XIII Certamen Nacional de Ensayo Sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas Rendición de...

XIII Certamen Nacional de EnsayoSobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas

Rendición de Cuentas: Una Garantía Constitucional (nocumplida)

El Nuevo Paradigma de los Entes de Fiscalización Superior

Seudónimo: Ah K’alpach

Rendición de Cuentas: Una Garantía Constitucional

Agosto de 2013

Tabla de Contenido

Presentación.................................................- 3 -

1.- Primera Parte............................................- 4 -

1.1.- La rendición de cuentas en los sistemas democráticos..- 4 -

1.2.- Obligatoriedad de la rendición de cuentas en un Estado de

Derecho....................................................- 12 -

1.3. La rendición de cuentas como parte esencial de la función

pública....................................................- 18 -

2.- Segunda Parte...........................................- 19 -

2.1. El permanente engaño al pueblo........................- 19 -

2.2. Crítica a algunas disposiciones Constitucionales y otros

ordenamientos..............................................- 20 -

2.3. Alcances de la actuación del Ente de Fiscalización Superior-

24 -

2.4. El nuevo paradigma de los entes de fiscalización superior.-

25 -

Bibliografía................................................- 30 -

2

Nuevo paradigma de los entes de fiscalización superior

3


Rendición de cuentas: Una garantía Constitucional (no

cumplida) y el Nuevo Paradigma de los Entes de

Fiscalización Superior

“A la hora de la aplicación de la leyes cuando se ve la calidad del orden jurídico”

Wolfgang Hoffmann-Riem1

Presentación

El presente ensayo pretende realizar un análisis entorno al

concepto mismo de la rendición de cuentas, su ubicación en

los sistemas democráticos, su obligatoriedad en un Estado de

Derecho, así como poner sobre la mesa del análisis la

estructura jurídico-institucional vigente en nuestro país,

por medio de la cual se han querido alcanzar sus objetivos

esenciales de transparencia, oportunidad, veracidad,

cabalidad y acceso a la información frente a la sociedad.

Como resultado de ese estudio, se destacan las debilidades e

inconsistencias del que llamaremos Sistema Nacional de

Rendición de Cuentas (SNRC) no obstante los aparentes

esfuerzos realizados a través de las más recientes reformas

1 Hoffmann-Riem, Wolfgang. “La división de poderes como principio de ordenamiento”. Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas dela UNAM. Citado en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/dconstla/cont/2007.1/pr/pr10.pdf; última consulta: 07/09/2013 10:10 a.m.

4

http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/dconstla/cont/2007.1/pr/pr10.pdf

http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/dconstla/cont/2007.1/pr/pr10.pdf


Constitucionales y la aprobación y promulgación de un número

importante de legislación secundaria, sus reformas, así como

la publicación de una gran cantidad de disposiciones

administrativas relacionadas con la materia.

Aunque es un tema muy amplio y complejo por sus implicaciones

en todos los ámbitos de la actividad del Estado y por ello

imposible contemplarlo en toda su extensión en este breve

trabajo, resulta necesario e imprescindible hacer algunos

señalamientos sobre las incongruencias del diseño

institucional que han sido consecuencia de una mal lograda

labor legislativa que materialmente ha impedido e impiden

contar con un sistema integral de rendición de cuentas en

México.

A partir del análisis y diagnóstico anterior y con el

propósito de que el Estado cuente con una institución sólida,

cuyas facultades no se limiten a la fiscalización de la

gestión pretérita gubernamental, sino que sea capaz de

alinear una serie de prescripciones jurídicas, instrumentos y

procedimientos dispersos y cuya participación en el quehacer

del Estado, impulse, de manera objetiva, cualitativa y

cuantitativamente, la eficiencia en la función pública, se

propone un “nuevo paradigma de los Entes de Fiscalización Superior”

(EFS), cuyo fundamento epistemológico lo constituyen las más

modernas teorías y mejores prácticas basadas en la

administración por objetivos, la mejora continua y la

5


participación ciudadana, donde uno de sus resultados más

valiosos será la eficacia de un Sistema Integral de Rendición

de Cuentas, que no solo refleje el uso eficiente de los

recursos del Estado, sino que demuestre fehacientemente la

fortaleza de las instituciones públicas.

1.- Primera Parte

1.1.- La rendición de cuentas en los sistemas democráticos.

A partir de decadencia de los regímenes monárquicos

totalitarios posteriores a la revolución francesa del siglo

XVIII, donde el poder de los soberanos sobre los súbditos

residía en la nobleza de su linaje y el mandato divino, toman

fuerza las ideas sobre la democracia, concepto acuñado por

Platón (427-347 a.C.) y su discípulo Aristóteles (348-322

a.C.), grandes filósofos de la antigua Grecia, que describe

un sistema político donde la titularidad del poder reside en

la totalidad de los integrantes del grupo social, haciendo

que la toma de decisiones sea resultado de la voluntad

colectiva y cuyo pensamiento trascendió dos mil años después

en pesadores tales como Nicolás Maquiavelo (1469-1527) y su

famosa obra “El Príncipe” (1513); Jean-Jacques Rousseau (1712-

1778) cuyas ideas políticas, que influyeron en gran medida al

movimiento y pensamiento de la revolución francesa, se

encuentran en su obra “El Contrato Social” publicada en 1762;

Thomas Hobbes (1588-1679) filósofo ingles en cuya obra “El

6


Leviatán”, publicada en 1651, trata sobre el estado absoluto y

el contrato social y tantos más, que fueron abriendo el

camino y el pensamiento hacia lo que hoy conocemos como

Estados democráticos.

Todos estos nuevos pensamientos y teorías políticas fueron

fraguando conceptos esenciales que más adelante serían

integrados en los documentos fundacionales de los Estados,

siendo éstos, por ejemplo y entre los más importantes, los

relativos a los derechos naturales y de igualdad política de

las personas, como el derecho a la vida, a la libertad, a la

búsqueda de la felicidad y a la protección de la vida y sus

bienes y así, se fueron conformando los llamados derechos

humanos que en la actualidad forman parte esencial e

imprescindible de las Constituciones de los países con

regímenes democráticos.

Otros de los conceptos esenciales que fueron integrados a las

Constituciones de las modernas democracias fueron los

relativos a la división de poderes del Estado. Esto, en

breve, surgió como una urgente necesidad de poner límites al

ejercicio de la autoridad, pues la historia estaba plagada de

episodios de abusos de poder contra la dignidad de las

personas y sus bienes por parte de los soberanos absolutistas

que desplegaban todo su poderío sin limitación alguna. Ahora,

la autoridad conferida al Estado requería de poderes

separados, definidos y balanceados, con sus debidas

7


facultades y competencias claramente establecidas en la ley.

Antecedentes de esto los podemos encontrar en documentos

históricos notables entre los cuales están la Declaración de

Independencia Norteamericana (1776) y la Declaración Francesa

de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789) entre

muchos otros.

Así, por ejemplo, en éste último documento citado, se

proclama solemnemente en su artículo 16, lo siguiente:

“Artículo 16. Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté

asegurada, ni la separación de poderes determinada, no tiene

Constitución”2

De lo dicho hasta aquí, habría que subrayar algunos aspectos

esenciales de los conceptos citados que nos permitan un mejor

entendimiento del presente apartado:

En primer término está el concepto de soberanía, entendida

como poder supremo, que ya no radica en una persona, sino en

la suma de voluntades de los integrantes de un grupo, de una

colectividad, o dicho en términos del léxico jurídico, del

pueblo.

