (TFWG 2010). Namun, pendekatan ini tidak mengakui fakta bahwa masyarakat tertentu bisa bekerja sekeras orang lain tetapi memiliki hasil yang lebih rendah, karena keadaan yang berbeda.

Sistem pembayaran berbasiskan upaya tidak memperhitungkan perbedaan biaya peluang di antara masyarakat. Masyarakat yang berhasil menghentikan produksi arang atau perladangan berpindah akan mengorbankan pertanian dan kegiatan ekonomi lebih banyak dibandingkan yang mencoba menghentikan kegiatan tersebut dan akhirnya gagal (TFWG 2010). Masyarakat yang hutannya berkarbon tinggi (di daerah dataran tinggi) akan menanggung biaya peluang yang lebih besar dibandingkan masyarakat di hutan berkarbon rendah (seperti Miombo di Tanzania bagian selatan dan di Zanzibar) (United Republic of Tanzania 2009). Hal ini terjadi karena ada peluang ekonomi yang lebih berharga di lokasi hutan yang kandungan karbonnya tinggi (TFWG 2010). Jika biaya peluang dan biaya lainnya, seperti berbagai akses ke pasar, tidak diperhitungkan, atau diasumsikan konstan, maka sistem berbasiskan upaya bisa menjadi tidak adil.

Dalam sistem pembayaran berbasiskan keluaran atau kinerja, masyarakat dan pengelola hutan dibayar untuk kinerja aktual mereka dalam memperbaiki kondisi hutan dan mengurangi degradasi dengan cara yang dapat diverifikasi secara empiris. Hal ini dapat dilakukan meskipun stok karbon hutan lebih tinggi, dibandingkan dengan tingkat acuan emisi. Sistem ini menunjukkan kaitan langsung antara pembayaran REDD+ dan kegiatan konservasi hutan yang efektif. Namun, biaya transaksi untuk sistem berbasiskan kinerja lebih tinggi karena kebutuhan pengukuran karbon dan metode verifikasinya harus dilakukan oleh pihak ketiga.


pembagianmanfaat,denganalasanbahwapengembangproyekmembutuhkankompensasi yang memadai untuk menutupi biaya pelaksanaan dan biayatransaksimereka dalam berbagai kegiatan kesiapanREDD+.DiTanzania,semuapemrakarsa proyekREDD+ adalahLSMdankeuntungan ekonomidaripenebanganhutanyangditerimaatauseharusnyamerekanikmatitidakdiperdebatkanditingkatnasional.Namun,halinimerupakanisuutamayangmerekahadapidalammelakukannegosiasidenganmasyarakat.

Pertanyaaninijugaberlakuuntukhak‑hakpemerintahuntukmempertahankanpendapatan untuk menutupi biaya transaksi dan biaya pelaksanaan yangtelahmerekakeluarkan.Sepertipendapatanlainyangbersumberdarisetiapkomoditas hutan, pemerintah pusat dan daerah mungkin tetap berhakmempertahankan pendapatan untuk biaya lain, sepertimenyiapkan sistemMRVdanpenegakanberbagaisistem(IrawandanTacconi2009).ProgramUN‑REDD (2010) merekomendasikan bahwa jumlah dana yang diambilolehpemerintahharusberbasiskankinerjadanterkaitlangsungdenganbiayayangdikeluarkan.

SebuahpertanyaanterkaitdalamperdebatanpembagiankeuntungansecaravertikaladalahbagaimanamendistribusikanrenteREDD+ataupajakyangdihasilkanmelaluinya antara tingkatan pemerintah, termasuk sejauhmanapemerintah daerah berhak mengambil sumber pendapatan yang berasaldari daerah. Prinsip pendelegasian menunjukkan bahwa tingkat efisiensiyangdicapai akan lebihbesarkalaukewenangandan tugaspengelolaannyadiserahkan ke tingkat administrasi serendah mungkin (Foellesdal 1998).Namundemikian,dalamkasusREDD+adakegiatan tertentuyangpalingbaikditanganiditingkatpusat,misalnyamengatasikebocoranemisi(IrawandanTacconi2009).

