Memoire marie laure guide

Université Sorbonne Nouvelle Paris 3 Institut des Hautes Etudes d�’Amérique LatineMaster 2 professionnel parcours métier de la coopérationJanvier 2013

[ EFFICACITÉ D�’UN PROGRAMME CONJOINT DECOOPÉRATION DES NATIONS UNIES ]

Exemple du programme conjoint « Asentamientos Urbanos Productivos ySostenibles » financé par le F ODM au Salvador.

En quoi l�’exécution du programme conjoint des Nations Unies financé par leF ODM témoigne t elle de la difficulté de mettre en �œuvre un programmeefficace ?

Cette page est intentionnellement laissée en blanc

SOMMAIRE REMERCIEMENTS ……………………………………………………………………… 5 GLOSSAIRE……………………………………………………………………………….. 7 RESUMES…………………………………………………………………………………. 11 INTRODUCTION………………………………………………………………………… 15 Partie 1- Accords internationaux pour la recherche de l’efficacité de l’aide au développement…………………………………………………………………………….. 21

Chapitre 1- La Déclaration de Paris (DP), le programme d’action d’Accra (PAA) et le partenariat de Busan

1.1. Objectifs de la Déclaration de Paris (DP)…………………………………… 21 1.2. Le programme d’action d’Accra (2008), ses avancées et ses défis …………. 23 1.3. De l’efficacité de l’aide à l’efficacité de développement : la déclaration de

Busan…………………………………………………………………………. 24

Chapitre 2- Une recherche internationale qui pose toujours des limites à l’efficacité 2.1. Une conception du développement prédéterminé………………………….... 26 2.2. Le rôle des OSC dans la recherche de l’efficacité d’un programme de

coopération qui est méprisé…………………………………………………………..….. 28 2.3. Les limites du partenariat de Busan……………………………………….... 31

Partie 2- Cadre générale d’un programme conjoint des Nations Unies et l’adaptation de celui-ci au El Salvador………………………………………………………………….. 34

Chapitre 1 - Caractéristiques générales d’un programme conjoint des Nations Unies, une des conséquences de la Déclaration de Paris

1.1. Définition et justification d’un programme conjoint des Nations Unies…… 34 1.2. L’élaboration et la gestion d’un programme conjoint……………………… 35 1.3. Suivi & évaluation et rapport d’un programme conjoint………………… 37

Chapitre 2 - Un programme conjoint des Nations Unies adapté au Salvador

2.1. L’UNDAF: cadre générale stratégique de programmation d’un programme des Nations Unies……………………………………………………………………………… 38

2.2. Brèves caractéristiques du pays : Salvador………………………………… 40 2.3. Analyse des acteurs qui interviennent dans le secteur logement : public, privé,

OSC et coopération internationale……………………………………………………………43

Chapitre 3- Le document du programme (Pro Doc) APUS : résultats attendus et propositions du programme conjoint

3.1. Caractéristiques générales du Pro Doc……………………………………… 44 3.2.Accomplissement de quatre Objectifs de Développement du Millénaire……. 45 3.3. Résultats et durabilité du programme conjoint recherché au travers de quatre

effets………………………………………………………………………………………. 46 3.4. Gestion et coordination du programme conjoint : ONUHABITAT, ONUDI et

le PNUD…………………………………………………………………………………… 49

Chapitre 4- Un Pro Doc insuffisant : flexibilité du programme conjoint 4.1.Adaptation du modèle de gestion proposé par le Pro Doc….. ……………… 51 4.2. Evaluation du programme par les acteurs locaux : outil de gestion………… 53 4.3. Le bureau de communication et les journaux communautaires…………… 58

Partie 3- Stage de six mois au près PC- APUS, des Nations Unies financé par le F-ODM au El Salvador……………………………………………………………………………… 62

Chapitre 1- Mission de stage: stratégie de systématisation, identification des bonnes pratiques du PC et création de quatre guides méthodologiques

1.1. La stratégie de systématisation du programme conjoint …………………… 63 1.2. Identification des bonnes pratiques et élaboration de quatre guides

méthodologiques du PC…………………………………………………………………… 67

Chapitre 2 - Constat des principales lacunes du PC-APUS 2.1. Outils méthodologiques insuffisants………………………………………… 69 2.2. Agir au niveau local au travers de l’ADESCO, n’est pas forcément efficace 71 2.3. Un programme indifférent vis à vis les « maras »…………………………… 73

Chapitre 3 - Apprentissage de terrain, une remise en cause de l’efficacité du

programme conjoint 3.1. La population des « asentamientos » reste dépendante de l’aide du PC…… 77 3.2. Des relations imprécises entre les différents acteurs : des coûts de transaction

élevés, sources d’inefficacité……………………………………………………………… 82 3.3. Un SNU qui veut se montrer unifié, mais qui reste fracturé par agence…… 83

CONCLUSION…………………………………………………………………………….. 86 BIBLIOGRAPHIE………………………………………………………………………… 91 ANNEXES………………………………………………………………………………… 94 Annexe 1 : Indicateurs des progrès à mesurer à l’échelon national et à suivre à l’échelon international Annexe 2 : Programmation Conjointe Annexe 3.1: Produits de Gestion de Connaissance du PC-APUS, du F-ODM. Annexe 3.2 : Chronogramme de Systématisation du Programme Conjoint, APUS, du F-ODM. Annexe 3.3 : Terme de référence. Production d’outils méthodologiques pour traiter la connaissance à partir des expériences du programme conjoint « Asentamiento Productivos Urbanos y Sostenibles.

REMERCIEMENTS Avant d’aborder le sujet de ce mémoire, je voudrais remercier l’ensemble des

personnes qui ont contribué au bon déroulement de ce travail.

Je tiens plus particulièrement à remercier l’équipe de travail du programme conjoint,

APUS, des Nations Unies financé par le F-ODM, où j’ai réalisé ce stage:

M. Josué GASTELBONDO, coordinateur du programme conjoint et personne qui a

encadré ce stage, pour m’avoir permis de suivre de près le processus du programme

conjoint et pour son soutien pendant mon séjour au Salvador ;

M. Marco DINI, consultant de ONUDI, pour son partage de savoir faire, pour les

discussions toujours aussi enrichissantes et ses conseils pour la systématisation ;

Mme Vanessa Batres, chargé du bureau de communication, qui a pu me faire part de

son expérience communautaire au Salvador ;

Enfin, je tiens à remercier très sincèrement toute l’équipe du programme conjoint, qui

a su m’accueillir et m’intégrer au sein de cette structure.

En dehors du cadre du stage, je tiens également à remercier vivement :

M. Alain DELMAS pour sa disponibilité, son accompagnement et ses échanges tout

au long de l’élaboration de ce mémoire, et en particulier pour m’avoir motivé à

rediriger la trame;

Mme Elena CICCOZZI pour ses conseils, disponibilité et discussion.

GLOSSAIRE A

ACD : Association communautaire pour le développement (ADESCO : Asociación de

Desarrollo Comunal).

AECID : Agence Espagnol pour la coopération internationale au développement (Agencia

Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo).

AOD : Aide officiel pour le développement.

B

BCIE : Banque Centre-Américaine d’Intégration Economique (Banco Centroamericano de

Integración Económica).

BID-FOMIN : Fond multilatéral d’investissement de la banque interaméricaine de

développement (Fondo Multilateral de Inversiones administrado por el Banco Interamericano

de Desarrollo).

BMI : La Banque Multisectoriel d’Investissement (Banco Multisectorial de Inversiones).

C

CEDES : Ciment du Salvador (Cemento de El Salvador).

F

MDG-F : Fond Espagnole pour l’accomplissement des objectifs du millénaire pour le

développement (F-ODM : Fondo para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio).

FONALOPO : Le Fond National de Logement Populaire (FONAVIPO : Fondo Nacional de

Vivienda Popular).

FSL : Le Fond social pour le Logement (FSV : Fondo Social para la Vivienda)

FONDE: Fondation nationale pour le développement (FUNDE : Fundación Nacional para el

Desarrollo).

FONDASAL : Fondation de développement et logement social du Salvador (FUNDASAL :

Fundación Salvadoreña de Desarrollo y Vivienda Mínima).

H

HOLCIM : Entreprise Suisse de ciments (Producción y comercialización de cemento).

O

OCDE-CAD : Organisation de coopération et de développement économique (Organización para la Cooperación y el Desarrollo económico).

ODM : Objectifs du millénaire pour le développement (Objetivos de Desarrollo del Milenio).

ONUHABITAT : Programme des Nations unies pour les établissements humains (Programa

de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos).

ONUDI : Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (Organización de

las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial).

OSC : Organisation de la société civile (Organización de la Sociedad Civil).

P

PC-APUS: Programme conjoint, « Logement urbain productif et durable » (Programa

Conjunto, “Asentamientos Urbanos Productivos y Sostenibles”).

PNUD : Programme des Nations Unies pour le développement (Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo).

Pro Doc : Le document stratégique du programme conjoint (Programa de Apoyo a Proyectos

Institucionales).

S

SNU : Système des Nations Unies (Sistema de Naciones Unidas).

S&E : Suivi et Evaluation (Seguimiento y Evaluación).

T

TDR : Les termes de références (Los Términos de Referencia)

U

UNDAF : Plan Cadre des Nations Unies pour l’Assistance au Développement (Marco de

Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo).

UNDG : Groupe des Nations Unies pour le développement (Grupo de las Naciones Unidas

para el desarrollo).

V

VMVDU : Vice-Ministère de logement et développement urbain (Viceministerio de Vivienda

y de Desarrollo Urbano) .

Z

ZMSS : Zone métropolitaine de San Salvador (Área Metropolitana de San Salvador).

RESUMEN

La pasantía de seis meses junto a el programa conjunto, APUS1, de Naciones Unidas

financiado por el Fondo Español para el cumplimiento de los Objetivos del Milenio (PC-

APUS, del F-ODM), me ha permitido experimentar y entender las dificultades que un

programa conjunto de cooperación internacional puede encontrar en el momento de ejecutar

sus proyectos. Estas dificultades, externas e internas a la elaboración del programa, son aún

más agudas en el contexto social, político y económico complejo existente en El Salvador. En

este mismo contexto el análisis que haremos nos permitirá constatar que el proceso de

creación de la estrategia del programa es superficial. Estos obstáculos nos llevan por

consiguiente a abordar el tema de la eficacia de este programa conjunto.

La dirección general europea de desarrollo y cooperación, EuropeAID, asocia la

eficacia a la estabilidad. Este último es un instrumento compuesto de dos ejes: un eje a corto

plazo y otro a largo plazo. El primero esta compuesto por decisiones que tendrán efecto a

corto plazo, de forma inmediata; y el segundo propone desafíos más ambiciosos, los cuales

serán duraderos. Esta breve definición nos lleva a hacernos la siguiente pregunta: ¿las

Naciones Unidas tienen realmente en cuenta el segundo eje?

Es a partir de este interrogante que se desencadenan otros cuestionamientos. ¿Quién

posee la responsabilidad de aportar a la eficacia? ¿Para quién y/o porqué se busca la eficacia?

¿Le corresponde al gobierno, a la población y/o a las instituciones internacionales definir los

valores, las normas y los principios que el programa conjunto va a utilizar para su ejecución?

¿Qué actor puede aportar a la construcción de un programa conjunto de cooperación?

El documento que sigue a este resumen, tiene como base las anteriores preguntas.

Abordar el tema de la eficacia de un programa conjunto demanda analizar las dificultades

políticas, económicas, sociológicas y étnicas. El estudio que realizaremos es sólo una base de

reflexión que nos permitirá darnos cuentas que un programa conjunto, a la hora de su

ejecución, se somete a un ámbito complejo cuyo principal interés no es la búsqueda de la

eficacia.

Por consecuente nuestra metodología de análisis propone, en primera instancia,

explorar y dar a conocer las primeras cumbres y declaraciones sobre la eficacia de la ayuda a

el desarrollo, para luego, abordar de forma analítica las características generales de un

programa conjunto de Naciones Unidas y su adaptación a El Salvador por el medio del PC-

1 APUS: Asentamientos Urbanos Productivos y Sostenibles. http://www.nacionesunidas.org.sv/fodm-apus/

APUS; lo que, a el final, nos llevará a poner en evidencia la fractura existente entre el

discurso y la práctica a partir de mi propia experiencia de terreno.

RESUME

Un stage de six mois auprès du programme conjoint, APUS2, des Nations Unies

financé par le Fond Espagnol pour les Objectifs du Millénaires (F-ODM), m’a permis de faire

face aux difficultés qu’un programme conjoint de coopération internationale peut rencontrer

lors de l’exécution de ses projets. Ces difficultés ont été d’autant plus évidentes dans le

contexte social, politique et économique complexe qu’habite le Salvador. En autre l’analyse

que nous ferons, mettra en évidence que ses limites d’exécution reposent aussi sur le

processus d’élaboration de la stratégique du programme qui reste superficielle. Ces obstacles

nous mènent à traiter le sujet de l’efficacité de ce programme conjoint.

La direction générale européenne du développement et coopération, EuropeAID,

associe l’efficacité à la stabilité. Il s’agit d’un instrument composé de deux volets : un volet à

court terme et un volet à long terme. Le premier comprend des décisions qui auront d’impacte

de façon immédiate ou à court terme ; et le deuxième, pose des défis plus ambitieux qui seront

durables dans le temps. A ce sujet, une question se pose : le deuxième volet est-il réellement

pris en compte par les Nations Unies ?

De ce fait, plusieurs questions nous viennent à l’esprit. Qui vise l’efficacité de cette

aide ? Pour qui et/ou pourquoi l’efficacité est –elle recherchée ? Est-ce au gouvernement, à la

population et/ou aux institutions internationales de définir les valeurs, les normes et les

principes que le programme conjoint va utiliser pour son exécution? Qui possède la légitimité

pour établir ceux-ci?

C’est à partir de ces questions que notre document prend son départ. Etudier

l’efficacité de ce programme touche énormément de questions politiques, économiques,

sociologiques et éthiques. L’étude que nous réaliserons constitue un point de départ de la

réflexion au sujet de l’inefficacité. En effet, lors de l’exécution d’un programme conjoint, le

principal objectif n’est pas l’efficacité. Par conséquent, notre démarche vise à explorer et

analyser, tout d’abord, les propos qui ont été entendus dans les sommets et les déclarations sur

l’efficacité de l’aide au développement, pour ensuite, aborder de façon analytique le cadre

2 APUS: Nom du programme conjoint, Vivienda y Asentamientos Urbanos Productivos y Sostenible. En français : Logement et bidonvilles urbains productifs et durables. http://www.nacionesunidas.org.sv/fodm-apus/

générale d’un programme conjoint des Nations Unies et son adaptation au El Salvador par le

biais du programme APUS ; ce qui au final va nous permettre, au travers de mon expérience

de terrain, mettre en évidence que l’ écart entre le discours et la pratique persiste toujours.

INTRODUCTION

L'efficacité de l'aide au développement est un élément indispensable pour parvenir à

un développement socio-économique durable dans le temps. Travailler et prendre en compte

le thème d’efficacité, au travers du renforcement des capacités et des procédures

participatives et transparentes donnent aux gouvernements, aux municipalités et à la

population, le droit de promouvoir et de conduire leur propre développement.

Le consensus de Monterrey (2002), la Déclaration de Rome (2003) sur

l’harmonisation de l’aide, particulièrement la Déclaration de Paris (2005) sur l’efficacité de

l’aide, le sommet d’Accra (2008) et l’accord de partenariat de Busan (2011) sur l’efficacité du

développement ont venu transformer les visions traditionnelles de la coopération

internationale. Ces différents consensus et accords évidences que la recherche de l’efficacité

est un thème qui persiste dans l’agenda internationale. L’objectif est celui de promouvoir une

aide internationale de meilleure qualité.

A ce sujet, les Nations Unies ont introduits un certain nombre de réformes pour

améliorer la coordination de l'ONU, l'efficacité et l'efficience dans le soutien des objectifs du

développement du millénaires (ODM) et dans la réduction des coûts de transaction inter-

agence. Par conséquent, les procédures des Nations Unies pour les activités opérationnelles

ont été simplifiées et harmonisées, tout en maintenant et en s'appuyant sur l'efficacité et la

valeur ajoutée que chaque organisme apporte dans la diversité du système des Nations Unies.

Une des stratégies de l’ONU a été la mise en place des programmes conjoints. La

programmation conjointe est l'effort collectif par lequel les organisations du système des

Nations Unies et les partenaires nationaux travaillent ensemble pour préparer, mettre en

œuvre, suivre et évaluer les activités visant à répondre de façon efficace aux Objectifs de

développement du Millénaire (OMD) et d'autres engagements internationaux découlant des

conférences des Nations Unies, des sommets, conventions et instruments relatifs aux droits de

l'homme. Ce travail conjoint contribue à rendre les objectifs nationaux plus cohérents,

efficaces et efficients. Il est destiné à éviter les doubles emplois, à réduire les coûts de

transaction et à maximiser les synergies entre les partenaires nationaux et les différents

organismes des Nations Unies. Néanmoins ces réformes restent insuffisantes et ne prennent

toujours pas en compte les Organisation de la Société Civil dans l’élaboration des

programmes de coopération. Le processus de recherche de l’efficacité de l’aide a eu une

approche « centriste », i.e. entre deux acteurs (gouvernement national et bailleur de fonds) ou

voir même seulement au sein du système des Nations Unies et ne permet pas une participation

actif des OSC. Seul, l’accord de Busan porte un intérêt à ces organisations3.

Le Salvador possède des caractéristiques très complexes. Il s’agit d’un pays de

21.041km2 et compte environ 6,5 millions d’habitants dont 4 millions se trouvent au San

Salvador, la capitale, et la Zone Métropolitaine de San Salvador (AMSS). Le PIB du Salvador

est d’environ 45 billons de dollars des Etats-Unis d’Amérique et 1,4% du PIB est attribué aux

donations Officiel pour le Développement (AOD), selon le centre international sur la

coopération internationale en Amérique Latine et les Caraïbes 4 . L’étude du niveau de

pauvreté5 réalisé par le PNUD en 2010, estime que le déficit de logement au Salvador est de

477.908 logements dont 1.747 sont des bidonvilles urbains et 670 de ces derniers se trouvent

dans la ZMSS. Les habitants de ces bidonvilles ont une condition de vie, d’éducation, de

santé, de revenus et de travail, très précaire et ils sont, de plus, exclus des dynamiques

économiques de la ville. C’est avec cette population que le programme conjoint, que nous

étudierons par la suite, travail. La capitale, San Salvador est une ville de contraste. En effet on

peut constater que la population de ces bidonvilles de la capitale du Salvador se renferme en

elle même en posant des limites physiques (des barrages) et donne l’impression qu’ils n’ont

pas le droit à la ville. Ils se trouvent souvent dans des zones de fortes visibilités (exemple : à

côté d’un des centres commerciaux les plus concurrencés de San Salvador, «Multiplaza ») ou

à côté des quartiers aisés de la ville (exemple : « El Escalón »). A ce sujet s’additionne la

présence des « maras »6 qui sont source non seulement de violence dans les bidonvilles, mais

elles limitent aussi le développement économique local au travers de la « renta 7 ». Par

conséquent cette population est vulnérable à l’altération du fonctionnement sociale, ce qui

contribue fortement à augmenter le degré de violence et insécurité du quartier et voir même

de la ville.

3 Il est important ici de souligner que cet accord est récent (2011) et le programme que nous étudierons était programmé pour trois ans, de 2009 à 2012. 4 http://eficacia.info/paises_interno_info.php?idpais=14 5“Mapa de pobreza urbano y exclusión social » http://www.pnud.org.sv/2007/component/option,com_docman/task,cat_view/gid,253/Itemid,99999999/?mosmsg=Est%E1+intentando+acceder+desde+un+dominio+no+autorizado.+%28www.google.fr%29. Etude réalisée par le PNUD en coopération avec FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales) et MINE (Ministère de Economie du Salvador). 6 “mara” est un gang impliqué dans des activités criminelles aux Etats-Unis, au Canada, au Mexique et en Amérique Centrale. Au Salvador il y a deux “maras”, la “mara 13 et la mara 18”, leur nom est attribué à la rue 13 et 18 des Angeles. 7Taux d’imposition à tout projet productif communautaire fait par les “maras”.

Photo : Bidonville « La Cuchilla » (Juste en face du principal centre commerciale de la capitale). Avenue

Panaméricaine. San Salvador, El Salvador.

Les Nations Unies au Salvador ont trois programmes conjoints. Notre étude se base

sur l’expérience vécu au près du programme conjoint, « Asentamientos Urbanos, Productivos

y Sostenibles » (PC-APUS), qui traite le thème des logements précaires au Salvador. Le PC-

APUS est exécuté dans le cadre d’une alliance entre les secteurs publics, privés, organisations

de la société civile et la population bénéficiaire. Il s’agit d’une stratégie de logement d’intérêt

sociale qui puisse intégrer les bidonvilles à son entourage économique au travers de projets de

productions inclusives8. Pour atteindre cet objectif trois agences du système des Nations

Unies, le PNUD, ONUHABITAT et ONUDI, contribuent à ce sujet dans cinq bidonvilles de

deux municipalités de la zone ZMSS9. Ces agences agissent conjointement et visent un grand

objectif final, celui de réussir que les habitants de ces bidonvilles puissent participer, d’une

part, comme acheteurs et bénéficiaire du logement d’intérêt sociale, et d’autre part, comme

des travailleurs et des micros entrepreneurs pour l’augmentation de leur revenu. De cette

façon le programme souhaite contribuer à l’amélioration des conditions de vie et le cadre de

vie précaire de la population qui habite ces cinq bidonvilles.