2 “Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano”. Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos. Citado en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/derhum/cont/30/pr/pr23.pdf

8


Esta premisa básica ha trascendido hasta nuestros días y se

encuentra plasmada en el artículo 39 de nuestra Carta Magna

que a la letra prescribe:

“Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el

pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio

de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o

modificar la forma de su gobierno.”3

En segundo lugar, es importante tener presente que el

principal acto soberano del pueblo resulta ser un acuerdo

primario, fundacional, que contenga la expresión de la

voluntad del colectivo social respecto de cuáles valores o

derechos de las personas deberán siempre ser promovidos,

respetados, protegidos y garantizados; la manera de ejercer

su soberanía; la forma de gobierno que más les convenga a fin

de propiciar las mejores condiciones de desarrollo individual

y colectivo, determinando sus competencias y facultades y la

manera de dirimir los conflictos o controversias de manera

pacífica entre los individuos, entre éstos y el Estado y las

que surgieren en las entidades públicas entre sí. Este

acuerdo primario, llamado desde tiempos remotos “pacto

social”, crea y establece lo que hoy conocemos como la

Constitución Política de los Estados democráticos, convención

soberana que se instaura como Ley Suprema;

3 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Citada en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/

9


En este punto, resulta imprescindible traer a colación dos

conceptos más, siendo éstos el de “Estado” y el de “ley”. Las

nociones de Estado y ley u orden jurídico han sido tema de

estudio de innumerables filósofos y doctrinarios desde la

antigüedad clásica de Platón, pasando por los teóricos de la

Escolástica de la Edad Media hasta la época moderna, donde la

mayoría de ellos han partido de la pregunta básica de ¿qué es

el Estado? ¿cuál es su esencia?, y en sus doctas

disertaciones, el estudio del “Estado” siempre ha llevado

aparejado el concepto de “orden jurídico”. De ninguna manera

es pretensión de este modesto estudio incluir todas esas

reflexiones eruditas, por lo que, en un esfuerzo de

simplificación conceptual a fin de explicar, de manera muy

básica, estas dos categorías filosóficas (Estado y ley u

orden jurídico) expresaremos lo siguiente: Para un grupo

social, la manera de llevar a cabo una tarea en común,

requiere, como condición previa, el acuerdo de todos sobre la

forma más eficiente de hacerla, lo que dará origen a reglas

de conducta que deberán ser observadas, de ahí la razón de

que conozcamos reglas morales, reglas sobre meros

convencionalismos sociales y reglas o normas jurídicas

(leyes) de las que hablaremos más adelante. El cumplimiento

de estas reglas o normas llevará al logro de los objetivos

planteados por el grupo y el reconocimiento por ello para

quienes hubiesen intervenido en su realización. Pero también

pudiera haber incumplimiento a dichas reglas o normas y la

10


consecuencia de ello sería, por una parte, no alcanzar los

objetivos propuestos y, por otra parte, recibir alguna

sanción quienes actuaron de forma irresponsable. Por su

parte, la categoría “Estado” puede explicarse de manera muy

básica diciendo lo siguiente: La soberanía a la que me he

referido en párrafos anteriores, radica en la voluntad

expresa de todos los miembros del grupo social y es la manera

en que se toman las decisiones sobre lo que se debe y lo que

no se debe hacer en beneficio de todos (el bien común), sin

embargo, resulta lógico deducir que sería materialmente

imposible la reunión de todos los miembros en cada ocasión en

que deba de tomarse una decisión y, sobre todo, si pensamos

en colectivos que día a día van siendo más numerosos. De ahí

que, al igual que como se tomaron los acuerdos para

establecer reglas o normas para lograr objetivos de beneficio

común, ahora los acuerdos serán para transferir su soberanía

a unos representantes quienes serán investidos con autoridad,

por voluntad de todos (o la mayoría), para llevar a cabo las

tareas que conciernen al bien común, las cuales, estarán

contenidas, fundamentalmente, en los documentos

Constitucionales o Ley Suprema, de cumplimiento obligatorio

tanto para los representantes del pueblo (mandatarios), como

para todos los miembros de la sociedad (pueblo) que otorgaron

ese poder (mandantes). Con este proceso, explicado de manera

muy simplista, se crea el Estado, pero esta creación

metafísica lleva, como ya vimos, aparejada la creación del

11


sistema jurídico o de leyes, que a diferencia de las normas

morales o convencionalismos sociales a los que me he

referido, estas normas jurídicas son de observancia

obligatoria. La sociedad, en esa trasferencia de su soberanía

a sus representantes, otorga el monopolio del uso del poder

al Estado con una doble finalidad: hacer cumplir las leyes y

contar con la facultad de dirimir los conflictos de manera

pacífica respetando los derechos humanos y las garantías del

debido proceso de las partes al administrar e impartir

justicia haciendo valer sus determinaciones (ejecución de

sentencias), evitando con ello que los particulares tomen la

exigencia de justicia en sus manos.

Un ejemplo muy ilustrativo sobre este proceso de organización

político-social llevado a cabo a través del consenso de todos

los integrantes de un grupo de personas es el conocido como

“Pacto de Mayflawer” que data de 1620 (The Mayflower

Compact4). Este documento, que bien puede considerarse como

antecedente de la Declaración de Independencia de los Estados

Unidos de América, fue firmado por uno de los primeros grupos

de colonos de Norte América, quienes se habían embarcado en

el puerto de Plymouth, Inglaterra el 16 de septiembre de

1620, arribando a las costas americanas más de dos meses

después, donde entonces existían tierras operadas por

compañías inglesas con el propósito de establecer

4 “The Mayflower Compact” del diario de William Bradford. 1620. Citado en: http://www.constitution.org/bcp/mayfcomp.pdfe

12


asentamientos. Fueron poco más de una centena de pasajeros

entre los que se encontraban familias enteras y cerca de

veinte tripulantes. Según registros de la época solamente

sobrevivieron al primer invierno en esas costas 53 de los

pasajeros y la mitad de la tripulación. Los peregrinos

estaban conscientes de que estaban arribando a una tierra sin

ley y no tenían la menor idea de qué clase de peligros y

desafíos tendrían que superar, además desconfiaban de la

tripulación. Conocían también el hecho de que anteriores

asentamientos habían fracasado, habían muerto o desaparecido

en esas inmensas tierras. Esas circunstancias los hicieron

pensar que debían idear alguna manera de organizarse para

proteger sus vidas y sus pocas posesiones, lo que los llevó a

redactar el Pacto y firmarlo por unanimidad, colocando a este

documento como la primera ley de América del norte. Tal como

se aprecia de su lectura, lo firman para “su orden y

preservación”, se constituyeron como un “Cuerpo Político Civil”

encargado de formular “leyes justas y equitativas” para el “bienestar

general de la colonia” prometiendo “obediencia y sumisión” a ellas.

El texto dice así:

"En el nombre de Dios, Amén. Nosotros, cuyos nombres están escritos debajo,

súbditos leales de nuestro temible Soberano Señor, Rey James, por la Gracia de

Dios, de Inglaterra, Francia e Irlanda, Rey, Defensor de la Fe. Habiendo

emprendido para la Gloria de Dios, el Avance de la Fe Cristiana y el Honor de

nuestro Rey y Patria, una travesía para plantar la primera colonia al norte de

13


Virginia; los presentes hacemos pacto solemne y mutuamente, en la Presencia de

Dios y nuestra, y conjuntamente formamos un Cuerpo Político Civil para nuestro

orden, preservación y fomento de los fines antedichos; y por virtud de esto

establecemos, aprobamos, constituimos y formulamos leyes justas y equitativas,

Ordenanzas, Actas, Constituciones y Oficios, de tiempo en tiempo, según sea

considerado propio y conveniente para el Bienestar General de la Colonia, a la

cual prometemos toda la debida obediencia y sumisión. En fe de lo cual hemos

suscrito nuestros nombres en Cape Cod, el once de noviembre, en el Reino de

Nuestro Soberano Señor, Rey James de Inglaterra, Francia e Irlanda, el

decimoctavo, y de Escocia, el quincuagésimo cuarto. Año de Nuestro Señor, 1620

(sic).”

Este hecho histórico fundacional visto desde el pensamiento

de Annah Arendt (1906-1975) politóloga, como a ella le

gustaba que la reconocieran y no como filósofa, alemana de

origen judío, en su magnífica obra “Sobre la Revolución”5,

destaca aspectos realmente importantes que tienen mucho que

ver con el tema central del presente ensayo. El primero de

ellos es ⸗la confianza mutua⸗, Annah Arendt explica que los

colonos, incluso antes de hacer la travesía, siempre habían

considerado que la aventura en la que se estaban involucrando

tendría éxito en la medida de la confianza mutua, fidelidad y

resolución de todos los que harían el viaje, es decir, tenían

una idea sencilla pero muy clara del carácter colectivo de la

empresa que emprenderían y, en palabras de Annah Arendt en la

5 Arendt, Hannah. “Sobre la revolución”. Ed. Alianza Editorial, S.A. Madrid. 1988.

14


obra citada, “…así fue cómo estos hombres llegaron a estar obsesionados con

la idea del pacto y estuvieron dispuestos, cuantas veces fueron necesarias, a

cambiar ⸗promesas y a vincularse⸗ con el prójimo….”6

La valiosa enseñanza de ese hecho histórico, fue que dejo en

claro que aunque la acción que emprenderían hubiera sido

pensada e iniciada por unos pocos individuos y por diferentes

motivos, sólo pudo ser realizada a través de un esfuerzo

colectivo. Annah Arendt hace un comentario muy atinado al

respecto y dice: “… Lo que ellos descubrieron no fue la teoría del contrato

social en alguna de sus dos formas, sino las pocas verdades fundamentales sobre

las que se levanta la teoría”7.

