El estado de la cuestión sobre la rendición de cuentas “accountability” en el Congreso de la...
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Universidad Complutense de Madrid Doctorado en Gobierno y Administración Pública 2010-2011 Por Javier Urrea Cuéllar Trabajo de iniciación a la investigación El estado de la cuestión sobre la rendición de cuentas “accountability” en el Congreso de la República de Colombia Tutor Manuel Villoria Mendieta Madrid, septiembre 6 de 2011
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Universidad Complutense de Madrid Doctorado en Gobierno y Administración Pública
2010-2011
Por Javier Urrea Cuéllar
Trabajo de iniciación a la investigación
El estado de la cuestión sobre la rendición de cuentas “accountability” en el Congreso de la República de Colombia
Tutor Manuel Villoria Mendieta
Madrid, septiembre 6 de 2011
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Contenido
Parte 1. Antecedentes .................................................................................. 4 1. Contexto general .............................................................................................. 5 2. Justificación del tema ...................................................................................... 5 3. Pregunta de investigación ................................................................................ 8 4. Autores y corrientes de pensamiento ............................................................... 8
Parte 2. Conceptos, teoría y enfoques ..................................................... 14 1. Conceptos preliminares ................................................................................... 14 1.1. Corrupción política ................................................................................... 14 1.2. Rendición de cuentas “accountability” .................................................... 22 1.2.1 Rendición de cuentas vertical ......................................................... 23 1.2.2 Rendición de cuentas horizontal ..................................................... 24 1.3. El Congreso de la República de Colombia ............................................... 28
1.3.1. Características generales ............................................................... 29 1.3.2. La ley y las prácticas de transparencia .......................................... 41
2. Teoría y corrientes explicativas de la corrupción ........................................... 52 2.1. Teoría de la elección racional ................................................................. 52 2.2. Corriente institucionalista ....................................................................... 55 2.3. Perspectiva económica ............................................................................ 57 3. Enfoques sobre lucha anticorrupción y rendición de cuentas ........................ 61 3.1. Calidad de la democracia ........................................................................ 62
3.1.1. El proceso democrático desde la teoría ........................................ 62 3.1.2. ¿Qué es la calidad de la democracia? ........................................... 67 3.1.3. Indicadores para medir la calidad de la democracia ..................... 70
3.2. Calidad de las instituciones ..................................................................... 77 3.2.1. Delimitando el concepto de institución ........................................ 78 3.2.2. Dimensiones y criterios de la calidad institucional ...................... 81 3.2.3. Indicadores para medir la calidad institucional ............................ 82
3.3. Sistema de Integridad .............................................................................. 84 3.3.1. Los pilares del sistema de integridad ........................................... 86 3.3.1.1. El pilar legislativo .......................................................... 87 3.3.1.2. Indicadores de integridad del pilar legislativo ............... 88 3.3.2. Ética pública ................................................................................. 90
Parte 3. Perspectivas de estudio ............................................................... 95 1. Síntesis ............................................................................................................. 95 2. Posibles hipótesis ............................................................................................. 99 3. Asuntos pendientes de la investigación ........................................................... 100
Bibliografía ............................................................................................... 102
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Tablas y Gráficos
Tabla 1. Principales líneas de pensamiento y autores .......................................... 12
Tabla 2. Indicadores de la teoría de la calidad de la democracia ......................... 71
Tabla 3. Principales indicadores para medir la calidad de la democracia ............ 76
Tabla 4. Diferentes conceptos sobre el significado de institución ....................... 79
Tabla 5. Criterios para medir la calidad institucional .......................................... 82
Tabla 6. Principales indicadores para medir la calidad institucional ................... 83
Tabla 7. Síntesis de la teoría, corrientes y enfoques ........................................... 95
Gráfico 1. Representación del Sistema Nacional de Integridad
elaborado por Transparencia Internacional ......................................... 86
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Parte 1. Antecedentes
1. Contexto general
Colombia históricamente es un de los pocos países de la región latinoamericana que
ostenta tener una de las democracias electorales más antiguas de la región junto con
Costa Rica y Venezuela. Sin embargo, la trayectoria democrática aunque refleja
estabilidad en el tiempo, se ha visto duramente cuestionada por los escándalos de
corrupción política que se evidenciaron principalmente a mediados de los noventa, con
el ingreso de dinero proveniente del narcotráfico para la campaña presidencial de 1994.
El fenómeno de la corrupción política es antiguo y recurrente, de hecho la última
manifestación de corrupción política compromete seriamente la legitimidad del
Congreso con el escándalo que relaciona a varios parlamentarios de la Cámara de
Representantes y el Senado de la República con el paramilitarismo.
El tema de la corrupción es extenso y en Colombia generalmente se asocia con la
financiación de campañas políticas y fraudes electorales, acompañado de otras
manifestaciones conocidas de corrupción como la inequidad en la distribución de
fondos públicos para los partidos políticos; la correlación entre el gasto en las campañas
y la obtención de votos; la desconfianza en los padrones electorales; los vacíos legales
que no logran regular los aportes públicos y privados en las campañas, la desigual
cobertura mediática para los candidatos en campaña electoral; la financiación de
campañas a través de fondos provenientes de fuentes delictivas, corruptas o al margen
de la ley; el tráfico de influencias donde los candidatos y partidos políticos reciben
fondos de empresas a cambio a favores y otras más, dónde se ven involucrados tanto los
partidos políticos como dirigentes y representantes de los mismos, ante el poder
ejecutivo, legislativo y judicial.
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En 2009 se realizó el último Índice de Transparencia Nacional (ITN)1, y de 158
entidades que hicieron parte de la medición, el Senado ocupó el último lugar siendo la
entidad con mayor riesgo de corrupción, mientras que la Cámara de Representantes
obtuvo la duodécima peor calificación, ubicándose en el grupo de las entidades con alto
riesgo de corrupción. El Índice es una herramienta que mide la existencia de
condiciones institucionales objetivas que favorecen la transparencia y controlan los
riesgos de corrupción. Cabe destacar que no evalúa hechos de corrupción. El gobierno
colombiano ha tropezado y demuestra su incapacidad de contrarrestar el problema.
2. Justificación del tema
En Colombia, la corrupción política a pesar de ser un tema actual, importante y de
agenda diaria, no está acompañado de estudios que faciliten su comprensión, naturaleza,
y elementos en busca de una aproximación conceptual que no sólo contribuya a superar
la ambivalencia del término y la simple percepción que se tiene de la corrupción, sino
que a partir de su conocimiento e investigación sirva para valorar los alcances y
limitaciones de los mecanismos utilizados para la lucha anticorrupción.
La literatura existente en Colombia, sobre corrupción política presenta los siguientes
problemas: primero, que desde el punto de vista conceptual es muy poco lo que se ha
escrito sobre el tema; segundo, que los pocos trabajos teóricos están escasamente
desarrollados; tercero, que los trabajos empíricos no parecen haber tenido resultados
significativos; cuarto, que la mayoría de estudios sobre corrupción se concentran en
acercamiento jurídicos, mecanismos de sanción y consecuencias económicas; y quinto,
que no existe ningún estudio o investigación que intente medir la corrupción política y
aborde el fenómeno desde la rendición de cuentas o accountability.
En vista de la escases de estudios de investigación, se considera relevante conjugar el
tratamiento teórico y conceptual con la contrastación empírica. Este proyecto de
1 El Índice de Transparencia Nacional (ITN) mide el nivel de transparencia y los riesgos de corrupción de las entidades públicas del nivel central Nacional; los poderes ejecutivo, legislativo, judicial; y órganos de control.
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investigación, se define en primer lugar bajo un estado de la cuestión que se basa en la
rendición de cuentas como un criterio muy significativo para analizar y evaluar la
corrupción política. Por ello antes de abordar el tema de accountability, es importante
avanzar en el concepto de corrupción política.
Independientemente del grado de desconocimiento sobre la corrupción política, es
conveniente saber que la mayoría de estudios en Colombia, consecuencia de la escasa
investigación en algunos aspectos del tema, le atribuyen a la corrupción política un
enfoque dramático, concentrando los análisis únicamente en los resultados y efectos
negativos de la prácticas corruptas. Si bien es cierto que la corrupción es dañina para el
crecimiento económico de cualquier país o región y está presente en todos los sistemas
de gobierno, el desbalance de criterios para su observación produce investigaciones
dispares y concentradas en aspectos económicos y jurídicos; olvidando y descartando
otros elementos fundamentales para entender sus casusas y consecuencias como: los
valores sociales, la ética pública, la rendición de cuentas, los sistemas de integridad y en
esencia, el valor inherente de la democracia y la legitimidad institucional dentro del
sistema político. Quienes omiten dichos elementos sustantivos, no suelen aportar datos
o hipótesis explicativas que correlacionen el grado de implicación que tiene la
corrupción política con la calidad de la democracia.
Tampoco es objeto de estudio investigar, tipificar y proponer indicadores que permitan
medir objetivamente la corrupción en las instituciones del sistema político. Lo más
cercano a los indicadores lo maneja la organización “Transparencia Colombia” con el
Índice de Transparencia Nacional, que no pretende medir la corrupción, sino que se
limita a evaluar los factores de visibilidad, sanción e institucionalidad. La visibilidad
evalúa la disposición pública y permanente que tienen la entidad en aspectos
relacionados con su gestión administrativa, la facilidad para acceder a esta información
y la calidad de la misma. El factor sanción evalúa los fallos de responsabilidad fiscal y
disciplinaria, relacionados con conductas consideradas como corruptas en la legislación
colombiana. De otro lado, mide la acción de las oficinas de control interno como
mecanismos de autorregulación. En el factor de institucionalidad, se evalúa el
cumplimiento en la entidad de las normas que rigen la gestión de la misma, así como
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cumplimiento de los procesos y procedimientos que la institución ha propuesto para el
logro de objetivos.
En materia de rendición de cuentas, lo más cercano al concepto es lo que hace
“Congreso Visible”, que consiste en la recolección periódica de información sobre la
actividad del Congreso, en particular sobre el ejercicio de sus funciones legislativas y de
control político. Con esta información se estructura una base de datos que permite hacer
comparaciones, seguimientos y análisis. La institución a cargo de este proyecto fue el
Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Cabe destacar que la
herramienta fue creada por Poder Ciudadano, capítulo argentino de Transparencia
Internacional.
No obstante, la generalizada creencia de que el tema está suficientemente explicado e
incluso no necesita de rigurosa investigación científica genera tres inconvenientes
principales: primero, que no es necesario investigar porque el sistema político
colombiano está condenado a vivir para siempre con la corrupción y en consecuencia
cualquier tipo de esfuerzo por solucionar el problema será en vano; segundo, que la
imposibilidad de establecer nuevos diagnósticos cohíbe y abstiene a organizaciones
públicas o privadas para financiar investigaciones orientadas a la producción de
conocimiento sobre la materia; y tercero, que se privilegien estudios de consultoría
privada que ofrezcan soluciones mágicas y rápidas con fuerte impacto publicitario.
Se propone entonces, avanzar en estudios que determinen con cierto nivel de precisión
cuáles son los elementos sustanciales que permiten contrarrestar el avance de la
corrupción política desde la aplicación de mecanismos viables de accountability. Para
ello se considera necesario trabajar en una serie de variables que permitan generar
indicadores funcionales dispuestos a correlacionar conceptos como la corrupción
política y la rendición de cuentas.
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3. Pregunta de investigación
¿ Qué problemas surgen y cuál es el nivel de desarrollo de la implementación de los
mecanismos de rendición de cuentas en el Congreso de la República de Colombia, para
prevenir la corrupción política en el aparato legislativo? ¿Es posible establecer un
indicador de accountabilitty que mida la corrupción política? Y si es posible ¿Qué
elementos y variables se deben de tener en cuenta para medir la calidad de la rendición
de cuentas?
4. Autores y corrientes de pensamiento
Para elaborar el estado de la cuestión sobre la rendición de cuentas “accountability” en
el Congreso de la República de Colombia, se hizo una exhaustiva revisión de
investigaciones llevadas a cabo sobre las teorías y corrientes que explican los orígenes y
consecuencias de la corrupción política. Los enfoques expuestos por los diversos
autores se acercan al objeto de estudio y tienen la particularidad de contar con
comprobación empírica. Para el manejo de conceptos, se consultaron diferentes autores,
pero sólo se escogieron a aquellos que en sus definiciones fueron claros, precisos y
específicos.
El proceso de revisión literaria se fundamentó en la búsqueda de investigaciones
exploratorias donde se pudo contrastar la relación entre la teoría y la observación de la
realidad. El criterio de selección de autores se estableció con base en: la trayectoria
científica, la relevancia de sus publicaciones sobre el objeto de estudio, la claridad para
transmitir el conocimiento y la probabilidad de contrastación de sus estudios e
investigaciones con la realidad. Los principales autores utilizados como fuente para
elaborar el estado de la cuestión son:
Robert Klitgaard: Autor de ocho libros y profesor de la Universidad de Claremont
Graduate University. Ha sido profesor de Economía en la Escuela de Negocios de Yale,
y profesor asociado de Política Pública en la Escuela John Harvard F. Kennedy de
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Gobierno. Ha asesorado a muchos gobiernos en estrategia económica y reforma
institucional. Sus trabajos de consultoría e investigación le han llevado a más de 30
países de África, Asia y América Latina. Ha sido llamado "el mayor experto mundial
sobre la corrupción". En los últimos años ha sido miembro de la facultad del Foro
Económico Mundial, del consejo editorial de la revista Journal of Economic Literature
and Theoria, y de la Junta de la Asociación Internacional de Evaluación del Desarrollo.
Daniel Kaufman: Doctor en Economía en la Universidad de Harvard. Es director de los
programas mundiales del Instituto del Banco Mundial, donde dirige los grupos de
investigación sobre gobernanza mundial y conocimiento para el desarrollo. Ha sido
pionero en metodologías de estudio sobre buen gobierno y programas de lucha contra
la corrupción en todo el mundo. Es autor de varias publicaciones en las principales
revistas de su campo académico y profesional. Fue profesor visitante en la Universidad
de Harvard.
Susan Rose-Ackerman: Es profesora de la cátedra Hernry R. Luce de Derecho y
Ciencias Políticas en la Universidad de Yale y codirectora del Centro escolar de
abogados para la ley, la economía y las políticas públicas. Tiene un Doctorado en
Economía por la Universidad de Yale, ha enseñado y escrito sobre temas de Corrupción,
Ley y Desarrollo, Derecho Administrativo, Ley y Política Reguladora, el Sector no
Lucrativo y Federalismo. Ha sido coordinadora de investigación en temas de corrupción
en el Banco Mundial, cambiando la lógica de investigación en la materia y
estableciendo las bases para el estudio de la economía y la corrupción. Ha trabajado en
el Centro para Estudios Avanzados en las Ciencias del Comportamiento del Colegio de
Budapest, donde codirige un proyecto sobre honradez y confianza en sociedades pos
socialistas, es autora de numerosos libros entre los que destaca “La Corrupción y los
Gobiernos, causas, consecuencias y reforma”, que ha sido traducido en 13 idiomas.
Larry Diamond: Es un alto miembro de Hoover Institution de la Universidad de
Standford y del Instituto Freeman Spogli de Estudios Internacionales, donde también
dirige el Centro para la Democracia, el Desarrollo y el Estado de Derecho. Es fundador
co-editor del Journal of Democracy y es consultor para el Foro Internacional de
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Estudios Democráticos de la National Endowment for Democracy. También ha
asesorado y dado conferencias para el Banco Mundial, Naciones Unidas, el
Departamento de Estado y otras agencias gubernamentales y no gubernamentales sobre
buen gobierno y desarrollo. Ha sido co-editor de 36 libros sobre democracia.
Leonardo Morlino: Es profesor de Ciencias Políticas en el Instituto Italiano de Ciencias
Humanas de Florencia, Italia. Ha sido profesor en la Universidad de Stanford, Nuffield
College en Oxford, Instituto de Estudios Políticos de París, Hoover Institution de la
Universidad de Stanford, Centro de Investigación Avanzada en Ciencias Sociales Juan
March en Madrid y la Universidad de Yale. Sus publicaciones incluyen más de cien
artículos en italiano, francés, inglés, español y alemán, principalmente en autoritarismo
y teoría democrática. Entre sus publicaciones más recientes se encuentran Assessing the
Quality of Democracy (John Hopkins, 2005, con Larry Diamond) y International
Actors, Democratization and the Rule of Law: Anchoring Democracy? (editado por
Morlino y Amichai Magen, 2008).
José Antonio Alonso: Catedrático de Economía Aplicada en la Universidad
Complutense de Madrid, es director del Instituto Complutense de Estudios
Internacionales (ICEI) y dirige el Master de Desarrollo y Ayuda Internacional y la
revista Principios. Tiene estudios de Economía Política. Vocal experto del Consejo de
Cooperación para el Desarrollo es, además, miembro del Committee for Development
Policy de Naciones Unidas. Está especializado en crecimiento y desarrollo, ayuda
exterior y relaciones económicas internacionales. Tiene una amplia obra científica
publicada en revistas especializadas, españolas e internacionales. Sus últimos libros son
Financiación del desarrollo y coherencia en la política de los donantes (Editorial
Catarata), Lecciones sobre Economía mundial (Editorial Thomson Cívitas),
Emigración, pobreza y desarrollo (Editorial Catarata) y Cooperación con países de
renta media (Editorial Complutense).
Carlos Garciamartín: Profesor titular de Economía Aplicada de la Universidad Rey
Juan Carlos e investigador del Instituto Complutense de Estudios Internacionales de
Madrid. Especializado en economía pública, economía internacional y desarrollo
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económico. Tiene numerosos trabajos en revistas especializadas, tanto españolas como
internacionales. Asimismo es codirector del libro Comercio y desigualdad internacional
(Editorial Catarata) y Acción colectiva y desarrollo: el papel de las instituciones
(Editorial Complutense).
Jeremy Pope: Fundador y Director Ejecutivo de Transparencia International (TI) entre
1994 y 1998, actualmente es Director Ejecutivo de la Oficina de TI en Londres, siendo
responsable del área de gestión del conocimiento. Abogado de la Universidad Victoria
de Wellington. Fue procurador de la Corte Suprema de Nueva Zelanda. Antes de unirse
a Peter Eigen para lanzar TI en Berlín, fue asesor del Secretario General del
Commonwealth y Director de la División de Asuntos Jurídicos y Constitucionales de la
Secretaría del Commonwealth en Londres. Ejerció en forma privada como abogado y
notario en Nueva Zelanda, por más de 15 años. También estuvo vinculado con el
periodismo: entre 1969 y 1975 fue editor del periódico The New Zealand Law Journal.
Arnold Heidenheimer: (1930-2001) Fue profesor de ciencias políticas en la Universidad
de Washington, St. Louis. Publicó un volumen sobre la corrupción política en 1970,
reeditado en 1990 en una versión revisada. También colaboró en estudios sobre el
desarrollo del Estado de bienestar en Europa y Estados Unidos y sobre políticas
públicas comparativas. Su última publicación es Disparate Ladders: Why School and
University Policies Differ in Germany, Japan and Switzerland, (1996).
Manuel Villoria: Es catedrático interino de Ciencia Política y de la Administración en la
Universidad Rey Juan Carlos y Director del Departamento de Gobierno, Administración
y Políticas Públicas del Instituto Universitario Ortega y Gasset. Realizó estudios de
Master in Public Affairs en la Universidad de Indiana, donde ha sido también profesor
visitante. Ha sido Secretario General Técnico de Educación y Cultura de la Comunidad
de Madrid y autor de unas cien publicaciones sobre gobierno y administración publica,
corrupción y ética pública. Ha publicado el Manual de gestión de recursos humanos en
las administraciones públicas, el Curso de ética pública y corrupción y, recientemente,
Dirección y gestión de recursos humanos en las administraciones públicas.
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Guillermo O´Donell: Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Yale. Es
profesor de la cátedra Helen Kellog de Ciencias Políticas de la Universidad de Notre
Dame e investigador del Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de Stanford
y miembro de la Academia Americana de Artes y Ciencias. Ha sido profesor en la
Universidad de Sao Paulo y la Universidad de California. Como aporte teórico a la
Ciencia Política se destacan sus trabajos sobre el Estado burocrático-autoritario y sobre
la teoría de la democracia y las características de los procesos de transición a la
democracia, a través del desarrollo de conceptos como "accountability" horizontal,
"democracia micro" y democracia delegativa.
Tabla 1. Principales líneas de pensamiento y autores
Teoría Elección Racional - Robert Klitgaard
Corrientes explicativas
Institucionalista - Daniel Kaufman Perspectiva económica - Susan Rose-Ackerman
Enfoques Calidad de la democracia - Larry Diamond y Leonardo Morlino Calidad institucional - José Alonso y Carlos Garciamartín Sistema de Integridad - Jeremy Pope
Conceptos
Corrupción política - Arnold Heidenheimer - Manuel Villoria
Accountabilitty - Larry Diamond y Leonardo Morlino - Guillermo O´Donell
Ética pública - Manuel Villoria Fuente: elaboración propia diseñada para establecer autores y corrientes de pensamiento del estado de la cuestión sobre la rendición de cuentas “accountability” en el Congreso de la República de Colombia.
La revisión crítica sobre la teoría, corrientes explicativas, enfoques y conceptos
utilizados, permitieron delimitar el problema de investigación, elaborando un estado de
la cuestión adecuado para operacionalizar y definir conceptos como el de “corrupción
política” o “accountabilitty”, obtener datos observables en la práctica, reconocer
posibles hipótesis alternativas e identificar las principales luces y sombras para la
elaboración de una estrategia de investigación con valor teórico, relevancia sustantiva y
respuesta empírica.
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Por último, es pertinente señalar que de todo el abanico de fuentes consultadas,
sistematizas, y seleccionadas; dos de ellas se consideran como fundamentales para el
desarrollo de éste avance de investigación. La primera fuente ha sido el trabajo de Larry
Diamond y Leonardo Morlino “The Quality of Democracy” producido por el Centro
para la Democracia, el Desarrollo y el Estado de Derecho (en inglés CDDRL). El centro
fue fundado en 2002, hace parte del Stanford Institute on Internatinal Studies, y realiza
estudios analíticos, investigaciones y actividades de divulgación informativa sobre el
desarrollo, la democracia y el Estado de derecho. El trabajo inserta la calidad de la
democracia como un nuevo foco de estudio en la ciencia política. Contiene reflexiones
teóricas y determina variables que se pueden observar en la práctica, desarrollando entre
varios conceptos, el de rendición de cuentas o accountability. Los autores reconstruyen
una serie de indicadores, a partir de la definición sustantiva, procedimental y de
resultado de la democracia.
La segunda fuente, es el trabajo de Jeremy Pope, “Confronting Corruption: The
Elements of a National Integrity System”. Es un libro publicado en el año 2000 y cuenta
con el respaldo de Transparencia Internacional. Para el objeto de investigación tiene
relevante significado, porque propone a través de un sistema de integridad, fortalecer la
transparencia y la rendición de cuentas en las instituciones públicas, haciendo uso entre
otros elementos, de indicadores susceptibles de tener contestación empírica.
