Adam Kirpsza

„Legislacyjny kręgosłup” czy techniczny organ pomocniczy? Pozycja komisji

Parlamentu Europejskiego w procesie legislacyjnym

Wstęp

W 1994 r. brytyjski badacz, Martin Westlake, będąc pod wrażeniem funkcjonowania

komisji Parlamentu Europejskiego, nazwał je „legislacyjnym kręgosłupem”1. Podstawą dla

takiego określenia była obserwacja, iż poprawki tych struktur do projektów prawnych są bez

większych uwag i modyfikacji akceptowane na plenum Parlamentu2. Oznaczało to, iż choć

formalnie komisje rozpatrują wyłącznie sprawy zlecane im przez Parlament, to w praktyce

właśnie w nich odbywa się ostateczne kształtowanie rezolucji legislacyjnych tej instytucji.

Stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w literaturze, jednak wciąż można spotkać

pogląd opozycyjny ze strony „starych” instytucjonalistów i komparatystów. Zwracają oni

uwagę, że pogląd M. Westlake’a nie jest empirycznie udowodniony, gdyż opiera się na

jakościowych, subiektywnych obserwacjach. Wydaje się także wątpliwy, biorąc pod uwagę

fakt, iż komisje Parlamentu nie posiadają kompetencji inicjatywy ustawodawczej spotykanej

m.in. w Austrii, Włoszech czy Szwecji, mają ograniczone prawo do uzyskiwania informacji

od instytucji Unii Europejskiej, są także pozbawione prawa do wzywania świadków oraz

swobodnego określania własnej agendy3. W konsekwencji ich formalna pozycja w wielu

kwestiach jest znacznie słabsza w porównaniu do narodowych legislatur i powinna przybierać

raczej pomocniczy i techniczny charakter, sprowadzający się do wtórnego przetwarzania, nie

zaś kreowania woli izby4.

Niniejszy artykuł jest próbą rozstrzygnięcia problemu pozycji komisji w

infrastrukturze decyzyjnej Parlamentu Europejskiego - czy są one „legislacyjnym

1 M. Westlake, A Modern Guide To the European Parliament, London - New York 1994, s. 191. 2 Ibidem, s. 191-192; K. Collins, C. Burns, A. Warleigh, Policy Entrepreneurs: The Role of European

Parliament Committees in the Making of EU Policy, „Statute Law Review” 1998, vol. 19, nr 1, s. 6; S. Bowler,

D. Farrell, The Organizing of the European Parliament: Committees, Specialization, and Coordination, „British Journal of Political Science” 1995, vol. 25, nr 2, s. 234; V. Mamadouh, T. Raunio, The Committee System:

Powers, Appointments and Report Allocation, „Journal of Common Market Studies” 2003, vol. 41, nr 2, s. 348;

G. McElroy, Committee representation in the European Parliament, „European Union Politics” 2006, vol. 7, nr

1, s. 10-13; T. Bainbridge, Penguin Companion to European Union, London 1998, s. 125. 3 I. Mattson, K. Strøm, Parliamentary Committees, [w:] H. Döring (red.), Parliaments and Majority Rule in

Western Europe, Frankfurt - New York 1995, s. 287; H. Döring, Time as a Scarce Resource: Government

Control of the Agenda, [w:] H. Döring (red.), Parliaments and Majority Rule..., s. 238. 4 D. Judge, D. Earnshaw, Weak European Parliament Influence - a Study of the Environment Committee of the

European Parliament, „Government and Opposition” 1995, vol. 29, nr 2, ss. 262-276.

kręgosłupem” tej instytucji czy raczej technicznym organem pomocniczym. W tym celu praca

zostanie podzielona na cztery części. W rozdziale pierwszym nastąpi charakterystyka

funkcjonowania komisji z perspektywy ich roli w procedurach prawodawczych. W rozdziale

drugim zostanie zaprezentowane stanowisko teoretyczne bazujące na dorobku

komparatystów, wskazujące przy jakich warunkach komisje uzyskują kluczową pozycję

legislacyjną w parlamentarnej infrastrukturze decyzyjnej. Powyższe przesłanki będą

odniesione do Parlamentu Europejskiego, co zaowocuje postawieniem hipotez badawczych.

W dwóch kolejnych rozdziałach będą one poddane studiom empirycznym. Konkluzje

podsumują uzyskane wnioski.

Charakterystyka pozycji legislacyjnej komisji w infrastrukturze decyzyjnej Parlamentu

Europejskiego

Zgodnie z Regulaminem, w Parlamencie mogą funkcjonować trzy rodzaje komisji.

Pierwszy stanowią komisje stałe, tworzone na podstawie propozycji Konferencji

Przewodniczących PE5. Ich główne kompetencje są umieszczone w załączniku do

Regulaminu6, przy czym podstawowym zadaniem jest rozpatrywanie spraw powierzonych im

przez Parlament bądź przez Przewodniczącego w imieniu Konferencji Przewodniczących7. W

obrębie komisji stałych mogą być również powoływane podkomisje8, obecnie działają dwie w

ramach Komisji ds. Zagranicznych (AFET): Praw Człowieka (DROI) oraz Bezpieczeństwa i

Obrony (SEDE). Drugim rodzajem są komisje specjalne powoływane w takiej samej

procedurze jak stałe, z tymże na określony czas, to jest na nie dłużej niż dwanaście miesięcy,

chyba że Parlament zadecyduje o przedłużeniu tego okresu9. Ich kompetencje są wyznaczane

w decyzji kreującej. W siódmej kadencji Parlamentu występują dwie takie struktury: Komisja

ds. Kryzysu Finansowego, Gospodarczego i Społecznego (CRIS) i Komisja ds. Wyzwań

Politycznych (SURE). W Parlamencie mogą również działać komisje śledcze10

powoływane

na wniosek jednej czwartej posłów na okres dwunastu miesięcy, przy czym Parlament może

dwukrotnie przedłużyć ten termin o trzy miesiące. Struktury te badają zarzuty złamania prawa

Unii lub niewłaściwego administrowania w jego stosowaniu przez instytucje lub organy UE,

5 Art. 183 Regulaminu Regulamin Parlamentu Europejskiego, siódma kadencja Parlamentu - marzec 2011,

http://www.europarl.europa.eu (dalej: Regulamin PE). 6 Załącznik VII: Uprawnienia stałych komisji parlamentarnych, [w:] Regulamin PE. 7 Art. 188 Regulaminu PE. 8 Art. 190 Regulaminu PE. 9 Art. 184 Regulaminu PE. 10 M. Shackleton, The European Parliament‟s New Committees of Inquiry: Tiger or Paper Tiger?, „Journal of

Common Market Studies” 1998, vol. 36, nr 1, ss. 115-129.

administrację publiczną jednego z państw członkowskich albo osoby upoważnione przez

prawo Unii do jego stosowania. W tym celu wyposażono je w szereg środków stosowanych w

przypadku orzeczenia powyższych naruszeń11

. W niniejszym artykule autor skupi się na

komisjach stałych, ponieważ tylko one są w pełni właściwe w kwestiach legislacyjnych.

Komisje stałe Parlamentu pojawiły się już na początku procesu tworzenia Wspólnot

Europejskich. Pierwsze takie struktury zostały powołane w 1953 r. w ramach Wspólnego

Zgromadzenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) powstałej na mocy Traktatu

ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali z 18 kwietnia 1951 r. Ich pierwotna

liczba siedmiu rozrosła się do trzynastu po utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej

(EWG) i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Euratom) przez Traktaty Rzymskie z 25

marca 1957 r., aby po pierwszych bezpośrednich wyborach do Parlamentu Europejskiego w

1979 r. osiągnąć poziom szesnastu, a w 1999 r. nawet dwudziestu. W wyniku postanowień

Traktatu z Amsterdamu z 2 października 1997 r. dokonano redukcji komisji do siedemnastu,

aby zapewnić efektywny i równy podział zadań legislacyjnych, jakie ten akt prawny

wprowadzał12

. Jednak po wyborach do Parlamentu z 10-13 czerwca 2004 r. powrócono do

dwudziestu komisji, liczba ta utrzymała się również po elekcji z 4-7 czerwca 2009 r.

