Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego w skali regionalnej i lokalnej...

MATERIAŁY l(ONFERENCYJNE Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu

Planowanie kompetencji kadr w regionie

"' istotą rozwoju Dolnego Sląska

Redaktor naukowy

Mirosława Klarnut

~ Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu ~ Wrocław 2009

Senacka Komisja Wydawnicza

Zdzisław Pisz (przewodniczący), Andrzej Bąk, Krzysztof Jajuga, Andrzej Matysiak, Waldemar Podgórski,

Mieczysław Przybyła, Aniela Styś, Stanisław Urban

Recenzent

Stanisław Ciok

Opracowanie redakcyjne

Zespól

Skład i łamanie

Beata Mazur

Projekt okładki

Beata Dębska

Publikacja dofinansowana ze środków budżetu województwa dolnośląskiego

Kopiowanie i powielanie w jakiejkolwiek formie wymaga pisemnej zgody Wydawcy

© Copyright by Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu Wrocław 2009

ISBN 978-83-7011-978-2

Przedmowa .............. . Mirosława Kłamut: Gospod Krystyna Gilga,jAieksandrl

regionu dolnośląskiegoMałgorzata Markowska: Zr·

Europejskiej - informacj Ryszard Broi, Andrzej Szta

nia strategicznego w skal Małgorzata Krynicka-Dus1

jektem finansowanym z 1 Programu Operacyjnego

Podsumowanie ........... .

Mirosława Klamot: Knowh Krystyna Gilga, V\leksandr:

development ofLower S Małgorzata Markowska: D

Union regions-informat Silesia region . . ....... .

Ryszard Broi, Andrzej Szt and regional strategie pl~

Małgorzata Krynicka-Dos: nanced from the Europea Capital ..... . ........ .

,, Va/demar Podgórski, 'aw Urban

vództwa dolnośląskiego

.ek formie ;cy

we Wrocławiu

Spis treści

Przedmowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Mirosława Klamot: Gospodarka oparta na wiedzy w regionie . . . . . . . . . . . . . 11 Krystyna Gilga,IAleksandra Helbich-Syreki: Kapitał ludzki szansąrozwoju

regionu dolnośląskiego- edukacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Małgorzata Markowska: Zróżnicowanie kapitału ludzkiego w regionach Unii

Europejskiej- informacje, wnioski i rekomendacje dla Dolnego Śląska 54 Ryszard Broi, Andrzej Sztando: Teoretyczne i praktyczne aspekty planowa-

nia strategicznego w skali regionalnej i lokalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Małgorzata Krynicka-Duszyńska: Algorytm kadrowy do zarządzania pro

jektem finansowanym z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

Summaries

Mirosława Klamot: Knowledge-based economy in the region . . . . . . . . . . . . . 25 Krystyna Gilga, V\leksandra Heibich-Syrekl: Human capital as achancefor

development o f Lo w er Silesia region- education . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Małgorzata Markowska: Diversification ofhuman resources in the European

Union regions - information, eondusians and recommendations for Lower Silesia region . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Ryszard Broi, Andrzej Sztando: Theoretical and practical aspects of local and regional strategie planning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Małgorzata Krynicka-Doszyńska: Selected Staff Structures in Projects Financed from the European Social Fund in Operational Programme Human Capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Ryszard Brol, Andrzej Sztando

Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu

teoRetyCzne i PRAKtyCzne ASPeKty PLAnowAniA StRAteGiCzneGo

w SKALi ReGionALnej i LoKALnej

1. wstęp

Planowanie strategiczne w samorządach wojewódzkich, powiatowych i gmin-nych jest współcześnie procesem powszechnie stosowanym. Niemniej jednak, ze względu na ich wagę w kreowaniu rozwoju lokalnego i regionalnego, a także z po-wodu niedoskonałego oprzyrządowania teoretycznego i licznych błędów popełnia-nych w praktyce, wciąż istnieje potrzeba podejmowania badań, tworzenia innowa-cyjnych rozwiązań, ich aplikowania oraz upowszechniania wiedzy w tym zakresie. Niniejszy artykuł ma na celu zestawienie wybranych informacji będących wynikiem prac badawczo-wdrożeniowych1 autorów, przeprowadzonych w samorządach lokal-nych i regionalnych w okresie kilkunastu ostatnich lat. Dotyczą one problematyki przesłanek budowy strategii, sporządzania diagnozy i analizy strategicznej stano-wiącej część wstępną procesów planistycznych, konstruowania struktury celów i zadań oraz systemów wdrażania strategii.

2. Przesłanki budowy strategii

Teoria2 gminnego i powiatowego, czyli lokalnego, planowania strategicznego wskazuje cztery główne jego funkcje. Pierwszą z nich jest wybór priorytetów rozwo-ju, a także głównych metod i instrumentów lokalnej polityki gospodarczej, społecz-

1 Prace te obejmują udział w sporządzaniu i wdrażaniu ponad 60 strategii rozwoju gmin, powia-tów i województw.

2 Jako przykłady z bogatej literatury tego tematu można wskazać: E. Nowińska, Strategia rozwoju gmin na przykładzie gmin przygranicznych, AE, Poznań 1997; N. Berman, Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego – budowanie lepszej przyszłości gospodarczej w polskich gminach, Munici-pum, Warszawa 2000; E. Wysocka i in., Strategia i polityka rozwoju gmin i województw. Podstawy metodyczne, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Poznań-Zielona Góra 1996; E. Wysocka, F.J. Koniński, Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka, Zachodnie Centrum Organiza-cji, Warszawa-Zielona Góra 1998; G. Pawelska-Skrzypek i in., Planowanie i zarządzanie strategiczne, Wydawnictwo Samorządowe Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1997; T. Kudłacz, Programowanie rozwoju regionalnego, PWN, Warszawa 1999.

Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego... 71

nej i przestrzennej służących ich urzeczywistnianiu. Konieczność dokonywania tego wyboru jest wynikiem konfrontacji zjawiska ograniczoności zasobów (pieniężnych, ludzkich, naturalnych) i czasu, jakie można poświęcić na kreowanie rozwoju lokal-nego, z logiką racjonalności postępowania w celu maksymalizacji skuteczności i efektywności działań. Ów wybór jest zatem koniecznością wynikającą z pragnienia optymalizacji tempa rozwoju terytorialnego. Drugą funkcją jest racjonalizacja bie-żących decyzji podejmowanych przez organy samorządu. Określenie strategicznych celów rozwoju oraz perspektywicznego scenariusza ich realizacji sprawia bowiem, że stają się one podporządkowane długookresowym priorytetom. Funkcją planowa-nia strategicznego na szczeblu lokalnym jest również antycypacja potencjalnych momentów krytycznych w rozwoju gospodarki lokalnej oraz skuteczne działanie na rzecz ich wyeliminowania lub łagodzenia ich skutków. Wynikają one z procesów przekształceń w strukturze funkcjonalnej i zagospodarowaniu przestrzeni, a także ze zmieniających się relacji między procesem sukcesji funkcji miasta a wydolnością jego zagospodarowania. Identyfikacja ex ante takich zagrożeń, a także ich likwidacja lub minimalizacja ich negatywnych efektów, są możliwe niemal wyłącznie w proce-sie zarządzania strategicznego. Funkcją czwartą jest uaktywnienie lub pozyskanie egzogenicznych czynników rozwoju lokalnego. Mogą nimi być inwestycje publicz-ne i prywatne realizowane na terenie układu lokalnego, lecz przy wykorzystaniu kapitału pochodzącego spoza jego obszaru. Mogą być to również działania pozain-westycyjne sprzyjające rozwojowi gminy lub powiatu, ale realizowane przy wyko-rzystaniu zewnętrznych środków. Konsekwentnie wdrażana strategia jako najistot-niejszy akt prawa lokalnego z jednej strony buduje wiarygodność samorządu, z drugiej służy wykształceniu warunków pozyskania tych egzogenicznych czynników, natomiast z kolejnej bywa argumentem zasadności działań podejmowanych w sto-sunku do samorządu przez władze szczebli wyższych lub innych decydentów.