Dos reflexiones más de Annah Arendt respecto de este

primitivo “Cuerpo Civil Político”. La primera de ellas se

refiere a que la fe de estos primeros americanos de poder

hacer las cosas que se proponían, no se basó en modo alguno

en la confianza en la naturaleza humana individual, sino, por

el contrario, en la posibilidad de frenarla mediante ⸗vínculos

comunes y promesas mutuas⸗. La segunda reflexión que quisiera

destacar, es la que nos refiere a que el poder de la

colectividad, si bien nace de los vínculos y las promesas

mutuas, la reunión y el pacto son los medios por los cuales

el poder se conserva. Sin embargo, hay otro elemento

fundamental para la conservación del poder en la comunidad y

6 Ob.cit. p.1787 Ob.cit. p.178.

15


este es ⸗el cumplimiento de las promesas⸗, lo que para la

politóloga alemana constituye la facultad humana superior.

Ahora bien, para cerrar el esquema que conforman de manera

interactiva y complementaria las categorías de Estado y Orden

Jurídico, resulta indispensable agregar que, a través de la

ficción que da nacimiento al Estado, su organización clásica

en los sistemas democráticos es, como ya se mencionó, con

apego al principio de división de poderes y, en esa tesitura,

se puede entender que la responsabilidad de creación

legislativa, es decir, de aprobar las leyes que regirán tanto

a los particulares como a las instituciones e individuos que

personalizan a los Poderes constituidos del Estado, se le

confiere al Poder Legislativo que, dicho sea de paso, es el

órgano del Estado donde se refleja de mejor manera la

representación popular, causa eficiente y razón suficiente de

tener bajo su responsabilidad tan sublime misión social.

Dicho lo anterior se puede concluir que si la voluntad y

soberanía de todos los individuos de un grupo social, en un

sistema democrático, da nacimiento al Estado a través de un

pacto fundacional y el poder así constituido es ejercido por

ciertas personas a quienes la voluntad popular les confiere,

entre otras cosas, la creación de un sistema jurídico de

cumplimiento obligatorio, el encargo de realizar obras y

prestación de servicios que se consideren buenos para todos,

otorgándole, además, facultades y competencia para la

16


administración e impartición de justicia. Para ello, le

otorga el monopolio del uso de la fuerza, subrogan parte de

su libertad a favor del Estado, le transfieren parte de su

patrimonio por la vía tributaria y le otorgan autorización

para la explotación y aprovechamiento de la riqueza del país,

que pertenece a todos, para la realización del bien común.

Todo lo anterior significa que la voluntad popular otorga un

⸗mandato⸗ a sus representantes en quienes depositan su

confianza, por lo que dichos representantes o ⸗mandatarios⸗

deberán cumplir con las obligaciones o responsabilidades que

ello implica, siendo éstas, en términos generales las

siguientes: a) desempeñar el mandato en los términos en que

les fue conferido; b) ejercer sus funciones en los negocios

relacionados con el mandato como si fueran propios (siguen

siendo miembros de la comunidad a la que sirven); c) informar

al mandante la ejecución del mandato; d) rendir cuentas sobre

su cumplimiento y d) en su caso, indemnizar al mandante de

las operaciones que hubieren hecho con violación al mandato.

Con lo dicho, concluyo el presente epígrafe esperando haber

dejado en claro dónde nace la obligación del Estado de rendir

cuentas al colectivo social y el derecho legítimo de éste a

ser informado.

1.2.- Obligatoriedad de la rendición de cuentas en un Estado

de Derecho

17


Como ya vimos, el Estado democrático tiene su origen en el

consenso de las voluntades individuales de los integrantes de

un grupo social, lo que logran sometiéndose expresa y

voluntariamente a normas que obligan a todos llamadas

“leyes”, con objeto de proteger sus valores o derechos más

preciados y sus propiedades. En la ley suprema o fundacional,

que conocemos en la actualidad como Constitución, se

relacionan esos derechos que deben ser promovidos,

respetados, protegidos y garantizados, así como también se

determina la organización del Estado, la división de los

poderes y la manera de administrar e impartir justicia, para

los cual se confiere al Estado el monopolio del uso de la

fuerza.

Esta ley suprema o Constitución opera como origen de todas

las demás leyes y reglamentos que regularán las conductas de

particulares e instituciones públicas en un país, conformando

un sistema jurídico integral, que constituye la base o

sustento del Estado de Derecho, es decir, el imperio de la ley es

la característica principal del Estado de Derecho, por lo que

siguiendo el criterio rigorista del gran teórico, jurista y

filósofo del derecho Hans Kelsen (1881-1973), que expone en

su obra “Teoría General del Estado” (1925) citada en la obra

de Luis Ricasens Siches “Tratado General de Filosofía del

Derecho8”, sobre la teoría de la identidad entre Estado y Derecho, se

8 Recasens Siches, Luis. “Tratado General de Filosofía del Derecho”. Ed. Porrúa, S.A. México. 1983. p.343.

18


afirma que: “…el Estado tiene de Estado lo que tiene de

Derecho, pues sólo a la luz de éste podemos delimitar lo

estatal.”

El concepto que realmente es importante es el imperio de la ley

como fundamento e imperativo categórico del Estado de Derecho

y esta premisa resulta válida para cualquier teoría que haga

referencia al Estado democrático. Así, el sistema jurídico de

un país, conformado por todos los ordenamientos vigentes,

partiendo de la Constitución como ley suprema, posibilita la

defensa, protección y promoción de los derechos de todas las

personas que viven en el, además, como ya mencioné, regulan

los poderes del Estado y las garantías o medios para hacer

cumplir la ley (leyes) incluso en contra de la voluntad de

los individuos mediante el uso monopólico de la fuerza.

Por lo dicho anteriormente, podemos afirmar que los

particulares pueden ejercer todos sus derechos y libertades

de la manera más amplia que les plazca mientras su conducta

no esté limitada o prohibida por la ley y, por el otro lado,

que es lo que más nos interesa en el presente ensayo, las

instituciones públicas y más concretamente los individuos que

personalizan a los poderes constituidos del Estado, conocidos

como servidores públicos, NO PUEDEN HACER más que lo que la ley les

permite y asimismo, NO PUEDEN DEJAR DE HACER lo que la propia ley les

ordena que hagan y esto es así en respeto al principio de legalidad

que no es otra cosa más que el mandato de conducirse con

19


apego a lo que la ley señala, siendo el único medio para

llegar a las ⸗promesas cumplidas⸗ de las que hablábamos

anteriormente, pues una de esas promesas dadas recíprocamente

es la de obediencia y sometimiento a la ley, pues ello

constituye el cimiento más sólido en que descansa el

colectivo social constituido en un Estado democrático de

Derecho creado para el beneficio y cuidado del bien común.

Ese respeto y sometimiento al orden jurídico que quedó

ejemplificado en el Pacto de Mayflower, es una realidad en la

actualidad de los países que han adoptado sistemas

democráticos como el nuestro. Tan es así, que cuando los

funcionarios públicos del más alto nivel de los poderes

ejecutivo, legislativo o judicial, toman posesión de sus

encargos, proclaman un juramento o protesta, casi

sacramental, cuyo texto se encuentra en el primer párrafo del

artículo 87 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, en el cual se prescribe la siguiente fórmula:

“Artículo 87… (en lo conducente)…” "Protesto guardar y hacer guardar la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de

ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente

de la República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el

bien y prosperidad de la Unión; y si así no lo hiciere que la Nación me lo

demande."

20


Misma protesta realizan los integrantes del Congreso de la

Unión, así como los Ministros de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación.

Pero ¿con qué prescripciones normativas contamos en el

sistema jurídico nacional respecto de la rendición de cuentas?

La primera de ellas la encontramos en la fracción VIII del

artículo 73 de la Constitución Federal, numeral que relaciona

las facultades del Congreso de la Unión y, en la referida

fracción VIII, establece que el Congreso tiene facultades

para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar

empréstitos sobre el crédito de la Nación, así como aprobar

anualmente los montos de endeudamiento del Gobierno del

Distrito Federal e impone la obligación para el Ejecutivo

Federal de informar (rendir cuentas) al Congreso de la Unión

sobre el ejercicio de dicha deuda. Misma obligación impone al

Jefe del Distrito Federal ante la Asamblea de Representantes

del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública anualmente.