8 A ce sujet, ONUHABITAT mène une politique qui s’appel: « Le droit à la ville » (“El derecho a la ciudad”) 9Les cinq bidonvilles sont:

A Apopa (40 minutes de la capitale): Campo de Oro, El Sitio, Santa Gertrudis 1 y 2; A Santa Tecla (jointe à la capitale): La Cruz.

Pour atteindre cet objectif le programme dispose en totale, pendant tout les trois ans

d’exécution, 5.2 millions de dollars. Chaque agence doit exécuter une partie de cette donation,

ONUHABITAT US$ 1,157,740, ONUDI US$ 1,075,350 et le PNUD US$ 2,966,789.

Le Programme Conjoint, APUS, financé par le F-ODM possède deux partenaires

principaux ; il s’agit au niveau national du Vice-Ministère de Logement du Salvador et, au

niveau local, le programme exécute les projets au travers de l’association communautaire

pour le développement (ACD). Celle-ci est constituée d’un groupe de personnes qui habitent

dans une même communauté et a pour principale finalité l’amélioration et le développement

de sa communauté et de ses habitants ; elle est reconnue par la Constitution Politique de la

République du Salvador et le code municipal. Elle représente pour la communauté une

opportunité de développement économique. Chaque agence du système des Nations Unies qui

intervient dans le programme a une somme d’argent qu’elle doit exécuter au travers de cette

association.

L’expérience vécue pendant six mois dans ce programme conjoint d’habitat m’a

permis de voir et vivre les difficultés de la mise en place d’un programme de coopération

aussi complexe que celui-ci. Voyons rapidement qu’elle a été ma mission pendant mon séjour

au près du programme et pourquoi celle-ci m’a aidé à choisir le thème de ce mémoire. Mon

apport au Programme Conjoint, APUS, des Nations Unies financé par le F-ODM a consisté à

identifier les bonnes pratiques du programme, à réaliser les guides méthodologiques de ces

bonnes pratiques du programme, à contribuer à l’élaboration de la stratégie de systématisation

du programme conjoint et à coordonner la mise en place d’un diplôme de développement

économique local pour 35 personnes, des leadeurs et des fonctionnaires public, de Apopa,

Nejapa et Tonacatepeque10. En vue de l’obtention des produits qu’on m’a demandé, j’ai du

accompagné le coordinateur à réaliser des visites aux bidonvilles et aux institutions, publics et

privés, partenaires du programme. Par conséquent, le travail réalisé au près du programme

conjoint m’a permis d’avoir une vision très complète du programme. Cependant j’ai pu

constater que les produits que j’ai du produire ne sont pas d’utilité pour les principaux

bénéficiaires du programme, ils répondent plutôt à un protocole internationale de coopération

et ne cherche pas l’appropriation des bénéficiaires directs.

10 Apopa, Nejapa et Tonacatepeque sont des villes de la Zone Métropolitaine du San Salvador. Le conseil académique de ce diplôme, dans un des membres est le programme conjoint, a décidé d’intégrer à ce diplôme deux autres villes proches de Apopa. En effet, un des produits finaux de ce diplôme est celui de créer une politique régionale de développement économique local.

Notre étude s’intéresse non seulement à présenter et décrire la coordination du

programme conjoint, APUS, des Nations Unies financé par le F-ODM, mais aussi on a intérêt

à porter une vision analytique et critique de celui-ci. Aborder ce thème nous amènera à traiter

le sujet de l’efficacité de ce programme.

Ainsi nous essayerons de répondre à la question : En quoi l’exécution du programme

conjoint des Nations Unies financé para le F-ODM témoigne-t-elle de la difficulté de mettre

en œuvre un programme efficace?

C’est à partir de cette question que notre document prend son départ. Etudier

l’efficacité de ce programme touche énormément de questions politiques, économiques,

sociologiques et éthiques. Notre démarche vise à explorer et analyser, tout d’abord, les propos

qui ont été entendus dans les principales déclarations internationales sur l’efficacité de l’aide

au développement, pour ensuite, aborder de façon analytique le cadre générale d’un

programme conjoint des Nations Unies et son adaptation au El Salvador par le biais du

programme conjoint APUS. Ces deux premières parties vont nous aider à mettre en évidence

le discours utilisé par les Nations Unies autour du thème de l’efficacité et la volonté du PC à

s’adapté à la réalité ; ce qui au final va nous conduire à illustrer, dans une troisième partie à

partir de mon expérience, le manque de stabilité et durabilité de ce genre de processus

encourager par les Nations Unies.

Partie 1- Accords internationaux pour l’efficacité de l’aide au développement

La Déclaration de Paris (DdP), le programme d’action d’Accra (PAA) et le partenariat

de Busan ont contribué à la prise en compte et la réflexion internationale sur l’efficacité de

l’aide au développement. L’accord qui a particulièrement mis le point sur l’aide internationale

au développement a été la Déclaration de Paris (DdP) en 2005. Il s’agit d’une charte élaboré

et approuvé symboliquement en 2005 par le Comité d’Aide au Développement de l’OCDE,

ses Etats membres, les institutions financières internationales (Banque mondiale, Fonds

monétaire international), les banques régionales de développement et les pays partenaires.

Elle définit cinq principes qui sont en réalité des engagements de partenariat entre donneurs et

pays bénéficiaires de l’aide. Ces cinq accords ont été établis, en principe, pour accroître

l’efficacité de l’aide au développement. Ils sont à la base de la réflexion. Dans ce contexte,

une des stratégies des Nations Unies pour répondre à ces cinq principes a été la mise en place

de projets conjoints entre les différents organismes du système11.

Chapitre 1- La Déclaration de Paris (DdP), le programme d’action d’Accra

(PAA) et le partenariat de Busan

1.1. Objectifs de la Déclaration de Paris

«Nous reconnaissons qu’une augmentation significative de l’efficacité de l’aide est

nécessaire pour soutenir les efforts déployés par les pays partenaires en vue de renforcer la

gouvernance et d’améliorer les résultats obtenus sur le front du développement ». Cette

phrase énoncée dès l’introduction de la Déclaration de Paris souligne le fait que le but de ce

document est celui de créer un cadre commun de l’aide internationale qui doit être exécuté

autour de cinq grands principes12 directeurs :

• Appropriation (prise en charge) : « Les pays partenaires (i.e. les pays bénéficiaires de

l’aide) exercent une réelle maîtrise sur leurs politiques et stratégies de développement

et assurent la coordination de l’action à l’appui du développement ».

• Alignement : « Les donneurs font reposer l’ensemble de leur soutien sur les stratégies

nationales de développement, les institutions et les procédures des pays partenaires ».

• Harmonisation : « Les actions des donneurs sont mieux conciliées et plus transparentes, et

11 Guidance Note on Joint Programming. United Nations Development Group, 2004. 12 Plus d’information, voir : Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement et programme d’action d’Accra. Forum à haut niveau, mars 2005.

permettent une plus grande efficacité collective ».

• Gestion axée sur les résultats : « Gérer les ressources et améliorer le processus de décision

en vue d’obtenir des résultats ».

• Responsabilité mutuelle : « Les donneurs et les pays partenaires sont, eux deux,

responsables des résultats obtenus en matière de développement ».

La Déclaration de Paris souligne le fait que les engagements acquis, par les pays, les

institutions, les agences, les banques donneurs et les pays partenaires, lors du forum sur

l’efficacité de l’aide internationale visent à surmonter l’image de l’aide subordonné, Nord qui

donne au Sud. En effet on peut constater que le pays receveur de l’aide n’est pas nommé

« pays bénéficiaire », mais « pays partenaire » ce qui souligne l’évolution de la relation entre

les pays. L’idée principale de ces cinq principes est celle de créer de véritable partenariat, voir

de générer des engagements, entre pays donneur et receveur de l’aide internationale.

Cependant la mise en place d’un système beaucoup plus efficace dépendra de la participation

équitable de tous les acteurs concernés.

La pyramide de la l’efficacité de l’aide

*Aid Effectiveness: Three Good Reasons Why the Paris Declaration Will Make a Difference. Development Co-operation Report, Chapter 3. OCDE

Concrètement, cette pyramide suppose montrer une relation plus horizontale et

participative de tous les acteurs concernés par la coopération. Ces cinq « engagements » ou

principes estiment que le pays donneur laisse progressivement au pays destinataire une part

d’initiative dans la mise en place des stratégies d’exécution du (des) projet(s) et présume

rendre des documents stratégique de coopération internationale plus efficace. Ils sont évalués

à partir de douze indicateurs de progrès 13 , eux-mêmes classés dans les cinq principes

précédents. Néanmoins on peut déjà constater que la rechercher de l’efficacité se fait qu’au

niveau de la relation entre le gouvernement national et le bailleur de fonds, mais pas au

niveau local et régional. En effet, les organisations de la société civile sont oubliées.

1.2. Le programme d’action d’Accra (2008), ses avancées et ses défis

Le Programme d’action d’Accra (PAA) a été adopté en 2008 et s’appuie sur les engagements

pris dans la Déclaration de Paris. Il s’agit d’une conférence de suivi à la DdP et a été conçu

pour accélérer les progrès vis à vis l’efficacité. Le plan d’action contient des objectifs plus

contraignants; il corrige certains déficits de la Déclaration de Paris qui avaient été critiqués

par les organisations de la société civile. Des nouveaux engagements ont été pris. Rappelons-

les rapidement :

Prévisibilité : « les donneurs fourniront aux pays partenaires, trois à cinq ans à

l’avance, des informations sur l’aide qu’ils prévoient de leur accorder ».

Systèmes nationaux : « les systèmes nationaux des pays partenaires seront utilisés en

priorité pour acheminer l’aide, plutôt que les systèmes des donneurs ».

Conditionnalité : « Les donneurs appliqueront, non plus les conditions imposant la

manière et le moment de dépenser les fonds de l’aide, mais plutôt les conditions

fondées sur les propres objectifs de développement des pays bénéficiaires ».

Déliement de l’aide : « les donneurs assoupliront les restrictions qui empêchent les

pays en développement d'acheter les biens et les services dont ils ont besoin auprès

des sources où ils peuvent obtenir la meilleure qualité au plus bas prix ».

On peut constater, dans ce doucement, qu’il y a eu des progrès vis à vis la façon d’exécuter

l’aide, le suivi et l’évaluation des programme d’aide. Par exemple, les donateurs devront

fournir des informations sur les budgets d'aide prévus pour les trois à cinq prochaines années,

afin d’améliorer la planification des gouvernements. Une autre avancée est sans doute la

reconnaissance de la nécessité d’une appropriation démocratique des processus de

développement. Les OSC des pays donneurs demandent expressément, dans cette conférence

que les parlements et les autorités locales soient mentionnés dans le plan d’action d’Accra,

13 Voir annexe 1: Indicateurs des progrès à mesurer à l’échelon national et à suivre à l’échelon international.

afin qu’ils soient impliqués dans l'élaboration, la mise en œuvre et le suivi des politiques de

développement. Le plan d’action reconnaît les OSC comme des acteurs de développement à

part entière, mais il ne contient pas d'engagement concret visant à mieux collaborer avec elles.

Le texte ne contient qu'une petite phrase sur ces organisations : elles sont reconnues comme

« acteurs de développement ». Par conséquent selon Anne-Sophie Gindroz, déléguée de

Alliance-Sud à cette conférence, même si cette reconnaissance insuffisante, les OSC doivent

tirer profit de ce plan d’action pour légitimer des revendications telles qu’un accès plus large

à l’information et l’ouverture d’espaces de débat sur les politiques de développement ; « Car

l’aide seule ne résoudra pas le problème de la pauvreté dans le monde et son efficacité ne

saurait être appréhendée que sous l'angle technocratique ».

1.3. De l’efficacité de l’aide à l’efficacité de développement : la déclaration

partenariat de Busan

L'un des principaux objectifs du Quatrième Forum de Haut Niveau sur l'Efficacité de

l'Aide de Busan, du 29 novembre au 1er décembre 2011, fut d'établir les stratégies permettant

de passer de l'efficacité de l'aide (DdP et PAA) à l'efficacité de développement. Les quatre

principes centraux de cet accord sont : appropriation, résultats, partenariats ouverts à tous,

transparence et redevabilité réciproque. L’appropriation de l'aide par les pays partenaires est

devenue fondamentale en matière de développement. Ce dernier doit être démocratisé en

profondeur dans le but de s'assurer que les pays récipiendaires soient "sur la voie pour réaliser

une croissance durable et inclusive" (déclaration de Busan, 2011). Le panel à Busan s'est

penché sur le rôle des bailleurs et des pays partenaires dans le renforcement des capacités des

parlements nationaux, ainsi que sur une meilleure implication de la société civile dans

l'établissement des stratégies de développement. L’inclusion des OSC à la table des

négociations a signifié la reconnaissance officielle du rôle indépendant que joue la Société

Civile dans le processus de développement. D’un autre côté, une des plus grandes concessions

faites dans ce sommet a été la considération la coopération Sud-Sud.

Les objectifs du sommet de Busan peuvent être regroupés en quatre grands points

selon l’organisation BetterAid14 :

14 BetterAid, plateforme ouverte qui regroupe plus de 700 organisations de développement de la société civile et travaille sur la coopération du développement et contribue à faire progresser les débats politiques concernant l’efficacité de l’aide depuis janvier 2007. http://www.betteraid.org/

1. Evaluer en détail et renforcer les engagements pris à Paris et à Accra, en adoptant des

réformes basées sur l’appropriation démocratique :

A ce sujet, la société civile demande « approfondir, étendre et concrétiser l’appropriation

démocratique des politiques de développement, ainsi qu’à l’appropriation nationale et aux

partenariats ouverts à tous».

2. Renforcer l’efficacité du développement par le biais de pratiques de coopération au

développement promouvant le partenariat avec le secteur privé :

Le modèle de partenariat de Busan repose sur la croissance induite par le secteur privé comme

élément déterminant du développement.

3. Affirmer et garantir la participation de toute la diversité d'OSC en tant qu'acteurs

indépendants du développement de plein droit :

Le Partenariat de Busan reconnaît les Principes d’Istanbul15 sur l’efficacité du développement

des OSC.

4. Promouvoir une architecture de coopération au développement juste et équitable :

Le Partenariat de Busan a reporté les décisions les plus importantes concernant le cadre de

responsabilité relatif aux engagements pris dans la Déclaration de Paris et le programme

d’action d’Accra. Selon la déclaration de Busan, « Il est vital de disposer d’une structure de

gouvernance équitable et inclusive ainsi que d’un cadre de surveillance ambitieux assorti

d’indicateurs nationaux et internationaux, afin de garantir que tous les acteurs respectent leurs

engagements. »

L’accord de Busan donne une grande importance à Société Civil. Ceci est déjà en soi un

progrès ; le défi vient donc dans la véritable inclusion de ces acteurs dans la prise de

décisions. Pour améliorer l'efficacité de l'aide, tous les signataires doivent, en premier lieu,

accepter et introduire dans leur stratégie les principes établis dans ces sommets de Paris,

d’Accra et de Busan. Ceci suppose une amélioration de ses pratiques et de ses procédures.

15 http://www.cso-effectiveness.org/IMG/pdf/principles_french.pdf

Chapitre 2- Une recherche internationale qui pose toujours des limites à l’efficacité

« Los proyectos controlados por los donantes encajan con una idea paternalista del

desarrollo e incluso la refuerzan. Nosotros enseñamos, tú escuchas; nosotros damos, tú

recibes; nosotros sabemos, tú aprendes; nosotros nos ocupamos de las cosas porque tú no

puedes. No dejamos que los países asuman su propia responsabilidad”.

Eveline Herfkens,

Fondatrice de la campagne du Millénaire des Nations Unies

2.1. Une conception du développement prédéterminé dans la DdP

Le processus d’induction et sensibilisation aux principes de la Déclaration de Paris,

implique non seulement la connaissance de la définition de ceux-ci, mais aussi la

connaissance de comment ces engagements peuvent être conjugués avec la réalité politique du

pays récepteurs de l’aide. A ce sujet ce document reste très superficiel.

Les « engagements » concernant l’appropriation par les pays bénéficiaires des

stratégies de développement et l’alignement des donneurs sur les pays partenaires devraient

en principe permettre aux pays bénéficiaires de définir leur propre conception de

développement. Cependant on peut constater que cette déclaration semble plutôt admettre que

les pays donneurs et institutions internationales (bailleurs de fonds) continuent à dicter les

cadres stratégiques de développement obligeant ainsi les pays bénéficiaires à s’aligner, plutôt

que l’inverse. Selon cette déclaration, «les bailleurs de fonds hésitent encore à financer des

programmes qu’ils n’ont pas formulés eux-mêmes», ce qui constitue des obstacles à

l’exercice de la souveraineté et à l’autonomie des pays bénéficiaires. En effet il faudrait leur

permettre d’avoir ses propres cadres stratégiques de développement. Un autre élément qui

vient à l’esprit en réfléchissant à ce sujet c’est que les conventions précédentes ne donnent en

aucun cas le droit et les moyens aux pays bénéficiaires de refuser les apports d’aide au cas où

les activités prévues seraient en contradiction avec leurs priorités de développement.

Il en va de même de l’engagement ou du principe de responsabilité mutuelle qui devrait

entraîner, comme le précise la déclaration, « des évaluations mutuelles des progrès accomplis

dans l’exécution des engagements concernant l’amélioration de l’efficacité». Or, si la

performance des pays du Sud est mesurée par les institutions internationales, qui a la

responsabilité de mesurer la performance des donneurs et des institutions internationales par

rapport aux engagements d’appropriation, d’alignement et d’harmonisation? Cette question

qui nous vient à l’esprit n’est pas abordée tout au long de la déclaration et il y est sous

entendu que les bailleurs de fonds sont à la fois juges et parties. Cette situation révèle à nos

yeux le problème fondamental, celui de l’asymétrie du pouvoir. Ce dernier pose la question de

savoir comment le partenaire le plus faible du partenariat de coopération peut amener le plus

fort à rendre des comptes. En effet ce document accentue l’écart entre les deux pays concerné

dans l’action d’aide au développement ; celui-ci décrit que les droits et les moyens d’action et

d’incidence que d’une des parties du partenariat. Face à ce sujet qui souligne les soucis

d’équité et d’égalité, la plateforme BetterAid constate que plusieurs participants, aux

discussions, ont souhaité que la Déclaration de Paris puisse prévoir des institutions

indépendantes responsables de l’évaluation de la performance du partenariat d’aide au

développement.

D’autre part les douze indicateurs de progrès restent très généraux et manquent

d’intérêt. En effet on peut constater que l’accent est davantage mis sur la forme que doit

prendre la relation entre pays financeur et pays partenaire, plus que sur les résultats, impact

sur les populations, en eux-mêmes. En d’autres termes, ces indicateurs de progrès donne plus

d’importance à bâtir des relations d’équité, de respect et de bonne entente entre les

responsables politiques, dans un objectif d’évolution vers l’autonomie à moyen terme, que

d’arriver à atteindre le meilleur rapport coût/impact et rapprochement des intérêts locaux, voir

de la population. D’où l’aspect très qualitatif de la DdP. En effet, on ne constate pas un

développement d’une méthode précise d’évaluation.

Cependant ces problématiques misent en évidence deviennent très complexes et difficile

à surmonter car historiquement, dans le cadre du développement, il a existé une culture de

coopération disperse, de dupliquât et avec des hauts coûts de transaction et intermédiation. En

autre les pays qui reçoivent l’aide au développement n’arrivent toujours pas à diriger et à

aligner la coopération à leurs besoins de développement. Une des conclusions de l’étude

« Efectividad de la cooperación y la Declaración de París : su implementación en los

sectores de educación y gobernabilidad en Bolivia, Guatemala y Nicaragua » réalisé en 2008

par Alliance201516, souligne le fait que « en muchos países receptores de cooperación y

especialmente en el caso de los países centro americanos los niveles de dependencia que han

existido, combinado con la manera en que se ha conducido la cooperación bajo consensos

anteriores, han llevado al debilitamiento de las instituciones de Gobierno, la instauración de

una política de asistencialismo y dependencia que ha conllevado a la desarticulación de la

agenda de país». La Déclaration de Paris réussit difficilement à mettre en place les moyens

pour surmonter cette vision qui date depuis longtemps et dont la faute principale est le

manque de moyen de communication entre les deux pays surtout au niveau local. Pourquoi les

OSC sont-elles un secteur important à prendre en compte dans l’élaboration des programmes

de coopération ?

