Nuevos modelos de gestión pública participativa en ámbitos municipales del Gran Buenos Aires (Argentina): una lectura político-territorial

Adriana Rofman, Bárbara Couto, Carolina Foglia.

1. Introducción

Los procesos de decisión y gestión de políticas públicas están asumiendo, de manera creciente, diseños participativos que involucran a la ciudadanía. En Argentina este modelo avanza principalmente en el nivel local de gobierno, tanto en el campo de las políticas socioeconómicas, de reproducción cotidiana de los sectores populares, como también en el plano de la intervención directa de la ciudadanía en los procesos decisorios.

Tras el período dominado por el paradigma de tipo mercado-céntrico de los años noventa han emergido en los últimos diez años una cantidad significativa de políticas socioeconómicas y participativas en el marco de una revalorización del rol del Estado en el ordenamiento económico y social. A medida que gobiernos y actores locales van adquiriendo experiencia y herramientas de intervención y participación, estos modelos participativos de formulación y gestión de las políticas han avanzado en su expansión y consolidación.

Los enfoques teóricos que orientan a los estudios sobre este fenómeno se estructuran, predominantemente, en dos vertientes principales: a) una lectura que, elaborada desde la mirada de las políticas públicas, se apoya en la perspectiva de la “gobernanza” y b) otra visión que parte del punto de vista de la sociedad civil y confluye en torno a la idea de “incidencia”. Desde nuestra perspectiva, estos modelos contribuyen al análisis en la medida que revalorizan el papel de la sociedad en la gestión de las políticas públicas pero lo hacen desde un punto de vista casi exclusivamente normativo, que no permite captar apropiadamente la complejidad política y territorial de las experiencias que se sitúan en el espacio de interfaz entre el Estado y la sociedad civil. La perspectiva de la participación ciudadana, en cambio, brinda herramientas analíticas para comprender mejor a las políticas públicas como espacios de interacción entre el Estado y la sociedad.

Las experiencias locales que nutren este desarrollo en Argentina son variadas. En el plano municipal, es posible encontrar formatos participativos en diversas fases de la implementación de políticas públicas: en la asignación del presupuesto, en el acceso a la información, en la gestión de las políticas sociales y socioeconómicas, en los proyectos de desarrollo territorial, entre otros. Esta ponencia propone concentrarse en el análisis de los procesos de intervención directa de la ciudadanía en la formulación y gestión de políticas en dos gobiernos locales del conurbano bonaerense en Argentina, San Fernando y San Miguel.

En primer lugar, presentaremos los debates en que se inscribe la cuestión de la participación ciudadana, con especial referencia a la dimensión político-territorial de los procesos que involucran diseños participativos. Seguidamente, caracterizaremos el territorio bajo análisis haciendo referencia primeramente, al modo en que las dinámicas socioeconómicas y políticas de escala metropolitana atraviesan los ámbitos municipales. Luego, describiremos la Región Metropolitana de Buenos Aires; para luego presentar los municipios seleccionados, teniendo en cuenta su heterogeneidad socioeconómica y demográfica y su complejidad político-institucional. A continuación nos enfocamos en las instancias de involucramiento ciudadano identificadas, que presentamos en tres segmentos diferenciados: -aquellas que pertenecen al campo de la política socioeconómica, - las que pertenecen al campo de la política educativa y por último, - las instancias que constituyen instrumentos de participación directa. Por último, elaboramos una serie de reflexiones sobre las experiencias descriptas a la luz de las discusiones presentadas en el apartado 2.

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2. Políticas públicas locales de diseño participativo: hacia un marco de análisis

2.1. Políticas públicas como espacios de interacción

Estudiar experiencias de políticas de diseño participativo supone considerar a las mismas como un conjunto de decisiones de actores que participan en un proceso de debate político sobre un problema. La participación se produce por distintas razones y con una racionalidad que no siempre es explícita y, que generalmente se funda en intereses particulares y sectoriales, como parte de un proceso de corte político. Los enfoques tecnocráticos, que tanto predicamento ganaron en la época de auge neoliberal, tendieron a ocultar este sentido político, postulando que las decisiones de política deberían responder a criterios de racionalidad ligados a la eficiencia económica. Desde esa mirada, se concebía a las políticas públicas como fines en sí mismos, como realidades discretas construidas sobre criterios de racionalidad técnica que se aplican a una determinada situación social para obtener cambios preestablecidos. Sin embargo, cuando se abordan las políticas públicas como procesos cuyo sentido último es político, se hace evidente que dichos modelos no permiten captar su dinámica y complejidad; por lo tanto, es necesario extender la mirada a procesos multidimensionales en los que los actores no asumen posiciones fijas ni preestablecidas, las racionalidades no siempre son explícitas, y las decisiones no se fundamentan necesariamente en criterios teóricos.

En buena parte de los trabajos que dieron origen al “policy analysis”, se planteaba –explícita o implícitamente– la potestad exclusiva del Estado, o de los actores estatales, en lo que hace a la formulación e implementación de políticas públicas. Se trataba de una mirada según la cual las etapas principales de la política pública sucedían dentro de la estructura estatal y se regían según las lógicas vigentes en el Estado, mientras que los demás actores ingresaban en el proceso recién en el momento de la implementación, y sólo a la hora de evaluar los impactos. La vigencia del modelo top-down, jerárquico y centralizado, para caracterizar las relaciones entre Estado y sociedad explica en parte la ausencia de los actores no estatales en las primeras etapas del ciclo de la política.

Nuestro enfoque parte de la premisa que mirando las políticas públicas se puede ver al Estado en acción. Siguiendo a Oszlak (1997), consideramos que el complejo de políticas públicas que el Estado pone en marcha, así como sus omisiones, constituyen una expresión de las interacciones entre instancias estatales y fuerzas sociales que movilizan a la sociedad en un momento determinado. Las decisiones que toman los actores estatales acerca de la planificación, implementación y evaluación se realizan en el marco de sus relaciones con instancias no estatales. La estructura institucional y organizacional del Estado, por lo tanto, está atravesada por las tensiones que generan los distintos intereses sociales; asimismo, los cambios en la orientación de las acciones estatales se comprenden en el contexto de las disputas por conflictos que cruzan a la sociedad.

En esta línea, Subirats et al. (2008) plantean que el juego de relaciones de poder tiene lugar en un marco institucional relativamente estable, pero que es permanentemente tensionado por los actores que intervienen en el proceso de política pública, quienes para realizar sus intereses, movilizan los recursos que tienen a su disposición. Para entender al Estado “en acción”, entonces, se deben considerar las intervenciones de los actores públicos y privados implicados en una problemática específica y sus interacciones en la arena política, prestando especial atención a sus recursos y, a la vez, reconociendo la relativa estabilidad de los marcos institucionales que encuadran sus acciones. El espacio analítico en que se articulan estos tres elementos –actores, recursos e instituciones– constituye, para estos autores, el centro del análisis de políticas públicas. Así, esta aproximación permite estudiar no sólo cómo se construye el qué de las políticas públicas –la agenda–, sino también el cómo y el quiénes, esto es, los actores y las estructuras de gestión.

Los mencionados autores utilizan la noción de espacio de política pública para analizar el lugar donde interactúan los actores. La estructuración de este espacio no es neutra, ya que produce efectos tanto en

el comportamiento de los diferentes actores como en las modalidades de acción elegidas en el momento de la intervención pública. Así, el espacio de una política pública es el marco más o menos estructurado, formalizado y poblado por actores públicos que interactúan con diversos grados de intensidad con actores no públicos, posibilitando estrategias de acción alternativas.

En este sentido, entendemos, la relación entre espacio y sociedad en un doble sentido: por un lado el territorio establece condiciones al desarrollo de los procesos sociales y políticos y, por el otro, la acción social transforma el espacio, lo que pone en evidencia el proceso de construcción social del territorio.

Apoyados en esta matriz analítica, nos proponemos entender las modalidades de interacción entre los actores estatales y la sociedad que tienen lugar en las experiencias de políticas de formato participativo como una expresión – quizás la más explícita pero no la única- de los espacios de interacción estructurados alrededor de determinadas políticas públicas, en este caso, las que se desarrollan en el nivel local. Nos preguntamos fundamentalmente, cuál es el rol, en las experiencias participativas, de los distintos actores y niveles de gobierno involucrados y cómo se resuelven en el ámbito local, las tensiones entre la lógica participativa de gestión y la lógica competitiva de acumulación política tan arraigada en las prácticas de gestión de las políticas públicas.

1.1. La perspectiva de la participación ciudadana: el marco analítico

La construcción conceptual que se ha desarrollado, en los últimos años, en torno a la perspectiva de la participación ciudadana, ofrece un marco de análisis para indagar en profundidad las experiencias de interacción entre Estado y sociedad que son objeto de este artículo. Esta toma como punto de partida una visión de lo público que no se restringe al aparato del Estado, sino que incluye a la sociedad entre sus basamentos, convocándola a un mayor involucramiento en las cuestiones públicas, como postulan Bresser Pereira (1999) y Cunill Grau (1991, 1995, 1997). Lo público refiere, así, al “lugar de la deliberación colectiva de los ciudadanos” (Cunill Grau, 1995:3). La institucionalización de la aspiración de la sociedad a ocuparse de sí misma, fundamento originario del desarrollo de las instituciones públicas, lleva a la formación de espacios propios de la esfera pública que puedan oficiar como ámbitos de control del efectivo carácter público del Estado.

El concepto de participación ciudadana permite operacionalizar esta visión, ya que refiere al universo de mecanismos de intervención en los asuntos públicos que se afinca en una perspectiva de lo público que involucra tanto al Estado como a la sociedad, visión que se expresa en el calificativo de “ciudadana” que completa el término. Ello significa que, en primer lugar, esta denominación apunta a formas de intervención pública en instancias de decisión sobre políticas públicas, y en segundo lugar, comprende la relación entre la sociedad civil y el Estado en términos de ciudadanía, es decir, de derechos y obligaciones en relación con el Estado.

Es por ello que el horizonte de la participación ciudadana está fuertemente ligado con el de la democratización de la relación entre el Estado y la sociedad, lo que constituye el sustento de la inclinación fuertemente normativa que impregna mayormente a las elaboraciones construidas en este marco. Como se apuntaba previamente, una mirada que se apoya en principios valorativos preestablecidos no facilita la comprensión de la multiplicidad de aristas que presentan las experiencias concretas de participación, y es por ello, que este artículo se propone debatir con esos enfoques, en pos de la elaboración de una matriz de dimensiones de análisis que permitan comprender a los fenómenos en su complejidad.

En el debate actual es posible identificar dos corrientes principales que expresan la perspectiva normativa antes mencionada: la que se encuadra en la noción de “gobernanza” y la que confluye en la idea de “incidencia”.

