UNIVERSITATEA BUCUREŞTI

FACULTATEA DE DREPT

ŞCOALA DOCTORALĂ

TEZĂ DE DOCTORAT

- REZUMAT -

Regimul juridic al formelor de asociere a autorităţilor

publice şi instituţiilor publice

Conducător de doctorat:

Prof. univ. dr. Dana TOFAN

Doctorand:

EPUREANU (STOICEA) RALUCA IULIANA

Bucureşti

2018

2

Cuvinte cheie: autorități publice, instituții publice, interes public, serviciu public, asociere,

regim juridic, colaborare, parteneriat.

Viața unei societăți este indisolubil legată de modul în care administrația publică

răspunde exigențelor sociale, iar răspunsul acesteia depinde, în mare măsură, de înzestrarea sa

cu mijloacele și instrumentele necesare realizării obiectivelor stabilite în scopul satisfacerii

interesului public. În acest context, parteneriatul, colaborarea, asocierea, s-au dovedit

mecanisme viabile, prin intermediul cărora o serie de deziderate din sfera gestionării

proprietății publice și private a administrației publice centrale și locale sau din sfera

serviciului public pot fi atinse cu o mai mare premisă de succes; s-a observat, la nivelul

administrației publice, tendința tot mai accentuată ca entitățile de drept public însărcinate cu

misiunea satisfacerii interesului public să adopte soluția colaborării cu parteneri de drept

public şi de drept privat. Aceasta a determinat conturarea, în cadrul sferei largi a raporturilor

de drept administrativ, a unor raporturi specifice, reglementând relații de cooperare în care

sunt implicate autoritățile publice și instituțiile publice, entități ce constituie subiectul tezei.

Deși raporturile ce țin de sfera asocierii nu sunt noi în peisajul raporturilor de drept

administrativ, intensificarea, în practică, a frecvenţei instituirii acestora, a atras atenția

legiuitorului și a specialiștilor în drept, fapt ce este de natură a argumenta depăşirea statutului

acestei forme de manifestare a administraţiei publice, de la o preocupare de tip subsecvent la

o activitate distinctă, care se impune a fi considerată ca atare. În acest context, cercetarea

întreprinsă în cadrul tezei a avut ca obiectiv, pe de o parte, identificarea la nivel legislativ, a

conceptului asocierii, în sens larg, incluzând multitudinea de raporturi de colaborare,

parteneriat etc. în care sunt implicate autoritățile publice, respectiv instituțiile publice, iar pe

de altă parte, conturarea regimului specific al acestei instituții juridice noi în peisajul

dreptului administrativ, cu reliefarea particularităților care conferă distincția acestuia în sfera

regulilor clasice aplicabile activității administrației publice. Dezvoltând, preocupările în

cadrul tezei au avut în vedere analiza competenței și capacităţii de asociere a autorităţilor şi

instituţiilor publice, identificarea formelor de asociere şi a regimului juridic al acestora,

încadrarea și delimitarea instrumentelor asociative în categorii și tipologii, dar și prezentarea

unui studiu de caz cu referire la o formă de asociere din domeniul cercetării științifice, ale

cărei trăsături și formulă partenerială sunt concludente pentru atingerea scopului nostru de a

demonstra valența de instituție juridică a dreptului administrativ a asocierii.

Cercetarea întreprinsă a fost axată pe câteva direcţii principale: aspecte teoretice

privind noțiunile de autoritate publică, instituție publică și asociere, fundamente

constituţionale şi legale ale instituției asocierii autorităţilor publice şi instituţiilor publice,

mecanisme juridice care instituie diverse forme de asociere, tipuri de asocieri şi trăsăturile de

fond și de formă ale acestora. Am urmărit, în cadrul capitolelor tezei, prin raportare la cadrul

legislativ și la diverse analize doctrinare, identificarea conceptului asocierii în toate

manifestările sale din interiorul spațiului administrativ, dar și dincolo de limitele acestuia, la

nivelul unor raporturi juridice reglementate de alte ramuri ale dreptului.

Constituționalitatea fenomenului asocierii a constituit o preocupare distinctă în analiza

întreprinsă, Legea fundamentală și doctrina de drept constituţional constituind repere

importante ale identificării conceptului în spațiul legislativ național, dar și în ce privește

3

manifestarea competenței asocierii în plan european și internațional. În aceeași măsură,

asocierea autorităților publice a fost evidențiată, în contextul satisfacerii optime a misiunii

statului şi, deci, a structurilor sale, ca fiind un instrument juridic prin care se interpretează şi

se aplică în mod corect Constituţia, se asigură garantarea şi respectarea drepturilor

fundamentale ale cetăţeanului şi se reuşeşte adaptarea cu succes a sistemului juridic românesc

la cadrul juridic european şi internaţional.

Analiza conceptului asocierii a fost precedată de studiul definirii și înțelegerii

sintagmelor autorități publice și instituțiile publice, ocazie cu care, folosind metoda istorică,

am urmărit evoluția la nivel terminologic și conceptual a acestora, prin prisma cadrului legal

și constituțional, dar și din perspectiva doctrinei care a marcat fiecare perioadă. Totodată, deși

teza nu conține un capitol dedicat istoriei instituției asocierii, elemente ale evoluției în timp a

acesteia au fost tratate în cuprinsul diferitelor capitole, din motive ce țin de accentul pe

actualitatea noțiunii, dar și de obiectivul conturării personalității de drept administrativ a

asocierii în raport de trăsături concrete, analizate distinct și reflectate în diverse perioade

istorice. Evoluția administrației publice contemporane arată faptul că asocierile autorităților

publice și ale instituțiilor publice au devenit mai pregnante în perioada relativ recentă, în care

evoluția dimensiunii sarcinilor administrative a impus identificarea unor noi forme de

gestiune optimă a acestora, parteneriatele public-public și parteneriatele public-privat

constituind instrumente care susțin actul administrativ de succes.

Metoda comparativă a fost utilizată atât în contextul delimitării celor două entități în

sfera structurilor administrației publice naționale, cât și prin evocarea aspectelor de interes din

sistemul legislativ francez, a cărui amprentă o poartă întreg cadrul juridic românesc.

Demersurile de identificare a elementelor care consacră regimul juridic al asocierilor au vizat,

în paralel cu incursiunile în sfera cadrului legislativ și a aprecierilor doctrinare, și o abordare

de tip sociologic din perspectiva metodicii aplicate, realitatea juridică a raporturilor asociative

la care participă autoritățile publice și instituțiile publice constituind premisă determinantă

pentru conturarea cadrului legislativ și doctrinar în materia asocierilor administrației publice.

Teza este structurată în două părți: prima parte, „Fundamente teoretice ale

conceptului asocierii autorităților publice și instituțiilor publice”, cuprinde cinci capitole

și este dedicată teoriei fenomenului asocierii autorităților publice și instituțiilor publice,

analizat prin raportare la sfera conceptuală a elementelor care compun această sintagmă

(autorități publice, instituții publice, asociere), la formele și instrumentele juridice care

consemnează astfel de raporturi și la trăsăturile de fond și formă care conturează regimul

juridic al asocierilor. Tema naturii juridice a celor mai vizibile instrumente asociative, tratată

în teză, a avut ca premisă faptul că, din perspectiva teoriei administrative, decizia structurilor

administrative de a participa la diversele asocieri reprezintă o formă de act administrativ în

sensul larg al accepțiunii, cu accent pe teoria contractului administrativ. Aceasta s-a dovedit,

însă, insuficientă pentru conturarea unei concluzii în cadrul cercetărilor noastre, trăsăturile

contractului administrativ fiind, în cazul asocierilor, completate sau înlocuite de o serie de

trăsături care exced acestei forme de colaborare, prin simplul fapt al apartenenței la reguli și

norme din diferite ramuri ale dreptului. Acesta este motivul pentru care analiza noastră se

axează pe cercetări întreprinse în varii domenii ale dreptului care, deși aparent ar depăși

tematica abordată, privesc totuși raporturi juridice din sfera noastră de interes.

4

Partea a doua a tezei, „Consorțiul pentru Infrastructura Europeană de Cercetare

în Domeniul Luminii Extreme (Extreme Light European Research Infrastructure

Consortium) – ELI-ERIC. Studiu de caz.”, este concentrată pe descrierea unei asocieri

reprezentative pentru aprecierile și considerațiile teoretice formulate în prima parte a lucrării,

cu accent pe construcția juridică marcând elemente de fond și procedurale care contribuie la

determinarea naturii juridice a instrumentului asocierii și a regimului juridic complex al

acesteia. Sunt reliefate, în particular, aspecte ținând de manifestarea de tip asociativ a

autorităților publice și a instituțiilor publice, atât sub aspect formal - al instituirii de

instrumente asociative, cât și în plan material – al activităților derulate în sfera

colaborării/parteneriatelor/cooperării pe care le implică această formă complexă de asociere.

Capitolul I al primei părți a tezei, intitulat „Sintagmele autoritate publică și

instituție publică în teoria dreptului administrativ” include opt secțiuni, dintre care primele

două se concentrează pe definirea, la nivel terminologic și de conținut, a celor două entități de

drept public. Secțiunea III, concluzionând trăsăturile și particularitățile rezultate în cadrul

cercetărilor din primele două secțiuni, este consacrată trasării, de o manieră comparativă, a

elementelor comune și, respectiv, de distincție între cele două structuri ale administrației

publice. Secțiunile IV – VIII sunt dedicate evidențierii unor entități care se constituie și

funcționează în strânsă legătură cu misiunea și preocupările autorităților și instituțiilor

publice, fiind, sub o formă sau alta, implicate în realizarea serviciului public. Am urmărit,

astfel, atât delimitarea celor din urmă de alte organisme ce prezintă elemente comune cu

acestea ca obiective și regim de funcționare, cât și sublinierea preocupărilor de tip asociativ

ale autorităților publice și a instituțiilor publice, a căror voință determină înființarea și modul

de funcționare a unor persoane juridice cu relevanță în gestionarea treburilor publice.

În cadrul primei secțiuni a Capitolului I, noțiunea de autoritate publică a fost

analizată, într-o primă abordare, din perspectivă pur terminologică, reflectată la nivel

legislativ și doctrinar, pentru ca, ulterior, demersurile să se concretizeze în identificarea și

evidențierea trăsăturilor și elementelor definitorii care disting autoritatea publică în sfera

structurilor administrației publice. Sub aspect terminologic, analiza a fost axată pe

identificarea sintagmei autoritate publică la nivelul cadrului constituțional, cu trecerea prin

textele Constituțiilor statului românesc modern, și pe determinarea relației de similitudine

dintre termenii utilizați în diversele perioade, prin raportare la terminologia actuală,

culminând cu încadrarea și definiția conferită acesteia de cadrul legislativ actual. Au fost,

astfel, consemnate, utilizarea termenilor de putere pentru autoritatea publică, precum și

preferința pentru sintagma organ de stat, manifestată, îndeosebi, în textele constituțiilor

socialiste. Alternanța în desemnarea acestor structuri prin organ și, respectiv, autoritate, a

generat preocupări doctrinare cu privire la distincția dintre noțiuni, opinii consemnate în textul

tezei. Ne-am raliat autorilor care au argumentat că termenii desemnează, în fapt, aceleași

structuri și nu pot fi, în realitate, diferențiați, argumentele contrare expuse nefiind susținute la

nivel constituțional sau legal, astfel cum am precizat în cuprinsul secțiunii. Cercetările au

arătat că începând cu anul 1990, atât la nivel constituţional cât şi al actelor normative în

ansamblul lor, a devenit predilectă sintagma autoritate publică, care deși coexistă și astăzi cu

noțiunea de organ, este evident preferată acesteia, lucru consemnat și de autori valoroși ai

dreptului administrativ, la care am făcut referire în text. În ceea ce privește textul Constituției

actuale a României, am arătat faptul că, deși autoritatea publică nu beneficiază de o definiție

5

la nivel constituțional, sintagmele care introduc elemente ținând de rolul și competența

diverselor structuri nominalizate în text, sunt relevante în aprecierea misiunii și scopului

acestora.

Este subliniat meritul legiuitorului, care a procedat, prin adoptarea Legii

contenciosului administrativ nr. 554/2004 (cu modificările și completările ulterioare), ulterior

revizuirii Constituţiei României, în 2003, la definirea, pentru prima dată, a noţiunii de

autoritate publică, desemnată ca „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale

care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public (…)”, fiind

eliminat, cu această ocazie și dubiul cu privire la identitatea dintre cele două noţiuni.

Evidențierea autorității publice ca entitate bine delimitată în spațiul administrativ s-a

concretizat în demersuri care au pus accentul pe trăsăturile acesteia, conturate în raport de cele

două elemente de esență în existența sa, respectiv puterea publică și interesul public. Cele

două sintagme își găsesc reprezentare la nivelul actelor normative de referință în domeniul

dreptului administrativ atât prin precizarea lor expresă, cât și prin interpretarea termenilor cu

referire la organizarea și funcționarea autorităților publice, la scopul, obiectivele și sfera de

acțiune a acestora.

Am arătat în teză, într-o expunere dedicată subiectului, faptul că puterea publică,

atribut esențial al autorităţii publice, a fost unanim acceptată de specialiștii de drept public

(doctrina constituțională și cea administrativă), ca desemnând anumite drepturi speciale de

care aceasta dispune în realizarea interesului public. Aceasta este acordată, însă, autorităţilor

publice, în anumite limite, care trebuie conștientizate și asumate, întrucât numai respectarea

lor susţine legitimitatea puterii publice. În acest sens, orice autoritate publică trebuie să aibă

determinarea propriilor acţiuni, cu aprecierea limitelor în care acestea se circumscriu

interesului public urmărit, chestiune care aduce în discuție tema dreptului de apreciere sau a

puterii discreționare, subiect analizat de specialiști ai dreptului administrativ, menționați, de

altfel, în textul tezei; aceasta se află în opoziție cu excesul de putere, definit de Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004 ca fiind „exercitarea dreptului de apreciere al

autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau

prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”. În acest context, am pledat pentru

definirea riguroasă, la nivelul actelor normative vizând înființarea și funcționarea autorităților

publice, a atribuțiilor și limitelor de competență, astfel încât să fie eliminat riscul interpretării

excesiv-abuzivă a unor norme juridice, care ar permite încălcarea drepturilor fundamentale ale

cetăţeanului, deziderat subliniat, de altfel, și de doctrina administrativă citată în teză.

Cu privire la necesitatea unor dispoziţii legale clare în materia competenţelor

autorităţilor publice, apreciem că un aspect important de care trebuie să se ţină cont în

definirea naturii juridice a unei autorităţi, este cel privitor la sfera de exercitare a drepturilor şi

libertăţilor fundamentale ale persoanei, iar aceasta în lumina reglementărilor naţionale

internaţionale şi europene în materia drepturilor omului. De multe ori, acestea completează

dreptul naţional în ceea ce priveşte interpretarea limitelor în care autorităţile publice statale îşi

pot justifica drept legitime acţiunile şi în care necesitatea satisfacerii interesului public poate

justifica aceste acţiuni. Am exemplificat, în cuprinsul tezei, Decizia Curţii Constituţionale a

României nr. 51/2008, prin care a fost declarată neconstituţională Legea nr. 187/1999 privind

accesul la propriul dosar şi deconspirarea poliţiei politice comuniste, pe motivul lipsei de

claritate cu privire la natura juridică a Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor

6

Securității și Hotărarea Curţii Europene a Drepturilor Omului în cauza Rotaru contra

României (din anul 2000), în care organul jurisdicţional european a apreciat că Legea nr.

14/1992 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de Informaţii, cu modificările

și completările ulterioare, nu stabilea cu suficientă claritate limitele de competenţă ale acestei

autorităţi şi nici sfera de legitimitate a acţiunilor vizând scopul asigurării siguranţei naţionale.

Concluzionând, regimul de putere publică impune, cu prioritate, o dimensiune de

echilibru, în care exercitarea drepturilor speciale, exorbitante ale autorităţilor publice nu se

realizează în mod absolut sau arbitrar, fiind necesară garantarea controlului legalităţii şi a

proporţionalităţii cu dimensiunea interesului public.

Celălalt element de referință în definirea autorității publice, interesul public, este

regăsit în cuprinsul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, în sintagma interes

legitim public, desemnat drept „interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia

constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor,

satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice”. Aceasta

susține argumentația că nu este vorba despre o noţiune abstractă, fiind necesar ca interesului

public să i se confere reprezentare concretă prin raportare la limite bine precizate, doctrina

administrativă, invocată în textul lucrării, pledând pentru necesitatea stabilizării sintagmei,

astfel încât aceasta să se ridice deasupra intereselor și nuanțărilor de ordin politic.

În contextul constituțional, legislativ și doctrinar analizat în cuprinsul întregii secțiuni

și în considerarea faptului că autorităţile administraţiei publice constituie o componentă

importantă a autorităţilor publice, am delimitat sfera celor din urmă în autorităţi care

realizează administraţie publică şi autorităţi care nu au ca obiect această activitate, realizând

doar colateral anumite activităţi de natură administrativă.. Am concluzionat că sfera

autorităților publice poate fi delimitată și astfel: Parlamentul, Puterea judecătorească şi

Autorităţile administraţiei publice.

Secțiunea a II - a Capitolului I este consacrată instituției publice, analizată din

perspectivă terminologică și de conținut, prin prisma cadrului legislativ și doctrinar.

Determinarea, în spațiul administrativ, a noțiunii de instituție publică este privită atât într-o

abordare de tip istoric, cu accent pe prezența acesteia în perioada interbelică, cât și prin

prisma calității acesteia de prestator al serviciului public, concept fundamental al dreptului

administrativ, care beneficiază, cum este firesc, de atenția deosebită a doctrinei în materie.

Accepţiunile noţiunii de „instituţie publică” sunt multiple de la o abordare la alta, în

funcţie de trăsăturile pe care legislaţia şi doctrina au intenţionat să le reliefeze cu privire la

această structură. În perioada interbelică, identificată deseori sub denumirea de stabiliment

public, instituția publică era analizată, cu precădere, prin prisma serviciului public, în timp ce

legislaţia şi doctrina actuală sunt preocupate și de alte dimensiuni ale acesteia, cum sunt

natura juridică sau raporturile juridice la care participă.

În Constituţia României, republicată, noţiunea de „instituţie” a fost identificată în mai

multe ipostaze, cum ar fi: în contextul nominalizării unor autorităţi administrative autonome,

în desemnarea anumitor structuri cu acces exclusiv la actele normative cu caracter militar

adoptate de Guvern sau ca administratori ai bunurilor proprietate publică a statului, existând

cazuri în este desemnată prin sintagma organ (organe de specialitate ce se pot înfiinţa în

subordinea Guvernului ori a ministerelor). Constituţia reliefează și câteva trăsături ale

7

acestora, cum ar fi faptul că se înfiinţează în subordinea autorităţilor administraţiei centrale

sau că sunt supuse reglementărilor speciale cu privire la utilizarea fondurilor bugetare.

Instituția publică este subiect distinct al analizelor doctrinare din sfera dreptului

administrativ, existând, în esență, două tipuri de abordări: prima în raport de sfera serviciilor

publice, și cealaltă concentrată pe analiza fenomenului la nivel conceptual, cu preocupare

evidentă pe identificarea trăsăturilor și calificării juridice distincte a acesteia.