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Parte 2. Conceptos, teoría y enfoques
1. Conceptos preliminares
En este apartado se presenta una elaboración conceptual detallada y precisa de algunas
definiciones consideradas como “claves” para elaborar las variables necesarias que nos
permitan construir hipótesis contrastables con la realidad. Conceptos como la
corrupción, la corrupción política y la rendición de cuentas o accountability quedan
operacionalizados para evitar la ambigüedad y facilitar su comprensión dentro del
objeto de estudio. También se describen las características fundamentales del Congreso
de la República de Colombia según la ley y las prácticas de transparencia.
1.1. Corrupción política
Cualquier intento de analizar el concepto de corrupción debe lidiar con el hecho de que,
en varios idiomas la palabra “corrupción” tiene una historia de significados y
connotaciones muy diferentes. Fácilmente un significado se puede desprender de un
análisis de los diferentes significados. La corrupción es un tipo de comportamiento que
se desvía de la norma, en realidad prevalece o intenta prevalecer en un contexto
determinado, como la política. Se trata de un comportamiento desviado, asociado a una
motivación particular, donde, las ganancias privadas están a expensas del público.
(Friedrich, 2008: 15)
Es necesario definir primero qué se entiende por corrupción, para luego conceptualizar
lo que significa corrupción política. Para establecer dicha diferencia, me fundamentaré
en la clasificación y definición de corrupción política realizada por Villoria (2006).
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Para complementar la aproximación conceptual, también se usarán las definiciones y
enfoques ofrecidos en la obra “Political Corruption” de Arnold Heidenheimer y Michael
Johnston (2008).
En primer lugar, es importante reconocer que existen varias definiciones de corrupción,
algunas comprendidas en diferentes contextos, lo que nos lleva a concluir que es muy
difícil encontrar un concepto consensuado y completo capaz de recoger todas las
posibilidades de definición. Por tal motivo, se propone aquí, con base en Villoria (2006:
28-49) hacer una conceptualización de dos tipos: primero basada en las visiones que se
tienen de la corrupción; y segundo por la naturaleza de la corrupción política. La
corrupción podría ser definida desde cinco perspectivas: jurídica, económica,
sociológica, politológica2, y ética.
Desde la perspectiva jurídica se dan tres características básicas, la primera de ellas es
que está presente el abuso de poder, la segunda consiste en el beneficio privado, y la
tercera en el incumplimiento de normas jurídicas. Esta corrupción pude ser pública o
privada, en el primer caso estaría vinculada al abuso del cargo público y con el
incumplimiento de normas jurídicas, mientras que en el ámbito privado estaría
relacionada con las acciones de abuso de posición en organizaciones del entorno
privado. Las ventajas de la visión jurídica se encuentran en su capacidad para perseguir
las conductas que incumplen las normas jurídicas y delimitar con claridad lo que se
puede y no se puede hacer. En su contra, está que se deja por fuera algunas conductas,
que aún no siendo correctas, no están jurídicamente penalizadas. En ciertas ocasiones y
en algunos países al corruptor no se le sanciona. Otra definición desde el ámbito
jurídico, con sus respectivas consecuencias, la ofrece Sabán (1991: 17) quien considera
que toda conducta corrupta es una conducta ilegal y ello por oponerse siempre al tenor
de la ley3.
2 “(...) desde una perspectiva politológica, ha sido mayoritariamente definida con un fuerte componente valorativo, pues en general se refiere al incumplimiento de deberes derivados del ejercicio de cargo público y a un abuso de confianza”. Villoria (2000: 25) 3 También es preciso afirmar que los términos de corrupción y su antagónico de honradez sólo tienen cabida, tal y como los concebimos, dentro de un sistema prefijado de normas a las que se subordina la conducta pública. Esto conlleva una doble consecuencia de singular importancia. En primer lugar, (...) valorar la conducta pública no con arreglo a las normas. Sino de acuerdo con los valores que
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La visión económica asume que el individuo es un ser racional preocupado por
maximizar sus preferencias. Toma decisiones en función de las posibilidades de
aumentar sus beneficios y las probabilidades de disminuir sus costos o penalidades. En
esta visión, el núcleo teórico es la teoría de la elección racional, la cual desde un
enfoque racional-económico comparte las siguientes premisas, parafraseando a Jaume
López (2002:70-71); (i) Lo social se explica a través de lo individual, es decir que los
fenómenos sociales son resultado de acciones individuales. El fenómeno colectivo se
reduce a la acción individual; (ii) Cualquier acción individual es fruto de una elección
explicada desde la teoría de la elección racional. Toda acción individual remite a una
elección; (iii) Cualquier elección se explica por una decisión consciente; (iv) Cualquier
decisión se explica por un acto racional, es decir, orientado hacia un fin; y (v) La
elección es fruto del cálculo de costos y beneficios asociados a las diferentes
alternativas posibles. Lo racional se explica por el cálculo.
La visión económica como lo indica Villoria (2006:36) utiliza como criterio explicativo
la maximización de la utilidad, dejando por fuera los conceptos relacionados con la
ética y la moral. Tal vez esa sea una de las principales desventajas ya que, en caso de no
existir incentivos suficientes para controlar la corrupción, no considera como acción
racional ser honesto.
En la perspectiva sociológica, la corrupción se define a partir de las características
sociales y los criterios de percepción y comprensión del fenómeno. Bajo esta lógica, la
corrupción es un conjunto de conductas que en el contexto histórico y sociológico de
cada país, se considera como tal. Por su parte, Arnold Heidenheimer diferencian tres
tipos de corrupción: negra, gris y blanca. La corrupción negra son hechos que la
moralidad del país y toda la ciudadanía reprueba. La corrupción gris son hechos donde
supuestamente estas nomas persiguen. (...) La segunda consecuencia es la especifica técnica de interpretación que debe utilizar el jurista para la proscripción de una conducta corrupta o de sus consecuencias fácticas. (...) Las normas no son realidades abstractas flotando en un mundo ingrávido; por el contrario, son reglas de convivencia que se justifican porque pretenden alcanzar un fin. Por ello, en definitiva, si bien la conducta pública ha de mantener la legalidad como término de referencia obligado, tal referencia ha de entenderse en el sentido mas avanzado del termino, es decir, entendiendo la legalidad como un sistema racional en el que los elementos se traban por identidad de fines. (Sabán, 1991:19)
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no existe consenso, entre la autoridades morales y la moral ciudadana existiendo cierta
permeabilidad. Pueden que existan normas, pero la ciudadanía no rechaza abiertamente
ciertas conductas corruptas. Y la corrupción blanca son hechos condenados por la
moralidad del país y por la ciudadanía, pero aún así y por el contrario, todos la toleran.
Esto implica que se le da más valor a la conservación de los valores en juego, que a los
costos ocasionados por el cambio de reglas (Gardiner, 2008:33).
La corrupción blanca está libre de oposición fuerte por parte del conjunto de la
sociedad, ni la élite moral ni la ciudadanía en general la condenan abiertamente, por el
contrario, la toleran en alguno de sus aspectos. En este supuesto no existen leyes
condenatorias de tales prácticas dada su falta de apoyo generalizado. El desarrollo moral
de los individuos y de las sociedades, permite explicar cómo lo que en un momento es
considerado corrupción blanca pasa a ser gris y, finalmente negra. E1 problema con esta
aproximación puede ser que pasa por alto el punto de vista moral, al juzgar las
conductas con correspondiente relativismo. (Villoria, 2000: 25-26).
En cuanto a la perspectiva politológica, las definiciones de corrupción se centran en el
ámbito público, puesto que perjudican directamente el bien común. Desde esta visión,
se considera como acto de corrupción, cualquier acción donde el representante público
antepone sus intereses privados por encima de los intereses colectivos4. “La corrupción
existe cuando un responsable de un puesto público, con unas funciones y atribuciones
definidas, es, por medios monetarias o de otra naturaleza, inducido a traicionar sus
deberes y a actuar favoreciendo a quien proporciona el beneficio y, para ello, dañando
al público y a sus intereses”. (Villoria, 2006: 38).
Desde la visión de la ciencia política emergen dos elementos a considerar:
responsabilidad y acción de gobierno. El primero de ellos tiene que ver con la
responsabilidad que se le exige al representante político, quien tiene la obligación de
actuar siempre en favor del interés colectivo. Y el segundo está más relacionado con la
4 “Esta definición podría incluir toda política publica o programa que se adopta o implanta considerando los intereses de toda una parte afectada, dados los beneficios que esta parte puede proporcionar a los empleados públicos responsables. O, incluso, toda acción tomada en el sentido de influir en una política publica con tal interés privado, sin perjuicio de los efectos sustanciales que tal acción pueda provocar”. (Villoria, 2000: 25)
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acción pública y las prácticas que permiten al representante tomar acciones coherentes
con los programas de gobierno. El problema de éste enfoque, aparece cuando se toleran
comportamientos corruptos de manera legal; esto significa que el representante no
infringe la ley, cumple con la normativa, busca un interés privado y con su acción
beneficia a un sector de la sociedad.
La corrupción también se puede observar desde la perspectiva de la ética. “Los actos
corruptos serían entonces aquellos que son contrarios a los postulados o principios de
la teoría ética correspondiente” (Villoria, 2006: 44). La ética diferencia dos corrientes
de pensamiento: la primera de ellas está conformada por las teorías del
fundacionalismo, las cuales se dividen en dos enfoques: (i) el deontológico; es decir,
aquel que se basa en normas que se autosustentan, e independientemente del beneficio
que proporcionen tienen valor en sí mismas5; y (ii) el enfoque teleológico; que está
orientado hacia los resultados y considera que la acción correcta es aquella que genera
las mejores consecuencias y los menores perjuicios para todos. La segunda corriente
que diferencia la ética es la no fundacionalista. Esta corriente sigue el postulado
aristotélico6 sobre el carácter social del hombre y cuyo pleno desarrollo sólo puede
conseguirse en la sociedad. El no funcionalismo recupera el concepto de la virtud y
pone como eje central la moral. “Nos pueden guiar hacia los actos correctos,
renunciando a la idea de que el bien y el mal son opuestos, y, en su lugar, pensar que el
bien se encuentra en el «justa media» entre los extremos del exceso y de la carencia.
Por ejemplo, la valentía se halla situada entre el exceso de temeridad y la carencia de
cobardía; la generosidad, entre la avaricia y la prodigalidad; la amabilidad, entre el
exceso de indiferencia hacia los demás y la carencia de tolerancia. Al contrario de
cómo se concibe a menudo la moral, la ética de Aristóteles consiste en mucho más que
ser bueno: es un plan de acción para vivir bien”. (Loewer, 2010: 82)
De las anterior visones, podemos concluir que la corrupción tiene en común las
siguientes características: 1. Existe una persona que ocupa una posición -de la que se le
5 Para estas teorías los fines no justifican la acción moral. Hay unos principios inalienables que están por encima de cualquier fin. Por ejemplo el principio de la dignidad inherente al ser o los derechos humanos. 6 La primera norma de Aristóteles para ser bueno es que no existen normas. Actuar correctamente consiste en desarrollar el carácter de tal manera que se esté predispuesto a hacer lo mejor en cada situación.
19
derivan unos derechos o privilegios- en una organización pública o privada. (...) 2. Esos
derechos o privilegios –recursos públicos- se conceden para que quien ocupe el puesto
los utilice en beneficio de quien los otorgue. (...) 3. Los deberes que se derivan del
puesto -en especial el deber de usar los privilegios para beneficio del otorgante de
poder- se incumplen.
Graf, define la corrupción como el mal uso del poder público para el beneficio privado.
El término "beneficio privado" se refiere a la recepción de dinero o bienes de valor.
También puede incluir aumentos de poder, promesas para recibir favores o beneficios a
futuros familiares y amigos; lo que puede ser considerado como un beneficio privado.
(2007:16).
La definición de la corrupción más utilizadas por los científicos sociales ha sido
proporcionada por el politólogo de Harvard Joseph S. Nye, quien define la corrupción
como "el comportamiento que se desvía de los deberes normales de la función pública
debido a consideraciones privadas (como la familia, amistades o el círculo), con el
objetivo de obtener beneficios personales en dinero o posición social. Esto incluye
comportamientos tales como el soborno (...), el nepotismo (...) y la apropiación
indebida (...)” (Gardiner, 2008: 26).
Una vez hecha una aproximación sobre las visiones y significado de la corrupción,
pasaremos a definir qué se entiende por corrupción política. Examinar el concepto de la
corrupción política plantea dificultades para la ciencia política y la teoría política7. Sin
embargo hay casos que parecen indiscutiblemente corruptos y para ello se ha de
reconocer que cuando hablamos de corrupción política existen como mínimo los
siguientes elementos según Philp (2008:42): 1. Un funcionario público; 2. Violación de
la confianza depositada en él por el público; 3. Y de alguna manera que perjudica el
interés público; 4. El funcionario público sabe que participa en una conducta que va en
contra de las reglas y normas aceptadas, explotando su cargo en beneficio personal y
privado; y 5. Con el fin de beneficio propio o de un tercero, proporcionando acceso a un
bien o a un servicio, que de otro modo no se puede obtener. 7 Para profundizar en los problemas sustanciales planteados en la definición de la corrupción política, ver Philp (2008).
20
Una forma de definir la corrupción política sería entonces el “abuso o violación de
confianza, depositada por la sociedad a un funcionario público, para el beneficio propio
o de un tercero”. Otra definición, parecida, la ofrece Transparencia Internacional
cuando se refiere a la corrupción política como “comportamientos por parte de
funcionarios del sector público, ya sean políticos o servidores públicos, que los
enriquece -a ellos mismos o a sus allegados- inapropiada o ilegalmente, mediante el mal
uso del poder que se les ha encomendado” (Pope, 2000).
Villoria (2006) establece un método de diferenciación entre la corrupción política y la
corrupción en tres ámbitos: sujeto, objetivo y perjuicio. Dichos criterios, con sus
desventajas incluidas, nos permiten identificar el concepto de corrupción política. Para
ello partiremos de la siguiente definición: “La corrupción política es el abuso del poder
que se les ha confiado por parte de líderes políticos para obtener ganancias, con el
objetivo de aumentar su poder o su riqueza. La corrupción política no precisa de que el
dinero cambie de mano; puede tomar la forma de “tráfico de influencias” o de la
concreción de favores que envenenan la política y amenazan a la democracia” (Hodess,
2004:25).
El primer criterio diferenciador es el sujeto que ejecuta la acción corrupta. Según
Hodess (2004), la corrupción es un incumplimiento del deber posicional del líder
político. Esta idea nos permite identificar el primer criterio diferenciador para
comprender el concepto de corrupción política. El problema esencial consiste en
identificar los actores que realizan este tipo de actos, ya que siempre presentará
dificultades establecer quién y qué es un político o un líder político. También se
presentan problemas para diferenciar entre lo político y lo administrativo, una
alternativa consiste en distinguir entre los que toman las decisiones y los que las
aplican; sin embargo es difícil separar la corrupción de estos ámbitos, ya que actos de
corrupción se presentan en lo político y lo administrativo. Villoria lo expone de la
siguiente forma para comprender la problemática: “(...) separar la corrupción de los
políticos y la administrativa es imposible, donde se da una se da la otra. Si los políticos
son honestos no pueden permitir la corrupción administrativa. Y si los funcionarios son
honestos pero los políticos no, el sistema de incentivos que se genera hace que, al final,
21
siempre participen funcionarios en las prácticas corruptas” (2006:102).
El segundo criterio diferenciador sirve para definir la corrupción política según el fin
perseguido. De esta forma, la corrupción política se refiere a los actos ilegítimos que
buscan adquirir o mantener el poder político. En esta definición no se incluyen
actividades tendientes a la obtención del enriquecimiento personal. El problema está en
saber qué es y qué no es legítimo para adquirir o mantener el poder, ya que el concepto
de legitimidad nos ubica en un plano de relativismo sobre el cual el entendimiento de la
legitimidad dependería de los valores históricos, sociales y morales8. El problema de
éste criterio radica en que no se puede caer en el relativismo.
Por último, el tercer criterio distingue la corrupción política de la corrupción por el bien
esencialmente dañado que es la política. La corrupción política perjudica la legitimidad
de la política. “En la corrupción política se está dañando la política, (...) porque se
olvida su razón de ser y porque se incumplen los principios en que se fundamenta este
instrumento de concertación y diálogo para la resolución de problemas comunes”
(Villoria, 2006: 104). Una diferencia sustancial radica en que en el concepto de
corrupción exige un ética profesional para que quienes tienen el poder no lo utilicen
para beneficio propio o de sus allegados, mientras que en la corrupción política se
necesita de una ética púbica, que afecta no sólo a los funcionarios y políticos, sino a
toda la ciudadanía.
La corrupción política, entonces está diferenciada por el quién, el para qué y el qué; es
decir, quién es el corrupto, para qué lo hace y qué perjudica. En este último caso,
Villoria le asigna un carácter relevante a la política como bien esencialmente dañado y
propone un discurso de integridad, fundamentado en la coherencia entre valores y
actitudes, para combatir la corrupción.
8 “Esta opción nos sitúa en un relativismo moral que en esta materia es letal. Porque si admitimos que legítimo es lo que la sociedad entienda por tal, nos encontraríamos con que era legitimo exterminar judíos para mantener el poder político en la Alemania nazi”. (Villoria, 2006: 102).
22
1.2. Rendición de cuentas “accountability”
En 1996, el Instituto de Responsabilidad Social y Ética9 se convirtió en la primera
organización internacional en hacer una aproximación conceptual para el término de
“accountability”. Para algunos autores existen diferencias entre accountability y
rendición de cuentas. Mientras que accountability sugiere un sentido de responsabilidad
ética y obligación moral para dar información sobre algún aspecto de la organización
sea pública o privada, en “la rendición de cuentas” existe una obligación legal de dar
información porque está reglamentado por alguna norma o ley. Para algunos autores no
existe un consenso en el significado del término, sin embargo es considerado como un
concepto en construcción y con un fuerte componente ético, necesario tanto para las
acciones de transparencia en el ámbito público como privado. En principio, para los
objetivos de éste trabajo, el término de rendición de cuentas será utilizado de forma
genérica, independientemente de su origen de obligación moral o legal.10
Para Diamond y Morilino (2004) en su trabajo sobre la calidad de la democracia, la
rendición de cuentas es la obligación de los líderes políticos electos para responder, ante
los ciudadanos, electores y otros órganos constitucionales, por sus decisiones políticas y
citando a Schedler (1999) sugieren que la rendición de cuentas tiene tres características
principales que son: información, justificación y castigo-compensación. La información
sobre el acto político es indispensable para la atribución de la responsabilidad. La
justificación se refiere a las razones proporcionadas por los líderes de gobierno para sus
acciones y decisiones. Y el castigo-compensación, es la consecuencia que se impone
por el elector o algún otro organismo autorizado para evaluar la información y las
justificaciones dadas por el político sobre sus acciones dentro del sistema político.
La rendición de cuentas puede ser vertical u horizontal. La rendición de cuentas vertical
es la que los ciudadanos como electores pueden exigir a sus funcionarios en el curso de
las campañas y las elecciones políticas, y la que otros actores de la sociedad política y
civil puede ejercer en los momentos de controversia política. La forma electoral de
9 Institute of Social and Ethical Accountability 10 Sobre diferentes definiciones y significado de accountability puede consultarse (Gray, 1996), (Schedler, 1999), (Cutt y Murray, 2000), y (Slim, 2002).
23
rendición de cuentas vertical tiene un carácter periódico y depende de las diferentes
fechas de elección local y nacional.
1.2.1. Rendición de cuentas vertical
Smulovitz y Peruzotti (2000) creen que la dinámica de la rendición de cuentas vertical
va más allá de las elecciones y la interacción entre los votantes y sus representantes
electos. También deben ser considerados los esfuerzos de las asociaciones cívicas,
organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales, grupos de reflexión, y
medios de comunicación de masas para responsabilizar al gobierno en medio de las
elecciones. A éste tipo de accountability le llaman "la rendición de cuentas de la
sociedad".
La competencia política y la participación, son requisitos esenciales para la rendición de
cuentas vertical. Los funcionarios públicos y los partidos gobernantes deben rendir
cuentas periódicamente, mientras que los votantes deben estar informados sobre el
desempeño de los representantes políticos. Al mismo tiempo, la rendición de cuentas
vertical, requiere de elecciones verdaderamente competitivas, donde existan partidos
institucionalmente fuertes capaces de ofrecer alternativas programáticas para los
electores, y donde los representantes políticos puedan ser "castigados" con la no re-
elección por tener un mal desempeño o llevar a cabo políticas no deseadas. En la
competencia política, la distribución del poder debe ser justa y lo suficientemente
robusta como para permitir una verdadera alternativa electoral en los distintos niveles
de gobierno, y para producir niveles de alternancia electoral en el tiempo. En este
proceso de control vertical, las organizaciones no gubernamentales, los grupo de
reflexión, los medios de comunicación, asociaciones profesionales, grupos de interés,
partidos de la oposición y otros actores de la sociedad civil, deben estar protegidos de
intimidaciones y represalias bajo el imperio de la ley.
Ante la pregunta de por qué falla la rendición de cuentas vertical entre gobernantes y
gobernados, Pope (2000) menciona tres elementos fundamentales que encuentran su
24
razón de ser en la información, la capacidad y la responsabilidad. Considera que los
fallos se presentan principalmente porque los ciudadanos (1) no están informados de
manera adecuada sobre las actividades de los gobernantes, (2) no tienen el poder para
investigar con precisión los abusos que pudieron haber tenido lugar y (3) el proceso
electoral sólo es periódico, de tal manera que, aun cuando hay elecciones libres, se
juzga a la administración de acuerdo con la percepción que tiene el electorado sobre su
desempeño a lo largo del periodo, y no se le hace responsable por abusos específicos.
Para ello se propone crear un sistema de integridad, donde el objetivos principal, para la
rendición de cuentas consista en crear un sistema de contrapesos dentro de un marco de
principios fundamentales acordados, que generalmente están plasmados en una
constitución escrita o en una ley básica.
En ambos aspectos electorales y no electorales, la rendición de cuentas vertical, por lo
tanto, requiere un fuerte sistema de rendición de cuentas horizontal para mantener el
imperio de la ley, el Estado de derecho y por lo tanto la integridad de estos procesos
verticales. Al mismo tiempo, también depende de las estructuras intermedias y actores
como la oposición política o los medios de comunicación independientes para que se
organicen redes informadas y sociedades civiles y vigilantes.
1.2.2. La rendición de cuentas horizontal
La calidad democrática también requiere de instituciones a las que el representante
político debe responder por su conducta. Dichas acciones deben ser revisadas por otros
actores institucionales que tienen la experiencia y la autoridad legal para controlar y
sancionar el comportamiento del político electo y funcionario público. En contraste con
la rendición de cuentas vertical, los actores son, más o menos, políticamente iguales. La
rendición de cuentas horizontal suele manifestarse en el funcionamiento de vigilancia,
investigación, aplicación e independencia de una serie de instituciones gubernamentales
como la oposición en el parlamento, los comités específicos de investigación del
parlamento, los distintos niveles del sistema judicial, incluyendo, sobre todo, el
Tribunal Constitucional, los organismos de auditoría, una comisión de lucha contra la
25
corrupción, el banco central, una administración electoral independiente, la Defensoría
del Pueblo y otros organismos que examinan y limitan el poder de los gobernantes.
