Un droit fondamental de l’homme – le droit de
pétition
Tout au long de l’histoire et jusqu’à la période
moderne, l’état a dominé la personne qui se trouvait dans
une situation d’infériorité, subordination et
« obéissance » vers celui-ci, indifféremment des raisons
et des justifications (ou dans l’absence de toute
justification) d’une telle situation. La réévaluation de
la relation état-citoyen a débuté dans la période moderne
et, en conséquence, a démarré le processus de diminution
de l’inégalité entre les autorités publiques, qui
détiennent le monopole sur la force de contrainte et la
personne.
Ainsi, il y a plus de deux cents ans, en même temps
que le principe de la séparation des pouvoirs dans
l’état, qui a supprimé le pouvoir absolu des rois, le
problème de la responsabilité de l’état pour les
particuliers a été énoncé. La signification spéciale de
celle-ci a déterminé sa valeur comme étant l’un des
principes de la Révolution Française de 1789, « dès lors,
le pétitionnement ne se développe que dans un contexte de
large ouverture de l’espace public, à savoir dans un contexte1
où l’information est libre et circule largement, où les
citoyens discutent et disputent entre eux le bien commun ».
[15, p. 5] Une première formulation claire du principe de
la responsabilité de l’administration pour le particulier
a été consacrée par la Loi Fondamentale de la République
de Moldavie, adopté en 1994, dans l’article 53, le
paragraphe 1. Parallèlement, a été adopté la Loi sur la
pétition qui a été appréciée par quelques spécialistes du
domaine (dr., conf. univ. M. Orlov) comme étant de nature
à empêcher la création et le développement de
l’institution du contentieux administratif et du principe
de la responsabilité de l’état. [1, p.26]
Dans le même ordre d’idées, il existe des opinions
[11, p. 15] que, dans cette période historique de
développement de notre état, on ne peut pas parler d’un
contentieux administratif proprement dit, puisque « une
conception théorique claire du droit de pétition et une
pratique judiciaire cohérente, dans cette matière, ne
s’est pas développée ».
Le droit de pétition n’est pas identique avec l’accès
à la justice, qui suppose une demande adressée à
l’instance qui se résout dans le cadre d’une procédure
juridictionnelle, tandis que la pétition se résout, en
général, dans le cadre d’une procédure administrative,
2
ayant une certaine spécificité de nature non
contentieuse.
Le droit de pétition est donc un droit fondamental,
offrant la possibilité aux citoyens de s’adresser aux
organes d’état, aux unités économiques et aux autres
organisations avec des propositions, des saisies, des
réclamations et des demandes qui visent les intérêts
personnels ou publics et l’obligation de ces organismes
de recevoir, examiner et résoudre les pétitions, ainsi
que de communiquer aux pétitionnaires les solutions
adoptées [2, p. 306].
La République de Moldavie se confronte avec des
multiples problèmes qui sont générés inter alia par une
mauvaise préparation des fonctionnaires publics et des
gouvernants, dont la grande majorité a été formée
professionnellement et mentalement dans l’ancien régime
(soviétique), qui a laissé son empreinte sur leurs
caractères, manifestée par une tendance pour l’abus de
pouvoir, la protection des intérêts personnels, des
intérêts de groupe, de parti. En conséquence, le droit de
pétition des citoyens est souvent négligé par ceux-ci et
même ignoré.
Dans ce contexte, s’explique l’intérêt élevé de la
recherche du sujet de la position du praticien qui a
examiné et solutionné personnellement plus de mille3
pétitions, aussi qui a coordonné plus de sept mille
pétitions de la part des citoyens, des personnes
juridiques de droit privé et de droit public, dans ces 15
dernières années.
En essence, l’exercice du droit de pétition est une
modalité efficiente de solution de certains problèmes
personnels ou bien collectifs. Ce droit est encadré dans
les classifications des droits, dans la catégorie des
droits garanties, lui étant aussi une garantie générale
pour les autres droits et libertés [4, p. 104 ; 2, p.
306].
