CENTRE D'ETUDES DE SIERRE

"Bachelor of Science in Economics"

Module M18 : Travail de Bachelor

Les mécanismes de frein aux déficits publics ou de limitation de la dette sont-ils efficaces? De nombreux Etats ont doté leurs institutions de mécanisme de frein au déficit, ce travail les recensent et les classifient, il expose leurs conséquences et détermine dans quelles mesures ces mécanismes se sont révélés efficaces ou non.

Herrero Fabio

Code de l'enseignement M18 : Travail de Bachelor

Semestre Automne 2012

Crédits ECTS 10 crédits

Enseignant ayant encadré le travail

de BachelorM. Maradan

Date de soutenance

du travailJanvier 2013

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I can scarcely contemplate a greater calamity that could befall this country, than be loaded with a debt exceeding their ability ever to discharge. If this be a just remark, it is unwise and improvident to vest in the general government a power to borrow at discretion, without any

limitation or restriction.

Brutuspseudonym, probably Robert Yates (1738-1801) politician and judge

The Anti-Federalist,1787-88.

The fact that we are here today to debate raising America's debt limit is a sign of leadership failure. America has a debt problem and a failure of leadership. Americans deserve better. I,

therefore, intend to oppose the effort to increase America's debt.

2006 then-Senator Obama said when he voted against raising the debt ceiling.

Fiscal rules are only as strong as the political consensus that can be gathered in their favour

(Debrun and Kumar, 2007)

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Résumé

La crise actuelle de la dette en Europe est juste l’ultime d’une longue série de crises budgétaires qui ont touché presque toutes les nations du monde à un moment ou à un autre.

Ces récents épisodes de hausses des dettes publiques ont donné une nouvelle impulsion au débat sur la viabilité de la dette et la possibilité d'adopter des règles plutôt que de laisser de la discrétion dans la conduite de la politique budgétaire. Une grande littérature dans le domaine des finances publiques souligne de nombreuses raisons, de nature différente, derrière la proposition d'imposer des contraintes sur la politique budgétaire (Bianchi et Menegatti, 2007). Ce mémoire commence par une introduction aux thématiques des règles fiscales et un panorama de la littérature à partir de la deuxième moitié du XXe siècle avec un accent particulier pour les derniers développements.

Nous étudieront brièvement les conséquences du surendettement des Etats et donc la raison d’être des règles budgétaires. Nous établirons également quel est l’impact des dynamiques des gouvernements sur les cycles budgétaires.

Ensuite nous analyserons plusieurs exemples de frein aux déficits publics ou de limitation de la dette et chercher à apporter un jugement quant aux avantages et désavantages de ces mesures et trouver lesquelles semblent être les plus efficaces et pourquoi.

Dans les chapitres quatre et cinq nous porterons attention, plus en détails, aux règles budgétaires et aux Conseils Fiscaux, lesquels représentent une des évolutions les plus récentes et intéressantes dans le débat autour des mécanismes de frein à l’endettement. Ensuite nous allons étudier deux cas réussis de stabilisation de la dette, la Suisse et la Suède.

Pour terminer, et en conclusion, nous parlerons de l’efficacité des différentes règles pour essayer de formuler des recommandations.

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Table des matières

1. Résumé 32. Table des matières 43. Introduction 53.1. Pourquoi les institutions fiscales ont de l’importance? 103.2. Conflits d'intérêts au sein et entre les gouvernements 114. Les règles fiscales 135. Les Conseils Fiscaux nationaux 195.1 Est-ce que les conseils fiscaux sont efficaces ? 216. Suisse 266.1 Mécanisme du frein à l’endettement 277. Suède 316. Conclusions 35Bibliographie 43Appendice A 49Appendice B 50Appendice C 51Appendice D 52

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Introduction

La détérioration de la position fiscale de la plupart des pays Européens, des USA et du Japon les dernières 10 années a porté l’attention sur la gestion des finances publiques. Les cas répétés de détérioration rapide des finances publiques dans des pays de toutes les régions du globe, de différents niveaux de revenu et d'orientation idéologique différente, indiquent que les forces minant la viabilité budgétaire sont de nature générale.

Le fait que les importants déficits budgétaires et les dettes publiques causés par la crise se sont ajoutés aux déjà substantielles dettes héritées du passé et avant la prochaine période d'intensification des pressions démographique sur les dépenses sociales est particulièrement préoccupant. Ces tendances sont sur une trajectoire de collision avec la contrainte budgétaire inter temporelle, ce qui rend des consolidations ambitieuses et durables inévitables. Le défi est de taille et les marchés sont à l'affût, poussant les gouvernements à rechercher des moyens de réaffirmer la crédibilité de leurs engagements à des finances publiques saines (Debrun, 2011).

La nécessité d’une meilleure gouvernance budgétaire est vite apparue comme un élément essentiel de toute solution à la crise financière. Il y a en effet des preuves solides que de bonnes institutions fiscales combinées à de fortes pratiques publiques de gestion financière sont associées à une meilleure performance financière (Debrun et autres, 2008). Une réforme institutionnelle bien conçues pourrait donc ancrer un engagement crédible pour des politiques budgétaires saines dans l'avenir et réduire le risque d’insolvabilité à court terme (OECD, Debrun et autres 2012).

La littérature, en particulier la partie empirique, sur la relation entre la dette publiqueet la croissance économique est en manque de documentation fiable et la littérature théorique tend à indiquer une interrelation négative entre dette et croissance. La preuve empirique se concentre principalement sur l'impact de la dette extérieure sur la croissance dans les pays en développement, tandis que pour la zone euro, plusieurs études analysent l'impact des variables budgétaires, y compris la dette publique, sur les taux d'intérêt à long terme ou les écarts des taux d’intérêt contre un point de repère, comme un canal indirect affectant la croissance économique (Checherita et Rother, 2010).

Modigliani (1961), a fait valoir que la dette nationale est un fardeau pour les générations à venir, qui se présente sous la forme d'une réduction des flux de revenu provenant d’un plus faible stock de capital privé.

Toutes choses égales par ailleurs, les résultats de l’étude de Laubach (2003) suggère que les taux d'intérêt augmentent d'environ 25 points de base en réponse à une augmentation d'un point de pourcentage du déficit projeté par rapport au PIB, et d'environ 4 points de base en réponse à une augmentation d'un point de pourcentage dans la relation de la dette au PIB.

Le maintien d'une situation budgétaire saine est un défi pour tout gouvernement. La difficulté d'évaluer l'effet économique des politiques fiscales et de dépenses couplées avec l’incapacité d'étendre l'horizon temporel assez loin pour prévoir les conséquences futures des choix fait aujourd’hui posent un danger permanent à la survie à long terme de l’état.

Dans leur excellente étude, This Time is Different: A Panoramic View of Eight Centuries of Financial Crises, Reinhart et Rogoff (2008) démontrent que l’excès de dette et ses conséquences ne sont rien de nouveau et que les épisodes de défaut de payement sont des réalités récurrentes dans l’histoire humaine.

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La théorie du constitutionnalisme fiscal, attribuable à l'école des choix publics (Buchanan et Wagner, 1999), suggère que le budget de l'Etat doit être équilibré en raison des distorsions et des coûts implicites dans le financement du déficit. L’argument de l’éviction (Carlson et Spencer, 1975) suggère que la création d'un déficit budgétaire mène ultimement à une augmentation du taux d'intérêt qui déplace l'investissement productif privé, tout en laissant inchangée la production. Le principe de ce débat a été particulièrement vif en l'Europe, où les prescriptions du pacte de croissance et de stabilité ont été violées, puis institutionnellement détendues. Pour une prise de position sur ce débat, se référer également à Wyplosz (2005).

Au même moment, des pays comparables dans des conditions économiques similaires affichent des différences radicales en ce qui concerne leurs performances budgétaires. La culture politique dominante et les caractéristiques personnelles des élus sont, sans doute, des facteurs essentiels pour expliquer cette différence. Une des probables explications à cette variabilité devrait se trouver dans les différences institutionnelles inhérentes à chaque état.

Le renforcement du cadre budgétaire, en particulier des règles budgétaires chiffrées, a émergé comme une réponse clé aux conséquences de la crise économique sur les comptes publiques. De nombreux pays ont commencé ou envisagent des réformes de leurs règles fiscales actuelles et d’en introduire des nouvelles en vue de fournir un point d'ancrage à moyen terme, un soutien crédible aux efforts d'adaptation à long terme, et assurer la viabilité budgétaire. (Schaechter et all, 2012)

Le débat a examiné trois grandes lignes d'action:

(1) l'introduction des règles budgétaires chiffrées.(2) la réforme des procédures budgétaires, en particulier en vue du renforcement du rôle du ministère des finances et de rendre la politique budgétaire plus axée vers le moyen terme. (3) l'introduction d'institutions budgétaires indépendantes, qui pourraient contribuer aux prévisions, à l'analyse fiscale, fournir des conseils en matière de choix opérationnelles et même la mise en œuvre directe des politiques publiques (Franco et Zotteri, 2010)

Les règles budgétaires peuvent être définies comme « une contrainte permanente sur la politique budgétaire, généralement définie par un indicateur de la performance financière globale » (Kopits et Symansky, 1998). Elles peuvent également être considérées comme « une contrainte sur la politique budgétaire avec un caractère limité dans le temps » (Danninger, 2002). La conception d'une règle budgétaire dépend de l'objectif particulier qu’elle poursuit, sur son extension (par exemple, gouvernement central, les gouvernements locaux, l'ensemble des administrations publiques), l'indicateur auquel elle fait référence (par exemple, le solde budgétaire, la dette publique, les dépenses publiques), sur son horizon temporel (par exemple une planification annuelle vers une planification pluriannuelle), sur sa mise en œuvre (y compris le pouvoir responsable de la surveillance et de la présence de mécanismes de correction d'erreurs) (Franco et Zotteri 2010).

Les règles et les objectifs budgétaires ne sont pas des nouveautés. Ils ont été examinés à diverses reprises dans le cadre de l’étude de la conduite des politiques fiscales. Traditionnellement, la règle budgétaire du gouvernement était semblable à l'équilibre d'un budget familial. Cependant, cela a changé avec les politiques révolutionnaires de Keynes, selon lesquelles les déséquilibres budgétaires peuvent être utilisés comme une mesure pour contraster le cycle économique.

La politique budgétaire active a été dominante dans de nombreux pays durant lesannées 1960 et 1970, cependant le scepticisme a augmenté quant à cette politique

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budgétaire contre cyclique dans la littérature économique allant de la synthèse néo-classique de Milton Friedman à la théorie des choix publics de James Buchanan.Aujourd'hui, la notion que la politique monétaire et fiscale doit être mises en œuvre en reposant sur un ensemble de règles est assez répandue.

Plusieurs pays ont commencé à considérer des règles fiscales comme des mécanismes importants à travers lesquels les gouvernements peuvent essayer de diminuer la tendance aux dépenses discrétionnaires ou pour signaler un engagement fort envers une rigueur budgétaire (Epstein et autres 2008). Si les marchés des capitaux perçoivent ces règles fiscales comme un engagement sérieux, des taux d’intérêt plus bas sur la dette publique tendent à suivre (Hallerberg et Wolff, 2006).

Au cours des deux dernières décennies, les règles budgétaires se sont répandues dans le monde entier. En 1990, seuls cinq pays (l’Allemagne, l'Indonésie, le Japon, le Luxembourg et les États-Unis) avaient mis en place des règles budgétaires qui couvraient au moins le niveau du gouvernement central. Au Japon et en Allemagne, les règles budgétaires ont une longue tradition qui remonte aussi loin que, respectivement, 1947 et 1969, si bien que lerespect des dites règles était faible pour la plupart du temps. Au cours des deux décennies suivants, le nombre de pays avec des règles budgétaires nationales et / ou supranationales a sensiblement augmenté pour atteindre un total de 761

(Schaechter et autres, 2012).

Une règle budgétaire impose une contrainte à long terme sur la politique fiscale par des limites numériques sur les agrégats budgétaires2 (Schaechter et autres 2012).Cela implique, que pour la politique budgétaire, des limites sont fixées et qu’elles ne peuvent pas être changées fréquemment ; également qu’une certaine orientation opérationnelle est assurée par la spécification d'un objectif chiffré qui limite un agrégat budgétaire particulier (Schaechter et autres 2012).

Or, l'expérience a révélé des sérieuses limites souvent liées à la rigidité des règles face à des circonstances défavorables ou inhabituelles, ou à l'absence de procédures budgétaires de soutiens. Le manque de souplesse menace à terme la crédibilité de la règle elle-même, car la pression des événements peut rapidement entraîner sa suspension voire sa suppression (OCDE, Debrun et autres 2012).Il est donc important de trouver des règles qui soient à la fois efficaces et flexibles.

