RECURSOS COMUNES

1.- CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS. LOS RECURSOS COMUNES PLANTEAN UN NUEVO PROBLEMA: UNA VEZ QUE SE SUMINISTRA EL BIEN, LAS AUTORIDADES TIENEN QUE OCUPARSEDE VER CUÁNTO SE UTILIZA.......................................812.- LA INEFICIENCIA DE MERCADO RADICA EN QUE AL SER GRATUITOS (NO EXCLUIBLES) SE INCENTIVA LA SOBREEXPLOTACIÓN DEL BIEN (AL IGUAL QUE LAS EXTERNALIDADES NEGATIVAS).....................................................82

3.- LA PARÁBOLA DE LA “TRAGEDIA DE LOS COMUNALES” AYUDA A COMPRENDER EL PROBLEMA.......................................................82

4.- LA DEGRADACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE PUEDE VERSE COMO UNA TRAGEDIA MODERNA DELOS BIENES COMUNALES:..........................................86

A.- Aire y agua limpios = pastizales abiertos y abundantes............86B.- Excesiva contaminación o congestión = excesivo pastoreo..........86

5.- LA EXTINCIÓN DE LAS ESPECIES ANIMALES Y VEGETALES PUEDE TAMBIÉN SER VISTO COMO UN PROBLEMA DE RECURSOS COMUNES...........................88

6.- ALGUNAS SOLUCIONES AL PROBLEMA DE LOS RECURSOS COMUNES.. .89A.- Adecuada definición de derechos de propiedad como forma de solución.

89B.- Otras soluciones regulatorias más clásicas:............93

7.- LA CONGESTIÓN VEHICULAR COMO UN PROBLEMA DE RECURSOS COMUNES: ALTERNATIVASDE SOLUCIÓN....................................................93

8.- NO SÓLO SE PUEDE PENSAR EN COMBATIR LA CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA POR LA VÍA DE UN SISTEMA DE DERECHOS DE PROPIEDAD (O PERMISOS) TRANSABLES, SINO QUE PODRÍA, EVENTUALMENTE, UTILIZARSE PARA AFRONTAR TEMAS DE CONGESTIÓN.1049.- LA CONTAMINACIÓN DEL GRAN SANTIAGO COMO UN PROBLEMA DE RECURSOS COMUNES: DERECHOS O PERMISOS DE USO O CONTAMINACIÓN TRANSABLES COMO ALTERNATIVA DE SOLUCIÓN......................................................106

10.- LA EXTERNALIDAD NEGATIVA REFLEJADA EN LA CONTAMINACIÓN POR LOS RESIDUOS SÓLIDOS DOMICILIARIOS (BASURA) PUEDE SER ABATIDA O CONTROLADA UTILIZANDO TARIFASO IMPUESTOS...................................................11211.- LAS CUOTAS TRANSFERIBLES COMO SOLUCIÓN DE MERCADO AL PROBLEMA DE LA SOBREEXPLOTACIÓN DE RECURSOS PESQUEROS........................114

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Recursos comunes1.- CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS. LOS

RECURSOS COMUNES PLANTEAN UN NUEVOPROBLEMA: UNA VEZ QUE SE SUMINISTRAEL BIEN, LAS AUTORIDADES TIENEN QUEOCUPARSE DE VER CUÁNTO SE UTILIZA.

Los recursos comunes, al igual quelos bienes públicos, no sonexcluibles: están gratuitamente adisposición de todo el que quierautilizarlos. Sin embargo, losrecursos comunes son rivales: suuso por parte de una persona reducesu uso por parte de otra. Por lotanto, los recursos comunesplantean un nuevo problema. Unavez que se suministra el bien, lasautoridades tienen que ocuparse dever cuánto se utiliza. Como mejorse comprende este problema es conla parábola clásica llamada latragedia de los comunales (parábolaque muestra por qué los recursoscomunes se utilizan más de lodeseable desde el punto de vista dela sociedad en su conjunto.). Enefecto, cuando una persona utilizaun recurso común, reduce su uso porparte de otra. Como quien utilizael recurso común no paga poraquello, por un lado no se toma encuenta la existencia de estaexternalidad negativa y, por otro,los recursos comunes tienden autilizarse excesivamente. ElEstado puede resolver el problemareduciendo su uso por medio deregulaciones, las cuales pueden irdesde cuotas de uso –estándares- oimpuestos, hasta la asignación dederechos de propiedad o, lo que eslo mismo, la conversión del recursocomún en un bien privado, estoúltimo lo cual, puede obedecer auna asignación de la autoridad o aun acuerdo privado entre losinteresados). Como decíaAristóteles, “lo que es común paratodos recibe menos cuidados, pues

todos los hombres cuidan más lo quees suyo que de lo que poseen encomún con otros”.1

2.- LA INEFICIENCIA DE MERCADO RADICAEN QUE AL SER GRATUITOS (NOEXCLUIBLES) SE INCENTIVA LASOBREEXPLOTACIÓN DEL BIEN (AL IGUALQUE LAS EXTERNALIDADES NEGATIVAS).

3.- LA PARÁBOLA DE LA “TRAGEDIA DE LOSCOMUNALES” AYUDA A COMPRENDER ELPROBLEMA.

Utilizando la ambientación que nosproporciona Gregory Mankiw,2 podríamosubicarnos en algún pequeño pueblomedieval en que la cría de ovejas y laartesanal industria textil asociadaresulta ser la principal actividad delas familias del pueblo, cada una delas cuales cuentan con un rebaño elcual llevan a pastar (gratuitamente)en las tierras que rodean al pueblo yque pertenecen colectivamente a losresidentes del mismo. Mientras existaabundancia de pastos la propiedadcolectiva funciona adecuadamente (losterrenos comunales no serían un bienrival). Pero, en la medida que pasanlos años y el pueblo crece junto con

1 BIENES PÚBLICOS IMPUROS. (semi bienespúblicos o bienes públicos congestionables:son consumidos públicamente hasta el punto enque se congestionan-) Algunos bienes públicosno presentan claramente las característicasque requeríamos en su definición, son losllamados bienes públicos impuros. La educaciónes el ejemplo más habitual. En principio, elhecho de que asista un alumno más a las clasesen nuestra Facultad no provoca que la cantidadde educación percibida por los demás disminuyapor lo que no parece que haya rivalidad en elconsumo, pero lo que es cierto para un sóloindividuo no se cumple para un número máselevado; una Universidad masificada y unaclase abarrotada implican una disminuciónevidente de la calidad de la enseñanza. Otracaracterística de la educación es que, aunquetoda la sociedad se beneficia de las mejorasen el sistema educativo y del aumento de lacualificación de los profesionales del país,algunos individuos se benefician más queotros: los propios receptores de la educación,sus familiares, sus empleadores. (BenegasLynch, Alberto)2 MANKIW, Gregory: p.216-217.

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las ovejas que pastan en los terrenoscomunes, ésta comienza a erosionarsede tal forma que, al final, se haceimposible la cría de ovejas ydesaparece la próspera industrialanera del pueblo, con lo cual muchasfamilias pierden su fuente de ingreso.

¿A qué se debe la “tragedia de loscomunales”? Garret Harding, autor delartículo que hizo célebre dichaexpresión,3 explica los incentivosperversos involucrados. Hardingcoloca como escenario imaginario unpastizal abierto para todos en donde –como es de esperarse- cada pastorintentará mantener en los recursoscomunes tantas cabezas de ganado comole sea posible. Como un ser racional,cada pastor busca maximizar suganancia. Explícita o implícitamente,consciente o inconscientemente, sepregunta, ¿Cuál es el beneficio paramí de aumentar un animal más en mirebaño? El pastor racional concluyeque la única decisión sensata para éles añadir otro animal a su rebaño, yotro más … Pero esta es la conclusióna la que llegan todos y cada uno delos pastores sensatos que compartenrecursos comunes. Y ahí está latragedia. Cada hombre está encerradoen un sistema que lo impulsa aincrementar su ganado ilimitadamente,en un mundo limitado.4 De estamanera se reafirma lo que ya en laantigua Grecia planteó Aristóteles:“Lo que es común para todos recibemenos cuidados, pues todos los hombres3 Artículo publicado en 1968 en la revistaScience (v. 162, pp.1243-1248) por GarretHarding (1915-2003) titulado “The Tragedy ofthe Commons”. 4 Ver traducción del artículo de Garret Hardinpor Horacio Bonfil Sánchez. Gaceta Ecológica,número 37, Instituto Nacional de Ecología,México, 1995, reproducido por la RevistaCUICYT –Cultura Científica y Tecnológica(Agosto – Septiembre, 2004) <http://www.uacj.mx/IIT/CULCYT/agosto-septiembre2004/default.htm >

cuidan más lo que es suyo que de loque poseen en común con otros”.5

Si se hiciera el ejercicio hipotéticode haber previsto la tragedia y, porconsiguiente, de tener que adoptarmedidas para enfrentar la situación,se podrían identificar algunassoluciones no muy distintas de lasdisponibles en la actualidad paracualquier comunidad con problemas derecursos comunes, sobre todo teniendoen consideración que, como se verá másadelante, la degradación del medioambiente, la congestión y la extinciónde especies animales puede concebirsecomo una tragedia moderna de losbienes comunales.

