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Le unioni di comuni per il futuro della grande Napoli di Francesco Forte

già ordinario di Urbanistica nell'Università degli Studi di Napoli Federico II Sommario 1. Premessa 2 I seminari promossi dalla Commissione statutaria del Consiglio Metropolitano ( la sintesi interpretativa si riporta in Appendice) 2.1 Le geometrie metropolitane nell'economia globale 2.2 La prossimità ai cittadini 2.2.1 L'elezione a suffragio universale della rappresentanza: la forma dell'istituzione 2.2.2 Povertà, indigenza e benessere 3 La legge 7 Aprile 2014 n. 56, e l'Unione di comuni. 4 Le ragioni dell'Unione: l’intercomunalità 4.1 Il mutamento nello sviluppo 4.2 Vantaggi e danni 5. L'articolazione in zone omogenee, la gestione dei servizi fondamentali, come strategia per consolidare e diffondere l'istituto della

'Unione di comuni. 5.1. Le unità territoriale per la programmazione 5.2 I siti UNESCO : Rete di siti 6. Ispirazioni nell'arte del perimetrare zone omogenee, che possano indirizzare il processo di autodeterminazione comunale verso l'Unione

dei Comuni. Obiettivo solidarietà: il Piano Sociale di Zona Aziende Sanitarie Locali, e servizi di distretto forniti per ambiti territoriali 7 Gli impegni e le speranze Note

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1. Premessa

Una nuova stagione delle riflessioni concernenti i territori si è aperta attraverso la disposizioni della legge n. 56/2014. Motivatamente i principali organi della produzione, del sindacato, degli enti territoriali incominciano a confrontarsi con le disposizioni, con enfasi critica sulle indefinizioni presenti nella legge.

Un qualche sentore se ne è avuto a Napoli attraverso le riflessioni di autorevole esponenti della politica e dell'economia, dei soggetti sociali attraverso i seminari promossi dalla Commissione Statutaria del Consiglio Metropolitano.

Siamo infatti in presenza di disposizione di straordinaria capacità innovativa con le quali ci si dovrà confrontare con le accelerazioni che l'attualità richiede nel definirne lo Statuto, avendo già derogato dal cronoprogramma indicati nella legge.

Più che pensiero critico occorre pensiero ideativo e creativo. Le disposizioni della legge possono infatti ritenersi meditate, consentendo la specificazione di ulteriori connotati avvalendosi della creatività ed impegno nella redazione dello Statuto.. 2 I seminari promossi dalla Commissione statutaria del Consiglio Metropolitano (1) 2.1 Le geometrie metropolitane nell'economia globale

Il nuovo ruolo che l’urbano ha acquisito nel consolidare la rete di flussi implicita nella globalizzazione ha condotto a rimeditare sulla correlazione tra città storica, e infrastrutturazione storica, tra città - mare - territorio, tra città metropolitana e regione. L’ispirazione alla città sostenibile si è affermata, plasma l'idea di regione urbana post industriale, ed ha immesso un’originale condizione critica nell’interpretare bisogni, incidenti nella formalizzazione connotante la città creativa e dei creativi.

La distinzione tra città, regione metropolitana, euroregione, adottata da significative fonti ricognitive, restituisce il cambiamento intercorso. I sondaggi sul futuro che connoterà il nuovo millennio ed il ventunesimo secolo consentono di intravedere l’ulteriore consolidarsi di questi processi. Ed i processi investono sia i territori dell'intensa trasformazione, che territori un tempo periferici, o marginali, che acquisiscono innovativa identità nel mutamento. L’esito è il cambiamento dell’intero sistema territoriale del pianeta, con le ombre e le luci conseguenti.

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Nel recente decennio la strumentazione necessaria si è riverberata nelle politiche pubbliche volte a sollecitare l’autosostenibilità energetica di città, quartieri, su agende urbane e progetti di territorio sollecitate dall'Unione Europea, sulla riformulazione del regionalismo istituzionale e geografico come deliberato in Francia, e come si intravede nelle macroregioni d'Italia. La dipendenza energetica, la soluzione di problemi di sostenibilità ambientale, la valorizzazione del patrimonio culturale, il consolidamento dell'apparato manifatturiero onde arginare la desertificazione, connotano i nodi da affrontare onde rifondare la capacità di generare valore e far progredire il paese, intraprendendo un percorso di lungo termine da perseguire con chiarezza e determinazione. La strategia di crescita dovrebbe traguardare alle vaste opportunità che sussistono nelle energie rinnovabili, e nella rigenerazione urbana che guarda alle nuove città metropolitane, che dovrebbero connotare definiti percorsi - i drivers - di sviluppo. La logistica economica si impone all'attenzione per le condizioni geografiche della nazione, sollecitando l'innovazione di funzioni produttive correlata al trasferimento in ambiti retroportuali di funzioni logistiche così da contenere i costi controllo qualità, etichettamento, confezionamento, deposito, consolidamento dei flussi (2) 2.2 La prossimità ai cittadini 2.2.1 L'elezione a suffragio universale della rappresentanza: la forma dell'istituzione