Obraz praktyki zarządzania strategicznego samorządów lokalnych nie jest jed-nak w pełni zgodny z teorią. Trudno zaprzeczyć, że wielu przedstawicieli władz sa-morządowych, zwłaszcza pełniących funkcje organów wykonawczych, dostrzega opisane wyżej przesłanki planistyczne i przynajmniej w zarysie poznało ich pełne znaczenie. Szczególnie dotyczy to ostatniej z ww. funkcji, a konkretnie spełnienia wymogu formalnego ujęcia w strategii przedsięwzięć – zwłaszcza inwestycyjnych – o których finansowe wsparcie aplikuje się do tzw. funduszy pomocowych. Akcep-tacja procesów długookresowego programowania rozwoju wynika jednak także, a niekiedy przede wszystkim, z innych pobudek. Jako pierwszą należy tu wymienić pragnienie dostosowania zakresu usług komunalnych do obecnych, czasem też przy-szłych oczekiwań mieszkańców. Pozornie, dążenie takie nie może stać w sprzeczno-ści z przesłankami teoretycznymi. Co więcej, w niektórych publikacjach znajduje się wśród nich. Rzeczywistość daje jednak przykłady potwierdzające możliwość wystą-pienia konfliktów. Są to sytuacje, w których długoterminowe i kompleksowe, a więc strategiczne działania władz samorządowych, mające na celu zaspokojenie najmoc-niej artykułowanych oczekiwań społecznych, nie mogą iść w parze z obiektywnie

72 Ryszard Brol, Andrzej Sztando

najkorzystniejszymi, nawet dla najaktywniejszych postulujących, rozwiązaniami3. Problem ten jest jednak wysoce złożony i związany z pojmowaniem rozwoju lokal-nego jako zmian lokalnej gospodarki obiektywnie optymalnych lub subiektywnie pożądanych. Równie ważnym dla władz lokalnych argumentem za podjęciem się planowania strategicznego jest chęć przygotowania odpowiedniego zaplecza mery-torycznego i poparcia społecznego dla procesów restrukturyzacji wybranych obsza-rów działalności samorządu gminy. Chodzi tu przede wszystkim o wykreowanie w procesie sporządzania strategii atmosfery od dawna potrzebnych, a jednocześnie wielopłaszczyznowych zmian systemu administracji samorządowej i jej jednostek organizacyjnych. Dzięki temu wzrasta w opinii publicznej przyzwolenie na zbiór zmian, które promowane indywidualnie mogłyby cieszyć się znacznie niższą akcep-tacją. Jeśli zmiany te są w rzeczywistości składnikami prawidłowej lokalnej polityki gospodarczej, społecznej lub środowiskowej, nie jest dużym problemem, że decyzja o ich przeprowadzeniu nie wynika z teoretycznych przesłanek planowania strate-gicznego. Gorzej, jeśli tak nie jest. Kolejnym motywem planistycznych działań władz lokalnych jest rozwój ich public relations, a co za tym idzie – zwiększenie lub utrwalenie poziomu zaufania mieszkańców. Proces planowania wzbogacony o wiele konsultacji społecznych, medialne relacje z postępów w pracach, uroczyste posie-dzenia rady czy wydawnictwa promujące treść wizji rozwoju gminy i strategii mają-cej ją urzeczywistnić budują ich przekonanie o dokonaniu dobrej decyzji podczas wyborów samorządowych i zwiększają prawdopodobieństwo powtórki. Podobnie jak w poprzednim przypadku dążenia takie nie są niekorzystne, o ile dobry wizeru-nek władz jest traktowany przez nie jako cel wtórny, a nie pierwotny.

W przypadku samorządu wojewódzkiego cele planowania strategicznego okre-ślone zostały w ustawie o samorządzie województwa4 i obejmują:

pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, –obywatelskiej i kulturowej mieszkańców;pobudzanie aktywności gospodarczej; –podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki woje- –wództwa;zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględ- –nieniu potrzeb przyszłych pokoleń;kształtowanie i utrzymywanie ładu przestrzennego. –Powyższe cele mają charakter ogólnej, kierunkowej wytycznej, wokół której w

praktyce planowania strategicznego powinny być formułowane cele i działania uwzględniające uwarunkowania regionalne. Ustawa o samorządzie województwa nie jest jednak jedyną podstawą prawną inspirującą merytoryczne ustalenia tego doku-

3 Jako przykład można tu wskazać sytuację, w której, stanowiący jeden z głównych elementów strategii, proces przebudowy sieci placówek szkolnych prowadzi do nieuzasadnionego ekonomicznie i dydaktycznie przedłużania funkcjonowania jednostek zlokalizowanych w zdekapitalizowanych i nie-doposażonych obiektach.

4 Art. 11, pkt 5, ppkt 1-5 Ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (DzU 2001 nr 142, poz. 1590 ze zm.).


mentu planistycznego. Strategia rozwoju regionalnego jest bowiem elementem – wy-nikającym z obowiązującej w polityce regionalnej UE zasady programowania – sys-temu planów i programów rozwoju. Wobec takiej interpretacji celów wojewódzkiego planowania strategicznego nie dziwi fakt, że w praktyce prócz celów ustawowych do rangi im równej podnosi się inne, a jednocześnie bardzo różnorodne. Przestrzeń przy-jętych w tym zakresie przez samorządowe władze wojewódzkie celów dodatkowych jest duża i nie wykazuje skupisk typowych. Na przykład samorząd województwa dolnośląskiego uznał, że celami strategii są m.in.: aktywizowanie mieszkańców Dol-nego Śląska poprzez zwiększanie ich zaangażowania w realizację zadań publicznych, wskazanie kierunków rozwoju gospodarczego i infrastrukturalnego, a także poprawa warunków życia mieszkańców5. Samorząd województwa podkarpackiego przyjął, że strategia służy przełamywaniu strukturalnych problemów gospodarczych i społecz-nych województwa6. Z kolei władze samorządu województwa łódzkiego za jedną z przesłanek planowania strategicznego przyjęły zapewnienie wzrostu atrakcyjności inwestycyjnej województwa7. W strategiach wojewódzkich nie brak także stwier-dzeń, że jednym z najważniejszych powodów ich budowy jest wypełnienie wymogu formalnego niezbędnego do uzyskania zewnętrznych środków finansowych.