Do wejścia w życie Jednolitego Aktu Europejskiego z 1986 r. (dalej JAE) komisje nie

pełniły istotnej roli legislacyjnej ze względu na słabą pozycję instytucjonalną Parlamentu w

tym czasie. Jedynym obszarem, w którym miały wiele do powiedzenia, był budżet Wspólnot

Europejskich, co wynikało z przyznania Parlamentowi uprawnień w tej materii w ramach

dwóch traktatów budżetowych z 1970 r. i 1975 r. Przełomowym punktem był tutaj spór

między Radą i Parlamentem o status budżetu na 1986 r., którego ważność została

zakwestionowana przez Trybunał Sprawiedliwości13

. Kluczową rolę odegrał w nim Komitet

Budżetowy, który poprzez określenie nowej terminologii, metodologii wydatków czy

mechanizmu cenowego, doprowadził do ustalenia budżetu zgodnego z postulatami

Parlamentu. Jego działania wyznaczyły pionierską drogę walki o poszerzanie i obronę przed

ograniczaniem traktatowych prerogatyw Parlamentu14

. Przykład ten okazał się szczególnie

11 Art. 185 Regulaminu PE. 12 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton, The European Parliament, 4th edition, London 2000, s. 105, 126-129;

C. Neuhold, The "Legislative Backbone" keeping the Institution Upright? The Role of the European Parliament

in the EU Policy-Making Process, „European Integration online Papers” 2001, vol. 5, nr 10, s. 3; A. Maurer,

The Legislative Powers and Impact of the European Parliament, „Journal of Common Market Studies” 2003,

vol. 41, nr 2, s. 237. 13 Council v. Parliament, Judgment of the Court, 3 July 1986, C - 34/86, „European Courts Reports” 1986, s.

2155-2212. 14 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton, The European Parliament at Fifty: A view from the Inside, „Journal of

Common Market Studies” 2003, vol. 41, nr 2, s. 365; Idem, The European Parliament..., s. 227.

pouczający dla komisji, które po wprowadzeniu przez JAE procedur współpracy oraz zgody

zaczęły wykazywać się szczególną aktywnością legislacyjną15

.

Obecnie najważniejszą kompetencją komisji jest praca nad projektem prawnym

przekazanym przez Komisję Europejską Parlamentowi. W pierwszym etapie propozycja jest

przesyłana przez Przewodniczącego PE do właściwej przedmiotowo komisji16

. Ta wybiera

spośród swoich członków sprawozdawcę, który ma kierować pracami dotyczącymi

wniosku17

. W kolejnej fazie ma miejsce dyskusja na projektem, która często odbywa się przy

udziale innych podmiotów, w szczególności przedstawicieli Komisji18

, Trybunału

Obrachunkowego19

, grup roboczych Rady20

czy ministrów21

. Istnieje także możliwość

przedstawienia swojej opinii przez inną zainteresowaną komisję22

. Następnie właściwa

przedmiotowo komisja przyjmuje lub odrzuca zwykłą większością głosów całość

sprawozdania wraz z modyfikacjami własnymi i komisji opiniodawczej23

. Tak uchwalone

sprawozdanie zawiera trzy elementy: poprawki do propozycji Komisji, projekt rezolucji

ustawodawczej oraz, w razie potrzeby, uzasadnienie zawierające kosztorys określający skutki

finansowe sprawozdania i zgodność z perspektywą finansową24

. W kolejnej fazie jest ono

prezentowane przez sprawozdawcę na posiedzeniu plenarnym Parlamentu, przy czym w

czasie obrad własne modyfikacje mogą także zaproponować grupy polityczne i 32 posłów.

Końcowym etapem jest ostateczne głosowanie nad poprawkami i całym projektem

sprawozdania, które w formie rezolucji stanowi stanowisko Parlamentu w procedurze

legislacyjnej.

Teoria pozycji komisji w infrastrukturze Parlamentu Europejskiego

15 K. Collins, C. Burns, A. Warleigh, op.cit., s. 6-7; R. Corbett, Testing New Procedures: The European

Parliament's First Experience with its New "Single Act" Powers, „Journal of Common Market Studies” 1989,

vol. 27, nr 4, ss. 359-372. 16 Art. 43 Regulaminu PE. 17 Art. 45 Regulaminu PE. 18 C. Neuhold, The "Legislative Backbone" keeping the Institution Upright?..., s. 12. 19 S. Mitrowski, Europejski Trybunał Obrachunkowy – organ kontrolny w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich, „Studia Europejskie” 2006, nr 4, s. 115. 20 E. Fouilleux, J. de Maillard, A. Smith, Technical or political? The working groups of the EU Council of

Ministers, „Journal of European Public Policy” 2005, vol. 12, nr 4, s. 619; R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton,

The European Parliament at Fifty:..., s. 364.; H. Farrell, A. Héritier, Formal and informal institutions under

codecision: continuous constitution building in Europe, „Governance” 2003, vol. 16, nr 4, s. 592. 21 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton, The European Parliament at Fifty:..., s. 368. 22 Art. 49 Regulaminu PE. 23 Art. 52 Regulaminu PE. 24 Art. 45 Regulaminu PE.

Początków literatury teoretycznej dotyczącej pozycji komisji w strukturach

parlamentarnych należy poszukiwać w pracach „starego” instytucjonalizmu. Nurt ten

uformował się na początku XX wieku i koncentrował się na analizie funkcjonowania

oficjalnych procedur i organizacji życia politycznego. Tradycyjni instytucjonaliści próbowali

odpowiedzieć na pytanie, w jaki sposób wewnętrzne, formalne struktury legislacyjne

wpływają na treść i skuteczność rezultatów politycznych, rzadko jednak interesując się

praktycznym, nieformalnym przebiegiem samego procesu rządzenia25

. Komisje

parlamentarne stały się przedmiotem ich badań w latach 60. i 70., kiedy zaobserwowano

globalne zjawisko instytucjonalizacji parlamentów, przejawiające się zwiększaniem znaczenia

tych struktur26

. Swoją uwagę skierowali wówczas na działalność komisji Kongresu Stanów

Zjednoczonych, wyprowadzając szereg praw ich formalnego wpływu na kształt

amerykańskiej legislacji27

.

Tymczasem od lat 50. „stary” instytucjonalizm zaczął tracić swoją pozycję na rzecz

behawioralizmu. Założeniem tego prądu badawczego był indywidualizm metodologiczny,

stanowiący, iż procesy polityczne są bardziej uwarunkowane własnościami podmiotów

(motywami, preferencjami) niż strukturami społecznymi (normami, zwyczajami)28

. W efekcie

analiza instytucji straciła na znaczeniu, zaczęto je definiować jako agregaty preferencji i

działań jednostek ludzkich nie posiadające autonomicznej roli29

. Zmiana tego stanu nastąpiła

w latach 80. i 90., za sprawą nowego „zwrotu instytucjonalnego”, kiedy zwyciężyło

przekonanie, że struktura organizacyjna podmiotów i rzeczywistości politycznej powinna być

autonomicznym przedmiotem badawczym, gdyż posiada ograniczający i konstruujący wpływ

na wszelkie procesy polityczne30

. Efektem tego przełomu był m.in. powrót zainteresowania

komisjami parlamentarnymi.

25 D. Marsh, G. Stoker, Teorie i metody w naukach politycznych, Kraków 2006, s. 91-93; K. Shepsle, Prospects

for Formal Models of Legislatures, „Legislative Studies Quarterly” 1985, vol. 10, nr 1, s. 6. 26 I. Mattson, K. Strøm, Parliamentary Committees..., ss. 249-307; L. Longley, R. Davidson, Parliamentary

Committees: Changing Perspectives on Changing Institutions, [w:] L. Longley, R. Davidson (red.), The New

Roles of Parliamentary Committees, Routledge 1998, s. 1-20. 27 R. Fenno, The House Appropriations Committee as a Political System: The Problems of Integration,

„American Political Science Review” 1962, vol. 56, nr 2, ss. 310-324; J. Manley, The House Committee on Ways and Means: Conflict Management in a Congressional Committee, „American Political Science Review”

1965, vol. 59, nr 4, ss. 927-939; J. Dyson, J. Soule, Congressional Committee Behavior in Roll Call Votes: The

U.S. House of Representatives, 1955-1964, „Midwest Journal of Political Science” 1970, vol. 14, nr 4, ss. 626-

647; R. Fenno, Congressmen in Committees, Boston 1973; K. Shepsle, The Giant Jigsaw Puzzle: Democratic

Committee Assignments in the Modern House, Chicago 1978. 28 R. Goodin, H-D. Klingemann, A New Handbook of Political Science, Oxford 1996, s. 11. 29 J, March, J. Olsen, The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life, „American Political

Science Review” 1984, vol. 78, nr 3, s. 734. 30 D. Marsh, G. Stoker, op.cit., s. 93-96.

