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Rendición de Cuentas a Través de la Ley de Acceso a la Información Pública en Chile (2011)
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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA RENDICIÓN DE CUENTAS A TRAVÉS DE LA LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN CHILE TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIATURA EN CIENCIA POLÍTICA AUTOR: DANIEL FIGUEROA CONTRERAS PROFESOR GUÍA: ALFREDO REHREN SANTIAGO DE CHILE 2011
Transcript of Rendición de Cuentas a Través de la Ley de Acceso a la Información Pública en Chile (2011)
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE
INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
RENDICIÓN DE CUENTAS A TRAVÉS DE LA LEY DE
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN CHILE
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE
LICENCIATURA EN CIENCIA POLÍTICA
AUTOR:
DANIEL FIGUEROA CONTRERAS
PROFESOR GUÍA:
ALFREDO REHREN
SANTIAGO DE CHILE
2011
2
“Cuanto más importa a los pueblos el conocer la conducta de los que gobiernan, otro tanto
más importa a éstos últimos el conocer los verdaderos deseos de los primeros”
(Jeremy Benthan)
3
ÍNDICE
Introducción ............................................................................................................... 6
1. Antecedentes y Marco Conceptual ...................................................................... 8
1.1 Acceso a la información pública en el régimen internacional ................................................ 9
1.2 Acceso a la información pública en Chile ............................................................................ 10
1.3 Conceptos básicos del Acceso a la información pública ...................................................... 13
1.4 Estudios sobre el Acceso a la información pública en Chile ................................................ 14
1.4.1 Obstáculos a la demanda de información pública bajo la LAIP ........................... 14
1.4.2 Análisis de la demanda de información pública bajo la LAIP .............................. 19
1.5 La demanda de información económica bajo la ley de acceso Mexicana ............................ 21
1.6 Acceso a la información pública y Rendición de cuentas .................................................... 23
1.6.1 Rendición de cuentas y su impacto en las instituciones públicas ........................ 26
1.7 Rendición de cuentas a través de las solicitudes de información pública en Chile .............. 28
1.7.1 La LAIP en la teoría de rendición de cuentas ...................................................... 28
1.7.2 Marco de análisis de la demanda y su uso para rendir cuentas ............................ 30
2. Metodología de la Investigación ........................................................................ 32
2.1 Objetivo general ............................................................................................................... 33
2.2 Objetivos específicos ........................................................................................................ 33
2.3 Hipótesis ........................................................................................................................... 34
2.4 Metodología ...................................................................................................................... 34
2.5 Diseño del estudio exploratorio ........................................................................................ 34
2.5.1 Recolección de información cualitativa ................................................................ 35
2.6 Diseño del instrumento cuantitativo ................................................................................. 36
2.6.1 Comparación de solicitudes por período ............................................................... 37
2.6.1.1 Comportamiento de cada categoría entre períodos ................................ 39
2.6.1.2 Comportamiento entre categorías por período ..................................... 40
4
2.6.2 Comparación de solicitudes según institución de respuesta ................................. 41
2.6.3 Relación entre la información solicitada para rendir cuentas y lugar de
respuesta ................................................................................................................ 42
3. Resultados del estudio exploratorio .................................................................. 44
3.1 Principales dificultades ..................................................................................................... 45
3.1.1 Instituciones que no respondieron ......................................................................... 45
3.1.2 Instituciones que respondieron en forma inadecuada ........................................... 47
3.1.3 Ausencia de formulario de solicitud de información pública ............................... 49
3.2 Descripción total de instituciones seleccionadas .............................................................. 49
3.3 Número final de información por categorías ................................................................... 50
4. Análisis de resultados ......................................................................................... 52
4.1 Tipo de información para rendir cuentas .......................................................................... 54
4.1.1 Información para Fiscalizar une entidad pública .................................................. 54
4.1.2 Información para Evaluar una entidad pública ..................................................... 56
4.1.3 Información para Saber sobre una entidad pública ............................................... 57
4.2 Demanda de información para rendir cuentas en el período entre abril de 2009 a marzo
de 2011 .......................................................................................................................... 58
4.2.1 Comparación de la demanda de información para rendir cuentas entre
períodos .............................................................................................................. 58
4.2.1.1 Solicitudes directamente respondidas observadas en los tres
períodos ................................................................................................ 59
4.2.1.2 Solicitudes que pasaron al Consejo de la Transparencia en lo
períodos ................................................................................................ 63
4.2.2 Comparación de la demanda por categoría ........................................................... 67
4.3 Demanda de información para rendir cuentas según el lugar de respuesta ......................... 69
4.3.1 Información para fiscalizar y diferencias entre usuarios de la ley ....................... 69
5
4.3.2 ¿Es independientes el tipo de información para rendir cuentas del lugar de
respuesta? ....................................................................................................................... 72
4.4 Información que no aplica ................................................................................................... 75
4. Conclusiones y recomendaciones ...................................................................... 78
Bibliografía ............................................................................................................... 85
Anexos ....................................................................................................................... 88
6
Introducción
La nueva Ley de Acceso a la Información Pública (ley número 20.285) vigente en Chile
desde el año 2009, es un importante avance en el reforzamiento y complemento de la democracia
representativa de ese país, ya que permite una fiscalización más informada y directa por parte de
los ciudadanos del gobierno y su administración.
Durante el corto período de funcionamiento de la ley, los estudios existentes sobre el uso
ciudadano se han centrado en cuatro aspectos: respeto a los derechos humanos y libertad de
expresión; sobre análisis de usuarios potenciales y privados del Consejo para la Transparencia
(institución creada a raíz de la ley); el nivel de respuesta de las diferentes instituciones a los pedidos
de información; finalmente, algunos estudios han trabajo la ley como una herramienta de
fiscalización ciudadana desde un análisis de casos emblemáticos. No obstante, hay un aspecto
importante que todavía no se ha tratado en relación al uso ciudadano de la ley y su calidad de
instrumento fiscalizador. Para esto, es central generar un análisis centrado en la demanda de
información pública bajo la ley.
En el año 2011 dos estudios han tratado el tema de la demanda, pero todavía en forma
paralela al proceso de rendición de cuentas de la sociedad civil. Es por ello que surge la motivación
de hacer una investigación que dé una respuesta a las siguientes preguntas: ¿Qué tipo de
información demandada por los ciudadanos mediante le ley 20.285, está vinculada al proceso de
rendición de cuentas de una institución pública? , ¿cuánta información de este tipo ha sido
demandada por la ciudadanía en Chile entre abril del 2009 y marzo del 2011 a través de la misma
ley? y finalmente, ¿la ley efectivamente permite a los ciudadanos rendir cuentas a sus instituciones
públicas?
La Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) establece el “Principio de no
Discriminación”1, por el cual en Chile todo ciudadano puede solicitar información en conformidad
con lo establecido en la ley. Este nuevo marco legal entonces, faculta a todo ciudadano de nuevas
herramientas para ampliar y hacer efectivo su derecho de velar por la probidad de los asuntos
públicos; un derecho y deber cívico fundamental dentro de un Estado Democrático. Por esto es
importante conocer las características del proceso de rendición de cuentas a través de la demanda de
información.
El presente estudio tiene el objetivo generar una descripción de la información demandada
bajo transparencia pasiva2 haciendo hincapié específicamente, en su uso para la rendición de
cuentas (accountability). Esto para contribuir a mejorar el conocimiento de la implementación de la
1 En el Artículo 11 de la Ley 20.85 en Chile se define. El Principio de la no discriminación, de acuerdo al que los órganos
de la administración del Estado deberán entregar información a todas las personas que lo soliciten, en igualdad de
condiciones, sin hacer distinciones arbitrarias y sin exigir expresión de causa o motivo para la solicitud (Artículo 11, Ley
20.285). 2 Mediante solicitudes de información como lo establece la ley.
7
ley bajo su modalidad pasiva y sus efectos prácticos a favor de mayor participación de la
ciudadanía en los asuntos públicos.
En el primer capítulo, el lector encontrará los antecedentes de la evolución de la Ley
20.285, así como referencias sobre otros estudios sobre su implementación. También diferentes
teorías que sustentan que la transparencia y rendición de cuentas son requisitos indispensables para
elevar la calidad de la democracia. Finalmente, se encontrarán definiciones de conceptos y
categorías que se utilizaran en el estudio.
El capítulo II detalla la metodología utilizada en esta investigación, la cual se divide en tres
etapas: a) la definición de los objetivos y la hipótesis del estudio; b) La explicación del diseño
exploratorio y de recolección de datos; y c) el diseño de un instrumento cuantitativo. Debido a que
este estudio analiza la transparencia y la rendición de cuentas bajo la LAIP, se realizaron solicitudes
a más de 100 instituciones públicas con el fin de conocer que información se les había demandado
en esos organismos entre abril del 2009 y marzo del 2011.
El capítulo III da cuenta de una síntesis de todos los problemas que existieron para solicitar
esta información, pero principalmente, se define la muestra total de instituciones que entregaron la
información de sus solicitudes.
Posteriormente, luego de la clasificación de las solicitudes en tres categorías se aplicó un
estudio cuantitativo para cuantificar la cantidad de información para rendir cuentas solicitada en el
período establecido. Este último fue dividido en tres para ver la movilidad de la cantidad de
información por categoría a lo largo de la vigencia de la ley.
En el capítulo IV se presentan los resultados de la investigación cuantitativa. Acá se
compara la evolución y el comportamiento de la demanda de información pública por período y por
las categorías establecidas; además se retoman los elementos cualitativos así como los supuestos
planteados en la hipótesis, sobre la relación entre la demanda de información pública y el proceso
de rendición de cuentas.
Finalmente, lo anterior permitirá elaborar conclusiones y propuestas de corrección de la
modalidad de transparencia pasiva que establece la ley, y evaluar su utilidad domo una herramienta
que genere una ciudadanía más informada, más participativa del espacio público, y sobre todo, que
permita fiscalizar a sus instituciones públicas.
8
CAPÍTULO I
ANTECEDENTES Y MARCO
CONCEPTUAL
9
1. Antecedentes y marco conceptual
1.1 Acceso a la información pública en el régimen internacional
Una de las primeras referencias al acceso a la información pública se dio en el marco de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (1948). En específico, el
artículo 19 dice que:
“Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho
incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir
informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por
cualquier medio de expresión”.
Años después, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos también garantiza el
derecho de opinión, asociándola también con la libertad de expresión.
En el año 1993 se estableció la Relatoría Especial de las Naciones Unidas para la Libertad
de Opinión y Expresión. Los diversos informes de esta instancia han contribuido a precisar la
discusión sobre la información pública. En estos se planteó que el acceso a la información pública
es una obligación de los Estados y es un deber que debe asegurar. En noviembre del 1999, los tres
mandatos especiales sobre la libertad de expresión, el Relator Especial de la ONU para la Libertad
de Opinión y Expresión, el Representante de la Organización para la Seguridad y la Cooperación
en Europa (OSCE) sobre la Libertad de los Medios de Comunicación Social y el Relator Especial
de la OEA sobre la Libertad de Expresión, se reunieron por primera vez bajo los auspicios de la
ONG de derechos humanos. En su Declaración Conjunta del 2004, se explayaron más sobre el
derecho a la información argumentando que el derecho es “un derecho humano fundamental que
debe darse vigencia a nivel nacional mediante legislación integral (por ejemplo, leyes sobre la
libertad de información) en base al principio de transparencia máxima, estableciendo la suposición
de que toda información está accesible, con sujeción a un sistema escueto de excepciones” (Mendel,
2009:11).
En el caso latinoamericano, la OEA ha sido el organismo que se ha pronunciado sobre el
acceso a la información pública. La Convención Americana sobre los Derechos Humanos defiende
la libertad de expresión; luego en 1994 se amplió esta concepción hacia el acceso a la información
con la Declaración de Chapultepec3.
Otra instancia importante de la OEA es la Relatoría Especial de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos. A lo largo de sus informes, se ha precisado qué es el acceso a la
información pública y se ha establecido como un derecho de los ciudadanos y, a la vez, como una
obligación de los Estados. “En octubre del 2000, en un adelanto importante, la Comisión aprobó la
3 Página oficial donde se puede leer la declaración: http://www.declaraciondechapultepec.org/
10
Declaración Interamericana de Principios sobre la Libertad de Expresión, que es el documento
oficial más completo hasta la fecha sobre la libertad de expresión en el sistema interamericano”
(Mendel, 2009:12).
Finalmente, se puede destacar que en junio de 2009, la Asamblea General de la OEA
encomendó al Departamento de Derecho Internacional la elaboración de un proyecto de Ley
Modelo sobre Acceso a la Información, con la participación de órganos, agencias y entidades de la
OEA, Estados miembros y organizaciones de la sociedad civil, con miras a proporcionar el marco
jurídico necesario para garantizar la participación ciudadana en un sistema democrático, el
fortalecimiento de la rendición de cuentas, la confianza en las instituciones gubernamentales y
garantizar los derechos humanos. Se le encargó a un grupo de expertos realizar estos documentos, y
el abril del 2010 se lanzó la ley modelo y la guía de implementación.
Lo más importante de este ejercicio realizado por la OEA y por los otros acuerdos
anteriores, es que la definición de acceso a la información pública en Latinoamérica es considerada
una herramienta crítica para la participación democrática, el control del funcionamiento del Estado
y la gestión pública, y el control de la corrupción (Relatoría Especial para la Libertad de Expresión
OEA, 2009:2).
1.2 Acceso a la información pública en Chile
La ley de acceso a la información pública en Chile lleva un año y medio de vigencia, pero
su historia es bastante larga. Al menos, se puede señalar algunos grandes hitos: los escándalos de
corrupción, la ley de probidad de 1999, el caso Claude Reyes y otros vs. Chile y la promulgación de
la ley en el último año del gobierno de la presidenta Michelle Bachelet.
A comienzos de los 90’s, la probidad y la transparencia no estuvieron en la agenda política.
No obstante, al final del gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994), salió a la luz pública un caso de
corrupción relacionada con CODELCO (Corporación del Cobre): el fraude realizado por Juan
Pablo Dávila. “Este caso encendió las alarmas sobre la falta de controles en el manejo de los fondos
públicos e instaló en la agenda política el debate sobre la probidad pública y reforma del Estado por
primera vez desde la vuelta a la democracia” (Muñoz, 2008:116).
En el segundo gobierno de la Concertación encabezado por Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-
2000), se comenzó a discutir abiertamente de este tema. En específico, el 5 de abril de 1994 Frei
Ruiz-Tagle constituyó la Comisión Nacional de Ética Pública. Esto se produce porque se asume la
existencia de corrupción en la administración pública, definiendo a ésta como el abuso del agente
público “de su cargo con un fin privado, que puede ser monetario o de otra naturaleza” (Informe de
la Comisión de Ética Pública, 1996:203). Esta instancia propuso 41 medidas para mejorar la
transparencia en el Estado. De estas medidas, dos se refieren al acceso a la información pública: la
creación de una ley de acceso a la información pública y la difusión obligatoria de memorias
públicas de los organismos públicos. Sobre la primera no hubo grandes acciones, más bien se
11
sugirieron lineamientos generales, no se planteó como un derecho sino como una medida de
reforma al sector público. Sólo se mencionó que el beneficio de esta legislación “fortalecer [ía] el
insustituible rol de los medios de comunicación social relativo a la difusión y al escrutinio de la
actividad de los poderes del Estado” (Informe de la Comisión de Ética Pública, 1996:246). Para la
segunda medida sucedió algo parecido, sólo destacó la necesidad que esa información debe estar
presente con cierta periodicidad y debe ser entendible para todo público. Dentro de los logros de
esta comisión está la creación del portal Chilecompra (implementado formalmente el año 2003), la
tipificación de nuevos delitos relacionados con la corrupción –tráfico de influencias y uso de
información privilegiada-, la creación del Consejo de Alta Dirección Pública y la ley nº 19.653
sobre probidad administrativa aplicable a los órganos de la administración del Estado (o Ley de
Probidad); ley que consagró el derecho a acceder a cualquiera a la información de la administración
pública. A pesar de los avances, la visión de las autoridades en relación al tema de la corrupción y
la transparencia, seguía siendo autocomplaciente4.
El tercer gobierno es el de Ricardo Lagos (2000-2006), en donde se detectó que la Ley de
Probidad de 1999 resultó ineficaz para garantizar la transparencia de la información. Principalmente
por dos razones: por una parte, los procedimientos no eran suficientemente explícitos y precisos –la
experiencia internacional ha demostrado, por lo demás, que el acceso a información difícilmente se
logra sin una ley especial- y, por otra, el Ejecutivo dictó en 2001 el Decreto Supremo N° 26 que
autorizaba a las entidades administrativas a dictar criterios de reserva de forma autónoma y
discrecional. Este decreto estuvo vigente hasta el año 2005 cuando se aprobó la reforma
constitucional al artículo 8, el cual señala que:
“Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y
los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá
establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido
cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de
la Nación o el interés nacional”5.
Bajo este contexto, el gobierno de Lagos estuvo marcado por varios hechos de corrupción –
como el Caso Coimas, MOP-Gate y Sobresueldos6- lo que abrió las posibilidades de acuerdo con la
Unión Demócrata Independiente (UDI), para plantear una serie de reformas y de políticas
anticorrupción. Así fue como se creó en el 2003 la Comisión para el Fortalecimiento de la
Transparencia y la Probidad Pública, comisión que propuso 49 reformas. Sin embargo, este
ambiente no fue favorable a la agenda de probidad. Los proyectos de ley enviados fueron
modificados a tal punto que se despacharon leyes ineficaces. Un ejemplo ilustrativo de esta
situación es la ley de gasto electoral y de financiamiento de la política, la cual fijó límites al gasto
4 Las autoridades y líderes políticos veían a Chile como un país libre de corrupción, sustentados en rankings de
percepción de la corrupción que no siempre recogen las prácticas de corrupción menos obvias que el soborno, tales como
conflicto de intereses, uso de información privilegiada, negociaciones incompatibles y financiamiento de campañas
políticas con el fin de obtener favores políticos (Muñoz, 2008:118). 5 Constitución Política de la República de Chile. Disponible en:
http://www.gobiernodechile.cl/viewEstado.aspx?idArticulo=22481 (Sitio online visitado el día 20 de febrero del 2011 ) 6 Para más detalles ver: http://www.emol.com/noticias/nacional/detalle/detallenoticias.asp?idnoticia=101656 (sitio online
visitado el día 20 de febrero del 2011).
12
tan altos como los montos usados en la elección anterior, la más cara de la historia, y no estableció
sanciones frente a su incumplimiento” (Muñoz, 2008:119). En el caso del acceso a la información
pública se promulgó la Ley Nº 19.880 de Procedimiento Administrativo de los Órganos del Estado,
que contiene algunos preceptos referidos a la publicidad de los actos administrativos y al derecho de
las personas a acceder a ellos. Casi al final de su período, en el año 2005, los Senadores Hernán
Larraín y Jaime Gazmuri presentaron una moción para modificar la Ley Orgánica Constitucional
sobre Bases Generales de la Administración del Estado para garantizar el acceso a información
pública7. Allí se fundamentaba su necesidad en la ineficacia de las normas vigentes
8.
Antes de abordar el período de la Presidenta Bachelet, es primordial hablar del caso Claude
Reyes vs. Chile de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). En 1998 un grupo de
organizaciones sociales y medioambientales pidieron al Comité de Inversiones Extranjeras
(CIE) información sobre el Proyecto Río Cóndor de la forestal estadounidense Trillum.