(Schedler, 1999).
Por su parte Diamon y Morlino (2004) le otorgan gran importancia a la comisión contra
la corrupción para la rendición de cuentas horizontal en las democracias
contemporáneas. Para ser eficaz, este organismo debe hacer un seguimiento y
verificación de las declaraciones patrimoniales del presidente o primer ministro; a nivel
nacional de ministros, congresistas, parlamentarios estatales o gobernadores
provinciales. También debe de vigilar a los burócratas de alto nivel como militares y
grandes oficiales de policía y otros funcionarios electos y de designación pública. La
Comisión también debería de disponer de sucursales a nivel provincial para monitorear
a los políticos y funcionarios del gobierno provincial y local. La Comisión debe
entonces tener el personal para investigar cada año de forma aleatoria y de manera
sistemática, las declaraciones de activos de altos funcionarios del país. Esto requiere
una gran cantidad de recursos: contadores, investigadores y abogados capacitados en las
formas en que la riqueza se traslada, se acumula y se esconde; junto con especialistas en
informática y otro personal de apoyo que los respalde. No sólo una comisión de lucha
contra la corrupción necesita una gran cantidad de personal bien capacitado, sino que
también tiene que pagar lo suficiente como para disuadir a la tentación y establecer un
alto espíritu compromiso por la causa.
Otro de los actores institucionales necesario en la rendición de cuentas horizontal es la
Defensoría del Pueblo; quien recibe e investiga denuncias públicas por abuso de poder.
Las democracias necesitan un canal complementario de acceso público para denunciar
los abusos de autoridad por parte de funcionarios y representantes del gobierno. Incluso
si el sistema está funcionando bien, el Defensor del Pueblo en ocasiones puede llegar a
reforzar las investigaciones que de la Comisión está trabajando. Las atribuciones y
funciones de la oficina del Defensor del Pueblo varían ampliamente entre países; por
ejemplo en algunas naciones, es simplemente un mecanismo para recibir e investigar las
quejas de los ciudadanos.
26
Las auditorías independientes de las cuentas públicas forman un eslabón crucial en la
rendición de cuentas. Es evidente que no basta con controlar las cuentas personales de
los funcionarios públicos. Se requiere auditar regularmente las agencias del gobierno y
sus representantes de manera sistemática. Las auditorías externas también son
esenciales. El gobierno debe tener una oficina de auditoría general de la autoridad para
llevar a cabo auditorías externas sobre una base periódica o aleatoria, y auditar a
cualquier agencia en cualquier momento cuando exista evidencia de mala conducta.
Por su parte, O´Donell (1999), menciona que la rendición de cuentas horizontal es más
efectiva cuando es completa, es decir, cuando los organismos que la componen se
entrelazan y se superponen parcialmente en forma sistémica. La superposición de
autoridad asegura que si un actor institucional no cumple con su deber de exponer, es
decir de cuestionar y castigar (y por lo tanto en última instancia, impedir) el
comportamiento corrupto, otra institución puede iniciar el proceso de rendición de
cuentas. La autoridad entrelazada significa que las diferentes instituciones que se
relacionan entre sí lo hacen de una manera que se complementan y se refuerzan. Por
ejemplo, si una agencia de auditoría descubre un fraude, una comisión de lucha contra
la corrupción puede imponer multas civiles por dicha acción, y el proceso judicial puede
funcionar por sí solo para presionar por sanciones penales, mientras que un defensor del
pueblo influye para que se investigue e informe si otras instituciones están o no
cometiendo fraudes. La rendición de cuentas horizontal efectiva no es el producto de
agencias aisladas sino una red de agencias que trabajan de forma sistemática.
La vitalidad de la rendición de cuentas horizontal gira sobre todo en un sistema legal
que, como se mencionó anteriormente, prevé el ejercicio de controles y balances por
otras entidades públicas que son independientes del gobierno, y no compiten como una
alternativa a la misma. Dicho sistema comienza con la propia ley (incluida la
Constitución), que debe proporcionar a la autoridad diversas instituciones
gubernamentales de control y seguimiento entre sí, sin descuidar la protección de su
independencia, por ejemplo con la permanencia en el cargo y los nombramientos libres
de influencias partidistas. Particularmente en los sistemas políticos con una tradición de
corrupción y abuso de poder, donde las normas democráticas no están profundamente
27
arraigadas; las agencias de rendición de cuentas horizontal, al igual que la
administración electoral necesitan de una autonomía garantizada a nivel constitucional.
Los fallos institucionales en la rendición de cuentas horizontal se presentan con mayor
frecuencia en el proceso de nombramiento de las directivas de estos organismos. Si el
gobierno es capaz de nombrar a personas políticamente flexibles en cabeza de estos
organismos, su potencial para examinar, cuestionar, desafiar, y castigar puede ser
neutralizado en gran medida desde el principio. Se puede socavar la rendición de
cuentas horizontal mediante la limitación de la autoridad legal a ciertos organismos, que
dependen total o parcialmente de la financiación por parte del poder ejecutivo, o
también se puede dar el caso que se les impida continuar con cualquier acción legal
(incluida la persecución penal) cuando el ministerio de justicia es controlado por algún
partidario político.
También es necesario tener una ley que se refiera a la libertad, con especial importancia
de la información. La malversación prospera en el secreto y en la oscuridad y en cuanto
más transparentes y visibles sean las transacciones y operaciones gubernamentales es
más factible exponer, disuadir y contener la corrupción. Por esta razón, los ciudadanos
deben tener el derecho legal de solicitar y recibir información sobre todas las funciones
y las decisiones de gobierno que no sean asunto de seguridad nacional o que no
impliquen violación de los derechos individuales de privacidad. En la lucha contra la
corrupción, la disponibilidad pública de información sobre las finanzas públicas,
adquisiciones, y la contratación es de particular importancia. Idealmente, esta
información debe ser publicada en internet. En particular, todas las compras del sector
público deberían hacerse a través de licitación pública y anunciadas en las páginas web
del gobierno.
La rendición de cuentas horizontal significa que ninguna persona o institución está, por
sí sola, en una posición desde la cual pueda dominar a los demás. El reto consiste en
crear un sistema transparente y en el que se rindan cuentas. Un sistema así tiene dos
objetivos principales; el primero es evitar que ocurra el fraude, y el segundo es hacer
28
creer a los actores principales que hay una posibilidad real de que se detecta el fraude.
(Pope: 2000).
Las propuestas para mejorar los mecanismos de accountability o rendición de cuentas,
pasan por la necesidad de reforzar las opciones ciudadanas en dos dimensiones. Por un
lado, en someter al poder político a la amenaza de sanciones y castigos; y por otro lado,
obligar a que el poder se ejerza de manera transparente, de tal forma que las acciones
políticas sean justificadas (Schedler, 1999). En la práctica, esto implica poner a
disposición del ciudadano una serie de mecanismos que les permite intervenir de
manera efectiva en el proceso de tomas de decisiones, argumentando una nuevo
esquema de relación entre actores, intercambio de información, autovigilancia y
justificación de argumentos y acciones políticas. En consecuencia la autoridad estará
sometida a realizar un ejercicio de justificación y transparencia que potenciará la
rendición de cuentas.
1.3. El Congreso de la República de Colombia
El artículo 114 de la Constitución de Colombia de 1991 proclama al Congreso como el
máximo órgano representativo del poder legislativo. Según éste artículo, le corresponde
al Congreso de la República de Colombia reformar la Constitución, hacer las leyes y
ejercer control político sobre el gobierno y la administración pública.
Según la Constitución Política de 1991, el Congreso de la República de Colombia tiene
las siguientes características: (a) es bicameral, siendo sus cámaras el Senado y la
Cámara de Representantes, (b) está conformando por 102 senadores y 166
representantes donde cada uno es elegido a través de una elección directa que se realiza
cada 4 años, teniendo la posibilidad de ser reelegidos; y (c) la votación de los senadores
corresponde a una circunscripción nacional, junto con dos escaños de circunscripción
especial indígena. Por su parte, la votación de los representantes corresponde a una
circunscripción departamental, salvo en Bogotá en donde se da una circunscripción
distrital y escaños adicionales para comunidades indígenas, afrocolombianas,
comunidades colombianas en el exterior y minorías políticas.
29
1.3.1. Características generales
Existen una serie de estudios comparativos en Latinoamérica que intentan describir de
manera completa los principales aspectos del poder legislativo en los países de la
región. Para el caso del Congreso colombiano, con base en la normativa jurídica y la
Constitución Política se hará referencia a los siguientes aspectos según el Centro para
Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown11:
De los legisladores
1.1 Elecciones
Artículo 132. Los senadores y los representantes serán elegidos para un período
de cuatro años, que se inicia el 20 de julio siguiente a la elección.
Artículo 133. Los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa
representan al pueblo, y deberán actuar consultado la justicia y el bien común.
El elegido es responsable ante la sociedad y frente a sus electores del
cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.
1.2 Inelegibilidad
Artículo 179. No podrán ser congresistas:
1. Quienes hayan sido condenados en cualquier época por sentencia judicial, a
pena privativa de libertad, salvo por delitos políticos o culposos.
11 Political Database of the Americas. Georgetown University. Center for latin american studies. En http://pdba.georgetown.edu/. La Base de Datos Políticos de las Américas es un proyecto no-gubernamental del Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown en colaboración con diversas instituciones como la Subsecretaría de Asuntos Políticos de la Organización de Estados Americanos y FLACSO-Chile, entre otras organizaciones y entidades de la región.
30
2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o
autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses
anteriores a la fecha de la elección.
3. Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o
en la celebración de contratos entre ellas en interés propio, o en el de
terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren
tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la
fecha de la elección.
4. Quienes hayan perdido la investidura de congresista.
5. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de
parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único
civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política.
6. Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio, o unión permanente, o
parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o
primero civil, y se inscriban en el mismo partido, movimiento o grupo para
elección de cargos, o de miembros de corporaciones públicas que deban
realizarse en la misma fecha.
7. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por
nacimiento.
8. Nadie podrá ser elegido para mas de una corporación o cargo público, ni
para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el
tiempo, así sea parcialmente. Las inhabilidades previstas en los numerales 2,
3, 5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la
cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás
casos de inhabilidades por parentesco, con las autoridades no contempladas
en estas disposiciones. Para fines de este artículo se considera que la
circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, excepto
para la inhabilidad consignada en el numeral 5.
1.3 Compatibilidad e incompatibilidad de cargos
Artículo 180. Los congresistas no podrán:
31
1. Desempeñar cargo o empleo público o privado.
2. Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante entidades públicas o ante
las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas,
celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. La ley
establecerá las excepciones a esta disposición.
3. Ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades descentralizadas
de cualquier nivel o de instituciones que administren tributos.
4. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de
derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o
sean contratistas del Estado o reciban donaciones de éste. Se exceptúa la
adquisición de bienes o servicios que se ofrecen a los ciudadanos en igualdad
de condiciones.
Párrafo 1. Se exceptúa del régimen de incompatibilidades al ejercicio de la
cátedra universitaria.
Párrafo 2. El funcionario que en contravención del presente artículo, nombre a
un Congresista para empleo o cargo o celebre con él un contrato o acepte que
actúe como gestor en nombre propio o de terceros, incurrirá en causal de mala
conducta.
Artículo 181. Las incompatibilidades de los congresistas tendrán vigencia
durante el período constitucional respectivo. En caso de renuncia, se mantendrán
durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare par a el
vencimiento del período fuere superior.
Quien fuere llamado a ocupar un cargo, quedará sometido al mismo régimen de
inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión.
Artículo 18212. Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva
cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para
12 Artículo reformado por el Decreto 1500 de 2002. Diario Oficial 44.872, de 19 de julio de 2002. República de Colombia.
32
participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley
determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones.
Cuando el Congreso de la República vote en Comisión o Plenaria Actos
Legislativos no habrá lugar a conflicto de intereses. Tampoco lo habrá cuando se
vote una ley que convoca a una Asamblea Constituyente o a un Referendo para
reformar la Constitución.
1.4 Suplencias
Artículo 134. Las vacancias por faltas absolutas de los congresistas serán
suplidas por los candidatos no elegidos, según el orden de inscripción en la lista
correspondiente.
1.5 Remuneración
Artículo 187. La asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada
año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la
remuneración de los servidores de la administración central, según certificación
que para el efecto expida el Contralor General de la República.
1.6 Inviolabilidad por opiniones y votos
Artículo 185. Los congresistas serán inviolables por las opiniones y votos que
emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias
contenidas en el reglamento respectivo.
33
1.7 Inmunidad parlamentaria
Artículo 18613. De los delitos que cometan los congresistas conocerán como
investigador y acusador la Fiscalía General de la Nación previa petición de la
Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia de conformidad con la ley, a través
del señor Fiscal General o su delegado ante la Corte, y como juzgador en
primera instancia la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y en segunda
instancia la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.
1.8 Limitaciones y pérdida de la investidura
Artículo 183. Los congresistas perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del
régimen de conflicto de intereses.
2. Por inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias
en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de
censura.
3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha
de instalación de las Cámaras, o a la fecha que fueren llamados a
posesionarse.
4. Por indebida destinación de dineros públicos.
5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.
Parágrafo. Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.
Artículo 18414. La pérdida de investidura será decretada por el Consejo de
Estado, Sala Electoral en primera instancia, y Consejo en Pleno en segunda, en
un término no mayor a noventa (90) días hábiles, contados a partir de la solicitud 13 Artículo reformado por el Decreto 1500 de 2002. Diario Oficial 44.872, de 19 de julio de 2002. República de Colombia. 14 Artículo reformado por el Decreto 1500 de 2002. Diario Oficial 44.872, de 19 de julio de 2002. República de Colombia.
34
formulada por la Mesa Directiva de la cámara correspondiente o por cualquier
ciudadano.
La ley señalará el procedimiento para tramitarla con observancia del debido
proceso y graduará la duración de la sanción en garantía del principio de
proporcionalidad.
De la composición del Congreso y sesiones ordinarias
Artículo 114. (...) El Congreso de la República, estará integrado por el Senado y
la Cámara de Representantes.
Artículo 138. El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones
ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El
primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de
diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio.
Si por cualquier causa no pudiere reunirse en las fechas indicadas, lo hará tan
pronto como fuere posible, dentro de los períodos respectivos. También se
reunirá el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y
durante el tiempo que este señale.
En el curso de ellas sólo podrá ocuparse en los asuntos que el Gobierno someta a
su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es propia,
la cual podrá ejercer en todo tiempo.
Artículo 140. El Congreso tiene su sede en la capital de la República.
Las Cámaras podrán por acuerdo entre ellas trasladar su sede a otro lugar y, en
caso de perturbación del orden público, podrán reunirse en el sitio que designan
el Presidente del Senado.
35
De la convocatoria de sesiones: simultaneidad, asistencia y publicidad
Artículo 139. Las sesiones del Congreso serán instaladas y clausuradas conjunta
y públicamente por el Presidente de la República, sin que esta ceremonia, en el
primer evento, sea esencial para que el congreso ejerza legítimamente sus
funciones.
Artículo 14415. Las sesiones de las Cámaras y de sus comisiones permanentes
serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento.
El ejercicio del cabildeo será reglamentado mediante ley.
Artículo 145.- El Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir
sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las
decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes
de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum
diferente.
Artículo 146.- En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones
permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los
asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial.
Artículo 149.- Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de
ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe
fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que
realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las
deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes. Toda reunión de
miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la
rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones
constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles
15 Artículo reformado mediante Acto Legislativo 1 de 2009. Diario Oficial No. 47.410 de 14 de julio de 2009. República de Colombia.
36
efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados
conforme a las leyes.
De las reuniones del Congreso con las dos cámaras
Artículo 141. El Congreso se reunirá en solo cuerpo únicamente para la
instalación y clausura de sus sesiones, para dar posesión al Presidente de la
República, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otros pases, para
elegir al Contralor General de la República y Vicepresidente cuando sea
menester reemplazar al electo por el pueblo, así como decir sobre la moción de
censura, con arreglo al artículo 135 de la Constitución Nacional.
En tales casos el Presidente del Senado y el de la Cámara serán respectivamente
Presidente y Vicepresidente del Congreso.
De las atribuciones exclusivas del poder legislativo
Artículo 114. Corresponde al Congreso de la República reformar la
Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y la
administración.
Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por intermedio de ellas
ejerce las siguientes funciones:
1. Interpretar, reformar y derogar las leyes.
2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones.
3. Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan
de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y
apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarios
para impulsar el cumplimiento de los mismos.
37
4. Definir la división general de territorio con arreglo a lo previsto en esta
Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o
fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias.
5. Conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales.
6. Variar, en circunstancias extraordinarias y graves por motivos de
conveniencias pública, la actual residencia de los altos poderes nacionales.
7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o
fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimiento públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus
objetivos y estructura orgánica: reglamentar la creación y funcionamiento de
las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de
autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.
8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio
de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución.
9. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar
empréstitos y enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendirá
periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas
autorizaciones.
10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades
deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación
requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso podrá en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos
le yes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.
Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias,
orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar
impuestos.
11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración.
38
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.
13. Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder
liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas.
14. Aprobar o improbar los contratos o convenios que, por razones de evidente
necesidad nacional, hubiere celebrado el Presidente de la República, con
particulares, compañías o entidades públicas, sin autorización previa.
15. Decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios a la patria.
16. Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o
entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el
Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional,
transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos
internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración
económica con otros Estados.
17. Conceder, por mayoría de dos tercios de votos de los miembros de una y otra
Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos
generales por delitos políticos. En caso de que los favorecidos fueren
eximidos de la responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado
quedará obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar.
18. Dictar normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras
baldías.
19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
a. Organizar el crédito público;
b. Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio
internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución
consagra para la Junta Directiva del Banco de la República;
c. Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas;
d. Regular las actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquiera
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público;
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e. Fijar el régimen salarial y de prestaciones sociales de los servidores
públicos;
f. Regular la educación.
20. Crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras.
21. Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las
cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites de la libertad
económica.
22. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las
funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva.
23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la
prestación de los servicios públicos.
24. Regular el régimen de propiedad industrial, patentes y marcas y las otras
formas de propiedad intelectual.
25. Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la
República.
Artículo 152.- Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República
regulará las siguientes materias:
a. Derechos y deberes fundamentales de las personas y procedimientos y
recursos para su protección;
b. Administración de justicia;
c. Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de
la oposición y funciones electorales;
d. Instituciones y mecanismos de participación ciudadana;
e. Estados de excepción.
De las limitaciones al poder legislativo
Artículo 136.- Se prohíbe al Congreso y a cada una de sus Cámaras:
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1. Inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia
privativa de otras autoridades.
2. Exigir al Gobierno información sobre instrucciones en materia diplomática o
sobre negociaciones de carácter reservado.
3. Dar votos de aplauso a los actos oficiales.
4. Decretar en favor de personas o entidades donaciones, gratificaciones,
auxilios, indemnizaciones, pensiones o derechos reconocidos con arreglo a la
ley preexistente.
5. Decretar actos de proscripción o persecución contra personas naturales o
jurídicas.
6. Autorizar viajes al exterior con dineros del erario, salvo en cumplimiento de
misiones específicas, aprobadas al menos por las tres cuartas partes de sus
miembros.
De las atribuciones comunes de ambas cámaras
Artículo 135. Son facultades de cada Cámara:
1. Elegir sus mesas directivas.
2. Elegir a su Secretario General, para períodos de dos años, contados a partir
del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser
miembro de la respectiva Cámara.
3. Solicitar al Gobierno los informes que necesite, salvo lo dispuesto en el
numeral 2. del artículo siguiente.
4. Determinar la celebración de sesiones reservadas en forma prioritaria a las
preguntas orales que formulen los Congresistas a los Ministros y a las
respuestas de éstos. El reglamento regulará la materia.
5. Proveer empleos creados por la ley para el cumplimiento de sus funciones.
6. Recabar del Gobierno la cooperación de los organismos de la administración
pública para el mejor desempeño de sus atribuciones.
7. Organizar su Policía interior.
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8. Citar y requerir a los Ministros para que concurran a las sesiones. Las
citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y
formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Ministros no
concurran, sin excusa aceptada por la respectiva Cámara, ésta podrá
proponer moción de censura. Los Ministros deberán ser oídos en la sesión
para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en
sesiones posteriores por decisión de la respectiva Cámara. El debate no
podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el
orden del día de la sesión.
9. Proponer moción de censura a los ministros por asuntos relacionados con
funciones propias del cargo. La moción de censura, si hubiere lugar a ella,
deberá proponerla por lo menos la décima para de los miembros que
componen la respectiva cámara. La votación se hará entre el tercero y
décimo día siguientes a la terminación del debate, en Congreso pleno, con
audiencia de los ministros respectivos. Su aprobación requerirá la mayoría
absoluta de los integrantes de cada cámara. Una vez aprobada, el ministro
quedará separado de su cargo. Su fuere rechazada, no podrá presentarse otra
sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos.
De las comisiones del Congreso
8.1 Composición y periodo de funciones de las comisiones
Artículo 142. Cada Cámara elegirá, para el respectivo período constitucional,
comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto
legislativo o de ley.
La ley determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros,
así como las materias de las que cada una deberá ocuparse.
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Cuando sesionen conjuntamente las Comisiones Constitucionales Permanentes,
el quórum decisorio será el que se requiera para cada uno de las comisiones
individualmente consideradas.
Artículo 143. El Senado de la República y la Cámara de Representantes podrán
disponer que cualquiera de las comisiones permanentes sesione durante el
receso, con el fin de debatir los asuntos que hubieren quedado pendientes en el
período anterior, de realizar los estudios que la corporación respectiva determine
y de preparar los proyectos que las Cámaras les encarguen.
Artículo 147. Las mesas directivas de las Cámaras y de sus comisiones
permanentes serán renovadas cada año, para le legislatura que se inicia el 20 de
julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo
cuatrienio constitucional.
8.2 Atribuciones de las comisiones
Artículo 137. Cualquier comisión permanente podrá emplazar a toda persona
natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o
escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados
directamente con las indagaciones que la comisión adelante.
Si quienes hayan sido citados se excusasen de asistir y la comisión insistiere en
llamarlos, la Corte Constitucional, después de oírlos, resolverá sobre el
particular en un plazo de diez días, bajo estricta reserva.
La renuencia de los citados a comparecer o rendir las declaraciones requeridas,
será sancionada por la comisión con la pena que señalen las normas vigentes
para los casos de desacato a las autoridades.
Si en el desarrollo de la investigación se requiere, para su perfeccionamiento, o
para la persecución de posible infractores penales, la intervención de otras
autoridades, se las exhortará para lo pertinente.