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La noción de gobernanza nace estrechamente ligada con la preocupación por la gobernabilidad, un tópico importante de la agenda de reforma del Estado. En un contexto internacional de creciente complejidad, se sostiene desde este enfoque, que la participación de la sociedad en los procesos de política pública permitiría mejorar la gestión estatal y, con ello, fortalecer la capacidad de gobierno democrático del Estado. Es decir, el término gobernanza aludía a un modelo de gobierno y gestión pública que podía constituirse como un camino posible para mejorar la capacidad de los gobiernos para atender, con eficacia y calidad democrática, a los asuntos públicos en el mundo globalizado. El reconocimiento de la pérdida de centralidad del Estado llevó a reconsiderar el papel de los actores no estatales implicados en los procesos de políticas públicas (Prats, 2001)

Frente a estas condiciones del contexto, se propuso adoptar un modelo de gestión más abierta, basado en estrategias de articulación en red que incluyeran al Estado y a los actores de la sociedad civil en las intervenciones sobre problemas públicos (Mayntz, 2006). Una estructura de red supone poner en cuestión el elemento central de los modelos burocráticos de gobierno, y privilegiar, en cambio, formas de cooperación entre las instancias involucradas en la gestión de los asuntos públicos, que reconozcan la importancia de la diversidad de actores estatales, privados y sociales que toman parte en la gestión de lo público (Pares y Castro, 2011). En este sentido, se indica que una gestión pública “reticular” (Natera, 2004), sustentada en redes plurales de actores, permitiría mejorar la articulación intersectorial (entre diferentes ámbitos de política), multinivel (entre gobiernos de distinto nivel), y territorial (entre diferentes jurisdicciones). Las instancias de gobierno regional sub y supranacional, como señalan Blanco y Gomá (2003), asumirían así un papel más relevante.

En términos de prácticas políticas y de gestión, esta perspectiva propone desarrollar un modelo de gestión que ponga en valor estrategias de coordinación más horizontales entre los actores involucrados, fomente dinámicas de decisión más inclusivas y facilite una mayor flexibilidad de la gestión estatal (Mayntz, 2001). Esto aseguraría mejor calidad de las políticas públicas, tanto en relación con su eficacia y eficiencia (Prats, 2001), como también en términos de su calidad democrática (Pares y Castro, 2011).

El cumplimiento de la promesa de mayor democratización, sin embargo, requiere de ciertas condiciones particulares, en términos de garantías de efectiva participación popular en el establecimiento de metas y en la rendición de cuentas, como plantea Peters (2003). Asimismo, se señalan los sesgos que puede introducir la lógica de la dominación política y las estructuras de acumulación política en estos mecanismos horizontales (Mayntz, 2001). Particularmente en el ámbito latinoamericano, advierte Zurbriggen (2010), el Estado enfrenta dificultades para sostener el rol de coordinación de las redes de gestión con eficacia y sentido de equidad, en virtud de su limitado desarrollo institucional.

Esta reflexión crítica pone en evidencia que el modelo normativo de la gobernanza oculta la importancia de las relaciones de poder en la sociedad, suponiendo que los actores ocupan posiciones semejantes en la estructura económica y política. Esta construcción político-conceptual aparece más como un modelo normativo, que se enuncia como referencia general de los principios de democratización y mejora de la gestión pública, antes que un campo de análisis o de formulación de estrategias de desarrollo efectivo en el mundo de las políticas públicas. En este sentido, se presenta como una elaboración propositiva orientada a reformar las modalidades de acción estatal, que no ha logrado profundizar en los nudos conceptuales y políticos relativos a la desigual distribución del poder económico y político, que atraviesan la relación entre el Estado y la sociedad en contextos reales.

Por otro lado, el término incidencia, propuesto como traducción del inglés advocacy, ha sido construido en el marco de la perspectiva que afirma el principio de la autonomía de la sociedad civil. Refiere a las

formas de “activación política de la sociedad civil” (Leiras, 2007) que constituyen intervenciones orientadas a influir en las decisiones de política pública. Así, esta noción busca nombrar a un conjunto de modalidades de interacción que tienen en común una separación más nítida entre las tareas a cargo de la autoridad estatal y el papel que desempeñan las organizaciones de la sociedad civil. En esas modalidades, los espacios sociales se colocan en una posición de exterioridad en relación con el Estado.

La naturaleza política de esta forma de intervención no radica sólo en el propósito de injerencia en la definición de la agenda pública, sino también en el sustento de legitimidad de las demandas o propuestas que sostiene. En este sentido, se señala que las acciones de incidencia se proponen defender cuestiones o derechos basados en argumentos relativos al bien público (Leiras, 2007), característica que diferenciaría a estas modalidades de las acciones de presión o influencia que se realizan para defender intereses privados o particulares, como también de la participación acotada a la provisión de servicios a sectores de la población.

Parecería, por lo tanto, que el momento del proceso de las políticas públicas más apropiado para el desarrollo de estrategias de incidencia es la fase de decisión y formulación de las medidas. En efecto, la mayoría de las experiencias que se sitúan en esta categoría consisten en acciones públicas de comunicación –difusión de información, campañas de divulgación, desarrollo de innovaciones– orientadas a influir en la agenda gubernamental. Sin embargo, también se pueden incluir en esta noción a actividades que intervienen en la implementación de las políticas, siempre que resguarden la iniciativa autónoma de la sociedad civil (Leiras, 2007; Villar, 2003).

Como se puede advertir, la base normativa de la perspectiva de la incidencia se refiere a la autonomía de los actores de la sociedad, principio que constituiría el mecanismo clave del sentido democratizador de la participación ciudadana. Desde este enfoque se sostiene que si la separación entre la sociedad y el Estado se difumina, se caería en el riesgo de la cooptación o anulación de la sociedad civil.

Esta posición conlleva algunos problemas teóricos y políticos, como el riesgo de que la acentuación de la relación de exterioridad de la sociedad civil frente al Estado lleve a poner en duda su centralidad y derive así en una posición antiestatal y, por lo tanto, antipolítica (Leiras, 2007). Por otro lado, un debate no resuelto refiere a la legitimidad de la representación de las organizaciones de la sociedad civil en las decisiones de política pública, particularmente en relación a demandas de derechos públicos (González Bombal, 2003; Villar, 2003).

Al enfatizar como principio fundante, la reivindicación de autonomía de los actores de la sociedad civil y la consiguiente escisión respecto del Estado, no sólo se construye una perspectiva de análisis basada en orientaciones normativas, sino que, se propone un modelo ideal que se ajusta poco a las experiencias efectivas de formulación y gestión participativa de políticas. Si, como afirmábamos previamente, estas experiencias ponen en evidencia que las políticas públicas constituyen espacios de interacción entre Estado y sociedad, postular la escisión entre estas dos esferas dejaría afuera del análisis a la mayoría de los procesos de política.

La noción de participación ciudadana alude, en cambio, a un espectro sumamente amplio y diverso de prácticas de intervención de la ciudadanía en los procesos de política pública. Si bien buena parte de los aportes que nutren este concepto enlaza con alguna perspectiva de cuño normativo, la diversidad de argumentos puestos en juego en esas fundamentaciones permite desarrollar una aplicación analítica del concepto, separada de los diferentes fundamentos valorativos.

En este sentido, es propósito de este artículo contribuir en la elaboración de un marco de análisis que no pretenda mensurar a las experiencias concretas en función del valor que asumen en determinadas variables preestablecidas sino que considere a las diferentes categorías de experiencias de participación como expresiones diversas de un campo de fenómenos multifacético. Los interrogantes que guían este

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abordaje refieren a qué actores intervienen y qué modalidades de vinculación entre actores sociales – estatales se despliegan en estas experiencias, qué impacto tienen las iniciativas en el nivel burocrático y en el nivel interjurisdiccional y, finalmente cómo se define la articulación entre las estructuras participativas y el sistema político, con la mirada puesta en el vínculo múltiple de territorio– políticas- política.

3. La Región Metropolitana de Buenos Aires: una gran ciudad sin gobierno. 3.1 Una caracterización socio-territorial en clave histórica.

La Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) constituye una gran aglomeración metropolitana, no sólo por su tamaño (cubre 14.000 km2), sino también por su población, ya que alberga casi 15.000.000 de habitantes, concentrando el 37% de la población del país en un espacio menor al 1% del Territorio nacional (Censo, 2010).

La región comprende a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), el Gran Buenos Aires (GBA) y un conjunto de partidos contiguos, totalizando un total de cuarenta municipios. Para su estudio, ha sido subdividida en cordones o coronas, los 24 Partidos del Gran Buenos Aires se distribuyen en las dos primeras, mientras que el resto de los partidos se ubican en la denominada tercera corona. Los partidos a los cuáles refiere este trabajo se encuentran en la primera Corona, San Fernando, y en la segunda corona, San Miguel.

Es decir que, la RMBA es un conglomerado político macrocéfalo que vincula a más de una unidad política (Pírez, 2010), lo que explica su compleja estructura político-institucional. Su delimitación no tiene fronteras jurisdiccionales rígidas, por lo que para su análisis es necesario considerar los nexos funcionales que vinculan las actividades que se asientan en ella.

El modelo de desarrollo económico nacional que emergió a partir del agotamiento del ciclo industrialista mostró sus señales en la definición de un patrón diferente de crecimiento urbano de la RMBA. La reestructuración económica orientada a la apertura hacia el mercado internacional y la primacía del capital financiero por sobre la actividad productiva implicó profundos cambios en la organización urbana de la ciudad metropolitana.

Las consecuencias que, en términos de empleo y condiciones de vida de la población generó este modelo durante la década de los 90’, siguieron un patrón territorial. La desocupación y la pobreza tuvieron índices más acuciantes en el GBA que en la CABA y, dentro del Gran Buenos Aires fueron más críticas en el segundo cordón que en las zonas más cercanas a la Ciudad1. A su vez, este modelo económico profundizó la desigualdad en la estructura urbana, reproduciéndose, por un lado, “villas”, “asentamientos” y otras formas de hábitat informal que tendieron a localizarse en espacios vacantes, alejados del centro de la ciudad, distantes de las vías de conectividad y con acceso restringido a los servicios públicos urbanos y, por el otro, espacios de vivienda y de consumo cerrados y privatizados, para los sectores de altos ingresos, oferta facilitada por el crecimiento del transporte automotor y de las autopistas.

Para mitigar el impacto de la crisis, se multiplicaron iniciativas productivas, autogestivas e informales, de escala y rentabilidad reducidas, en algunos casos apoyadas por políticas públicas y fuertemente imbricadas con la trama asociativa de la sociedad civil y otras instituciones locales que sirven como vía para el acceso a recursos y servicios, como así también como canales de socialización y participación

1 Para más información ver, Ciccolella (2002).

en ámbitos públicos (Rofman, 2006). En términos de vivienda e infraestructura, las situaciones de precariedad extrema dieron lugar a la autoconstrucción y a la generación colectiva del equipamiento necesario para la vida urbana en lugares periféricos y con escasa conectividad. Esto ha llevado a fortalecer el anclaje de las poblaciones en el barrio, la impronta territorial de las actividades y los vínculos en el espacio local.

En los últimos años, el contexto macroeconómico y la orientación de las políticas públicas cambiaron significativamente. Por un lado, se incrementó de manera sustantiva la oferta de empleo, y con ello el ingreso de las familias y, por otro lado, el diseño de las políticas sociales jerarquizó las intervenciones universalistas ampliándose la inversión pública en infraestructura de servicios urbanos2, lo que impactó en las condiciones de habitabilidad de la población del conurbano bonaerense. Sin embargo, estas importantes mejoras no parecen aún suficientes para torcer el rumbo de las tendencias estructurales hacia la desigualdad socioespacial, hecho que se advierte en el crecimiento de asentamientos en el período (PNUD, 2009). Esto da cuenta de la complejidad de generar transformaciones significativas en las condiciones de vida de la RMBA, hecho que analizaremos en el apartado siguiente.

