LA GESTION Y ADMINISTRALA GESTION Y ADMINISTRALA GESTION Y ADMINISTRALA GESTION Y ADMINISTRALA GESTION Y ADMINISTRACIÓN DE LCIÓN DE LCIÓN DE LCIÓN DE LCIÓN DE LOSOSOSOSOSSERVICIOS BÁSICOS MUNICIPSERVICIOS BÁSICOS MUNICIPSERVICIOS BÁSICOS MUNICIPSERVICIOS BÁSICOS MUNICIPSERVICIOS BÁSICOS MUNICIPALESALESALESALESALES

EL PRESUPUESTOMUNICIPAL

GestiónGestiónGestiónGestiónGestiónFFFFFinancierainancierainancierainancierainancieraMunicipalMunicipalMunicipalMunicipalMunicipal

C UC UC UC UC UADERNOS DEADERNOS DEADERNOS DEADERNOS DEADERNOS DEGEST IÓN MUNICIPGEST IÓN MUNICIPGEST IÓN MUNICIPGEST IÓN MUNICIPGEST IÓN MUNICIPA LA LA LA LA L 1

2004 ASOCIACIÓN SER2004 ASOCIACIÓN SER2004 ASOCIACIÓN SER2004 ASOCIACIÓN SER2004 ASOCIACIÓN SER

LimaLimaLimaLimaLimaPezet y Monel 1870 (Antes Túpac Amaru)Lince, Lima 14 PerúTelefaxes: 4727937 / 4727059 / 4711734e-mail: postmast@ser.org.pe

AyacuchoAyacuchoAyacuchoAyacuchoAyacuchoUrb. María Parado de Bellido, Mzna. «J», Lote 4 - EMADIHuamanga-Ayacucho, PerúTeléfono: 064-819428e-mail: seraya@terra.com.pe

CajamarcaCajamarcaCajamarcaCajamarcaCajamarcaJr. Ucayali 333Cajamarca, PerúTelefax: 044-828710e-mail: sercajamarca@viabcp.com

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Edición: Diciembre 2004Edición: Diciembre 2004Edición: Diciembre 2004Edición: Diciembre 2004Edición: Diciembre 2004Texto: Néstor Ríos Morales

ÍndiceÍndicePresentación 55555

1. El Presupuesto Municipal 1111111111

Definición 1212121212

La estructura del presupuesto municipal 1313131313

La estimación de los ingresos y gastos 1818181818

2. El Presupuesto Participativo 2727272727

¿Qué es el presupuesto participativo? 2828282828

Los principios rectores del presupuesto

participativo 2929292929

¿Cómo nace el presupuesto participativo? 3131313131

Condiciones básicas para el presupuesto

participativo 3737373737

Las fases del presupuesto participativo 3838383838

Presentación

El presupuesto es un elemento central enla gestión municipal.

No obstante, es uno de los aspectos me-nos abordados por las autoridades polí-ticas, dirigentes y ciudadanos. Su elabo-ración queda generalmente en manos deun reducido grupo de funcionarios quie-nes presentan el proyecto de presupues-to al concejo municipal para su aproba-ción, sin que el alcalde, los regidores, nimenos los vecinos hayan tomado parteen su formulación. Las municipalidadespequeñas, que son muchas en nuestropaís y no cuentan con el personal técni-co necesario, se ven en la necesidad decontratar los servicios de asesores exter-nos para la elaboración del presupues-to.

Al final, este instrumento básico de la ges-tión municipal queda formulado y apro-bado, pues sin ello no es posible la eje-cución de ingresos y principalmente de

Presentación

gastos, pero se sigue sin comprender quées el presupuesto, cómo se elabora ycómo se ejecuta.

Es cierto que el presupuesto tiene com-ponentes eminentemente técnicos sobrelos que existen normas y reglamentos quecambian constantemente y que muchasveces están redactados para un públicominoritario como economistas, adminis-tradores y contadores; pero también escierto que, pese a ese ropaje «enigmáti-co», el presupuesto expresa decisionessobre las políticas tributarias de la muni-cipalidad (cobro de impuestos, tasas,contribuciones) y sobre las prioridades degasto, hechos que no deberían quedaren manos de unos pocos.

La necesidad de comprender el presu-puesto municipal y el proceso de elabo-ración, ejecución y fiscalización, estribaen que la visión de futuro, los objetivos,las necesidades y las demandas de ciu-dadanos y ciudadanas, alcaldes yregidores con relación al distrito o pro-vincia, deben quedar expresados en elpresupuesto para garantizar su ejecución.

Por estas razones hemos consideradoconveniente abordar el tema en este Cua-derno de Gestión Municipal. Buscamosque el significado, la importancia, la es-

Presentación

tructura, la terminología utilizada y el pro-ceso de elaboración, ejecución y evalua-ción del presupuesto sean comprendidospor alcaldes, regidores, dirigentes, líde-res, ciudadanas y ciudadanos en gene-ral, comprometidos en mejorar la cali-dad de vida de sus localidades.

Actualmente, con el proceso del presu-puesto participativo, hemos entrado enuna etapa de debate y concertación pú-blicos sobre las prioridades de los gas-tos de inversión. Para estar en condicio-nes de aportar más y mejor, es indispen-sable conocer el presupuesto municipal.De eso trataremos en una primera partey luego tocaremos el tema de la elabo-ración del presupuesto participativo, quees, sin lugar a dudas, uno de los cam-bios más notables en las relaciones en-tre el Estado y la sociedad civil que bus-ca construir consensos sobre objetivos ydecisiones en materia del gasto públicoa nivel regional y local.

El presupuesto, definido como una he-rramienta de gestión, expresa la voluntadde llevar a la práctica los planes de de-sarrollo y de alcanzar los objetivosinstitucionales. Esto es así en el ámbitode las empresas privadas como de lasinstituciones públicas.

Presentación

El Manual de Gestión Presupuestaria deLavolpe, Capasso y Smolje nos brindaun concepto básico de planeamiento:«El planeamiento es un proceso de tomade decisiones anticipada, formado por unsistema o un conjunto de accionesinterdependientes y dirigidas a la produc-ción de uno o más futuros deseados yque no es probable que ocurran a me-nos que se haga algo. En realidad, setrata de controlar el futuro, no simple-mente de adivinar lo que va ocurrir y aco-modarse a ello».

«Planeamiento significa decidir por anti-cipado qué vamos a hacer en el futuro, yplanificar constituye la acción de proyec-tar cursos de acción», nos dicen los au-tores en el Manual mencionado.

«Planear implica, además de pronosticar,fijar propósitos definidos en el tiempo, yconsiste en tomar decisiones que nos lle-ven al cumplimiento de objetivos que, porsupuesto, deben establecerse previamen-te como primigenia etapa del proceso».

Pero, continúan los autores, «el sistemade planeamiento requiere unacuantificación para que las decisionessean traducidas a términos operables portodos los miembros de la organización:surge entonces el presupuesto, que es la

Presentación

expresión monetaria de los planes y cons-tituye, por ende, una herramienta parala toma de decisiones y el control, quese materializará a través de un circuitode información específico y un trabajode presupuestación propiamente dicho».El texto citado ayuda a entender la rela-ción entre el plan y presupuesto. No obs-tante, no siempre sucede así. Por el con-trario muchas municipalidades realizanacciones y tienen presupuestos sin con-tar con planes de desarrollo. Esta situa-ción debe ser superada.

El Instructivo del Ministerio de Economíay Finanzas para el Proceso dePlaneamiento nos dice que cuando lasmunicipalidades no cuentan con planesde desarrollo deben proceder a elabo-rarlos.

Los planes de desarrollo no son docu-mentos estáticos, que una vez elabora-dos deben ser aplicados de modo rígi-do. Al contrario, hay que concebirlos coninstrumentos vivos, flexibles, que requie-ren ser revisados y actualizados perma-nentemente. Cuando sea necesario, hayque proceder a actualizar los planes dedesarrollo.

Presentación

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EL PRESUPUESTEL PRESUPUESTEL PRESUPUESTEL PRESUPUESTEL PRESUPUESTO MUNICIPO MUNICIPO MUNICIPO MUNICIPO MUNICIPALALALALAL

El presupuesto constituye uno de los principales instrumentos degestión, tanto de las instituciones públicas como de las privadas.

Es un instrumento para la planificación y la toma de decisionespues todo lo planeado por las instituciones debe ser cuantificadoen acciones en un lapso estimado generalmente en un año. Elloimplica que las propuestas y los proyectos deben ser necesaria-mente valorizados, es decir, estimados en términos económicos.

Los planes integrales de desarrollo no podrán ejecutarse si no seconcretizan en actividades y no se estiman los costos de cada unade ellas.

En resumen, ninguna institución puede funcionar si no define supresupuesto.

La ley orgánica de municipalidades -27972- establece, en su ar-tículo 53, que: «Las municipalidades se rigen por presupuestosparticipativos anuales como instrumentos de administración y ges-tión, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan conforme a laley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrolloconcertados de su jurisdicción. El Presupuesto participativo formaparte del sistema de planificación».