La segunda prescripción sobre el tema y de gran trascendencia

para efectos del presente análisis, la encontramos en la

fracción VI del artículo 74 de la Constitución Federal, que

refiere a la revisión de la cuenta pública, como facultad

exclusiva de la Cámara de Diputados, llevada a cabo por el

ente de fiscalización superior y de lo cual comentaremos más

adelante.

21


En este punto es necesario hacer una aclaración. Las

prescripciones contendías en la referida fracción VI del

artículo 74 Constitucional no se refieren a ninguna

obligación de rendir cuentas, se trata de una facultad de

revisar una cuenta pública, asunto muy diferente, pero

resulta relevante dado que, al hacer la revisión de la Cuenta

Pública la Cámara de Diputados a través de la entidad de

fiscalización superior de la Federación, ésta realiza su

trabajo efectuando una serie de auditorías a un porcentaje o

muestra de la cuenta auditable en una labor de fiscalización,

cuyo resultado es un informe que, según se establece en la

normativa constitucional que citaremos más adelante, es

público, lo que literalmente significa que es un documento de

rendición de cuentas, sin embargo, tiene sus grandes

limitantes que analizaremos en su momento.

Asimismo, el primer párrafo del artículo 93 Constitucional

Federal también hace referencia a la rendición de cuentas

pero atemperada por la ambigüedad e imprecisión de sus

enunciados y prescripciones, pues si bien ordena que los

Secretarios del Despacho den cuenta al Congreso del estado que

guardan sus respectivos ramos, no establece la manera de

hacerlo ni remite a una ley reglamentaria que provea la forma

de cumplir con ese mandato. Otra referencia a una actividad

que podría estar emparentada con la rendición de cuentas, la

encontramos en el segundo párrafo del artículo en comento,

donde se hace alusión a la facultad que tienen las Cámaras de

22


convocar a una serie de funcionarios públicos para que

“informen” ante ellas en los casos que se discuta una ley o se

estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos, pero

no va más allá ni se explica la manera en que deban de

informar. Además, de manera singular, en el tercer párrafo

del citado artículo, se prevé la integración de comisiones

especiales para investigar el funcionamiento, no de todas las

dependencias del Ejecutivo, sino solamente de los organismos

descentralizados y a las empresas de participación estatal

mayoritaria. Esta facultad excepcional pudiera parecer fuera

de lugar, dado que, de manera general, la revisión y

fiscalización de todos los órganos del Estado, incluyendo los

mencionados, se realiza de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 74, fracción VI y 79 de la Constitución Federal y su

ley reglamentaria la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación. Por su parte y en relación con este

tema, la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, a lo sumo,

hace alusión brevemente a este artículo 93 Constitucional, al

señalar que las dichas comisiones ordinarias harán un estudio

del informe a que se refiere el primer párrafo del

multicitado artículo 93, pero además, darán una opinión fundada

a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, no derivada

del estudio aludido, sino con base en los informes que rindan

el Poder Ejecutivo y las demás entidades fiscalizadas en

términos de la fracción I del artículo 74 de la Constitución

Federal cuyo objeto será hacer aportaciones sobre aspectos

23


presupuestales y de cumplimiento de objetivos de los

programas federales para que sean considerados en la revisión

de la Cuenta Pública federal. Por lo anterior, nos quedamos

con un estudio que no llega a ninguna parte y una opinión fundada

contendiendo aportaciones sobre aspectos presupuestales y

cumplimiento de objetivos de programas federales, opinión de

legisladores derivada de los informes que les proporcionaron

los administradores. De las Comisiones Especiales de

investigación referidas en el último párrafo del comentado

artículo 93 Constitucional, la Ley Orgánica del Congreso de

la Unión sólo establece que se constituyen con carácter

transitorio y respecto a su objeto, remite de regreso al

precepto constitucional sin agregar nada más.

Por su parte, el artículo 115 Constitucional que regula la

organización política y administrativa del Municipio Libre,

no hace ninguna referencia específica a la rendición de

cuentas, limitándose a prescribir la obligación, para las

legislaturas de los Estados, de aprobar las leyes de ingresos

de los Municipios y revisar y fiscalizar sus cuentas

públicas.

Otra referencia constitucional a la rendición de cuentas la

encontramos en el segundo párrafo de la fracción VIII del

artículo 118 Constitucional que contiene las prohibiciones a

las Entidades Federativas y, por ende, a los Municipios. En

dicho párrafo se establece que los Estados y Municipios no

24


podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se

destinen a inversiones públicas productivas, conforme a las

bases que establezcan las legislaturas locales en una ley,

agregando la obligación de los Ejecutivos de informar de su

ejercicio al rendir la Cuenta Pública.

De la misma forma que el texto constitucional dispone la

manera de revisar la Cuenta Pública Federal, también contiene

prescripciones relativas a la revisión de la Cuenta Pública

del Distrito Federal, facultad conferida a su Asamblea de

Representantes y que lleva a cabo a través de la entidad de

fiscalización de esa entidad federativa, mutatis mutandis,

conforme a los criterios establecidos en la fracción VI del

artículo 74 Constitucional.

Como hemos visto hasta aquí, el texto constitucional no hace

una referencia enfática a la obligación de rendir cuentas,

que debía ser una cuestión de primer orden para cualquiera

que desempeñe una función pública, sino que está orientado

principalmente a la actividad de revisión, de fiscalización

del quehacer del Estado y lo mismo podemos observar en las

Constituciones locales, lo que refleja a un Estado con

apariencia de inspector, de inquisidor, en tareas de

pesquisas para detectar irregularidades y sancionar a los

responsables. Sin embargo, en defensa de este aparente

silencio constitucional, habría que decir que el concepto de

rendición de cuentas no está limitado solo al ejercicio del

25


recurso económico por los llamados ejecutores del gasto, ya

que incluye o contiene otras categorías que se complementan

entre si y amplían su espectro, su significado como parte de

la función pública y éstas sí encuentran mención en el texto

Constitucional y tienen que ver con la eficiencia, la

eficacia, la economía y la transparencia, así como con

cuestiones éticas o del “deber ser” tales como: la honradez,

la legalidad, la objetividad y el profesionalismo que la debe

caracterizar.

Además, es necesario agregar que la normativa que rige la

rendición de cuentas y la fiscalización, tiene un mayor

alcance que la sola disposición de los recursos económicos

del Estado, ahora tiene que ver con el logro de los objetivos

establecidos en los programas de intervención gubernamental a

los cuales se les asignaron recursos, es decir, se ha puesto

el acento en la administración por resultados y no sólo en el

ejercicio del gasto.

1.3. La rendición de cuentas como parte esencial de la

función pública

En este punto, es preciso traer a colación un derecho

fundamental de las personas, consagrado, tanto en la

Constitución Política Federal, como en las Constituciones

locales, que ha venido tomando fuerza en las últimas décadas.

Me refiero al derecho de acceso a la información pública al

que alude el artículo 6° Constitucional y que parte de la26


premisa de que “toda información en posesión de cualquier autoridad, es

pública”. Este derecho fundamental está reglamentado en la Ley

de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental, donde uno de sus objetivos es el de favorecer

la rendición de cuentas a los ciudadanos.

Otros ordenamientos que regulan la rendición de cuentas y las

demás categorías mencionadas son: El Decreto que contiene el

Presupuestos de Egresos de la Federación para el ejercicio

fiscal que corresponda; Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria; Ley General de Contabilidad

Gubernamental; la ya citada Ley de Fiscalización y Rendición

de Cuentas de la Federación; Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal; Ley Federal del Procedimiento

Administrativo; Ley del Servicio de Administración

Tributaria; Ley de Coordinación Fiscal; Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos;

Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las

mismas; Ley del Servicio Profesional de Carrera en la

Administración Pública Federal; Ley Federal Anticorrupción en

Contrataciones Públicas, por citar los más importantes, los

reglamentos de estas leyes, así como disposiciones

administrativas relacionadas. Podemos mencionar otras normas

no obligatorias, pero que tiene que ver también con el “deber

ser” de los servidores públicos, como lo es el Código de

Ética de los Servidores Públicos de la Administración Pública

Federal.

27


Ante tantas leyes, reglamentos y disposiciones

administrativas, además de las últimas reformas a los

artículos 6°, 26, 73, 79, 116, 122 y 134 de la Constitución

Federal, es inconcebible que aún no podamos contar con un

sistema integral de rendición de cuentas en el país, es

vergonzoso que a nivel internacional se conozca el alto nivel

de corrupción que afecta a la administración pública en todos

sus niveles de gobierno y, peor aún, el grave daño que causa

este fenómeno a la sociedad. El que los recursos públicos no

lleguen a sus destinatarios, no solo es una afrenta a la

ciudadanía, sino que detiene el desarrollo y perpetúa la

pobreza, pobreza alimentaria, pobreza en educación, pobreza

en salud. Todos conocemos el dato que indica que en México

existen más de cincuenta y tres millones de compatriotas en

condición de pobreza y, por otro lado, la falta de

eficiencia, transparencia y rendición de cuentas en la

administración pública, tiene como resultado una gran

opacidad, estancamiento del desarrollo humano y económico,

impunidad, despilfarro y, por supuesto, corrupción.