3.2 La compleja estructura político-institucional

En referencia a la estructura política – institucional de la RMBA, es necesario mencionar dos factores. Por un lado, la unidad urbana “funcional o real” no constituye la base de una instancia de gobierno unificada, no cuenta con un ámbito institucional de articulación de las intervenciones públicas para hacer frente a las problemáticas que se derivan de su posición de centralidad, sino que su territorio está formalmente gobernado por una pluralidad de estados municipales. Esto la coloca en una situación de debilidad institucional, puesto que la “ciudad funcional o real”, no puede constituirse institucionalmente como “ciudad formal” (Escolar y Pírez, 2003). Por otro lado, el régimen federal de gobierno argentino establece tres niveles estatales –nacional, provincial y municipal– que tienen competencias sobre temas o condiciones que hacen a la dinámica del territorio de la región. Como resultado, coexisten cuatro niveles estatales con competencia sobre el conjunto de la aglomeración: el Gobierno Federal, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, los gobiernos municipales del GBA y el Gobierno de la CABA (Pírez, 2006). En términos muy sintéticos, el gobierno federal tiene a su cargo el control de las actividades económicas más concentradas (ej. generación de infraestructura y, más recientemente una fuerte intervención en la política social); el gobierno provincial se ocupa de cuestiones centrales para la vida cotidiana de la población –seguridad, educación y, parcialmente, salud e infraestructura– y aporta, a través de los programas provinciales y el sistema de coparticipación, una parte importante de los recursos que requieren las políticas públicas locales, especialmente en lo referente a la atención de la problemática social (López Accotto, Grinberg, Martínez,2010) y, los gobiernos municipales se concentran en la atención de los asuntos urbanos - como el mantenimiento del equipamiento urbano, de los espacios públicos y la recolección de los residuos- y de las necesidades más urgentes de reproducción de su población a través de la gestión de políticas y programas sociales y de salud, mayoritariamente sobre la base de fondos de origen provincial y nacional.

Esto implica que, los problemas que afectan a la vida de la RMBA son abordados por intervenciones públicas fragmentadas, formuladas en y ejecutadas por agencias de distintos niveles jurisdiccionales que tienen, tanto atribuciones parciales para atender esos problemas, como agendas políticas propias, generándose “espacios de autonomía” y “barreras” a la intromisión en el proceso de toma de decisiones

2 Para mayores detalles, ver PNUD (2009).

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que sin duda afectan la integralidad de las políticas y su eficacia para atender las problemáticas urbanas (Badía y Pereyra, 2003).

Esto implica que la intensa intervención pública y privada que tiene lugar en esta aglomeración se construye mayormente sobre la base de escalas de referencia no metropolitanas: barriales, municipales, regionales, nacionales y transnacionales, En este sentido, se presenta una tensión entre la dinámica de desarrollo real de la región, que se organiza en mercados y procesos políticos que operan a escala metropolitana –como el mercado inmobiliario, de transporte, de servicios públicos, etc., y la estructura político-administrativa estatal existente, multijurisdiccional y fragmentada (Badía y Pereyra (2003).

Esta fragmentación se compensa a través de mecanismos de centralización de facto mediante los cuales los gobiernos provinciales y nacionales intervienen directamente sobre los territorios locales debilitando las capacidades de gobierno del municipio.

Los gobiernos municipales del conurbano constituyen el eslabón más débil. Por un lado, tienen una escasa autonomía jurídica ya que se rigen por la Ley Orgánica de Municipalidades que sanciona la Provincia para determinar las atribuciones constitucionales, administrativas y fiscales de todos sus estados locales, es decir no cuentan con cartas orgánicas propias. En lo que refiere a la autonomía económica, los municipios recaudan solamente alrededor del 6% de la recaudación general que se restringe al cobro de tasa por los servicios que se prestan y que sólo alcanza para financiar los gastos de personal, los servicios urbanos y algunas actividades del área social y de salud, generando una relación de fuerte dependencia de la coparticipación y de otras vías de acceso a fondos nacionales y provinciales. Se observa entonces una autonomía limitada, restringida al plano político (elección de sus propias autoridades de gobierno) y una debilidad para formular políticas propias, de carácter endógeno y apropiado a sus necesidades y potencialidades.

Estas deficiencias se explican, para varios analistas, a partir del papel que juega la lógica de la acumulación política territorial como instrumento principal en la construcción de la legitimidad del gobierno y, por el acceso a los recursos necesarios para asegurar esa gobernabilidad. La estructuración de las políticas estatales, tanto en su aspecto organizativo como sustantivo, está atravesada por las necesidades de control político del territorio y de reproducción de los sistemas de actores políticos correspondiente.

La escala territorial de los sistemas de acumulación política resulta fuertemente modelada por el papel que desempeñan los centros políticos de provisión de recursos como focos de centralización de las relaciones radiales. En los años recientes, se observa una supremacía del gobierno nacional que se sostiene, no sólo en el incremento de intervenciones e inversiones directas en el territorio metropolitano, sino también en la trama de relaciones que la instancia nacional de gobierno establece en forma directa –sin mediación del gobierno provincial– con gobiernos municipales y otros actores no estatales (económicos y de la sociedad civil) con capacidad de acción política en el territorio, teniendo una directa implicación en los circuitos primarios de acumulación.

Este mecanismo de intervención directa recorta la capacidad municipal de elaborar políticas propias que promuevan procesos de desarrollo territorial participativo. A pesar de esta debilidad, los municipios cumplen un rol indispensable en la implementación de las acciones, tanto en el plano de la gestión como en el político (Rofman, Fagundez y Anzoátegui, 2007) ya que la ejecución territorial de los programas se apoya, en buena medida, en los equipos de personal e infraestructura municipales y, diversas instancias locales son las que viabilizan una porción significativa de las prestaciones de la política social,

organizando buena parte de la trama política y asociativa local. Es decir que, el gobierno municipal mantiene su importancia como instancia primera de articulación política.

4. Caracterización socioeconómica y político-institucional de los municipios seleccionados.

4.1 Caracterización socioeconómica

Los Municipios de San Fernando y San Miguel constituyen espacios territoriales con niveles de desarrollo similares, en cuanto a indicadores socioeconómicos y educativos (Cuadro N° 1). Según una clasificación del conurbano bonaerense realizada en 2002, que contempla información relativa al acceso de la población al mercado de trabajo y al empleo de calidad, a la educación y a los recursos monetarios, estos municipios pertenecen al subgrupo 4 (Morano, Lorenzetti y Parra)3, ubicándose en espacios económicos de tipo periféricos, con niveles de vulnerabilidad social – medidos en NBI- similares a los niveles de la Provincia de Buenos Aires (14.7), o al promedio del país (14.3).

Cuadro N°1 Indicadores socio-demográficos de los municipios seleccionados

Indicadores socio-demográficos San Fernando San Miguel

1.Superficie (km2) 23 83

2.Población 163.462 281.120

3. Hogares sin descarga sanitaria %

8.9 15.5

4.Necesidades Básicas Insatisfechas (% de hogares)

13.5 15.1

5.Tasa de abandono secundaria orientada %- Gestión estatal - Gestión privada

18.66

20.77.3

Fuente: INDEC, Censo 2010 (2, 3) y Censo 2001 (4). MIDDE, Observatorio Social Legislativo de la Pcia. de Buenos aires (5)

San Fernando se sitúa en la primera corona al norte de la Región Metropolitana de Buenos Aires con una población de 163.462 habitantes (Censo 2010). Está formado por dos áreas netamente diferenciadas: una sección continental de 23 km2, densamente poblada, con preeminencia de actividades industriales, comerciales y de servicios, y una sección de islas del Delta del Paraná de más de 900 km2 (cifra aproximada sujeta a variación por el avance deltaico).

Su sector continental se encuentra integrado por las localidades de San Fernando, Victoria y Virreyes, concentrando el 15% de la Región Metropolitana Norte, la cual está integrada por los Municipios de Tigre, San Fernando, San Isidro y Vicente López.

3 Los 4 agrupamientos construidos por estas autoras son: GBA 1: San Isidro y Vicente López, GBA 2: Avellaneda, Matanza 1, Morón, Gral. San Martín y Tres de Febrero, GBA 3: Almirante Brown, Berazategui, Lanús, Lomas de Zamora y Quilmes, GBA 4: Moreno, Merlo, Gral. Sarmiento* (San Miguel, José C. Paz y Malvinas Argentinas y transferencias reducidas con el Partido de Pilar), Florencio Varela, Esteban Echeverría* (Ezeiza, Nuevo Partido de Esteban Echeverría y transferencias reducidas a los Partidos de Cañuelas, San Vicente y Presidente Perón), San Fernando, Tigre y La Matanza 2.

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Presenta una estructura económica relativamente compleja. El comercio concentra el 41% del empleo, la industria el 36% y el sector servicios el 23% restante. En la zona continental, se ha desarrollado una trama industrial importante vinculada, por un lado, a la actividad naval y náutica y, por el otro, a la industria maderera, las cuales confieren fuerte identidad al territorio. Dentro de estos sectores, predominan las empresas pequeñas y medianas: los astilleros y talleres navales, por citar algunos ejemplos de la actividad náutica; y los talleres y fábricas de procesamiento de la madera en el otro caso, que concentra el 14% del empleo y el 30% de las empresas industriales. Las actividades más concentradas – en pocas grandes empresas- son la alimentación y la producción ligada al neumático.

La tasa de actividad es del 60,6%, similar a los Partidos del GBA, mientras que la tasa de desocupación es algo menor, ubicándose en 7,94. Los niveles de asistencia escolar alcanzan el 96,2% en todo el partido, el 71% de la población cuenta con algún tipo de cobertura médica, mientras que el 11,7% de los hogares y el 14,5% de la población poseen Necesidades Básicas Insatisfechas (Encuesta Socio-demográfica y Económica Municipal, 2010).

Posee 17 barrios carenciados dentro del área continental y no se cuenta con información sobre las islas, cuya población vive generalmente en condiciones precarias, en tanto carece de servicios básicos y está débilmente integrada al entorno productivo continental.

San Miguel pertenece a la segunda corona de la RMBA a partir del año 1994 cuando emerge como un nuevo distrito producto de la división del Partido de General Sarmiento del que fue distrito cabecera.

Su estructura económica es predominantemente comercial, con presencia de algunos establecimientos industriales pero sin actores de referencia ligados a esta actividad. En efecto, la Cámara de Comercio e Industria representa fundamentalmente empresas comerciales.

En cuanto a la heterogeneidad social del territorio, diversos autores señalan que San Miguel se destaca por la existencia de “islas” con alto nivel económico en un entorno de gran vulnerabilidad social. En la década del noventa experimentó un aumento poblacional elevado - del 19%- siguiendo un patrón de segregación socioeconómica, con una fuerte concentración espacial de sectores vulnerables, en particular sectores de débil inserción en el mercado de trabajo (Groisman y Suarez, 2009). Presenta una estructura habitacional que sigue este mismo patrón, con 31 barrios cerrados que ocupan una superficie de 1.054 ha, y en el otro extremo de la segmentación urbana, 11 asentamientos ilegales que cubren una superficie de 258 ha, entre los que se encuentra la villa de emergencia más grande del Conurbano (Groisman y Suarez, 2010).

