PENDAHULUAN

Penganggaran yang dilakukan dalam membuat anggaran dalam akuntansi sektor publik merupakan sebuah hal penting yang pasti ada di dalamnya. Anggaran yang merupakan sebuah langkah awal untuk memulai jalannya sebuah organisasi perlu didasari dengan berbagai aturan hingga langkah-langkah yang harus dilakukan untuk mencapai sebuah perencanaan anggaran yang berkualitas, yang mampu mengemban visi-misi perusahaan ke depan secara maksimal.

Anggaran yang dibuat tentu memiliki berbagai pendekatan, dimana pendekatan tersebut bertujuan untuk menaungi dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor publik.

Berdasarkan pendahuluan yang singkat ini, penulis akan membahas bagaimana pendekatan pada penganggaran sektor publik yang merupakan lanjutan dari materi yang telah dibahas sebelumnya.

PENDEKATAN PENGANGGARAN PADA SEKTOR PUBLIK

Dalam perkembangannya, sistem anggaran sektor publik telah menjadi instrumen kebijakan multifungsi yang telah menjadi sebuah alat yang digunakan untuk mencapai tujuan organisasi. Hal tersebut tercermin pada komposisi dan besarnya anggaran yang dapat mereflesikan arah serta tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan. Anggaran dapat digunakan sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter serta dapat menjadi sebuah alat pengendalian.

Sistem perencanaan anggaran publik berkembang seiring dengan dinamika perkembangan manajemen sektor publik dan tuntutan yang ada di dalam masyarakat. Pendekatan yang dapat digunakan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor publik adalah sebagai berikut:

A. Pendekatan TradisionalPendekatan anggaran tradisional pada umumnya di negara berkembang masih banyak yang menggunakan metode seperti ini. Terdapat dua ciri utama dalam pendekatan ini, diantaranya adalah penyusunan anggaran didasarkan pada pendekatan Incrementalism, yakni hanya menambah atau mengurangi jumlah dana/uang pada item-item anggaran yang sudah ada sebelumnya dengan menggunakan data masa lalu tanpa mempertimbangkan keadaan yang terjadi pada saat ini sehingga keputusan diambil tanpa kajian yang mendalam. Ciri yang kedua adalah struktur dan susunan anggaran bersifat line-item. Maksudnya adalah dana yang dianggarkan sebagai penerimaan dan pengeluaran saat ini adalah bersumber dari data atau item masa lalu, meskipun pada kenyataannya item-item tersebut sudah tidak relevan lagi untuk digunakan pada saat ini. Selain ciri utama diatas, masih ada beberapa lagi ciri yang dimiliki oleh anggaran tradisional, diantaranya adalah cenderung sentralistis, bersifat spesifikasi, tahunan serta menggunakan prinsip anggaran bruto.1. Incremental Budget

Tujuan utama yang ditekankan dalam pendekatan tradisional adalah pengawasan dan pertanggungjawaban yang terpusat. Anggaran tradisional yang bersifat incrementalism ini memiliki beberapa masalah. Masalah utama dalam anggaran tradisional adalah berkaitan dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value of Money. Konsep ekonomi, efisiensi dan efektivitas sering tidak menjadi bahan pertimbangan dalam penyusunan anggaran tradisional. Akibatnya, sering kali pada akhir tahun anggaran terjadi kelebihan anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada aktivitas-aktivitas yang sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan.Anggaran tradisional juga cenderung menggunakan konsep historic Cost of Service. Akibatnya, suatu Ijen, program, atau kegiatan akan muncul lagi dalam anggaran tahun berikutnya meski sebenarnya Ijen tersebut tidak lagi dibutuhkan. Perubahan anggaran hanya menyentuh jumlah nominal rupiah yang disesuaikan dengan tingkat inflasi, jumlah penduduk dan lainnya.Alasan mengapa metode ini sering digunakan adalah:1. Banyak kegiatan untuk mencapai tujuan pemerintah telah digunakan tahun lalu yang perlu

kembali dilanjutkan pada tahun ini.2. Metode ini mudah untuk dilakukan dan dapat menghindari konflik antar unit pemerintah.3. Metode ini sangat konservatif dengan adanya perubahan yang relatif kecil atau dengan batas

tertentu berdasarkan pertimbangan yang memadai.

Metode ini biasanya digunakan oleh negara kaya dan dalam situasi ekonomi dan politik yang relatif stabil. Kelebihan metode ini adalah cepat dan mudah, karena hanya berdasarkan pada incremental dan anggaran tahun sebelumnya. Namun kelemahannya adalah memungkinkan adanya pendapatan dan belanja yang sudah tidak sesuai dengan kenyataan.

2. Line-Item BudgetMetode Iine Ijen budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara riil item tertentu sudah tidak relevan lagi untuk digunakan dalam periode saat ini.Penyusunan anggaran dalam metode ini didasarkan pada orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran. Berdasarkan itu anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan pengeluaran, seperti pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan dari pajak, atau pengeluaran untuk gaji, pengeluaran untuk belanja barang, dan sebagainya, bukan berdasarkan tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.