Dicho proyecto, a grandes rasgos, pretendía explotar 250 mil hectáreas de bosque de Lenga
en Magallanes. En Chile varias organizaciones sociales, destacando entre ellas, la
Fundación Terram, iniciaron acciones legales sin ningún resultado. Ese mismo año se
presentan los antecedentes a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, donde en
el año 2005 la CIDH comienza el juicio contra el Estado de Chile. La importancia de este
juicio es que “por primera vez un tribunal internacional reconoce el carácter fundamental de dicho
derecho [el de acceso a la información pública] en su doble vertiente, como derecho individual de
toda persona descrito en la palabra “buscar” y como obligación positiva del Estado para garantizar
el derecho a “recibir” la información solicitada (Relatoría especial para la libertas de expresión,
2007:31). En concreto, los “denunciantes” y la Corte establecieron que el Estado chileno violó el
artículo 13 y 259 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Fue durante el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet (2006-2010) se asumió los
costos del hecho anterior y los costos de un nuevo un escándalo de corrupción estatal de
proporciones: el Caso Chiledeportes10
. A propósito de este contexto, durante su mandato se formó
una Comisión de Ética11
y se aprobó en el 2008 la Ley Acceso a la información Pública ley 20.283
2008 (aunque entró en vigencia el 2009).
Como se puede observar, las acciones y cambios en Chile se dan según la visibilidad de los
escándalos relacionados con la falta de transparencia en la administración pública. No obstante, en
casi todas las discusiones anteriores el acceso a la información pública era un problema ligado a la
gestión y a la teoría de la modernización del Estado. Luego del caso Claude Reyes vs. Chile se
tomó cuenta que el acceso a la información pública tiene relación con la libertad de expresión, la
7 Boletín Nº 3773-06
8 En la fundamentación del proyecto se señala que “a pesar de los esfuerzos legislativos, en la práctica estos principios de
transparencia y de acceso a la información pública, se encuentran seriamente limitados, llegando a convertir estas leyes en
letra muerta” 9 Libertad de pensamiento y expresión, y derecho a la protección judicial; respectivamente.
10 “Chiledeportes, la repartición pública creada con el propósito de apoyar a los deportistas nacionales, reveló ser un
centro de desviación de recursos hacia campañas políticas” (Muñoz, 2008). 11
Ver: http://www.chiletransparente.cl/doc/InformeFinal06.pdf (sitio online visitado 22 de febrero del 2011).
13
calidad de un Estado democrático y es parte del régimen de Derechos Humanos que el Estado
chileno se ha comprometido a cumplir hace bastante tiempo. Es por estas razones que la
promulgación de la ley 20.285 de Acceso a la información Pública debe ser considerada como un
gran avance para la democracia en Chile.
Finalmente, Chile ya tiene una ley específica sobre el acceso a la información pública
donde establece que:
“El principio de transparencia de la función pública consiste en respetar y cautelar la
publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la
Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier
persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que al efecto
establezca la ley”12
Además de este principio general, la ley establece que toda persona tiene el derecho a
solicitar y a recibir información; dando al acceso a la información pública carácter de derecho,
donde cada ciudadano puede acceder “a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas,
expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público,
cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo excepciones legales que establece la
ley”13
.
1.3 Conceptos básicos del acceso a la información pública
El Estado moderno democrático comienza a funcionar con principios de publicidad, donde
la ciudadanía puede juzgar las acciones estatales. En este nuevo contexto, las leyes de acceso a la
información pública son centrales ya que permiten regular este principio de publicidad y en donde
“el secreto es admisible cuando garantiza un interés protegido por la Constitución sin afectar otros
intereses igualmente garantizados (o por lo menos es necesario hacer una comparación de
intereses)” (Bobbio, 1996:306). En específico, “una ley de acceso a la información es una ley que
otorga a los ciudadanos (a los residentes o partes interesadas) el derecho a conseguir información
bajo el resguardo del gobierno, sin la necesidad de demostrar interés legal” (Ackerman y Sandoval,
2008:20). Dentro de los principios que sustentan, en general, estas leyes se pueden mencionar los
siguientes:
a. “Máxima divulgación.: La legislación de libertad de información debería ser guiada por el
principio de máxima divulgación.
b. Obligación de publicar: Los órganos públicos deberían estar sujetos a una obligación de
publicar información clave.
12
Artículo 4 de la Ley nº 20.285. 13
Artículo 10 de la Ley nº 20.285.
14
c. Promoción del gobierno abierto: Los órganos públicos deben promover activamente el
gobierno abierto.
d. Ámbito limitado de excepciones: Las excepciones deberían estar clara y estrechamente
fijadas y sujetas a estrictos test de daño y de interés público.
e. Procesos para facilitar el acceso: Las solicitudes de información deberían ser procesadas
rápida y correctamente y debería estar disponible independiente de los rechazos.
f. Costos: No debe desalentar a los individuos de efectuar solicitudes de información en razón
de costos excesivos.
g. Audiencias públicas: Las reuniones y/o audiencias de los órganos públicos deberían ser
abiertas al público.
h. La revelación sienta precedentes: Las leyes que son inconsistentes con el principio de
máxima divulgación deberían ser enmendadas o derogadas.
i. Protección a denunciantes: Los individuos que dan a conocer información sobre las malas
prácticas deben ser objeto de protección” (Article 19, 2000 en Tello, 2008:14-15).
Estos principios pretenden que toda la información pública esté disponible. En la ley
modelo de la OEA se estipula que información pública debe estar mayoritariamente en internet; sin
embargo, esto es complicado ya que hay diversas dificultades para tener toda la información online.
De ahí las leyes de acceso a la información pública delimita los siguientes conceptos: la
transparencia activa y la transparencia pasiva.
En cuanto a la transparencia activa, en Chile se establece que una lista de temas de
información pública que todos los sitios web de las instituciones estatales deben tener; como el
organigrama, las leyes, los subsidios o las actas. En cambio, en ese país la transparencia pasiva (o
reactiva) es aquella que se entrega sólo por una solicitud o petición ciudadana. En la ley chilena esto
contempla los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus
fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los
procedimientos que se utilicen para su dictación. Son públicos, salvo las excepciones que establecen
esta ley y las previstas en otras leyes de quórum calificado (Sousa, 2009:17).
En términos generales, la transparencia pasiva se relaciona directamente con las causales de
secreto y el reclamo de la negación de información. El primer tipo de relación se da porque las leyes
de acceso a la información pública definen qué información no se debe publicar ni darla frente a
una solicitud de información. “Las excepciones típicas incluyen la protección de la seguridad
nacional, la privacidad personal, la seguridad pública, secretos comerciales y deliberaciones
internas” (Ackerman y Sandoval, 2008:26). Sin embargo, y sumando la segunda relación entre
transparencia pasiva y reclamo por negación de información, ha habido dificultades para aplicar
estas causales de secreto, dando origen a conflictos entre solicitante y las razones que usa el Estado
para negar la información. De ahí que se recomienda, al momento de diseño de la ley, establecer un
organismo imparcial que medie entre los ciudadanos y el Estado frente a estas negativas. Cabe
señalar que no todas las leyes de acceso a la información contemplan esta instancia, de hecho “en
los Estados Unidos y en Sudáfrica, por ejemplo, las personas deben ir directamente a la Corte
Suprema o a la Corte Federal para apelar una decisión negativa. Esto puede servir como un
obstáculo para que el solicitante exija su derecho a la información” (Chile Transparente, 2008:21).
15
Se recomienda que el órgano garante tenga cierta autonomía, especialmente constitucional, aunque
también debe superar las dificultades presupuestarias.
Dentro de las solicitudes de información, también es de suma importancia la protección de
los datos personales. Acá se protegen los datos personales que podrían contener las solicitudes de
información: nombres, número de identidad, domicilio, etc. Se considera que “hay un doble
propósito en la protección de la intimidad. Por una parte, se trata de asegurar la libertad individual,
que podría verse coartada o limitada por la censura pública, también por el uso político de
información confidencial, por los recursos de presión que ésta ofrece. Por otra parte, se trata de
resguardar la dignidad personal: impedir la humillación y la vergüenza a la que cualquiera podría
verse expuesto si se hiciese pública toda su vida privada” (Escalante, 2008:35). Así, además de la
calidad de la respuesta a las solicitudes de información, se exige el respeto a la privacidad.
Finalmente, tal como otras leyes de acceso a la información pública, la ley chilena
contempla y regula la información pública que deben tener todos los servicios del Estado en sus
páginas web. Esta información es la siguiente:
a. Estructura orgánica de la institución pública
b. Facultades, funciones y atribuciones del servicio y de sus unidades
c. Marco normativo que rige la institución pública
d. Planta de personal, a contrata y a honorarios, con las correspondientes remuneraciones.
e. Contrataciones y transferencias
f. Historial de transferencia de fondos públicos
g. Actos y resoluciones que tengan efectos sobre terceros
h. Trámites y requisitos que deben cumplir el interesado para tener acceso a los servicios que
preste la institución
i. El diseño, montos asignados y criterio de acceso a los subsidios
j. Mecanismos de participación ciudadanas
k. Información presupuestaria y resultados de auditoría14
Ahora, la exigencia de la transparencia activa y pasiva en Chile se implementó en base a un
link único que tendría cada servicio, denominado banner “Gobierno Transparente”15
. Acá se
concentran todos los datos pedidos por la ley. Se creó también un portal que reúne varios banner de
Gobierno Transparente en una sola página web: www.gobiernotransparentechile.cl . Otra fuente es
la página web del Comisión de Probidad y Transparencia (dependiente del Ministerio Secretaría
General de la Presidencia), ha sido también un recurso usado por los usuarios a la hora de buscar
información pública.
14
Artículo nº 7 de la Ley nº 20.285 de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la
Administración del Estado. 15
En específico, se determinó esta decisión el 30 de abril del 2008 a través del Oficio Circular N° 555 del Ministerio del
Interior, Hacienda y Secretaría General de la Presidencia. Para más información, ver:
http://www.leydetransparencia.cl/documentos/reglamentos_instructivos_circulares_oficios/oficio_circular_n555_min_del
_interior_hacienda_y_sec._gral_de_la_presidencia_30-04-2008.pdf (Sitio online visitado el día 19 de febrero del 2011).
16
1.4 Estudios sobre acceso de la información pública en Chile
Más allá del trabajo realizado por las comisiones formadas por el gobierno, las cuales se
mencionaron anteriormente, ha existido diversas reflexiones en torno al acceso a la información
pública. Es necesario mencionar que fue desde la sociedad civil que se impulsó una gran reflexión
en torno al acceso a la información pública.
Las primeras referencias que se pueden citar son las que aparecen en las reflexiones sobre la
reforma al Estado chileno y al combate de la corrupción. En forma paralela los principales centros
de DD.HH. han vislumbrado este problema, relacionándolo principalmente con la defensa del
principio de libertad de expresión16
.
Por otro lado, el acceso a la información pública se ha analizado a través de los fallos
judiciales y las consecuencias de las primeras reformas a las leyes realizadas por los gobiernos de la
Concertación. A medida que los escándalos de corrupción salían a la luz, varias ONG’s chilenas
instalaron el tema en la sociedad y han participado en la elaboración final de la Ley de
Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado
(su siglas LAIP) n° 20.285. Además de dar variados conceptos y resaltar la importancia de esta ley,
las ONG’s17
destacaron la importancia de un organismo independiente que sería el Consejo para la
Transparencia.
Para los fines de esta investigación, se consideró pertinente dividir los diversos estudios que
han surgido a propósito de la LAIP en dos grupos: 1) estudios sobre las barreras y dificultades en la
demanda la información pública bajo la ley; y 2) otros que analizan la demanda más allá de los
problemas de acceso. En los dos apartados siguientes se describirán los estudios más relevantes de
cada grupo.
1.4.1 Obstáculos frente a la demanda de información pública bajo la LAIP
Dado que es una ley bastante nueva, diversos estudios han evaluado recientemente su
implementación como los diversos problemas que enfrentan o podrían enfrentar los usuarios de la
ley a la hora de buscar o solicitar o información pública.
16
En el Informe de Derechos Humanos del 2003 se dijo que “algunas investigaciones han dado cuenta de lo arraigada
que se encuentra en la institucionalidad chilena la cultura del secreto o reserva en el actuar. Hasta 2001, se encontraba
plenamente vigente la Ley sobre Abusos de Publicidad, dictada en 1967, la que contemplaba una norma que permitía a los
jueces decretar, en cualquier investigación que llevaran y en cualquier estado de la causa, prohibición de informar a los
periodistas, los que se exponían a una pena de reclusión (de 61 días) en caso de no respetar esta orden, la que fue utilizada
en muchas ocasiones en procesos de gran interés público” (CDH-UDP, 2003:226).
17
Fundación Pro Acceso y Chile Transparente.
17
Uno de los análisis más importantes sobre la implementación de la ley fue el realizado por
Daniel Sousa el 200918
. Él analizó las adecuaciones que operan a nivel de Gobierno Central a partir
de la entrada en vigor de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la
Información de la Administración del Estado” (Sousa, 2009:27)19
. Un aspecto central del estudio
sobre la ley fue que determinó la existencia de serios problemas con la información reservada y el
derecho a terceros. A propósito de estos problemas el autor argumenta que “aún no se puede
hablar de absoluta transparencia puesto que existen vacíos legales que dificultan la toma de
decisiones en los temas de derecho de terceros y las causales de reserva, además, las ambigüedades
tanto de la LAIP como de su Reglamento originan a que se tomen interpretaciones discrecionales en
el gobierno que apuntan a no entregar la información solicitada” (Sousa, 2009:97).
Respecto a las barreras que pueden enfrentar los usuarios al demandar información bajo la
ley, diversas organizaciones de la sociedad civil han trabajado el tema de distintas perspectivas;
desde la disposición de las instituciones a entregar información y la instrucción de los usuarios,
hasta estudios de caso centrados en los problemas prácticos para demandar información. A
continuación se mencionan estas organizaciones y sus estudios más relevantes.
La Fundación Pro Acceso realizó un estudio basado en un ejercicio que permitiera mostrar
el nivel de accesibilidad y transparencia respecto del contenido de las peticiones de información
efectuadas por los ciudadanos, y las respuestas entregadas, mediante la formulación de solicitudes
de información a una muestra de 20 entidades públicas representativas de las distintas funciones
públicas estatales. En específico, se trató de responder a la pregunta ¿cuán dispuestas están las
entidades públicas a entregar la información sobre demanda de información pública de los
ciudadanos?” (Pro Acceso, 2010:3). Sus resultados arrojaron que la Cámara de Diputados y el
Ministerio Público eran las instituciones peores evaluadas de acuerdo a esta pregunta. Finalmente,
de la muestra de instituciones seleccionadas, las de peor cumplimiento fueron las relacionadas con
temas de defensa o inteligencia, y aquellas que eran parte de los poderes del Gobierno (no del
Ejecutivo) o organismos públicos autónomos.
El centro de estudios social de la Universidad Católica de Chile llamado “MIDE UC”
realizó la encuesta de Posicionamiento del Consejo para la Transparencia. Dentro de este estudio
se realizó un focus group y dentro de los varios temas que se trataron estuvo la demanda de la
información pública. Cada uno de los posibles clientes – personas del focus group - se dividió según
su nivel de educación. Dentro de sus resultados, encontraron que las personas sin estudios fueron
los que más demandaban información pública. En general, era información pública para beneficio
personal. En cambio los clientes con más educación (tanto técnica como profesional) demandan
18
Este documento es la tesis de Daniel Sousa para optar al grado de Magíster en gestión y políticas públicas de la
Universidad de Chile. 19
En detalle, Realizó una etapa exploratoria, en donde identificó ocho factores dificultaron la implementación de esta ley:
organizacionales, de procesos, recursos económicos, recursos humanos, recursos tecnológicos, gestión documental,
legales y gestión del cambio. Luego, testeó cada factor a través de una encuesta a funcionarios públicos de diversos
organismos del Gobierno Central.
18
menos información. Estos dos tipos de clientes basan su demanda de información para su beneficio
individual, aunque el cliente con más formación pretende demandar a futuro información pública
para crear beneficios a la opinión pública. Pese a lo anterior, según el estudio, todos los grupos
concuerdan en estar más interesados en demandar información pública luego de conocer de qué se
trata la Ley de Transparencia y saber que es posible recibir una respuesta a sus inquietudes y
necesidades. Tanto “clientes potenciales profesionales, técnicos y sin educación superior sienten
que teniendo mayor conocimiento del funcionamiento de la Ley y de las posibilidades que ésta les
otorga en materia de acceso a información, podrán defender mejor sus intereses y derechos” (MIDE
UC, 2010:20).
La Corporación Libertades Ciudadanas, a través de un manual ciudadano, identificó
dificultades en el acceso tanto de transparencia activa como pasiva. En específico, identificaron los
siguientes problemas: a) La falta de acceso a Internet b) La falta de conocimientos en el uso de
Internet, dificultando el proceso de transparencia activa, proceso que siempre es previo a la petición
de información; c) La poca claridad de la información y a la vez el lenguaje técnico que poseen los
sitios web de los servicios públicos y en especial algunos municipios que poseen programas de
difícil comprensión; d) La poca claridad de las respuestas ya que al tener un lenguaje especializado,
atenta contra el principio de máxima divulgación; e)Aunque no es una dificultad, es importante
tener presente el desfase que se produce entre la fecha legal que se ocupa para responder a la
solicitud de información, hasta que es enviada la carta desde el servicio público, y los días que ésta
demora en ser recibida en el domicilio, y que motiva la toma de acciones de parte de los solicitantes
ante el Consejo para la Transparencia” (Corporación Libertades Ciudadanas, 2009:30).
Finalmente, un grupo de organizaciones por la transparencia20
durante el 2010 realizó un
estudio sobre las barreras de la demanda de la información pública a través de distintos casos
ciudadanos. Para esto se utilizó una estrategia coordinada y sostenida de solicitudes de acceso a
información pública a distintas instituciones públicas sujetas a transparencia pasiva bajo la ley. Este
grupo decidió enfocarse en los casos que resultaron típicos y ejemplares en cuanto a malas prácticas
derivadas de estas experiencias (Obstáculos a la información pública: una revisión de casos
ciudadanos, 2010:12). Dentro de las barreras detectadas a partir de este ejercicio sistemático de
peticiones, fueron: 1) Desconocimiento de la ley, sus procedimientos, los derechos de la ciudadanía
y las obligaciones de los organismos públicos, por parte de sus funcionarios y funcionarias; 2.
Problemas tecnológicos en las plataformas de solicitudes de información21
; y 3). Excepciones al
principio general de transparencia y el acceso a la información contempladas en la ley bajo
20 Fundación Pro Acceso, Corporación Participa, Fundación Pro Bono, Fundación, Ciudadano Inteligente, Escuela de
Periodismo de la UDP y Ciudad Viva. 21 De ello se deriva una serie de malas prácticas, tales como cobros arbitrarios y excesivos de los costos de reproducción
de la información; la entrega de la información fuera de plazos, o la no aceptación de solicitudes de manera presencial.
Este tipo de acciones tiene que ver más con el desconocimiento que los funcionarios tienen de la ley y de sus
procedimientos, que con dolo o negligencia. Es importante, en todo caso, explicitar que en algunos casos se detectaron
prácticas reñidas con la adecuada atención al público, como importunar virtualmente (Obstáculos a la información
pública: una revisión de casos ciudadanos, 2010:22)
19
argumentaciones/justificaciones débiles o inexistentes (Obstáculos a la información pública: una
revisión de casos ciudadanos, 2010:22).
1.4.2 Un análisis de la demanda de información pública bajo la LAIP
Desde el inicio de la ley de acceso a la información pública, la Comisión de Probidad y
Transparencia ha realizado diversos estudios de fiscalización de transparencia pasiva. Entre sus
resultados, sale que hasta el momento se han realizado 62.001 solicitudes de información hechos a
través de formularios (Comisión de Probidad y Transparencia, 2011:5). Un dato importante que se
puede extraer de las solicitudes a lo largo de este año son las características de los solicitantes.