¿Qué hacer para revertir esta situación? En la segunda parte

del presente ensayo intentaré plasmar una nueva visión sobre

el papel que deben desempeñar las entidades de fiscalización

superior, cuál debe ser su misión frente a la sociedad, cual

sería, en síntesis, el nuevo paradigma de estas instituciones

públicas.

28


2.- Segunda Parte

2.1. El permanente engaño al pueblo

El caso mexicano sobre rendición de cuentas, transparencia,

información pública y gestión por resultados podría

perfectamente contradecir la paremia conferida a Abraham

Lincoln que reza: “Puedes engañar a todo el mundo algún tiempo, puedes

engañar a algunos todo el tiempo, pero no puedes engañar a todo el mundo todo

el tiempo”, pues en nuestro país, según la percepción popular,

“el gobierno ha engañado a todo el mundo todo el tiempo” habiendo

creado para ello un sistema jurídico que ha dado pie a la

opacidad más extrema y a la corrupción más lacerante, sin que

existan responsables.

2.2. Crítica a algunas disposiciones Constitucionales y otros

ordenamientos

De inicio, puedo asegurar, coincidiendo con muchos autores

expertos en la materia, que ⸗el problema esencial⸗ que afecta al

sistema de rendición de cuentas en México, en los tres

poderes del Estado y en los tres órdenes de gobierno, es sin

duda ⸗el mal diseño institucional⸗ sustentado en la legislación

existente. De manera enunciativa, más no limitativa, haré

algunos señalamientos al respecto para ejemplificar el

problema, partiendo de disposiciones Constitucionales y, si

el espacio me lo permite, lo mismo haré de legislación y/o

reglamentación secundaria federal, estatal y municipal.

29


Quién en su sano juicio puede creer factible que una asamblea

de representantes como lo es la Cámara de Diputados, cuya

actividad fundamental es la función legislativa, pueda

revisar la cuenta pública de la Federación, con toda su

complejidad, en un plazo no mayor de nueve meses, ¿son

legisladores o auditores?, además, ¿sobre qué bases realizan

esa revisión?, todos sabemos que no lo hacen de manera

directa, pues para ello existe la Entidad de Fiscalización

Superior de la Federación, pero además, la citada Cámara

tiene la obligación de evaluar el desempeño de dicha entidad

fiscalizadora. ¿Le quedará tiempo para legislar y para

cumplir con sus responsabilidades constitucionales y legales?

Asimismo, la revisión de dicha cuenta pública, no sólo tiene

que ver con situaciones financieras de ingreso-gasto, sino

que la revisión debe incluir aspectos de eficiencia,

oportunidad, economía, calidad de los recursos económicos y

el cumplimiento de los objetivos de los programas

gubernamentales que hubieren sido objeto de asignación de

recursos y el impacto social y económico alcanzado. Luego

entonces, ante este gran espectro que debe abarcar dicha

revisión de la cuenta pública federal para que los Diputados

puedan cumplir con el mandato constitucional, la pregunta

obligada sería ¿cuáles son los alcances de las facultades de

la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, para

constituirse como una institución capaz de facilitar a la

Diputación la información oportuna, veraz y completa para

30


cumplir su cometido?, y esta pregunta no encuentra una

respuesta fácil, debido principalmente a las limitaciones que

le impone la legislación que rige su funcionamiento

(facultades y competencia) partiendo también desde las

disposiciones Constitucionales y de ahí a las disposiciones

jurídicas secundarias y administrativas complementarias.

Un análisis breve de dichas disposiciones nos permite inferir

que es poco menos que imposible que una entidad pública como

la Auditoria Superior de la Federación (ASF) pueda revisar

los ingresos, los egresos, incluyendo subsidios,

transferencias y donativos, fondos, los gastos fiscales y la

deuda pública; el manejo, la custodia y aplicación de

recursos públicos federales, con excepción de las

participaciones federales, así como la demás información

financiera, contable, patrimonial, presupuestaria y

programática de todas las entidades fiscalizadas (mejor

dicho, fiscalizables) de conformidad con las aludidas

disposiciones aplicables y además, verificar el cumplimiento

de los objetivos de los programas federales y su impacto

social y económico. El tamaño de la tarea y con las

limitantes legales de la ASF hace previsible la imposibilidad

de su cabal cumplimiento.

Observemos algunos aspectos. En primer lugar está el tiempo

que se le otorga a la ASF para realizar esa magna revisión:

poco más de nueve meses, además, dicha revisión la realiza a

31


través de una serie de auditorías que se llevan a cabo de

acuerdo con un programa anual, lo que quiere decir, que no

todas las entidades públicas fiscalizables son auditadas,

sino que éstas son seleccionadas o definidas (a quienes se

auditará) a partir de distintos criterios de orden

cuantitativo y cualitativo, como la propia ASF los denomina,

tales como montos presupuestales y los conceptos que por su

naturaleza y circunstancias coyunturales representan un mayor

riesgo para las finanzas públicas y el logro de los objetivos

de las políticas gubernamentales9(sic). Pero eso sólo es la

punta del iceberg, además está la tremenda circunstancia de

que esas auditorías las realiza a través de informes, los

cuales no son revisados por nadie. Un ejemplo. Tomemos el

caso de cualquier fondo de aportaciones federales a los

Municipios, éstos tienen la obligación de hacer del

conocimiento de las comunidades beneficiadas las obras a

realizar con recursos de la federación, su costo, ubicación,

metas y beneficios esperados, etc. En algunas legislaciones

estatales se establece que dichas obras sean supervisadas por

un comité ciudadano de control y vigilancia a quién se le

entrega la obra terminada. Ahora bien, los Municipios deben

informar, por lo regular, a la Secretaría de Finanzas estatal

de los montos ejercidos y avances. Estas dependencias envían

también informes periódicos de toda índole (contables,

9 Programa Anual de Auditorías. Citado en: http://www.asf.gob.mx/Publication/29_Elaboracion_del_Programa_Anual_de_Auditorias

32


administrativos, presupuestales, de obra, de nómina,

contratos, etc.) al órgano superior de fiscalización del

estado para que la analice y evalúe. A su vez, la Secretaría

de Finanzas envía informes de ello a las dependencias

federales de Hacienda y a la que corresponda el ramo de la

aportación, de donde dichos informes, ya concentrados por las

dependencias federales, se integran a los informes que el

Ejecutivo Federal envía periódicamente a la Cámara de

Diputados y a la ASF, donde ésta última y de acuerdo a los

criterios mencionados, auditará o no para su comprobación y

evaluación. Todo este laberinto de informes realizados bajo

los criterios de cada dependencia federal, estatal y

municipal, los convierte en eventos donde “cada quién hace y

dice lo que quiere”, recordando que sólo estamos intentando

ver la radiografía del aparente sistema de rendición de

cuentas tocante a un fondo de aportación federal, ahora

imaginemos todo el escenario en todo el territorio nacional,

en los tres poderes del Estado y en sus tres órdenes de

gobierno. Es por demás obvio concluir que de tal diseño

institucional, originado en sede legislativa en lo principal

y en sede administrativa lo reglamentario, es imposible

obtener un sistema integral de rendición de cuentas, por lo

que de seguir las cosas como hasta ahora, continuaremos

siendo testigos de una gran opacidad, corrupción e impunidad

en la función pública, con todas sus graves implicaciones.

33


Otro de los grandes equívocos en el diseño institucional se

finca en dos de los principios conforme a los cuales se

ejerce la función de fiscalización de la función pública,

siendo verdaderos absurdos y diametralmente opuestos al

espíritu democrático. Me refiero a los principios de

posterioridad y anualidad, a los que alude el segundo párrafo

del artículo 79 Constitucional. El principio de posterioridad

significa que la ASF cumplirá con sus atribuciones de

fiscalización una vez terminado el ejercicio fiscal que será

materia de su trabajo, previa la presentación de la cuenta

pública que envíe el Presidente de la República a la Cámara

de Diputados, donde este evento (la presentación de la cuenta

pública) se lleva a cabo el día 30 de abril del año siguiente

al del ejercicio que se auditará, fecha a partir de la cual

la ASF relazará su Programa Anual de Auditorías, mismo que

deberá concluir el 20 de abril del año siguiente al de la

presentación de la cuenta pública y a su vez, como ya

mencioné, a partir de ésta última fecha, la Cámara de

Diputados cuenta con poco más de ocho meses para concluir su

revisión (31 de octubre del año siguiente al de la

presentación de la cuenta pública) que hará mediante o a

través del informe de resultados presentado ante ella por la

ASF. Por su parte, el principio de anualidad obliga a que la

función de fiscalización se ajuste sólo al año fiscal en el

que se ejerció el presupuesto, con excepción de los casos de

erogaciones multianuales en inversiones de infraestructura.