Demersurile noastre ne-au determinat să opinăm cu privire la existența a două

elemente esenţiale care, pe de o parte conferă statutul unic al instituţiilor publice în sfera

structurilor administraţiei publice, iar pe de altă parte, reflectă distincţia dintre acestea şi

autorităţile administraţiei publice. Astfel, instituţiile publice sunt forme de organizare a

serviciilor publice şi se află sub tutela administraţiei publice. Prin urmare, în mod evident,

între cele două noţiuni, „instituţie publică” şi „autoritate publică”, nu există identitate și nici

echivalenţă, cu atât mai mult cu cât activitatea de tutelă presupune, prin definiţie, o activitate

de control, de administrare, exercitată asupra unei instituţii, organizaţii aflată în subordine,

astfel cum a fost consemnat și în aprecierile doctrinare invocate în teză.

Am arătat că instituția publică este definită în cuprinsul diverselor acte normative în

mod neunitar, prin raportarea conceptului la obiectul particular al reglementării sau exclusiv

la relația de subordonare cu autoritățile publice. Lipsa unei definiții unitare, la nivel legislativ,

a conceptului, creează dificultăți în practică, drept pentru care am argumentat în lucrare

necesitatea ca Legea contenciosului administrativ să reglementeze și o astfel de definiție.

Cadrul legislativ și doctrina au relevat următoarele trăsături principale ale instituțiilor

publice: sunt, de regulă, structuri subordonate unor autorităţi ale administraţiei publice de

specialitate; se înființează prin acte ale autorităţilor centrale sau locale, în scopul prestării

unor servicii publice de interes naţional sau de interes local; sunt finanțate exclusiv din

fonduri bugetare, din fonduri extrabugetare sau mixt; sunt diversificate şi se caracterizează

printr-un grad mare de specializare; activitatea lor se materializează, în cea mai mare parte, în

operaţiuni administrative de ordin practic, şi, mai rar, în acte administrative; pot să deţină în

administrare bunuri proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale.

În ce privește relația dintre instituția publică și serviciul public, am arătat că cele două

concepte sunt strâns legate între ele printr-un raport de dependență, care derivă din faptul că

serviciul public este, într-o determinare de tip motivațional, scopul pentru care este înființată

instituția publică, în timp ce, instituția publică, la rândul său, nu poate fi imaginată în afara

serviciului public. Instituţiile publice responsabile cu realizarea serviciului public își pot

îndeplini misiunea încredințată de către legiuitor în mod direct sau prin delegarea unor

atribuții către alte entități, de regulă private, intrând cu acestea în raporturi contractuale

guvernate de regulile dreptului administrativ.

Parcurgerea reglementărilor în domeniu și a unor importante considerații doctrinare, a

condus la conturarea conceptului de serviciu public prin intermediul următoarelor trăsături:

are un scop bine determinat, urmărește satisfacerea interesului public, are o încadrare precisă

în timp, ținând de caracterul actual și fiind conectat permanent la nevoile sociale curente și, nu

în ultimul rând, se raportează la reguli și limite impuse de normele de drept public.

Tema serviciului public prezintă interes pentru analiza noastră întrucât transferul

sarcinilor de prestare a acestuia către diferiți parteneri de drept public sau privat reprezintă, o

formă de colaborare/asociere, concretizată sub forma contractului, ca mecanism juridic ce

8

instituie parteneriatul; determinarea regimului juridic ce marchează astfel de raporturi juridice

a contribuit la atingerea obiectivelor propuse în cadrul tezei. În acest sens, am arătat că, deși

serviciile publice sunt diversificate şi se caracterizează printr-un grad mare de specializare, iar

regimul juridic ce definește prestarea unor astfel de servicii este, în esență, unul de drept

public, complexitatea sporită a raporturilor juridice ce se nasc în sfera serviciului public prin

diversitatea entităților însărcinate/delegate cu o asemenea misiune (incluzând entitățile de

drept privat), impune o reconsiderare a regimului juridic aplicabil acestora; trăsăturile mixte

care consacră conviețuirea regulilor de drept public cu reguli din sfera dreptului privat

demonstrează că acesta a devenit complex și excede regulilor de drept public.

Secțiunea a III - a este dedicată evidențierii distincției între autorități publice și

instituții publice, în contextul în care, în practica administrativă chiar, încă există confuzii

între acestea, confuzii întreținute și de lacunele și inconsistențele cadrului legislativ în

materie. Pornind de la trăsăturile și particularitățile de regim ale celor două structuri, prin

raportare și la aprecierile doctrinei administrative evocată pe larg în teză, constatările privind

distincția evidentă între acestea au avut în vedere o serie de elemente, între care amintim:

regula subordonării instituțiilor publice; ponderea semnificativă a activității la cerere a

instituțiilor publice spre deosebire de activitatea, de regulă din oficiu, în cazul autorităților

publice; caracterul practic de tip operațiuni administrative al activității instituțiilor publice

față de caracterul de reglementare al activității autorităților publice; deținerea de prerogative

speciale, ca regulă pentru autoritățile publice și, cu titlu de excepție, pentru instituțiile publice.

În aceeași măsură în care distincția dintre cele două entități este clară și reiese explicit

din analizele doctrinare și din conținutul diverselor acte normative care reglementează

înființarea și organizarea acestora, relația dintre ele arată fără echivoc dependența instituțiilor

publice de autoritățile administrației publice. Această trăsătură este o constantă în dreptul

statal, lucru firesc pentru că statul, reprezentat prin autoritățile sale, are nevoie să înființeze

entități care să realizeze, în practică, o serie de activități concrete, ținând de satisfacerea

nevoilor publice, subordonarea și controlul acestora fiind o condiție necesară. Un astfel de

control este impus de necesitatea ca instituția să acționeze exclusiv în limitele și în termenii

definiți de autoritatea în a cărei subordonare se află, subordonare care se reflectă, cu titlu de

exemplu, în obligația instituției publice de încadrare în bugetul aprobat de autoritatea publică,

în numirea și revocarea în/din funcții a personalului de conducere de către conducătorul

autorității publice sau în obligația instituției de a raporta aspecte privind derularea activităților

și, în corelare, dreptul autorității de a controla modul de realizare a acestora.

Secțiunea a IV – a, consacrată întreprinderilor publice, se axează pe o analiză a

conceptului privită, în special, din perspectiva unei reglementări recente, ce constituie subiect

de analiză în cadrul tezei.

Perioada de după revoluția din decembrie 1989 a adus cu sine, în contextul trecerii la

forma capitalistă a economiei, reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și

societăți comerciale. Preocupările de integrare în Uniunea Europeană au determinat adaptarea

cadrului legislativ național la cerințele instituite prin tratatele Uniunii Europene, în speță cele

privind concurența și ajutorul de stat; au fost, astfel, adoptate, acte normative având ca temă

creșterea transparenței în activitatea economică desfășurată de entitățile constituite cu

participarea statului, între care menționăm H.G. nr. 26/2003 privind transparența relațiilor

financiare dintre autoritățile publice și întreprinderile publice, precum și transparența

9

financiară în cadrul anumitor întreprinderi și Ordinul Consiliului Concurenței nr. 120/2004

pentru punerea în aplicare a Regulamentului privind transparența relațiilor financiare dintre

autoritățile publice și întreprinderile publice, precum și transparența financiară în cadrul

anumitor întreprinderi. Acestea au introdus noțiunea de întreprindere publică (cu privire la

care autoritățile publice pot exercita, direct sau indirect, o influență determinantă în virtutea

dreptului lor de proprietate, a participării lor financiare sau a regulilor care guvernează

activitatea acesteia) și obligația autorităților și întreprinderilor publice de a-și organiza

evidența relațiilor financiare care au loc între ele.

În anul 2011, a fost adoptată O.U.G. nr. 109 privind guvernanța corporativă a

întreprinderilor publice, actul normativ fiind analizat, pe larg, în cuprinsul tezei. Relevante

pentru demersurile noastre sunt definirea sintagmei întreprinderi publice, printr-o enumerare

de entități și definirea autorității publice tutelare. Am apreciat că reglementarea este

binevenită din perspectiva clarificărilor terminologice, ca de altfel și în ce privește definirea

raporturilor juridice între stat/unitate administrativ-teritorială și diversele tipuri de

întreprinderi publice. În cadrul analizei am adresat însă și anumite critici, ținând, în particular,

de motivarea urgenței adoptării actului normativ, dar și de elemente de esență ale

reglementării, printre care cea privind regimul tranzacțiilor cu administratorii, directorii,

membrii consiliului de supraveghere sau ai directoratului, angajații, acționarii care dețin

controlul asupra societății sau cu o societate controlată de aceștia; acest regim este, în opinia

noastră susceptibil a permite apariția unui conflict de interese lipsit de mecanisme potrivite,

considerăm noi, pentru gestionarea prevenirii în concret a acestuia. Textul actului normativ

care, lucru lăudabil, face referire, în cuprinsul dispozițiilor privitoare la regimul juridic al

funcționării societăților, la legislația în materie, indicând incidența regulilor de drept privat,

reflectă regimul juridic mixt aplicabil acestor forme de întreprinderi publice, reținând, însă,

ponderea semnificativă a regulilor de drept public.

Secțiunea a V-a este concentrată pe analiza regiei autonome, persoană juridică de

drept public ale cărei natură și regim juridic sunt marcate, în mod fundamental, de voința

autorităților publice și de sfera serviciului public, legătura cu cele două entități ce fac obiectul

tezei fiind relevantă pentru aprofundarea regimului juridic al autorităților publice și

instituțiilor publice și importantă din perspectiva temei asocierilor; regia autonomă este una

din structurile a cărei funcționare este direct determinată de cooperarea la nivelul autorităților

administrației publice.

Analiza regimului juridic al regiei autonome a fost abordată, în cuprinsul tezei, atât din

perspectivă istorică, prin raportare la prezența sa în viața juridică interbelică și la evoluția

acesteia în perioada relativ recentă, cât și dintr-o perspectivă comparativă, prin sublinierea

trăsăturilor care o disting de instituția publică, chestiune care constituie, practic, scopul final

al analizei. Am arătat, în cadrul tezei, faptul că, din cele trei forme de regie consacrate în

perioada interbelică, respectiv regie directă, regie interesată și regie comercială, cea din

urmă, similară regiei autonome actuale, a fost criticată în doctrină, pe motive ținând, în

principal, de gestionarea improprie a patrimoniului statului trecut în patrimoniul regiei și de

beneficiile nemeritate ale funcționarilor însărcinați cu conducerea regiei.

În accepţiunea actuală, sintagma regie autonomă a fost consacrată în Legea nr.

15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi

comerciale, regiile autonome funcționând, în principal, în domenii aparținând sferei strategice

10

a economiei naţionale (industria de armament, energetică, exploatarea minelor şi a gazelor

naturale, poştă şi transporturi feroviare). Trăsăturile regiilor autonome au ca referință

următoarele: funcţionează pe bază de gestiune economică şi autonomie financiară,

finanţându-se exclusiv din venituri proprii, putând, în același timp, să beneficieze pentru

acoperirea eventualelor deficite, de subvenţii de la bugetul de stat sau de la bugetele locale

sau să contracteze credite bancare; deţin în proprietate anumite bunuri ce constituie

patrimoniul propriu şi de care acestea pot dispune în mod autonom; sunt supuse unor reguli

financiare distincte, cu similitudini privind regulile financiare aplicabile instituţiilor publice.

Spre deosebire de structurile aflate în subordinea autorităților publice, în speță instituțiile

publice, regiile autonome beneficiază de o autonomie organizațională și funcțională

consemnată în actul normativ de înființare, fiind totuși supravegheată şi controlată, într-o

anumită măsură, de autoritatea publică ce a înfiinţat-o. Este vorba, astfel cum am arătat în

analiza întreprinsă, de un raport de coordonare față de autoritatea publică, raport care se

manifestă inclusiv în independența deciziilor și acțiunilor regiei autonome.

Secțiunea a VI - a din cuprinsul Capitolului I al tezei, analizează companiile

naționale, entități care au fost înființate prin reorganizarea regiilor autonome urmare adoptării

O.U.G. nr. 30/1997, aprobată cu modificări prin Legea nr. 207/1997. Companiile naţionale

sunt societăţi comerciale pe acţiuni, la care statul este acţionar majoritar, iar modul de

organizare şi funcţionare a acestora respectă regulile privind societăţile comerciale, cu

elemente specifice izvorând din calitatea de prestator al unui serviciu public. Aceste societăţi

funcţionează în baza unui statut aprobat prin actul de înfiinţare, sunt conduse de Adunări

Generale ale Acţionarilor şi administrate de către un Consiliu de Administraţie.

Companiile naţionale au preluat patrimoniul regiilor autonome prin reorganizarea

cărora s-au înfiinţat şi pot desfăşura, în afara serviciilor publice, şi alte activităţi comerciale

necesare îndeplinirii obiectului propriu de activitate, fiind interzisă includerea, în capitalul lor

social, a bunurilor proprietate publică a statului, pentru motive lesne de înțeles. Două

elemente am considerat a fi relevante cu privire la regimul juridic al companiilor naționale:

trăsătura comercială, economică a activității şi natura mixtă a veniturilor companiei.

În concluzie, compania naţională apare ca o persoană juridică de drept privat, supusă,

prin prisma serviciilor publice prestate (exploatarea unor bunuri proprietate publică a statului)

şi statutului său special, unor reguli de drept public similare, într-o anumită măsură celor

aplicabile regiilor autonome. Doctrina evocată în cuprinsul tezei a subliniat faptul că

elementul esenţial al distincției dintre compania naţională și regia autonomă constă în scopul

acestora, care este profitul pentru cea dintâi și serviciul public pentru cea din urmă. În

calitatea sa de acţionar al companiilor naţionale care exploatează bunuri din patrimoniul său,

statul se manifestă ca persoană juridică de drept privat, cu interes direct în rentabilitate,

performanță, chestiuni care se circumscriu regulilor de drept privat. Acestea vor fi, însă,

influențate de reguli de drept public, întrucât interesul public reprezintă scopul final care

grevează comportamentul reprezentanților statului. Trebuie precizat faptul că raporturile

companiei naţionale cu autorităţile administraţiei publice sunt mixte, atât de natură

contractuală, cât şi de control şi coordonare, acestea din urmă concretizându-se în participarea

statului la actul de conducere.

Secțiunea a VII - a este dedicată reliefării distincției dintre regiile autonome și

instituțiile publice, subliniată și în analizele doctrinare evocate în textul tezei, la nivelul

11

următoarelor aspecte: instituţiile publice se află, ca regulă, în raporturi de subordonare faţă de

autorităţile administraţiei publice care le-au înfiinţat, în timp ce regiile autonome se află în

raporturi de coordonare şi control general al activităţii; instituţiile publice se pot finanţa din

fonduri bugetare, extrabugetare sau mixt, în timp ce regiile autonome se finanţează, în

principal, din venituri proprii, putând beneficia, pentru acoperirea eventualelor deficite, de

anumite subvenţii de la bugetul de stat sau local; instituţiile publice prestează servicii publice

cu caracter intelectual, de regulă gratuit, în timp ce regiile autonome prestează servicii publice

cu caracter economic, contra cost; instituţiile publice pot emite într-o anumită măsură, acte

administrative, fapt foarte puţin probabil în activitatea regiilor autonome; instituţiile publice

sunt diversificate din punctul de vedere al obiectului lor de activitate, în timp ce regiile

autonome sunt de strictă specializare, desfăşurând activitate în domenii limitate, vizând

servicii publice de interes strategic; salariaţii instituţiilor publice au, de regulă, calitatea de

funcţionari publici, cei ai regiilor autonome nefăcând parte din această categorie.

În finalul Capitolului I, Secțiunea a VIII - a tratează entități de drept public din sfera

cercetării științifice, cu un regim juridic distinct reglementat, marcat de influențe din sfera

regimului juridic al instituțiilor publice și regiilor autonome, dar specific în sfera structurilor

de drept public. Este vorba, în particular, de institutele naționale de cercetare-dezvoltare, care

desfăşoară activităţi de cercetare ştiinţifică şi dezvoltare tehnologică, având un regim juridic

specific. Înființarea, organizarea și funcționarea acestora se întemeiază pe dispozițiile O.G. nr.

57/2002 privind cercetarea ştiinţifică şi dezvoltarea tehnologică, cu modificările și

completările ulterioare și pe hotărârile de guvern, adoptate în baza acesteia, de aprobare a

regulamentelor de organizare și funcționare ale diverselor institute naționale. Ele funcționează

în coordonarea unui organ de specialitate al administrației publice centrale, având

autonomie financiară, iar regimul lor juridic este similar celui al regiei autonome, cu oarecare

influențe din sfera raporturilor de subordonare.

Capitolul II al primei părți a tezei, intitulat „Conceptul asocierii autorităților

publice și instituțiilor publice” debutează cu o secțiune vizând demersuri dedicate

identificării instituției asocierii, prin prisma conceptelor fundamentale ale dreptului

administrativ, dar și în lumina raporturilor de drept administrativ care marchează relația între

diferitele structuri administrative, cu accent pe raporturile de colaborare dintre acestea. Se

impune a fi subliniat faptul că, în doctrina administrativă, conceptul de asociere a fost abordat

în mod tangențial, în contextul altor teme din sfera fenomenului administrativ,

Am arătat, pe tot parcursul analizei noastre, că, interpretată în sens larg, asocierea

autorităţilor publice sau a instituţiilor publice poate fi definită ca orice formă de colaborare,

concretizată într-o varietate de instrumente juridice, pe care acestea o instituie, sau la care

aderă, cu scopul atingerii unor obiective bine definite în sfera interesului public. Astfel,

putem avea asocieri la nivel internaţional sau naţional, asocieri între persoane juridice de

drept public şi de drept privat sau asocieri exclusiv între persoane juridice de drept public,

asocieri care îmbracă forma unor entităţi cu personalitate juridică şi investite cu o misiune

definită prin actul de înfiinţare şi organizare sau asocieri care constau în parteneriate,

protocoale de colaborare, participarea în comun la acţiuni, programe, proiecte ş.a.

Conceptul de asociere comportă o accepţiune materială, în sensul acţiunilor

autorităţilor publice sau instituţiilor publice, şi o accepţiune formală, ce vizează instrumentele

juridice pe care le îmbracă acordul de voinţă în acest sens. Asocierea se circumscrie

12

conceptelor fundamentale ale teoriei dreptului administrativ, fiind susţinută de reglementările

privind înfiinţarea şi funcţionarea entităților în cauză, privite din perspectiva competenţei şi

capacităţii cu care sunt înzestrate. Definiţiile legale şi doctrinare ale noţiunilor de autoritate

publică, instituţie publică, interes public, raporturi administrative, capacitate şi competenţă

administrativă, reflectă, într-o interpretare de ansamblu, cadrul general al exercitării dreptului

de asociere, care, completat cu exemplele practice ale diferitelor forme de cooperare,

întregesc regimul juridic aplicabil acestui nou concept al dreptului administrativ.

Asocierea reprezintă şi un exemplu prin care conceptul drept de apreciere se

manifestă în practică și care, prin respectarea principiilor competenței materiale și teritoriale,

a oportunității și legalității deciziei administrative, în sens larg, contribuie la întărirea relaţiei

dintre teorie şi practică în dreptul administrativ. În centrul asocierilor se vor afla competența

și capacitatea autorităţilor publice, asocierea putând fi definită atât ca formă de manifestare a

activității administrative în realizarea competenţei conferite de lege autorităţilor publice şi

instituţiilor publice, cât și ca instrument care reflectă capacitatea administrativă.

Esența asocierii şi, în particular a asocierii în interiorul administraţiei publice, o

constituie lipsa urmăririi unui beneficiu sub raport patrimonial. Partenerii în cadrul unei

asocieri urmăresc același obiectiv, punând în comun eforturi şi resurse; acest obiectiv vizează

exclusiv realizarea sarcinilor administrației publice în cadrul parteneriatului public-public, în

timp ce, în cazul parteneriatul public-privat, are o dublă conotație: obținerea de profit

(partenerul privat) și satisfacerea interesului public (partenerul public).