Según los estudios de la Comisión el 81,7% de los solicitantes tienen entre 19 y 49 años, la mayoría
se declara estudiante (25,75%) o trabajador asalariado (19,69%) y su nivel de educación la declaran
así: educación media completa (13,76%), educación técnica (17,20%), universitaria (48,75%) y con
estudios de postgrado (12,43%) (Comisión de Probidad y Transparencia, 2011:20). Finalmente, los
solicitantes de información se concentran mayoritariamente en la Región Metropolitana (50,82%)
(Comisión de Probidad y Transparencia, 2011:16).
Junto con estas estadísticas, desde el Consejo surgió un estudio que analizó el buen
procedimiento de la respuesta de solicitudes por parte de diversas instituciones; pero más allá de su
objetivo, resalta los criterios seleccionados para clasificar estos organismos y la demanda. Estos
fueron cuatro: 1) El tipo de solicitante, divididos entre clientes informados y no informados de la
ley; 2) Área del organismo público, dividiendo a las organizaciones que solicitaron información en
un área Política, una Económica , una Social; 3) la vía de ingreso de la solicitud, es decir, si fue vía
internet o presencial; y finalmente, 4) el estatus a-priori de la consulta, cuyo objetivo fue generar
solicitudes que eran entregables, unas que fueron redactadas para que los organismo las denegaran y
otras solicitudes fueron echar para ser derivadas a otro organismo distinto del que fueron ingresadas
(Consejo para la Transparencia, 2011:7). Es importante destacar el resultado por el criterio de
organismo. Según el estudio, los servicios y ministerios del área económica, tuvieron un buen
desempeño22
. Los servicios y ministerios del área política, tuvieron un desempeño regular23
. Por
22
Respondieron de acuerdo a lo esperado para el caso de las solicitudes planificadas como denegables. Para el caso de la
solicitud planificada como derivable, está fue efectivamente derivada, no obstante el receptor de dicha derivación no
entregó la información solicitada. Finalmente para las acciones de solicitud de información planificadas como entregables,
de las 8 correspondientes a este tipo de organismos, 6 fueron respondidas, 2 no obtuvieron la información solicitada y
1solicitud rebotó (Consejo para la Transparencia, 2011: 11). 23
Las 4 acciones planificadas como denegables fueron efectivamente denegadas. La acción que fue planificada como
derivable dentro de este servicio no fue derivada, sino más bien se comunicó como respuesta que la información se
encontraba disponible en otro servicio, lo que escapa a lo estipulado por la Ley. Finalmente de las 4 acciones planificadas
como entregables, 3 fueron efectivamente entregadas y una de ellas fue denegada (Consejo para la Transparencia, 2011:
11).
20
último, los servicios y ministerios del área social, tuvieron un desempeño deficiente24
(Consejo para
la Transparencia, 2011: 11).
Desde la sociedad civil la organización Chile Transparente desarrolló un índice de acceso a
la información pública. Este estudio determinó que “la calidad (entendido como el mayor o menor
acceso) del acceso a la información pública depende de la calidad de la información. En otras
palabras, una información de calidad debe estar disponible y permitir a los ciudadanos “saber,
fiscalizar y evaluar a las instituciones públicas” (Chile Transparente, 2010). Fuera de está precisa
definición de la calidad y del tipo de información, en este estudio no se evaluó qué tipo de
información se ha demandado, sino que es lo que podría solicitar cierto tipo ciudadano con ciertas
necesidades de información clasificadas en: saber, fiscalizar y evaluar. Finalmente, en este estudio
se evaluó si la información pública, independiente del los temas demandados, cumple con cinco
criterios: “a) disponibilidad de información, b) amigabilidad de información, c) respuesta o
disponibilidad de ayuda, d) comprensión de información, y e) complitud de información” (Chile
Transparente, 2010).
Hasta aquí ninguno de los estudios mencionados ha realizado un análisis sistemático de los
temas que se demandan bajo le ley, ni se han referido de manera explícita a la teoría sobre
Accountabilty (rendición de cuentas). En estos se enfatiza de manera concreta la importancia de la
ley en permitir la fiscalización por parte de los ciudadanos, acción que se concreta a través del
mecanismo de solicitudes de información (Transparencia Pasiva).
Los dos últimos trabajos mencionados, el del Consejo y el de Chile Transparente, plantean
una buena base de lo que puede ser un análisis más estructurado de los temas presentes en la
demanda y su relación con el proceso de accountabilty. Los tres criterios para clasificar las
instituciones del Consejo – área económica, política y social - dan cuenta de los diversos tipos de
información que los usuarios de la ley están demandando. El concepto de “información de Calidad”
del estudio de Chile Transparente, abre la posibilidad de pensar un marco general de las intensiones
de los usuarios de la ley.
Si bien, como se dijo, en Chile no se ha realizado hasta el momento estudios del tipo de
demanda y clasificar sus usos, fuera de este país surgió una propuesta concreta a propósito de este
tema. En el apartado siguiente, se menciona este estudio, el cual se enfocó en explicar el uso
económico de la demanda de información pública, bajo la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Información Pública Gubernamental (sus siglas LFTyAI) de México.
24
De las 3 planificadas como denegables, 2 fueron denegadas y una no obtuvo respuesta. La acción planificada como
derivable, no fue derivada. De las 6 acciones planificadas como entregables, 2 solamente recibieron la información
solicitada, otras dos no obtuvieron la información y una de ellas fue denegada (Consejo para la Transparencia, 2011: 11).
21
1.5 La demanda de información Económica bajo la LFTyAI Mexicana
Este estudio titulado “Evaluación del impacto económico de la ley federal de transparencia
y acceso a la información pública gubernamental”, fue encargado por el
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (sus siglas IFAI) al Centro de Estudios de
nombre AEQUUM-Asociación Civil. Su objetivo fue empezar a estudiar cuáles han sido, de entre
los temas que han suscitado el mayor interés de los solicitantes de información gubernamental,
aquellos que pueden tener los efectos más claros sobre el desempeño de la economía (Estavillo,
Martínez y Escobar, 2006:1).
Los autores del estudio y las autoridades del IFAI concordaron que, dado el período que
llevaba de vigencia la ley de acceso mexicana era demasiado corto para observar empíricamente si
ésta había tenido algún impacto medible sobre el desempeño de algún sector económico. Así “el
estudio se enfocaría a la elaboración un diagnóstico del uso económico de la LFTyAI que serviría
de marco para hacer una primera evaluación de los posibles impactos económicos que su aplicación
podría tener en un sector específico. Éste fue sugerido por el IFAI y se trató del sector de
telecomunicaciones” (Estavillo, Martínez y Escobar, 2006:1).
El aporte más significativo de este trabajo al estudio de las leyes de acceso a la información
pública, en especial con el uso de transparencia pasiva, fue su propuesta de clasificar la información
de la demanda según su potencial uso económico. Asimismo, se intentó estimar los posibles efectos
o impactos económicos que la información podría generar en la actividad económica de los agentes
solicitantes, y por lo tanto también en la sociedad mexicana (Estavillo, Martínez y Escobar,
2006:31). Las interpretaciones, estimaciones de uso y efectos económicos fueron creadas a partir
de la teoría de la economía de la información y la experiencia de los investigadores. En la tabla
n°1.1 se muestra el resultado de la clasificación de la demanda según los que temas que se
consideró que tenían un uso económico potencial. También muestra cómo clasificaron estos temas
según sus efectos directos, indirectos o ningún efecto económico relevante25
.
25
Para un conocimiento detallado de las descripciones de los temas económicos considerados por el estudio y sus
potenciales usos y efectos económicos, ver (Estavillo, Martínez y Escobar, 2006:29-52).
22
Tabla n°1.1: Clasificación de las solicitudes según
el tipo de impacto económico.
Fuente: (Estavillo, Martínez y Escobar, 2006:33)
Las categorías con impacto económico directo (en lo sucesivo IED) incluyen aquellas
solicitudes en las que la información requerida forma parte de alguna actividad, proceso o toma de
decisiones que genera una clara consecuencia de tipo económico, ya sea para el usuario de la
información, para algún otro actor o para ambos (Estavillo, Martínez y Escobar, 2006:32). La
información con impacto económico indirecto (IEI) agrupa las categorías que parecen no tener un
uso económico directo, la que se solicita con aparentes fines inquisitivos y críticos hacia la
asignación de recursos públicos, el desempeño y las prácticas del sector público. Sin embargo bajo
una óptica de mayor alcance estas categorías presionan a la eficiencia gubernamental mediante la
rendición de cuentas, y contribuyen al incremento de la eficiencia y la profesionalización del sector
público en el largo plazo, ya que al menos en el mediano plazo la rendición de cuentas tendrá un
efecto favorable sobre las acciones públicas. “Esto se deduce del hecho que se inhibe la
discrecionalidad, se compromete la corrupción y se descubren las ineficiencias del sector público,
entre otros factores, que hoy menguan el efecto de la acción pública” (Estavillo, Martínez y
Escobar, 2006:33-34). La información denominada sin efecto económico es la que “se no se
desprende información que fortalezca las decisiones empresariales, facilite el acceso a recursos
productivos, dé datos sobre mercados o cualquier otro tema de carácter económico” (Estavillo,
Martínez y Escobar, 2006:34).
Es importante recalcar que los autores hacen hincapié en un tema desarrollado por los
estudios descritos anteriormente, es decir sobre los distintos actores que solicitan información. Acá
se determinó que existen costos asociados a la búsqueda y procesamiento de la información
solicitada, siendo los actores sociales que poseen el conocimiento y mejores recursos los que están
en una mejor posición para aprovechar los beneficios económicos que puede generarle el poseer
cierta información del Estado. Por lo tanto, el estudio explica que la publicidad de información
23
gubernamental a través de internet es el mejor medio para evitar que solo los agentes en la sociedad
con mayores recursos (capital y en conocimiento) tengan acceso a solicitar la información
económica (u de otros tema que tenga valor) útil en poder del Estado. O en otras palabras, que se
privatice una parte de la información que es de todos los ciudadanos. En síntesis, la transparencia
activa en cuando a la información económica, tiende a evitar que exista un uso privado de la
información pública.
Finalmente, la conclusión más relevante del estudio para este marco teórico, fue que se
logró demostrar que la mayor cantidad de información económica solicitada a las instituciones
gubernamentales en México era del tipo de información con uso económico potencial e impacto
directo.
Estos resultados permiten abrir la pregunta sobre los distintos usos y el tipo de información
demandada a las entidades públicas pueda tener, como también sus diferentes efectos en las
instituciones del Estado y en la sociedad. Por lo tanto, es preciso preguntarse: ¿qué sucede con la
demanda de información pública y el ámbito social?, ¿es posible describir, como se hizo en este
estudio sobre su uso económico, su relación con el proceso de rendir cuentas?
Respecto a estas interrogantes, parece fundamental proceder en primera instancia a analizar
la demanda de información pública en sí misma. Es decir, relacionada con sus temas, bajo un marco
general de clasificación. En el estudio mexicano, este marco fue creado a partir de la teoría
económica de la información, por lo tanto, la misma teoría de Accountability podría ser útil para
generar un marco de análisis para describir cómo se da este proceso a través de la demanda de
información pública en Chile.
Antes de explicar cómo se desarrollará esta propuesta, la cual es tema central de esta
investigación, es preciso explicar los aspectos más relevantes de la teoría de Accountabilty.
1.6 Acceso a la información pública y rendición de cuentas
Tal como mencionó anteriormente, las leyes de acceso a la información pública son
consideradas como una herramienta de rendición de cuentas. Sin embargo, esta afirmación ha
quedado ahí, sin ninguna profundización. Es necesario establecer qué es la rendición de cuentas
para, posteriormente, ver la relación que tiene con el acceso a la información pública y la demanda
de información.
De modo general, rendición de cuentas se refiere “al proceso de responsabilizar a los a los
actores por sus acciones” (Fox, 2006:36). Ahora este concepto implica procesos y resultados, donde
hay variados tipos de rendición de cuentas dependiendo de estos factores y de los actores
involucrados. Por ejemplo existen formas de accountability: legal y político. El concepto de
accountability legal “está orientado a garantizar que las acciones de los funcionarios público estén
enmarcadas legal y constitucionalmente” (Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 26). Es decir, que todo
24
funcionario público respete la ley: desde la constitución hasta los oficios que correspondan para que
cumpla su función de manera correcta. Lo central es que exista un respeto a la ley y al debido
proceso, que a su vez pueda ser monitoreado. Por otro lado, el accountability político “está
íntimamente interconectado con el concepto de representación democrática. Un gobierno es
políticamente responsable (accountable) si los ciudadanos tienen medios para castigar a
administraciones irresponsables o a aquellas cuyas políticas no responden a las preferencias del
electorado (unresponsive)” (Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 27). El escenario central de este tipo de
rendición de cuentas son las elecciones, lo que ha sido altamente criticado porque no tienen
mecanismos suficientes para que el representante político rinda cuenta de sus actos y de sus
promesas electorales (ver Przeworski, Stokes, Bernard, 1999).
Diferentes autores que han trabajo este tema han establecido que el accountability funciona
con ciertos mecanismos de sistema de control de las instituciones públicas: accountability
horizontal y vertical. Esta clasificación surgió del argentino Guillermo O’Donnell en donde el
accountability horizontal tiene un control interestatal y el accountability vertical se refiere a un
control hecho al Estado por una institución externa a él. Cada uno de estos mecanismos se asocia
así:
Accountability legal mecanismo de accountability horizontal
Accountability político mecanismo de accountability vertical
El control del debido proceso las acciones de cada empleado público funciona en base a
controles interestatales; por ejemplo existe controles administrativos, instituciones contraloras y de
contabilidad que vigilan el actuar de cada funcionario con respecto al patrimonio público de un
Estado. Y el electorado sería la entidad externa que tiene la capacidad de monitorear las acciones de
los representantes políticos.
De toda esta conceptualización, se destaca otro tipo de accountability vertical. En específico
el accountability societal, que “es un mecanismo no electoral, pero vertical, de control de
autoridades políticas que descansa en las acciones de un múltiple conjunto de asociaciones de
ciudadanos y de movimientos y sobre los medios, acción que tiene como objetivo el exponer los
errores gubernamentales, trayendo nuevas cuestiones a la agenda pública, o de activar el
funcionamiento de agencias horizontales. Emplea herramientas institucionales y no institucionales.
La activación de demandas legales o reclamos ante agencias de control es un ejemplo de recursos
institucionales; las movilizaciones sociales y exposés ilustran algo de los no institucionales, [cuya
efectividad] se basa en sanciones simbólicas” (O’Donnell, 2001:10). El grupo externo que
monitorea al gobierno estaría compuesto por ONG’s, medios de comunicación y movimientos
sociales. Sin embargo, se usa mecanismos de accountability vertical pero ejerce este control a través
de la activación de mecanismos legales; o sea acude a mecanismos de accountability horizontales
para una futura sanción (sea concreta o de nivel simbólico).
El fin de este accountabilty social sólo se hace cargo de las posibles formas de sanción, pero
no está enfocado en comprender qué es lo que la sociedad civil desea, puede o está controlando.
25
Además, acota estrechamente a los actores que pueden funcionar como fiscalizador externo del
Estado.
A pesar de que en la teoría se señala que accountability legal y político son distintos, las
leyes de acceso a la información pública permiten que cualquier ciudadano demande información
pública integrando estas dos concepciones sin contradicción. En general, se pensaba que sólo la
prensa o las ONG’s eran las encargadas de informar sobre la gestión de gobierno y que bastaba que
ellos tuviesen acceso directo a la información. En la actualidad, el accountability social es una
actividad que también la pueden realizar los ciudadanos; que complementan la función de los
actores organizados. Es decir, “por un lado, la transparencia facilita el trabajo de las prensa, pues
ésta es la más importante divulgadora de la información en manos del gobierno. Por el otro, permite
a cualquier ciudadano, de manera directa, tener acceso a aquellos datos que le importan de manera
particular” (Aguilar, 2008:28). Dentro de ese uso creciente de demanda de información pública, con
múltiples usos posibles, puede existir una alta probabilidad de que esté siendo usada para el
accountability social. De hecho, a las leyes de acceso a la información pública se pueden extraer,
según Aguilar (2008), cinco funciones específicas:
a. Evaluación de los gobernantes: “función capacitadora más evidente es aquella que
permite, en una democracia representativa, a los electores premiar o castigar el desempeño
de sus gobernantes y representantes” (Aguilera, 2008:28).
b. Rendición de cuentas: “La transparencia, al permitir la rendición de cuentas, funciona de
manera tanto capacitadora del poder ciudadano como inhibidora de conductas y acciones
que atenten contra el interés público” (Aguilera, 2008:29). Esta afirmación señala que la
transparencia beneficia a los ciudadanos porque permite que participen y que controlen,
efectivamente, el comportamiento de los funcionarios públicos. Y, a la vez, permite que por
parte de los funcionarios públicos exista un comportamiento tangible hacia la transparencia.
c. Control del poder público: “Es cierto que el poder se limita para proteger los derechos
fundamentales, pero las limitaciones también sirven a otros fines menos evidentes. Este
control se efectúa a través de la vigilancia y la fiscalización de las acciones de los políticos
y funcionarios. La vigilancia, a su vez, disuade las malas conductas por parte de los
servidores públicos. A través de la transparencia la ciudadanía puede detectar las fallas y
defectos de las políticas públicas en sus primeras etapas, cuando todavía pueden corregirse.
Ésta es claramente una facultad inhibitoria” (Aguilera, 2008:30).
d. Fortalecer la autoridad política: “Un paradójico efecto de la transparencia es que el
acceso a la información no sólo sirve para limitar el poder de los gobiernos; también lo
aumenta” (Aguilera, 2008:30). Confianza con los ciudadanos basado en un monitoreo
constante, no en una confianza incondicional. “Un estado transparente es fiscalmente más
poderoso que uno opaco; puede recaudar impuestos de manera más eficiente puesto que los
ciudadanos están mejor dispuestos a tributar debido a que saben cuál es el destino de sus
26
impuestos. En resumen, la función de fortalecer al gobierno en una democracia es una de
las características capacitadoras de la transparencia” (Aguilera, 2008:31).
e. Detección y corrección de errores: “Se trata de una forma particular a través de la cual la
transparencia fortalece a los gobiernos: mejora su capacidad cognoscitiva” (Aguilera,
2008:31). Se quiere revisar y corregir políticas públicas fallidas o ineficaces.
1.6.1 Rendición de cuentas y su impacto en las instituciones públicas
Peruzzotti y Smulovitz (2002) argumentan que a pesar que la rendición de cuentas social
no impone sanciones directas sobre las instituciones, el control de los ciudadanos sí genera
“consecuencias materiales”. Por una parte imponen costos en la reputación, que a su vez pueden
tener consecuencias políticas que se manifiestan institucionalmente. Por otra parte, los mecanismos
sociales son una condición necesaria para la activación de mecanismos institucionales, tales como
las Comisiones Investigadoras de Justicia o del Congreso (Peruzzotti y Smulovitz, 2002)
En relación a la forma en que los mecanismos sociales imponen estas sanciones y cómo se
relacionan con los otros mecanismos de Accountability, Peruzzotti y Smulovitz los describen en tres
puntos importantes:
1) Los mecanismos sociales controlan exponiendo y denunciado actos presumiblemente ilegales.
Las denuncias sobre casos específicos proveen ejemplos de las fallas en el desempeño de las
agencias horizontales, lo que permite llamar la atención sobre temas problemáticos de un modo
con el cual la ciudadanía se puede relacionar. Al alertar sobre temas puntuales, las denuncias
pueden producir cambios en la apreciación social de un fenómeno particular, transformándolo
en cuestiones de una agenda más general y pública.
2) Los mecanismos sociales controlan porque pueden activar la operación de los mecanismos
horizontales. Esta activación puede darse: a) cuando un movimiento social se organiza y
moviliza en torno de una demanda o reclamo en particular; b) cuando los medios cubren e
informan sobre acciones o reclamos de un movimiento particular, o cuando desarrollan su
propia investigación en relación a un tema dado; y c) cuando los individuos o asociaciones
activan procedimientos judiciales regulares, en el nivel local, internacional o en agencias de
supervisión. En tanto estas acciones amenazan a los funcionarios con ser llevados ante la
justicia o con un aumento de sus costos en su reputación, pueden resultar en la activación de
mecanismos horizontales y verticales (Peruzzotti y Smulovitz, 2002).