Se verifican a su vez, concentraciones elevadas de población con NBI localizadas en las “periferias” del partido: cuanto más alejado del centro (generalmente ubicado alrededor de las estaciones de los trenes) mayor es el grado de vulnerabilidad, habiendo un 15,1% de hogares y 18,2% de personas en estas condiciones.

4.2 Condiciones político-institucionales

Cuando se divide el Partido de General Sarmiento, San Miguel, por ser cabecera de partido, hereda buena parte de la estructura municipal, tanto edilicia como de personal, así como un sistema político–partidario y una trama de instituciones locales que estaban tradicionalmente localizadas en la zona central del partido.

4 Información del sitio web del Municipio: www.sanfernando.gov.ar

Hasta el año 2007 gobernó Aldo Rico, un ex militar “carapintada”5, dirigente de un partido político propio aliado del Partido Justicialista, que impuso un estilo político y de gestión de tipo autoritario, con una estructura burocrática centralizada, jerarquizando la cuestión de la seguridad como objetivo de gobierno (Bennardis, 2003).

La hegemonía “riquista” se mantuvo hasta el año 2007, cuando gana las elecciones Joaquín de la Torre, otro candidato justicialista, más cercano de las orientaciones del gobierno nacional de ese entonces, cuya fuerza política reúne elementos más progresistas en comparación a los referentes políticos precedentes, que incluye a diversas organizaciones sociales.

A partir de este recambio de autoridades, el Municipio atraviesa un proceso de profunda redefinición institucional que se cristaliza en diferentes aspectos: una posición más abierta hacia las innovaciones en el campo de las políticas participativas y de desarrollo local, un incipiente nivel de institucionalización de algunas iniciativas, una lenta estabilización del entorno de funcionarios de primera línea y una creciente, aunque relativamente débil, capacidad de gestión local.

A diferencia de San Miguel, San Fernando gozó de estabilidad político-institucional por 16 años, y se encuentra desde 2012 atravesando un proceso inestabilidad producto de un recambio de autoridades. El Intendente Luis Andreotti, candidato de Sergio Massa (Intendente del Municipio de Tigre, perteneciente a una fracción del Partido Justicialista opositora al gobierno nacional a cargo del partido Frente para la Victoria (FPV)), vence en las elecciones de 2011 a Osvaldo Amieiro del FPV finalizando así una larga gestión (1995-2011) que había impulsado en el Municipio diferentes herramientas participativas y de articulación público-privada, logrando cierto marco de institucionalización y construcción de capacidades municipales, en articulación con actores locales en el marco de los objetivos definidos en 2008 en el Plan Estratégico. Desde 2011 entonces, el gobierno transita un proceso de recambio de autoridades que aún no finaliza donde la continuidad de muchas iniciativas bajo análisis se ha visto interrumpida.

5. Las iniciativas de participación ciudadana en los municipios de San Miguel y San Fernando

El principio participativo atraviesa transversalmente muchas de las acciones e instituciones municipales, en diversos modos. Dado que el espectro de experiencias identificadas es amplio, se organizan describiendo: 5.1) aquellos instrumentos del campo de la política social y la política económica (en su escala pequeña/mediana) cuyos objetivos primarios son diversos, pero que contemplan mecanismos participativos para su gestión, 5.2) un conjunto de instancias de participación que se inscriben en campos diversos de las políticas públicas, y por último 5.3) las políticas orientadas al fortalecimiento de la participación ciudadana (Ver Anexo 1)

Para caracterizar las experiencias, nos propusimos identificar los actores sociales y estatales que intervienen y el modo en que se vinculan, el impacto que tienen las iniciativas en el nivel burocrático y en el nivel interjurisdiccional y, finalmente, la articulación entre las estructuras participativas y el sistema político.

5.1 El campo socioeconómico y los dispositivos para la gestión participativa

5 El entonces Coronel Aldo Rico había liderado, en tiempos del gobierno del Pte. Alfonsín (1983-1989), un levantamiento militar que demandaba el cese de los juicios a los militares involucrados en la represión de la dictadura militar, un movimiento denominado “carapintada” porque sus integrantes se pintaban la cara a la usanza de los camuflajes de guerra.

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Hemos denominado campo socioeconómico a un conjunto de instrumentos de políticas que tiene por objetivo promover el desarrollo social y económico territorial. Se distinguen por un lado, a) iniciativas que se ubican en la perspectiva de la economía social, orientadas a la inclusión y mejora de la calidad de vida de los sectores vulnerables – programas de empleo, autoempleo, ingresos, vivienda, etc., que recurren a la participación de los destinatarios en distintas modalidades: desde la más elemental, consistente en el aporte de trabajo, hasta otras más amplias de intervención en decisiones acerca del emprendimiento; b) iniciativas que se inscriben en una economía de mercado más integrada en el territorio, orientadas al fortalecimiento de actividades productivas y el empleo (predominantemente formal); basadas en modalidades de articulación de actores públicos con actores privados relativamente consolidados (al menos respecto de los actores que describimos en el primer subconjunto) como las agencias de desarrollo local, las mesas de concertación, entre otros.

a) Experiencias de participación de actores débilmente integrados en términos socioeconómicos

PROMEBA (San Fernando)

El Programa de Mejoramiento de Barrios es un programa nacional de diseño participativo lanzado a mediados de la década del `90 para el mejoramiento habitacional. Es implementado entre la Argentina y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) mediante contrato préstamos OC/AR BID y, su institucionalización en el municipio se da a partir de la firma un convenio de adhesión y la sanción de ordenanzas para la aprobación del reglamento y su ejecución.

Se propone realizar intervenciones urbanas integrales –construcción de infraestructura, saneamiento ambiental, regularización dominial y fortalecimiento de actores sociales-, con base en la participación de los vecinos del barrio en la formulación de las acciones específicas. Ello se traduce en un diseño institucional que prevé la formación de diversas instancias de articulación: mesas de gestión barriales, mesas de trabajo, talleres, etc.

La primera etapa en la implementación en San Fernando se inició en el año 2005, en dos barrios del distrito, y en los años siguientes se extendió a otros seis. En función de su diseño, participan numerosos actores en la implementación: en el ámbito estatal, además de la Unidad de Coordinación Nacional - dependiente de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de Planificación- , se crea una Unidad Ejecutora Provincial y una Unidad Ejecutora Municipal; mientras que en el campo de la sociedad, se crea un Equipo Interdisciplinario de promotores y se conforma la Mesa de organizaciones barriales. También forman parte las empresas contratistas a cargo de las obras. En el nivel municipal, además, el PROMEBA se articuló con otros programas habitacionales de origen nacional y provincial. Las mesas de gestión barrial reúnen a todos estos actores, constituyéndose así en instancias de gestión multiactoral complejas y conflictivas.

La gestión de este programa impactó positivamente en el área municipal a cargo del mismo, el Área de Reordenamiento Urbano de la Secretaría de Obras e Infraestructura Pública, por un lado debido a la magnitud del presupuesto que maneja y la visibilidad de su intervención en el barrio, y, por el otro, por la convocatoria a otros organismos municipales a participar en los espacios de articulación.

Plan Ahí (San Miguel)

El Plan Ahí, es un programa nacional del Ministerio de Desarrollo Social que se propone fortalecer el desarrollo local y el proceso de inclusión social de pequeños pueblos y barrios históricamente aislados, tanto geográfica como socialmente. San Miguel adhiere al Plan en abril de 2010, con el fin de promover mejoras en las condiciones habitacionales. Como prioridad se define asistir a familias con

enfermedades, problemas de hacinamiento y condiciones de hábitat precarias, previendo un componente participativo, través de las mesas de gestión, para difundir la política y a la vez conocer la visión de los actores. Para una segunda etapa, se esperaba desarrollar acciones para la mejora comunitaria dado que algunos barrios carecen de instalaciones o infraestructura de utilización pública, aunque esto no se ha cumplido.

Se ejecuta a través la Coordinación de Hábitat social, perteneciente a la Secretaría de Desarrollo Humano y Social del Municipio de San Miguel, cuyo aporte al programa es en materia de recursos humanos y operativos. Requiere de una gran capacidad de articulación intraburocrática e inter-jurisdiccional dado que se ejecuta a partir de la implementación de políticas sociales integrales amalgamando recursos, capacidades y potencialidades entre diferentes ministerios y organismos gubernamentales.

Como política de mejoramiento habitacional tiene un impacto positivo aunque escaso en los barrios ya que sólo se ha implementado en Don Alfonso, San Antonio y Barrufald mientras que, como política de ampliación de la participación y de ejercicio de la ciudadanía, el impacto es aún menor probablemente vinculado a la falta de difusión desde el Municipio.

Argentina Trabaja (San Miguel y San Fernando)

El Programa de Inclusión Social con Trabajo, “Argentina Trabaja”, es un programa nacional con Resolución (3182/2009) del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDS). Se propone generar puestos de trabajo a través de la formación de cooperativas de trabajadores que prestan servicios en la construcción de obras públicas. El programa asegura un ingreso básico a los cooperativistas y les ofrece capacitación. Se trata de un programa diseñado y financiado por el nivel nacional, que asigna cupos de cooperativas a las provincias y municipios, como también en forma directa a organizaciones sociales.

Por lo tanto, el desarrollo de este Programa requiere de la intervención de tres grupos de actores principales: a) el Estado nacional, a través del Ministerio de Desarrollo Social de la nación, responsable del diseño y del financiamiento, quien decide la cantidad de cupos que se asigna a cada gobierno o entidad, del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) quien regula a las cooperativas, y del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; b) los gobiernos subnacionales, provincia y municipio, quienes están a cargo de la implementación y de la selección de los beneficiarios, la planificación y el seguimiento de las obras; y, c) las cooperativas, algunas de las cuales se forman en el marco de organizaciones sociales preexistentes pero otras se conforman sólo para permitir que los destinatarios se integren al Programa. Para viabilizar la implementación del Programa en un territorio, las entidades ejecutoras locales deben firmar un convenio con el MDS.

En San Fernando, la puesta en marcha de este Programa se apoyó en experiencias previas de promoción de cooperativas para la construcción de viviendas y, la selección de beneficiarios se realizó con el universo de destinatarios de otros planes sociales. Se formaron 22 cooperativas, con 1400 miembros en total, que realizaron obras de mediana y baja complejidad en los barrios. En este sentido, el Programa implicó un aporte de mano de obra significativa para atender necesidades de infraestructura que estaban pendientes, pero a la vez requirió destinar recursos de importancia a la logística y la gestión.

En San Miguel, se articuló, en el momento de su lanzamiento, con otra política socioproductiva de origen nacional y de importante cobertura que fue el programa “Manos a la Obra”. El organismo municipal a cargo de la gestión es la Dirección Gral. de Cooperativas y Desarrollo Territorial que se ubica dentro de la Secretaría de Coordinación de Políticas Territoriales: Estos organismos fueron creados en enero del 2012, poco después de la puesta en marcha del Programa. La coordinación de las acciones con las cooperativas se organiza por barrios, a través de los “coordinadores territoriales”, una

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suerte de delegado municipal que articula la intervención territorial municipal y se convierte, así, en un referente político del barrio.

La mayoría de las cooperativas tienen su basamento en organizaciones sociales y políticas, lo que supone acuerdos políticos entre el municipio y estas entidades – particularmente el Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) y el Movimiento Evita. En este partido, las cooperativas gestionadas por el municipio coexisten con otras manejadas por la Provincia y con un tercer grupo gestionado directamente por organizaciones sociales.