43
1.3.2. La ley y las prácticas de transparencia
La organización Transparencia por Colombia16, elaboró el primer y único estudio de
caso sobre el Sistema Nacional de Integridad en Colombia realizado entre febrero y
marzo de 2001, en el marco de un proyecto de Transparencia Internacional. Los
resultados se presentaron en el II Foro Global de Lucha Contra la Corrupción realizado
en Holanda en mayo de 2001.
Indicador 1: ¿Debe el Congreso de la República aprobar el presupuesto?
• En la ley: Si. Es necesario que el Congreso de la Republica apruebe el
presupuesto, mediante una ley. Como marco normativo cuenta con la Ley
Orgánica del Presupuesto que señala las reglas generales sobre su preparación,
aprobación y ejecución. Art. 51 CN
• En la práctica: El Congreso de la Republica aprueba anualmente el presupuesto
de la nación.
Indicador 2: ¿Existen categorías de gastos públicos que no requieran la aprobación del
Congreso?
• En la ley: No.
• En la práctica: Los problemas de destinación amañada de recursos se presentan
por el manejo que se les puede dar a ciertos presupuestos aprobados bajo
categorías globales, como por ejemplo la el “Fondo Interministerial” o los de
cooperación internacional.
16 Transparencia por Colombia. El sistema nacional de integridad. Análisis y resultados del estudio de caso. Cuadernos de transparencia. (2001: 70-‐79).
44
Indicador 3: ¿Existen reglas sobre conflicto de intereses para los parlamentarios?
• En la Ley: Los congresistas están dentro del régimen de los servidores públicos.
Adicionalmente, existen unas normas particulares contenidas en artículos de la
Constitución Nacional para la rama legislativa:
Art. 80 CN: “Los congresistas no podrán: 1. Desempeñar cargo o empleo
publico o privado. 2. Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las
entidades publicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados
ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato
alguno. La ley establecerá las excepciones a esta disposición. 3. Ser miembro de
juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier
nivel o de instituciones que administren tributos. 4. Celebrar contratos o realizar
gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren,
manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban
donaciones de éste. Se exceptúa la adquisición de bienes o servicios que se
ofrecen a los ciudadanos en igualdad de condiciones”.
Art. 179 CN: “No podrán ser Congresistas: (...) 2. Quienes hubieren ejercido,
como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa
o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. (...) 3.
Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en
la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o
hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o
contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la
elección (...) 5. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o
de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único
civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política (...) 6. Quienes estén
vinculados entre sí por matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del
tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se
inscriban por el mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, o
de miembros de corporaciones publicas que deban realizarse en la misma fecha.
45
Nadie podrá ser elegido para mas de una corporación o cargo publico, ni para
una corporación y un cargo, si los respectivos periodos coinciden en el tiempo,
así sea parcialmente”.
Art.182 CN: “Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva
Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para
participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley
determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y recusaciones”.
• En la práctica: La efectividad de las normas es bastante precaria. Se disfraza su
violación frecuentemente mediante la figura del testaferrato17.
Indicador 4: ¿Existen reglas concernientes a regalos e invitaciones para los miembros
de la rama legislativa?
• En la Ley: Si existen reglas constitucionales y legales (CN Art.129 y Ley 200 de
1995, Art.41) que prohíben a los servidores públicos en general aceptar
recompensas o dádivas de entidades internacionales, de los usuarios del servicio,
de empleados de la misma dependencia y/o de cualquier persona con interés en
la gestión. Lo que no existe es una reglamentación sobre el registro de
aceptación de regalos e invitaciones específicamente.
• En la práctica: Es frecuente que los congresistas y servidores públicos reciban
regalos, dádivas, recompensas, en dinero o en especie.
Indicador 5: ¿Existe la facultad o poder para investigar a los miembros del
Legislativo?
17 El delito de Testaferrato se tipifica en Colombia con el articulo 326 del Código Penal (Ley 599 de 2000). Se castiga con prisión a quien preste su nombre para adquirir bienes con dineros provenientes del delito de narcotráfico y conexos.
46
• En la Ley: Si. Penalmente esta en cabeza de la Corte Suprema de Justicia.
Disciplinariamente la facultad de investigar la tiene la Procuraduría y la de
sanción el Consejo de Estado, cando se trata de hechos que derivan en la sanción
de “Perdida de Investidura” (violación al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, inasistencia a las sesiones, indebida destinación de dineros
públicos y tráfico de influencias). Fiscalmente, la tiene la Contraloría General de
la República.
En la práctica: De 1991 a 2000 se presentaron ante el Consejo de Estado 264
denuncias de ciudadanos contra congresistas y se fallaron 25 con pérdida de
investidura. En el ámbito penal, en los últimos años se han adelantado
importantes procesos en contra de congresistas, con las consiguientes
privaciones de libertad tanto preventivas como sancionatorias, surgidos con
ocasión de grandes escándalos por corrupción.
Durante la última década, el país viene enfrentándose a un escándalo
relacionado con la presunta vinculación de funcionarios públicos y Congresistas
con el Paramilitarismo, lo que se ha conocido como “el escándalo de la
parapolítica”. La Corte Suprema de Justicia y la Fiscalía evidenciaron
penetración paramilitar en las instituciones nacionales como el Senado y la
Cámara de Representantes, tanto para las elecciones presidenciales del año 2002
como para el año 200618.
Indicador 6: ¿Existe alguna Comisión Electoral independiente?
• En la Ley: La Constitución Nacional define a la organizaci6n Electoral -Consejo
Nacional Electoral y Registraduría Nacional del Estado Civil- como un
organismo autónomo e independiente, ya que su función principal, la “función
18 Álvaro, Miriam. 2007 « La Parapolítica: la infiltración paramilitar en la clase política colombiana », Nuevo Mundo Mundos Nuevos, Coloquios, 2007. http://nuevomundo.revues.org/4636#ftn39
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electoral”, es incompatible con las demás ramas del poder público, pues requiere
autonomía e independencia para garantizar la transparencia y la imparcialidad de
los procesos democráticos.
• En la práctica: EI Consejo Nacional Electoral es cuestionado en tanto no tiene
representación de sectores políticos independientes y sólo están representados
los partidos políticos tradicionales, el liberal y el conservador.
Indicador 7: ¿Existen reglas sobre financiación de los partidos políticos?
• En la Ley: Si. Se encuentran en la Constitución Nacional (Arts. 109 y 110). Y en
la Ley 130 de 1994, que regula el estatuto básico de los partidos y movimientos
políticos, sobre su financiación y la de las campañas electorales. Esta establecida
la financiación estatal y privada. El Estado contribuye a la financiación del
funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica. Los que no la tienen se hacen acreedores al
beneficio siempre que obtengan el porcentaje de votación que señale la ley. Se
debe rendir cuentas públicamente sobre el volumen, origen y destino de los
ingresos. Los partidos y movimientos con personería jurídica están obligados a
debatir y aprobar democráticamente sus respectivos presupuestos. Esta
prohibido que los servidores públicos hagan contribuciones a los partidos,
movimientos o candidatos, o que induzcan a que otros lo hagan.
• En la práctica: Este es uno de los temas más críticos en materia de corrupción y
democracia en Colombia. El marco legal es insuficiente. Los controles previstos
y el cumplimiento de las normas son precarios. En los últimos años se han visto
sistemáticamente frustrados en el Congreso los intentos de reformar la
normativa sobre el funcionamiento y financiación de los partidos, movimientos
y candidaturas.
48
La Constitución de 1991 creó transitoriamente (por un periodo de tres años) una
figura a la que se le denominó Veedor del Tesoro, quien tenía como función
“impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente
provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales que
se efectúen en el termino indicado, exceptuando la financiación de las campañas
electorales conforme a la Constitución o la ley”. Vencido el plazo previsto para
su funcionamiento, se ha intentado en varias oportunidades revivir la figura por
medio de ley, lo que ha resultado fallido por oposición sistemática de la mayoría
del Congreso.
Indicador 8: ¿Existen donaciones cuantiosas y se hace pública su procedencia?
• En la Ley: La legislación colombiana permite los aportes de particulares,
personas naturales o jurídicas. No hay distinción o condición alguna para fijar el
monto de cada donación. Mientras no se sobrepase el límite fijado por el
Consejo Nacional Electoral para gastos en cada campaña electoral, las
donaciones pueden ser de cualquier monto. Se permiten las donaciones en
dinero y en especie. Las donaciones de personas jurídicas a favor de una
campaña electoral deberán contar con autorización expresa de la mitad mas uno
de los miembros de la junta directiva o de la asamblea general de accionistas o
junta de socios.
• En la práctica: Si existen donaciones cuantiosas y en muchas ocasiones no se
hace pública su procedencia. Algunas de esas donaciones han sido irregulares y
procedentes del narcotráfico y el paramilitarismo. Investigaciones han dado
como resultado que un gran numero de congresistas hayan sido condenados
penalmente.
Indicador 9: ¿Hay reglas sobre los gastos de los partidos?
• En la Ley: En el Art. 109 de la Constitución Nacional está previsto que la ley
49
puede limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos y candidatos
puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las
contribuciones individuales. La ley 130 de 1994 establece que el Consejo
Nacional Electoral fijará, seis meses antes de la elección, un límite de inversión
que no podrá ser sobrepasado por ningún candidato. EI límite será fijado
teniendo en cuenta los costos de las campañas, el censo electoral de las
circunscripciones y la apropiación que el Estado haga para reponer parcialmente
los gastos efectuados durante las campañas. La ley establece también los gastos
sobre los cuales se debe hacer rendición de cuentas: gastos de administración; de
oficina y adquisiciones, inversiones en materiales para el trabajo público,
incluyendo publicaciones; actos públicos; servicio de transporte; gastos de
capacitación e investigación política; gastos judiciales y de rendición de cuentas;
gastos de propaganda política; cancelación de créditos; y aquellos otros gastos
que sobrepasen la suma que fije el Consejo Nacional Electoral.
• En la práctica: EI control sobre gastos de los partidos todavía es muy precario.
Uno de los problemas está relacionado con que el control no es permanente, lo
que permite que, por ejemplo, los gastos previos a la apertura formal de las
campañas, es decir, la campaña de los precandidatos, no sean ni revisados ni
públicos.
Indicador 10: ¿Existe publicación de las cuentas de la financiación de las campañas
políticas?
• En la Ley: Constitucionalmente esta prevista la rendición pública de cuentas de
los candidatos sobre el volumen, origen y destino de los ingresos. EI artículo 18
de la ley 130 de 1994 prevé que los partidos, movimientos y personas jurídicas
que los apoyen deberán presentar informes públicos ante el Consejo Nacional
Electoral, sobre ingresos y egresos anuales, la destinación y ejecución de los
dineros públicos que les fueron asignados, y los ingresos obtenidos y los gastos
realizados durante las campañas. Deben ser publicados en un diario de amplia
50
circulación nacional, después de haber sido revisados por el Consejo Nacional
Electoral. En la rendición de cuentas se deben consignar por lo menos las
siguientes categorías de ingresos: contribución de miembros; donaciones;
rendimientos de las inversiones; rendimientos netos de actos públicos u otra
actividad lucrativa del partido movimiento; créditos, ayudas en especie
valoradas a su precio comercial; y dineros públicos.
• En la práctica: Los informes no reflejan la realidad de los aportes, éstos son
mayores a lo declarado, y los gastos no se declaran con los valores del mercado.
Indicador 11: ¿Las cuentas son revisadas por una institución independiente?
• En la Ley: La ley 130/94 establece que el Consejo Nacional Electoral (CNE), a
través de la Registraduría Nacional del Estado Civil, contratará un sistema de
auditoría externa que vigile el uso dado por los partidos, movimientos o
candidatos a los recursos aportados por el Estado para financiar sus gastos de
sostenimiento y sus campañas electorales.
• En la práctica: En enero de 1999 fue publicado un informe de auditoria externa
que detectó inconsistencias contables en 262 campañas políticas, El Consejo
Nacional Electoral, en el año 2000, expidió un total de 54 resoluciones
sancionatorias mediante las cuales se impuso multa a igual número de
candidatos de elección popular por la presentación extemporánea y la no
presentación de cuentas.
Indicador 12: ¿Puede dicha institución (CNE) comenzar investigaciones de oficio?
• En la Ley: Si. La citada ley 130 de 1994 en su Art.39, le da facultades de
vigilancia y control al Consejo Nacional Electoral; entre ellas está la de
adelantar investigaciones administrativas para verificar el estricto cumplimiento
51
de las normas y sancionar a los partidos, movimientos o candidatos con multas
que varían según la gravedad de la falta cometida.
• En la práctica: La experiencia de la campaña electoral de 199419 dio pie para que
la oportunidad y efectividad del control electoral hubiesen sido puestas en
entredicho.
Los principales resultado del estudio demostraron que la Constitución dispone que los
congresistas deben poner en conocimiento de la cámara a la cual pertenecen las
situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite
de los asuntos sometidos a su consideración. La opinión pública tiene la sensación de
que esta disposición no se aplica cabalmente.
Aunque los congresistas son inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el
ejercicio de sus cargos, se ha consagrado y aplicado la pérdida de la investidura por
violación del régimen de conflicto de intereses, inhabilidades e incompatibilidades, por
indebida destinación de dineros públicos y por tráfico de influencias debidamente
comprobado.
El Congreso no ha escapado a la presión e intimidación de los violentos; muchos
congresistas han sido secuestrados o asesinados. Tampoco ha escapado a la penetración
de los dineros del narcotráfico, que han provocado los más grandes escándalos políticos
de los últimos tiempos, implicando a congresistas de mucho poder político. Se están
discutiendo actualmente mecanismos para aumentar la visibilidad de las decisiones del
Congreso, para identificar el sentido de las votaciones de los congresistas y para regular
las relaciones de los congresistas con los distintos estamentos de la sociedad que se
pueden beneficiar con su acción.
19 En 1994 el ex presidente Ernesto Samper Pizano fue duramente cuestionado por haber recibido del cártel de Cali al menos cuatro millones de dólares para financiar su campaña electoral. Fue acusado por cargos de enriquecimiento ilícito, falsedad, fraude electoral y encubrimiento. (Urrea, 2004).
52
2. Teoría y corrientes explicativas de la corrupción
En este apartado, se explica la corrupción desde la teoría y la principales escuelas de
pensamiento. Se considera importante, saber que algunas de éstas interpretaciones
puede que no se ajusten al objeto de estudio, pero igual no dejan de ser relevantes en el
momento de inferir y conocer las posibles respuestas que le dan al problema de estudio
otros autores especializados en el tema de la corrupción. Se mencionan aquí la
explicaciones de Klitgaard, Pritzl, Kaufman, y Rose-Ackerman.
2.1. Teoría de la elección racional
La elección racional está basada en una teoría económica que analiza las decisiones que
toma un individuo cuando decide o no votar. El individuo de forma inherente realiza un
cálculo racional que le permite escoger los objetivos que persigue (beneficios) y
analizar los medios que menor empleo de recursos le exige (costos), para obtener una
utilidad. En la Teoría económica de la acción política “puesto que los ciudadanos de
nuestro modelo de democracia son racionales, cada uno de ellos cada uno de ellos
considera las elecciones estrictamente como medio para seleccionar el gobierno que
mas los beneficia. Carla ciudadano estima la utilidad o renta que obtendrá de las
acciones que espera de cada partido si estuviera en el poder en el siguiente periodo
electivo, es decir, primero evalúa la utilidad-renta que le proporcionaría el partido A,
después la que le proporcionaría el partido B a así sucesivamente. Votara por el que
considere que le proporcionara la mayor utilidad con su acción gubernamental”.
(Downs, 1992: 97).
Klitgaard (1994), utiliza un modelo que se sustenta sobre las ideas microeconómicas de
los incentivos, la información, la organización y la elección individual. Desde la
perspectiva económica-racionalista, describe un modelo relacional entre un Principal
(autoridad del gobierno), un Agente (funcionario público o burócrata) y El Cliente
(ciudadano que se relaciona con el Estado). Este enfoque parte de la naturaleza racional
del ser humano y explica que el individuo es corrupto mientras tenga la posibilidad de
53
aumentar sus beneficios personales y calcule bajas posibilidades de ser sancionado o
descubierto. En dicha relación triangular, está presente la lógica de la elección racional
individual, donde cada quien según un cálculo racional toma la decisión que mayor
utilidad le represente, es decir, con la que más beneficios obtenga y menos costos le
genere.
El Agente, contratado para actuar en representación del Principal puede traicionar los
objetivos de éste en beneficio del interés personal y actuará corruptamente en caso de
que sus beneficios netos (comisión, soborno, ayuda a familiar, etc.) sean superiores a
sus costas netos (probabilidad de ser descubierto o castigado, mas la magnitud del
castigo económico, penal o administrativo). De manera similar, el Cliente cometerá
algún soborno u otras formas de conductas ilegales cuando el beneficio obtenido sea
superior al costo. Bajo la lógica de la elección racional, el Agente se enfrentará a dos
opciones: ser corrupto o no serlo. En caso de serlo obtiene el pago del soborno
(beneficio) más el costo moral; y en caso de decidirse por no ser corrupto, obtendrá
como recompensa (beneficio) el monto de su sueldo normal más la satisfacción de ser
una persona honesta.
Se pueden considerar dos puntos de análisis. En primer lugar, que la corrupción
puede ser representada a través de una fórmula: C = M + D – R; es decir que la
corrupción es igual a monopolio más discrecionalidad menos la rendición de cuentas.
Una actividad puede ser corrupta, en el sector público o privado, cuando una
organización o una persona tiene el poder del monopolio de un bien o servicio, existe
una discrecionalidad elevada y no rinde cuentas. En segundo lugar, la corrupción es un
asunto de cálculo. Es cierto que existen funcionarios honestos que se resisten a todas las
tentaciones. Sin embargo, cuando los sobornos son grandes, las posibilidades de ser
atrapados se disminuyen, y las sanciones para detectar a los funcionarios corruptos son
escasas, provocando que muchos de ellos practiquen la corrupción.
Al explicar la fórmula de Klitgaard (1988), se afirma que la corrupción tiende a
prosperar donde los funcionarios tienen un poder monopólico sobre un bien o un
servicio, una discreción ilimitada para decidir quién recibe ese bien o servicio, la
54
rendición de cuentas no existe y nadie sabe lo que esos funcionarios están decidiendo.
En consecuencia se propone mejorar los incentivos positivos de los funcionarios
públicos, incluyendo reformas estructuras salariales para hacerlos más competitivos con
sus homólogos en el sector privado, promover la competencia en los sectores público y
privado, que incluiría la privatización, la subcontratación y, en su caso, la eliminación
de la corrupción de los programas municipales. La simplificación de normas y
reglamentos, la informar a los ciudadanos de sus derechos y los estándares del servicio
al que tienen derecho; la rendición de cuentas y la transparencia a través de normas
claras de conducta, la apertura en la licitación y la contratación pública, y las reformas
institucionales se convierten en elementos necesarios para combatir la corrupción.
La lucha contra la corrupción, por lo tanto, comienza con el diseño de mejores sistemas
institucionales capaces de reducir y regular los monopolios, disminuyendo los niveles
de discrecionalidad mejorando la transparencia, aumentando las sanciones y las
probabilidades de ser capturado para funcionario, cliente y gobierno. Las leyes y los
controles son insuficientes cuando el sistema político no permite ponerlos en práctica.
Difícilmente se puede encontrar un sistema con funcionarios incorruptibles, no obstante,
se puede fomentar la competencia, cambiar los incentivos y mejorar la rendición de
cuentas. En fin, modificar el sistema institucional en el que se reproduce la corrupción.
La fórmula de Klitgaard y sus argumentos posteriores siguen siendo importantes por
varias razones. En primer lugar, porque sugiere que el cambio de los incentivos puede
tener un impacto significativo para combatir la corrupción, inclusive tomando pequeñas
medidas. En segundo lugar, pone de relieve la importancia de aumentar la transparencia
y la rendición de cuentas a nivel local. Finalmente, la fórmula sugiere que hay una serie
de actividades que deben ser realizadas por los actores en diferentes niveles con el fin
de asegurar el éxito. La disminución de la discrecionalidad y promoción de la rendición
de cuentas confirman la necesidad de un "enfoque de gobernanza" para la transparencia.
Por su parte, para Pritzl (2000) las posibilidades de cometer un hecho corrupto surgen
del cálculo entre los beneficios esperados (contraprestación del soborno menos
probabilidad de operación corrupta exitosa) y los costos generados (penales, de
55
oportunidad y morales). En ese sentido los análisis de costo-beneficio dependen del
grado de certeza, riesgo o incertidumbre al que se enfrenta el individuo.
Los beneficios esperados pueden ser retribuciones materiales o no materiales. La
probabilidad de que la operación corrupta resulte exitosa depende de un cálculo
individual y subjetivo que se adquiere en función de la información, la experiencia, la
incertidumbre y la actitud de riesgo de cada individuo. Los costos penales son los
castigos por la conducta socialmente indeseada, los costos de oportunidad son la
ganancia que se recibe por renunciar a los actos corruptos y los costos morales aparecen
traducidos en remordimiento o sentimiento de culpa inherente.
2.2. Corriente institucionalista
Kaufman (2000) desarrolla un enfoque institucionalista para analizar la corrupción.
Considera que la corrupción es una interrelación entre individuos20 y usuarios. La
organización se encuentra regulada por normas y dependiendo de su configuración se
puede evitar, promover, facilitar o incentivar la corrupción, de tal forma que a veces,
según la naturaleza de la organización, se puede obligar a los individuos a cometer actos
corruptos. Desde esta perspectiva, el incremento de posibilidades para que existan actos
de corrupción dependen del marco institucional y las normas establecidas por un
gobierno.
Kaufman sostiene que un nexo causal fundamental de la corrupción se establece entre
determinantes políticos e ingobernabilidad, ante lo cual es necesario tener en cuenta que
la captura de las decisiones políticas por élites dentro y fuera del gobierno conllevan a
una gran influencia en la adopción de políticas publicas creadas para favorecer intereses
particulares. Con lo anterior también tiene efectos parecidos, el financiamiento de los
partidos políticos y las elecciones. Como lo mencionan algunos autores, los estudios
empíricos comparativos muestran que sociedades con “(...) derechos políticos mas
só1idos y fuertes (elecciones democráticas, una legislatura fuerte, partidos de
20 Hace referencia a individuos que integran cualquier organización o institución pública.
56
oposición, etc.), junto con las libertades civiles (medios de comunicación libres e
independientes, libertad de reunión y de expresión, libertades básicas para la mujer,
incluyendo su grado de participación en el Congreso, etc.) reducen la corrupción. Ello
es coherente con la perspectiva política de que una población que participa más puede
imponer restricciones significativas que dificultan el abuso en la prestación de bienes y
servicios por parte del Estado”. (Izasa, 2005: 26)
Bajo la misma línea de estudios empíricos, como los realizados por Transparencia
Internacional, se afirma que existen evidencias que indican una asociación significativa
entre distintas variables de régimen judicial y la corrupción. “La protección de los
derechos de propiedad, la valoración del marco legal, la independencia e
imparcialidad del poder judicial, la capacidad de los tribunales para resolver
conflictos comerciales y disputas relacionadas con contratos gubernamentales están
asociadas con la corrupción”. (Isaza, 2005: 26).