În ceea ce privește raporturile care apar în sfera asocierilor, am arătat, în cuprinsul

tezei, faptul că, deși, raporturile de subordonare dintre autorităţile publice şi instituţiile

publice par a exclude ideea asocierii acestora, în sensul unei cooperări de pe poziții de

egalitate juridică, realitatea este alta, subordonarea administrativă neîmpiedicând crearea și

derularea, între entitățile în cauză, și a unor raporturi de egalitate juridică în sfera asocierii.

La nivelul doctrinei administrative, evocată în cuprinsul tezei, raporturile de asociere

au fost desemnate prin sintagme precum raporturi de participare la organizarea executării

legii, raporturi de cooperare, raporturi de colaborare, toate acestea implicând, deopotrivă,

asocieri între autorități publice, între instituții publice, sau între toate acestea și fiind

caracterizate prin consemnarea unor poziții de egalitate juridică a tuturor participanților.

Raporturile juridice administrative de colaborare se regăsesc în toate sferele

administraţiei publice interne şi externe şi la toate nivelurile ierarhice. Există raporturi de

colaborare între autorităţi ale administraţiei publice centrale/ locale/instituții publice şi între

toate acestea, având ca obiect parteneriatul în anumite direcţii de interes care, în cadrul unor

domenii specifice, vizează, de regulă, servicii publice de interes regional, naţional sau local.

Asocierea, în sens larg, la nivelul autorităţilor publice şi instituţiilor publice, este

guvernată de un sistem complex de reguli și trăsături care se află, aşa cum am arătat, la

congruenţa mai multor ramuri de drept, fiind incidente atât norme de drept public cât şi norme

de drept privat. În mod evident, asocierea autorităţilor publice şi a instituţiilor publice poartă

necondiţionat pecetea regulilor de drept public, iar dintre acestea, în mod covârşitor a

regulilor de drept administrativ, care, însă, deşi prioritare şi în mod clar dominante, nu dețin

exclusivitatea reglementării asocierilor. Astfel, asocierile la nivel internaţional sunt supuse,

similar asocierilor la nivel național, regulilor de drept administrativ, constituţional, financiar,

fiscal, dar cu titlu de distincție sunt reglementate și de norme de drept european şi de drept

13

internaţional public. În funcţie de partenerii asocierii, îşi vor regăsi aplicabilitatea şi normele

de drept privat, respectiv, normele dreptului civil/comercial şi al afacerilor, în situaţia în care

cel puţin unul dintre asociaţi sau asocierea însăşi sunt persoane juridice de drept privat,

chestiuni consemnate de doctrina administrativă. Astfel, am arătat faptul că asocierile în

interiorul administraţiei publice sunt reglementate, la o primă vedere, exclusiv de normele de

drept public, începând cu normele dreptului internaţional public şi ale dreptului european şi

ajungând la normele dreptului public intern. Sunt, însă, situaţii în care, deşi partenerii în

cadrul unei asocieri sunt exclusiv persoane juridice de drept public, chiar mai mult, exclusiv

autorităţi publice şi instituţii publice, prin statutul asocierii constituită sub forma unei

persoanei juridice de drept privat, regulile de drept public vor conviețui cu regulile de drept

privat. Această situaţie se regăseşte în cazurile în care asocierea persoanelor juridice de drept

public se constituie sub forma unei societăţi comerciale (aplicabilă atât asocierilor la nivel

internaţional cât şi la nivel naţional) sau a unei fundaţii sau asociaţii (de asemenea constituită

la nivel internaţional şi naţional), dar şi a unor structuri asociative la nivel local.

În sfera asocierii autorităţilor publice şi instituţiilor publice, atât la nivel statal cât şi la

nivel local, preponderenţa cea mai mare o deţin raporturile juridice având în centrul lor

servicii publice destinate populaţiei. Din această perspectivă, am subliniat, în cuprinsul tezei,

faptul că deşi regula este că prestarea serviciilor publice revine organelor administraţiei

publice centrale sau locale, evoluţia societăţii, în sensul diversificării nevoilor sociale necesar

a fi satisfăcute prin prestarea de servicii publice, şi complexitatea acestora, au generat

modificări esenţiale în modul de abordare a problemei gestionării serviciilor publice. Din ce

în ce mai des, statul şi unităţile administrativ-teritoriale recurg la delegarea gestiunii

serviciilor publice către agenţi privaţi, la renunţarea monopolului asupra unor activităţi sau la

constituirea de asocieri cu persoane juridice de drept privat, statul menținându-și atribuţii

exclusive de prestator în ce priveşte anumite activităţi care îi aparţin prin esenţă şi care prin

natura lor sunt dependente exclusiv de acțiuni la nivel statal.

Deşi conceptul de asociere nu a fost menţionat în mod explicit în analizele doctrinare

cu privire la modul de gestionare a serviciilor publice, am arătat, în raport de tema tezei, că

delegarea - sub diferite forme - a gestiunii acestor servicii publice reprezintă, în fapt, o

asociere a autorităţilor publice şi instituţiilor publice, în sensul larg al conceptului. Astfel, pot

fi incluse în termenul generic de asociere o serie de forme de colaborare regăsite în doctrină

sub diferite denumiri: contract de concesionare, contract de închiriere, contract de delegare a

gestiunii, contract civil, contract comercial etc.

Asocierea privită din perspectiva fundamentelor constituționale și legale, a fost

analizată în cuprinsul Secțiunii a II - a a Capitolului II, în cadrul căreia am realizat o

incursiune în textul Constituției României și în textele câtorva categorii de acte normative

care privesc, dintr-o perspectivă sau alta, chestiuni ce țin de instituția asocierii.

Am arătat că actul fundamental nu instituie în mod expres conceptul de asociere al

autorităţilor publice şi instituţiilor publice, această competență a persoanelor juridice de drept

public putând fi dedusă dintr-o serie de texte constituţionale, cu referire la dreptul

constituțional al asocierii, la drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţeanului, la relațiile

internaționale sau la atribuţii ale autorităţilor publice. În toate aceste texte, deşi sintagma

asociere nu este folosită expressis verbis, conceptul în sine se conturează ca un instrument

constituţional prin care autorităţile publice pot asigura satisfacerea interesului legitim public.

14

Un sediu special al asocierii, privită în accepţiunea de drept fundamental al cetăţenilor

români, îl constituie textul art. 40 din Constituţie, intitulat Dreptul de asociere, care în

formularea constituţională generală induce ideea unui drept recunoscut atât persoanelor fizice,

cât şi persoanelor juridice. Am arătat că textul are calitatea de a constitui sediul constituțional

al conceptului asocierii autorităţilor publice şi instituţiilor publice. Interpretând, totodată,

restricţiile constituţionale privind exercitarea dreptului de asociere prin prisma principiului

ceea ce nu este interzis de lege este permis, bineînţeles cu respectarea, în cazul autorităţilor

publice şi instituţiilor publice, a principiului în limitele legii, respectiv a competenţei şi

specializării conferite prin actele normative de înfiinţare, organizare şi funcţionare a acestora,

am concluzionat că dreptul, respectiv competența asocierii persoanelor juridice de drept

public sunt consfințite la nivel constituţional şi trebuie înţelese ca manifestându-se în toate

sferele de competenţă a acestora, atât pe plan naţional cât şi la nivel internaţional.

Dreptul de asociere a autorităţilor publice şi instituţiilor publice reprezintă un

instrument la îndemâna acestora, care nu este ţinut de limitări exprese în afara celor de

legalitate (capacitate, competenţă) şi oportunitate specifice manifestării voinței administrației.

Cu toate acestea, în sfera asocierilor vizând servicii publice, limitele şi interdicţiile

constituţionale exprese cu privire la serviciile publice care nu pot fi prestate de persoane

juridice private sunt aplicabile, implicit, şi asocierilor dintre persoanele juridice de drept

public (însărcinate cu aceste activităţi) şi persoanele juridice de drept privat. Tot din

interpretarea dispoziţiilor constituţionale am dedus că, în afara domeniilor în care actul

fundamental interzice în mod expres desfăşurarea de activităţi de către organismele şi

persoanele juridice de drept privat, în restul domeniilor în care activează autorităţile şi

instituţiile publice în realizarea interesului legitim public există permisivitatea constituţională

de a se realiza asocieri cu persoanele private, înţelegând termenul de asociere în sensul larg al

oricărei relaţii contractuale de natură administrativă sau de natură civilă ori comercială.

În lumina celor de mai sus, am concluzionat că asocierea, pe lângă faptul că se

poziționează în sfera conceptelor dreptului administrativ, deține și o valoare constituțională.

Cadrul legislativ în materia asocierii autorităților publice și instituțiilor publice, tratat

în cadrul acestei secțiuni, a avut în vedere, pe de o parte, analiza competenței acestor entități,

iar pe de altă parte, trecerea în revistă a unor acte normative de referință pentru instituția

asocierii, demersurile fiind concentrate pe identificarea categoriilor de reglementări care

adresează tema în cauză și pe clasificarea acestora în funcție de domeniul de reglementare; au

fost reliefate, în acest sens, textele care reflectă conceptul asocierii, cu accent pe terminologia

și pe sintagmele utilizate în desemnarea formelor și instrumentelor asociative.

În ceea ce privește competența asocierii, am subliniat faptul că aceasta trebuie

analizată, cu prioritate, din perspectiva actelor normative care reglementează înfiinţarea,

organizarea şi funcţionarea autorităților și instituțiilor publice, urmând a se regăsi printre

atribuţiile ce le-au fost acordate. Am arătat, de asemenea că, în raport de textele legale,

competența asocierii apare atât ca un drept al autorităților și instituțiilor publice, la care

acestea pot să recurgă atunci când apreciază o astfel de inițiativă ca oportună pentru realizarea

în mod optim a sarcinilor ce le revin, cât şi ca o obligaţie corelată cu limitele capacității de

care dispun. Competenţa asocierii trebuie, astfel, privită, ca exercitarea dreptului şi, respectiv,

îndeplinirea obligaţiei de către autorităţile publice, în sensul larg al accepţiunii, de a încheia

15

diverse parteneriate şi cooperări, cu sau fără generarea de noi persoane juridice, având scopul

de a optimiza gestionarea şi exploatarea bunurilor publice şi prestarea serviciilor publice.

Demersurile de identificare a actelor normative de referință în materia asocierii s-au

concretizat în gruparea acestora în: a) reglementări având ca obiect înfiinţarea, organizarea şi

funcţionarea autorităţilor publice şi instituţiilor publice la nivel central şi local; b) acte

normative care instituie principii şi reguli aplicabile bunurilor proprietate publică; c) acte

normative având ca obiect organizarea şi funcţionarea serviciilor publice în diferite domenii

de activitate; d) acte normative instituind principii de organizare a anumitor domenii de

activitate; e) reglementări cu caracter general, care constituie dreptul comun în materia

asocierilor între diferitele persoane juridice; f) reglementări privind participarea statului şi a

unităţilor administrativ-teritoriale la înfiinţarea de societăţi comerciale, regii autonome,

companii naţionale; g) reglementări în materia contractelor administrative; h) reglementări

dedicate parteneriatului public-privat; i) acte normative dedicate unor forme de parteneriat

specifice; j) reglementări europene care instituie cadrul asocierii şi parteneriatului la nivel

european între diferite persoane juridice de drept public şi persoane juridice de drept privat.

Faţă de toate dispoziţiile legale invocate, prin raportare la actele normative care le

conțin, trebuie remarcate cel puţin două aspecte: preocuparea legiuitorului de a asigura cadrul

legal al satisfacerii în mod optim, a interesului public sub aspectul serviciilor publice prestate

către populaţie și conştientizarea necesităţii implicării tot mai intense a partenerilor privaţi în

asigurarea dezideratelor de interes public. Trebuie subliniat că multe dintre aceste servicii

publice, în special cele vizând exploatarea anumitor bunuri proprietate publică sau privată a

statului, au caracter economic, fiind generatoare de venituri, de profit. În acest segment

intervine preocuparea partenerilor din sectorul privat de a colabora cu autorităţile şi instituţiile

publice într-o relaţie reciproc avantajoasă care să asigure atât satisfacerea interesului public

cât şi cea a interesului privat de tip economic, comercial.

Cercetările derulate în cuprinsul tezei având ca obiect textele actelor normative invocate,

au condus la următoarele concluzii:

Reglementările având ca obiect înființarea, organizarea și funcționarea autorităților

publice și instituțiilor publice la nivel central și local au o dublă calitate: instituie

terminologia de referință care definește conceptul asocierii și conturează acest concept din

perspectiva obiectivelor autorităților și instituțiilor publice. Am exemplificat atribuții

reflectate în normele de organizare și funcționare ale Guvernului României şi ale ministerelor

(funcția de administrare a proprietăţii statului sau de reprezentare a statului pe plan intern și

extern; încheierea de convenții și protocoale; colaborarea cu celelalte structuri ale

administraţiei publice centrale şi locale; cooperarea internaţională; acorduri).

În ceea ce privește asocierile care se circumscriu gestionării, de către autoritățile și

instituțiile publice, a bunurilor din domeniul public sau privat al statului sau al unităților

administrativ-teritoriale, regulile stricte în materia bunurilor proprietate publică constituie

norme care influențează în mod semnificativ regimul lor juridic. Entitățile de drept public vor

trebui să definească, în orice relaţie contractuală având ca obiect valorificarea sau exploatarea

bunurilor proprietate publică a statului, ori atingerea obiectivelor vizând servicii publice, cel

puţin următoarele condiții și constrângeri, cu consecința consemnării în contracte a unor

obligații și sancțiuni sporite în sarcina partenerilor privați: acestea, sub condiţia nulităţii

absolute a actelor juridice încheiate, nu pot fi înstrăinate și nu pot fi supuse executării silite;

16

asupra lor nu se pot constitui garanţii reale; exploatarea acestor bunuri trebuie să se realizeze

potrivit specificului lor; interesul public este prioritar interesului privat. Partenerii de drept

privat vor trebui să se asigure că manifestarea voinței de participare la astfel de raporturi se

realizează în deplina cunoștință a limitelor și constrângerilor impuse.

Dacă în ceea ce privește regimul juridic al bunurilor proprietate publică a statului sau a

unităților administrativ-teritoriale chestiunile sunt oarecum clare, iar raportul juridic între

titularii drepturilor de proprietate asupra acestor bunuri și persoanele fizice sau juridice

partenere este suficient de previzibil (cel puțin sub aspectul restricțiilor și constrângerilor),

regimul juridic care caracterizează raporturile de asociere în sfera bunurilor ce aparțin

domeniului public în accepțiunea extinsă a conceptului conferită de doctrina administrativă

(bunuri publice, care gravitează în sfera interesului public și a serviciului public), va fi unul

mixt, chiar în situația în care partenerii titularilor dreptului de proprietate asupra acestor

bunuri sunt și ei persoane juridice de drept public, iar regula statutului de drept public al celor

doi parteneri ar impune exclusivitatea unui regim administrativ.

Textele reglementărilor în sfera organizării și funcționării serviciilor publice relevă

instituirea unei diversități de forme și instrumente asociative, precum: parteneriat, asociere,

structuri comunitare consultative, contracte, convenții, delegare a gestiunii, asociaţiile de

dezvoltare intercomunitară, societăți, asocieri intercomunale, parteneriat public-privat,

operatori de interes intercomunal, asocieri intercomunale.

Actele normative care reglementează diferite domenii de activitate instituie dispoziții

cu referire la instrumentele asociative, dar și la partenerii de asociere ai autorităților publice și

instituțiilor publice, în sensul cuprinderii atât a parteneriatului public-public, cât și a celui

public-privat: parteneriate, externalizare, colaborare, societăți, fundații, asociații, cooperare

interinstituțională, acorduri, protocoale.

Sfera dreptului comun, prin reglementările de ordin general de tipul Codurilor sau al

actelor normative care reglementează concepte de referință de tip asociativ, reprezintă o bază

importantă de identificare a unor forme generice de asociere care își găsesc aplicabilitate și în

sfera asocierilor autorităților și instituțiilor publice: contractul de societate, societatea.

Reglementările în materia contractelor administrative nu instituie forme asociative în

sensul strict al accepțiunii; interesul pentru analiza noastră constă în influența regulilor de

drept privat în sfera regimului juridic proponderent de drept public și în aspectele ținând de

preocuparea vădită a legiuitorului de a echilibra regimul juridic exorbitant instituit în favoarea

partenerului ce reprezintă interesul public, prin limitarea clauzelor cu caracter excesiv, abuziv.

Urmând filosofia expusă mai sus cu privire la reliefarea, în cadrul fiecărei teme, a

elementelor specifice domeniului cercetării științifice, o trecere în revistă a cadrului legislativ

al asocierilor autorităților și instituțiilor publice în acest domeniu susține aprecierea, constant

formulată în cuprinsul tezei, cu privire la faptul că domeniul cercetării științifice reprezintă,

prin natura sa, un domeniu în care asocierea constituie o componentă de referință care

evoluează atât în plan conceptual cât și în diversitate, într-un ritm care depășește cu mult

capacitatea de conceptualizare la nivel legislativ și doctrinar. Aceasta pentru că cercetarea

științifică reprezintă un domeniu în esență asociativ, în care colaborarea, parteneriatul,

asocierea la mari programe sau proiecte internaționale reprezintă condiții sine qua non în

realizarea obiectivelor și atingerea rezultatelor propuse. Următoarele forme particulare de

asocieri în domeniul cercetării științifice au fost semnalate: programele și proiecte,

17

parteneriate, centre locale de dezvoltare, contractul de transfer tehnologic, parcurile

științifice și tehnologice, entități asociative (organizațiile Europene și internaționale).

Capitolul III al părții întâi, intitulat „Instrumentele asocierii – consacrare

terminologică și doctrinară” are ca obiectiv identificarea conceptului asocierii în contextul

unor instrumente juridice de referință, în determinarea în sens larg a sferei acestora.

Am arătat că asocierile la care participă autoritățile și instituțiile publice se

concretizează într-o varietate de instrumente juridice, depinzând de scopurile și obiectivele

asocierii, de sfera domeniilor de activitate în care acestea se realizează, de sfera de acţiune și

de nivelul ierarhic al autorităților publice implicate. Cu toate că diversitatea acestor forme de

asociere face dificilă o calificare exhaustivă a instrumentelor asociative din perspectiva naturii

juridice a acestora, actele normative de referință și analizele doctrinare au constituit repere

importante în demersul unei abordări de sinteză a acestei chestiuni. Sumarizând cele expuse în

teză, asocierile autorităților și ale instituțiilor publice se pot concretiza în contracte,

caracterizate prin forță juridică, sau într-o varietate de alte instrumente care, deși creează

raporturi juridice, nu au forța juridică a contractelor, fapt ce nu diluează însă responsabilitatea

în privința respectării angajamentelor asumate de către părți, chiar în lipsa unor clauze

sancționatorii exprese, de tipul celor contractuale. Este cazul parteneriatelor și colaborărilor

consemnate în Protocoale, Acorduri sau Memorandum-uri, dar și a documentelor/actelor

comune rezultate din colaborarea autorităților administrației publice centrale sau locale. În

același sens, există situații în care asocierea creează structuri sau organisme cu sau fără

personalitate juridică și situații în care actul asocierii se limitează doar la definirea unor

principii și activități comune, a instituirii unor angajamente comune de acțiune.