2.2. Le rôle de l’Organisation de la Société Civil dans la recherche de

l’efficacité d’un programme de coopération

« Il faut bâtir des partenariats plus efficaces et davantage ouverts à tous. Ces dernières

années, de nouveaux acteurs du développement pays à revenu intermédiaire, fonds mondiaux,

intervenants du secteur privé, organisations de la société civile, sont entrés en scène: leurs

contributions vont croissant et ils apportent en outre une expérience précieuse. Leur arrivée

est également synonyme de défis nouveaux en termes de gestion et de coordination. Ensemble,

les acteurs du développement œuvreront à la construction de partenariats davantage ouverts

à tous afin que nos efforts collectifs aient davantage d’impact sur la réduction de la

pauvreté. »

Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement et

Programme d’action d’ACCRA

2005-2008

2.2.1. A quelle OSC fait-on référence et quel est l’intérêt de la prendre

en compte?

Il n’y a pas qu’une organisation, il s’agit de plusieurs. C’est pour cette raison qu’on ne

va pas parler « de organisation », mais « des organisations ». Les OSC font partie de

l'architecture de l'aide internationale, soit en tant que bailleurs de fonds, en tant que canaux ou

en tant que bénéficiaires de l'aide des donateurs, et même en tant que défenseurs de l'intérêt

16 Alliance2015 est un réseau de sept organisations européennes de développement fondée en l'an 2000. Les membres fondateurs sont Hivos (Pays-Bas), Welthungerhilfe (Allemagne), Concern Worldwide (Irlande) et IBIS (Danemark). http://www.alliance2015.org/index.php?id=41

public. Légitimer la participation de ces organisations dans le dialogue sur l’efficacité de

l’aide de développement revient à accepter, respecter le(s) rôle(s) de ces organisations et

comprendre comment il(s) se manifeste(nt). Voyons de façon plus explicite ce que les OSC

représentent et pourquoi leur participation est importante dans le débat sur l’efficacité de

l’aide.

Le concept de société civile englobe un large éventail d'organisations. Dans le

domaine du développement, selon Alliance2015, il y a une tendance à penser qu'il s'agit

principalement d'organisations non gouvernementales qui ont un mandat strictement lié au

développement. Cependant, d’après cette même plateforme, les OSC peuvent aussi inclure

des associations tels que celles des agriculteurs, des professionnelles, des organismes

communautaires, des groupes environnementaux, des instituts indépendants de recherche, des

universités, des syndicats et, voir même, des médias à but non-lucratif. Les OSC peuvent être

des bailleurs de fonds (surtout les OSC des pays autres que celui qui reçoit l’aide), des

partenaires et de canaux pour faire passer l’aide, et/ou des destinateurs directs de l’aide. En

premier lieux les organisations de la société civile (des pays qui ne reçoivent pas l’aide), au

tant que bailleurs de fonds, ont mobilisé à des fins de développement, en 2007, environ

US$14.700 millions de contributions financières ou en services, soit environ 14% de l'AOD,

selon le OCDE CAD17. D’autre part ces organisations, au tant que récepteur de l’aide au

développement, reçoivent des fonds des donneurs de fonds pour investir dans des projets

spécifiques ou pour contribuer à l’évolution d’autres OSC. En 2007, les 15 principaux

bailleurs18 de fonds du CAD ont réalisé un apport de $US 4 600 millions de dollars des Etats

Unis d’Amérique à ces OSC, récepteurs de l’aide, ce qui correspond à un totale de 34% du

totale de l’Aide Officiel au Développement. On peut constater que ces organisations de la

société civil perçoivent plus de un quart du total de l’AOD et ceci est surtout du au fait

qu’elles sont en relation direct avec les principaux bénéficiaires de l’aide. Par conséquent

celles-ci joue un rôle essentiel dans la défense des intérêts et supervision de l’aide au

développement pour les gouvernements et les bailleurs de fonds. Elles sont garantes de la

participation citoyennes au travers du dialogue de l’appropriation des processus de

17 Société Civile et Efficacité de l’aide au développement : enseignements, recommandations et bonnes pratiques.OCDE CAD 2007. 18 Quinze principaux pays bailleurs de fonds du CAD en ordre descendant : Royaume-Uni, Allemagne, Pays-Bas, Espagne, Suisse, France, Italie, Danemark, Irlande, Belgique, Finlande, Autriche, Grèce, Luxembourg et Portugal. Informe GHA, AECID 2010. http://www.iecah.org/web/images/stories/publicaciones/otros/descargas/informeGHAcompleto.pdf

développement locaux, municipaux, départementaux et régionaux. La participation de celles-

ci dans le dialogue sur l’efficacité de l’aide au développement doit être considéré et actif.

2.2.2. Les OSC : acteurs à part entière dans le dialogue sur l’efficacité

de l’aide au développement

Le groupe de travail sur l’efficacité de l’aide de l’OCDE a reconnu en 2007, dans

l’étude : « Société Civile et Efficacité de l’aide au développement : enseignements,

recommandations et bonnes pratiques », le rôle important que les OSC doivent jouer en tant

qu’acteurs à part entière du développement et en tant qu’agents de coopération au

développement, que ce soit à titre de donateurs, d’intermédiaires et/ou de bénéficiaires de

l’aide.

Cette étude a été réalisée par un groupe multipartite où ont été représentés de manière

équilibrée les donateurs, le gouvernement des pays récepteurs de l’aide, les OSC bailleurs de

fonds et récepteurs de l’aide. Le principal constat réalisé est que les organisations de la société

civile ne sont pas reconnues comme étant un agent à part entière de développement et dont

les priorités ne coïncident pas toujours avec celles des gouvernements (principales partenaires

des Nations Unies au niveau du pays récepteur de l’aide). Par conséquent, le groupe d’étude

de l’OCDE a identifié deux points de vue possibles pour mener leur recherche sur le rapport

entre les OSC et les déclarations internationales sur l’efficacité:

- Dans le premier il s’agit de savoir si les OSC peuvent contribuer, et si oui par quel

moyen, à une meilleure mise en œuvre des conventions internationales.

- Dans le second, il s’agit de savoir si les principes d’efficacité de l’aide des accords

peuvent s’appliquer au travail des OSC et si ces principes sont bien adaptés et

suffisants à cette fin.

Pour répondre à ces problématiques, le groupe de recherche à mener l’étude à partir de deux

démarches :

- L’application de la DdP et du PAA à titre d’accord spécifique sur l’efficacité de l’aide

entre les donateurs et les gouvernements des pays en développement ;

- L’enrichissement du programme international sur l’efficacité de l’aide pour faciliter la

participation des OSC.

C’est en suivant ces axes que l’OCDE a fait de recommandations, tout en prenant en compte

les OSC dans la discussion visant l’amélioration de l’efficacité d’un programme de

coopération. Ces conseils concernant la Déclaration de Paris et le programme d’action

d’Accra sur l’efficacité de l’aide, plus généralement reposent sur une conception large de

l’efficacité de l’aide axée sur « la mesure dans laquelle les ressources d’aide arrivent à

produire des résultats de développement durables au profit des pauvres. » (Etude OCDE,

2007). De ce point de vue, la Déclaration de Paris devrait être perçue comme un accord

particulier conclu en mars 2005, dont l’interprétation peut être enrichie et qui peut être

complétée ou remplacée au fil du temps par de nouvelles compréhension et de nouveaux

engagements en accord au nouveau moment. A ce sujet, de manière générale, le groupe de

chercheurs de l’OCDE-CAD recommande que tous les acteurs du développement, c’est à dire

les donateurs, les gouvernements et les OSC, doivent travailler à mettre en œuvre et à enrichir

le programme d’action international sur l’efficacité de l’aide et :

a) Qu’ils reconnaissent que la Déclaration de Paris est un accord historique entres les

donateurs et les pays en développement conclu à un point précis dans le temps, pour

régler un ensemble particulier d’enjeux dans le cadre d’obligations mutuelles, mais qui

peux être adapté;

b) Qu’ils approfondissent leur compréhension des déclarations internationales et que les

principes soient appliqués en insistant sur l’appropriation locale et démocratique, la

diversité sociale, l’égalité entre les sexes ainsi que la responsabilisation à l’égard de

l’atteinte de résultats favorables aux pauvres et aux populations marginalisées, comme

conditions essentielles de l’efficacité.

L’accord de partenariat de Busan cherche à répondre à cette demande d’inclusion des

OSC dans les discussions de l’efficacité de l’aide au développement. Néanmoins, des lacunes

persistent.

2.3. Les limites du partenariat de Busan (2011)

L’accord de Busan est assez récent. Néanmoins on peut déjà constater quelques

lacunes à ce document. Il manque encore beaucoup de chemin à faire pour appliquer la

Déclaration de Paris (DP) et le programme d’action d’Accra (PAA). Malheureusement en

lisant la déclaration de Busan, on peut se rendre compte que le partenariat de Busan semble

considérer les engagements du DP et PAA comme acquis et n'aborde pas les questions en

suspens. Bien que le document réitère les engagements figurant dans ces déclarations, il ne

fixe aucune date ni aucun objectif concret, laissant donc ces promesses sans aucune

orientation précise. Dans ce même contexte, on constate une régression notable dans le

partenariat de Busan, en comparaison avec les engagements pris à Paris et à Accra, en ce qui

concerne les promesses des donneurs de réduire ou éliminer les conditionnalités. Ceci a été

une demande faite par la Société Civile, mais elle n’a pas été prise en compte.

On pu mettre en évidence dans cette deuxième partie que le dialogue multipartite, dans

les sommets internationaux de Paris, Accra et Busan, a fait apparaître de plus en plus

clairement que l’efficacité des OSC dépend non seulement des organisations, elles-mêmes,

mais aussi des comportements des donateurs et des gouvernements qui devraient être plus

réceptifs aux OSC. Il reste toujours essentiel de passer du discours à l’action ; de mettre

l’accent, au niveau national, sur la mise en œuvre, les résultats et l’évaluation.

Partie 2- Cadre générale d’un programme conjoint des Nations Unies et l’adaptation de

celui-ci au Salvador

« Las reformas que propongo son atrevidas. Son las reformas más extensas y de mayor

alcance en los 52 años de historia de nuestra Organización. »

Kofi Annan

Discours à l’Assemblée Générale

À propos de la réforme du SNU, New York, 22 septembre 1997

La priorité de Monsieur Kofi Annan, durant ses dix ans comme secrétaire générale des

Nations Unies (janvier 1997 à décembre 2006), a été la réforme des Nations Unies. Sa

première initiative majeure a été le « Plan de réforme pour la rénovation des Nations Unies ».

A partir de cette volonté, un certain nombre de changements ont été introduits pour améliorer

la coordination du Système des Nations Unies, son efficacité et son efficience dans le soutien

des objectifs nationaux et de réduction des coûts de transaction. En 2002, la programmation

conjointe des programmes du SNU prend de l’importance. Il y a une volonté de la part du

secrétariat générale à mettre en commun des ressources pour améliorer l'efficacité des

programmes dans les pays en développement (terme utilisé par l’ONU), et de s'assurer que les

ressources combinées du système sont utilisées au mieux. Cette mesure vise à maximiser

l'efficacité du SNU, à réduire les coûts de transaction perçus par les gouvernements, les

donateurs et le système lui même. La programmation conjointe cherche à répondre aux

principes de la Déclaration de Paris, tout en mettant l'accent sur l'autosuffisance et le

renforcement des capacités de chacune des agences de l’ONU.

Chapitre 1- Caractéristiques générales d’un programme conjoint des Nations

Unies, une des conséquences de la Déclaration de Paris

1.1. Définition d’un programme conjoint des Nations Unies

Un programme conjoint est le résultat de la programmation conjointe d’un programme

de développement par minimum une agence du SNU. Celle-ci résulte de l’effort collectif des

agences des Nations Unies et des partenaires nationaux qui travaillent ensemble pour

préparer, mettre en œuvre, suivre et évaluer les activités qui vont être réalisées. En effet

chaque action est conjointement planifiée pour répondre, de façon efficace, aux Objectifs du

Millénaire pour le Développement (OMD) et d'autres engagements internationaux découlant

des conférences des Nations Unies. De plus, au travers de la programmation conjointe, les

modalités et les résultats attendus sont identifiés. En effet, cet effort commun contribue à

construire un plan de travail qui rend plus cohérent, plus efficaces et efficient l’appui des

Nations Unies à la réalisation des objectifs nationaux (identifié dans le document pays par

l’ONU). Ce plan est destiné à éviter les doubles emplois, à réduire les coûts de transaction et à

maximiser les synergies entre les partenaires nationaux et les contributions des différents

organismes des Nations Unies.

Le cadre général d’un programme conjoint est décrit dans le PRODOC. Ce document

est constitué d’un plan de travail commun et d’un budget du programme. Il a pour objet de

détailler les rôles et les responsabilités, de chacune des agences du SNU et des partenaires qui

interviennent, dans la coordination et gestion des activités conjointes. Il est signé par toutes

les organisations participantes du système et les partenaires nationaux.

1.2. L’élaboration et la gestion d’un programme conjoint

1.2.1. Elaboration d’un programme conjoint19

Le groupe des Nations Unies chargé de l’élaboration d’un programme conjoint pose

quatre étapes de travail:

1. Identification, dans le tableau de résultat du Plan Cadre des Nations Unies pour

l’Assistance au Développement (UNDAF), des sujets/problématiques où minimum

deux agences des Nations Unies contribuent (voir annexe 2, étape1);

2. Identification des partenaires et des zones géographiques en communs des agences

(voir annexe 2, étape 2 et 3) ;

3. Choix d’un thème, après avoir identifié les éléments communs antérieurs, où peut agir

minimum deux agences du SNU ;

4. Elaboration du Plan de Travail commun (voir annexe 2, étape 4). Cette étape a lieu

seulement après le consensus et l’approbation du/des partenaire(s) et des agences du

SNU d’envisager un programme conjoint.

Le Plan de Travail définit, d’une part, les activités qui seront menées au cours de

chaque année d’exécution du programme conjoint, les résultats attendus de ces activités, le

calendrier (duration) et, d’une autre part, le budget du programme. A ce stade de la

19 Voir annexe 2 : Programmation Conjointe

planification, il doit aussi apparaître dans ce plan les apports inputs (ressources économiques

et en nature, fournitures et/ou expertise technique) du/des partenaire(s) et de chacune des

agences pour l’exécution et suivi du programme. En autre, s’il existe des méthodologies et

des approches différents des agences ou/et des partenaires (comme par exemple la

méthodologie pour mobiliser la communauté), celles-ci doivent être identifiées et résolues à

ce stade. De façon générale le groupe de développement des Nations Unies propose un format

pour la constitution d’un programme conjoint (voir annexe 2, étape 5).

1.2.2. Gestion d’un programme conjoint

Une fois qu’un programme conjoint est identifié et élaboré, l’administration des

Nations Unies doit assurer le bon déroulement des démarches administratives. La gestion du

programme conjoint dépend de tous les signataires du document qui établie la stratégie du

programme. Ce mécanisme de gestion peut être soumise à l’observation d’autres agents tels

que les donateurs et les autres parties prenantes du programme.

Cette gestion, selon le guide du programme conjoint des Nations Unies, est composée

de trois éléments :

a) L’allocation des ressources du programme conjoint :

Toute dépense réalisée, dans le cadre de l’exécution du programme conjoint, doit être

consulté et validé par les différentes agences du SNU qui interviennent dans le programme ;

b) La communication :

Le logo des partenaires nationaux et de chacune des organisations des Nations Unies

participants au programme conjoint doivent apparaître dans tous les communiqués de presse

qui font référence au programme. De plus le rôle que chacune des agences du système

accompli doit être brièvement décrit dans tous les documents produits (par exemple, les

rapports et les publications des partenaires et donateurs) ;

c) La création d’un environnement propice au déroulement du programme :

Le choix du siège (le local) joue un rôle important et stratégique pour le bon déroulement du

programme conjoint. En effet le personnel administratif doit être fortement incité à travailler

pour le programme conjoint et ne pas pour une agence des Nations Unies en particulier.

1.3. Suivi & évaluation et rapport d’un programme conjoint

1.3.1. Suivi et Evaluation

Un programme conjoint est suivi pendant toute sa durée et il est évalué par un agent

externe au programme conformément au cadre de Suivi et Evaluation (S&E) de l’UNDAF.

L’évaluation portera sur l’apport et collaboration de chacune des agences. Néanmoins le

groupe des Nations Unies, qui a réalisé le guide méthodologique de programmation conjointe,

suggère que chaque programme conjoint puisse mettre en place un mécanisme de partage

continu d’information, des bonnes pratiques et des résultats, entre les agences qui

interviennent.

L’évaluation d’un programme conjoint prend en compte les critères traditionnels

d’évaluation (pertinence, efficience, efficacité, impact et viabilité) en mettant l’accent sur les

résultats et sur le processus de programmation. Le groupe d’étude a surtout souligné

l’importance des critères suivants en proposant des questions pour entrainer la réflexion :

- L’efficacité: Est- ce que les ressources ont-elles été bien investies pour produire les

résultats souhaités ? En quoi et comment le programme conjoint a t-il contribué à

atteindre l'agenda national? Comment celui-ci a t-il généré appropriation et a t-il

contribué à renforcer les capacités nationales?

- Cohérence : Dans quelle mesure les acteurs travaillent-ils vers les mêmes résultats?

Dans quelle mesure les projets et les actions réalisées dans le programme reposent-ils

sur les droits de l’homme ? Quel est l’intérêt d’exécuter un programme conjoint ?

(Quelle est sa valeur ajoutée ?)

- Gestion et coordination: Est- ce que les responsabilités de chacune des agences des

Nations Unies, qui interviennent dans le programme conjoint, sont-elles bien

définies ? Este ce qu’elles sont bien complémentaires l’une de l’autre ? Est-ce que la

fonction de coordination a t-elle été bien accomplie ? Dans quelle mesure ?

1.3.2. Rapport annuel du programme conjoint

Un programme conjoint doit annuellement présenter un rapport. Ce dernier doit être

réalisé de façon collective, pour réduire les coûts de transaction, avec la participation des

partenaires nationaux et les agences du SNU qui interviennent. Les différentes synthèses,

produites au cours de l’exécution du programme conjoint, doivent être partagés avec toutes

les parties prenantes. Le format que ce document a, doit se baser sur les axes principaux du

cadre de Suivi et Evaluation. D’autre part, les modalités utilisées pour la gestion des fonds

doivent être précisées en annexe pour chacune des agences du système.

Nous venons de voir de façon générale comment un programme conjoint des Nations

Unies est construit et évalué. Voyons maintenant comment celui-ci est mis en place au

Salvador, en prenant l’exemple du programme conjoint « Asentamientos Urbanos Productivos

y Sostenible » financé par le Fond Espagnol pour l’accomplissement des objectifs du

millénaire pour le développement.

Chapitre 2- Un programme conjoint des Nations Unies adapté au Salvador « El UNDAF contempla y asume los cinco principios de la Declaración de París sobre la

Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, de la cual El Salvador es parte, y que tiene por objeto

lograr un mayor impacto en el desarrollo de los países receptores de la ayuda ».

Marco de Asistencia de Naciones Unidas para el Desarrollo

Naciones Unidas El Salvador

UNDAF 2012-2015

2.1. L’UNDAF: cadre générale stratégique de programmation d’un programme

des Nations Unies

2.1.1. L’UNDAF, source d’inspiration pour la programmation conjointe,

une des conséquences de la Déclaration de Paris.

Dans le chapitre antérieur on a constater que la connaissance et la maîtrise du Plan

Cadre des Nations Unies pour l’Assistance au Développement (UNDAF) est primordiale à la

bonne programmation. En effet, ce document a été conçu par le Groupe des Nations Unies

pour le développement (UNDG) pour atteindre une cohérence des programmes de

coopération des Nations Unies.

Le besoin d’un UNDAF a été un des thèmes les plus importants examinés en 1997,

lors de l'examen triennal des activités opérationnelles pour le développement qui s'est tenue à

l'Assemblée Générale. Dans la résolution adoptée après cette délibération, cette assemblée a

souligné la nécessité d'assurer la pleine participation et l'implication directe des

gouvernements et de toutes les agences du système des Nations Unies dans le processus de ce

document. Il s’agit du cadre de la planification des activités pour le développement réalisé par

le système au niveau des pays. Ce plan répond aux cinq principes de la Déclaration de Paris

en : (a) posant des objectifs et des stratégies de coopération communs aux différentes agences

de l’ONU, (b) mettant en place un cadre de ressources-programme, (c) proposant une

stratégie de suivi, de surveillance et d'évaluation. L’UNDAF remplace les documents

opérationnels individuels des différentes agences des Nations Unies et permet de développer

les synergies et de renforcer la cohérence des actions du système.

De ce document découle tous les programmes et les projets que les agences de l’ONU

exécuteront. Il se peut, comme dans notre cas, qu’il y soit aussi développé des programmes

conjoints aux agences. Voyons l’UNDAF qui concerne notre étude, celui du Salvador.