1 Etat de la recherche à fin mars 2012 qui comprenait 76 pays.2 Cette définition reprend largement Kopits et Symansky (1998), sauf qu'ils reprennent l'élément de «simplicité» dans leur définition. Bien que ce soit une caractéristique souhaitable d'un point de la communication et de la surveillance continue du respect de la règle, dans la pratique, les règles budgétaires sont devenues de plus en plus complexe. Ainsi, la simplicité n'est pas considérée comme un élément déterminant d'une règle budgétaire dans le présent document. En plus des règles numériques, les règles budgétaires peuvent aussi établir des procédures pour le processus budgétaire («règles de procédure») en vue de l'établissement de bonnes pratiques et augmenter la prévisibilité et la transparence. De nombreux pays appliquent conjointement des règles de procédure et des règles numériques. Dans ce document nous allons utiliser la définition de Schaechter et all (2012)

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Dans ce travail nous allons utiliser la définition de soutenable utilisé par Domar (1944). Soutenable est une position fiscale ou, dans le long terme, la relation entre PIL et dette publique totale est constante. La dette publique peut être permanente et s’accroitre, mais elle ne doit pas s’accroitre plus rapidement que le PIB (Kirchgässner et Prohl 2008).

Il est reconnu que de nombreuses institutions ont un impact sur les résultats fiscaux, le système électoral et la structures des partis (Roubini et Sachs, 1989) ou l'organisation et la réglementation du processus budgétaire (Ehrhart et autres, 2008) en sont des exemples.

Les règles budgétaires ne sont pas une panacée: elles représentent toujours un compromis entre la simplicité et l'exhaustivité (Kopits et Symansky, 1998). Ces règles sont souvent liées à des problèmes politiques du passé et doivent redresser la situation présente, mais ne portent pas leurs regards sur le futur pour décerner des menaces à la soutenabilité de la dette. Comme les règles ne peuvent prévoir des clauses pour toutes les éventualités, plusieurs lacunes sont ouvertes, les gouvernements peuvent éventuellement exploiter ces dernières pour augmenter les déficits dans certaines circonstances. Les règles fiscales sont aussi fortes que le consensus politique qui peut être recueillis en leur faveur (Debrun et Kumar, 2007).

La violation des règles budgétaires au cours des dernières années témoigne de la facilité avec laquelle elle peuvent être modifiée (Claeys, 2008). Un point de vue pessimiste serait

3 Schaechter et all (2012)

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que les règles sont des simples déclarations par le gouvernement à propos de la politique actuelle, plutôt que d’être une contrainte de la politique budgétaire.

Une fois que la consolidation de la dette se déplace vers le bas sur l'échelle des priorités desgouvernements, la politique budgétaire peut rapidement changer. Les circonstances politiques et économiques peuvent rendre difficile de ne pas céder à des nouveaux appels à des hausses de dépenses ou des réductions d'impôts. Sans des institutions suffisamment fortes pour garantir une réelle et constante préoccupation pour la viabilité des finances publique, la dette augmentera à nouveau (Claeys, 2008).

Plusieurs approches ont été tentées pour analyser la relation entre le système électoral et des budgets déficitaires. Toutefois le débat continue avec des conclusions différentes car elles émanent de l’utilisation de données différentes. Roubini et Sachs (1989) suggèrent qu’il y aurait une tendance pour des déficits plus importants dans des pays caractérisés par une durée moyenne plus courte des gouvernements et par la présence de nombreux partis politiques dans une coalition au pouvoir. Mais Haan et Sturm (1997) pensent que leurs conclusions n’affichent pas une analyse empirique suffisamment justifiée. Balassone et Giordano (2001) affirment que la tendance au déficit augmente avec le degré de polarisation idéologique entre deux gouvernements successifs et généralement diminue avec le degré de concentration du pouvoir au sein du gouvernement.

Les raisons du biais pour le déficit dans les finances publiques sont aujourd’hui bien comprises4. Sans aller trop dans les détails, il y a un problème connu en administration publique et en économie industrielle comme le principal-agent. Les effets secondaires des décisions prises par les administrations publiques et les effets ultérieurs, parfois prévisibles et d’autres fois pas de ces décisions, peuvent êtres susceptibles d’un désalignement des intérêts des politiciens et des intérêts qu’ils représentent, avec la volonté explicite ou implicite, des électeurs.

Avec le temps, les déficits permettent de dépenser sans financer, conduisant à un problème d’inconsistance temporelle. Dépenser est populaire et donc attractif pour les politiciens parce que les conséquences sous la forme de taxes plus élevées ou des frais d’utilisation se répercuteront sur d’autres générations et d’autres politiciens. Des conflits de répartition peuvent favoriser le biais pour le déficit. Des coalitions gouvernementales faibles doivent débourser de l’argent à beaucoup de groupes d’intérêts pour garder la coalition unie. Le manque d’un leadership clair dans l’établissement du budget tend aussi à augmenter les déficits (Bodmer, 2006). Avoir un ministre des finances/un président et/ou un premier ministre faible au sein d’un gouvernement rend plus difficile de contenir les sollicitations des différents ministères.

Par exemple, Von Hagen (1999) a développé des indices qui capturent la force du ministre des finances, la possibilité d’amendements au budget de la part du parlement, la transparence du budget etc., et utilisé l’analyse régressive des dits indices et des déficits du budget. Il a ensuite démontré que plus un ministre des finances est fort et plus le processus du budget est transparent, plus modeste sera le déficit du budget.

Plusieurs révisions panoramiques des règles fiscales sur la base d'une analyse qualitative existent, comme dans Kopits et Symansky (1998) et Von Hagen (2006).Comme déjà mentionné ces études confirment l'ampleur de la controverse. Les thèmes communs qui reviennent dans ces études sont que les résultats réels avec les différents types de règles budgétaires montrent des résultats mitigés, et que les règles budgétaires peuvent et ont parfois été contournées par des artifices fiscaux (Wierts, 2008).

4 Voir aussi le chapitre 3.2. « Conflit d'intérêts au sein et entre gouvernements » plus avant.

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En ce qui concerne les conditions pour avoir des règles efficaces, les études indiquent que leurs soutien politique est important, et que la conception institutionnelle l’est aussi, même si les avis divergent sur quelles sont les caractéristiques spécifiques qui ont de l’importance et la question de savoir si, oui ou non, la règle s'adapte au cadre politique national est aussi considérée comme controversée.

Pourquoi les institutions fiscales ont de l’importance?

Les institutions fiscales sont les règles du jeu que les participants doivent respecter et qui peuvent influencer le processus décisionnel de la politique budgétaire. Cela ne doit pas surprendre car la création d’un budget est essentiellement un processus politique, qui alloue des ressources limitées (Tanaka, 2005).

De plus, c’est important de se souvenir de la nature des biens et des services publiques quand l’on parle des règles de budgétisation imposées via des institutions fiscales. Indépendamment du genre des biens et services publiques, ceux qui usuellement en consomment ne payent généralement pas la totalité des coûts correspondant aux valeurs reçues.

Les impôts générales sont collectés à travers le pays et mises en commun comme un «bien commun» (Weingast et autres, 1981). Ensuite les biens et services publics sont financés par ce fond. Cela induit un «problème des biens communs», dans lequel des groupes d'intérêt, y compris les politiciens et les ministères en charge des dépenses, essayent d'obtenir de l'argent de ce fond tout en ne prêtant que peu d'attention à la charge des dépenses. Il en résulte un niveau excessif des dépenses publiques qui crée des déficits plus élevés. Si le gouvernement cherche à réduire les dépenses sur un programme particulier, ceux qui devraient en bénéficier seront naturellement et fortement contre la réduction (Tanaka, 2005).

La raison d'être d’une telle vision de la gestion de la chose publique est fondée sur un scepticisme diffus quant à la capacité des gouvernements à mettre en œuvre une politique économique d'une manière rationnelle (Kydland et Prescott 1977).Si le gouvernement était omniscient et omnipotent dans l'évaluation des ralentissements et expansions économiques et dans la mise en œuvre d’une politique discrétionnaire d'une manière opportune et adéquate nécessaire pour stabiliser l'économie, la politique discrétionnaire serait, en théorie, la plus souhaitable.

Dans un tel monde, les règles et les objectifs pourraient nuire à la flexibilité du gouvernement à adopter la meilleure politique pour faire face à des circonstances économiques particulières. Cependant, des gouvernements omniscients ne sont pas la règle dans le monde réel, nous ne pouvons donc pas supposer que les autorités aient une compétence complète et pratiquent les meilleures politiques (Tanaka, 2005).

Des règles fiscales formalisées sous la forme de restrictions numériques, peuvent encourager la discipline fiscale en simplifiant la prise de décision. Un large éventail de règles budgétaires est concevable, le choix et la conception du cadre financier approprié dépendent en partie des circonstances spécifiques de chaque pays.

Des généralisations quant à l'efficacité d’une règle spécifique sont, par nature, difficiles à établir, surtout parce que le contexte politique a tendance à être unique. Néanmoins, les expériences réussies dans certains pays avec différent mécanismes de frein aux déficits publics ou de limitation de la dette via des plafonds de dépenses suggèrent que formaliser des restrictions sur les dépenses globales peut être un élément important dans le but de confirmer la stabilité budgétaire (Ljungman, 2008).

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Conflit d'intérêts au sein et entre les gouvernements

La fragmentation politique au sein des gouvernements, comme en témoigne par exemple le nombre de partis politiques ou de ministres ayant le pouvoir d’engager des dépenses au sein du cabinet; et la fragmentation entre gouvernements, sont généralement considérés comme les principales sources politiques des biais fiscaux. La fragmentation politique au sein des gouvernements influence les résultats budgétaires au travers entre autres le problème des biens communs.

Plus le système de prise de décision du budget est fragmente, plus les incitations de chaque participant à internaliser totalement les implications fiscales de ses demande de dépenses sont faibles de sorte qu’il en résulte un niveau sous-optimale du niveau final des dépenses (Wierts, 2008).

La fragmentation temporelle se réfère à l'horizon temporel limité des politiciens jusqu’aux élections suivantes. Selon la forme la plus simple de l'argument, durant leurs mandats les politiciens peuvent gagner le soutien de l'électorat populaire en mettant en œuvre des décisions fiscales populaires (dépenses supplémentaires, baisse des impôts) tout en répercutant la charge financière dans l'avenir.En agissant ainsi, ils peuvent être en mesure de créer une forme d'illusion fiscale envers le public, qui ne comprend pas pleinement la nature de la contrainte budgétaire inter temporelle (Buchanan et Wagner, 1999).Si les électeurs sont rationnels5 et/ou se soucient de l'avenir un tel approche ne fonctionnera cependant pas.

En outre les préférences des électeurs peuvent être difficiles à interpréter, tandis que les capacités et les vrais objectifs de ceux qui se présentent aux élections ne sont pas observables par les électeurs. En conséquence, les erreurs (succès) des politiques économiques peuvent être difficiles à détecter, interpréter et sanctionner (récompenser) de manière adéquate (OCDE, Debrun et autres, 2012)

Tabellini et Alesina (1990) ont construit un modèle qui comprend des électeurs rationnels et dans lequel un biais pour le déficit peut apparaître, étant donné que le gouvernement en place peut utiliser la dette dans une approche stratégique comme variable pour influencer sur les options stratégiques de son successeur. Dans ce modèle à deux périodes le gouvernement en place peut influencer les choix politiques de son successeur par la contrainte budgétaire inter temporelle: les hausses du déficit et de la dette devront être remboursées dans la deuxième période.

L'incitation à accumuler des déficits et à laisser en héritage de la dette est alors d’autant plus importante que les chances de réélection sont basses (instabilité politique) et que les différences dans les préférences politiques sont grandes entre les différent partis (polarisation) (Wierts, 2008).

Les données empiriques concernant l’impact de la fréquence de changement des gouvernements (fragmentation temporelle) et de la polarisation sont cependant plus mitigées. Grilli et al. (1991) et Hallerberg et Von Hagen (1999) constatent que la question de la fragmentation temporelle a de l’importance. Cependant, Ricciuti (2004) ne trouve aucune preuve qu’il en soit ainsi (alors qu’il trouve des éléments probants qui supposent que la fragmentation dans le gouvernement à un impact confirmant les résultats antérieurs de Perotti et Kontopoulos, 2002). En outre, Grilli et al. (1991) ne trouvent aucune preuve

5 Pour ce qui est de la littérature portant sur l’électeur rationnel et l’électeur raisonnant, en économie et en science politique voir Downs (1957) et Popkin (1991).

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confirmant l’argument que la polarisation politique des gouvernements successifs ai un impact (Wierts, 2008).

Une variante de la stratégie des biens communs a été développée et explique ladisparition rapide des excédents budgétaires dus à un effet de voracité (Tornell et Lane,1999; Lane, 2003). Dans une situation de surplus, au sein d'un système politique fragmenté, l'incitation à agir avec prudence est faible, comme chaque parti sait que si il s'abstient d'utiliser l'excédent et de mettre en œuvre son agenda politique, les partis concurrents le feront (Tornell et Lane, 1999)

La littérature donne donc de l’importance au cadre de politique budgétaire :

• Les institutions de politiques budgétaires apportent stabilité et crédibilité au processus de politique budgétaire.• Les pays avec des institutions fiscales plus fortes tendent à obtenir de meilleurs résultats budgétaires, en terme d’un déficit/d’une dette plus petit.• Les ménages et les entreprises vont ajuster leurs consommations et leurs investissements s'ils perdent confiance dans la politique fiscale.6

Le succès en politique économique apporte des bénéfices fiscaux et ces bénéfices fiscaux améliorent le cadre dans lesquels l’économie prospère. Avec une économie prospère, la balance budgétaire sera meilleure. L’inverse est vrai aussi.