Sous l’aspect historique, le droit de pétition, étant
une modalité efficiente de solution des intérêts
personnels et de groupe, est connu dès la période de la
Moldavie féodale, quand ceux qui voulaient obtenir
justice allaient avec leur plainte (cu jalba în proţap) chez
le seigneur, le gouverneur ou bien chez le prince
régnant.
Dans la période soviétique, on a accordé une certaine
attention au mécanisme de réalisation du droit d’adresse
(de pétition). En 1968 a été adopté le Décret du
Présidium du Soviet suprême de l’URSS sur la modalité
d’examen des propositions, des demandes et des plaintes
des citoyens dont les dispositions sont appliquées et à
présent sur le territoire de la Fédération Russe. 4
Pendant l’étape du socialisme développé, par la
Constitution de l’URSS de 1977, le droit du citoyen de
pétitionner a été revitalisé. Ainsi l’art. 58 de cette
Constitution stipulait : « Les citoyens de l’URSS ont le
droit de déposer des plaintes contre les actes des
fonctionnaires, des organes d’état et publics. Les actes
des fonctionnaires, accomplis avec la transgression de la
loi, avec le dépassement des limites des pouvoirs qui
portent atteinte aux droits des citoyens peuvent être
attaqués en justice conformément à la loi. Les plaintes
doivent être solutionnées dans l’ordre et dans les délais
établis par la loi ».
D’ici il suit que la réalisation du droit de pétition
a été mise en dépendance avec « l’ordre… établi par la
loi », qui allait être adopté. Sinon, la proclamation du
droit de pétition, sans une réglementation légale,
restait déclarative.
Dans le but de la conformation de la législation
civile de l’article 58 de la Constitution de l’URSS, le
Présidium du Soviet Suprême de l’URSS a adopté au 18 mai
1981 l’Ukaz « En ce qui concerne la réparation du
préjudice causé au citoyen par les actions illicites des
organisations d’état et publics, ainsi que celles des
personnes avec une fonction de responsabilité pendant la
période d’exercice des obligations de service ».5
Cependant, les difficultés de la précédente
législation et à présent même n’ont pas été éliminées. On
a affirmé que le contenu de l’Ukaz s’est avéré être
beaucoup plus étroit que son titre. Les conflits qui
apparaissaient entre les citoyens et l’état ne pouvaient
pas être réglés sur la base de l’Ukaz. Ainsi, en peu de
temps est apparue la nécessité de l’adoption d’un acte
normatif qualitativement nouveau qui réglementerait d’une
manière adéquate les problèmes respectifs.
Au 30.06.1987, le Soviet Suprême de l’URSS a adopté
la Loi sur le mode d’attaquer en instance judiciaire les
actes illégaux des personnes avec une fonction de
responsabilité, qui lèsent les droits des citoyens.
Toutefois, cette loi, dans son essence s’est avéré être
inefficiente. Dans ce contexte, nous mettons en
évidence :
- On admettait la contestation des décisions (ou de
l’inaction) des personnes avec une fonction de
responsabilité élaborées individuellement et ne
pouvaient pas être attaqués en justice les actes et les
décisions des organes collégiaux par lesquels, en
réalité, les droits civils des citoyens étaient plus
souvent transgressés ;
- On n’a pas établi une procédure spéciale d’examen des
plaintes des citoyens dans des pareilles causes ;6
- Sur la base de cette loi pouvaient être attaqué
seulement les actes administratifs des personnes avec
une fonction de responsabilité, effectués après le 31
décembre 1987 ;
- Le sujet actif dans ce litige pouvait être
exclusivement le citoyen de l’URSS et pas les autres
personnes (les apatrides, les citoyens étrangers, les
personnes juridiques), et comme sujet passif – que les
personnes avec une fonction de responsabilité ;
- On a exempté du contrôle judiciaire « les actes des
personnes avec une fonction de responsabilité pour
lesquelles la législation de procédure pénale, de
procédure civile, la législation sur la manière
d’examen des litiges de travail, sur les découvertes,
les inventions et les propositions de rationalisation,
sur les contraventions administratives, le travail
individuel et autres lois de l’URSS et des républiques
de l’union prévoit une autre procédure d’attaque, ainsi
que les actes ayant comme objet l’assurance des
capacités de défense du pays et de la sécurité de
l’état ». Ces exceptions, par leur vague formulation
(flexible), étaient à la portée des organes des
autorités publics, qui pouvaient intervenir toujours
avec des instructions spéciales pour la défense de ses
intérêts. [7, p. 3]7
Les dispositions de la Constitution de l’URSS ont
été reprises par les constitutions des républiques de
l’union, inclus par la Constitution de la RSSM de 1978,
conformément à l’article 47 selon lequel chaque citoyen
avait le droit d’adresser aux organes d’état et aux
organisations publics des propositions visant
l’amélioration de leurs activités et de critiquer les
défauts de leur travail.