În sfera largă a instrumentelor care consemnează, într-o formă sau alta, asocieri la care

participă autoritățile și instituțiile publice, contractul şi tratatul sunt cel mai bine

reglementate, dar şi cel mai bine poziționate ca forță juridică și eficiență, fiecare dintre

acestea adresându-se unei sfere distincte de manifestare a celor două entități: în timp ce

contractul vizează realizarea, în mod concret, a sarcinilor administrației publice, tratatul, prin

dimensiunea sa supranațională, urmărește, din perspectivă statală, instituirea unor parteneriate

bilaterale sau multilaterale cu scopul atingerii unui interes public transnațional care asigură,

însă, și satisfacerea intereselor naționale.

O problemă interesantă tratată în teză este cea a compatibilității între cele două

noțiuni, asociere și contract administrativ, care par a se exclude una pe cealaltă, în contextul

în care asocierea induce ideea egalității și echilibrului raportului juridic, în timp ce contractul

administrativ este balansat, în mod vizibil și unanim acceptat, în favoarea uneia dintre părți,

respectiv entitatea de drept public. Parcurgând, pe scurt, aprecierile privind calificarea

contractului administrativ din perspectiva încadrării sale în sfera actului administrativ (voința

unică a administrației publice) și a acordului de voință (alăturarea voinței partenerului), cu

accent pe controversa cu privire la calitatea de convenție a acestuia, am opinat că, în ce

privește instituția asocierii, prin contractele administrative, autorităţile sau instituţiile publice

se asociază cu diverşi agenţi economici în vederea realizării anumitor deziderate de ordin

public menite să satisfacă, cu prioritate, interesul public și să confere, în același timp,

partenerilor autorităților sau instituțiilor publice asociate, premisele realizării propriilor

interese. Raționamentul utilizării unui astfel de instrument în zona serviciului public se

18

regăsește în necesitatea de a securiza cât mai mult scopul avut în vedere printr-un asemenea

parteneriat, iar contractul este, din această perspectivă, alegerea optimă.

Există însă și o serie de alte instrumente juridice, în afara sferei contractului

administrativ, prin care autoritățile și instituțiile publice își exercită dreptul de asociere. Este

vorba de diverse forme de parteneriat care sunt mai apropiate de conceptul de asociere,

întrucât sunt cel mai adesea caracterizate prin accentul pe cooperare, colaborare, acțiuni și

măsuri comune sau echilibrat partajate. Sancțiunile pentru neîndeplinirea de sarcini, obligații

sunt mult diminuate în cazul acestora și vizează, ca regulă, încetarea colaborării sau retragerea

din aceasta, cu consecințele de ordin juridic ce intervin în aceste situații. Nu mai puțin

adevărat este faptul că, neavând forța juridică a contractului administrativ, astfel de asocieri

nu dețin eficiența și previzibilitatea atât de necesare în realizarea sarcinilor administrației

publice. În practică acțiunile întreprinse în baza unor astfel de instrumente sunt lipsite de

vitalitatea care, în cazul contractului administrativ este, cel puțin la nivel teoretic, evidentă.

Am concluzionat că relația între contractul administrativ și asociere poate fi

sintetizată prin faptul că cel dintâi este un instrument prin care autoritățile publice și

instituțiile publice își exercită dreptul de asociere în scopul punerii în valoare a bunurilor

proprietate publică, al executării lucrărilor de interes public, al prestării serviciilor publice

și al realizării de achiziții publice, fiind unul dintre instrumentele care, fără a fi dedicat

asocierii în sine, servește pe deplin scopului acesteia.

În ceea ce privește tratatul, instrument marcant în sfera asocierilor autorităților publice

și instituțiilor publice, analiza acestuia în cuprinsul tezei a fost marcată, îndeosebi, de

considerarea sa în sfera largă a raporturilor administrației publice și de relația cu contractul

administrativ, expunerea unor aspecte ținând de materia dreptului internațional public

datorându-se exclusiv scopului consemnării manifestării structurilor administrației publice în

sfera internațională, ca subiect ce se încadrează în sfera largă a asocierilor acestora.

În raport de definițiile consacrate în documentele, legislația și doctrina aparținând

dreptului internațional public, tratatul se relevă ca un instrument juridic supus ordinii

dreptului internaţional public, prin care se exprimă acordul statelor (reprezentate prin

structurile acestora) de a coopera într-unul sau mai multe domenii ce fac obiectul interesului

comun. Din perspectiva calității sale de instrument juridic care se circumscrie preocupărilor

asociative ale administrației publice, am arătat că tratatul, spre deosebire de contract, vizează

colaborări ale autorităţilor publice în plan internaţional, fiind supus regulilor dreptului

internaţional public şi consfinţind, cu precădere, parteneriate de tip public-public, în timp ce

contractul se axează pe componenta naţională a asocierilor având în vedere, cel mai adesea,

parteneriate de tip public-privat; există, însă, astfel cum am arătat, și parteneriate la nivel

internaţional la care participă administraţiile publice ale diverselor state care îmbracă forma

contractului și care includ şi parteneri de drept privat şi pot genera entităţi cu personalitate

juridică de drept privat fiind supuse unui regim juridic mixt (drept naţional şi drept

internaţional, drept public şi drept privat), așa cum există contractele administrative ce pot

institui parteneriate între persoane juridice de drept public din diferite state.

Analiza tratatului ca instrument al asocierilor a reflectat faptul că trăsăturile acestuia,

privite prin prisma participării administrației publice, sunt de un interes deosebit pentru

întregirea demersurilor noastre având ca scop determinarea regimului juridic al asocierilor

autorităților și instituțiilor publice, complexitatea regulilor aplicabile, de drept internațional

19

public și de drept administrativ, fiind o temă care merită analizată și dezvoltată de specialiști

ai celor două ramuri de drept. Conceptul de administrație exterioară are toate premisele de a

deveni unul dintre conceptele fundamentale ale dreptului administrativ, tratatul reprezentând,

în opinia noastră, nu numai un izvor al dreptului administrativ, dar și un act administrativ în

sensul extins al noțiunii.

Un demers de natură a contribui la atingerea scopului tezei a constat în gruparea

formelor de asociere în asocieri internaţionale și, respectiv, asocieri naţionale ale

administraţiei publice, fiecare din aceste două mari grupe structurate, astfel:

1. Asocierile autorităţilor publice şi ale instituţiilor publice în sfera raporturilor juridice

internaţionale: a) asocieri la nivel guvernamental şi asocieri între autorităţilor publice

centrale de specialitate (instituite prin tratate, acorduri, convenţii, protocoale, memorandum-

uri şi constituite sub forma parteneriatelor, asociaţiilor internaţionale guvernamentale, a

instituţiilor europene şi internaţionale, a societăţilor comerciale, a organismelor europene şi

internaţionale cu regim juridic specific etc.); b) asocieri între autorităţile administraţiei

publice locale (organisme fără personalitate juridică, de tip transfrontalier, regional sau

interregional); c) asocieri la care participă atât autorităţi ale administraţiei publice centrale

de specialitate, cât şi autorităţi ale administraţiei publice locale (parteneriate în cadrul unor

proiecte dedicate întăririi dezvoltării regionale); d) asocieri între instituţii publice (consorţii

prin care instituţiile publice convin principii de cooperare în sfera comună de competență); e)

asocieri în care sunt implicate autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, alături

de instituţii publice şi de alte persoane juridice de drept public sau privat (structuri cu

personalitate juridică, având, prin actul de constituire, un regim juridic distinct care

împrumută trăsăturile unei organizaţii internaţionale interguvernamentale).

2. Asocierile în plan naţional: a) asocieri între autorităţile administraţiei publice centrale

- în planul formal, al adoptării de acte administrative în comun sau al instituirii unor

organisme, sau informal, prin consultări prestabilite sau ad-hoc pentru rezolvarea punctuală a

sarcinilor curente; b) asocieri între autorităţile administraţiei publice locale - organisme cu

misiunea promovării intereselor comune unor comunităţi locale sau ale intereselor acestora în

planul politicilor de întărire a dezvoltării regionale - asociaţiile de dezvoltare intercomunitară,

zonele metropolitane, asociaţiile regionale şi interregionale; c) asocieri între autorităţile

administraţiei publice centrale de specialitate şi autorităţile publice locale; d) asocieri între

instituţiile publice şi autorităţile administraţiei publice centrale şi locale - parcurile ştiinţifice

şi tehnologice, asocierile în participație, centrele de inovare, protocoalele de colaborare

vizând folosirea expertizei instituțiilor publice în domenii ca protecţia civilă, sănătatea și

siguranța populaţiei; e) asocieri între instituţiile publice sau între instituţii publice şi persoane

juridice de drept public - parteneriate, consorţii.

Capitolele IV și V se constituie într-o analiză a asocierilor autorităților publice și

instituțiilor publice la nivel internațional (Capitolul IV) și, respectiv în plan național

(Capitolul V), tratând, cu precădere, tipurile de asocieri în funcție de natura și scopul

parteneriatului, dar și formele asociative de referință în cele două planuri.

În cadrul Capitolului IV, asocierea autorităților publice în plan internațional a fost

analizată din următoarele perspective: competența și capacitatea acestora, în lumina normelor

dreptului administrativ și calitatea acestora de subiecte ale raporturilor juridice

internaționale, ca reprezentanți ai statului și ai unităților administrativ-teritoriale. În lumina

20

analizei și a corelării împrejurărilor de participare la raporturile internaționale ale entităților

de drept public, am reiterat aprecierea că administraţia exterioară, privită ca sintagmă ce

desemnează sfera raporturilor juridice internaţionale în care acţionează autorităţile publice,

poate fi considerată un concept al dreptului administrativ, care impune completarea normelor

în domeniu cu normele dreptului internațional public pentru înțelegerea fenomenului.

Au fost analizate limitele de competență și manifestările acestor autorități în planul

raporturilor juridice vizând cooperarea internațională, din perspectiva temeiului constituțional

și legal care conferă legitimitatea acțiunilor în această sferă.

Pornind de la ideea că acordurile de cooperare reprezintă, în fapt, o formă de

manifestare a voinţei autorităţilor publice, având scopul de a crea, de a modifica ori de a

stinge raporturi juridice, am pus problema naturii juridice a acestora prin prisma teoriei

dreptului administrativ cu privire la actele administraţiei publice. Definiţia dată actului

administrativ de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi

completările ulterioare, nu susţine natura juridică de act administrativ a acordului, în timp ce

definiţia tratatului în accepţiunea Legii nr. 590/2003 privind tratatele nu acoperă, aşa cum este

firesc, semnificaţiile de ordin administrativ ale acestor acte. În raport și de opiniile doctrinei

administrative evocate în teză, am concluzionat că tratatul poate fi definit ca un act politic al

administraţiei publice, adoptat cu respectarea şi aplicarea regulilor de drept administrativ şi

ale regulilor dreptului internaţional public şi marcat de un regim juridic distinct care

reuneşte norme din sfera mai multor ramuri ale dreptului.

Delimitând parteneriatele la nivel internațional în asocieri la nivel guvernamental și

între autorități ale administrației publice centrale, asocieri între autoritățile administrației

publice locale și asocieri între instituții publice, am subliniat următoarele:

Asocierile la nivel guvernamental și între autorități ale administrației publice centrale

consacră, de regulă, cadrul general de cooperare într-un anumit domeniu de activitate şi

principiile care stau la baza acţiunilor comune ce vor fi întreprinse, nefiind generatoare de

organisme cu personalitate juridică şi fiind urmate, adesea, de programe şi proiecte comune pe

direcţii specifice de interes sau chiar de alte forme subsidiare de asociere în aplicarea

principiilor asocierii iniţiale. De regulă, aceste forme subsidiare de parteneriat instituie acțiuni

concrete de cooperare, care au o dublă conotație în sfera practică: prin intermediul lor sunt

implementate dispozițiile tratatului, iar ele însele se constituie ca instrumente juridice

distincte de cooperare instituind drepturi și obligații concrete, de natură contractuală, în

direcții care se circumscriu domeniului de cooperare ce face obiectul tratatului.

În perioada recentă însă, o serie de parteneriate încheiate la acest nivel se

concretizează în structuri ample, cu personalitate juridică, bine definite ca statut şi organizare

şi înzestrate cu mijloacele necesare pentru aducerea la îndeplinire în mod optim a obiectivelor

asumate prin voinţa asociaţilor; acestea sunt, cel mai adesea organizaţii internaţionale.

Tratatele încheiate la nivel departamental, vizează asocierile dintre autoritățile

administrației publice centrale din diverse state având ca obiect cooperarea unor asemenea

structuri având același obiect de activitate (exemplu justiție, apărare, fiscalitate etc.)

În ceea ce privește asocierile între autoritățile administrației publice locale în plan

internațional, am arătat că acestea se circumscriu cooperării dedicată, în special, promovării

de proiecte comune de dezvoltare locală, regională şi interregională şi pentru întărirea bunelor

practici în domeniu. Analiza acestor forme de asociere a relevat faptul că, spre deosebire de

21

asocierile autorităţilor administraţiei publice centrale la nivel internaţional, în care multe

dintre formele de asociere se concretizează în structuri cu personalitate juridică, în cazul

asocierilor la nivel local, instrumentele juridice constau în instituirea doar a unui cadru de

cooperare, a unor organisme şi forumuri în care partenerii îşi împărtăşesc experienţa în

materia gestionării problemelor administraţiei locale şi identifică direcţiile-cadru pentru

sprijin reciproc şi colaborare în vederea dezvoltării regionale şi interregionale şi a eliminării

disparităţilor dintre diferitele regiuni.

O serie de forme asociative au fost surprinse în textul Legii administrației publice

locale, între care menționăm: parteneriatul regional, regiunile de dezvoltare (zone ce cuprind

teritoriile unor județe constituite în baza unor convenţii încheiate între reprezentanţii

consiliilor judeţene), asocieri interregionale şi/sau interjudeţene între regiuni, judeţe şi/sau

localităţi din judeţe care fac parte din regiuni diferite, Consilii pentru dezvoltare regională

(fără personalitate juridică), Agenţii de dezvoltare regională (cu personalitate juridică).

În ceea ce privește asocierile internaționale între instituții publice, cercetările

întreprinse au relevat faptul că acestea sunt, cel mai adesea, subsecvente asocierilor la nivel

internațional ale autorităților administrației publice centrale. Am arătat că instituțiile publice

pot participa la raporturi de colaborare/asociere în calitate de mandatari ai unor autorități

publice, neavând, în această situație, statutul unui asociat care să își manifeste voința proprie

cu privire la termenii asocierii și acționând exclusiv în limitele mandatului conferit în mod

expres de autoritatea publică pe care o reprezintă; am subliniat faptul că și participarea în

nume propriu la diferitele forme de asociere de către instituțiile publice se realizează tot în

limitele unui mandat definit, de data aceasta, prin actele normative de înființare, organizare și

funcționare care, deși fără a face referire expresă la termeni specifici obiectivului concret al

asocierii sau la detaliile activității și acțiunilor de urmat, stabilesc, prin limitele competenței și

ale atribuțiilor concrete ce revin instituției publice, inclusiv limitele în care competența

asocierii trebuie să se manifeste. De aceea, atunci când o asociere se realizează la nivelul unor

instituții publice, avem de-a face, în fapt, cu manifestarea a două voințe: voința la nivel

general, de principiu, a autorităților publice - astfel cum a fost aceasta exprimată prin actul

normativ de înființare, organizare și funcționare al instituției publice în cauză – și voința

specifică, manifestată de instituția publică în adoptarea deciziei de participare sau aderare la o

formă sau alta de asociere.

Formele asociative considerate în teză de referință în plan internațional sunt:

organizațiile internaționale, societatea europeană, societatea cooperativă europeană și

grupul european de interes economic, demersurile noastre fiind concentrate pe surprinderea

trăsăturilor care contribuie la conturarea regimului juridic al acestor forme de asociere. Vom

rezuma, mai jos, câteva considerații cu privire la organizațiile internaționale și la societatea

europeană, a căror relevanță o considerăm prioritară.

Organizaţiile internaţionale, ca principali actori ai societăţii internaţionale, ocupă un

loc central în sfera asocierilor internaţionale, apreciat nu sub aspect cantitativ, ci al capacităţii

acestora de a deţine un loc de frunte în progresele în domeniu. Am concluzionat, în cadrul

tezei, în lumina aprecierilor doctrinei administrative române și franceze evocate, că trăsătura

esenţială care conferă organizaţiei internaţionale interguvernamentale un statut juridic aparte

în sfera asocierilor internaţionale, distingând-o de toate celelalte entităţi care participă la

relaţiile internaţionale, este personalitatea juridică cu care aceasta este înzestrată prin voința

22

expres manifestată a asociaților. În consecință, aceasta a constituit un subiect asupra căruia

ne-am aplecat în particular, întrucât am considerat că este esențială pentru eficienţa şi forţa pe

care o demonstrează în mod constant organizaţiile internaţionale interguvernamentale din

diverse domenii; axate pe atingerea scopurilor pentru care au fost create şi beneficiind de

mecanismele necesare aceste entități asociative reuşesc să atingă rezultate de multe ori

spectaculoase, generatoare de progres social. Realitatea arată că, deşi sfera cooperărilor este

covârşitor marcată de numărul mare de acorduri bilaterale faţă de cel al organizaţiilor

internaţionale, eficienţa acestora din urmă în promovarea şi dezvoltarea unui anumit domeniu

de interes este net superioară. Am arătat că personalitatea juridică a organizațiilor

internaționale se manifestă atât în sfera raporturilor juridice internaționale, cât și în circuitul

juridic național - al statelor partenere și al statului ce găzduiește sediul său statutar, aceasta

din urmă generând nașterea conceptului de personalitate de drept intern a organizaţiilor

internaţionale, în sensul de recunoaștere a existenței și funcționării acesteia în planul dreptului

național. Trecând prin diferitele analize doctrinare cu privire la personalitatea juridică a

organizației, am criticat, în cuprinsul tezei, opiniile conform cărora aceasta ar fi dublă, în

raport de manifestarea sa distinctă în cadrul celor două ordini juridice: națională și

internațională. Am considerat, achiesând la opinia quasi-unanimă a doctrinei, că

personalitatea juridică a organizației internaționale este una singură, care se manifestă, similar

altor entități, în funcție de limitele și condițiile mediului în care acționează. În mod cert, în

plan național, organizația internațională își va manifesta o personalitate influențată cu

prioritate de statutul său conferit de ordinea juridică națională, în timp ce, în afara acesteia,

constrângerile sau beneficiile nu-și mai au aplicabilitate, astfel încât și personalitatea se va

manifesta în consecință. În plus, personalitatea de drept intern a organizației internaționale nu

o exclude pe cea internațională, fiind, în opinia noastră, componente de ordin complementar,

care se influențează și se completează una pe cealaltă.

În contextul celor mai sus menționate, se impune a preciza că și ordinea juridică

națională se manifestă, la rândul ei, în raport cu organizația internațională, de o manieră

distinctă, ieșită din comun, aceasta din urmă având un statut aparte în sfera reglementărilor

interne. Putem susține că relația dintre personalitatea organizației internaționale și ordinea

juridică națională este reciproc-determinantă, fiecare generând în sarcina celeilalte obligația

de a se comporta de o manieră distinctă în raport de sfera comportamentală uzuală.

Trecerea în revistă, în cadrul tezei, a câtorva exemple de organizații internaționale la

care România este parte, ne-a dat prilejul argumentării aprecierilor de mai sus.