La misma ley agrega que «el presupuesto municipal debe susten-tarse en el equilibrio real de sus ingresos y egresos y estar aproba-do por el concejo municipal dentro del plazo que establece la

I

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normatividad sobre la materia» y que «para efectos de su adminis-tración presupuestaria y financiera, las municipalidades provincia-les y distritales constituyen pliegos presupuestarios cuyo titular esel alcalde respectivo».

DDDDDefiniciónefiniciónefiniciónefiniciónefinición

El presupuesto municipal es un instrumento de gestión que expre-sa la previsión de los ingresos y gastos de manera equilibrada,basado en las orientaciones, objetivos y políticas contenidos enlos planes de desarrollo integrales formulados en cada municipa-lidad.

De acuerdo a la definición del Ministerio de Economía y Finan-zas, el presupuesto institucional «es la previsión de Ingresos yGastos, debidamente equilibrada, que las entidades aprueban paraun ejercicio determinado».1

«El Presupuesto Institucional debe permitir el cumplimiento de losObjetivos Institucionales y Metas Presupuestarias trazados para elAño Fiscal, los cuales se contemplan en las Actividades y Proyec-tos Definidos en la Estructura Funcional Programática».2

«Los niveles de gasto considerados en el Presupuesto Institucionalconstituyen la autorización máxima de egresos cuya ejecución sesujeta a la efectiva captación, recaudación y obtención de losrecursos que administran las entidades». 3

A partir de esta definición, podemos advertir tres de las caracte-rísticas principales del presupuesto:1 Ministerio de Economía y Finanzas, Dispositivos Legales- Gobiernos Locales, Dirección Nacional dePresupuesto Público, Lima, junio 2003.2 Ibidem3 Ibidem

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El presupuesto debe serEl presupuesto debe serEl presupuesto debe serEl presupuesto debe serEl presupuesto debe ser equilibradoequilibradoequilibradoequilibradoequilibrado, es decirque lo que se prevé gastar debe ser exacta-mente la misma cantidad que se prevé que in-gresará a las arcas municipales. No se puedegastar más de lo que se percibe.

El presupuesto debe estar basado en los pla-El presupuesto debe estar basado en los pla-El presupuesto debe estar basado en los pla-El presupuesto debe estar basado en los pla-El presupuesto debe estar basado en los pla-nes de desarrollo concertadosnes de desarrollo concertadosnes de desarrollo concertadosnes de desarrollo concertadosnes de desarrollo concertados, los objetivosinstitucionales y las metas presupuestarias. Entanto instrumento o herramienta de gestión, elpresupuesto debe permitir el cumplimiento delos objetivos de desarrollo. No se puede plani-ficar una cosa y presupuestar otra.

El ejercicio presupuestal es anual. El ejercicio presupuestal es anual. El ejercicio presupuestal es anual. El ejercicio presupuestal es anual. El ejercicio presupuestal es anual. Compren-de del 1 de enero hasta el 31 de diciembre decada año. Ese período recibe la denominaciónde Año Fiscal.

LLLLLA ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTA ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTA ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTA ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTA ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTOOOOO

MUNICIPMUNICIPMUNICIPMUNICIPMUNICIPALALALALAL

Los presupuestos se estructuran en base a partidas de ingresos ypartidas de gastos.

Los ingresos municipales

Los ingresos de las municipalidades son los siguientes:� ingresos corrientes� ingresos de capital

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� transferencias� donaciones� ingresos por endeudamiento.

Veamos ahora cada uno de ellos.

Ingresos corrientes, propios o directamente recaudadosIngresos corrientes, propios o directamente recaudadosIngresos corrientes, propios o directamente recaudadosIngresos corrientes, propios o directamente recaudadosIngresos corrientes, propios o directamente recaudados

Estos ingresos provienen del cobro regular y periódico de impues-tos, contribuciones, tasas, venta de bienes, rentas de la propie-dad, multas, sanciones y otros ingresos corrientes.

Las municipalidades están autorizadas a cobrar el impuesto predial,el impuesto de alcabala, al patrimonio automotriz, a las apues-tas, a los juegos, a los espectáculos públicos no deportivos, a loscasinos de juego y a las máquinas tragamonedas.

Los impuestos son creados por ley. Las municipalidades no tienenfacultad para crear, modificar ni exonerar impuestos. Su facultades la de cobrarlos.

Lo que sí pueden hacer las municipalidades es aprobar amnistíastributarias a través de las cuales se descuentan o exoneran lasmultas o los intereses que se hayan generado por la tardanza delos contribuyentes en el pago de los impuestos.

Las contribuciones son tributos «cuya obligación tiene como he-cho generador beneficios derivados de la realización de obraspúblicas o actividades estatales»4

Tasa es «... el tributo cuya obligación tiene como hecho genera-

4 Glosario de Términos, Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección Nacional del Presupuesto Público,Dispositivos Legales-Gobiernos Locales, Lima, junio 2003, p.4.

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dor la prestación efectiva por el Estado de un servicio públicoindividualizado en el contribuyente.

Las tasas pueden ser:

a) Arbitrios: son tasas que se pagan por la prestación omantenimiento de un servicio público.

b) Derechos: son tasas que se pagan por la prestaciónde un servicio administrativo público o el uso o apro-vechamiento de bienes públicos.

c) Licencias: son tasas que gravan la obtención de au-torizaciones específicas para la realización de activi-dades de provecho particular sujetas a control ofiscalización.5

Las contribuciones y las tasas son creadas, modificadas, exonera-das o suprimidas por las municipalidades, conforme a las leyesvigentes.

Ingresos de capitalIngresos de capitalIngresos de capitalIngresos de capitalIngresos de capital

Son los ingresos generados por las municipalidades mediante laventa de sus activos: terrenos, inmuebles, maquinaria. A diferen-cia de los ingresos corrientes que tienen un carácter regular, éstostienen un carácter eventual.

Asimismo forman parte de los ingresos de capital los interesesobtenidos por los depósitos que la municipalidad mantiene enentidades financieras.

5 Op. Cit. p.9.

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TTTTTransferenciasransferenciasransferenciasransferenciasransferencias

Son los recursos financieros no reembolsables que el gobiernocentral transfiere a las municipalidades.

Estas pueden ser el canon y el sobre canon, la participación en larenta de aduanas, el fondo de compensación municipal, el dere-cho de vigencia de minas.

En el caso del canon, los hay de diversos conceptos como elcanon minero, el canon gasífero, el canon hidroenergético, elcanon pesquero, el canon forestal y el canon aduanero.

Otros ingresos por transferencias son los que se reciben para laejecución de los programas asistenciales como el vaso de leche ylos comedores populares.

DonacionesDonacionesDonacionesDonacionesDonaciones

Son los ingresos provenientes de otros gobiernos o de institucio-nes internacionales o nacionales, públicas o privadas recibidos atítulo gratuito.

En la formulación del presupuesto se consideran las donacionesefectuadas en dinero y en bienes. Pero éstas –antes de su incor-poración- deben ser monetizadas, es decir, valorizadas en mone-da nacional.

L L L L Los ingresos por endeudamientoos ingresos por endeudamientoos ingresos por endeudamientoos ingresos por endeudamientoos ingresos por endeudamiento

También forman parte de los ingresos los créditos obtenidos deorganismos nacionales, internacionales o extranjeros, públicos oprivados.

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Los ingresos provenientes de endeudamientos se destinan exclusi-vamente a servicios públicos y a obras o proyectos de inversión.

Para finalizar este punto, podemos decir que la mayoría de lasmunicipalidades del Perú, sobre todo las distritales ubicadas enzonas rurales de sierra y selva, basan sus ingresos en las transfe-rencias del gobierno nacional. Los recursos directamente recau-dados por ellas son escasos.

Para mejorar los ingresos propios es necesario plantearse políti-cas adecuadas de generación de ingresos, sustentadas en la con-fianza del contribuyente, en un sistema justo de tributación y enuna base de datos consistente y actualizada.

La elaboración incorrecta del presupuesto de ingresos puede lle-var a que al final del ejercicio los ingresos percibidos sean meno-res que los proyectados. La lógica consecuencia será la no ejecu-ción de parte de los programas y proyectos previstos.

Los gastos

Los gastos se clasifican en gastos corrientes, gastos de capital yservicio de la deuda.

Gastos corrientesGastos corrientesGastos corrientesGastos corrientesGastos corrientes

Son los pagos que hacen las municipalidades por laadquisición de bienes y servicios, las remuneracionesdel personal activo y cesante, y otros. Estos gastos secaracterizan por no ser recuperables.

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Gastos de capitalGastos de capitalGastos de capitalGastos de capitalGastos de capital

Son los gastos destinados a la adquisición, instala-ción y acondicionamiento de bienes duraderos talescomo construcción de carreteras, postas médicas,mercados de abastos, canales de regadío, etc. Tam-bién son conocidos como gastos de inversión.

Servicio de la deudaServicio de la deudaServicio de la deudaServicio de la deudaServicio de la deuda

Se refiere al pago de amortización e intereses de ladeuda contraída.

LLLLLA ESTIMAA ESTIMAA ESTIMAA ESTIMAA ESTIMACIÓN DE LCIÓN DE LCIÓN DE LCIÓN DE LCIÓN DE LOS INGRESOSOS INGRESOSOS INGRESOSOS INGRESOSOS INGRESOS

Y GAST Y GAST Y GAST Y GAST Y GASTOSOSOSOSOS66666

En tanto el presupuesto equivale a un cálculo de ingresos y gas-tos, su elaboración requiere de un conjunto de conocimientos,habilidades, información y definición de objetivos, metas y activi-dades.