3. Revenue BudgetingPenganggaran dalam metode ini dilakukan dengan dasar kemampuan negara untuk memperoleh pendapatan, dan kemudian anggaran belanja disusun berdasarkan hal tersebut, sehingga apabila anggaran belanja sesuai dengan kemampuan negara untuk memperoleh pendapatan, maka anggaran tersebut dikatan berimbang (balance budget), sebaliknya apabila melebihi pendapatan maka disebut anggaran pengeluaran (pending budget). Metode ini sesuai digunakan oleh negara yang memiliki kemampuan perolehan pendapatan yang terbatas dengan situasi politik dan ekonomi yang relatif stabil.

4. Repetitive BudgetingMetode ini adalah metode yang melakukan pengulangan pada anggaran dari tahun-tahun sebelumnya, karena kondisi politik dan ekonomi yang tidak stabil. Pertimbangan digunakannya metode ini karena tidak memungkinkannya menyusun dengan metode lain karena situasi dan kondisi yang tidak stabil.

5. Supplemental BudgetingMetode ini digunakan dengan cara membuat anggaran yang membuka kesempatan untuk melakukan revisi secara luas. Metode ini dilakukan apabila kondisi negara tidak memiliki kesulitan pendapatan negara, tetapi memiliki kendala administrasi. Metode ini memiliki kelebihan yang dapat menyesuaikan anggaran dalam kondisi nyata yang sedang berlangsung. Akan tetapi memiliki kelemahan yaitu apabila anggara memiliki ketidakjelasan, selama itu juga arah prioritas dari belanja negara menjadi tidak jelas.

Beberapa kelemahan anggaran tradisional antara lain:

1. Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang

2. Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara menyeluruh keefektifannya.

3. Lebih berorientasi pada input daripada output sehingga anggaran tradisional tidak dapat menjadi alat untuk membuat kebijakan dan pilihan sumberdaya, atau memonitor kinerja.

4. Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sukar dicapai.

5. Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi.6. Anggaran tradisional bersifat tahunan7. Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak memadai menyebabkan

lemahnya perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya adalah munculnya budget padding atau budgetary slack.

8. Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi anggaran dan manipulasi anggaran.

9. Aliran informasi (sistem informasi Financial) yang tidak memadai yang menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan tindakan.

B. Pendekatan New Public Management

New Public Management berfokus kepada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja, bukan kebijakan. Penggunaan NPM tersebut menimbulkan beberapa konsekuensi, diantaranya tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya, dan kompetensi tender. Konsep NPM ini muncul pada tahun 1980-an yang digunakan untuk menggambarkan reformasi sektor publik di Inggris dan Selandia Baru. NPM menekankan pada kontrol atas output kebijakan pemerintah, desentralisasi otoritas manajemen, pengenalan pada pasar dan kuasi-mekanisme pasar, serta layanan yang berorientasi masyarakat. NPM diyakini memiliki peranan efektif bagi reformasi sektor publik, terlihat dari peningkatan jumlah negara yang mengenalkan prinsip-prinsip NPM di dalam pemerintahan mereka. IMF dan World Bank adalah beberapa badan keuangan di dunia yang merupakan pembela paradigma NPM ini. NPM juga populer di negara negara seperti India, Jamaika, dan Thailand.NPM adalah konsep yang menaungi serangkaian makna seperti desain organisasi dan manajemen, penerapan kelembagaan ekonomi atas manajemen publik, serta pola-pola pilihan kebijakan. Telah muncul beberapa perdebatan atas makna asi dari NPM ini, namun berdasarkan perdebatan tersebut mucullah beberapa kesamaan yang disebut sebagai prinsip dari NPM, yang meliputi:1. Penekanan pada keahlian manajemen profesional dalam mengendalikan organisasi.2. Standar yang tegas dan terukur atas performa sebuah organisasi, termasuk klarifikasi tujuan,

target dan indikator-indikator keberhasilannya3. Peralihan pemanfaatan kendali dari input menjadi output, dalam prosedur-prosedur birokrasi,

yang semuanya diukur lewat indicator performa kuantitatif4. Peralihan dari sistem manajemen terpusat menjadi desentralistik dari unit-unit sektor public5. Pengenalan kompetisi yang lebih besar dalam sektor public, seperti penghematan dana dan

pencapaian standar tinggi lewat kontrak dan sejenisnya;6. Penekanan pada praktek-praktek manajemen bergaya perusahaan swasta seperti kontrak kerja

singkat, pembangunan rencana korporasi, dan pernyataan misi; dan

7. Penekanan pada pemangkasan, efisiensi, dan melakukan lebih banyak dengan sumber daya yang sedikit.

Osborne dan Gabler mengajukan model pemerintah di era New Public Management lewat pandangannya yang dikenal dengan konsep “reinventing government”. Perspektif baru pemerintah menurut Osborne dan Gabler, yaitu ;

1. Pemerintah katalisPemerintah sebagai pemberi arah dan berfokus pada pemberian pengarahan, bukan produksi pelayanan publik

2. Pemerintah milik masyarakatPemerintah memberikan wewenang kepada masyarakat, memberdayakan masyarakat daripada melayani.