Przyjmując perspektywę instytucjonalną, można stwierdzić, że komisje powinny

odgrywać określoną rolę w kształtowaniu efektów procesu legislacyjnego zarówno w

legislaturach narodowych jak i w Parlamencie Europejskim. Aby to sprawdzić zostanie

zastosowanie metoda polityki porównawczej (comparative politics)31

. Komparatyści określają

co najmniej siedem warunków, które muszą być spełnione, aby uprawnione było postawienie

hipotezy o silnej pozycji komisji w danej instytucji parlamentarnej. Po pierwsze, komisje są

silne, jeśli parlament ma do czynienia z poważną liczbą projektów legislacyjnych. Wynika to

z faktu, że bombardowani wieloma sprawami posłowie nie są w stanie, nie mają czasu, a

nawet nie posiadają wszechstronnych kompetencji, aby rzetelnie pracować nad ich regulacją.

Dlatego zrzucają ten ciężar na barki komisji, które mogą dywersyfikować czas pracy nad

projektem oraz mają dostęp do specjalistów i opinii pozaparlamentarnych grup interesów.

Badania empiryczne dowodzą, że korelacja między silną pozycją komisji a rozległą liczbą

aktów prawnych przyjmowanych przez parlamenty narodowe jest silna (Wykres nr 1).

Uwidocznia się ona w izbach niższych Stanów Zjednoczonych, Polski czy Włoch, w których

komisje odgrywają istotną rolę32

. Natomiast odwrotną relację można dostrzec w Portugalii,

Wielkiej Brytanii, Irlandii czy Francji, gdzie ich status jest słaby33

.

W gronie instytucji generujących dużą legislację znajduje się również Parlament

Europejski, co oznacza, że zgodnie z powyższym warunkiem komisje powinny mieć w nim

ważne znaczenie. Od wejścia w życie JAE Parlament rozpoczął proces przekształcania się z

organu opiniodawczego jako „miejsca jałowych dyskusji” („talking-shop”) w „działający

parlament” („working parliament”)34

, czyli współlegislatora (razem z Radą). Przyspieszenie

miało miejsce za sprawą kreacji procedury współdecydowania w Traktacie z Maastricht oraz

poszerzenia jej stosowania w kolejnych Traktatach z Amsterdamu i Nicei. Efektem tych

zmian był wzrost liczby aktów prawodawczych przyjmowanych przez Parlament kosztem

31 S. Hix, The study of the European community: The challenge to comparative politics, „West European

Politics” 1994, vol. 17, nr 1, ss. 1-30; Idem, Elections, Parties and Institutional Design: A Comparative

Perspective on European Union Democracy, „West European Politics” 1998, vol. 21, nr 3, ss. 19-52; D.

Caramani (red.), Comparative Politics, Oxford 2008. 32 W. Zakrzewski, Ustrój polityczny Stanów Zjednoczonych Ameryki, [w:] E. Gdulewicz, W. Kręcisz, W.

Orłowski, W. Skrzydło, W. Zakrzewski, Ustroje państw współczesnych, Lublin 1997, s. 194-195; H. Pajdała,

Komisje w parlamencie współczesnym, Warszawa 2001, s. 87-106; Idem, Komisje sejmowe, status i funkcjonowanie, Warszawa 2003; S. Bowler, D. Farrell, The Organizing of the European Parliament:.., s. 226. 33 E. Damgaard, How Parties Control Committee Members, [w:] H. Döring (red.), Parliaments and Majority..., s.

316; H. Pajdała, Komisje w parlamencie współczesnym.., s. 87-106; L. D. Longley, R. H. Davidson,

Parliamentary Committees:..., s. 2-3; S. Bowler, D. Farrell, The Organizing of the European Parliament:..., s.

226. 34 R. Bourguignon-Wittke, E. Grabitz, O. Schmuck, S. Steppat, W. Wessels, Five Years of Elected European

Parliament: Performance and Prospects, „Journal of Common Market Studies” 1985, vol. 24, nr 1, s. 42; C.

Roederer-Rynning, From „Talking Shop‟ to „Working Parliament‟? The European Parliament and Agricultural

Change, „Journal of Common Market Studies” 2003, vol. 41, nr 1, ss. 113-135.

ograniczenia aktywności w zakresie inicjatyw nieprawodawczych (np. rezolucji) z 2,4 na

posła w 1979 r. do 0,3 w 2001 r.35

Te tendencje podtrzymuje Traktat z Lizbony, co oznacza

dalszą eskalację znaczenia komisji.

Wykres nr 1. Liczba aktów prawnych przyjmowanych przez parlamenty narodowe i Parlament Europejski w

latach 1999-2009.

Źródło: Polska - obliczenia na podstawie strony internetowej Sejmu RP, http://sejm.gov.pl/.; Francja strona

internetowa Zgromadzenia Narodowego - http://www.assemblee-nationale.fr/13/documents/index-dossier.asp;

Portugalia - strona internetowa parlamentu http://www.parlamento.pt/; USA - baza THOMAS prowadzona przez

Bibliotekę Kongresu USA, http://thomas.loc.gov/.; Irlandia - strona internetowa Oireachtas

http://www.oireachtas.ie/parliament/oireachtasbusiness/billslegislation/; Parlament Europejski - Obserwatorium legislacyjne http://www.europarl.europa.eu/oeil/search.jsp (pod uwagę wzięto akty ustawodawcze przyjmowane

w ramach procedury zgody, współpracy, konsultacji i współdecydowania)'; Włochy - strona internetowa Izby

Deputowanych http://www.camera.it/201.

Po drugie, komisje cechują się silną pozycją, kiedy gros przyjmowanej przez

parlament legislacji dotyczy spraw technicznych i wyspecjalizowanych36

. Posłowie nie są

wtedy kompetentni, aby rozstrzygać skomplikowane kwestie, przez co oddają je pod parasol

komisji. Te zaś, za sprawą swojej otwartości na zewnętrzne podmioty oraz możliwości

zapraszania specjalistów, odgrywają rolę dostarczyciela ekspertyzy. Powyższa sytuacja

występuje w szczególności w Parlamencie Europejskim. Po pierwsze, dyrektywy, postrzegane

jako instrumenty techniczne37

, stanowią większość aktów prawnych przyjmowanych w

procedurze współdecydowania. W okresie od 1 listopada 1993 r. (wprowadzenia w życie tej

procedury w Traktacie z Maastricht) do 1 grudnia 2009 r. (wejście w życie Traktatu z

Lizbony) dyrektywy stanowiły 50%, rozporządzenia 33,5% a decyzje 16,5% wszystkich

35 A. Maurer, The Legislative Powers..., s. 237. 36 V. Mamadouh, T. Raunio, op.cit., s. 341. 37 A. Harcourt, C. Radaelli, Limits to EU technocratic regulation?, „European Journal of Political Research”

1999, vol. 35, nr 1, s. 109-110.

projektów aktów ustawodawczych38

. Po drugie, znaczna działalność Unii jest raczej

regulacyjna niż redystrybucyjna, skupiająca się na problemach funkcjonalnych oraz

pozbawiona szerokiej debaty publicznej czy konfliktów politycznych39

. Unia rzadko decyduje

o kwestiach makroekonomicznych, ponieważ przy ich tworzeniu wymagane są duże środki

finansowe i koszty społeczne. Tymczasem takich zdolności nie posiada, jej budżet stanowi

zaledwie 1,5% PKB wszystkich państw członkowskich. W konsekwencji unijna legislacja jest

techniczna, oparta bardziej na wiedzy i know-how niż na finansowych zasobach40

. Po trzecie,

kluczowe decyzje prawne są podejmowane w Unii przez hermetyczne grono technokratów i

prawników41

, czego przykładem jest olbrzymi wpływ służb prawniczych na kształt

traktatowych dokumentów. Szczególnie znamienny jest przypadek Portugalczyka Jeana-

Claude’a Pirisa, Dyrektora Generalnego Służb Prawnych Rady, znanego także jako „Justus

Lipsius”42

, który kierował opracowywaniem Traktatów z Maastricht, Amsterdamu, Nicei,

Konstytucyjnego i Lizbony43

. Powyższe trzy egzemplifikacje prowadzą do wniosku, iż

legislacja Parlamentu jest techniczna i regulacyjna, co, zgodnie z warunkiem komparatystów,

powinno prowadzić do silnej pozycji komisji.