3) Los mecanismos sociales controlan, y algunas veces derivan en el establecimiento de
organizaciones paralelas de “vigilancia social” para el monitoreo del desempeño de agentes u
oficinas públicas.
27
Entonces, ¿es la Accountability social un instrumento eficaz de control? Peruzzotti y
Smulovitz argumenta que sí: dadas las sanciones que la Accountability social puede imponer, es
posible que los funcionarios públicos lleguen a la conclusión de que es más conveniente abandonar
ciertas prácticas que puedan generar tanto costos en su reputación como judiciales.
Un elemento clave que surge de los planteamientos anteriores es que el ciudadano, para
poder detectar problemas y evaluar el desempeño de sus instituciones públicas, debe tener a acceso
a la información sobre las acciones y la forma en que toman sus decisiones sus políticos y
burócratas. Este acceso, entonces, comprendería el primer paso (quizás el más importante) para el
ejercicio del accountabilty social. Usualmente, y en especial los políticos, los agentes públicos están
tentados a explotar la falta de información que tienen los votantes sobre sus políticas y sus
consecuencias, con el propósito de asegurar su propia agenda y apropiarse de un pedazo del
presupuesto público (Adsera, Boix, Payne, 2001:479). En este sentido, sólo cuando los ciudadanos
pueden efectivamente disciplinar a sus tomadores de decisiones, para que estos los sirvan de buena
manera, los bienes públicos son entregados de manera eficiente y la corrupción queda restringida
(Adsera, Boix, Payne, 2001: 479).
Para medir impacto del Accountabilty social, como el vertical y horizontal, se han creado
una gran variedad de variables e indicadores. El índice de Calidad Democrática de Políty IV, la base
de datos de la Universidad de Gothenburg26
, y finalmente, quizás el más completo, los indicadores y
estudios del Banco Mundial, realizados por Daniel Kaufmann27
, son ejemplos las organizaciones
más comprometidas en medir el impacto del accountabilty en sus distintas dimensiones.
Mikel Barreda, en su estudio comparado de mecanismos de Accountabilty en América
Latina, realizó una síntesis de las variables más importantes que ocupan las organizaciones
mencionadas para medir la rendición de cuentas28
. Su criterio principal fue seleccionar variables
que sean efectivamente aplicables a toda la región. Las variables que seleccionó para medir el
Accountabilty social fueron: la capacidad de organización que tienen los ciudadanos para resolver
sus problemas comunitarios y la libertad de prensa29
.
Finalmente, si bien hay un consenso en la literatura sobre el impacto de las variables
control de corrupción, libertad de prensa, gobernabilidad interna, estado de derecho, estabilidad
política, eficacia de gobierno y calidad del marco regulatorio para explicar los niveles de
Accountabilty en general; en Latinoamérica, específicamente, existen pocos estudios sobre el
impacto concreto de las leyes de Transparencia y su relación con estás dimensiones. Se sobre
26 En el siguiente link se puede ingresar a dicho índice:
http://www.globalstudies.gu.se/english/iberoamericanstudies/espanol/publicaciones/ (sitio online visitado el 20 de mayo
del 2011). 27 En el siguiente link se puede ingresar a dicho índice: http://search.worldbank.org/research?qterm=Daniel+Kaufmann
(sitio online visitado el 20 de mayo del 2011). 28 Barreda, Mikel, “Accountability y calidad de la democracia en América Latina: un análisis comparado”
Departamento de Derecho y Ciencia Política, Universitat Oberta de Catalunya. Paper preparado para presentar en el
Congreso 2010 de la Asociación de Estudios Latinoamericanos, Toronto, Canadá, del 6 al 9 de octubre de 2010. 29 Var Barreda 2010, pg: 7-8
28
entiende, en muchos casos, que dado que las estas leyes permiten un mejor acceso de los
ciudadanos a la información pública, las leyes son eficaces para permitir la rendición de cuentas
ciudadana. La corta vigencia de estas leyes en la región, puede comprender una buena explicación,
ya que no ha pasado suficiente tiempo para medir en concreto sus resultados. Es por esto que un
paso previo a comprender y medir el impacto general de las Leyes de Transparencia sea necesario
conocer y evaluar cómo se genera el proceso de rendición de cuentas a través de estas leyes.
Esta investigación se hace cargo de la idea anterior, al proponer un análisis enfocado en la
demanda de información pública en Chile. Esto, para conocer de manera detalla las características
del proceso de rendición de cuentas ciudadano a través de la modalidad de solicitudes de
información que estable la Ley de Acceso al información de este país.
1.7 Rendición de cuentas a través de las solicitudes de información Pública en Chile
Finalmente, después de haber evaluado toda la información presentada en los apartados
anteriores, es posible hace lo siguiente: primero, describir cómo queda inserto proceso de rendición
de cuentas a través de LAIP en la teoría de accountabilty; y segundo, generar un marco de análisis
similar al realizado en estudio mexicano, pero enfocado en clasificar la demanda según su uso para
rendir cuentas a las instituciones públicas.
1.7.1 La Ley de Acceso en la teoría de rendición de cuentas
El proceso de rendir cuentas que se produciría a través de transparencia pasiva bajo la LAIP
comprendería un mecanismo particular de accountabilty de carácter mixto, es decir, incorpora
elementos de control vertical y horizontal.
La dirección del control es vertical ya que parte de la sociedad a las instituciones públicas y
el gobierno. El elemento horizontal se refiere a su impacto, es decir, activaría mecanismos de
control y regulación dentro y entre los organismos públicos. Este accountability genera presiones
sobre la entidad pública y en muchos casos, como bien señala en su estudio Peruzzotti y Smulovitz,
la información permite recurrir a una institución autónoma de control; como una contraloría, el
poder judicial o en este caso al Consejo para la Transparencia30
.
Este tipo de accountabilty social se separa de lo expresado por Peruzzotti y Smulovitz en lo
siguiente: que el espectro de agentes sociales que fiscalizan es mucho mayor y no se centra
solamente en la prensa, ciertas ONGs o determinadas agrupaciones sociales (los incluye). Los
fundamentos de “Máxima divulgación” y “No Discriminación” presentes en la ley, permiten pensar
la rendición de cuentas de forma más general. En específico, como un proceso que parte desde el
momento en que cualquier ciudadano solicita información y presiona a una institución a dar cuenta
30
Artículo 24 de la ley de acceso a la información pública n° 20.285.
29
de sus acciones, hasta su sanción. Una sanción o impacto, que puede ser esta presión, una mayor
regulación dentro del organismo, mayores índices de eficiencia, o bien como un elemento más
perceptible; es decir, como una gran sanción de un organismo del Estado activado por voces de la
sociedad civil tras haber solicitado información pública.
Por tanto, este trabajo y el marco de análisis de se desarrollará a continuación, parte de este
supuesto: que toda acción de demanda de información pública corresponde a un acto de rendición
de cuentas, por lo tanto es posible describir y evaluar sus componentes.
Lo opuesto a esta visión podría generarse a partir de la información de estudios
mencionados anteriormente, que argumentan que los usuarios están motivados por intereses
individuales o bien, como señala el estudio de México, a la diferencia de recursos y conocimiento
entre usuarios puede generar una privatización de la información pública más útil. Entonces, bajo
estas premisas, el proceso de rendir cuentas a través de la ley comprendería un uso muy relativo y
estaría reducido a unos pocos usuarios; pero esto no sucede. A pesar que todos los usuarios podrían
estar demandando información para beneficio personal y unos pocos para fiscalizar, el supuesto de
generalidad se mantiene en la medida que toda solicitud de información cumple con la idea de
verticalidad y horizontalidad. Verticalidad, ya que hay una relación directa entre el ciudadano y la
entidad pública, y este, al responder la información, establece la materialización de un derecho
clave del Estado democrático, de la LAIP y de la teoría de accountabilty. Este es: que la
información que generan las entidades públicas le pertenece a todos los ciudadanos y estas están
obligada a entregarla. La generalidad también cobra sentido porque toda solicitud activa efectos de
control horizontal en los organismos públicos.
La diferencia entonces, entre un usuario que pide información con el objetivo de rendir
cuentas- que en muchos casos son organizaciones, prensa, y otros grupos específicos- y otro que lo
hace sólo por un asunto personal, vendría a ser que el primero le interesa conocer y evaluar de
manera más precisa algunos de los impacto de su fiscalización. El proceso de rendir cuentas del
usuario más individual terminaría en el momento que el organismo público respondió a su pedido
con la información correcta; de lo contrario, busca formas para sancionar al organismo y hacerlo
rendir cuentas de buena manera. El individuo u organización con intensiones de control explícitas,
tiene dentro de sus objetivos buscar las deficiencias en la entrega y el contenido de información; o
bien, ya tiene identificado alguna de estas deficiencias y necesita información pública para poder
corroborarlas. Entonces, los dos usuarios en mayor o menor medida como se dijo, buscan rendir
cuentas.
Respecto al problema de la privatización de información, discutir este tema escapa a los
intereses de este trabajo. Su mención es importante porque demuestra que hay ciertos productos que
generan entidades públicas que la sociedad valora más. Por lo tanto, habría cierta información que
la sociedad le pide a las entidades públicas que den una mayor cuenta; lo cual abre la pregunta
sobre los distintos tipos de información que los usuarios han solicitado a través de la LAIP.
Tomando esta última pregunta, es necesario desarrollar un marco de análisis de la demanda de
información pública, el cual será descrito a continuación
30
1.7.2 Marco de análisis de la demanda y su uso para rendir cuentas
A través de los estudios descritos anteriormente, y sobre todo el realizado por la IFAI, se
puede comprender que existe una correspondencia entre el uso y el tipo de información solicitada; y
como se argumentó, todo acto de solicitar información conlleva – en menor o mayor grado- a un
proceso de rendir cuentas. En este sentido, surge la pregunta sobre los criterios que debería poseer
una información pública de calidad que sirva para la rendición de cuentas social.
Fox (2007) señala que la información pública de calidad, que sea transparente y que sirva
para la rendición de cuentas social debe cumplir con tres criterios: 1) Revelar cómo las instituciones
se comportan en la práctica; 2) cómo se toma una decisión; y 3) si expresa el resultado de sus
acciones. Al analizar estos criterios, por separado, se puede entender que hay cierto tipo de
información demandada que corresponde en mayor o menor grado a uno de estos criterios. Por
ejemplo, la información de un resultado de concurso público puede dar información sobre cómo se
comporta la institución que se le solicitó y también sobre cómo se toma una decisión. Pero si habría
que explicar este tipo de información bajo uno de los criterios mencionados de Fox (2007), éste
corresponde al resultado particular de una acción que tomó alguien dentro de una institución
pública. Responde de mejor manera al objetivo del tercer criterio.
A través de estos criterios es posible construir un marco conceptual para describir el
proceso de rendir cuenta a través la LAIP y así clasificar los distintos tipos de información
solicitada que responden de mejor manera a los objetivos de estos. Es importante mencionar que
este no es un modelo definitivo, pero es un primer acercamiento a poder describir el uso de la LAIP
para rendir cuentas y el tipo de información demandada. Cada tipo de información que sea
encontrada en la demanda de información bajo la LAIP en Chile debe y será analizada en este
trabajo por separado, así se podrán clasificarlos en base a uno de los criterios mencionados31
Finalmente, se decidió nombrar a cada criterio con un nombre: los temas demandados para
“Saber” serán los que muestran cómo las instituciones se comportan; los temas demandados para
“Evaluar” serán los que revelan cómo se toma una decisión; y finalmente, los temas demandados
para “Fiscalizar” serán los que muestran el resultado de las acciones de las instituciones públicas.
En cuanto a este último criterio, es posible apreciar que describe de mejor forma el tipo de
información posicionada en el criterio de mayor impacto económico del estudio de la IFAI. Esta fue
la información que solicitan los usuarios con más recursos y de mejor conocimiento y es también la
31
Dado el tiempo estipulado para la investigación, no será posible respaldar el modelo a través de comentarios de
funcionarios de la Consejo para la transparencia o bien otros expertos del tema. Pero para una segunda aplicación del
modelo se realizará una serie de entrevistas para completar y reforzar el contenido de la información por categoría. Esto
porque es posible que algunos tipos de información puedan caer en dos o más categorías.
31
información más valiosa que puede poseer una entidad pública para un usuario de la ley. Es por esto
que se decidió nombrar a este tercer criterio como información para “Fiscalizar”32
.
“Evaluar” entonces, correspondería a la segunda categoría y a una segunda escala de
importancia, en la medida que revela Metodologías, Estudios técnicos, datos importantes de cómo
una entidad pública desarrolla y justifican sus decisiones. La tercera categoría “Saber”
correspondería a una tercera posición en la escala de importancia, ya que corresponde a información
más general, es decir, textos legales, Decretos, información que no varía constantemente y que en
muchos casos debería cubrir la Transparencia Activa. Son documentos más específicos que
solicitan para saber los usuarios. A continuación, la figura n°1, sintetiza este marco de análisis para
explicar y clasificar la demanda de información pública bajo la LAIP y su uso para la rendición de
cuentas.
Figura n° 1: Marco de Análisis de la demanda de información pública.
Fuente: Elaboración propia en base a Fox (2007), (Estavillo, Martínez y Escobar, 2006:34) y Chile Transparente (2010).
Finalmente, es importante mencionar que estos tipos de información expuestos en la figura
anterior corresponden a una muestra general del tipo de información que se espera encontrar en la
demanda y que corresponden de mejor manera a las categorías construidas33
. Se puede esperar que
en el transcurso de la investigación surjan otros tipos de información para complementar las
categorías.
32
Estos nombres surgieron del índice de estudio de Chile Transparente. En esta investigación se decidió fundamentar
estas categorías con los criterios de Fox (2007) lo cual permitió generar el marco de análisis de la demanda.
Saber ¿Cómo las instituciones se
comportan en la práctica?
-Decretos -Resoluciones
-Antecedentes
-Textos legales -Nombramiento de personal
-Servicios
-Dictámenes
-Documentos técnicos
-Estudios
-Datos en series de tiempo -Datos para investigación
académica
Fiscalizar
Evaluar
-Datos sobre gastos -Datos laborales
-Contratos
- Subsidios - Regulación Particular
- Aplicación de la Regulación
¿Cuál es el resultado de las
acciones de las instituciones?
¿Cómo se toma una decisión?
32
CAPÍTULO II
METODOLOGÍA
DE LA INVESTIGACIÓN
33
2. Metodología de Investigación
2.1 Objetivo general
Este trabajo pretende identificar los temas presentes en la demanda de información pública
bajo la nueva ley de acceso a la información pública (LAIP) número 20.285, que tienen un uso para
la rendición de cuentas social. Esto con el propósito de analizar la variación de la cantidad total de
este tipo de información, solicitada entre abril del 2009 y marzo del 2011.
La investigación se enfoca a la Transparencia Pasiva, la cual es el principal desafío para la
administración pública ante la aplicación de esta Ley. Asimismo, la investigación forma parte de los
diversos intentos que pretenden llevar discusión teórica sobre el proceso de accountabilty social, a
un terreno más empírico.
2.2 Objetivos específicos
De acuerdo con el planteamiento anterior, esta investigación tiene tres objetivos específicos:
1. Identificar, mediante el marco de análisis propuesto, los principales temas para rendir cuentas
presentes las solicitudes directamente respondidas por las entidades públicas y las que han
pasado por el Consejo para la Transparencia.
2. Señalar los cambios por categoría y período de los temas presentes en solicitudes respondidas
directamente por las entidades públicas y las que han pasado por el Consejo para la
Transparencia (dentro del período establecido).
3. A través de la comparación de los dos grupos de solicitudes analizadas- directamente
respondidas y las del Consejo, se concluirá acerca de:
a) la relación entre la demanda de información hecha por los usuarios entre la fecha
establecida y la información para rendir cuentas identificada.
b) la función –y los beneficios – del mecanismo de transparencia pasiva establecido por la ley
20.285, como una herramienta de transparencia pública para la rendición de cuentas social.
34
2.3 Hipótesis
A pesar que la motivación central de este trabajo es de carácter explotaría sobre la demanda
de información pública, resulta pertinente generar una hipótesis alternativa para orientar los
objetivos y los resultados.
Entonces, este trabajo sostendrá que: a medida que aumenta la información solicitada -
entre abril del 2009 y marzo del 2011- por los usuarios de la ley, es posible apreciar un aumento
significativo de la información para la rendición de cuentas social en los dos grupos de solicitudes
que serán analizadas. Dentro de primer grupo, proveniente de las solicitudes respondidas
directamente por una entidad pública, se espera que esté compuesta mayormente por información
para rendir cuentas que esté vinculada a la categoría de “Información para Saber”. Dentro del
segundo grupo, compuesto por las solicitudes que han pasado por el Consejo para la Transparencia,
se espera que esté compuesta principalmente por información de la categoría “Fiscalizar”. Esto
significa que se espera que en las solicitudes del Consejo este compuesta mayoritariamente por
información que expresa resultados particulares de los agentes públicos.
2.4 Metodología
La metodología para desarrollar este estudio de caso se divide en dos etapas: a) diseño del
estudio exploratorio; b) aplicación de instrumentos cuantitativos
2.5 Diseño del estudio exploratorio
La demanda de información pública a través de transparencia pasiva está contenida en dos
sitios: en las solicitudes que realizaron los ciudadanos a las distintas instituciones públicas y las que
han se han impugnado en el Consejo para la Transparencia. El primer grupo corresponde a las
solicitudes de información pública respondidas a los ciudadanos, el segundo grupo contiene las
solicitudes de información que se respondieron sólo con la intervención del Consejo o se denegó el
acceso a la información basado en las causales de reserva de la Ley de acceso a la información
pública.
Para obtener la información del primer grupo, es decir las solicitudes que realizaron los
ciudadanos a las distintas instituciones públicas, se realizará la siguiente petición de información
pública a 446 instituciones públicas sujetas a transparencia pasiva:
Detalle de las solicitudes de información pública que le han pedido a esta institución
desde abril 2009 a marzo del 2011. Esto significa, la redacción exacta de las
35
solicitudes. Además: el rol asignado a la solicitud, la fecha de ingreso de la solicitud,
estado de la solicitud (si respondieron o no), tipo de respuesta (si fue electrónica o
papel), fecha de respuesta, sector específico del organismos.
Respecto al segundo grupo, que contiene las solicitudes de información que se
respondieron sólo con la intervención del Consejo o se denegó el acceso a la información basado en
las causales de reserva de la Ley de acceso a la información pública, los datos serán extraídos del
sitio web del Consejo para la Transparencia. En este sitio se encuentra las solicitudes como su
información.
2.5.1 Recolección de información cualitativa
Para la sistematización de la información recolectada en el Estudio Exploratorio se diseñó
una tabla con las siguientes categorías:
1. Número de caso de solicitud: corresponde al número de la solicitud según período.
2. Detalle Solicitud: corresponde a la información que solicitó el usuario.
3. Palabra Clave: Es una palabra que resume el pedido del usuario (Ejemplo: Contrato, Serie
de tiempos, Decreto, etc.)
4. Fiscalizar: tipo de información solicitada que corresponde a esta categoría. Según
el marco teórico la siguiente información debe ser considerada: Datos sobre gastos,
datos laborales, Contratos, Subsidios, Regulación Particular, Aplicación de la
Regulación34
.
5. Evaluar: tipo de información solicitada que corresponde a esta categoría. Según el
marco teórico la siguiente información debe ser considerada: Documentos técnicos,
Estudios, Datos en series de tiempo y Datos para investigación académica
6. Saber: tipo de información solicitada que corresponde a esta categoría. Según el marco
teórico la siguiente información debe ser considerada: Decretos, Resoluciones,
Antecedentes, Textos, legales, Nombramiento de personal, Servicios y Dictámenes.
