LA INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓNEN TIEMPOS DE CRISIS

AGUSTÍN RUIz ROBLEDO

Catedrático de Detecho ConstitucionalUnivetsidad de Granada, Espafia

1. INTRODUCCIÚN

La crisis económica azota España desde 2008 por culpa del hundimiento de las famo­sas hipotecas subprime americanas) pero también por nuestros propios pecados económi­cos, desde el demencial ctecimiento del mercado inmobiliario, hasta la desastrosa gestiónde las instituciones públicas. La crisis ha superado ampliamente su marco económico yhoy todas las esferas de la vida pública española acusan sus efectos. Algunos son evidentesy previsibles, como la abultada victoria del PP en las elecciones genetales del20-N y OtrOSmenos esperados -pero comprensibles- como la disminución del número de divorcios.Como el Derecho es una creación humana para organizar la sociedad y resolver los con­flictos que surgen en ella, lógicamente no podía quedarse al margen de esta crisis, comodemuestra la incesante cantidad de normas que se están aprobando por las más diversasinstituciones para luchar contra ella, incluida Wla reforma de la Constitución en 2011.Todo a una velocidad que deja corta la conocida calificación de "legislación motorizada"que usó Cad Schmitt pata calificar el frenesí legiferante de su época. Hoy más bien debe­ríamos hablar de legislación supersónica. Por eso, la doctrina está reflexionando muchosobre la crisis y el Derecho Constitucional ' . Pues bien en este trabajo trataré de incor­porarme a esa reflexión colectiva sobre los efectos de la crisis centrándome en un campoque a priori debería estar alejado de los ciclos económicos como es la interpretación de laConstirución. Para hacerlo, y siguiendo plenamente la doctrina de Peter Haberle sobre lasociedad abiena de los intérpretes constiwcionald, haré un breve repaso a cómo vieneninterpretando la Constitución en estos turbulentos años cuatro intérpretes: la sociedadcivil, el Gobierno, el Poder ]utlicial y el Tribunal Constitucional.

2. LA INTERPRETACIÚN CIUDADANA y DE LAS FUERZAS SOCIALES

La crisis económica ha afectado, en un primer lugar, a lo que podríamos llamar lainterpretación popular de la Constitución, en cuanto Los ciudadanos han visto cómo suscondiciones de vida estaban empeorando y los cambios legislativos introducidos para

I Por toda ella, cfr. E. Álvarez Conde, "El Derecho Constirucional y la crisis", en R~vista fÚ D~r(cbo

Po/itico 88 (2013), pp. 85~122 Yla doctrina ahí citada.•.2 "Die offene GeselLschafr der Verfassungsimerpreten", 1997. Traducido por X. Arzoz. Sanristeban en

P. HABERLE. Re/os actuales del Estado c01/Stituciona~ Oñate. IVAP, 1996, pp. 15-46.

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luchar contra ella han disminuido algunos de sus derechos económicos que se conside_raban al margen de las coyunturas, como la edad de jubilación. Por eso, ha surgido unsentimiento de desvalorización de la Constitución, de texto que se Jnuestra incapaz decumplir sus propios enunciados. En buena medida ese sentimiento se ha catalizado en elmovimiento 15 de Marzo y sus peticiones de una nueva forma de hacer política3•

Por otra parte, y según nuestra tradición política, el texw de la Constitución se haempleado para luchar contra algunas medidas anti crisis del Gobierno, tanto recurrién_dolas ame el Tribunal Constitucional por los órganos legitimados" como usando laConstitución en el debate político. Ahora bien, si en España es habitnal que se achaqueal Gobierno la violación de la Norma Fundamental cada vez que toma una decisión queno le gusta a sus destinatarios o a los partidos de la oposición5, no lo es tanto que se citeesa misma Constitución para criticar las actuaciones de particulares. Sin embargo, en es­tos tiempos de tantas turbulencias económicas en los que muchas personas han perdidosu vivienda por no poder pagar las hipotecas, varios grupos sociales como la Asociaciónde Meetados por Embargos y Subastas (AFES) y la Plataforma de afectados por la hipo­teca (PAH) ciran el "derecho a una vivienda digna" del artículo 47 de la Consrituciónpara oponerse a las prácticas bancarias de pedir el desahucio de los deudores que nocumplen con el pago de sus hipotecas. Y sea por ese apoyo en la Constitución, sea por lapropia fuerza de sus peticiones, 10 cierto es que algunas han sido acogidas parcialmentepor el Gobierno conservador en el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidasurgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos. Ahora bien, como la daciónen pago se estableda ahí como una decisión voluntaria de los bancos, sus defensoresconsideraron que no era suficiente por lo que organizaron una camp~ña de recogida delas 500.000 firmas exigidas por el artículo 87.3 de la Constirución pata tramitar en elCongreso una proposición de ley de iniciativa ciudadana rirulada "de regulación de ladación en pago, de paralizaci6n de los desahucios y de alquiler social". Su éxiro fue toral,con más de un millón cuatrocientos mil firmantes.