La debilidad institucional puede estar acompañada de una frágil división de poderes o
de un presidencialismo muy acentuado. Los fallos en el Estado de Derecho, permiten
establecer que a menor justicia, más impunidad y a mayor impunidad mayor atractivo
para la corrupción. Sin duda alguna que la capacidad de un sistema judicial para
tramitar normalmente procesos de corrupción importantes e imponer sanciones
ejemplarizantes es indispensable para la anticorrupción del futuro. Por otra parte, la
insuficiente separación de poderes es otra de las manifestaciones más perversas de la
debilidad institucional, porque al dejar de existir esa independencia fundamental,
desaparece el ejercicio de los pesos y contrapesos que sustentan la democracia. Surge
entonces un escenario en el que predomina un peso y lo justifican los otros contrapesos,
conduciendo a neo autoritarismos, proclives a la corrupción. (Nieto, 2004).
En cuanto a las instituciones gubernamentales fiscalizadoras, Kaufman indaga la
efectividad que se pueda obtener de las mismas. Por una parte cuestiona los estudios
que se han hecho sobre los controles adecuados para evaluar la calidad fiscalizadora y
por otra parte, considera que dichas instituciones requieren de reformas más amplias
que impidan que las instituciones encargadas de perseguir los actos de corrupción sean
57
controladas por fuerzas políticas que persiguen únicamente a sus opositores. Por otra
parte, el autor señala que ciertas características de la economía de mercado como: la
excesiva arbitrariedad en la aplicación de los impuestos y la desmedida regulación del
sector financiero, junto con los problemas presupuestarios de cada Estado, parecen estar
asociados a una mayor incidencia de la corrupción.
Los efectos de la corrupción son un serio factor de amenaza para la gobernabilidad y la
estabilidad democrática. En consecuencia, cuando se generaliza hasta hacerse sistémica
puede llegar a transformarse en un serio factor de amenaza para la estabilidad del propio
sistema institucional de una sociedad, en cuanto compromete conductas que tienden a
desviar el normal y correcto ejercicio del poder político, del poder legislativo, de los
servicios judiciales y policiales, y de las autoridades de regulación económica.
2.3. Perspectiva económica
La perspectiva económica, se centra en los efectos que produce la corrupción en el
mercado. Según Rose-Ackerman, los incentivos que producen la corrupción surgen en
la intersección del sector privado con el sector público. La corrupción se produce
cuando la riqueza privada y el poder público se sobreponen. La operación más común se
realiza cuando un particular o una empresa hace un pago a un funcionario público para
recibir a cambio un beneficio. O en dirección contraria, cuando alguien que compite por
un cargo público paga en efectivo a particulares, empresas u otros funcionarios para
obtener beneficios para sí mismos o para sus partidos políticos. En ambos casos, la
patología de la transacción corrupta está en la relación agencia-principal. (2006: xvii).
Las situaciones de corrupción más comunes se dan cuando el Estado (i) compra bienes-
servicios y es (ii) proveedor de servicios limitados. También se da en los pagos del
sector privado para (iii) evitar costos de regulación, cargas impositivas y (iv) agilizar
servicios. Para reducir las opciones de corrupción, Susan Rose-Ackerman propone la
reducción del rol del Estado en la economía a través de la desregulación, la eliminación
de subsidios y la privatización de bienes y servicios públicos. Sin embargo, la reducción
58
del Estado trae consigo una serie de peligros que propician la corrupción. Los
principales riesgos se encuentran en la privatización y para ello se identifican
oportunidades de corrupción en los procesos de privatización (a) cuando se exigen
sobornos a funcionarios para pertenecer a las listas de licitantes precalificados o las
empresas pagan para reducir el número de candidatos incluidos; (b) cuando la
información tributaria y de activos de grandes empresas es imprecisa, se pueden crear
oportunidades para favorecer a corruptos a través del suministro, venta o entrega
anticipada de información; (c) cuando se soborna a un funcionario para que presente al
público información falsa sobre la real situación de la empresa a privatizar; y (d) cuando
una empresa con monopolio de poder intenta pasarle las pérdidas al Estado con la
conveniencia corrupta de funcionarios gubernamentales. Ante las anteriores
posibilidades, se plantea la necesidad de diseñar procesos de privatización con altos
niveles de transparencia y participación. Los esfuerzos conjuntos de funcionarios y
particulares corruptos seguirán siendo un problema en la reducción del Estado a menos
que reformas legales e institucionales limiten las oportunidades de corrupción.
De otra forma seguirán existiendo incentivos para dividir los beneficios existentes o
para crear otros nuevos. La combinación de funcionarios públicos mal remunerados y la
escasez de beneficios públicos puede aumentar la oferta y la demanda de sobornos. Por
otra parte, el proceso de reducir el Estado privatizando empresas públicas crea sus
propias oportunidades de corrupción, aun si el resultado final es una reducción de esas
oportunidades cotidianas. (Rose-Ackerman, 1996).
Desde la escuela de la economía, algunos de los factores causales pueden ser
manipulados para limitar la incidencia de la corrupción, mientras que otros son los
factores de fondo que deben ser tenidos en cuenta por los responsables políticos. Las
posibles causas de la corrupción en el ámbito económico son del tamaño del sector
público, la calidad de la regulación, el grado de competencia económica, la estructura
del gobierno, la descentralización y el impacto de la cultura y los valores, entre otras
cosas según Johann Graff.
59
Los primeros trabajos sobre la corrupción económica a veces fueron tolerantes con la
corrupción, viéndola como una forma de evitar las regulaciones del gobierno represivo.
Recientemente, la mayoría de los economistas se han replanteado esa posición y se han
convertido en críticos sobre el asunto. La investigación actual pone de relieve las
consecuencias adversas de la corrupción sobre el bienestar general. Sin embargo,
algunas propuestas proponen una economía ortodoxa sin tener en cuenta el necesario
papel del Estado en la sociedad moderna. Algunos analistas son críticos del gobierno en
su totalidad y piensan que “si la corrupción implica un gobierno egoísta cuyos
miembros intentan enriquecerse para sí mismos, hay que limitar el poder del gobierno
para combatirla”. (Graff, 2006: 4).
Muchos economistas apuntan que una de las principales causas de la corrupción es una
mala regulación. Las políticas de regulación mal diseñadas crean incentivos para que los
políticos corruptos, burócratas y el público en general sean corruptos. Bajo este punto
de vista, no es el tamaño del gobierno el problema, sino más bien, los detalles de los
programas de gobierno y sus políticas. Las reformas en materia de regulación deben
evitar las reglas complicadas reglas y difíciles de administrar, y elaborar los incentivos
individuales para promover, la toma de decisiones honesta. Algunos investigadores
afirman que la corrupción simplemente refleja la ausencia de competencia económica.
Por un lado, la competencia entre los proveedores hace bajar los precios. Como
consecuencia de ello, cuando hay competencia, los servidores públicos y los políticos
tienen menos para "vender" a cambio de sobornos; lo que reduce su motivación para
buscar beneficios. Por otro lado, cuando se restringe la competencia, aumentan los
beneficios y los políticos pueden tener la oportunidad de asignar estos beneficios a
cambio de una cuota.
Entre las principales consecuencias económicas de la corrupción encontramos que el
efecto global negativo de la corrupción sobre la productividad se puede ver reflejado en
PIB per cápita. Algunos estudios tratan de determinar la influencia de la corrupción
sobre el crecimiento del PIB y aunque los resultados pueden ser ambiguos, las
investigaciones más recientes parecen demostrar que la corrupción reduce el
crecimiento. Por otra parte, en materia de inversión, la corrupción puede tener un
60
impacto negativo en la economía de capitales de un país. La razón principal de la
reducción económica es la baja credibilidad de la política para invertir. Un gobernante
fuerte que se dedica sólo al libre enriquecimiento es el más duro ejemplo de esta
situación, así como también un gobernante es incapaz de asumir compromisos creíbles.
Las economías informales que evaden impuestos pueden distorsionar las actividades del
sector privado, dando lugar a una economía sumergida. Este tipo de respuesta
distorsiona el sector privado y reduce la eficacia del gobierno (Graff, 2006).
Rose-Ackerman (1999) distinguen tres variedades que afectan sustancialmente la
economía. En primer lugar, considera que la organización monopólica de alguna rama
del sector público degenera en sistemas corruptos. Por ejemplo, los altos funcionarios
de la policía pueden organizar a gran escala un sistema de corrupción en colaboración
con grupos del crimen organizado, que otorgan un monopolio de facto sobre las
actividades ilícitas. En la práctica, puede ser difícil saber si la policía o los criminales
tienen la sartén por el mango. En un caso extremo, incluso la policía podría arrestar a
los grupos en competencia con el fin de mantener el monopolio del grupo dominante.
La policía es probablemente el ejemplo más dramático, pero las agencias de
recaudación de impuestos y las inspecciones reglamentarias, sólo por nombrar un par de
ejemplos, también pueden degenerar en sistemas corruptos, donde funcionarios de alto
nivel pueden gestionar y participar en las ganancias que deja la corrupción.
En segundo lugar, una democracia nominal puede tener un sistema electoral corrupto.
Las campañas políticas requieren de fondos ya sean de origen público o privado. Los
votantes necesitan ser persuadidos para apoyar a determinados candidatos de una
manera u otra, y la corrupción puede entrar eliminando los límites en el gasto o
evadiendo los controles sobre las fuentes de subvención.
Tercero, los gobiernos participan en grandes proyectos y en la transferencia de activos
generando un efecto significativo sobre la riqueza de las organizaciones empresariales
nacionales y extranjeras. Por ejemplo, a través de importantes proyectos de
construcción, asignación de concesiones para el manejo de recursos naturales, y
privatización de empresas estatales. Los políticos de alto nivel pueden utilizar su
61
influencia para cobrar sobornos a empresas privadas en todas estas áreas. El poder
relativo de los funcionarios del gobierno y los intereses privados puede generar
situaciones extremas como la cleptocracia, por un lado, y la captura del Estado por parte
de poderosos intereses privados, por el otro. En algunos casos, se puede dar una
concentración de poder que existe en ambos lados, dando lugar a una situación de
negociación similar a un monopolio bilateral en el mercado privado. (Rose-Ackerman,
1999: 115).
Finalmente, Rose-Ackerman se basa en estudios empíricos que evidencian que la
corrupción tiene fuertes impactos negativos en la productividad y el desarrollo de un
país. Considera que la corrupción (i) genera ineficacia y desigualdades, (ii) tiene
diferentes significados en distintas sociedades; y (iii) se genera según la relación
estructural entre lo privado y lo público de cada país. Para combatirla, propone trabajar
en el papel de la comunidad internacional y en la voluntad política nacional. Frente a
este hecho enfatiza que las reformas no deben limitarse a los sistemas de integridad,
sino a la introducción de cambios en la manera como los gobiernos hacen los negocios y
los contratos. (Isaza, 2005:42).
3. Enfoques sobre lucha anticorrupción y rendición de cuentas “accountability”
En este aparatado, se definen los enfoques que hoy en día son propuestos para medir la
calidad de la democracia y la calidad institucional. También se incluye el planteamiento
del sistema de integridad nacional producido por Transparencia Internacional. Se
mencionan los principales criterios de calidad y se describen los indicadores utilizados.
62
3.1. Calidad de la democracia
Siendo la calidad de la democracia uno de los nuevos enfoques de estudio de la ciencia
política21, en este apartado, se describirán las reflexiones teóricas más importantes sobre
la calidad de la democracia, haciendo una aproximación a las principales variables
utilizadas para su estudio. El punto de partida es la “teoría del proceso democrático”,
explicado por Dahl (1992) haciendo énfasis en la definición que el autor hace sobre la
poliarquía. Posteriormente se comentaran las principales definiciones de calidad de la
democracia, se explorarán los principales criterios utilizados para su medición y
finalmente se hace una recopilación de los diferentes indicadores utilizados hoy en día
para valorar la calidad democrática.
3.1.1. El proceso democrático desde la teoría
Partiendo de las reflexiones de Dahl (1992) cuando cuestiona el significado de la
democracia, entendido como el gobierno del pueblo; se afirmar de manera intrínseca
que el pueblo que gobierna cuenta con un procedimiento o un proceso de gobierno.
Dicha afirmación conlleva a pensar en ¿cuáles son las características que describen el
proceso democrático de gobierno? Para responder a estas preguntas se deben entender la
siguientes afirmaciones: (a) como la democracia es un orden político, es útil establecer
cuáles son las premisas que justifican la existencia de un orden político; (b) es necesario
especificar las premisas que justifican que el orden político sea democrático; y (c)
describir cuáles son los criterios esenciales de un orden político democrático e indicar
cómo se desprenden de las premisas anteriores.
Para entender las premisas de un orden político, partimos de la idea donde un grupo de
personas decide asociarse para alcanzar un objetivo común y adoptan ciertas políticas
21 La transición hacia la democracia y su consolidación en los países latinoamericanos se convirtió en importante materia de estudio, análisis y reflexión a partir de la década del ochenta del siglo XX. No obstante, una vez llegado a la conclusión que la democracia es el régimen político por preferencia en la región, algunos politólogos y centros de investigación concentraron posteriormente sus estudios en la insatisfacción de los ciudadanos con las instituciones democráticas, abriendo a su vez, el debate sobre la calidad de la democracia. Ver Huntington (1994), Diamond (2003) y Olivares (2009).
63
para que los miembros de dicha asociación estén obligados a actuar de forma
congruente. Dicha obligación puede ser expresada en forma de una ley que incluye
penalidades por el incumplimiento cometido. Como los miembros están obligados a
acatar dichas leyes, puede decirse que las decisiones son obligatorias y podrían
denominarse decisiones colectivas o de gobierno.
El proceso de tomar decisiones obligatorias abarca como mínimo dos etapas: fijar el
programa de acción y decidir qué solución se va a adoptar. Es importante tener en
cuenta que fijar el programa de acción es el primer pronunciamiento sobre el tema y la
etapa decisoria es el último, siendo éste el momento de la soberanía con respecto al
asunto o programa de acción. Hasta que esta etapa se completa, el proceso decisorio
sigue siendo provisional. las decisiones se vuelven obligatorias al término de la etapa
decisoria. Estas distinciones, aplicables a cualquier orden político, son esenciales para
clarificar la naturaleza del proceso democrático.
Por su lado, las premisas que justifican un orden político, parten de la idea que las
decisiones obligatorias sólo pueden ser efectuadas por los mismos individuos o
miembros de la asociación que están sometidos a dichas decisiones. Esto significa que
ningún legislador está por encima de la ley y por tanto existe un principio elemental de
ecuanimidad en el cual las leyes no deben ser impuestas, a otros individuos, por
personas que a su vez no están obligadas a acatarlas. Cada miembro de la asociación
tienen derecho a que se le reconozca cierta igualdad, siendo cada miembro un
ciudadano y componiendo en su conjunto el demos, el pueblo o la ciudadanía. La idea
de igualdad intrínseca significa entonces que nadie tiene por naturaleza el derecho de
someter a otro a su voluntad. De ello se desprende que nadie puede ser sometido al
poder político de otro sin su consentimiento; sin embargo, la igualdad intrínseca
también puede significar que todos los seres humanos tienen iguales méritos y derechos
frente la ley. Dentro del proceso democrático, la igualdad intrínseca significa que en el
procedimiento de toma de decisiones se debe tener en cuenta los intereses de todas las
personas que están involucradas en dichas decisiones, no obstante; por sí sola dicha idea
de igualdad intrínseca se enfrenta a ciertos limitantes en el proceso democrático como
64
las amplias desigualdades entre individuos y la discriminación de algunos para tomar
decisiones y gobernar.
Los criterios de un proceso democrático dependen de una serie de premisas que le dan
validez a dicho procedimiento. Las premisas que justifican la existencia de un orden
político democrático son: participación efectiva, igualdad de los votos en la etapa
decisoria, comprensión esclarecida, control del programa de acción y principio de
inclusividad:
“En todo el proceso de adopción de decisiones obligatorias, los ciudadanos deben contar con oportunidades apropiadas y equitativas para expresar sus preferencias con respecto a la solución final. Deben tener oportunidades apropiadas y equitativas para incorporar temas al programa de acción y para expresar las razones que los llevan a suscribir una solución en lugar de otra.
En la etapa decisoria de las decisiones colectivas, a todos los ciudadanos debe garantizárseles iguales oportunidades para expresar una opción, cuyo peso se considerará igual al de las opciones expresadas por cualesquiera otros ciudadanos. Al determinar la solución en la etapa decisoria, deben tomarse en cuenta estas opciones, y sólo ellas.
Cada ciudadano debe contar con oportunidades apropiadas e iguales para descubrir y convalidar (dentro del lapso que permita la perentoriedad de una decisión) la elección de los asuntos a ser debatidos que mejor sirvan los intereses de los ciudadanos.
El demos debe ser el único que cuente con la oportunidad de resolver cómo se ordenarán, dentro del programa de acción, las cuestiones que deben decidirse mediante el proceso democrático.
Toda persona sujeta a un gobierno y a sus leyes tiene el derecho irrestricto de ser miembro del demos, o sea, de ser un ciudadano. (...) A todo adulto que está sometido a un gobierno y a sus leyes debe considerárselo calificado para ser miembro del demos y, dotado del derecho irrestricto a serlo”. Dahl (1992:134-159)
Los criterios expuestos por Dahl, ayudan a distinguir los distintos umbrales de la
democracia y la medida en que el proceso democrático satisface a cada uno de éstos, se
puede considerara de democrático restringido (si tienen en cuenta los dos primeros
criterios: participación e igualdad de los votos) a plenamente democrático con su demos
(si tiene en cuenta todos los criterios anteriormente mencionados). Las premisas y
criterios del proceso democrático no hacen referencia a ningún tipo de asociación
especial, no obstante los defensores de la democracia han centrado su atención en el
65
Estado como forma de asociación decisiva para satisfacer los criterios del proceso
democrático.
Es importante retomar los principales problemas que plantea la teoría del proceso
democrático ya que varias de sus premisas son debatibles. Aunque no existe una
solución definitiva, se plantean los siguientes inconvenientes relacionados con el
principio de igualdad, las reglas para la toma de decisiones y las distancias entre la
teoría y la práctica del proceso democrático.
No es posible partir del principio categórico de la igualdad entre individuos ya que nos
encontramos con dos limitantes: las condiciones culturales e históricas y la presunción
de autonomía personal. Los ejemplos más recurrentes estuvieron presentes en el siglo
pasado donde algunas mujeres no podían votar e incluso sólo lo pudieron hacer después
de la segunda guerra mundial. Por otro parte, los niños o los impedidos mentalmente
deberían estar incluidos en el demos, pero no hacen parte del proceso de toma de
decisiones. “Cabría preguntarse, entonces, si el juicio relativo a quienes deben ser
incluidos en el demos no será puramente arbitrario, o tan condicionado por la historia
y la cultura que no sea posible formular una enunciación general al respecto” (Dahl,
1992:143).
Los criterios del proceso democrático no especifican una regla de decisión.
Históricamente la única regla valida y apropiada es la votación mayoritaria, donde la
“mayoría” ni siquiera cuenta con una regla única y definida, sólo abarca como
obligatorio aceptar la alternativa que obtenga el mayor número de votos aunque su
número sea inferior al cincuenta por ciento o iguale el cincuenta mas uno. Cabe
preguntarse si debe aceptarse el principio de la mayoría.
Para Dahl “los defensores del tutelaje sostienen que ningún proceso que permita
gobernar a los ciudadanos comunes podrá alcanzar el bien público, pues ellos carecen
de los conocimientos y virtudes necesarios. Sin embargo, incluso los partidarios de la
democracia aducen a veces que ningún proceso basta para asegurar que se alcance el
bien público -el interés general, el bien de todos- (...)” (1992:143). ¿Cuál es el conjunto
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de personas para decidir en el proceso democrático?, si la democracia significa el
gobierno del pueblo, ¿quiénes son en el ámbito de la teoría y la práctica los que
constituyen el pueblo?
Cada vez las ideas democráticas se aplican al mundo real y en varias ocasiones la
democracia efectiva queda lejos de las pautas ideales. ¿Cuál debe ser el umbral mínimo
de democracia para que el proceso democrático sea razonablemente reconocido? ¿Qué
condiciones favorecen la aparición y persistencia de una poliarquía en un país? ¿La
ausencia de qué condiciones reduce la probabilidad de que un país atraviese el umbral
moderno de la democracia? Como el umbral alcanzado por la poliarquía está muy lejos
de los ideales democráticos, podríamos preguntarnos si es posible cerrar un poco la
brecha existente entre poliarquía y democracia.
La democracia es un concepto teórico que dista de la práctica y que por dicho motivo no
necesariamente ocurre en la realidad. Se trata teóricamente de un procedimiento que
contiene elecciones libres, periódicas y competitivas. Para que un sistema político
funcione correctamente, debe existir un alto grado de apertura y debate público donde
los ciudadanos puedan: (i) formular sus preferencias, (ii) expresar esas preferencias a
otros y al gobierno mediante la acción individual o colectiva; (iii) lograr que las propias
preferencias sean consideradas por igual, sin discriminaciones en cuanto a su contenido
u origen. Para que se den dichas condiciones, y por tanto exista la democracia, el Estado
a través de las instituciones debe garantizar: (a) libertad de asociación y organización,
(b) libertad de pensamiento y expresión, (c) derecho de sufragio, (d) derecho a competir
por el apoyo electoral, (e) fuentes alternativas de información accesibles, (f) elecciones
libres y justas que produzcan mandatos limitados; y finalmente (g) instituciones que
garanticen que la política del gobierno dependa de los votos y demás formas de expresar
las preferencias. (Dahl, 2009).
Cuando se entiende a la democracia como el gobierno del pueblo, se hace referencia a
una serie de procedimientos democráticos cargados de valores de igualdad y libertad
donde el gobernado como ciudadano se convierte en sujeto y objeto dentro del proceso
democrático. No obstante, el análisis de la democracia, por encima del orden teórico,
debe basarse en la realidad empírica ya que ningún sistema político es igual a otro. Los
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resultados en la práctica han sido enfáticos cuando demuestran que ningún sistema
democrático corresponde a una sola definición. La relación entre la democracia real y la
democracia ideal abre el debate sobre los elementos necesarios para entender el
concepto de calidad de la democracia y las herramientas suficientes para medirla.
Podríamos pensar, como lo consideran algunos autores que “el debate contemporáneo
en teoría política es determinar cuáles son los factores que deben ser considerados
para medir la calidad de la democracia de manera a lograr una medición
empíricamente significativa, factible y real” (Duhem, 2006:58).
3.1.2. ¿ Qué es la calidad de la democracia?
El término de calidad de la democracia es relativamente nuevo, y comenzó a ser
mencionado hace poco más de una década. Sin embargo, como lo menciona Alcántara
(2008) y Olivares (2009) el concepto adquiere un carácter complejo debido a las
interpretaciones que se le puede dar al significado de “calidad” y los aspectos de
procedimiento y/o resultado que se deben considerar en el momento de definir “calidad
y democracia”22.