En este punto, vamos a tratar acerca de la mejor forma de esti-mar los ingresos y los gastos.

Este es un asunto de vital importancia. Una estimación acertadade los ingresos posibilita la ejecución de los gastos y, por consi-guiente, el cumplimiento de los objetivos de desarrollo.

6 Para este punto se ha tomado como base la Directiva Nº 010-2003-EF/76.01, Directiva para laProgramación, Formulación y Aprobación del Presupuesto de los Gobiernos Locales para el Año Fiscal2004, publicada por la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas,Dispositivos Legales-Gobiernos Locales.

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El cálculo de los ingresosEl cálculo de los ingresosEl cálculo de los ingresosEl cálculo de los ingresosEl cálculo de los ingresos

El cálculo de los ingresos tiene por objeto determinar la totalidadde los ingresos que la municipalidad estima recaudar y percibiren el período de un año. La estimación se basa en una proyec-ción acertada de los ingresos corrientes, los ingresos de capital,las transferencias, los empréstitos y las posibles donaciones.

Para hacerlo se toma en cuenta la evolución de los ingresos mu-nicipales en los últimos dos o tres años. También se consideranlas variaciones en el monto de las tasas e impuestos que se re-caudarán y el posible incremento del universo de contribuyentes.

Pero eso no basta. Factores externos, positivos o negativos, pue-den incidir en la elevación o disminución de la recaudación. Porejemplo, cambios climáticos pueden mermar la recaudación.Inversamente, una economía nacional en crecimiento, con gene-ración de riqueza y de fuentes de trabajo, mejoraría las posibili-dades de recaudación.

El cálculo de los recursos provenientes de las operaciones oficia-les de crédito interno se hace sobre la totalidad, es decir, sobre elimporte total bruto de la transacción.

Las asignaciones de líneas de crédito externo se estiman de acuerdoa los contratos o convenios establecidos con las agencias oficia-les o los organismos internacionales, gobiernos u otras entidadesno domiciliadas en el país y de acuerdo al cronograma de des-embolsos correspondiente al período del ejercicio fiscal que seestá presupuestando. Como suele ocurrir con las asignaciones decrédito externo, éstas se hacen generalmente en moneda extran-jera, por lo que es necesaria su conversión en moneda nacional,de acuerdo al tipo de cambio vigente.

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El estimado de las donaciones se efectúa sobre la base delcronograma de desembolsos establecido en los contratos o con-venios para el año fiscal que se está presupuestando.

El estimado de las transferencias (canon y sobre canon, participa-ción en renta de aduanas, fondo de compensación municipal,programa del vaso de leche) es determinado por el Ministerio deEconomía y Finanzas en coordinación con el Consejo Nacionalde Descentralización.

LLLLLa previsión de los gastosa previsión de los gastosa previsión de los gastosa previsión de los gastosa previsión de los gastos

Para prever adecuadamente los gastos se tiene que recoger, or-denar, evaluar y consolidar la información sobre la totalidad delos gastos que deberá ejecutar la municipalidad con la finalidadde operar, mantener y mejorar sus servicios y funciones.

LLLLLos gastos corrientesos gastos corrientesos gastos corrientesos gastos corrientesos gastos corrientes

Los gastos corrientes se prevén teniendo como primera prioridadel financiamiento de la operatividad y el funcionamiento de lamunicipalidad y de los servicios que brinda.

Luego se calculan los gastos por las tarifas de los servicios bási-cos que la municipalidad consume, el racionamiento, los com-bustibles y carburantes, el equipamiento, los servicios no perso-nales, etc.

Se determinan asimismo los gastos de personal, las obligacionessociales, previsionales, las bonificaciones y aguinaldos, conside-rando posibles reajustes de remuneraciones. Los gastos de perso-nal deben ser previstos determinando la cantidad mínima nece-saria para la realización de las acciones y los proyectos.

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Asimismo, deberán incluirse los gastos necesarios para la aten-ción y administración eficiente de los programas sociales como elprograma del vaso de leche y los comedores populares.

También, se deben estimar los gastos por concepto de servicio dela deuda, en el caso de que la municipalidad haya proyectadoejecutar obras o adquirir equipamientos vía la modalidad de en-deudamiento.

Por último, pero no por ello menos importante, se deberán incluirlos estudios de preinversión, los proyectos de inversión y el costode las supervisiones necesarias para los proyectos surgidos delpresupuesto participativo, así como para los proyectos de inver-sión no ejecutados en el ejercicio presupuestal del año que fenece.

EEEEEL PROCESO PRESUPUESTL PROCESO PRESUPUESTL PROCESO PRESUPUESTL PROCESO PRESUPUESTL PROCESO PRESUPUESTARIOARIOARIOARIOARIO

El presupuesto municipal se estructura en fases que le otorgan uncarácter dinámico. Se apoya en la evaluación de los ejerciciospresupuestales anteriores y en las perspectivas de los ejerciciosfuturos.

Las fases del proceso presupuestario son cinco, a saber:

� Programación� Formulación� Aprobación� Ejecución� Control y evaluación.

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FFFFFase de Pase de Pase de Pase de Pase de Programaciónrogramaciónrogramaciónrogramaciónrogramación

La fase de programación presupuestaria tiene los siguientes pa-sos:

� Determinación de los objetivos institucionalesde corto plazo. Éstos se elaboran sobre la basede los objetivos de mediano y largo plazo con-tenidos en los planes de desarrollo provincial ydistrital, así como aquellos contenidos en losplanes de desarrollo concertados de nivel re-gional y que se relacionen de modo directocon la provincia o distrito.

� Diseño de las metas presupuestarias. Son losobjetivos cuantificables y medibles que se es-pera alcanzar durante el año. Permiten evaluarobjetivamente los logros institucionales en estamateria.

� Estimación de los ingresos. Los ingresos se pro-yectan, como dijimos, en base a los recursosque se prevén captar y a las transferencias querecibirá la municipalidad.

� Previsión de gastos. Implica en primer lugaracopiar la información de todas las áreas dela municipalidad, determinar las prioridades yconsolidarlas en el Pliego Presupuestal.

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FFFFFase de Fase de Fase de Fase de Fase de Formulaciónormulaciónormulaciónormulaciónormulación

Esta fase requiere un trabajo más técnico. Define la estructurafuncional programática del Pliego Presupuestal en base a los ob-jetivos institucionales y las metas presupuestarias propuestas en lafase de programación.

En esta fase se establece también la demanda total de gastos.

Al ser una función más técnica, en general, queda a cargo delJefe de Planificación y Presupuesto o de quien haga sus veces.

La formulación del presupuesto va acompañada de una Exposi-ción de Motivos. Este acápite comprende los siguientes elemen-tos:

a) el pliego presupuestal,

b) el nombre de la municipalidad,

c) una breve introducción referida a la ubicacióngeográfica de la provincia o distrito, su pobla-ción, la situación actual y la problemáticasocioeconómica,

d) la base legal,

e) los propósitos municipales para el año fiscalcorrespondiente, destacando los principalesrubros de gastos corrientes, de capital y de ser-vicio de la deuda, y

f) el monto global del presupuesto.

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En la Exposición de Motivos se explica, también, la metodologíautilizada para la programación y formulación del presupuesto asícomo para la estimación de los ingresos y la previsión de losgastos.

FFFFFase de Aprobaciónase de Aprobaciónase de Aprobaciónase de Aprobaciónase de Aprobación

La aprobación del presupuesto es competencia exclusiva del Con-cejo Municipal, es decir, del alcalde y los regidores en sesión deconcejo.

No obstante, los aspectos relativos al presupuesto participativoson trabajados con los Agentes Participantes según el procedi-miento establecido en la Ley General del Presupuesto Participativoy su Reglamento, y coordinados y concertados en el Consejo deCoordinación Local, según el artículo 104 de la nueva LOM.

FFFFFase de Ejecuciónase de Ejecuciónase de Ejecuciónase de Ejecuciónase de Ejecución

Mientras las fases de formulación y aprobación se realizan conanterioridad al ejercicio presupuestal, la fase de ejecución se rea-liza durante el año fiscal de la ejecución presupuestaria.

Ejecutar el presupuesto significa captar los ingresos, recibir lastransferencias y donaciones, y gestionar y obtener los empréstitos.Significa, además, poner en marcha las actividades y proyectosaprobados y realizar los gastos presupuestados.

Modificaciones presupuestales

El presupuesto, una vez aprobado, puede ser modificado. Lasmodificaciones se hacen durante la fase de ejecución del presu-

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puesto. La ley orgánica de municipalidades establece, en su artí-culo 9, inciso 16, que son atribuciones del Concejo Municipal:«Aprobar el presupuesto anual y sus modificaciones dentro de losplazos señalados por ley, bajo responsabilidad».