8.4 Negosiasi antara sejumlah pilihan dan legitimasi prosesnyaKendala umum yang dijumpai di negara‑negara yang dikaji adalahketidakjelasan tentang lembaga mana yang kompeten untuk mengambilkeputusan tentangpengaturanpembagianmanfaat.Dalambeberapakasus,kelemahaninimemperlambatpengembanganmekanismepembagianmanfaatdan tentunya pelaksanaanREDD+. Sebagai contoh, di Indonesia, regulasipembagianmanfaatREDD+yangdikembangkanolehDepartemenKehutananditentangolehDepartemenKeuangan,yangmenyatakanbahwaDepartemenKehutanantidakmemilikikewenanganhukumuntukmengambilkeputusanfiskal.Sementaraitu,SatuanTugasREDD+sedangmengembangkanusulanparaleluntukpembagianmanfaatyang terkaitdenganpendanaanREDD+dariNorwegia.DiTanzania, perdebatan yang sama juga terjadimengenai


kementerian yang mana yang berwewenang untuk mengambil keputusantentang implementasiREDD+.DepartemenLingkunganHidupdiKantorWakil Presiden memegang kewenangan untuk pengambilan keputusanmengenaipelaksanaanREDD+, tetapipelaksanaanproyekREDD+beradadi bawahDepartemenSumberdayaAlamdanPariwisata (UnitedRepublicof Tanzania 2010), sementara Departemen Keuangan bertanggung jawabuntukmemantaudanmemastikanpengumpulanpendapatan.Sementaraitu,KementerianPertanahanmengambilkeputusantentangkepemilikantanah,sertifikasidanbatas‑bataslahanhutanyangberbatasandengandesa(dimanasebagianbesarproyek‑proyekREDD+berada),sedangkanpemerintahdaerahdi tingkat kabupaten memiliki kewenangan untuk menyetujui rencanapenggunaan lahan tersebut, yang dibutuhkan untukmenetapkanKawasanLindungHutanDesa.

Di satu sisi, inisiatif tingkat proyekmemiliki keunggulan untuk berfungsisebagaiujikasus,menghasilkansejumlahpelajaraninovatifuntukmekanismepembagianmanfaat,yangkemudiandapatdimasukkankedalamkebijakannasional(sepertiyangterjadidalamkasusproyekSNVdiCatTien,Vietnam).Di sisi lain,otonomidi tingkatproyekmengandung risiko inisiatifproyekyang berkembang secara paralel dengan kebijakan nasional, kemungkinandi luar ruang demokrasi yang sah, sehingga gagalmembantumembangunkapasitasstrukturpemerintahandanprosesnya.

Mengatasi sejumlah kemungkinan bahaya di atas membutuhkan prosesyangmenyangkutlegitimasipadasetiapkeputusanyangdiambil.Legitimasibukan hanya fungsi keluaran dari keefektifan, efisiensi dan kesetaraansistem pembagian manfaat, tetapi juga dari proses untuk merancang danmenerapkan sistemnya. Legitimasi dapat ditingkatkan denganmemastikanbahwa keputusan tentang mekanisme pembagian manfaat diambil olehmereka yangmemilikimandat legal untukmelakukannya. Selain itu jugadengan menekankan kebutuhan untuk membangun proses hukum yangbaik,yangmemastikanbahwakeputusanyangdiambildapatditerimadandapat dipertanggungjawabkan. Kajian kami menunjukkan bahwa prosesseperti ini tidakmudah;di sebagianbesarnegara yangdikaji,mandatdantanggungjawabberbagaiinstansipemerintahtidakselalujelas.Mengatasihalini membutuhkan semua organisasi pemerintah dan nonpemerintah yangterlibat dalam perancangan kebijakan pembagianmanfaat danmekanismeuntuk berperan dalammengatasi ketidakjelasan yang ada. Lembaga donorharusmendorongklarifikasiiniterjadidanharusbekerjamelaluiprosesdankelembagaanpengambilankeputusanyangdiamanatkan.LSMdanpelaksanasektor swasta dapatmendorong proses ini denganmelakukan lobi ke arahklarifikasiperandantanggungjawab.