La forma dell'istituzione è connessa alla modalità di selezione della rappresentanza, se ovvero di secondo livello come già avvenuto nelle elezioni del Consiglio Metropolitano; o se in alternativa dedotta da elezione diretta, del Sindaco e dei consiglieri del consiglio metropolitano. Il comma 22 demanda allo Statuto questa fondamentale scelta sancendo una prima differenziazione tra le città metropolitane. Lo Statuto dovrà tendere all'elezione del sindaco e del consiglio metropolitano a suffragio universale, prevedendo la costituzione di zone omogenee, e la conferma o revisione delle già costituite municipalità, rafforzando la loro autonomia amministrativa, realizzandolo come condizione necessaria per accedere all'elezione diretta. 2.2.2 Povertà, indigenza e benessere

Le generazioni che ci hanno preceduto hanno conosciuto la “miseria” e la “fame”. La grande emigrazione è parte della storia d’Italia. E la fame e la miseria ci appaiono come spettri opprimenti l’immaginario urbano del XXI secolo, minacce che richiamano. impegno transcontinentale onde sostenere speranza Nel passato grandi ideali hanno alimentato un capitale sociale positivo, fonte di creatività nel promuovere innovativa strumentazione incidente nel progetto della città, e le sfide del futuro che si annunciano chiedono alle generazioni che si susseguono impegno e volontà di essere, nel prospettare risposte alle contraddizioni del pianeta. L'indigenza convive con l'affluenza, e si aggrava il divario tra povertà e benessere anche nel Mezzogiorno italiano (3). 2.3 La grande Napoli e la destrutturazione produttiva

Come confermato dalla storica urbana la destrutturazione ha generato danni a territori e vantaggi ad altri, come assunto motivatamente nella riflessione sulle implicazioni delle politiche di austerità che hanno connotato i criteri di governo assunti nei recenti anni dall'Unione Europea. Gli effetti della destrutturazione hanno accentuato il divario tra il nord ed il sud della

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nazione (il pil pro capite nel mezzogiorno è pari al 66,3% della media italiana nel 2013, come risultava nel secondo dopoguerra). Come testimoniato dalla Fondazione La Malfa (4) la desertificazione industriale sconvolge l'economia meridionale con implicazioni sulle aziende di medie e grandi dimensioni operanti nel Mezzogiorno (dai 128.000 dipendenti del 2010 ai 117.000 dipendenti del 2012). Correlato alla destrutturazione produttiva è lo tsunami demografico evidenziato dall' Associazione per lo Sviluppo del Mezzogiorno, la Svimez, con il drammatico depauperamento previsto della popolazione delle otto regioni meridionali, e l'accentuarsi delle persone che vivono in condizioni di povertà assoluta. La natalità è crollata nelle famiglie italiane. Occorrerebbe una energica politica plurivalente, che incida sugli andamenti demografici, sulla produzione industriale mirata all'espansione dell'attività di manifattura e dell'occupazione, sulla allocazione territoriale delle aziende, sulle politiche urbane, sulle politiche di valorizzazione del patrimonio culturale.

La Città Metropolitana attraverso lo Statuto e gli organi, dovrà porre tra i principi fondativi l'attenzione alle dimensioni plurivalenti della convivenza comunitaria, e attraverso l'organizzazione promuovere gli strumenti volti all'attenuarsi della contraddizione.

2.4 Le implicazioni urbanistiche

Le intenzionalità hanno chiare implicazioni urbanistiche . Il sostegno allo sviluppo economico non può prescindere da criteri localizzativi generali connessi al rilancio del piano ASI di Napoli, da incorporare nell'esercizio della pianificazione territoriale generale cui la Città Metropolitana è tenuta (5). La prossimità ai cittadini che si esplicita nella pianificazione comunale attraverso il "rammendo" degli insediamenti che si ritiene configurino periferia, con i significati sociali e morfologici sottesi, può acquisire efficienza attraverso struttura organizzativa sovracomunale, prossima alle esigenze delle attività abitative e produttive dell'umanità che sperimenta quotidianamente i luoghi differenziati della metropoli. 3 La legge 7 Aprile 2014 n. 56, e l'Unione di comuni

Nelle note si riportano i contenuti dell'art. 32, ove si specificano i connotati dell'Unione (6). L'unione è ente locale costituito da comuni finalizzato all'esercizio associato di funzioni e servizi, dotato di propri organi (Presidente, Giunta, Consiglio) nonchè di potestà statutaria e regolamentare. Il pervenire ad unione di comuni è esito di strategia, condivisa in quanto sollecitata o volontaria, che pertanto andrebbe specificata nel piano strategico triennale del territorio metropolitano congiuntamente alla modalità territorializzata di gestione dei servizi pubblici, con rilevanti implicazioni nei connotati formali e spaziali della pianificazione territoriale generale e nella pianificazione urbanistica comunale, e nella informatizzazione della amministrazione. 4 Le ragioni dell'Unione: l’intercomunalità 4.1 Il mutamento nello sviluppo

La consapevolezza delle dimensioni plurime coinvolte nella travolgente trasformazione sopravvenuta negli assetti spaziali delle attività ha riproposto all'attenzione i connotati della rete di comuni, delle caratteristiche demografiche, ovvero dei caratteri dell'armatura urbana nelle regioni.

