Post on 16-Jan-2023
Adam Kirpsza
„Legislacyjny kręgosłup” czy techniczny organ pomocniczy? Pozycja komisji
Parlamentu Europejskiego w procesie legislacyjnym
Wstęp
W 1994 r. brytyjski badacz, Martin Westlake, będąc pod wrażeniem funkcjonowania
komisji Parlamentu Europejskiego, nazwał je „legislacyjnym kręgosłupem”1. Podstawą dla
takiego określenia była obserwacja, iż poprawki tych struktur do projektów prawnych są bez
większych uwag i modyfikacji akceptowane na plenum Parlamentu2. Oznaczało to, iż choć
formalnie komisje rozpatrują wyłącznie sprawy zlecane im przez Parlament, to w praktyce
właśnie w nich odbywa się ostateczne kształtowanie rezolucji legislacyjnych tej instytucji.
Stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w literaturze, jednak wciąż można spotkać
pogląd opozycyjny ze strony „starych” instytucjonalistów i komparatystów. Zwracają oni
uwagę, że pogląd M. Westlake’a nie jest empirycznie udowodniony, gdyż opiera się na
jakościowych, subiektywnych obserwacjach. Wydaje się także wątpliwy, biorąc pod uwagę
fakt, iż komisje Parlamentu nie posiadają kompetencji inicjatywy ustawodawczej spotykanej
m.in. w Austrii, Włoszech czy Szwecji, mają ograniczone prawo do uzyskiwania informacji
od instytucji Unii Europejskiej, są także pozbawione prawa do wzywania świadków oraz
swobodnego określania własnej agendy3. W konsekwencji ich formalna pozycja w wielu
kwestiach jest znacznie słabsza w porównaniu do narodowych legislatur i powinna przybierać
raczej pomocniczy i techniczny charakter, sprowadzający się do wtórnego przetwarzania, nie
zaś kreowania woli izby4.
Niniejszy artykuł jest próbą rozstrzygnięcia problemu pozycji komisji w
infrastrukturze decyzyjnej Parlamentu Europejskiego - czy są one „legislacyjnym
1 M. Westlake, A Modern Guide To the European Parliament, London - New York 1994, s. 191. 2 Ibidem, s. 191-192; K. Collins, C. Burns, A. Warleigh, Policy Entrepreneurs: The Role of European
Parliament Committees in the Making of EU Policy, „Statute Law Review” 1998, vol. 19, nr 1, s. 6; S. Bowler,
D. Farrell, The Organizing of the European Parliament: Committees, Specialization, and Coordination, „British Journal of Political Science” 1995, vol. 25, nr 2, s. 234; V. Mamadouh, T. Raunio, The Committee System:
Powers, Appointments and Report Allocation, „Journal of Common Market Studies” 2003, vol. 41, nr 2, s. 348;
G. McElroy, Committee representation in the European Parliament, „European Union Politics” 2006, vol. 7, nr
1, s. 10-13; T. Bainbridge, Penguin Companion to European Union, London 1998, s. 125. 3 I. Mattson, K. Strøm, Parliamentary Committees, [w:] H. Döring (red.), Parliaments and Majority Rule in
Western Europe, Frankfurt - New York 1995, s. 287; H. Döring, Time as a Scarce Resource: Government
Control of the Agenda, [w:] H. Döring (red.), Parliaments and Majority Rule..., s. 238. 4 D. Judge, D. Earnshaw, Weak European Parliament Influence - a Study of the Environment Committee of the
European Parliament, „Government and Opposition” 1995, vol. 29, nr 2, ss. 262-276.
kręgosłupem” tej instytucji czy raczej technicznym organem pomocniczym. W tym celu praca
zostanie podzielona na cztery części. W rozdziale pierwszym nastąpi charakterystyka
funkcjonowania komisji z perspektywy ich roli w procedurach prawodawczych. W rozdziale
drugim zostanie zaprezentowane stanowisko teoretyczne bazujące na dorobku
komparatystów, wskazujące przy jakich warunkach komisje uzyskują kluczową pozycję
legislacyjną w parlamentarnej infrastrukturze decyzyjnej. Powyższe przesłanki będą
odniesione do Parlamentu Europejskiego, co zaowocuje postawieniem hipotez badawczych.
W dwóch kolejnych rozdziałach będą one poddane studiom empirycznym. Konkluzje
podsumują uzyskane wnioski.
Charakterystyka pozycji legislacyjnej komisji w infrastrukturze decyzyjnej Parlamentu
Europejskiego
Zgodnie z Regulaminem, w Parlamencie mogą funkcjonować trzy rodzaje komisji.
Pierwszy stanowią komisje stałe, tworzone na podstawie propozycji Konferencji
Przewodniczących PE5. Ich główne kompetencje są umieszczone w załączniku do
Regulaminu6, przy czym podstawowym zadaniem jest rozpatrywanie spraw powierzonych im
przez Parlament bądź przez Przewodniczącego w imieniu Konferencji Przewodniczących7. W
obrębie komisji stałych mogą być również powoływane podkomisje8, obecnie działają dwie w
ramach Komisji ds. Zagranicznych (AFET): Praw Człowieka (DROI) oraz Bezpieczeństwa i
Obrony (SEDE). Drugim rodzajem są komisje specjalne powoływane w takiej samej
procedurze jak stałe, z tymże na określony czas, to jest na nie dłużej niż dwanaście miesięcy,
chyba że Parlament zadecyduje o przedłużeniu tego okresu9. Ich kompetencje są wyznaczane
w decyzji kreującej. W siódmej kadencji Parlamentu występują dwie takie struktury: Komisja
ds. Kryzysu Finansowego, Gospodarczego i Społecznego (CRIS) i Komisja ds. Wyzwań
Politycznych (SURE). W Parlamencie mogą również działać komisje śledcze10
powoływane
na wniosek jednej czwartej posłów na okres dwunastu miesięcy, przy czym Parlament może
dwukrotnie przedłużyć ten termin o trzy miesiące. Struktury te badają zarzuty złamania prawa
Unii lub niewłaściwego administrowania w jego stosowaniu przez instytucje lub organy UE,
5 Art. 183 Regulaminu Regulamin Parlamentu Europejskiego, siódma kadencja Parlamentu - marzec 2011,
http://www.europarl.europa.eu (dalej: Regulamin PE). 6 Załącznik VII: Uprawnienia stałych komisji parlamentarnych, [w:] Regulamin PE. 7 Art. 188 Regulaminu PE. 8 Art. 190 Regulaminu PE. 9 Art. 184 Regulaminu PE. 10 M. Shackleton, The European Parliament‟s New Committees of Inquiry: Tiger or Paper Tiger?, „Journal of
Common Market Studies” 1998, vol. 36, nr 1, ss. 115-129.
administrację publiczną jednego z państw członkowskich albo osoby upoważnione przez
prawo Unii do jego stosowania. W tym celu wyposażono je w szereg środków stosowanych w
przypadku orzeczenia powyższych naruszeń11
. W niniejszym artykule autor skupi się na
komisjach stałych, ponieważ tylko one są w pełni właściwe w kwestiach legislacyjnych.
Komisje stałe Parlamentu pojawiły się już na początku procesu tworzenia Wspólnot
Europejskich. Pierwsze takie struktury zostały powołane w 1953 r. w ramach Wspólnego
Zgromadzenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) powstałej na mocy Traktatu
ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali z 18 kwietnia 1951 r. Ich pierwotna
liczba siedmiu rozrosła się do trzynastu po utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej
(EWG) i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Euratom) przez Traktaty Rzymskie z 25
marca 1957 r., aby po pierwszych bezpośrednich wyborach do Parlamentu Europejskiego w
1979 r. osiągnąć poziom szesnastu, a w 1999 r. nawet dwudziestu. W wyniku postanowień
Traktatu z Amsterdamu z 2 października 1997 r. dokonano redukcji komisji do siedemnastu,
aby zapewnić efektywny i równy podział zadań legislacyjnych, jakie ten akt prawny
wprowadzał12
. Jednak po wyborach do Parlamentu z 10-13 czerwca 2004 r. powrócono do
dwudziestu komisji, liczba ta utrzymała się również po elekcji z 4-7 czerwca 2009 r.