On établissait aussi l’obligation des personnes avec
des fonctions de responsabilité d’examiner les pétitions
et les demandes des citoyens, de donner des réponses et
de prendre dans les meilleurs délais les mesures
nécessaires. La persécution pour critique était interdite
et punie par la loi. La réalisation du droit de pétition
dans les conditions de l’état totalitaire ne pouvait pas
être plénière en essence, les prétentions liées à
l’exercice des droits politiques, de la liberté
d’information et d‘expression, de la liberté de la
conscience, liées au respect de la vie privée et de
famille, aux secret de la correspondance, etc., étant
exclues. [8, p. 147]
A présent, le droit de pétition est réglementé par la
Constitution de la République de Moldavie [5], dans
l’article 52, selon lequel : « (1) Les citoyens ont le
droit de s’adresser aux autorités publiques par des8
pétitions formulées uniquement au nom des signataires.
(2) Les organisations légalement constituées ont le droit
d’adresser des pétitions exclusivement au nom des
collectivités qu’elles représentent ».
La Réglementation donnée par la Constitution a un
caractère particulièrement large. Cela s’exprime par le
fait que les pétitions des citoyens ont le but de
valoriser des droits, mais aussi des simples intérêts
personnels. Par conséquence, même si un intérêt personnel
qui n’est pas protégé par la possibilité sanctionnée par
la loi de demander à une tierce l’exécution d’une action
ou d’une abstention, ne constitue pas un droit subjectif,
il peut être cependant défendu par l’intermédiaire du
droit de pétition.
Toutefois, le caractère étendu de la réglementation
constitutionnelle trouve son expression et dans le fait
que les pétitions peuvent avoir comme objet pas seulement
des droits et des intérêts personnels, mais aussi des
droits et des intérêts collectifs [9, p. 58].
Pour comprendre le droit de pétition, nous
considérons nécessaire d’élucider en premier l’essence et
le contenu de la notion de « pétition ».
Ainsi, en conformité avec l’article 4, le paragraphe
1 de la Loi sur la pétition [10], par cette notion on comprend
toute demande, réclamation, proposition ou saisie9
adressée aux organes de ressort, ci-inclus la demande
préalable par laquelle on conteste tout acte
administratif ou la non solution d’une demande dans les
délais établis par la loi.
Respectivement, la notion de pétition est très
ample ; elle comprend [8, p. 147] :
La demande – action de s’adresser à une autorité pour
faire exécuter un droit ou un intérêt légal, sans
qu’il soit transgressé préalablement ;
La réclamation – action de s’adresser à une autorité
par laquelle on demande, on prétend ou on revendique
quelque chose, on apporte des inculpations contre
quelqu’un ou contre quelque chose ;
La proposition – action de s’adresser par laquelle on
attire l’attention sur l’imperfection de
l’organisation, de l’activité ou de la réglementation
dans une sphère quelconque et on indique la manière
de solution des lacunes ;
La saisie – action de s’adresser aux personnes
(organes) officielles pour vérifier la légalité des
actes (des actions) ou de l’investigation d’un
certain cas (la réalisation d’un certain contrôle) ;
La demande préalable – une action de s’adresser par
laquelle on conteste un acte administratif ou la non
10
solution d’une demande dans les délais établis par la
loi.