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La fragilità dell'armatura urbana connota la Campania e l'Italia, come evidenzia la lettura del territorio italiano proposta dal CIPU (Governo Italiano-Presidenza del Consiglio dei Ministri, CIPU Comitato Interministeriale per le Politiche Urbane, Metodi e Contenuti sulle Priorità in tema di Agenda Urbana: Una lettura del territorio italiano, Allegato 1, Aprile 2013, rete web). Nella Regione Campania su 551 comuni, 344 registrano al 2011 popolazione residente inferiore ai 5000 abitanti. In Italia su 8092 comuni, ben 5676 hanno meno di 5000 abitanti. L'area metropolitana di Napoli è una delle più popolose d'Europa..

Nella Città Metropolitana la densità abitativa è pari a 2.632 ab/hmq., circa 27 abitanti ad ettaro. Su di un territorio esteso su 1171 kmq ed in 92 comuni operano circa tre milioni di abitanti. La consistenza demografica dei comuni della provincia al 2011 risulta: - Napoli : abitanti 962.000; - Giugliano: abitanti 108.000; - da 30.000 a 100.000 ab: 24 comuni; - da 10.000 a 30.000 ab.: 36 comuni; - da 5.000 a 10.000 ab. : 20 comuni; - da 3.000 a 5.000 ab : 7 comuni; - meno di 3.000 ab : 3 comuni. Dei 92 comuni 66 hanno popolazione residente inferiore a 30.000 abitanti.

Si è consapevoli che l’insediamento partecipa del sistema ambientale; che lo sviluppo può non essere sinonimo di crescita neutrale e spontanea; che la sostenibilità non significa mancanza di innovazione; che l'integrità non significa intangibilità. La necessità diffusa di competitività non consente ai sistemi territoriali locali di rinunciare alla crescita mirata delle opportunità. Si percepisce l’attualità dell'intercomunalità, quale categoria attraverso cui promuovere la complementarietà e l’integrazione. Si conferma la necessità di cooperare nel locale per competere nel globale.

La condizione metropolitana favorevole allo sviluppo si fonda sulla capacità di promuovere reti di connessioni locali, interpersonali e intersoggettive, mirate al solidarismo territoriale ed all'efficienza. Il solidarismo pone in risalto i valori connessi alla creazione di occupazione, e i valori connessi al promuovere, con la crescita, la sostenibilità ambientale, attraverso il governo dei fattori incidenti nello stato dell'acqua, dell’aria, del suolo. La competitività del sistema locale di produzione e consumo, che conduce a promuovere il consolidamento delle preesistenze produttive, esplicita la razionalità economica del solidarismo. La percezione della povertà diffusa pone in risalto la necessaria promozione di occupazione urbana, e con essa, il tema dello sviluppo urbanistico, programmato in condizioni di sostenibilità con pratiche di rigenerazione urbana, repressione dell'abusivismo, tutela dei valori culturali e del paesaggio.

Si è pertanto ispessita la connessione tra le dimensioni configuranti la categoria territorio, quali il territorio amministrativo, quello giurisdizionale civile e penale, quello fiscale, quello ambientale e culturale. Fondata su tali assunzioni, si è riproposta all’attenzione il ruolo dell’intercomunalità. L’opportunità di modelli negoziali di decisione conseguenti a dialogo tra soggetti intenzionalmente mirato alla decisione si correla a questa riformulazione del tema metropolitano .

4.2 Vantaggi e danni

Si é andato di conseguenza consolidando l'interesse sugli effetti di varia natura indotti dall'innovazione spaziale programmata. La teoria dello sviluppo insediativo perseguita attraverso il piano si è fondata sull'assunzione che la crescita, socio economica ed urbanistica, migliora la condizione di alcuni gruppi, e non danneggia altri gruppi.

L'estensione delle valutazioni per lo sviluppo al sistema ambientale e civile hanno dimostrato invece che, con i vantaggi, sempre si generano danni, individuali e collettivi. Il danno che lo sviluppo promuove, ambientale, ma non solo con riferimento al benessere individuale, può tuttavia, essere compensato, ricorrendo a misure volte a stabilizzare il benessere complessivo. Dalla consapevolezza delle implicazioni sperequate della crescita di opportunità ne è conseguito il risalto attribuito alle procedure negoziali, intersoggettive ed interistituzionali, concernenti politiche, fondiarie, edilizie, ambientali,

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ed incidenti nella articolazione della giurisdizione, nella fiscalità, nella formazione di decisioni di investimento pubblico. A questo obiettivo si è volta l'intercomunalità. In politiche di settore si è ricorso all'istituto del Consorzio, come

sperimentato nel territorializzare la localizzazione di usi produttivi nelle politiche intraprese onde sollecitare l'insediamento industriale (Il Piano dell’Area di Sviluppo Industriale di Napoli è del 1967).

Si è inoltre evidenziato una ulteriore sperequazione operante negli effetti sui bilanci comunali, osservandosi che in un'area connotata da più comuni il risultato economico del potenziamento insediativo e produttivo sui bilanci comunali e sulla finanza pubblica risulta inversamente proporzionale alla loro intensità e consistenza, ad esempio espressa nel numero dei posti di lavoro creati. Decisioni condivise su basi intercomunali possono coinvolgere i bilanci, esercitandosi la perequazione territoriale.

Operando con regole congrue condivise tra più comuni anche la perequazione urbanistica può promuovere equità distributiva con innalzamento dell'efficacia in rapporto a quel che si otterrebbe operando attraverso decisioni assunte dai singoli comuni .