A continuación se identificaránalgunas herramientas (sin evaluaciónde su mayor o menor idoneidad) para lasolución al problema del excesivopastoreo:

(1) Autorregulación, entendida entérminos de una autorrestricción y

5 Este diagnóstico económico negativo deaquello que es común también se ve reflejadoen nuestro derecho privado. Tal como semanifiesta en la obra de Arturo Alessandri R.y Manuel Somarriva U. (puesta al día porAntonio Vodanovic H.) [Curso de Derecho Civil; LosBienes y los Derechos Reales, EditorialNascimento, 3ª edición, 1974] “el legisladormira la comunidad como un estado transitoriodel cual cada comunero piensa liberarse para,mediante la división y liquidación del habercomún, obtener un derecho exclusivo, sinestorbo de otros derechos concurrentes” (p.228). “La ley no favorece la comunidad porqueda origen a dificultades y querellas entrelos comuneros para la explotación económica delos bienes; porque es perjudicial para elmejoramiento de los mismos, como quiera que elhombre –según se aduce-, pone mayor interés enlas cosas que son de su dominio exclusivo quelas comunes, las aliña y aprovecha mejor,según el decir de las Partidas; porquedificulta la libre circulación de los bienesal exigirse la unanimidad o la mayoría devotos para enajenar el todo o una partematerial de la cosa. En realidad, lapluralidad de titulares determina, en lacomunidad romanista, que los derechos de unosse sientan paralizados frente a los derechosiguales de los otros.” (p.238-239).

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acuerdo voluntario (y espontáneo)por parte de las familias delpueblo.

(2) Negociar un acuerdo de pastoreo racionalentre la autoridad y las familias,similar a lo que hoy se podríaconocer como un “acuerdo deproducción limpia”. Esta forma deregulación por negociación, también puedeimplicar una suerte de regulación poramenaza, en el sentido de que seencuentra implícito la voluntad dela autoridad de utilizar su poderde imperio ante un fracaso enllegar a acuerdo o en elcumplimiento del mismo.

CEPAL/OECD (2005): Evaluaciones deldesempeño ambiental de Chile, p.156.

“En los últimos años, se hansuscrito acuerdos de producciónlimpia (APL), coordinados por elConsejo de Producción Limpiabajo la forma de comité CORFO.La CONAMA participa en laevaluación y aprobación de estosacuerdos, por los cuales unsector o rama de la industria secompromete a cumplir ciertosobjetivos ambientales en unplazo determinado. Losprincipales aspectos ambientalesque se abordan en los acuerdosson la gestión de residuossólidos y líquidos, la saludocupacional, emisiones a laatmósfera, descargas al agua,cumplimiento anticipado de lasnormas y adopción voluntaria denormas previstas. Los primerosacuerdos, en los queparticiparon 300 empresas, sefirmaron en 1999 y 2000. En laactualidad están vigentes 16 enlos sectores agrícola, químico,forestal, pesquero, construccióny minero, e involucran a más de1.800 empresas que en conjuntoconstituyen alrededor de lamitad del PIB (véase el cuadro5.6). La mayoría de los sectores

participantes están orientados alas exportaciones.Aproximadamente el 80% de lossuscriptores son pymes. Medianteestos acuerdos, en la industriadel metal se han destinado unos5 millones de dólares a mejorarlas emisiones de contaminacióndel aire y la tecnología degestión de residuos sólidos enlas fundiciones de la RegiónMetropolitana. Además, se hansuscrito acuerdos marco decarácter multisectorial, en losque se incluyen objetivosestratégicos, para lasexportaciones de alimentosprocesados (2000), la minería agran escala (2000) y losresiduos generados por embalaje(2002).”

(3) La autoridad puede formular eimplementar coercitivamente un estándarque implique: a) fijar el número de ovejasque puede tener cada familia, o b) limitarlos días y horas en que las ovejas de un rebañofamiliar pueden ir a pastar. Estasmedidas regulatorias son propias deuna estrategia conocida como“command & control” o regulacióndirecta, en las que se destaca lafuerza de la ley, la inmediatez conque es posible actuar y, endefinitiva, la percepción defirmeza y decisión con que puedeser vista la actuación de laautoridad. Incluso, paraimplementar las medidas anteriorespuede haber un consejo comunal oentidad reguladora especialmente creadaa la cual cada familia tiene quepedir una autorización previa para poderllevar su rebaño a pastar según lascondiciones o estándaresestablecidos, y que, asimismo,monitoree y fiscalice elcumplimiento de la regulación.

(4) Como alternativa a unaestrategia de regulación directa

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(C&C), se puede optar por fijar unimpuesto o tarifa: a) por cada ovejaque se tenga o b) según lautilización de los pastos comunalesque se haga. Este tipo deestrategia regulatoria (menosintrusiva que la anterior) buscaalentar el comportamiento deseablea través de incentivos financieros(el que contamina paga o, en estecaso, el que pastorea paga) más queen el efecto disuasivo de unasanción, lo cual siempre operaráen caso que no se cumpla con lodispuesto. Esta estrategia,podría, igualmente, generar fondospara la autoridad.

(5) Otro instrumento económico quepuede utilizar la autoridad podríaconsistir en subvencionar o subsidiar:a) la recuperación de praderas(bonificando la siembra de nuevospastos), o b) incentivar la reconversióndel negocio o industria (de ganadero –textil a una que se dedique a lasiembra de cereales o cualquierotro rubro). Se puede, asimismo,en forma complementaria, intentarapuntalar (subvencionar o proteger)el negocio por la vía de: c)establecer un poder comprador, o d)limitar los eventuales efectos negativos delcomercio con otros pueblos, para lo cualse pueden aplicar aranceles, bandas deprecio, o medidas de proteccióncontingente (como salvaguardias) a laimportación de productoscompetidores.

(6) Otra opción podría consistir enestablecer un sistema de asignaciónde derechos o permisos transables depastoreo. El objetivo sería que eltotal de los permisos de pastoreoimplicara una reducción de laactual tasa de utilización de laspraderas en riesgo. La asignación

inicial, que es uno de los temasmás delicados, puede hacerse, porejemplo, en base a consideracioneshistóricas (asignar permisos deacuerdo al uso histórico que cadafamilia hacía de las praderas) o através de subasta pública.

(7) Otra solución (y posiblementela más idónea al caso) sería repartirla tierra entre las familias o, en otraspalabras, asignar derechos de propiedad.Esta solución implicaríatransformar el bien común en unbien privado. La literaturacomenta que la propiedad privadahabría sido la solución preferidaen algunos casos, como habríaocurrido en Inglaterra durante elmovimiento de los cercamientos(enclosure) o “revolución de lascercas” del siglo XVII.

4.- LA DEGRADACIÓN DEL MEDIO AMBIENTEPUEDE VERSE COMO UNA TRAGEDIAMODERNA DE LOS BIENES COMUNALES:

A.- Aire y agua limpios = pastizales abiertos yabundantes.

Los mercados no siempre protegendebidamente el medio ambiente. Lacontaminación, como ya vimos, es unaexternalidad negativa que suelejustificar la intervenciónregulatoria del Estado. Miradodesde una perspectiva, es posibleconsiderar que esta falla de mercadoes un ejemplo de un problema derecursos comunes. El aire y el agualimpios son recursos comunes comolos pastizales abiertos y laexcesiva contaminación como unexcesivo pastoreo. La degradacióndel medio ambiente es una tragediamoderna de los bienes comunales.

B.- Excesiva contaminación o congestión =excesivo pastoreo.

“Las carreteras [en caso que nocontemplen peajes] pueden ser bienes

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públicos o recursos comunes. Si noestán congestionadas, su uso porparte de una persona no afecta anadie más. En este caso, el uso noes rival y las carreteras son unbien público. Sin embargo, si estáncongestionadas, su uso genera unaexternalidad negativa. Cuando unapersona conduce por una carretera,aumenta la congestión, por lo queotras personas deben conducir másdespacio. En este caso la carreteraes un recurso común.

El Estado puede resolver esteproblema cobrando un peaje a losconductores. Un peaje esesencialmente un impuesto pigovianosobre la externalidad de lacongestión. A menudo, como en elcaso de las carreteras locales, lospeajes no son una solución prácticaporque el costo de cobrarlos esdemasiado alto [No obstante, latecnología avanza y lo que antes noera viable hoy puede serlo: ver casode pistas concesionadas enSantiago].