6 Borg, A. (2011)

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Les règles fiscales

Les règles fiscales sont généralement classées en quatre catégories (Epstein et autres 2008), ces quatre grands types de règles budgétaires pouvant être distingués en fonction du type d’agrégats budgétaires qu'elles cherchent à contraindre. Les règles ont des propriétés différentes en ce qui concerne les objectifs, les directives opérationnelles, et la transparence (Schaechter et autres 2012).

Les règles sur la dette fixent une limite ou une cible explicite à la dette publique en pour cent du PIB. Ce type de règle est, par définition, la plus efficace en termes de garantie de convergence vers un objectif d'endettement et elle est relativement facile à communiquer. Cependant, comme l’impact des mesures budgétaires sur les niveaux d'endettement prendra du temps ce type de règle ne fournit pas des orientations claires à court terme aux décideurs politiques (Schaechter et autres 2012).La dette pourrait également être affectée par des évolutions échappant au contrôle du gouvernement, telles des variations des taux d'intérêt et/ou du taux de change, ainsi que par des arrangements comptables (exécution des garanties données par exemple au secteur bancaire ou aux fonds de retraite), qui pourraient impliquer la nécessité d’ajustements budgétaires qui seraient en même temps trop grands et irréalistes. Par ailleurs, la politique budgétaire peut devenir pro cyclique lorsque l'économie est frappée par des chocs et que la dette, définie comme le rapport au PIB, est contrainte par une règle (Schaechter et autres 2012).

Les règles d'équilibre budgétaire contraignent la variable qui influence principalement le ratio d'endettement et sont en grande partie sous le contrôle des responsables politiques. De ce fait, ces règles prévoient clairement des directives opérationnelles et peuvent aider à assurer la viabilité de la dette. Les règles d'équilibre budgétaire peuvent être déclinées en règles d'équilibre budgétaire global, du solde structurel ou corrigé des variations conjoncturelles, et d'équilibre sur le cycle économique. Alors que le premier type de règle ne possède pas les caractéristiques de stabilisation économique, les trois autres tiennent explicitement compte des éventuels chocs économiques (Schaechter et autres 2012). Cependant, l'estimation de l'ajustement, généralement par l'écart de production, rend la règle plus difficile à communiquer et à surveiller. Un équilibre "sur la règle du cycle économique" présente l'inconvénient supplémentaire que des mesures correctives pourraient être reportées jusqu’à la fin du cycle.

Alors que les paiements d'intérêts est le seul poste des dépenses qui n’est pas directementsous le contrôle des décideurs politiques, même si les rigidités des dépenses peut aussi compliquer la réalisation d’objectifs à court terme, exclure les payements des intérêts de la règle affaiblit le lien avec la soutenabilité de la dette. De même, une « règle d'or », qui cible le solde global des dépenses en capital, est moins liés à la dette. Des règles du type « Pay-as-you-go » stipulent que toute dépense qui pourrait provoquer un déficit supplémentaire doit être compensée d'une manière à ne pas augmenter le déficit et ceci via soit des réductions des dépenses ou une augmentation des recettes dans d’autres postes du budget (Schaechter et autres 2012).Les freins aux déficits publics (medium-term budgetary framework, MTBF ou fiscal responsibility law, FRL) sont des règles d'équilibre budgétaire. Elles régulent la formulation et la mise en œuvre des politiques budgétaires pluriannuels par les décideurs politiques afin de promouvoir la discipline budgétaire, face aux vulnérabilités budgétaires, et promouvoir l'utilisation efficace des ressources publiques. La conception des freins aux déficits diffère considérablement entre pays, mais généralement ils s’adressent à ces objectifs de deux manières:(1) des principes de responsabilité fiscale qui doivent guider la formulation, les

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objectifs, le reporting et l’analyse des politiques publiques, et (2) des règles de politique budgétaire numériques portant sur des variables clé, telles que les dépenses totales et le solde budgétaire global à moyen terme. La plupart, sinon toutes les politiques de frein à l’endettement, incluent à la fois des éléments numériques et des règles de politique budgétaire (Lundback, 2008)

Les règles de dépenses fixent des limites sur les dépenses totales, primaires ou en cours.Des plafonds de dépenses se référant à une restriction globale sur les résultats de toutes les, ou la pluparts des, dépenses du gouvernement, misent en place bien avant le début de la préparation du budget. Que le plafond des dépenses couvre l'ensemble ou la plupart des dépenses publiques implique qu'il ne correspond pas nécessairement à la structure du budget. Le plafond des dépenses est conçu comme un instrument dont l'application est la maitrise globale des dépenses, indépendamment de la façon dont les finances publiques sont organisées. Imposer un plafond aux dépenses avant que les négociations budgétaires ne soient entamées implique que le plafond guide la préparation et l’exécution du budget et non l'inverse (voir Lundback, 2008)

Ces limites sont généralement définies en termes absolus ou en termes de taux de croissance et, parfois, en pour cent du PIB pour un horizon temporel allant souvent de trois à cinq ans. Ces règles ne sont pas directement liées à l'objectif de soutenabilité de la dette, car elles n’ont pas de lien direct avec les recettes (ne fixant pas des objectifs en termes de recettes). Elles peuvent fournir, cependant, un outil opérationnel pour enclencher la consolidation budgétaire nécessaire et compatible avec la viabilité de la dette lorsqu'elles sont accompagnées par des règles d'équilibre budgétaire ou de la dette. En outre, elles peuvent limiter les dépenses pendant des booms ponctuels des recettes, lorsque ces recettes exceptionnelles et temporaires rendent les limites au déficit facile à respecter.

Par ailleurs, les règles de dépenses ne limitent pas la fonction de stabilisation de l'économie de la politique budgétaire en période de chocs négatifs car elles ne nécessitent aucune modification aux réductions cycliques ou discrétionnaire dans les recettes fiscales. Une force anti cyclique encore plus grande peut être réalisée en excluant des postes de dépenses qui sont sensible aux cycles (comme le soutien au chômage) mais en créant une plus grande distance avec l'objectif de viabilité.

En outre, les règles de dépenses ne sont pas compatibles avec une relance économique via l’utilisation d’un budget discrétionnaire. Toutefois, les plafonds de dépenses définissent directement le montant des ressources publiques utilisées par le gouvernement, et sont en général relativement facile à communiquer et contrôler (Schaechter et autres 2012).La comptabilité créative, cependant, est aussi un défi pour les règles de dépenses.7

Les règles sur les recettes fixent des plafonds ou des planchers sur les revenus et visent à accroître les recettes collectées et / ou à la prévention d'une charge fiscale excessive. La plupart de ces règles ne sont pas directement liée à la maîtrise de la dette publique, car elles ne limitent pas les dépenses. En outre, la mise en place de plafonds ou de planchers sur les revenus peut être difficile car les recettes ont, peut-être, une grande composante cyclique fluctuant largement avec le cycle économique. Les exceptions sont les éléments dans les règles générales qui restreignent l'utilisation des revenus large et inattendus pour des dépenses supplémentaires. Par exemple des exceptions concernant l’état de guerre, les désastres naturels, etc.

7 Pour une analyse détaillée sur les propriétés des différentes caractéristiques de conception de règles de dépenses ainsi que les expériences en Finlande, aux Pays-Bas, et la Suède, voir Ljungman (2008).

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Toutefois, à l'instar des règles des dépenses, ils peuvent cibler directement la taille du gouvernement (Schaechter et autres 2012).

Tipe de règle Pros Cons

Règles sur la dette (Debt rule)

• Lien direct avec la soutenabilité de la dette

• Facile à communiquer et contrôler

• Aucune orientation opérationnelle claire à court terme étant donné que l'impact des politiques sur le ratio de la dette n'est pas immédiate et limitée

• Pas de fonction de stabilisation économique (peut être pro-cyclique)

• Règle pourraient être atteints par des mesures temporaires (par exemple, des transactions comptables)

• La dette pourrait être affectée par des évolutions échappant au contrôle du gouvernement

Règles d’équilibre budgétaire (Budget balance rule)

• Une orientation opérationnelle claire

• Relation étroite à la soutenabilité de la dette

• Facile à communiquer et à surveiller

• Pas de fonction de stabilisation économique (peut être pro-cyclique)L’équilibre final des comptes pourraient être affectés par des évolutions en dehors du contrôle du gouvernement (par exemple, un importantralentissement économique)

Règles d’équilibre budgétaire structurel (Structural budget balance rule)

• Une orientation opérationnelle relativement claire

• Relation étroite à la soutenabilité de la dette

• Fonction de stabilisation économique (c.-à-d. prise en compte des chocs économiques)

• Permet de tenir compte d'autres facteurs ponctuels et temporaires

• Des corrections pour le cycle sont compliquées, surtout pour les pays qui subissent des changements structurels

• Nécessité de prédéfinir les facteurs ponctuels et temporaires afin d'éviter leur utilisation discrétionnaire

• La complexité rend cette règle plus difficile à communiquer et contrôler

Règles de dépenses (Expenditure rule)

• Une orientation opérationnelle claire

• Permet une stabilisation économique

• Influence la taille du gouvernement

• Relativement facile à communiquer et à surveiller

• Pas directement liés à la durabilité de la dette puisque il n’y a aucune contrainte du côté des recettes

• Pourrait entraîner des modifications indésirables dans la répartition des dépenses si, pour respecter le plafond, se produit un déplacement des dépenses à des catégories de dépenses pas couvertes par la règle.

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Règles sur les recettes (Revenue rule)

• Influence la taille du gouvernement

• Peut améliorer la politique et l’administration des recettes.Peut prévenir les dépenses pro-cycliques (avec des règles contraignantes utilisation de recettes exceptionnelles

• Pas directement liés à la durabilité de la dette puisque aucune contrainte n’est mise du côté des dépenses (à l'exception des règles contraignantes utilisation des recettes exceptionnelles)

• Pas de fonction de stabilisation économique (peut être pro-cyclique)

Cependant, avoir une règle stricte ne serait pas souhaitable, même si elle atteint le but principal qui est d'éviter les déficits. Le problème est dû au fait que la politique budgétaire peut devenir pro-cyclique sous un régime de règles strictes. Une politique optimale permettrait de lisser tant les revenus que les déficits en situation de récessions ainsi que les excédents dans le cas inverse d’une expansion économique. Une règle qui imposerait d’avoir un budget qui soit toujours au moins en équilibre peut donc être trop restrictif. Cela peut en principe être évité en exécutant des soi-disant « rainy day funds » (Tanaka, 2005).

Franco et Zotteri (2010) nous apprennent que si un budget en équilibre est le point de référence des règles d'équilibre budgétaire, la nécessité d'exceptions est reconnue depuis longtemps pour (1), des projets d'investissement (2) des facteurs cycliques et (3) des événements exceptionnels (Pigou, 1928). Les deux dernières sont des exceptions nécessaires afin d'éviter les politiques fiscales pro-cycliques. Le débat sur la première exemption (la soi-disant règle d'or) a d'abord été s'inscrire dans le débat sur le double budget (séparation de la balance courante et de la balance des capitaux). L'utilité d'un budget double a été longuement débattue, depuis les années 1930, quand un budget double a été proposé afin de favoriser l'acceptation de l'utilisation de la dette publique pour financer l'investissement. C'est toujours une question en suspens, qui a été abordé de nombreuses manières dans plusieurs pays et à différents moments (Franco et Zotteri, 2010).

La séparation de la balance courante et de la balance des capitaux est attrayante pour plusieurs raisons. L'un de ses principaux avantages est la possibilité de répartir les coûts des biens durables sur les générations qui vont en bénéficier. Ceci est particulièrement important au niveau des gouvernements locaux, où les dépenses d'investissement peuvent beaucoup fluctuer au fil du temps (Franco et Zotteri, 2010). En outre, les données empiriques montrent qu’afin d'atteindre les objectifs budgétaires, les gouvernements ont tendance à diminuer les investissements publics : reporter les investissements est un moyen relativement facile de réduire les dépenses courantes. Cependant, il y a des arguments aussi contre la règle d'or. Le double budget peut entraîner « une préférence pour les dépenses consacrées aux actifs physiques plutôt que d’augmenter celles des actifs incorporels tels que la santé ou l'éducation » (Colm et Wagner, 1963). Il y a manifestement des dépenses courantes, telles que celles qui augmentent le capital humain, qui peuvent apporter une contribution importante à la croissance. Les gouvernements peuvent aussi exploiter la marge de manœuvre dans la classification de balance courante et balance des capitaux8. En outre, la possibilité d'emprunter, sans limites strictes, afin de financer des investissements peut diminuer l'attention portée lors de l'évaluation des coûts et des avantages de chaque projet (Franco et Zotteri, 2010).

8 Les procédures de classement qui sont à suivre en séparant balance courante et balance des capitaux (“current” and “capital” transactions) sont parmi les questions les plus controversées et difficiles dans la procédure budgétaire, en particulier en vue des fréquents abus des soi-disant balances des capitaux pour cacher des déficits qui autrement, seraient devenues manifeste (United Nations, 1951).

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La deuxième exception à la règle d'équilibre budgétaire est devenue importante avec la théorie keynésienne où le budget joue un rôle crucial pour amortir les effets des ralentissements cycliques en compensant ainsi l’insuffisance de la demande privée. Il a été indiqué que l’équilibre budgétaire ne devait plus être atteint au cours de chaque année financière, mais être atteint sur l'ensemble de la durée du cycle économique. En 1937, la Suède a réformé ses règles budgétaires et a abandonné l’équilibre budgétaire annuel.9

Hansen (1941) fait remarquer que «si l'on adopte sans réserve le principe que les opérations financières de l'État doivent être considéré exclusivement comme des instruments de la politique économique et publique, le concept de l'équilibre budgétaire, quelle que soit la définition que l'on donne à ce concept, ne peut jouer aucun rôle dans la détermination de cette politique » (Franco et Zotteri, 2010).