Sin embargo, para analizar la calidad de la democracia, autores como Diamond y
Morlino (2004) proponen indagar sobre qué es la democracia y luego sobre qué se
entiende por calidad. Retomando la definición de Dahl (2009) como mínimo, la
democracia requiere de: (1) sufragio universal, (2) elecciones regulares, libres,
competitivas y justas, (3) más un partido político en contienda electoral , y (4) fuentes
de información alternativas.
Si bien las elecciones van a ser realmente libres y justas, debe existir un grado
significativo de libertad civil y política más allá de la arena electoral que le permita a
22 Para conocer algunas de las principales problemáticas sobre la definición de calidad de la democracia, consultar: “Luces y sombras de la calidad de la democracia en América Latina” de Manuel Alcántara (2008) y “Calidad de la democracia en América Latina. Reconstruyendo algunos rankings internacionales” de Olivares y Canale (2009).
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los ciudadanos articularse y organizarse en torno a sus creencias políticas e intereses.
Además, las instituciones democráticas formales no deben estar limitadas por las élites
o poderes externos. Una vez que el régimen cumple con esas condiciones básicas, el
análisis empírico se puede evaluar en la medida que logra los tres objetivos principales
de una democracia ideal: (a) libertad política y civil, (b) soberanía popular (en cuanto al
control de las políticas públicas y los funcionarios que los hacen), y (c) igualdad política
(en estos derechos y poderes), así como normas más amplias del buen gobierno tales
como la transparencia, legalidad y un Estado responsable (Beetham, 2004:1-17).
Tal como lo entiende Diamond (2002:21-35) una “buena” democracia debe excluir
híbridos o regímenes "electorales-autoritarios", y debe ser capaz de llevar a cabo
elecciones libres y justas, para cumplir con uno de los requisitos mínimos y esenciales
de la democracia. Sin embargo, hay quienes sostienen que las democracias defectuosas
son aquellas que ofrecen pocas garantías en la defensa de los derechos civiles y
políticos, permiten que los grupos de poder condicionen la autonomía de los dirigentes
electos por otras agencias del gobierno y toleran que los funcionarios, una vez elegidos,
sean poco sensibles respecto a las preferencias de los ciudadanos (O´Donell, 1994).
Un segundo paso en la evaluación de la calidad de la democracia requiere de una clara
definición sobre la utilización del término de “calidad”. Dicha definición puede ser
entendida como “(...) un procedimiento por el que un producto de calidad es el
resultado de un proceso riguroso de acuerdo con un protocolo preciso, pero también lo
está al contenido, es decir es inherente a las características estructurales de un
producto, y finalmente tiene que ver con el resultado medido por el grado de
satisfacción del usuario”. (Alcántara, 2008:2)
Para Diamond y Morlino (2004) el sector industrial y del marketing sugiere tres
significados diferentes para referirse a la “calidad” y cada uno con distintas
implicaciones para la investigación empírica: (1) procedimiento: refiriéndose a la
"calidad" del producto como el resultado de un proceso exacto, controlado y llevado a
cabo de acuerdo con métodos precisos, que se repiten en determinado momento;
(2) contenido: siendo este inherente a la calidad, en cuanto a las características
69
estructurales de un producto, tales como su diseño, materiales o funcionamiento; y (3)
resultado: haciendo énfasis en la calidad de un servicio o un producto, el cual se mide
de acuerdo con el grado de satisfacción del cliente.
A partir de las definiciones anteriores, Diamond y Morlino (2004) consideran que una
democracia de calidad, o bien para que lo sea, debe ofrecer a sus ciudadanos un alto
grado de libertad, de igualdad política y control popular sobre las políticas públicas y
sus responsables, a través del funcionamiento legítimo y legal de instituciones estables.
En otras palabras, la calidad de la democracia es “aquella que presenta una estructura
institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante
el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos” (Morlino,
2005:38).
Una buena democracia es, primero un régimen ampliamente legitimado que satisface las
expectativas de los ciudadanos, es decir -calidad en términos de resultado-. En segundo
lugar, una buena democracia es aquella en la que sus ciudadanos, asociaciones y
comunidades disfrutan de libertad y amplia igualdad política, es decir -calidad en
términos de contenido-. Y en tercer lugar, en una buena democracia los propios
ciudadanos tienen el poder soberano para evaluar si el gobierno proporciona la libertad
y la igualdad de acuerdo con el imperio de la ley. Los ciudadanos, organizaciones y
partidos políticos participan y compiten para que los funcionarios electos sean
responsables de sus políticas y acciones. Ellos supervisan la imparcialidad en la
aplicación de las leyes, la eficacia en las decisiones del gobierno, y la responsabilidad
política de los funcionarios electos. Las instituciones gubernamentales también están en
la obligación de rendir de cuentas ante la ley y la constitución -calidad en términos del
producto-.
Con base en lo anterior, Diamon y Morlino (2004) identifican ocho dimensiones en las
que las democracias varían en su calidad. Las primeras cinco dimensiones son de
procedimiento: (1) el imperio de la ley, (2) la participación, (3) la competencia, (4) la
rendición de cuentas vertical, así como la (5) la rendición de cuentas horizontal. Aunque
también es muy relevante para el contenido, estas dimensiones aluden principalmente a
70
las normas y las prácticas. Las siguientes dos dimensiones son de carácter sustantivo y
se refieren al (6) respeto por las libertades civiles y políticas y la aplicación progresiva
de (7) políticas de igualdad social y económica. La última dimensión es de resultado y
vincula las dimensiones de procedimiento con las sustantivas, midiendo (8) la capacidad
de respuesta de las políticas públicas (incluidas las leyes, instituciones y gastos) frente a
las demandas y preferencias de los ciudadanos en el proceso político democrático. Estas
ocho dimensiones varían en la forma específica de su expresión institucional, y en su
grado de desarrollo. Explicar dicha variación requiere de indicadores que revelen cómo
y en qué medida cada dimensión está presente en los diferentes países y modelos de
calidad democrática. Los resultados empíricos también hacen posible establecer las
tendencias en el tiempo de cada país en materia de la calidad de la democracia,
incluyendo la eficacia de las reformas institucionales.
El carácter multidimensional (procedimental, sustantivo y de resultado), implica una
noción pluralista de la calidad democrática. Así como se encuentran vínculos, también
existen compensaciones y tensiones entre las diversas dimensiones de la calidad de la
democracia. No existe ninguna forma objetiva de determinar un marco único de
medición, sin embargo es posible observar la diferencia entre varios países en materia
de calidad de la democracia según el peso normativo que tiene cada dimensión.
3.1.3. Indicadores para medir la calidad de la democracia
Para Diamond y Morlino (2004) las dimensiones procedimentales para medir la calidad
de la democracia son aquellas que tienen que ver con el Estado de derecho y con la
rendición de cuentas. Sin embargo, las dimensiones sustantivas y de efectividad también
tienen que ver con la calidad democrática, no obstante, se puede inducir que la calidad
depende de una estructura institucional estable que además de funcionar con
mecanismos adecuados, su legitimidad radica en el reconocimiento de la ciudadanía y la
defensa de la libertad e igualdad para todos.
71
La calidad de la democracia es entonces un indicador del desempeño de un sistema
político de acuerdo a los elementos en si mismos (o sustantivos), a los resultados y a sus
procedimientos. De esto indicadores de calidad democrática se pueden desagregar tres
tipos según su dimensión (Tabla 2). En primer lugar, los elementos en sí mismos son un
indicador de libertad e igualdad política del que gozan los ciudadanos; en segundo
lugar, los resultados obtenidos al medir la calidad de la democracia, son un indicador de
las expectativas satisfechas de los ciudadanos respecto a la capacidad de respuesta de
los gobiernos frente a las principales problemáticas de la sociedad. Y en tercer lugar, los
procesos examinados y puestos a evaluar son un indicador de la soberanía ciudadana, ya
que puede juzgar el desempeño del gobierno y sus políticos, a la vez que las
instituciones y burócratas son sometidos a restricciones legales y rendición de cuentas.
Tabla 2. Indicadores de la teoría de la calidad de la democracia
Dimensión Indicador Objetivo
Procedimental
Imperio de la Ley (Estado de derecho)
Los sistemas legales defienden los derechos políticos y los procedimientos democráticos.
Participación Los ciudadanos ejercen sus derechos y a través de su participación influyen en la toma de decisiones. La participación está ligada a la igualdad política.
Competencia El sistema político debe contar con elecciones regulares, con más de un partido político. La competencia electoral está ligada a las elecciones limpias y justas.
Rendición de cuentas vertical
Los gobernantes están obligados a responder a los votantes y a las instituciones sobre sus políticas públicas, decisiones y acciones (o inacciones) en el ámbito político. Son elementos cruciales la participación y la competencia electoral.
Rendición de cuentas horizontal
Los gobernantes están obligados a responder a otras instituciones del Estado que posean facultad jurídica, por sus acciones y desempeño. Es crucial el Estado de Derecho.
Sustantiva
Libertades civiles y políticas
La garantía de derechos civiles y políticos son un requerimiento necesario para la participación y la rendición de cuentas.
Igualdad social y económica
Asegurar la igualdad de derechos y protección social para todos los ciudadano. La rendición de cuentas horizontal es fundamental.
Resultado
Capacidad de respuesta de políticas públicas
Los gobiernos deben responder a las necesidades de los ciudadano. En una rendición de cuentas vertical se relaciona el grado de satisfacción ciudadana con el buen desempeño de la democracia.
Fuente: elaboración propia con base en Diamond y Morlino (2004) y Duhem (2006).
Las instituciones y los mecanismos de la democracia representativa son uno de los
principales objetivos del análisis de la calidad de la democracia. Esto no significa hacer
72
caso omiso de la democracia directa, (tal vez reconocida como la expresión más pura de
la calidad democrática) sino de reconocer la experiencia real de la democracia
representativa y sus posibilidades de mejora. Cuando el análisis se centra en las
democracias representativas, la rendición de cuentas vertical adquiere un valor
significativo, en la medida que otorga, a los ciudadanos y actores organizados de la
sociedad civil, los medios de control sobre los políticos y las instituciones. Los
ciudadanos tienen la oportunidad de evaluar el desempeño del gobierno, siendo de
forma individual u organizada los propios jueces de sus propios intereses y preferencias.
La libertad y la igualdad, están necesariamente ligadas a la rendición de cuentas y a la
capacidad de respuesta de los gobiernos. De hecho, la libertad y la igualdad son
fundamentales para que los ciudadanos pueden evaluar el desempeño de sus líderes
políticos y de las instituciones representativas. Además, el imperio de la ley es
indispensable para una democracia de calidad, ya que garantiza, a través del mecanismo
de un poder judicial políticamente neutral e independiente, la defensa de los derechos de
los ciudadanos y la igualdad ante la ley.
Desde el punto de vista empírico, se pueden observar otros indicadores, con sus
respectivas metodologías, para medir los diferentes niveles de calidad de la democracia.
Encontramos entonces los indicadores de Freedom House (FH), el Indice de Desarrollo
Democrático en Latinoamérica (IDD-Lat) de la Funadación Konrad Adenauer, el Índice
de Democracia (ID) elaborado por The Economist Intelligence Unit y el índice
desarrollado por Levine y Molina (2007).
Indicador de Freedom House (FH)23
Los índices ofrecidos por Freedom House, no tratan en sí, medir el rendimiento de los
gobiernos sino evaluar los grados de libertad de los individuos. Para ello se evalúan los
23 Freedom House. Freedom in the world 2011. The authoritarian challehge to democracy. Selected data from Freedom House’s annual survey of political rights and civil liberties. http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=351&ana_page=363&year=2010
73
niveles de libertad, entendida esta como la oportunidad de actuar libremente fuera del
control del gobierno. Para ello se diferencian los derechos políticos y las libertades
civiles. La organización Freedom House argumenta que la calidad de la democracia está
directamente vinculada con un mínimo de derechos políticos y libertades civiles
ejercidos en la práctica, ya que de no ser así, el sistema político no puede ser
considerado como democrático. Los derechos políticos incluyen votar libremente por
distintas alternativas electorales, incorporarse a partidos políticos, competir por cargos
públicos y políticos y elegir representantes. Mientras que las libertades civiles están
relacionadas con las libertades de culto, de expresión y de organización y derecho de
asociación sin interferencia o control por parte del Estado.
Por consiguiente no se trata de una evaluación de la calidad democrática en sus
procedimientos. Freedom House considera que no es válido evaluar el desempeño
democrático sino se cuenta primero con unos mínimos en materia de democracia
“sustantiva” expresados en derechos políticos y libertades civiles. “EI Índice de
Freedom House se establece anualmente sobre la base de opiniones subjetivas de
expertos que evalúan el estado de la libertad global según la experimentan los
individuos. Por consiguiente no se trata de una evaluación del rendimiento de los
gobiernos per se, sino de los derechos y de las libertades que gozan las personas”.
(Alcántara, 2008: 3).
Índice de Desarrollo Democrático en Latinoamérica. (IDD-Lat)24
En 2002 la Fundación Konrad Adenauer buscó medir el desarrollo democrático en los
países de la región latinoamericana. Estableció cuatro dimensiones procedentes de
percepciones subjetivas pero también de variables cuantificables.
La primera dimensión mide la legalidad o institucionalidad del régimen democrático; a
esta dimensión no se le atribuye un carácter numérico, ya que se considera requisito
24 Konrad Adenauer Stiftung. Índice de Desarrollo Democrático en Latinoamérica 2010. http://www.idd-lat.org/informes/anexos/metodologia.html
74
para hacer parte en la evaluación del resto de dimensiones25. No mide ni el desempeño
ni los resultados del régimen democrático. Está conformada por las siguientes variables:
elecciones libres, sufragio universal y participación plena.
La segunda dimensión mide el respeto de los derechos políticos y las libertades civiles;
e incluye las variables de voto de adhesión, puntaje en el índice de derechos políticos,
puntaje en el índice de libertades civiles, género en el gobierno y condicionamiento de
libertades y derechos por inseguridad.
La tercera dimensión mide la calidad institucional y la eficiencia política; y está
compuesta por el puntaje del índice de percepción de la corrupción y la participación de
los partidos políticos en el poder legislativo. Esta dimensión maneja tres variables que
son: (i) accountability legal y político, (ii) accountability social y (iii) desestabilización
de la democracia. La primera variable se da con la utilización de mecanismos de
democracia directa, la segunda variable contiene las condiciones necesarias para el
ejercicio de una prensa libre e independiente y el acceso a la información pública. Y la
tercera variable contiene la existencia de minorías o mayorías sin representación
política, existencia de organizaciones armadas y víctimas de la violencia política.
Por último, la cuarta dimensión mide el ejercicio del poder efectivo para gobernar; y se
utiliza para conocer la calidad democrática en términos de “respuesta” a las expectativas
ciudadanas. Está compuesta por dos variables que se traducen en la capacidad para
generar políticas que aseguren el bienestar social y la eficiencia económica.
Índice de Democracia. (ID)26
El índice de The Economist Intelligence Unit se basa en la idea de que las medidas de la
democracia que sólo reflejan el estado de los derechos políticos y las libertades civiles 25 En este caso, el Índice de Desarrollo Democrático en América Latina descarta a Cuba por su naturaleza no democrática. 26 Democracy index 2010. Democracy in retreat. A report from the Economist Intelligence Unit. http://www.eiu.com/public/topical_report.aspx?campaignid=demo2010
75
no suficientes para conocer la calidad de la democracia. El Índice sostiene que medir la
democracia en su carácter “sustantivo” no abarca en absoluto las características que
determinan en el fondo la calidad democrática.
El Índice de Democracia se basa en cinco categorías: (i) procesos electorales y
pluralismo, (ii) funcionamiento del gobierno, (iii) participación política, (iv) la cultura
política; y (v) libertades civiles. Las cinco categorías están relacionadas entre sí y
forman un todo conceptual coherente. A cada dimensión se le asigna un valor de 0 a 10;
la suma y promedio de resultados genera una calificación que permite ubicar a cada país
en un nivel de calidad democrática que va desde el régimen autoritario (promedio
menor o igual a 3,9), régimen híbrido (entre 4,0 y 5,9), democracia fallida (entre 6,0 y
7,9) y democracia completa (de 8,0 hasta 10).
Indicador de Levine y Molina.27
Cuando se habla de la calidad de la democracia se puede entender como la medida en
que los ciudadanos: a) participan informadamente en procesos de votación libres,
imparciales y frecuentes; b) influyen en la toma de decisiones políticas; c) exigen
responsabilidad a los gobernantes; y d) en que estos últimos son quienes efectivamente
toman las decisiones y lo hacen respondiendo a la voluntad popular. “Esta definición
implica cinco dimensiones: decisión electoral, participación, respuesta a la voluntad
popular, responsabilidad y soberanía” (Levine y Molina, 2007: 42).
El Índice de calidad de la democracia, realizado por Levine y Molina (2007), va de una
escala de 0 (ninguna) a 100 (máxima) y lo componen los siguientes indicadores: (i)
sumatoria de libertades civiles y derechos políticos según la metodología de Freedom
House, (ii) participación electoral en elecciones presidenciales, (iii) proporcionalidad de
la representación por género en la legislatura nacional, (iv) proporcionalidad de la
27 Levine Daniel; y Molina José. 2007. “La calidad de la democracia en América Latina: una visión comparada. The quality of democracy in Latin America: a comparative view”. Universidad de Michigan y Universidad del Zulia. Biblid 1130-2887: 17-46
76
representación por partidos en la legislatura nacional, (v) recursos cognitivos, (vi)
soberanía -autonomía económica-, (vii) respuesta a la voluntad popular: eficacia del
voto y (viii) responsabilidad social.
Estos índices se basan fundamentalmente en criterios que sirven para analizar la calidad
democrática en el ámbito “procedimental”, desde el funcionamiento de los mecanismos
institucionales.
Tabla 3. Principales indicadores para medir la calidad de la democracia
Indicador
Dimensión
Sustantiva Procedimental Resultado
Diamond y Morlino
• Libertades civiles y políticas
• Imperio de la Ley (Estado de derecho)
• Capacidad de
respuesta de políticas públicas
• Participación • Igualdad social y
económica • Competencia • Rendición de cuentas vertical • Rendición de cuentas
horizontal Freedom House • Derechos políticos
• Libertades civiles IDD-Lat Fundación Konrad Adenauer
• Legalidad o institucionalidad del régimen democrático
• Calidad institucional y
eficiencia política
• Ejercicio del
poder efectivo para gobernar - Elecciones libres - Accountability legal y político
- Sufragio universal - Accountability social - Desestabilización de la dem.
- Participación plena • Derechos políticos
y libertades civiles ID The Economist Intelligence Unit
• Libertades civiles
• Procesos electorales y pluralismo
• Funcionamiento
del gobierno • Participación política • Cultura política
Levine y Molina
• Derechos políticos
y libertades civiles
• Proporcionalidad nacional de representación en legislatura
• Respuesta a
voluntad popular - Eficacia del voto
- Por género - Por partidos políticos
• Decisión electoral - Recursos cognitivos
• Participación electoral en elecciones nacionales
• Responsabilidad social • Soberanía
(autonomía económica) Fuente: elaboración propia con base en los indicadores de Diamond y Morlino (2004), Freedom House Index, Índice de Desarrollo Democrático para Latinoamérica (Fundación Konrad Adenauer), Index of Democracy (The Economist Intelligence Unit), y el índice de Levine y Molina (2007).
77
3.2. Calidad de las instituciones
Por lo general, los economistas suelen identificar el progreso de un país con el uso de
sus factores productivos (capital y trabajo) y los niveles de eficiencia de cómo se
utilizan. La mayoría utiliza la siguiente visión: “si una economía logra ampliar su
dotación de capital, mejorar los niveles de formación de su población, incrementar la
eficiencia de sus procesos productivos, se espera que pueda acceder, tarde o temprano,
a niveles superiores de renta per cápita”. (Alonso y Garciamartín, 2008: 9). No
obstante, durante las últimas décadas, con ésta idea se complementa otra, que insiste en
la importancia de las instituciones28 para las promoción del progreso. Las instituciones
adquieren un papel relevante y cumplen múltiples funciones como: facilitar la
coordinación social, condicionar el uso y la acumulación de los factores productivos y
reducir la incertidumbre social.
El actual interés por las instituciones abarca escenarios, no exclusivamente académicos,
por ejemplo, hoy en día muchas decisiones políticas, a nivel internacional o de
gobierno, se toman atendiendo aspectos relacionados con la calidad institucional. De
hecho, adquiere tanta relevancia, que los apoyos económicos que reciben algunos países
dependen de los niveles de desarrollo institucional. Desde hace unos años, la
importancia de las instituciones alcanzó la doctrina de la ayuda internacional; tal como
lo menciona Alonso y Garciamartín “a finales de los años noventa, el Banco Mundial
daba a conocer un trabajo de Burnside y Dollar (2000 y 2004) en el que se señalaba
que la existencia de buenas instituciones y políticas por parte del receptor era
condición necesaria para que la ayuda internacional tuviese un impacto positivo sobre
quien la recibía. Los resultados de este estudio suscitaron una animada controversia,
todavía no resuelta, en torno a los factores explicativos de la eficacia de la ayuda”.
(2008: 11). La experiencia hizo ver que los límites para el desarrollo no son
fundamentalmente causados por la brecha financiera, sino por la existencia de una
28 Aunque no existe un acuerdo generalizado sobre la definición de lo que es una institución, “(...) se entiende que la estructura institucional es alga así como un código de instrucciones para los actores sociales, una guía de la conducta esperable de los individuos en los múltiples escenarios que conforman la vida social. Un cuadro complejo de incentivos y penalizaciones que ahorman el comportamiento social y articulan la acción colectiva”. (Alonso y Garciamartín, 2008: 9).
78
brecha institucional y de políticas públicas. Según un informe publicado el Banco
Mundial, la ayuda extranjera ha conseguido reducir notablemente la pobreza en los
países cuya gestión económica es acertada y sus instituciones públicas son sólidas29.
Por tal motivo, es difícil llevar a cabo reformas estructurales si no se cuenta con
instituciones necesarias que las respalden socialmente. “un programa de reformas bien
diseñado desde el punto de vista técnico podía estrellarse frente a la dura realidad de
unos gobiernos corruptos, de un marco jurídico imprevisible o de unas instituciones
publicas considerada como abiertamente ineficaces o socialmente ilegítimas”
(2008:12). Por ello, durante la década del noventa, se comenzaron a realizar importantes
estudios avalados en su mayoría por el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional sobre la incidencia en el desarrollo del fortalecimiento institucional. Una
parte importante de dicho esfuerzo, se concentró en ampliar la información empírica,
interpretar los equilibrios institucionales y sus procesos de cambio y estudiar los
indicadores disponibles para medir la calidad institucional.