A veces la congestión es un problemaa ciertas horas del día. Porejemplo, si un puente tiene muchotráfico únicamente durante una horapunta, la externalidad de lacongestión es mayor en ese momentoque en el resto del día. Estasexternalidades pueden resolverseeficientemente cobrando un peaje másalto durante la hora punta. Estepeaje daría un incentivo a losconductores para modificar sushorarios con el fin de reducir eltráfico cuando la congestión esmayor [la tarifa diferenciada delmetro ilustra la situaciónseñalada].

Otra política que responde alproblema de la congestión del

tráfico es el impuesto sobre lagasolina. Ésta es un biencomplementario de la conducción: unasubida de su precio tiende a reducirla cantidad demandada de conducción.Por lo tanto, un impuesto sobre lagasolina reduce la congestión de lascarreteras.

Sin embargo, un impuesto sobre lagasolina es una solución imperfectapara resolver la congestión deltráfico. El problema se halla enque este impuesto afecta a otrasdecisiones y no sólo a la cantidadde conducción en las carreterascongestionadas. En primer lugar,disuade de conducir por lascarreteras que no estáncongestionadas, aún cuando no hayaninguna externalidad por lacongestión en estas carreteras. Ensegundo lugar, anima a la gente acomprar automóviles más pequeños,que consumen menos gasolina, peroson menos seguros. De estas dosformas, el impuesto sobre lagasolina distorsiona las decisionesy provoca pérdidas irrecuperables deeficiencia, que contrarrestan enparte el aumento de la eficienciaque se consigue con la reducción dela congestión.”6

5.- LA EXTINCIÓN DE LAS ESPECIESANIMALES Y VEGETALES PUEDE TAMBIÉNSER VISTO COMO UN PROBLEMA DERECURSOS COMUNES.

Tomemos como ejemplo el caso de lospeces y las ballenas. “Los peces ylas ballenas tienen un valor comercialy cualquiera puede ir al océano ycapturar cualquier especie. Cadapersona tiene pocos incentivos paraconservar las especies para el año queviene. De la misma manera que unexcesivo pastoreo puede destruir losTerrenos Comunales, la excesiva pesca6 MANKIW:218-219.

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y la excesiva caza de ballenas puedendestruir poblaciones marinascomercialmente valiosas. Los océanossiguen siendo uno de los recursoscomunes menos regulados. Son dos losproblemas que impiden encontrar unafácil solución. En primer lugar,muchos países tienen acceso a ellos,por lo que cualquier soluciónrequeriría la cooperacióninternacional de países que tienenvalores diferentes. En segundo lugar,como los océanos son tan inmensos, esdifícil velar por el cumplimiento delos acuerdos. Como consecuencia, losderechos de pesca han sidofrecuentemente motivo de tensionesinternacionales entre países quenormalmente eran amigos.”.7 Elejemplo anterior ilustra una de lasáreas prioritarias de lo que ha sidodenominado por algunos como BienesPúblicos Globales o Recursos ComunesGlobales. No obstante, aquello queocurre a nivel universal, también sepuede apreciar a nivel nacional consus especies animales (el Huemul,entre muchos) o con especies vegetales(véase el caso del bosque nativo), conel matiz que en esta última dimensión(la nacional) existe más claramenteuna autoridad central (el Estado) conpoder de imperio para regular (aúnunilateralmente y sin mediarcooperación de sus miembros)enfrentando los desafíos que el temade los recursos comunes impone a lasociedad.

6.- ALGUNAS SOLUCIONES AL PROBLEMA DELOS RECURSOS COMUNES.

A.- Adecuada definición de derechosde propiedad como forma desolución.

7 MANKIW: 219

“¿Por qué las ballenas y los carpinchoscorren peligro de extinción, mientras las vacasno? 8

Cada vez que se mata a un pollo oa una vaca, hay un dueño delanimal que ya está pensando cuáles el costo de recomponer suinventario de aves o ganado paraseguir en condiciones de abastecerel mercado. Y este costo derecomponer su inventario estaráincluido en el precio del pollo ola vaca. Si este precio essuficientemente alto, elinventario se recompone y laespecie resulta, automáticamente,libre del peligro de extinción.En cambio, cada vez que se matauna ballena lo único que esrazonable pensar es: “Encontremosrápido la próxima, antes que lacapture otro barco”. Ningúnballenero será tan ingenuo depreocuparse por recomponer elinventario de ballenas, porque noes su inventario, pues lasballenas ‘vivitas y coleando’ notienen dueño. Los costos en queél pudiera incurrir para queexistan más ballenasbeneficiarían, gratuitamente, atodos los demás ballenerosactuales o potenciales que operenen los océanos. Por lo tanto, nocabe esperar que alguien incurraen el costo de recomponer elinventario, ni que dicho costointervenga en la determinación delos precios de los productos deballena. Dejar de lado este costoen los precios respectivos esanálogo a ignorar los costos decongestión y contaminación en elprecio del viaje en taxi. Es asícomo la sociedad se encontraráconsumiendo “demasiados” productosde ballena porque sus precios sonmentirosos, haciéndolos aparecer8 FONTAINE y SCHENONE: 126 - 128

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más baratos de lo que realmenteson.Lo que hace mentirosos a estosprecios en este caso es la faltade definición de los derechos depropiedad. Un recurso valioso,como las ballenas del ejemplo,aparece como “gratis” simplementeporque no es de nadie (o porque esde todos, que equivale a lomismo). Esta es también la raízdel problema del caso del aire deSantiago y de las fábricas y losgranjeros de las seccionesanteriores; lo que no teníaderechos de propiedad biendefinidos en aquel ejemplo era elaire ... o mejor dicho, la purezadel aire.Un lindo ejemplo para mostrar quecuando algo es de todos, no es denadie, es lo que ocurría con losdamascos (albaricoques) que dabacomo fruto un árbol ubicado en lacalle del barrio, comparado con loque ocurría con los que daba unoque estaba en el jardín de la casade un amigo. Adivine, buenadivinador, ¿alcanzaban a madurar“bien” los que estaban en lacalle? ¿Cuántos que no estabanbien maduros –solo “pinteados”- seextraían del árbol de nuestroamigo el día del cumpleaños de suhijo, donde sus invitados sabíanque no podrían comérselos cuandoéstos maduraran?Cuando los recursos son de unamovilidad limitada es más fácilejercer derechos de propiedadsobre ellos. Por ejemplo, lasostras pueden “domesticarse” –comolas vacas en los corrales y camposalambrados- por lo que ahoracrecen en cordeles que cuelgan debalsas cuyos dueños son,obviamente, los dueños de lasostras; así, ya no existen vedaspara su comercialización. Otro

ejemplo son las “granjascamaroneras” en la costaecuatoriana alrededor deGuayaquil. En cambio, lasballenas, los locos (abalones),las perdices, las vicuñas y losjabalíes, tienen hábitosmigratorios que hacen más difícilsu apropiación y, por lo tanto,son más susceptibles de laextinción de la especie si no secontrola su tasa de “extracción”.Una “solución de emergencia” paralos casos de serio peligro deextinción es la veda [estándar queestablece una restriccióntemporal] ; ya sea en cuanto aciertos períodos del año(generalmente asociados a la épocade reproducción) o en cuanto alnúmero de ejemplares que se puedencazar o pescar. Si bien esteprocedimiento es transitoriamenteeficaz en reducir la velocidad deextinción de las especies, tambiénes verdad que es ineficiente, puescrea incentivos para sobreinvertir9

en su captura durante la época enque ella se permite, y creaoportunidades muy rentables decaza clandestina y corrupción ...¡más rentables cuanto más estrictasea la veda! Los precios delmarfil y de la piel de tigrealbino serán tanto más altoscuanto más difícil sea violar laveda y burlar los controles queimpiden su caza. También seránmayores las oportunidades deenriquecimiento de las autoridadesdispuestas a corromperse y aceptarcoimas para “mirar para otro lado”cuando la veda no se cumpla. Loselefantes y los tigres setransforman, así, en rehenes dequienes suponía que los cuidaran

9 FONTAINE Y SCHENONE: 126-128.8

pero que, en vez de hacerlo, lesponen precio a sus vidas.”.10

DERECHOS TRANSABLES: el derecho atransformar un pez en pescado se debecomprar y vender. [Ernesto Fontainey Osvaldo Schenone]Hoy, se han hecho escasos losrecursos que antes no lo fueron:agua limpia, aire limpio ydisponibilidad de peces. Así, lasociedad debe diseñar mecanismoseficientes para evitar su usoindiscriminado y eventualdestrucción y extinción.Para evitar o, al menos, moderarla depredación de sus recursosmarinos, el gobierno chileno afines de la década de los añosochenta prohibió la entrada denuevas embarcaciones en áreassobreexplotadas. Con esto sepretendió limitar el esfuerzo depesca para proteger la biomasa yevitar su explotación. Sinembargo, ello es ineficiente yno protege necesariamente eltamaño de la captura, que es loque se quiere limitar. Enefecto, las naves pueden