L'istanza di integrazione tra politiche volte a soddisfare bisogni complessi riconducibili ai diritti di cittadinanza, in un quadro di efficienza ed efficacia mirato a annullare effetti sperequanti, ha posto una più accentuata domanda di intercomunalità che vada oltre l'associazione di comuni per promuovere obiettivi di settore. L'articolazione in zone omogenee deve trovare coerenza con riferimento alla modalità di fruizione di servizi pubblici fondamentali, ed altresì una stabile ordinamento amministrativo. La legge n. 56 attribuisce significativo riscontro alle libertà di scelta tra alternative di ordinamento amministrativo delle zone omogenee, connesso ai differenziati connotati delle città metropolitane. Si comprende la scelta enunciata nello Statuto della C M di Roma di tendere alla fondazione di nuovi comuni. Nel contesto della C M di Napoli, caratterizzato dalla elevata frammentazione comunale, da contenute consistenza delle superfici territoriali comunali e da elevata densità territoriale nella distribuzione della popolazione, si staglia l'istituto della "Unione di Comuni", con riferimento all'esercizio associato di funzioni e servizi. 5. L'articolazione in zone omogenee, la gestione dei servizi fondamentali, come strategia per consolidare e diffondere l'istituto dell 'Unione di comuni.

Si pone la necessità di definire la sostanza di zona omogenea. Il ruolo delle zone omogenee va mirato alla gestione di azioni volte a finalità ed obiettivi significanti, interpreti di diritti di cittadinanza. La solidarietà, la prevenzione socio sanitaria, la sicurezza, il progresso socio economico, la valorizzazione del patrimonio di beni culturali ed ambientali (parchi e riserve, suoli ad uso agricolo), l'abitare, dovrebbero condurre a delineare percorsi condivisi con i comuni. per perimetrare articolazione in zone omogenee coerenti. 5.1. Le unità territoriali per la programmazione

Nelle politiche di sviluppo regionale l'azione settoriale si è correlata alla perimetrazione delle unità territoriali per la programmazione, enunciate in ricerche o leggi regionali. Le perimetrazioni conseguono da obiettivi funzionali assunti nella formulazione, che non contemplano la gestione delle azioni sollecitate, demandate a soggetti istituzionali di livello superiore.. I criteri, seppur variabili, conducono a configurare unità territoriali di spessa consistenza demografica.

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Il Piano Territoriale Regionale della Campania, ed i Sistemi Locali di Sviluppo

Il PTR si è legittimato attraverso la legge regionale (n.13/2008). Configura documento di inquadramento, a “contenuto strategico, di indirizzo e promozione”, concernenti opportunità e visioni di guida suggerite alle figure di piano di cui alla L.R. 22 Dicembre 2004, n. 16, ed in particolare i piani territoriali di coordinamento delle Province. Non è regolativo di disciplina dei suoli. Si propone di raccordare la pianificazione territoriale urbanistica con le azioni regionali volte alla promozione dello sviluppo. Individua nel contesto regionale nove ambiti insediativi, concepiti quali microregioni, per le quali enuncia scelte strategiche con tratti di lunga durata. Propone di articolare nella regione molteplici (45) sistemi territoriali di sviluppo, STS, perimetrati con l’ispirazione di rappresentare le opportunità di autorganizzazione dello sviluppo volto a consolidare l’identità locale, sulla base di processi di copianificazione condivisi. radicati nelle norme e nelle prassi regionali” (PTR, pg. 181).

Il PTR non considera la possibile istituzione della città metropolitana e delle funzioni fondamentali da attribuirle. I Sistemi territorisli di Sviluppo vengono perimetrati su fondamenti di organicità storica, geografica, socio-economica, trascurando l'offerta dei servizi fondamentali. Ne è conseguita la loro elevata consistenza demografica, come si riporta: C7, Comuni Vesuviani: popolazione 230.286 C8, Giuglianese: popolazione 269.783 E1, Napoli Nord Est:: popolazione 304.803. E2, Napoli Nord: popolazione 280.180. F2, Area Flegrea: popolazione 159.989. F3, Miglio d'Oro Torrese Stabiese: popolazione 421.173. F4, Penisola Sorrentina: popolazione 165.798. F5, Isole Minori, popolazione 85.411 Le ipotesi di perimetrazione di zone omogenee dedotte dai Sistemi territoriali enunciati dal PTR proposte da saperi esperti in pianificazione territoriale dovrebbero ritenersi conflittuali con la prossimità ai cittadini delle modalità di governo della Città Metropolitana.

Piano Territoriale Regionale, 2008, i Sistemi territoriali di Sviluppo nella Regione

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immagine allegata al sevizio a firma di Francesco Benucci e Mariano Maugeri dal titolo "Napoli città metropolitana, una polveriera", apparso sul Il Sole 24 Ore di Domenica 8 Giugno 2014, N. 155, Commenti e Inchieste, pag. 19. Escludendo Napoli , la consistenza demografica di ciascuna delle nove zone omogenee perimetrate risulterebbe pari a circa 200.000 residenti.

La Provincia di Napoli e le sue misure. Dall’articolo di ad. pa. dal titolo “Spending Review, lo scenario. Città metropolitana, così sviluppo a rischio”, in Il mattino di Domenica 8 Luglio 2012, Primo Piano Napoli, pg. 37. Escludendo Napoli , la consistenza demografica di ciascuna delle cinque zone omogenee perimetrate risulterebbe pari a circa 400.000 residenti.