3. Diagnoza i analiza strategiczna

Jednym z pierwszych, a jednocześnie kluczowym dla powodzenia procesu pla-nowania, etapów prac na strategią jednostki samorządu terytorialnego jest przepro-wadzenie procesów diagnozy i analizy. Faza diagnozy powinna polegać na identyfi-kacji właściwości danego terytorium, a także aktywnych (potencjalnych) czynników zewnętrznych mających (mogących mieć) wpływ na te właściwości. Identyfikacja ta musi zostać dokonana w układzie czasowym, tak aby uzyskane dane miały charakter nie tylko ex post, ale również ex ante. Z kolei procesy analityczne powinny polegać na takim przetworzeniu zidentyfikowanych danych, które jednocześnie spowoduje dyskryminację nieistotnych i wyciągnięcie wartościowych wniosków z pozostałych.

W przypadku samorządów zarówno lokalnych, jak i regionalnych opracowania teoretyczne w różny sposób konkretyzują te postulaty. Najczęściej jednak akcentuje się w nich konieczność dokonania terytorialnego studium endogenicznych potencja-łów rozwojowych8. Przeprowadzone w formie badań bezpośrednich lub pośrednich, wraz z analizą dotychczasowych tendencji, ma ono za zadanie przynieść efekt w

5 Uchwała nr XLVIII/649/2005 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego do roku 2020.

6 Uchwała nr LXIII/790/06 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 20 października 2006 r. w sprawie uchwalenia Strategii Rozwoju Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2020.

7 Uchwała nr LI/865/2006 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Łódzkiego na lata 2007-2020.

8 Więcej na ten temat np. w: A. Karpiński, Analiza strukturalna jako metoda tworzenia długookre-sowej strategii rozwoju województw (na przykładzie województwa mazowieckiego), „Studia Regional-ne i Lokalne” 2001 nr 4(7), Warszawa 2001.


postaci tzw. diagnozy prospektywnej będącej próbą odczytania przyszłości układu terytorialnego. Podkreśla się również konieczność identyfikacji i pomiaru funkcji endo- i egzogenicznych oraz określenia relacji między potrzebami funkcji układu lokalnego a wydolnością jego zagospodarowania. Nie rzadziej uwypukla się rolę wszelkiego rodzaju metod pozyskiwania informacji o charakterze subiektywnym, takich jak ankiety, warsztaty czy inne sposoby pozyskiwania wiedzy o opinii pu-blicznej9. W ostatnich latach na znaczeniu zyskuje też benchmarking, tj. analiza po-równawcza z konkurencyjnymi, rzeczywistymi lub modelowymi układami teryto-rialnym, obejmująca wybór układu odniesienia, dobór cech do analizy porównawczej, a także określenie ścieżki dojścia do wybranego wzorca10. Akcentuje się także ko-nieczność analizowania i przewidywania zmian w makrootoczeniu wynikających z akcesji do Unii Europejskiej i z procesów globalizacji, a także prognozowania skut-ków ewolucji paradygmatu rozwoju społecznego, gospodarczego i zagospodarowa-nia przestrzeni w wymiarze krajowym, europejskim i światowym. Wymagania te dotyczą jednak przede wszystkim analiz regionalnych, a nie lokalnych. Jedynie w przypadku dużych ośrodków miejskich zaleca się ich spełnienie. Autorzy poświęco-nych tej tematyce opracowań niemal jednomyślnie zalecają zakończenie tychże i innych badań diagnostycznych algorytmem analizy strategicznej SWOT. Pojawiają się jednak także głosy wskazujące na jego niedoskonałość w przypadku samorządo-wego, terytorialnego planowania strategicznego i konstruktywnie propagujące roz-wiązania alternatywne11.

Generalnie rzecz biorąc, dorobek teoretyczny w zakresie diagnoz i analiz, które mogą być wykorzystane w budowie planów strategicznych gmin i województw, jest bardzo bogaty i należy do domen co najmniej kilku nauk. Praktyka czerpie z tego dorobku jednak w ograniczonym lub bardzo ograniczonym zakresie. Niedostatki można zidentyfikować przede wszystkim w zakresie kompleksowości identyfikacji cech układu terytorialnego, uwarunkowań egzogenicznych, badań ankietowych oraz prognoz.

W pierwszym przypadku chodzi o braki w identyfikacji i analizie cech układu terytorialnego. Dotyczą one zwykle gospodarczej jego sfery, w tym procesów inwe-stycyjnych, powiązań głównych przedsiębiorstw oraz poziomów ich efektywności, nowoczesności i innowacyjności. Powszechnie pomija się także związki między ewolucją struktury funkcjonalnej i struktury zagospodarowania. W drugim – o za-niechanie lub silne ograniczenie kontekstu europejskiego i globalnego. Liczne pro-blemy pojawiają się również podczas badań ankietowych. Ta niezwykle rozpo-wszechniona w polskiej praktyce planowania strategicznego metoda badawcza tylko

9 Jako przykład może tu posłużyć publikacja: J. Biniecki, B. Szczupak, Strategiczne myślenie o przyszłości gminy, AE, Katowice 2004.

10 Więcej w: R. Brol, Benchmarking w gospodarce lokalnej, [w:] Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, AE, Wrocław 2005.

11 Jedną z alternatyw prezentuje artykuł: R. Brol, A. Sztando, Dlaczego i jak należy wzbogacać procedurę SWOT w procesie terytorialnego planowania strategicznego, [w:] Problemy zarządzania w działalności samorządu terytorialnego, Uniwersytet Opolski, Opole 2002, s. 55-88.


pozornie jest prosta. Kluczowymi czynnikami sukcesu w jej stosowaniu są: prawi-dłowe przygotowanie pytań i dostępnych odpowiedzi, właściwy dobór próby ba-dawczej, pełne zaangażowanie respondentów oraz umiejętna analiza wyników. Tymczasem właśnie w tych dziedzinach popełniane są liczne błędy. Najczęstszymi z nich są: nieprawidłowo zadane, z punktu widzenia celów badania, pytania, formuło-wanie pytań w sposób niezrozumiały dla respondentów, pozostawienie responden-tów bez wsparcia przeszkolonego ankietera podczas wypełniania obszernej i skom-plikowanej ankiety, przeprowadzanie ankiety na niereprezentatywnej próbie badawczej respondentów. Mimo wspomnianego już akcentowania w literaturze po-stulatu prospektywizmu budowa prognoz w procesie sporządzania strategii rozwoju jest zjawiskiem rzadkim.