10 El búfalo corre peligro de extinción y lasvacas no debido a que éstas últimas pueden serobjeto de propiedad privada y explotadas confines comerciales. En África, por ejemplo, lapoblación de elefantes se está elevandoconsiderablemente en países del sur de dichocontinente tales como Zimbabwe, Malawi,Namibia y Botswana, en donde se permite laexplotación comercial de los mismos. A modoilustrativo, desde 1979 la población deelefantes se incrementó de 30.000 a casi70.000 a fines de la década del noventa.Igualmente, en Botswana el aumento fue de20.000 a 68.000 en un período similar. Encontraste, en países centro africanos en dondela caza de elefantes está prohibida (porejemplo, Kenya, Tanzania y Uganda), existepoco incentivo para reproducir elefantes y, encambio, gran incentivo para su caza ilegal.En esto países los elefantes estándesapareciendo. En efecto, en Kenya quedansólo alrededor de 16.000 elefantes versus los140.000 que habían a la época en que seprohibió su caza. En Tanzania, desde 1970 lapoblación de elefantes ha disminuido de250.000 a 61.000, y en Uganda de 20.000 a1.600. (fuente : …)

utilizar tecnologías que, con elmismo número y tamaño de éstas,capturen más peces.Lo más eficiente, sin duda, esotorgar derechos de propiedadsobre el pez. La sociedadresolvió así el problema dellibre acceso a los ríos cuandolos regantes quisieron usar másagua que la disponible paratodos ellos y se hizo ”escasa”en muchas regiones del mundo(...): se establecieron losllamados “derechos de agua”,dando en propiedad (privada) unaproporción de la cantidad que lanaturaleza hace disponible cadaaño. [derechos de agua pararacionar un recurso escaso]

(...)Lo lindo del caso es que lacomunidad encontró una solucióneficiente –una solución basadaen el mecanismo de mercado- parala solución de un problema deescasez que antes no era tal.Lo mismo ocurrió con la llamada“revolución de las rejas oalambradas” cuando se hizoinsostenible el derecho apastoreo y el dueño del pastodebió así protegerse para asíevitar su destrucción,delimitando la tierra que erasuya: “bajo el ojo del amoengorda el “caballo” ... obien , dicho de otra manera, “nohay peor huaso (gaucho) que elque monta un caballo ajeno conespuelas propias”.Antes los peces eran abundantesy su reproducción estabagarantizada, puesto que susniveles de extracción eran talesque la supervivencia de labiomasa no se veía amenazada.Los cambios tecnológicos habidoshan significado aumentarsensiblemente la capacidad decaptura, con lo que lasupervivencia de algunasespecies se ha visto seriamente

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amenazada: se detecta unadisminución en el número deejemplares capturados y seobserva que el tamaño de lospeces capturados se hace cadavez menor, provocandodesequilibrios que pueden llevara su extinción: “el pez másgrande se come al chico” ... yestos se hacen cada vez máschicos. Así la sociedad debeencontrar mecanismos eficientes–no solo eficaces- para resolvereste problema; como norma, éstosdeben ser “mecanismos demercado”: otorgar derechos depesca transables otransferibles.”.11

B.- Otras soluciones regulatoriasmás clásicas:

Además de la posibilidad detransformar un recurso común en unbien privado, para lo cual esmenester definir y asignarderechos de propiedad, y permitirque se cree un mercado donde noexistía, como se ha ilustradoprecedentemente, existen,evidentemente, solucionesalternativas y complementarias:

En efecto, una opción consistesiempre disponible consiste enprohibir o restringir, porejemplo, la caza del animal enpeligro de extinción (ej. comoocurre, a modo ilustrativo, con laveda del loco). Este tipo deregulación (estándares), sinembargo, no está ausente deproblemas: (a) disminuyetransitoriamente velocidad deextracción, pero genera incentivoa sobre invertir cuando espermitido y (b) se estimula –unidoa las dificultades defiscalización- el mercado negro.

11 FONTAINE Y SCHENONE: 128-129.

Igualmente, y complementario alinstrumento recién aludido, no espoco común que en algunos casos secobre una tarifa o impuesto por lalicencia para cazar, sin perjuiciodel cumplimiento de ciertosrequisitos como, por ejemplo,devolver al río o mar aquellospeces que no cumplen con ciertotamaño.

7.- LA CONGESTIÓN VEHICULAR COMO UNPROBLEMA DE RECURSOS COMUNES:ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN.La problemática de la congestiónvehicular puede resultar deutilidad para graficar, en lapráctica, diversas alternativas omecanismos regulatorios paraenfrentar lo que puede considerarseuna falla de mercado (existencia deun recurso común que refleja, endefinitiva, la existencia de unaexternalidad negativa). Es asícomo puede advertirse, en este casoconcreto, la existencia desoluciones de mercado basada eninstrumentos económicos conaquellas formas de regulación másdirecta.

TARIFICACIÓN VIAL.- EL PROBLEMADE LA CONGESTIÓN VEHICULAR.12

En Chile, la inversión envialidad, a pesar de haberaumentado significativamente enla última década, aún no lograrevertir la brecha existente conel crecimiento del parqueautomotriz, lo que generaproblemas de congestiónvehicular.

Por lo general, lainfraestructura vial (ej.:calles y avenidas) es

12 Basado, en parte, en DOMPER, María de la Luz(2003): “El Sistema de Tarificación Vial” enPolíticas para una Revolución Macroeconómica; Libertady Desarrollo.

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considerada un bien público y,como consecuencia, se le asociaun precio nulo a su uso. Sinembargo, en las horas de mayorflujo vehicular, donde aumentala demanda por el uso de lainfraestructura vial, las víasdejan de ser bienes públicospuros, ya que aparece lacaracterística de rivalidad enel uso de ellas (recurso común).

Resulta importante destacar elrol del sistema de precios comoasignador de recursos. Si en unmercado competitivo existeexceso de demanda y los preciosson flexibles, este excesodesaparece disminuyendo laescasez, mediante un aumento enla oferta de bienes (porejemplo, en este caso, lacreación, mejoramiento yampliación de calles y avenidas)o bien mediante un alza en losprecios que contenga o racionela demanda por el uso de lascalles y vías.

No hay que olvidar que elproblema de la congestión es unaconsecuencia negativa derivadade la inexistencia de un precioque internalice todos los costossociales que provoca el uso deun bien escaso en horas donde lademanda por dicho bien supera laoferta disponible de él. Estano internalización de los costosderiva en una externalidadnegativa: la congestión.

Como se planteaba, este problemase puede atacar tanto por ellado de la oferta como por el dela demanda. No obstante, en elcorto plazo (dadas lasrestricciones de tiempo, sinperjuicio de los temas de

financiamiento en materia deinfraestructura vial) resultaespecialmente útil enfocar losesfuerzos en este último (lademanda).

Dentro de las políticas queafectan la demanda, seencuentran los sistemas detarificación vial (oracionamiento vía precio); elimpuesto a los combustibles ypermisos de circulación (víasmás indirectas que tambiénimplican, de alguna forma, unracionamiento vía precios) yalgunas formas de regulacióndirecta (C&C) tales como laprohibición de estacionamiento,y la restricción vehicular.

1) La tarificación vial o sistemade cobro por el uso de lainfraestructura vial permitedesincentivar la realización deviajes motorizados no esencialesy así disminuir la congestión.En términos generales, elsistema de tarificación vialtiene muchas ventajas: (a) Hace explícito para los

usuarios del sistema losverdaderos costos totales quesus decisiones producen en lacomunidad;

(b) Provee un mayor númerode alternativas para elusuario (a diferencia derestricción vehicular o laprohibición de circular pordeterminadas áreas);

(c) Es flexible, además depermitir reducir los nivelesde congestión en las áreasdonde el uso del suelo es másintensivo; y

(d) Constituye una víaalternativa para laacumulación de recursos quefinancien las obras deinfraestructura vial

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(programas de pavimentación,inversiones en sistemas decontrol de tráfico, etc.)

GALETOVIC, Alexander: Opinanen La Tercera, domingo 7 de

mayo de 2006.

La polémica sobre los peajesde saturación que cobrará laCostanera Norte ya salió delos diarios, pero conseguridad volverá en un tiempomás. Quizás sea un buenmomento para examinarla con unpoco más de calma.

Partamos con un par de hechos.En 1999 el MOP incluyó trespeajes en las bases delicitación: de base (hoy a$30/km), de hora punta($60/km) y, si la velocidadcae por debajo de 50 km/h, desaturación ($90/km). Lospeajes de punta y saturaciónse cobran en dos casos.Primero, en horarios fijos enalgunos sentidos y tramos.Así, por ejemplo, en direcciónal Poniente la concesionariasiempre puede cobrar tarifa depunta entre La Dehesa yVivaceta desde las 7 hasta las10 de la mañana, y desaturación, entre 7:30 y 8:30.Segundo, en cualquier tramo,sentido y hora, la tarifa debase se puede aumentar a puntasi cae la velocidad a menos de70 km/h; y a saturación si lohace a menos de 50 km/h.