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Un efficace aggiornamento concernente le contraddizioni, le opportunità e le sfide conseguente all'innovazione si ritrova in "Rapporto Giorgio Rota sulla Città Metropolitana di Napoli", dal titolo "Ci vuole una terra per vedere il mare", 2014, Centro Einaudi Torino- SMR, Studi e Ricerche per il Mezzogiorno, Napoli. Il Rapporto si è presentato presso l'Unione Industriali di Napoli nel Luglio 2014, ed è scaricabile dal sito segreteria@centroeinaudi.it. Le specificità locali hanno condotto i ricercatori a perimetrare nove aree (popolazione 2011 circa 2.100.000 ), ed in aggiunta Napoli città (962.000 abitanti). Anche in questa proposta la consistenza demografica di ciascuna zona perimetrata risulterebbe pari a circa 200.000 residenti.

Il governo della città metropolitana, per le potestà che assumerà incidenti nella pianificazione territoriale generale, non potrà prescindere dagli aspetti e dai temi che connotano la città storica, e tra questi dai rapporti che la città storica centrale avrà con il territorio storico metropolitano. Coltivare la storia e le storie consente di comprendere la vicenda antropologica della comunità,come ha insegnato Emilio Sereni nel decodificare il paesaggio agrario. L'operare dell'uomo ha inciso sulle geometrie naturali, plasmando l'identità del vivente societario.

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5.2 I siti UNESCO : Rete di siti

Il perimetro dei siti UNESCO consegue da territorializzazione degli effetti della politica di conservazione con riferimento a criteri di autenticità ed integrità dello specifico bene dichiarato di interesse universale Andrebbe riformulato il perimetro dei sistemi territoriali, rivisitando il Sistema Unesco Napoli con inserimento dei Campi Flegrei, mito della classicità e del vulcanismo, e delle basiliche di Nola-Cimitile (7). 5.3 Gli Ambiti Territoriali Ottimali per la gestione del ciclo dei rifiuti, e per la difesa del suolo (Autorità di Bacino)

I criteri assunti nella perimetrazione conducono a ritenerli inefficaci nel suggerire criteri volti ad indirizzare la costituzione volontaria e incentivata di Unioni di comuni.

I siti UNESCO nella Regione Campania (8), e la possibile articolazione per sistemi

Attuali siti UNESCO nella Regione Campania

7. Nel 2014 L'UNESCO ha ratificato l'interesse universale delle macchine dei gigli di Nola

Autorità di Bacino della Campania: 1. Nazionale Liri-Garigliano e Volturno; 2. Regionale della Campania Centrale;3. Regionale Campania Sud ed interregionale per il Bacino

Idrografico del fiume Sele; 4. Interregionale dei fiumi Trigno, Biferno, Saccione e Fortore; 5. Regionale della Puglia.

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6. Ispirazioni nell'arte del perimetrare zone omogenee, che possano indirizzare il processo di autodeterminazione comunale verso l'Unione dei Comuni.

Il ruolo delle zone omogenee va mirato alla gestione di azioni volte a finalità ed obiettivi significanti. L'Unione di comuni dovrebbe porsi quale meta delle scelte di strategia della Città Metropolitana, tale da trasformare l'articolazione amministrativa, passando da 92 enti locali (i comuni) ad un contenuto numero

Onde promuovere la territorializzazione del riassetto amministrativo occorrerebbe definire criteri, e successivamente perimetri. L'efficiente offerta di servizi fondamentali può ispirare i criteri. Le delusioni che riscontriamo nelle politiche di sviluppo regionale sperimentate nel Mezzogiorno italiano hanno condotto a tesi innovative nella interpretazione delle cause dei ritardi. Carlo Trigilia ha suggerito percorsi innovativi nella conduzione delle politiche di sviluppo del Mezzogiorno, espressione di strategia di governo volta ad "uscire dalla tenaglia tra benefici a lungo termine non appropriabili e costi politici immediati..". "Impegnarsi per costruire più asili, e favorire il lavoro delle donne, per migliorare l'istruzione, per fare funzionare le scuole, gli ospedali, l'assistenza agli anziani ed ai malati non autosufficienti, per garantire la sicurezza e la giustizia, per contrastare mafie e corruzione, significa dare risposte a bisogni fondamentali dei cittadini. Ma significa anche creare un ambiente sociale più favorevole alla crescita economica"(9) Obiettivo solidarietà: il Piano Sociale di Zona

La prossimità alle esigenze dei cittadini con riferimento ai servizi fondamentali interpreti dei diritti di cittadinanza può costituire criterio prioritario nel perseguire l'innovazione amministrativa attraverso Unione di Comuni .

Questa constatazione conduce a porre in evidenza le opportunità conseguenti alla legge 8 novembre 2000 n. 328, legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali. La solidarietà ispira la legge, finalizzata a "promuovere interventi sociali, assistenziali e sociosanitari che garantiscano un aiuto concreto alle persone ed alle famiglie in difficoltà", operando attraverso perimetrazione della zona, e formulando e gestendo il Piano Sociale di Zona, piano regolatore dei servizi sociosanitari, ad efficacia triennale con aggiornamenti periodici. Il Piano Sociale di Zona di cui alla legge deve contenere gli obiettivi di intervento incidenti su servizi sociali e sanitari (minori, giovani e famiglia, tossicodipendenze, salute mentale, disabilità, immigrazione, povertà ed emarginazione). Aziende Sanitarie Locali, e servizi di distretto forniti per ambiti territoriali

Il piano sociale di zona rimanda per le strette interdipendenze alle modalità di territorializzazione della prevenzione ed assistenza sanitaria.