3.2.1. Delimitando el concepto de institución
Son varios los significados que se le asignan al concepto de institución. Sin embargo,
entre las varias acepciones, todas las definiciones tienen en común que las instituciones
están asociadas y construidas bajo un sistema de valores y creencias, existiendo
instituciones que funcionan bien y otras que funciona mal. Greiff (2004), integrando
varias definiciones, conceptualiza a las instituciones como un sistema de diversos
factores sociales, reglas, normas, creencias, valores y organizaciones, que regulan el
comportamiento individual y social. No obstante, Alonso y García Martín (2008: 60) en
un intento por comprender lo que se entiende por “institución” encuentran que no existe
una definición consensuada siendo las instituciones para cada autor un conjunto de
reglas, valores, normas, articulaciones, creencias y conductas.
29 En un estudio realizado por Dollar y Prittchett, (1998) recomiendan al Banco Mundial ser más selectivos con las ayudas internacionales. La asignación de recursos es más eficaz cuando se destina a países con instituciones solventes y políticas públicas correctamente aplicadas.
79
Tabla 4. Diferentes conceptos sobre el significado de institución Autor Definición
North y Ostrom Son reglas de juego existentes en una sociedad que dan forma a la interacción humana.
Nelson Son organizaciones formales e informales (estructuras sociales) que articulan la respuesta colectiva.
Lal y Aoki Son vínculos entre las acciones y los resultados. Determinan las creencias sobre el comportamiento de los demás
Parsons y Elster Son normas de comportamiento interiorizadas en los individuos. North y Huewicz Son restricciones de origen social que se imponen a la conducta de los agentes Williamson y Young Son prácticas sociales que se expresan en formas contractuales o estructuras
jerárquicas. Bowles Son equilibrios en la acción estratégica de los agentes, derivados de un
proceso evolutivo Greif Son reglas, valores y organizaciones que de manera conjunta motivan una
regularidad en el comportamiento individual y social. Fuente: elaboración propia con base en Alonso y Garciamartín. 2010. Acción colectiva y desarrollo: el papel de las instituciones. Madrid: Ed. Complutense.
Las instituciones orientan a los individuos hacia comportamientos determinados, al
tiempo que da espacio a la generación de expectativas entre los demás individuos que
interactúan entres si y conforman la sociedad. Si los sistemas institucionales están
compuestos por reglas, normas, creencias, valores y organizaciones, conviene precisar
cómo se entiende a de cada unos de éstos componentes:
“Las reglas definen respuestas obligadas de los agentes ante situaciones dadas, señalando que se debe (o no se debe) hacer (...); las reglas decantan un conocimiento socialmente compartido, proveen información acerca de las conductas esperadas de los agentes, facilitando la coordinación entre ellos, y sistematizan los comportamientos que una sociedad considera como aceptables. (...) Las normas son entendimientos compartidos e interiorizados sobre ciertas situaciones, que determinan lo que la sociedad considera que se debe y no se debe hacer. Las normas no comportan exigencia formalizada o regular, pero condicionan la conducta humana porque motivan una valoración (positiva o negativa) de la conducta por parte del resto de los agentes. Las creencias sustentan la confianza de los individuos en la existencia de recompensas y penalizaciones asociadas a los comportamientos esperados. Las creencias, a su vez, pueden referirse a las relaciones que existen entre acciones y resultados o al comportamiento que se espera de los actores sociales con los que se interactúa (...); los valores se refieren a referentes socialmente construidos, no importa cual sea su procedencia (religiosa, cultural, etc.), que han sido incorporados a la conciencia de los individuos y que conforman un referente genérico de su proceder. También forma parte del cuadro de valores el cultivo de la propia reputación que resulta de respetar las normas socialmente convalidadas. La que, a su vez, fortalece el valor predictivo de esas mismas normas. (...)
80
Las organizaciones son estructuras dotadas de cierta estabilidad que diseminan las reglas, perpetúan las creencias y valores e influyen en la visión social acerca de los comportamientos que se consideran probables. La existencia de organizaciones implica la presencia de jerarquías, que definen comportamientos colectivos a través de procesos aceptablemente centralizados de decisión”. Alonso y Garciamartín (2008: 60-63)
La institución, equivale entonces a un conjunto de reglas (formales e informales), en las
que actores individuales o colectivos tienden a acomodarse. Sirven para incentivar o
desincentivar determinadas conductas y su conocimiento permite que se generen
expectativas sobre el comportamiento de los demás (Vallès, 2004: 166). Las
instituciones informales son aquellas que sin definición expresa, no se fundamentan en
normas, sino en creencias y costumbres, mientras que las instituciones formales ofrecen
un marco de incentivos y sanciones reconocido por toda la sociedad que se fundamenta
en la ley.
De las posibles concepciones sobre el significado de instituciones, se pueden extraer las
siguientes características: En primer lugar, son sistemas que generan comportamientos
regulares que limitan la conducta del individuo, a través de razonamientos que reducen
la incertidumbre, proporcionando una estructura para la vida diaria. En el mismo
sentido, reducen los costos de transacción con que operan los agentes. En segundo
lugar, son el marco de normas y sanciones que regulan la conducta humana. La eficacia
en la aplicación de reglas y sanciones constituye el eje fundamental para condicionar las
conductas humanas. Si existen leyes, pero son incapaces de vigilar y sancionar los
incumplimientos normativos, no es posible predecir los comportamientos. En tercer
lugar, son creaciones sociales producto de una dinámica colectiva y compartidas
socialmente. En cuarto lugar, en la medida que modulan comportamientos, definen
equilibrios estratégicos entre actores. Son el fruto del conflicto, las discrepancias y en
ocasiones la deliberación. Las instituciones son respuestas para los conflictos que se dan
en la sociedad. Y en quinto lugar, son articulaciones con una estructura jerárquica,
haciendo del sistema algo complejo en la medida que unas instituciones pueden influir
sobre otras haciendo posible de múltiples equilibrios. (Alonso y Garciamartín, 2008:
64-65).
81
3.2.2. Dimensiones y criterios de la calidad institucional
A mediados de la década del noventa, se admite que la lucha contra la corrupción y la
mejora de la gobernabilidad son áreas de trabajo esenciales para cualquier estrategia
exitosa de desarrollo30. La necesidad para diseñar políticas de reforma del Estado como
consecuencia de los cambios económicos, sociales y políticos a nivel mundial, obligó de
forma paralela a contar con indicadores de calidad institucional. Sin embargo, contar
con dichos indicadores significó una tarea difícil porque son muchos los aspectos que
están implicados en la medición de la calidad institucional y por lo tanto es complicado
encontrar mediciones fieles a esa pluralidad que remite el concepto. Pese a ello, se
insiste en considerar las siguientes áreas: (1) la estabilidad política, (2) el Estado de
derecho, (3) la eficiencia en la gestión pública, (4) el control de la corrupción, (5) la
capacidad del gobierno para desarrollar y aprobar políticas, (6) la eficacia de las
políticas distributivas y (7) la participación ciudadana y la rendición de cuentas por
parte del gobierno.
Las instituciones tienen dos funciones básicas; una de ellas es reducir los costos de
transacción otorgando certidumbre a la interacción social, y la otra función consiste en
promocionar la coordinación entre distintos actores superando fallos del sistema
información incompleta y asimetría entre los agentes. Las capacidades que deben de
tener las instituciones responden a unos criterios de calidad que están relacionados entre
si. Dichos criterios son: eficiencia, credibilidad, seguridad y adaptabilidad. En todos los
casos los cuatro criterios son importantes (tabla 5), pero la ponderación de cada uno de
ellos puede variar según el ámbito institucional que se considere. Al intentar llevar a la
medición empírica los criterios para medir la calidad institucional, aparecen ciertos
inconvenientes que deben ser tenidos en cuenta.
30 Ver los informes elaborados por el Banco Mundial. En 1997 “El Estado en un mundo en transformación” y en 2002 “Instituciones para los mercados”. Los informes cuestionan el papel del Estado y las instituciones en momentos globales de cambio. El enfoque está basado en las fallas de mercado y en la equidad como objetivos a perseguir para alcanzar mejores niveles de desarrollo.
82
Tabla 5. Criterios para medir la calidad institucional Eficiencia
Capacidad de generar incentivos para promover comportamientos de los agentes que provoquen bienestar colectivo. La lucha contra la corrupción forma parte de este criterio.
Credibilidad Legitimidad
Capacidad para generar marcos normativos que efectivamente condicionen la conducta de los agentes. Lo que está en relación con la transparencia, capacidad de rendición de cuentas y distribución de beneficios de la acción colectiva.
Seguridad Predictibilidad
Capacidad para reducir niveles de incertidumbre asociados a la conducta humana. Disminución de los costos de transacción, otorgando mayor seguridad a las relaciones sociales.
Adaptabilidad Capacidad para anticiparse a los cambios de la realidad social o generar incentivos que faciliten la adaptación de los agentes sociales a dichos cambios.
Fuente: elaboración propia con base en Alonso y Garciamartín. 2010. Acción colectiva y desarrollo: el papel de las instituciones. Madrid: Ed. Complutense
En primer lugar porque no es clara la relación entre las características que captan los
indicadores y los criterios de calidad de una institución. En segundo lugar, porque en
materia de resultados se presenta una confusión entre políticas e instituciones. Por
ejemplo una misma política puede ser aplicada a diversos marcos institucionales o un
deficiente marco institucional puede poner en marcha una política exitosa o también una
política fallida puede sostenerse en un marco institucional razonablemente aceptable. Y
en tercer lugar, porque las características que se le debe exigir a los indicadores deben
de tener una cobertura temporal lo suficientemente extensa como para poder apreciar la
dinámica del cambio institucional. También deben ser homologables entre países para
facilitar su interpretación y comparación, deben ser fiables y actualizables basadas en
información contrastada y de calidad con el objetivo de ser fieles al concepto teórico
que pretenden aproximar. (Alonso y Garciamartín, 2008: 118-119).
3.2.3 Indicadores para medir la calidad institucional
Luego de conocer las dimensiones y criterios que pretenden medir la calidad
institucional, se encuentran los indicadores principales y más utilizados a nivel mundial.
Se trata de ocho indicadores diferentes que manejan cada uno distintos grupos de
categorías (tabla 6) para medir la calidad institucional, que en buena medida pueden
presentar limitaciones ya que siempre estarán presentes la dificultades para captar una
realidad multidimensional a través de una única medida cuantitativa. Para cumplir con
83
uno de los objetivos de éste proyecto de investigación, inicialmente se prestará a
atención para aquellos indicadores que relacionan la calidad institucional con la
rendición de cuentas y la lucha contra la corrupción.
Tabla 6. Principales indicadores para medir la calidad institucional
Indicador Organización
Categorías (n)
Governance Indicators World Bank
• Voz y rendición de cuentas • Estabilidad política y ausencia
de violencia • Eficacia del gobierno
• Calidad de la regulación • Estado de derecho • Control de la corrupción
6
Investment Climate Surveys World Bank
• Burocracia • Corrupción • Sistema judicial • Delincuencia • Finanzas
• Economía informal • Infraestructuras • Innovación • Empleo • Impuestos
10
Doing Bussines Indicators World Bank
• Comienzo de un negocio • Obtención de permisos • Empleo • Registro de la propiedad • Acceso al crédito
• Inversión • Impuestos • Comercio exterior • Cumplimiento de contratos • Cierre del negocio
10
Objective Governance Inidcators World Bank
• Regulación de entrada • Cumplimiento de contratos • Confianza de los inversores en
el gobierno. • Soborno y corrupción
• Estabilidad de las políticas • Capacidad administrativa • Incapacidad gubernamental
para crear amplia base impositiva.
7
Global Competitivenses Index World Economic Forum
• Instituciones • Infraestructuras • Macroeconomía • Salud y educación primaria • Educación superior y
formación profesional
• Eficiencia de mercados • Capacitación tecnológica • Sofisticación empresarial • Innovación
9
Corruption Perception Index Transparency International
• Índice de percepción de la
corrupción
1
Index of Economic Freedom Heritage Foundation
• Política comercial • Carga fiscal • Intervencionismo del gobierno • Política monetaria • Inversión extranjera
• Banca y finanzas • Precios y salarios • Derechos de propiedad • Regulación • Mercado informal
10
Country Risk Index Political Risk Service Group
• Riesgo político • Riesgo financiero • Riesgo económico
3
Fuente: elaboración propia con base en Alonso y Garciamartín. 2010. Acción colectiva y desarrollo: el papel de las instituciones. Madrid: Ed. Complutense.
84
En una aproximación inicial, los indicadores más acertados para el mencionado objetivo
son “Governance Indicators”, “Investment Climate Surveys”, y “Objective Governance
Indicators” del Banco Mundial; y “Corruption Perception Index” de Transparencia
Internacional.
3.3. Sistema de Integridad
Transparencia Internacional (TI), con sede en Berlín, es una organización internacional
no gubernamental que lucha contra la corrupción. Aunque cada país o región es único
en su historia, cultura, sistema político y desarrollo económico y social; existen
similitudes, experiencia y lecciones que a menudo son compartidas y transferibles. TI
propone un Sistema Nacional de Integridad como un método integral de lucha contra la
corrupción (Pope, 2000). Se compone de un conjunto de pilares interdependientes para
la investigación, la acción y el diálogo, la sensibilización del público, las estrategias de
lucha contra la corrupción, la participación pública y la cooperación internacional. De
esta iniciativa surge el Índice de Percepción de la Corrupción Ciudadana (puntuaciones
en un proceso continuo basado en encuestas a empresarios y analistas de varios países
del mundo). Además, TI vigila el Barómetro de la Corrupción que realiza un
seguimiento de la opinión pública sobre el soborno y la corrupción. (Huberts, et al.
2008: 9).
Transparencia Internacional aboga por la creación de "sistemas de integridad" donde
participen todos los interesados en la lucha contra la corrupción. Este enfoque ha sido
ampliamente utilizado, a través de sistemas nacionales de integridad, sin desatender el
desarrollo de "sistemas de integridad local"31. Este enfoque se basa en la promoción de
la transparencia y la buena gobernanza urbana, no sólo por los gobiernos locales, sino
por todos los actores que intervienen en el sistema, a nivel nacional e internacional.
31 Cuando la perspectiva se aplica a nivel local o de la ciudad, los elementos deben ser transformados hacia ese nivel de gobierno y sociedad. Las instituciones que son esenciales para un sistema de integridad locales son parcialmente comparables y en parte diferentes del sistema de integridad nacional. (Huberts, et al. 2008).
85
La corrupción socava el desarrollo democrático, dificultando el desempeño de
instituciones públicas y el uso óptimo de los recursos. Niega el desarrollo y la
posibilidad de una mejor calidad de vida a los miembros más vulnerables de la
sociedad. Al elevar los niveles de integridad nacional, se puede reducir la corrupción;
este enfoque es vital si se han de sostener otros esfuerzos por promover el desarrollo
equitativo y sostenible. El objetivo principal del Sistema Nacional de Integridad
consiste en hacer de la corrupción un acto de alto riesgo y bajos rendimientos.
Hoy en día, se acepta de manera generalizada la noción de que el gobierno moderno
necesita rendir cuentas. Sin la rendición de cuentas, ningún sistema puede funcionar de
tal manera que promueva el interés público en vez de los intereses privados de quienes
tienen el control. El cambio es entonces de un sistema de responsabilidad vertical, ya
sea del tirano o del liderazgo de un Estado de partido único, a uno de rendición de
cuentas horizontal, donde hay un sistema de agencias que imponen límites y de comités
de vigilancia diseñados para investigar los abusos de poder por parte de otras oficinas y
ramas del gobierno. Estos incluyen: las cortes, los tribunales electorales independientes,
los contralores generales, los bancos centrales, las organizaciones profesionales, los
parlamentos, comités de cuentas públicas y medios de comunicación libres e
independientes (Pope, 2000).
En suma, las características fundamentales del Sistema Nacional de Integridad son: (i)
cambiar hacia un sistema de “rendición de cuentas horizontal”, en el cual el poder se
dispersa, nadie tiene un monopolio y cada quien es individualmente responsable, (ii)
garantizar una prensa libre y responsable, (iii) mantener un círculo virtuoso donde “cada
actor vigila y es vigilado”, (iv) generar un sistema de contrapesos para que cada uno de
los actores sean responsables entre ellos, (v) el sistema incluye la rendición de cuentas,
la transparencia, la prevención y el castigo. Las metas generales del sistema de
integridad nacional deben contener garantías en materia de gobernabilidad, desarrollo
de capacidades, orientación hacia resultados y participación pública, además debe
contar con servicios públicos que son tanto eficientes como eficaces, y que contribuyen
al desarrollo sostenible; un gobierno que funciona dentro de un marco de legalidad,
donde los ciudadanos están protegidos de la arbitrariedad (incluyendo abusos a los
86
derechos humanos); y estrategias de desarrollo que proveen beneficios para la nación en
conjunto, incluyendo a sus miembros más pobres y vulnerables, y no sólo a las élites
bien acomodadas.
3.3.1. Los pilares del Sistema Nacional de Integridad
El Sistema Nacional de Integridad se observa como un templo griego con un techo
(gráfico 1), el sistema de integridad nacional, sostenido por once pilares, cada uno de
los cuales representa un elemento individual del Sistema Nacional de Integridad.
Gráfico 1. Representación del Sistema Nacional de Integridad elaborado por Transparencia Internacional
Fuente: Pope, Jeremy. 2000. Confronting corruption: The elements of a national integrity system. Berlin: TI Source Book.
Sobre el techo hay tres esferas: el desarrollo sostenible, el Estado de derecho
(cumplimiento de la ley) y la calidad de vida. Son esferas para resaltar la importancia de
mantener nivelado el techo, para evitar que rueden y se caigan. El templo mismo está
87
construido sobre bases, y sostenido por ellas, que comprenden la conciencia pública y
los valores de la sociedad. Si la conciencia pública es alta y los valores son fuertes,
ambos sostendrán los pilares que se basan en ellos, fortaleciéndolos. Por otro lado, si los
ciudadanos no tienen valores y no vigilan, entonces las bases se debilitarán poniendo en
riesgo la integridad nacional.
Los pilares dependen entre sí, pero la fuerza de cada uno es variable32. En caso que un
pilar se debilite, la carga del edificio recaerá en los demás pilares. En el peor de los
casos, si se debilitan varios pilares, no se podrá soportar la carga; provocando el
desplome de las esferas y finalmente el derrumbamiento del Sistema Nacional de
Integridad. No obstante, aunque existan variaciones en distintas partes del mundo, los
pilares de la integridad en una sociedad son: Poder Legislativo (Congreso o
Parlamento), el Poder Ejecutivo (Presidente o Jefe de Gobierno), el poder judicial, la
Oficina del Contralor General, el Defensor del Pueblo, los medios de comunicación
libres, la sociedad civil, el sector privado y los actores internacionales.
3.3.1.1. El pilar legislativo
Como guardián, regulador y representante, el parlamento moderno está en el centro de
la lucha para lograr y mantener un buen gobierno y combatir la corrupción. Para
cumplir su función con eficacia, el parlamento deben formarlo individuos íntegros. Si se
piensa que está compuesto por congresistas que han pagado, sobornado, engañado y
manipulado para obtener el poder, el parlamento pierde el respeto que de otra manera
hubiera podido merecer y se vuelve incapaz de alentar el buen gobierno y reducir la
corrupción aunque desee hacerlo.
Una debilidad importante de los sistemas de integridad de cierto número de países de
América Latina es que los legisladores electos tienen demasiado poder. En
consecuencia, los legisladores están real y activamente interesados en el otorgamiento
de contratos y en el empleo de los fondos públicos. Con esta confusión de funciones, 32 Los pilares actuales pueden variar entre una sociedad y otra, y de hecho son distintos. Algunos serán más fuertes y otros más débiles. (Pope, 2000)
88
cuando el “vigilante” se convierte en “ladrón”, la corrupción se encona y el cinismo
público abunda. Otro de los factores que desata la corrupción y soborno entre miembros
del parlamento tiene que ver con la financiación nada transparente de los partidos
políticos. Una vez que se elige a los parlamentarios, es necesario exigirles cuentas por el
ejercicio del poder.
También uno de los aspectos más complicados de la vigilancia de la probidad de los
parlamentarios se refiere a las relaciones entre los servidores públicos de alto rango y el
ministro al que se reportan. Con un sistema íntegro en el pilar legislativo las asambleas
electas democráticamente logran garantizar que sus miembros pueden hablar y discutir
libremente, sin riesgo a ser demandados ante un tribunal por difamación.
En una era de mayor exigencia de rendición de cuentas, la discusión empieza a girar en
torno a si los electores de un distrito particular debiesen tener el derecho de destituir
formalmente a los miembros del parlamento, o cuando menos a exigir elecciones
extraordinarias cuando los parlamentarios pierden la confianza de los votantes.
Para los propósitos que aquí se persiguen, el comité más importante de todos tal vez sea
el de Cuentas Públicas. El requisito de que el Ejecutivo deba contar con la aprobación
del Parlamento para ejercer su presupuesto es la base de la vigilancia parlamentaria.
3.3.1.2. Indicadores de integridad del pilar legislativo
Los indicadores para evaluar el desempeño del poder legislativo como pilar de
integridad se dividen en siete clases: recursos, independencia, transparencia, rendición
de cuentas, mecanismos de integridad, supervisión del ejecutivo y reformas legales. A
cada uno de los indicadores se le asigna una puntuación mínima de 1 y máxima de 5,
tanto en la teoría o legislación como en la práctica, a través de encuestas 33 (a
33 Los indicadores contienen una pregunta de corte general que es complementada a través de varias preguntas de orientación o guía. Por ejemplo para el indicador de rendición de cuentas se valora: (i) en la teoría si existe un sistema de revisión constitucional de las actividades legislativas, si hay disposiciones para la consulta publica sobre asuntos relevantes o si se cuenta con mecanismos para tramitar las quejas
89
legisladores y personal legislativo) y declaraciones de otros agentes, pilares o
instituciones líderes (medios de comunicación, grupos de opinión, organizaciones no
gubernamentales, etc.).
1. Indicador de recursos
¿En qué medida las disposiciones vigentes del legislativo cumplen con sus obligaciones
eficazmente con adecuados recursos financieros, humanos e infraestructurales en la
teoría? ¿En qué medida el legislativo tiene los recursos adecuados para cumplir con sus
obligaciones en la práctica?
2. Indicador de independencia
¿En qué medida el legislativo es independiente y libre de subordinación sobre
actores/agentes externos por ley? ¿y en la práctica?
3. Indicador de transparencia
¿En qué medida las disposiciones vigentes aseguran al público que pueden obtener
información relevante y a tiempo sobre actividades y proceso de decisión del
legislativo? ¿y en la práctica?
4. Indicador de rendición de cuentas
¿En qué medida las disposiciones vigentes aseguran que el legislativo debe informar y
responder de sus acciones? ¿En qué medida las disposiciones vigentes aseguran que el
legislativo informe y responde de sus acciones en la práctica?
5. Indicador de mecanismos de integridad
¿En qué medida los mecanismos vigentes aseguran la integridad de los miembros del
legislativo? ¿En qué medida se asegura la integridad de los legisladores en la práctica?
