volver al programalX Coloquio Internacional de Geocrítica

DIEZ AÑOS DE CAMBIOS EN EL MUNDO, EN LA GEOGRAFÍA Y EN LASCIENCIAS SOCIALES, 1999-2008

Barcelona, 26 - 30 de mayo de 2008Universidad de Barcelona

POLÍTICA DE HABITACÃO SOCIAL E O DIREITO A MORADIANO BRASIL

Sheila Holz Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul – São

Miguel do Oeste/Brasilsheilaholz@uol.com.br

 Tatiana Villela de Andrade MonteiroUniversidade Estadual Paulista

tativmonteiro@hotmail.com

Política de habitacão social e o direito a moradia noBrasil (Resumo)

No início do século XX, devido à rápida industrialização,as cidades atraíram grande parte da população, porém,inexistiam políticas habitacionais que impedissem aformação de áreas urbanas irregulares e ilegais. As áreasocupadas ilegalmente são expressões diretas da ausência depolíticas de habitação social. As políticas habitacionaispropostas foram, em sua maioria, ineficazes devido adiversos fatores políticos, sociais, econômicos eculturais. O resultado desse processo é que, atualmente,mais de 82% da população brasileira é urbana. O surgimentode políticas habitacionais realmente preocupadas emsolucionar o alarmante problema é recente, tendo sidoimplementado na Constituição Federal de 1988, eregulamentado pelo Estatuto da Cidade (2001), que regula ouso da propriedade urbana em prol do interesse coletivo edo equilíbrio ambiental, sendo um instrumento inovador napolítica habitacional e importante ferramenta de

regularização fundiária. Propõe-se aqui discutir essepercurso histórico e as conquistas atuais, ainda em cursono país.

Palavra chave: política de habitação social, direito à moradia, regularização fundiária.

Habitation social policy and right to live in Brazil(Abstract)

At the beginning of the twentieth century, due to rapidindustrialization, the cities attracted a lot ofpopulation, however, inexisting housing policies lead tothe irregular formation of urban areas. The areas occupiedillegally also indicate lack of housing policies. Proposalsof housing policies were rendered ineffective due toseveral factors like, political, social, economic andcultural. Currently, more than 82% of the Brazilianpopulation is urban. The emergence of housing policies wasof utmost necessity to resolve this alarming problem. Andin lieu to this, the Federal Constitution of 1988implemented a housing policy, which is regulated by theEstatuto da Cidade (2001). This policy helps in regulatingthe use of urban property in favour of collective interestand the environmental balance, and is used as a tool ininnovative housing policies and is an important tool forregularisation of land. It is proposed here to discuss theachievements and historic journey today, still ongoing inthe country.

Key-word: political, social housing, the right to housing, land regularization.

As ocupações ilegais e irregulares estão presentes namaioria dos municípios brasileiros, escancarando uma tristerealidade social: a da falta de moradia. Porém, o problemanão é apenas a falta de imóveis para morar, mas também aausência da segurança posse, que por sua vez faz favorece apéssima qualidade com que são construídos os que existem,em especial nas áreas ilegais.

O acesso informal ao solo e conseqüentemente à moradia é umdos maiores problemas das últimas décadas, fortementeagravado pela falta (intencional) de políticashabitacionais adequadas para atender a população maiscarente. Conforme Funes (2005) o principal agente daexclusão territorial e da degradação ambiental é asegregação espacial, que traz consigo uma listainterminável de problemas sociais e econômicos, tendo comoconseqüência a exclusão e a desigualdade social quepropicia a discriminação, o que gera menores oportunidadesde emprego, dentre outros problemas, ocasionando assim umaperpetuação da pobreza e a ausência do exercício dacidadania.

Os dados estatísticos do Banco Mundial informam que de 1milhão de moradias produzidas no Brasil, cerca de 700 milsão ilegais, o que comprova que a maior parte da produçãohabitacional no país é informal. Os dados destacadosdemonstram a tolerância do setor público com essailegalidade, porque na legislação brasileira o registro doimóvel é constitutivo de propriedade, valendo à máxima“quem não registra não é dono”. Assim, uma das maioresimplicações desse processo refere-se à insegurança jurídicaperante à moradia, que deixa a população residente dessasáreas numa situação de vulnerabilidade.

Objetivando reverter esse quadro social, a ConstituiçãoFederal Brasileira de 1988 instituiu um capítulo destinadoà Política Urbana, no qual a regularização fundiária édestacada, através da função social da propriedade, comopolítica de habitação social. No que toca ao direito àmoradia, este foi incluído no art. 6º[1] do textoconstitucional, através da Emenda 26/2000.

Obedecendo a determinação constitucional, houve aregulamentação do capítulo referente à Política Urbana,através da Lei 10.257/2001, chamada de Estatuto da Cidade,tornando assim o direito à moradia mais viável para osmilhões de moradores da “cidade ilegal”, através de novaspolíticas de regularização fundiária.

A Política Habitacional no Brasil e a formação dasáreas ilegais

Panorama geral

Dentro do seu contexto histórico, a formação de áreasilegais no Brasil está diretamente relacionada ao processoexcludente da urbanização e da produção de habitação peloEstado durante todo o século XX.