Nei "servizi di area vasta nel settore della sanità" di competenza regionale rientrano la programmazione, organizzazione e gestione dei servizi cui sono volte le Aziende Sanitarie Locali, e dei servizi di distretto forniti per ambiti territoriali (10).

In applicazione delle competenze la Regione Campania opera da tempo attraverso le Aziende Sanitarie Locali (ASL, tre nella Città Metropolitana), i distretti sanitari cui partecipano gli enti locali, e gli ambiti costituiti da raggruppamento di comuni partecipi del distretto, come restituisce l'allegata immagine.

Nel 2011 la Giunta regionale ha constatato che le prescrizioni di cui alla legge regionale n. 11 del 2007 concernenti i perimetro di distretti ed ambiti delle Aziende Sanitarie, non risultavano efficaci.

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La Giunta ha quindi manifestato l'esigenza della ridefinizione dei perimetri degli Ambiti Territoriali e dei Distretti Sanitari, operata affinchè i perimetri degli Ambiti ricadenti nel distretto coincidano con i perimetri dei Distretti Sanitari, ed a sua volta che i perimetri dei distretti coincidano con il perimetro della ASL. Onde approfondire la soluzione della contraddizione riscontrata con la DGRC n. 40 del 14/02/2011 ha insediato Tavolo Tecnico con l'obiettivo da una lato di effettuare coerente ricognizione dello stato attuale, e dall'altro di enunciare proposte di integrazione e modifica attraverso cui promuovere il riallineamento di Ambiti Territoriali e Distretti Sanitari (11).

Attuale articolazione dei Distretti, popolazione di distretto, superficie territoriale, ambiti, comuni d'ambito nella Città Metropolitana di Napoli (12)

L'attuale configurazione delle ASL cui partecipano i 92 comuni della Città Metropolitana si articola in 18 Ambiti socio sanitari e 35 Distretti

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L'approfondimento svolto dal Tavolo Tecnico ha condotto a delineare la possibile articolazione futura di distretti ed

ambiti concernenti le tre Aziende Sanitarie Locali ricadenti nel perimetro della Città Metropolitana. La futura configurazione, qualora ratificata dalla Regione, si articolerà in 31 Ambiti socio sanitari e 34 Distretti, con consistenza demografica degli stessi che mediamente si attesta intorno ai 90.000 residenti, dimensione appropriata anche per la gestione degli ulteriori servizi interpreti di diritti prioritari di cittadinanza (13). La futura configurazione potrebbe articolarsi in 31 Ambiti socio sanitari e 34 Distretti. Futura possibile articolazione dei Distretti, popolazione di distretto, superficie territoriale, ambiti, comuni d'ambito nella Città Metropolitana di Napoli (14)

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7 Gli impegni e le speranze

Un grande processo di riordino del governo del territorio conseguirà dalle costituite Città metropolitane. La legge offre opportunità, che possono essere colte dalle comunità locali ed interpreta in tal senso le geometrie variabili nell'esercizio del potere locale degli enti territoriali rifondati.

Da tempo si è consapevoli che la regione urbana napoletana vada razionalizzata, perseguendo una chiaro ed efficiente organizzazione territoriale policentrica. La sollecitazione a riordinare la rete di comuni, operando attraverso l'Unione - la Fusione o l'Incorporazione, delineano un'istanza da ratificare nello Statuto della Città Metropolitana, da verificare nel processo deliberativo attraverso l'Osservatorio per il monitoraggio del fare e gestire bene. Gli atti di governo che successivamente si definiranno potranno suggerire adattamenti (ad esempio concernenti l'eventuale riarticolazione delle previgenti municipalità di Napoli). La strategia che ravvisa nel riordino amministrativo fondamentale obiettivo dovrebbe vedere intensamente impegnata la Regione Campania, chiamata all'esercizio della potestà legislativa, nonchè le istituzioni locali e le associazioni di interesse, onde contribuire con le proprie specificità alla necessaria modernizzazione.

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N O T E 1. Dal Gennaio 2015 è insediato il Consiglio della Città Metropolitana di Napoli presieduto dal Sindaco Metropolitano

nella persona del Sindaco di Napoli Luigi De Magistris. Prima significativa incombenza dettata dalla legge n. 56 è la redazione dello Statuto. Il Consiglio Metropolitano di Napoli si è quindi strutturato in Commissione Statutaria, articolata su tre temi qualificanti - Principi, Organi, Funzioni - designando alla presidenza il Dott. Domenico Tuccillo, sindaco di Afragola.

Il Presidente si è proposto responsabilmente di esplorare la territorialità attraverso l'opinione dei Sindaci, segnalando temi qualificanti attraverso scheda . I sindaci cosa pensano?, cosa si aspettano dalla città metropolitana ? Ed ha promosso il coinvolgimento dei saperi esperti del Diritto Costituzionale e del Diritto Amministrativo, sollecitando i Prof.ri Pietro Barrera, Vincenzo Cocozza e Ferdinando Pinto.