Po trzecie, komisje są silniejsze, im większa jest ich ilość44

. Wynika to z faktu, że

duża liczba tych struktur tworzy alternatywne względem rządu centrum wiedzy i ekspertyz,

przez co traci on pełną wolność działania i możliwość wykorzystania przewagi informacyjnej

w relacjach legislatura-egzekutywa. Wykres nr 2 pokazuje, że liczba komisji jest najwyższa

właśnie w tych parlamentach, w których odgrywają one poważną rolę, to jest we Włoszech,

Polsce i Stanach Zjednoczonych. W tym gronie znajduje się także Parlament Europejski z

dwudziestoma komisjami. Trzeba jednak podkreślić, że w Unii Europejskiej nie występuje

38 Obliczenia na bazie PreLex. 39 G. Majone, Regulating Europe, London 1996; R. Dehousse, European institutional architecture after

Amsterdam: parliamentary system or regulatory structure, „Common Market Law Review” 1998, vol. 5, nr 3,

ss. 595-627; A. Harcourt, C. Radaelli, op.cit., s. 119; A. Kreppel, What Affects the European Parliament's

Legislative Influence? An Analysis of the Success of EP Amendments, „Journal of Common Market Studies”

1999, vol. 37, nr 3, s. 523. 40 A. Harcourt, C. Radaelli, op.cit., s. 109; G. Majone, The European Community between social policy and

social regulation, „Journal of Common Market Studies” 1993, vol. 31, nr 2, ss. 153-170. 41 A. Stone Sweet, Integration and Constitutionalism in the European Union, [w:] A. Cohen, A. Vauchez (red.),

La constitution européenne: elites, mobilisations, votes, Bruxelles 2007, s. 12-13; P. Bourdieu, The Force of

Law: Toward a Sociology of the Juridical Field, „Hastings European Law Review” 1987, vol. 38, nr 5, ss. 805-853. 42 J. Lipsius, The 1996 Intergovernmental Conference, „European Law Review” 1995, nr 20, s. 265-266. O jego

roli świadczy fakt, że Justus Lipsius był jednym z najwybitniejszych, szesnastowiecznych filologów i znawców

kultury Starożytnego Rzymu, którego imieniem nazwano otwarty w 1995 r. budynek-siedzibę Rady UE i

którego podobizna znajduje się na belgijskiej pamiątkowej monecie o wartości 10 euro. 43 J-C. Piris, The Constitution for Europe : A Legal Analysis, Cambridge 2006; Idem, The Lisbon Treaty: A legal

and political Analysis, Cambridge 2010. 44 G. Smith, Politics in Western Europe, 5th ed., Aldershot 1989, s. 207; K. Strøm, Parliamentary Committees in

European Democracies, [w:] L. Longley, R. Davidson (red.), The New Roles of Parliamentary..., s. 46.

rząd w rozumieniu krajowym, dlatego powyższy warunek należy odnieść do stosunków

między Parlamentem, Radą i Komisją jako instytucji tworzących prawo. W tej trójkątnej

relacji Parlament jest często informacyjnie dyskryminowany, dlatego wykształcił dobrze

wykształconą, liczną infrastrukturę komisji, która będzie zapewniać mu brakujące dane45

.

Wykres nr 2. Liczba komisji w wybranych parlamentach narodowych (stan na 21 maja 2011 r.).

Źródło: Parlament Europejski - http://www.europarl.europa.eu/; Włochy (Izba Deputowanych) - http://www.camera.it/; Polska (Sejm RP) - http://www.sejm.gov.pl/; USA (Izba Reprezentantów) -

http://www.house.gov/; Portugalia (Zgromadzenie Republiki) - http://www.en.parlamento.pt/.; Irlandia (Dáil

Éireann) - http://www.oireachtas.ie/; Francja (Zgromadzenie Narodowe) - http://www.assemblee-nationale.fr/.

Nie wzięto pod uwagę komisji wspólnych. Liczba komisji w izbach wyższych jest bardzo zbliżona.

Po czwarte, komisje odgrywają kluczową rolę w heterogenicznych systemach

partyjnych46

. Ich cechą konstytutywną jest duże rozdrobnienie ugrupowań, jak to ma miejsce

np. we Włoszech, lub występowanie wielu frakcji i grup interesów wewnątrz nielicznych

partii, czego przykładem jest Kongres Stanów Zjednoczonych. W takich warunkach komisje

stają się forum poszukiwania porozumień, które są trudne do osiągnięcia na poziomie

plenarnym i międzypartyjnym. Heterogeniczność jest ewidentnie widoczna w Parlamencie.

Funkcjonuje w nim wiele grup politycznych (po 2009 r. - 7, a w kadencji 1989-1994 nawet

1047

), szeroko rozrzuconych na płaszczyźnie ideologicznej48

. Mandaty są rozdrobnione w taki

sposób, iż uniemożliwiają narzucenie woli przez jedną największą frakcję. Wręcz przeciwnie,

45 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton, The European Parliament at Fifty..., s. 367. 46 C. Campbell, R. Davidson, US Congressional Committees: Changing Legislative Workshops, [w:] L. Longley,

R. Davidson (red.), The New Roles of Parliamentary..., s. 125. 47 B. Kosowska-Gąstoł, Rozwój historyczny grup politycznych w Parlamencie Europejskim oraz skład polityczny

Parlamentu szóstej kadencji (2004-2009) „Politeja” 2007, tom 7, nr 1, s. 206. 48 S. Hix, A. Noury, After Enlargement: Voting Patterns in the Sixth European Parliament, „Legislative Studies

Quarterly” 2009, vol. 34, nr 2, s. 167.

aby przeforsować swoje stanowisko w głosowaniu, musi ona albo uzyskać poparcie głównego

przeciwnika albo konstruować koalicję z wielu mniejszych i skrajnych ugrupowań49

. Ponadto,

w obrębie grup politycznych funkcjonuje multum frakcji narodowych. Badania pokazują, iż

odgrywają one istotny wpływ zarówno na pozycję ugrupowań jak i na cały proces

legislacyjny. Pomiędzy nimi są ustalane porozumienia czy dzielone funkcje50

, a posłowie i

sprawozdawcy często kierują się ich stanowiskiem51

. Świadczy to zatem o wielowymiarowym

systemie partyjnym w Parlamencie, a tym samym silnej pozycji komisji.

Po piąte, komisje charakteryzują się silną pozycją w parlamentach, w których partie są

słabe, a posłowie posiadają większą wolność działania52

. Taka sytuacja ma miejsce, gdy

deputowani danej partii cechują się dużą i skrajną rozpiętością poglądów, ugrupowania nie są

w stanie zapewnić dyscypliny w czasie głosowań, a system sankcji i nagród nie działa53

.

Badania porównawcze potwierdzają powyższą korelację, np. w parlamentach Wielkiej

Brytanii i państw Commonwealth partie są silnymi strukturami, podczas gdy komisje zajmują

słabą pozycję, natomiast w Stanach Zjednoczonych występuje sytuacja odwrotna. Trzeba

jednak podkreślić, że ta relacja nie jest idealna, istnieją także legislatury z pośrednią rolą

ugrupowań i komisji, np. niemiecki Bundestag czy szwedzki Riksdag54

. Parlament Europejski

spełnia powyższy warunek, ponieważ jego frakcje są wciąż słabo rozwinięte55

. Ich struktura

organizacyjna jest podzielona na płaszczyźnie narodowej i ideologicznej, a należący do nich

posłowie wykazują się wysokim poziomem autonomii. Według sondaży zobrazowanych w

Tabeli nr 1, eurodeputowani kierują się przy wyborze komisji własnymi zainteresowaniami i

kompetencjami, natomiast wpływ grup politycznych i narodowych na te decyzje jest słaby.

Ponadto, frakcje nie posiadają możliwości odwołania krnąbrnego posła z komisji bez zgody

grupy narodowej, do której należy, co jest jednak możliwe w większości parlamentów

49 S. Hix, System polityczny Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 233-234; S. Hix, What to Expect in the 2009-

14 European Parliament: Return of the Grand Coalition?, „SIEPS Report” 2009, nr 8, s. 8-11. 50 A. Kreppel, The European Parliament and Supranational Party System: A Study in Institutional Development,

Cambridge 2002, s. 198-202. 51 D. Farrell, S. Hix, M. Johnson, R. Scully, A EPRG 2000 and 2006 MEP Surveys Dataset, Paper presented to

the Annual Conference of the American Political Science Association, Philadelphia, August 31 – September 3,

2006. Sondaż przeprowadzony od marca do czerwca 2006 r.; B. Lindberg, Are political parties controlling

legislative decision-making in the European Parliament? The case of the services directive, „Journal of European Public Policy” 2008, vol. 15, nr 8, ss. 1184-1204. 52 M. Shaw, Conclusions, [w:] J. Lees, M. Shaw (red.), Committees in Legislatures: A Comparative Analysis,

Oxford 1979, s. 394. Krytyka tego poglądu w: G. Cox, M. McCubbins, Legislative Leviathan. Party Government

in The House, Berkeley 1993. 53 E. Damgaard, How Parties Control Committee..., ss. 308-325. 54 H. Pajdała, Komisje w parlamencie współczesnym..., s. 78-114. 55 S. Bartolini, Politics: the right or the wrong sort of medicine for the EU? Should the Union be “politicised”?