O altă formă de asociere ce a constituit obiectul analizei noastre, societatea

europeană a avut, în primul rând, calitatea argumentării cu privire la tendinţa Uniunii

Europene, tot mai evidentă în perioada recentă, de a uniformiza cadrul legislativ axat pe

constituirea de instituţii şi organisme în spaţiul european.

Societatea europeană, privită ca un instrument dedicat scopului înlăturării barierelor

din calea comerţului şi ca o măsură de adaptare a structurilor de producţie la dimensiunea

europeană, a fost instituită prin Regulamentul Consiliului (CE) nr. 2157/2001. Ideea de bază a

introducerii conceptului de societate europeană a vizat crearea unei persoane juridice

europene în acord cu politica Uniunii Europene de a defini instrumente juridice guvernate de

reguli transnaționale, însă în contextul criticilor formulate, după dezbateri și încercări de a

găsi formula optimă de acomodare a intereselor naționale cu preocupările unioniste, s-a reușit

23

definirea, prin textul Regulamentului, a unui cadru juridic ce, deși păstrează esența ideii de

început – constituirea unei entități europene, se raportează și la ordinile juridice naționale.

În considerarea naturii juridice a Regulamentului, cu accent pe caracterul complet,

general obligatoriu și de aplicabilitate directă a dispozițiilor sale, titlul acestuia ar putea

induce ideea regăsirii, în text, a unor dispoziții cu caracter exhaustiv în ceea ce privește

regimul juridic aplicabil, iar aceasta s-ar fi putut realiza în condițiile în care s-ar fi reușit

instituirea unui concept exclusiv autonom al societății europene. Textul regulamentului

subliniază însă faptul că este vorba despre societăți care posedă o dimensiune europeană,

punându-se accent pe elementele ținând de mobilitate, de recunoașterea și întărirea libertăților

de acțiune, în spațiul european, ale societăților constituite în baza legislațiilor naționale.

Constituirea societăţii europene a fost motivată de legiuitorul european și prin

necesitatea ca acele societăţi a căror activitate nu este limitată la satisfacerea nevoilor pur

locale să poată concepe şi întreprinde reorganizarea activităţii lor la scară europeană. În ceea

ce ne privește, societățile comerciale pe acțiuni, la care statul, prin autoritățile publice, este

acționar, în speță societățile și companiile naționale și-ar putea extinde aria de activitate în

spațiul european, prin aplicarea mecanismelor conferite de Regulament. Ținând cont că

misiunea unora vizează, cu prioritate, activități de ordin strategic național, este însă puțin

probabil ca un astfel de demers să intre în sfera acestora de preocupări.

Fără a deține date precise cu privire la numărul de societăți europene înființate prin

aplicarea Regulamentului, suntem de părere că ideea de a întări ordinea juridică europeană

prin crearea premiselor de constituire a unor entități europene, inclusiv în sfera relațiilor

economice, rămâne un demers pozitiv al Uniunii Europene. Preferința societăților cu

participarea statului pentru o astfel de construcție juridică rămâne, însă, o chestiune

discutabilă, ce poate face obiectul unor analize ulterioare distincte. Subiectul este mult mai

complicat, ținând cont de regimul juridic deja complex al acestor forme de asociere, generat

de incidența regulilor de drept public, cu aplecare, cum este firesc, către prioritatea protejării

interesului public. Nu trebuie exclusă, însă, această posibilitate, a cărei fezabilitate poate fi

argumentată din perspectiva societăților pe acțiuni ce se pot înființa în cadrul parteneriatului

public-privat instituțional, reglementat de dispozițiile Legii nr. 233/2016 privind parteneriatul

public-privat, cu modificările și completările ulterioare. Proiecte de investiții cu caracter

european pot încuraja astfel de abordări, în care societăți cu acționariat de stat sau al unităților

administrativ-teritoriale, să fie stimulate în extinderea activității, prin înființarea de filiale pe

teritoriul altor state membre, exemplu fiind demersurile Comisiei Europene în sfera

parteneriatului public-privat european într-o serie de domenii. Suntem de părere că stimularea

societăților cu participarea statului în direcția de dezvoltare susținută de instrumentul

societății europene este posibilă exclusiv printr-o politică activă a Uniunii Europene, cu

accent pe beneficiile de finanțare ale unor proiecte care ar încuraja astfel de demersuri.

Societatea europeană rămâne, în opinia noastră, un demers de referință în unificarea

dreptului societar european. Este însă necesară, continuarea unei politici de stimulare a

implicării statelor membre în identificarea modalităților de adaptare a Regulamentului, astfel

încât să se convină asupra ideii de a construi o instituție europeană autonomă.

În ceea ce privește secțiunea a VI – a din cadrul Capitolului IV, intitulată

„Administrația publică exterioară în sfera cercetării științifice” trecerea în revistă a câtorva

dintre reglementările domeniului au relevat faptul că acestea se concretizează, cu precădere,

24

în: acorduri internaţionale şi centre internaţionale, cooperare tehnico-ştiinţifică

internaţională, cooperare internaţională, integrare în comunitatea ştiinţifică internaţională,

programe şi cooperări internaţionale, reprezentare şi participare la activităţile organismelor,

organizaţiilor şi instituţiilor internaţionale de profil, parteneriat internaţional.

Capitolul V, dedicat asocierilor în plan național ale autorităților și instituțiilor publice

este structurat în: I. asocieri în interiorul administrației publice; II. asocieri în afara sferei

administrației publice; III. forme de referință în materia asocierilor public-privat.

Prima secțiune debutează cu o incursiune în perioada interbelică a asocierilor,

rezultând, în raport de cadrul legislativ și doctrinar ale vremii, poziţia dominantă, în cadrul

preocupărilor, a asocierilor dintre entitățile administrației publice și, în particular, cooperarea

la nivel local între diferitele structuri de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.

Analiza sferei reglementărilor actuale reflectă faptul că între autoritățile administrației

publice centrale există strânse raporturi de colaborare, care se manifestă atât sub aspect

formal, prin adoptarea de acte administrative, cât și la nivelul consultărilor și colaborărilor în

cadrul unor organisme specifice regăsite în lege sub diferite titulaturi. Cadrul juridic actual

instituie principiul parteneriatului în interiorul administraţiei publice, care comportă două

dimensiuni: cea a competenţei autorităţilor publice de a coopera sau de a promova

parteneriate în scopul realizării anumitor programe sau proiecte (de cele mai multe ori de

dezvoltare regională) și cea a entităților asociative constituite, mai ales, ca rezultat al adaptării

legislaţiei la reglementările europene.

Trimiterile legislative cu privire la competenţa parteneriatului în interiorul

administraţiei publice au în vedere, cel mai frecvent, termenul generic de asociere, regăsit,

însă, și în alte sintagme reliefate de cadrul juridic dedicat asocierii: cooperare, colaborare,

convenţii, acorduri, sprijin reciproc etc. Printre formele de colaborare identificate,

menționăm memorandumurile și ordinele comune emise de două sau mai multe ministere, și,

într-o interpretare extinsă și Hotărârile Guvernului ca modalitate de asociere a mai multor

ministere, prin raportare la consultările și avizele exprimate/emise în spiritul colaborării.

Cea mai frecventă formă de colaborare între autoritățile administrației publice centrale

în cadrul unor organisme dedicate o constituie structurile interministeriale, respectiv

consiliile, comisiile și comitetele interministeriale, constituite prin Decizie a Primului-

Ministru sau chiar prin Hotărâri de Guvern, în scopul rezolvării unor probleme operative.

Aceste organisme sunt consultative, fără personalitate juridică și au în componență

reprezentanți ai autorităților administrației publice centrale, respectiv ai ministerelor.

Un aspect important care vizează asocierile în care sunt implicate autoritățile publice

la nivel național este cel privitor la formele prin care aceste autorități constituie diferite

persoane juridice de drept public sau privat, cu participare exclusiv publică (statul acționar

unic) sau mixtă (statul acționar majoritar), pentru o mai bună prestare a serviciilor publice. La

rândul lor, aceste persoane juridice a căror misiune este determinată și care sunt înzestrate, de

autoritățile publice, cu toate instrumentele necesare îndeplinirii scopului pentru care au fost

create, pot intra mai departe în diferite forme asociative, conform legii.

În ceea ce privește colaborarea dintre autoritățile administrației publice locale, Legea

administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările

ulterioare, definește obiectivele care se circumscriu scopului asocierii: a) realizarea în comun

a unor proiecte; b) protecţia şi promovarea intereselor lor comune; c) iniţierea şi realizarea

25

unor programe; d) cooperarea transfrontalieră; e) prestarea de servicii publice şi de utilitate

publică. Formele asociative tratate în mod expres în cuprinsul reglementării sunt asociaţiile

de dezvoltare intercomunitară și zonele metropolitane.

Legea nr. 215/2001 precizează și faptul că unităţile administrativ-teritoriale au dreptul

ca, în limitele competenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive, să coopereze şi să se

asocieze şi cu unităţi administrativ-teritoriale din străinătate, în condiţiile legii, prin hotărâri

ale consiliilor locale sau consiliilor judeţene, după caz, nefăcându-se, însă, nici o referire la

vreun instrument juridic de constituire a unor astfel de asocieri.

Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară, instituite prin dispoziţiile Legii nr.

286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 215/2001, reprezintă forme asociative

cu personalitate juridică, de drept privat şi de utilitate publică; statutul de persoană de drept

privat constituită prin participare exclusivă a unor persoane de drept public a fost criticat în

doctrina administrativă. Am apreciat, în acest context, că o explicație ar putea viza o mai mare

flexibilitate comportamentală, aceasta având o disponibilitate mai mare de a se dedica, într-un

spațiu de acțiune cu constrângeri reduse, misiunii pentru care a fost înființată.

În realizarea serviciilor publice de interes naţional şi local, autorităţile publice şi

instituţiile publice înfiinţate de acestea pot hotărî asupra unor diverse forme de colaborare cu

agenţii economici, persoane juridice private, concretizate într-o serie de demersuri: emiterea,

de către persoanele juridice de drept public îndrituite, a unor avize prin care se acordă

persoanelor private dreptul de a acţiona în domenii de interes public naţional sau local;

crearea de raporturi contractuale, constând în încheierea, de către autorităţile şi instituţiile

publice, de acorduri de parteneriat, de asociere, de asociere în participaţiune, contracte

administrative; înființarea, de către autorităţile administraţiei publice locale, de organisme

distincte având ca obiect de activitate prestarea acestor servicii. Printre acestea regăsim

societăţile comerciale, regiile autonome și operatorii de servicii publice.

În timp, însă, ce interesele comune ale mai multor unități administrativ-teritoriale sunt

ușor de identificat (dezvoltarea regională a unei zone, protejarea mediului, acțiuni sociale

etc.), iar cadrul legislativ promovează astfel de inițiative, rezultatele concrete în materia

dezvoltării regionale sunt reduse ca vizibilitate, ceea ce arată fie că toate aceste concepte au

rămas la nivel de teorie, fie că ele sunt puse în practică de o manieră deficitară, fapt ce susţine

criticile doctrinei cu privire la lacunele cadrului legislativ în acest sens.

Asocierea dintre autoritățile administrației publice centrale și locale a fost analizată

având la bază premisa instituirii unor raporturi în care este exclusă ideea subordonării

ierarhice, acestea reflectându-se atât în constituirea unor forme concrete de asociere (structuri

cu misiune și obiective precise), cât și în adoptarea în comun, de diferite norme elaborate în

executarea unor legi, în domenii de interes local.

Evoluţia administraţiei publice - prin consacrarea şi punerea în practică a principiului

autonomiei locale sub forma descentralizării - a determinat şi o reconsiderare substanţială a

raporturilor juridice din interiorul administraţiei publice, raporturile de colaborare/asociere,

căpătând o pondere semnificativ mai mare faţă de trecut. Aceste raporturi se manifestă atât în

mod direct, prin participarea la promovarea unor programe sau proiecte dedicate dezvoltării

regionale pe plan social şi economic, cât și de o manieră implicită, prin reglementarea, de

către administrația publică centrală, la nivel de instrumente juridice, a mecanismelor destinate

facilitării asocierilor pe plan local, sau de promovare, la nivelul asocierilor internaţionale ale

26

administraţiei publice centrale, a o serie de asocieri-cadru dedicate încheierii unor asocieri

ulterioare pe plan local (exemplu Convenţia-cadru asupra cooperării transfrontaliere a

colectivităţilor şi autorităţilor teritoriale).

Cooperarea dintre autoritățile publice și instituțiile publice a fost a analizată prin

prisma mai multor forme și instrumente asociative, între care: contractele prin care instituțiile

publice sunt finanțate de către autorități pentru realizarea unei misiuni specifice (ex.:

contractul de cercetare ştiinţifică), instrucțiunile şi normele comune, comitetele

interministeriale sau structurile asociative de tipul grupurilor tehnice de lucru pe

problematici concrete ținând de misiunea acestora. Am arătat și că instituţiile publice pot

participa, în calitate de prestatori de servicii publice, la forme de cooperare transfrontalieră,

prin care se urmăreşte întărirea eficacităţii şi capacităţii de gestionare în mod optim a

sarcinilor ce le revin și am dat exemplu de asocieri între diverse persoane juridice de drept

public consacrate în acte normative care reglementează domenii importante de activitate.

Asocierile în care participă deopotrivă autorităţi ale administraţiei publice centrale,

locale şi instituţii publice au în centrul lor un serviciu public şi se caracterizează printr-o

concentrare mai mare de acţiuni concrete, raportat la alte forme de asociere în care primează

principiile şi obiectivele generale ale cooperării. Pornind de la aceste consideraţii şi de la

faptul că serviciul public este situat în centrul administraţiei publice, am considerat, într-o

interpretare extensivă, că finalitatea tuturor formelor de asociere, indiferent de nivelul şi de

sfera în care acestea sunt instituite, o constituie satisfacerea unui serviciu public, care

reprezintă, totodată, şi forma cea mai vizibilă a prezenței administraţiei publice.

Secțiunea a II-a a Capitolului V, dedicată asocierilor autorităților publice și

instituțiilor publice în afara sferei administrației publice vizează asocierile care depășesc

granițele regulilor de drept public, în speță asocierile public-privat.

Sfera parteneriatelor între administrația publică centrală de specialitate și parteneri de

drept privat este covârșitor marcată de asocierile ministerelor cu persoanele juridice de drept

privat fără scop patrimonial, respectiv fundații și asociații, asocieri consemnate, cel mai

adesea, în protocoale de colaborare având ca obiective creșterea calității vieții pe segmentul

corespunzând domeniului de activitate al ministerului implicat.

O formă de referință a asocierilor public-privat a autorităților administrației publice

centrale de specialitate o reprezintă societățile, a căror activitate are scop lucrativ și la care

Statul, prin structurile reprezentative, participă în calitate de acționar.

Asocierile autorităților administrației publice locale cu parteneri de drept privat sunt la

nivel legislativ și în practică, cele mai răspândite, fapt ușor de înțeles în contextul sarcinilor de

gestionare concretă a problemelor curente ale colectivităților locale. Reglementarea de

referință în ceea ce privește competența asocierii autorităților administrației publice locale

rămâne, și din perspectiva parteneriatului public-privat la nivel local, Legea nr. 215/2001,

care instituie o serie de opțiuni în acest sens, cum ar fi: participarea cu capital a consiliilor

locale și județene la înfiinţarea, funcţionarea şi dezvoltarea unor organisme prestatoare de

servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean sau asocierea consiliilor

locale cu persoane juridice române sau străine cu scopul finanțării şi realizării în comun a

unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local (asociere în participație).

Similar autorităților administrației publice centrale, autoritățile administrației publice

locale se pot asocia cu parteneri de drept privat în cadrul unor societăți sau pot hotărî, în

27

condiţiile legii, asupra altor forme de colaborare cu agenţii economici. Aceste forme se

realizează pe baze contractuale (acorduri de parteneriat, de asociere, de asociere în

participaţiune, contracte administrative) sau sub forma organismelor înfiinţate de autorităţile

administraţiei publice locale pentru prestarea de servicii publice (societăţi comerciale, regii

autonome, operatori de servicii publice).

Pornind de la conotațiile multiple pe care am arătat că le comportă instituția asocierii,

în sensul larg al accepțiunii acesteia, am opinat că hotărârile prin care consiliile locale dispun

sau mandatează delegări de gestiune în zona serviciilor publice la nivel local către operatori

privați sau decid înființarea de societăți, aparțin izvoarelor dreptului administrativ al

asocierii, fiind acte administrative cu scop asociativ.

O formă de asociere între autoritățile administrației publice locale și persoane juridice

de drept privat - tratată distinct la nivelul cadrului legislativ - o constituie parcurile

industriale reglementate de dispozițiile Legii nr. 186/2013. Textul legii, însă, conține definiții

complicate și greu de asimilat, exemplul constând în chiar definiția conceptului de parc

industrial, ceea ce a atras critici din partea noastră, expuse pe larg în teză. O altă formă de asociere public-privat cu implicarea autorităților publice locale, tratată

de asemenea distinct la nivel legislativ, o constituie parcurile științifice și tehnologice, a căror

constituire și funcționare este reglementată de dispozițiile O.G. nr. 14/2002, aprobată cu

modificări prin Legea nr. 50/2003. Forma asocierii instituită prin actul normativ o reprezintă

asocierea în participațiune între o instituţie de învăţământ superior acreditată şi/sau o unitate

de cercetare-dezvoltare, pe de o parte, şi regii autonome, companii naţionale, societăţi

comerciale, administraţia publică locală, asociaţii patronale sau profesionale, persoane fizice,

investitori români sau străini, pe de altă parte, regimul juridic fiind similar celui care

caracterizează parcurile industriale.

Construcția juridică care grevează în jurul parcului științific și tehnologic este

interesantă prin raportare la obiectul analizei noastre, întrucât consemnează nu numai o

reprezentare distinctă a parteneriatului public-privat, dar readuce în atenție și chestiunea

lanțului succesiv de asocieri care pot lua naștere în demersurile dedicate unui singur obiectiv,

elementul de interes fiind dat și de regimul juridic diferit al acestor verigi asociative (asociere

în participațiune, societate). Astfel cum am menționat în mod constant în cuprinsul tezei,

„asocierea în asociere” reprezintă o caracteristică din ce în ce mai vizibilă a parteneriatelor

constituite de către autoritățile și instituțiile publice în limitele acestora de competență.

Într-o analiză comparativă, distincția dintre cele două tipuri de asocieri parc industrial

și parc științific și tehnologic, rezidă, în principal, din faptul că, în timp ce scopul parcului

științific și tehnologic îl reprezintă desfășurarea de activități de învățământ și cercetare

științifică (activitățile economice fiind menționate în subsidiar ca o rezultantă a transferului

tehnologic a rezultatelor cercetării), parcurile industriale au ca obiectiv prioritar activități

economice (care se desfășoară alături de activități de cercetare științifică, de valorificare a

rezultatelor cercetării și de dezvoltare tehnologică).

Secțiunea a III - a capitolului, intitulată „Forme asociative de referință ale asocierilor

public-privat”, abordează cele mai vizibile asocieri din această categorie care, în opinia

noastră, prin raportare la tratarea lor explicită în reglementările în vigoare, sunt: societatea,

parteneriatul public-privat, asocierea în participație și gestiunea delegată.