O mercado imobiliário capitalista, os baixos salários e adesigualdade social presente desde o início da formação dasociedade brasileira, impossibilitaram o acesso à moradiapara grande parte da população, que principalmente nasúltimas décadas, vêm sendo produto e produtor dos processosde periferização, segregação, degradação ambiental, máqualidade de vida e violência nas cidades.

A história mostra que a perpetuação da desigualdade noplanejamento urbano agrava-se após a aprovação da Lei601/1850, que ficou conhecida como “Lei de Terras”. Elapassou a regular as terras devolutas e a aquisição deterras, determinando em seu artigo 1º que o único meio paraaquisição da propriedade de terras era a compra,deslegitimando, portanto, o acesso à terra pela posse ouocupação. Ajudando a agravar o problema, em 1888 acontece aabolição da escravatura. Os escravos libertos que nãopermaneceram nas áreas rurais foram em busca desobrevivência nas cidades. Todo este quadro faz com que ascidades cresçam com um flagrante despreparo em termos depolíticas públicas que atendessem essa população, formandocidades desordenadas. Portanto, percebe-se que desde oinício do processo de construção das cidades e da sociedadebrasileira, houve um descompasso entre o acesso à moradia eo crescimento populacional.

A primeira forma de reconhecimento das áreas ilegais nacidade se dá no século XIX, quando o olhar dos interessadospelo cenário urbano do Brasil e da Europa descobre oscortiços considerados foco de pobreza, habitat propício àviolência, epidemias e vícios.  Porém, eram na verdadelocal de moradia de parcela carente da população. Oscortiços também são forma irregular de ocupação, sendo“imóveis que têm como principal característica aprecariedade das condições habitacionais que, em sua

maioria, resultam em condições de vida e moradia subumanas”(Saule Junior, 2004, p. 439).

Com base no movimento europeu pela reforma urbanahigienista, as cidades brasileiras iniciam a construção degrandes avenidas e implantação de saneamento básico para acomposição paisagística a fim de atender aos interesses daburguesia do período industrial. O Estado, a partir do anode 1856, começa a dificultar a construção de novas moradiaspopulares no centro da cidade, posteriormente proíbe a suaconstrução, fechando-as, e em alguns casos, efetua a suademolição.

Essas reformas não criaram habitações populares suficientespara abrigar a classe trabalhadora residente nos cortiços,fazendo surgir outras formas de áreas ilegais para abrigaressas famílias, iniciando a periferização e favelização.Como escreve Maricato (2001, p. 17) “a população excluídadesse processo era expulsa para os morros e franjas dacidade”.

É a partir da segunda metade do século XX que oprocesso de urbanização brasileira cresce devido aodesenvolvimento industrial, precursor do êxodorural, agravando os problemas sociais,principalmente de moradia, e conseqüentemente ocrescimento das áreas ilegais. Segundo Osório (200?)“no período de 1940-60 a população brasileira passoude 41 milhões para 70 milhões de habitantes, comtaxa de urbanização aumentando de 31% para 45%fazendo crescer os assentamentos ilegais, queavançaram sobre as cidades, para dar moradia àspessoas de baixa renda”.

Foi nesta época que surgiu o Sistema Financeiro deHabitação (SFH), instituído pela Lei 4.380/64, queobjetivava a dinamização da política de captação derecursos para financiar habitações por meio dascadernetas de poupança e recursos do Fundo deGarantia por Tempo de Serviço (FGTS) através doBanco Nacional de Habitação (BNH). Para atender a

demanda, o SFH foi dividido em dois ramos: um,direcionado às classes média e alta, gerido poragentes privados ligados à construção civil, e ooutro, voltado para a classe de baixa renda, que eraoperado por agências estatais, por meio deCompanhias Estaduais e Municipais de Habitação.Porém, igual para os dois sistemas foi oautofinanciamento, sendo necessário, portanto, que oadquirente provasse sua capacidade de pagamento.Esta forma de financiamento acabou por prejudicar aspopulações com baixa renda, já que não conseguiamprovar que seus ganhos suportariam o pagamento dadívida.  Para, além disso, tinha como política aremoção das ocupações ilegais para as habitaçõessociais. No contexto econômico pelo qual passava oBrasil, nos anos 80 e 90, com crises econômicas,arrocho salarial e perda do poder aquisitivo, asprestações da relação contratual muitas vezes foramcorrigidas em desacordo com o aumento salarial, oque gerou uma inadimplência acentuada. O resultado éo que SFH beneficiou muito mais as classes com rendamais elevada (acima de 8 salários mínimos), do queaquelas de baixa renda (abaixo de 3 saláriosmínimos).