Do wejścia w życie Jednolitego Aktu Europejskiego z 1986 r. (dalej JAE) komisje nie
pełniły istotnej roli legislacyjnej ze względu na słabą pozycję instytucjonalną Parlamentu w
tym czasie. Jedynym obszarem, w którym miały wiele do powiedzenia, był budżet Wspólnot
Europejskich, co wynikało z przyznania Parlamentowi uprawnień w tej materii w ramach
dwóch traktatów budżetowych z 1970 r. i 1975 r. Przełomowym punktem był tutaj spór
między Radą i Parlamentem o status budżetu na 1986 r., którego ważność została
zakwestionowana przez Trybunał Sprawiedliwości13
. Kluczową rolę odegrał w nim Komitet
Budżetowy, który poprzez określenie nowej terminologii, metodologii wydatków czy
mechanizmu cenowego, doprowadził do ustalenia budżetu zgodnego z postulatami
Parlamentu. Jego działania wyznaczyły pionierską drogę walki o poszerzanie i obronę przed
ograniczaniem traktatowych prerogatyw Parlamentu14
. Przykład ten okazał się szczególnie
11 Art. 185 Regulaminu PE. 12 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton, The European Parliament, 4th edition, London 2000, s. 105, 126-129;
C. Neuhold, The "Legislative Backbone" keeping the Institution Upright? The Role of the European Parliament
in the EU Policy-Making Process, „European Integration online Papers” 2001, vol. 5, nr 10, s. 3; A. Maurer,
The Legislative Powers and Impact of the European Parliament, „Journal of Common Market Studies” 2003,
vol. 41, nr 2, s. 237. 13 Council v. Parliament, Judgment of the Court, 3 July 1986, C - 34/86, „European Courts Reports” 1986, s.
2155-2212. 14 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton, The European Parliament at Fifty: A view from the Inside, „Journal of
Common Market Studies” 2003, vol. 41, nr 2, s. 365; Idem, The European Parliament..., s. 227.
pouczający dla komisji, które po wprowadzeniu przez JAE procedur współpracy oraz zgody
zaczęły wykazywać się szczególną aktywnością legislacyjną15
.
Obecnie najważniejszą kompetencją komisji jest praca nad projektem prawnym
przekazanym przez Komisję Europejską Parlamentowi. W pierwszym etapie propozycja jest
przesyłana przez Przewodniczącego PE do właściwej przedmiotowo komisji16
. Ta wybiera
spośród swoich członków sprawozdawcę, który ma kierować pracami dotyczącymi
wniosku17
. W kolejnej fazie ma miejsce dyskusja na projektem, która często odbywa się przy
udziale innych podmiotów, w szczególności przedstawicieli Komisji18
, Trybunału
Obrachunkowego19
, grup roboczych Rady20
czy ministrów21
. Istnieje także możliwość
przedstawienia swojej opinii przez inną zainteresowaną komisję22
. Następnie właściwa
przedmiotowo komisja przyjmuje lub odrzuca zwykłą większością głosów całość
sprawozdania wraz z modyfikacjami własnymi i komisji opiniodawczej23
. Tak uchwalone
sprawozdanie zawiera trzy elementy: poprawki do propozycji Komisji, projekt rezolucji
ustawodawczej oraz, w razie potrzeby, uzasadnienie zawierające kosztorys określający skutki
finansowe sprawozdania i zgodność z perspektywą finansową24
. W kolejnej fazie jest ono
prezentowane przez sprawozdawcę na posiedzeniu plenarnym Parlamentu, przy czym w
czasie obrad własne modyfikacje mogą także zaproponować grupy polityczne i 32 posłów.
Końcowym etapem jest ostateczne głosowanie nad poprawkami i całym projektem
sprawozdania, które w formie rezolucji stanowi stanowisko Parlamentu w procedurze
legislacyjnej.
Teoria pozycji komisji w infrastrukturze Parlamentu Europejskiego
15 K. Collins, C. Burns, A. Warleigh, op.cit., s. 6-7; R. Corbett, Testing New Procedures: The European
Parliament's First Experience with its New "Single Act" Powers, „Journal of Common Market Studies” 1989,
vol. 27, nr 4, ss. 359-372. 16 Art. 43 Regulaminu PE. 17 Art. 45 Regulaminu PE. 18 C. Neuhold, The "Legislative Backbone" keeping the Institution Upright?..., s. 12. 19 S. Mitrowski, Europejski Trybunał Obrachunkowy – organ kontrolny w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich, „Studia Europejskie” 2006, nr 4, s. 115. 20 E. Fouilleux, J. de Maillard, A. Smith, Technical or political? The working groups of the EU Council of
Ministers, „Journal of European Public Policy” 2005, vol. 12, nr 4, s. 619; R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton,
The European Parliament at Fifty:..., s. 364.; H. Farrell, A. Héritier, Formal and informal institutions under
codecision: continuous constitution building in Europe, „Governance” 2003, vol. 16, nr 4, s. 592. 21 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton, The European Parliament at Fifty:..., s. 368. 22 Art. 49 Regulaminu PE. 23 Art. 52 Regulaminu PE. 24 Art. 45 Regulaminu PE.
Początków literatury teoretycznej dotyczącej pozycji komisji w strukturach
parlamentarnych należy poszukiwać w pracach „starego” instytucjonalizmu. Nurt ten
uformował się na początku XX wieku i koncentrował się na analizie funkcjonowania
oficjalnych procedur i organizacji życia politycznego. Tradycyjni instytucjonaliści próbowali
odpowiedzieć na pytanie, w jaki sposób wewnętrzne, formalne struktury legislacyjne
wpływają na treść i skuteczność rezultatów politycznych, rzadko jednak interesując się
praktycznym, nieformalnym przebiegiem samego procesu rządzenia25
. Komisje
parlamentarne stały się przedmiotem ich badań w latach 60. i 70., kiedy zaobserwowano
globalne zjawisko instytucjonalizacji parlamentów, przejawiające się zwiększaniem znaczenia
tych struktur26
. Swoją uwagę skierowali wówczas na działalność komisji Kongresu Stanów
Zjednoczonych, wyprowadzając szereg praw ich formalnego wpływu na kształt
amerykańskiej legislacji27
.
Tymczasem od lat 50. „stary” instytucjonalizm zaczął tracić swoją pozycję na rzecz
behawioralizmu. Założeniem tego prądu badawczego był indywidualizm metodologiczny,
stanowiący, iż procesy polityczne są bardziej uwarunkowane własnościami podmiotów
(motywami, preferencjami) niż strukturami społecznymi (normami, zwyczajami)28
. W efekcie
analiza instytucji straciła na znaczeniu, zaczęto je definiować jako agregaty preferencji i
działań jednostek ludzkich nie posiadające autonomicznej roli29
. Zmiana tego stanu nastąpiła
w latach 80. i 90., za sprawą nowego „zwrotu instytucjonalnego”, kiedy zwyciężyło
przekonanie, że struktura organizacyjna podmiotów i rzeczywistości politycznej powinna być
autonomicznym przedmiotem badawczym, gdyż posiada ograniczający i konstruujący wpływ
na wszelkie procesy polityczne30
. Efektem tego przełomu był m.in. powrót zainteresowania
komisjami parlamentarnymi.
25 D. Marsh, G. Stoker, Teorie i metody w naukach politycznych, Kraków 2006, s. 91-93; K. Shepsle, Prospects
for Formal Models of Legislatures, „Legislative Studies Quarterly” 1985, vol. 10, nr 1, s. 6. 26 I. Mattson, K. Strøm, Parliamentary Committees..., ss. 249-307; L. Longley, R. Davidson, Parliamentary
Committees: Changing Perspectives on Changing Institutions, [w:] L. Longley, R. Davidson (red.), The New
Roles of Parliamentary Committees, Routledge 1998, s. 1-20. 27 R. Fenno, The House Appropriations Committee as a Political System: The Problems of Integration,
„American Political Science Review” 1962, vol. 56, nr 2, ss. 310-324; J. Manley, The House Committee on Ways and Means: Conflict Management in a Congressional Committee, „American Political Science Review”
1965, vol. 59, nr 4, ss. 927-939; J. Dyson, J. Soule, Congressional Committee Behavior in Roll Call Votes: The
U.S. House of Representatives, 1955-1964, „Midwest Journal of Political Science” 1970, vol. 14, nr 4, ss. 626-
647; R. Fenno, Congressmen in Committees, Boston 1973; K. Shepsle, The Giant Jigsaw Puzzle: Democratic
Committee Assignments in the Modern House, Chicago 1978. 28 R. Goodin, H-D. Klingemann, A New Handbook of Political Science, Oxford 1996, s. 11. 29 J, March, J. Olsen, The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life, „American Political
Science Review” 1984, vol. 78, nr 3, s. 734. 30 D. Marsh, G. Stoker, op.cit., s. 93-96.