7. Nuevo tipo de información: Como se dijo en el marco teórico, es posible que existan otros
tipos de información solicitada que correspondan a una de las categorías anteriores. Así
complementar las que se determinaron.
34
Cómo se expresó en el marco teórico, estos tipos de información pueden ampliarse según la revisión de las solicitudes
de información.
36
8. No Aplica: si el usuario solicitó información errónea, no entendible o fue algún reclamo sin
solicitar nada de información.
9. Período: dice a cuál de los 3 períodos mencionados pertenece la solicitud.
10. Respuesta: Dice si la solicitud pertenece al grupo de muestras de solicitudes respondidas
directamente por la entidad pública o si fue a parar al Consejo para la Transparencia.
11. Institución: Nombre de la institución a la cual pertenece la solicitud.
11.1 Organismo Específico: Si la solicitud iba dirigida a un departamento específico de la
institución pública.
12. Fecha ingreso: fecha que ingresó la solicitud a la institución pública.
13. Rol: número asignado a la solicitud por la institución.
14. Estado solicitud: Si fue respondida la solicitud o no.
15. Fecha respuesta: fecha en que se efectuó la respuesta.
16. Formato respuesta: Si se respondió la solicitud vía internet (digital) o correo
convencional.
17. Cumple con la protección de datos Personales: Si se borró de la solicitud cualquier dato
personal de los ciudadanos que demandaron información.
18. Notas: cualquier información extra que haya entregado la institución sobre la solicitud.
2.6 Diseño del instrumento cuantitativo
Después de haber sistematizado y clasificado las solicitudes (mediante la ficha de vaciado
de información cualitativa) se procederá a separar la información en base a dos criterios, que son:
1) Por períodos; y 2) separar la información según el lugar de respuesta, es decir, si la solicitud
corresponde a las que fueron directamente respondidas por una entidad pública al usuario o
solicitudes que dieron a parar en el Consejo. En estas solicitudes, fue el Consejo quien dirimió si la
entidad pública debía entregarle la información al solicitante.
A continuación se describe la forma en que se trabajaran estos criterios y cuáles serán los
instrumentos cuantitativos para analizar dicha información.
37
2.6.1 Comparación de solicitudes por períodos
Acá se desea comparar la evolución de las cantidades de información para rendir cuentas
dividiendo el período del 2009 y marzo del 2011 en tres períodos. Esto para analizar el
comportamiento de la demanda de información para rendir cuentas.
Estos períodos son los siguientes:
1er período: abril del 2009 a noviembre 2010 (8 meses)
2do período: diciembre 2009 a julio 2010 (8 meses)
3er período: agosto 2010 a marzo 2011 (9 meses)
Los periodos fueron seleccionados para generar variabilidad y comparar la evolución de la
información desde la vigencia de la ley hasta marzo de 2011. Un análisis mensual sería aún más
conveniente, pero debido a la cantidad de datos que se analizaran y el tiempo estipulado para la
presente investigación, la división en los tres periodos fue criterio más adecuado. Se seleccionó el
primer año de la ley que se componía de 8 meses. En los dos periodos siguientes se conformaron
con la misma cantidad de meses o al menos que no fuera tan diferente del criterio de 8 meses.
Finalmente, se tomará una muestra aleatoria simple sin reposición, con 95% de confianza y 4%
error por cada período35
de las solicitudes que fueron respondidas directamente y las que pasaron al
Consejo. La información de estas solicitudes será clasificada bajo el modelo desarrollado en el
último apartado del marco teórico y además, bajo una serie de variables para ordenar las muestras
en cada período en cada grupo. El resultado de esta clasificación deberá ser vaciado en la siguiente
tabla mostrada a continuación (tabla n° 2.1):
35
Ver Anexo n° 1: Detalles del muestreo de la demanda de información pública en Chile
38
Tabla n° 2.1: Tabla de vaciado información de muestras por período.
1er período: Abril 2009 a Noviembre 2009
Solicitudes respondidas
directamente
(380 casos)
Consejo para la
Transparencia
(224 casos)
Total
Fiscalizar
Evaluar
Saber
No aplica
Total
2do período: Diciembre 2009 a Julio 2010
Solicitudes respondidas
directamente
(464 casos)
Consejo para la
Transparencia
(308 casos)
Total
Fiscalizar
Evaluar
Saber
No aplica
Total
3er período: Agosto 2010 a Marzo 2011
Solicitudes respondidas
directamente
(537 casos)
Consejo para la
Transparencia
(351 casos)
Total
Fiscalizar
Evaluar
Saber
No aplica
Total Fuente: Elaboración Propia.
Tras obtener los resultados presentes en la tabla anterior, se procederá a aplicar los
siguientes instrumentos cuantitativos para .analizar el comportamiento de la demanda de
información pública. Estos instrumentos serán utilizados para comprobar cuál fue el
comportamiento la información para Fiscalizar, Evaluar y Saber, por período y entre ellos.
39
2.6.1.1 Comportamiento de cada categoría entre períodos
Tras obtener el número final de información para Fiscalizar, Evaluar y Saber (categorías) de
las solicitudes respondidas directamente (Grupo1) y las que pasaron al Consejo para la
Transparencia (Grupo 2), se utilizará el método estadístico de Wald36
de diferencia de dos
proporciones. Esto, para comparar si las proporciones de una categoría determinada son
significativamente distintas37
entre dos períodos determinados.
Este método es apropiado, ya que cada período fue elaborado con muestras aleatorias e
independientes y el número de estas es lo suficientemente grande para aplicar dicha prueba
estadística (o test estadístico).
En la tabla n°2.2, están resumidos los pasos del test, usando como ejemplo la variación por
período de la proporción de información para Fiscalizar del Grupo 1 (solicitudes respondidas
directamente). Estos pasos se aplicarán tanto a las categorías del Grupo 1 como la del Grupo 2. La
Hipótesis en cada caso será que la categoría aumenta significativamente en el tiempo. De lo
contrario, se esperará que la información por categoría tuviera otro comportamiento entre períodos.
Tabla n°2.2: Variación según período de la información para Fiscalizar (Grupo 1: solicitudes
que fueron respondidas directamente).
Período: 1ero Período: 2do Período: 3ro
n ° total Total solicitudes
1er período= T1
Total solicitudes 2do período= T2 Total solicitudes
3er período= T3
Categoría:
Fiscalizar
Solicitudes para
Fiscalizar 1er
Período=F1
Solicitudes para Fiscalizar 2do
Período= F2
Solicitudes para
Fiscalizar 3er
Período= F3
P (Fiscalizar) Pi= F1 / T1 Pii= F2/ T2
Piii=F3/T2
Test Wald de
una cola
TEST I
Ho: Pi=Pii
Hi: Pi < Pii
TEST II
Ho: Pii= Piii
Hi: Pii < Piii
Hipótesis
Pi < Pii < Pii
Se busca que en los dos test se rechace la hipótesis nula para poder afirmar que la
proporción de información para Fiscalizar aumento significativamente entre abril del
2009 y marzo del 2011 (Esto quiere decir también que la proporción es distinta en
cada período).
Fuente: Elaboración Propia
36
Este método, que presentan la mayoría de los textos básicos de Estadística, se basa en la distribución asintótica normal
de la diferencia entre las proporciones muestrales, ˆπ1 − πˆ2. Teóricamente este método da un intervalo con un nivel de
confianza aproximado de (1 − α)100%, la aproximación es mejor en tanto n1 y n2 sean “grandes” ( ver Anexo )
40
2.6.1.2 Comportamiento entre categorías por períodos
Para poder comparar cuál proporción de las categorías Fiscalizar, Evaluar, Saber fue
significativamente superior en cada período, se debe aplicar un el mismo test estadístico descrito
anteriormente, pero con una corrección. Los totales deben ser reemplazados por la suma total por
categoría. La tabla n° 2.3 muestra un ejemplo de este test y la nueva corrección para evaluar si la
información para Saber fue la más demandada en el primer período.
Tabla n°2.3: Comparación entre categorías según período para información para Saber
(Grupo 1: solicitudes que fueron respondidas directamente).
Para Fiscalizar Para Evaluar Para Saber
n ° total Total solicitudes
para Fiscalizar =
TF
Total solicitudes
para Evaluar =TE
Total solicitudes
para Saber = TS
# de Categorías
en el 1er
período:
Solicitudes para
Fiscalizar 1er
Período=F1
Solicitudes para Evaluar 1er
Período= E1
Solicitudes para
Saber 1er
Período= S3
P (Saber) Pi= F1 / TF Pii= E1/ TE
Piii=S3/TS
Test Wald de
proporciones
TEST I
Ho: Pi=Pii
Hi: Pi < Pii
TEST II
Ho: Pii= Piii
Hi: Pii < Piii
Hipótesis
Pi < Pii < Pii
Se busca que en los dos test se rechace la hipótesis nula y se acepte la alternativa,
para poder afirmar que la proporción de información para “Saber” es la información
con mayor demanda durante abril del 2009 a noviembre 2010 (primer período de
las solicitudes respondidas directamente por una institución pública).
Fuente: Elaboración Propia.
Finalmente, este instrumento de análisis será aplicado tanto a las solicitudes directamente
respondidas y las del Consejo.
41
2.6.2 Comparación de solicitudes según institución de respuesta
Para desarrollar esta comparación se realizaran previamente los siguientes pasos:
1) Primero, se tomarán todos los datos de los tres períodos del análisis anterior. De ambos
tipo de solicitud; es decir, las que se hicieron directamente a las instituciones públicas y las
recopiladas del Consejo para la Transparencia.
2) Se eliminará la división por períodos y se tendrán todos los casos, de ambos tipos de
solicitud nuevamente, desde abril del 2009 a marzo del 2011.
3) Luego, se extraerán una muestra38
:
- de toda la demanda de información pública que se solicitó directamente a las
instituciones públicas;
- y de toda la demanda de información pública que se llevó al Consejo para la
Transparencia.
4) Se clasificará nuevamente esta información según las categorías Fiscalizar, Evaluar y
Saber, de forma que queden ordenados de la siguiente manera (Tabla n°2.4) :
Tabla n°2.4: Tabla resumen de solicitudes clasificadas según nivel respuesta
E información para rendir cuentas.
Variable: Información para Rendir
Cuentas
Información
para Fiscalizas
Información
para Evaluar
Información
para Saber
MUESTRA
Solicitudes
Directamente
respondidas por una
Entidad Pública +
Solicitudes que
pasaron al Consejo
Para la
Transparencia
Fuente: Elaboración propia.
38
Ver anexo n°3.
42
5) Posteriormente se realizará un test de Ji-cuadrado de muestras cualitativas (Ver Anexo n° 5)
para ver si la variable X (Rendición de cuentas) distribuye igualmente en ambas
poblaciones. Se desea rechazar la hipótesis nula descrita a continuación:
Hipótesis Nula Ho: La variable se distribuye igualmente en ambas muestras
Hipótesis Alternativa Hi: La distribución no es homogénea.
6) Se espera que se rechace la hipótesis nula y se acepte que las cantidades de información
distribuyen de manera distinta. Si se acepta la hipótesis alternativa, se procederá a realizar
un test de Wald de comparación de proporciones con 95% de confianza, para comparar las
siguientes proporciones:
- Proporción de información para Fiscalizar de solicitudes respondidas directamente con
las del Consejo para la Transparencia.
- Proporción de información para Evaluar de solicitudes respondidas directamente con
las del Consejo para la Transparencia.
- Proporción de información para Saber de solicitudes respondidas directamente con las
del Consejo para la Transparencia.
2.6.3 Relación entre la información para rendir cuentas y lugar de respuesta
Acá se desea conocer la relación entre la variable “Institución de respuesta” que toma dos
valores con la variable “Información para rendir cuentas”, que toma tres. En otras palabras, se
desea confirmar la dependencia entre los valores (categorías) que toma la variable información para
rendir cuentas y la Institución.
Para esto se realizará una muestra aleatoria simple del total de solicitudes analizadas en el
estudio exploratorio (de los tres períodos) y se clasificará según las variables descritas
anteriormente y sus valores. El resultado se clasificará en la siguiente tabla (tabla n° 2.5):
43
Tabla n°2.5: Tabla resumes variables Institución de respuesta
e Información para Rendir Cuentas.
Variable:
Institución de
respuesta
Variable: Información para Rendir
Cuentas
Información
para Fiscalizar
Información
para Evaluar
Informaci
ón para
Saber
Solicitudes
Directamente
respondidas por
una Entidad
Pública
Solicitudes que
pasaron al
Consejo Para la
Transparencia
Fuente: Elaboración propia.
Después de vaciar la información de la muestra en la tabla anterior, se aplicara un Test de
Ji-cuadrado de contraste de independencia (ver detalle en Anexo n°5) entre las variables. A
continuación se muestran la hipótesis a falsear:
Hipótesis Nula Ho: la información para Rendir cuentas es independiente de la Institución
de respuesta.
Hipótesis Alternativa Hi: las variables son dependientes.
44
CAPÍTULO III
RESULTADOS ESTUDIO
EXPLORATORIO
45
3. Resultados estudio exploratorio
El diseño inicial de este trabajo contemplaba a 446 instituciones, en donde se calculó
inicialmente las muestras en base a el total de solicitudes de información registrada (Ver Anexo n°
1). Sin embargo, al momento de recolectar la información, no todas estas instituciones mandaron
sus solicitudes de información, por lo tanto se debió ajustar las muestras. En esta sección se
describirá el proceso de reformulación de las muestras, además de describir cómo fue el proceso de
recolección: sus características y principales dificultades que hubo.
3.1 Principales dificultades
3.1.1 Instituciones que no respondieron
En el gráfico n°3.1 se ve el número de instituciones que no respondieron la solicitud de
información hecha para este estudio. La principal institución que no respondió fueron los
municipios (282 no respondieron). Con estas instituciones hubo mayor problema, ya que varios no
tenían ni formulario web o pedían “scanear” la solicitud de información. Por otro lado, otra
institución que no respondió, y en donde no se pudo realizar correctamente las solicitudes de
información, fue con los ministerios. Estas instituciones sí tienen formulario web, pero es imposible
realizar una solicitud directa a todos los servicios del ministerio. Por ejemplo: se ingresaba al sitio
de gestión de solicitudes de información pública, pero al ingresar la solicitud de información de este
estudio se debía elegir sólo un servicio de este ministerio. Y, dato no menor, que la mayoría de los
ministerios tienen múltiple sub-instituciones y servicios; lo que hizo imposible poder llegar a cubrir
todo su organigrama.
En el caso de las gobernaciones y los servicios, se hicieron las solicitudes pero nunca llegó
la respuesta. En estos casos, la legislación recomienda ir al Consejo para la Transparencia y
reclamar. No obstante, por el tiempo de este estudio no se pudo recurrir a esta opción.
46
Gráfico n° 3.1: Número de instituciones que no respondieron
la solicitud de información pública.
Fuente: elaboración propia.
Además, existieron instituciones que señalaron nunca haber recibido una solicitud de
información en el período del estudio. Estas instituciones fueron: las Gobernaciones de Antofagasta,
Talagante e Isla de Pascua; más las municipalidades de Ercilla y Juan Fernández A pesar que está
última municipalidad sí ha recibido solicitudes de información, se perdieron todos los registros
luego del terremoto y tsunami del 27 de febrero del 2010.
Finalmente, dentro de la muestra de instituciones públicas, hubo dos que denegaron la
información por significar un exceso de trabajo a sus funcionarios. Estas fueron: la Municipalidad
de Renca y el Servicio Nacional de la Mujer. Ambos presentaron la misma razón. Es necesario
mencionar que, a pesar que no aparece en este gráfico, una oficina del Ministerio del Trabajo
presentó la misma causal de negación de información: la Dirección del Trabajo. No se contó acá
porque el resto del Ministerio dio la información solicitada para el estudio. Sin embargo, cabe
destacar que esa sección del ministerio tenía más de 9.000 solicitudes de información pública,
además, repartidas en las distintas oficinas regionales. De este modo, la coordinación de todos esos
funcionarios y datos sería muy pesada para sus funcionarios.
47
3.1.2 Instituciones que respondieron de forma inadecuada
Otra situación que se dio en la recopilación de datos fue la siguiente: se recibió respuestas
de instituciones que no cumplieron con todos los requisitos de la solicitud de información pública.
En el gráfico n°3.2 aparecen las instituciones que están bajo esta situación.
Gráfico n°3.2: Número de instituciones que contestaron mal
las solicitudes de información pública.
Fuente: Elaboración Propia
En la mayoría de estas instituciones faltó agregar el detalle de las solicitudes de información
pública que ellos recibieron. En específico, la redacción exacta de la solicitud hecha por el
ciudadano. Este dato es fundamental para este estudio, por lo tanto este grupo de instituciones
quedó fuera del análisis que se mostrará más adelante. Cabe destacar que hubo un caso excepcional
dentro de este grupo: el Ministerio de Educación. En su respuesta sí agregó la redacción original,
sin embargo repitió bastantes veces el mismo caso, lo que produjo una gran dificultad para saber
exactamente su número de caso y su clasificación.
Otro punto relevante fue ver si en las respuestas institucionales se borraba los datos de los
demandantes de información pública, en señal de cumplimiento de la Ley 19.628 titulada como “ley
sobre protección de la vida privada”. A modo de introducción, la protección de datos personales
nace del derecho a la intimidad de todas las personas, es decir de resguardar la información que las
identifique: nombre, teléfono, hogar, huellas, etc. “Hay un doble propósito en la protección de la
intimidad. Por una parte, se trata de asegurar la libertad individual, que podría verse coartada o
limitada por la censura pública, también por el uso político de información confidencial, por los
recursos de presión que ésta ofrece. Por otra parte, se trata de resguardar la dignidad personal:
impedir la humillación y la vergüenza a la que cualquiera podría verse expuesto si se hiciese pública
48
toda su vida privada” (Escalante, 2008:30). En la actualidad, considerando la existencia de la
tecnología e internet, se hace necesario evitar que los datos personales sean utilizados para una
finalidad distinta a la cual fue cedido este dato. La persona debe decidir si da los datos ya
registrados por un tercero a un fin distinto, si autoriza su libre circulación o la rechaza.
Al solicitar la información necesaria para este estudio, muchas de los documentos llegaron
con los nombres, correos electrónicos, domicilio, Rut y firma. Según esta ley, esta información debe
ser sacada de estas solicitudes. En la tabla n°3.1 aparece la cantidad de instituciones que respetaron
esta ley. Acá se consideró contar las solicitudes que se utilizaron para el estudio y las que quedaron
fuera. Mayoritariamente, se respetó la ley. No obstante, las instituciones que menos respetaron esta
ley fueron las municipalidades. En general, sus respuestas venían con todos los datos o, algunas
veces, adjuntaban “scaneadas” las solicitudes de información que la ciudadanía les mandó.
Mostrando todos los datos que requiere un formulario de solicitud de información pública.
Tabla n°3.1: Resultado de la protección de datos en las solicitudes de información públicas solicitadas
para el estudio.
Aplicaron la protección de datos personales
Municipios Intendencias Gobernaciones Ministerios Servicios Presidencia TOTAL
Instituciones que
respondieron 20 13 17 9 0 1 60
Instituciones que
respondieron mal
5 0 2 1 0 0 8
No aplicaron la protección de datos personales
Municipios Intendencias Gobernaciones Ministerios Servicios Presidencia TOTAL
Instituciones que
respondieron 30 1 6 3 0 0 40
Instituciones que
respondieron mal
0 1 0 0 0 0 1
Fuente: Elaboración propia.