FFFFFase de Control y Evaluaciónase de Control y Evaluaciónase de Control y Evaluaciónase de Control y Evaluaciónase de Control y Evaluación

En esta etapa se mide y analiza la ejecución de los ingresos y losgastos y la consecución de las metas. Al hacerlo es posible en-contrar variaciones que deben igualmente ser analizadas. Se tra-ta de una evaluación cuantitativa y cualitativa.

El control presupuestal es el seguimiento de los niveles de ejecu-ción de los ingresos y de los gastos, tomando como referencia elpresupuesto aprobado y sus modificaciones. El control presupuestales una función ejercida por la Dirección Nacional de PresupuestoPúblico del Ministerio de Economía y Finanzas.

Existe otra forma de control, denominada control gubernamentaldel presupuesto, que se refiere al control de la legalidad y alcontrol de la gestión. La responsabilidad de esta acción recae enla Contraloría General de la República y en los órganos de con-trol interno de las entidades del sector público, en este caso, de lamunicipalidad.

El control de la legalidad se efectúa sobre los ingresos y gastosejecutados durante el ejercicio presupuestal y sobre la verifica-ción del cumplimiento de las normas legales y reglamentarias,haciendo una evaluación desde una perspectiva jurídica.

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El control de gestión se hace sobre:

a) La comprobación de la ejecución de los ingre-sos y gastos de cada mes en base al calenda-rio de compromisos autorizados para cada tri-mestre, la programación y asignación trimes-tral del gasto y el presupuesto institucional.

b) La verificación de las metas presupuestarias res-pecto de la ejecución presupuestaria del gas-to, la programación mensual del gasto y la pro-gramación de metas presupuestarias.

En resumen, el presupuesto es un elemento clave para una ges-tión municipal ordenada, planificada, racional y transparente. Suelaboración debe ser una tarea en la que participen autoridades,funcionarios y ciudadanos, tal como lo señalan las normas lega-les y las más avanzadas experiencias, no solo en el país sino en elámbito internacional. Siendo el presupuesto un instrumento parala aplicación de recursos económicos que son de todos los ciuda-danos y ciudadanas, su ejercicio debe ser guiado por la raciona-lidad, la equidad, la eficacia, la eficiencia, la legalidad, la parti-cipación y la transparencia.

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EL PRESUPUEST EL PRESUPUEST EL PRESUPUEST EL PRESUPUEST EL PRESUPUESTO PO PO PO PO PARARARARARTICIPTICIPTICIPTICIPTICIPAAAAATIVTIVTIVTIVTIVOOOOO

Con el presupuesto participativo asistimos a un proceso de enver-gadura nacional en el que las municipalidades peruanas de cos-ta, sierra y selva, grandes, medianas y pequeñas, han comenza-do a programar sus presupuestos de inversión de manera concer-tada con la población.

Algunas municipalidades iniciaron este proceso hace algunos años,no por mandato de alguna ley, sino por propia iniciativa y volun-tad política de las autoridades que decidieron tomar en cuenta laparticipación de los ciudadanos en la elaboración de los planesde desarrollo y del presupuesto municipal.

Este proceso de participación ha sido recogido en el plano nor-mativo en la Ley Marco del Presupuesto Participativo, su regla-mento y un instructivo, la Ley Orgánica de Municipalidades y laLey de Bases de la Descentralización. De ese modo, ha adquiridocarácter universal y obligatorio y, actualmente, tanto las munici-palidades como los gobiernos regionales formulan sus presupues-tos de manera participativa.

Si bien las normas cumplen una función de singular importancia,es clave que los alcaldes, regidores, presidentes y consejeros re-gionales asuman el presupuesto participativo no como una «obli-gación», sino más bien como una oportunidad para establecerlazos entre ellos y la comunidad regional y local, mejorar susrelaciones y alcanzar objetivos de desarrollo.

II

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Desde este enfoque, el presupuesto participativo no debe ser vistocomo una «camisa de fuerza», sino como una posibilidad para lareforma del Estado, haciéndolo más transparente y capaz de con-seguir el bienestar de los ciudadanos.

En las siguientes páginas presentamos los aspectos básicos delpresupuesto participativo, su riqueza y las condiciones necesariaspara su formulación.

1. ¿Qué es el presupuesto participativo?

No existe una definición de presupuesto participativo. No obstan-te presentamos aquí a título ilustrativo algunas aproximacioneselaboradas por los propios actores a partir de las prácticas reali-zadas.

«El presupuesto participativo es el espacio y proceso deconcertación de la inversión entre la población y las autoridadespara promover el desarrollo local con una visión de futuro con-certada y es el mecanismo de realización del Plan de Desarrollo.Contribuye al mejoramiento de la gobernabilidad local, la efi-ciencia en la gestión pública, el control social de los recursos y elempoderamiento de la ciudadanía en las decisiones del gobiernolocal». 7

«Se considera presupuesto participativo al conjunto de accionestendientes a la planificación, formulación, aprobación, gestión,ejecución y evaluación del presupuesto de la Municipalidad deVilla El Salvador asignado a la ejecución de la presente norma,con la intervención de los vecinos y vecinas mayores de 16 años,

7 Grey Figueroa, Carlos, Guadalupe Hinojosa Ma., Ventura Egoávil, José, Democratizando el PresupuestoPúblico, CARE, Perú, mayo 2003.

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las organizaciones de la comunidad, públicas y privadas, las cua-les deberán difundir el presupuesto participativo conforme a ley yla reglamentación ad hoc que apruebe la Municipalidad de VillaEl Salvador». 8

2. Los principios rectores del presupuesto

participativo

Los principios orientan la formulación, ejecución, fiscalización,control y evaluación del presupuesto participativo y han de estarpresentes siempre para darle sostenibilidad. Las reglas de juegopueden cambiar, pero los principios deben mantenerse en formamás duradera. Las experiencias más conocidas rigen sus proce-sos por estos principios.

a. El principio de la democracia participativaa. El principio de la democracia participativaa. El principio de la democracia participativaa. El principio de la democracia participativaa. El principio de la democracia participativa

Según este principio, los ciudadanos –directamente o a través desus organizaciones representativas- en asambleas, talleres y con-sultas, analizan la realidad local y su contexto, definen los proble-mas más importantes y construyen alternativas de solución.

Este principio complementa la democracia representativa y le damayor consistencia.

La participación directa de los ciudadanos permite la elección derepresentantes que presentan las propuestas surgidas en la base(comunidades, centros poblados, barrios, etc.) a los niveles distrital,provincial o regional.

8 Municipalidad de Villa El Salvador, Ordenanza Municipal Nº 030-2001-MVES, en Relatorías del IEncuentro Internacional del Presupuesto Participativo, Programa de Gestión Urbana, Quito, Ecuador,2001.

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b. El principio de la inclusiónb. El principio de la inclusiónb. El principio de la inclusiónb. El principio de la inclusiónb. El principio de la inclusión

El presupuesto participativo favorece la participación y la satisfac-ción de las necesidades de los sectores tradicionalmente exclui-dos y permite que la distribución de los recursos ayude a dismi-nuir las inequidades sociales.

c. El principio de la transparenciac. El principio de la transparenciac. El principio de la transparenciac. El principio de la transparenciac. El principio de la transparencia

La transparencia en la gestión municipal y la información a losciudadanos por parte de los gobernantes constituye una de lascaracterísticas centrales del presupuesto participativo. Así se dife-rencia de la forma tradicional de gobernar. La información permi-te a los ciudadanos tomar decisiones adecuadas.

d. El principio de la toleranciad. El principio de la toleranciad. El principio de la toleranciad. El principio de la toleranciad. El principio de la tolerancia

El presupuesto participativo ha cambiado radicalmente la mane-ra de tomar decisiones, pues involucra al conjunto de ciudadanasy ciudadanos informados que dialogan, discuten y arriban a acuer-dos concertados. La concertación requiere tolerancia para escu-char, comprender y aceptar las diferentes propuestas, aspiracio-nes y maneras de pensar. Sin tolerancia es imposible pensar elpresupuesto participativo.

e. El principio de la solidaridade. El principio de la solidaridade. El principio de la solidaridade. El principio de la solidaridade. El principio de la solidaridad

Ligado al principio de la inclusión, el principio de la solidaridadpermite considerar las necesidades de los diversos sectores de lapoblación y proyectar su atención pensando que se debe asignarmás recursos a los que menos tienen, a quienes se encuentran ensituaciones más desventajosas, como son las mujeres, los niños,determinados grupos étnicos.

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3. ¿Cómo nace el presupuesto participativo?

El presupuesto participativo no es el producto de una disposiciónlegal. Es el fruto de una opción política de autoridades y movi-mientos municipalistas democráticos, que luego se ha ido exten-diendo y consolidando.

Aquí presentamos, resumidamente, algunas experiencias.

PPPPPorto Alegre - Brasilorto Alegre - Brasilorto Alegre - Brasilorto Alegre - Brasilorto Alegre - Brasil

Porto Alegre, con una población aproximada de 1’ 300,000 ha-bitantes, es la ciudad pionera en la puesta en marcha del presu-puesto participativo.

Cuando en 1988 el Partido de los Trabajadores gana las eleccio-nes municipales en esta ciudad, encuentra que alrededor del 98%de los ingresos se destinaban al pago del personal, y que la deu-da municipal bordeaba el 12 % del presupuesto general. 9

Una situación de esta naturaleza limitaba fuertemente las posibi-lidades de atender las expectativas que el triunfo del Partido delos Trabajadores había creado en la población, sobre todo en losmás pobres.