¿Es sensato cobrar más cuandola calidad del servicio espeor? A muchos nos puedeviolentar, pero sólo porquenos da lo mismo retrasar alresto. Cuando usted ingresa a

una vía congestionada cae lavelocidad de todos. Y comonadie deja de trasladarse paraque otros lleguen más rápido,es necesario obligarnos aconsiderar los retrasos queles causamos a los demás. Asíque cobrar peajes más altoscuando hay congestión es, comoprincipio, una idea sensata yun acierto del MOP. Sinembargo, una buena idea eseficaz sólo si se ejecutabien. Y hay detalles prácticosun tanto preocupantes.

Uno de ellos es la rigidez delas tarifas. Los peajes sefijaron por 30 años. Las trestarifas irán creciendo cadaaño 3,5% por sobre lainflación (es decir, al cabode los 30 años se triplicaránen términos reales),independientemente de quéhagan los usuarios. Sería unacasualidad afortunada quejusto le hayan acertado, encada uno de los siguientes 30años, a los peajes quemantienen a la autopista contráfico abundante pero sin quese atasque.

También es cierto que lasbases no se hicieron cargo deun par de incentivosinconvenientes que otorgantarifas más altas cuando lavelocidad cae. Porque sinellas los ingresos caen con lacongestión excesiva, porqueésta disminuye el flujo devehículos por hora. Con ellala pérdida de ingresos esmenor e incluso puedeconvertirse en ganancia:grosso modo, el flujo tiene

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que caer más de un tercioantes que los ingresos caigan.La teoría económica sugiereque convenía menos invertir endiseñar y construir entradas,salidas y enlaces expeditos.Más aún, las mejoras quedisminuyen la congestióntambién convienen menos.Porque si así ocurre, vuelvela tarifa de base y, a menosque el flujo aumente mucho,los ingresos caen.

Pero hay más aún. Las reglasno impiden que se cobre más,incluso durante días y horassin congestión. ¿Por qué? Paraaumentar las tarifas duranteuna media hora y en un tramodados (v.gr. todos los díashábiles de 15.30 a 16:00 entreLo Saldes y Vivaceta) bastacon mostrarle al MOP que lavelocidad cayó por debajo de70 ó 50 km/h los martes,miércoles y jueves durantecuatro semanas seguidas dentrode un período de seis meses.Por contrato el concesionariodebe medir la velocidad 24horas todos los días, yseguramente seleccionaráaquellas cuatro semanas quecumplan con el requisito (peoraún: la teoría económicaindica que al menos durantecuatro semanas seguidas leconvendrá que la carretera secongestione). Y este es elproblema: la tarifa decongestión se cobrará cada díahábil durante los siguientesseis meses, pero nadagarantiza que eso sejustifique. Por ejemplo, esrazonable pensar que en

febrero no habrá congestión,pero igual se pagará más. Enresumen, el procedimientotiene tres defectos: primero,basta congestión ocasionalpara que se cobre más todo eltiempo. Segundo, el período deseis meses es muy largo einflexible. Por último, elconcesionario está a cargo demedir; lo apropiado es que seaun tercero independiente quelo haga de incógnito.

¿Qué hacer ahora? Mejorar elprocedimiento de medición yaplicación de las tarifasacordadas seguramente dependedel gobierno. Por elcontrario, modificar lastarifas es más difícil, porquecualquier cambio afectará losingresos del concesionario.Con justa razón reclamará quecon ellas estimó sus ingresosy decidió su postura en lalicitación. Así que unarenegociación es muy probable.Es indispensable que ésta seatransparente para que sedefiendan los legítimosderechos de los concesionariosy, sobre todo, de los usuariosy contribuyentes. Lagobernanza actual deja muchoque desear y ojalá que paraentonces se haya arreglado.

Por último, es indispensableaumentar la transparencia. ElMOP debiera explicardidácticamente cuáles son lasreglas de cada concesión einformar que, al menos en elcaso de la Costanera Norte, elcontrato contempla aumentos detarifas importantes. Si estosaumentos fueron acordados por

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contrato seguramentecorresponde que paguemos más.Sin embargo, a los usuarios senos deben garantías creíblesde que se pagará más sólo sihay congestión. Y, encualquier caso, cada cambiodebiera fundamentarsepúblicamente. Por su parte, elconcesionario debiera reportaren una página web pública biendiseñada y amigable lasvelocidades de circulación encada tramo y media hora, paraque al menos exista laposibilidad de monitorearindependientemente elcumplimiento de lascondiciones que permitencobrar más.

2) Impuesto a los combustibles : (a) La justificación

inicial para establecer esteimpuesto fue la necesidad definanciar la construcción,conservación y mantención delas vías urbanas.

(b) La tasa actual es de 6UTM el litro de bencina y 1.5UTM el litro de diesel.

(c) Este impuestodesincentiva el uso delvehículo, ya que grava elinsumo para poder hacerlofuncionar, e indirectamentedesincentiva el uso de lasvías. Sin embargo, no es elinstrumento óptimo parasolucionar el problema de lacongestión vehicular. Enefecto, este impuesto se pagasiempre, independientemente siel vehículo es o no utilizadoen áreas y horarios de mayorcongestión. Por lo tanto, nose está gravando al usuarioque congestiona, sino a quien

circula. ¿Si no es útil paracombatir la congestión, loserá para atacar lacontaminación? (eso lo veremosdespués).

(d) Los recursos recaudadospor este impuesto se destinan,en la actualidad, a financiarel presupuesto, y no existeninguna vinculación clara conel financiamiento oconservación de calles y conlos gastos que demanda elparque vehicular. Más aún, siconsideramos que a través delsistema de concesiones deobras públicas se financiarála construcción de nuevas víasurbanas, y que, tal como sepropone, debiera ser elpermiso de circulación elimpuesto que financie lamantención y conservación delas vías, entonces no existejustificación para laexistencia de este impuestotal como está concebido.

(e) ¿Si no es útil paracombatir la congestión, loserá para atacar lasexternalidades negativasderivadas de la contaminación?En teoría podría ser el caso,sin embargo, tal como estáconcebido en Chile, más quecorregirse ineficiencias ycombatir la contaminación (almenos la relacionada con elmaterial particulado, ya quela emisión de elementostóxicos está regulada víaestándares de emisión degases) pareciera que hace quelos precios sean mentirosos y,por ende, al menos a esterespecto, las cosas seanpeores.

(f) Adicionalmente, si seestableciera un impuesto a loscombustibles sólo en la ciudadde Santiago, que es aquellacon más problemas decongestión y contaminación, se

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generaría una distorsión deprecios e incentivaría elarbitraje (es decir, comprarbencina barata en provincia yvenderla más cara en Santiago,siempre que el costo detransporte sea inferior a ladiferencial de precios entreambas localidades).

(g) ¿Por qué dijimos quelos impuestos a loscombustibles, tal como estánconcebidos hoy, generan másproblemas que soluciones a lacontaminación (asumiendo queya se dieron las razones paradescartarlo como instrumentopara solucionar lacongestión)? En un artículode Andrés Gómez-Lobo, éstereclama por la estructuraanti-ecológica de losimpuestos a los combustibles.Destaca que el diferencialimpositivo de alrededor decuatro veces entre la gasolinay el diesel ha incentivado unainvasión de vehículos livianosdiesel, lo que incrementaríala contaminación de materialparticulado, el cual esgenerado en razón de 30 a 1 enrelación a un vehículo que usagasolina (según un estudiode EMG consultores). AndrésVelasco, en el mismo sentido,concluía que “con el sistemaactual, el combustible quecontamina más es el quetributa menos. La diferenciatributaria hace que el dieselsea casi 50% más barato que lagasolina. Para un país conserios problemas ambientales yuna capital hipercontaminada,el asunto no es menor”.Incluso va más allá, ysostiene que este ‘subsidio defacto’ constituye un factor decompetencia desleal para elsistema ferroviario, el cualcompite directamente con busesy camiones que, evidentemente,utilizan diesel y que, a mayor

abundamiento, siguenconstituyendo un poderosogrupo de presión. Además,dicho autor se pregunta por lasupuestamente próximalicitación de buses,planteando que “si el dieselgoza de una ventajatributaria, las condiciones dela licitación se distorsionan.El Ministerio ha anunciado quedará una ventaja en el puntajea los postulantes que utilicentecnologías menoscontaminantes (ej.: gasnatural), pero es pocoprobable que ese pequeñomargen logre revertir laventaja creada por el bajoprecio relativo de estecombustible”.

AGOSTINI, Claudio: “Impuestos ycontaminación, disparos en un pie”(El Mercurio, 18 de Diciembrede 2005).