Ce n’est pas exclus de trouver dans la même pétition
toutes les manières de s’adresser énoncées, ce fait
n’étant pas interdit par la loi. Il est important que la
pétition représente une modalité par laquelle le citoyen
a la possibilité de valoriser un droit, de demander une
explication sur tout problème personnel ou d’intérêt
général [3, p. 90]
Etant donné les dispositions de la Constitution, nous
pouvons affirmer que le droit constitutionnel de pétition
est complexe ce que nous allons l’analyser sur plusieurs
aspects. Dans ce sens, les chercheurs mentionnent que le
texte de la loi fondamentale se réfère à une pluralité de
sujets du droit de pétition, puisqu’il contient la notion
de citoyens, ce qui signifie qu’on peut adresser aux
autorités publics autant des pétitions formulées
individuellement (par un seul signataire), autant des
pétitions formulées collectivement (par des groupes de
personnes) [8, p.147].
Conformément à l’article 52 de la Constitution de la
République de Moldavie, le droit de pétition peut être
exercé soit individuellement, par le citoyen, soit par un
groupe de citoyens, soit par des organisations légalement
constituées.11
La loi sur la pétition complète ces dispositions
constitutionnelles, stipulant dans l’article 2 que sur
son incidence tombent pas seulement les citoyens de la
République de Moldavie, mais aussi les citoyens
étrangers, les apatrides, dont les droits et les intérêts
légitimes ont été légalisé sur le territoire de la
République de Moldavie.
Retenant notre attention sur les sujets qui disposent
du droit de pétition, nous soulignerons la signification
particulière du fait que les organisations légalement
constituées ont aussi le droit d’adresser des pétitions
exclusivement au nom des collectifs qu’elles
représentent. L’intention de ses stipulations est le
garant du droit de pétition de certaines collectivités
organisées, qui peuvent ainsi réaliser plus efficacement
leurs intérêts communs et obtenir la solution de quelques
problèmes généraux. Pourtant, par l’accord de ce droit on
présuppose la possibilité de l’apparition et de
l’existence de certains problèmes qui visent un cercle
large de personnes, organisées sur certains critères [8,
p.148].
Les chercheurs [8, p. 149] considèrent que, en
premier, par la stipulation respective, on entend les
organisations dont l’existence est présumée par le texte
12
constitutionnel : les parti politiques, les associations
publics et les syndicats des salariés.
En deuxième, le texte constitutionnel vise les
organisations religieuses, coopératives, commerciales,
des habitants etc., qui se constituent et qui
fonctionnent en conformité avec les dispositions de
différents actes normatifs.
En troisième, il n’est pas suffisant que
l’organisation qui adresse la pétition fasse cela au nom
de ceux qu’elle représente, mais aussi il faut respecter
la condition que cette organisation soit déléguée par ses
représentants. Autrement dit, c’est interdit d’adresser
des pétitions au nom de l’organisation, si ce droit n’est
pas prévu par les actes de constitution et de
fonctionnement ou n’exprime pas la volonté de ses
membres.
Mais pas toutes les organisations légalement
constituées représentent de manière obligatoire un
collectif, ce qui ne veut pas dire pourtant qu’une
personne juridique, ayant comme fondateurs une ou deux
personnes physiques, même s’il s’agit d’une organisation
légalement constituée, ne pourrait pas adresser des
pétitions.
Dans ce sens, on considère [8, p. 149 ; 11, p. 15]
que le texte constitutionnel doit être interprété dans le13
sens qu’il vise toutes les collectivités de personnes,
indifféremment du mode de constitution et de
développement de leur activité. Cette conclusion
s’impose, parce que la notion d’organisation légalement
constituée n’est pas définie limitativement, ni
exhaustivement, puisqu’elle est d’envergure.
De l’exigence constitutionnelle, qui dit que les
pétitions doivent être adressées aux autorités publiques
seulement au nom des pétitionnaires ou bien au nom des
collectifs que les organisations pétitionnaires
représentent, il suit que toute pétition doit être
signée, et donc, doit contenir les données
d’identification du pétitionnaire. Par son expression
claire, le texte constitutionnel ne vise et donc ne
protège pas juridiquement les pétitions anonymes [4, p.
104].