Dans la même idée, Lerner (1943) a relevé que « la finance fonctionnelle rejette complètement les doctrines traditionnelles de « bonne gestion financière » et le principe d'essayer d'équilibrer le budget au cours de l'année solaire ou durant toute autre période arbitraire... La politique fiscale du gouvernement doit tout entreprendre avec comme seul objectif les résultats de ces actions sur l'économie »10. La stagflation dans les années 70, les difficultés concernant l'estimation de l'impact réel des changements budgétaires sur l'économie, les risques des réglages fins de l’économie en raison des décalages entre la décision de modifier le budget et son exécution; l'élaboration des modèles théoriques mettant en cause la possibilité pour le gouvernement d’influer sur le niveau d'activité du gouvernement ont contribué à une baisse d'intérêt pour la théorie de la finance fonctionnelle. Les partisans de l'équilibre budgétaire ont donc retrouvé leurs places centrales dans le débat (Franco et Zotteri, 2010).

Le récent débat politique a largement reconnu que, dans des circonstances normales, les stabilisateurs automatiques devraient être autorisés à opérer librement. Au contraire, l'action budgétaire discrétionnaire est généralement considérée comme problématique compte tenu des risques d'irréversibilité et de timing ainsi que de l'incertitude quant à sen effets (Franco et Zotteri, 2010).

Étant donné les avantages et désavantages de chaque règle, de nombreux pays appliquent conjointement deux ou encore plus règles budgétaires. Tous les types de règles budgétaires n’ont pas la même aptitude à soutenir la durabilité, la stabilisation économique, et, peut-être, la taille des objectifs du gouvernement, même si les caractéristiques et leur conception sont soigneusement affinées. Utiliser une combinaison de règles budgétaires peut aider à combler des lacunes. Par exemple, une règle d'endettement combinée avec une règle sur les dépenses peuvent fournir un lien avec la viabilité de la dette tout en aidant les responsables politiques dans les décisions opérationnelles à court et à moyen terme, permettant une certaine contra-cyclicité et visant explicitement la taille du gouvernement. Cela pourrait être aussi atteint grâce à une combinaison d'une règle sur la dette et d’une règle d'équilibre budgétaire corrigé des variations conjoncturelles (Schaechter et autres, 2012)

9 Selon ce qu’il nous dit Lindbeck (1968), la réforme suédoise a été fondée sur l'idée qu’« en temps normal, le budget d'investissement (balance des capitaux) doit être financé par des prêts alors que le budget courant (balance courante) devrait être financé par les impôts. En période d'expansion le budget courant devrait être, cependant, en actif, par conséquent, une partie du budget d'investissement sera financé par les impôts; en période de récession, le budget courant devrait être partiellement en découvert, donc en partie financés par des prêts ».

10 La finance fonctionnelle dit aussi que le seul but de la taxation est de contrôler les dépenses des consommateurs puisque le gouvernement peut payer ses dépenses et ses dettes en imprimant de l'argent. En outre, la théorie de Lerner implique qu'il ne soit plus nécessaire pour les gouvernements d’équilibrer leurs budgets (Franco et Zotteri, 2010).

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La plupart des pays ont donc adopté plus d'une seule règle budgétaire. La tendance vers des multiple règles est en partie le résultat de l'introduction de deux règles budgétaires supranationales (tandis que la CEMAC fait figure d’exception en n’en ayant qu’une seule), mais elles reflètent aussi l’objectif d'élargir les dispositions des règles fiscales nationales, en particulier dans les économies émergentes. Les leçons tirées des lacunes avec le fonctionnement d’une seule règle ont joué un rôle dans ces choix. Par exemple, si seulement les règles de la dette sont appliquées, même si elles sont étroitement liées à l'objectif de durabilité, elles ne fournissent pas suffisamment d’encadrement opérationnel.

Ainsi, par exemple, la Lituanie, la Namibie et la Pologne ont complété leurs règles de la dette au fil du temps avec des règles de dépenses et/ou des règles d'équilibre budgétaire. Dans l'ensemble, le nombre moyen de règles budgétaires nationales a augmenté de 1,5 à 1,7 de 1997 à fin Mars 2012. En outre, un grand nombre (environ 40 pour cent) des « nouveaux arrivants » (ceux qui ont adopté des règles budgétaires nationales depuis 2000) sont allés directement vers une combinaison de règles nationales. (Schaechter et autres, 2012)

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Les Conseils Fiscaux nationaux

Le terme Conseil Fiscal (CF) est généralement utilisé pour décrire une institution, indépendante mais financée par le gouvernement, qui fournit des conseils publics sur les questions fiscales. Ici nous allons restreindre le terme en y incluant seulement les institutions qui proposent des conseils macro-économique sur l'évolution probable des déficits budgétaires nationaux. Ces mêmes entités peuvent également, mais pas nécessairement, fournir des études détaillées des coûts et de l'impact budgétaire des projets ou des propositions faites par le parlement11 ou le gouvernement (Wren-Lewis 2012).

Ces institutions sont souvent présentées comme étant «indépendantes». Le degré et le type d'indépendance en particulier par rapport au Ministère des Finances d'un pays varient selon les Etats. Les CF ont récemment commencé à intéresser les macro-économistes, dont certaines les voient comme un possible antidote au biais déficitaire. Cependant plusieurs pays ont eu pendant de nombreuses décennies des institutions qui peuvent être classées comme des conseils fiscaux, et la littérature relève que dans certains cas ces pays semblent moins souffrir de biais déficitaire (par exemple les Pays-Bas), mais dans d'autres cas, des problèmes subsistent12 (Wren-Lewis 2012).

Jusqu’ici il n'y a pas de réseau international des Conseils Fiscaux, toutefois une première conférence rassemblant des représentants de la plupart de ces conseils s’est tenue à Budapest en Mars 2010. Deux enquêtes exhaustives sur les conseils fiscaux ont été fournies par Debrun et al (2008) et Calmfors et Wren-Lewis (2011).

Les CF ne sont donc pas des règles fiscales à proprement parler mais elles font partie d’une nouvelle génération d’instruments fiscaux (OCDE, Debrun et tous les 2012).

L’intérêt de cet instrument est qu’il a un accès direct aux comptes de l’état ainsi que la compétence et les moyens pour les interpréter. Ceci n’est pas le cas de l’électeur lambda. Nous allons donc faire ici deux hypothèses. Tout d'abord, les électeurs ne peuvent pas se faire une opinion précise de la compétence intrinsèque des décideurs. Deuxièmement, des comptes publics opaques empêchent les électeurs de déterminer si les résultats visibles sont dus à la malchance ou à une politique compétente. Cela implique par conséquent que les causes des éventuels déficits et le niveau véritable de la dette ne sont pas observables ex post et seules les recettes fiscales et la production réelle en termes de biens publics le sont (les électeurs sont seulement surs de ce qu’ils payent et de ce qu'ils obtiennent) (OCDE, Debrun et tous les 2012). Les électeurs ne peuvent donc pas attribuer avec certitude les résultats qu’ils constatent à la compétence (incompétence) ou à la chance (malchance) du gouvernement.

Cela à des conséquences car, en effet, un déficit réduit la probabilité que les électeurs puissent détecter des chocs défavorables dus au cycle conjoncturel à la fin de la période 1 (juste avant les élections). Ils pourraient les interpréter à tort comme un manque de compétence et un motif de voter contre le gouvernement sortant. Quel pourrait être le rôle d'une agence budgétaire indépendante? Il est logique de la concevoir comme élaborant des tâches non politiques qui améliorent l'interaction entre les électeurs et les décideurs. Par exemple, en fournissant des analyses quantitatives et qualitatives de la politique budgétaire (ex ante et en temps réel) elle pourrait en principe aider les électeurs, à travers les incitations des décideurs politiques et des comptes budgétaires, à avoir une meilleurs compréhension de la pertinence de l'orientation de la politique mise en place par le gouvernement (OCDE, Debrun et autres 2012).11 Comme c'est le cas du Congressional Budget Office (CBO) aux États-Unis, par exemple.12 Par exemple aux États-Unis

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Pour cette raison, un large mandat qui inclut des éléments de jugement sur la nature des chocs pour le budget serait susceptible de mieux répondre aux asymétries d'informations de façon bénéfique tant pour les électeurs que pour les élus. Plus précisément, l'analyse détaillée et l’évaluation normatives de la performance budgétaire pourrait empêcher la confusion entre la malchance et les mauvaises politiques, réduire les motivations opportunistes, et récompenser directement les gouvernements compétents avec un plus grand potentiel de réélection.

Un Conseil Fiscal qui fonctionne bien pourrait devenir la principale source d'information sur la qualité sous-jacente de la politique budgétaire, ce qui permettrait à la responsabilité démocratique de jouer son rôle. Il est bien entendu que mettre une telle, et considérable, quantité de confiance dans un conseil budgétaire exigerait des garanties strictes d'indépendance par rapport aux influences partisanes. Une définition claire des objectifs de la politique poursuivis par le conseil (par exemple la viabilité budgétaire) et un modus operandi réellement compris par les électeurs (OECD, Debrun et autres 2012).

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Es t-ce que les Conseils Fiscaux sont efficaces ?

Pour mesurer l’efficacité des Conseils Fiscaux nous allons nous appuyer principalement sur les travaux de l’OECD, Debrun et autres (2012) et de Wren-Lewis (2012).Debrun et autres (2007) ont examiné la littérature et les solutions mises en œuvre dans un certain nombre de pays. Ils identifient deux types d'organismes: les autorités budgétaires indépendantes, qui seraient chargées de mettre en œuvre certains aspects de la politique budgétaire, et les conseils fiscaux, qui procéderaient à des analyses, des projections et donneraient des conseils sur l'action politique. Ils notent que jusqu'à présent, aucune agence budgétaire indépendante n’existe (Franco Zotteri, 2010).

Wyplosz (2002) suggère d'attribuer à un Comité de la Politique Fiscale (CPF) la responsabilité de fixer l'objectif d’équilibre budgétaire sur la base d’un objectif de viabilité de la dette exprimée soit comme une obligation de parvenir à un équilibre budgétaire au cours du cycle, soit pour réduire / stabiliser le ratio de la dette sur une période donnée. La CPF serait responsable devant le Parlement, qui déciderait quelles taxes spécifiques et quelles politiques des dépenses sont nécessaires pour atteindre l'objectif fixé pour une année donnée par le comité. Le parlement quant à lui conserverait le contrôle de la répartition et de la distribution, et déciderait du niveau d'endettement optimal et sur l'équité intergénérationnelle.

Calmfors (2003) considère une solution alternative dans laquelle le Parlement aurait délégué au CPF le droit de modifier certains taux d'imposition ou des niveaux de dépenses publiques dans des marges prédéterminées. Le Parlement déciderait de l'objectif d’équilibre budgétaire au cours du cycle ainsi que les objectifs de la politique de stabilisation. Il considère aussi des formes plus modérées de délégation de l'exercice des décisions politiques visant à la stabilisation macro-économique comme, par exemple, donner à la CPF le pouvoir de contrôler uniquement un fond de stabilisation à utiliser en cas de crise (rainy day fund) . Ce fond pourrait être alimenté par des recettes fiscales spécifiques pendant les phases d’expansion et puis utilisé de part des abattements fiscaux spécifiques en période de récession. Le comité n’interférerait pas avec le processus budgétaire normal, qui serait encore le seul responsable des fonctions d’allocation et de distribution (Franco et Zotteri, 2010).13

La question de la légitimité des pouvoirs de la commission est évidemment très importante. Calmfors (2003) examine des solutions pour y faire face: la nomination des membres de la CPF doit être faite par le gouvernement et soumise à l'approbation du Parlement, un haut degré de transparence devrait être permanent de la part du CPF; le Parlement effectuerait a posteriori des évaluations de la performance du comité et aurait la possibilité de remplacer une décision du CPF à la majorité qualifiée.

Des solutions attribuant des fonctions opérationnelles à des conseils indépendants poseraient certains problèmes. Cela peut expliquer pourquoi aucun pays n’a encore envisagé sérieusement cette solution. La séparation entre la fixation d'un objectif d’équilibre budgétaire (qui serait confié à la CPF) et les fonctions allocatives et distributive des ressources (qui resteraient de la responsabilité du gouvernement et du parlement) peut s'avérer difficile. Les décisions concernant le solde budgétaire affectent la composition des dépenses et des recettes. Toutes décision est intrinsèquement politique. Des solutions moins ambitieuses et plus réalistes seraient moins difficiles à réaliser (Franco et Zotteri, 2010).13 Blinder (1997) suggère d'attribuer à un comité la responsabilité de la formulation d'une proposition de politique fiscale. Le Parlement aurait la faculté d’approuver ou rejeter la proposition, sans possibilité de la modifier. Le rejet de la part du Parlement impliquerait la congélation des taux d'imposition et le niveau nominal des dépenses publiques. (voir Franco et Zotteri, 2010).