Ello constituyó un enorme desafío para los jóvenes gobernantesquienes concibieron la idea de proponer una reforma tributariamunicipal bajo el principio de la justicia tributaria que, en térmi-nos generales, consiste en que paguen más los que más tienen ymenos los que menos tienen.

9 En Brunet, Luciano, Presentación de la experiencia de Porto Alegre, Relatorías del I Encuentro Internacionaldel Presupuesto Participativo, Programa de Gestión urbana, Quito, Ecuador, 2001.

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La población reaccionó favorablemente ante esta propuesta, peropuso como condición participar en la discusión acerca de cómose iba a gastar el dinero recaudado.

Así comienza el presupuesto participativo en Porto Alegre: con unpacto entre la municipalidad y la sociedad civil.

No es nuestra intención desarrollar a fondo esta rica experiencia;sólo señalaremos sus principales características.

1. El presupuesto participativo se organiza sobre unabase territorial (la ciudad se sudivide en zonas) y unabase temática (a partir de aspectos programáticostales como transporte, circulación, salud, asistenciasocial, educación, deporte, cultura, desarrollo eco-nómico, tributación, etc.). De esa manera se facilitala discusión y el establecimiento de prioridades en elámbito de cada zona y a nivel del conjunto de laciudad.

2. Las reglas de juego y los criterios de distribución delpresupuesto son discutidos cada año. No son impues-tos por la municipalidad.

3. Todos los vecinos -varones y mujeres- pueden partici-par en las primeras rondas de discusión. De esa ma-nera se promueve la participación de ciudadanosorganizados y no organizados.

4. El proceso comienza con una rendición de cuentasdel ejercicio presupuestal del año anterior. El resulta-do puede ser una aprobación o un llamado de aten-ción.

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5. El plan de inversiones del año se presenta por cadauna de las regiones o territorios en que se divide laciudad y a nivel temático. Luego se proponen los pro-yectos con sus respectivos costos, es decir, se presen-ta una previsión de gastos.

6. La decisión sobre las prioridades de inversión comien-za con la presentación de las prioridades por temas ypor región (territorio). En base a indicadores –cons-truidos democráticamente- se determinan las priori-dades y se hace la previsión de gastos.

7. Esta propuesta se presenta al Consejo conformadopor delegados de la sociedad civil y funcionarios dela municipalidad.

8. Finalmente, la propuesta es sometida a debate entreel gobierno municipal y el Consejo para su aproba-ción, en base a las prioridades definidas por la po-blación, la previsión del gasto y las metas fijadas.

Villa El Salvador - PVilla El Salvador - PVilla El Salvador - PVilla El Salvador - PVilla El Salvador - Perúerúerúerúerú

Villa El Salvador, ubicado en la zona sur de la ciudad capital, conuna población cercana a los 400 mil habitantes, es uno de losdistritos gestores del presupuesto participativo en nuestro país.

Desde su origen, esta comunidad se ha caracterizado por la pla-nificación del desarrollo social y urbano. El primer plan de desa-rrollo –comunal- giró en torno al diseño y el asentamiento de laciudad. El segundo plan –municipal- definió la visión del futuroparque industrial, zona productiva gestada por los actores loca-les: municipalidad, organización vecinal y pequeños y medianosempresarios, en alianza con el gobierno nacional.

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Cuando los dos primeros planes se hicieron realidad, Villa El Sal-vador acababa de cumplir 27 años de fundación como asenta-miento urbano. La municipalidad –creada en 1983- se propuso,entonces, elaborar de manera participativa el tercer plan de de-sarrollo. Este plan -formulado con la participación de líderes ydirigentes de las organizaciones sociales- fue aprobado en unaconsulta ciudadana en la que ejercieron el derecho al voto todoslos habitantes mayores de 16 años.

Las características principales de este proceso podemos resumir-las en:

1. El presupuesto participativo tiene como punto de re-ferencia principal el plan de desarrollo de la ciudad.

2. Cuando en 1983 Villa El Salvador fue elevado a lacategoría de distrito y se inició la primera gestiónmunicipal, el Concejo aprobó el principio «Ley co-munal es ley municipal», en virtud del cual la comu-nidad organizada decidía el destino de los recursosgenerados por el impuesto al patrimonio predial.

Se crearon Comisiones Mixtas entre la Municipalidady la Organización Vecinal representativa de los po-bladores -CUAVES: Comunidad UrbanaAutogestionaria de Villa El Salvador- para la decisiónde la entrega de lotes de terreno para vivienda a lasnuevas familias. Estos hechos son antecedentes delpresupuesto participativo.

3. El distrito ha sido zonificado en nueve sectores cadauno de los cuales recibe una asignación presupuestalde acuerdo al tamaño poblacional, necesidades bá-

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sicas insatisfechas y nivel de tributación.

4. En cada zona un Comité de Gestión del Desarrollocoordina la discusión de las prioridades, en base altecho presupuestal asignado para el año.

5. En el principio (1999) la municipalidad asignaba alpresupuesto participativo el 20% de total de recursosdestinados a gastos de inversión. Actualmente, todoslos recursos destinados a gastos de inversión formanparte del presupuesto participativo.

6. La municipalidad, en concertación con las organiza-ciones sociales, ha promulgado una Ordenanza quedeja de lado la limitación establecida en la Ley Or-gánica de Municipalidades respecto del requisito dela personería jurídica exigido a las organizacionessociales para participar en la conformación del Con-sejo de Coordinación Local.

7. El número de representantes de la sociedad civil anteel Consejo de Coordinación Local no se limita al 40%del número legal de miembros del concejo municipal–como dicta la ley- sino que se ha establecido unaparidad.

Limatambo - CuscoLimatambo - CuscoLimatambo - CuscoLimatambo - CuscoLimatambo - Cusco

El distrito de Limatambo, en la provincia de Anta, departamentode Cusco, nos ofrece otra experiencia, esta vez en el medio rural.Este distrito tiene una población aproximada de diez mil habitan-tes de los cuales el 80 por ciento viven en comunidades campesi-nas.

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10 Quedena Zambrano, Enrique, Democracia Participativa en los Andes: la experiencia de 4municipalidades rurales en el Perú, OXFAM-GB, REMURPE, CICDA, Lima, agosto 2003.

En esta localidad el presupuesto participativo nacecomo parte de una propuesta de gestión municipalparticipativa. En 1979 se constituye la FederaciónDistrital de Campesinos de Limatambo, algunos decuyos líderes accederán después a los cargos muni-cipales.

En 1993, el movimiento Unidad Campesina Populargana las elecciones municipales e inicia un gobiernomunicipal con rasgos participacionistas.

Una vez en el gobierno municipal, el alcalde y losregidores promueven espacios de participación y suspropuestas centrales son consultadas en asambleaspopulares en las que los campesinos también pue-den presentar sus propias propuestas. En gestionesanteriores, la municipalidad era un espacio negadoa los campesinos.

Se constituye y pone en funcionamiento un ConsejoComunal y Vecinal con tres atribuciones: planear,gestionar y fiscalizar. Como parte de la atribución deplaneamiento, este Consejo elabora un Plan de De-sarrollo y planes operativos sobre cuya base los dele-gados deciden las obras que la municipalidad debe-rá ejecutar.

La cogestión se convierte en la principal modalidad de ejecuciónde las obras públicas. Finalmente, la atribución de fiscalizaciónpermite una rendición de cuentas y vigilancia ciudadana sobre elcumplimiento de la ejecución de las obras y sobre el trabajo delalcalde, los regidores y funcionarios. 10

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4. Condiciones básicas para el presupuesto

participativo

La práctica de las municipalidades promotoras de procesos depresupuesto participativo permite definir un conjunto de condicio-nes básicas para su puesta en marcha.

Estas condiciones básicas son las siguientes.

V V V V Voluntad políticaoluntad políticaoluntad políticaoluntad políticaoluntad política

Ésta es la condición básica primera y significa que elalcalde y los regidores deciden, por voluntad propia yno por imposición de la ley, concertar con los actoressociales las decisiones en materia del gasto munici-pal. Supone la convicción de que el presupuestoparticipativo ofrece una mejor manera de gobernar.

Equipo técnico Equipo técnico Equipo técnico Equipo técnico Equipo técnico

La voluntad política es una condición básica, pero nosuficiente. Para llevarla a la práctica, es necesarioconformar un equipo técnico -con funciones y res-ponsabilidades precisas- que conozca y coordine elproceso. Este equipo estará compuesto por funciona-rios municipales y líderes de la localidad.

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Organizaciones yOrganizaciones yOrganizaciones yOrganizaciones yOrganizaciones ylíderes socialeslíderes socialeslíderes socialeslíderes socialeslíderes socialesrepresentativosrepresentativosrepresentativosrepresentativosrepresentativos

Se trata de interlocutores representativos de la socie-dad civil y con capacidad de convocatoria. Las loca-lidades con organizaciones sociales consistentes y unaciudadanía activa se encuentran en mejores condi-ciones para desarrollar el proceso.