34


Una vez concluida dicha revisión y aprobada la cuenta pública

por los Diputados, parecería que fuera enterrada en un

sarcófago sellado, pues no existe disposición jurídica que

permita volver sobre ella, con excepción de los casos

denunciados en investigación o responsabilidades que se

encuentren sub júdice en el ámbito jurisdiccional, pero tampoco

existe disposición que diga lo contrario. La aprobación de la

cuenta pública no debe significar que el uso de los recursos

públicos fue realizado con apego a los principios de

legalidad, eficiencia, economía, calidad, transparencia y sus

objetivos programáticos e impacto social y económico

alcanzados y cumplidos a cabalidad, pues sería equivocado

asumir que de una muestra auditada pueda derivarse la

validación de todo el universo auditable. Además, ⸗lo que es

público debe mantenerse público⸗, de lo contrario, sería tanto

como aceptar que contamos con un procedimiento constitucional

por medio del cual se encubren actos de corrupción al

conferir efectos de convalidación de la información no

revisada ni auditada al acto de aprobación de la cuenta

pública. Eso sería un error. Asimismo, habrá que tener

presente, que la Cámara de Diputados al aprobar la actuación

del Poder Ejecutivo, también lo hace respecto del Poder

Judicial y de sí mismo, ya que el gasto de los tres poderes

está consignado en el mismo presupuesto.

2.3. Alcances de la actuación del Ente de Fiscalización

Superior

35


Es ampliamente conocido el limitado alcance del ente de

fiscalización superior, la Auditoría Superior de la

Federación (ASF), definido y acotado en términos de la

Constitución Federal y su ley reglamentaria la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Su

objeto fundamental lo constituye evaluar los resultados de la

gestión financiera; comprobar si el ejercicio de la Ley de

Ingresos y el Presupuesto de Egresos, ambos de la Federación,

se han ajustado a los criterios señalados en los mismos;

verificar el cumplimiento de los objetivos contendidos en los

programas federales; y determinar las responsabilidades a que

haya lugar y la imposición de multas y sanciones

resarcitorias.

El cumplimiento de dicha revisión concluye con la emisión de

observaciones que son de dos tipos: a) Acciones promovidas,

incluyendo solicitudes de aclaración, pliegos de

observaciones, promociones de intervención de la instancia de

control competente, promociones del ejercicio de la facultad

de comprobación fiscal, promociones de responsabilidad

administrativa sancionatoria, denuncias de hechos y denuncias

de juicio político, cuando del examen que realice la ASF

aparecieran discrepancias entre las cantidades

correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación

a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera

exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los

gastos realizados y b) Recomendaciones para la mejora en el

36


desempeño en los casos de revisión sobre el cumplimiento de

objetivos de los programas federales.

Las acciones promovidas reflejan, como ya mencioné

anteriormente, a un organismo público inquisidor, acusador,

fiscalizador y sancionador y con alcance limitado pues no

puede abarcar todo el universo auditable. Por su parte, las

llamadas recomendaciones para la mejora en el desempeño, al

no ser vinculantes para los entes auditados, son pocas o

nulas las ocasiones en que se toman en cuenta. Más aún, se

puede aseverar que las “recomendaciones” que pudiera emitir

no tendrían mayor alcance que el de señalar que se respetaran

las disposiciones y procedimientos diseñados para un

determinado programa y contendidos en sus manuales o reglas

de operación. Este parco alcance y nulo impacto en la mejora

administrativa, no es de llamar la atención, dado que la

función y el perfil profesional de los auditores está

orientado a la revisión de las acciones gubernamentales bajo

los criterios y procedimientos señalados en la normativa y

disposiciones administrativas que los rigen, por lo que las

“recomendaciones” no pueden ir más allá de la exhortación de

cumplir con el principio de legalidad que es el que rige

fundamentalmente la función pública y no podría ser de otra

manera, pues cualquier recomendación para hacer o actuar en

forma distinta a lo indicado por la normativa y disposiciones

administrativas aplicables, sería tanto como atentar contra

el aludido principio de legalidad.

37


2.4. El nuevo paradigma de los entes de fiscalización

superior

Si bien es cierto que se han logrado avances impulsados por

las más recientes reformas constitucionales y la aprobación

de diversas leyes entre las que destaca la Ley General de

Contabilidad Gubernamental, mediante la cual se pretende,

entre otras cosas, la armonización contable a nivel nacional,

como herramienta fundamental para un eficiente, control,

análisis, fiscalización, evaluación y planeación de las

actividades del Estado, también es cierto que han sido temas

recurrentes tratados por eruditos de la materia, así como

señalados de manera reiterada por la Auditoría Superior de la

Federación entre otros los siguientes: a) Que los mecanismos

diseñados para percibir el impacto positivo en la población

de las intervenciones gubernamentales, como lo es el

Presupuesto basado en resultados y el Sistema de Valuación

del Desempeño, han tendido avances limitados y no han logrado

reflejar certeza en el impacto social o económico de la

población; b) Que no obstante las bondades esperadas de la

implementación y aplicación de la citada Ley General de

Contabilidad Gubernamental, los tiempos establecidos en ella

para el cumplimiento de las etapas definidas, han resultado

insuficientes, con el consiguiente menoscabo de su objetivo

de mejorar el registro de las operaciones y la identificación

del patrimonio público, así como una oportuna y completa

rendición de cuentas; c) La gestión de los recursos federales

38


transferidos a estado y municipios continúan registrando

graves irregularidades e ineficiencias y elevada incidencia y

recurrencia de las observaciones de auditoría; d) Que la

falta de un diseño legal adecuado de los órganos de control

interno les impide cumplir con eficacia su función; e) El

complicado problema de la fragmentación y dispersión

normativa, de instrumentos y mecanismos a nivel federal,

estatal y municipal en materia de trasparencia, evaluación,

información contable, eficiencia y ejercicio del gasto, que

impide contar con un sistema integral de rendición de

cuentas.

Ante todo ello es imperativo repensar las cosas con una

visión de conjunto que nos permita concebir alternativas de

gran impacto que puedan contener vías para una solución

completa, efectiva y posible, es decir, si lo que se quiere

es contar con un Sistema Integral de Rendición de Cuentas a

la altura de un país con vocación democrática, con población

de gran talento y basta riqueza natural, nos obliga a

realizar un esfuerzo orientado al rediseño institucional.

Este gran objetivo, en el caso de México, no parte de cero,

dado que si integrar (sistema integral) significa ordenar y

relacionar entre sí una serie de elementos que nos aseguren

lograr un objetivo propuesto, la experiencia mexicana nos

aporta el conocimiento de esos elementos, el problema que

tenemos es que están dispersos, que no están relacionados

entre sí, pero no los desconocemos. Estos elementos, por

39


nombrar algunos de ellos, son, por ejemplo, los criterios y

prácticas contables aceptados internacionalmente, conocemos

ampliamente las técnicas de diseño de indicadores de gestión

y desempeño, sabemos cómo hacer el diagnóstico de las

necesidades de la población como punto de partida del diseño

y aplicación de programas de intervención gubernamental,

conocemos la forma de implementar programas de mejora

continua de impacto positivo en la función pública, contamos

con tecnología sobre sistemas de información en tiempo real,

se cuenta con un enorme capital humano, etc., etc., lo que

verdaderamente hace falta es una entidad pública sólida,

autónoma que conjunte, aglutine y oriente todos esos

elementos hacia objetivos definidos orientados a la

excelencia de la administración pública y no sólo a la

fiscalización y no sólo a la rendición de cuentas.