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A l’inverse et dans des nombreux pays des Conseils Fiscaux (CF) existent et contribuent, de différentes façons, au processus décisionnel. Ils fournissent des prévisions macroéconomiques impartiales, contribuent aux prévisions budgétaires et conseillent le gouvernement et le Parlement (Franco et Zotteri, 2010)

Selon les données publie par l’étude de l’OECD, Debrun et all (2012), quinze pays ont actuellement différentes formes de conseils fiscaux :Autriche, Australie, Belgique, Canda, Danemark, Allemagne, Hongrie, Irlande, Pays Bas, Portugal, Slovaquie, Slovénie, Corée du sud, Suède, Royaume uni, Etats-Unis.

Dans cette étude ils ne prennent en considération que sept pays de l’Europe continentale pendant la période 2003-201014 : l’Autriche, la Belgique, l’Allemagne, le Danemark, les Pays Bas, la Suède et la Slovénie.Voici les résultats en termes de performance relative avec le reste de l’union européenne.

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14 Et ceci pour différentes raisons inhérentes à leur étude. Pour plus d’information voir OECD, Debrun et autres (2012)15 OECD, Debrun et alutres (2012)

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Voici la performance du même groupe de pays du point de vue du marché des CDS (Credit default swap, contrats qui assurent contre les défauts de payement).

OECD, Debrun et all (2012) ont été les premiers à documenter les différences systématiques dans les principales dimensions fiscales entre les pays qui ont, et ceux qui n'ont pas, de CF. Les 7 pays avec un CF montrent en moyenne des soldes budgétaires supérieurs que le reste de l'Union Européenne (Figure 2). En revanche, les dettes publiques sont légèrement plus élevées (d'environ 10 points de pourcentage du PIB) dans les pays avec des CF, tout du moins avant la crise. Comme les positions fiscales fortes peuvent en partie s'expliquer par une plus grande préoccupation au sujet de la stabilisation de la dette, OECD, Debrun et all (2012) ont également comparé les deux groupes en termes de perception dans le marché du risque souverain.17

Encore une fois, les pays avec un CF bénéficient d’écarts moyens beaucoup plus faibles que les autres pays de l'UE, même après l'exclusion de la périphérie de la zone euro.

Les Conseils Fiscaux semblent donc être efficaces et avoir du succès par rapport à leurs objectifs de diminutions des déficits.Toutefois il y a aussi une forte tentation, pour les gouvernements, de limiter les actions des CF pour éviter des critiques à court terme, une illustration en est le sort du conseil hongrois des finances publiques.Le Conseil Fiscal de la République de Hongrie a été créé en 2009, avec un effectif total d'environ 35 collaborateurs, comme « une institution publique indépendante qui s'efforce d'assurer la gestion responsable des ressources publiques ». Il a établi des prévisions macroéconomiques qui représentaient la ligne de base pour les décisions budgétaires et a également fournis des commentaires et des conseils pour la planification fiscale, plus généralement dans le cadre des règles fiscales existantes. Certains de ses rapports ont critiqué les propositions où les prévisions faites par le gouvernement hongrois. Au début de l’année 2011, le gouvernement a donc remplacé le Conseil avec un team de trois personnes qui a été largement perçu comme un surveillant moins efficace de la politique budgétaire.

16 OECD, Debrun at autres (2012).17 Cum hoc (ergo propter hoc) : la corrélation n'implique pas la causalité.

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Après seulement deux ans d'existence, le conseil a vu son secrétariat fermé et il a été transformé en une équipe beaucoup moins efficace (Wren-Lewis, 2012). Cela s'est réalisé après que le conseil ait critiqué le gouvernement pour avoir établi des hypothèses trop optimistes et également pour son manque de transparence. Un autre exemple du conflit possible entre gouvernements et CF est celui du Canada, pays dans lequel le budget du CF a été réduit de façon significative après la publication de rapports critiques (Calmfors et Wren-Lewis, 2011).18

La principale leçon à tirer de ce qui précède est que tout mécanisme visant à contraindre directement la pouvoir fiscal discrétionnaire sera combattu par les décideurs politiques et par conséquent, un risque élevé existe qu’il soit affaibli ou démantelé dès que l'occasion se présente (OECD, Debrun et autres, 2012).19 Maintenant, la question est de savoir si des organismes fiscaux non-partisans pourraient au moins intéresser les décideurs et aider à corriger le biais au déficit présent dans l'équilibre politique.

La réponse, selon OECD, Debrun et autres (2012) est positive si l'on conçoit les CF comme des institutions qui peuvent induire des récompenses significatives pour les décideurs politiques qui poursuivent des politiques proches de l'optimum social.

Es que les CF sont efficaces ?

L'influence de ces institutions dépend de leurs capacités à faire face aux causes du biais au déficit, y compris les asymétries d'information entre les électeurs et les politiciens. L’opinion des CF doit s’exprimer avant la préparation des budgets car son influence sur le gouvernement, exercée par ses pronostics et recommandations, doit être en force avant l’élaboration du budget.

Dans l'ensemble, tout cela conduit à un certain nombre de conséquences :1. La théorie suggère que la délégation des prérogatives de politique fiscale à des fonctionnaires non élus n’a que peu de chance d’être positif, ce qui renforce l'argument normatif contre la délégation financière émanant d’Alesina et Tabellini (2007). L'esquisse théorique proposé par OECD, Debrun et autres (2012) illustre bien que la décision de déléguer des importantes décisions de politique budgétaire, tels que le niveau du déficit, suggéré par Wyplosz (2002), viole les contraintes de participation des décideurs élus. Dans la pratique, les CF existants n'ont pas des pouvoirs d’élaboration directe des politiques financières. (OECD, Debrun et autres, 2012)

2. En théorie, une agence budgétaire indépendante serait plus susceptible d’être crédible dans le renforcement de la discipline budgétaire si un large mandat lui permet de répondre aux différentes manifestations du biais au déficit (à partir de la comptabilité créative qui a tendance à masquer les erreurs politiques ou les prévisions des revenus irréalistes). Cela impose d'avoir le pouvoir de faire des évaluations normatives. Dans la pratique, l'étude du

18 Le budget du CF à été réduit après que le celui ci à émis un rapport controversée sur les couts de l’engagement du Canada en Afghanistan et sur les perspectives économique et fiscales (Calmfors et Wren-Lewis, 2011).19 OECD, Debrun et autres (2012) nous présentent aussi l’argument développé par McCallum‘s (1995) du deuxième erreur logique de l’indépendance de la banque centrale, en déclarant que si les gouvernements ont le pouvoir discrétionnaire de mettre en place une banque centrale indépendante si les incitations positives sont présentes, ils ont aussi le pouvoir de revenir à une banque centrale dépende des que les incitations pour le faire ne sont inadéquates. Jensen (1997) démontre formellement dans le cadre du modèle Barro-Gordon-Rogoff que la délégation n'a pas d'importance si l'hypothèse de non renégociation est levée.

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cas du Haut Conseil Belge des finances suggère que cela exige des garanties considérables de l'indépendance du CF vis-à-vis de la politique partisane.

3. En théorie, l'efficacité du conseil est due principalement à son impact sur le débat public. En devenant une source fiable sur la qualité globale de la politique fiscale, le CF peut aider les électeurs à identifier a posteriori les écarts liés à des mauvaises politiques (par opposition à la malchance) et mettre les décideurs devant leurs responsabilités. C'est une tâche que les règles budgétaires numériques, obligées de rester simples pour être fonctionnelles, ne peuvent pas fournir à elles seules. En effet, les écarts des comptes des lignes prévisionnelles ne sont pas toujours le signal d’erreurs politiques.

Dans la pratique, les CF existantes semblent diffuser leurs messages de manière efficace au bon moment, mais il existe peu de preuves que ces messages déclenchement des changements de politiques, sauf lorsque les objectifs / les préférences des CF et du gouvernement sont parfaitement alignés. (OECD, Debrun et autres, 2012)

Bien qu'il puisse être tentant de conclure qu’une participation plus intense des CF dans le débat public pousse les gouvernements à prendre des bonnes décisions, l’insuffisance quantitative et de la qualité des données ainsi que la fragilité des résultats appellent à la prudence. (OECD, Debrun et autres, 2012)

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S uisse

Pendant les années 1990 des déficits très larges sont apparus dans les trois niveaux du gouvernement Suisse, ce qui à rapidement amené à une explosion de la dette publique au niveau fédéral. Elle est en effet passée de 38.5 billion CHF en 1990 à 122.9 billion CHF en 2002, soit une augmentation de 173% en 12 ans si elle est mesurés en terme réels (Kirchgässner et Prohl, 2008).Les mécanismes politiques en place n’ont donc pas réussi à empêcher cette rapide et dramatique détérioration des finances publiques.

La Constitution Fédérale stipulait depuis longtemps que la Confédération doit équilibrer à terme ses recettes et ses dépenses et, notamment, amortir un éventuel découvert de son bilan en prenant en considération la situation économique (art. 126 cst.) (AFF, 2001).Toutefois, dans la pratique, l'absence de toute sanction a rendu cette règle inefficace (Franco et Zotteri, 2010).

L’augmentation de la dette étant très impopulaire parmi la population un nouveau mécanisme limitant les dépenses a été créé par le conseil fédéral et le parlement.Le 2 décembre 2001, le frein à l’endettement était approuvé à une majorité de 84,7%20 des voix et à l’unanimité des cantons. Il est ancré depuis dans la Constitution Fédérale. Le principe en est que la Confédération doit équilibrer à terme ses dépenses et ses recettes.

Voici ce que dit l’article en question :

Art. 126 Gestion des finances1 La Confédération équilibre à terme ses dépenses et ses recettes.2 Le plafond des dépenses totales doit être approuvé dans le budget et il est fixé en fonction des recettes estimées, compte tenu de la situation conjoncturelle.3 Des besoins financiers exceptionnels peuvent justifier un relèvement approprié du plafond des dépenses cité à l’al. 2. L’Assemblée Fédérale décide d’un tel relèvement conformément à l’art. 159, al. 3, let. c.4 Si les dépenses totales figurant dans le compte d’Etat dépassent le plafond fixé, conformément aux al. 2 ou 3, les dépenses supplémentaires seront compensées les années suivantes.5 La loi règle les modalités.

Ce mécanisme appelé « frein à l’endettement » devait gérer le budget fédéral à partir de 2003. A cause d’un très grand déficit structurel dégagé en 2003, une année caractérisée par une récession économique, il a été jugé comme dommageable pour l’économie de l’implémenter de suite, et une règle supplémentaire a été rajouté pour les années 2004 – 2006 (Bodmer, 2006).

Le frein à l’endettement suisse offre certaines caractéristiques qui le rendent intéressant pour d’autres pays. Tout d’abord, il fixe une limite aux dépenses du budget et en compte économique. Si les dépenses dévient de leurs limites, la différence est créditée, ou débitée, sur un compte d’ajustement et elle devra être corrigée durant une des années suivantes.La deuxième caractéristique importante de cette règle c’est qu’elle s’applique tant dans les périodes d’expansion que de contraction économique.Ceci est un grand avantage par rapport à des règles comme par exemple les critères déficit de Maastricht (Bodmer, 2006).

20 Le frein à l’endettement bénéficie toujours d’un très large soutien parmi les citoyens. Cet instrument de politique financière a fait ses preuves aux yeux de 64 % des personnes interrogées. D’ailleurs, 83 % d’entre elles souhaitent qu’il soit maintenu (Economie suisse, 2012)

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Le frein à l’endettement sert à gérer l’ensemble du budget de la Confédération. Il vise à enrayer les déficits budgétaires chroniques et la croissance de la dette. Il s’agit en effet d’empêcher que la charge financière des projets d’aujourd’hui ne soit reportée sur les contribuables de demain (AFF, 2001).

Le frein à l’endettement permet d’équilibrer les finances fédérales suisses à moyen terme, c’est-à-dire sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel: en période de haute conjoncture des excédents doivent être dégagés pour compenser les déficits qui surviendront lors de la récession qui suivra. Il n’est donc pas nécessaire de contracter une nouvelle dette (AFF, 2012).

Mécanisme du frein à l’endettement

Le frein à l’endettement est constitué par une simple règle: sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel, le montant total des dépenses ne doit pas excéder celui des recettes. Le plafond des dépenses (ordinaires) est fixé en fonction du montant des recettes (ordinaires), corrigé d’un facteur qui tient compte de l’utilisation conjoncturelle des capacités de production. Lorsque l’économie affiche une croissance supérieure à la moyenne, le plafond des dépenses est inférieur aux recettes et la Confédération enregistre un excédent. A l’inverse, le frein à l’endettement autorise un déficit en période de sous-exploitation des capacités de production: les dépenses peuvent alors excéder les recettes. De cette manière, les comptes sont équilibrés sur un cycle conjoncturel complet. La règle est la même indépendamment du niveau de la charge fiscale. Elle autorise aussi bien des relèvements d’impôts que des allégements fiscaux, ces derniers doivent cependant aller de pair avec une diminution des dépenses (AFF, 2011).