R R R R Reglas de juego claraseglas de juego claraseglas de juego claraseglas de juego claraseglas de juego claras

Las reglas de juego del proceso deben ser definidasoportunamente y de manera conjunta entre la muni-cipalidad y la población. Aspectos centrales de estasreglas de juego son los referidos a la asignaciónpresupuestal, la participación de la sociedad civil, loscriterios de distribución de los recursos y otros.

Comunicación Comunicación Comunicación Comunicación Comunicación

La comunicación oportuna y clara, , , , , que sensibilice ala población, debe ser planificada desde el inicio,para presentar el significado del presupuestoparticipativo, sus beneficios y las responsabilidadesconsecuentes. No debemos dar por sentado que lasola convocatoria produce la participación.

5. Las fases del presupuesto participativo

El presupuesto participativo tiene una serie de fases que no secontradicen ni se superponen con las fases de la elaboración del

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presupuesto general de la municipalidad. El proceso del presu-puesto participativo busca promover la participación ciudadanapara que la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación delpresupuesto general de la municipalidad no sean meros actostécnico administrativos en manos de funcionarios y autoridades.

El proceso de presupuesto participativo permite un diálogo entreciudadanos, técnicos, líderes y autoridades.

Una vez que el Congreso de la República diera la Ley Marco delPresupuesto Participativo Nº 28056, el Ministerio de Economía yFinanzas elaboró un Reglamento y un Instructivo para la Elabora-ción del Presupuesto Participativo.

El Instructivo es un documento que, adecuado de manera flexiblea la realidad local, facilita el proceso del presupuesto participativo.En este punto tomamos en cuenta las fases consideradas en di-cho Instructivo y las complementamos con otros instrumentos ne-cesarios.

Las fases son las siguientes

1. F1. F1. F1. F1. Fase de preparaciónase de preparaciónase de preparaciónase de preparaciónase de preparación

En la fase de preparación se define la voluntad política de losactores intervinientes y se conforma el Equipo Técnico Municipalque ha de orientar y monitorear el proceso.

Además se hará:

a. La evaluación de la ejecución del Plan de DesarrolloConcertado: avances, limitaciones y perspectivas. Sila municipalidad no cuenta con Plan de Desarrollo

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Concertado, la evaluación se hará sobre la ejecucióndel plan de trabajo, el plan de gestión u otro instru-mento similar.

b. Un informe sobre la ejecución del presupuestoparticipativo del año anterior y de las acciones, obrasy proyectos ejecutados, en proceso de ejecución opresupuestados y programados por la municipalidad,con sus respectivos costos y el estado en que se en-cuentran.

c. Un informe sobre la cantidad de recursos asignadosal presupuesto participativo.

d. Definición del monto asignado al proceso de elabo-ración del presupuesto participativo.

El informe preciso sobre el monto de dinero asignado al presu-puesto participativo es un aspecto central. Los participantes de-ben conocer dicha cantidad desde el inicio, a fin de que los cos-tos de las acciones y proyectos propuestos para su inclusión en elpresupuesto participativo no excedan dicho «techo» presupuestal;pues si eso ocurriera su ejecución por la municipalidad sería im-posible, lo que provocaría conflictos innecesarios.

Para determinar el monto de dinero disponible para el presupues-to participativo es necesario considerar los siguientes elementos:

1. Estimar, con la mayor certeza, los ingresos que lamunicipalidad espera captar por todo concepto du-rante el año. Esto se refiere tanto a los ingresos direc-tamente recaudados cuanto a los que se espera reci-bir como transferencias o donaciones.

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2. Una vez estimados los ingresos, se calcularán los prin-cipales gastos. En materia de gastos corrientes se daráprioridad al pago del personal, al cumplimiento delas obligaciones previsionales y sociales, y al posiblepago de deuda, si la hubiera. Se considerarán igual-mente en esta primera prioridad los recursos necesa-rios para la prestación de los servicios municipalesbásicos. Todas las estimaciones deberán encuadrar-se en una propuesta de optimización de los recursoshumanos y físicos de la municipalidad.

3. Se consideran otros gastos relativos al mantenimien-to de la infraestructura existente, el pago de las sen-tencias judiciales consentidas y otros de ineludibleatención.

4. Finalmente se incluyen las actividades y proyectosprioritarios no ejecutados en ejercicios anteriores.

El total de estos gastos se resta del conjunto de los ingresos. Elresultado será el monto considerado para el presupuestoparticipativo.

También deben ser considerados los gastos necesarios para eldesarrollo del proceso de presupuesto participativo -convocato-ria, talleres de capacitación y de trabajo, publicación de acuer-dos, etc.- si queremos, de veras, contribuir al desarrollo de lascapacidades locales.

2. F2. F2. F2. F2. Fase de convocatoria e identificación de los agentes partici-ase de convocatoria e identificación de los agentes partici-ase de convocatoria e identificación de los agentes partici-ase de convocatoria e identificación de los agentes partici-ase de convocatoria e identificación de los agentes partici-pantespantespantespantespantes

Culminada satisfactoriamente la fase de preparación, estamos en

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condiciones de dar el paso siguiente: la convocatoria e identifica-ción de agentes participantes.

No se trata simplemente de redactar cartas y distribuirlas entre losdirigentes. No hemos de suponer que por el solo hecho de men-cionar los términos «presupuesto» y «participativo» vamos a lograrel interés y la participación de la población.

La fase de convocatoria pone a prueba nuestra creatividad parasensibilizar a la población, y muestra la real voluntad política delas autoridades municipales.

Si nos proponemos que en el proceso participe la población or-ganizada y la no organizada, entonces la convocatoria y los me-dios utilizados tendrán que ser de carácter masivo. Murales, spotsradiales y transmitidos por altoparlantes en mercados, afiches,etc. contribuyen a darle ese carácter de convocatoria abierta. Unlema, una idea movilizadora, un mensaje de impacto resultanclave en todos los casos.

El proceso de convocatoria incluye también otros aspectos cen-trales, tales como:el establecimiento y definición de las reglas dejuego, la sectorización o zonificación y el funcionamiento delConsejo de Coordinación Local

1. Reglas de juego

Las reglas de juego contienen las normas que regirán el conjuntode los pasos y las fases del proceso de presupuesto participativo,y los requisitos que deben reunir los agentes participantes organi-zados y no organizados.

Para fomentar la participación de la población no organizada se

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la convocará a talleres descentralizados de capacitación y traba-jo y a consultas ciudadanas.

En los talleres descentralizados, la población congregada definesus prioridades y elige representantes que participarán en los ni-veles subsiguientes, en los que -junto con los delegados de lasorganizaciones sociales- definirán, en segundo paso, las accio-nes prioritarias.

Antes de pasar a la fase de formalización de los acuerdos -quetrataremos adelante- se puede convocar a toda la población aconsultas ciudadanas abiertas y masivas para ratificar o modifi-car las acciones sugeridas. De ese modo se da mayor legitimidada las decisiones adoptadas y se promueve una ciudadanía activa,con derechos y obligaciones.

2. Sectorización o zonificación

Parte importante de las reglas de juego es la sectorización delterritorio. La sectorización facilitará dos aspectos: una participa-ción más activa y de base, con población organizada y no orga-nizada, y la asignación de recursos a la totalidad del territorio,dándole así un carácter más inclusivo al presupuesto participativo.

La división del territorio debe hacerse respetando la geografía, lacultura, la organización social y otros aspectos relevantes. Seránecesario, tener presente que muchos distritos y provincias se en-cuentran configurados por micro cuencas, cuencas, comunida-des campesinas, centros poblados, anexos, caseríos, entre otros.

Se ha criticado la idea de la sectorización pues se sostiene quefragmenta y dispersa los recursos. Si bien algunos procesos reve-lan este hecho, también es cierto que existen salidas al respecto,

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como asignar recursos por sectores y por temas. Se puede, enconsecuencia, establecer acciones para cada sector o zona delterritorio distrital o provincial y asignar recursos para temas esen-ciales como salud, producción, educación, etc.

Si cada sector va a recibir una asignación de recursos, hay queconstruir criterios sustentados en el principio de equidad. En losinicios de esta práctica, en algunos procesos de presupuestoparticipativo, se asignó la misma cantidad de recursos a sectoresdistintos, con distinto tamaño de población y extensión territorial.De manera equivocada, se creía que así «se contentaba» a todos.Nada más lejos del principio de equidad.

Distribuir o asignar los recursos en base al principio de equidadlleva a tomar en cuenta algunos criterios. El primero de ellos es lapoblación: a mayor cantidad de población, más recursos. El se-gundo, el de las necesidades básicas insatisfechas: a mayoresindicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) por sec-tor, mayores recursos.

La convocatoria masiva, la sensibilización de la población, la pro-moción amplia de su participación, la elaboración y difusión dereglas de juego justas y claras y la apertura de un libro de Registrode Participantes son otros tantos elementos que otorgarán serie-dad y consistencia al proceso del presupuesto participativo.

Todos estos aspectos formarán parte de una Ordenanza Munici-pal que convoca y norma el proceso.

3. El Consejo de Coordinación Local

Finalmente, pero no por ello menos importante, un aspecto cen-tral lo constituye la conformación democrática y el funcionamien-

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to estable del Consejo de Coordinación Local. La Municipalidadllamará a su constitución en base a criterios que superen, en tan-to sea posible, las limitaciones del marco legal. De hecho mu-chas municipalidades así lo vienen haciendo.