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Successivamente il 2 Febbraio la

Commissione Statutaria ha promosso l'ascolto delle parti sociali, introdotto da relazioni di saperi esperti nella giurisdizione, nell'urbanistica, nell'economia.

Un stringente paradosso che si constata va ravvisato da un lato nella assimilazione di gran parte dei cittadini del piano campano alla cultura napoletana, trovando in Napoli il simbolo sintetico che trasmette questa cultura; e dall'altro nella altissima territorialità dei comportamenti antropologici e delle culture identitarie locali, con frequente travaso in sensibilità antagoniste tra luoghi, pur se partecipi da secoli di unità amministrativa provinciale.

I processi di adeguamento infrastrutturale, decentramento e accentramento funzionale sopravvenuti nel secondo dopoguerra, appaiono come concause del paradosso.

I tre punti di vista esposti dai relatori hanno in comune questo richiamo al ruolo della territorialità, che trasmettono al mondo una identità unitaria, ed al luogo la frammentazione di comunità separate.

Un ulteriore Seminario di ascolto della realtà sociale ed istituzionale ha avuto luogo il 9 Febbraio.

2. Ennio Forte, "La rivoluzione logistica", prefazione di Adriano Giannola, Svimez, Associazione per lo sviluppo

dell'industria nel Mezzogiorno, Quaderni SVIMEZ, Numero Speciale n. 43, Roma, novembre 2014. 3. Thomas Piketty, "Il capitale nel XXI secolo", Bompiani, 2014, ove si afferma la necessità di ridisegnare economia, finanza,

mercato rimettendo al centro le persone, i loro bisogni, la più accentuata giustizia sociale, ispirata da un'etica che trova nella consapevolezza civile o nella religione il fondamento. Un efficace esposizione sintetica del fondamento etico è esposta nell'articolo di Gianfranco Ravasi dal titolo "Contro la povertà/1 Economia per bisognosi, Una diversa declinazione del

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profitto può mutare il meccanismo generatore di diseguaglianza" in Il Sole 24 ORE di Domenica 8 Febbraio 2015, n. 38, pag 33 Nell'articolo si richiama il lavoro di Sandro Calvani, operatore sociale che opera per l'Onu, nella Caritas, in progetti in regioni marginali del pianeta volti a promuovere umanizzazione, esplicitato nel volume "La realtà è più importante dell'idea", edizioni AVE, Roma. Vi è l'urgente necessità di ispirare la innovativa meccanica di "un'economia a servizio dei bisogni e dei diritti dell'umanità"; con una nozione del concetto di profitto che assuma anche il dono e la gratuità tra i popoli nella sua definizione. L'enciclica "Evangelii Gaudium" di Papa Francesco ha colto l'immane contraddizione.

4. Il commento del "Quarto Rapporto delle Imprese Industriali del Mezzogiorno" redatto dalla Fondazione Ugo La Malfa

si riporta in un efficace servizio Speciale a cura di Nando Santonastaso edito nel quotidiano Il Mattino di Martedì 3 Febbraio 2015, dal titolo "Le imprese industriali del Mezzogiorno", pag 9-13. Nel servizio Giorgio La Malfa presenta proposte nell'articolo "Le idee, Nuova politica industriale: ecco otto proposte per il Sud. Aree Asi da rilanciare, anche con il sostegno delle banche". Paolo Savona, presidente della Fondazione, trasmette la drammaticità della condizione nell'articolo "Se non si semina sviluppo il Sud non si riprenderà" (pag 12), affermando che "Per combattere il dualismo serve investire nella crescita come si fece nel dopoguerra".

5. Il commento del Piano dell'Area Industriale di Napoli è esposto nel volume a cura di Paride G. Caputi e Francesco

Forte "La pianificazione territoriale nelle regioni del Mezzogiorno Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, parte prima Le Regioni, 3. Campania", Franco Angeli Editore, Milano, 1977, collana CEEP/ Centro Studi di Politica Economica.

6. LEGGE 7 Aprile 2014, n. 56 "Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni"

Art. 1 1. La presente legge detta disposizioni in materia di città metropolitane, province, unioni e fusioni di comuni

al fine di adeguare il loro ordinamento ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Unione di comuni Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, come modificato dalla legge n. 56/2014, «Art. 32 - (Unioni di comuni) Art.32 1. L'unione di comuni è l'ente locale costituito da due o più comuni, di norma contermini, finalizzato all'esercizio

associato di funzioni e servizi. .... 2. Ogni comune può far parte di una sola unione di comuni. Le unioni di comuni possono stipulare apposite

convenzioni tra loro o con singoli comuni. 3. Gli organi dell'unione sono il presidente, la giunta ed il consiglio Gli organi sono formati, senza nuovi o maggiori

oneri per la finanza pubblica, da amministratori in carica dei comuni associati e a essi non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma percepiti.

Il presidente è scelto tra i sindaci dei comuni associati. La giunta tra i componenti dell'esecutivo dei comuni associati.

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Il consiglio è composto da un numero di consiglieri definito nello statuto, eletti dai singoli consigli dei comuni associati tra i propri componenti, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurandola rappresentanza di ogni comune.