28

Societatea, analizată în raport de reglementările legale, respectiv Noul Cod Civil –

Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările și completările ulterioare (comparativ cu

vechea reglementare - Codul Comercial) și Legea societăților nr. 31/1990, cu modificările și

completările ulterioare, a fost privită din perspectiva existenței, şi în sfera administraţiei

publice, unei multitudini de activităţi cu caracter economic, generatoare de profit, dând

naștere unei oportunități deosebite pentru agenţii economici, societăţile, de a derula activități

de producție, comerţ, prestări servicii, al căror rezultat final se concretizează în realizarea

serviciilor publice. Societăţile au fost încadrate sferei întreprinderilor având ca scop final

satisfacerea necesităţilor de interes public (calitate în care se supun unor reguli de drept

public, impuse prin mandatul acordat de administrație) și, ca scop imediat, obținerea de profit,

în virtutea statutului ținând de organizarea și funcționarea sa. Este exemplul cel mai elocvent

al întrepătrunderii regulilor de drept public, în speţă dreptul administrativ, cu regulile de drept

privat. Regimul juridic al unei astfel de forme asociative va fi marcat de integrarea

obiectivelor reflectate în obținerea de rezultate economice – profit, în sfera interesului public

ce constituie misiunea de bază a entității de drept public partener la o astfel de asociere.

În sfera serviciilor publice, societăţile apar în diferite ipostaze: societăţi cu capital de

stat înfiinţate de autorităţile administraţiei publice centrale sau locale; companii naţionale la

care statul este acţionar unic sau majoritar; societăţi cu capital exclusiv privat care desfăşoară

activităţi comerciale în domeniul serviciilor publice pe baze contractuale cu structurile statului

sau ale unităților administrativ-teritoriale.

Legiuitorul a înţeles să sancţioneze abuzul Statului în înfiinţarea de asemenea

organisme, interzicând cu desăvârşire orice asociere de natură a afecta comerţul între agenţi

economici și urmărind prevenirea situaţiilor în care, sub pretextul prestării mai eficiente a

unui serviciu public, se încheie asocieri sau se înfiinţează societăţi având drept consecință

afectarea echilibrului economic şi a activităţilor comerciale ale agenţilor economici privaţi.

Acesta este un exemplu în care legiuitorul a înţeles să asigure echitatea între măsurile

adoptate în vederea satisfacerii interesului public şi stimularea şi susţinerea activităţilor

economice desfăşurate în satisfacerea interesului privat.

Tendinţa vizibilă a statului de a se implica în mod direct în viaţa economică este o

constantă la nivelul diferitelor societăți, astfel încât aceasta a generat numeroase aprecieri

doctrinare, doctrina franceză, evocată în cuprinsul tezei, abundând în astfel de preocupări și

subliniind, pe scurt, impactul pe care participarea statului la constituirea și funcționarea

societăților îl are în ce privește regimul juridic al acestora, prin interferența normelor de drept

public în raporturi reglementate, în mod clasic, de regulile dreptului privat.

În raport de diversele opinii doctrinare cu privire la poziția statului în cadrul societăților,

am subliniat că, în opinia noastră, nu trebuie pus semn de egalitate între funcția Statului de

creare a cadrului optim pentru derularea vieții economice la nivel național și participarea sa

în mod direct la activitatea comercială, aceasta din urmă putând avea conotația bunei

gestionări a patrimoniului constituit din bunurile proprietate publică, ceea ce presupune,

totuși, un comportament distinct de cel al elaboratorului de politici economice statale. Cu

toate acestea, acestea, deși în cadrul acestor forme asociative, comportamentul statului sau al

unităţilor administrativ-teritoriale se circumscrie exclusiv statutului de acționar,

nemanifestând, cel puţin la nivel formal, declarativ, prerogative de putere publică, regulile de

organizare și funcționare ale acestora vor fi întotdeauna marcate de constrângeri și limite din

29

sfera dreptului public, cum ar fi cele ținând de activitatea financiar-contabilă, statutul

organelor de conducere, controlul și verificarea modului de gestionare a activității.

Constituirea de societăți cu scop lucrativ, prin participarea persoanelor juridice de drept

public face și obiectul unor reglementări specifice anumitor domenii de activitate, care

limitează sfera de competență în acest sens, atât sub aspectul obiectivelor urmărite, cât și în

ceea ce privește implicarea patrimonială a structurilor statului. Menționăm Legea educației

naționale nr. 1/2011 (instituțiile de învățământ superior pot contribui la constituirea de

societăți și pot acorda acestora, prin contract, dreptul de administrare şi folosinţă asupra

bunurilor patrimoniale, fără ca acest drept să fie considerat aport la capitalul lor social și pot

crea fundaţii sau asociaţii) sau O.G. nr. 57/2002 privind cercetarea științifică și dezvoltarea

tehnologică (pentru valorificarea rezultatelor proprii de cercetare-dezvoltare institutul

naţional poate înfiinţa societăţi sau poate dobândi acţiuni sau părţi sociale în cadrul unor

societăţi, putând să-și angajeze, în acest sens, exclusiv experienţa ştiinţifică şi tehnologică

acumulată, metode, tehnici, planuri, procedee, sau alte forme de cunoaştere şi experienţă,

inclusiv cele protejate prin titluri de proprietate intelectuală).

Participarea statului la această formă de asociere și natura juridică a societăților au făcut

obiectul a numeroase analize doctrinare din sfera dreptului comercial și administrativ, prima

categorie fiind preocupată mai mult de aspecte organizatorice și de funcționare, în timp ce a

doua s-a focalizat pe regimul juridic aplicabil, concluzionând asupra conviețuirii regimului

mixt, în care regulile de drept public se întrepătrund cu regulile de drept privat.

Deși societatea, ca formă de asociere a partenerilor publici, s-a dorit a fi un instrument

sigur și eficient de prestare a serviciilor publice către populație, modul în care statul înțelege

să intervină în organizarea și funcționarea acestuia este, nu de puține ori, orientat spre

debalansarea echilibrului economic, cu consecințe negative nu numai asupra dreptului

concurenței și al afacerilor, dar și în ce privește menținerea comportamentului deficitar al

societății, ceea ce contravine scopului pentru care acestea au fost create. Lipsa de preocupare

pentru întărirea eficienței activității acestora și prevenirea pierderilor pe care acestea le

înregistrează, ștergerea datoriilor și subvențiile acordate chiar și în situația evidentei

deficiențe în administrare, lipsa eficienței controlului asupra managementului acestora, au

fost și rămân de mare actualitate, constituind, așa cum era de așteptat, obiect al criticilor atât

la nivelul doctrinei juridice, cât și în sfera socio-economică de preocupări. Dezavantajul

prezentat de aceste forme asociative a fost sesizat încă în perioada interbelică, fiind evocate,

în cuprinsul tezei, opinii doctrinare ale vremii, care atrăgeau atenția asupra riscurilor asumate

de stat asupra aportului social adus, în timp ce doctrina comercială actuală critică intervenția

statului în sensul controlului deciziilor.

Parteneriatul public-privat a făcut obiectul unei analize laborioase, debutând cu

aspectele ținând de evoluția conceptului și continuând cu analiza reglementării actuale,

adoptată relativ recent, prin prisma unei abordări comparative având ca element de comparație

reglementările anterioare.

Necesitatea recunoașterii și stimulării reglementării parteneriatului public-privat a

reieșit din constatarea faptului că, în multe cazuri, autorităţile şi instituţiile publice, de la nivel

central şi/sau local nu deţin forţa şi anvergura necesară realizării în condiţii optime a

serviciilor publice către populaţie. Există din ce în ce mai multe situaţii în care obiectivele

entităților de drept public corespund unor eforturi financiare, umane şi de timp care exced, cu

30

mult, capacității autorităţilor administrative centrale sau locale. În consecință, s-a impus la

nivel legislativ, inițierea unor demersuri concentrate pe identificarea instrumentelor optime

capabile să satisfacă astfel de nevoi, a căror complexitate evoluează într-un ritm căruia

entitățile de drept public nu îi pot face față prin efort exclusiv.

S-a conturat, în timp, o modalitate care îşi dovedeşte eficacitatea, constând în

colaborări, în sensul larg al accepțiunii, instituite între persoanele juridice de drept public şi

de drept privat, colaborări incluse de o manieră generică în sintagma parteneriat public-

privat, în cadrul căruia cei doi parteneri, persona juridică de drept public şi persoana juridică

de drept privat, convin să participe împreună la realizarea anumitor obiective importante,

investiţii complexe, având ca beneficiar final, utilizatorul serviciilor publice a căror

satisfacere este urmărită. Este de precizat faptul că parteneriatul, prin esenţa sa, presupune

realizarea intereselor ambilor parteneri, respectiv un interes de drept public, care constituie

scopul autorității sau instituţiei publice partenere și un interes particular, care aparține

partenerului privat ce urmărește, în cadrul asocierii, satisfacerea scopului său final de a realiza

profit. Parteneriatul public-privat apare, astfel, ca o formă asociativă ce trebuie determinată,

cu prioritate, de o analiză de necesitate și oportunitate de către entitatea de drept public,

urmată de identificarea potențialului privat de a asigura satisfacerea necesității în cauză.

Conceptul de parteneriat public-privat a fost și este în mod frecvent reflectat la nivelul

actelor normative ținând de organizarea și funcționarea autorităților publice, chiar și în

condițiile în care nu a beneficiat de o reglementare expresă. Sintagma parteneriat public-

privat este amintită într-o serie de norme care, deşi nu au abordat în mod explicit această

temă, au reflectat aprecierea realității sale juridice, reuşind să impună acest concept ca pe o

instituție de sine stătătoare. O sferă importantă a unor astfel de parteneriate se află în zona

administraţiei publice locale, investiţiile fiind, de regulă, dedicate dezvoltării regionale sau

locale. Spre exemplu, contractul de parteneriat public-privat este considerat în accepţiunea

Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, drept un contract de

delegare a gestiunii alături de contractul de concesiune. Indiferent, însă, de cadrul de

reglementare al diverselor forme de asociere între public şi privat, se impune a se reţine că

aceste raporturi juridice contractuale sunt de o complexitate care depășește cu mult alte forme

de asociere, întrucât prezintă o serie de trăsături specifice, dificil, la acest moment, de încadrat

într-un set unitar de reguli. Aceasta pentru că, în paralel cu preocuparea pentru instituirea unui

cadru contractual capabil să protejeze interesul public și să conducă la realizarea obiectivelor

bine determinate din această sferă de interes, entitățile de drept public au și responsabilitatea

asigurării atractivității mecanismului de colaborare față de partenerul de drept privat.

Problema creării echilibrului contractual cu asigurarea supremației interesului public,

concomitent cu asigurarea predictibilității în sfera obținerii de profit pentru partenerul privat

constituie o provocare deosebită pentru practicienii în acest domeniu. Un plus de dificultate în

decizia cu privire la abordarea optimă, va fi generat de situațiile în care, în cadrul acestui

parteneriat sunt vizate bunuri proprietate publică.

Nu am achiesat întru totul la opiniile conform cărora astfel de raporturi contractuale

sunt caracterizate de un dezechilibru sau o lipsă de egalitate juridică în favoarea partenerului

de drept public. În opinia noastră, faptul că astfel de raporturi juridice nu sunt impuse, se

constituie printr-o manifestare clară de voință a privatului și printr-o asumare conștientă a

obligațiilor, care îi sunt din timp comunicate, și pe care, în plus, le poate supune cenzurii

31

judiciare sub aspectul excesului, constituie argument suficient în aprecierea parteneriatului

public-privat ca un raport echilibrat, în care ambii parteneri își asumă drepturile și obligațiile

capabile să confere premisele realizării propriului interes.

Teza include o analiză de detaliu a conceptului de parteneriat public-privat, privit în

primul rând, în evoluția în timp a reglementărilor purtând această titulatură, evoluție care a

suferit sincope ce au întârziat procesul de asimilare la nivel practic a beneficiilor acestuia. Am

analizat evoluția reglementării parteneriatului public-privat, achiesând la criticile doctrinare

cu privire la lipsa de consistență și predictibilitate în a consolida o astfel de instituție.

Am arătat cum Legea nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat a fost adoptată

într-un context în care, pe fondul criticilor aduse reglementării anterioare, respectiv Legea

parteneriatului public-privat nr. 178/2010, critici întemeiate în mare măsură, fuseseră

demarate demersuri de îmbunătățire a cadrului legislativ în materie, demersuri care au

culminat cu abrogarea, la mijlocul anului 2016, a legii criticate, prin Legea nr. 100/2016

privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii (care nu a tratat însă deloc tema

parteneriatului public-privat) și adoptarea, la sfârșitul anului 2016, a legii actuale. De reținut

faptul că, spre deosebire de vechea reglementare, care prevedea o singură formă de realizare a

parteneriatului public-privat, prin noul act normativ, deși acesta instituie tot două instrumente

juridice dedicate consemnării parteneriatului, se elimină acordul de proiect premergător

contractului în sine. Se introduce o a doua opțiune de contract, cele două forme posibile ale

parteneriatului public-privat, în accepțiunea noii legi, fiind reprezentate de: a) parteneriatul

public-privat contractual, contract tripartit în care părțile sunt partenerul public, partenerul

privat și societatea de proiect al cărei capital este deținut integral de partenerul privat și b)

parteneriatul public-privat instituțional, în care contractul se încheie între partenerul public și

cel privat și consacră constituirea societății de proiect, care devine parte a contractului. În

acest sens, am apreciat că, deși, pe fond, cele două tipuri de contracte sunt oarecum clare din

perspectiva distincției dintre acestea, terminologia aleasă în desemnarea celor două forme nu

este, în opinia noastră, cea mai fericită, întrucât termenul contractual, în cazul primei forme,

induce ideea greșită că cea de-a doua formă ar exclude componenta contractuală, în timp ce

noțiunea de instituțional, în sensul legii, nu reflectă o cooperare instituțională, iar societatea

care se creează nu poate fi asimilată, în nici o teorie, cu o instituție.

Prin raportare la vechile dispoziții, parteneriatul public-privat contractual, reprezintă

elementul de noutate, constând în regimul juridic al societății de proiect care este controlată

exclusiv de partenerul privat. Această nouă reglementare apare în contextul intenției

legiuitorului de a face parteneriatul public-privat mai atractiv pentru partenerii din sfera

privată, dar și de a conferi ambilor parteneri posibilitatea necesară adoptării celui mai potrivit

instrument juridic, capabil să asigure premisele ținând de eficiența implementării proiectului.

Legea nr. 233/2016, cu modificările și completările ulterioare, operează cu noțiunea

generică de partener public, sintagmă care aparține sferei autorităților contractante și a

entităților contractante în sensul dispozițiilor Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice, cu

completările ulterioare, ale Legii nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale și ale Legii nr.

100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii. Prin raportare la

conceptele instituite în cuprinsul celor trei acte normative, sintagma partener public utilizată

de Legea parteneriatului public-privat poate fi tradusă prin totalitatea entităților de drept

public care se regăsesc sub oricare din următoarele denumiri: a) autorități și instituții publice

32

centrale sau locale; b) organisme de drept public: persoane juridice înfiinţate pentru a

satisface nevoi de interes general, fără caracter comercial sau industrial, finanţate, în

majoritate, de către autorități și instituții publice centrale sau locale sau aflate în subordinea,

sub autoritatea sau în coordonarea ori controlul unei autorități sau instituții publice centrale

sau locale sau la care mai mult de jumătate din membrii consiliului de administraţie/organului

de conducere sau de supraveghere sunt numiţi de către o autoritate sau instituție publică); c)

întreprinderi publice: persoane juridice ce desfăşoară activităţi economice şi asupra cărora se

exercită direct sau indirect, ca urmare a unor drepturi de proprietate, a participaţiilor

financiare sau a regulilor specifice prevăzute în actul de înfiinţare a întreprinderii respective,

influenţa dominantă a unei entităţi sau instituții publice centrale sau locale, în sensul deținerii

majorității capitalului subscris, a controlului majorităţii voturilor asociate acţiunilor emise de

întreprindere sau a numirii, în componenţa consiliului de administraţie, a organului de

conducere sau de supraveghere a mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia; d)

oricare subiect de drept, altul decât cele prevăzute la lit. a) - c) de mai sus, care funcţionează

în baza unor drepturi acordate de o entitate competentă prin orice act legislativ sau act

administrativ al cărui efect constă în limitarea exercitării unei activităţi relevante la una sau

mai multe entităţi şi care afectează substanţial capacitatea altor entităţi de a desfăşura o astfel

de activitate, denumite drepturi exclusive sau speciale; e) asocierile care cuprind cel puţin una

dintre persoanele juridice prevăzute la lit. a)-d) de mai sus.

Demersul nostru de a identifica, în cuprinsul celor trei acte normative, sfera persoanelor

juridice care aparțin conceptului de partener public, în înțelesul Legii nr. 233/2016 privind

parteneriatul public-privat, are o dublă conotație: evidențierea unei sfere foarte largi a

actorilor de drept public destinatari ai reglementării, fapt demn de o apreciere pozitivă, şi

argumentarea că, în pofida unei intenții lăudabile de a îmbunătăți cadrul legislativ astfel încât

acesta să își regăsească o bună aplicare în practică, maniera complicată de reglementare și

dependența aplicării acesteia de textul altor reglementări afectează semnificativ atingerea

optimă a scopului urmărit, la care se adaugă și absența normelor de aplicare. În plus, am

constatat că există încă o abordare deficitară a modului de definire a conceptelor cu care

operează actele normative, în speță fiind vorba despre constanța definirii unui concept prin

sine însuși (spre exemplu: organismul de drept public, entitate)

Concluzionând, sfera partenerilor de drept public nu diferă în cele două reglementări,

chestiune firească de altfel, cu precizarea preferinței noastre pentru maniera de reglementare

abordată în Legea nr. 178/2010, respectiv definirea expresă, chiar cu riscul unei enumerări

largi, a partenerului public. Opțiunea aleasă în noua reglementare de a corela subiecții care

aparțin sferei partenerului public cu tipul de procedură aplicabilă încheierii contractului,

reglementată în cuprinsul altor acte normative, ni se pare neinspirată în raport de scopul

adoptării unui act normativ sintetic și ușor de pus în aplicare.

Din perspectiva demersului nostru, un element important al reglementărilor analizate

mai sus îl constituie considerarea, ca partener public, respectiv privat, și a asocierilor care

includ persoanele juridice de drept public, respectiv persoanele de drept privat. Este încă un

exemplu prin care se demonstrează faptul că actele normative au calitatea de a pune în

corelare realitatea administrativă care consacră noi subiecți de drept public (asocierile) cu

definițiile-cadru în materia dreptului administrativ.

33

Merită a fi remarcat faptul că, spre deosebire de dispozițiile Legii nr. 178/2010, în

reglementarea actuală, organizarea și funcționarea societatății de proiect (guvernată de

dispozițiile Legii nr. 31/1990, republicată) nu este detaliată, fiind oferită, partenerilor, în

opinia noastră, flexibilitatea necesară alegerii opțiunii de organizare și funcționare a acesteia.

Spre deosebire de dispozițiile Legii nr. 178/2010 care au fost marcate de inconsistențe

în definirea naturii juridice administrative a contractului de parteneriat public-privat, Legea

nr. 233/2016 precizează în mod expres natura juridică a contractului de parteneriat public-

privat, pe care îl definește ca fiind un contract administrativ, competența soluționării litigiilor

cu privire la încheierea și/sau executarea acestuia revenind, pe cale de consecință, instanțelor

de contencios administrativ și fiind consemnată ca atare.