Feria de emprendedores y Programa de Microcréditos (San Miguel)

Estos programas surgen como iniciativas municipales en el año 2009 orientadas a apoyar el desarrollo de pequeños emprendimientos productivos. Su implementación se refuerza con la creación de la Coordinación de Economía Social, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Humano y Social del Municipio. Con un grado de institucionalización relativamente alto, estas iniciativas se sostienen parcialmente con recursos locales, recibiendo aportes de la Provincia -de la Dirección de Economía Social y Desarrollo Local y del Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales - y de la Nación, de la Comisión Nacional de Microcrédito.

La Feria de Emprendedores consiste, fundamentalmente, en un espacio semanal en la zona céntrica del partido, que cuenta con una regulación interna, sancionada por una ordenanza municipal y declarada de interés municipal durante los años 2011 y 2012 a través de dos decretos.

El programa de microcréditos se enmarca en la Ley Nº 26.117 de Promoción del Microcrédito para el Desarrollo de la Economía Social y, en el municipio, se ejecuta a través de una ordenanza. Brinda asistencia crediticia y también ayuda en aspectos tributarios ofreciendo algunas capacitaciones. La oferta de subsidios es más acotada en su cobertura y más flexible en cuanto a los requisitos.

La puesta en marcha de este conjunto de medidas llevó a fortalecer el área de Economía Social dentro del aparato municipal debido al impacto social de las acciones y a las vinculaciones que se establecieron con organismos estatales de otros niveles de gobierno.

b) Experiencias de participación de actores relativamente integrados en términos socioeconómicos

Distritos productivos (San Fernando)

Estas iniciativas se enmarcan en el programa Distritos Industriales del Ministerio de Producción de la Provincia de Buenos Aires.

El Distrito Productivo de la Madera y del Mueble en particular tiene vigencia desde junio de 2010 hasta el final de la gestión del Intendente Amieiro. Se propone promover instancias de colaboración y complementariedad para la mejora de la competitividad del sector a través del agregado de valor, la integración de la cadena de producción, la innovación tecnológica y la capacitación de los recursos humanos. Es una experiencia de articulación público-privada entre la Oficina de Desarrollo Económico Local del municipio, un grupo de empresarios miembros del Centro Industrial Maderero (CIM), con la participación de la Universidad Tecnológica Nacional y el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (área de Madera y Muebles). El municipio debía establecer el marco institucional y gestionar los recursos económicos ante otros niveles del Estado. El impacto de la iniciativa fue acotado, especialmente por su interrupción con el cambio de gestión municipal, destacándose el impulso de acciones aisladas en articulación con instituciones diversas (Secretaría de la PYME y Desarrollo Regional de la Nación– SEPyME-, Universidad Nacional de Gral. Sarmiento - UNGS y la Federación Argentina de Industria Maderera y Afines - FAIMA).

El Distrito industrial naval liviano es otra iniciativa desarrollada en el mismo marco que apunta a enfrentar algunos de los importantes problemas de productividad que se identifican en el sector. A través del Consorcio Parque Náutico San Fernando S. A., constituido entre la gestión municipal y la Cámara Argentina de Constructores de Embarcaciones Livianas (CACEL), se decide implementar el programa de Distritos con diversos objetivos: de actualización tecnológica, incremento de la flexibilidad productiva para llegar a más mercados industriales y atraer nuevas empresas al Distrito entre otros. El impacto fue bastante débil aunque, se le pudo conferir un marco institucional con la creación de una ordenanza municipal facilitando el impulso de actividades y permitiendo la gestión y solicitud de financiamientos a otros niveles del Estado – aunque estos no prosperaron-, y se fortalecieron las relaciones entre los miembros del Consorcio, a partir de la organización de desayunos de trabajo.

Parque Industrial (San Fernando)

En el desarrollo del proyecto Parque Industrial de San Fernando, intervinieron el Municipio, el Ministerio de Economía de la Nación (Programa Multisectorial de Preinversión -UNPRE), un equipo consultor proveniente de diversas universidades y el Ministerio de Industria de la Nación.

Para el año 2010 ya existía una normativa municipal de zonificación que catalogaba una determinada zona como Industrial, además se había realizado un estudio de prefactibilidad, encargado por el municipio a la UNGS. El proyecto del Parque se había pensado como industrial y tecnológico, y pretendía, además, sentar las bases para constituirse en modelo de prácticas administrativas, de innovación, generación de empleo y capacitación. Su dirección debía estar a cargo de un consorcio conformado por las universidades, cámaras de comercio, empresas y autoridades estatales. Sólo se llegó a solicitar un subsidio a la Nación para un estudio de preinversión que nunca se ejecutó a partir el recambio de autoridades.

Parque industrial y el Paseo a Cielo Abierto (San Miguel)

Estas iniciativas no tienen aún un alcance institucional significativo en tanto son propuestas recientes. Para la constitución del Parque existe un decreto mientras que, para el Paseo se prevé la constitución de un Consorcio o Asociación con la Cámara de Comercio e Industria local, aunque aún no hubo avances concretos. Intervienen la Subsecretaría de Promoción industrial y Comercio que las impulsa, pero que al momento no cuenta con un equipo constituido.

El impulso del Parque Industrial ha avanzado a partir de la firma de un acuerdo entre la Municipalidad y la empresa IPH, donde esta última otorga los terrenos y el gobierno local aporta los recursos para la gestión y las obras de infraestructura. En materia comercial se están impulsando acuerdos con el sector privado para la instalación de bancos y grandes marcas en la zona. También se proyecta la realización de una escuela técnica dentro del parque industrial. El principal desafío que enfrenta hoy es un problema de cota de agua del terreno por lo cual el Municipio está previendo la realización de obras para el rellenado.El Paseo Comercial a Cielo Abierto está en funcionamiento actualmente. Se avanza lentamente en la constitución de un consorcio o asociación (no está definida la forma aún) de administración y dirección conjunta entre la Cámara de Comercio local y el municipio. El objetivo es generar un espacio para la promoción del comercio, donde confluyan a la vez actividades culturales y recreativas que contribuyan al paseo comercial. Por otro lado, se ha establecido relación con Garantizar, Sociedad de Garantía recíproca, integrada por accionistas del Banco de la Provincia de Bs. As., orientada a mejorar las alternativas de financiamiento de sus socios.

Se prevé para ambos proyectos un trabajo articulado con las diferentes áreas municipales (obras, ordenamiento urbano, hidráulica y medioambiente) y, en el caso del Parque, una articulación con Nación y Provincia para el financiamiento para lo cual no se ha firmado aún ningún convenio.

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Más allá de estas iniciativas, la Subsecretaría no ha establecido vinculaciones con el Ministerio de la Producción, Ciencia y Tecnología de la Provincia ni con el Ministerio de Industria de Nación para la difusión de las distintas líneas de programas y créditos que brindan para el sector industrial.

De modo que, aunque está presente en la agenda del gobierno fortalecer estas articulaciones, los vínculos público-privados en San Miguel son incipientes y aún no institucionalizados. Menos aún se han desarrollado las instancias de coordinación intergubernamental e intraburocrática en pos de iniciativas constructivas de un proceso de desarrollo productivo endógeno.

5.2) El siguiente conjunto de instancias de participación que presentamos tienen la particularidad de inscribirse en campos diversos de las políticas públicas (niñez, seguridad, educación). Son iniciativas multiactorales, débilmente institucionalizadas, que emergen ante la persistencia y gravedad de determinados problemas sociales (el caso de los Foros o la red de infancias), o que han adquirido un grado importante de institucionalización (el caso de los Consejos Escolares).

Red de Infancias (San Miguel)

La Red de Infancias es un espacio de articulación multiactoral. Surge en el año 2008 impulsado por el Municipio, y lo integran representantes de organizaciones sociales dedicadas a proteger los derechos del niño, con el fin de asesorar al nivel municipal, por lo que prevé la constitución de un Consejo local de la niñez para este año. Participan de la Red diversos actores extra-gubernamentales que vienen reuniéndose con bastante regularidad – una vez al mes, alternando para los encuentros, las sedes de las mismas organizaciones-: Cáritas, distintas ONG's (Ceres, de la cual la Directora de Servicios Locales del Municipio es la presidenta, Manos unidas por la paz, El Reparo, CPA, Manantiales) y no cuenta con una participación activa de las universidades. El Municipio, a través de la Dirección de Servicio Local y Familia (perteneciente al área de Desarrollo Humano y Presupuesto Participativo), ha tenido un rol importante en la convocatoria de la Red, aunque las prioridades de la Red se construyen a partir de las experiencias de las redes y organizaciones comunitarias, como los Hogares de Santa Celina y de San José, y las Redes comunitarias de Obligado, Los Paraísos y Mitre. La integran además distintos actores municipales: área de educación, de salud, de salud mental, Comisaría de la mujer, representantes de hogares de diversos barrios.

La Mesa interdistrital es otro proyecto, impulsado por la Provincia de Buenos Aires, orientado a la problemática de la violencia familiar, que aún no se ha desarrollado ni institucionalizado. Se compondría de mesas municipales multiactorales y mesas a nivel provincial, con el fin de definir políticas y aunar criterios sobre el tema de la violencia familiar. El área al interior del municipio se está reformando a partir de la reciente unificación operativa de las áreas de familia y niñez bajo la Dirección del Servicio Local y Familia, aunque aún no han articulado realmente.

Foros de Seguridad (San Miguel)

Las iniciativas en materia de seguridad se han canalizado al desarrollo de Foros desde el año 2010, en la búsqueda por promover la participación comunitaria en la elaboración, implementación y control de las políticas de seguridad pública. Se efectiviza en los Foros vecinales, donde los vecinos transmiten quincenalmente los problemas en materia de seguridad a los Foros Municipales de Seguridad, a fin de encontrar soluciones conjuntas.

Están integrados por organizaciones o entidades comunitarias no gubernamentales de reconocida participación social que actúan en el ámbito territorial, articulando con otras dos iniciativas municipales: Atención al Vecino y Vecinos en Alerta. Se financian con aportes de Provincia y su regulación se rige según la Ley Pcial N° 12.154. El Municipio sólo participa informalmente.

Mesa de Articulación con Entidades Intermedias (San Fernando)

Otra instancia de expresión de organizaciones de la sociedad civil en San Fernando ha sido la Mesa que integran sociedades de fomento, clubes, etc., la cual ha tenido un impacto restringido, que se limita al fortalecimiento de algún aspecto de las mismas instituciones (la regularización de las entidades respecto de sus medidas de siniestralidad y el impulso de una especie de pequeño banco de préstamos). Aspira cumplir alguna función adicional de control de los funcionarios, aunque cuando se la impulsó en 2006, se buscó promover un espacio de cogestión con dichas entidades para lograr una mayor racionalización del uso de los recursos públicos. En términos de formalización, regulan su funcionamiento varios decretos sobre reglamentos anuales. Constituyen un avance en la institucionalidad de las entidades que la componen pero, la entidad colectiva de la mesa misma posee un grado bajo de formalidad institucional.