49
3.1.3 Ausencia de formulario de Solicitud de Información Pública
Ahora, sin considerar la cantidad de instituciones que contestaron, se pueden mencionar
otras dificultades a la hora de recolección de datos. Por ejemplo, varios municipios no tienen un
formulario de solicitud online. Así, se tomó como primera medida ver si existía algún correo
electrónico de la sección de transparencia, un correo de contacto masivo o un formulario de
contacto masivo. De la muestra total de instituciones, es decir de las 446, unas 300 de estas no
tenían formulario que se pudiese llenar online. De hecho, varias veces se me pidió que mi solicitud
la fuese a realizar en la misma oficina municipal o que se “scaneará” la solicitud y se enviara. El
problema de usar el “scanner” era la necesidad de tener la posibilidad de tener una firma
electrónica, cosa que es bastante difícil de conseguir. A pesar de que la firma es una de las
exigencias que establece la ley a la hora de realizar una solicitud de información, es una barrera
importante si el solicitante no pertenece a la región a la cual se le solicita la información. Otro dato
es que muchas de las municipalidades tenían como logo del link Gobierno Transparente el logo del
Capítulo Chileno de Transparencia Internacional, que es una ONG. E, incluso, no tenían link de
Gobierno Transparente. Esto fue una de las mayores dificultades a la hora de conseguir la
información necesaria para este estudio.
3.2 Descripción total de Instituciones seleccionadas
Cabe mencionar, después de la descripción de la recopilación de datos, que de las 446
instituciones públicas contempladas al principio de este estudio, sólo contestaron correctamente 100
instituciones. En el gráfico n°3.3 se puede apreciar el número final por institución que respondieron.
Así, se recibió un total de 8.140 solicitudes de información de todas estas instituciones que
respondieron correctamente. Las solicitudes de este grupo de instituciones conforma la población
total de donde se sacaron las muestras para conformar los tres períodos de solicitudes respondidas
de manera directa a los usuarios por una institución pública.
50
Gráfico n°3.3: Número de instituciones que respondieron las solicitudes
de información pública.
Fuente: Elaboración Propia
En este gráfico se puede ver que la mayoría de las instituciones que contestaron fueron
municipalidades (50), sin embargo esa cantidad representa muy poco con respecto a su total: que
son 345 municipalidades a lo largo del país. Le sigue en número las gobernaciones (23), las
intendencias (14) y los ministerios (12). Por último, sigue del sitio web de la Presidencia de la
República.
En el caso del Consejo para la Transparencia, se encontró en su sitio web todos los casos
que han ingresado a este organismo en el período estipulado por este estudio. Así, se recopilaron
1.612 casos en donde el Consejo para la Transparencia tuvo que intervenir para que diversos
ciudadanos accedieran a la información pública que se les negó o que nunca llegó. En el Anexo n° 2
se muestra, en detalle, las nuevas muestras y el listado de las 100 instituciones.
3.3 Número final de Información por categorías
Luego del proceso de muestreo y clasificación (en la planilla de datos cualitativos) por el
marco de análisis propuesto, estos son los datos que se analizarán a lo largo de este trabajo:
51
Tabla n°3.2: Número final de Información para la
Rendición de Cuentas por período y categoría.
1er período: Abril 2009 a Noviembre 2009
Solicitudes respondidas
directamente
(380 casos)
Consejo para la
Transparencia
(224 casos)
Total
Fiscalizar 86 98 184
Evaluar 88 44 132
Saber 182 64 246
No aplica 24 18 42
Total 380 224 604
2do período: Diciembre 2009 a Julio 2010
Solicitudes respondidas
directamente
(464 casos)
Consejo para la
Transparencia
(308 casos)
Total
Fiscalizar 74 103 177
Evaluar 132 84 216
Saber 155 96 251
No aplica 103 25 128
Total 464 308 772
3er período: Agosto 2010 a Marzo 2011
Solicitudes respondidas
directamente
(537 casos)
Consejo para la
Transparencia
(351 casos)
Total
Fiscalizar 101 127 228
Evaluar 160 125 285
Saber 166 92 258
No aplica 110 7 117
Total 537 351 888 Fuente: Elaboración Propia.
52
CAPÍTULO IV
ANÁLISIS DE RESULTADOS
53
4. Análisis de resultados
En esta sección, se procederá a describir los tipos de información para rendir cuentas
identificados a través de los datos clasificados en el estudio exploratorio. Esto permitirá poseer una
mirada general de los temas que demandó la ciudadanía desde entre abril del 2009 cuando entró en
vigencia la ley hasta marzo del 2011.
Luego se evaluará el comportamiento de la demanda de información para rendir cuentas a
través de los datos de los tres períodos descritos. Esto permitirá conocer si la ciudadanía ha
utilizado más la ley desde su vigencia y si estuvo más interesada en saber sobre resultados, o sobre
cómo se toman decisiones, o bien, si se demandó más información para saber cómo se deben
comportar en la práctica las instituciones. En otras palabras, y en base a las categorías del modelo
planteado, se evaluará en el tiempo las cantidades de información demandada para Fiscalizar,
Evaluar o Saber a partir de los datos obtenidos en los resultados del estudio exploratorio.
Posteriormente, habiendo generado dos nuevas muestras a partir de los datos en los
períodos, tomando como punto de referencia el lugar de respuesta (si las solicitudes fueron
respondidas directamente o pasaron por el Consejo para la Transparencia) se analizará las
cantidades y tipos de información demandada en esta muestra. En esta parte también se analizará si
existe una relación fuerte entre el tipo de información demandada por la ciudadanía y su institución
de respuesta.
Finalmente, después de evaluar los resultados del estudio exploratorio, se analizarán todos
esos temas demandados por la ciudadanía que no fueron considerados parte del proceso de
rendición de cuentas debido a razones que se explicarán más adelante.
54
4.1 Tipo de información demandada para rendir cuentas
Como se mencionó en la sección de metodología y en el marco teórico, las tres categorías
para clasificar la demanda de información para rendir cuentas están compuestas por diversos tipos
de información que deberían corresponder con la definición de la categoría. Se decidió no definir
tales tipos de información ya que había que evaluar primero todos los otros tipos que podrían
corresponder a la categoría; o bien, podía suceder que las categorías no explicarían y permitirían
agrupar la información presente en la demanda. Otro problema, pudo haber sido que el tipo de
información en la demanda necesariamente tuviera que pertenecer a más de una categoría; pero
este problema no existió. La información solicitada pudo agruparse de acuerdo a las definiciones
de las tres categorías propuestas: Fiscalizar, Evaluar y Saber.
A continuación se describirán los tipos de información encontrados por cada categoría en
las solicitudes respondidas directamente por la entidad pública y las que pasaron al Consejo,
utilizando los datos del estudio exploratorio.
4.1.1 Información para fiscalizar una entidad pública
En esta categoría, como se dijo anteriormente, se clasificarán las solicitudes que pidan
información que permita saber cuál es el resultado de las acciones de las entidades públicas. Bajo
esa definición, y complementado con las clasificaciones hechas por el estudio de la demanda de
información pública en México (Estavillo, Martínez y Escobar, 2006), se operacionalizó esta
categoría en ocho tipos de información. Las cuales aparecen en detalle en la tabla n°4.1.
Tabla n°4.1: Descripción de los tipos información de la categoría Fiscalizar.
Información para Fiscalizar una entidad pública
El usuario de la ley busca es
el resultado de las acciones
de los agentes públicos
(personas o instituciones)
Solicitudes Respondidas
directamente por una entidad
pública
Solicitudes que pasaron al Consejo
para la Transparencia
Tipo de información
contemplada encontrada en
la demanda
Datos sobre gastos
Datos laborales
Contratos
Concurso
Licitaciones
Gasto Público
Impuestos y Aranceles
Subsidios
Regulación específica
Aplicación de la Regulación
Datos sobre gastos
Datos laborales
Contratos
Concurso
Licitaciones
Gasto Público
Impuestos y Aranceles
Subsidios
Regulación específica
Aplicación de la Regulación
55
Fuente: elaboración propia
Cada uno de estos tipos permite a los ciudadanos establecer criterios para conocer los
resultados concretos de una acción pública. Por ejemplo, si se sabe de antemano algún plan de de
beneficios; estas solicitudes piden la materialización como un subsidio. También si se sabe que se
inyectó más recursos a una institución, las solicitudes que piden datos sobre el gasto público
permiten verificar cuál ha sido la inversión pública. Así, se presenta de forma más específica cada
uno de los tipos de información de la tabla:
Además, se han agregado otros tipos de información a esta categoría que aparecieron en a lo largo
del proceso de clasificación. En la tabla se ve cuáles son, sin embargo es necesario mencionar que
todos estos nuevos tipos cumplen con la definición central de la categoría Fiscalizar; pero se
catalogaron como nuevas por pedir un tema muy específico.
Nuevos tipos de información
no contemplados y
encontrados en la demanda
Concesión
Informe fiscalización
Presupuesto
Resolución de conflicto
Auditorías
Patentes
Partes
- Datos sobre gastos: solicitud que pide un dato de algún gasto menor hecho por una entidad
pública.
- Datos laborales: solicitud que pide información sobre diversas condiciones laborales de la
entidad pública.
- Contratos: solicitud en donde se exigen datos sobre los contratos establecidos por la entidad
pública con otros, sean contrato de personal a contrato con empresas privadas.
- Concursos: solicitud que pide detalles de los concursos públicos que da alguna entidad
pública.
- Licitaciones: todo los procesos de licitación hechos por las entidades públicas.
- Gasto Público: dinero gastado por cualquier institución pública
- Impuestos y Aranceles: detalles de los impuesto recaudados por las instituciones públicas
- Subsidios: detalles de los beneficios sociales expresados en subsidios
- Regulación específica: detalle de las regulaciones, de cualquier tipo, que reglamenten las
acciones de ciudadanos y de entidades públicas.
- Aplicación de la Regulación: acá se pueden solicitar sobre la aplicación práctica de alguna
ley, tanto sea por partes de los ciudadanos como por parte de las instituciones.
56
4.1.2 Información para Evaluar una entidad pública
Esta categoría se define como la información pública que permite a los ciudadanos conocer
cómo se toma una decisión pública. En concreto, es la información pública que revela
metodologías, estudios técnicos, datos importantes de cómo una entidad pública desarrolla y
justifican sus decisiones. En la tabla n° 4.2 se muestra la lista de tipos de información que
componen la categoría Evaluar.
Tabla n°4.2: Descripción de los tipos información de la categoría Evaluar.
Información para Evaluar una entidad pública
Información para
Evaluar una entidad
pública: ¿Cómo se toma
una decisión?
Solicitudes Respondidas
directamente por una
entidad pública
Solicitudes que pasaron
al Consejo para la
Transparencia
Tipo de información
contemplada para
evaluar
Documentos técnicos
Estudios varios
Datos en series de tiempo
Sobre determinados
procedimientos
Datos para investigación
académica
Documentos técnicos
Estudios varios
Datos en series de tiempo
Sobre determinados
procedimientos
Datos para investigación
académica
Nuevos tipos de
información encontrados
para evaluar
Datos
Inventarios*
Metodología
Datos sobre plazos
Documentos sobre duración
de proyectos
No se encontró ningún tipo
nuevo de información
Fuente: elaboración propia. *: La información de tipo Inventario puede generar algunas
ambigüedades sobre en el tipo de categoría que debería ser clasificada. Para los intereses del
estudio, y a partir de la información analizada en las muestras, se determinó que la
información respondía en mayor medida a la acción de “Evaluar”.
Con estas solicitudes, los ciudadanos pueden obtener todos los criterios técnicos de
cualquier decisión. Así, se operacionalizó todo en estos tipos de información:
- Documentos técnicos: todos los documentos que tengan detalles técnicos de cualquier
medida hecha por una institución pública.
-Estudios varios: son los estudios que realiza una institución pública, sea para evaluar una
política pública como un documento hecho en un tema específico y que la institución
pública sea especialista.
57
-Datos en series de tiempo: son datos que posee una institución pública y que se ha
medido o registrado en un período de tiempo.
- Sobre determinados procedimientos: en este tipo de solicitudes pide datos específicos
sobre los pasos de cualquier medida hecha por una institución pública.
- Datos para investigación: son solicitudes que piden muchos datos técnicos para una
futura de investigación o tesis universitaria.
Se incluyó otros tipos de información a esta categoría que aparecieron en a lo largo del
proceso de clasificación. En la tabla se ve cuáles son, sin embargo es necesario mencionar que todos
estos nuevos tipos cumplen con la definición central de la categoría Evaluar; pero se catalogaron
como nuevas por pedir un tema muy específico.
4.1.3 Información para Saber sobre una entidad pública
En Saber, el fin central es que los ciudadanos se enteren sobre el comportamiento de las
entidades pública. De este modo, se operacionalizó Saber en los siguientes tipos de información
(tabla n°4.3):
Tabla n°4.3 Descripción de los tipos información de la categoría Saber.
Información para Saber una entidad pública
Información para
Evaluar una entidad
pública: ¿Cómo las
instituciones se
comportan en la
práctica?
Solicitudes Respondidas
directamente por una
entidad pública
Solicitudes que pasaron
al Consejo para la
Transparencia
Tipo de información
contemplada para saber
Decretos
Resoluciones
Antecedentes
Textos legales
Nombramiento de personal
Servicios determinados
Condiciones laborales
Organigrama
Motivación inquisitiva
Decretos
Resoluciones
Antecedentes
Textos legales
Nombramiento de personal
Servicios determinados
Condiciones laborales
Organigrama
Motivación inquisitiva
Nuevos tipos de
información encontrados
para saber
Estatutos
Personalidad jurídica
Antecedentes migratorios
Certificados
Dictamen
Expedientes
Infracción
Partes
Fuente: elaboración propia
Ahora, se muestra en detalle cada uno de estos tipos:
58
- Decretos: documentos que tengan esta calificación legal.
- Resoluciones: documentos que tengan esta calificación legal.
- Antecedentes: datos que describan de forma simple datos que exija el ciudadano.
- Textos legales: documentos que sean leyes o cualquier documento producido por la entidad
pública y que tenga categoría legal.
- Nombramiento de personal: criterio que se usa para elegir el personal de la institución
pública
- Servicios determinados: se piden detalles de los servicios que presta la institución pública.
- Condiciones laborales: detalles sobre las condiciones de los trabajadores de la institución
pública.
- Organigrama: composición de la institución pública
- Motivación inquisitiva: datos para fiscalizar acciones o promesas de una autoridad pública.
Se incluyó otros tipos de información a esta categoría que aparecieron en a lo largo del
proceso de clasificación. En la tabla se ve cuáles son, sin embargo es necesario mencionar que todos
estos nuevos tipos cumplen con la definición central de la categoría Saber; pero se catalogaron
como nuevas por pedir un tema muy específico.
4.2 Demanda de información para rendir cuentas período abril 2009 a marzo del
2011
Tras haber dividido y obtenido la información para rendir cuentas en los tres períodos como
se describió en la metodología, en esta sección se analizarán los cambios en la demanda. Para hacer
esto se realizará una descripción de la demanda de información para rendir cuentas, junto con una
comparación de las proporciones de información para rendir cuentas entre períodos. Finalmente,
analizarán los cambios en la demanda de información por categoría.
4.2.1 Comparación de la demanda de información pública para rendir cuentas entre
los períodos
En esta sección se mostrará y analizará cómo varió cada una de las categorías de la
demanda de información pública (Fiscalizar, Evaluar y Saber) en los tres períodos; identificando los
principales tipos de información por categoría y comparando las proporciones en conjunto a través
de cada período. Esta información será dividida por grupos, es decir, primero, se analizará los
59
períodos y categorías en las solicitudes respondidas directamente por la entidad pública y luego por
las que pasaron al Consejo para la Transparencia.
4.2.1.1 Solicitudes directamente respondidas por una entidad pública observadas en
los tres períodos
Información para Fiscalizar
En el gráfico n° 4.1 se puede observar que en el primer período la demanda de información
pública se concentró en los tipos de información como contratos, concursos y gasto público; siendo
este último el que tiene más cantidad de casos. En el segundo período, la información está más
dispersa en distintos tipos, aunque licitaciones es la que concentra más casos. Finalmente, en el
tercer período se vuelve a dar la situación de que gasto público es el tipo más solicitado. Sin
embargo, supera bastante a los otros períodos en cantidad. Es necesario señalar que hay tipos de
información que se demandaron en muy pocas cantidades, sin embargo son los tipos de información
que pertenecen a las “nuevas categorías”.
Gráfico n° 4.1: Cantidad de la información pública solicitada directamente para fiscalizar por período
y tipo de información.
Fuente: elaboración propia.
0
5
10
15
20
25
30
Ap
licac
ión
de
regu
laci
ón
Co
ncu
rso
Co
ntr
ato
s
Dat
os
lab
ora
les
Gas
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Imp
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to
Res
olu
ció
n d
e co
nfl
icto
s
Dat
os
sob
re g
asto
Can
tid
ad
Tipo de información demandada
1er período
2do período
3er período
60
En la tabla n°4.2 es posible apreciar la cantidad total de información para fiscalizar y su
respectiva proporción por período.
Tabla n° 4.2: Cantidad y proporción total por período de la información pública solicitada
directamente para fiscalizar una entidad pública.
Cantidad de
información para
Fiscalizar
Proporción de
información para
Fiscalizar
1do período 86 Pi=0.2263
2do período 74 Pii=0.1595
3er período 101 Piii=0.1881
Fuente: elaboración propia. Al comparar las proporciones generales de información de esta categoría a través de los tres
períodos por el método mencionado en la metodología (test de comparación de proporciones
independientes de Wald) no hubo evidencia para rechazar la hipótesis Pi=Pii=Pii (con un 95% de
confianza). En otras palabras, las proporciones por período de la información para fiscalizar fueron
significativamente iguales en los tres períodos.
Por lo tanto, la demanda de información para fiscalizar, que fue directamente respondida
por la entidad pública, fue significativamente constante desde la vigencia de la ley hasta marzo del
2011 según los datos analizados.
Información para Evaluar
Ahora, en la segunda categoría, la cual es Evaluar, se puede observar una similitud entre los
tres períodos. En el gráfico n° 4.2 se puede ver que en los tres tiempos se concentró la demanda de
información pública en documentos técnicos; aunque no en la misma cantidad. En el tercer período
hubo un gran aumento del tipo de información “estudios varios” y una estabilidad en la demanda de
información del tipo “datos en serie de tiempo” en todos los períodos. También se puede observar
que en algunos tipos de información hay muy poca demanda. Eso corresponde a los tipos de
demanda que se clasificó como “nuevas categorías”. De ellas, la más demandada fue “datos”, y
todos en general fueron demandados mayoritariamente en el tercer período.
61
Gráfico n° 4.2: Evolución de la información pública solicitada directamente para Evaluar por período
y tipo de información.
Fuente: elaboración propia.
En la tabla n°3 es posible apreciar la cantidad total de información para Evaluar y su
respectiva proporción por período.
Tabla n° 4.3: Cantidad y proporción total por período de la información pública solicitada
directamente para Evaluar una entidad pública.
Cantidad de
Información para
Evaluar
Proporción de
información para
Evaluar
1do período 88 Pi= 0.2316
2do período 132 Pii= 0.2845
3er período 160 Piii= 0.2980 Fuente: elaboración propia.
El resultado de la comparación de proporciones de información para Evaluar entre los tres
períodos fue similar a lo que ocurrió con la información para fiscalizar. Las proporciones por
período de la información para Evaluar fueron significativamente iguales en los tres períodos.
05
101520253035404550
Can
tid
ad
Tipo de información demandada
1er período
2do período
3er período
62
Por lo tanto, la demanda de información para Evaluar, que fue directamente respondida por
la entidad pública, fue significativamente constante desde la vigencia de la ley hasta marzo del
2011.
Información para Saber
Ahora, en la categoría Saber sucede algo parecido: en los tres períodos hay una
concentración considerable en el tipo de información denominada “antecedentes”. Textos legales
crece explosivamente en el tercer período y motivaciones adquisitivas hace lo mismo en el primer
período. El resto de los tipos de información se mantuvieron relativamente en las mismas
cantidades, como se ve en el gráfico n° 4.3. El resto de los tipos de información obtuvieron una
demanda en cantidades bajas.