Jeśli chodzi o pierwsze trzy zagadnienia, to różnice między teorią a praktyką wynikają przede wszystkim z ograniczeń w dostępności informacji oraz niedostatku wiedzy. Koncentrując się na pierwszej z tych przyczyn, nie można nie zauważyć, że większość strategii opiera się na danych, które podmiotowi sporządzającemu strate-gię udało się zgromadzić, korzystając z takich źródeł, jak statystyka publiczna, mo-nografie, rejestry i ewidencje prowadzone przez samorząd i jego jednostki oraz spo-rządzone wcześniej dokumenty planistyczne. Jednak taki zakres jest w wielu wypadkach niepełny, skutkiem czego wiele zjawisk i procesów, zwłaszcza egzoge-nicznych i najbardziej problematycznych, zostaje pominiętych. Dotyczy to zwłasz-cza gmin. Jedna z niedoskonałości systemu statystyki publicznej polega na tym, że udostępnia on dane o gminach w mniejszym zakresie niż w przypadku powiatów oraz województw. Problemem jest również nieobejmowanie lub niepełne obejmo-wanie przez ten system niektórych zjawisk i procesów ważnych z punktu widzenia planowania strategicznego. Poza tym niejednokrotnie okazuje się, że dane pocho-dzące z ww. źródeł są nieaktualne. Wiąże się to z długim cyklem publikacji danych statystycznych. Na przykład część danych o losowo wybranych gminach, dostęp-nych w czerwcu 2008 r., zamieszczonych w najaktualniejszym publikatorze, tj. in-ternetowym Banku Danych Regionalnych12 prowadzonym przez Główny Urząd Sta-tystyczny, pochodziło z czerwca 2006 r. Podobne, a nawet większe opóźnienia dotyczą publikacji tradycyjnych. Przeprowadzenie pełnej diagnozy układu teryto-rialnego utrudnia niekiedy także tajemnica statystyczna.

Druga z przyczyn – niedostatek wiedzy – jest związana z podmiotami czynności badawczych. Lektura części diagnostycznych planów strategicznych wskazuje, że do ich budowy stosowano tylko bardzo proste narzędzia analityczne, typu średnia arytmetyczna, dynamika zmian lub struktura udziałów części w całości. Średnio lub bardzo zaawansowane instrumenty statystyki, diagnostyki ekonomicznej, badań

12 Bank Danych Regionalnych jest największym w Polsce uporządkowanym zbiorem informacji o sytuacji społeczno-gospodarczej, demograficznej, społecznej oraz o stanie środowiska, opisującym województwa, powiaty oraz gminy jako podmioty systemu organizacji społecznej i administracyjnej państwa, a także regiony i podregiony stanowiące elementy nomenklatury jednostek terytorialnych do celów statystycznych.


operacyjnych, prognostyki, taksonomii i ekonometrii, mimo wielokrotnie udowod-nionej w badaniach naukowych ich użyteczności, nie są stosowane praktycznie w ogóle13. Oznacza to, że podmioty badawcze nie dysponują cechami pozwalającymi na ich zastosowanie lub że istnieją przeszkody skutecznie redukujące możliwość wykorzystania tych cech. Można zaryzykować stwierdzenie, że wśród owych prze-szkód znajdują się ograniczenia finansowe wynikające z niewłaściwego stosowania przez samorządy prawa zamówień publicznych.

W przypadku zagadnienia czwartego przyczyną zaniechań są trudności, jakie towarzyszą prognozowaniu zjawisk. Pierwszą z nich, już wcześniej wspomnianą, są ograniczenia w dostępie do danych. Ich brak lub nieaktualność ogranicza możliwo-ści ekstrapolacji. Drugą z przyczyn jest wysoka zmienność niektórych czynników zewnętrznych wpływających na tego typu układy, takich jak np. polityka rozwoju terytorialnego prowadzona przez władze regionalne i krajowe czy dynamiczne zja-wiska migracyjne. Powodem są także liczne, negatywne doświadczenia w zakresie prognozowania, a co za tym idzie – niechęć do kontynuacji analiz przyszłości. Wie-le z przewidywań, na których oparto samorządowe strategie sporządzone na przeło-mie XX i XXI wieku, zupełnie się nie sprawdziło. Dotyczyły one przede wszystkim podaży i popytu na rynku pracy, inwestycji zagranicznych, polityki socjalnej pań-stwa, decentralizacji zadań i środków publicznych oraz pomocy finansowej z Unii Europejskiej. Pewna część niechęci do aplikacji technik prognostycznych wynika także z częstych różnic w koncepcjach rozwoju i zamierzeniach inwestycyjnych władz samorządowych kolejnych kadencji.

4. Struktura celów i zadań

Istotą planowania strategicznego w skali zarówno lokalnej, jak i regionalnej jest formułowanie celów oraz wytyczanie ścieżek ich osiągnięcia. Punktem wyjścia w procesie konstruowania celów jest konfrontacja stanu faktycznego i najbardziej praw-dopodobnych jego zmian (pochodzących z diagnoz, prognoz i analiz) z aspiracjami władz i oczekiwaniami społeczności. Jej efektem jest wielowymiarowy opis przy-szłego stanu układu terytorialnego, który nazywany jest jego wizją. W dalszej kolej-ności wizja konkretyzowana jest w hierarchicznej wiązce celów, na szczycie której znajdują się nieliczne cele główne, zwane strategicznymi. Tym z kolei podporządko-wane są cele niższego rzędu, dla których przyjmowane są różne nazwy, takie jak „cele operacyjne”, „cele pośrednie”, „cele taktyczne”, „cele szczegółowe”. W literaturze przedmiotu zwykle zaleca się stosowanie tylko jednorodnej pod względem wagi gru-

13 Wśród publikacji prezentujących zaawansowane metody badawcze, które można stosować w procedurze budowy strategii, można wymienić: Taksonomia struktur w badaniach regionalnych, red. D. Strahl, AE, Wrocław 1998; K. Zając, M. Woźniak, Analiza procesów rozwoju gospodarczego w ujęciu regionalnym, [w:] Statystyka regionalna: metody i źródła zasilania informacyjnego, AE, Po-znań 2000; Metody oceny rozwoju regionalnego, red. D. Strahl, AE, Wrocław 2006; J. Sierak, Analiza wskaźnikowa a model zarządzania jednostką samorządu terytorialnego, [w:] Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, AE, Wrocław 2005.