La formule de base du frein à la dette (équation 1) prévoit que, dans tout période de calcul (t), la valeur du niveau maximale des dépenses (G) doit être égale aux recettes (T), après multiplication par le facteur d'ajustement du cycle économique (k). Ce facteur d’ajustement du cycle économique vise à stabiliser les dépenses autour du niveau du revenus cyclique ajusté, et se compose du rapport de tendance (réel) du produit (y *) et réel (réel) du produit (y). Par conséquent, si le facteur k est supérieur à 1, un déficit est autorisé (déficit conjoncturel), et si le facteur k est plus petit que 1, un excédent (cyclique) budgétaire est nécessaire.

Le frein à l’endettement ne vise pas à stabiliser la relation entre la dette et le PIB mais à le stabiliser en chiffre absolu, ce qui est un objectif ambitieux.

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Administration fédérale des finances AFF, (2011), Le frein à l’endettement

Dans les limites du plafond des dépenses imposées par cette règle, la souveraineté budgétaire du parlement demeure totale. Les dispositions du frein à l’endettement ont expressément pour objet le budget et les suppléments au budget. Dans des situations exceptionnelles telles que les récessions graves, le plafond des dépenses peut être relevé après l’obtention de la majorité qualifiée dans chacune des deux Chambres. Si, à la fin de l’année, les dépenses effectives dépassent les plafonds de dépenses recalculées, le surplus est porté à la charge d’un compte de compensation. A l’inverse, lorsque les dépenses effectives se situent en deçà du plafond des dépenses, la différence est créditée sur ce compte. Le compte de compensation doit aussi permettre de prendre en considération, sous forme de charges ou de bonifications, les erreurs d’estimation des recettes. Les éventuels découverts doivent être réduits dans les années suivantes. Il n’existe aucune règle contraignante en cas d’excédents (AFF, 2011).

Administration fédérale des finances AFF, (2011), Le frein à l’endettement

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Après dix ans d’expérience, l’administration fédérale se déclare satisfaite :

En comparaison internationale, les finances publiques suisses occupent une position enviable. Non seulement la Confédération, mais aussi les cantons et les communes ont bien géré leurs budgets ces dernières années. De nombreux cantons ont aussi adopté un frein à l’endettement et la possibilité d’introduire des mécanismes similaires dans les assurances sociales est actuellement examinée (AFF, 2012).

Administration fédérale des finances AFF, (2012), Frein à l‘endettement – histoire d‘un succès

On pourrait reprocher au frein à l’endettement d’intervenir massivement dans les compétences du parlement, réduisant la souveraineté budgétaire de celui-ci à la portion congrue ce qui, naturellement, ne va pas sans poser un problème constitutionnel. Conservant la possibilité, dans des situations exceptionnelles (p. ex. forte récession, catastrophe nationale), de déroger à la règle pour autant qu’une majorité qualifiée l’exige, le Parlement peut voter des dépenses excédentaires. Le compte de compensation apporte en outre une certaine marge de manœuvre supplémentaire (AFF, 2001).La liberté d’action du Parlement reste entière en ce qui concerne la répartition des dépenses entre les tâches ou les départements. Le frein à l’endettement porte sur le montant total et aucunement sur la répartition des dépenses. Les Chambres fédérales sont libres de fixer leurs priorités politiques comme elles l’entendent, pour autant qu’elles respectent le plafond prévu.Cette règle admet également des baisses d’impôts, mais exige alors – conformément au principe de l’équilibre structurel des comptes – des réductions de dépenses correspondantes. Inversement, les dépenses ne peuvent être accrues que si leurs financement est assurés (AFF, 2001).

Enfin, la manière dont les Chambres fédérales ont approuvé le projet prouve que le législatif suisse est tout à fait disposé à accepter les incidences modérées du frein à l’endettement sur sa souveraineté budgétaire (AFF, 2001).

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Le fait que cette limitation de compétences n’accroît pas le pouvoir de l’exécutif (Conseil fédéral et administration) revêt également la plus grande importance. Les nouvelles dispositions s’adressent aussi bien aux Chambres qu’au Conseil fédéral, ce dernier ne pouvant échapper à la règle. Les restrictions inhérentes au principe de l’équilibre à moyen terme des finances affectent donc dans la même mesure le Conseil fédéral et le Parlement, sans modifier le rapport des forces en présence (AFF, 2001).

Des simulations faites par (Bodmer, 2006) avec les données historiques présentées dans The Swiss Debt Brake: How it Works and What Can Go Wrong, montrent que le mécanisme fonctionne plus ou moins comme prévu. Cependant, il montre aussi que certains problèmes subsistent. Les deux éléments les plus importants pour le bon fonctionnement du mécanisme sont des estimations de revenus proches des recettes structurelles et un certain respect par les politiciens pour le mécanisme (Bodmer, 2006).

Un budget de qualité demeure un défi de la politique budgétaire, en dépit du frein à l’endettement, car cette règle ne garantit en rien que la composition des postes de dépenses (ainsi que le système de taxation) reflète la meilleure combinaison en termes des politiques de croissance et de bien-être.Des dépenses sociales toujours croissantes en particulier celles qui sont liées aux changements de l'évolution démographique, vont créer une pression sur le budget en diminuant la place pour les autres types de dépenses. Par conséquent, il est essentiel de garder sous contrôle les dépenses sociales via la mise en œuvre des nécessaires réformes structurelles (Geier, 2011).

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Suède

Dans la première partie des années 1990, la Suède a connu des graves déséquilibres budgétaires. Durant les années suivantes, le processus budgétaire a été largement réformé. Un cadre budgétaire national a été introduit en 1997. Il a été conçu aussi comme un moyen de favoriser la conformité avec les règles de l'UE (Franco et Zotteri, 2010).

La règle suédoise est en principe similaire à la règle du frein à l’endettement Suisse, mais vise un excédent budgétaire de 1%21 au cours du cycle économique. Habituellement, les violations de ces limites de dépenses ne comportent pas de sanctions autres que des effets négatifs sur la réputation du gouvernement. Cela pourrait avoir des conséquences quand un seul gouvernement est responsable de la politique budgétaire au cours d'un cycle conjoncturel ou plus. Cependant, avant et après un changement de gouvernement, il pourrait y avoir des problèmes d'incitation. Les élus sortants pourraient être tentés de ne pas faire un maximum d’effort pour respecter la limite, tandis que les nouveaux élus pourraient quant à eux être tentés de blâmer le gouvernement précédent des problèmes existants (Bodmer, 2006).

Blix, M. (2012) Fiscal rules and the budgetary framework in Sweden, Ministry of finance Sweden

L’expérience suédoise est un succès: la dette totale du gouvernement est passe de 73% du PNL en 1996 à moins de 40% en 2008 (45% en 2012).

La Suède n'a cependant pas toujours tenu ses finances en ordre. Dans les années 1990, elle a du faire face à une grave une crise budgétaire (et économique). Depuis lors, comme le montre le graphique ci-dessus, elle a du faire, et a réussi, un revirement remarquable.

21 L'objectif d'excédent a été initialement fixé à 2% du PIB. Il a été réduit à 1% en 2007 lorsque le financement du régime de retraite à été exclus du calcul des dépenses générales du gouvernement en conformité avec une directive Eurostat (Franco et Zotteri, 2010)

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Les principes de la politique budgétaire qui sous-tendent la consolidation budgétaire de la Suède ont quatre éléments principaux. Ensemble, ils représentent un bon équilibre entre discipline et flexibilité.La force principale de ce cadre réglementaire en est la simplicité, le budget étant fixé 3 ans à l’avance en termes nominaux, en y incluant toutes les dépenses générées par l’état central y compris le système de retraite, seuls les gouvernements locaux en sont exclus (Dolan, 2011).

Parmi les pays de l’UE, la Suède est un de ceux qui à accumule le moins de dettes.

Le système suédois est caractérisé par les éléments suivants:

Le premier élément est une règle exigeant un excédent budgétaire égal à 1 pour cent du PIB en moyenne sur le cycle économique. Cette règle est suffisamment flexible.Elle laisse plus de place pour la politique anticyclique, puisque le gouvernement peut, si nécessaire, avoir un déficit structurel au cours d'une récession à condition qu'il soit compensé par un excédent d'autant plus grand au cours de la prochaine période économique (Dolan, 2011). Cibler un excédent des comptes donne des perspectives à long terme et permet d'éviter la pro cyclicité et aide au préfinancement de l'impact budgétaire du vieillissement des populations (Borg, 2011).

Le deuxième élément de la politique budgétaire suédois est un système de limites de dépenses annuelles. Ces limites fournissent un élément de discipline pour éviter les abus de la plus grande flexibilité permise par un programme pluriannuel. Chaque année, un objectif

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de dépenses est fixé pour la troisième année à venir, de sorte que le budget pour chaque année est limité par l'objectif fixé trois ans à l’avance. Le but du plafond des dépenses est de contrecarrer la tendance universelle des gouvernements démocratiques de dépenser les recettes fiscales supplémentaires qui peuvent se créer durant les années d'expansion économique, plutôt que les excédents requis par une bonne politique budgétaire anticyclique (Dolan, 2011). L’objectif étant celui de réduire le problème des biens communs, de la fragmentation temporelle et de la tentation de créer des dépenses permanentes avec des augmentations temporaires de revenus tout en augmentant la transparence du processus politique (Borg, 2011).Le gouvernement en charge décide le plafond (t+3) sur la base des critères suivants :- Le niveau doit être conforme à la viabilité à long terme des finances publiques et comprendre l'objectif d'excédent (1% PNL/année)22

- La marge budgétaire devrait être assez grande sur un horizon de 3 ans pour couvrir les incertitudes et les erreurs de prévisions, qui sont actuellement estimées à 3% du plafond.- Ancrage implicite pour les revenus nécessaires pour maintenir la viabilité des finances publiques

La troisième mesure est une marge budgétaire pour éviter que le plafond des dépenses soit trop rigide. La marge budgétaire n'est pas une règle formelle, mais plutôt un principe général en vertu duquel les dépenses prévues ne sont pas portées jusqu’à la limite du plafond de dépenses annuelles.Cela est particulièrement important car le plafond des dépenses est fixé en termes nominaux, de sorte que si l’inflation s’avère être supérieure à celle attendue, ou si les dépenses réelles sont plus élevées que prévu, ce scenario pourrait conduire à un dépassement du plafond (Dolan, 2011).

Le quatrième élément du système, qui a été ajouté en 2007, est un Conseil de politique fiscale/FPC, dont six des huit membres sont des économistes académiques, et qui a plusieurs fonctions. La plus important est de déterminer si les politiques du gouvernement sont dans les faits compatibles avec les objectifs de la politique budgétaire, y compris l'exigence des excédents cycliques et les plafonds de dépenses annuelles. En outre, la FPC a un rôle dans l'évaluation des modèles de l'État et dans les méthodes de prévision, ainsi que pour la promotion de la transparence dans le processus budgétaire et l'examen des politiques et des objectifs à la lumière des objectifs à long terme de la croissance et de la stabilité. Parfois, il propose des conseils spécifiques. Par exemple, pendant la crise de 2008, il a recommandé que le gouvernement fasse un plus ample usage de son droit, toujours dans le cadre des règles établies, afin de permettre un déficit cyclique temporaire (Dolan, 2011).

Finalement le cinquième élément est celui du rôle important donné au ministère des finances et au département du budget car toutes les dépenses doivent être évaluées par ce dernier. Pour la gestion des affaires courantes une forte délégation de la prise de décision au personnel et aux cadres intermédiaires existe. Dans les ministères concernés il y a des personnes de contact qui représentent une ligne formelle avec la direction du budget etIl y a des fréquents contacts informels entre les ministres et leur staff.Tout cela mène à un bénéfice systémique, qui est le fait de faire émerger un processus d'apprentissage pour tous (Borg, 2011).

22 L'objectif d'excédent est destiné à fournir de la place pour faire face aux évolutions conjoncturelles etaux conséquences du vieillissement de la polulation (Franco et Zotteri, 2010).

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Borg, A. (2011)

Les règles sont importantes, mais ne fonctionnent pas sans un fort engagement politique :

• Consensus presque universel dans le parlement suédois sur l'importance du cadre budgétaire.• Le cadre financier n’a pas créé d’écart majeur comme a) un «sentier de dépendance positive» où des écarts par rapport à ce cadre sont politiquement coûteux et b) l'évaluation externe du Conseil Fiscal et d'autres à augmenter les coûts des déviations (Borg, 2011).

Selon Borg (2011), le succès suédois est dû non seulement aux règles fiscales et au respect de ces règles mais aussi à une profonde réforme des marchés du travail et de la finance avec des mesures comme : une réduction des taxes sur le travail, une réforme de l’apprentissage et de l’école supérieure du côté du marché du travail et une augmentation du capital propre demandé aux banques, des règles plus restrictives quant au ratio de liquidité bancaire et une meilleure supervision des institutions financières de la part des organes préposées par l’Etat (Borg, 2011).

Globalement, le cadre budgétaire suédois a été un succès dans la conduite vers une politique budgétaire prudente et dans la création d’une perspective à moyen terme de la politique budgétaire. En particulier, les plafonds de dépenses ont été respectés dans leurs ensembles et les plafonds prévus pour les années à venir n'ont pas été revus à la hausse au fil du temps. Le respect des limites de dépenses revêt une grande importance politique en suède et ceci incite les gouvernements d’essayer de les respecter. Le succès de cette politique des plafonds dépend peut être de sa transparence: la conformité peut être facilement évaluée. Il peut aussi dépendre de l'approche, depuis le haut, du très puissant ministère des finances dans la création du budget.