Gráfico n° 4.3: Cantidad de la información pública solicitada directamente para Saber por período y
tipo de información.
Fuente: elaboración propia.
En la tabla n°4.4 es posible apreciar la cantidad total de información para Saber y su
respectiva proporción por período.
0102030405060708090
Can
tid
ad
Tipo de información demandada
1er período
2do período
3er período
63
Tabla n° 4.4: Cantidad y proporción total por período de la información pública solicitada
directamente para Saber una entidad pública.
Cantidad de
Información para
Saber
Proporción de
información para
Saber
1er período 182 Pi= 0.4789
2do período 155 Pii= 0.3341
3er período 166 Piii= 0.3091 Fuente: elaboración propia.
El resultado de la comparación de proporciones de información para Saber entre los tres
períodos fue distinto a lo que ocurrió con Fiscalizar y Evaluar. La proporción del primer período
fue superior al segundo (Pi>Pii), pero no hubo evidencia suficiente (con un 95% de confianza) para
rechazar que la proporción del tercer período (Pii) fuese igual a la del primer período. En otras
palabras, parece no haber una diferencia significativa en las proporciones de estos períodos. Por lo
tanto, la demanda de información sobre cómo deben comportarse las instituciones, que fue
directamente respondida por la entidad pública, tuvo un descenso significativo del primero período
al segundo, pero en el tercer período volvió a los niveles de la demanda del primer período. No
habría evidencia significativa para argumentar a partir de estos datos, que hubo un aumento de este
tipo de información desde la vigencia de la ley hasta marzo del 2011.
4.2.1.2 Solicitudes que pasaron al Consejo para la Transparencia observada en los
períodos
Información para Fiscalizar
En el gráfico n° 4.4 se ve en detalle lo sucedido para la categoría fiscalizar. No hay un tipo
de información que sea dominante para los tres períodos por igual, hay demandadas desiguales en
cantidad. Por ejemplo, en el tercer período se llevó en un gran número solicitudes de información de
tipo “antecedentes de regulación”. En cambio, en el primer período se llevaron solicitudes
relacionadas con auditorías, y en el segundo período fue gasto público.
64
Gráfico n° 4.4: Cantidad de la información pública que pasó por el Consejo para la Transparencia
para Fiscalizar por período y tipo de información.
Fuente: elaboración propia.
En la tabla n°4. 5 es posible apreciar la cantidad total de información para Fiscalizar que
pasó por el Consejo y su respectiva proporción por período.
Tabla n° 4.5: Cantidad y proporción total por período de la información pública solicitada
directamente para Fiscalizar una entidad pública.
Cantidad de
Información para
Fiscalizar
Proporción de
información para
Fiscalizar
1do período 98 Pi= 0.4375
2do período 103 Pii= 0.3344
3er período 127 Piii= 0.3618 Fuente: elaboración propia.
La proporción de información para fiscalizar del primer período fue superior al segundo
(Pi>Pii). A pesar hubo evidencia suficiente (con un 95% de confianza) para rechazar la hipótesis de
que la proporción del período 3 fuese igual a la del período 1, no es posible establecer con un 95%
de confianza, si la proporción del período 1 fue superior a la del tercer período.
Por lo tanto, la demanda de información para Fiscalizar, que fue directamente respondida
en primera instancia por el Consejo, tuvo un descenso significativo del primero período al segundo,
0
5
10
15
20
25
30
Ap
licac
ión
de
regu
laci
ón
Co
ncu
rso
s
Co
ntr
ato
s
Dat
os
lab
ora
les
Dat
os
sob
re g
asto
s
Gas
to p
úb
lico
Imp
ues
tos
y ar
ance
les
Lici
taci
on
es
Reg
ula
ció
n
Sub
sid
ios
aud
ito
rías
Juic
io
Pat
ente
s
Par
tes
Via
jes
Can
tid
ad
Tipo de información demandada
1er período
2do período
3er período
65
pero en el tercer período volvió a los niveles de la demanda del primer período. No habría evidencia
significativa para argumentar a partir de estos datos que hubo un aumento de este tipo de
información desde la vigencia de la ley hasta marzo del 2011.
Información para Evaluar
En el caso de la categoría evaluar, se puede ver que aumentó la presentación de solicitudes
de información en el segundo y tercer período. Y, como aparece en el gráfico n° 4.5, el tipo de
información que se presentó en mayor cantidad fue “documentos técnicos”, le sigue “estudios
varios” y “datos para investigar”.
Gráfico n° 4.5: Evolución de la información pública que pasó por el Consejo para la Transparencia
para Evaluar por período y tipo de información.
Fuente: elaboración propia.
En la tabla n°4.6 es posible apreciar la cantidad total de información para Evaluar que pasó
por el Consejo y su respectiva proporción por período.
Tabla n° 4.6: Cantidad y proporción total por período de la información pública solicitada
directamente para Evaluar una entidad pública.
Cantidad de
Información para
Evaluar
Proporción de
información para
Evaluar
1do período 44 Pi= 0.1964
2do período 84 Pii= 0.2727
3er período 125 Piii= 0.3561 Fuente: elaboración propia.
05
10152025303540
1er período
2do período
3er período
66
A diferencia de todas las otras categorías analizadas hasta ahora, la proporciones de
información para evaluar del consejo si aumento desde el primer período al tercero. Hubo
evidencia significativa para rechazar la hipótesis de que todas las proporciones de esta categorías
eran iguales en los tres períodos (se rechazó Pi = Pii = Piii) Además, hubo evidencia para rechazar
que las proporciones del primer y tercer período eran iguales y aceptar la hipótesis de que la
proporción del primer período era inferior a la del tercero.
Por lo tanto, la demanda de información para Evaluar del grupo de solicitudes del Consejo
aumentó significativamente. Habría entonces evidencia significativa para argumentar, a partir de
estos datos, que hubo un aumento de este tipo de información desde la vigencia de la ley hasta
marzo del 2011
Información para Saber
Acá se puede ver una gran concentración entre servicios determinados y textos legales.
Como se puede observar en el gráfico n° 4.6, también hay una concentración importante en
antecedentes, condiciones laborales y decretos. El resto de los tipos de información se mantuvo muy
variable: entre pequeñas cantidades y medianas dentro de la categoría saber.
Gráfico n°4.6: Evolución de la información pública que pasó por el Consejo para la Transparencia
para Saber por período y tipo de información.
Fuente: elaboración propia.
02468
101214161820
Can
tid
ad
Tipo de información demandada
1er período
2do período
3er período
67
En la tabla n°4.7 es posible apreciar la cantidad total de información para Saber que pasó
por el Consejo y su respectiva proporción por período.
Tabla n° 4.7: Cantidad y proporción total por período de la información pública solicitada
directamente para Saber una entidad pública.
Cantidad de
Información para
Saber
Proporción de
información para
Saber
1do período 64 Pi= 0.2857
2do período 96 Pii= 0.3117
3er período 92 Piii= 0.2621 Fuente: elaboración propia.
Finalmente, no hubo evidencia para rechazar la hipótesis Pi=Pii=Pii (con un 95% de
confianza). En otras palabras, las proporciones por período de la información para Saber del
Consejo, fue significativamente igual en los tres períodos.
Por lo tanto, la demanda de información para Saber, que fue respondida en primera
instancia por el Consejo, fue significativamente constante desde la vigencia de la ley hasta marzo
del 2011.
4.2.2 Comparación de la demanda por categoría
En el apartado anterior se analizó la demanda de información de cada categoría por
separado a través de los tres períodos definidos. En esta sección se realizara una comparación de las
proporciones entre categorías para ver cuál fue la información para rendir cuentas más demandada
por los solicitantes en cada período.
En la tabla n°4.8 se pueden ver las proporciones las proporciones de las categorías del
primer Período y por institución de respuesta.
Tabla n°4.8: Proporciones de la información pública Primer período.
PRIMER PERIODO
Solicitudes directamente respondidas. Solicitudes del Consejo para la Transparencia
Proporción inf.
Fiscalizar
( Pf )
Proporción inf.
Evaluar
( Pe )
Proporción inf.
Saber ( Ps )
Proporción inf.
Fiscalizar
( Pf )
Proporción inf.
Evaluar
( Pe )
Proporción
inf. Saber
( Ps )
0.3295 0.2316 0.3618 0.2988 0.1739 0.2540
Fuente: Elaboración propia. Nota: “inf.” Significa información.
68
En el primer período de las solicitudes respondidas directamente, la demanda de
información para Fiscalizar y para Saber fue superior a la información para Evaluar. No hubo
evidencia significativa (95%) para decir que la información para Fiscalizar y Saber no eran iguales.
Por tanto, en este período no hubo una información para rendir cuentas que se demandó más. Sólo
se demando menor información para Evaluar.
En el primer período de las solicitudes del Consejo, no hubo evidencia para rechazar que las
proporciones entre las tres categorías eran diferentes unas de otras. Por lo tanto, en este período se
demandaron proporciones significativamente similares de información para rendir cuentas.
En la tabla n°4.9 se pueden ver las proporciones de las categorías del segundo período y por
institución de respuesta.
Tabla n°4.9: Proporciones de la información pública Segundo período.
SEGUNDO PERIODO
Solicitudes directamente respondidas. Solicitudes del Consejo para la Transparencia
Proporción inf.
Fiscalizar
( Pf )
Proporción inf.
Evaluar
( Pe )
Proporción inf.
Saber
( Ps )
Proporción inf.
Fiscalizar
( Pf )
Proporción inf.
Evaluar
( Pe )
Proporción
inf. Saber
( Ps )
0.2835 0.3474 0.3082 0.3140 0.3320 0.3810
Fuente: Elaboración propia Nota: “inf.” Significa información.
En el segundo período de las solicitudes respondidas directamente, no hubo evidencia para
rechazar que las proporciones de Fiscalizar, Evaluar y Saber no eran iguales. Por lo tanto, en este
período las proporciones de información demandada fueron significativamente similares.
En el segundo período de solicitudes del Consejo para la Transparencia, sucedió lo mismo.
Las proporciones de información demandada fueron significativamente similares.
En la tabla n°4.10 se pueden ver las proporciones las proporciones de las categorías del
tercer período.
Tabla n°4.10: Proporciones de la información pública Tercer período.
TERCER PERIODO
Solicitudes directamente respondidas. Solicitudes del Consejo para la Transparencia
Proporción inf.
Fiscalizar
( Pf )
Proporción inf.
Evaluar
( Pe )
Proporción inf.
Saber ( Ps )
Proporción inf.
Fiscalizar
( Pf )
Proporción inf.
Evaluar
( Pe )
Proporción
inf. Saber
( Ps )
0.3870 0.4211 0.3300 0.3872 0.4941 0.0.3651
Fuente: Elaboración propia Nota: “inf.” Significa información.
69
En el tercer período de solicitudes respondidas directamente, las proporciones de
información demandada fueron significativamente similares.
Finalmente, en el tercer período de solicitudes del Consejo para la Transparencia, sucedió
algo distinto con la demanda. En este período, sí se demandó significativamente mayor información
para Saber sobre una entidad pública. Esta información fue significativamente mayor a las
proporciones de información para Fiscalizar y Evaluar.
4.3 Demanda de información para rendir cuentas según lugar de respuesta
Como se dijo en la metodología, se sacó una muestra del total de solicitudes clasificas, las
que dividieron según su lugar de respuesta y categoría. Así se comparará en que categoría hubo más
en las solicitudes respondidas directamente o las del Consejo para la Transparencia. También para
evaluar si existe una dependencia del la información para rendir cuentas y el lugar de respuesta.
4.3.1 Información para Fiscalizar y diferencias entre usuarios del la ley
En el apartado anterior se halló que la mayor proporción de información de solicitudes que
buscaban conocer resultados; es decir, información para Fiscalizar, estaba en las solicitudes que
habían pasado al Consejo para la Transparencia. Por lo tanto, la información de los agentes públicos
e instituciones que trata sobre sus resultados (hasta este punto) sería una información de mayor
sensibilidad para éstos.
Es importante mencionar que esta información sobre resultados está relacionada con lo que
en el estudio de Estavillo, Martínez y Escobar (2006) se llamó “información con un alto impacto
económico”. La información sobre resultados identificada tanto en las solicitudes directamente
respondidas como en las del Consejo, es información de gran valor para los individuos, ya que les
puede generar altos beneficios individuales. Generalmente, y como se explicó en el marco teórico,
según el estudio Mexicano los solicitantes de esta información son individuos u organizaciones con
mayores recursos que el ciudadano común. En el estudio de México se explicó cómo estas
diferencias en conocimientos y recursos permiten a ciertos grupos identificar información pública
de mayor relevancia que otro usuario común no podría detectar.
Respecto de esto último, es posible argumentar que hay elementos positivos y negativos a
propósito del proceso de rendición de cuentas. Por un lado, a pesar que ciertos individuos puedan
demandar información más útil y puntual para sus intereses, éstos también generan una rendición de
cuentas al Estado más precisa y completa. Esto sucede en la medida que sus solicitudes de
información son más detalladas, y como se confirmó en este estudio, tratan sobre resultados. Su
potencial para descubrir malas prácticas en las instituciones en este sentido es mucho mayor. A
pesar que su potencial no es equiparable a los denominados “watch dogs” u organizaciones sociales
70
que tienen como objetivo explícito descubrir irregularidades en lo público, su aporte en la rendición
de cuentas también es relevante considerar.
Finalmente, es importante precisar que la mayoría de esta información sobre resultados fue
revisada por el Consejo para la Transparencia y aceptada para que llegue al usuario. Pero esta
revisión, o más, bien los criterios de rechazo no están basados en el impacto económico de la
información, ni menos por las diferencias entre usuarios. El criterio de aceptación o rechazo de una
solicitud que llegó al Consejo, que fue negada por una institución, estaría dado sólo por las causales
de secreto que establece la ley, pero estás no se refieren de manera específica al valor intrínseco los
temas para alguien, un grupo o una empresa de la sociedad.
En la tabla n°4.11 están resumidos los resultados de las muestras escogidas del grupo de
solicitudes directamente respondidas y las del Consejo para la Transparencia según las categorías de
la variable Información para Rendir Cuentas.
Tabla n°4.11: Tabla resumen de solicitudes clasificadas según nivel respuesta
e información para rendir cuentas.
Variable: Información para Rendir Cuentas Total
Información
para
Fiscalizas
Información
para Evaluar
Información
para Saber
MUESTRA
I
Solicitudes
Directamente
respondidas por
una Entidad
Pública
173
241
359
773
MUESTRA
II
Solicitudes que
pasaron al
Consejo Para la
Transparencia
328
253
256
837
Fuente: Elaboración propia.
Luego efectuar un test de Ji-cuadrado de muestras cualitativas los resultados de la tabla
anterior, se pudo rechazar (con un 95 % de confianza) la hipótesis nula: que la variable rendición
de cuentas distribuía igualmente en ambas muestras. Por lo tanto, su distribución no es homogénea,
y con esto es posible comparar las proporciones entre categorías de las muestras.
La proporción de información para Fiscalizar en el Consejo para la Transparencia fue,
significativamente, mayor que la información para Fiscalizar que fue respondida directamente por
una entidad pública. Por lo tanto, en términos de proporción, hubo mayor cantidad de información
71
sobre resultados de una entidad pública que pasaron a ser revisadas por el Consejo para la
Transparencia.
Ahora, si bien hubo mayor información sobre resultados que pasó al Consejo, es importante
conocer cuánta de esta información finalmente llego al usuario. En el gráfico n°4.7 se puede
apreciar que sucedió con la información para Fiscalizar que pasó al Consejo. Cuando el Consejo
para la Transparencia establece que una información es “Acogida”, se ordena a la institución
pública que dé la información al usuario. En el gráfico se puede apreciar que el porcentaje de
información rechazada fue mucho menor al acogida. Por tanto, si bien hubo mayor información
para Fiscalizar en el Consejo según los datos de obtenidos en este trabajo, finalmente esta
información llegó al usuario.
Gráfico n°4.7: Decisión del Consejo para la Transparencia
respecto a la información para Fiscalizar.
Fuente: Elaboración Propia.
La proporción de información para Saber presente en las solicitudes directamente
respondidas fue significativamente superior a la proporción de las del Consejo. Por tanto, de esta
información se puede decir que, a partir de los datos obtenidos en, cuando se demanda información
para conocer cómo deben comportarse en práctica las instituciones públicas, éstas permiten que la
información llegue al usuario y no intervenga un tercero, es decir, el Consejo para la Transparencia.
Si bien la información para Saber del Consejo fue menor, es importante conocer si
efectivamente el Consejo permitió que llegara al demandante. En el gráfico n°4.8 se puede apreciar
la decisión del Consejo respecto de la información para Saber que tuvo que analizar. El porcentaje
de acogida fue muy superior al de rechazo, por tanto, el Consejo también permitió que esta
información llegara en mayor caso al demandante.
22%
61%
8%
9%
Rechazo Acogida Parcialmente Acogida Desistimiento
72
Gráfico n°4.8: Decisión del Consejo para la Transparencia
respecto a la información para Saber.
Fuente: Elaboración Propia.
Finalmente, respecto de la comparación de información para Evaluar, no hubo evidencia
suficiente para decir que las proporciones no eran iguales. Por tanto, en términos de proporciones
y de acuerdo a los datos, las proporciones de información para Evaluar, es decir, información que
habla sobre como una entidad pública toma una decisión, fue similar tanto en las solicitudes
respondidas directamente como las que pasaron al Consejo para la Transparencia. En cuanto a la
información para Evaluar que llegó al Consejo, la mayoría fue entregada al usuario39
.
4.3.2 ¿Es independientes el tipo de información para rendir cuentas del lugar de
respuesta?
El resumen de la información sustraída de la muestra del universo de solicitudes que fue
clasificada de acuerdo a las variables “Institución de respuesta” e “Información para Rendir
cuentas” está a continuación:
39
Decisión del Consejo sobre información para Evaluar: Acogida 63%, Rechazada 20%, Parcialmente Acogida 9% y
Desistimiento 8%.
22%
61%
9%8%
Rechazo Acogida Parcialmente Acogida Desistimiento
73
Tabla n°4.12: Tabla resumes variables Institución de respuesta
e Información para Rendir Cuentas.
Variable:
Institución de
respuesta
Variable: Información para Rendir Cuentas
Información
para Fiscalizas
Información
para Evaluar
Información
para Saber
Solicitudes
Directamente
respondidas por
una Entidad
Pública
60
83
138
Solicitudes que
pasaron al
Consejo para la
Transparencia
76
52
53
Fuente: Elaboración propia.
Con estos datos se realizó un test de de Ji-cuadrado de contraste de independencia (ver
detalle en Anexo n° 5) para conocer la relación entre las variables. Se esperaba, de acuerdo a la
elaboración del estudio exploratorio, encontrar una relación importante entre la información para
rendir cuentas y la institución. En otras palabras, que hay diferencias entre la información que pasó
al Consejo para la Transparencia y la que fue respondida directamente por la institución pública.
Se esperaba esta relación porque se sabía de ante mano que si un tercero, que es el Consejo,
debió intervenir y revisar cierta solicitud fue por la negación de la información por parte de las
instituciones públicas bajo los siguientes argumentos: caía dentro de causal de secreto que establece
la ley, la institución no consideró necesario entregarla o simplemente, no se entregó. En este
sentido, existiría información de mayor sensibilidad para una entidad pública que un usuario insiste
en conocer (ya que es su derecho), y para esto, debe intervenir un tercero para resolver esta
demanda. En la figura 4.1 está expresada la hipótesis a rechazar:
74
Figura n°4.1: Relación entre variables Información para Rendir Cuentas
e Institución de respuesta.
Hipótesis Nula Ho: la información para Rendir cuentas es independiente de la Institución
de respuesta.