Przyjmując perspektywę instytucjonalną, można stwierdzić, że komisje powinny
odgrywać określoną rolę w kształtowaniu efektów procesu legislacyjnego zarówno w
legislaturach narodowych jak i w Parlamencie Europejskim. Aby to sprawdzić zostanie
zastosowanie metoda polityki porównawczej (comparative politics)31
. Komparatyści określają
co najmniej siedem warunków, które muszą być spełnione, aby uprawnione było postawienie
hipotezy o silnej pozycji komisji w danej instytucji parlamentarnej. Po pierwsze, komisje są
silne, jeśli parlament ma do czynienia z poważną liczbą projektów legislacyjnych. Wynika to
z faktu, że bombardowani wieloma sprawami posłowie nie są w stanie, nie mają czasu, a
nawet nie posiadają wszechstronnych kompetencji, aby rzetelnie pracować nad ich regulacją.
Dlatego zrzucają ten ciężar na barki komisji, które mogą dywersyfikować czas pracy nad
projektem oraz mają dostęp do specjalistów i opinii pozaparlamentarnych grup interesów.
Badania empiryczne dowodzą, że korelacja między silną pozycją komisji a rozległą liczbą
aktów prawnych przyjmowanych przez parlamenty narodowe jest silna (Wykres nr 1).
Uwidocznia się ona w izbach niższych Stanów Zjednoczonych, Polski czy Włoch, w których
komisje odgrywają istotną rolę32
. Natomiast odwrotną relację można dostrzec w Portugalii,
Wielkiej Brytanii, Irlandii czy Francji, gdzie ich status jest słaby33
.
W gronie instytucji generujących dużą legislację znajduje się również Parlament
Europejski, co oznacza, że zgodnie z powyższym warunkiem komisje powinny mieć w nim
ważne znaczenie. Od wejścia w życie JAE Parlament rozpoczął proces przekształcania się z
organu opiniodawczego jako „miejsca jałowych dyskusji” („talking-shop”) w „działający
parlament” („working parliament”)34
, czyli współlegislatora (razem z Radą). Przyspieszenie
miało miejsce za sprawą kreacji procedury współdecydowania w Traktacie z Maastricht oraz
poszerzenia jej stosowania w kolejnych Traktatach z Amsterdamu i Nicei. Efektem tych
zmian był wzrost liczby aktów prawodawczych przyjmowanych przez Parlament kosztem
31 S. Hix, The study of the European community: The challenge to comparative politics, „West European
Politics” 1994, vol. 17, nr 1, ss. 1-30; Idem, Elections, Parties and Institutional Design: A Comparative
Perspective on European Union Democracy, „West European Politics” 1998, vol. 21, nr 3, ss. 19-52; D.
Caramani (red.), Comparative Politics, Oxford 2008. 32 W. Zakrzewski, Ustrój polityczny Stanów Zjednoczonych Ameryki, [w:] E. Gdulewicz, W. Kręcisz, W.
Orłowski, W. Skrzydło, W. Zakrzewski, Ustroje państw współczesnych, Lublin 1997, s. 194-195; H. Pajdała,
Komisje w parlamencie współczesnym, Warszawa 2001, s. 87-106; Idem, Komisje sejmowe, status i funkcjonowanie, Warszawa 2003; S. Bowler, D. Farrell, The Organizing of the European Parliament:.., s. 226. 33 E. Damgaard, How Parties Control Committee Members, [w:] H. Döring (red.), Parliaments and Majority..., s.
316; H. Pajdała, Komisje w parlamencie współczesnym.., s. 87-106; L. D. Longley, R. H. Davidson,
Parliamentary Committees:..., s. 2-3; S. Bowler, D. Farrell, The Organizing of the European Parliament:..., s.
226. 34 R. Bourguignon-Wittke, E. Grabitz, O. Schmuck, S. Steppat, W. Wessels, Five Years of Elected European
Parliament: Performance and Prospects, „Journal of Common Market Studies” 1985, vol. 24, nr 1, s. 42; C.
Roederer-Rynning, From „Talking Shop‟ to „Working Parliament‟? The European Parliament and Agricultural
Change, „Journal of Common Market Studies” 2003, vol. 41, nr 1, ss. 113-135.
ograniczenia aktywności w zakresie inicjatyw nieprawodawczych (np. rezolucji) z 2,4 na
posła w 1979 r. do 0,3 w 2001 r.35
Te tendencje podtrzymuje Traktat z Lizbony, co oznacza
dalszą eskalację znaczenia komisji.
Wykres nr 1. Liczba aktów prawnych przyjmowanych przez parlamenty narodowe i Parlament Europejski w
latach 1999-2009.
Źródło: Polska - obliczenia na podstawie strony internetowej Sejmu RP, http://sejm.gov.pl/.; Francja strona
internetowa Zgromadzenia Narodowego - http://www.assemblee-nationale.fr/13/documents/index-dossier.asp;
Portugalia - strona internetowa parlamentu http://www.parlamento.pt/; USA - baza THOMAS prowadzona przez
Bibliotekę Kongresu USA, http://thomas.loc.gov/.; Irlandia - strona internetowa Oireachtas
http://www.oireachtas.ie/parliament/oireachtasbusiness/billslegislation/; Parlament Europejski - Obserwatorium legislacyjne http://www.europarl.europa.eu/oeil/search.jsp (pod uwagę wzięto akty ustawodawcze przyjmowane
w ramach procedury zgody, współpracy, konsultacji i współdecydowania)'; Włochy - strona internetowa Izby
Deputowanych http://www.camera.it/201.
Po drugie, komisje cechują się silną pozycją, kiedy gros przyjmowanej przez
parlament legislacji dotyczy spraw technicznych i wyspecjalizowanych36
. Posłowie nie są
wtedy kompetentni, aby rozstrzygać skomplikowane kwestie, przez co oddają je pod parasol
komisji. Te zaś, za sprawą swojej otwartości na zewnętrzne podmioty oraz możliwości
zapraszania specjalistów, odgrywają rolę dostarczyciela ekspertyzy. Powyższa sytuacja
występuje w szczególności w Parlamencie Europejskim. Po pierwsze, dyrektywy, postrzegane
jako instrumenty techniczne37
, stanowią większość aktów prawnych przyjmowanych w
procedurze współdecydowania. W okresie od 1 listopada 1993 r. (wprowadzenia w życie tej
procedury w Traktacie z Maastricht) do 1 grudnia 2009 r. (wejście w życie Traktatu z
Lizbony) dyrektywy stanowiły 50%, rozporządzenia 33,5% a decyzje 16,5% wszystkich
35 A. Maurer, The Legislative Powers..., s. 237. 36 V. Mamadouh, T. Raunio, op.cit., s. 341. 37 A. Harcourt, C. Radaelli, Limits to EU technocratic regulation?, „European Journal of Political Research”
1999, vol. 35, nr 1, s. 109-110.
projektów aktów ustawodawczych38
. Po drugie, znaczna działalność Unii jest raczej
regulacyjna niż redystrybucyjna, skupiająca się na problemach funkcjonalnych oraz
pozbawiona szerokiej debaty publicznej czy konfliktów politycznych39
. Unia rzadko decyduje
o kwestiach makroekonomicznych, ponieważ przy ich tworzeniu wymagane są duże środki
finansowe i koszty społeczne. Tymczasem takich zdolności nie posiada, jej budżet stanowi
zaledwie 1,5% PKB wszystkich państw członkowskich. W konsekwencji unijna legislacja jest
techniczna, oparta bardziej na wiedzy i know-how niż na finansowych zasobach40
. Po trzecie,
kluczowe decyzje prawne są podejmowane w Unii przez hermetyczne grono technokratów i
prawników41
, czego przykładem jest olbrzymi wpływ służb prawniczych na kształt
traktatowych dokumentów. Szczególnie znamienny jest przypadek Portugalczyka Jeana-
Claude’a Pirisa, Dyrektora Generalnego Służb Prawnych Rady, znanego także jako „Justus
Lipsius”42
, który kierował opracowywaniem Traktatów z Maastricht, Amsterdamu, Nicei,
Konstytucyjnego i Lizbony43
. Powyższe trzy egzemplifikacje prowadzą do wniosku, iż
legislacja Parlamentu jest techniczna i regulacyjna, co, zgodnie z warunkiem komparatystów,
powinno prowadzić do silnej pozycji komisji.