A expansão acelerada das áreas ilegais na década de 1970 e1980 se confunde com o colapso do sistema de créditohabitacional. As duas décadas que marcaram a explosão damoradia subnormal — classificação do IBGE[2] pararesidências em áreas irregulares, com imóveis distribuídosdesordenadamente e sem acesso a serviços básicos —coincidem com a extinção do Banco Nacional de Habitação(BNH), em 1986, e o agravamento da crise econômica queobrigou grande parte da população a continuar a instalar-senas áreas periféricas, insalubres, sem infra-estrutura eilegais das cidades. Esse contínuo inchaço do espaço urbanopela população rural e migratória na procura de melhorqualidade de vida e emprego levou o país a ter dados deurbanização superior aos índices mundiais, superando os

80%, e problemas de ordem social e econômica entre os maisgraves, sendo na época o terceiro pior país do mundo emdistribuição de renda. (Grazia, 2001)

O crescimento da cidade ilegal[3], na qual as famílias seapossam da terra sem compra nem título de posse, passou aser discutido como a mina de ouro do urbanismo, onde semnenhum custo inicial por parte do poder público, é“fornecido” um subsídio aos paupérrimos, procurando eximira participação do Estado na produção de moradias. Aespeculação imobiliária é corrente na realidade brasileira,onde ainda 1/3 dos espaços para construção mantém-se vagosna expectativa de valorização, expulsando a população debaixa renda para as áreas ilegais, onde a especulaçãotambém já acontece. Estima-se que apenas 20% da populaçãoque necessita de habitação têm possibilidade de pagá-la eque os 80% restantes, além da ausência da renda, nãoapresentam o perfil para assumir os financiamentosexistentes. (Davis, 2006)

Os dados acerca da ilegalidade urbana não são precisos, masOsório (2004, p. 25) informa que em cidades como BeloHorizonte, Rio de Janeiro, São Paulo e Fortaleza, estima-seque entre 20 e 22% da população viva em favelas e Alfonsin(2006, p. 92) diz que “não seria exagero afirmar que pelomenos 30 a 50% das famílias moradoras dos territóriosurbanos brasileiros, em média, moram irregularmente (noRecife estima-se que este índice se aproxime de 70% dosdomicílios urbanos)”. Ainda, o site do Ministério dasCidades informa que “6,6 milhões de famílias não possuemmoradia, 11% dos domicílios urbanos não têm acesso aosistema de abastecimento de água potável e quase 50% nãoestão ligados às redes coletoras de esgotamento sanitário”.Diante destes dados, tem-se que o Brasil é, entre os paísesda América Latina, o mais atingido pela formação de áreasilegais, e que de acordo com dados da ONU possui 15% doscerca de 1 bilhão de favelados do planeta[4].

O crescimento desenfreado do espaço urbano ilegal, aexclusão social e o descaso do poder público frente àsquestões habitacionais, sobretudo na década de 1980-90,fizeram com que a questão urbana ressurgisse relacionadaaos movimentos sociais de reivindicação por infra-estrutura

e regularização das áreas ilegais, e esses movimentosculminaram num novo ordenamento constitucional.

Embora a Constituição Federal de 1988, na vertentedemocrático-participativa, e o Estatuto da Cidade, aprovadono ano de 2001, tragam como referências normativas aquestão da regularização fundiária, e tenham avançado nosentido de promover maiores instrumentos de regularizaçãofundiária e atender o direito fundamental a moradia, pode-se afirmar que, nesses anos que sucederam a sua aprovação,a efetivação desses instrumentos de ordenamento territorialainda é tímida.

Portanto, a realidade brasileira é que a excessivavalorização agregada às áreas centrais das cidades (querecebiam melhor tratamento urbanístico por parte dosgovernantes, sendo equipadas com saneamento básico,iluminação pública, pavimentação das ruas, etc.), fez comque os moradores mais necessitados não tivessem condiçõesde adquirir imóveis nestas áreas. Desta maneira, apopulação que tinha condições de pagar, morava na “cidadeformal”, enquanto a população desprovida de recursosfinanceiros habitava a “cidade informal”, concluindo-se que“a ilegalidade é subproduto da regulação tradicional e dasviolações contra os direitos à terra e à moradia” (Osório,2004, p. 28).

Portanto, a regularização fundiária passa a ser o objetivoda política habitacional social, lembrando que no “Rio deJaneiro, por exemplo, tem 700 favelas. Não há dinheiropúblico suficiente nem terra disponível para fazerprojectos urbanísticos e habitacionais de qualidade. OBrasil não tem condições para produzir melhoriashabitacionais verdadeiramente significativas, pelo que oesforço tem que inevitavelmente concentrar-se naurbanização da área, deixando à comunidade a melhoriahabitacional, pelo menos por enquanto.” (Fernandes, 2005)

Caracterização das áreas urbanas ilegais

As áreas ilegais são definidas por um estudorealizado pelo Instituto Polis[5], que as estruturou

devido suas diversas formas encontradas no Brasil,em:

a)                  Áreas loteadas e ainda não ocupadas:ocupações realizadas em espaços anteriormentedestinados a outros fins, como construção de ruas,áreas verdes e equipamentos comunitários ou, ainda,casas construídas sem respeitar a divisa dos lotes;

b)                 Áreas alagadas: áreas localizadas ematerramentos de manguezal ou charco; geralmente sãoterrenos de marinha ou da União em áreas litorâneas:

c)                  Áreas de preservação ambiental:construções realizadas em margens de rios,mananciais ou em serras, restingas, dunas e mangues;

d)                 Áreas de risco: moradias construídas emterrenos de alta declividade, sob redes de altatensão, faixas de domínio de rodovias, gasodutos etroncos de distribuição de água ou coleta deesgotos.