2.1.2. L’UNDAF, 2007-2011, El Salvador

Le Système des Nations Unies au Salvador conjointement avec les institutions

gouvernementales, ont développé le Plan Cadre des Nations Unies pour l’Assistance au

Développement 2007-201120. Ce document, qui s’inscrit dans la vision du développement de

l’ONU et les priorités nationales établies dans le Plan Quinquennale 2005-2010, a été réalisé

dans le but de créer une référence pour l’action conjointe et coordonné du système des

Nations Unies au Salvador, ainsi que pour les politiques et les stratégies du pays. L’objet

principal est celui d’augmenter l’impacte du SNU au niveau nationale, en augmentant de

façon parallèle le niveau d’appropriation des interventions locales, en réduisant les coûts de

transaction et en augmentant l’efficience et l’efficacité pour atteindre les objectifs du

millénaire pour le développement, entre autres objectifs de développements.

L’UNDAF, 2007-2011, se développe en quatre parties:

1. Aborde les thématiques stratégiques prioritaires et effets directs du pays ;

2. Traite le comment, c’est à dire, l’exécution des stratégies pour contribuer à l’efficacité

de développement du Salvador;

3. Pose la stratégie de suivi et évaluation au niveau du Salvador ;

4. Estime les ressources financières nécessaires à la mise en place de ce Plan-Cadre.

20 Le programme conjoint (2010-2012), de notre écrit, s’inscrit dans l’UNDAF 2007-2011.

Les éléments pris en compte pour la définition des axes stratégiques et les résultats

établis dans ce document, on été les principaux défis et opportunités de développement du

Salvador, conjointement à l’analyse des capacités et avantages comparatives des différentes

agences des Nations Unies dans ce pays. Les quatre questions stratégiques qui guident les

actions du SNU pendant la période 2007-2011 sont les suivantes :

a) L'équité, l'inclusion sociale et la réduction de la pauvreté ;

b) Un développement économique inclusif, l'employabilité et le travail décent ;

c) Gouvernance, réforme et modernisation de l’Etat ;

e) Durabilité environnementale et la réduction des risques.

Pour comprendre au mieux l’identification de ces axes stratégiques, voyons brièvement les

caractéristiques propres au Salvador.

2.2. Brèves caractéristiques du pays : El Salvador Les caractéristiques qui vont être mis en évidence, dans cette sous-partie, visent surtout

à illustrer le scénario où le programme conjoint de logement que nous traiterons par la suite,

se déroule.

2.2.1. Caractéristiques générales

El Salvador, selon le recensement Nationale de Population et Logement en 2012, a

6,251,495 habitants dans une superficie de 21 041km2 et possède un Produit Interne Brut

d’environ 23 millions de dollar américain. La capitale de ce pays est San Salvador et la

monnaie locale nationale est le dollar américain. La population est surtout concentrée dans la

Zone Métropolitaine de San Salvador avec environ 4 millions du totale de la population.

Même si le gouvernement de ce pays a travaillé significativement dans la réduction de la

pauvreté, le PNUD du Salvador estime que 34% des ménages du pays sans toujours pauvres.

Une grande partie de la population salvadorienne habite au Etats-Unis, elle représente 88.82%

(2,2 millions d’habitants) du total des salvadoriens qui habite à l’étranger. Par conséquent,

l’envoi de fonds depuis les Etats-Unis constitue une forte entrée de devises au pays.

Cependant, selon les statistiques du BID-FOMIN, depuis l’an 2010 il y a un fort retour de

salvadoriens au pays, ce qui provoque des nouvelles pressions sur la demande de logement.

D’autre part les hauts nivaux de criminalités et violence ont eu des effets négatifs sur la

population, de façon directe et indirecte. En 2008 de 100 mil habitants, il y a eu 53,8

homicides. Ceci a eu des conséquences au niveau économique sur les investissements et a

détérioré le capital social. De même, dans le secteur de logement, cette situation a dévalué la

qualité de vie de la population salvadorienne en rendant les quartiers dangereux et en

réduisant le développement local. L’étude réalisée en 2004 par le PNUD, « Cuánto cuesta la

violencia a El Salvador », a mis en évidence que le coût de la violence dans ce pays équivaut

à 12,5% du PIB.

2.2.2. Caractéristiques de l’habitat précaire urbain au Salvador

La pénurie de logement (« déficit habitacional », en espagnol) au Salvador, en

considérant les ménages où il y a plus de deux familles par maison (au sens large), est de

477,908. Selon la carte de pauvreté réalisée par le PNUD, il y a 1,747 bidonvilles urbains

précaires situés dans les 43 municipalités les plus urbanisées du pays; de ces bidonvilles, 670

se trouvent dans la ZMSS. En 2009, une étude réalisée par le programme « Alivio de la

Pobreza Urbana » a mis en relief les conditions de vie des bidonvilles urbains:

Photo: Bidonville La Cruz, Santa Tecla

- Condition d’accès aux services basiques, légalisation des terres et des logements :

La population qui habite dans les bidonvilles (« asentamientos », en espagnole) a un accès

limité aux services basics tel que l’eau potable, manque d’aqueduc, et un logement légal.

Cette étude à constater que les familles, qui n’ont pas de logement légale, subissent plus de

difficultés à être inclus aux services urbains de bases (assainissements).

- Caractéristiques de l’éducation et les compétences professionnelles :

Les familles des « asentamientos » précaires sont, pour la plus part, nombreux et ont un

niveau d’éducation bas. En autre 78,3% de la population de ces quartiers, qui a entre 4 et 18

ans, est entrain d’étudier et les indicateurs indiquent que c’est à l’âge de 12 ans que la plus

part des jeunes abandonnent les études.

- Caractéristiques de la santé et la salubrité:

A cause des conditions sanitaires inadéquates, les habitants ont tendances à être fréquemment

malades. Les bases de données reportent que du total des personnes qui habitent ces

bidonvilles, 41,4% ont expérimenté un symptôme de malaise ou une maladie pendant une

période de trois mois. Cette situation met en évidence que le nombre de personnes qui sont

régulièrement malade est trois fois supérieur à la moyenne nationale.

- Caractéristiques de l’emploi :

L’accès au travail est difficile pour ce secteur de la population. De 100 personnes des

bidonvilles qui sont occupés, 91,6% travaillent dans le secteur tertiaire (activités

commerciales ou services) de l’économie et seulement 24,7%, de ces derniers, disent être

entrain de cotiser leur retraite. La plus part de ces personnes « occupées » déclare être soit un

salarié temporel, soit un travailleur indépendant avec son local ou soit un artisan.

L’environnement de travail de ces travailleurs est souvent contaminé (beaucoup de poussière,

bruit et sous danger constant).

- Caractéristiques du revenu des ménages :

Le revenu de ces ménages est bas. 76,6% des ménages habitent avec une quantité d’argent

inférieur ou égale à 500 dollars américains par mois. De cette somme d’argent, 53,8% est

destiné à l’alimentation du mois, 39,6% au paiement du logement, 3,6% à l’éducation et 3%

en santé.

- Caractéristiques de la capacité organisationnelle et capital sociale :

Toutes les caractéristiques antérieures ont des effets significatifs dans la construction et

développement du capital social. La population de ces « asentamientos » participent peu aux

activités collectives et font preuve de peu de confiance en eux-mêmes. Au Salvador

l’organisation communautaire qui est reconnu par l’Etat est l’ADESCO, cependant le pouvoir

de convocation, de mobilisation et de gestion des ressources, que cette association perçoit,

restent limités à un groupe spécifique de la communauté. D’autre part le niveau de

délinquance est fort dans ces quartiers21.

2.3. Analyse des acteurs qui interviennent dans le secteur de logement au

Salvador : public, privé, OSC et coopération internationale

Au Salvador il existe plusieurs initiatives qui ont contribué à réduire les difficultés

d’accès à un logement aux familles qui reçoivent entre 1 et 3 salaires minimums (le salaire

minimum est de US$ 224,21). Dans ce pays il existe cinq agents qui interviennent dans le

secteur de logement :

1. Le secteur public :

Il y existe quatre institutions principales :

- Le Vice-Ministère de Logement et Développement Urbain (VMVDU, en espagnol)

qui appartient au Ministère de Travaux Publics;

- Le Fond Social pour le Logement (FSL) ;

- La Banque Multisectoriel d’Investissement (BMI) ;

- Le Fond National de Logement Populaire (FONALOPO).

Selon le VMVDU, la demande de logement peut se diviser en : demande pour l’amélioration

ou en demande de reconstruction de logement. D’autre part, ces organismes publics ont réussi

à mettre en œuvre des modèles de financement au travers des subventions adaptées à ce

secteur de la population. Cependant pour accéder à ces aides il faut que la personne, qui fait la

demande, gagne plus de deux salaires minimums ; ce que 80% des fois n’est pas le cas selon

le PNUD. En autre, la plus part des efforts dédiés à ce sujet sont pour la construction de

logement nouveaux, ce qui marginalise l’option de l’amélioration des quartiers et des

logements.

2. Le secteur privé :

Dans le secteur privé, il y a différentes façons d’aborder ce sujet. D’un côté il y a les

« entreprises pour le logement » d’intérêt sociale («empresas viviendistas », en espagnol) et,

21 La problématique des « maras » est sous-jacente à ces bidonvilles, mais elle ne sera traitée de façon analytique que dans la troisième partie. Celle-ci est semble un sujet tabou pour les Nations Unies au El Salvador.

d’autre part, les fournisseurs de matières premières pour la construction (HOLCIM et

CEDES).

3. Le secteur de finance :

Il existe les institutions publiques que nous avons mentionnées précédemment et des

institutions micro-financières comme la Fondation Salvadorienne pour le développement

intégral.

4. OSC:

Les principaux besoins des logements, de ce secteur de la population salvadorienne qui ne

reçoit aucune aide officielle, sont pris en compte par les OSC. Cependant une importante

partie des ressources que ces organisations perçoivent proviennent de FONALOPO.

5. La Coopération internationale :

La coopération internationale, bilatérale et multilatérale, a contribué fortement à ce sujet en

créant des ONG qui se spécialise dans ce secteur.

Le système des Nations Unies a l’agence ONU-HABITAT et le PNUD qui travaillent,

séparément, dans ce secteur depuis 2008. D’une part, ONU-HABITAT est entrain de

formaliser une alliance avec la Banque Centre-Américaine d’Intégration Economique pour

mettre en œuvre un programme de micro-crédits pour le logement d’intérêt social ; d’autre

part, le PNUD travail indirectement ce sujet en exécutant le programme « Réduction de la

violence et la construction du capital social au Salvador » financé par le F-ODM.

Chapitre 3- Le document du programme conjoint (Pro Doc) APUS : résultats

attendus et propositions

3.1. Caractéristiques générales du Pro Doc

Le Pro Doc est un document très dense qui définit en détail les caractéristiques

principales du programme conjoint. Le PC-APUS des Nations Unies financé par le F-ODM,

exemple de notre document, répond à un des axes stratégiques établis dans le UNDAF 2007-

2011 du Salvador ; il s’agit de l’équité, l'inclusion sociale et la réduction de la pauvreté. A ce

sujet des consultants internationaux du système des Nations Unies, en accord avec le

gouvernement National, ont présenté en 2009 un document du programme (Pro Doc) qui est

le cadre général et le guide de toute action. Celui-ci est utile pour la recherche de financement,

avant la mise en marche du programme conjoint.

Ce document a été signé, au Salvador, par le coordinateur résident du système des

Nations Unies dans le pays, par le représentant résident du PNUD au Salvador, par le vice-

ministre de Coopération pour le Développement, le vice-ministre de Logement et de

Développement Urbain et le maire de Santa Tecla (une des municipalité où le programme

intervient). D’ autre part, comme il s’agit d’un programme conjoint financé par le Fond

Espagnol pour l’Accomplissement des Objectifs du Millénaire, ce document est aussi signé

par un témoin d’honneur (« testigo de honor », le coordinateur général de l’AECID.

Le PC-APUS, va être exécuté tout au long de trois ans (2009-2012) avec un budget de

5,2 millions de dollar américain. Dans ce programme intervient les agences : ONU-

HABITAT, PNUD et ONUDI. Toute action réalisée par chacune de ces organismes, doit

s’insérer dans ce document cadre. En effet, au travers de ce programme, le Système des

Nations Unies pense contribuer au développement des opportunités économiques et à

améliorer la qualité de vie des ménages salvadoriens gagnant entre 1 et 3 salaires minimum.

3.2. Accomplissement de quatre objectifs du millénaire pour le développement

Le PNUD, ONUDI et ONU-HABITAT visent à répondre à quatre ODM, le premier,

le deuxième, le septième et le huitième. Le premier vise la réduction de la faim et de la

pauvreté extrême, au travers d’activités cherchant à correspondre à la demande de logement

d’intérêt sociale. Le deuxième conduit à l’équité de genre et autonomie de la femme. Le

septième suppose la durabilité de l’environnement et le huitième promeut l’association

mondial pour le développement. Néanmoins l’accomplissement de ces objectifs n’est pas

facile.

Le programme conjoint, APUS, comme on l’a pu remarquer dans le chapitre

précédant, se déroule dans un contexte sociale, économique et politique complexe. En effet le

document du programme souligne des grandes problématiques du pays :

- Le manque d’une politique sectorielle efficace à long terme ;

- La fragmentation des politiques et actions dans le cadre du secteur de logement;

- Les difficultés liées à la légalisation des terres ;

- Une normative complexe pour l’obtention des permis pour la construction ;

- Le difficile accès, pour les personnes gagnant entre 1 et 3 salaires minimum, au

financement des logements;

- Le développement insuffisant de la chaîne de la construction;

- La présence des micros-entreprises et des travailleurs informels;

- Le manque d’intégration, de participation et compromis de la population dans la

formulation de projets qui ont une incidence au niveau local.

Toutes ces problématiques sous-jacentes au Salvador contribuent fortement au développement

des quartiers (« asentamientos ») précaires urbains. Par conséquent ce programme conjoint

cherche à répondre aux ODM cités antérieurement en essayant de trouver une/des solution(s)

aux caractéristiques observées. Le SNU décide de travailler dans deux municipalités de la

ZMSS en abordant le sujet du logement précaire au travers de deux optiques, la récupération

et la reconstruction. Ces deux zones sont quatre « asentamientos » de Apopa (40 minutes de

San Salvador) et un de Santa Tecla (collé à la capitale). Le programme cherchera, tout au long

de son exécution et avec le soutien du gouvernement local, le renforcement de la chaîne de la

construction (nouveaux produits, processus et systèmes organisationnels) et cherchera de

trouver des opportunités économiques et productives pour la population qui habite ces zones.

3.3. Résultats et durabilité du programme recherché au travers de quatre effets

3.3.1. Les quatre résultats attendues du PC

Le système des Nations Unies a décidé de mettre en œuvre un programme intégré pour

contribuer à la réduction durable de la précarité de vie, de logement et le manque de revenu

suffisant de la population de ces cinq bidonvilles pour supporter les coûts engendrés par la

remaniement ou la reconstruction de leur logement. Le processus d’élaboration du programme

à demandé la caractérisation de la population de ces « asentamientos » (pouvoir d’achat,

situation de travail, état du logement, accès aux services de base, environnement du quartier,

entre autres). Les résultats et les effets établis ont été:

Effet 1. « Mejoradas las condiciones de vida de la población más pobre (1-3 salarios

mínimos) mediante la provisión de nuevas viviendas y mejoras habitacionales adecuadas y

asequibles financiadas por el sector público y privado, mediante componentes de subsidios y

créditos, y trabajo de beneficiarios y ejecutadas por las empresas y OSC constructoras de

vivienda, en un contexto Asentamientos Urbanos Productivos, integrados y sostenibles.22 »

Cet effet du programme a pour objectif de créer les conditions institutionnelles, techniques,

normatives, sociales, économiques et financières pour la construction de logement,

amélioration de l’habitat et le développement des bidonvilles précaires urbains.

Effet 2 : « Fortalecida la cadena de valor de la industria de construcción de vivienda social,

ofreciendo servicios y productos asequibles para la población de bajos ingresos,

promoviendo la participación de las MIPYMES en el desarrollo y el fortalecimiento de

asentamientos urbanos productivos integrados y sostenibles »23.

Pour la mise en œuvre de cet effet, le programme conjoint essaye de contribuer à renforcer la

chaîne de valeur de l’industrie de la construction en :

a) Créant des opportunités de participation économique pour la population qu’habite

les six bidonvilles (emploi et revenu) ;

b) Générant des opportunités, pour ce secteur de la population, à des logements

d’intérêt social et aux services basics ;

c) Améliorant les conditions de travaillent offertes.

Effet 3: « Asentamientos urbanos productivos, integrados y sostenibles promovidos y

desarrollados »24.

Ce résultat porte le nom du programme conjoint car il met en évidence la clé pour la

durabilité du modèle exécuté. En effet le Système des Nations Unies reconnaît que la qualité

des nouveaux quartiers dépend des opportunités économiques et sociales qu’auront les

habitants et de l’infrastructure urbaine et communautaire. Pour cette raison le programme

conjoint promeut le développement économique local au travers de six axes :

a) Planifier la stratégique de développement économique local ;

b) Renforcer les capacités des acteurs locaux ;

c) Diagnostiquer les ressources du territoire ;

22 En français: Améliorer les conditions de vie de la population pauvre au travers de la provision de nouveaux logements et meilleures conditions d’Habitat. Ceci doit être financé par le secteur publique et privé au travers de subventions et crédits, en aidant cette population à acquérir du travail et contribuer, ainsi, à la transformation d’un environnement précaire à un environnement productive, intégré et durable. 23 En français: Lorsque la chaîne de valeur de l’industrie de construction de logement d’intérêt sociale sera établie et pourra offrir des services et des produits qui peuvent être achetés para la population, le programme pourra motiver la création de petites et moyennes entreprises et aider, ainsi, au renforcement des quartiers urbains productifs et durables.

24 En français: Contribuer à la création de quartiers productifs, intégrés et durables, et les développer.

d) Promouvoir le développement productif ;

e) Stimuler l’esprit d’entreprise social ;

f) Inciter les améliorations des infrastructures des logements d’intérêt social en donnant

une importance particulière à la femme et aux enfants.

Effet 4: « Sistemas de M&E y Gestión de Conocimiento implementados25. »

Ce dernier effet vise à créer une plateforme pour travailler sur la durabilité et le transfert du

programme conjoint. D’autre part ce quatrième effet propose, un système de S&E qui va être

mis en place périodiquement par les agences. Pour ce résultat est destiné 4% du total du

budget (i.e. US$ 200.000) du PC-APUS. Ceci doit être suffisant pour :

- Embaucher une personne chargée de coordonner le S&E et de recueillir

périodiquement l’information et les indicateurs des différentes agences qui

interviennent dans le programme ;

- Réaliser les activités qui sont nécessaires pour le S&E et la Gestion de Connaissance.

3.3.2. Durabilités des résultats

Le programme conjoint, au travers de la consolidation des capacités des institutions

participantes (VMVDU, municipalités d’Apopa et Santa Tecla, et OSC), cherche à créer des

bases durables pour le développement des marchés inclusifs et le renforcement de la chaîne de

valeur. Le système des Nations Unies espère, qu’une fois atteint les résultats précédents, les

différents acteurs puissent être capables de transférer le modèle dans d’autres zones du pays

qui ont les mêmes caractéristiques.

La durabilité, des effets et produits, de ce programme est basé sur :

L’appropriation de ce programme par le Vice-Ministère de Logement et

Développement Urbain. En effet le VMVDU devrait considérer le PC comme un

moyen et/ou un outil pour donner une réponse intégré et coordonné au déficit de

logement des personnes gagnant entre 1 et 3 salaires minimums ;

L’encouragement du marché inclusif. La durabilité de ce modèle dépend de la mise en

relation et création de la stratégie avec le secteur privé, public et OSC ;

La promotion des petites et moyennes entreprises au niveau des « asentamientos » ;

25 En français : Réaliser un système de Suivi et Evaluation, et Gestion de Connaissance.

Le développement des bidonvilles urbain ;

L’aide à la mise en place de moyens de financement pour le logement d’intérêt social.

Ceux-ci doivent s’adapter au pouvoir d’achat de ce secteur de la population ;

Le développement de la chaîne de valeur et gestion du logement d’intérêt social;

La gestion de la connaissance, la communication, la diffusion, les études de cas et le

transfert du modèle.

3.4. Gestion et coordination du programme conjoint : ONU-HABITAT,

ONUDI et PNUD

Après avoir aborder les principaux objectifs et les résultats attendus du PC-APUS,

voyons la proposition de base de coordination du programme conjoint. Cette troisième sous-

partie vise à mettre en évidence la structure décisionnelle mise en place par le Système des

Nations Unies.

Le PNUD a la responsabilité de coordonner le PC-APUS au travers d’un

coordinateur de programme. Voyons la fonction que chacune des agences, qui interviennent

dans le programme, a selon le Pro Doc. (Transfert page suivante)

PNUD ONUDI ONUHABITAT

Effet 1

Support dans l’élaboration d’accords en relation avec la gouvernance et la formulation de projets public-privé (services).

1. Assistance technique pour la sélection des bidonvilles et pour la légalisation des terres. 2. Aider à la mise en place d’alternatives techniques pour la construction et l’amélioration des logements d’intérêt social; 3. Charger de la licitation, l’engagement et la supervision de la construction ou remaniement des bidonvilles ; 4. Analyse et conception des outils de gestion pour le financement des logements. 5. Chargé de l’articulation du PC-APUS, avec les programmes régionaux d’ONUHABITAT « Financiamiento Habitacional para América Latina » et « Ciudades Seguras ».