py celów niższego rzędu, choć niekiedy sugeruje się ich dalsze, wewnętrzne podpo-rządkowanie14. Cele niższego rzędu można uznać za składowe celów strategicznych lub za etapy na drodze do ich osiągnięcia. Są one również ogniwem pośrednim mię-dzy celami strategicznymi a trzecim elementem struktury, jakim są konkretne przed-sięwzięcia, które mają zostać podjęte w ramach realizacji strategii. Spajają ogólne i syntetyczne kategorie wizji i celów strategicznych ze szczegółami przedsięwzięć, monitoringu, sprawozdań itp. W ostatnich latach w tej klasycznej strukturze propo-nuje się wyodrębniać priorytety rozwoju, czyli takie fragmenty celów niższego rzę-du, których osiągnięcie powinno mieć miejsce w pierwszej kolejności. Wspomniane już przedsięwzięcia, których realizacja ma na celu osiągnięcie celów niższego rzędu, a za ich pośrednictwem celów strategicznych, znajdują się u podstawy omawianej struktury. Mogą mieć one charakter inwestycyjny, restrukturyzacyjny, prawotwór-czy lub usługowy. Ich grupa charakteryzuje się tym, że jest liczna, a każde z nich jest przynajmniej w przybliżony sposób określone co do czasu i miejsca realizacji. W teorii planowania strategicznego nadaje się im zwykle miano zadań strategicznych, choć spotykane są też inne określenia, takie jak np.: zadania szczegółowe, działania lub projekty. Prócz zaprezentowanej koncepcji struktury celów i zadań funkcjonują również inne. Operują one kategoriami celów horyzontalnych i wertykalnych, płasz-czyzn rozwoju, domen i obszarów. Niemniej jednak, niezależnie od przyjętych roz-wiązań, ich motywem jest dokonanie wyborów dróg rozwoju oraz sposobów i termi-nów podążania nimi przez gospodarkę, społeczność i środowisko danego terytorium. Dokonywanie owych wyborów, i to w optymalny sposób, jest bowiem istotą plano-wania strategicznego, które jest wynikiem ograniczonego dostępu do zasobów, zmian uwarunkowań rozwojowych oraz konieczności minimalizowania sprzeczno-ści interesów beneficjentów rozwoju15.

Tymczasem praktyka planowania strategicznego ma z dokonywaniem owych wyborów duże trudności. Lektura niektórych strategii może nasuwać wniosek, że jej realizatorzy dysponują wręcz nieograniczonymi zasobami, działają w stabilnych uwarunkowaniach, a sytuacje konfliktu interesów nie występują. Cele strategiczne najczęściej definiowane są tak, że trudno jest odnaleźć taki potencjalny, korzystny fragment ewolucji gminy, powiatu, czy województwa, który by się w nich nie mie-ścił. Podobna sytuacja występuje także w przypadku celów niższego rzędu. Z kolei

14 Więcej na ten temat np. w: A. Sekuła, Analiza celów strategii rozwoju gmin, [w:] Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, AE, Wrocław 2004.

15 Więcej na temat struktury strategii np. w: K. Krukowski, I. Kulas-Klimaszewska, Planowanie strategiczne. Wybrane metody, Agencja Marketingowa APIS, Olsztyn 2002; R. Brol, A. Sztando, Stra-tegia rozwoju lokalnego. Projekt pilotażowy Lądek Zdrój, Dolnośląskie Centrum Szkolenia Samorzą-dowego, Brytyjski Fundusz Know-How, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1998; A. Prusek, Strategia rozwoju jako główny instrument działania samorządów lokalnych, [w:] Samorząd terytorialny: zadania – gospodarka – rozwój, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrza-nowie, Chrzanów 2001; R. Brol, Teoria i praktyka planowania strategicznego na szczeblu lokalnym, [w:] Problemy polityki gospodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE, Walkowska Wydawnictwo, Szczecin 1999.


listy przedsięwzięć wydają się mieć na celu zaspokojenie wszystkich potrzeb wszyst-kich użytkowników danego terytorium, rozwiązanie wszystkich występujących na nim problemów i konfliktów oraz zabezpieczenie przed wszelkimi zagrożeniami. Inaczej mówiąc, przypominają listę życzeń. Konieczność budowania takich planów niekiedy uzasadnia się w nich koniecznością zbudowania strategii o tak szerokim spektrum zadań, by jej zakres merytoryczny był zgodny ze wszystkimi, obecnymi i przyszłymi, również nieznanymi w chwili budowy strategii, programami pomoco-wymi adresowanymi do samorządowych beneficjentów i ich związków, jednostek oraz spółek. Niejednokrotnie taką konstrukcję strategii usprawiedliwia się również dążeniem do wzrostu szans na uzyskanie środków pomocowych przez działające na terenie danego samorządu inne samorządy terytorialne (np. samorządy gminne dzia-łające na terenie województwa czy powiatu), organizacje pozarządowe, a nawet podmioty gospodarcze. Z jednej strony podejście takie jest zrozumiałe, ponieważ od władz oczekuje się aktywnej postawy w pozyskiwaniu wszelkich środków służą-cych rozwojowi zarządzanego przez nie obszaru, z drugiej jednak wypacza ideę stra-tegicznego planowania.

Dokonanie strategicznych wyborów nie jest warunkiem dostatecznym popraw-ności zakresu merytorycznego strategii. Otwarta pozostaje bowiem kwestia, czy wy-borów należy dokonywać tylko z obszaru zadań ustawowych, czy też rolę samorzą-du należy postrzegać znacznie szerzej. Nieprawidłowe rozwiązywanie konfliktu zachodzącego między tymi dwoma skrajnymi sposobami postrzegania jednostek sa-morządowych to kolejny z problemów planowania strategicznego. Aby go wyjaśnić, niezbędne jest ich przybliżenie. Zgodnie z pierwszym, samorządy terytorialne zosta-ły powołane w celu realizacji zadań ustawowo określonych lub wynikających z po-trzeb lokalnej społeczności, pod warunkiem że nie są one zastrzeżone dla innych organów publicznych. Przyjęcie takiego poglądu przez twórców strategii musi rzu-tować na jej treść. Skoro w uchwale organu stanowiącego samorządu o przyjęciu strategii zobowiązuje on organ wykonawczy do wykonania jej ustaleń, to powinna ona zawierać tylko te zadania, które mieszczą się w ich kompetencjach. W przeciw-nym wypadku podmiot strategii, jakim są władze samorządowe, nie będzie mieć wpływu na jej realizację. Kto zamiast niego miałby ją wdrażać? Jak rozliczyć organ wykonawczy z osiągania postawionych w niej celów? Po co budować strategię, sko-ro nie ma się wpływu na jej realizację? Stojąc na zaprezentowanym stanowisku, trudno znaleźć odpowiedzi na te pytania. Zgodnie z drugim poglądem jednostka sa-morządu terytorialnego to wielopłaszczyznowy układ społeczny, gospodarczy i śro-dowiskowy mieszczący się w określonych prawem granicach. Jest ona kategorią znacznie szerszą niż struktury samorządowe. Jej ewolucja w wielu momentach nie jest związana z zadaniami ustawowymi przypisanymi do samorządu. Jednocześnie dziś od samorządu oczekuje się, że będzie on siłą motoryczną rozwoju właściwego sobie terytorium przy możliwie najszerszej reprezentacji interesów jego mieszkań-ców. Nie chodzi zatem tylko o zaspokajanie potrzeb bieżących, czyli jedynie wyko-nywanie poleceń ustaw. Dziś interesy społeczności lokalnej leżą w wykreowaniu i


utrzymaniu rozwoju całego kompleksu walorów użytkowych i sił wytwórczych gminy, powiatu czy województwa. Takie postrzeganie jednostki samorządu teryto-rialnego również rzutuje na treść strategii, wzbogacając ją o szereg celów i działań wykraczających poza dyspozycje ustawowe kierowane do władz samorządowych.