3. L3. L3. L3. L3. La fase de capacitación de los agentes participantesa fase de capacitación de los agentes participantesa fase de capacitación de los agentes participantesa fase de capacitación de los agentes participantesa fase de capacitación de los agentes participantes

El proceso del presupuesto participativo requiere que el equipoque lo facilita y coordina posea las habilidades, actitudes y cono-cimientos necesarios relativos a elaboración de planes de desa-rrollo, presupuesto municipal, presupuesto participativo, realidadlocal, concertación y manejo de conflictos, para citar las capaci-dades a nuestro juicio más resaltantes.

Es recomendable definir un método de trabajo que parta de lossaberes de la población y construya con ella nuevos conocimien-tos y habilidades. Los objetivos pedagógicos deben promover laconstrucción de capacidades en los campos del conocer, el ser yel hacer.

Los enfoques de género y de interculturalidad otorgan al procesoun carácter inclusivo.

La estrategia para la capacitación de los agentes participantes sebasa en capacitar a los miembros de los equipos técnicos munici-pales y a otros para que ellos faciliten luego los talleres de trabajoy el conjunto del proceso.

La cooperación internacional, las organizaciones no gubernamen-tales de desarrollo y organismos estatales como el Consejo Na-cional de Descentralización, el Ministerio de Economía y Finan-zas, entre otros, son instituciones predispuestas y que pueden apo-yar los procesos de capacitación.

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El equipo técnico, apoyado por estas instituciones, elaborará unplan de capacitación dirigido a los agentes participantes, toman-do en cuenta las necesidades de capacitación, los horarios, lasdistancias, la cultura y otros factores buscando que los talleres yel conjunto del proceso sean verdaderas escuelas de aprendizajey desarrollo de capacidades locales.

4. L4. L4. L4. L4. Los Tos Tos Tos Tos Talleres de Talleres de Talleres de Talleres de Talleres de Trabajorabajorabajorabajorabajo

Los talleres de trabajo pueden ser verdaderas escuelas de liderazgoy desarrollo. Su convocatoria ha de hacerse con anticipación ade-cuada, en base a un cronograma que debe ser respetado, demodo que los participantes, que muchas veces viven en zonasalejadas, organicen su tiempo.

Al inicio del ciclo de los talleres, el alcalde hace una presentaciónsencilla sobre los elementos de la fase de preparación.

Esto es:

a) la evaluación de la ejecución del plan de desarrolloconcertado. En caso de no tenerlo se presentará laevaluación del plan de trabajo de la municipalidad,

b) el informe de las acciones del presupuesto participativodel año anterior y del conjunto de acciones, obras yproyectos ejecutados, en proceso de ejecución o pre-supuestados y programados por la municipalidad, consus respectivos costos y el estado en que se encuen-tran,

c) el informe de la situación financiera de la municipa-lidad y

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d) el informe de la cantidad de recursos asignados alproceso del presupuesto participativo.

Se trata de una rendición de cuentas e informe de gestión del añoanterior y de informar el monto establecido para el presupuestoparticipativo.

Talleres de diagnósticoRealizaremos talleres de diagnóstico por temas y por zonas o te-rritorio.

Los talleres de diagnóstico temático sirven para hacer evaluacio-nes sobre los ejes del plan, sean éstos económicos, ambientales,sociales, educativos, etc. Los talleres de diagnóstico territorial lohacen sobre los respectivos territorios en que ha sido dividida lalocalidad y también sobre el conjunto del distrito o provincia.

El producto de estos talleres será una relación priorizada de ac-ciones de carácter temático y/o territorial cuya inclusión en elpresupuesto participativo se propondrá.

Es necesario, en consecuencia, asignar recursos para ambos ti-pos de acciones. Como ya hemos señalado, diagnosticar y ejecu-tar acciones de carácter temático y acciones de carácter territo-rial, permite atender las necesidades en todo el ámbito del territo-rio y vincular las prioridades a los objetivos estratégicos.

Identificar los problemas es una tarea que debe ser facilitada concuidado. Se suele confundir un problema con su causa, con susefectos o con la ausencia de algo. Seguir esos tres caminos resul-ta equivocado.

El Instructivo para el proceso de planeamiento define problema

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como «…el hecho o circunstancia que limita la consecución delbienestar social». En esencia, un problema es un estado existentenegativo, no la ausencia de una solución.

La técnica del árbol de problemas puede ayudar a facilitar estaparte de los talleres, pues permite analizar una situación, en estecaso la situación de una localidad, ciudad, comunidad o sector,en torno a un problema. Han de usarse las técnicas más adecua-das a la realidad, a los participantes y al manejo de quienes facilitanel proceso.

El otro aspecto del diagnóstico, algo así como la otra cara de lamoneda, es el descubrir las potencialidades de cada localidad.Potencialidades son los factores de desarrollo con que cuenta lalocalidad. Uno de los problemas encontrados es la tendencia aidentificar potencialidades con recursos, sean éstos naturales ode infraestructura, pero se valoran muy poco las propias capaci-dades expresadas en las mesas de concertación, las organizacio-nes sociales, los saberes, las experiencias sociales exitosas. Esdecir, se menciona poco el capital social existente, que es, sinembargo, un recurso indispensable si aspiramos a construir eldesarrollo sustentándonos en el protagonismo de los ciudadanosy ciudadanas de la localidad.

En esta parte del diagnóstico lograremos:

� definir acciones tendientes a superar los principalesproblemas encontrados y

� definir acciones que permitan desarrollar las poten-cialidades.

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Las acciones deben ser definidas considerando el tipo de munici-palidad –provincial o distrital- que ejecutará el presupuestoparticipativo -o si van a ser solicitadas al gobierno regional- puesla ley de bases de la descentralización y la ley orgánica demunicipalidades señalan las competencias que tienen cada unade ellas. Por ejemplo, si se diseñan acciones de competencia delgobierno regional, será conveniente que dichas acciones seanpropuestas al presupuesto participativo de la región.

Antes de discutir y aprobar las acciones, es necesario informarseacerca las competencias municipales y regionales. En el caso delas municipalidades habrá que distinguir las competencias de lasmunicipalidades distritales y de las provinciales.

Hay acciones que pueden ser ejecutadas por varios niveles degobierno –municipal, regional, nacional- en base a las compe-tencias compartidas. Hacerlo de ese modo resultará lo más apro-piado, pero para ello es necesario que los distintos niveles degobierno coordinen y concerten objetivos y acciones.

Competencia exclusiva es aquella cuyo ejercicio corresponde ex-clusivamente a algún nivel de gobierno, conforme a los preceptosconstitucionales y legales.

Competencia compartida es aquella en la que intervienen distin-tos niveles de gobierno.

Taller de definición de criterios de priorización

Este taller tiene por objetivo definir los criterios con los que sepriorizarán o seleccionarán las acciones que los agentes partici-pantes hayan aprobado en los talleres de diagnóstico territorial ytemático.

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Dados los limitados recursos de los gobiernos locales y la necesi-dad de lograr los mejores resultados, es necesario priorizar lasacciones.

Los criterios son las normas con las que luego se evaluará el gra-do de importancia de cada una de las acciones propuestas.

A manera de ejemplo, citamos los siguientes criterios depriorización de proyectos: su relación con el plan de desarrollo,la atención de necesidades básicas insatisfechas, el carácter in-clusivo, el carácter productivo, su cobertura territorial opoblacional, los aportes de la ciudadanía, la capacidad de gene-rar recursos o empleo, etc.

Los criterios de priorización definidos pueden ser ordenados enuna Matriz de Criterios. Se asignarán puntajes a cada uno deellos, pues no todos tienen necesariamente la misma importan-cia.

Veamos una posible matriz de criterios.(Fig. Pag. 51)

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5. L5. L5. L5. L5. La evaluación técnicaa evaluación técnicaa evaluación técnicaa evaluación técnicaa evaluación técnica

Definida la matriz de criterios y establecidos los puntajes de ma-nera concertada con los agentes participantes, cada una de lasacciones será sometida a una puntuación y recibirá un puntajedeterminado. Las acciones que ocupen los primeros lugares se-rán consideradas prioritarias.

Así, por ejemplo:

Este es el primer paso que debe dar el equipo técnico municipal.Luego, deberá estimar el costo de cada una de las accionespriorizadas y analizar si tales costos están dentro del monto asig-nado al presupuesto participativo.

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Si en los talleres de diagnóstico territorial y temático y en el dedefinición de criterios de priorización se han analizado a profun-didad los problemas y potencialidades, y las acciones encontra-das constituyen las mejores alternativas, el trabajo del equipo téc-nico consistirá en refrendar y mejorar los acuerdos tomados.

En cambio, si los talleres no han sido realizados con profundidad,es posible que, al hacer la evaluación técnica, se encuentren re-paros que pueden generar contradicciones entre el equipo técni-co y los agentes participantes. De ahí la necesidad de la capaci-tación, el conocimiento de la realidad local y el despliegue de unconjunto de habilidades sociales y técnicas.