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Conclusion

La durabilité des finances publiques est une condition essentielle pour garantir la pérennité à long terme de l’Etat et un développement soutenu de l’économie. Dans plusieurs démocraties, considérées dans cette étude, les défis budgétaires liés à l’évolution démographique prévisible justifient une meilleure maîtrise de l’évolution à long terme des finances publiques. La viabilité financière implique, pour un Etat, d’être en mesure de garantir le financement de ses engagements d’aujourd’hui comme ceux de demain, et d’offrir aux générations futures le même bien-être qu’aux générations actuelles.23

Dans l’introduction de ce mémoire nous avons cité l’étude, This Time is Different: A Panoramic View of Eight Centuries of Financial Crises, par Reinhart et Rogoff (2008). Ils ont constaté que les défauts de payement de la part des Etats est un phénomène presque universel.Les épisodes majeurs de défaut de paiements sont généralement espacés de quelques années (voire des décennies), créant ainsi l’illusion que «cette fois c'est différent» parmi les décideurs et les investisseurs.

Nous pouvons conclure que la plupart des gouvernements ont démontré leurs incapacités à gérer leurs finances sur le long terme. Cela est négatif pour le bien-être de leurs populations : notamment parce que, via des défauts de paiements ou des épisodes

23 […] conscients des acquis communs et de leur devoir d’assumer leurs responsabilités envers les générations futures, sachant que seul est libre qui use de sa liberté et que la force de la communauté se mesure au bien-être du plus faible de ses membres […], Art. 1 Constitution fédérale de la Confédération suisse.

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d’hyperinflation, provoqués par la monétisation de la dette de l’Etat, les épargnes des citoyens sont détruits et par conséquent une parti du travail de leurs vies24.

Au début du XXIème siècle nous pourrions être tentés de penser que cette fois c’est différent. Toutefois la réalité est que la dette des Etats ne cesse d’augmenter dans la plupart des pays, et que cette dette est achetée en partie par les systèmes de pension auxquels les citoyens sont soumis via l’état providence. Ceci fait donc dépendre la retraite des citoyens encore plus directement des finances de l’Etat.25

Un autre élément important à considérer est que les banques centrales des principaux pays, industrialisés ou non, pratiquent actuellement des politiques de taux d’intérêts qui les ont porté à être très bas (dans certains cas, les plus bas de l’histoire).Selon les données publiques, mises à jour au 7 décembre 2012, les taux à 20 ans sur les UK Gilts 2.68%, les Bunds à 2.13%, les JGB à 1.65%, les suisses à 0.87% et les Italiens a 4.59%.26

Au-delà des différentes conséquences que cela peut avoir sur les décisions des épargnants (qui ne sont pas stimulés à épargner) cela aide les Etats à s’endetter à des taux d’intérêts plus bas : c’est donc une politique étatique qui est au bénéfice des endettés (l’Etat est généralement l’entité avec le plus de dettes) et qui fait perdre, entre autres, la population qui a épargné.

Le marché est donc aujourd’hui effectivement corrompu par l’action directe de l’Etat et ses multiples agences, comme les banques centrales, qui n’hésitent pas à intervenir sur les marchés des capitaux pour monétiser (indirectement et directement) la dette des Etats.27

En corolaire Les marchés ne peuvent plus fonctionner normalement et perdent leurs fonctions de signaler la valeur (prix) de la dette. Les gouvernements et les épargnants ne peuvent plus avoir une perception correcte des risques dans leurs décisions 24 Selon l’équivalence travail = temps = vie. L’épargne représente le stock de vie que les épargnants ont mis de coté. Si l’épargne est en monnaie fiduciaire, et celle-ci perd la valeur fiduciaire et revient à sa valeur intrinsèque, zéro, les épargnants ont effectivement perdu le fruit de leur travail, et donc perdu leurs temps et par conséquent ils ont perdu leur vie, qui est limitée.25 A ce sujet voir l’exemple de l’Espagne, qui ne pouvant plus émettre de la dette sur les marches des capitaux a partir de 2009, à commencé à faire en sorte que le fond de la sécurité sociale achète ses obligations… jusqu’à arriver en 2012 à avoir investi 90% des €65 billion en obligation de l’état espagnol. Ensuite en septembre et novembre 2012, l’état espagnol à commence à retirer directement de l’argent via des retrait d’émergence… Tout cela premièrement en violation de la charte de la sécurité sociale qui statue que l’argent du fond doit être investi en titres de haute qualité et liquidité, et ensuite pour ce qui est des retraits d’émergence, en violant la limite posée par l’état central même (WSJ, 2012). Ce genre de mécanismes à été mis en place par nombreux pays. En 2008, l’Argentine à aussi nationalise le système de retraite. Les données empiriques démontrent que les état ne vont s’arrêter devant rien pour obtenir l’argent nécessaire à leur survie, surtout pas devant la propriété privée des ses citoyens et continuer à dépenser plus de ce qu’il encaisse.26 (The Indipendent, 2009 ; Huffington Post, 2012 et Danthine, 2012)27 Depuis la crise de Lehman Brothers (2008), la Réserve fédérale des Etats-Unis (Fed, Federal reserve system) a acheté des bons du Trésor et des agences fédérales (dette garantie par le gouvernement) à un rythme annuel de 500 milliards de dollars. Ce flux, qui équivaut à environ 3,5% du PIB américain, a compensé plus d'un tiers du déficit public depuis la fin de 2008. En d'autres termes, les achats via le QE (assouplissement quantitatif, quantitative easing) signifie que le déficit public QE-ajusté a atteint en moyenne 5,8% du PIB depuis la fin de l'année 2008 au lieu de 9,3% pour le déficit public effectif. L'annonce en décembre 2012 de la part de la Fed signifie que ce flux de QE va doubler, passant d'un rythme de 500 milliards d’USD à 1TR d’USD. Couplé à une projection d'un déficit public de l'année prochaine, à environ 6% du PIB, cela signifie que le QE achètera à lui seul la quasi-totalité du déficit public de l'année prochaine (JPMorgan, 2012). Pour ce qui est de la zone euro, voir aussi l’instrument Outright Monetary Transactions (OMT) en Parlement Européen (2012). La banque centrale européenne finance et manipule directement ou indirectement les marchées de la dette des plusieurs états européens via par exemple le LTRO (1 et 2), voir Appendice D pour un graphique montrant les pourcentages de monétisation directe de la dette publique ordonnes avec les années d’échéance.

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d’émission/investissement de la dette. Le résultat est que les états s’endettent jusqu’au-delà du point de non-retour et qu’il est donc difficile d’affirmer que cette fois ce soit différent.

Checherita et Rother, (2010) constatent un impact non linéaire de la dette sur la croissance, le un point de retournement au-delà de laquelle le rapport entre la dette et le PIB à un impact délétère sur la croissance à long terme, est à environ 90-100% du PIB.

L’étude des intervaux de confiance pour le point de retournement de la dette suggère que l'effet négatif sur la croissance peut commencer déjà à partir des niveaux de l'ordre de 70-80% du PIB, ce qui demande de pratiquer des politiques d'endettement encore plus prudentes. Dans le même temps, il est évident que la variation annuelle du rapport entre la dette publique et le déficit budgétaire, par rapport au PIB sont négativement et linéairementassociée à la croissance du PIB.

L’intérêt des mécanismes de frein au déficit et de limitation de la dette (qui sont deux faces de la même médaille) n’est donc pas seulement académique, c’est également une importante question de société. En reprenant ce qui nous disent Franco et Zotteri (2010), bien que les données sur l'efficacité des règles budgétaires sont sujettes à controverse, les mécanismes des marché financiers peuvent aussi se révéler très problématiques (Balassone et autres, 2004). En effet, ils ne peuvent faire face qu’à la problématique de la discipline budgétaire (sans éviter les politiques pro cycliques) et ceci que sous certaines circonstances restrictives: aucun organisme gouvernemental devrait avoir un accès privilégié au marché et celui-ci devrait avoir accès à toutes les informations nécessaires pour évaluer les conditions financières de chaque gouvernement. Renflouer les caisses (bailing out) des gouvernements en difficultés ne doit pas être permis, et les pouvoirs publics devraient réagir aux signaux du marché (Lane, 1993). Ces conditions sont difficiles à atteindre et sont peu susceptible de s'appliquer simultanément.

Ainsi, en supposons que la «comptabilité créative» et l’ «habillage de bilan» ne faussent pas les indicateurs budgétaires, les informations sur les finances publiques des pays est seulement disponible avec des retards considérables. La clause de non-renflouement (des entités sub-nationales, des banques, des entreprises publiques) peut manquer de crédibilité, surtout pour les pays où le secteur public joue un rôle important dans la fourniture de biens et services publics. En fin de compte, les contraintes des marchés financiers peuvent être un complément aux règles, mais ne peuvent pas les remplacer (Comité pour l'étude des affaires économiques et monétaires de l’Union, 1989; Balassone et al, 2004).

Le succès dans le maintien de la discipline budgétaire réside essentiellement dans la continuité d'un engagement politique ferme et dans le renforcement de la gestion budgétaire que sous-tend un tel engagement, particulièrement par un plan budgétaire à moyen terme en conformité avec les règles et les objectifs budgétaires coordonnés de manière centralisée et transparente. La réforme de la gestion des dépenses est une pierre angulaire de la restructuration des services du secteur public, en particulier dans les programmes sociaux visant à surmonter les problèmes résultant d'un vieillissement de la population (Tanaka, 2005).28

Les règles budgétaires ne sont pas une solution magique. Il n'existe aucun record dans la littérature sur la mesure de part laquelle les règles fiscales peuvent être efficaces dans la lutte contre les biais des dépenses et du déficit (Wierts, 2008).28 En tout cas, les résultats de Wierts suggèrent que des recommandations sur les «excédents requis», afin de faire face aux coûts budgétaires du vieillissement de la population, ne seront pas, seules, suffisamment efficaces pour conquérir le biais du déficit budgétaire (Wierts, 2008).

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Les mécanismes de frein aux déficits publics ou de limitation de la dette sont confrontés à deux problèmes majeurs: d'abord, chaque gouvernement peut annuler (explicitement ou implicitement) ses propres règles et, d'autre part, un certain nombre de facteurs (évolutions conjoncturelles, des chocs inattendus, des changements structurels) peuvent nécessiter des ajustements aux règles, ce qui peut nuire à leurs crédibilités (Franco et Zotteri, 2010).Les règles budgétaires sont hétérogènes selon les pays, l'efficacité de règles similaires, appliquées dans des contextes différents, l’est également. Cela implique qu'il n'y a pas de règle idéale s'appliquant à tous les Etats (Sutherland et autres, 2005) et de ce fait que les solutions doivent être adaptées à chacun d’eux. L’alignement entre les caractéristiques institutionnelles d'un pays et les détails de la mise en œuvre d'une règle peut être crucial mais l'expérience avec les règles budgétaires en Europe et dans le monde est trop courte pour tirer des conclusions définitives (Franco et Zotteri, 2010).

Es que ces règles vont résister aux chocs?La nécessité de faire face à des situations complexes (en termes d'objectifs et d’agents multiples, comme les différents niveaux des gouvernements) appelle à des règles complexes, mais une certaine simplicité est essentielle pour la communication au public (Henriksson, 2007). Un budget équilibré est un moyen, rude mais efficace, de transmettre des messages sur la dette et le développement durable et le compromis entre avoir des règles simples et économiquement pertinentes est toujours là (Franco et Zotteri, 2010).

Les règles de dépenses peuvent jouer un rôle important. Elles semblent fonctionner relativement bien aux Pays-Bas, en Suède et en Suisse. Elles sont indispensables si le contrôle de la relation entre le PIB et le prélèvement des impôts est important, mais si le ratio entre l’endettement et le PIB est le problème principal, il ne faut pas exclure les règles sur l'équilibre budgétaire. La Suède et la Suisse essayent d’utiliser ces deux outils en parallèles (Franco et Zotteri, 2010).

Les budgets et les plans financiers, qui portent sur quatre ans, ne suffisent pas pour donner des informations complètes à long terme (Geier et Zahno, 2012). Des règles inscrites dans les codes des lois ou encore mieux dans la constitution, si elles sont appliquées avec sérieux, peuvent aider les états à équilibrer leurs finances sans mettre en danger l’économie et garantir, au mieux accroitre, le bien-être de la population.

Les réformes fiscales qui ne portent pas attention au problème des biens communs ne peuvent pas mitiger le biais au déficit. Ainsi, nous avons besoin de mécanismes qui obligent les participants au processus de budgétisation à internaliser les coûts des déficits budgétaires (Tanaka, 2005).

Différents points de vue ont émergé sur la question de savoir pourquoi les gouvernements se conforment aux règles budgétaires. L'expérience avec les règles d'équilibre budgétaire aux Etats-Unis suggère que seulement des règles fiscales strictes – avec une exécution indépendante et des sanctions économiques importantes - peuvent effectivement limiter les dépenses et les biais au déficit (Wierts, 2008).

Ces règles visent principalement à éviter d'importants déficits et des niveaux d'endettement croissants. On en attend également que la politique fiscale soit moins volatile, moins pro-cyclique et plus cohérente dans le temps (Franco et Zotteri, 2010 ; Kumar et Ter-Minassian, 2007).