Po trzecie, komisje są silniejsze, im większa jest ich ilość44
. Wynika to z faktu, że
duża liczba tych struktur tworzy alternatywne względem rządu centrum wiedzy i ekspertyz,
przez co traci on pełną wolność działania i możliwość wykorzystania przewagi informacyjnej
w relacjach legislatura-egzekutywa. Wykres nr 2 pokazuje, że liczba komisji jest najwyższa
właśnie w tych parlamentach, w których odgrywają one poważną rolę, to jest we Włoszech,
Polsce i Stanach Zjednoczonych. W tym gronie znajduje się także Parlament Europejski z
dwudziestoma komisjami. Trzeba jednak podkreślić, że w Unii Europejskiej nie występuje
38 Obliczenia na bazie PreLex. 39 G. Majone, Regulating Europe, London 1996; R. Dehousse, European institutional architecture after
Amsterdam: parliamentary system or regulatory structure, „Common Market Law Review” 1998, vol. 5, nr 3,
ss. 595-627; A. Harcourt, C. Radaelli, op.cit., s. 119; A. Kreppel, What Affects the European Parliament's
Legislative Influence? An Analysis of the Success of EP Amendments, „Journal of Common Market Studies”
1999, vol. 37, nr 3, s. 523. 40 A. Harcourt, C. Radaelli, op.cit., s. 109; G. Majone, The European Community between social policy and
social regulation, „Journal of Common Market Studies” 1993, vol. 31, nr 2, ss. 153-170. 41 A. Stone Sweet, Integration and Constitutionalism in the European Union, [w:] A. Cohen, A. Vauchez (red.),
La constitution européenne: elites, mobilisations, votes, Bruxelles 2007, s. 12-13; P. Bourdieu, The Force of
Law: Toward a Sociology of the Juridical Field, „Hastings European Law Review” 1987, vol. 38, nr 5, ss. 805-853. 42 J. Lipsius, The 1996 Intergovernmental Conference, „European Law Review” 1995, nr 20, s. 265-266. O jego
roli świadczy fakt, że Justus Lipsius był jednym z najwybitniejszych, szesnastowiecznych filologów i znawców
kultury Starożytnego Rzymu, którego imieniem nazwano otwarty w 1995 r. budynek-siedzibę Rady UE i
którego podobizna znajduje się na belgijskiej pamiątkowej monecie o wartości 10 euro. 43 J-C. Piris, The Constitution for Europe : A Legal Analysis, Cambridge 2006; Idem, The Lisbon Treaty: A legal
and political Analysis, Cambridge 2010. 44 G. Smith, Politics in Western Europe, 5th ed., Aldershot 1989, s. 207; K. Strøm, Parliamentary Committees in
European Democracies, [w:] L. Longley, R. Davidson (red.), The New Roles of Parliamentary..., s. 46.
rząd w rozumieniu krajowym, dlatego powyższy warunek należy odnieść do stosunków
między Parlamentem, Radą i Komisją jako instytucji tworzących prawo. W tej trójkątnej
relacji Parlament jest często informacyjnie dyskryminowany, dlatego wykształcił dobrze
wykształconą, liczną infrastrukturę komisji, która będzie zapewniać mu brakujące dane45
.
Wykres nr 2. Liczba komisji w wybranych parlamentach narodowych (stan na 21 maja 2011 r.).
Źródło: Parlament Europejski - http://www.europarl.europa.eu/; Włochy (Izba Deputowanych) - http://www.camera.it/; Polska (Sejm RP) - http://www.sejm.gov.pl/; USA (Izba Reprezentantów) -
http://www.house.gov/; Portugalia (Zgromadzenie Republiki) - http://www.en.parlamento.pt/.; Irlandia (Dáil
Éireann) - http://www.oireachtas.ie/; Francja (Zgromadzenie Narodowe) - http://www.assemblee-nationale.fr/.
Nie wzięto pod uwagę komisji wspólnych. Liczba komisji w izbach wyższych jest bardzo zbliżona.
Po czwarte, komisje odgrywają kluczową rolę w heterogenicznych systemach
partyjnych46
. Ich cechą konstytutywną jest duże rozdrobnienie ugrupowań, jak to ma miejsce
np. we Włoszech, lub występowanie wielu frakcji i grup interesów wewnątrz nielicznych
partii, czego przykładem jest Kongres Stanów Zjednoczonych. W takich warunkach komisje
stają się forum poszukiwania porozumień, które są trudne do osiągnięcia na poziomie
plenarnym i międzypartyjnym. Heterogeniczność jest ewidentnie widoczna w Parlamencie.
Funkcjonuje w nim wiele grup politycznych (po 2009 r. - 7, a w kadencji 1989-1994 nawet
1047
), szeroko rozrzuconych na płaszczyźnie ideologicznej48
. Mandaty są rozdrobnione w taki
sposób, iż uniemożliwiają narzucenie woli przez jedną największą frakcję. Wręcz przeciwnie,
45 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton, The European Parliament at Fifty..., s. 367. 46 C. Campbell, R. Davidson, US Congressional Committees: Changing Legislative Workshops, [w:] L. Longley,
R. Davidson (red.), The New Roles of Parliamentary..., s. 125. 47 B. Kosowska-Gąstoł, Rozwój historyczny grup politycznych w Parlamencie Europejskim oraz skład polityczny
Parlamentu szóstej kadencji (2004-2009) „Politeja” 2007, tom 7, nr 1, s. 206. 48 S. Hix, A. Noury, After Enlargement: Voting Patterns in the Sixth European Parliament, „Legislative Studies
Quarterly” 2009, vol. 34, nr 2, s. 167.
aby przeforsować swoje stanowisko w głosowaniu, musi ona albo uzyskać poparcie głównego
przeciwnika albo konstruować koalicję z wielu mniejszych i skrajnych ugrupowań49
. Ponadto,
w obrębie grup politycznych funkcjonuje multum frakcji narodowych. Badania pokazują, iż
odgrywają one istotny wpływ zarówno na pozycję ugrupowań jak i na cały proces
legislacyjny. Pomiędzy nimi są ustalane porozumienia czy dzielone funkcje50
, a posłowie i
sprawozdawcy często kierują się ich stanowiskiem51
. Świadczy to zatem o wielowymiarowym
systemie partyjnym w Parlamencie, a tym samym silnej pozycji komisji.
Po piąte, komisje charakteryzują się silną pozycją w parlamentach, w których partie są
słabe, a posłowie posiadają większą wolność działania52
. Taka sytuacja ma miejsce, gdy
deputowani danej partii cechują się dużą i skrajną rozpiętością poglądów, ugrupowania nie są
w stanie zapewnić dyscypliny w czasie głosowań, a system sankcji i nagród nie działa53
.
Badania porównawcze potwierdzają powyższą korelację, np. w parlamentach Wielkiej
Brytanii i państw Commonwealth partie są silnymi strukturami, podczas gdy komisje zajmują
słabą pozycję, natomiast w Stanach Zjednoczonych występuje sytuacja odwrotna. Trzeba
jednak podkreślić, że ta relacja nie jest idealna, istnieją także legislatury z pośrednią rolą
ugrupowań i komisji, np. niemiecki Bundestag czy szwedzki Riksdag54
. Parlament Europejski
spełnia powyższy warunek, ponieważ jego frakcje są wciąż słabo rozwinięte55
. Ich struktura
organizacyjna jest podzielona na płaszczyźnie narodowej i ideologicznej, a należący do nich
posłowie wykazują się wysokim poziomem autonomii. Według sondaży zobrazowanych w
Tabeli nr 1, eurodeputowani kierują się przy wyborze komisji własnymi zainteresowaniami i
kompetencjami, natomiast wpływ grup politycznych i narodowych na te decyzje jest słaby.
Ponadto, frakcje nie posiadają możliwości odwołania krnąbrnego posła z komisji bez zgody
grupy narodowej, do której należy, co jest jednak możliwe w większości parlamentów
49 S. Hix, System polityczny Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 233-234; S. Hix, What to Expect in the 2009-
14 European Parliament: Return of the Grand Coalition?, „SIEPS Report” 2009, nr 8, s. 8-11. 50 A. Kreppel, The European Parliament and Supranational Party System: A Study in Institutional Development,
Cambridge 2002, s. 198-202. 51 D. Farrell, S. Hix, M. Johnson, R. Scully, A EPRG 2000 and 2006 MEP Surveys Dataset, Paper presented to
the Annual Conference of the American Political Science Association, Philadelphia, August 31 – September 3,
2006. Sondaż przeprowadzony od marca do czerwca 2006 r.; B. Lindberg, Are political parties controlling
legislative decision-making in the European Parliament? The case of the services directive, „Journal of European Public Policy” 2008, vol. 15, nr 8, ss. 1184-1204. 52 M. Shaw, Conclusions, [w:] J. Lees, M. Shaw (red.), Committees in Legislatures: A Comparative Analysis,
Oxford 1979, s. 394. Krytyka tego poglądu w: G. Cox, M. McCubbins, Legislative Leviathan. Party Government
in The House, Berkeley 1993. 53 E. Damgaard, How Parties Control Committee..., ss. 308-325. 54 H. Pajdała, Komisje w parlamencie współczesnym..., s. 78-114. 55 S. Bartolini, Politics: the right or the wrong sort of medicine for the EU? Should the Union be “politicised”?