Mucho se habló de la desaparición de la Secretaría de la

Función Pública, ahora se habla de la creación de la Comisión

Nacional Anticorrupción, pero considero que el esfuerzo debe

partir de la transformación de la Entidad de Fiscalización

Superior, dada su característica de entidad con autonomía

técnica y de gestión por disposición constitucional y por el

perfil profesional de los funcionarios y servidores públicos

que la integran, hacia una entidad que podría denominarse ⸗

Entidad Superior de Gestión y Control de la Administración Pública Federal⸗,

absorbiendo las funciones y facultades de la Secretaría de la

Función Pública, reforzando su autonomía del Poder

40


Legislativo e integrando algunas de las funciones y

competencias de la pretendida Comisión Nacional

Anticorrupción que se señalan en las iniciativas de ley

presentadas al Congreso.

La función de esta ⸗Entidad Superior de Gestión y Control de la

Administración Pública Federal⸗ no estaría restringida a la

revisión de la cuenta pública como la conocemos en la

actualidad, sino que su desempeño tendría un alcance mucho

mayor en beneficio de la eficiencia y eficacia de la

administración pública en general.

La función administrativa requiere para lograr niveles de

eficiencia y eficacia el monitoreo permanente de todas las

funciones que la integran. En la administración moderna un

Contador o un Auditor, no sólo llevan el registro contable de

las operaciones que se realizan y se fiscalizan, sino que la

especialización de su actividad profesional los lleva a

constituirse en verdaderos asesores de la Dirección

Administrativa de cualquier entidad, sea esta púbica o

privada, participando desde las etapas de planeación,

determinación de objetivos y metas, diseño de políticas que

sirvan como criterios orientadores en la toma de decisiones,

establecimiento de estrategias y cursos alternativos de

acción, control de procesos, sistemas de mejora continua,

evaluación de resultados y retroalimentación e implementación

41


de medidas preventivas o correctivas, siendo asertivo a fin

de lograr eficacia de la manera más eficiente.

Esas funciones deben definir a la nueva ⸗Entidad Superior de

Gestión y Control de la Administración Pública Federal⸗, pero además, su

desempeño no será sobre la función gubernamental pretérita,

dejarán de serle aplicable los aberrantes principios rectores

que rigen actualmente las funciones de la ASF, para

desempeñarse de manera permanente, cotidiana, en el momento

en que se dan los acontecimientos y se genera la información,

el resultado de su actuación deberá reflejarse en tiempo

real, se constituirá como una entidad asesora de primer nivel

para la administración pública en todos sus aspectos,

monitoreando avances de programas, revisando la estadística

para establecer pronósticos, evaluando el desempeño

financiero de los recursos públicos promoviendo su uso

eficiente evitando despilfarros, evaluando el desempeño de

los indicadores de cada programa, tendrá bajo su

responsabilidad el impulso y fortalecimiento del servicio

profesional de carrera y la capacitación continua de los

funcionarios públicos, tendrá a su cargo los perfiles de

puestos y la elaboración de los cuadros ocupacionales,

vigilará la eficiencia en el uso de los insumos de la

administración pública, etc.

Además, será necesario que los actuales órganos de control

interno de cualquier dependencia de los tres Poderes de la

42


Unión formen parte y dependan de esta nueva ⸗Entidad Superior de

Gestión y Control de la Administración Pública Federal⸗ con lo que se

borrará el estigma o desconfianza actual derivada de la

creencia o realidad de que los informes que emiten estas

instancias, siempre son autocomplacientes, dado que el

sentido común indica que nadie actúa en contra de la mano que

le da de comer, además, de esta forma, prosperará de manera

más fácil la estandarización de los procesos y la tan

pretendida armonización contable.

Como se puede apreciar de la propuesta anterior, la

integración de todos estos elementos proporcionará,

consistencia, congruencia, transparencia, certeza y

oportunidad a la información disponible para quienes estén

facultados para la toma de decisiones en la administración

pública, de tal suerte que les permita actuar de manera

oportuna con eficiencia y eficacia en la gestión de los

programas que estén bajo su responsabilidad, garantizando con

ello el mayor impacto de beneficio social y crecimiento

económico y, a la vez, un desempeño administrativo

excepcional de la entidad pública a su cargo, caracterizado

por un trabajo ético y profesional con vocación de servicio a

la comunidad, siendo ésta la vía para recobrar la confianza

en las instituciones públicas y contar por fin con un sistema

nacional de rendición de cuentas en continuo

perfeccionamiento abonando con ello al fortalecimiento de la

vida democrática del país.

43


44


BibliografíaACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL. ANTE LA OMISIÓN DE UNA

AUTORIDAD DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD EN EJERCICIO DE ESE DERECHO, NO ES NECESARIO AGOTAR EL MEDIO DE DEFENSA PREVISTO EN LA LEY RELATIVA Y SU REGLAMENTO ANTES DE ACUDIR AL JUICIO . Tesis aislada en materia Administrativa I. 1o.A. 168 A Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIX, pág. 2627. JUS 168239 (Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa, 11 de junio de 2008).

ACCESO A LA INFORMACIÓN. SU NATURALEZA COMO GARANTÍAS INDIVIDUAL Y SOCIAL. Jurisprudencia Tesis: P./J. 54/2008 Materia Costitucional. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena ÉpocaXXVII, pág. 743 JUS 169574 (Suprema Corte de Justicia de la Nación. Pleno., 12 de mayo de 2008).

ACCESO A LA INFORMACIÓN. SU NATURALEZA COMO GARANTÍAS INDIVIDUAL Y SOCIAL. Jurisprudencia en materia Constitucional P./J. 54/2008. Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, pág. 743. JUS 169574 (Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 12 de mayo de 2008).

Acosta Romero, Miguel. Compendio de Derecho Administrativo. México: Ed. Porrúa, 2001.

Aguilar Villanueva, Luis F. (estudio introductorio y edición). La hechura de las Políticas. Collección Antologías de Política Pública. Segunda Antología. México: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, 2003.

—. Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. Colección Antologías de Políticas Públicas.Tercera Antología. México: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, 1996.

Bardach, Eugene. Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas. México: Porrúa-CIDE, 1998.

Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia. México: Ed. Fondo de Cultura Económica, S.A. de C.V., 1986.

Bonilla Núñez, Samuel. «Derecho de acceso a la información pública. Un derecho en construcción.» diciembre de 2008.

45


http://www.proyectotabano.com.mx/Colaboradores/Sam/daip_en_construccion.pdf.

Bozeman, Barry (Coordinador). La Gestión Púbica. Su situación actual. México: Fondo de Cultura Económica, 1998.

Cabrero Mendoza, Enrique. Políticas Públicas Municipales. Una Agenda en construcción. México: Porrúa-CIDE, 2003.

Cámara Revisora de Senadores Congreso de la Unión. «Legislación sobre acceso a la información.» Dictamen Cámara de Senadores Iniciativa Presiencial de 6 de octubre de 1977. 3 de noviembre de 1977. http://www2.scjn.gob.mx/red/accesoinformacion/UnProcLeg.asp?nIdLey=130&nIdRef=107&nIdPL=5&cTitulo=CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS&cFechaPub=06/12/1977&cCateg=CONSTITUCION&cDescPL=DICTAMEN/REVISORA (último acceso: 14 de mayo de 2013).

Casarín León, Manlio F. La Facultad Reglamentaria. México: Ed. Porrúa, 2003.

Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús (Coordinador General). Leyes y Reglamentos para el cambio democrático en la Administración Pública Federal. Quinta edición. México: Ed. Dirección General de Compilación y Consulta del Órden Jurídico Nacional de la Secretaría de Gobernación con la colaboración del Diario Oficial de la Federación, 2008.

Cejudo, Guillermo M. «La rendición de cuentas de transferencias intergubernamentales. El caso del FAIS.» http://www.rendiciondecuentas.cide.edu/documentos/Cejudo-Rendicion_de_cuentas_en_transferencias_intergubernamentales.pdf. (último acceso: 14 de AGO de 2013).

«Códogo Penal Federal.» http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (último acceso: 19 de enero de 2013).

Compilación de normas y criterios en materia de transparencia, acceso a la información pública y protección de datos personales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Sexta Edición. México: Dirección General de la Coordinación

46


de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Cortede Justicia de la Nación, 2010.

Congreso de la Unión. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Última reforma 26/02/2013. 5 de febrero de 1917. (último acceso: 7de mayo de 2013).

«Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.» http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (último acceso: 22 de enero de 2013).

DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA SUPREMA CORTE INTERPRETÓ ORIGINALMENTE EL ARTÍCULO 6o. CONSTITUCIONAL COMO GARANTÍA DE PARTIDOS POLÍTICOS, AMPLIANDO POSTERIORMENTE ESE CONCEPTO A GARANTÍA INDIVIDUAL Y A OBLIGACIÓN DEL ESTADO A INFORMAR VERAZMENTE. Tesis aislada en materia Constituciónal P. XLV/2000, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, pág. 72 (Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 7 de marzo de 2000).