8.5 Kesimpulan dan rekomendasiKami telah menunjukkan bahwa banyak konflik mengenai visi REDD+tampaknyaterkaitdengandesainmekanismepembagianmanfaatdanbahwadesain keputusan seringmelibatkan negosiasi timbal balik antara efisiensi,keefektifan dan kesetaraanREDD+.Wacana, ideologi, dan definisi terkaitdengankeprihatinanpembagianmanfaatdanberbagaitujuannya,mulaidarikebutuhanuntukmemberikankompensasiatasbiayayangharusditanggung,kebutuhan untukmemastikanmanfaat tambahan, seperti keanekaragamanhayati, dan kebutuhan untuk mengakui hak‑hak legal dan memastikanhasil yangadil.Keputusanyangmenekankankeefektifandanefisiensi ataukesetaraanmasing‑masingmemiliki implikasi penting bagi pengembangandesainmekanismepembagianmanfaat.

KeberagamantujuanyangdimaksuddiatasadalahkarenaREDD+itusendirisangatsaratdenganharapanyangterkaitdenganhasilyangjauhmelampauitujuan pengurangan emisi karbon saja. Mengelola beragam harapan inijugamembutuhkan kejelasan, baik di tingkat nasional dan tingkat proyekmengenai:i)tujuanutamaREDD+,danii)sejauhmanamanfaattambahanharus ditangani dan dapat dan/atau harus dibayar oleh REDD+.Namun,analisiskamitentangdesainpembagianmanfaatbaikditingkatnasionaldantingkat proyekmenunjukkan bahwa sejumlah pertanyaanmendasarmasihbelum diselesaikan. Banyak proyek REDD+ yang beroperasi dalam ruanghampa ketidakpastian mengenai bentuk mekanisme pembagian manfaatsepertiapayangakhirnyadigolongkansebagailegal,dankarenaituseberapatingkatdanjenismanfaatyangakantersediauntukdibagikan.

Ada argumenpenting yang perlu ditegaskanuntukmemperhatikandesainmekanisme pembagianmanfaat.Namun karena realitas konteks kebijakannasional yang belum optimal kita perlu bekerja berdasarkan kondisi inidaripada menunggu reformasi terjadi. Misalnya, karena mendapatkankejelasanhukumatashakkarbonmungkintidakrealistisdalamwaktudekat,mekanismepembagianmanfaatmungkindapatmenggunakankontrakyangmenentukan hak dan tanggung jawab secara legal. Namun, memberikanterlalubanyakperhatianpadadetaildesainmekanismepembagianmanfaatsebelum pertanyaan‑pertanyaan mendasar diselesaikan (seperti prosespengambilan keputusan tentang pembagian manfaat dan badan apa yangmemilikihaklegaluntukmelakukannya)bisamenimbulkanmasalah.

Kamimenyimpulkanbahwamasalahutamayangharusdiatasiadalahbagaimanamenjamin keabsahan proses untuk menangani pertanyaan‑pertanyaanmendasardanmengambilkeputusantentangdesainmekanismepembagianmanfaat. Untuk itu dibutuhkan kejelasan hukum dan konsensus tentanglembaga dengan kewenangan untuk mengambil keputusan mengenai halinidanmemperhatikanhak‑hakprosedural,sepertitransparansi,partisipasi


dan persetujuan sukarela setelah menerima informasi sebelumnya. Tidakadadesainyangmutlakbenaratau salahdalamdesainpembagianmanfaatsehingga resolusi atas sejumlah pertanyaanmendasar perlu didasarkan ataspertimbanganetis,politikdanpenilaianpraktis.Dasar‑dasarpertimbanganinijugaharusmemberikejelasansepertisiapayangakanmenerimamanfaatdariREDD+danpertimbanganhukumdankonstitusitentanghaknegarauntukmenerima pendapatan dari barang‑barang yang merupakan milik pribadidandanmiliksuatubangsa.Olehkarenaitu,kamisarankanagarmekanismepembagianmanfaatyangefektiftidakhanyamemilikiprinsip‑prinsipdesainyangjelas,karenainisajatidakbisadiharapkanuntukmemuaskankepentingansemuapemangkukepentingan.Namunprosesuntukmengambilkeputusandesaindanimplementasimerupakanhalyangpentingjuga.

Realising REDD+: National strategy and policy options · Program UN-REDD (2010) mengusulkan dana...

Documents

Transcript of Realising REDD+: National strategy and policy options · Program UN-REDD (2010) mengusulkan dana...