Prospects and risks, „Notre Europe” 2006, nr 19, ss. 1-48. Pogląd neutralny przedstawia S. Hix, System
polityczny..., s. 234.
narodowych56
. Ponadto, wątpliwa jest również korelacja między dystrybucją sprawozdawców
w Parlamencie a lojalnością w głosowaniach i wysoką partycypacją w pracach
parlamentarnych posłów, co pokazuje słabość systemu kar i nagród57
. Jak już pokazano
powyżej, deputowani są także bardziej związani z delegacjami narodowymi niż frakcjami. W
warunkach słabości i rozwarstwienia grup politycznych komisje stają się kluczowym
ogniwem poszukiwania konsensusu dla stanowiska Parlamentu, co powinno świadczyć o ich
sile.
Tabela nr 1. Motywacje w wyborze komisji przez posłów Parlamentu Europejskiego szóstej kadencji (2004-
2009).
Pytanie: Jakie znaczenie miały dla Pana poniższe racje w wyborze komisji po wyborach do Parlamentu w 2004 r.?
(odpowiedzi w %)
1
(nieważne) 2 3 4
5
(b.ważne) średnia
Próba
respondentów
Komisja dotyczy moich zainteresowań 8,9 5,9 7,9 22,7 54,7 4,1 203
Komisja jest ważna dla moich wyborców 3,9 7,4 20,2 34 34,5 3,9 203
Komisja zajmuje się sprawami, w których mam
profesjonalną wiedzę 1 3,4 17,2 24,5 53,9 4,3 204
Komisja zajmuje się ważnymi kwestiami 0,5 3,4 13,2 32,7 50,2 4,3 205
Zostałem poproszony przez moją grupę
polityczną 39,9 16,6 24,9 14 4,7 2,3 193
Zostałem poproszony przez moją grupę narodową 44,4 16 18,7 15,5 5,3 2,2 187
Byłem członkiem danej komisji w poprzedniej
kadencji PE 54,1 4,7 8,7 13,4 19,2 2,4 172
Źródło: D. Farrell, S. Hix, M. Johnson, R. Scully, EPRG 2000 and 2006 MEP Surveys Dataset, Paper presented
to the Annual Conference of the American Political Science Association, Philadelphia, August 31 – September 3, 2006. Sondaż został przeprowadzony od marca do czerwca 2006 r.
Po siódme, pozycja komisji w legislaturze jest silna, jeśli debata nad projektem aktu
prawnego nie odbywa się na plenum parlamentu przed jego przedstawieniem komisji58
. W
takiej sytuacji mogą one jako pierwsze dokonać analizy propozycji, wprowadzić poprawki, a
następnie przekonać do nich resztę posłów. Precedencja daje zatem możliwość określenia
punktu odniesienia dla parlamentu, nie będzie on rozpatrywał całego projektu od nowa, lecz
chociaż w części wykorzysta efekty prac swoich organów. Badania porównawcze
potwierdzają tę tezę, w legislaturach takich państw jak Hiszpania, Wielka Brytania, Dania i
Irlandia, w których działalność komisji zaczyna się po wcześniejszej analizie projektu przez
56 E. Damgaard, How Parties Control Committee..., s. 316, 319. 57 B. Lindberg, Fit for European democracy? Party group leadership, loyalty and discipline in the European
Parliament, Research Paper, Department of Government, Uppsala University. 58 K. Strøm, Parliamentary Committees in European Democracies..., s. 46.
plenum, pozycja komisji jest słaba59
. W przypadku Parlamentu występuje model
pierwszeństwa tych struktur. Jak już pokazano w rozdziale pierwszym, Komisja przekazuje
mu swój projekt, ten zaś przesyła go właściwej przedmiotowo komisji do analizy przed
rozpoczęciem debaty na plenum. Dlatego mogą one wykorzystać siłę „prawa odniesienia”.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że komisje Parlamentu spełniają
wszystkie warunki silnej pozycji instytucjonalnej. Dlatego muszą one zajmować ważną rolę w
kształtowaniu stanowiska legislacyjnego tej instytucji. Jeśli jest to prawda, to przejawem tego
statusu powinien być wysoki poziom akceptacji poprawek wypracowanych w komisjach na
plenum Parlamentu. Stąd hipoteza ogólna:
H1: Poprawki komisji cechują się wysokim poziomem akceptacji na plenum Parlamentu.
Parlament Europejski nie jest jednak wyizolowany z unijnego systemu decyzyjnego.
Procedura przyjmowania aktów prawnych odbywa się w ramach negocjacji pomiędzy nim,
Radą i Komisją, co powoduje, że powinien on być analizowany z punktu widzenia szerszego
środowiska instytucjonalnego. Taka perspektywa stała się właściwa po wejściu w życie
postanowień Traktatu z Amsterdamu, które wprowadziły możliwość tzw. łatwiejszej legislacji
(fast-track legislation) umożliwiającej zakończenia procedury współdecydowania już w
pierwszym czytaniu oraz znosiły prawo Rady do przyjęcia swojego wspólnego stanowiska
jako aktu prawnego, w przypadku gdy nie uda się osiągnąć porozumienia z Parlamentem w
ramach koncyliacji (take-it-or-live-it)60
. Zmiany te wymusiły bezpośrednią komunikację i
współpracę między instytucjami, która stała się warunkiem sine qua non sukcesywnego oraz
szybkiego osiągania porozumień.
Postulat ściślejszej kooperacji został zrealizowany w formie trilogu vel trialogu61
. Jest
to nieformalny, międzyinstytucjonalny mechanizm polegający na spotkaniach „za
zamkniętymi drzwiami” przedstawicieli Komisji (szefowie określonych Dyrekcji
Generalnych), Rady (przewodniczący COREPER i grup roboczych) oraz Parlamentu
(wiceprezydenci, przewodniczący komisji, sprawozdawcy, sprawozdawcy-cienie,
koordynatorzy frakcji politycznych) we wczesnych fazach postępowania prawodawczego,
59 I. Mattson, K. Strøm, Parliamentary Committees..., s. 287. 60 T. Raunio, M. Shackleton, Codecision Since Amsterdam: A Laboratory for Institutional Innovation and
Change, „Journal of European Public Policy” 2003, vol. 10, nr 2, s. 171-187; A. Maurer, The Legislative
Powers..., s. 228-230; A. Héritier, C. Reh, Codecision and its Discontents: Intra-organisational Politics and
Institutional Reform in the European Parliament, paper prepared for the EUSA Biannual Meeting, Boston, 3-5
March 2011, s. 2; R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton, The European Parliament..., s. 188-189. 61 W dokumentach unijnych są stosowane oba terminy. W niniejszym artykule będę używał nazwy „trilog”.
Patrz: H. Farrell, A. Héritier, Formal and informal..., s. 592.
którego celem jest doprowadzenie do porozumienia legislacyjnego62
. Osiągnięte w ramach
trilogu ustalenia są implementowane w obrębie Rady i Parlamentu poprzez poszukiwanie dla
nich jak najszerszego poparcia ze strony ministrów i posłów. Rola trilogów w ostatnich latach
przybrała na znaczeniu, jeśli w okresie 1999-2000 były one organizowane w przypadku 41%
aktów prawodawczych przyjętych we współdecydowaniu, to od połowy 2006 r. w ich ramach
jest ustalana prawie cała legislacja w tej procedurze63
.
Pojawienie się trilogu powinno skomplikować pozycję legislacyjną komisji. Prowadzi
on do zdublowanego postępowania prawodawczego toczącego się jednocześnie na dwóch
płaszczyznach: publicznie w komisjach i w zaciszu pomieszczeń, gdzie odbywają się
międzyinstytucjonalne negocjacje. Oznacza to, że nadzwyczaj możliwa jest sytuacja, w której
projekty i poprawki pierwszej oraz drugiej będą znacznie się od siebie różniły. Jest to
najbardziej prawdopodobne, gdy nieformalne ustalenia w ramach trilogu są zawierane po
przyjęciu przez komisję sprawozdania, a przed ostatecznym głosowaniem na plenum. W tym
czasie delegacje Parlamentu i Rady mogą wypracować odmienną treść aktu legislacyjnego,
przez co posłowie będą mieli do czynienia z dwiema różnymi propozycjami prawnymi. W
takich warunkach powinni oni kierować się raczej projektem porozumienia trilogowego niż
komisji, ponieważ mają gwarancję, że ten pierwszy uzyska poparcie Rady i zapewni
skuteczną finalizację procedury legislacyjnej. W efekcie poprawki komisji będą odrzucane na
plenum.
Podsumowując powyższe rozważania, można postawić następującą hipotezę
szczegółową:
H2: Poprawki komisji są mniej skuteczne na plenum Parlamentu, jeśli po przyjęciu
sprawozdania ma miejsce nieformalne porozumienie legislacyjne w ramach trilogu.