Le développement de cet aspect nous le retrouvons
dans la Loi sur la pétition, qui établit que la pétition
doit être signée par son auteur (en indiquant le nom, le
prénom et l’adresse du domicile), en cas contraire elle
est considérée anonyme et n’est pas examinée (art. 10).
Selon les chercheurs, sous les restrictions citées
supra, on ne peut pas encadrer les manières de s’adresser
(lettres, téléphones, fax, messages électroniques etc.)
par lesquelles on fournit des informations sur la14
violation de l’ordre de droit (infractions, actes de
terreur, diversions, trafic illégal, la sécurité de
l’état, l’outrage à l’ordre public etc.). Dans de tels
cas, il est naturel que le pétitionnaire, en raison de
sécurité personnelle, par peur ou à d’autres causes ne
s’identifie pas. Dans de telles circonstances, les
organes de droit ne pourront pas laisser les requêtes non
examinées ayant comme motif leur anonymat. L’information
devra être vérifiée sans tarder, pour prendre les mesures
nécessaires en vue de la restauration et de l’assurance
de l’ordre de droit [8, p. 148].
La forme dans laquelle les pétitions peuvent être
adressées est réglementée par la Loi sur la pétition,
selon laquelle celles-ci doivent être adressées par écrit
ou en forme électronique dans la langue d’état ou bien
dans une autre langue, en conformité avec La loi sur le
fonctionnement des langues parlées sur le territoire de la République de
Moldavie (art. 5, par. (1)), en concrétisant le fait que
la pétition en forme électronique doit correspondre aux
exigences du document électronique, ci-inclus
l’application de la signature digitale, en conformité
avec la législation en vigueur (art. 5 par. (2)).
En même temps, selon l’art. 10, les pétitions en
forme électronique contiennent des informations sur le
nom, le prénom, l’adresse du domicile et l’adresse15
électronique du pétitionnaire. Les pétitions qui ne
correspondent pas à ses conditions sont considérées
anonymes et ne sont pas examinées. Toutefois les
pétitions qui contiennent des informations sur la
sécurité nationale ou sur l’ordre public font exception à
ses conditions et sont remises en vue de leur
investigation aux organes compétents.
En ce qui concerne les sujets auxquels on peut
adresser des pétitions, nous pouvons observer que la
Constitution se réfère « aux autorités publiques »,
tandis que la Loi sur la pétition – aux organes d’état,
aux entreprises, aux institutions et aux organisations
(art.1).
Ensuite, dans l’art. 6 cette loi établit que : les
pétitions de l’ordre de la sécurité nationale, des droits
et des intérêts légitimes de certains groupes larges de
citoyens, ou qui contiennent des propositions sur la
modification de la législation, sur les décisions des
organes d’état sont adressées au Président de la
République de Moldavie, au Parlement et au Gouvernement.
Selon l’art. 7 les pétitions dans lesquelles sont
abordés tout autres problèmes que ceux mentionnés dans
l’art. 6 sont adressées aux personnes officielles, dont
la solution tient exclusivement de leur compétence.
16
Les pétitions dans lesquelles sont attaqués un acte,
une décision, une action ou une inaction d’un organe
administratif ou d’une personne officielle, qui ont lésé
les droits et les intérêts légitimes des pétitionnaires,
sont adressées à l’organe hiérarchiquement supérieur de
première instance.
Les pétitions dans lesquelles sont attaquées les
décisions des organisations qui n’ont pas leurs organes
supérieures, ainsi que les décisions des autorités
administratives publiques locales sont adressées à
l’instance du contentieux administratif.
De ces dispositions de la loi nous pouvons constater
que les pétitions peuvent être adressées autant aux
autorités de l’administration publique, autant aux
instances judiciaires. Cependant, dans notre vision nous
considérons que l’institution de la pétition ne s’étend
pas dans la sphère du pouvoir judiciaire, elle étant
circonscrite uniquement dans le domaine de
l’administration publique, puisque la saisie des
instances judiciaires doit constituer une modalité de
défense du droit de pétition lésé de la personne.