4. L'unione ha potestà statutaria e regolamentare e ad essa si applicano, in quanto compatibili e non derogate con le disposizioni della legge recante disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni, i principi previsti per l'ordinamento dei comuni, con particolare riguardo allo status degli amministratori, all'ordinamento finanziario e contabile, al personale e all'organizzazione. Lo statuto dell'unione stabilisce le modalità di funzionamenti degli organi e ne disciplina i rapporti. In fase di prima istituzione lo statuto dell'unione è approvato dai consigli dei comuni partecipanti e le successive modifiche sono approvate dal consiglio dell'unione.

5. All'unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni loro attribuite. Fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell'Unione non può comportare, in sede di prima applicazione,il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. A regime, attraverso specifiche misure di raziona-lizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale.

5bis. Previa apposita convenzione, i sindaci dei comuni facenti parte dell'Unione possono delegare le funzioni di ufficiale dello stato civile e di anagrafe a personale idoneo dell'Unione stessa, o dei singoli comuni associati..

5ter. Il presidente dell'unione di comuni si avvale del segretario di un comune facente parte dell'unione, senza che ciò comporti l'erogazione di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. ... .

6. L'atto costitutivo e lo statuto dell'unione sono approvati dai consigli dei comuni partecipanti con le procedure e con la maggioranza richieste per le modifiche statutarie. Lo statuto individua le funzioni svolte dall'unione e le corrispondenti risorse.

7. Alle unioni competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad esse affidati. 8. Gli statuti delle unioni sono inviati al Ministero dell'interno per le finalità di cui all'articolo 6, commi 5 e 6.».

7. I rapporti tra tettonica ed urbanizzazione nella Regione Campania, come rappresentati nel volume di F. Forte ( a cura) “Le aree metropolitane costiere del Mediterraneo: l’area metropolitana di Napoli”, Alinea, Firenze 2003. Cogliendo la trasversalità dei riferimenti sollecitati dalla genesi della città metropolitana va evidenziato l'obbligo di formazione del piano paesaggistico della regione urbana e della città metropolitana. A questo impegno andrebbero volta attenzione prioritaria, onde acquisire intenzionalità di costruzione di paesaggi, quali l'incidenza della rete ferroviaria di alta capacità Napoli-Bari, le istanze di tutela e valorizzazione dell'eredità culturale definita "strategica"(d); l'innovazione necessaria nella rete infrastrutturale di connessione tra città-porto-interporti; il nuovo respiro da attribuire ai siti di Bagnoli-Coroglio).

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8. Fonte: Unione Europea, Regione Campania, FESR, "La rigenerazione del Centro Storico di Napoli "Grande Progetto Centro

Storico: valorizzazione del sito UNESCO". Soggetto Beneficiario: Comune di Napoli, pag 39. Presentazione di Stefano Caldoro, Presidente GR della Campania; e Marcello Taglialatela, Assessore all'Urbanistica e Governo del Territorio. Pubblicazione dedotta dalla rete Web, priva di data, presumibilmente redatta successivamente al 2010.

9. Nell'articolo di Carlo Trigilia dal titolo "Due Presidenti per il Sud, ma i governi non aiutano", apparso sul Corriere della Sera di

Venerdì 6 Febbraio 2015, pag 22. 10. Centro di assistenza e diagnostico, centro socio sanitario di base, centro di salute mentale, centri di assistenza agli

andicappati; centri di assistenza agli anziani; day hospital, ecc.).

Possibile struttura generale di programma delle politiche di sostegno alla territorialità metropolitana volte ad attualizzare il rapporto tra conservazione - rigenerazione urbana - resilienza dell'insediamento. attraverso azioni di prevalente conservazione dei quadranti costieri, di razionalizzazione del quadrante metropolitano centrale, e di sviluppo delle polarità orientale ed occidentale in coerenza con la strategia reticolare della mobilità metropolitana volta a connettere i fronti di terra e di mare.

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11. fonte: "Le risultanze del Tavolo Tecnico per l'elaborazione della proposta di riallineamento di Ambiti Territoriali e Distretti Sanitari ai sensi della DGRC n. 40 del 2011", in "Rapporto Preliminare del Tavolo Tecnico istituito con Decreto della Giunta Regionale della Campania n. 40 del 14/02/2011", estratto relativo alla Provincia di Napoli, rapporto pubblicato nella rete web.

12. fonte: "Le risultanze del Tavolo Tecnico per l'elaborazione della proposta di riallineamento di Ambiti Territoriali e Distretti Sanitari ai

sensi della DGRC n. 40 del 2011", citato 13. Nello Statuto della CM di Roma si annuncia l'articolazione in comuni, idonei a reinterpretare il gigantismo che connota

la capitale (130.000 ettari. La dimensione ottimale dei nuovi comuni segnalata a Roma è pari a 120.000 abitanti). Nell'approfondire il rapporto tra comuni e Città Metropolitana, va ricordata l'esperienza intrapresa negli anni settanta con la politica della città intercomunale nell'Ile de France volta al riequilibrio di Parigi, che ha sperimentato i principi dell'Unione di Comuni ma con un'essenziale dirigismo svolto dagli organi dello Stato.

14. fonte: "Le risultanze del Tavolo Tecnico per l'elaborazione della proposta di riallineamento di Ambiti Territoriali e Distretti Sanitari ai

sensi della DGRC n. 40 del 2011", citato