Prospects and risks, „Notre Europe” 2006, nr 19, ss. 1-48. Pogląd neutralny przedstawia S. Hix, System

polityczny..., s. 234.

narodowych56

. Ponadto, wątpliwa jest również korelacja między dystrybucją sprawozdawców

w Parlamencie a lojalnością w głosowaniach i wysoką partycypacją w pracach

parlamentarnych posłów, co pokazuje słabość systemu kar i nagród57

. Jak już pokazano

powyżej, deputowani są także bardziej związani z delegacjami narodowymi niż frakcjami. W

warunkach słabości i rozwarstwienia grup politycznych komisje stają się kluczowym

ogniwem poszukiwania konsensusu dla stanowiska Parlamentu, co powinno świadczyć o ich

sile.

Tabela nr 1. Motywacje w wyborze komisji przez posłów Parlamentu Europejskiego szóstej kadencji (2004-

2009).

Pytanie: Jakie znaczenie miały dla Pana poniższe racje w wyborze komisji po wyborach do Parlamentu w 2004 r.?

(odpowiedzi w %)

1

(nieważne) 2 3 4

5

(b.ważne) średnia

Próba

respondentów

Komisja dotyczy moich zainteresowań 8,9 5,9 7,9 22,7 54,7 4,1 203

Komisja jest ważna dla moich wyborców 3,9 7,4 20,2 34 34,5 3,9 203

Komisja zajmuje się sprawami, w których mam

profesjonalną wiedzę 1 3,4 17,2 24,5 53,9 4,3 204

Komisja zajmuje się ważnymi kwestiami 0,5 3,4 13,2 32,7 50,2 4,3 205

Zostałem poproszony przez moją grupę

polityczną 39,9 16,6 24,9 14 4,7 2,3 193

Zostałem poproszony przez moją grupę narodową 44,4 16 18,7 15,5 5,3 2,2 187

Byłem członkiem danej komisji w poprzedniej

kadencji PE 54,1 4,7 8,7 13,4 19,2 2,4 172

Źródło: D. Farrell, S. Hix, M. Johnson, R. Scully, EPRG 2000 and 2006 MEP Surveys Dataset, Paper presented

to the Annual Conference of the American Political Science Association, Philadelphia, August 31 – September 3, 2006. Sondaż został przeprowadzony od marca do czerwca 2006 r.

Po siódme, pozycja komisji w legislaturze jest silna, jeśli debata nad projektem aktu

prawnego nie odbywa się na plenum parlamentu przed jego przedstawieniem komisji58

. W

takiej sytuacji mogą one jako pierwsze dokonać analizy propozycji, wprowadzić poprawki, a

następnie przekonać do nich resztę posłów. Precedencja daje zatem możliwość określenia

punktu odniesienia dla parlamentu, nie będzie on rozpatrywał całego projektu od nowa, lecz

chociaż w części wykorzysta efekty prac swoich organów. Badania porównawcze

potwierdzają tę tezę, w legislaturach takich państw jak Hiszpania, Wielka Brytania, Dania i

Irlandia, w których działalność komisji zaczyna się po wcześniejszej analizie projektu przez

56 E. Damgaard, How Parties Control Committee..., s. 316, 319. 57 B. Lindberg, Fit for European democracy? Party group leadership, loyalty and discipline in the European

Parliament, Research Paper, Department of Government, Uppsala University. 58 K. Strøm, Parliamentary Committees in European Democracies..., s. 46.

plenum, pozycja komisji jest słaba59

. W przypadku Parlamentu występuje model

pierwszeństwa tych struktur. Jak już pokazano w rozdziale pierwszym, Komisja przekazuje

mu swój projekt, ten zaś przesyła go właściwej przedmiotowo komisji do analizy przed

rozpoczęciem debaty na plenum. Dlatego mogą one wykorzystać siłę „prawa odniesienia”.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że komisje Parlamentu spełniają

wszystkie warunki silnej pozycji instytucjonalnej. Dlatego muszą one zajmować ważną rolę w

kształtowaniu stanowiska legislacyjnego tej instytucji. Jeśli jest to prawda, to przejawem tego

statusu powinien być wysoki poziom akceptacji poprawek wypracowanych w komisjach na

plenum Parlamentu. Stąd hipoteza ogólna:

H1: Poprawki komisji cechują się wysokim poziomem akceptacji na plenum Parlamentu.

Parlament Europejski nie jest jednak wyizolowany z unijnego systemu decyzyjnego.

Procedura przyjmowania aktów prawnych odbywa się w ramach negocjacji pomiędzy nim,

Radą i Komisją, co powoduje, że powinien on być analizowany z punktu widzenia szerszego

środowiska instytucjonalnego. Taka perspektywa stała się właściwa po wejściu w życie

postanowień Traktatu z Amsterdamu, które wprowadziły możliwość tzw. łatwiejszej legislacji

(fast-track legislation) umożliwiającej zakończenia procedury współdecydowania już w

pierwszym czytaniu oraz znosiły prawo Rady do przyjęcia swojego wspólnego stanowiska

jako aktu prawnego, w przypadku gdy nie uda się osiągnąć porozumienia z Parlamentem w

ramach koncyliacji (take-it-or-live-it)60

. Zmiany te wymusiły bezpośrednią komunikację i

współpracę między instytucjami, która stała się warunkiem sine qua non sukcesywnego oraz

szybkiego osiągania porozumień.

Postulat ściślejszej kooperacji został zrealizowany w formie trilogu vel trialogu61

. Jest

to nieformalny, międzyinstytucjonalny mechanizm polegający na spotkaniach „za

zamkniętymi drzwiami” przedstawicieli Komisji (szefowie określonych Dyrekcji

Generalnych), Rady (przewodniczący COREPER i grup roboczych) oraz Parlamentu

(wiceprezydenci, przewodniczący komisji, sprawozdawcy, sprawozdawcy-cienie,

koordynatorzy frakcji politycznych) we wczesnych fazach postępowania prawodawczego,

59 I. Mattson, K. Strøm, Parliamentary Committees..., s. 287. 60 T. Raunio, M. Shackleton, Codecision Since Amsterdam: A Laboratory for Institutional Innovation and

Change, „Journal of European Public Policy” 2003, vol. 10, nr 2, s. 171-187; A. Maurer, The Legislative

Powers..., s. 228-230; A. Héritier, C. Reh, Codecision and its Discontents: Intra-organisational Politics and

Institutional Reform in the European Parliament, paper prepared for the EUSA Biannual Meeting, Boston, 3-5

March 2011, s. 2; R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton, The European Parliament..., s. 188-189. 61 W dokumentach unijnych są stosowane oba terminy. W niniejszym artykule będę używał nazwy „trilog”.

Patrz: H. Farrell, A. Héritier, Formal and informal..., s. 592.

którego celem jest doprowadzenie do porozumienia legislacyjnego62

. Osiągnięte w ramach

trilogu ustalenia są implementowane w obrębie Rady i Parlamentu poprzez poszukiwanie dla

nich jak najszerszego poparcia ze strony ministrów i posłów. Rola trilogów w ostatnich latach

przybrała na znaczeniu, jeśli w okresie 1999-2000 były one organizowane w przypadku 41%

aktów prawodawczych przyjętych we współdecydowaniu, to od połowy 2006 r. w ich ramach

jest ustalana prawie cała legislacja w tej procedurze63

.

Pojawienie się trilogu powinno skomplikować pozycję legislacyjną komisji. Prowadzi

on do zdublowanego postępowania prawodawczego toczącego się jednocześnie na dwóch

płaszczyznach: publicznie w komisjach i w zaciszu pomieszczeń, gdzie odbywają się

międzyinstytucjonalne negocjacje. Oznacza to, że nadzwyczaj możliwa jest sytuacja, w której

projekty i poprawki pierwszej oraz drugiej będą znacznie się od siebie różniły. Jest to

najbardziej prawdopodobne, gdy nieformalne ustalenia w ramach trilogu są zawierane po

przyjęciu przez komisję sprawozdania, a przed ostatecznym głosowaniem na plenum. W tym

czasie delegacje Parlamentu i Rady mogą wypracować odmienną treść aktu legislacyjnego,

przez co posłowie będą mieli do czynienia z dwiema różnymi propozycjami prawnymi. W

takich warunkach powinni oni kierować się raczej projektem porozumienia trilogowego niż

komisji, ponieważ mają gwarancję, że ten pierwszy uzyska poparcie Rady i zapewni

skuteczną finalizację procedury legislacyjnej. W efekcie poprawki komisji będą odrzucane na

plenum.

Podsumowując powyższe rozważania, można postawić następującą hipotezę

szczegółową:

H2: Poprawki komisji są mniej skuteczne na plenum Parlamentu, jeśli po przyjęciu

sprawozdania ma miejsce nieformalne porozumienie legislacyjne w ramach trilogu.