Metodologia badań empirycznych
W niniejszym rozdziale nastąpi empiryczna weryfikacja powyższych hipotez
polegająca na poddaniu ich dwóm testom. Pierwszy będzie stanowiła analiza poziomu
akceptacji na plenum Parlamentu wszystkich poprawek zaproponowanych przez komisje
(hipoteza nr 1). Natomiast drugi test będzie polegał na ocenie skuteczności tych modyfikacji
62 H. Farrell, A. Héritier, Interorganizational Negotiation and Intraorganizational Power in Shared Decision-
Making: Early Agreements under Codecision and Their Impact on the European Parliament and Council,
„Comparative Political Studies” 2004, vol. 37, nr 10, s. 1197. 63 R. Kardasheva, Legislative Package Deals in EU Decision-making: 1999 - 2007, Thesis submitted to the
European Institute of the London School of Economics for the completion of the degree of Doctor of
Philosophy, April 2009, s. 26.
w warunkach występowania nieformalnych porozumień legislacyjnych ustalanych w ramach
trilogów (hipoteza nr 2). Poziom akceptacji zostanie obliczony dla każdego projektu
prawnego za pomocą ilorazu poprawek komisji i ogólnej ich liczby zaproponowanej przez
wszystkie uprawnione podmioty. Bazą empiryczną dla powyższych badań będą sprawozdania
legislacyjne komisji, które w ramach procedury współdecydowania (obecnie zwykłej
procedury ustawodawczej) osiągnęły etap pierwszego czytania w szóstej kadencji Parlamentu
Europejskiego, to jest od 1 maja 2004 r. do 30 lipca 2009 r. Ogółem, zdiagnozowano 487
takich sprawozdań i poddano je delimitacji. Po pierwsze, wyłączono z nich 88 projektów nie
zawierających żadnej poprawki – w ich przypadku nie można bowiem określić skuteczności
komisji w kształtowaniu stanowisk legislacyjnych Parlamentu. Po drugie, liczbę
analizowanych sprawozdań zredukowano do tych, które zostały opracowane tylko w
dziewięciu największych komisjach, to jest ECON (ds. Gospodarczych i Monetarnych),
EMPL (ds. Zatrudnienia i Spraw Socjalnych), ENVI (ds. Ochrony Środowiska Naturalnego,
Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności), ITRE (ds. Przemysłu, Badań Naukowych
i Energii), IMCO (ds. Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów), TRAN (ds.
Transportu i Turystyki), CULT (ds. Kultury i Edukacji), JURI (ds. Prawa), LIBE
(ds. Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych). Przyjęły one łącznie
90% wszystkich sprawozdań w badanej kadencji, możliwe jest zatem pominięcie pozostałych
jedenastu komisji. Po tych zabiegach otrzymano 364 sprawozdania, o których potrzebne dla
niniejszych badań informacje zaczerpnięto z Obserwatorium legislacyjnego Parlamentu
Europejskiego64
, publicznego rejestru dokumentów Rady65
oraz bazy danych opracowanej
przez Nikoletę Yordanovą66
.
Badania empiryczne
Pierwsza hipoteza zakładała, że poprawki komisji powinny cechować się szeroką
akceptacją na plenum Parlamentu. Kwestię tę analizuje Wykres nr 1. Wynika z niego, że
komisje mają istotny wpływ na stanowisko legislacyjne Parlamentu, średnio 73% ich
poprawek jest przyjmowanych w trakcie pierwszego czytania. Największą skutecznością
64 Strona internetowa Obserwatorium legislacyjnego Parlamentu Europejskiego,
http://www.europarl.europa.eu/oeil/search.jsp. 65 Strona internetowa rejestru publicznego dokumentów Rady Unii Europejskiej,
http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1279&lang=EN. 66 N. Yordanova, Plenary 'Amendments' to Committee Reports: Legislative Powers of the European Parliament
Committees paper presented at the APSA 2009 Toronto Meeting and the EUSA 2009 Los Angeles Meeting, s.
20, (wersja z sierpnia 2010 r.).
cechują się sprawozdania EMPL (88,6%), natomiast najmniejszą - ENVI (62,6%). W świetle
powyższych wyników można zatem stwierdzić, że pierwsza hipoteza ogólna jest poprawna –
poprawki komisji są w znacznej większości akceptowane na plenum, świadcząc o pełnieniu
przez nie funkcji „legislacyjnego kręgosłupa”.
Wykres nr 1. Średni stopień akceptacji poprawek komisji na plenum Parlamentu szóstej kadencji (2004-2009).
Źródło: Obserwatorium legislacyjne Parlamentu Europejskiego; N. Yordanova, Plenary 'Amendments' to
Committee Reports..., s. 20.
Druga hipoteza przewidywała, że poprawki komisji będą mniej skuteczne, jeśli po
przyjęciu przez nią sprawozdania zostanie osiągnięte nieformalne porozumienie w ramach
trilogu. Tabela nr 1 pokazuje, że taka sytuacja jest często spotykana, w szóstej kadencji
Parlamentu sprawozdania wypracowane przed kompromisem międzyinstytucjonalnym
stanowiły łącznie 45% wszystkich, najwięcej w ENVI i w ECON. Prawie tyle samo, bo 40%,
jest przyjmowanych przy braku jakiegokolwiek porozumienia, co ma miejsce w szczególności
w ENVI i TRAN. Natomiast rzadko są spotykane sprawozdania zaaprobowane po ustaleniach
trilogowych, dotyczą one tylko 15% ogółu, choć w dwóch komisjach, CULT i LIBE, są
wyraźnie widoczne. Tabela nr 1 prowadzi zatem do wniosku, iż warunki początkowe drugiej
hipotezy - obecność porozumienia międzyinstytucjonalnego po przyjęciu sprawozdania przez
komisję - są spełnione.
Tabela nr 1. Podział sprawozdań w dziewięciu komisjach Parlamentu Europejskiego szóstej kadencji ze względu
na obecność nieformalnych porozumień.
Oznaczenie
komisji
Liczba
sprawozdań
ogółem
Liczba sprawozdań
przyjętych przy braku
porozumienia
Liczba sprawozdań
przyjętych po
porozumieniu
Liczba sprawozdań
przyjętych przed
porozumieniem
ECON 39 6 3 30
ENVI 86 37 3 46
LIBE 37 11 20 6
JURI 48 23 3 22
CULT 21 10 25 6
EMPL 23 9 4 10
ITRE 33 16 7 10
IMCO 24 7 1 16
TRAN 54 30 6 18
Ogółem 364 146 (40%) 54 (15%) 164 (45%)
Źródło: Obserwatorium legislacyjne Parlamentu Europejskiego; rejestr publiczny dokumentów Rady; N.
Yordanova, Plenary 'Amendments' to Committee Reports..., s. 20.
Biorąc pod uwagę realizację warunków początkowych drugiej hipotezy, można
przejść do jej testu empirycznego. Wykres nr 2 obrazuje wyrażony procentowo, średni
poziom akceptacji poprawek dziewięciu komisji w dwóch sytuacjach: zawarcia
nieformalnego porozumienia po przyjęciu sprawozdania oraz braku takiego kompromisu67
.
Wynika z niego, iż w przypadku, gdy w danej procedurze legislacyjnej nie jest organizowany
trilog, komisje odgrywają istotną rolę w formowaniu stanowiska Parlamentu. Dowodzi tego
bardzo wysoki poziom akceptacji ich poprawek, oscylujący między 82% (w ENVI) i 95% (w
LIBE) oraz stanowiący średnio 90% dla wszystkich tych organów. Jeśli jednak po przyjęciu
sprawozdania przez komisję ma miejsce zawarcie nieformalnego porozumienia, ich pozycja
diametralnie się zmienia. Poziom skuteczności poprawek ulega wówczas poważnemu
zmniejszeniu, w szóstej kadencji osiągnął on średnią wynoszącą 21%. Wykres nr 2
potwierdza zatem drugą hipotezę. Oznacza to, iż komisje Parlamentu odgrywają rolę
„legislacyjnego kręgosłupa” tylko w przypadkach, gdy procedurom legislacyjnym nie
towarzyszą nieformalne porozumienia zawierane po przyjęciu przez nie sprawozdań.
Wykres nr 2. Średni stopień akceptacji poprawek komisji w Parlamencie szóstej kadencji (2004-2009) w
zależności od obecności nieformalnych porozumień osiąganych w ramach trilogów.
67 W przypadku, gdy porozumienie jest osiągane przed przyjęciem sprawozdania, poziom akceptacji poprawek
komisji na plenum wynosi średnio 99%.