As ocupações ilegais são as que os possuidores não têm otítulo de propriedade ou de posse do imóvel. São “ilegais”posto que violam a lei, já que, a priori, não seria permitidoocupar lugar que não lhe pertence, sem vínculo jurídicopara regularizar a situação, como  é o  caso das locações.Aqui, de um lado tem-se o morador, pobre e na maioria dasvezes sem instrução, que não conhece seus direitos e queprecisa de um lugar para morar. Do outro lado encontram-seos proprietários dos imóveis, titulares da propriedade, masque não estão fazendo uso dela; em geral são bem informadose adotam todas as medidas jurídicas possíveis para defenderseu patrimônio. A luta pela sobrevivência acaba sendo muitomais do que social e jurídica. Já as ocupações irregularessão as que não tem aprovação do Município para suaocupação, ou seja, em geral não atende os padrõesurbanísticos previstos nas leis de uso e parcelamento dosolo urbano (Saule Junior, 1999). Estas ocupações, tanto as

ilegais quanto as irregulares, só tem aumentado, fazendoaumentar a “desordem” das cidades.

Algumas das diversas formas de irregularidade podem sercaracterizadas pelas favelas, que podem estar instaladastanto em áreas públicas como privadas, cortiços,loteamentos clandestinos e/ou irregulares, construções sem“habite-se”, edifícios públicos ou privados abandonados queacabam por abrigar moradores, e, também, não é raroencontrar pessoas morando debaixo de pontes, viadutos ou nabeira das estradas.

A função social da propriedade

O conceito de propriedade tem sofrido profundas alteraçõescom o passar do tempo, bem como a compreensão dos homens emrelação ao poder que exerciam sobre as coisas também foialterada. Primeiro, a propriedade era compreendida emâmbito estritamente individual, tendo o proprietárioliberdade absoluta para fazer o que desejasse com os seusbens, ou seja, tinha ele poder ilimitado no que se referiaao uso e gozo da propriedade, direito exercido sempreocupação ou interesse social e coletivo. Quando arelação entre o proprietário e o bem deixou de ser vistacomo absoluta e passou a ser vista como uma relação entreum indivíduo e a sociedade, tendo o proprietário aobrigação de usar seu bem sem desrespeitar os direitostidos como coletivos, iniciou-se a formulação dacompreensão acerca da função social da propriedade.

Portanto, o conceito de propriedade altera-se com tempo enão é, nem pode ser, considerado definitivo. Ele estásempre em consonância com a sociedade que o cerca. No atualestágio que se encontra a humanidade, a propriedade, paraser juridicamente protegida, deve cumprir uma funçãosocial. Neste sentido, importante é a lição de CarlosRoberto Gonçalves (2006, p. 206) de que [...] o conceito depropriedade, embora não aberto, há de ser necessariamentedinâmico. Deve-se reconhecer, nesse passo, que a garantiaconstitucional da propriedade está submetida a um imensoprocesso de relativização, sendo interpretada,fundamentalmente, de acordo com parâmetros fixados pelalegislação ordinária.

Contudo, a propriedade não pode mais ser vista apenas comoum direito civil (direito real), sendo seu conteúdodelineado pelo direito constitucional desde há muito tempo,seja para defini-la como um direito individual, seja paradefini-la também como um direito social. Assim, aConstituição assegura o direito de propriedade e estabeleceseu regime fundamental enquanto que o Direito Civildisciplina as relações civis que se referem a ela.

Como afirma José Afonso da Silva (2003, p. 281) “afuncionalização da propriedade é um processo longo. Porisso é que se diz que ela sempre teve uma função social”,sendo que ela se modifica conforme se modificam as relaçõesde produção, ou seja, as relações sociais.

Foi no século XVIII que a propriedade da terra passou a serdesignada apenas por propriedade. Ela deixou de prover oalimento que sustentava o homem e passou a abrigar asfábricas que produziam mercadorias e rendiam lucros queeram novamente investidos. Para Marés (2003, p. 45) “[...]o patrimônio privado deixa de ser uma utilidade para serapenas um documento, um registro, uma abstração, umdireito. O aproveitamento da terra ganha, juridicamente,outros nomes, uso, usufruto, renda, assim como a ocupaçãofísica é chamada de posse. A Terra deixa de ser terra evira propriedade”.

Foi neste sentido que as Constituições passaram a protegera propriedade, sendo assim, a acumulação de riquezas estáprotegida e ganha legitimidade.

Jacques Távola Alfonsin (2004) e Carlos Frederico Marés(2003) compartilham a sábia lição de que não é o direito depropriedade quem deve cumprir uma função social, mas sim oobjeto, ou seja, a propriedade imóvel e o seu uso.Portanto, o uso da terra pelo homem (que se transforma emdireito de propriedade) é que se relaciona com a funçãosocial, já que o título que o vincula a ela (propriedade) éuma abstração. Para Alfonsin (2004) a função social dapropriedade não está reduzida ao prolongamento do direitode propriedade, já que se refere ao efetivo uso dos bens enão à sua titularidade jurídica, pois aquela independe dequem detenha o título de propriedade. Desta forma, o novo

pensamento beneficia aquele que utiliza o bem de forma afazer valer sua função social, e não aquele que, emboraregularmente constituído como proprietário, não faça uso doimóvel de forma que lhe aproveite melhor.