Față de caracterul recent al noii reglementări și în absența normelor de aplicare, era

dificil să exprimăm o opinie tranșantă cu privire la calitatea Legii nr. 233/2016. Credem că

aceasta va putea fi demonstrată în urma evaluării rezultatelor parteneriatelor care se vor

încheia în temeiul ei și va fi apreciată la nivel doctrinar inclusiv în raport de modificările

ulterioare ale actului normativ. Problema fundamentală care a rămas de soluționat, indiferent

de îmbunătățirile la nivel legislativ a instrumentelor dedicate unui astfel de parteneriat, o

reprezintă punerea sa în practică, adoptarea de politici și măsuri capabile să susțină beneficiul

social pe care îl aduce un astfel de mecanism, care trebuie, la rândul său, să comporte o

evoluție comparabilă cu ritmul evoluției societății.

Asocierea în participație, una dintre formele expres reglementate în materia

asocierilor, a fost analizată prin prisma dispozițiilor Noului cod civil - Legea nr. 287/2009,

republicată, cu modificările și completările ulterioare (privite, similar societății, în comparație

cu vechea reglementare, Codul Comercial), dar și prin comparație cu societatea reglementată

de dispozițiile Legii societăților nr. 31/1990. Am subliniat faptul că distincția cea mai

evidentă rezidă în elementul personalitate juridică, prezentă la societate şi absentă în cazul

asocierii în participație, o alta vizând faptul că societatea are un patrimoniu distinct, spre

deosebire de asociere, care nu este titulara unui astfel de beneficiu.

Asocierea în participație, ca instrument prin care părţile convin punerea în comun a unor

resurse în vederea realizării în comun a anumitor activităţi, proiecte sau programe, este

reglementată, sub aspectul implicării persoanelor juridice de drept public, de o serie de acte

normative, între care unele, parcurse în teză, sunt specifice anumitor domenii de activitate,

instituind și forme particulare de asociere în participație.

În final, am concluzionat că asocierea în participaţie reprezintă o modalitate de

realizare a parteneriatului public-privat, în sensul larg al accepțiunii, deşi cele două instituţii

sunt distincte, în sensul că parteneriatul public-privat se poate concretiza într-o asociere în

participaţie, dar nu poate fi identificat cu aceasta.

Gestiunea delegată a fost analizată ca o formă de parteneriat public-privat caracteristică

bunei administrări a sarcinilor ce revin autorităților administrației publice locale, constituind

modalitatea prin care acestea, urmărind realizarea optimă a diverselor servicii publice la nivel

local, transferă sarcinile și responsabilitățile ce le revin în acest sens unor persoane juridice de

drept privat, denumite operatori. Cunoscută sub denumirea de delegare de gestiune, această

formă de asociere se manifestă cu preponderență printr-o colaborare între reprezentanți ai

autorităților publice locale sau structurile asociative ale acestora și persoane juridice de drept

privat - agenți economici, nefiind însă exclusă și o colaborare de tip public-public, în care

34

operatorii sunt persoane juridice de drept public. Am analizat, în teză, gestiunea delegată

reglementată, printre altele, de dispozițiile Legii serviciilor comunitare de utilități publice nr.

51/2006, republicată, subliniind faptul că, la nivel conceptual, aceasta reprezintă un

instrument prin care, în contextul obiectivului eficientizării prestării unui anumit serviciu

public, autoritățile locale își păstrează controlul asupra modului în care operatorul își

îndeplinește sarcinile.

Regimul juridic care guvernează constituirea unor astfel de forme de parteneriat este

complex, îmbinând norme de drept public cu norme de drept privat, generate atât de

raporturile dintre autoritățile administrației publice locale și utilizatorii serviciilor ce fac

obiectul delegării de gestiune, cât și de statutul partenerilor. În lipsa unei clarificări din partea

legiuitorului, am dedus că incidența normelor de drept privat în raporturile între administrația

publică locală și operatori va fi determinată și de statutul acestora din urmă. Am apreciat că,

în situația în care operatorul va fi o asociație de dezvoltare intercomunitară, persoană juridică

de drept privat, regulile care vor guverna sunt cele de drept privat, cu sublinierea faptului că,

indiferent de incidența normelor de drept privat, preponderența aplicabilității revine normelor

de drept public, întrucât întotdeauna interesul public va impune prioritatea condițiilor și

termenilor stabiliți la nivelul administrației publice, iar activitatea cu scop lucrativ care se

desfășoară în cadrul acestor raporturi juridice nu va beneficia de flexibilitatea care se

manifestă în raporturile care exclud prezența autorităților publice.

Același act normativ instituie și operatorul regional, reprezentând o societate cu capital

social integral al unităţilor administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare

intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice, înfiinţată în baza

hotărârilor autorităţilor deliberative ale acestora. Parteneriatul public-privat se va realiza, în

această situație între persoana juridică de drept public și o persoană juridică de drept privat

constituită sub forma unei structuri asociative, asistând, și în această situație, la o formă de

manifestare a unei asocieri multiple în cadrul unei forme distincte de parteneriat.

Delegarea de gestiune se încadrează, așadar, pe deplin în sfera parteneriatelor inițiate de

autoritățile administrației publice, constituind un exemplu clar de formă de asociere marcată

de un regim juridic complex. Faptul că în cuprinsul reglementării s-a menționat în mod

explicit partajarea guvernării raporturilor juridice create, între regulile de drept public și

regulile de drept privat, constituie o bună argumentație pentru pledoaria privind considerarea

distinctă a instituției asocierii în sfera conceptelor fundamentale ale dreptului administrativ.

Readucând în atenție domeniul cercetării științifice, sub aspectul temei parteneriatului

public-privat, forme particulare de asocieri în participație sunt: parcurile științifice și

tehnologice, contractul de cercetare, contractul de transfer tehnologic, centrele și serviciile

specializate pentru asistență și informare științifică și tehnologică, centre de transfer

tehnologic, centre incubatoare de afaceri, oficii de legătură cu industria.

Partea a II-a a tezei se constituie într-un studiu de caz vizând o formă deosebită de

asociere, Consorțiul pentru Infrastructura Europeană de cercetare în domeniul luminii

extreme – ELI-ERIC, care reprezintă un exemplu elocvent cu privire atât la evoluția

fenomenului legislativ în materia asocierii autorităților publice și instituțiilor publice, cât la

complexitatea și caracterul multidimensional al asocierilor.

Conceptul de Consorțiu pentru o Infrastructură Europeană de Cercetare (ERIC),

instituit de legiutorul European, are în vedere simultan, astfel cum am arătat în teză, o

35

asociere care presupune participarea Statelor, autorităților publice, instituțiilor publice și a

entităților de drept privat, o asociere la nivel internațional, o asociere public-public și public-

privat în același timp. Nu numai constituirea ERIC, dar și etapele premergătoare acesteia,

implică, la nivel procedural, un larg și complex parteneriat între autoritățile publice, între

acestea și instituții publice, între diverse instituții publice, între toate acestea și entități de

drept privat. Acest parteneriat se manifestă în diverse forme de cooperare, instituite anterior

înființării ERIC, cu ocazia constituirii Consorțiului, dar și pe parcursul existenței acestuia.

ERIC consacră și un parteneriat European, atât din perspectiva colaborării între state cu statut

juridic diferit în raport de Uniunea Europeană, dar și din aceea a cooperării, în sensul larg al

accepțiunii, care se manifestă între organismele Uniunii Europene și statele participante.

Capitolul I al celei de-a doua părți este dedicat analizei ELI-ERIC din perspectiva

cadrului juridic european și național, fiind structurat în două secțiuni: prima este dedicată

urmăririi evoluției parteneriatului pentru constituirea ELI-ERIC, prin prisma participării

entităților de drept public (conținând o analiză a asocierilor premergătoare constituirii ELI-

ERIC în plan european și, respectiv, o analiză a asocierilor în plan național pentru pregătirea

constituirii ELI-ERIC), în timp ce a doua secțiune este dedicată analizei dispozițiilor statutare

ale consorțiului.

Din perspectiva asocierilor premergătoare constituirii ELI-ERIC în plan European, în

cadrul primei secțiuni sunt abordate activitățile de colaborare/asociere care au contribuit la

asigurarea premiselor de constituire a ELI-ERIC, cu trecerea în revistă a organismelor

implicate, acestea din urmă fiind, la rândul lor, exponenți ai unei largi sfere de structuri

asociative. Am arătat, astfel, cum Forumul Strategic European pentru Infrastructuri de

Cercetare (ESFRI) - organism constituit din reprezentanți ai ministerelor cercetării științifice

din statele membre ale Uniunii Europene, cu rol în luarea deciziilor cu privire la necesitatea și

oportunitatea înființării unei infrastructuri europene de cercetare - a inclus proiectul ELI pe

foaia sa de parcurs în anul 2007 și cum această decizie a generat, la rândul său, un amplu

parteneriat, constituit din 13 state membre ale Uniunii Europene și 40 de instituții academice

și de cercetare; acestea s-au reunit în cadrul unui proiect, intitulat „ELI – Faza pregătitoare

(ELI – Preparatory Phase)”, finanțat de Comisia Europeană, care a avut ca obiectiv principal

crearea premiselor necesare aducerii proiectului la un nivel corespunzător de maturitate

legală, organizațională, financiară și științifică, necesar demarării activităților de construire a

infrastructurii. Comitetul de conducere a proiectului a decis ca infrastructura ELI să se

realizeze prin construirea a trei facilități specializate, coordonate și complementare, în

Republica Cehă, Ungaria și România și plasare celor trei facilități sub o guvernanță unică, a

ERIC, care să asigure operarea celor trei centre ca o singură infrastructură.

Evoluția de mai sus a marcat începutul unei perioade în care au fost instituite și

dezvoltate o serie de forme asociative destinate punerii bazelor necesare creării Consorțiului

European pentru Infrastructura de cercetare ELI. Astfel, în aprilie 2010, s-a semnat, la nivel

ministerial, Memorandum-ul de înțelegere cu privire la constituirea și operarea

Infrastructurii Luminii Extreme, prin care părțile, asumându-și cooperarea pentru constituirea

ELI-ERIC ca infrastructură Europeană de cercetare, distribuită în cele trei țări, au instituit o

formă asociativă fără personalitate juridică, Consorțiul pentru crearea ELI-ERIC (ELI

Delivery Consortium – ELI-DC), însărcinat cu pregătirea acțiunilor și documentelor necesare

constituirii viitoarei entități, incluzând statutul și modelul de guvernanță și de funcționare a

36

acesteia. În anul 2011, ELI-DC a fost înzestrat cu personalitate juridică, devenind asociație

internațională non-profit, cu sediul statutar la Bruxelles, în conformitate cu legislația belgiană

în materie, Legea din 27 iunie 1921 cu privire la asociațiile fără scop lucrativ, fundații și

asociațiile internaționale fără scop lucrativ, cu modificările ulterioare. Parteneriatul în cadrul

ELI-DC, structură asociativă complexă și amplă, de dimensiune pan-Europeană, include

entități de drept public și entități de drept privat și structuri asociative.

Un aspect demn de remarcat în ceea ce privește parteneriatul în cadrul ELI-DC, îl

constituie faptul că, deși asociații sunt reprezentați de entități de drept public și de entități de

drept privat, acestea din urmă sunt purtătoare ale unui mandat acordat de autoritățile publice

naționale cu atribuții în domeniul cercetării științifice. În fapt, politica și acțiunile strategice

ale consorțiului sunt dictate de statele membre reprezentate de entitățile care activează în

cadrul asocierii, demersurile de pregătire a constituirii ELI-ERIC fiind coordonate la nivel

statal, uneori chiar prin implicarea directă a reprezentanților guvernamentali.

Și la nivel național, constituirea ELI-ERIC presupune o suită de asocieri între

diversele autorități publice, care trebuie să coopereze pentru asigurarea cadrului legislativ

propice construcției și operării unei astfel de infrastructuri la care statul este membru. Este

necesar ca ele însele să se pregătească pentru a clarifica regimul juridic al unor astfel de

entități asociative, din perspectiva legislației aplicabile activității consorțiului.

Am arătat, în teză, că acțiunile premergătoare constituirii consorțiului European

presupun, la nivel național, un larg parteneriat între entitățile de drept public însărcinate cu

construirea facilităților și autoritățile publice naționale, precum și între acestea din urmă.

Exemplele parcurse în acest sens au vizat Hotărâri de Guvern (care, astfel cum am opinat mai

sus dețin, în sensul larg al accepțiunii, o componentă asociativă) având tematica ELI, Ordinul

comun nr. 3606/261/2012 al Ministrului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului și al

Ministrului Afacerilor Europene privind aprobarea componenței Comitetului de coordonare

pentru implementarea proiectului major ELI - Nuclear Physics (ELI-NP) finanțat în cadrul

Programului operațional sectorial „Creșterea competitivității economice” (POS CCE),

Ordinul Ministrului delegat pentru învățământ superior, cercetare științifică și dezvoltare

tehnologică nr. 5180/2013 pentru aprobarea Procedurii privind participarea României şi a

entităţilor din România la un consorţiu pentru o infrastructură europeană de cercetare (ERIC)

și Memorandumul cu tema Aprobarea participării României ca stat membru gazdă la

Consorțiul European pentru Infrastructura de Cercetare „Extreme Light Infrastructure” –

ELI-ERIC. Am arătat că Ordinul nr. 5180/2003 este o inițiativă lăudabilă, dar nu

reglementează suficient și nici nu abordează o serie de aspecte care țin de sfera practică a

funcționării ERIC și că Memorandumul a reprezentat o încununare a cooperării, în plan

național, dintre instituțiile publice, alte entități de drept public și autoritățile publice ale

Statului Român, reprezentate de ministere, Guvern și Președinte.

În ceea ce privește statutul ELI-ERIC din perspectiva normelor Europene și a

reglementărilor naționale, care formează subiectul secțiunii doi a părții a doua, în teză am

făcut o incursiune în principalele capitole ale propunerii de Statut al ELI-ERIC, subliniind

corespondența cu Regulamentul (CE) nr. 723 din 25 iunie 2009 privind cadrul juridic

comunitar aplicabil unui consorţiu pentru o infrastructură europeană de cercetare (ERIC),

modificat ulterior de Regulamentul (CE) nr. 1261/2013. Un aspect remarcat în cuprinsul tezei

a fost cel privitor la rigurozitatea dispozițiilor actului normativ European, care nu lasă loc de

37

ambiguități sau posibilități de interpretare, tratând elemente de detaliu, care au calitatea de a

facilita în mod semnificativ abordarea practică a unei astfel de reglementări. Cu referire la

aceasta, am subliniat calitatea reglementării în raport de îmbinarea, armonioasă, de către

legiuitorul european, a elementelor de constrângere/control nedisimulat cu elemente ținând de

flexibilitate/libertate de voință. Enunțările explicite, din textul Regulamentului, cu privire la

necesitatea, pe de o parte, a acordării flexibilității ERIC de a-şi modifica statutul și

păstrarea, pe de altă parte, de către Comisie, care înființează ERIC, a controlului asupra

anumitor elemente esenţiale, sunt elemente care converg la înțelegerea faptului că această

formă de asociere este guvernată de un regim juridic complex.

Asocierea constituită sub forma ERIC prezintă o serie de trăsături particulare, care

conferă caracterul unic și complex al regimului juridic aplicabil, ale căror premise, impuse de

Regulament, sunt următoarele: a) consorțiul se constituie prin participarea a cel puțin un stat

membru și a altor două țări - state membre sau țări asociate (ulterior țări terțe și organizații

interguvernamentale pot deveni membri ai unui ERIC); b) orice stat membru, ţară asociată sau

ţară terţă poate fi reprezentat(ă) de una sau mai multe entităţi publice, inclusiv regiuni, sau de

una sau mai multe entităţi private care îndeplinesc un serviciu public, în ceea ce priveşte

exercitarea drepturilor exprese şi descărcarea de obligaţiile specifice care îi revin în calitate de

membru ERIC; c) ERIC are ca obiect de activitate principal înfiinţarea şi exploatarea unei

infrastructuri de cercetare, fără scop lucrativ, putând, însă, desfăşura, în strânsă legătură cu

obiectul de activitate și fără să îl afecteze, un număr limitat de activităţi economice; d) ERIC

se înfiinţează prin Decizie a Comisiei Europene şi are personalitate juridică de la data la care

intră în vigoare decizia de constituire. Toate acestea reflectă faptul că regimul juridic al ERIC

este marcat de congruența dintre reguli de drept public (calitatea asociaților, relația cu

autoritatea care deține competența înființării și controlului) și reguli de drept privat

(participarea persoanelor juridice de drept privat, preocupări în sfera activităților economice).

ERIC are, din perspectiva dispozițiilor regulamentare cu referire la acordarea de

anumite facilități fiscale, calitatea de organizație internațională, explicit precizată în text;

aceasta ne-a determinat să procedăm la o analiză a regimului juridic al consorțiului într-o

expunere comparativă cu cel al organizațiilor internaționale, în particular al organizațiilor

internaționale guvernamentale, în contextul calității asociaților. Personalitatea juridică a fost

remarcată ca o primă trăsătură comună celor două forme de asociere.

Incluzând facilități aflate pe teritoriul a trei state membre ale Uniunii Europene,

regimul juridic al ELI-ERIC este mai complex decât cel al altor structuri de tip ERIC, întrucât

definirea principiilor sale de organizare și funcționare este, în plus, strâns dependentă de

considerarea a o serie de aspecte ținând de ordinea juridică națională, între care reprezentarea,

contribuția, relația dintre guvernanța locală a facilităților și guvernanța centrală a consorțiului,

toate acestea necesitând analize complexe pentru evaluarea corectă a constrângerilor și

permisivităților de ordin juridic și pentru încadrarea lor corectă în regulile de organizare și

funcționare ale consorțiului.

Regimul ERIC este marcat și de incidența principiilor societare din sfera societății,

prin raportare la evaluarea, din punct de vedere economic a aporturilor în natură, consacrate

în cuprinsul art. 16 din Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și

completările ulterioare; putem argumenta, astfel, ținând cont și de celelalte componente

statutare de tip societar, că ERIC ar putea fi considerat, într-o anumită măsură, drept o

38

societate cu regim juridic specific, încadrându-se, din această perspectivă, prin caracterul său

European, în sfera largă a societăților Europene.

Regimul juridic mixt al Consorțiului se manifestă și în plan financiar, prin faptul că

bugetul de venituri și cheltuieli al ERIC trebuie să se conformeze deopotrivă cerințelor

Regulamentului și normelor naționale a statului care găzduiește sediul statutar al asocierii.

Un aspect important în sfera reglementărilor de ordin financiar ale organizării și

funcționării ERIC și care are influență în determinarea naturii juridice a consorțiului, rezidă

din însuși obiectul de activitate al acestuia, lipsit de scop lucrativ, dar permițând asocierii să

desfășoare un număr limitat de activităţi economice, cu condiţia ca acestea să fie strâns legate

de obiectul său principal de activitate. Această cerință de referință este urmată, în subsidiar, de

reglementarea de tip procedural a asigurării respectării sale, care impune ca ERIC să

înregistreze separat cheltuielile şi veniturile legate de activităţile sale economice și să

factureze aceste activităţi la preţul pieţei sau, în cazul în care acesta nu poate fi precizat, să

factureze costurile totale plus o marjă rezonabilă. Sunt reliefate, astfel, trăsăturile ERIC de

institut de cercetare științifică, persoană juridică de drept public, supusă, însă, pe anumite

aspecte ale activității, unui regim de drept privat.

Componenta regimului juridic al ERIC ce privește funcționarea acestuia este marcată,

din punctul de vedere al procedurilor de raportare și control, de dubla sa calitate: entitate

supusă regulilor de drept intern ale statului în care se stabilește sediul social și organism

creat prin Decizia Comisiei Europene, care își rezervă o serie de drepturi în sfera controlului

entității, privind în special asigurarea menținerii obiectivelor consorțiului.