“La gasolina es el combustiblemás utilizado por losautomóviles en el país. Poresta razón su consumo generaalgunas externalidadesnegativas; es decir, generacostos a quienes no la usan yque no son considerados porquienes sí lo hacen. Algunasde estas externalidadesnegativas están directamenteasociadas al consumo degasolinas, como lacontaminación y otras seproducen de forma indirecta,como la congestión y losaccidentes de tránsito.

Casi todos los países delmundo tratan de disminuirestas externalidadesestableciendo impuestosrelativamente altos al uso degasolinas. Chile no es laexcepción, y hoy pagamos uno

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de 6 UTM por cada metro cúbicoconsumido (cerca de $189 porlitro).

El efecto que tienen estostributos no es menor. No hayestudios para Chile, pero enel caso de Estados Unidos laevidencia muestra que unimpuesto de un dólar por galónreduce entre 15 y 20% elconsumo de gasolinas,alrededor de 12% las millasmanejadas y entre 16 y 18% losaccidentes del tránsito.

Hasta aquí todo suenarazonable, pero el tema no estan sencillo. Sucede que hayautomóviles que utilizandiesel en vez de gasolina. Eluso de diesel asociado a esosvehículos causa las mismasexternalidades indirectas yademás contamina más que lasgasolinas. Entonces, lalógica indica que deberíapagar impuestos más altos. Larealidad, sin embargo, es queel impuesto al diesel es muchomenor, sólo 1,5 UTM por metrocúbico (alrededor de $47 ellitro). El resultado de estapolítica es que el número deautos con motores diesel sóloentre los años 2002 y 2004 enla Región Metropolitana crecióun 38% aumentando suparticipación en el parqueautomotor de 9,1% a 11,2%.

¿Qué tan relevante puede seresto? Dado que existe un plande descontaminaciónatmosférica para la RegiónMetropolitana, cuyo objetivoprincipal es reducir lasemisiones y los episodioscríticos que sufrimos los

santiaguinos cada invierno, laverdad es que importa mucho.Los vehículos livianos generan90% de las emisiones demonóxido de carbono, 30,6% delos óxidos de nitrógenos, 10%de los óxidos de azufre y 9%del material particuladorespirable, y tenemos unapolítica tributaria quefomenta el uso de un tipo deautomóvil que contamina muchomás.

La conclusión de este análisistan simple es que la políticatributaria está en abiertacontradicción con la políticaambiental, en especial enSantiago. En otras palabras,nos estamos disparando en unpie.

¿Qué podemos hacer? Un par decolegas economistas que no sededican al tema tributario hanpropuesto igualar las tasasimpositivas del diesel y lasgasolinas. Parece razonable,pero aquí es donde surge unanueva complicación. El dieseles utilizado no sólo porautomóviles, ya que es uninsumo importante en variasindustrias y sectoresproductivos.

Existe un importante teoremarespecto de impuestos óptimos,establecido por Meter Diamondy James Mirrlees en 1971, quedice que nunca se debeestablecer un tributo a losinsumos o bienes intermedios,sino que hay que ponerlo enlos bienes finales.

Si pudiéramos poner unimpuesto al diesel, sólocuando se usa en automóviles,

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dejándolo exento cuando seocupa como insumo productivo,el problema está arreglado.Pero obviamente un impuesto deeste tipo no se puedefiscalizar y la evasión haríaque no tuviera efecto real.

¿Qué podemos hacer entonces?La solución es bastantesimple, y consiste en poner unimpuesto a los automóvilesdiesel. Esto desincentivaríasu compra, disminuyendo lasemisiones de los vehículoslivianos y sin distorsionarlos procesos productivos deindustrias que lo usan comoinsumo. Sin duda que estamedida es complementaria a laregulación de la calidad delos combustibles, pero de estaforma dejaríamos dedispararnos en el pie”.

3) Permiso de circulación : Seaplica en forma fijaanualmente y su monto estádirectamente asociado al valorpatrimonial del vehículo. Enconsecuencia, el permiso decirculación no tiene ningunarelación con el nivel dedeterioro de los caminos o conel nivel de uso de las vías.

4) Vías segregadas para el transporte público y para elprivado. Ante un problema decongestión no da lo mismo lasuperficie del vehículo enrelación con la cantidad depersonas transportadas. Porello es que el transportepúblico congestiona menos queel transporte privado. Elsentido de la política de víassegregadas, consiste en daruna señal de costo que indiqueque el transporte privado (quecontará con menos espacio paratransitar por ciertas

avenidas) es más caro que eltransporte público.

5) La prohibición deestacionamiento (en unadeterminada área, o el pago deuna tarifa por el uso de unestacionamiento) sirve paraaliviar el problema de lacongestión ya que es frecuenteque haya calles en que una delas vías está inutilizada enrazón de los vehículos que seencuentran estacionados a loscostados. La efectividad deestas medidas depende mucho dela existencia deestacionamientos sustitutos.

6) La Restricción vehicular: (a) Este sistema (el cual

junto al anterior puede serconsiderado como deregulación directa) no eseficiente en disminuir lacongestión vehicular. Suaplicación ha incentivadola adquisición de vehículosadicionales y el cambio devehículos no catalíticos acatalíticos, lo cualacentúa el problema de lacongestión (hoy el 75% delos vehículos en la RM escatalítico).

(b) Además, este mecanismode regulación no discriminaentre las zonascongestionadas y las nocongestionadas, ni segúnlas horas en que se producemayor congestión. Más aún,no considera la frecuenciade uso de las víascongestionadas.

(c) En otras palabras, larestricción vehicularimpone una tarifa infinitaa los usuarios de losvehículos afectados y unatarifa nula a los noafectados. Vale decir, endías de restricción, no haytarifa posible que permita

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al usuario utilizar su autopara movilizarse. Por lotanto, no permite quequienes realmente requieranusar un vehículo y quepueden pagar un montoadicional por ello, puedanhacerlo.

(d) ¿Y como medida encontra de la contaminaciónatmosférica? [verRequerimiento a TC sobrerestricción a catalíticos –Rol 325-2001]

Finalmente, hay que recordarque actualmente existe unproyecto de ley sobretarificación vial en avanzadatramitación (al menos hastahace no mucho).

8.- NO SÓLO SE PUEDE PENSAR EN COMBATIRLA CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA POR LAVÍA DE UN SISTEMA DE DERECHOS DEPROPIEDAD (O PERMISOS) TRANSABLES,SINO QUE PODRÍA, EVENTUALMENTE,UTILIZARSE PARA AFRONTAR TEMAS DECONGESTIÓN.

ENGEL, Eduardo – “Cupos deCongestión” (Qué Pasa, 16 de

Julio de 2000)

(…)

“La tarificación vial hace quelos usuarios asuman los costosque imponen a los demásautomovilistas, al obligarlosa pagar cuando usan callescongestionadas. Mientrasmayor sea la demanda por unavía determinada, mayor será elcosto de usarla. La tarifavial también debe considerarel número de pasajeros quetraslada cada vehículo, demodo que un microbús pagaráuna tarifa mucho menor porpasajero que un automóvil. Yvolviendo a las víasexclusivas que motivan esta

columna, en días con malosíndices de contaminación, latarifa vial será más alta,reflejando además cuántocontamina cada tipo devehículo.

La ley de tarificación viallanguidece casi una década enel Parlamento, porque espolíticamente impopularaprobar una ley que llevará aque los ricos usen más lasvías congestionadas que lospobres (o para ser másprecisos, que la clase media,ya que la mayoría de lospobres no tiene automóvil).Es cierto que con lo recaudadoel gobierno puede beneficiar aquienes usan menos las callescongestionadas, pero estacompensación es indirecta y untanto abstracta, lo cualexplica por qué hayparlamentarios de todas lasbancadas se oponen a ella.

Lester Thurow, economista delMassachusetts Institute ofTechnology, ha propuesto unanueva variante de tarificaciónvial que resuelve la objeciónanterior. Esta consiste enentregar gratuitamente a cadadueño de automóvil del GranSantiago un monto anual de“cupos de congestión”. Amedida que el usuario transitapor vías congestionadas vagastando dichos cupos;mientras no exceda el totalasignado, no paga nada porconcepto de tarificación vial.Sólo a partir del momento enque sobrepasa su cupo decongestión comienza a cancelarla tarifa vial cada vez que

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utiliza una vía congestionada.Por otra parte, elautomovilista también puedeoptar por no usar todos loscupos que le fueron otorgados.En tal caso, puede vender lasunidades de congestiónsobrantes, es decir, los cuposde congestión serántransables. Es cierto que lossectores de ingresos más altosusarán más las víascongestionadas, pero parahacer esto deberán comprarlessus cupos a quienes usen menoslas vías, por lo cual losautomovilistas de menoresrecursos no se sentiránperjudicados.