3. Pemerintah yang kompetitifMemberikan motivasi dan semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan public. Kompetisi adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan kualitas pelayanan.

4. Pemerintah yang digerakan oleh MisiMengubah organisasi yang digerakan oleh peraturan menjadi sebuah organisasi yang digerakkan oleh misi. Pemerintah digerakkan oleh misi bukan peraturan.

5. Pemerintah yang berorientasi hasilPemerintah yang berorientasi dengan hasil akan berusaha mengubah bentuk penghargaan dan insentif, yaitu membiayai hasil dan bukan masukan.

6. Pemerintah berorientasi pada pelangganUntuk memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan birokrasi. Pemerintah tradisional sering kali salah dalam mengidentifikasikan pelanggannya. Penerimaan pajak yang memang berasal dari masyarakat dan dunia usaha, tetapi pemanfaatannya harus disetujui oleh DPR/DPRD. Akibatnya, pemerintah sering kali meanganggap bahwa DPR/DPRD dan semua pejabat yang ikut dalam pembahasan anggaran adalah pelanggannya, padahal pelanggan yang sebenarnya adalah masyarakat. Pemerintah wirausaha tidak akan seperti itu. Ia akan mengidentifikasi pelanggan yang sesungguhnya. Maka tidak berarti bahwa pemerintah tidak bertanggungjawab pada dewan legislatif, tetapi sebaliknya, ia menciptakan sistem pertanggungjawaban ganda: kepada legislatif dan masyarakat. Dengan cara seperti itu, maka pemerintah tidak akan arogan tetapi terus menerus akan berupaya untuk lebih memuaskan masyarakat.

7. Pemerintah wirausahaMampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar hanya membelanjakan. Pemerintah daerah wirausaha dapat mengembangkan beberapa pusat pendapatan, misalnya: BPS dan Bappeda, yang dapat menjual informasi tentang daerahnya kepada pusat-pusat penelitian; BUMN/BUMD; pemberian aku guna yang menarik kepada para pengusaha dan masyarakat; penyertaan modal; All.

8. Pemerintah antisipatifBerupaya mencegah sebelum permasalahan muncul. Pemerintah tradisional yang birokratis memusatkan diri pada produksi pelayanan publik untuk memecahkan masalah publik. Pemerintah birokratis cenderung bersifat reaktif dan proaktif.

9. Pemerintah desentralisasi

Dari hierarki menuju partisipatif dan tim kerja. Lima puluh tahun yang lalu pemerintahan sentralis dan hierarkis sangat diperlukan karena pengambilan keputusan yang berasal dari pusat. Pada saat itu sistem tersebut sangat cocok karena teknologi informasi yang masih sangat primitif, komunikasi antar berbagai lokasi yang masih lamban, serta aparatur negara yang masih relatif belum terdidik. Namun dewasa ini berkat perkembangan teknologi yang sudah sangat maju, kebutuhan masyarakat dan bisnis yang semakin kompleks, staf pemerintah yang berpendidikan tinggi, maka pengambilan keputusan telah bergeser ke tangan masyarakat, asosiasi, pelanggan, dan lembaga swadaya masyarakat.

10. Pemerintah berorientasi pada mekanisme pasarDengan mengadakan perubahan mekanisme pasar (sistem insentif), bukan dengan mekanisme administratif (sistem prosedur dan pemaksaan). Ada dua cara alokasi sumber daya, yaitu mekanisme pasar dan mekanisme administratif. Pemerintah tradisional menggunakan mekanisme administratif, sedangkan pemerintah wirausaha menggunakan mekanisme pasar. Pemerintah tradisional menggunakan perintah dan pengendalian, mengeluarkan prosedur dan ketentuan baku dan kemudian memerintahkan orang untuk melaksanakannya. Sedangkan pemerintah wirausaha tidak pemerintah dan mengawasi, tapi mengembangkan dan menggunakan sistem insentif sehingga orang tidak melakukan kegiatan yang dapat merugikan masyarakat.

Perbandingan Anggaran Tradisional dengan Anggaran Berbasis Pendekatan NPM

ANGGARAN TRADISIONAL NEW PUBLIC MANAGEMENTSentralis Desentralis dan Devolved Management

Berorientasi pada input Berorientasi pada input, output, dan outcome (value for Money)

Tidak terkait dengan perencanaan jangka panjang Utuh dan komprehensif dengan perencanaan jangka panjang

Line-Item dan Incrementalism Berdasarkan sasaran kinerja

Batasan departemen yang kaku (rigid department)

Lintas departemen (Cross department)

Menggunakan alur klasik: vote accounting Zero-base budgeting, planningPrinsip anggaran bruto Sistematik dan rasional

Bersifat tahunan Bottom-up budgeting

Spesifik -