Los Consejos Escolares y las UEGD (San Fernando y San Miguel)

Estas instituciones fueron creadas a fines del siglo XIX, constituyendo el primer organismo descentralizado del sistema educativo de la Provincia de Bs. As. con el propósito de “acercar la provisión de la oferta educativa a la comunidad” (Torre, 2010:7). Los CE son actores intermedios de nivel distrital6 que constituyen la conducción político administrativa local del sistema educativo bonaerense. La propia Constitución Provincial del año 2004 establece su misión y composición y, actualmente es la ley de educación provincial Nº 13.688 la que regula sus atribuciones lo que demuestra que es el propio diseño de la política el que indica su creación y el carácter altamente institucionalizado de la iniciativa.

Los miembros se eligen en comicios conjuntos con los cargos de Intendente y concejales, formando esta iniciativa parte del tradicional sistema representativo de gobierno. La cantidad de consejeros de cada distrito varía, entre un mínimo de 4 y un máximo de 10, en función de la cantidad de servicios educativos presentes a nivel local. Duran 4 años en sus funciones, con posibilidad de ser reelectos, se renuevan por mitades y tienen asignada una dieta7.

Si bien son instancias locales desconcentradas de la Dirección de Cultura y Educación (Ministerio de Educación Provincial), en la práctica son espacios semiautónomos ya que los funcionarios de los CE no son destituibles al tener un mandato directo que emerge del voto y, además, cuentan con una clientela propia (los votantes del distrito) respecto de la cual la DGCYE no puede intervenir (Munín, 1993). Esta particularidad pone de manifestó tensiones interjurisdiccionales entre el nivel local y el nivel provincial, lo que provocó diversas intervenciones del nivel central en las atribuciones, el funcionamiento y la composición técnico – burocrática de los CE.

El carácter representativo electivo de los CE propicia la filtración de intereses partidarios en sus decisiones ya que son los actores políticos locales quienes diseñan las listas de consejeros. Por otro lado, estos cargos suelen ser concebidos como premio consuelo para quienes no logran incluirse en las listas de concejales. Esto supone que quienes ingresan a los CE son individuos cuya principal motivación es ascender en la carrera política partidaria convirtiéndose el Consejo escolar en muchos

6 La provincia de Bs. As. para la gestión de la política educativa se encuentra dividida en 25 regiones y, estas en distritos, actualmente hay conformados 135 distritos educativos existiendo en cada uno de ellos un Consejo Escolar.

7 Es importante mencionar que la anterior ley educativa provincial había eliminado la dieta convirtiéndolo en un trabajo ah-honorem excepto para los consejeros docentes o los empleados de la administración públicas que podían solicitar licencia en sus cargos con goce de haberes por ejercicio de un cargo público electivo.

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casos, en fuente de financiamiento de aparatos políticos con prácticas asociadas al clientelismo político y, en algunas ocasiones, viciadas de corrupción.

A pesar de que esta dimensión representativa de los Consejos traiga consigo la injerencia de variables político partidarias, el contexto político puede influenciar positivamente el funcionamiento de los Consejos Escolares (Torre, 2010).

El CE de San Fernando actualmente está conformado por 6 Consejeros, dos por el Partido Justicialista, uno por Propuesta Republicana y tres por Fuerza Organizada renovadora democrática, actual partido de Gobierno. A partir del cambio de gestión ocurrido a fines del año 2011, cuando asume el Intendente Andreotti y la presidencia del CE la ocupa su partido, se formula y se presenta públicamente el plan de trabajo del Consejo en el que se detallan los trabajos realizados y por realizar en las escuelas del distrito mostrando un intento de planificación como así también de rendición a la ciudadanía local, práctica no habitual en el caso de los CE.

En este punto es importante mencionar el papel jugado por el municipio que, ante la situación infraestructural de algunas escuelas del distrito, aporta fondos a través del CE, para el arreglo y la mejora de las instalaciones, cediendo también terrenos para la construcción de escuelas.

Por otro lado, desde el año 1995 y creado a través de un decreto del ejecutivo local, existe un Consejo de Educación Municipal, que con la llegada de la nueva gestión, se transformó en la Unidad de Participación Educativa y Contención Social a cargo la esposa del actual Intendente y de un equipo técnico y administrativo de profesionales. Esta entidad desarrolla un fuerte apoyo a la comunidad educativa con el objeto de garantizar la continuidad y la igualdad de condiciones de alumnos que se encuentran en una situación desfavorable a través de la entrega de diversos materiales básicos de escolarización. Por otro lado, se desarrollan políticas de formación y capacitación docente, becas para alumnos que concurren a escuelas de gestión privada y cuentan con dificultades para pagar sus cuotas y desarrollo de pasantías para alumnos del último año del secundario dentro de las diferentes áreas municipales para fomentar la inclusión laboral. Este Consejo trabaja articuladamente con otras áreas municipales, con sectores de la sociedad civil (por ejemplo, Cáritas dona libros escolares para los préstamos) y con empresas del sector privado para la realización de diversas campañas educativas (Fundación SES, s/f y Belnicoff, 2009).

La importancia de esta institución radica además en que es la representante del municipio en la Unidad Educativa de Gestión Distrital8 (UEGD), constituyendo un lazo con actores educativos del nivel provincial.

Las UEGD son las únicas instancias creadas mediante resolución del nivel educativo provincial en el año 2003 para incorporar al nivel local en la gestión, completando la trama territorial del sistema educativo. Este es un espacio multiactoral integrado por representantes del propio sistema (Secretaría de Asuntos Docentes, Consejo Escolar, Inspectores del distrito, etc.), externos como la Federación de Cooperadoras local y, actores sindicales que son parte del sistema educativo pero no del gobierno del mismo, como los gremios de docentes y del personal administrativo. Aún cuando esta nueva iniciativa representa un intento de apertura del sistema a la comunidad local no ha sido introducida en la nueva

8 Las UEGD deben intervenir en la ejecución de los programas y proyectos educativos que la DGCyE resuelva y elevar para su consideración los programas y proyectos educativos que considere relevantes.

ley de educación del año 2007, marcando tanto la importancia otorgada a la misma como las dificultades para generar espacios de carácter participativo territorial en el plano educativo.

En el caso de San Miguel, la composición del CE es en su mayoría opositora al Gobierno local, ya que está integrada por 4 consejeros del Frente es Posible, partido creado por Rodríguez Saa que le permitió a Aldo Rico obtener un banca de concejal en el año 2009, 2 consejeros del Frente Popular, partido de esta última figura que obtuvo el segundo lugar en las elecciones de 2011, y 2 consejeros del Frente para la Victoria que responden al actual intendente Joaquín de la Torre. La presidencia se encuentra a cargo de María del Carmen Rico del Frente Popular. Esta composición es parte de la confrontación política existente en el distrito que dificulta la cooperación entre estas dos instancias de gobierno. Por ejemplo, la Unidad Educativa de Gestión Distrital adonde participa el CE, no cuenta con el involucramiento activo del municipio. Sin embargo, en este sentido, es posible destacar la firma de un convenio entre ambas entidades a partir de la iniciativa de uno de los gremios educativos. Este convenio se firmó con la empresa Prosegur para proveer a los establecimientos educativos del distrito de un sistema de alarmas y botones antipánico. El municipio se hace cargo de los costos de monitoreo y mantenimiento durante el primer año y medio y luego se prevé que lo solventen las cooperadoras escolares.

A partir de lo analizado podemos afirmar que los CE son instancias ligadas al sistema de representativo que participan de la gestión de la política y, que si bien fueron creados con el objetivo de acercar estas instituciones de gobierno a los ciudadanos, la participación en los mismos es mediada por el sistema político, viéndose de esta forma limitada la apertura directa a la comunidad local. Entendemos que en este punto sería interesante analizar las cooperadoras de las escuelas que estatutariamente incluyen la participación directa de los padres de los alumnos que concurren a ellas y que podrían convertirse en unidades de análisis interesantes como instancias participativas del sistema educativo.

5.3 Las políticas de participación ciudadana

Los instrumentos de participación ciudadana o democracia directa buscan promover un protagonismo directo de la ciudadanía en las decisiones públicas. Se fundamentan en la visión que critica los límites de la democracia representativa y propone ampliar sus alcances a través de otros mecanismos más directos ubicados, tanto en el momento de la decisión de las políticas, como también en el del diseño, la implementación y la evaluación. Se aplican mayormente en el nivel local, por razones de escala, aunque frecuentemente cuentan con formas de apoyo de nivel provincial y nacional.

Presupuesto Participativo (San Fernando y San miguel)

El Presupuesto Participativo (PP) emerge como una iniciativa significativa en tanto mecanismo de distribución de recursos y de acercamiento entre el gobierno local y la ciudadanía.

En San Fernando surge en 2008, en el marco de otras iniciativas, como las Jornadas de Consulta y Participación que llevaban diez años de desarrollo. Aunque tiene varios años de existencia, no se rige por ordenanza, sino que su funcionamiento ha sido regulado por sucesivos decretos y reglamentos municipales. En la estructura de gobierno local, el PP se ubica dentro de la Dirección de Presupuesto Participativo, articulando con otras áreas –principalmente con Obras por los contenidos de las propuestas- en un marco tradicional de gestión por áreas, con una cantidad limitada de personal estrictamente afectado al PP. Desde su implementación se realizaron cuatro ediciones pero aún no tiene ordenanza, sino que se rige por un decreto municipal en adhesión al Decreto Prov. N° 333 que impulsa estas iniciativas, más otras normas que regulan su operatoria. Generalmente predomina un enfoque fuertemente territorial donde la unidad de referencia para la formulación de proyectos es el barrio. El nivel de participación ha sido variable, con un predominio de las organizaciones intermedias por sobre el vecino independiente, con propuestas formuladas por montos elevados para proyectos generalmente

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de infraestructura (acondicionamiento de escuelas, jardines, centros comunitarios, etc.). En diferentes ocasiones se ha buscado modificar la normativa para evitar que ciertas organizaciones se apropien de la herramienta. De hecho en la 2da edición se estableció un tope del 50% para los proyectos de entidades.

A pesar de la desigualdad socio-territorial, ha primado un criterio equitativo de distribución de los recursos (en partes iguales en el territorio o según cantidad de población), aunque se han implementado propuestas aisladas de corte redistributivo, como el proyecto “Ida y Vuelta” que plantea el desarrollo de talleres de capacitación en oficios para jóvenes de sectores vulnerables de Virreyes Oeste.

En San Miguel el PP surge a partir de la ordenanza municipal N° 35/2006 pero se implementa al asumir el nuevo intendente en el año 2008 que reglamenta su funcionamiento. Emerge como primera experiencia de involucramiento ciudadano en la cuestión pública y como el primer ejercicio de descentralización en el municipio con una división territorial en foros barriales. Esta iniciativa emerge como resultado de un proceso de movilización de organizaciones sociales y movimientos políticos (Federación de Tierra, Vivienda y Habitat –FTV-, Libres del Sur y Central de Trabajadores Argentinos- CTA) con el apoyo de la Universidad Nacional de General Sarmiento, en un escenario de crisis institucional y recambio dentro del partido peronista local (Carmona y Anzoátegui, 2010). Se ocupan del diseño de la herramienta los movimientos y la universidad pero sin la participación del municipio. Una vez comenzadas las reuniones, los barrios van a pedir al gobierno la constitución de los foros. Y recién con el paso de varias ediciones el municipio logra constituirse como el articulador de la experiencia, debilitándose el peso relativo que habían tenido las organizaciones al comienzo.