Effet

2

Participe au financement de la chaîne de valeur de la construction.

Responsable du renforcement de la chaîne de valeur de la construction de logement d’intérêt social au travers d’actions nationales (accords avec le secteur de la construction) et locales (de cours, ateliers et séminaires).

Effet 3

1. Charger d’impulser la stratégie de planification et développement local et les activités en relation avec la promotion et implémentation des projets de production (création et financement). 2. Charger des aspects qui sont liés aux aspects de genres, jeunesse et enfants.

Contribuer aux actions du PC pour le développement économique local.

Effet 4

Coordonner les publications de Gestion de Connaissance et les événements pour la diffusion des publications ou/et documents qui respectent les normes de publication d’un programme conjoint.

Nous venons de voir dans ce chapitre que le Pro Doc met en évidence les principaux

axes du programme et propose un modèle, très générale, de gestion. Cependant lors de

l’exécution du PC-APUS, le coordinateur du programme a du faire face à plusieurs

inconvénients. Ces problèmes ne sont pas pris en compte dans ce document stratégique.

Chapitre 4- Un Pro Doc insuffisant : flexibilité du programme conjoint

La flexibilité du programme conjoint vis à vis différentes situations que nous allons

aborder par la suite, évidence la volonté de celui-ci à travailler sur son efficacité en s’alignant

aux demandes locales. Cependant ceci n’est pas suffisant.

4.1. Adaptation du modèle de gestion proposé par le Pro Doc

Le document stratégique du programme conjoint est essentiel. Néanmoins ce

document de référence reste écarté de la réalité. Celui-ci envisage avec un budget de 5,2

million de dollars américain, le remaniement et la construction de nouveaux logements

d’intérêt social, et la création de micro-entreprises locales dans les bidonvilles où le

programme intervient; mais ce fond n’est pas suffisant. Les trois agences qui interviennent

dans le programme doivent, par conséquent, chercher d’autres donateurs pour essayer

d’attendre les effets envisagés. La coordination inter-agences est primordiale. Néanmoins le

Pro Doc n’a pas pris en compte cette interaction. Par conséquent, au début du programme, le

coordinateur a du coopérer avec les différents représentants des agences qui font parties du

PC-APUS, pour élaborer une stratégie de gestion.

« Este programa conjunto funciona bien, pero no es usual. Hemos trabajado siempre

conjuntamente y tratamos de apoyarnos en todo ».

Une des bonnes pratiques du PC est en définitif la bonne relation inter-agence. Cette

pratique a été créé et mise en place par le coordinateur du programme. Une étude, réalisé en

septembre 2011 par le consultant allemand Dr. Achim Engelhardt du groupe de Suivi et

Evaluation « Lotus Group », a mis en en valeur le modèle de gestion cyclique du programme

conjoint.

Modèle de gestion du programme conjoint

Ce modèle n’est pas usuel dans un programme conjoint de coopération des Nations

Unies. Selon le coordinateur du PC, chaque agence a normalement son bureau et les

différentes agences ce retrouvent qu’une fois par semaine. Cette bonne pratique du modèle de

gestion du programme conjoint a attiré l'attention du bureau de ONUDI à New York où on a

du faire parvenir le tableau suivant synthétisant le modèle de gestion du programme conjoint

(ONUDI, ONUHABITAT et ONUDI). (Transfert page suivante)

Modèle de Gestion Inter-agence du programme conjoint

(ONUDI, ONUHABITAT et PNUD)

I. Identification des bonnes pratiques

1. Les trois agences socialisent l’information et partagent le bureau ; 2. Les trois agences prennent conjointement les décisions ; 3. Création d’une plateforme pour la diffusion des produits, de gestion et connaissance, du fonctionnement inter-agence.

II. Stratégie(s)

(1) - Même bureau, ce qui permet la prise de décision de façon conjointe ; - Réunion d’équipe tout les lundis ; - Présence des trois agences dans le Conseil de direction National et le Conseil de Gestion. (2) Les coordinateurs des trois agences :

- lisent et approuvent les Termes de Référence; - Réalisent un Plan de Travail Conjoint chaque trimestre ; - Approuvent conjointement les dépenses.

(3) - Même carte de visite ; - Elaboration d’un rapport bimestriel ; - Site d’internet du programme conjoint.

III. ¿Pourquoi ces trois bonnes pratiques sont elles

importantes?

(1) Le rapprochement et la présence des agences, dans un même endroit, rendent plus facile l’interlocution et les consultations des agences vis à vis un sujet/thème spécifique. (2) La prise de décision conjointe rend plus fort les liens entre les trois agences qui intègrent le programme conjoint. Par conséquent le niveau d’implication des agences, dans les différentes activités et actions spécifiques que chacune d’elles développent, est plus important. (3) La création de plateforme de communication inter-agence permet:

- Socialiser le travail réalisé par le programme conjoint avec l’extérieur ;

- Positionner l’image conjointe du programme. Exemple : L’étude réalisée par ONUDI sur la chaîne de valeur de logement au Salvador va être publiée avec le logo du F-ODM, qui représente les trois agences, et aura le logo d’ONUDI comme agence qui a coordonné l’étude.

IV- Apprentissage(s)

- Mise en place d’une plateforme et du conseil intersectoriel. Les trois agences y sont présentes;

- Missions à d’autres pays pour voir le travail des autres agences dans des thèmes similaires.

V- Résultats (quantitatifs et

qualitatifs)

(1) - Diminuer la perte d’information ; - Rendre plus facile et viable les réunions et la circulation d’information entre les agences; - Les agences discutent constamment à propos de thèmes spécifiques de chacune des agences. Ceci enrichit les actions que le programme développe. (2) Augmenter le niveau d’implication des trois agences dans la prise de décision. (3) - Diffusion de l’information du programme conjoint sous une même image, celle du F-ODM. - Renforcer le modèle de gestion inter-agence.

*Ce tableau a été approuvé par le coordinateur du bureau de Gestion de Connaissance de ONUDI à New York.

D’autre part, un autre élément important du Pro Doc est le Suivi et l’Evaluation.

Comme on l’a vu précédemment, dans le document stratégique, cette responsabilité est

accordée au PNUD, mais ceci n’est pas suffisant. Le coordinateur du programme donne une

grande importance aux évaluations faites par les bénéficiaires indirects et directs du

programme, au niveau national et local.

4.2. Evaluation du programme conjoint par les acteurs locaux : outil de gestion

L’évaluation périodique du programme conjoint est nécessaire au bon déroulement du

PC-APUS. Chaque acteur qui intervient dans le programme, que ce soit les bénéficiaires

direct (i.e. la population) ou indirect (i.e. le gouvernement, les municipalités de Apopa et

Santa Tecla, le donateur (F-ODM) et/ou l’administration des trois agences des Nations Unies),

a le droit de porter une/des appréciation(s) sur le programme. Cependant le document Pro Doc

prend en compte que l’évaluation des bénéficiaires indirect. Le programme doit, par

conséquent, trouver les moyens les plus efficaces pour donner la parole à la population.

4.2.1. Comité de Gestion : Evaluation par les acteurs indirects

Le Comité de Gestion PC-APUS, est convié par le programme deux fois par an dans

les locaux du programme. Le bureau du programme se trouve dans le campus du MOP

(Ministère de Travaux Public), auquel appartient le VMVDU. Ce choix logistique est du car

le principale partenaire est le Vice-Ministère de logement du Salvador. Cette réunion a pour

mission de suivre le processus du programme conjoint, analyser et mettre en œuvre les

devoirs spécifiques d’organisation et de développement du programme. Un de ces deux

comités a eu lieu le 21 mai 2012. Il a été intégré par le directeur de l’AECID, le représentant

résident du PNUD au Salvador, le Vice-Ministre de Logement du Salvador, le maire d’Apopa

et de Santa Tecla, les représentants régionaux d’ONUDI et d’ONUHABITAT, le coordinateur

du programme conjoint, les coordinateurs d’ONUDI et d’ONUHABITAT et la chargée

administratif du programme conjoint. Cette espace de réflexion autour du processus du

programme conjoint constitue un milieu d’évaluation et de compréhension des demandes des

acteurs externes du programme conjoint. A la fin de la journée celle-ci on été les deux

principales conclusions :

Photo: Comité de gestion

- De façon générale tous les agents ont été très satisfaits par les résultats obtenus par le

programme conjoint ;

- Les acteurs invités ont manifesté leur intérêt au transfert du modèle APUS. Pour ceci

ils ont considéré nécessaire la création de produits de gestion de connaissance et de

systématisation. Cette demande fait référence à l’effet 4 du Pro Doc.

Néanmoins, on peut constater que les OSC ne sont pas considérer à ce stade. Le PC-APUS

doit, par conséquent, trouver d’autres situations pour pouvoir prendre en compte les

demandes de la population.

4.2.2. Evaluation au travers de la communauté : Assemblée Générale

Le programme conjoint, pour évaluer les projets exécutés, réalise une fois par mois une

assemblée générale dans les bidonvilles. Ce genre de réunion avec la communauté permet au

PC-APUS, d’inclure la communauté dans les prises de décisions du programme et d’adapter

les projets à leurs besoins. Voyons, brièvement, le déroulement et les conséquences de cette

réunion avec la communauté en prenant l’exemple d’une de ces assemblées dans un des

« asentamientos » : La Cruz.

Photo: Assemblée générale, Apopa

Cas particulier du « asentamiento » La Cruz

A Santa Tecla, au bidonville de La Cruz, le programme conjoint a promis mettre en œuvre le projet « La

Gran Manzana » avec la municipalité ; c’est à dire : - La construction de 149 appartements d’intérêt social, 5 logements au premier étage pour des cas

spéciaux (handicapés et personnes âgées sans famille) et 144 au deuxième étage; - La création d’une nouvelle zone éclairée avec une crèche et des locaux pour les micros-entreprises de

la communauté ; - Et la création de nouveaux emplois.

La construction de ces 149 logements coûte trois millions deux cent soixante dix huit mille dollars américains (US$ 3,278,000), soi vingt deux mille (US$ 22,000) dollars américains par logement. Le Pro Doc ne prévoit pas d’argent pour la construction, seulement pour l’assistance technique. Par conséquent les trois agences du PC ont décidé de destiner cinq cent mille dollars américains (US$ 500,000) à la réalisation de ces logements, de chercher autres sources de financement et d’aider à la population à accéder à un crédit, de quatre vingt dollars américain (US$80), pour le paiement du quota qui leur correspond de huit mille dollars américains (US$8 000). Par conséquent, après la sollicitude de participation faite par le PC-APUS pour financer les logements de 149 familles, le Vice-Ministère de Logement et Développement Urbain du Salvador a investit sept cent cinquante mille dollars américains (US$ 750,000). D’autre part la mairie de Santa Tecla a réussi à convaincre, avec le soutient du PC, la coopération d’Andalousie à faire une donation de quatre cent cinquante mille dollars américains (US$ 450,000) à ce projet. En totale les donations remontent à un million sept cent mille dollars américains (US$ 1,700,000) ; à ceci s’additionne l’apport total de la communauté apte à payé (144 ménages, non cas spéciaux), c’est à dire un million cent cinquante deux mille dollars américains (1 150 000$US) ; il restera par conséquent toujours un financement à chercher de quatre cent vingt six mille dollars américains (US$ 426,000).

Un jeune de la communauté a déclaré «Yo no entiendo porqué ustedes (PC-APUS, des

Nations Unies) no nos pueden regalar nuestra vivienda, si saben que nosotros (communauté)

no tenemos cómo pagar esa vivienda. ». Après cette intervention toute la population a

applaudi en manifestant leur accord.

Cette intervention met en évidence deux difficultés aux quelles le programme doit faire

face ; d’une part, le programme conjoint doit garantir le payement des 80$US mensuel de

chacune des 144 familles et, d’autre part, le programme conjoint doit faire face à la mauvaise

vision, paternaliste (du tout gratuit) que les habitants de ces bidonvilles ont des projets de

coopération. Cette dernière problématique évidence un problème récurrent au Salvador où les

projets de coopération international sont nombreux. Voyons en détail ces deux

problématiques citées.

Le lundi 28 mai, l’assemblée générale mensuelle avec la communauté de La Cruz,

Santa Tecla, a eu lieu. L’objet de cette réunion a été de parlé à propos des crédits et

d’expliquer à la population quels responsabilités ils allaient avoir. A cette réunion a assisté le

coordinateur du programme conjoint, l’envoyé du FSL, le chargé du bureau de

communication du programme conjoint, la chargé des thèmes sociaux au VMVDU, l’avocat

du programme, et moi même. Cette réunion a été très lourde et difficile à gérer pour le

programme.

Une dame de la communauté a dis :

« ¿Porqué nos dijeron que nos iban a dar una ayuda si ahora nos toca pagar? ¿Dónde está

la cooperación?»

A ce sujet, le coordinateur du programme conjoint a répondu :

« Sí hay ayuda de la alcaldía, del Vice Ministerio de Vivienda, del Programa Conjunto del

F-ODM y de la Cooperación Andaluza; y si el Fondo Social para la Vivienda ha aceptado

acreditarle un crédito, es porque sí hay cooperación. Hemos interferido para que les

acreditaran un crédito de vivienda y se está fortaleciendo la dinámica económica de la

comunidad con los proyectos productivos. Sin embargo necesitamos de su apoyo. Nada se

dará gratis. Tu quisieras que no haya requisitos, pero si hay. »

Une jeune maman de la communauté a intervenu de façon plus souple et constructive pour

faire avancer le débat :

« (…) Podremos pagar, pero no la suma que nos están diciendo, es muy alta. Alrededor de

cuarenta dólares es más fácil ».

Après deux heures de débat, d’échanges constants entre la communauté et le programme

conjoint, le coordinateur du programme, a remarqué qu’il existe différentes opinions auprès

de la communauté à propos du thème du financement des logements nouveaux; la décision

finale et les compromis du coordinateur du programme ont été :

1. De diminuer le quota de 80$US à 60$US maximum ;

2. De réaliser, au plus vite, une enquête26 au niveau de la communauté de La Cruz pour

établir le niveau de connaissance que la communauté a du projet de logement, établir

26 L’enquête a été réalisée le 2 juin et a eu la participation de 126 habitants de La Cruz, du projet de logement « La Gran manzana ». De façon générale 111 familles, soit 88% des habitants qui ont participé à cet enquête, acceptent payé un crédit mensuel au FSV. De ces familles, 101 peuvent acquérir un crédit entre US$40 et US$45, 6 familles peuvent acquérir un crédit mensuel entre US$46 et US$50 et 4 familles peuvent acquérir un crédit mensuel entre US$51 et US$60 au près du Fond Social pour le Logement. Ces résultats ont été utiles pour le programme. Le PC a utilisé ces résultats pour mener des discussions beaucoup plus concrètes pour la recherche de financement.

quel taux mensuelle la population de ce bidonville est prêt à payé et combien de

personnes travaillent ou ont besoin d’un emploi ;

3. Réaliser une journée de socialisation des modèles d’architectures des nouveaux

logements et du nouveau campus qui va être construit à La Cruz.

Ces décisions mettent en évidence la flexibilité qu’a le programme conjoint pour mieux

s’adapter aux caractéristiques et besoins de la communauté. Les trois points précédents

semblent évidents, mais ils n’ont pas été pris en compte dans le Pro Doc. En effet ces

conclusions on eu lieu le 28 mai 2012, c’est à dire deux ans après la mise en marche du

programme. Cette assemblée générale dans la communauté de La Cruz met, par conséquent,

en question la méthodologie qui a été utilisé pour établir le taux de 80% qui ne correspond pas

aux caractéristiques réelles de la population de ce bidonville.

4.3. Le bureau de communication et les journaux communautaires

Le bureau de communication et la création de journaux communautaires n’ont pas été

pris en compte dans le document stratégique du programme. Voyons rapidement comment

ceci a eu lieu.

4.3.1. Le bureau de communication du programme conjoint

Les trois agences, les représentants de ONUDI, ONUHABITAT et PNUD, se sont

rencontrées en 2009 pour établir les principaux axes d’action du programme conjoint, elles

ont établie le besoin d’une personne chargé de la communication du programme avec

l’extérieur, mais aussi proche de la population. Le document stratégique, comme nous

pouvons le constater dans le chapitre précèdent, n’accorde pas d’importance au bureau de

communication, seulement aux publications et leur diffusion; cette dernière responsabilité lui

correspond directement au PNUD. Par conséquent comme le PNUD avait déjà cette mission,

ONUHABITAT a décidé d’assumer le coût de cette personne.

La chargée de communication a eu son bureau de travail dans les locaux du

programme conjoint au MOP (Ministère de Travaux Publics), mais le PC ne l’a jamais

attribué un budget à exécuter. Par conséquent toute activité qui a été réalisé à des fins de

communication (par exemple : achat des chemises du programme, flyer du programme,

journaux communautaires) a du être prélevé de la composante destinée à l’ADESCO. La

dépense totale de ce bureau, selon la responsable de communication, a été d’environ vingt

mille dollars américains (US$ 20 000)27.

4.3.2. La mise en place des journaux communautaires

Le lundi 12 mars, lors d’une réunion d’équipe, la chargée de communication du

programme conjoint a manifesté le manque de communication entre le programme et la

communauté. En effet en allant sur le terrain elle a constaté que:

- La communauté ne sait pas quels projets le PC-APUS est entrain de réaliser sur

place ;

- La population n’arrive pas à percevoir quelle est sa relation avec le programme.

Les journaux communautaires ont été la solution à ce manque de communication. Ceci a

permis de créer un lien direct entre la population et le programme.

Réaliser les journaux communautaires, mensuels et en noir et blanc pour chacun des

bidonvilles, a demandé la mise en place d’un comité de communication dans les six

« asentamientos » où le programme intervient. Ce comité a été constitué de jeunes, de femmes

et de personnes adultes; il est coordonné par une personne qui travail conjointement avec la

responsable de communication. La mission de ce comité est d’établir les thèmes d’intérêt de

la population.

La mise en œuvre du journal communautaire

Les noms, que chaque journal a eu, ont été donné par la population lors d’une réunion avec le comité de communication du bidonville (par exemple : « El Chiclero », « Pan con chumpe »). Les articles du journal sont réalisés par la communauté. Chaque article doit être synthétique, bref, avec des phrases courtes et doit avoir une illustration (photos ou dessins). Le programme conjoint a embauché une personne qui est chargé de lire les articles réalisés par la population, corriger l’orthographe, taper les articles en lettre 14 et faire l’édition du journal. Chaque journal est payant. Le journal coûte US$0,10 pour les personnes du quartier et US$ 0,25 pour les personnes étrangères.

Ce journal est vendu dans le bidonville, dans les projets de production (exemple :

Restaurant à Santa Tecla, et Mega tienda28 à Apopa) et dans le bâtiment des Nation Unies au

Salvador. Ce moyen de communication rend la communauté plus dynamique vis à vis le

27 Cette somme d’argent est indépendante au deux cent mille dollars américains (US$ 200.000) destinée à l’effet 4 (« Sistemas de M&E y Gestión de Conocimiento implementados. »). 28 Le restaurant, « la manzana gourmet », et le supermarché, la « mega tienda », ont été deux des projets productifs mis en place par le PC.

programme, fait passer l’information et informe les tiers ou les acteurs externes du

programme à propos des actions que le programme conjoint développe dans les deux

municipalité de la ZMSS.

Le premier journal communautaire a été réalisé en juin 2012. Pendant les deux

premières éditions du journal, on a pu observer que le journal communautaire a:

- Privilégié la couverture de l’actualité locale, c’est-à-dire les sujets d’intérêt pour la

communauté;

- Favorisé l’expression de la population des bidonvilles;

- Motivé l’apprentissage et la formation, tant pour la population que pour le programme.

Le journal est un médium ouvert aux apports de la collectivité;

- Fait la promotion des initiatives du milieu;

- Eté un outil de promotion (para exemple, la Mega Tienda donne à connaître à

l’ensemble des communautés de Apopa les produits qu’elle vend).

Ce moyen de communication populaire est un mécanisme de rassemblement de l’information,

harmonisation du discours du programme et génère un lien entre le bidonville et son

environnement.

Photo: « El Chiclero », journal communautaire à La Cruz, Santa Tecla

Les journaux communautaires ont été un des outils de gestion créés par le programme

conjoint. Ceux-ci ont inclus efficacement la population, les bénéficiaires directs au processus

du PC. D’autre part, l’effet 4 du cadre de Suivi et Evaluation met en évidence l’importance de

mettre en œuvre des outils de gestion de connaissance pour le transfert du modèle APUS.

Partie 3- Stage de six mois au près PC-APUS, des Nations Unies financé par le F-ODM

El Salvador

La mission de stage que nous aborderons par la suite, répond au sous effet 4.1 de

l’effet 4 (Suivi et Evaluation du programme conjoint : « Sistemas de Administración del

Conocimiento y M&E ») du document Pro Doc. Ce dernier est divisé en deux sous effets ; il

s’agit de l’effet 4.1 : « Sistemas de Gestión de Conocimiento implementados para su

escalabilidad, transferencia, replicabilidad y sustentabilidad »29 et l’effet 4.2 : « Sistemas de

M&E para el seguimiento sustantivo y administrativo del proyecto, monitoreo y evaluación ».