Cuando el equipo técnico considere una acción como no viable,informará a los agentes participantes y a la población en generaly se procederá a incluir la acción siguiente en el orden de puntua-ción. De ese modo se garantiza el respeto a los acuerdos toma-dos en los talleres.

6. F6. F6. F6. F6. Formalización de acuerdosormalización de acuerdosormalización de acuerdosormalización de acuerdosormalización de acuerdos

El Equipo Técnico Municipal presenta el consolidado de los acuer-dos del proceso participativo al alcalde quien debe someterlo aconsideración de los agentes participantes para su discusión yaprobación final.El Informe contiene necesariamente los siguientes elementos:

� los resultados de los acuerdos de los talleres de diag-nóstico temático y territorial,

� los criterios de priorización de acciones,� las acciones priorizadas,� el monto de los recursos asignados al presupuesto

participativo,

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� los compromisos asumidos por los agentes partici-pantes y

� la relación de los responsables de la ejecución de lasacciones.

El acta de formalización de acuerdos será suscrita por el Consejode Coordinación Local y los agentes participantes.

Aprobación por el concejo municipal

El alcalde eleva el Acta de Acuerdo y Compromiso del Presupues-to Participativo al Concejo Municipal para su aprobación, pues,como hemos dicho, esta acción es de competencia del ConcejoMunicipal.

7. L7. L7. L7. L7. La elaboración de los proyectos y expedientes técnicosa elaboración de los proyectos y expedientes técnicosa elaboración de los proyectos y expedientes técnicosa elaboración de los proyectos y expedientes técnicosa elaboración de los proyectos y expedientes técnicos

Aprobado el presupuesto municipal, se puede pasar a la elabo-ración de los proyectos de inversión y/o expedientes técnicos, parasu ejecución.

8. R8. R8. R8. R8. Rendición de cuentasendición de cuentasendición de cuentasendición de cuentasendición de cuentas

Las instituciones públicas –entre ellas las municipalidades- mane-jan recursos que son de todos los peruanos. Sin embargo, quie-nes toman las decisiones sobre su uso, casi siempre lo han hechosin la participación directa de los ciudadanos.

Ello ha provocado –justificadamente- la desconfianza de la po-blación en el estado, las autoridades y los funcionarios públicos.En ese contexto, se han vivido experiencias y se han aprobadoleyes para hacer más transparentes las decisiones y el manejo delos recursos y los asuntos públicos en general, y se ha llegado al

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consenso de la necesidad de que los gobernantes rindan cuentasa la ciudadanía de la gestión y del uso de los recursos públicos yque ésta ejerza el derecho de vigilancia y control.

La rendición de cuentas es una fase del presupuesto participativoen la que las autoridades políticas y los funcionarios informan ala población sobre los aspectos centrales de la gestión municipaly del presupuesto participativo.

Entre los aspectos centrales sobre los que versa la rendición decuentas tenemos los siguientes:

� los avances y limitaciones respecto del plan de desa-rrollo concertado y del plan operativo institucional.

� los avances y limitaciones sobre la puesta en marchadel plan de desarrollo económico.

� el estado de la ejecución de las acciones y proyectosdel presupuesto participativo, así como el cumplimien-to de los acuerdos.

� la evaluación sobre la marcha de los servicios públi-cos y sobre los programas sociales.

� las gestiones realizadas y sus resultados como pro-ducto de los viajes del alcalde, regidores y funciona-rios.

� el estado en que se encuentran los conveniosinterinstitucionales de cooperación.

� las actividades que realiza el Concejo Municipal y lascomisiones de regidores.

� la relación de dispositivos municipales emitidos, suimportancia y efectos jurídicos.

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LLLLLos momentos de la rendición de cuentasos momentos de la rendición de cuentasos momentos de la rendición de cuentasos momentos de la rendición de cuentasos momentos de la rendición de cuentas

Los momentos de la rendición de cuentas están relacionados conel sentido de oportunidad.

En tanto el ejercicio presupuestal es de carácter anual, es conve-niente hacer una primera rendición de cuentas sobre la primeramitad del ejercicio presupuestal; en el mes de agosto. Así, produ-cida la evaluación, los responsables de la gestión municipal po-drán efectuar las correcciones necesarias, una vez que hayan iden-tificado las fallas en los ingresos, en los gastos, en la ejecución deactividades para el logro de los objetivos trazados, etc.

Un segundo momento se dará en el mes de enero. En este caso,la rendición de cuentas servirá para hacer una evaluación anualdel ejercicio presupuestal, del logro de los objetivos, la prestaciónde los servicios públicos, entre otros, y servirá como punto departida para dar inicio al proceso de elaboración del presupuestoparticipativo del año que sigue.

La importancia y la seriedad de una rendición de cuentas nosconducen a diseñar su organización. Por ello recomendamos lossiguientes pasos:

a) Conformación de la Comisión encargada de elabo-rar el Informe acerca de los puntos materia de larendición de cuentas. Una resolución de alcaldía pre-cisará su designación, conformación, funciones y pla-zos.

b) Elaboración de la propuesta de rendición de cuen-tas.

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c) Presentación de la rendición de cuentas al ConcejoMunicipal.

d) Convocatoria a la rendición de cuentas en acto pú-blico.

e) Rendición de cuentas.

El acto público de rendición de cuentas permite una relación di-recta de las autoridades con la población y, si bien no tiene ca-rácter resolutivo, permite recoger las opiniones de la población,tomarlas en cuenta e incorporarlas en la agenda municipal. LaComisión encargada registrará las opiniones, críticas y recomen-daciones para procesarlas adecuadamente en las diversasinstancias municipales: alcaldía, concejo, oficinas administrativas,comisiones de regidores, consejo de coordinación local, equipotécnico municipal, etc.

La información debe ser veraz, completa y relevante, y debe serpresentada de modo claro y sencillo.

Se usarán todos los medios disponibles y adecuados a la comuni-dad en que nos encontramos.

Si durante el acto público no se pudieran absolver algunos asun-tos planteados por los concurrentes, la Comisión procesará lainformación necesaria de modo que el alcalde -o aquél a quienél designare- responda por escrito a las interrogantes, dudas einquietudes de la población.

La rendición de cuentas entendida y practicada como un auténti-co espacio de transparencia y evaluación de la gestión municipalganará o cimentará la confianza de la ciudadanía.

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La vigilancia ciudadanaLa vigilancia ciudadanaLa vigilancia ciudadanaLa vigilancia ciudadanaLa vigilancia ciudadana

Mientras la rendición de cuentas es un deber, una obligación delas autoridades políticas y funcionarios públicos, la vigilancia esun derecho de los ciudadanos y ciudadanas.

El Instructivo para el Proceso de Planeamiento del Desarrollo Con-certado y Presupuesto Participativo considera la creación de Co-mités de Vigilancia y Control del Presupuesto y de la Gestión delos Gobiernos Regionales y Locales.

Estos comités son elegidos entre los agentes participantes con lafinalidad de asegurar el cumplimiento de los acuerdos adoptadosen el proceso de elaboración del presupuesto participativo conrelación a las responsabilidades de la municipalidad y de los com-promisos asumidos por otros organismos, públicos, privados y lasociedad civil.

Este espacio de vigilancia ciudadana debe coordinar junto con elConsejo de Coordinación Local el cumplimiento de sus funcio-nes.

CONCLUSIONES

1. El presupuesto municipal y el presupuestoparticipativo son instrumentos de gestiónque deben ser elaborados en base a losobjetivos de desarrollo compartidos entrequienes ejercen funciones de gobierno lo-cal y la sociedad civil. Las actividades de-finidas en el presupuesto municipal yparticipativo deben servir finalmente al lo-gro de los objetivos propuestos.

2. Conocer el significado, la estructura y laimportancia del presupuesto municipalnos pone en mejores condiciones paraanalizar las orientaciones de las institu-ciones del Estado sobre el gasto público.Así, la sociedad civil podrá proponer al-ternativas para mejorar la calidad delgasto público que, con demasiada fre-cuencia, no es alta.

3. El presupuesto participativo es un proce-so social y político a través del cual sebusca arribar a acuerdos y compromisosentre las municipalidades y los ciudada-nos y ciudadanas a fin de promover el

desarrollo local y el bienestar de la colec-tividad. Por lo tanto, la voluntad de losactores constituye el factor fundamentalpara el desarrollo del proceso y su éxito.

4. Existe en el Perú un marco normativo parala participación ciudadana y para el de-sarrollo del presupuesto participativo quedebe ser adecuado a la realidad de lasmunicipalidades peruanas, sobre todo delas municipalidades rurales. La adecua-ción del marco normativo ha llevado amuchas autoridades municipales a la sim-plificación de los requisitos para la parti-cipación ciudadana que exige la ley demunicipalidades, sobre todo en lo con-cerniente al Consejo de CoordinaciónLocal.

5. El desarrollo de capacidades de todos losactores participantes en el proceso es unasunto crucial, pues se trata no solamen-te de decidir democráticamente el gastoen inversiones, sino de hacerlo bien y me-jor. Finalmente, la ciudadanía debe sentirque los procesos de planeación concer-tada del desarrollo y de elaboración delos presupuestos participativos ayudan aque sus localidades cambien y que cam-bien para mejorar sus condiciones devida.

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