W praktyce problemy pojawiają się, gdy jeden z ww. poglądów zaczyna domi-nować. Objawia się to nadmiernym ograniczeniem zakresu merytorycznego strategii lub jego zbytnią rozbudową. W pierwszym przypadku skutkuje to utratą znacznej części korzyści, jakie można uzyskać dzięki zarządzaniu strategicznemu, ale strate-gie takie niewątpliwie mają walor realności. W drugim istotnie obniża prawdopodo-bieństwo osiągnięcia postawionych celów, mimo że są one nie tylko obiektywnie właściwe, ale i pożądane przez społeczeństwo. Problemu tego nie rozwiązuje często stosowane w takich przypadkach akcentowanie, że są one strategiami rozwoju całej jednostki samorządu terytorialnego i że ich realizatorem nie będzie tylko ich główny kreator, czyli władze samorządowe, ale również inne podmioty, jak np. przedsiębior-stwa, inne samorządy, państwo, organizacje społeczne itp. Większość z owych współrealizatorów bowiem nie tylko nie bierze udziału w tworzeniu strategii ani w jej wdrażaniu, ale nawet nigdy nie dowiaduje się o jej istnieniu i realizuje swoje działania, rozbieżne lub sprzeczne z tymi w niej przewidzianymi.

5. System wdrażania strategii

Przez pojęcie systemu wdrażania strategii należy rozumieć zespół podmiotów oraz łączących je zasad współdziałania, mających na celu realizację zawartych w strategii działań, ewaluację strategii i procesu jej wdrażania, dokonywanie korekt procesu realizacji strategii oraz projektowanie zmian samej strategii16. Opis systemu wdrażania strategii powinien być jej integralnym elementem. Nawet jeśli jej część diagnostyczna i część planistyczna pozbawione są wad, system wdrażania pozostaje składnikiem przesądzającym o sukcesie zarządzania strategicznego. Literatura przed-miotu w tym zakresie jest znacznie uboższa w porównaniu z problematyką analizo-wania układów terytorialnych i konceptualizacji ich rozwoju17. W pozycjach, które podejmują ten temat, podkreśla się, że prawidłowo sporządzona wdrożeniowa część strategii rozwoju jednostki samorządu terytorialnego powinna określać:

organ odpowiedzialny za organizację procesu wdrażania strategii, –zadania ww. organu w zakresie: budowy projektów i programów branżowych sta- –nowiących niezbędne uszczegółowienie strategii; monitoringu procesu wdrażania 16 Wyłącznie projektowanie, ponieważ zmiany mogą być dokonywane jedynie przez organ stano-

wiący samorządu terytorialnego.17 Wśród interesujących pozycji ją tworzących znajdują się: A. Klasik, Strategie regionalne. For-

mułowanie i wprowadzanie w życie, AE, Katowice; M. Ziółkowski, Uwarunkowania realizacji ustaleń strategii rozwoju gminy, [w:] Samorząd terytorialny: zadania – gospodarka – rozwój, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie, Chrzanów 2001; Wdrażanie strategii rozwoju miasta, red. M. Czornik, AE, Katowice 2003.


strategii; monitoringu najważniejszych zmian właściwości układu terytorialnego i czynników zewnętrznych, które na niego wpływają; monitoringu poziomu osią-gnięcia celów; wnioskowania do organów jednostki samorządu terytorialnego o modyfikację strategii; promowania strategii; prowadzenia współpracy z partnera-mi współdziałania strategicznego; ochrony strategii przed zaniechaniem jej reali-zacji; merytorycznego wspierania organów samorządu terytorialnego w procesie podejmowania przez nie decyzji o strategicznym znaczeniu; niezbędnej dla opty-malnego wdrażania strategii koordynacji decyzji i aktów prawa lokalnego,podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych przedsięwzięć zawar- –tych w strategii.ewentualne zmiany struktury organizacyjnej jednostek organizacyjnych samo- –rządu,ewentualne zmiany struktury jednostek organizacyjnych i spółek samorządu, –rolę organu stanowiącego samorządu w procesie wdrażania strategii, –źródła finansowania realizacji przedsięwzięć zawartych w strategii. –Większość aktualnie obowiązujących strategii rozwoju gmin i powiatów jest w

ogóle pozbawiona części wdrożeniowej. W części pozostałych problematyka wdra-żania została potraktowana skrótowo, przez co wiele kluczowych pytań – o to, kto ma koordynować realizację strategii i jak, kto ma prowadzić monitoring i przy uży-ciu jakich środków, jak strategia powinna być skonkretyzowana w postaci aktów prawa lokalnego – pozostaje bez odpowiedzi. Wśród tych, gdzie działania wdroże-niowe określono w sposób co najmniej dostateczny, funkcjonują trzy rozwiązania.

Pierwszym jest powierzenie realizacji prac wdrożeniowych jednej z komórek organizacyjnych urzędu miasta. Tego typu rozwiązania stosuje się w dużych ośrod-kach miejskich. Rozwiązanie to należy uznać za dobre, pod warunkiem że komórka taka dysponuje odpowiednio licznym i merytorycznie przygotowanym zapleczem kadrowym, a także środkami niezbędnymi do finansowania prac planistycznych, or-ganizacyjnych, diagnostycznych, których realizacja jest niezbędna w procesie wdro-żeniowym. Niezbędne jest także określenie takich formalnych relacji między ową komórką a pozostałymi, aby możliwe było prowadzenie procesów koordynacyjnych, w tym przede wszystkim pozyskiwanie informacji i egzekwowanie prac. Komórki takie noszą najczęściej jedną z nazw, takich jak: Wydział Planowania Strategiczne-go, Wydział Strategii i Rozwoju Miasta, Wydział Planowania i Rozwoju.

Drugim przyjmowanym w praktyce wariantem wdrożeniowym jest powołanie do tego celu komisji w organie stanowiącym samorządu lub rozszerzenie zadań jed-nej z komisji istniejących. Można się domyślać, że intencją wprowadzania takiego rozwiązania jest zlokalizowanie podmiotu odpowiedzialnego za wdrażanie strategii w strukturze podmiotu posiadającego uprawnienia decyzyjne i kontrolne w stosunku do organu wykonawczego. Niemniej jednak rozwiązania takie nie mogą przynieść pożądanych skutków, ponieważ żadna grupa radnych nie jest w stanie wykonać wszystkich zadań niezbędnych do prawidłowej realizacji omawianej procedury wdrożeniowej. Ograniczają je bowiem nie tylko częsty brak wiedzy eksperckiej i brak relacji służbowych z pracownikami urzędu miasta (gminy), ale przede wszyst-


kim wysoce ograniczony zakres czasu, na jaki składają się posiedzenia komisji. Nie oznacza to jednak, że organ stanowiący samorządu nie powinien uczestniczyć w żaden sposób w realizacji najważniejszego dokumentu planistycznego, jaki uchwa-lił. Musi on przecież terminowo podejmować uchwały zapewniające prawne i finan-sowe warunki realizacji zawartych w strategii działań, zabezpieczyć środki budżeto-we niezbędne do organizacji procesu wdrażania strategii, a także monitorować poziom zaawansowania jej realizacji, przyjmując okresowe sprawozdania od organu wykonawczego.