Diante da visão adotada, a propriedade deixa de ser umdireito absoluto, ilimitado e perpétuo que tinha como baseo direito de “usar, fruir e abusar da coisa” e passa asofrer restrições para que seu uso favoreça a comunidade naqual se insere e deve ser exercido de forma consciente.

Para Nelson Saule Junior (2004, p. 213) “a função social dapropriedade é o núcleo basilar da propriedade urbana” e odireito à propriedade só pode ser protegido pelo Estadoquando esta cumprir com sua função social. O mesmo autorexplica que “o princípio da função social da propriedade,como garantia de que o direito da propriedade urbana tenhauma destinação social, deve justamente ser o parâmetro paraidentificar que funções a propriedade deve ter para queatenda às necessidades sociais existentes nas cidades.Função esta que deve condicionar a necessidade e ointeresse da pessoa proprietária, com as demandas,necessidades e interesses sociais da coletividade". (SauleJunior, 2004, p. 214)

No Brasil, na Constituição Imperial de 1824 e aConstituição Republicana de 1891, a propriedade era tidacomo um direito individual, sem qualquer atenção para o seuinteresse social, em outras palavras, era um direitoindividual, não um direito social. Ela era regulada comocondição básica à inviolabilidade dos direitos civis epolíticos, da liberdade e da segurança individual.

A partir da Constituição de 1934 iniciou-se um novoconceito de propriedade, por previsão do art. 113, odireito de propriedade não poderia ser exercido contra ointeresse coletivo, idéia esta que se contrapunha à depropriedade como direito absoluto e inviolável da pessoahumana que permanecia até então, passando-se a compreendê-la também sob o aspecto social, já que o direito tambémestava sendo visto sob o enfoque do Estado social. Assim, aConstituição de 1934 dispôs sobre o princípio da funçãosocial da propriedade, princípio este que fora mantido nas

Constituições de 1937 e 1946, sendo que na última constoutambém o direito à propriedade dentre os direitosindividuais, além do social.

A Constituição Federal de 1967 destacou o tema da “funçãosocial da propriedade”, mantida inclusive na EmendaConstitucional de 1969, permanecendo o direito depropriedade sob os dois aspectos (social e individual).

Na Constituição Federal de 1988 o direito à propriedade foigarantido enquanto direito fundamental (art. 5º, XXII),sendo um direito inviolável e essencial ao ser humano,posto ao lado de outros direitos, como a vida, a liberdade,a segurança, etc. Mas também à propriedade foi atribuídointeresse social, pois o art. 5º, XXIII prega que “apropriedade atenderá a sua função social”, portanto, ficacondicionada à efetividade de sua função social.

No que se refere à propriedade urbana, esta vem regulada naConstituição Federal em seu art. 182[6], que determina sero Município, através do Plano Diretor, quem estabelececritérios para aplicação da função social da propriedadeurbana, ordenando a cidade de forma a garantir o bem-estardos seus habitantes e seu desenvolvimento.

O Estatuto da Cidade em seu art. 39 dispõe que “Apropriedade urbana cumpre sua função social quando atendeàs exigências fundamentais de ordenação da cidade expressasno plano diretor, assegurando o atendimento dasnecessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, àjustiça social e ao desenvolvimento das atividadeseconômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2ºdesta Lei.”  

Já o art. 2º[7] do Estatuto da Cidade estabelece asdiretrizes gerais da política urbana a ser adotada pelosMunicípios brasileiros quando da elaboração do planodiretor, respeitando a “garantia de cidades sustentáveis –entendida como o direito à terra urbana, ao transporte eaos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para aspresentes e futuras gerações” (Saule Junior, 2004, p. 216).Assim, pode-se afirmar que a moradia é um direito

fundamental que deve ser respeitado e atendido por meio dafunção social da propriedade.

Para fazer valer este direito – de moradia digna – osMunicípios têm que, em seu plano diretor, regulamentar osinstrumentos previstos no Estatuto da Cidade de forma apromover habitação consoante o que dispõe o art. 2º, VI semqualquer discriminação social, condição econômica, raça,cor, sexo ou idade. Para isso, podem os proprietários deimóveis que não estão destinados à moradia serem induzidosa cumprir a função social da propriedade, para não sofreremsansões que lhes seriam desinteressantes.

Para contribuir com a existência de um meio urbano saudávele para fazer cumprir a função social da propriedade, oshabitantes da cidade (proprietários ou não de seus imóveis)têm direito a uma moradia digna, e esta resulta do deverdos “[...] proprietários de solo urbano não utilizado, nãoedificado ou subutilizado, de compatibilizar o uso de seusimóveis com as necessidades e demanda de moradias nascidades, em especial, das populações sem moradia digna, quevivem em nossas metrópoles”. (Saule Junior, 2004, p. 216).