Metodologia badań empirycznych

W niniejszym rozdziale nastąpi empiryczna weryfikacja powyższych hipotez

polegająca na poddaniu ich dwóm testom. Pierwszy będzie stanowiła analiza poziomu

akceptacji na plenum Parlamentu wszystkich poprawek zaproponowanych przez komisje

(hipoteza nr 1). Natomiast drugi test będzie polegał na ocenie skuteczności tych modyfikacji

62 H. Farrell, A. Héritier, Interorganizational Negotiation and Intraorganizational Power in Shared Decision-

Making: Early Agreements under Codecision and Their Impact on the European Parliament and Council,

„Comparative Political Studies” 2004, vol. 37, nr 10, s. 1197. 63 R. Kardasheva, Legislative Package Deals in EU Decision-making: 1999 - 2007, Thesis submitted to the

European Institute of the London School of Economics for the completion of the degree of Doctor of

Philosophy, April 2009, s. 26.

w warunkach występowania nieformalnych porozumień legislacyjnych ustalanych w ramach

trilogów (hipoteza nr 2). Poziom akceptacji zostanie obliczony dla każdego projektu

prawnego za pomocą ilorazu poprawek komisji i ogólnej ich liczby zaproponowanej przez

wszystkie uprawnione podmioty. Bazą empiryczną dla powyższych badań będą sprawozdania

legislacyjne komisji, które w ramach procedury współdecydowania (obecnie zwykłej

procedury ustawodawczej) osiągnęły etap pierwszego czytania w szóstej kadencji Parlamentu

Europejskiego, to jest od 1 maja 2004 r. do 30 lipca 2009 r. Ogółem, zdiagnozowano 487

takich sprawozdań i poddano je delimitacji. Po pierwsze, wyłączono z nich 88 projektów nie

zawierających żadnej poprawki – w ich przypadku nie można bowiem określić skuteczności

komisji w kształtowaniu stanowisk legislacyjnych Parlamentu. Po drugie, liczbę

analizowanych sprawozdań zredukowano do tych, które zostały opracowane tylko w

dziewięciu największych komisjach, to jest ECON (ds. Gospodarczych i Monetarnych),

EMPL (ds. Zatrudnienia i Spraw Socjalnych), ENVI (ds. Ochrony Środowiska Naturalnego,

Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności), ITRE (ds. Przemysłu, Badań Naukowych

i Energii), IMCO (ds. Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów), TRAN (ds.

Transportu i Turystyki), CULT (ds. Kultury i Edukacji), JURI (ds. Prawa), LIBE

(ds. Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych). Przyjęły one łącznie

90% wszystkich sprawozdań w badanej kadencji, możliwe jest zatem pominięcie pozostałych

jedenastu komisji. Po tych zabiegach otrzymano 364 sprawozdania, o których potrzebne dla

niniejszych badań informacje zaczerpnięto z Obserwatorium legislacyjnego Parlamentu

Europejskiego64

, publicznego rejestru dokumentów Rady65

oraz bazy danych opracowanej

przez Nikoletę Yordanovą66

.

Badania empiryczne

Pierwsza hipoteza zakładała, że poprawki komisji powinny cechować się szeroką

akceptacją na plenum Parlamentu. Kwestię tę analizuje Wykres nr 1. Wynika z niego, że

komisje mają istotny wpływ na stanowisko legislacyjne Parlamentu, średnio 73% ich

poprawek jest przyjmowanych w trakcie pierwszego czytania. Największą skutecznością

64 Strona internetowa Obserwatorium legislacyjnego Parlamentu Europejskiego,

http://www.europarl.europa.eu/oeil/search.jsp. 65 Strona internetowa rejestru publicznego dokumentów Rady Unii Europejskiej,

http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1279&lang=EN. 66 N. Yordanova, Plenary 'Amendments' to Committee Reports: Legislative Powers of the European Parliament

Committees paper presented at the APSA 2009 Toronto Meeting and the EUSA 2009 Los Angeles Meeting, s.

20, (wersja z sierpnia 2010 r.).

cechują się sprawozdania EMPL (88,6%), natomiast najmniejszą - ENVI (62,6%). W świetle

powyższych wyników można zatem stwierdzić, że pierwsza hipoteza ogólna jest poprawna –

poprawki komisji są w znacznej większości akceptowane na plenum, świadcząc o pełnieniu

przez nie funkcji „legislacyjnego kręgosłupa”.

Wykres nr 1. Średni stopień akceptacji poprawek komisji na plenum Parlamentu szóstej kadencji (2004-2009).

Źródło: Obserwatorium legislacyjne Parlamentu Europejskiego; N. Yordanova, Plenary 'Amendments' to

Committee Reports..., s. 20.

Druga hipoteza przewidywała, że poprawki komisji będą mniej skuteczne, jeśli po

przyjęciu przez nią sprawozdania zostanie osiągnięte nieformalne porozumienie w ramach

trilogu. Tabela nr 1 pokazuje, że taka sytuacja jest często spotykana, w szóstej kadencji

Parlamentu sprawozdania wypracowane przed kompromisem międzyinstytucjonalnym

stanowiły łącznie 45% wszystkich, najwięcej w ENVI i w ECON. Prawie tyle samo, bo 40%,

jest przyjmowanych przy braku jakiegokolwiek porozumienia, co ma miejsce w szczególności

w ENVI i TRAN. Natomiast rzadko są spotykane sprawozdania zaaprobowane po ustaleniach

trilogowych, dotyczą one tylko 15% ogółu, choć w dwóch komisjach, CULT i LIBE, są

wyraźnie widoczne. Tabela nr 1 prowadzi zatem do wniosku, iż warunki początkowe drugiej

hipotezy - obecność porozumienia międzyinstytucjonalnego po przyjęciu sprawozdania przez

komisję - są spełnione.

Tabela nr 1. Podział sprawozdań w dziewięciu komisjach Parlamentu Europejskiego szóstej kadencji ze względu

na obecność nieformalnych porozumień.

Oznaczenie

komisji

Liczba

sprawozdań

ogółem

Liczba sprawozdań

przyjętych przy braku

porozumienia

Liczba sprawozdań

przyjętych po

porozumieniu

Liczba sprawozdań

przyjętych przed

porozumieniem

ECON 39 6 3 30

ENVI 86 37 3 46

LIBE 37 11 20 6

JURI 48 23 3 22

CULT 21 10 25 6

EMPL 23 9 4 10

ITRE 33 16 7 10

IMCO 24 7 1 16

TRAN 54 30 6 18

Ogółem 364 146 (40%) 54 (15%) 164 (45%)

Źródło: Obserwatorium legislacyjne Parlamentu Europejskiego; rejestr publiczny dokumentów Rady; N.

Yordanova, Plenary 'Amendments' to Committee Reports..., s. 20.

Biorąc pod uwagę realizację warunków początkowych drugiej hipotezy, można

przejść do jej testu empirycznego. Wykres nr 2 obrazuje wyrażony procentowo, średni

poziom akceptacji poprawek dziewięciu komisji w dwóch sytuacjach: zawarcia

nieformalnego porozumienia po przyjęciu sprawozdania oraz braku takiego kompromisu67

.

Wynika z niego, iż w przypadku, gdy w danej procedurze legislacyjnej nie jest organizowany

trilog, komisje odgrywają istotną rolę w formowaniu stanowiska Parlamentu. Dowodzi tego

bardzo wysoki poziom akceptacji ich poprawek, oscylujący między 82% (w ENVI) i 95% (w

LIBE) oraz stanowiący średnio 90% dla wszystkich tych organów. Jeśli jednak po przyjęciu

sprawozdania przez komisję ma miejsce zawarcie nieformalnego porozumienia, ich pozycja

diametralnie się zmienia. Poziom skuteczności poprawek ulega wówczas poważnemu

zmniejszeniu, w szóstej kadencji osiągnął on średnią wynoszącą 21%. Wykres nr 2

potwierdza zatem drugą hipotezę. Oznacza to, iż komisje Parlamentu odgrywają rolę

„legislacyjnego kręgosłupa” tylko w przypadkach, gdy procedurom legislacyjnym nie

towarzyszą nieformalne porozumienia zawierane po przyjęciu przez nie sprawozdań.

Wykres nr 2. Średni stopień akceptacji poprawek komisji w Parlamencie szóstej kadencji (2004-2009) w

zależności od obecności nieformalnych porozumień osiąganych w ramach trilogów.

67 W przypadku, gdy porozumienie jest osiągane przed przyjęciem sprawozdania, poziom akceptacji poprawek

komisji na plenum wynosi średnio 99%.