Rozwiązanie trzecie to stworzenie kolegialnego organu sztabowego przy organie wykonawczym samorządu. W jego skład wchodzi kierownictwo urzędu gminy (mia-sta) oraz pozostałych jednostek organizacyjnych samorządu i jego spółek. Nie jest to zatem nowy element struktury organizacyjnej, lecz metoda wykorzystania jej istnie-jących części. Przyjmuje się dla niego najczęściej nazwę Zespołu ds. Wdrażania Strategii. Funkcje takich zespołów są zbieżne z zaprezentowanymi wyżej postulata-mi teorii. W opisujących je strategiach określa się je jako funkcje planistyczne, mo-nitoringowe, informacyjno-wnioskodawcze, wewnętrznej dystrybucji informacji, promocyjne, kooperacyjne, prewencyjne, doradcze, koordynacyjne i wewnętrzne. Omawiane rozwiązanie daje najlepsze wyniki w gminach wiejskich, miejsko-wiej-skich i małych miejskich.

Ze względu na znaczenie strategii rozwoju województw usprawiedliwione wy-daje się przewidywanie, że każda z nich wyposażona jest w całościową procedurę wdrożeniową. Jest to jednak przewidywanie błędne, bowiem w niektórych przypad-kach te jakże ważne dokumenty planistyczne są jej faktycznie pozbawione. Wpraw-dzie określa się takim tytułem zawarte w nich informacje związane z ich wdraża-niem, ale na pewno nie mają one waloru kompleksowości, wobec czego trudno byłoby je nazwać procedurą. Jako przykłady mogą posłużyć strategie rozwoju woje-wództw wielkopolskiego18 i kujawsko-pomorskiego19. Inna część strategii zawiera ustalenia co do wszystkich elementów procedury wdrożeniowej, ale w bardzo ogól-nym, w stosunku do postulatów teorii, zakresie. Należy do nich np. strategia rozwo-ju województwa lubelskiego20, zawierająca generalne informacje o monitoringu i kierunkowo określająca podmiot odpowiedzialny za czynności wdrożeniowe. W ko-lejnej grupie strategii samorządy województw, mimo że przyjęły je w formie uchwa-ły sejmiku i wskazały siebie jako podmioty odpowiedzialne za ich realizację, jedno-cześnie wyraźnie określiły się w nich tylko jako koordynatorzy i organizatorzy procesu tej realizacji. Owa koordynacja ma dotyczyć podmiotów, które zdaniem ta-kich samorządów województw osiągają cele regionalne: samorządów gmin i powia-tów, instytucji rządowych, samorządów gospodarczych i instytucji otoczenia bizne-

18 Uchwała nr XLII/701/05 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Wielkopolskiego do 2020 roku.

19 Uchwała nr XLI/586/05 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2020.

20 Uchwała nr XXXVI/530/05 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 4 lipca 2005 r. w spra-wie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Lubelskiego na lata 2006-2020.


su, wyższych uczelni, organizacji pozarządowych, a nawet samorządów innych regionów oraz organizacji i instytucji międzynarodowych. W takich strategiach trud-no jednak znaleźć odpowiedź na pytanie, jakich kompetencji prawnych, kadr i środ-ków samorząd województwa będzie używał w tejże koordynacji, jaka część działal-ności tych podmiotów będzie objęta koordynacją i czy wszystkie z nich będą koordynowane, czy tylko niektóre. Kwestią niewyjaśnioną pozostaje też wola lub obowiązek władz owych podmiotów do poddania się procesom koordynacyjnym. Jako przykład strategii o takich ustaleniach wdrożeniowych może posłużyć strategia rozwoju województwa łódzkiego21. Kolejna grupa strategii wojewódzkich nie ma procedur wdrożeniowych, a jedynie zasady wdrażania, przy czym zapowiada się w nich, że procedury takie zostaną stworzone jako oddzielne dokumenty planistyczne. Dobrą ilustracją będzie tu strategia rozwoju województwa małopolskiego22 stano-wiąca, że szczegółowy sposób zintegrowanego zarządzania strategią ustalony zosta-nie w dokumentach wykonawczych – planie wdrażania strategii oraz planie monito-rowania i oceny strategii. Rozwiązanie takie nie wydaje się błędne, jednak pod warunkiem że planom tym zostanie nadana taka sama moc prawna jak strategii. W kolejnej grupie strategii procedury wdrożeniowe bazują na takiej samej jak wyżej zaprezentowana koncepcji kolegialnego organu sztabowego. Dotyczy to np. strategii rozwoju województwa dolnośląskiego23, jednak wydaje się, że mechaniczne przeno-szenie procedur przygotowanych dla potrzeb samorządu lokalnego na poziom woje-wódzki może nie przynieść oczekiwanych efektów. W strategiach pozostałych, które można określić jako prawidłowe z wdrożeniowego punktu widzenia, prócz określe-nia ram prawno-organizacyjnych, finansowych, czasowych i nadzorczych, dokona-no przydziału celów pośrednich lub konkretnych przedsięwzięć między jednostki organizacyjne i spółki samorządu województwa. Dobrym przykładem konceptuali-zacji systemu wdrażania jest strategia rozwoju województwa mazowieckiego24.

6. zakończenie

Przedstawione wycinki teorii i praktyki planowania strategicznego, a także róż-nic między nimi, oczywiście nie tworzą całościowych ich obrazów25. Po pierwsze dlatego, że rozbieżności występują także w innych dziedzinach, takich jak np. kon-

21 Uchwała nr LI/865/2006 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 31 stycznia 2006 r. w spra-wie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Łódzkiego na lata 2007-2020.

22 Uchwała nr XLI/527/2006 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Małopolskiego na lata 2007-2013.

23 Uchwała nr XLVIII/649/2005 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego do roku 2020.

24 Uchwała nr 78/06 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego do roku 2020.

25 Jedną z prób realizacji takiego zadnia jest artykuł: L. Wojtasiewicz, Strategie rozwoju lokalnego – próba podsumowania doświadczeń, [w:] Problemy polityki gospodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE, Walkowska Wydawnictwo, Szczecin 1999.