A regularização fundiária como Política de HabitaçãoSocial

Para compreender a regularização fundiária como política dehabitação social, é necessário analisar os dispositivosconstitucionais que culminaram no surgimento do Estatuto daCidade, que por sua vez disponibilizou aos Municípiosinstrumentos jurídicos e urbanísticos para o combate àsilegalidades urbanas, exigindo o cumprimento da funçãosocial da propriedade e garantir às populações, sobretudode baixa renda, o exercício do direito fundamental àmoradia.

A Constituição Federal de 1988 redefiniu a estruturaadministrativa, distribuindo as competências entreos entes federados, destacando-se primeiro que osMunicípios foram alçados à categoria de entefederado pelo art. 18 da Constituição Federal de1988, inovação esta que foi chamada de

“descentralização administrativa”, oportunidade emque passaram a ter responsabilidades em diversasáreas, como educação, saúde, agricultura e demaneira muito direta nas questões relativas aourbanismo. Segundo o art. 21, inc. XX daConstituição Federal, compete à União instituirdiretrizes para a habitação, e, segundo o art. 23, écompetência comum da União, Estados e Municípios a“promoção e implementação de programas paraconstruções de moradias e a melhoria das condiçõeshabitacionais e de saneamento básico” (inc. IX) bemcomo determina o “combate às causas da pobreza e osfatores de marginalização, promovendo a integraçãosocial dos setores desfavorecidos” (inc. X).Portanto, todos os programas habitacionais passam aser desenvolvidos pelos entes federados em conjunto,ou pela adesão a um programa nacional.

No capítulo destinado ao tratamento “Da PolíticaUrbana”, formado apenas pelos artigos 182 e 183, oconstituinte tem a intenção de pôr fim àsdesigualdades criadas pela política de urbanizaçãobrasileira adotada até então, na qual os interessespatrimoniais estavam superprotegidos, em especialpelo Código Civil de 1916 (hoje revogado pelo CódigoCivil de 2003). Atualmente, a propriedade éregulamentada pelo Plano Diretor de cada Município,que lhe dá forma, determinando as possibilidades deuso e ocupação, segundo critérios pré-estabelecidospelo Estatuto da Cidade.

Segundo Saule Junior (1999), antes da ConstituiçãoFederal de 1988 não existia menção à ordemurbanística no Brasil, de forma que o referidocapítulo destinado ao tema dispõe sobre osprincípios, responsabilidades e obrigações do poderpúblico e também acerca dos instrumentos jurídicos e

urbanísticos para conter os desgastes ambientais eacabar com as desigualdades sociais.

No que se refere ao direito à moradia, este foi incluído notexto constitucional por força da Emenda Constitucional nº26/2000, que alterou a redação original do art. 6º daConstituição Federal de 1988, o direito à moradia foiincluindo no texto constitucional, sendo atribuindo aele status de direito social, compromisso este assumido peloBrasil por ser signatário da Declaração Universal dosDireitos Humanos de 1948.

Para regulamentar o capítulo da política urbana, bemcomo assegurar formas de garantir o direito àmoradia, a Lei 10.257/2001, chamada de Estatuto daCidade, fez surgir diversas formas de intervenção doPoder Público sobre o patrimônio particular bem comosobre as próprias cidades. Para Saule Junior (2004,p. 209) o novo instrumento é “uma lei inovadora queabre possibilidades para o desenvolvimento de umapolítica urbana que considere tanto os aspectosurbanos quanto os sociais e políticos das nossascidades”.

O Estatuto da Cidade regulamenta uma série de instrumentosjurídicos e urbanísticos, reafirmando o papel central doPlano Diretor como eixo principal da regulação urbanísticadas cidades. Com o objetivo de garantir o plenodesenvolvimento das cidades e a função social dapropriedade urbana, permite aos Municípios a adoção deinstrumentos para a urbanização e a legalização dosassentamentos, o combate à especulação imobiliária, umadistribuição mais justa dos serviços públicos, arecuperação para a coletividade da valorização imobiliária,soluções planejadas e articuladas para os problemas dascidades e a participação da população na formulação eexecução das políticas públicas.

Os principais instrumentos do Estatuto da Cidade a seremdestacados são a regulamentação das sanções urbanísticas etributárias aos terrenos sub-utilizados e os instrumentos

de regularização fundiária, como o usucapião coletivo e aconcessão de uso especial para fins de moradia.

Portanto, a principal ferramenta que os Municípios dispõempara atuarem contra a ilegalidade, é o Plano Diretor, deimplementação obrigatória para todas as cidades com mais de20 mil habitantes, as localizadas nas regiõesmetropolitanas (mesmo com menor número de moradores),aglomerações urbanas, áreas de interesse turístico e deimpacto ambiental e para os casos em que o Município desejacombater a especulação imobiliária (um dos fatorespropulsores da ocupação das áreas informais no Brasil).

O Plano Diretor pode combater a especulação imobiliáriaatravés do parcelamento, edificação ou utilizaçãocompulsória, na qual o proprietário é notificado pelaPrefeitura indicando um prazo para que a área sejautilizada ou construída; IPTU progressivo no tempo, ouseja, não sendo cumprida a notificação, a Prefeituraaplicará um IPTU maior a cada ano pelo prazo máximo decinco anos seguidos; desapropriação com pagamento em títuloda dívida pública, ou seja, se o proprietário ainda serecusar a dar uma utilidade ao imóvel, a Prefeitura poderádesapropriá-lo.