Źródło: Obserwatorium legislacyjne Parlamentu Europejskiego; rejestr publiczny dokumentów Rady; N.
Yordanova, Plenary 'Amendments' to Committee Reports..., s. 20.
Z Wykresu nr 2 wynika także, iż ustalenia trilogów osiągnięte po przyjęciu
sprawozdania nie wpływają istotnie na osłabienie pozycji legislacyjnej dwóch komisji -
EMPL i ITRE. W przypadku tej pierwszej można to wyjaśnić funkcjonowaniem w niej silnie
zakorzenionej kultury postępowania (esprit de corps) wyrażającej się w podzielaniu
wspólnych wartości i poglądów, co generuje głębokie relacje między członkami tej komisji.
W sytuacji zatem, gdy pracuje ona nad właściwymi dla siebie sprawami (np. zatrudnienia),
delegowani z niej do trilogów sprawozdawcy, sprawozdawcy-cienie czy koordynatorzy
rzadko podejmują autonomiczne decyzje w kwestii treści aktu prawnego, które byłyby
niezgodne z konsensusem osiągniętym w EMPL. Gdyby bowiem to zrobili, byliby narażeni
na sankcje społeczne i antypatię ze strony swoich kolegów z komisji68
. Z drugiej stronym, w
TRAN występuje jeden z najniższych poziomów skuteczności poprawek w warunkach
trilogu, co wynika z braku takiej kultury oraz wyalienowanej relacji między sprawozdawcą a
członkami tej struktury69
. Ciekawy jest również casus LIBE, w której w wielu sprawach, w
szczególności ochrony danych osobowych, posłowie kierują się zinternalizowanymi
wartościami oraz wykorzystują rozwiniętą infrastrukturą nieformalnych kontaktów z innymi
instytucjami. Jednak w pozostałych, będących w większości, kwestiach konsensus jest
ograniczany przez wielką koalicję EPP i S&D, która często przeforsowuje trilogowe ustalenia
68 C. Neuhold, "We are the employment team": Socialisation in European Parliament committees and possible
effects on policy-making, paper presented at EUSA Tenth Biennial International Conference, Montreal, Canada,
17-19 May 2007, s. 10. 69 Ibidem, s. 10-11.
na plenum w miejsce sprawozdań wypracowanych w LIBE70
. Z tych przykładów uwidacznia
się kluczowy czynnik wpływający na pozycję legislacyjną komisji w sytuacji obecności
nieformalnego porozumienia - jest ona silniejsza, im głębsze i bardziej zinternalizowane są
relacje między jej członkami a delegatami do trilogów.
Powyższe badania prowadzą do wniosku zgodnego z teoretycznymi
przypuszczeniami, że pojawienie się trilogów osłabiło status komisji. Należy przypuszczać, iż
taka sytuacja będzie się pogłębiać. W 2007 r. Rada, Parlament i Komisja zawarły
porozumienie międzyinstytucjonalne, na mocy której wszystkie postępowania prawodawcze
w ramach zwykłej procedury ustawodawczej będą opierały się na regularnym dążeniu do
osiągania nieformalnych porozumień w ramach trilogów i finalizacji aktów prawnych już w
pierwszym czytaniu71
. O powadze tych ustaleń świadczy fakt wprowadzenia do Regulaminu
PE we wrześniu 2008 r. specjalnego aneksu, który w wyczerpujący sposób określa ramy
partycypacji Parlamentu według tych zasad72
. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje oraz
znaczne rozszerzenie współdecydowania (jako zwykłej procedury ustawodawczej) przez
Traktat z Lizbony73
, w przyszłości jest prawdopodobna dominacja modelu postępowania
legislacyjnego opartego na nieformalnych porozumieniach. Komisje mogą wciąż pełnić
funkcję dostarczyciela ekspertyz, jednak będą tracić wpływ na wynik tajnych negocjacji
między przedstawicielami elementów „trójkąta decyzyjnego”74
. Jest to zjawisko niepożądane
z perspektywy demokracji, ponieważ trilogi odbywają się „za zamkniętymi drzwiami”,
cechują się zatem brakiem transparentności, podczas gdy przebieg i rezultaty spotkań komisji
są zawsze publicznie dostępne75
.
Ponadto, osłabienie roli legislacyjnej komisji może się również odbywać poprzez
mechanizmy inne niż trilog, które już od kilku lat są implementowane przez Parlament w
obliczu trudnych decyzji legislacyjnych. Dobrą egzemplifikacją jest tutaj dyrektywa usługowa
70 A. Ripoll Servent, Playing the co-decision game: Is the European Parliament striking a balance between
liberty and security?, paper presented at UACES Annual Conference, 3-5 September 2009, Angers, France, s. 7-
9. 71 Wspólna deklaracja w sprawie praktycznych zasad dotyczących stosowania procedury współdecyzji (art. 251
traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” z 30 czerwca 2007
r., C 145, s. 5-9. 72 Załącznik XXI: Kodeks postępowania w negocjacjach w kontekście zwykłej procedury ustawodawczej, [w:]
Regulamin PE. 73 A. Maurer, The European Parliament after Lisbon: Policy-making and Control, Paper presented to the Federal
Trust Workshop ‘The European Parliament in an enlarged European Union: Beyond the Lisbon treaty’, 25 April
2008, London, s. 4-5. 74 M. Westlake, op.cit., s. 137. 75 A. Héritier Explaining Institutional Change in Europe, Oxford 2007, s. 99-100; B. Petkova, T. Dumbrovský,
Conciliation in the Sixth European Parliament: Formal Transparency vs. Shadowy Legislating, Paper presented
at UACES Exchanging Ideas on Europe: Europe at a Crossroads, Bruges, 6-8 September 2010, s. 3 i nast.
Odmienny pogląd głosi: A. Rasmussen, Early conclusion in bicameral bargaining: Evidence from the co-
decision legislative procedure of the European Union, „European Union Politics” 2011, vol. 12, nr 1, s. 61-62.
(zwana też dyrektywą Bolkesteina)76
.W trakcie jej przyjmowania osiągnięcie kompromisu w
komisji okazało się niezmiernie trudne, w związku z czym z inicjatywy sprawozdawcy
powołano dwie nieformalne grupy negocjacyjne. Składały się one z pięciu do sześciu posłów
z dwóch największych grup politycznych, EPP i PES, którzy zostali proporcjonalnie wybrani
spośród państw „starej” i „nowej” Unii oraz kraju pełniącego wówczas prezydencję (Austria).
Struktury te spotykały się raz w tygodniu w celu przygotowania kompromisu legislacyjnego
w sprawie dyrektywy usługowej. Prace te przyniosły owoce – przedmiotem głosowania na
plenum Parlamentu była wypracowana przez nie propozycja zmian do projektu, nie zaś
sprawozdanie komisji77
. Innym mechanizmem jest tworzenie nieformalnych struktur ad hoc
składających się z posłów oraz reprezentantów pozaparlamentarnych grup interesu.
Dyrektywa Bolkesteina jest ponownie dobrym przykładem. Aby osiągnąć porozumienie w jej
sprawie w EMPL, powołano Grupę Koordynacyjną Związków Zawodowych (Trade Union
Intergroup) zrzeszającą po jednym lub dwóch deputowanych wszystkich frakcji oraz
delegatów Europejskiej Konfederacji Związków Zawodowych (European Trade Union
Confederation -ETUC). Jej ustalenia istotnie wpłynęły na kształt sprawozdania komisji, co
świadczy o ograniczeniu autonomii tego organu78
. Powyższe przykłady pokazują, że
Parlament, jako instytucja demokratyczna i funkcjonująca w szerokim środowisku
decyzyjnym, organizuje różne nieformalne praktyki budowania kompromisów, które
wykraczają poza ramy komisji. Z jednej strony osłabia to ich pozycję, jednak z drugiej
zapewnia posłom uzyskanie porozumień, gwarantujących skuteczną finalizację procedury
prawodawczej.