sultacje społeczne; wertykalna zgodność strategii z dokumentami planistycznymi przyjętymi przez samorządy wyższych szczebli, organy państwa i Unię Europejską; horyzontalna zgodność strategii z samorządami sąsiednimi; horyzont czasowy stra-tegii. Po drugie dlatego, że wiele propozycji teoretycznych jest w praktyce z powo-dzeniem stosowane, a na podstawie niniejszego tekstu nie można wyciągać wniosku, że całość planowania strategicznego w polskich samorządach diametralnie i z po-wszechnym negatywnym skutkiem odbiega od ustaleń teoretycznych. Zaprezento-wane niezgodności należy zatem traktować jako głos w dyskusji nad koniecznością intensyfikacji trzech procesów, które powinny być połączone przez sprzężenie zwrot-ne. Pierwszy z nich to popularyzacja sprawdzonych metod zarządzania strategiczne-go w środowiskach samorządowych i to nie tylko wśród przedstawicieli władz, ale przede wszystkim wśród kierownictwa szczebla średniego, które najczęściej jest od-powiedzialne za przygotowanie projektu strategii, a potem za jej wdrażanie. Proces ten przyczyniłby się także do wzrostu wymagań stawianych przez samorządy wyko-nawcom zewnętrznym, czyli firmom konsultingowym sporządzającym plany strate-giczne na ich zlecenie. Proces drugi, jaki powinien nastąpić, to umiarkowana forma-lizacja planowania strategicznego przez określenie minimalnych wymagań co do jego treści. Żaden akt prawny nie zobowiązuje samorządów lokalnych do określania i realizacji strategii rozwoju, w związku z czym ewentualne prawne określenie mo-delowej struktury lokalnej strategii musiałoby być takim aktem poprzedzone. Z ko-lei w przypadku samorządów wojewódzkich niezbędne wydaje się określenie mini-malnych standardów, jakie powinny spełniać ich strategie, przynajmniej w części wdrożeniowej. Trzecim, nie mniej ważnym procesem, jest taki rozwój aparatu teore-tycznego, aby mógł on znajdować aplikację praktyczną na wszystkich trzech szcze-blach samorządu, szczególnie w samorządach o ograniczonych możliwościach finan-sowych i kadrowych. Efektem tych trzech procesów powinno być upowszechnienie i wzrost jakości zarządzania strategicznego w samorządcach wszystkich szczebli, co z pewnością objawi się wzrostem tempa i efektywności rozwoju społeczno-gospo-darczego całego kraju.

Literatura

Berman N., Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego – budowanie lepszej przyszłości gospo-darczej w polskich gminach, Municipum, Warszawa 2000.

Biniecki J., Szczupak B., Strategiczne myślenie o przyszłości gminy, AE, Katowice 2004.Brol R., Benchmarking w gospodarce lokalnej, [w:] Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i prak-

tyce, AE, Wrocław 2005.Brol R., Sztando A., Dlaczego i jak należy wzbogacać procedurę SWOT w procesie terytorialnego

planowania strategicznego, [w:] Problemy zarządzania w działalności samorządu terytorialnego, Uniwersytet Opolski, Opole 2002.


Brol R., Sztando A., Strategia rozwoju lokalnego. Projekt pilotażowy Lądek Zdrój, Dolnośląskie Cen-trum Szkolenia Samorządowego, Brytyjski Fundusz Know-How, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1998.

Brol R., Teoria i praktyka planowania strategicznego na szczeblu lokalnym, [w:] Problemy polityki go-spodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE, Walkowska Wydawnic-two, Szczecin 1999.

Karpiński A., Analiza strukturalna jako metoda tworzenia długookresowej strategii rozwoju woje-wództw (na przykładzie województwa mazowieckiego), „Studia Regionalne i Lokalne” 2001 nr 4(7), Warszawa 2001.

Klasik A., Strategie regionalne. Formułowanie i wprowadzanie w życie, AE, Katowice 2002.Krukowski K., Kulas-Klimaszewska I., Planowanie strategiczne. Wybrane metody, Agencja Marketin-

gowa APIS, Olsztyn 2002.Kudłacz T., Programowanie rozwoju regionalnego, PWN, Warszawa 1999.Metody oceny rozwoju regionalnego, red. D. Strahl, AE, Wrocław 2006.Nowińska E., Strategia rozwoju gmin na przykładzie gmin przygranicznych, AE, Poznań 1997.Pawelska-Skrzypek G., Bieńkowska D., Początek K., Pałucha K., Ulasiński C., Suchanek I., Lehan E.A.,

Planowanie i zarządzanie strategiczne, Wydawnictwo Samorządowe Fundacji Rozwoju Demo-kracji Lokalnej, Warszawa 1997.

Prusek A., Strategia rozwoju jako główny instrument działania samorządów lokalnych, [w:] Samorząd terytorialny: zadania – gospodarka – rozwój, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie, Chrzanów 2001.

Sekuła A., Analiza celów strategii rozwoju gmin, [w:] Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i prak-tyce, AE, Wrocław 2004.

Sierak J., Analiza wskaźnikowa a model zarządzania jednostką samorządu terytorialnego, [w:] Gospo-darka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, AE, Wrocław 2005.

Sztando A., Monitoring wdrażania strategii rozwoju gminy miejskiej – wybrane aspekty, [w:] Prze-kształcenia strukturalne miast i zrównoważony rozwój gospodarki miejskiej, Uniwersytet Opol-ski, Opole 2008.

Sztando A., Subject and Objects of Local Development Strategy – Polish Experiences and Concepts, [w:] Ekonomicky rozvoj a management regionu, Univerzita Hradec Kralove, Hradec Kralove 2009.

Sztando A., Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach, [w:] Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego – rozwój, innowacyj-ność, infrastruktura. Ekonomiczne problemy usług nr 22, Zeszyty Naukowe nr 501, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2008.

Wdrażanie strategii rozwoju miasta, red. Czornik M., AE, Katowice 2003.Wojtasiewicz L., Strategie rozwoju lokalnego – próba podsumowania doświadczeń, [w:] Problemy

polityki gospodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE, Walkowska Wydawnictwo, Szczecin 1999.

Wysocka E., Babiński J., Topczewska T., Trojanek M., Mzyk E., Strategia i polityka rozwoju gmin i województw. Podstawy metodyczne, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Poznań- Zielona Góra 1996.

Wysocka E., Koniński F.J., Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka, Zachodnie Cen-trum Organizacji, Warszawa-Zielona Góra 1998.

Zając K., Woźniak M., Analiza procesów rozwoju gospodarczego w ujęciu regionalnym, [w:] Statystyka regionalna: metody i źródła zasilania informacyjnego, AE, Poznań 2000.

Ziółkowski M., Uwarunkowania realizacji ustaleń strategii rozwoju gminy, [w:] Samorząd terytorial-ny: zadania – gospodarka – rozwój, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzano-wie, Chrzanów 2001.


tHeoRetiCAL AnD PRACtiCAL ASPeCtS of LoCAL AnD ReGionAL StRAteGiC PLAnninG

Summary

The article focuses on the differences between theory and practice of Polish self-governments local and regional strategic planning. In the introductory part, the authors consider circumstances of strategy building processes. Then they focus on strategic diagnosis and analysis, aims and tasks, as well as stra-tegy application systems. They give a piece of information about reasons for irregularity and desirable methods of removing them. The final effect are propositions of strategic planning knowledge dissemi-nate, creating proper law regulations and conducting research in this field.

Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego w skali regionalnej i lokalnej...

Documents

Transcript of Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego w skali regionalnej i lokalnej...