La distribución de los fondos sigue un criterio igualitario –la mitad de los recursos se asignan según la cantidad de población que tiene cada foro- y la otra mitad sigue un criterio redistributivo – se asigna con un sesgo favorable a los foros con mayores necesidades básicas insatisfechas. En términos de formulación de propuestas, la herramienta del PP permite realizar un tipo limitado de proyectos - como luminarias, pavimentación, instalación de cámaras de seguridad, entre otros- que pueden ejecutarse en un año y que no requieren una asignación presupuestaria posterior. En este sentido, los vecinos en San Miguel han tenido una actitud innovadora en algunos barrios promoviendo contenidos que exceden los habituales y desafían la lógica establecida por la herramienta, como ocurre con temáticas como el apoyo escolar o el problema de la violencia de género formuladas en algunos foros. El abordaje de estos problemas al interior de los gabinetes impulsa necesariamente acciones de coordinación y abre a la vez la posibilidad de incorporar los temas en la agenda general del municipio, como lo ilustra la conformación de la mesa intersectorial de violencia familiar. Recientemente se ha reformado la herramienta con vistas a masificar la votación de los vecinos (logrando un aumento significativo en sólo un año), favoreciendo la consolidación y legitimación política de la herramienta, como así también el proceso de legitimación de las autoridades municipales. En términos de construcción democrática, estos cambios han fortalecido más los mecanismos de democracia electiva que aquellos de democracia deliberativa, en la medida que aún no se han impulsado acciones de concientización para involucrar a más vecinos en las asambleas.

Plan Estratégico (San Fernando)

Otra iniciativa de intervención de la ciudadanía en las decisiones sobre el desarrollo del territorio es el Plan Estratégico que se ha impulsado desde 2008. Su nivel de institucionalización es bajo dado que no se rige bajo normativas específicas. Esta política constituye una instancia de expresión multiactoral y de formulación de la agenda pública local. Depende de la Subsecretaría de Modernización de Gestión e Informática, e intervienen la Secretaría Municipal de Obras e Infraestructura Pública; Secretaría Municipal de Planificación y Economía y la Dirección Municipal de Turismo. Dentro de sus líneas de acción (desarrollo económico; acceso a la educación y creación de conocimiento; calidad de vida, identidad cultural, co-responsabilidad ciudadana; y desarrollo de infraestructura en el espacio urbano) se han impulsado iniciativas en materia de articulación público-privada orientadas al desarrollo

económico y, en materia de participación ciudadana a través de Presupuesto Participativo. Las obras más significativas se concentran en el desarrollo de actividades deportivas, equipamiento en seguridad (principalmente cámaras) y obras en vía pública (luminarias y túneles de acceso).

Como mecanismo participativo, el plan estratégico en San Fernando tiende a expresar la voz de actores institucionales más consolidados, con vínculos institucionales fuertes con el municipio (aunque en sus comienzos la convocatoria fue extensiva a amplios sectores de la sociedad civil) como ONGs tradicionales y algunas organizaciones barriales nuevas, organizaciones partidarias y políticas, cooperativas y asociaciones empresarias, asociaciones profesionales, empresas, representantes de la iglesia evangélica, representantes del Concejo Deliberante. Las áreas municipales participantes son la Secretaría Municipal de Obras e Infraestructura Pública; la Secretaría Municipal de Planificación y Economía y la Dirección de Turismo.

Reflexiones finales

Los interrogantes que orientan el análisis de las experiencias descriptas se desprenden, como señalamos previamente, de una matriz de análisis político-territorial, que considera que cada una de estas dimensiones constituye aspectos de una lectura integrada, que permite dar cuenta de las características específicas de las políticas de gestión participativa en el Conurbano Bonaerense.

En particular, nos propusimos analizar los aspectos políticos de las iniciativas de gestión participativa a través de las siguientes dimensiones: las características de los actores, la relación entre las estructuras participativas y el sistema político y el impacto de estas modalidades de gestión al interior del aparato estatal. Por otro lado, desagregamos la dimensión territorial en dos aspectos: la impronta de las condiciones territoriales que marcan el desarrollo de las experiencias, y la configuración territorial que genera su implementación.

En cuanto a los actores intervinientes, se puede advertir que en la mayoría de las experiencias de participación los actores no estatales que se involucran muestran signos de limitada fortaleza como sujetos colectivos comprometidos en la intervención pública. Se combinan formas de intervención de la ciudadanía a título individual con formas colectivas generando a veces tensiones entre ambas por ocupar determinados espacios o definir cuestiones públicas (como en el caso de Presupuesto Participativo).

Incluso en los casos de interacción con actores consolidados, como sucede en la articulación con las organizaciones barriales en el marco de los programas socioproductivos y habitacionales, o en la articulación con asociaciones empresarias constituidas, se observa una fuerte presencia estatal en el impulso y sostenimiento de estas instancias. En casi todos los casos, la enumeración de los organismos estatales, de varios niveles de gobierno, es más extensa que la de instancias de la sociedad civil, dando cuenta de una fuerte presencia estatal, lo que explicaría la relativa vulnerabilidad que parecen presentar estas iniciativas frente a los cambios políticos. No obstante estas limitaciones, se puede apreciar un proceso de aprendizaje social de lo que la co-gestión supone, que contribuyen al fortalecimiento de los mismos actores y a la vez refuerza los vínculos de la ciudadanía con el sistema político.

El análisis de la segunda de las dimensiones propuestas también permite explicar la inestabilidad de las iniciativas de gestión participativa. Si bien estas experiencias se proponen abrir canales de participación de la ciudadanía que se distinguen de los establecidos por la dinámica política electoral, en algunos casos se advierte que la lógica de la acumulación política tradicional atraviesa el desarrollo de los procesos participativos. Este es el caso de la ejecución del Programa Argentina Trabaja en San Miguel, donde coexisten cooperativas gestionadas por organizaciones sociales con otras gestionadas por organizaciones políticas como el movimiento Evita y el MTD, en una dinámica de competencia interjurisdiccional – el municipio alineado con Nación, y Provincia de Buenos Aires por otro lado- por la acumulación política en el territorio. En el caso de los consejos escolares, la participación ciudadana

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se encuentra mediatiza a través del sistema de partidos que le imprime a la iniciativa una lógica de acumulación política, utilizándose estos espacios como canales para la carrera político individual de sus miembros, que si bien son parte del sistema educativo provincial, tienen estrechos lazos con los jefes políticos locales a quienes les “deben” el lugar que ocupan.

En tercer lugar, resulta evidente que el desarrollo de estas experiencias tiene un impacto remarcable en el aparato estatal local, tanto en la dinámica intraburocrática como en la articulación interjurisdiccional. En el plano interno, la implementación de estas políticas trae consigo la necesidad de fortalecer la articulación intramunicipal, entre áreas diferentes, lo que constituye una práctica nueva y desafiante para la dinámica habitual de la gestión municipal, tradicionalmente organizada por sectores desconectados entre sí. El caso de la Red de Infancias o del Presupuesto Participativo se impulsa este fenómeno, fortaleciendo una visión más “integral” que se diferencia de la tradicional “segmentada por áreas”. La Red está integrada por representantes municipales de salud, educación, etcétera; mientras que la factibilidad de las propuestas del Presupuesto Participativo y su ejecución está a cargo de las áreas de infraestructura, salud, educación. Algunos de los programas analizados supone, además, un aporte de recursos, proveniente del nivel nacional o de un organismo internacional, para fortalecer a la gestión local. Como consecuencia de estos dos procesos, algunas áreas ganan importancia dentro de la estructura municipal, generándose así cierto reacomodamiento del aparato estatal del municipio.

En cuanto a las relaciones intergubernamentales, buena parte de estas iniciativas tiene su origen en el nivel nacional de gobierno, y algunas involucran también al nivel provincial en el entramado de gestión. El municipio constituye así un eslabón en una cadena compleja de articulaciones institucionales, que no siempre funciona con la fluidez que la implementación de las acciones lo requiere, y donde el nivel local sólo tiene a su cargo la ejecución de las actividades en el territorio. Por lo tanto, el lugar del estado municipal en este entramado resulta problemático, puesto que su injerencia en el proceso de la política se concentra en los tramos finales, donde los problemas de la articulación interjurisdiccional se hacen evidentes ante la sociedad local. Ello no significa que su papel sea pasivo, ya que la ejecución de estas políticas, particularmente los programas que involucran aporte de recursos para la población, le ofrece al gobierno municipal un espacio para utilizar criterios propios en la asignación de dichos beneficios.

Las condiciones propias del territorio también ayudan a explicar el desarrollo de las experiencias de gestión participativa, puesto que condiciona la característica de los actores y su grado de consolidación. La estructura socioeconómica del territorio condiciona la formulación de estrategias e instrumentos desde el estado para la articulación con organizaciones (empresarias y sociales) por un lado y por el otro, con la ciudadanía en general. En este sentido, diferentes factores facilitan el despliegue de instrumentos de políticas en materia participativa y de vinculación con el sector productivo formal: a) el nivel de desarrollo de la economía local: las trayectorias históricas de los sectores económicos, los eslabonamientos productivos locales, la innovación tecnológica, etc.; y 2) el grado de consolidación de las instituciones de la sociedad civil (trayectoria de relaciones, desarrollo de redes y procesos de aprendizaje institucional y social).

Por otra parte, la estabilidad de las autoridades municipales y las capacidades de los organismos públicos juegan un rol central a la hora de impulsar y gestionar estos instrumentos de manera sostenida en el tiempo.

Para comprender la incidencia de este factor, cabe comparar la realidad socioterritorial de los dos municipios considerados: San Miguel y San Fernando.

En términos político-institucionales, hemos visto en los dos casos analizados que los cambios de gobierno irrumpen fuertemente en el proceso de implementación de las políticas, marcando rupturas en los enfoques, las líneas de acción y la forma de articulación con los actores sociales. El recambio de

autoridades en San Fernando en 2011 y en San Miguel en 2007 supone procesos de profunda transformación institucional. Esto confirma la débil institucionalidad de los gobiernos municipales (de su personal de carrera, de las normativas, etc.).

En cuanto al nivel de desarrollo socio-productivo, San Fernando cuenta con algunas ventajas respecto de San Miguel. La presencia y consolidación de sus actores empresarios ligados a escenarios productivos más desarrollados, y la trama de asociaciones de la sociedad civil dan cuenta de un capital social y productivo amplio sobre el cual pueden desplegarse los instrumentos de políticas impulsados, desde o ejecutados por el municipio.

San Miguel, por el contrario, presenta una débil trama de actores empresarios consolidados, y los vínculos con el sector privado son recientes y aún no institucionalizados. En cambio, la articulación con los sectores de la economía social es más fluida y es allí donde aparecen más iniciativas, probablemente también producto de una trama de actores mejor articulada. Los cambios político-institucionales que acontecieron en 2007 se cristalizan en diferentes aspectos: en el incipiente nivel de institucionalización de algunas iniciativas, en la reciente estabilización del entorno de funcionarios de primera línea luego de varios años de reposicionamientos; y en la creciente, aunque relativamente débil, capacidad de gestión local.