Kopits et Symansky (1998) identifient un certain nombre de caractéristiques souhaitables pour l’évaluation de la qualité des règles budgétaires. Selon ces critères, une règle budgétaire idéale devrait être bien définie, transparente, simple, souple, suffisante par

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rapport à l'objectif final, applicable, cohérente et s’appuyer sur des réformes des finances publiques.

En ce qui concerne les modalités pratiques pour en assurer le respect, en s'appuyant sur son analyse des règles fiscales des états américains, Inman (1996) indique quatre critères principaux: le calendrier pour la révision des résultats, les possibilités de suspension, l'application et l'amendement. Pour qu’une règle budgétaire soit efficace, (1) elle doit être respectée ex post et non seulement ex ante, (2) elle ne doit pas être outrepassée, ou temporairement suspendue, par le vote d’une majorité simple de l'assemblée législative, (3) elle doit être ancrée constitutionnellement et non pas dans une simple loi, (4) elle doit être exécutée par un organe transparent et politiquement indépendant, soit une commission d'examen ou un tribunal (Franco et Zotteri, 2010).

La théorie montre que les règles budgétaires peuvent être efficaces, mais seulement si en cas de son non-respect est suffisamment coûteux pour que ces coûts face un contrepoids contre les incitations existantes vers des politiques biaisées. Wierts (2008) montre en effet que les règles fiscales ex ante, pour lesquelles il existe une obligation de se conformer en termes de planification financière, mais pas en termes de résultats, influencent les plans financiers plus que les résultats. Par conséquent, une première implication politique est que l’obligation du respect des règles est une condition nécessaire pour qu’elles soient efficaces. Mais même si les règles budgétaires contiennent une obligation formelle à les respecter, la question sur l’incitation à la conformité continue de se poser (Wierts, 2008).

Wierts (2008) montre que les incitations au respect des règles fiscales dépendront des particularités de chaque cas qui est unique, représentées par le contexte politique et institutionnel dans lequel elles ont été introduites. Une seconde implication politique est que, si l'objectif est de concevoir et de mettre en place une règle budgétaire efficace, les décideurs peuvent avoir besoin d'être très vigilant sur les questions suivantes:Quel est le mécanisme spécifique qui peut favoriser la conformité à la règle budgétaire? Les incitations découlant de ce mécanisme sont-elles assez fortes pour contrer les incitations existantes envers les différents biais politiques?

Les résultats de Wierts (2008) montrent également que, une fois les règles devenues obligatoires et une fois qu’elles se sont révélées efficaces et obtiennent les effets voulus sur l'indicateur financier qui est contraint par la règle, des expédients visant à les contourner apparaissent immédiatement.

Les résultats de mémoire permettent de conclure que des règles budgétaires bien conçues, lorsqu’elles sont soutenues par des mécanismes de conformité spécifiques et des efforts pour éliminer les échappatoires, peuvent contribuer au contrôle des dépenses et corriger le biais au déficit. Dans le même temps, il devrait être souligné que les règles budgétaires ne sont certainement pas la seule option politique pertinente.

Les causes politiques finales de ces tendances (par exemple des incitations à exécuter des politiques pro-cycliques ou l'existence d'un cycle politique), doivent porter à examiner l'éventail complet des options politiques possibles, puis doivent adapter leurs réponses politiques aux détails de la situation dans laquelle l’on se trouve à ce moment.

Les règles peuvent rendre les politiques plus cohérentes dans le temps mais la volonté réelle de les appliquer doit être bien présente. Elles peuvent représenter une expression formelle de la volonté politique de maintenir la discipline budgétaire (Kopits, 2007). Elles doivent être fondées sur des cadres institutionnels adéquats, y compris les procédures budgétaires, les normes de transparences, de surveillances, etc.

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Cela peut s'avérer plus difficile à introduire que la règle per se (Franco et Zotteri, 2010).

Entre autre, les marges pour l'aléa moral et les comportements opportunistes existent. La distinction entre recettes et dépenses ordinaires et extraordinaires n’est certainement pas claire, et elle est finalement du seul ressort de l'appréciation de l'autorité en charge si les recettes et les dépenses en question continuent indéfiniment dans l'avenir (Nations Unies, 1951). Bien que les cas les plus extrêmes peuvent être facilement identifiés (d'une part, les dépenses d'intérêts et des salaires, de l'autre, le coût d'une guerre), dans certains cas, il n'est pas aisé d’estimer ce qui est ordinaire de ce qui ne l'est pas (Franco et Zotteri, 2010).

Toutefois, l'utilisation des règles budgétaires n'est pas sans inquiétudes. Celles-ci comprennent la possibilité d’offrir potentiellement trop peu d’espace pour être ajustées aux chocs, ces risques de distractions des priorités des dépenses, où de réduire la transparence en raison des incitations vers la comptabilité créative (voir Debrun et autres, 2008).

Elles peuvent aussi servir d'autres objectifs. La stabilisation économique est inhérente à la nature des règles qui permettent aux comptes budgétaires de s'adapter aux variations de l'activité économique. Des règles budgétaires ont également été mises en place pour contenir la taille du gouvernement et soutenir l’équité entre les générations (Schaechter et autres (2012).

Les données récoltées suggèrent que les règles budgétaires qui ont un champ d’action plus large sont associées à une meilleure performance financière, et qu’elles peuvent être efficaces : voir les cas de la Suisse et de la Suède, mais aussi ceux de la Pologne, des Pays-Bas, et du Chili, que nous avons choisi de ne pas traiter dans les détails ici, mais qui représentent des exemples de succès en matière de redressement des comptes.

Le problème majeur semble être le fait que les décideurs politiques n’arrivent pas à tenir leurs promesses et qu’ils transgressent même rapidement les règles qu’ils ont fixé eux-mêmes. Au Royaume-Uni, par exemple, le chancelier de l'Échiquier (le ministre chargé des finances et du trésor) vient de violer les règles et promesses fiscales (pas très ambitieuses mais néanmoins irréalistes) que lui-même venait de s’imposer… (Bloomberg, 2012).

Une dernière problématique, rarement soulevée, est que dans une démocratie représentative idéale, des votants réellement informées fourniraient des incitations suffisantes pour permettre aux politiciens de livrer des politiques sociales optimales. Nous savons toutefois que ce cadre théorique n’est pas présent dans le monde réel et que cela à des conséquences. Une démocratie n’est pas nécessairement une forme de gouvernement permanent, elle ne peut seulement exister que jusqu’ au moment où la majorité découvre que elle peut se voter des avantages et des bénéfices pour elle-même depuis le trésor public. Au moment où elle a découvert cela, elle va voter pour les candidats qui promettent le plus d’avantage et d’argent et pour elle-même. Cela amène généralement au collapse financier de l’Etat, et peut aussi avoir pour conséquence l’avènement d’une forme de dictature.29

Quelles sont alors les recommandations que nous pouvons faire?

29 Dans Parlement Européen (2012), le Parlement Européen nous explique que il n’y a pas de contribuable innocent, cit : « There are no innocent taxpayers, […] the crisis has deepened and spread because euro area governments have repeatedly broken the no-bailout clause. Citizens of countries whose governments that willingly made this historical error will have to bear the consequences. In a democracy, citizens have the means to bring their governments to account ». Si les gouvernements dépensent plus que ce qu’ils ont, ou s’ils renient leurs promesses, la faute vient des contribuables qui n’ont pas empêché leurs représentants de faire ce choix et les conséquences retombent sur les contribuables.

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Les données suggèrent que les règles budgétaires qui englobent une partie plus grande du budget (idéalement tout le budget de l’état, y compris les investissements, les retraites, les garanties bancaires et autres) sont associées à une meilleure performance financière. Des règles doivent être imposées aux entités sub-nationales pour diminuer les risques.

Si les entités sub-nationales fournissent des services socialement sensibles avecdes dépenses qui augmentent plus vite que le PIB (santé, soins de longue durée), des ressources adéquates devraient être mises à disposition. Si tel n’est pas le cas, il leurs est difficile d'éviter de devoir organiser une opération de renflouement de leurs caisses (Franco et Zotteri, 2010). Il faut donc prévoir et modéliser, d’une façon ou d’une autre, les éventuels découverts des entités sub-nationales et leurs impacts dans les règles budgétaires de l’Etat central. Il y a aussi des signaux de comportement stratégique des gouvernements locaux: être trop optimiste ex ante et compter sur le soutien du gouvernemental central ex post (Franco et Zotteri, 2010)

Dans un certain nombre de pays des réformes de la gouvernance ont été mises en place et ont adapté, ou adopté, des plans pour l’établissement de conseils fiscaux indépendants.Ces organismes peuvent sensibiliser les électeurs en ce qui concerne les conséquences de certains choix politiques, en les aidants à récompenser les options souhaitables et sanctionner les plus pauvres. Bien que l'existence des CF à elles seules, et leurs capacités à accroître la sensibilisation du public, peut ne pas être suffisante pour obtenir de bons résultats (Debrun et autres, 2012), combinées avec des règles fiscales, ils peuvent potentiellement augmenter le risque à la réputation de la non-conformité aux règles et aux principes de bonnes gouvernance pour les gouvernements et fournir un outil supplémentaire pour en garantir l’application (Schaechter et tous les 2012). Les aspects liés aux mérites ou à la chance des gouvernements en relation au décalage entre cycle politique et conjoncturel et la possibilité pour les CF de capturer ce décalage et en quelque sorte d’y remédier est aussi intéressant et pourrait être le sujet d’ultérieures recherches.

Bien qu'il puisse être tentant de conclure que la participation plus intense des CF dans le débat public pousse les gouvernements à agir de manière conséquente, la rareté et la qualité des données ainsi que la fragilité des résultats appellent à la prudence.

Un point important qui a été soulevé est de savoir sous quelle forme, et à quel niveau de la législation, les mécanismes de frein aux déficits publics ou de limitation de la dette doivent être formulés.Le niveau législatif souhaitable dépend des circonstances particulières de chaque pays. Des règles inscrites dans la législation de niveau supérieur sont plus difficiles à inverser et ont donc tendance à être plus durable, car il est plus malaisé de les modifier, même avec un changement de gouvernement.Si bien qu’une législation de rang supérieur tend à conférer une plus grande stabilité aux règles budgétaires, cela n’améliore pas nécessairement l'efficacité des dites règles si les mécanismes d'application et de procédures de responsabilisation sont faibles. Pour certains pays, la faiblesse des institutions, la simplicité de l'adoption et la mise en œuvre rapide peuvent aussi être des facteurs clés dans le choix des cadres législatif à utiliser (Schaechter et autres, 2012). Dans la base de données fournie dans l’Appendice A (laquelle a été mise à jour en mars 2012, et représentant la base de donnée la plus vaste au sujet de la littérature publique) nous nous apercevons que seulement cinq pays ont inscrit leurs règles budgétaires dans leur Constitution. Difficile au stade actuel de dire si le fait d’inscrire une règle budgétaire dans la constitution porte des fruits ou non mais les inscrire dans la constitution permet de mieux les protéger contre le premier problème souligné par Kopits et Symansky (1998), c'est-à-dire que chaque gouvernement peut annuler (explicitement ou implicitement) ses propres règles, si la nécessite et l’opportunité l’imposent.

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Au stade actuel le problème de la légitimité démocratique de CF demeure sans solution. Ils représentent en quelque sorte une solution innovante et technocratique au problème de l’incapacité des gouvernements de ne pas s’endetter jusqu’à la faillite de l’état, mais la solution à cette problématique st une solution qu’il faudrait plutôt rechercher dans le champ de la science politique que de l’économie.

Pour ce qui est des mécanismes de frein aux déficits publics ou de limitation de la dette, nous pouvons donc faire en confiance les affirmations suivantes.En reprenant les points mise en avance par Borg (2011)

• Les règles budgétaires doivent être simples, mesurables et applicables• Elles doivent être protégés, par exemple, être inscrites dans la constitution.• Les aspects informels peuvent parfois être aussi importants que les règles formelles

Les règles budgétaires ne peuvent être mises en œuvre avec succès sur une longue période de temps que si l'opinion publique les considère comme une contribution précieuse à l'élaboration des politiques (Franco et Zotteri, 2010). Dans les mots de Bastable (1927): «il faut à nouveau mettre l’accent sur le fait que des finances saines ne peuvent pas être atteintes sans une attention particulière de la part des citoyens. Le rôle de la législation budgétaire est utile en gardant l’administration dans les limites ; mais des dépenses prudentes, une fiscalité productive et équitable et l'équilibre nécessaire entre les revenus et les dépenses se trouveront seulement là où la responsabilité est imposée par l'opinion publique d'une communauté active et éclairée ».

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"Je déclare par la présente avoir rédigé personnellement ce travail et ne pas avoir utilisé d’autres sources que celles indiquées. J’ai clairement indiqué comme tels tous les extraits et toutes les citations empruntés de sources. Si cette déclaration devait ne pas correspondre à la vérité, je suis conscient que la Fondation FS-CH est autorisée à me retirer le titre accordé

sur la base du présent travail. “

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Appendice A

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Appendice B

Recensement et classement des mécanismes de frein aux déficits publics et de limitation de la dette.

Sources: Danninger (2002), European Commission (2006), Lundback (2007), Corbacho and Schwartz (forthcoming), in A New Fiscal Rule: Should Israel “Go Swiss?”, Debrun, Epstein, and Symansky (2008)

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Appendice C

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Appendice D

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