Dans ce contexte nous précisons que la Constitution
de la République de Moldavie ne prévoit pas expressément
l’obligation des autorités publiques de répondre aux
pétitions, de prendre des mesures en vue de leur17
investigation, ni les délais de leur examen. Pour faire
une comparaison, nous citons la Constitution de la
Roumanie qui dans l’art. 51 par. (4) établit que « les
autorités publiques ont l’obligation de répondre aux
pétitions dans les délais et dans les conditions établis
par la loi » [6].
Dans la vision des chercheurs autochtones, cette
défaillance de la réglementation peut être expliquée par
le fait que les différentes autorités examinent
différemment les pétitions et les diverses pétitions sont
examinées différemment. Toutes ces situations sont
réglementées par la Loi sur la pétition, qui établit le
mode et les procédures appliqués (art. 8-9, 12-14, 16
etc.) [8, p. 148].
La transgression de l’ordre d’examen des pétitions ou
la non application de mesures par rapport à leur
investigation attire, selon le cas, une responsabilité
disciplinaire, administrative ou pénale. La Constitution
se réfère aussi aux conséquences de la non solution d’une
demande légale, établissant dans l’art.53 par. (1) que la
personne lésée dans un de ses droits par une autorité
publique par un acte administratif ou par la non solution
dans le délai légal d’une demande est légitimé d’obtenir
la reconnaissance du droit prétendu, l’annulation de
l’acte et la réparation du préjudice.18
En raison de ce que nous avons mentionné, nous
considérons que la réglementation constitutionnelle de
l’obligation des autorités publiques de répondre aux
pétitions et de les solutionner est indispensable, cela
constituant une garantie de plus pour le respect et la
réalisation du droit de pétition des citoyens.
Un autre moment sur lequel nous insistons est le fait
que ni la Constitution, ni la loi-cadre ne prévoient que
les pétitions doivent être exonérées des taxes. Il est
relevant dans ce sens que dans la Constitution de la
Roumanie, est stipulé expressément dans l’art. 51 par.
(3) que « l’exercice du droit de pétition est dispensé
des taxes ». Dans la vision des chercheurs roumains,
l’exonération des taxes pour l’exercice du droit de
pétition assure à ce droit la possibilité de sa
réalisation complète [9, p. 58].
Respectivement une lacune pareille de la Constitution
de la République de Moldavie doit être couverte, puisque,
le cas échéant, des différents abus peuvent être
favorisés. Par exemple, des taxes postales, pour des
travaux de chancellerie, d’archive ou pour des
déplacements pourraient être requises des pétitionnaires.
En même temps, dans le cas des pétitions électroniques,
une des conditions de validité de celles-ci est la
correspondance de la réglementation envers le document19
électronique, ci-inclus l’application de la signature
digitale, en conformité avec la législation en vigueur
(art. 5, par. (2)). La signature digitale peut être
obtenue au Centre de télécommunications spéciales, en
déposant un dossier contenant les actes sollicités et en
payant un prix allant de 450 à 880 lei, pendant que pour
intégrer la signature digitale mobile (téléphonique) le
prix peut s’élever jusqu’à 1 500 lei. [16, 17]
Selon la vision de la Stratégie « Moldavie Digitale
2020 », jusqu’en 2020 environ 80% des services publics
seront offerts par voie électronique, et 60% des
citoyens utiliseront la signature digitale. [18]
Au niveau de l’UE, le droit de pétition est consacré
dans l’art. 44 de la Charte des droits fondamentaux de
l’Union Européenne, qui prévoit que « tout citoyen de
l’Union et toute personne physique ou juridique qui a la
résidence ou le siège social dans un état membre a le
droit d’adresser des pétitions au Parlement Européen ».
En conclusion nous notons que, malgré la valeur
particulière de l’institution du droit de pétition dans
un état de droit et dans une société démocratique, la
réglementation constitutionnelle et législative de celle-
ci dans la République de Moldavie est marquée par une
série de carences qui troublent l’efficacité de la
réalisation pratique du droit de pétition par chacun des20
citoyens. En conséquence, une consolidation substantielle
des garanties juridico-administratives de ce droit
fondamental est indispensable, puisque,
incontestablement, c’est un élément et un instrument
important de la démocratie de notre société.
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