Las condiciones territoriales inciden, de esta manera, en la orientación y desenvolvimiento de las experiencias. Sin embargo, la estructura socioterritorial no constituye una determinación fija, sino que es resultado de la intervención social y, de esta manera, es también objeto de transformaciones ejercidas por la implementación de las políticas analizadas. Las iniciativas de diseño participativo inciden de diversas maneras en el territorio. Por un lado, las intervenciones socioproductivas y habitacionales producen efectos económicos y físicos en los barrios donde se ejecutan, mejorando el espacio urbano, incrementando la actividad económica en las localidades, etc. Un efecto semejante genera la aplicación de los recursos del Presupuesto participativo. Puesto que, en términos generales, la distribución de las intervenciones se concentra en zonas desfavorecidas, resultaría previsible que estas políticas contribuyan a reducir la fuerte desigualdad socioespacial que caracteriza a estos territorios.

Por el otro, estas políticas involucran principalmente a actores sociales de base territorial -organizaciones comunitarias, grupos de vecinos, pequeños emprendedores- contribuyendo así a fortalecer estas instancias de articulación socioterritorial. Las implicancias territoriales no han sido por ende uniformes al interior los municipios, sesgo que resulta muy evidente en el caso de programas de mejoramiento habitacional, como el Promeba.

En síntesis, podríamos afirmar que dentro del entramado de relaciones que sustentan las acciones desplegadas, tiene un peso decisivamente mayor el entramado de actores estatales, con fuerte presencia de instancias gubernamentales extramunicipales. La escasa autonomía financiera municipal, y la escala de sus capacidades, hacen a los municipios sumamente dependientes de los niveles superiores de gobierno. La preeminencia del Estado nacional –en mayor medida- y provincial –en menor medida- en la dinámica sociopolítica local constituye un rasgo propio de la estructura sociopolítica y territorial de los municipios del Gran Buenos Aires. Como vimos en la descripción de las condiciones de la RMBA, el ámbito local constituye el núcleo primario de acumulación política con el cual el municipio puede negociar en el circuito de distribución/apropiación de poder respecto de las otras dos jurisdicciones, lo que indirectamente supone reforzar los vínculos entre el municipio y los actores territoriales.

Respecto de la trama de actores locales, los gobiernos municipales son mucho más activos en el impulso de las iniciativas vis a vis los actores sociales y económicos. Como vimos la mayoría de las políticas de gestión participativa son resultado de iniciativas estatales antes que producto de demandas

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movilizadas desde la sociedad civil (con algunas excepciones como el Presupuesto Participativo en San Miguel).

En otro plano, las iniciativas reseñadas dan cuenta de la vigencia que tiene en la actualidad el diseño de estructuras de gestión de políticas públicas, que incorporan a actores no estatales en distintos momentos del ciclo de la política. Como señalábamos en la introducción, al estudiar el desempeño del Estado “en acción”, se hace evidente que las intervenciones estatales se desenvuelven en el marco de un espacio de interacción conformado por actores diversos, entre los que se incluyen instancias que no forman parte del aparato estatal. Proponemos agrupar a este abanico de modalidades de gestión de las políticas bajo el rótulo de “participación ciudadana”, puesto que convocan a la intervención directa de la ciudadanía en forma individual o colectiva, a tomar parte en el proceso de las políticas.

La noción de “participación ciudadana” agrupa, bajo un amplio paraguas conceptual, a un espectro de modalidades de articulación entre el Estado y la sociedad, sumamente diverso. Gracias a su amplitud, este término permite profundizar en el análisis de las experiencias de participación, evitando los parámetros normativos que sostienen las nociones de “incidencia” y de “gobernanza” que reseñamos al inicio del artículo.

La perspectiva de la “incidencia” se apoya en el principio de la autonomía de las instancias de la sociedad civil respecto del Estado, asignando así al espacio de la sociedad el rol de control externo de las acciones estatales. En las experiencias que aquí analizamos, los actores sociales forman parte intrínseca del entramado de gestión de las políticas, interviniendo – aunque débilmente como vimos- tanto en la decisión sobre el contenido de las acciones como en la implementación efectiva de las mismas.

La idea de gobernanza, por su lado, supone que las redes de actores -estatales, privados y sociales-que llevan adelante la gestión de las políticas en un marco de colaboración y relativa horizontalidad, condiciones que están lejos de la realidad de las experiencias estudiadas. En el análisis, hemos observado que los gobiernos locales no constituyen el nodo central de esas redes, sino que son eslabones débiles de un entramado interjurisdiccional del cual dependen sustancialmente. A su vez, la interacción con actores sociales y privados con fuerte impronta territorial se da más en el marco de una intensa competencia por la acumulación política en el ámbito local que en el marco de una lógica participativa de co-gestión y cooperación, la cual está presente de manera esporádica y muy aislada en las experiencias revisadas. Por último, a pesar del control territorial que algunos actores sociales ejercen, su grado de consolidación política e institucional es débil y está fuertemente atravesada por la disputa político-partidaria en el territorio, en un contexto político-institucional municipal de gran vulnerabilidad frente a los cambios de autoridades en períodos electorales. Este escenario limita la emergencia de interacciones en red al estilo de la propuesta de la gobernanza y exige un abordaje más apropiado al contexto histórico de estos fenómenos.

Este trabajo apuntó a reconstruir el espectro de experiencias participativas discutiendo las conceptualizaciones habituales que las describe (relación de exterioridad, horizontalidad, cooperación, etcétera), y proponiendo una noción más adecuada y flexible para una lectura de experiencias bien diversas como lo es el concepto de participación ciudadana.

Como sugerimos a lo largo del artículo, la proliferación de iniciativas de co-gestión y co-decisión en los últimos años, se inscribe en una matriz de acumulación político-partidaria que articula los niveles superiores de gobierno con el municipal, y a la vez articula las relaciones estado-sociedad en un territorio sumamente heterogéneo. De modo que en este escenario, la clave de análisis político-territorial resulta sumamente relevante para comprender las nuevas modalidades de gestión participativa en especial en ámbitos de gran complejidad, como la Región Metropolitana de Buenos Aires.

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Reseña biográficaLas autoras son investigadoras docentes pertenecientes al Área de Estado, Gobierno y Administración Pública del Instituto del Conurbano – Universidad Nacional de General Sarmiento. El instituto está ubicado en la Localidad de los Polvorines – Pcia. de Bs. As. Dirección. J. M. Gutiérrez 1135 Teléfono:(54 11) 4469-7793/7794 http://www.ungs.edu.ar/ms_ico/?page_id=856

Adriana Rofman (arofman@ungs.edu.ar) Licenciada en Sociología, Universidad del Salvador (1986). Doctora en Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires (2013). Diplome d’Etudes Approfondis en “Estudio de las Sociedades Latinoamericanas”, Institute de Hautes Etudes sur l’Amérique Latine, Universite de la Sorbonne Nouvelle, Paris, Francia (1992). Coordinadora del Observatorio del Conurbano de la UNGS. Ha dirigido varios proyectos de investigación sobre el desarrollo territorial, las políticas públicas locales y la participación ciudadana en la Región Metropolitana de Buenos Aires.

Barbara Couto (bcouto@ungs.edu.ar) Socióloga (UBA, 2002) y Magíster en Política Comparada Latinoamericana (LSE Reino Unido, 2008). Becaria ALBAN (2008) y CONICET (2004-2009). Candidata a doctora en Ciencias Sociales (UBA) sobre la relación Estado-empresarios industriales. Docente del Área de Estado y Administración Pública (ICO, UNGS) y de Economía Política Argentina (FSOC, UBA). Especialización sobre la trama político-social de la política socioeconómica y sobre problemáticas de desarrollo económico y social.

Carolina Foglia (cfoglia@ungs.edu.ar) Licenciada en Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Maestrando en Diseño y Gestión de Políticas y Programas Sociales en FLACSO – Sede Académica Argentina (Tesis en curso). Docente del Área de Estado y Administración Pública (ICO, UNGS) y de la materia Sistemas Políticos Comparados (FSOC-UBA). Especialización en el análisis de políticas públicas, particularmente en lo que refiere al campo educativo.

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Anexo 1

Política o iniciativa Objetivo de la política Modalidades de participación y actores

1- Políticas socioeconómicas con mecanismos participativos de gestión

PromebaGeneración de Infraestructura (espacio

urbano)Articulación a través de mesas de gestión

barriales multiactorales

Plan Ahí

Desarrollo local integral de espacios territoriales aislados, priorizando acciones para el mejoramiento

habitacional

Involucramiento de la ciudadanía en la implementación de la política

Argentina Trabaja Promoción del trabajoOrganización comunitaria a través de

cooperativas

Distritos productivos Desarrollo productivo localArticulación entre el municipio y los

empresarios industriales locales

Parque industrial Desarrollo de la industria localArticulación entre el municipio y los

empresarios industriales locales

Paseo Comercial Apoyo a la comercialización localArticulación entre el municipio y

empresarios de comercio

Feria de emprendedoresImpulso y acompañamiento del emprendedorismo productivo

Articulación entre el municipio y actores de la economía social

Programa de microcréditosApoyo financiero a emprendimientos

productivosArticulación entre el municipio y actores

de la economía social

2- Instancias de participación en otros campos de políticas (seguridad, educación, niñez)

Mesa de articulación con entidades intermedias

Fomento de la participación de las ONGsArticulación municipal con entidades

intermedias

Red de Infancias Promoción de los derechos de la niñez Articulación de la red con el municipio

Foros de Seguridad Mejora de la Seguridad PúblicaInvolucramiento ciudadano Articulación

multiactoral

Consejos escolares Gestión de la Educación en el distrito

local.

Acercamiento de la comunidad local a las instituciones encargadas del gobierno de la

educación

Unidades Educativas de Gestión Distrital

Reflexión conjunta de las prácticas institucionales y análisis de la realidad

educativa territorial

Articulación multiactoral a través de mesas de diálogo.

3- Políticas Participativas

Presupuesto ParticipativoAsignación participativa de recursos

municipalesInvolucramiento de la ciudadanía en el

presupuesto municipal

Plan EstratégicoConstrucción de visión consensuada del

territorio a largo plazoArticulación entre el gobierno municipal y

los diversos actores locales

Resumen

Los procesos de decisión y gestión de políticas públicas están asumiendo, de manera creciente, diseños participativos que involucran a la ciudadanía. En Argentina este modelo avanza en el nivel local de gobierno, en diferentes campos de las políticas públicas.

Esta presentación se propone analizar los procesos de intervención directa de la ciudadanía en la formulación y gestión de políticas en dos municipios del conurbano bonaerense en Argentina: San Miguel y San Fernando. En particular, nos enfocaremos en tres campos de política: la socioeconómica, la educativa y la aplicación de instrumentos de democracia directa.

Estas nuevas modalidades de gestión de políticas locales son conceptualizadas, predominantemente, desde los modelos teóricos de la “participación ciudadana” o de la “gobernanza”. Desde nuestra perspectiva, estos modelos contribuyen al análisis en la medida que revalorizan el papel de la sociedad en la gestión de las políticas públicas pero lo hacen desde un punto de vista casi exclusivamente normativo, que no capta apropiadamente la complejidad de estas experiencias. A fin de avanzar hacia una conceptualización más apropiada, proponemos identificar y analizar el espectro de experiencias que se desarrollan a nivel local en los campos señalados, desde la perspectiva de la participación ciudadana que permite una caracterización más amplia, tanto en el plano político como en el territorial. Asimismo, indagamos en cómo se dirimen las tensiones que se generan entre los distintos actores y niveles de gobierno involucrados, y entre la lógica participativa de gestión y la lógica competitiva de acumulación política dentro del ámbito local, entre otros aspectos.

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