Trecerea în revistă a dispozițiilor din Regulament a arătat faptul că, similar institutelor

naționale de cercetare-dezvoltare din România, între Comisia Europeană, ca autoritate

publică europeană - ce dispune înființarea ERIC - și consorțiu, există raporturi juridice bine

definite, care statuează o relație de coordonare, marcată, în principal, de principiul autonomiei

de organizare, funcționare și gestiune a ERIC, statele membre având libertatea adoptării de

acte și documente în chestiuni ținând de politica și activitatea consorțiului. Aceasta, însă, se

va realiza în limitele impuse prin dreptul de verificare, monitorizare și control pe care și le

rezervă Comisia și în condițiile restricției de a nu contraveni domeniului de aplicare sau

obiectivelor Regulamentului.

De referință în definirea regimului juridic al ERIC sunt și dispozițiile privitoare la

dreptul aplicabil acestuia, interferența, dar și prioritizarea normelor incidente fiind explicit

consemnate în textul Regulamentului, astfel: a) dreptul european; b) legislaţia statului în care

se află sediul statutar al ERIC; c) statutul şi normele de aplicare a acestuia. Rezultă, ca

evidentă, prioritatea normelor Europene în raport cu jurisdicțiile naționale.

Astfel cum era de așteptat, jurisdicția asupra litigiilor dintre membri, cu privire la

ERIC, sau dintre membri şi ERIC aparține Curții de Justiţie a Uniunii Europene, în timp ce

pentru litigiile dintre ERIC și terți se va aplica legislația Europeană cu privire la competență;

în cazurile lipsei de reglementare la nivelul legislației Europene, competenţa instanţei va fi

determinată de legislaţia statului în care se află sediul social al ERIC.

Un aspect interesant în ce privește regimul juridic al ERIC reiese din faptul că acesta,

dincolo de trăsăturile sale de organizație internațională guvernamentală și de formă specifică

de cooperare Europeană, reprezintă o entitate Europeană, atât din perspectiva conceptului

(adoptarea Regulamentului-cadru de către Consiliul Uniunii Europene), cât și prin raportare la

39

constituirea sa prin acte adoptate de instituții Europene. În considerarea acestui statut,

legiuitorul European a adus precizări privind excluderea ERIC din sfera organismelor

beneficiare de subvenții din bugetul European.

Trăsăturile ERIC conturează un regim juridic particular al consorțiului, care, așa cum

s-a precizat în însuși textul Regulamentului, are un caracter transnațional, excedând, prin

elementele de internaționalitate, nu numai dreptului național, dar însuși cadrului juridic

European și îmbinând reguli de drept public cu norme din sfera dreptului privat.

În ceea ce privește regimul juridic al ELI-ERIC, trebuie subliniat faptul că acesta se

distinge în chiar sfera trăsăturilor și regulilor determinante pentru consorțiile de acest tip,

întrucât toată construcția sa juridică se raportează, în plus, la o serie de factori ținând de

statutul celor trei facilități, care sunt, întâi de toate, obiective naționale de investiții, finanțate

din fonduri structurale, în regim de cofinanțare Europeană și națională; astfel, atât în

documentele adoptate la nivel național, cât și în Deciziile Comisiei Europene de aprobare a

finanțării construcției facilităților, apar o serie de constrângeri, termeni și condiții cu impact

asupra modului de organizare și funcționare al consorțiului ELI. Acest context face deosebit

de dificilă abordarea problemei transferului de proprietate, respectiv a trecerii bunurilor aflate

în domeniul public sau privat ale celor trei state și în administrarea autorităților administrației

publice centrale – prin entitățile de drept public responsabile cu construirea facilităților, în

proprietatea ELI-ERIC. Cu titlu de exemplu, ne-am referit la pilonul românesc al ELI,

respectiv la Infrastructura Luminii Extreme – Fizică Nucleară (ELI-NP).

Toată această construcție complexă a pregătirii constituirii ELI-ERIC și, mai departe, a

pregătirii premiselor juridice și instituționale de operare a unui astfel de consorțiu, confirmă,

pe de o parte, argumentația noastră privind dinamica extraordinară a evoluției conceptului

asocierii în domeniul cercetării științifice, iar pe de altă parte faptul că, instituirea unei noi

forme de asociere, chiar și prin adoptarea unui cadru de calitate, nu este suficientă pentru buna

practică în domeniu. Este nevoie de timp și eforturi pentru a se demonstra sustenabilitatea

unor astfel de instrumente juridice, însă aceasta depinde, cu prioritate și în mod semnificativ,

de capacitatea legiuitorului de a adapta în mod optim cadrul juridic la realitatea socială.

Capitolul II al celei de-a doua părți a tezei este consacrat definirii regimului juridic

al ERIC din perspectiva trăsăturilor acestuia de organizație internațională

interguvernamentală, fiind, prezentate, spre exemplificare, trei dintre cele mai reprezentative

organizații internaționale interguvernamentale în domeniul cercetării științifice, respectiv

Institutul Unificat de Cercetări Nucleare (IUCN), Organizația Europeană pentru Cercetări

Nucleare (CERN) și Centrul de cercetare în domeniul antiprotonilor și al ionilor în Europa

(FAIR), organizații care, deși particularizate printr-o serie de elemente de organizare și

funcționare și chiar de statut (CERN – centru European, FAIR – societate comercială),

reprezintă, în fapt, structuri similare. Prin comparație, am arătat că ERIC reprezintă o

organizație internațională guvernamentală nu numai în considerarea precizărilor unor astfel

de trăsături în Regulamentul (CE) nr. 723/2009, dar și din perspectiva reglementărilor care

conturează regulile de înființare și organizare ale acestuia. În fapt, ERIC nu se abate de la

structura și regulile de funcționare ale unei organizații internaționale guvernamentale,

trăsăturile specifice instituite de cadrul legal European constituind particularități care nu

afectează natura juridică de asociere la nivel internațional guvernamental, a consorțiului.

40

Particularitățile ERIC ce contribuie la definirea unui regim juridic specific, rezidă, cu

precădere, în scopul determinat și precis pe care legiuitorul European l-a avut în vedere în

adoptarea actului normativ care consemnează înființarea și funcționarea sa. Merită remarcate,

în lumina analizei și concluziilor expuse în teză cu privire la aceasta, următoarele aspecte

ținând de apartenența ERIC la sfera organizațiilor internaționale interguvernamentele și,

respectiv, distincția față de acestea:

a) similar organizațiilor internaționale interguvernamentale, membrii ERIC sunt state,

reprezentate prin Guverne;

b) obiectivele și statutul ambelor structuri asociative reprezintă rezultatul voinței

membrilor, exclusivă în cazul organizațiilor internaționale interguvernamentale și cenzurată,

în cazul ERIC, de voințe externe (legiuitorul European și Comisia Europeană, organism

suprastatal);

c) ERIC se constituie prin Decizie a unui organism situat în afara sferei membrilor săi

(Comisia Europeană), care își rezervă dreptul de control și verificare și care poate interveni, în

anumite condiții, în funcționarea consorțiului; prin comparație, o organizație guvernamentală

internațională se constituie prin simpla voință a membrilor săi, decizia de constituire

rezumându-se la ratificarea actului constitutiv de către statele membre;

d) ERIC trebuie să aibă sediul social pe teritoriul unui stat membru sau al unei țări

asociate, iar denumirea sa conține abrevierea „ERIC”; organizațiile internaționale

guvernamentale nu au astfel de constrângeri, însă, în practică, sediul se stabilește, de

asemenea, într-unul din statele membre;

e) ERIC nu are un scop lucrativ, permițându-i-se, totuși, desfășurarea unui număr

limitat de activități economice, în anumite condiții; în cazul organizațiilor internaționale, deși

nu există vreo interdicție expresă în ceea ce privește desfășurarea de activități economice,

acestea sunt, prin esență, entități fără scop lucrativ;

f) personalitatea juridică a ERIC se manifestă, similar organizațiilor internaționale

guvernamentale, atât în plan internațional, cât și în planul intern al cadrului juridic național, în

care se impune distinct atât ca recunoaștere și manifestare, cât și ca beneficiar al unor norme

speciale; în baza personalității juridice, ERIC, asemenea organizațiilor internaționale

guvernamentale, exercită drepturi și își asumă obligații distincte de ale membrilor săi,

dobândește bunuri mobile sau imobile și dispune de ele, încheie contracte de achiziții în baza

unor principii statuate în reglementările proprii și este parte în justiție;

g) ERIC deține, în plan financiar – fiscal, o serie de trăsături specifice unei organizații

internaționale guvernamentale, printre care: definirea, prin actul de constituire, a contribuției

membrilor săi, în raport de bugetul entității asociative; beneficiul facilităților de ordin fiscal

(taxe, accize la importuri/exporturi/achiziții); funcționarea pe bază de principii bugetare solide

consemnate în documentele de constituire/funcționare;

h) urmând regulile de organizare și funcționare ale unei organizații internaționale

guvernamentale, conducerea ERIC este asigurată de un for suprem decizional și de un organ

de conducere executiv;

i) ambele forme de asociere prezintă, în materia lichidării, abordări similare, cum ar fi

prioritatea obligației achitării datoriilor și caracterul convențional al deciziei privind

mijloacele și bunurile rămase după stingerea tuturor obligațiilor.

41

Demersurile de identificare a ERIC în sfera entităților asociative, prin prisma

regimului său juridic, au condus la concluzia că acesta este, în aceeași măsură, o

infrastructură de cercetare supusă ordinii juridice naționale, o entitate de cercetare de

naționalitate Europeană (guvernată de norme europene) și o organizație internațională

interguvernamentală în domeniul cercetării științifice.

În finalul analizei, am expus opinia noastră cu privire la avantajele pe care le prezintă

construirea și operarea de infrastructuri europene de cercetare în asocierea de tip ERIC, între

care menționăm: crearea unui parteneriat larg între autorități publice, instituții publice și

entități de drept privat, cu beneficii multiple, pe termen mediu și lung, la nivel socio-

economic; crearea de oportunități și perspective deosebite, în special pentru țările din estul

Europei, cu impact în creșterea vizibilității acestora în spațiul european al cercetării și cu

premise concrete ca aceste state să devină parteneri reali în marea asociere europeană în

domeniu; creșterea nivelului de competență și intensificarea transferului de cunoștințe și

expertiză în spațiul european, fapt ce contribuie la unificarea cercetării europene și la întărirea

acesteia pe plan mondial, inclusiv prin conferirea unei capacități de a competiționa cu marile

laboratoare internaționale de cercetare științifică.

Am subliniat, însă, și dificultatea constituirii unor astfel de asocieri, justificat și de

adoptarea relativ recentă a reglementării, dificultăți care, pe măsura maturizării cadrului legal

și instituțional și a intensificării cooperării europene și naționale între autoritățile și

organismele cu competențe în domeniu, am opinat că vor fi cu certitudine surmontate:

noutatea și pionieratul reglementărilor și procedurilor, lipsa de experiență și de cunoștințe

ale autorităților naționale cu privire la regimul juridic specific ERIC și abordarea excesiv de

precaută cu privire la adoptarea de reguli în sprijinul funcționării acestor consorții. În acest

context, cu titlul de Propuneri de lege ferenda, am pledat pentru necesitatea adoptării de

reglementări clare, la nivel național, având ca temă reguli și proceduri de recunoaștere și

încadrare a ERIC în peisajul legislativ românesc.

Analiza și cercetările întreprinse în cadrul procesului de elaborare a tezei ne-au

condus la o serie de concluzii, pe care le expunem pe scurt:

Cercetările vizând un segment neexplorat al preocupărilor administrației publice, acela

al asocierii, demonstrează faptul că fenomenul administrativ este mult mai interesant și mai

complex decât imaginea pe care o are acesta în percepția actuală; are încă multe necunoscute

și multe dimensiuni ce merită cu prisosință a fi explorate.

Regimul juridic al formelor de asociere ale autorităților publice și instituțiilor publice

este o temă vastă, complexitatea și diversitatea raporturilor create impunând o abordare

multidisciplinară și transnațională a unor concepte specifice dreptului administrativ.

Incursiunile în textele unei diversități de acte normative în domeniul organizării și

funcționării autorităților publice și instituțiilor publice ne-au determinat să apreciem, cu

privire la calitatea reglementărilor, următoarele: deși există preocupări de îmbunătățire a

acesteia, ele sunt, încă, necoordonate și nu se realizează în contextul unei abordări strategice

și planificate; este necesară o preocupare accentuată pentru rigurozitatea legiferării, inclusiv

în ceea ce privește asigurarea coerenței și uniformității în definirea unor termeni care vizează

concepte importante în sfera relațiilor sociale. În plus, o direcție importantă în eforturile de

adaptare a administrației publice la realitățile socio-economice pe plan național, european și

internațional o constituie validarea unei percepții strategice asupra rolului și misiunii

42

administrative, care să înlocuiască maniera ad-hoc de rezolvare a celor mai multe dintre

treburile publice, cu o abordare de tip prognoză, în care anticiparea problemelor să fie însoțită

de consacrarea mecanismelor optime de soluționare.

Evoluţia societății și a cerințelor tot mai complexe la nivelul populației, este un factor

determinant în reconsiderarea atât a sarcinilor administrației publice, cât și a instrumentelor

prin care serviciile publice să fie realizate la nivel optim. În acest context, autoritățile

administrației publice centrale au conștientizat nu numai faptul că serviciul public nu mai

poate constitui monopol al statului, dar și că se impune o gândire strategică cu privire la

mecanismele necesar a fi instituite și, mai departe, întărite, care să facă față noilor dimensiuni

ale administrației publice. Am remarcat, astfel, pe de o parte, preocuparea legiuitorului de a

asigura cadrul legal al satisfacerii în mod optim a interesului public, sub aspectul serviciilor

publice prestate către populaţie, iar pe de altă parte, conştientizarea necesităţii implicării tot

mai intense a partenerilor privaţi în asigurarea dezideratelor de interes public. Intensificarea,

în ultima perioadă, a colaborărilor sub diverse forme, tot mai variate, între

autorităţile/instituţiile publice şi persoanele juridice de drept privat, induce, din ce în ce mai

mult, ideea că aceasta reprezintă soluţia pentru gestionarea eficientă a serviciilor publice şi, în

sens larg, pentru satisfacerea interesului legitim public.

Parteneriatul public-privat ca formă de asociere a autorităților publice și instituțiilor

publice, are potențialul unui beneficiu deosebit în sfera eficienței misiunii publice, beneficiu

care, însă, trebuie întărit de o legislație propice și care poate fi probat numai în raport de o

evaluare a rezultatelor pe termen lung.

În mod firesc, Statul şi structurile sale nu mai pot fi privite ca persoane juridice situate

deasupra tuturor şi singure deţinătoare a capabilităţii gestionării interesului public. Evoluţia

socială demonstrează că Statul capătă din ce în ce mai mult statutul unui partener social care,

fără colaborarea celorlalţi actori sociali, nu îşi poate îndeplini misiunea pentru care există.

Astfel, conceptele de descentralizare, deconcentrare, privatizare, externalizare, parteneriat

public-privat, devin noțiuni fundamentale ale dreptului administrativ, iar persoanele juridice

private se transformă în actori principali în sfera realizării interesului public.

Direcţia spre care se îndreaptă reconsiderarea administraţiei publice, prin eliminarea

barierelor stricte între dreptul public şi dreptul privat şi prin întrepătrunderea acestora într-un

mod care se dovedeşte că are rezultate, nu poate fi decât benefică. Ea se încadrează fără doar

şi poate în evoluţia naturală, firească a societăţii omeneşti, în general, şi a statelor în

particular. În acest fel, putem spune că, prin identificarea metodelor de realizare în condiţii de

eficienţă a interesului public, cu beneficiu reciproc pentru actorii de drept public şi pentru cei

de drept privat, statul şi structurile sale capătă un plus de imagine în aprecierea gestionării

eficiente a sarcinilor sale.

În lumina celor constatate pe parcursul demersurilor noastre, am considerat ca fiind

necesară o întărire a cadrului legislativ prin adoptarea unor acte normative care, în

interpretarea și aplicarea principiilor cooperării consacrate de lege, să ofere autorităților

publice mijloacele necesare și suficiente punerii în practică în mod eficient a acestor principii.

Codificarea administrativă constituie o oportunitate deosebită în asigurarea terminologiei

unitare, a sistematizării regulilor și a coerenței legislative în materia asocierilor autorităților

administrației publice. În opinia noastră, instituția asocierii administrației ar trebui să își

găsească o consacrare distinctă în cadrul viitorului Cod de procedură administrativă, întrucât

43

simpla mențiune a obligaţiei sau a dreptului autorităților publice de a colabora şi coopera în

vederea realizării competenţelor ce le revin potrivit legii este insuficientă și nu rezolvă

problemele concrete pe care o astfel de competență le ridică.

Asocierile la nivel naţional şi internaţional ale autorităţilor publice şi instituţiilor

publice în vederea unei mai bune realizări a interesului legitim public se conturează,

considerăm, ca o veritabilă instituţie de drept, ale cărei valenţe poartă asupra unei sfere variate

de norme de drept, aparţinând atât dreptului public cât şi dreptului privat. Nu mai puţin

adevărat este că dreptul administrativ rămâne în centrul sferei de reglementare a acestor

raporturi juridice întrucât, aşa cum am arătat, misiunea realizării interesului public va greva

regimul juridic al oricărei forme de asociere, astfel încât prioritatea de aplicare va reveni,

întotdeauna, normelor de drept public.

Din analiza noastră, a rezultat că activitatea de cooperare internaţională a

administraţiei publice nu mai poate fi situată la marginea competenţei, devenind, ea în sine, o

veritabilă instituţie a dreptului administrativ. În considerarea implicațiilor pe care le au astfel

de asocieri, cu accent pe regimul proprietății publice care marchează patrimoniul entităților de

drept public participante în astfel de raporturi, credem că ar fi utilă o consacrare la nivel unitar

a unor principii în acest sens.

Administrația publică a căpătat şi continuă să capete noi valenţe, concurând la

unificarea europeană instituţională și la consolidarea unui drept administrativ European.

Acţiunile conjugate şi cooperarea permanentă dintre administraţiile publice naţionale din

spaţiul european, precum și intervenția administrației publice Europene în ordinea juridică

națională, prin instituirea de structuri de tip administrativ cu caracter transnațional, reprezintă

o dovadă a faptului că însuși conceptul de administrație publică trebuie privit, adesea, din

perspectiva sa europeană, internațională.

Concluziile cercetărilor în sfera asocierilor autorităţilor publice şi instituţiilor publice

arată că, prin evoluţia reglementărilor şi a preocupărilor de identificare a modalităţilor în care

persoanele juridice de drept public îşi realizează misiunea prin intermediul parteneriatelor în

interiorul sau în afara administraţiei publice, conceptul de asociere a căpătat statutul unei

instituţii juridice de sine stătătoare.

Concluzionând, prezenta lucrare poate constitui un început pentru analize ulterioare

ale unui segment important al activității administrației publice. Acesta, deși nu își găsește,

încă, o consacrare expresă în legislația și în doctrina în materie, deține, prin potențialul său

deosebit în eficientizarea modului de gestionare a nevoilor sociale, un rol semnificativ în

realizarea optimă a misiunii structurilor Statului și unităților administrativ-teritoriale.

Identificarea principiilor, mecanismelor și instrumentelor care gravitează în sfera regimului

juridic al formelor de asociere a autorităților și instituțiilor publice constituie, în opinia

noastră, o direcţie de cercetare de mare actualitate, care va deține, în contextul ritmului

evoluției administrației publice, toate premisele conectării în timp real la realitatea juridică.