Źródło: Obserwatorium legislacyjne Parlamentu Europejskiego; rejestr publiczny dokumentów Rady; N.

Yordanova, Plenary 'Amendments' to Committee Reports..., s. 20.

Z Wykresu nr 2 wynika także, iż ustalenia trilogów osiągnięte po przyjęciu

sprawozdania nie wpływają istotnie na osłabienie pozycji legislacyjnej dwóch komisji -

EMPL i ITRE. W przypadku tej pierwszej można to wyjaśnić funkcjonowaniem w niej silnie

zakorzenionej kultury postępowania (esprit de corps) wyrażającej się w podzielaniu

wspólnych wartości i poglądów, co generuje głębokie relacje między członkami tej komisji.

W sytuacji zatem, gdy pracuje ona nad właściwymi dla siebie sprawami (np. zatrudnienia),

delegowani z niej do trilogów sprawozdawcy, sprawozdawcy-cienie czy koordynatorzy

rzadko podejmują autonomiczne decyzje w kwestii treści aktu prawnego, które byłyby

niezgodne z konsensusem osiągniętym w EMPL. Gdyby bowiem to zrobili, byliby narażeni

na sankcje społeczne i antypatię ze strony swoich kolegów z komisji68

. Z drugiej stronym, w

TRAN występuje jeden z najniższych poziomów skuteczności poprawek w warunkach

trilogu, co wynika z braku takiej kultury oraz wyalienowanej relacji między sprawozdawcą a

członkami tej struktury69

. Ciekawy jest również casus LIBE, w której w wielu sprawach, w

szczególności ochrony danych osobowych, posłowie kierują się zinternalizowanymi

wartościami oraz wykorzystują rozwiniętą infrastrukturą nieformalnych kontaktów z innymi

instytucjami. Jednak w pozostałych, będących w większości, kwestiach konsensus jest

ograniczany przez wielką koalicję EPP i S&D, która często przeforsowuje trilogowe ustalenia

68 C. Neuhold, "We are the employment team": Socialisation in European Parliament committees and possible

effects on policy-making, paper presented at EUSA Tenth Biennial International Conference, Montreal, Canada,

17-19 May 2007, s. 10. 69 Ibidem, s. 10-11.

na plenum w miejsce sprawozdań wypracowanych w LIBE70

. Z tych przykładów uwidacznia

się kluczowy czynnik wpływający na pozycję legislacyjną komisji w sytuacji obecności

nieformalnego porozumienia - jest ona silniejsza, im głębsze i bardziej zinternalizowane są

relacje między jej członkami a delegatami do trilogów.

Powyższe badania prowadzą do wniosku zgodnego z teoretycznymi

przypuszczeniami, że pojawienie się trilogów osłabiło status komisji. Należy przypuszczać, iż

taka sytuacja będzie się pogłębiać. W 2007 r. Rada, Parlament i Komisja zawarły

porozumienie międzyinstytucjonalne, na mocy której wszystkie postępowania prawodawcze

w ramach zwykłej procedury ustawodawczej będą opierały się na regularnym dążeniu do

osiągania nieformalnych porozumień w ramach trilogów i finalizacji aktów prawnych już w

pierwszym czytaniu71

. O powadze tych ustaleń świadczy fakt wprowadzenia do Regulaminu

PE we wrześniu 2008 r. specjalnego aneksu, który w wyczerpujący sposób określa ramy

partycypacji Parlamentu według tych zasad72

. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje oraz

znaczne rozszerzenie współdecydowania (jako zwykłej procedury ustawodawczej) przez

Traktat z Lizbony73

, w przyszłości jest prawdopodobna dominacja modelu postępowania

legislacyjnego opartego na nieformalnych porozumieniach. Komisje mogą wciąż pełnić

funkcję dostarczyciela ekspertyz, jednak będą tracić wpływ na wynik tajnych negocjacji

między przedstawicielami elementów „trójkąta decyzyjnego”74

. Jest to zjawisko niepożądane

z perspektywy demokracji, ponieważ trilogi odbywają się „za zamkniętymi drzwiami”,

cechują się zatem brakiem transparentności, podczas gdy przebieg i rezultaty spotkań komisji

są zawsze publicznie dostępne75

.

Ponadto, osłabienie roli legislacyjnej komisji może się również odbywać poprzez

mechanizmy inne niż trilog, które już od kilku lat są implementowane przez Parlament w

obliczu trudnych decyzji legislacyjnych. Dobrą egzemplifikacją jest tutaj dyrektywa usługowa

70 A. Ripoll Servent, Playing the co-decision game: Is the European Parliament striking a balance between

liberty and security?, paper presented at UACES Annual Conference, 3-5 September 2009, Angers, France, s. 7-

9. 71 Wspólna deklaracja w sprawie praktycznych zasad dotyczących stosowania procedury współdecyzji (art. 251

traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” z 30 czerwca 2007

r., C 145, s. 5-9. 72 Załącznik XXI: Kodeks postępowania w negocjacjach w kontekście zwykłej procedury ustawodawczej, [w:]

Regulamin PE. 73 A. Maurer, The European Parliament after Lisbon: Policy-making and Control, Paper presented to the Federal

Trust Workshop ‘The European Parliament in an enlarged European Union: Beyond the Lisbon treaty’, 25 April

2008, London, s. 4-5. 74 M. Westlake, op.cit., s. 137. 75 A. Héritier Explaining Institutional Change in Europe, Oxford 2007, s. 99-100; B. Petkova, T. Dumbrovský,

Conciliation in the Sixth European Parliament: Formal Transparency vs. Shadowy Legislating, Paper presented

at UACES Exchanging Ideas on Europe: Europe at a Crossroads, Bruges, 6-8 September 2010, s. 3 i nast.

Odmienny pogląd głosi: A. Rasmussen, Early conclusion in bicameral bargaining: Evidence from the co-

decision legislative procedure of the European Union, „European Union Politics” 2011, vol. 12, nr 1, s. 61-62.

(zwana też dyrektywą Bolkesteina)76

.W trakcie jej przyjmowania osiągnięcie kompromisu w

komisji okazało się niezmiernie trudne, w związku z czym z inicjatywy sprawozdawcy

powołano dwie nieformalne grupy negocjacyjne. Składały się one z pięciu do sześciu posłów

z dwóch największych grup politycznych, EPP i PES, którzy zostali proporcjonalnie wybrani

spośród państw „starej” i „nowej” Unii oraz kraju pełniącego wówczas prezydencję (Austria).

Struktury te spotykały się raz w tygodniu w celu przygotowania kompromisu legislacyjnego

w sprawie dyrektywy usługowej. Prace te przyniosły owoce – przedmiotem głosowania na

plenum Parlamentu była wypracowana przez nie propozycja zmian do projektu, nie zaś

sprawozdanie komisji77

. Innym mechanizmem jest tworzenie nieformalnych struktur ad hoc

składających się z posłów oraz reprezentantów pozaparlamentarnych grup interesu.

Dyrektywa Bolkesteina jest ponownie dobrym przykładem. Aby osiągnąć porozumienie w jej

sprawie w EMPL, powołano Grupę Koordynacyjną Związków Zawodowych (Trade Union

Intergroup) zrzeszającą po jednym lub dwóch deputowanych wszystkich frakcji oraz

delegatów Europejskiej Konfederacji Związków Zawodowych (European Trade Union

Confederation -ETUC). Jej ustalenia istotnie wpłynęły na kształt sprawozdania komisji, co

świadczy o ograniczeniu autonomii tego organu78

. Powyższe przykłady pokazują, że

Parlament, jako instytucja demokratyczna i funkcjonująca w szerokim środowisku

decyzyjnym, organizuje różne nieformalne praktyki budowania kompromisów, które

wykraczają poza ramy komisji. Z jednej strony osłabia to ich pozycję, jednak z drugiej

zapewnia posłom uzyskanie porozumień, gwarantujących skuteczną finalizację procedury

prawodawczej.