Konsekwencją tych zjawisk jest przechodzenie faktycznego prawa do ustalania
stanowiska legislacyjnego Parlamentu od komisji w stronę kilku wybranych negocjatorów z
ramienia tej instytucji. Podmioty te, zwane relais actors79
, posiadają kontrolę nad
przebiegiem i efektami procedur prawodawczych, pełnią zatem rolę spoiwa między
poszukiwaniem kompromisu na dwóch poziomach: inter- i intrainstytucjonalnym. Spośród
tych aktorów najważniejszą rolę pełni sprawozdawca, który z jednej strony uczestniczy w
trilogach jako reprezentant Parlamentu, czyli decyduje o legislacji, z drugiej zaś jest blisko
związany z liderami największych grup politycznych, przez co ma możliwość zapewnienia jej
76 Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na
rynku wewnętrznym, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” z 27 grudnia 2006 r., L 376, s. 36-68. 77 P. Settembri, C. Neuhold, Achieving Consensus Through Committees: Does the European Parliament
Manage?, „Journal of Common Market Studies” 2009, vol. 47, nr 1, s. 145. 78 Ibidem, s. 143. 79 H. Farrell, A. Héritier, Interorganizational negotiation..., s. 1187; M. Crozier, E. Friedberg, L‟Acteur et le
Systém: Les Contraintes de l„action Collective, Paris 1977.
poparcia na plenum80
. Tak silna pozycja tych podmiotów powoduje sprowadzenie komisji do
roli organu pomocniczego - relais actors często stosują wobec nich taktykę fait accompli,
przedstawiając im projekt porozumienia, którego modyfikacja jest niemożliwa, ponieważ
został on wcześniej zaakceptowany „za zamkniętymi drzwiami”81
. Co więcej, badania
empiryczne pokazują, że w ostatnich latach proces ustalania stanowiska legislacyjnego
Parlamentu wymknął się spod kontroli – nie tylko odbywa się poza komisją, ale przede
wszystkim pomiędzy relais actors, co często prowadzi do rywalizacji między tymi
podmiotami82
. Egzemplifikacją tego jest rozporządzenie w sprawie produktów leczniczych
terapii zaawansowanej83
. W czasie jego opracowywania główny sprawozdawca, Miroslav
Mikolášik z EPP, wszedł w spór ze sprawozdawcami-cieniami z PES, ALDE i GUE/NGL,
którzy przedstawili własny, konkurencyjny projekt stanowiska Parlamentu. Następnie
wypracowali dla niego poparcie w Radzie w trakcie trilogów jak i na plenum, w efekcie
posłowie przyjęli ich propozycję, odrzucając poprawki komisji i M. Mikolášika84
.
Parlament, widząc te zjawiska, dokonał w 2009 r. zmiany swojego Regulaminu. Jest
ona nadzieją dla komisji na powrót do dawnej roli, gdyż z jednej strony wprowadza klauzulę,
iż „co do zasady, poprawki przyjęte w komisji lub podczas posiedzenia plenarnego stanowią
podstawę mandatu zespołu negocjacyjnego PE. Komisja parlamentarna może ponadto
określić priorytety oraz czas trwania negocjacji” (ust. 3)85
, z drugiej zaś nowelizuje art. 70 ust.
2 i ust. 3 Regulaminu stanowiący, iż „przed rozpoczęciem negocjacji
[międzyinstytucjonalnych – przyp. AK] właściwa komisja powinna zasadniczo podjąć
decyzję większością głosów swoich członków i przyjąć mandat, kierunki lub priorytety” (ust.
80 H. Farrell, A. Héritier, Interorganizational negotiation..., s. 1200-1201; G. Benedetto, Rapporteurs as
legislative entrepreneurs: the dynamics of the codecision procedure in Europe's Parliament, „Journal of European Public Policy” 2005, vol. 12, nr 1, s. 85. 81 H. Farrell, A. Héritier, Interorganizational negotiation..., s. 1202; A. Rasmussen, M. Shackleton, The scope
for action of European Parliament negotiators in the legislative process: lessons of the past and for the future,
paper presented at the European Union Studies Association Biennial Conference, Austin, Texas, 31 March – 2
April. 2005; N. Yordanova, Legislative Power of the European Parliament Committees: Plenary Adoption of
Committee Reports, Paper prepared for the 11th Biannual Conference of the European Union Studies
Association Los Angeles, California, 23-25 April 2009. 82 P. Hausemer, Participation and Political Competition in Committee Report Allocation: Under What
Conditions Do MEPs Represent Their Constituents?, „European Union Politics” 2006, vol. 7, nr 4, ss. 505-530;
N. Yordanova, The Effect of Inter-institutional Rules on the Division of Power in the European Parliament:
Allocation of Consultation versus Codecision Reports, Paper prepared for the 11th Biannual Conference of the European Union Studies Association Los Angeles, California, 23-25 April 2009; H. Farrell, A. Héritier, The
Invisible Transformation of Codecision: Problems of Democratic Legitimacy, „SIEPS Report” 2003, nr 7, s. 11. 83 Rozporządzenie (WE) nr 1394/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie
produktów leczniczych terapii zaawansowanej i zmieniające dyrektywę 2001/83/WE oraz rozporządzenie (WE)
nr 726/2004, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” z 10 grudnia 2007 r., L 324, s. 121-137. 84 D. Judge, D. Earnshaw, 'Relais actors' and co-decision first reading agreements in the European Parliament:
the case of the advanced therapies regulation, „Journal of European Public Policy” 2011, vol. 18, nr 1, ss. 53-71. 85 Załącznik XXI: Kodeks postępowania w negocjacjach w kontekście zwykłej procedury ustawodawczej, [w:]
Regulamin PE.
2) i „jeżeli negocjacje prowadzą do kompromisu z Radą w związku z przyjęciem
sprawozdania przez komisję, w każdym przypadku należy przeprowadzić ponowne
konsultacje z komisją przed głosowaniem na posiedzeniu plenarnym” (ust. 3)86
. Czas jednak
pokaże, czy przypadkiem nieformalne wzmocnienie relais actors nie doprowadziło do
zakorzenionego efektu path-dependance87
, którego nie będzie można już odwrócić.
Konkluzje
Komisje odgrywają ważną rolę legislacyjną w Parlamencie Europejskim. Z
perspektywy teoretycznej spełniają wszystkie warunki, w jakich ich pozycja powinna być
kluczowa. Oferują one posłom ekspertyzy, zapewniają konsensualne porozumienia pomiędzy
rozbitymi strukturalnie grupami politycznymi oraz stanowią fora wymiany informacji i debat
z innymi instytucjami „trójkąta decyzyjnego”. Potwierdziły to przeprowadzone w niniejszym
artykule studia empiryczne, pokazujące, iż w latach 2004-2009 prawie 73% poprawek komisji
do projektów aktów prawnych było akceptowanych na plenum Parlamentu. W świetle tych
wyników wydaje się być prawidłowy pogląd M. Westlake’a, że komisje stanowią
„legislacyjny kręgosłup” Parlamentu.
Szczegółowe analizy dowodzą jednak, że słuszność powyższej tezy jest wątpliwa. Co
najmniej od wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu pojawiła się w Unii Europejskiej
praktyka trilogów, czyli nieformalnych spotkań przedstawicieli Rady, Parlamentu i Komisji
mających na celu osiąganie nieformalnych porozumień legislacyjnych (early first-redaing
agreements). Przeprowadzone w niniejszym artykule badania prowadzą do wniosku, że
zjawisko to poważnie ograniczyło skuteczność poprawek komisji. W analizowanym okresie
tylko 21% modyfikacji było przyjmowanych na plenum w sytuacji, gdy porozumienie
osiągano po przyjęciu sprawozdania przez komisję.
Porozumienia zawierane w trilogach nie są jednak jedynym ograniczeniem pozycji
legislacyjnej komisji. W niniejszej pracy zidentyfikowano kilka zjawisk, które prowadzą do
dublowania postępowania prawodawczego. Po pierwsze, Parlament coraz częściej tworzy
tzw. grupy negocjacyjne, które równolegle do komisji pracują nad projektem. Osiągnięte
przez nich kompromisy mogą uzyskać akceptację na plenum, czego przykładem jest
dyrektywa Bolkesteina. Po drugie, praktyką staje się tworzenie szerokich forów decyzyjnych
86 Art. 70 Regulaminu PE. 87 P. Pierson, Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics, „American Political Science
Review” 2000, vol. 94, nr 2, ss. 251-267.
składających się z posłów oraz przedstawicieli europejskich grup interesów. Ich prace
stanowią punkt odniesienie dla członków komisji, tym samym ograniczają jej autonomię. Po
trzecie, uwidacznia się przenoszenie władzy podejmowania decyzji de facto na rzecz tzw.
relais actors, czyli delegatów instytucji do trilogów. To między nimi rozstrzygają się
ostateczne kształty aktów prawnych, przy czym proces ten zaburzają konflikty zachodzące w
ich gronie.
Biorąc pod uwagę powyższe ograniczenia, należy przypuszczać, że w przyszłości
komisje mogą zatracać istotną pozycję „legislacyjnego kręgosłupa” Parlamentu, przesuwając
się w stronę technicznego organu pomocniczego. To zaś będzie generować szereg wyzwań
dotyczących transparentności i demokratycznego charakteru procesu prawodawczego w Unii
Europejskiej. O ile bowiem spotkania komisji są upublicznione i dostępne dla różnych grup
interesów, to trilogi odbywają się „za zamkniętymi drzwiami”.