(…)

Es bien sabido que laasignación de derechos depropiedad resuelve problemascomo los de la congestiónvehicular, llevando a unaasignación eficiente de losrecursos. Desde el punto devista de la eficienciaeconómica, no importa cómo seasignen los derechos depropiedad, lo importante esque el bien (en este caso elespacio de circulación)pertenezca a alguien. Encambio, desde un punto devista distributivo y deviabilidad política, escrucial cómo se asignan esosderechos. El proyecto de leyde tarificación vial que hasido presentado al Congresosupone que el Estado es dueñode los derechos, por lo cualle corresponde lo recaudadopor concepto de tarifasviales. Si se combina la

tarificación vial con cupos decongestión transables, losdueños de los derechos decongestión serán losautomovilistas de Santiago.Ambas propuestas sonigualmente eficientes, pero laalternativa con cupostransables, además, espolíticamente viable”.

9.- LA CONTAMINACIÓN DEL GRAN SANTIAGOCOMO UN PROBLEMA DE RECURSOSCOMUNES: DERECHOS O PERMISOS DE USOO CONTAMINACIÓN TRANSABLES COMOALTERNATIVA DE SOLUCIÓN.

Con anterioridad se destacó, haciendoalusión a la tragedia de loscomunales, que el aire limpio podíaequivaler hoy a lo que en dichaparábola representaba la abundancia depastizales. Así, es posible hacer laequivalencia entre la problemática dela degradación de los pastizales deque da cuenta la historia aludida conla contaminación atmosférica.

Previamente, se expuso el problema dela degradación o extinción de ciertasespecies o animales y de cuáles eranlas alternativas generales desolución. Igualmente, se ilustró cómola congestión vehicular (externalidadnegativa) podía transformar un bienpúblico (no excluible y no rival) enun recurso común, analizándosediferentes vías de solución para elproblema en cuestión. A continuación,se pretende entender los lineamientosbásicos de lo que sería la asignaciónde derechos de propiedad (oequivalentes) para solucionar elproblema de la contaminaciónatmosférica en el Gran Santiago.

Uno de los instrumentos económicos másdiscutidos en el último tiempo conrespecto a la protección ambiental sebasa en la idea que la contaminación

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se puede combatir más eficientementeposibilitando que los derechos decontaminación puedan sercomercializados. En su forma pura,este sistema opera sobre la base deuna entidad regulatoria la cual fijaun límite absoluto del monto a serdescargado en una determinada área ocuenca. A través de una licitación oremate se venden los derechosequivalentes a una porción del totalfijado a las firmas que más paguen porestos permisos de emisión. Una vezadquiridos, los derechos de emisión odescarga pueden ser librementetransados entre las empresas de modotal que serán adquiridas por aquellasque más los valoran, usualmenteaquellas firmas para las cualesresulta ser más caro eliminar lacontaminación en su procesoindustrial. Así, pues, será alcanzadala eficiencia en la asignación derecursos debido a que las empresas alas cuales les resulta más baratodisminuir la contaminación que emitenencontrarán más conveniente hacerloque adquirir los derechos o permisosde emisión.

El uso de derechos transables comosustituto de formas de regulación másclásicas no está limitado a laregulación medio ambiental. Ellospueden ser usados para asignarcualquier bien con respecto al cualexista escasez y donde no exista unmercado. Por ejemplo, en EE.UU. esusado para asignar las puertas deembarque. De esta forma los derechos ausar las puertas de embarque están enmanos de quienes más lo valoranmitigando el problema de puertasvacías y otras sobrecargadas. EnChile, también se ocupa para regularla pesca y los derechos de agua.

Este tipo de mecanismos de regulaciónbasados en la idea de crear mercadosdonde antes no existían tiene unevidente atractivo teórico, pero unano tan promisoria utilización en lapráctica. De hecho, este instrumentode regulación debe superar básicamentetres tipos de problemas, los cuales noson fáciles de soslayar: (i)asignación inicial de derechos; (ii)riesgo que las firmas se pongan deacuerdo para la licitación de permisoso derechos o que adopten actitudesanticompetitivas; y (iii) el hecho deque una vez implementados resultandifícil de modificar.13

¿QUÉ SON LOS PERMISOS DE EMISIÓNTRANSABLES (PET)? 14

Los permisos de emisióntransables son un instrumento degestión ambiental, cuyacaracterística principal es laflexibilidad que otorga a losemisores para dar cumplimientocon los objetivos ambientalesque persigue la autoridad, y de

13 “No es más fácil decidir el monto delimpuesto que decidir cuanto humo se lepermitirá emitir a un determinado productor.Por consiguiente, por qué no enfrentar elproblema vía la fijación de estándares”. Elcomentario del que podría ser un regulador deestilo clásico es correcto, pero no apunta alo relevante: las ventajas teóricas de unsistema de incentivos para combatir complejosproblemas ambientales no tiene nada que vercon su habilidad para medir el daño. Laverdadera virtud radica en el poder de proveerincentivos para canalizar el comportamiento deuna manera deseable, sin que implique uncongelamiento de la actual tecnología ypreservando algún grado de libertad paraelegir. Además, al tratarse de un sistema deincentivos, se sostiene que existirá unanatural actitud a cumplir.14 Claudio BONACIC : Ingeniero Comercial yEconomista del Departamento de Instrumentos yAnálisis Económico de CONAMA.

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esta forma, abaratar los costosasociados a su cumplimiento.

Para su funcionamiento, requiereque las emisiones totales de uncontaminante particular para unconjunto de fuentes y en unperíodo de tiempo específico,puedan ser congeladas en undeterminado nivel. Esto loconsigue comúnmente la autoridada través de una norma de emisióno de calidad. Desde este puntode vista, el instrumento noafecta la calidad ambiental, yaque esta responsabilidad recaeen la norma que permite limitarlas emisiones totales actuales ya través del tiempo.

El total de emisiones permitidasse consignan en el total depermisos que se crean, luegoestos son asignados entre lasdistintas fuentes emisoras, porejemplo, en forma proporcional alas emisiones históricas queéstas han venido generando. Losesquemas tradicionales deregulación generalmente operande esta forma al establecer unameta de reducción de emisiones yexigir a las fuentes unareducción proporcional paracumplir con dichos objetivos.Así un sistema de permisos puedereplicar sin problema laregulación tradicional.

La diferencia entre éstos radicaen que en un sistema depermisos, luego de asignadoséstos, se permite su libreintercambio dentro de un marcoestablecido, el que tienden aser bastante poco restrictivopara darle dinamismo al mercadoque se pretende crear.

¿Cómo Se Genera?

Este mercado se genera alexistir fuentes que enfrentarándistintos costos para adecuarsus emisiones, actuales yfuturas, a la cantidadconsignada en los permisos querecibieron. Así, éstas podrándecidir entre realizarreducciones de sus emisiones oadquirir permisos, o unacombinación de éstas para darcumplimiento con las exigenciasque se les impone. El puntorelevante es que la fuente quedesea vender permisos debereducir sus emisiones, más alláde estas exigencias, generandode esta manera un excedente quees el que puede transarlibremente.

El incentivo a participar eneste mercado está dadoprecisamente, por la diferenciade costos que enfrentan lasdistintas fuentes para darcumplimiento a las reduccionesde emisiones de que son objeto.Es más barato para una fuente dealtos costos de cumplimientoadquirir un permiso que realizarlas inversiones que le permitancumplir con las reduccionesexigidas. Por su parte, para lasfuentes con bajos costos decumplimiento es convenientereducir sus emisiones más alláde lo que se les exige paravender dicho excedente. Tambiénse interesan en este sistemaaquellas fuentes que deseaningresar a un área donde lasemisiones totales estáncongeladas.

En este proceso el objetivoambiental no se ve alterado comose mencionó antes, la calidad

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ambiental no cambia con elintercambio de permisos. Elsistema es cerrado en el sentidoque la cantidad total deemisiones permitidas esequivalente al total consignadoen los permisos, por lo tanto,si alguien desea emitir debeadquirir un permiso, pero alhacerlo, alguien necesariamentedebe reducir sus emisiones en elmismo monto.

A su vez, la flexibilidadotorgada a las fuentes paracumplir con las reduccionesimpuestas, les permiten abaratarsus costos de cumplimiento.Estas características dan elnombre de costo efectivo a esteinstrumento.

Si bien al nivel conceptual elfuncionamiento de un sistemacomo este es bastante sencillo,en la práctica ha demostradotener algunas complicaciones. Unode estos aspectos es laasignación de emisiones entrelas fuentes participantes.Existen distintos métodos deasignación que van desde elreconocimiento de la emisioneshistóricas, como en el ejemplopresentado, hasta la subastapública de permisos. Ladiferencia radica en el impactodistributivo de la medida, en elprimero caso las fuentes recibengratuitamente los permisosmientras que en el segundo debenpagar por ellos, así, se creanfuertes presiones por parte degrupos de interés a favor de unou otro sistema.