Nous cherchons, par conséquent, à décrire cette mission et les produits qui en découlent; mais

aussi à mettre en évidence les constats et les apprentissages de terrain que cette expérience

m’a permis de vivre.

Chapitre 1- Mission de stage: stratégie de systématisation, identification des

bonnes pratiques du PC et création de quatre guides méthodologiques

Pour le programme conjoint et l’administration du Système des Nations Unies, la

production d’outils de gestion de connaissance, constitue un moyen de démontrer l’efficacité

du programme. Le coordinateur, sachant que l’année 2012 a été la dernière année d’exécution

du programme conjoint, a pris la décision de commencer à produire des produits pour le

transfert du modèle APUS. Pour cette raison, il a identifié deux premiers produits qui

répondent au sous-effet 4.1:

- La mise en place de la stratégie de systématisation du programme conjoint ;

- La identification des bonnes pratiques du programme et création de quatre guides

méthodologiques.

Ces produits m’ont été attribués pendant mon stage. Par conséquent, j’ai du comprendre

comment je devais exécuter le sous effet 4.1 et coordonner avec le chargé du bureau de

gestion de connaissance du PNUD la réalisation des produits demandés. Cette personne n’a

pas eu qu’à superviser le travail du PC-APUS, il a eu aussi à sa charge d’autres programmes

conjoints. Comprenons les différentes démarches que j’ai du faire pour attendre les objectifs

qu’on m’a donné.

29 Système de Gestion de Connaissance mis en place par le programme pour le « scaling-up ».

1.1. La stratégie de systématisation du programme conjoint

1.1.1. Compréhension du cadre générale de la gestion de l’effet 4

Le programme conjoint, APUS, des Nations Unis financé par le F-ODM a transféré la

responsabilité du produit 4.1.1 du cadre de Suivi et Evaluation (S&E) au bureau de Gestion de

Connaissance du PNUD. Ceci a été officialisé par le transfert de cinquante mille dollars

américains (US$ 50,000) à ce bureau du PNUD pour la création de la stratégie de

systématisation du programme conjoint et l’élaboration des produits de gestion. De ce

transfert d’argent, le PNUD a retenu vingt mille dollars américains (US$20.000, i.e. 40%) de

coûts indirects pour le payement des deux personnes chargées de coordonner la mise en

œuvre des produits de gestion, ce qui par conséquent a laissé seulement trente mille dollars

américains (US$ 30,000, i.e. 60%) pour la création de produits.

L’effet 4 et le sous produit 4.1.1 font allusion à la volonté des quatre agences des

Nations Unies de transférer l’expérience, les bonnes actions et les pratiques apprises pendant

le processus d’implantation du modèle APUS au Salvador. Pour le PC et l’administration du

SNU, ceci constitue un moyen de démontrer l’efficacité du programme. En effet ce transfert,

selon le coordinateur, fait partie d’un cycle de Gestion de Connaissance qui part des actions et

des expériences ponctuelles. Le paragraphe qui suit, met en évidence la vision que le

programme a des composantes du cycle de Gestion de Connaissance.

*Ce cycle est le résultat d’une réunion à propos de la systématisation du programme avec le coordinateur du programme conjoint et la chargée de communication du programme.

D’ après le cycle précédent, le transfert d’expériences ou le « scaling-up » du

programme devient une partie intégrale du travail du programme conjoint. En effet le

programme conjoint vise, à travers d’outils méthodologiques, à favoriser la durabilité de

l’impact dans le temps des actions et de l’incidence du programme au niveau local, municipal

et national. Au travers de la réussite de la durabilité des pratiques du programme, celui-ci

cherche à créer une relation professionnelle avec les différents partenaires (public et privé),

les institutions et le secteur académique. L’objectif de cette socialisation d’expériences est de

donner des outils méthodologiques à ces acteurs pour qu’ils puissent être garants de la

stabilité du modèle au niveau local, municipal et national, et pour qu’ils puissent

ultérieurement exécuter un modèle similaire dans une autre région du pays30.

1.1.2. Conception du projet de systématisation : coordination et mise en

œuvre

La planification et la stratégie de systématisation du Programme Conjoint du F-ODM

ont été conjointement définies par l’équipe du programme lors de plusieurs réunions

coordonnées par moi même. Ce processus de planification a été assez difficile à gérer car

chacune des trois agences du SNU, qui interviennent dans le programme, possède sa propre

méthodologie et organisation.

L’élaboration de la stratégie de systématisation s’est fait en trois étapes avec le soutien

et approbation du directeur du bureau de gestion de connaissance du PNUD. Trois questions

ont été à la base de ce processus :

- Qu’est ce que ONUHABITAT, PNUD et ONUDI attendent-elles de la

systématisation ? (caractéristiques des produits) ;

- A quel secteur ou public est-il destiné ce/ces produit(s)? ;

- Etablissement du chronogramme de systématisation.

Attentes de la systématisation du PC et caractéristiques des produits31

L’établissement du cadre général de systématisation du programme conjoint a demandé la

visite de deux experts en systématisation des différentes agences du SNU. Pendant la visite

des consultants des agences de ONUDI et ONUHABITAT (Marco Dini et Oscar Fernando

30 Ce parragraphe m’a été demandé de contruire après m’avoir faire pars du besoin du PC-APUS. 31 Voir annexe 3.1: « Produits de Gestion de Connaissance du PC, APUS, du F-ODM »

Marmolejo respectivement), le Programme Conjoint du F-ODM a défini conjointement les

produits de systématisation. On peut remarquer que ces produits sont complémentaires:

1. Un bref discours stratégique et synthétique du modèle APUS ;

2. Un document d’impact du Programme Conjoint (PC) ;

3. Un document d’illustration des apprentissages du programme ;

4. Des guides méthodologiques ;

D’un autre côté, pour la réalisation de la planification des produits de systématisation,

le bureau de Gestion de Connaissance du PNUD a considéré important réaliser un produit de

systématisation de plus :

5. « la punta del iceberg »32 ;

L’objectif de ces cinq produits était de donner un moyen au programme pour organiser ses

actions, avoir une vision critique vis à vis ses pratiques et d’adapter, si nécessaire, ses

initiatives à l’environnement perçu 33 . Néanmoins ces documents ont demandé une

participation actif des acteurs principaux du programme et ceci n’a pas été le cas à cause du

temps, mais aussi à cause de la méthodologie utilisé depuis le début (2009). En effet que deux

ans après deux ans d’exécution du PC-APUS, il y a eu un véritable intérêt à créer des

document de gestion de connaissance.

A quel type de public est il dirigé ces produits de systématisation ?

De façon générale ces cinq produits sont créés pour:

Des partenaires directs du programme comme les mairies, d’Apopa et de Santa Tecla,

et le VMVDU;

Techniciens des institutions publiques ou privés qui sont actifs au niveau productif ;

Décideur politique local et national, et responsables des organismes internationaux qui

s’intéressent dans l’élaboration d’un programme de coopération inter-agence ou

politique de développement économique territoriale.

32 Nom donné par le bureau de Gestion de Connaissance du PNUD. Il s’agit d’un abécédaire récapitulatif et synthétique du processus du programme. 33 La capitalisation d’expérience est “ le passage de l’expérience à la connaissance partageable” Pierre de Zutter (1994)

Les infographiques des impacts du programme peuvent être aussi utiles pour les institutions

académiques, comme par exemple les universités.

Une question primordiale viens à l’esprit dans cette sous partie. Quel genre de

document réalisé par le PC-APUS est-il destiné aux communautés ? Ne sont-elles pas les

premières responsables de la durabilité du modèle APUS dans le territoire ? Ces questions ne

sont pas abordées dans les réunions de gestion de connaissance.

Le chronogramme de systématisation du Programme Conjoint, APUS, du F-

ODM34

Le chronogramme a été réalisé avec le soutien du bureau de Gestion de Connaissance après

avoir fait le planning des produits de systématisation attendus par le programme.

Pour chacun des cinq produits de systématisation on a considéré les six paramètres

suivants:

1. Le besoin d’un consultant ;

2. Le besoin d’un atelier;

3. Le besoin d’un document avec ses caractéristiques;

4. Le design;

5. La disposition des diagrammes et dessins;

6. L’intérêt de donner à connaître le produit dans un événement.

Après avoir identifié les paramètres précédents, on a du réaliser une réunion avec la personne

chargé du design pour avoir une estimation du coût de production des produits35 et on a

anticipé une date d’obtention de ces six paramètres pour chacun des cinq produits antérieurs.

Le dernier produit a été envisagé pour décembre 2012.

1.1.3. Elaboration du premier produit : discours stratégique du modèle

APUS

Le discours stratégique et synthétique du modèle APUS fait partie de la carte de visite

du Programme Conjoint, APUS, du F-ODM. Ce cadre conceptuel du programme est de

grande utilité pour faire connaître aux intéressés le processus du PC au Salvador.

34 Voir annexe 3.2 : « Chronogramme de Systématisation du Programme Conjoint, APUS, du F-ODM ». 35 Estimation à US$ 15.000 sans compter le coût du consultant et le coût pour la socialisation de ces produits.

L’objectif de ce premier exercice conjoint de systématisation est de réaliser un KIT

d’outils méthodologiques utiles pour l’unification du discours programmatique de chacune

des agences impliquées ; et, de même, cet exercice est utile pour que chacune des trois

agences du programme conjoint puisse souligner d’une façon simple et utile les origines, les

changements et les développements du programme. D’autre part on attend que l’expert en

création de documents de gestion de connaissance qui sera chargé de l’élaboration de ce

premier produit, payé par le PNUD, puisse mettre en évidence les impacts du programme

conjoint au niveau local, municipal et national. Pour cette raison, le programme a suggéré un

atelier participatif de réflexion, avec tous les membres de l’équipe du programme conjoint,

dirigé par un expert en gestion de connaissance. La mise en œuvre de ce produit a demandé :

Elaboration des termes de références (TDR) 36 de l’expert en gestion de

connaissance ;

La mise en place d’un atelier participatif pour l’élaboration du discours

stratégique du PC

1.2. Elaboration de quatre guides méthodologiques

Le coordinateur du programme conjoint doit chercher à répondre à l’effet 4.1. Pour

cette raison il a désiré de décrire le processus de mise en place du modèle APUS au travers de

différentes guides méthodologiques synthétiques. L’objectif principal de la création de ces

outils méthodologiques, est de faire connaître les étapes clés de la mise en place et exécution

du modèle APUS. Ceci suppose un point de départ pour des processus similaires.

Quatre guides méthodologiques ont été crée :

1. Identification des flux de biens et services entre les « asentamientos » et leur

environnement ;

2. Accord de donation des fonds du PNUD, pour le projet APUS, aux ADESCO;

3. Etude d’incidence urbaine à Santa Tecla ;

4. Concours National du avant-projet urbain et d’architecture « le droit à la ville : La

Gran Manzana » à Santa Tecla.

36 Voir annexe 3.3 : « Terme de référence. Production d’outils méthodologiques pour traiter la connaissance à partir des expériences du programme conjoint « Asentamiento Productivos Urbanos y Sostenibles »

Voyons brièvement de quoi s’agit chacun de ces outils méthodologiques pour comprendre de

façon générale le fonctionnement du modèle APUS.

La première fiche « Enfoque y Metodología de la identification del Flujo de Bienes y

Servicios entre los Asentamientos Productivos Urbanos y su Entorno », identifie la

méthodologie utilisé pour caractériser les cinq bidonvilles37 où le programme conjoint

intervient. Pour déterminer ces « asentamientos » le programme conjoint a pris en

compte l’étude de pauvreté réalisée par le PNUD, mais ceci n’a pas été suffisant ; des

informations supplémentaires, des dynamiques économiques internes et du

environnement, ont été nécessaires pour chacun des quartiers précaires. Pour cette

raison le PC, APUS, a embauché la fondation FUNDE 38 pour l’élaboration du

diagnostique des flux de biens et services de ce quartier urbain (interne et avec son

environnement).

Le « enfoque y metodología del convenio de donación de fondos del PNUD a través

del proyecto vivienda y asentamientos Urbanos Productivos y Sostenibles en beneficio

de las asociaciones comunales » cherche à mettre en évidence pourquoi et comment le

programme conjoint à transférer la gestion des ressources destinées à la communauté

aux ADESCO. Il s’agit pour le PC, de rendre ces associations protagonistes du

développement de la communauté. Cet accord de donation a été approuvé et signé par

le directeur du programme conjoint (i.e. le Vice-Ministre de Logement et

Développement Urbain du El Salvador). En juillet 2012 la donation totale a été de

deux cent mille dollars américains (US$ 200,000).

La « metodología del estudio de actuación urbana en Santa Tecla » est une des

conséquences direct du « projet de récupération du espace public» de la municipalité

de Santa Tecla. En effet, même si la municipalité a fait un grand effort dans la

récupération de l’espace public, il est nécessaire de compléter celui-ci avec des

nouveaux mécanismes de gestion et consolidation de projets publics-privés qui

puissent intégrer des concepts et des dimensions sociales et inclusives. L’agence des

Nations Unies ONUHABITAT, au Salvador, soutient et exécute des projets sur le

territoire national qui répondent à la définition de l’urbanisme moderne39.

37 Le programme conjoint intervient dans cinq « asentamientos » à Apopa (San Cralos, Santa Carlota I et II et Campo de Oro) et un à Santa Tecla (La Cruz). 38 http://www.funde.org/categories/funde 39 Définition soutenue par l’agence ONUHABITAT. « La definición del urbanismo moderno39 es más amplia. En efecto, hoy en día, la construcción de ciudad es la posibilidad de hacer uso del suelo, tener servicios públicos, conectividad y movilidad, pero también implica hablar de cultura, encuentro ciudadano, mercado inmobiliario, protección ambiental e inclusión social. » Ante proyecto arquitectónico de Santa Tecla, La Gran Manzana.

Le quatrième guide méthodologique réalisé du « Concurso Nacional del anteproyecto

urbanístico y arquitectónico “el derecho a la ciudad: La Gran Manzana” en Santa

Tecla », met en évidence l’objectif du PC à travailler avec le gouvernement central et

local pour le développement des politiques et stratégies orientées à transformer les

« asentamientos » urbain précaire en « asentamientos » productives, inclusives et

durables. Par conséquent, le programme conjoint et ses partenaires nationaux

(VMVDU et les mairies de Apopa et Santa Tecla) ont invités des professionnels

architectes à participer au concours national de création du projet urbain et de

architecture « La Gran Manzana ».

Nous venons de voir dans ce chapitre, l’intérêt du programme conjoint à démontrer

leur efficacité au travers de différents produits de gestion. Néanmoins, même si ceux-ci sont

importants et nécessaire, ils ne visent qu’à répondre à des intérêts diplomatiques.

Chapitre 2- Constat des principales lacunes du PC-APUS

Considerando lo incipiente del proceso, más que de replicabilidad, sería oportuno preocuparse de su (modelo) estabilidad, garantizando su sostenibilidad en el mediano y largo plazo.

Marco Dini Consultant internationale en développement économique local

Rapport de mission, 10 à 21 avril 2012 ONUDI

2.1. Outils méthodologiques insuffisants

Le chapitre précédent nous a permis de comprendre quelle a été ma mission de stage.

On peut constater que l’objet de la systématisation du programme conjoint est celui de créer

des outils de gestion pour le transfert du modèle APUS. Cependant chercher la reproduction

de celui-ci, n’induit pas forcément une stabilité et durabilité du/des projet(s) réalisé(s).

2.1.1. Manque d’intérêt à créer des outils méthodologiques pour la

communauté

Les cinq produits de la systématisation du programme conjoint sont d’utilités pour les

principaux partenaires administratifs du PC. Cependant les principaux bénéficiaires du

programme, les habitants des bidonvilles, ne font pas partie des destinataires de ces produits

de gestions de connaissance comme on l’a constater. Cette appréciation est d’autant plus

renforcée par l’opinion exprimée par les deux coordinateurs régionaux des agences de

ONUDI et ONUHABITAT lors du Comité de Gestion du programme conjoint :

Le coordinateur régional de ONUHABITAT Erik Vittrup: « Es importante pensar en

el tema de sistematización y replicabiliadad del modelo del Programa conjunto.

¿Cómo podría empaquetarse el modelo para que el Vice Ministro de Vivienda pueda

replicarlo? » ;

« Ahora el programa tiene que hacerle frente a un nuevo desafío: ¿Cómo empaquetar

el modelo? Es importante que el programa conjunto le deje esto al país. », a souligné

le coordinateur régional de ONUDI, Ramiro Magaña.

Ces interventions nous permettent de constater que la principale préoccupation de ces agents

externes au programme, mais qui ont une forte incidence dans la prise de décision du PC, est

celle de créer des outils pour le transfert du modèle dans d’autres zones du pays; plutôt que

faire preuve d’efficacité en s’assurant de la stabilité et durabilité des actions encouragées dans

les bidonvilles.

2.1.2. Importance de la systématisation des expériences

communautaires

La systématisation des expériences communautaires est aussi de grande utilité pour un

programme de coopération. Oscar Jara Holliday40, relève quatre points importants de ce genre

de systématisation. Celle-ci permet aux communautés de:

Penser constamment au sens des actions qu’elles réalisent. Réfléchir à ce sujet, aide

aux communautés à reconnaître les progrès qu’elles ont eu et les limites aux quelles ils

doivent faire face ;

Comprendre et, par conséquent, améliorer leur pratique ;

Partager leurs connaissances. Diffuser à d’autres leadeurs, d’autres communautés et

avec des réalités similaires, leurs expériences. De cette façon, ces nouvelles

communautés ne partiront pas de zéro et ne feront pas les mêmes erreurs ;

40 Oscar Jara Holliday, sociologue et professeur péruvien, travail en éducation populaire et communautaire et méthodologie de systématisation en Amérique Latine. http://intranet.ucodep.org/educiglo/index.php?option=com_content&task=view&id=94&Itemid=1&lang=es

Eviter l’activisme et la répétition mécanique de certains processus inhérents aux

communautés des bidonvilles (exemple : dénoncer l’achat des votes lors d’une

élection).

La systématisation des expériences communautaires est un moyen de consolider le

développement des « asentamientos » d’une façon durable. En effet ce processus mène la

population à des réflexions sur trois questions essentielles : d’où vient-on ? Où va-t-on ? Où

ira-t-on ? A ce sujet le consultant international, Marco Dini, a affirmé qu’il n’existe pas des

« asentamientos » réellement durables dans une communauté qui n’a toujours pas commencé

une réflexion sur son futur. En effet la transformation d’un bidonville en un « asentamiento »

durable (modèle APUS), implique la création de compétences professionnelles, des nouvelles

entreprises, des logements de qualité etc., mais aussi il est nécessaire que la communauté ait

atteint de façon collective une certaine idée sur ses objectifs. Seulement de cette façon la

communauté pourra apprécier et évaluer les actions entreprises par le programme conjoint.

Autrement, la population ne peut pas reconnaître ce qui arrive dans leur quartier et ne

comprend pas que les interventions réalisées, peuvent constituer une opportunité pour

potentialiser leur développement, ce qui constitue une limite à l’intégration. La

systématisation d’expériences communautaires contribue au renforcement des communautés

au niveau local.

2.2. Agir au niveau local au travers de l’ADESCO, n’est pas forcément

efficace La volonté du coordinateur du programme à me faire part des assemblées de gestion

du programme, tantôt les officiels comme celles avec la communauté, m’a permis de bien réaliser les quatre guides méthodologiques qu’on m’a demandé tout en ayant une vision critique et constructive de la méthodologie employé par le programme.

2.2.1. Les jeunes ne sont pas pris en compte par l’ADESCO

Au niveau local, dans les « asentamientos », le programme conjoint a établie une

relation directe avec la communauté au travers de la ADESCO41, représentation légale de la

communauté auprès de la municipalité. Le PC-APUS a décidé de créer un accord de

41 ADESCO: Association Communautaire de Développement Economique. Cette association communautaire est constituée de 7 à 11 membres de la communauté élus tous les deux ans dans une Assemblée Générale à laquelle est convié toute la communauté. Les activités de la ADESCO sont supervisées par la mairie. http://wwwisis.ufg.edu.sv/wwwisis/documentos/TE/005.756-Ch512d/005.756-Ch512d-Capitulo%20I.pdf

donation 42 , depuis le début de son activité au Salvador, avec les cinq ADESCO avec

lesquelles il travaille. Cet accord a été créé pour que cette association, des six

« asentamientos », puisse s’approprier et être la créatrice des projets de développement

économique locale de la communauté. Cependant on peut percevoir que la communauté n’est

pas toujours prise en compte, il existe un grand écart entre la communauté et cette association.

Voyons un exemple.

Le programme conjoint pour commencer à augmenter le revenu mensuel des jeunes de

la communauté de La Cruz, a motivé la mise en place d’un restaurant « La Manzana

Gourmet ». La ADESCO de ce bidonville, a du attribuer une partie de la donation à ce projet

productif, mais le montant n’a pas été facile à déterminer à cause de la mauvaise relation que

le leadeur de la communauté a avec les jeunes. En effet ces jeunes n’ont aucun contacte avec

le comité administrative de cette association. Pour cette raison le programme conjoint a

décidé de donner suivi à la mise en œuvre de ce projet de production tous les lundis au soir.