6. Indicador de supervisión del ejecutivo
contra decisiones y acciones de la legislatura o de sus miembros. Por su parte, (ii) en la práctica se valora si la legislatura realiza consulta pública en los asuntos importantes, si apoya la vigilancia pública entregando información proactivamente, si informa regularmente con justificaciones apropiadas sobre su desempeño a organismos del Estado y al público, si los candidatos pueden quejarse en la práctica contra el parlamento o parlamentarios y si se usa la inmunidad para evitar que los parlamentarios justifiquen y rindan cuentas.
90
¿En qué medida el legislativo provee eficazmente de control sobre el ejecutivo? ¿Tiene
la legislatura el poder de juicio político o de censura sobre funcionarios del poder
ejecutivo, o expresar falta de confianza en el gobierno?
7. Indicador de reformas legales
¿En qué medida la legislatura prioriza la anticorrupción y la gobernabilidad? ¿En qué
medida la legislatura aprueba reformas legales que fortalecen la integridad, la
transparencia y la rendición de cuentas?
3.3.2. Ética pública
Las instituciones públicas tienen el problema de ser incapaces de controlar el
comportamiento y las percepciones internas del individuo, a pesar de contar con
mecanismos de control externos, sobre la acción de políticos y funcionarios, a través de
leyes, normas, códigos en instrumentos jurídicos. La corrupción en cualquiera de sus
manifestaciones no sólo puede incrementarse, sino que también puede invadir el espacio
público y/o el privado en la sociedad o el Estado. Es evidente que la lucha contra la
corrupción debe emprenderse con todos los medios legales. Una parte del triunfo sobre
esta lucha sería a través del respeto por la justicia, responsabilizando a sus culpables, sin
embargo, esto no basta.
Kung (2004) considera que no hay ninguna voluntad política de combatir la corrupción
porque detrás no hay una voluntad ética; y muchas disposiciones legales contra la
corrupción no se aplican en la práctica par la falta de una conciencia de justicia, ya que
es habitual que se hayan perdido las pautas éticas elementales, tanto en la población en
general como en las élites. La reforma de un Estado puede ser muy difícil porque falta
una base ética. En consecuencia el verdadero problema consiste en generar un marco de
referencia ético, sin el cual resulta inútil la lucha contra la corrupción.
Para éste autor los valores y principios humanos elementales de las grandes tradiciones
fueron creados por el hombre, en un dinámico proceso social extremadamente
91
complejo34. Donde aparecían necesidades humanas, se imponían normas para regular el
comportamiento del individuo a través de prioridades, convenciones, leyes,
prohibiciones, ordenes y costumbres. En suma, normas, valores y principios éticos
concretos.
Una de las preguntas que se hace Kung, en su propuesta por un marco de referencia
ético, consiste en determinar cuáles son, los valores y principios humanos generales que
pueden considerarse hoy universalmente validos. Para ello se respalda en los valores
del humanitarismo y la reciprocidad. Sobre dichos valores se asientan los principios de:
respeto profunda por la vida y rechazo de la violencia, solidaridad y justicia, tolerancia
y veracidad, e igualdad de derechos y cooperación (2004: 257-259).
Una descripción de la reciprocidad como valor básico y la importancia de la veracidad
como valor esencial, según el autor se entendería de la siguiente forma:
“Hay un principio que se encuentra desde hace milenios en muchas tradiciones religiosas y éticas de la humanidad y que esta probado: no hagas a los demás lo que no quieras que te hagan a ti. O en positivo: haz a los demás lo que quieras que te hagan a ti. Esta debería ser la norma absoluta e inalterable para todos los ámbitos de la vida, para la familia y la sociedad, para las razas, naciones y religiones” Kung (2004:259). Cada persona debe poner gran interés en la veracidad de su pensamiento, discurso y obra. Cada persona tiene derecho a la información necesaria para poder tomar las decisiones fundamentales de su vida. Sin una orientación ética básica, apenas será capaz de distinguir lo importante de lo que no lo es. La libertad no debe confundirse con el antojo ni el pluralismo con la arbitrariedad, sino que debe hacerse respetar la verdad. El espíritu de la veracidad debe cuidarse también en las relaciones cotidianas entre personas, en lugar de vivir en la insinceridad, el fingimiento y la adecuación oportunista. La verdad debe buscarse sin cesar en la veracidad incorruptible, en vez de difundir medias verdades ideológicas o partidistas”. Kung (2004:261).
Para Villoria, se deben respetar los derechos civiles y políticos de los individuos,
reconociendo unas reglas que son intrínsecas a la democracia sustentadas de una forma
moral: “Frente a ello, es necesario insistir en que los grupos humanos necesitan reglas
justas de conducta para poder convivir y progresar -ética publica-“. (2006:122). La
definición de estas reglas lo llevan a concluir que la pauta moral de carácter universal 34 “Pero esto también significa que las personas tenían y tienen que probar repetidamente normas y soluciones y a menudo practicarlas y comprobarlas a lo largo de generaciones. Tras periodos de prueba y acostumbramiento, finalmente se llega a la aprobación de las normas asimiladas, aunque a veces, cuando los tiempos cambian por completo, se debilitan y desaparecen”. (Kung, 2004:257)
92
son los derechos humanos, (civiles y políticos) que en forma de valores y normas de
comportamiento conducen al ciudadano a la búsqueda individual y razonable del bien.
La ética es un elemento fundamental en la función pública ya que garantizan la
credibilidad y sostenimiento del sistema político, otorgándole legitimidad a las acciones
del gobierno. Difícilmente se puede concebir una lucha contra la corrupción sin un
conjunto de valores preestablecidos, donde todos los individuos los reconozcan,
promuevan y respeten; y les permita discernir entre lo deseable para el bien común y lo
dañino para el resto.
Villoria35 plantea que el vínculo entre la ética y el buen gobierno es fundamental para
respetar la dignidad y garantizar la autonomía del individuo. El buen gobierno puede
favorecer a las mayorías sobre las minorías, pero no puede atentar sobre la dignidad de
esa minoría. Desde ese punto de vista, el buen gobierno respeta y expande la libertad
positiva y la autonomía del ser humano, a la vez que fomenta la ecología moral, el
capital social y la cultura cívica.
El buen gobierno debe convivir en medio de la lucha por el poder que es inevitable e
inherente a la naturaleza humana. Para ello se aplica la ética de la responsabilidad de
Weber, la cual procura tomar decisiones que produzcan el mal menor y afecten lo
menos posible. Si la responsabilidad quiere decir, que se asumen las consecuencias de
las acciones por las que se decide; en la ética de la responsabilidad el criterio de
enjuiciamiento de las acciones humanas –a veces aptas para un enjuiciamiento moral–
son los resultados o consecuencias que produzcan (Giddens, 2002).
Existen tres visiones de la ética. En primer lugar, una visión pura e irreal expresada en
los ideales de Kant, quien argumentaba que la coherencia se halla en la moral. Si la
regla máxima de la acción de cada individuo puede ser seguida de un modo coherente
por todos, entonces no hay peligro de que se actue de manera incorrecta. Se trata
35 Algunos argumentos son reflexiones hechas a partir de la cátedra, impartida por Manuel Villoria, sobre “Ética pública: corrupción y buen gobierno” del Programa de Doctorado en Gobierno y Administración Pública 2011. Madrid: IUOG.
93
entonces, de obrar de tal manera que la máxima de la acción se convierta en ley
universal. Bajo el enfoque de Kant la ética está por encima de la política. La segunda
visión se aleja un poco más de la irrealidad, siendo la visión contemplada por Bodino,
quien plantea que la política se rige por la ética humana, salvo en exepciones.
Finalmente, la tercera visión es considera como la más ajustada a la realidad, y en
comparación con las anteriores es la más implacable. Para Hegel, la política está por
encima de la ética provocando que la moral culmine en el Estado.
En la ética pública, Villoria también plantea los inconvenientes éticos que se generan en
la toma de decisiones del político y el funcionario público. Para ello diferencia la ética
de fines de la ética instrumental. Cuando el político lucha por el poder, sus decisiones se
fundamentan en un objetivo o finalidad; mientras que en la ética instrumental, los fines
y objetivos no son tenidos en cuenta ya que el empleado público no lucha por el poder.
Dicho conflicto en la toma de decisiones deja abierta algunas inquietudes que
cuestionan si la ética del funcionario público debería ir más allá de la ética covencional
(respeto de reglas y normas).
Un buen gobierno, necesita entonces contar con personal íntegro, responsable y sin
olvidar el deber hacia la comunidad que representa. Los valores éticos insertados en los
políticos y funcionarios públicos pueden hacer más eficiente, equitativo y justo el arte
de gobernar. Otro argumento complementario con los anteriores, consiste en aplicar en
el gobierno un sistema fundamentado en valores y principios éticos que permita
establecer criterios de conducta para que políticos, gobernantes y funcionarios cumplan
con sus labores.
Para Diego, el control de las conductas corruptas de los políticos se puede realizar
mediante el fortalecimientos de los valores éticos. Para ello propone institucionalizar la
ética rescatando su doble valor que por un lado sirve de freno para las conductas
indebidas, y por otro lado, a través del fomento de valores refuerza los comportamientos
positivos para la sociedad. “Dicho sistema se estructura mediante valores y principios
de Ética Pública, los cuales establecen criterios de conducta para los gobernantes en el
ejercicio de poder así como para los funcionarios en la realización de sus tareas. Esta
disciplina, implementada de forma eficiente, puede llegar a convertirse en un poderoso
94
instrumento para lograr que los servidores públicos se mantengan bajo el dominio de sí
mismos, es decir, bajo su Autocontrol.” (2009: 65).
El modelo ético integral pretende construir las bases estructurales para institucionalizar
la ética en el sistema político. El sistema ético integral es un modelo generado para
garantizar la ética en los Estados, sin embargo requiere de voluntad política y un
proceso de asentamiento y maduración. El autor propone un proceso de interiorización
de valores éticos en el individuo que contiene las siguientes seis fases: (i) reflexión y
deliberación, (ii) adquisición de conciencia, (iii) distinción entre lo conveniente y lo
nocivo, (iv) adopción de principios positivos, (v) aceptación de deberes
voluntariamente, y (vi) actuación íntegra y responsable. “La implementación de un
modelo de ética publica en un Estado es un proceso que requiere tiempo para que se
asiente y madure. Los valores sólo pueden ser asimilados después de un proceso de
comprensión y reflexión. En la adaptación de la disciplina ética par parte de los
gobiernos se debe tener plena conciencia de que los resultados no se obtendrán
inmediatamente. Sólo mediante una visión de futuro, una inversión a largo plazo, se
podrán obtener resultados beneficiosos para el país que aplique una política de esta
naturaleza. La difusión y asimilación general de valores ha de realizarse conforme a la
realidad de cada Estado. Requiere un análisis del contexto histórico, político,
económico, social y cultural”. (Diego, 2009: 149).
95
Parte 3. Perspectivas de estudio
1. Síntesis
La revisión de conceptos, teorías y corrientes de pensamiento, sobre la rendición de
cuentas “accountability”, permitió compilar tres aspectos esenciales para elaborar el
estado de la cuestión. En primer lugar, se logró operacionalizar los conceptos de
corrupción política y rendición de cuentas “accountability” con definiciones claras y
precisas, evitando la ambigüedad conceptual. En segundo lugar, aunque algunos
argumentos teóricos satisfacen en mayor o menor medida el objeto de estudio; se
conocieron y describieron las teorías y escuelas de pensamiento más importantes que
explican el fenómeno de la corrupción política (elección racional, corriente institucional
y perspectiva económica). Por último, siguiendo un criterio de investigación
exploratoria, se consideró indispensable contar con enfoques teóricos, relacionados con
el objeto de estudio, que permitían generar oportunidades de contrastación e
implicaciones observables.
Tabla 7. Síntesis de la teoría, corrientes y enfoques
Corrupción política
Rendición de cuentas “accountability”
Teo
ría
• Elección racional • Corriente institucionalista • Perspectiva económica
• Calidad de la democracia • Calidad institucional • Sistema de Integridad
Prác
tica
• Indicadores de calidad democrática • Algunos indicadores de calidad institucional • Pilar legislativo. Sistema Nacional de Integridad
Fuente: Elaboración propia.
96
Para evitar la ambigüedad en las definiciones, Villoria (2006) propone en primer lugar
definir corrupción y luego corrupción política. La corrupción se puede definir desde
varias visiones: jurídica, económica, sociológica, politológica, y ética. Se establece un
método de diferenciación entre la corrupción política y la corrupción en tres ámbitos:
sujeto, objetivo y perjuicio, es decir por el sujeto que la ejecuta, por el fin perseguido y
por el bien esencial dañado. Se le asigna un carácter fundamental a la política como
bien esencialmente dañado y se propone un discurso de integridad, fundamentado en la
coherencia entre valores y actitudes, para combatir la corrupción.
Para Diamond y Morilino (2004) en su trabajo sobre la calidad de la democracia, la
rendición de cuentas es la obligación de los líderes políticos electos para responder, ante
los ciudadanos, electores y otros órganos constitucionales, por sus decisiones políticas.
la rendición de cuentas tiene tres características principales que son: información,
justificación y castigo-compensación. La rendición de cuentas puede ser vertical u
horizontal. La rendición de cuentas vertical es la que los ciudadanos como electores
pueden exigir a sus funcionarios en el curso de las campañas y las elecciones políticas.
Por su parte, la rendición de cuentas horizontal, entendida como un sistema de
contrapesos, significa que ninguna persona o institución está, por sí sola, en una
posición desde la cual pueda dominar a los demás. Existe un círculo virtuoso de
autovigilancia entre las instituciones.
Klitgaard (1994), utiliza la teoría de la elección racional para explicar que el individuo
es corrupto mientras tenga la posibilidad de aumentar sus beneficios personales y
calcule bajas posibilidades de ser sancionado o descubierto. Existe una relación entre un
Principal (autoridad del gobierno), un Agente (funcionario público o burócrata) y El
Cliente (ciudadano que se relaciona con el Estado) donde está presente la lógica de la
elección racional individual. Cada quien según un cálculo racional toma la decisión que
mayor utilidad le represente, es decir, con la que más beneficios obtenga y menos costos
le genere. Por su parte, para Pritzl (2000) las posibilidades de cometer un hecho
corrupto surgen del cálculo entre los beneficios esperados (contraprestación del soborno
menos probabilidad de operación corrupta exitosa) y los costos generados (penales, de
97
oportunidad y morales). En ese sentido los análisis de costo-beneficio dependen del
grado de certeza, riesgo o incertidumbre al que se enfrenta el individuo.
Kaufman (2000) desarrolla un enfoque institucionalista para explicar la corrupción.
Considera que la corrupción es una interrelación entre individuos y usuarios. La
organización se encuentra regulada por normas y dependiendo de su configuración se
puede evitar, promover, facilitar o incentivar la corrupción, de tal forma que a veces,
según la naturaleza de la organización, se puede obligar a los individuos a cometer actos
corruptos. Desde esta perspectiva, el incremento de posibilidades para que existan actos
de corrupción dependen del marco institucional y las normas establecidas por un
gobierno
La perspectiva económica, se centra en los efectos que produce la corrupción en el
mercado. Según Rose-Ackerman, los incentivos que producen la corrupción surgen en
la intersección del sector privado con el sector público. La corrupción se produce
cuando la riqueza privada y el poder público se interrelacionan. La explicación
económica se fundamenta en estudios empíricos que evidencian que la corrupción tiene
fuertes impactos negativos en la productividad y el desarrollo de un país. La corrupción
produce ineficacia y desigualdades y se genera según la relación estructural entre lo
privado y lo público.
La democracia es un concepto teórico que dista de la práctica y que por dicho motivo no
necesariamente ocurre en la realidad. Se trata teóricamente de un procedimiento que
contiene elecciones libres, periódicas y competitivas como lo indica Robert Dahl. La
calidad de la democracia es “aquella que presenta una estructura institucional estable
que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento
legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos” (Morlino, 2005). La calidad de
la democracia se mide según tres dimensiones. La primera es según su procedimiento:
(1) el imperio de la ley, (2) la participación, (3) la competencia, (4) la rendición de
cuentas vertical, así como la (5) la rendición de cuentas horizontal. Aunque también es
muy relevante para el contenido, estas dimensiones aluden principalmente a las normas
y las prácticas. Las siguientes dos dimensiones son de carácter sustantivo y se refieren
98
al (6) respeto por las libertades civiles y políticas y la aplicación progresiva de (7)
políticas de igualdad social y económica. La última dimensión es de resultado y vincula
las dimensiones de procedimiento con las sustantivas, midiendo (8) la capacidad de
respuesta de las políticas públicas (incluidas las leyes, instituciones y gastos) frente a las
demandas y preferencias de los ciudadanos en el proceso político democrático. Los
principales indicadores utilizados para medir la calidad democrática son los utilizados
por: Diamond y Morlino, Freedom House, IDD-Lat Fundación Konrad Adenauer, ID
The Economist Intelligence Unit y Levine y Molina.
Hay que detenerse en el significado de institución, para referirse a la calidad de las
instituciones. La institución, equivale entonces a un conjunto de reglas (formales e
informales), en las que actores individuales o colectivos tienden a acomodarse. Sirven
para incentivar o desincentivar determinadas conductas y su conocimiento permite que
se generen expectativas sobre el comportamiento de los demás. A mediados de la
década del noventa, se admite que la lucha contra la corrupción y la mejora de la
gobernabilidad son áreas de trabajo esenciales para cualquier estrategia exitosa de
desarrollo. Se consideran las áreas de: estabilidad política, Estado de derecho, eficiencia
en la gestión pública, control de la corrupción, capacidad del gobierno para desarrollar y
aprobar políticas, eficacia de las políticas distributivas y participación ciudadana y la
rendición de cuentas por parte del gobierno.
Las instituciones tienen dos funciones básicas; una de ellas es reducir los costos de
transacción otorgando certidumbre a la interacción social, y la otra función consiste en
promocionar la coordinación entre distintos actores superando fallos del sistema
información incompleta y asimetría entre los agentes. Las capacidades que deben de
tener las instituciones responden a unos criterios de calidad que están relacionados entre
si. Dichos criterios son: eficiencia, credibilidad, seguridad y adaptabilidad. Los
principales indicadores que relacionan la calidad institucional con la rendición de
cuentas y la lucha contra la corrupción son Governance Indicators, Investment Climate
Surveys, y Objective Governance Indicators del Banco Mundial; y Corruption
Perception Index de Transparencia Internacional.
99
Transparencia Internacional propone un Sistema Nacional de Integridad como un
método integral de lucha contra la corrupción (Pope, 2000). Se compone de un conjunto
de pilares interdependientes para la investigación, la acción y el diálogo, la
sensibilización del público, las estrategias de lucha contra la corrupción, la participación
pública y la cooperación internacional. Los pilares son el poder legislativo, el poder
ejecutivo, el poder judicial, la oficina del contralor general, el defensor del pueblo, los
medios de comunicación libres, la sociedad civil, el sector privado y los actores
internacionales. Hoy en día, se acepta de manera generalizada la noción de que el
gobierno moderno necesita rendir cuentas. Sin la rendición de cuentas, ningún sistema
puede funcionar de tal manera que promueva el interés público en vez de los intereses
privados de quienes tienen el control. El cambio es entonces de un sistema de
responsabilidad vertical, ya sea del tirano o del liderazgo de un Estado de partido único,
a uno de rendición de cuentas horizontal, donde hay un sistema de agencias que
imponen límites y de comités de vigilancia diseñados para investigar los abusos de
poder por parte de otras oficinas y ramas del gobierno.
2. Posibles hipótesis
Nuestro problema de investigación se refiere a ¿Qué problemas surgen y cuál es el nivel de
desarrollo de la implementación de los mecanismos de rendición de cuentas en el
Congreso de la República de Colombia, para prevenir la corrupción política en el
aparato legislativo? ¿Es posible establecer un indicador de accountability que mida la
corrupción política? Y si es posible ¿Qué elementos y variables se deben de tener en
cuenta para medir la calidad de la rendición de cuentas?
Inicialmente se formularon dos hipótesis como resultado de haber construido el estado
de la cuestión. Cada hipótesis hace referencia a un tipo de rendición de cuentas que
puede ser horizontal o vertical.
100
En la rendición de cuentas horizontal:
H1: Cuanto menor es el grado de independencia entre los poderes Ejecutivo-
Legislativo, mayor es el nivel de corrupción política en el Congreso.
Independencia es un indicador utilizado en el Sistema de Integridad Nacional para el
Pilar Legislativo. El indicador responde a las siguientes preguntas: ¿Cuántos proyectos
de ley aprobados por el legislativo vienen del Ejecutivo? Y ¿Cuántos no?. ¿Existen
proyectos de ley aprobados contra la voluntad del Ejecutivo? ¿Existen congresistas que
acusen al poder ejecutivo de intervención indebida?
En la rendición de cuentas vertical:
H2: El sistema de democracia representativa con elecciones periódicas, libres,
competitivas y directas es insuficiente para controlar la corrupción política en el
Congreso.
La competencia política y la participación electoral son indicadores indispensables para
la rendición de cuentas vertical; sin embargo como el proceso electoral es periódico,
aún cuando existen elecciones libres, competitivas y directas, el electorado juzga al
político en las urnas de acuerdo con la percepción que tiene de su desempeño, pero no
puede hacerlo responsable de abusos específicos en época fuera de elecciones.
3. Asuntos pendientes de la investigación
Uno de los principales problemas que podemos encontrar está relacionado con el diseño
de variables a partir de los indicadores disponibles. Es indispensable utilizar un marco
conceptual en torno a la rendición de cuentas para seleccionar un grupo de indicadores
que corresponda a las dimensiones de la accountability. El siguiente paso será realizar
101
un análisis factorial entre las diferentes variables. Sin embargo, antes de llevar a cabo
este paso, se debe tener en cuenta las siguientes observaciones sobre los indicadores:
1. Algunos indicadores se basan en percepciones y opiniones. Esto implica que no
exista un criterio riguroso de medida y que puedan variar significativamente de un
periodo a otro según condiciones subjetivas o coyunturales. Por ejemplo los indicadores
de Freedom House y Transparencia Internacional presentan esas características.
2. Algunos indicadores se concentran en las diferencias entre los países medidos, pero
no logran estandarizar una medida que permita conocer los resultados del índice. Por
ejemplo en los índices de IDD-Lat los componentes de cada dimensión se ponderan de
0 a 10 y la calificación máxima corresponde al país que mayor nivel de desarrollo
presente en cada punto medido.
3. Existen elementos exógenos que distorsionan los resultados en algunos indicadores
como el ID. Un buen gobierno significa diferentes cosas en diferentes países y la
inclusión de esa variable puede representar un sesgo, ya que el desempeño del gobierno
dependerá de quien esté realizando el análisis
4. La cobertura en el tiempo de algunos indicadores puede ser muy dispar.
Por tanto, es indispensable realizar una revisión sobre la calidad de cada uno de los
indicadores, para establecer en primer lugar el grado de correlación entre los distintos
índices de accountabilitty. Un avance fundamental, consistiría entonces en diseñar unos
buenos indicadores, válidos y fiables que sirvan de instrumento de medición para ser
tenidos en cuenta en todo tipo de estudios en materia de corrupción política.
102
Bibliografía
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