Hipótesis Alternativa Hi: las variables son dependientes.
Fuente: elaboración propia.
Después de haber aplicado el test se pudo concluir, con un 95% de confianza, que el tipo de
información para rendir cuentas no es independiente de la institución de respuesta40
. Por lo tanto se
pudo confirmar el planteamiento esperado.
Este análisis puede parecer algo redundante, pero fue necesario realizarlo para evitar
alguna contradicción lógica entre el planteamiento anterior y los datos generados por el Estudio
Exploratorio de la investigación. Los datos entonces, fueron coherentes y reflejaron que existe una
relación entre el tipo de información para rendir cuentas y su lugar respuesta. Así la intervención
del Consejo para la Transparencia en ciertos tipos de información es algo relevante para tener en
cuenta a la hora de analizar los tipos de información más adelante.
En síntesis, la intervención de un tercero en cierto tipo de información confirmaría su
particularidad, es decir es información de mayor sensibilidad para una entidad pública que, por
diversos motivos, estos no desean enviar directamente al solicitante. También, hay información que
es entregada de manera directa y no genera problemas para la institución que se le solicitó dicha
información.
40
Como X-squared = 26.4209 > 5.99 X2(0.95) (2), se rechaza Ho con un 95% de confianza (Ver Anexo n°5
para mayor información sobre el test).
75
4.4 Información que no aplica
Al momento de clasificar la información, surgieron casos que no eran posibles de clasificar en
las categorías definidas en base a la teoría. El detalle de esta información se puede ver en la tabla
n°4.13.
Tabla n° 4.13: Información que se clasificó en la categoría “no aplica”.
Tipo de información
Solicitudes
Respondidas
directamente por una
entidad pública
Solicitudes que pasaron
al Consejo para la
Transparencia
Información que no
aplica o error
Reclamos,
Quejas
Insultos
Información mal escrita
No entendible
Consejos
Denuncias
Sin datos
Transparencia pasiva
Reclamos,
Quejas
Insultos
Información mal escrita
No entendible
Consejos
Denuncias
Sin datos
Transparencia pasiva
Fuente: elaboración propia
Esta información se clasificó como “no aplica” porque, al leer el caso, se identificó que no
correspondía a una solicitud de información pública. Es decir, no se le pide nada a la institución
pública; más bien se le consulta, se informa de diversas situaciones a la entidad pública, se solicitan
cosas que no corresponde a la información pública o, simplemente, no se registró ninguna solicitud
en el sistema de las entidades públicas. Es necesario destacar que, de todas las categorías que
aparecen en la tabla, la más curiosa es la que se denominó “transparencia activa”. En estos casos, se
usó el sistema de solicitud de información pública para reclamar las falencias de alguna institución
en el ámbito de transparencia activa: ausencia de documentos, datos de sueldos o presupuestos que
estaban mal sumados o links “quebrados”; entre otras cosas. Cabe señalar que esta situación se dio
tanto en los casos de solicitudes que se solicitaron directamente a las entidades públicas y las que
pasaron por el Consejo para la Transparencia. Por lo tanto, se profundizará lo sucedido en esta
categoría especial en los dos casos.
En el gráfico n° 4.9 se puede ver en detalle cuáles fueron las categorías que se clasificaron
bajo la etiqueta “no aplica” en las solicitudes de información hechas directamente a las entidades
públicas. Como se ve, hubo en el segundo período una gran cantidad de casos clasificados como
reclamos. Luego, se ve que en mismo período se dio una gran cantidad de casos que se registraron
como “sin dato”. En los otros períodos, se ve una baja cantidad de esta categoría. Lo que se puede
explicar por lo siguiente:
76
- Número de “no aplica” en el 1erperíodo: 20 casos
- Número de “no aplica” en el 2do período: 103 casos
- Número de “no aplica” en el 3er período: 55 casos
Gráfico n° 4.9: Tipo de información clasificada como No Aplica en las solicitudes hechas directamente a
las entidades públicas.
Fuente: elaboración propia
Así, el segundo período concentra la mayor cantidad de “no aplica” en casi una sola
categoría, mientras los otros períodos tienen menos cantidad. Aunque el primer período es el que
tiene menos, y el tercero lo supera bastante.
En cambio, en las solicitudes que pasaron al Consejo para la Transparencia, se dio una
situación distinta. En primer lugar, hubo un menor número de casos clasificados con “no aplica”:
- Número de “no aplica” en el 1erperíodo: 10 casos
- Número de “no aplica” en el 2do período: 15 casos
- Número de “no aplica” en el 3er período: 3 casos
Con ese antecedente, se puede entender el detalle de esta categoría que aparece en el gráfico
n° 4.10. Hay un altísimo número de casos “sin datos” en el segundo período y, en general, en los
otros dos períodos. En este tipo de solicitudes, y comparando con las solicitudes hechas
directamente a las entidades públicas, hay más casos relacionados con “denuncia” y “denegación de
información”.
0
10
20
30
40
50R
ecla
mo
Qu
ejas
Suge
ren
cia
sin
dat
o
Co
nsu
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Suge
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Tran
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tiva
Solic
itu
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o …
solic
itu
d m
al e
scri
ta
Can
tid
ade
s
Información que no aplica
1er período
2do periodo
3er periodo
77
Gráfico n° 4.10: Tipo de información clasificada como No Aplica en las solicitudes de
información que pasaron por el Consejo para la Transparencia.
Fuente: elaboración propia
Con esta breve descripción se puede reiterar, pero con casos concretos, que los ciudadanos
aún no saben bien cómo se usa la ley de acceso a la información pública en Chile. Cabe mencionar
que dentro de las consultas hechas en esta categoría, muchos ciudadanos preguntaron por las
posibilidades de trabajo que había en la entidad pública o lo que podían hacer con algún familiar
que estuvo encarcelado. Los demandantes de información pública están sin una guía clara del
funcionamiento de esta ley y sus potencialidades.
02468
1012
Can
tid
ad
Información que no aplica
1er periodo
2do período
3er período
78
CAPÍTULO V
CONCLUSIONES FINALES Y
RECOMENDACIONES
79
5. Conclusiones y recomendaciones
En la primera parte de investigación se explicó cómo diferentes estudios sobre la LAIP
habían tratado el tema de la demanda de información, pero ninguno había observado el contenido de
la demanda y su comportamiento. También se habló que la mayoría de estudios enfatizan la
importancia de la Ley como una herramienta de rendición de cuentas ciudadana, pero todavía no
existe mucha información sobre cómo y si se estaría generando efectivamente este proceso a través
de la ley.
En este contexto, esta investigación propuso la existencia de un vínculo entre el uso y el
tipo de información pública y que todo proceso de solicitud de información correspondía en menor
o mayor medida a un uso para rendir cuentas. Por lo tanto, si la teoría de accountabilty dice que los
ciudadanos rinden cuentas para conocer los resultados de las acciones de sus agentes públicos, saber
cómo estos toman decisiones y saber cómo éstos se deben comportar en la práctica; es posible
entender que cierto tipo de información del Estado permite a los ciudadanos realizar estas acciones
de mejor manera. En este sentido, mirar detenidamente la demanda por sus temas podría ser un
buen punto de partida para analizar las características internas del proceso de rendición de cuentas
de los ciudadanos a través de la LAIP.
A partir de estos supuestos y esta última idea, esta investigación analizó el proceso de
accountabilty bajo transparencia pasiva de la ley como un proceso triple: en donde los ciudadanos
rinden cuentas sobre resultados, para saber cómo se toman decisiones y saber cómo se deben
comportar las instituciones.
Este marco de análisis fue coherente con los resultados de esta investigación, ya que
identificó información que correspondía precisamente a los objetivos de este proceso triple en que
se comprendió la rendición de cuentas. Por lo tanto, se logró identificar y agrupar la información
presente en la demanda entre abril del 2009 y Marzo del 2011 en información que expresa
resultados (categoría denominada como Fiscalizar), cómo se toman decisiones (categoría
denominada como Evaluar) y cómo las instituciones se comportan en práctica (categoría
denominada como Saber). Además de dividir la información en estas categorías, se les analizó si la
información pública fue respondida directamente por la institución solicitada o pasó previamente al
Consejo para la Trasparencia.
La información que no entró dentro de las categorías, no fue por razones en la formulación
de los objetivos de estas, sino porque esta información era mayormente errónea. Esta información
además, trataba sobre reclamos o sobre demandas de información que está contenida en
Transparencia pasiva, es decir, en los sitios web de las instituciones públicas. La presencia de esta
información puede ser explicada por la corta vigencia de la ley y por el bajo conocimiento de ésta
80
por la ciudadanía. Estudios como el MIDE UC enfatizan este punto, que queda reforzado por la
presencia de esta información.
Entones, para comprender el comportamiento de demanda de información, clasificada por
las categorías e institución de respuesta, se la evaluó en base a tres períodos distintos dentro del
tiempo de vigencia de la ley y Marzo del 2011. Los resultados fueron tanto positivos y negativos
respecto a lo esperado en la hipótesis de este estudio.
Si bien se pudo apreciar un aumento de la información por tipos, sólo las proporción total
de información de la categoría Evaluar que pasó por el Consejo para la Transparencia aumentó
significativamente desde el primer período al tercero. Entonces, la información sobre cómo se toma
decisiones, presente en el Consejo para la Transparencia, fue la única que aumentó
significativamente desde la vigencia de la ley en abril del 2009 hasta Marzo 2011.
La información sobre resultados respondida directamente que aumentó, se concentró en
temas de Gasto Público y Licitaciones. En el Consejo para la Transparencia, resaltó que el tipo de
información sobre resultados con más demanda trató sobre aplicaciones de regulación particular.
En las demás categorías (Evaluar y Saber) de tanto solicitudes respondidas directamente y las del
Consejo, la demanda se concentró en temas de Antecedentes, textos legales y Documentos técnicos.
En síntesis, la primera parte de la hipótesis tuvo que ser rechazada, ya que la información
para rendir cuentas no aumentó significativamente en todas las categorías a través de los períodos
establecidos. La proporción total de información para Fiscalizar, Evaluar y Saber no aumentó,
como se esperaba, desde la vigencia de la ley hasta Marzo del 2011.
A pesar que la primera parte de la hipótesis fue rechazada, eso no sucedió con las dos
hipótesis siguientes. Al eliminar el patrón de comparación por período y comparar las proporciones
entre las solicitudes directamente respondidas y las que pasaron al Consejo para la Transparencia,
se pudo aceptar las dos siguientes partes de la hipótesis de investigación.
La información para Saber sí fue significativamente superior en el grupo de solicitudes
directamente respondidas y la información para Fiscalizar sí fue significativamente superior en el
grupo de solicitudes que pasaron al Consejo para la Transparencia.
De estos hechos se pueden tomar algunas conclusiones importantes. En primer lugar, la
demanda de información para Saber (conocer cómo se deben comportar la instituciones) que fue
mayor en las solicitudes respondidas directamente, refleja el estado de la transparencia activa en el
país, debido a que el Estado Chileno está todavía en sus inicios de transformar su información legal
más específica a una plataforma web. Se pudo apreciar que la mayor cantidad de información
fueron textos legales y antecedentes específicos sobre agentes públicos e instituciones. Esto
confirma este punto sobre la generalidad de la información legal y de antecedentes que está en la
actualidad online. Lo bueno es que las instituciones han demostrado una gran voluntad en entregar
esta información, ya que fue respondida directamente y el porcentaje de rechazo de esta
81
información por el Consejo fue bajo. Finalmente, esta buena voluntad no es un dato menor, ya que
si es información menos sensible para la institución pública, éstas deberían apuntar en publicar
directamente esta información para evitar carga de trabajo debido a los pedidos de información y
sobre todo, para mejorar el acceso de los ciudadanos a los documentos específicos que hablan como
se deben comportar las instituciones.
En segundo lugar, el hecho de que la información sobre resultados haya estado en mayor
medida en el grupo de solicitudes del Consejo, permite generar importantes conclusiones sobre el
funcionamiento y la efectividad del proceso de rendición de cuentas a través de la LAIP.
Tras haber comprobado mediante la prueba de independencia que la información está
relacionada con la institución (institución de respuesta), se pudo confirmar la diferencia de
importancia entre la información demandada. En este sentido la información que pasa al Consejo es
de mayor sensibilidad para una institución y estas están menos dispuestas en entregarla
directamente.
Este estudio demostró que la información más sensible para las instituciones es
precisamente la que habla sobre los resultados de las acciones de los agentes públicos e
instituciones, ya que estas pasaron en mayor medida a ser revisadas por el Consejo para la
Transparencia. Las instituciones analizadas en esta investigación, prefieren no responder
directamente a las solicitudes que demandan sus resultados por lo cual, debe intervenir el Consejo
para la Transparencia.
Por tanto, es posible concluir que la demanda de información para la rendición de cuentas
sobre resultados de los agentes públicos (según los datos de las instituciones analizadas) es
restringida para los usuarios y debe intervenir un tercero, que es el Consejo.
Respecto de la demanda información sobre resultados (considerada de alto impacto
económico) y el problema de diferencias de usuarios, no es posible generar una solución clara o
esperar que el Consejo busque evitar que los usuarios con más recursos demanden información.
Esto iría en contra de los principios de la ley y el funcionamiento interno del Consejo. Como se
explicó en el estudio de México, la única solución es que esta información debe ser más visible que
otra y estar publicada en la web, así evitar que sólo pocos usuarios tengan acceso a esta
información.
Esta última solución, refleja en sí la importancia de un análisis enfocado en los temas de la
demanda y el vínculo cercano entre la transparencia pasiva y activa. Esto porque las instituciones
deben tener otros criterios para saber qué publicar directamente, además de lo que establece la ley.
Las instituciones al conocer qué demandan más sus usuarios y el valor de esa información, pueden
tener un indicio claro de que otra información además de la que se les exige, deben publicar. Así
alivianar la carga de demandas recurrentes y mejorar el acceso de todos los usuarios a información
útil.
82
Finalmente, en el estudio se mostró que la mayor cantidad de información que pasó al
Consejo fue entregada finalmente a sus usuarios, ya que el porcentaje de rechazo fue muy inferior
al de acogida. De esto se puede concluir, al menos a partir de los datos y instituciones analizadas,
que a pesar que las instituciones pongan mayor cuidado en distribuir información sobre sus
resultados a los ciudadanos, el proceso de rendición de cuentas si se está generando a través de la
Ley. Las instituciones analizadas, y gracias a la labor del Consejo para la Transparencia, si estarían
permitiendo que el proceso Accountabilty social se genere. Como se explicó en el marco teórico, el
proceso de rendición de cuentas social es bastante complejo, pero depende principalmente del
acceso que los ciudadanos puedan tener a la información de sus instituciones públicas. La LAIP
entonces, estaría permitiendo este acceso y consecuentemente, favorecería el proceso de
Accountabilty social.
Es importante mencionar, que hay que tener cuidado con esta aseveración final, ya que no
se recibieron todas las solicitudes contempladas. Sólo 100 instituciones respondieron. Demandas de
información a Ministerios importantes como el de Salud y ciertas áreas del Ministerios del Trabajo
no se recibieron, ya que era imposible reunir toda esa información. Pero en general, la mayoría de
los ministerios y principales instituciones bajo la ley respondieron.
Por otro lado, si bien bajo el análisis de esta investigación el proceso de rendición de
cuentas bajo la ley se está dando, ya que información importante sobre resultados está llegando a
los usuarios, existen grandes barreras que todavía limitan el proceso de rendición de cuentas a
través de la ley. Llama la atención que la recopilación de información de este estudio se presentaron
las mismas dificultades que describieron los estudios de la Corporación Participa (2011) y del
Consejo para la Transparencia (2011), quienes solicitaron información pública a menos
instituciones que las consideradas en este estudio (19 y 14 instituciones, respectivamente): existe un
déficit importante en las plataformas de gestión de solicitud de información pública. Hay una
desigualdad entre las plataformas virtuales según institución, en donde las municipalidades son las
que tienen, en general, las plataformas virtuales de peor calidad
Respecto de estas barreras de acceso encontradas en este estudio, es posible generar una
serie de recomendaciones finales:
a) Crear un protocolo de contacto telefónico con los ciudadanos que solicitan información.
Algunas ONG como la Corporación Participa, mencionan que el contacto entre funcionario
público y demandante de información no es buena, ya que intimida al ciudadano. En
cambio, este trabajo propone que sí exista este contacto, ya que en la experiencia de
recolectar las solicitudes para este trabajo fue buena. Los funcionarios públicos se
contactaron telefónicamente para preguntar detalles sobre la solicitud de información que se
les hizo. Se propone que esas llamadas telefónicas sean en los siguientes casos: 1) cuando
no quede claro la solicitud hecha por el ciudadano, 2) cuando esté lista la solicitud de
información pública y se envié (sea en el formato que sea), 3) para consultar si recibió la
información y si está conforme con ella; 4) cuando se necesite aumentar el tiempo para
83
responder a la solicitud de información; y 5) para explicar, si corresponde, por qué la
solicitud de información pública no puede ser entregada.
b) Ajustar el funcionamiento de los formularios web para las solicitudes de información
pública. Se debe permitir a los ciudadanos solicitar información a una institución en
particular o un departamento específico de la misma, como también a varios departamentos
dentro de la misma institución al mismo tiempo (sistema de solicitud múltiple).
c) va dirigida su solicitud de información pública: si quiere que llegue a toda la institución
pública o a un organismo específico de ésta.
d) Crear un formulario de solicitud de información pública en las municipalidades que no
requiera la firma. En general, las municipalidades que tienen este formulario disponible
para ser llenado online no tienen problemas. Sin embargo, y como se mencionó
anteriormente, muchos municipios no tienen este sistema y piden que se mande el
formulario en papel o que se “escanee”. Para la gente que no pueda ir directamente a la
municipalidad o no tenga los medios para “scanear” es una gran barrera. Así, se recomienda
a las municipalidades que tengan su formulario en formato Word y que tengan un correo
electrónico disponible de la unidad de transparencia y/o del encargado de transparencia.
Así, el ciudadano que no pueda ir a la municipalidad a solicitar información, llena este
formulario en un computador y lo manda a la unidad de transparencia y/o encargado de
transparencia.
e) Tener un registro de las demandas de información pública que se han demandado. Esta
medida ayudará a saber qué información se ha demandado y cuáles han sido los
mecanismos de respuesta. Permite planificar qué tipo de información es la que se debe
mejorar para las futuras solicitudes de información pública. Se propone que sea en formato
Excel, y que se ocupen los tópicos de la solicitud de información que se usó para este
trabajo41
.
f) Crear un protocolo de entrega de información pública que respete la protección de datos
personales. Uno de los resultados al momento de recopilar los datos para este trabajo fue
que muchas de las solicitudes de información llegaron con datos personales, es decir, con
Rut, nombres, direcciones y teléfonos de los demandantes de información pública. Es
necesario respetar la Ley 19.628 sobre protección de la vida privada. Así, se recomienda
crear un protocolo que se aplique al momento de tener lista la respuesta al ciudadano, que
borre los datos personales de su respuesta.
41
La redacción exacta de las solicitudes. Además: el rol asignado a la solicitud, la fecha de ingreso de la solicitud, estado
de la solicitud (si respondieron o no), tipo de respuesta (si fue electrónica o papel), fecha de respuesta, sector específico
del organismos al que se le solicitó la información (si fue a alguna subsecretaría o algo así).
84
g) Finalmente, se recomienda crear una lista de la información pública que está sujeta a
transparencia pasiva y que no se puede entregar según la ley de acceso a la información
pública. Acá se sugiere que las instituciones públicas, en base a las causales de reserva que
establece la ley, elabore una lista de información que se ha solicitado y se ha establecido
como “reservada”. Esto se puede realizar con un trabajo entre las entidades públicas y el
Consejo para la Transparencia, ya que éste último tiene vasta experiencia en delimitar la
información pública que entran en las causales de reserva.
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