L’objectif du PC a été de trouver des accords entre les différents groupes de la communauté.

Cependant l’ADESCO a continué à poser beaucoup de contraintes pour la location du local et

pour l’achat des mobiliers de restauration.

Le 13 février lors de la première réunion qu’il y a eu, un des leaders des jeunes de la

communauté a dit au président de la ADESCO :

« Nosotros no sentimos el apoyo de la ADESCO. Ustedes sólo apoyan a los que quieren

apoyar. ¡Apóyenos! Que seamos toda la comunidad, los beneficiados con los proyectos

productivos.»

Le président de l’ADESCO, après un long silence, a répondu :

« Si las cosas no han sido fáciles es porque me preocupa cómo se va a armonizar la

comunidad. El espíritu nuestro (como directiva) ha sido el de unir toda la comunidad, pero

hoy dentro de la comunidad hay oposición. Aquí ahora se maneja dos directivas. »

Ces deux locutions mettent en évidence le fait qu’il n’ y a pas une bonne entente entre

les jeunes de la communauté et le conseil d’administration. En effet, la plupart du temps la

volonté de l’ADESCO ne représente pas la volonté de toute la communauté. Il existe des forts

42 Pour plus d’information, voir guide méthodologique: “Enfoque y Metodología del convenio de donación de fondos del PNUD a través del proyecto vivienda y asentamientos Urbanos Productivos y Sostenibles en beneficio de las asociaciones comunales.”

conflits d’intérêts au niveau de la communauté. Ce problème de communication a pour base

le pouvoir.

2.2.2. Renforcement du tissu social : un travail qui doit accompagner le

processus du PC

Albert Meister, sociologue français, lorsqu’il aborde le thème de développement

communautaire, souligne le fait que la participation est « un enjeu de pouvoir local et peut

contribuer à renforcer des inégalités». L’économiste nord américain, Howard Bowen, qualifie

ce genre de situation comme une « incongruence » de but. En effet l’incompatibilité de but

prévaut surtout dans l’échange si les informations détenues par les partenaires sont

asymétriques et si les parties ne sont pas habituées à avoir des échanges entre elles. Por

surmonter cette problématique communautaire, il faut réaliser des actions pour favoriser la

congruence de but. Ceci revient à établir des accords entre les parties. Pour cette raison il est

nécessaire de travailler au renforcement du tissu social.

Le programme conjoint a embauché FONDASAL 43 , pendant sa première année

d’exécution. Cette fondation a eu pour but d’assurer la population dans ses droits

communautaires et elle a favorisé la création de programmes de protection sociale destinés

aux enfants, aux jeunes, aux hommes et aux femmes. Celle-ci a essayé de rétablir les liens

communautaires de la population des cinq bidonvilles où le programme intervient et a créé

d’autres organisations communautaires tel que le comité de sport, le comité des femmes, le

comité de santé et le comité des jeunes. Néanmoins même si ce travail a été intéressant,

lorsque leur contrat a fini, ni la mairie, ni le programme conjoint a donné suivi et continuité

aux progrès réalisés par la fondation.

2.3. Un programme indifférent vis à vis les « maras »

La brisure du tissu social des six bidonvilles met en danger la durabilité, et par

conséquent efficacité, du programme. Cette fracture a une raison qui est inhérente au pays, il

s’agit de la présence des « maras » dans ces « asentamientos ». La question des « maras » est

une préoccupation toujours présente lorsqu’on parle du Salvador et d’autant plus si on travail

dans des milieux très vulnérable à la présence de ces gangs44. Cette question qui paraît

44 Apopa, une des municipalités où intervient le programme conjoint, est la municipalité la plus vulnérable aux “maras”.

évidente à se poser lorsqu’on aborde un travail d’aide au développement dans ce pays, n’a pas

été abordée dans le Pro Doc. ¿Pourquoi la problématique des « maras » n’a pas été prises en

compte dans les stratégies du programme conjoint si elles peuvent menacer la stabilité et

durabilité des actions entreprises? Pour répondre cette question il devient intéressant, dans un

premier temps, d’ analyser la position que le Système de Nations Unies a face aux « maras » ;

pour ensuite exposer brièvement, à partir de l’expérience vécue dans ce pays, comment les

« maras » sont présentes dans les bidonvilles et comment elles constituent réellement un

danger pour la stabilité du programme.

2.3.1. Position des Nations Unies face aux « maras »

Il n’existe pas d’études du système des Nations Unies lié directement aux « maras ».

En effet les Nations Unies estiment qu’il s’agit d’un thème qui doit être résolu par le

gouvernement du Salvador et qui ne correspond pas à leurs axes d’action. Les « maras »,

dans les études et les publications du SNU, sont prises en compte comme une des causes des

problèmes de sécurité, mais elle loin d’être la plus importante.

Les « maras » sont toujours présentes, même si depuis mars 2012 le gouvernement

essaye d’établir un accord avec les deux bandes45, la 13 et la 18. Une des recommandations du

PNUD, vis à vis le thème d’insécurité, est de réaliser un recensement national. Ce dernier a

pour objet de structurer un programme national d'éducation en prenant en compte les

exigences et la performance des jeunes susceptibles à intégrer les « maras »46. Ce thème

génère des dégâts dans la région qui se répercutent en coûts.

« Cuánto cuesta la inseguridad en El Salvador »

45 http://internacional.elpais.com/internacional/2012/03/28/actualidad/1332951602_917659.html 46 Seguridad y Paz, un reto de país: Recomendaciones para una política de Seguridad Ciudadana en El Salvador, 2007. Comisión Nacional para la Seguridad Ciudadana y Paz Social con la coordinación del PNUD.

L’étude suivie par la PNUD met en évidence quatre coûts : le coût humain, le coût politique, le coût sociale et

le coût économique.

Le coût humain est calculé à partir du nombre de morts. En 2009 celui-ci a été de 12

personnes par jour.

Le coût politique met en évidence la perception généralisée du fait que l’Etat est incapable de

faire face aux problèmes de délinquances et insécurités de façon efficace. Ceci contribue à

augmenter le manque de confiance vis à vis le gouvernement. En effet, l’insécurité ralentis de

façon significative les réformes et les progrès de l’Etat. Un autre effet négatif qui se somme à

celui-ci, c’est que la délinquance.

Le coût social s’évidences par la diminution des relations que les personnes des communautés

ont entres elles ; la ségrégation social et territoriale de la population s’accentue par

conséquent. Au San Salvador on peu facilement percevoir cette distinction. Les bidonvilles

sont renfermés en eux (la population a cerclé leur bidonville). La population des ces

bidonvilles refuse l’extérieur et l’extérieur refuse les bidonvilles. Ceci met en évidence deux

autres effets de ce coût, il s’agit de la stigmatisation et la privatisation de ce qu’est public.

Ceci contribue à augmenter le manque de confiance. Chaque secteur de la population essaye

de s’enfermer et ceci mène la population à chercher de la sécurité additionnelle à celle qui est

fournit par l’Etat.

Le coût économique est lié à l’augmentation des dépenses fiscales.

L’insécurité et la délinquance sont des problématiques complexes à gérer et en effet,

ce n’est pas au programme d’attribuer une solution à celles-ci. Néanmoins il constitue un

risque pour la durabilité du programme conjoint qu’il ne faut pas négliger.

2.3.2. « Les maras », une problématique inhérente au PC

Selon le coordinateur du PAC-APUS, la présence des « maras » ne doit pas limiter

l’exécution des projets des Nations Unies. Cependant il y a eu un inconvénient qui a mis en

question cette affirmation.

Cas du bidonville La Cruz

En mai 2012 le coordinateur a reçu l’appel du président de l’ADESCO du bidonville La Cruz. Ce

dernier a demandé de l’aide car il y s’est aperçu qu’un nouveau groupe de jeunes, qui font partie des « maras»,

habitait le « asentamiento ». Cette situation a été source de préoccupation pour le coordinateur du programme et

il a organisé une réunion avec le leadeur, réunion à laquelle j’ai assisté. Lors de cette réunion le coordinateur du

programme a dis au leadeur de l’ADEZCO que le programme ne pouvait pas attribuer d’importance à ce sujet

car s’il donnait de l’importance c’était une façon de donner légitimité aux « maras ». Par conséquent la seule

aide que le PC a pu apporter à ce sujet a été celui de mettre en contacte le leadeur de La Cruz avec la mairie de

Santa Tecla. Celle-ci a proposé comme solution embaucher deux militaires 24h/24h pour qu’ils puissent

surveiller le bidonville. Cette proposition de la municipalité ne lui a pas convenu à l’ADESCO qui a considéré

que la présence des deux policiers ne contribuait pas à réduire la présence des « maras » dans leur bidonville,

mais au contraire à augmenter l’existence de ces gangs pour faire résistance. L’initiative de la mairie n’a pas eu

lieu.

La peur détruit le tissu social, limite le développement économique du bidonville,

mène la population à être beaucoup plus fermé et accentue, par conséquent, l’écart qu’il existe

entre les bidonvilles et leur environnement. Les « maras » utilisent la peur pour exercer

pression aux communautés. Leur présence met en danger la durabilité des actions entreprises

par le programme conjoint visant le renforcement du tissu sociale et la création de micros

projets productifs. La « renta » est un moyen d’extorsion utilisé par les « maras » qui varie

selon l’ampleur de la micro-entreprise. Cet action est réalisé au près des projets de production

des quartiers où se trouvent ces gangs. Si les personnes ne payent pas cet argent, elles sont

tuées. Par conséquent la « renta » établie par les « maras » ne laisse pas que les personnes les

plus pauvres puissent surmonter leur précarité. L’exemple suivant illustre bien ce problème.

Partant du fait que le programme conjoint encourage la formation de micro entreprise

dans les bidonvilles à condition que ces projets de production puissent créer un lien entre le

bidonville et son environnement. Dans le bidonville de La Cruz, à Santa Tecla, il y existe

depuis plusieurs années une boulangerie artisanale. Le PC a voulu l’intégrer à son

environnement. La propriétaire de cette boulangerie exprime sa peur de commencer à vendre

hors du bidonville car les « maras » vont se rendre compte et ils vont revenir en vers elle pour

la forcer à payer la « renta ». A ce sujet, elle déclare :

« Hace ya dos años no me rentan, están calmados; pero si salgo me rentarán o hasta

me matarán ».

Cette exemple mais en évidence la peur que cette dame a à accroitre sa petite entreprise

familiale. En effet, elle préfère que son entreprise reste une petite entreprise familiale que

d’accepter l’aide financière du programme, évoluer et augmenter le chiffre d’affaire.

Nous avons remarqué dans cette sous partie que que les « maras » sont réellement

prises en compte para la population pour leur prise de décisions économiques ; mais le Pro

Doc ne considère pas la présence de ces gangs dans la recherche de stabilité, durabilité et, par

conséquent, efficacité des actions réalisées.

Chapitre 3 - Apprentissage de terrain, une remise en cause de l’efficacité du

programme conjoint

« Lo que ha hecho el programa es adelantarnos al futuro. » Vice-Ministre de logement du Salvador

« Nosotros, para poder entender lo que ustedes nos dicen, tenemos que regresar a la casa y

partirnos el coco47. Nos cuesta entender a dónde vamos.»

Assemblée Générale du lundi 28 mai 2012 Thème traité : Crédit des appartements

Homme du « asentamiento » La Cruz

1.1. La population des « asentamientos » reste dépendante de l’aide du PC La dépendance de la population vis à vis l’aide du programme conjoint, se traduit par

un manque d’appropriation du modèle APUS. Voyons comment ceci se traduit au niveau national et local.

1.1.1. Un écart entre la municipalité et le VMVDU avec la population qui persiste

L’intervention du Vice-Ministre de Logement du Salvador soulève le fait que le

programme conjoint a ouvert les perspectives nationales des politiques de logement d’intérêt

sociale, mais cette phrase met aussi en évidence un défi au niveau locale : faire parvenir aux

populations des bidonvilles que ce que le programme conjoint est entrain de leur promettre

n’est pas une illusion mais une réalité.

47 “El coco” fait référence au cerveau.

Lors d’un déplacement aux bidonvilles de Santa Tecla et Apopa avec un des créateurs

du programme, Alejandro Rauch économiste argentin, et le chargé de la création du cadre

conceptuel du modèle du programme, Maria del Mar Martin, on a pu remarqué que la

population est toujours très dépendante du programme et a peur de se retrouver seule avec le

gouvernements. En effet pour la population de ces bidonvilles, le programme conjoint est

garant du bon fonctionnement du projet « La Gran Manzana » soutenu par le Vice- Ministère

de Logement du Salvador et la mairie de Santa Tecla.

Lors de la visite, avec les experts précédents, au « asentamiento » La Cruz-Santa

Tecla- une des femmes de la communauté s’est dirigé au coordinateur du programme en

affirmant qu’elle croit que la population n’est toujours pas prête à continuer seule avec le

projet de logement nouveaux. Elle pense que le programme conjoint aurait du investir un peu

plus dans des projets de renforcement communautaire et de création de liens entre la

communauté car c’est le seul moyen de faire face aux difficultés du bidonville. Elle finit son

intervention en s’adressant au coordinateur:

« No nos deje solos. No sea como el ex viceministro que nunca vino a darnos la cara. Usted

es como el papá de este proyecto. Prométame que usted nos va acompañar hasta el final. »

Cette intervention met en évidence que la population est hébétée par leur situation et, d’autre

part, qu’il y a des étapes que le programme conjoint n’a pas prises en compte ; par exemple le

travail auprès de la population pour qu’elle puisse s’organiser, croire et intérioriser leur propre

progrès, et continuer sans l’aide du PC.

La population de ce bidonville est une population qui n’a jamais imaginé avoir un

logement nouveau et qui vie en fonction du jour à jour. Accéder à un crédit n’a jamais été un

projet possible pour eux, par conséquent, cette population est susceptibles à des sensations de

joie et de peur à l’inconnu à la fois. En effet, si une personne, ayant des études et un

environnement de vie stable, arrive difficilement à gérer des changements drastique de leur

vie, alors une personne comme avec laquelle le programme conjoint travail, arrive à gérer ces

situations avec plus de difficultés. Travailler sur la résilience devient nécessaire.

Le maître de conférence à Science Po Paris, Olivier Kempf, qui dans son article

«Regard stratégique sur les surprises stratégiques », souligne le fait que la résilience doit être

encouragé en tenant compte du contexte culturel local. Créer des communautés qui puissent

être prête au changement demande un renforcement des valeurs et travailler sur l’identité

communautaire.

La population pauvre en Amérique Latine est très touchée par les fausses promesses.

Dans notre cas particulier du Salvador, on peut constater que la société civile est fragmentée

et polarisé à cause de leur affiliation politique. Le programme conjoint, comme on l’a vu dans

la deuxième partie, a essayé de rétablir la confiance avec la communauté des bidonvilles où il

intervient en essayons d’être le plus transparente possible et en incitant la population de ces

bidonvilles à s’organiser en différents comités. Cependant, au niveau des bidonvilles, on peut

constater que la population a peur d’acquérir des nouvelles responsabilités. La perception

d’infériorité que ces populations ont, se transforme en un défi à surmonter pour le PC-APUS.

Pour faire face à ce manque de confiance et d’appropriation de la part de la société

civil, il faut que le programme conjoint puisse faire comprendre aux deux mairies la valeur

ajoutée que les organisations de la société civile peuvent contribuer à l’élaboration des

politiques locales et les plans locaux. En effet les institutions publiques ont peu d’appui de la

part de la population à cause du manque de confiance et d’intérêts de participation active de la

société civile. La municipalité doit rétablir la confiance au niveau de la population ; pour ceci

il faut qu’il y ait un rapprochement de la municipalité et de la Société Civile. Le programme

conjoint peut jouer un rôle d’interlocuteur pendant ses années d’exécution du programme au

Salvador, mais doit d’avantage garantir les bases pour que se rapprochement soit dépendant

de son interlocution.

3.1.2. L’« empowerment »

Le concept de «empowerment » est directement lié au concept d’appropriation et est

devenu central dans les discours de développement depuis les années 90’s. Il est encré dans

l’approche de l’éducation populaire, développée dans les années 60’s par Paulo Freire48, et les

avancées participatives des années 70’s49. Ce concept est composé de deux dimensions,

l’individuel et le collectif.

48 Pédagogue brésilien. Il est surtout connu pour ses efforts d’alphabétisation visant les personnes adultes de milieux pauvres. Il s’agit d’une alphabétisation militante, conçue comme un moyen de lutter contre l'oppression. 49 El poder de los desempoderados, Esther Senso.

Les deux dimensions de l’empowerment

« Empowerment » individuel « Empowerment » collectif

Processus au travers du quel les personnes exclus

peuvent augmenter leur niveau de confiance, auto-

estime et leur capacité pour répondre à leurs propres

besoins.

Les individus au travers de ce processus n’auront pas

que les compétences nécessaires pour se

communiquer efficacement, mais auront aussi la

capacité et disposition d’agir.

Au niveau collectif, l’ «empowerment » a relation

avec la situation de pauvreté économique et de

marginalisation des communautés.

Permet que les personnes vulnérables puissent avoir

les compétences pour participer et défendre leurs

droits, en s’unissant à des objectifs communs. Celui-ci

peut entraîner aussi des changements individuels.

* Tableau réalisé à partir de l’étude de Esther Senso, « El poder de los desempoderados ».

Le système des Nations Unies s’intéresse surtout à l’ « empowerment » au niveau

collectif, car il s’agit d’une façon de lutter contre l’« exclusion sociale 50». Il existe, de façon

générale, trois types de « empowerment » : le social, le politique et l’économique.

Les trois types de « empowerment »

« Empowerment » social

« Empowerment » politique

« Empowerment » économique

Selon l’agence Allemande de

coopération internationale -GIZ-51,

ce concept peut être défini comme

un processus conscient et

intentionné qui a pour objectif

d’égaliser les opportunités entre les

acteurs sociaux. Les personnes,

organisations ou communautés,

qui ont été exclus du pouvoir,

peuvent avoir des moyens pour

acquérir contrôle sur leur question

d’intérêt et leur développement.

« El empoderamiento político es

la antítesis del paternalismo »

CEPAL, 2002.

Il cherche la transformation des

relations de pouvoir qui exclu la

minorité.

Il doit contribuer à élargir les

possibilités pour que toutes les

personnes puissent avoir, au travers

de leur effort, les moyens pour

contribuer à la subsistance propre

et de leur famille.

Au niveau communautaire, l’ « empowerment » fait référence au rôle que les

individus jouent dans leur environnement en tant que détenteur d’obligations et de droits.

50 L’ « exclusion sociale », selon l’European Foundation, est un processus par lequel des individus ou des groupes sont entièrement ou partiellement exclus d’une pleine participation dans la société. Ce concept est apparu dans les années 70’ en France, c’était une expression qui était utilisé pour traduire une rupture des liens sociaux. http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/96 51 Capacity Works, guide méthodologique fait par la GIZ.

Selon Francisco Alburquerque 52 , consultant international du programme conjoint

APUS, le citoyen dans la logique du « empowerment » est pris en compte comme la

principale raison et moteur du développement local. Pour cet expert, il est important, par

conséquent, de donner la parole aux communautés, apprendre d’elles, accompagner et

superviser la recherche de leur progrès. Par conséquent le programme aurait du faciliter les

mécanismes pour que la population soient protagonistes de leur développement.

Commencer un véritable processus de « empowerment » demande que les minorités

soient capables de aller au-delà de sa vision de éternelles victimes, pour réussir à avoir un

contrôle de leur vie et leur entourage. Voyons les conditions nécessaires à ceci :

Conditions nécessaires pour le processus d’« empowerment »

Contribution dans les indicateurs de développement humain

Auto-confiance au niveau local

Affirmation culturelle

Accès à la propriété

Autosuffisance alimentaire

Accès à un revenu stable

Accès au savoir et des compétences

pour la résolution de conflits

Accès à la technologie approprié

Espaces, réseaux, de participation

Maintient du capital culturel

Amélioration de la qualité de vie

Contribution au développement

économique local

* Empowerment for Sustainable Development: Towards Operational Strategies - Decision Makers Summary. IISD: Winnipeg. Singh, N.C. and Vangile Titi. 1995.

Ce processus ne peut pas être imposé par des acteurs externes, mais plutôt il peut être

encouragé par des institutions, agences et/ou organisations internationales. Pour stimuler

celui-ci, il faut avoir une attitude de respect et confiance envers les personnes avec lesquelles

ses acteurs travail et/ou accompagne dans leur processus de développement. Cet apport doit

être purement professionnel et non pas paternaliste.

52 Francisco Alburquerque, économiste espagnol spécialisé en Développement Economique Local et consultant des Nations Unies, a rendu visite au programme conjoint aux bidonvilles le 14 mai 2012. http://www.comercioexterior.ub.es/prof/alburquerque.htm

Le programme conjoint a abandonné ce processus à cause du temps. Il est vraie qu’il

peut être long et difficile à mettre en œuvre, mais l’ « empowerment » aurait du accompagner

le processus du PC. Il est nécessaire à la durabilité du modèle APUS.