Konsekwencją tych zjawisk jest przechodzenie faktycznego prawa do ustalania

stanowiska legislacyjnego Parlamentu od komisji w stronę kilku wybranych negocjatorów z

ramienia tej instytucji. Podmioty te, zwane relais actors79

, posiadają kontrolę nad

przebiegiem i efektami procedur prawodawczych, pełnią zatem rolę spoiwa między

poszukiwaniem kompromisu na dwóch poziomach: inter- i intrainstytucjonalnym. Spośród

tych aktorów najważniejszą rolę pełni sprawozdawca, który z jednej strony uczestniczy w

trilogach jako reprezentant Parlamentu, czyli decyduje o legislacji, z drugiej zaś jest blisko

związany z liderami największych grup politycznych, przez co ma możliwość zapewnienia jej

76 Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na

rynku wewnętrznym, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” z 27 grudnia 2006 r., L 376, s. 36-68. 77 P. Settembri, C. Neuhold, Achieving Consensus Through Committees: Does the European Parliament

Manage?, „Journal of Common Market Studies” 2009, vol. 47, nr 1, s. 145. 78 Ibidem, s. 143. 79 H. Farrell, A. Héritier, Interorganizational negotiation..., s. 1187; M. Crozier, E. Friedberg, L‟Acteur et le

Systém: Les Contraintes de l„action Collective, Paris 1977.

poparcia na plenum80

. Tak silna pozycja tych podmiotów powoduje sprowadzenie komisji do

roli organu pomocniczego - relais actors często stosują wobec nich taktykę fait accompli,

przedstawiając im projekt porozumienia, którego modyfikacja jest niemożliwa, ponieważ

został on wcześniej zaakceptowany „za zamkniętymi drzwiami”81

. Co więcej, badania

empiryczne pokazują, że w ostatnich latach proces ustalania stanowiska legislacyjnego

Parlamentu wymknął się spod kontroli – nie tylko odbywa się poza komisją, ale przede

wszystkim pomiędzy relais actors, co często prowadzi do rywalizacji między tymi

podmiotami82

. Egzemplifikacją tego jest rozporządzenie w sprawie produktów leczniczych

terapii zaawansowanej83

. W czasie jego opracowywania główny sprawozdawca, Miroslav

Mikolášik z EPP, wszedł w spór ze sprawozdawcami-cieniami z PES, ALDE i GUE/NGL,

którzy przedstawili własny, konkurencyjny projekt stanowiska Parlamentu. Następnie

wypracowali dla niego poparcie w Radzie w trakcie trilogów jak i na plenum, w efekcie

posłowie przyjęli ich propozycję, odrzucając poprawki komisji i M. Mikolášika84

.

Parlament, widząc te zjawiska, dokonał w 2009 r. zmiany swojego Regulaminu. Jest

ona nadzieją dla komisji na powrót do dawnej roli, gdyż z jednej strony wprowadza klauzulę,

iż „co do zasady, poprawki przyjęte w komisji lub podczas posiedzenia plenarnego stanowią

podstawę mandatu zespołu negocjacyjnego PE. Komisja parlamentarna może ponadto

określić priorytety oraz czas trwania negocjacji” (ust. 3)85

, z drugiej zaś nowelizuje art. 70 ust.

2 i ust. 3 Regulaminu stanowiący, iż „przed rozpoczęciem negocjacji

[międzyinstytucjonalnych – przyp. AK] właściwa komisja powinna zasadniczo podjąć

decyzję większością głosów swoich członków i przyjąć mandat, kierunki lub priorytety” (ust.

80 H. Farrell, A. Héritier, Interorganizational negotiation..., s. 1200-1201; G. Benedetto, Rapporteurs as

legislative entrepreneurs: the dynamics of the codecision procedure in Europe's Parliament, „Journal of European Public Policy” 2005, vol. 12, nr 1, s. 85. 81 H. Farrell, A. Héritier, Interorganizational negotiation..., s. 1202; A. Rasmussen, M. Shackleton, The scope

for action of European Parliament negotiators in the legislative process: lessons of the past and for the future,

paper presented at the European Union Studies Association Biennial Conference, Austin, Texas, 31 March – 2

April. 2005; N. Yordanova, Legislative Power of the European Parliament Committees: Plenary Adoption of

Committee Reports, Paper prepared for the 11th Biannual Conference of the European Union Studies

Association Los Angeles, California, 23-25 April 2009. 82 P. Hausemer, Participation and Political Competition in Committee Report Allocation: Under What

Conditions Do MEPs Represent Their Constituents?, „European Union Politics” 2006, vol. 7, nr 4, ss. 505-530;

N. Yordanova, The Effect of Inter-institutional Rules on the Division of Power in the European Parliament:

Allocation of Consultation versus Codecision Reports, Paper prepared for the 11th Biannual Conference of the European Union Studies Association Los Angeles, California, 23-25 April 2009; H. Farrell, A. Héritier, The

Invisible Transformation of Codecision: Problems of Democratic Legitimacy, „SIEPS Report” 2003, nr 7, s. 11. 83 Rozporządzenie (WE) nr 1394/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie

produktów leczniczych terapii zaawansowanej i zmieniające dyrektywę 2001/83/WE oraz rozporządzenie (WE)

nr 726/2004, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” z 10 grudnia 2007 r., L 324, s. 121-137. 84 D. Judge, D. Earnshaw, 'Relais actors' and co-decision first reading agreements in the European Parliament:

the case of the advanced therapies regulation, „Journal of European Public Policy” 2011, vol. 18, nr 1, ss. 53-71. 85 Załącznik XXI: Kodeks postępowania w negocjacjach w kontekście zwykłej procedury ustawodawczej, [w:]

Regulamin PE.

2) i „jeżeli negocjacje prowadzą do kompromisu z Radą w związku z przyjęciem

sprawozdania przez komisję, w każdym przypadku należy przeprowadzić ponowne

konsultacje z komisją przed głosowaniem na posiedzeniu plenarnym” (ust. 3)86

. Czas jednak

pokaże, czy przypadkiem nieformalne wzmocnienie relais actors nie doprowadziło do

zakorzenionego efektu path-dependance87

, którego nie będzie można już odwrócić.

Konkluzje

Komisje odgrywają ważną rolę legislacyjną w Parlamencie Europejskim. Z

perspektywy teoretycznej spełniają wszystkie warunki, w jakich ich pozycja powinna być

kluczowa. Oferują one posłom ekspertyzy, zapewniają konsensualne porozumienia pomiędzy

rozbitymi strukturalnie grupami politycznymi oraz stanowią fora wymiany informacji i debat

z innymi instytucjami „trójkąta decyzyjnego”. Potwierdziły to przeprowadzone w niniejszym

artykule studia empiryczne, pokazujące, iż w latach 2004-2009 prawie 73% poprawek komisji

do projektów aktów prawnych było akceptowanych na plenum Parlamentu. W świetle tych

wyników wydaje się być prawidłowy pogląd M. Westlake’a, że komisje stanowią

„legislacyjny kręgosłup” Parlamentu.

Szczegółowe analizy dowodzą jednak, że słuszność powyższej tezy jest wątpliwa. Co

najmniej od wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu pojawiła się w Unii Europejskiej

praktyka trilogów, czyli nieformalnych spotkań przedstawicieli Rady, Parlamentu i Komisji

mających na celu osiąganie nieformalnych porozumień legislacyjnych (early first-redaing

agreements). Przeprowadzone w niniejszym artykule badania prowadzą do wniosku, że

zjawisko to poważnie ograniczyło skuteczność poprawek komisji. W analizowanym okresie

tylko 21% modyfikacji było przyjmowanych na plenum w sytuacji, gdy porozumienie

osiągano po przyjęciu sprawozdania przez komisję.

Porozumienia zawierane w trilogach nie są jednak jedynym ograniczeniem pozycji

legislacyjnej komisji. W niniejszej pracy zidentyfikowano kilka zjawisk, które prowadzą do

dublowania postępowania prawodawczego. Po pierwsze, Parlament coraz częściej tworzy

tzw. grupy negocjacyjne, które równolegle do komisji pracują nad projektem. Osiągnięte

przez nich kompromisy mogą uzyskać akceptację na plenum, czego przykładem jest

dyrektywa Bolkesteina. Po drugie, praktyką staje się tworzenie szerokich forów decyzyjnych

86 Art. 70 Regulaminu PE. 87 P. Pierson, Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics, „American Political Science

Review” 2000, vol. 94, nr 2, ss. 251-267.

składających się z posłów oraz przedstawicieli europejskich grup interesów. Ich prace

stanowią punkt odniesienie dla członków komisji, tym samym ograniczają jej autonomię. Po

trzecie, uwidacznia się przenoszenie władzy podejmowania decyzji de facto na rzecz tzw.

relais actors, czyli delegatów instytucji do trilogów. To między nimi rozstrzygają się

ostateczne kształty aktów prawnych, przy czym proces ten zaburzają konflikty zachodzące w

ich gronie.

Biorąc pod uwagę powyższe ograniczenia, należy przypuszczać, że w przyszłości

komisje mogą zatracać istotną pozycję „legislacyjnego kręgosłupa” Parlamentu, przesuwając

się w stronę technicznego organu pomocniczego. To zaś będzie generować szereg wyzwań

dotyczących transparentności i demokratycznego charakteru procesu prawodawczego w Unii

Europejskiej. O ile bowiem spotkania komisji są upublicznione i dostępne dla różnych grup

interesów, to trilogi odbywają się „za zamkniętymi drzwiami”.