A democratização do acesso à terra, através daregularização fundiária, deve vir expressa no Plano Diretorpela delimitação das ZEIS (Zonas Especiais de InteresseSocial), áreas ocupadas por população de baixa renda(favelas, ribeirinhos, morro, loteamentos irregulares eclandestinos) que precisam ser urbanizadas e regularizadas,a partir do estabelecimento de normas especiais para cadasituação. Inclui também áreas vazias ou mal aproveitadasque podem ser destinadas à habitação de interesse social.Deve também realizar a delimitação de áreas necessáriaspara garantir o direito à moradia, para a implantação deescolas, postos de saúde, área de tratamento de esgoto,área de lazer, áreas verdes, para a proteção de áreas deinteresse ambiental ou histórico, cultural ou paisagístico.

O maior desafio da política de habitação socialbrasileira é atuar diretamente contra a ilegalidadeurbana, por meio da regularização fundiária. Para

Betânia Alfonsin (2006, p. 100) [...] aregularização fundiária é uma intervenção que, parase realizar efetiva e satisfatoriamente, deveabranger um trabalho jurídico, urbanístico, físico esocial. Se alguma destas dimensões é esquecida ounegligenciada, não se atingem plenamente osobjetivos do processo.

Convém lembrar que muitos municípios brasileirosadotaram, mesmo antes do Estatuto da Cidade, medidasde regularização fundiária, porém, apenas com aimplementação da nova lei é que puderam atuar commaior eficiência, posto que ela que lhes permite umapossibilidade maior de atuação para intervir nasquestões ilegais e irregulares.

Portanto, dentro da nova visão acerca das questõesrelativas à moradia, entende-se que a política dehabitação social não está vinculada apenas com a“casa”, mas sim com a mobilidade e transportecoletivo, infra-estrutura, saneamento e acesso aosolo urbano por meio da regularização fundiária,prioritário à população de baixa renda, através damelhoria de habitabilidade dos núcleos e a concessãode títulos de uso ou propriedade.

Conclusão

A Constituição Federal de 1988 trás no seu corpolegislativo um capítulo que trata da Política Urbana, ondepossibilita a regularização fundiária. Assim, reconhece afalência da política habitacional brasileira adotada atéentão, uma vez que deixa implícita em sua redação acompreensão de que milhares de famílias autoconstruíram suamoradias em terrenos vazios, que não lhes pertenciam,ocupados a fim de exercer o mais elementar dos direitoshumanos: a moradia.

Diante da crescente ilegalidade urbana, atingindo emespecial a população mais carente, a Constituição impõe que

as três esferas do poder ajam conjuntamente para buscar asolução do problema. O Estatuto da Cidade é posteriormentecriado para regulamentar as determinações impostas epermitir que os Municípios implantem os instrumentos deregularização. Tendo em conta que esta realidade atingemilhões de brasileiros e que estes já estão ocupando umespaço urbano e que não há possibilidade de construção de“novas” casas para todos que vivem em situação precária eilegal, a regularização fundiária passa a ser o centro dosprogramas habitacionais sociais, onde ocorre a legalizaçãourbanística e jurídica das ocupações, garantindo ospreceitos constitucionais da função social da propriedade edireito fundamental à moradia.

 

Notas

[1] Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, amoradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção àmaternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na formadesta Constituição.

[2] IBGE – Instituto Brasileiro de Gegrafia e Estatística.

[3] Cidade ilegal tornou-se o termo usado na literatura acadêmicabrasileira para se referir às áreas da cidade onde estão localizadasocupações onde os moradores não tem título para a posse do imóvel.

[4] Dados divulgados no documento O desafio das favelas – Relatório Global sobre a moradia humana, em outubro de 2003, elaborado pelo Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos (UM-HABITAT).

[5] Manual de Regularização Fundiária, disponível em www.polis.org.br.

[6] Art. 182. A política de desenvolvimento urbano,executada pelo poder público municipal, conforme diretrizesgerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o plenodesenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir obem-estar de seus habitantes.

§ 1º. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal,obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes,é o instrumento básico da política de desenvolvimento ede expansão urbana.

§ 2º. A propriedade urbana cumpre sua função social quandoatende às exigências fundamentais de ordenação da cidadeexpressas no plano diretor.

§ 3º. As desapropriações de imóveis urbanos serão feitascom prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º. É facultado ao poder público municipal, mediante leiespecífica para área incluída no plano diretor, exigir, nostermos da lei federal, do proprietário do solo urbano nãoedificado, subutilizado ou não utilizado que promova seuadequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I – parcelamento ou edificação compulsórios;

II – imposto sobre a propriedade predial e territorialurbana progressivo no tempo;

III – desapropriação com pagamento mediante títulos dadívida pública de emissão previamente aprovada pelo SenadoFederal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelasanuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real daindenização e os juros legais.

[7] Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o plenodesenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana,mediante as seguintes diretrizes gerais:

(...)