3.2. Des relations imprécises entre les différents acteurs : des coûts de

transaction élevés, sources d’inefficacité

L’appropriation est un fait locale, c’est à dire il doit être perçu au niveau de la

population et au niveau de la municipalité et du gouvernement. Richard Bareth, représentant

du PNUD auprès des Nations Unies au Salvador, lors du Comité de gestion a souligné

plusieurs fois son inquiétude vis à vis l’appropriation du projet de logement, « La Gran

Manzana » par la municipalité.

« Yo no estoy seguro que el alcalde pueda supervisar y ejecutar las obras. El costo

transaccional me inquieta. », a dit le représentant du PNUD au Salvador.

Cette mise en garde nous mène à une réflexion sur la compréhension des coûts de transaction

en coopération internationale.

Olivier Williamson, économiste nord américain, a fait une analyse sur le

développement de la théorie organisationnel. Cet économiste définit les coûts de transaction

comme étant une approche institutionnelle comparative qui propose une étude de

l'organisation économique où la transaction est l'unité de base de l'analyse. Cadrer l’analyse

des coûts de transaction est assez difficile car ils couvrent un champ large et possède une

application assez étendue. En effet l’économie des coûts de transaction peut prendre la forme

d'un problème contractuel.

La principale difficulté qu’on peut percevoir lors de l’analyse des coûts de transactions

du programme conjoint APUS c’est que ce dernier n’a pas un contrat direct avec ces

partenaires locaux, c’est à dire les municipalités (Apopa et Santa Tecla, et les ADESCO). Il y

a donc une ambiguïté de performance de l’aide et une incompatibilité de but ; situation où les

coûts de transaction trouvent leurs principales sources selon Richard Jones53.

53 Chapitre du livre, Internal Marketing, direction for management, “Goal Incongruence and performance ambiguity” page 129.

L’économiste Harold Demsetz, professeur emeritus à l’Université de California,

définie l’ambiguïté de la performance comme « une dimension de l’échange qui rend difficile

pour l'une des parties l'évaluation de la performance de l'autre ». Dans notre cas, les Nations

Unies constatent la difficulté de mesurer et de valoriser correctement la performance de deux

mairies, Apopa et Santa Tecla. En effet cette ambiguïté existe car il n’y a pas des

responsabilités clairement définies entre les Nations Unies et les municipalités. Il n’existe pas

d’accord et, donc, aucune obligation entre les parties. En d’autres termes, comme

l’établissement de la relation de cause entre les Nations Unies et les municipalités n’est pas

claire, l’évaluation des coûts de transaction à court terme est difficile à faire. La valorisation

de l'objet est possible seulement à long terme. Par conséquent, plus est grande l'ambiguïté de

performance, plus est importante la difficulté de négociation, de contrôle entre les parties, et

plus est complexe le mécanisme de gestion des programmes réalisés. Réduire cette ambigüité

de performance revient à diminuer le degré d’incertitude des relations des différents acteurs

qui interviennent dans les projets que le programme conjoint encourage.

La préoccupation du représentant résident du PNUD, par conséquent, va au-delà de la

mise en exécution du projet. En effet si la mairie ne se sent pas avec la capacité d’assurer

l’exécution du projet « La Gran Manzana », qui peut assurer son bon fonctionnement lorsque

le programme ne sera plus là ? L’incertitude est toujours présente, ce qui se traduit par des

coûts de transaction qui ne sont toujours pas réduit.

3.3. Un SNU qui veut se montrer unifié, mais qui reste fracturé par agence

D’autre part, dans ce même contexte d’appropriation et efficacité, même si les trois

représentants des agences ont une bonne relation entre eux et ils essayent de travailler

conjointement, il est évident que chaque agence vise des intérêts propres à l’agence qu’ils

représentent. Cet intérêt et d’autant plus évident car le PNUD est stipulé dans le PRODOC

comme une agence « primus inter pares »54. Cette fonction du PNUD, envisagée au début des

années 70’ par le bureau centrale des Nations Unies à New York, accentue la volonté

d’asseoir l’autorité du PNUD parmi les autres agences du système des Nations Unies. En

autre, au Salvador, les agences ONUDI et ONUHABITAT n’ont pas de représentant résident,

54 L’organisation des Nations Unies, 1994. Par BERTRAND. La Découverte.

ce qui souligne la volonté, de ces deux dernières agence, de faire apparaître aux yeux du

public le travail qu’elles réalisent de façon indépendante, comme protagoniste de l’action.

L’avantage comparatif d’installer un Bureau Unique de ONUDI ou ONUHABITAT,

dans notre cas, repose surtout dans la réduction des coûts indirects (embauche d’une

personne, achat de matériel et frais de gestion) d’exécution d’un projet. Effectivement,

comme ces agences n’ont pas de Bureau Unique au Salvador, l’entrée de l’argent que chacune

d’elles doit exécuter est reçu au travers de l’administration du PNUD. Au final, cette dernière

détient un pourcentage de gestion de l’argent qui correspond à ONUDI et ONUHABITAT.

Par conséquent, on peut avoir le sentiment que ces deux dernières utilisent le programme

conjoint, APUS, pour montrer l’importance du travail que chacune d’elles réalisent et pouvoir

s’implanter dans le pays.

CONCLUSION

Bien que la Déclaration de Paris, le programme d’action d’Accra et la Déclaration de

Busan mettent en évidence une volonté internationale à travailler et à rendre plus efficace les

actions de développement, cette initiative reste toujours insuffisante. Cette étude et analyse

sur la coordination du programme conjoint, APUS, des Nations Unies financé par le F-ODM

au Salvador, nous ont permis d’aborder les difficultés de mettre en place un programme

efficace au niveau local. En effet même si le programme conjoint que nous analysons

s’efforce pour surmonter les lacunes que le document Pro Doc, du programme APUS,

possède, cet effort reste limité. La perception d’inefficacité repose sur le fait qu’à moins de

six mois de la fin de l’exécution du programme, la population locale et le ministère de

logement du Salvador sont toujours très dépendant de la présence du programme, il n’y a

donc pas une appropriation du(des) projet(s) mis en place. La stabilité et la durabilité sont

toujours raison de préoccupation et de réflexion.

L’objectif initial du PRODOC est la recherche de financement et, par conséquent, les

impacts et les résultats sont décrits de façon à attraire les yeux des bailleurs de fonds sans

établir réellement le degré de succès du programme. L’expérience de terrain met en évidence

le fait que les bénéficiaires directs (population, municipalité, gouvernement) continuent à

avoir un minimum d’incidence sur les décisions et l’élaboration du programme à différence

des bénéficières indirects (bailleur de fond et agences des Nations Unies). Dans ce même

contexte, le programme est constamment sous pression de l’administration des Nations Unies

et le bailleur de fond, et d’autre part, il doit atteindre des résultats et des indicateurs dans un

temps limité et prédéterminé.

Les réflexions et les études que nous avons menées autour de la recherche d’efficacité

d’un programme de coopération internationale, nous mènent à penser que l’objectif principal

recherché lors de la création d’un programme n’est pas l’efficacité. La problématique des

« maras » qui n’est pas pris en compte dans le document stratégique du programme et le

manque d’appropriation des acteurs locaux et nationaux, souligne ce constat. On peut ainsi

constater qu’il existe d’autres intérêts. Même si l’objectif général est celui d’améliorer les

conditions et le cadre de vie des personnes qui habitent les bidonvilles, les attentes et la

capacité d’incidence de la population, l’administration des Nations Unies et/ou le bailleur de

fonds sont différentes. La cause de ces différences repose sur l’utilité qu’a eu et aura ce

programme pour chacun d’eux. La volonté de stabilité et de durabilité fait partie du discours

de la coopération internationale, mais n’est pas forcément l’objet recherché.

Travailler sur le développement économique local (DEL), selon Francisco

Albuquerque, suppose appliquer le concept « apprendre en faisant ». Celui-ci permet d’ajuster

la méthodologie d’incidence selon les caractéristiques et les besoins locaux. Le processus

DEL doit se manifester en initiatives concertées, avec la population locale, et concrètes.

InWent, l’organisation allemande de renforcement des capacités et de développement durable,

a mis en place des critères méthodologiques pour atteindre ceci. Celles-ci sont d’utilité pour

la population, les mairies, le gouvernement et la coopération internationale. Citons-les

brièvement :

Cohérence méthodologique du processus de développement :

a) Observation du territoire (environnement local);

b) Définition de la stratégie ;

c) L’identification et mise en œuvre des initiatives.

Outils méthodologiques ajustables au territoire :

Cette organisation part du fait que les outils méthodologiques sont seulement une proposition

et la population doit l’ajuster à leur réalité.

Inclure la « connaissance local » dans des « processus réaux » :

Pour InWent « la connaissance local » est le capital social. Il est nécessaire ici de bien

connaître les acteurs, ses relations, ses projets, ses espaces de concertation et ainsi pouvoir

déterminer dans quels espaces et circonstances, la population a une meilleure opportunité de

développement.

Participation, concertation et coordination:

La participation, la concertation et la coordination entre les différents acteurs, publics, privés

et internationaux sont des conditions fondamentales.

Processus orienté à atteindre des résultats concrets et non pas des grandes analyses,

pour ceci :

a) Initiatives nouvelles et possibles ;

b) Plans et compromis concrets pour réaliser les initiatives ;

c) Réaliser une suivie périodique de ces plans pour faire les ajustements et les

corrections dans le moment adéquat.

Avec la vision de convertir les obstacles en opportunités :

Il existe des analyses de problèmes ou de risques dans les différentes municipalités, mais ils

restent seulement en constat. Rendre des problèmes des opportunités, demande la création

d’une pensée stratégique et systémique.

Un processus ludique, visuel et basé dans le concept « construire en faisant » :

Il s’agit de réaliser des ateliers qui soient abordés à partir d’une méthodologie d’apprentissage

basé sur l’expérience. Les participants doivent, au final de ce genre d’ateliers, trouver les

conclusions.

InWent donne une forte importance à chacun de ces critères et est conscient que ceci donne

des résultats que à long terme. Par conséquent, chaque processus d’exécution d’un

programme est divisé en minimum trois étapes de minimum trois ans chacune, pour un total

de neuf ans. Cette organisation aborde de façon différente la stabilité et la durabilité d’un

programme d’aide au développement. Dans ce même contexte, la notion de « empowerment »

peut être clairement perçu au travers de la formule de résilience de Grottberg, PHD en

résilience internationale de projets :

J’ai (appartenir à un réseau) + Je suis (intégration corps et esprit) = Je peux

La coopération internationale pour le développement doit être capable de reconnaître

dans le « Je peux » un élément central pour atteindre un changement social effectif. Ceci

correspond à une dynamique qui détermine les relations sociales, économiques et politiques.

Il s’agit d’une approche beaucoup plus participative.

A l’issu de ce mémoire, on peut constater qu’aucun de ces approches n’ont été

apprécié par les Nations Unies. La volonté d’exécuter des programmes à grandes échelles

avec peu de temps en n’établissant pas les bases pour la stabilité et la durabilité des projets

réalisés, nous mène par conséquent à penser et à nous demander si un programme conjoint de

coopération internationale est conçu dans une optique commerciale (le programme doit être

d’utilité pour se vendre sur le marché de la coopération internationale et, ainsi, attraire des

nouveaux bailleurs de fonds, pouvoir s’installer dans le pays et/ou dans un pays nouveau)

plutôt qu’un véritable support pour les acteurs locaux.

BIBLIOGRAPHIE - Forum d’ haut niveau. La déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement et programme d’action d’Accra. Paris, 28 février au 2 mars 2005. - OCDE-CAD. Efficacité de l'aide 2011 : Progrès accomplis dans la mise en œuvre de la Déclaration de Paris. - Quatrième forum à haut niveau sur l’efficacité de l’aide, Busan, République de Corée. Partenariat de Busan pour une coopération efficace au service du développement. Du 29 novembre au 1er décembre 2011. - United Nations Development Group. Guidance Note on Joint Programming. 2003. - Naciones Unida El Salvador. Marco de Asistencia de Naciones Unidas para el Desarrollo. UNDAF 2007-2011 - Grupo asesor OCDE CAD. Etude : Sociedad Civil y Eficacia de la Ayuda. 2007. - Article site Union Européenne : IP/09/1571. Une approche européenne de l'aide au développement permettrait des économies de l’ordre de 3 à 6 milliards € par an. Bruxelles, 22 octobre 2009. - Oscar Jara. Sistematización, para aprender a partir de la práctica. - BID-FOMIN. Programa de aplicación de los principios generales para los mercados de remesas de América Latina y el Caribe. Febrero 2012. - Article de Altermondes: “Du bon usage de la participation locale”, par Catherine BARON. Professeur Université Toulouse 2. - Etude réalisée par Esther Senso, El empoderamiento en el contexto de la cooperación para el desarrollo: el poder de los desempoderados. Février 2011 - IISD: Winnipeg. Singh, N.C. and Vangile Titi. 1995. Empowerment for Sustainable Development: Towards Operational Strategies - Decision Makers Summary. - Albert Meister. La participation por le développement. Revue Tiers Monde - Albert MEISTER. Desarrollo comunitario y cambio social. Revue Persée. - Institut des Amériques avec le support de l’Agence Française de Développement et participation du GRET. Les enjeux du développement en Amérique Latine. Dynamiques socioéconomiques et politiques publiques. - PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador, 2010. -FLACSO, Etude Université Latino-américaine de Sciences Sociales: Gobernabilidad, democracia y seguridad, 2004. - Handbook, United Nations Development Group. A guide for project, Managing for impact in rural development. - INWENT. Fortalecimiento de capacidades para procesos de descentralización (Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia). - Daniel Jover. Dimensión político cultural de la economía solidaria. - Rapport final Coordination Sud. Solidarité Urgence Développement.ONG françaises : Etats des lieux, nouveaux défis. Réflexion collective et prospective. - Annual Report 2011, Multilateral Organisation Performance Assessment Network(MOPAN) - Revue Géopolitique #2-114.Comment les Etats Rebondissent.

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Annexe 1: Indicateurs des progrès à mesurer à l’échelon national et à suivre à l’échelon

international

Appropriation Objectifs-cibles pour 2010

1 Les partenaires ont des stratégies de développement

opérationnelles. Nombre de pays ayant adopté des

stratégies nationales de développement qui ont des

priorités stratégiques claires se rattachant à un cadre

de dépenses à moyen terme et comptabilisées dans

les budgets annuels.

Au moins 75 % des pays partenaires ont des

stratégies de développement opérationnelles.

Alignement Objectif-Cibles pour 2010

2 Des systèmes nationaux fiables. Nombre de pays

partenaires dotés de systèmes de passation des

marchés et de gestion des finances publiques qui

soit (a) adhèrent d’ores et déjà aux bonnes pratiques

généralement acceptées soit (b) ont mis en place un

programme de réformes dans le but d’atteindre cet

objectif.

(a) Gestion des finances publiques. La moitié

des pays partenaires progressent d’au moins un

degré (0.5 point) sur l’échelle de performance

des systèmes de gestion des finances

publiques/de l’EPIN (évaluation de la

politique et des institutions nationales).

(b) Passation des marchés. Un tiers des pays

partenaires progressent d’au moins un degré

(de D à C, de C à B ou de B à A) sur l’échelle

de performance.

3 Les apports d’aide sont alignés sur les priorités

nationales. Pourcentage des apports d’aide destinés

au secteur public qui est comptabilisé dans le

budget national des partenaires.

Réduire l’écart de moitié. Réduire de moitié la

part des apports d’aide au secteur public qui

n’est pas comptabilisée dans le budget national

(au moins 85 % des apports d’aide étant

comptabilisés dans le budget).

4 Renforcer le développement des capacités par un

soutien coordonné. Pourcentage de l’aide fournie

par les donneurs à des fins de renforcement des

capacités par le biais de programmes coordonnés

compatibles avec les stratégies nationales de

développement des pays partenaires.

50 % des apports de coopération technique

sont mis en œuvre dans le cadre de

programmes coordonnés conformes aux

stratégies nationales de développement.

5 Utilisation des systèmes nationaux. Pourcentage des

donneurs et des apports d'aide utilisant les systèmes

nationaux d'approvisionnement et / ou de gestion

des finances publiques dans les pays partenaires. (a)

Se conformer aux bonnes pratiques ou (b) ont un

programme de réformes nécessaires à réaliser.

90 % des donneurs utilisent les systèmes de

gestion des finances publiques des pays

partenaires.

6 Renforcer les capacités en évitant les structures de Réduire des deux tiers le nombre d’unités

mise en œuvre parallèles. Nombre d’unités

parallèles de mise en œuvre de projets par pays.

parallèles de mise en œuvre des projets.

7 L’aide est davantage prévisible. Pourcentage de

versements opérés selon des calendriers convenus

dans des cadres annuels ou pluriannuels.

Réduire l’écart de moitié. Réduire de moitié la

part de l’aide dont le versement n’est pas

effectué au cours de l’exercice budgétaire pour

lequel il est prévu.

8 L’aide est non liée. Pourcentage de l’aide bilatérale

qui est non liée.

Poursuivre les progrès.

Harmonisation Objectifs-Cibles pour 2010

9 Utilisation de procédures ou dispositifs communs.

Pourcentage de l’aide fournie par le biais

d’approches fondées sur des programmes.

66 % des apports d’aide sont fournis dans le

cadre d’approches fondées sur des

programmes.

10 Encourager les analyses conjointes. Pourcentage a)

de missions sur le terrain et/ou b) de travaux

analytiques par pays, y compris les études de

diagnostic qui sont effectuées conjointement.

(a) 40 % des missions des donneurs sur le

terrain sont effectuées conjointement.

(b) 66% des travaux analytiques par pays sont

effectués conjointement.

Gestion axée sur les résultats Objectif-Cible pour 2010

11 Cadres orientés vers les résultats. Nombre de pays

dotés de cadres d’évaluation des performances,

transparents et se prêtant à un suivi, qui permettent

d’évaluer les progrès réalisés en ce qui concerne

a)les stratégies nationales de développement et b)

les programmes sectoriels.

Réduire l’écart d’un tiers. Réduire d’un tiers la

proportion de pays qui n’ont pas de cadres

d’évaluation des performances transparents et

se prêtant à un suivi.

Responsabilité Mutuelle Objectif-Cible pour 2010

12 Responsabilité mutuelle. Nombre de pays

partenaires où sont entreprises des évaluations

mutuelles des progrès accomplis dans l’exécution

des engagements souscrits concernant l’efficacité

de l’aide, notamment ceux qui figurent dans la

présente Déclaration.

Tous les pays partenaires se soumettent à des

évaluations mutuelles.

ANNEXE 2 : Programmation Conjointe

1

1

2 ===========

3

4

Expectedoutputs1

KeyActivities/Annu

al Outputtargets

Time frame Responsible Party PlannedBudget

4.1SAMPLE JOINT PROGRAMME DOCUMENT

Cover Page

Executive Summary

Section 3: CommonWork plan and Budget

Section 4: Signatures of national counterparts and participating UN organizations

Voir annexe 3.1: « Produits de Gestion de Connaissance du PC, APUS, du F-ODM »

Nombre Contenido Características

Tipo deproducto

�“periférico�”

Meta Público Efectos Tipo de productofinal

1.1.Sintesis/estrategia deseguimiento/modelo APUS=> discursoconceptual

Efecto 4:Sistemas de M&Ey gestión delconocimientoimplementados.

2.Impactos/Resultado tangibleen la vida de laspersonas y políticaspúblicas(Comunitario,Municipal,Nacional)


3.Aprendizajes Efecto 4:Sistemas de M&Ey gestión delconocimientoimplementados.

4. Cartillasmetodológicas/Replicabilidad


5. Punta del iceberg.Sistematizarexperiencia paracompartirla.


Voir annexe 3.2 : « Chronogramme de Systématisation du Programme Conjoint, APUS, du F-ODM »

Proceso Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Costos1. Síntesis de laestrategia del PC

US$2500impresión(500ejemplares)

2. Impactos US$1000Impresiónpliegue(500ej)

3.Aprendizajes US$6000 folder,hojas internas ytrabajo manual(500ej.)

5.1.Replicabilidad US$1000Impresión(200ej.)

5.2.Socializaciónde la Experiencia

US$ 4000folder&brochureImpresión(500ej.)

TOTAL impresión US$15000(incluidoUS$500 deimprovisto)

Voir annexe 3.3 : « Terme de référence. Production d’outils méthodologiques pour

traiter la connaissance à partir des expériences du programme conjoint

« Asentamiento Productivos Urbanos y Sostenibles »

I. Antecedentes generales sobre el contexto de la consultoría

II. Objetivos de la asignación

III. Alcance del trabajo

IV. Productos esperados

V. Principales actividades

VI. Plazo del contrato

VII. Coordinación y supervisión del contrato

VIII. Monitoreo y Evaluación del Servicio

IX. Perfil del Consultor

X. Forma de pago

XI. Referencias de trabajos anteriores

XII. Insumos a proporcionar por parte del Proyecto

XIII. Obligaciones Tributarias

Annexe 3.3.1: Produits attendus

KIT d�’outils

Producto Características Especificaciones Tiempos

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