DERECHO DE PETICIÓN. SU RELACIÓN DE SINERGIA CON EL DERECHO A LA INFORMACIÓN.Jurisprudencia en materia Constitucional. Tesis: I. 4o. A J/95 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXIII,Pág. 2027 (Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, febrero de 2011).

Fernández Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo y Administración Pública. México: Ed. Porrúa, 2011.

Fernández Santillán, José. Filosofía Política de la Democracia. México: Distribuciones Fontamara, S.A., 1997.

GARANTÍAS INDIVIDUALES (Derecho a la información). Tesis: P LXXXIX/96 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Pág. 513. Novena Época. JUS 200111 (Suprema oCorte de Justicia de la Nación. Pleno, 24 de junio de 1996).

García Máynez, Eduardo. Filosofía del Derecho. México: Porrúa, 2007.Hernández Baqueiro, Alberto (Coordinador). Transparencia, rendición de

cuentas y construcción de confianza en la sociedad y el Estado mexicanos. Editado por Instituto Federal de Acceso a la Información Pública IFAI. Centro Mexicano para la Filantropía. México, D.F., 2006. http://www.ifai.org.mx/Publicaciones/.

47


Instituto de Desarrollo Regional, Fundación Universitaria. Guía para la evaluación de políticas públicas. Sevilla, España: IDR, 2000.

Intituto Federal de Acceso a la Información Pública. «Reforma al artículo 6° constitucional que establece el acceso a la información pública como un derecho fundamental de los mexicanos.» junio de 2007. http://inicio.ifai.org.mx/Publicaciones/ModificacionArt6.pdf (último acceso: 15 de mayo de 2013).

Jimenez Friaza, Manuel. «Arcana Imperii.» 3 de enero de 2009. http://www.laopiniondemalaga.es/opinion/2009/01/03/arcana-imperii/227355.html (último acceso: 15 de mayo de 2013).

«Ley de Coordinación Fiscal.» http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (último acceso: 22 de enero de 2013).

«Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.» http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (último acceso: 21 de enero de 2013).

«Ley de Obras y Servicios Relacionados con las Mismas.» http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (último acceso: 20 de enero de 2013).

«Ley de Planeación.» http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (último acceso: 21 de enero de 2013).

«Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas.» http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (último acceso: 20 de enero de 2013).

«Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.» http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (último acceso: 21 de enero de 2013).

«Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.» http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (último acceso: 20 de enero de 2013).

«Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.»

48


http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (último acceso: 20 de enero de 2013).

«Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.» http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (último acceso: 20 de enero de 2013).

«Ley General de Contabilidad Gubernamental.» http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (último acceso: 20 de enero de 2013).

«Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.» http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (último acceso: 20 de enero de 2013).

«Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.» http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm(último acceso: 22 de enero de 2013).

Lizárraga, Daniel. La corrupción azul. El despilfarro en las transiciones presidenciales. México: Ed. Random House Mondadori, S.A. de C.V.,2009.

Locke, John. «Ensayo sobre el gobierno civil.» 24 de agosto de 2009. http://www.bibliocomunidad.com (último acceso: 2013 de mayo de 15).

López Ayllón, Dr. Sergio. Código de buenas prácticas y alternativas para el diseño de leyes de transparencia y acceso a la información pública en México. Editado por IFAI UNAM y CIDE. México, D.F., 2007 http://www.ifai.org.mx/Publicaciones/.

López Ayllón, Sergio (Coordinador). Democracia, Transparencia y Constitución. Editado por UNAM IFAI. México, 2006 http://www.ifai.org.mx/Publicaciones.

López Ayllon, Sergio. El Derecho a la Información. Serie G: Estudios Doctrinales, núm. 85. México: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, S.A. Librero Editor. ISBN: 968-842-001-8, 1984.

López-Ayllón, Sergio. «El derecho a la información como derecho fundamental.» http://www.bibliojuridica.org/libros/1/7/5.pdf (último acceso: 15 de mayo de 2013).

49


Martínez Morales, Rafael I. Derecho Administrativo 1er Curso. Quinta edición. México: Ed. Oxford University Press México, S.A. de C.V., 2009.

Martínez, José. Corrupción de Estado, el peón de la reina. México: Ed. Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, 2004.

Merino, Mauricio (Compilador). Ética pública. México: Siglo XXI Editores, S.A. de C.V., 2010.

Merino, Mauricio, Sergio López Ayllón, y Guillermo Cejudo coords. La Estructura de la Rendición de Cuentas en México. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y el Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2010 http://www.ifai.org.mx.

Moreno Pérez, Salvador. «La fiscalización superior en México. Auditorías al desempeño de la función de desarrollo social.» http://www.google.com.mx/www3.diputados.gob.mx/Fiscalizacion_superior_mexico_docto123.pdf. 2011. (último acceso: 10 de ago de 2013).

Morris, Stephen D. Political Corruption in Mexico. The Impact of Democratization. Boulder, Colorado, U.S.A.: Rienner Publishers, Inc., 2009.

Netzáhuatl Jiménez, Jaime y Chavelas Saldaña, Cecilia (Compiladores). Indicadores de Gestión. Serie Antologías. México: Centrode Servicios Municipales "Heriberto Jara" (CESEM), 2004.

Penagos, Gustavo. Bases jurídico políticas del Derecho Administrativo. México: Ediciones Doctrina y Ley LTDA (Co), 2009.

Pérez López, Miguel. «Gasto Púbico, fiscalización y administraciónde recursos económicos públicos.» http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/CuestionesConstitucionales/22/ard/ard7.pdf. ene-jun de 2010. (último acceso: 10 de ago de 2013).

Poder Ejecutivo. Secretaría de Goberanción. «Decreto que reforma yadiciona los artículos 6°, 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61. 65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.» Diario Oficial de la Federación. 6 de diciembre de 1977. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_086_06dic77_ima.pdf (último acceso: 14 de mayo de 2013).

50


Poder Judicial de la Federación. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Transparencia y Acceso a la Información en el Poder Judicial de la Federación. Serie El Poder Judicial Contemporáneo Núm. 2. México: Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la SCJN, 2006.

«Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2013.» http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (último acceso: 21 de enero de 2013).

Ramirez Pérez, Antero. «La rendición de cuentas a través de la cuenta pública municipal en San Francisco Ozolotepec, período2008-2010.» http://www.unsis.edu.mx/tesis/tesis_digitales_UNSIS/Administracion_publica/La%20rendicion%20de%20cuentas%20a%20traves%20de%20la%20cuenta%20publica%20municipal%20en%20san%20francisco%20oazolotepec.pdf. abr de 2011. (último acceso: 9 de ago de 2013).

Recasens Siches, Luis. Tratado General de Filosofía del Derecho. México: Ed.Porrúa, 1983.

Rezzoagli, Bruno Ariel. Análisis Jurídico, Económico y Político de la Corrupción. México: Eds. Porrúa y Universidad Anahuac, Facultad de Derecho, 2005.

Rodríguez Zepeda, Jesús. Estado y transparencia. Un paseo por la filosofía política, Quinta edición. Editado por IFAI. México, 2008 http://www.ifai.org.mx/.

Scheler, Andreas. ¿Qué es la rendición de cuentas? Editado por Instituto Federal de Acceso a la Información Pública IFAI. Sexta edición. México, D.F., 2008. http://www.ifai.org.mx/Publicaciones/publicaciones.

Sempé Minvielle, Carlos. Técnica Legislativa y Desregulación. México: Ed. Porrúa, 2000.

Serra Rojas, Andres. Ciencia Política. México: Ed. Porrúa, 1985.Suprema Corte de Justicia de la Nación. «Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos. Procesos Legislativos.» Iniciativa de José López Portillo 06 octubre de 1977. 06 de diciembre de 1977.

51


http://www2.scjn.gob.mx/red/accesoinformacion/ (último acceso: 14 de mayo de 2013).

Tena Ramírez, Felipe. Leyes Fundamentales de México 1808-2002. Vigesimotercera Edición; México: Editorial Porría, 2002.

The Compendium of International Legal Instruments on Corruption. United Nations, Office on Drug and Crime. Vienna: Ed UN Office on Drug and Crime, 2003.

Ugalde, Luis Carlos. «La Rendición de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales.» http://www.asf.gob.mx/uploads/63_serie_de_rendicion_de_cuentas/rc4.pdf. 5 de mar de 2003. (último acceso: 8 de ago de 2013).

52

XIII Certamen Nacional de Ensayo Sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas Rendición de...

Documents

Transcript of XIII Certamen Nacional de Ensayo Sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas Rendición de...