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas porpopulação de baixa renda mediante o estabelecimento de normasespeciais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação,consideradas a situação socioeconômica da população e as normasambientais;

 

Bibliografia

ALFONSIN, Betânia. O significado do estatuto da cidade paraos processos de regularização fundiária no Brasil. InFERNANDES, Edésio, ALFONSIN, Betânia. Evolução do direitourbanístico. Belo Horizonte: PUC Minas Virtual, 2006.

BRASIL. Ministério das Cidades. Disponívelem: http://www.cidades.gov.br/; acesso em 18 de setembro de2007.

CASTO, Sandra Costa Siaines de. Loteamentos irregulares eclandestinos: a cidade e a lei. Rio de Janeiro: Editora LúmenJúris, 2002.

COULANGES, Foustel de. A cidade antiga (1864). Tradução dePietro Nassetti. São Paulo: Editora Martin Claret, 2002.

DAVIS, Mike. Planeta Favela. Tradução de Beatriz Medina. SãoPaulo: Ed. Boitempo, 2006.

DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro, volume 4:direito das coisas - 20ª edição. São Paulo: Saraiva, 2004.

FERNANDES, Edésio. Princípios, bases e desafios deuma política nacional de apoio à regulamentaçãofundiária sustentável. In ALFONSIN, Betânia deMoraes. FERNANDES, Edésio. Direito à moradia e segurança daposse no Estatuto da Cidade: diretrizes, instrumentos e processos degestão. Belo Horizonte: Fórum, 2004.

FERNANDES, Edésio. Do código civil ao estatuto dacidade: algumas notas sobre a trajetória do direitourbanístico no Brasil. In FERNANDES, Edésio.ALFONSIN, Betânia. Evolução do Direito Urbanístico Brasileiro.Belo Horizonte: PUC Minas Virtual, 2006.

FUNES, Silvia. Regularização Fundiária na Cidade de Piracicaba – SP:Ações e Conflitos. Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Engenharia Urbana da Universidade Federal deSão Carlos, São Carlos, 2005.

GRAZIA, Grazia de, QUEIROZ, Lêda Lucia de, MOTTA, Athayde eSANTOS, Alexandre Mello. O desafio da sustentabilidade urbana. Riode Janeiro. FASE/IBASE, 2001.

GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro, volume V:direito das coisas. São Paulo: Saraiva, 2006.

INSTITUTO PóLIS. Manual de regularização fundiária. Disponívelem http://www.polis.org.br/publicacoes_interno.asp?codigo=186, aceso em 13 de setembro  de 2007.

MARÉS, Carlos Frederico. A função social da terra. Porto Alegre:Sérgio Antonio Fabris Editor, 2003.

MARICATO, Ermínia. Brasil, Cidades: alternativas para a crise urbana.Rio de Janeiro, Editora Vozes, 2001.

MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle deconstitucionalidade. 3.ed. São Paulo: Saraiva, 2004.

OSÓRIO, Letícia Marques. Direito à moradia no Brasil. Fórum Nacionalde Reforma Urbana. Disponívelem: http://www.forumreformaurbana.org.br, Acesso em 22 de setembro de 2007.

OSÓRIO, Letícia Marques. Direito à moradia adequadana América Latina. In ALFONSIN, Betânia de Moraes.FERNANDES, Edésio. Direito à moradia e segurança da posse noEstatuto da Cidade: diretrizes, instrumentos e processos de gestão.Belo Horizonte: Fórum, 2004.

RIBEIRO, Leandro. Marcos teóricos matriciais da funçãosocial da propriedade. In KLEVENHUSEN, Renata Braga(coordenadora). Direitos fundamentais e novos direitos. Rio deJaneiro: Ed. Lúmen Júris, 2005.

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 6ª ed.rev. atual. e ampl. -  Porto Alegre: Livraria do AdvogadoEditora, 2006.

SAULE JUNIOR. Nelson. O direito à moradia comoresponsabilidade do Estado Brasileiro. In SAULE JÚNIOR,Nelson. Direito à cidade. Trilhas legais para o direito às cidadessustentáveis. São Paulo: Max Limonad, 1999.

SAULE JUNIOR, Nelson. A proteção jurídica da moradia nosassentamentos irregulares. Porto Alegre: Sergio Antonio FabrisEditor, 2004.

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23ªed., rev., e atual., São Paulo: Malheiros, 2004.

SOUZA, Sérgio Iglesias Nunes de. Direito à moradia e de habitação:análise comparativa e suas implicações teóricas e práticas com os direitos depropriedade. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004.

UN-HABITAT. Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos.O desafio das favelas – Relatório Global sobre a moradia humana, outubrode 2003.

 

Referencia bibliográfica:HOLZ, Sheila y MONTEIRO, Tatiana Villela de Andrade. Política de habitacão social e o direito a moradia no Brasil. Diez años de cambios en el Mundo, en la Geografía y en las Ciencias Sociales, 1999-2008. Actas del X Coloquio Internacional de Geocrítica, Universidad de Barcelona, 26-30 de mayo de 2008. <http://www.ub.es/geocrit/-xcol/158.htm>

Volver al programa