Este problema no afecta la eficiencia delsistema, el esfuerzo de reducciónde emisiones siempre lo

realizará aquella fuente quetenga bajos costos decumplimiento, mientras queaquellas de altos costosadquirirán permisos,independiente de la forma deasignación de los permisos.[Recordar a Coase: cualquiera seala asignación inicial dederechos o responsabilidades, unacuerdo entre las partes siempreserá eficiente]

En relación a su aplicación, elinstrumento muestra mayoresposibilidades de funcionarcuando se presentan ciertascondiciones, la principal es queexistan diferencia de costos de abatimientoentre las distintas fuentes. También serequiere que exista un númeroimportante de fuentes de un tamañorazonable, esto para que no seproduzcan prácticas atentatoriascontra la competencia y que sejustifiquen inversiones paramedir de manera precisa lasemisiones. Condición necesariatambién es que el contaminanteque emiten las distintas fuentessea homogéneo de manera degarantizar que se están transandoemisiones similares en toxicidad.

Este instrumento presenta unaserie de beneficios, entreellos, el ya mencionado, quepermite alcanzar el objetivo ambiental almínimo costo para las fuentes. Otrobeneficio atribuible, es queincentiva el desarrollo de tecnologías nocontaminantes, ya que cualquierreducción que se pueda conseguirimplica poder vender permisos.Este beneficio es pocas vecesreconocido pero de granimportancia ya que hace alinstrumento sustentable en el

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largo plazo al permitir,producto del cambio tecnológico,que nuevas actividades puedaningresar en zonas donde operasin limitar en exceso elcrecimiento económico.

Monitoreo

En un plano distinto, lanecesidad de garantizar a losparticipantes del sistema, y lapropia ciudadanía, que lastransacciones que se realizansean adecuadas, requiere que elsistema de monitoreo yfiscalización sea eficiente.Esto impone sobre la laborpública en esta materia unamayor responsabilidad, lo quetambién es beneficioso.Adicionalmente, al entregarse ciertosderechos a los participantes, se limita lacapacidad discrecional de la autoridad, loque también es positivo, pero limita suaccionar en situaciones de emergencia.

Más mercado ante ausencia del mismo.

10.- LA EXTERNALIDAD NEGATIVA REFLEJADAEN LA CONTAMINACIÓN POR LOSRESIDUOS SÓLIDOS DOMICILIARIOS(BASURA) PUEDE SER ABATIDA OCONTROLADA UTILIZANDO TARIFAS OIMPUESTOS.

CEPAL/OECD (2005): Evaluaciones deldesempeño ambiental de Chile, p.146.

Se ha avanzado en la gestiónmunicipal de la basura (…).Aproximadamente un 80% de lasmunicipalidades con más de50.000 habitantes otorganconcesiones para los serviciosde recolección y disposición debasura. Los precios al usuario

de la recogida y la disposiciónde basura no permiten recuperarlos costos, por lo que sefinancian en su mayor parte conel presupuesto municipal. Losbienes raíces con un avalúofiscal inferior a los 14.500dólares están exentas delimpuesto territorial y hanestado exentas de facto delcargo por la recogida de basuradurante mucho tiempo (estoscostos se pagan junto con elimpuesto territorial). Lareforma de la Ley de IngresosMunicipales en 1995 dio a lasmunicipalidades la posibilidadde cobrar cargos por recogida debasura a los propietariosexentos de impuesto municipalcuyos avalúos estén entre los1.300 y los 14.000 dólares. Estaenmienda ha reducido de formasignificativa las exenciones,dado que alrededor del 60% delas propiedades pertenece a estacategoría. Los costos estánrelacionados en cierto modo conel peso: hay una tarifa fija quecubre la recogida y ladisposición de una cantidadmáxima específica. En el año2000, con el fin de incrementarla recuperación de costos, lacantidad se redujo de 200 a 60litros por hogar y día. Algunasmunicipalidades aplican la mismatarifa para todos los hogares,mientras otras la modificansegún áreas y frecuencias deservicio. En algunos casos sereduce la tarifa de los hogaresmás pobres. La ley permiteajustar el costo al avalúo de lapropiedad, o bien al consumo deagua o electricidad, pero estaopción apenas se utiliza. Aún es

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necesario progresar en formaconsiderable en la gestión deresiduos industriales (…). Chiledebería considerar elestablecimiento de cargos porproducto para facilitar lagestión de determinados ciclosde residuos, en particular en elcaso de los residuos peligrosos.

COVARRUBIAS, Ana Luisa (2004):“Tarificación de ResiduosSólidos Domiciliarios”, SerieInforme Medio Ambiente Nº 13,Libertad y Desarrollo, <www.lyd.org > pp. 21-22.

El Caso del Estado de Maine

En Maine, Estados Unidos, aligual que en Chile, el cobro delos servicios de aseo se basa enuna tarifa plana, que se incluyeen el pago de contribuciones.En 1994, 29 de las 50municipalidades del Estadoadoptaron un sistema detarificación unitaria y susresultados fueron comparados conlos de las municipalidades“control” que mantuvieron elsistema de tarifa plana,controlando variables comocondiciones demográficas,características de los programasaplicados en cada comunidad, yotros. De los programas detarificación unitaria, el 72%tarificó por volumen, un 21%tarificó por peso y el 7%restante usó una combinaciónvolumen - peso.

La basura generada se redujo en240 kgs. per cápita al año,equivalente a una disminucióndel 56%. Adicionalmente, elcosto municipal de

administración de una toneladade basura per cápita se redujoen un 43%.

Dinamarca: Aplicación de unImpuesto a los RSD

A mediados de los años 80,Dinamarca era el mayor generadorde residuos de Europa. Con elfin de disminuir el continuoincremento en la tasa degeneración per cápita de RSD, en1987 los municipios aplicaron unimpuesto a la disposición debasura.

En diez años de aplicación delimpuesto se ha observado unadisminución del 26% de lacantidad de basura generada yenviada a rellenos sanitarios.En 1993, los RSD habíandisminuido en 16%, los deconstrucción en un 64% yaquellos mixtos en un 22%.

Acompañando a la reducción en lageneración de residuos se hagenerado también un aumentosignificativo en el reciclaje yla reutilización de diversosmateriales. Por ejemplo, lareutilización de materiales parala construcción ha aumentado enmás del 100%. El compostaje debasura orgánica doméstica haaumentado en un 580%. En cuantoal reciclaje, la recuperación depapel y cartón ha aumentadocerca de un 77%, y el de vidrioen un 50%.

Conclusiones

En nuestro país, aún cuando lasmunicipalidades tienen lasatribuciones para establecer unatarifa por servicios de aseo enforma diferenciada según lacantidad de residuos generados

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por cada hogar, aún no hanimplementado este sistema.

La aplicación de un sistema detarificación por cantidad de RSDgenerado permitiría que losusuarios internalicen el costoreal de los servicios de aseo,reducir la generación de RSD ydefinir una tarifa que permita alos municipios cubrir el costoreal del servicio.

Ello eliminaría el subsidiocruzado que hoy existe en elsentido que aquellos hogares quegeneran menos residuos,generalmente las familias máspobres, pagan por el servicio lamisma tarifa que aquellos quemás basura generan. Por otraparte, permitiría a las comunasmás pobres disminuir el déficitpor concepto de cobro deservicios de aseo.

La experiencia internacional enpaíses como Estados Unidos yDinamarca demuestra losbeneficios de este sistema.

11.- LAS CUOTAS TRANSFERIBLES COMOSOLUCIÓN DE MERCADO AL PROBLEMA DELA SOBREEXPLOTACIÓN DE RECURSOSPESQUEROS

Cuotas individualestransferibles de pesca (CEPAL /OCDE, p.154)

“Se asignan cuotas individualesde pesquerías de langostinos(desde 1992), merluza negra obacalao de profundidad (desde1997) y hoplostethus atlanticus(desde 1999). Estas especiesconstituyen alrededor del 1% deltotal desembarcado por volumen yel 2% por valor. Para controlarla pesca, las naves con cuota

asignada deben aceptar lapresencia de observadorescientíficos, y las plantasprocesadoras deben recibirinformación sobre la captura.

Los permisos de pesca se definencomo porciones de la cuotaglobal de captura (CGC). Lacuota de captura anual se definesobre criterios biológicos, coninformación actualizada. Elsistema no considera ningún tipode devolución de pagos en casoque disminuya la CGC.

Las cuotas se asignan a travésde ofertas abiertas en unasubasta pública. Cuando seaplican por primera vez a unapesquería dada, se licita el100% de la CGC para el añosiguiente. Cada permiso dura 10años. A fin de promover sucomercio activo, es obligatoriolicitar el 10% de la CGC cadaaño, de manera que los permisosiniciales se deben reducir deacuerdo a esta estipulación.Para conservar sus cuotas losoperadores deben volver aingresar al mercado. Lospescadores que no consumen sucuota durantes el año calendariono pueden diferir la porciónrestante al año siguiente; esdecir no existe la posibilidadde acumulación. Aunque la leyestipula que las cuotas estánabiertas a los inversionistasextranjeros, una barrera paraingresar radica en que elpescado solo puede serdesembarcado de buqueschilenos.”

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