3 Este movimiento ya ha sido objeto de un buen número de estudios, siempre desde una perspectivamuy favorable. Cfr., por ejemplo, C. Taibo, Nada serd como antes. Sobre el movimielllO 15-M, Madrid, Librosde la Catarata, 2011; M. Á. Presno tinera, "El 15M Y la democracia real", en El Cronista del Estado SocialyDemocrático de Derecho 25 (2012), pp. 38-49; YE. Guillén, "El 15-M desde la óptica del socialismo demo~

crático", en El Cronista del Estado Socialy Democrático de Derecho 30 (20 12), pp. 80-90.4 Cincuenta diputados, cincuenta senadores, los gobiernos y parlamentos autonómicos}' el Defensor

del Pueblo (art. 162.1 CE). El PSOE, que supera amptiamenre este número mínimo de diputados, estáhaciendo un amplio uso del RJ en los dos primeros años de Gobierno del PP hasta superar la quincena, a losque hay que sumarle los que presentan las Comunidades Autónomas controladas por este partido, como elrecientemente RI de la Junta de Andalucía contra la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la me­jora de la calidad educativas. Como los sindicatos no pueden interponer esre recwso 10 que suelen hacer (lamayoría de las veces con escaso éxito) es pedírselo al Defensor dd Pueblo. Vid., por ejemplo, la muy argu­mentada petición que le hizo UGT para que recurriera el D-L 3/2012 htrp://www.ugt.es/acruaüdad/20121ahrlIl Recu rso%2OinconstitO Pueb lo. pdf

5 No me resisto a señalar que el PP y el PSOE tienen en este punro un componamienro muy similar:cuando están en la oposición acusan al Gobierno de abusar de su mayoría para violar la Constitución ycuando esrán en el Gobierno acusan a la oposición de querer cambiar la mayoría política que han varadolos ciudadanos recurriendo al Te. Vid. mi "El complejo de Clausewitz", en El Paú, 25 de julio de 2012.

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El mismo éxito tuvo su toma en consideración en el Congreso de los Diputados enfebrero de 2012: una amplísima mayoría aprobó rramirarla (334 votos a favor, ningunoen contra y solo una abstención). Sin embargo, al comenzar su tramitación en la Co­misión de Economía la iniciativa legislariva popular fue "subsumida" en el proyecto deley provenienre del Real Decreto-ley 27/2012, que desembocó en Ley 1/2013, de 14 demayo, de medidas utgenres pata reforzar la prorección de los deudores hipotecarios, re­esrrucrutación de deuda y alquiler social. Ley que para nada sarisfacía las aspiraciones dela Plaraforma de Mecrados por la Hiporeca, promotora de la ILp, como era la dación enpago con carácter terroacrivo. Más de 50 dipurados del PSOE presentaron en agosro de2013 un recurso de inconstitucionalidad contra esta ley, enrre otros motivos por consi­derar que se habían violado los mandatos constitucionales sobre participación ciudadana(art. 23 CE) e iniciativa legislativa popular (art. 87.3 CE)"'.

3. LA INTERPRETACIÓN DE LOS GOBIERNOS: EL AMPLIO USO DE LA

LEGISLACIÓN DE URGENCIA

En los últimos cinco años se han elaborado un buen número de normas para afron­tar la crisis económica, emre las que destaca la reforma a uña de caballo de! artículo 135de la Constirución para introducir la cláusula de la esrabilidad presupuestaria ames de ladisolución de las Corres Generales en septiembre de 2011 7 En e! nivel de la legislaciónordinaria, lo que más llama la atención del consritucionalista es que la gran mayoríade esas notmas anticrisis está formada por decretos-leyes aptobados por e! Gobierno,primero el socialista, y después e! conservador. Nada menos que 115 en e! periodo 2007­2013. Como e! decreto-ley supone una excepción a la división de poderes, la Constiru­ci6n solo permite su uso en casos de. ((extraordinaria y urgente necesidad".

Aun admitiendo que estamos en situación de crisis que puede justificar la toma dedecisiones urgentes, de tal forma que se puede decir que e! Gobierno ha rrarado de res­ponder a lo que en los años 90 e! propio Tribnnal Consrirueional denominó "situacioneseconómicas problemáricas" (STC 23/1993, de 21 de enero), lo cierto es que analizandola producción normariva de los últimos años desde e! punro de vista de la teoría de!Derecho, se aprecia que un instrumento legislativo excepcional como el decreto-ley estápasando a una posición de técnica normativa habitual. Basta con sefialar que si rradicio-

(; La tramitación de esta ILP está en ]a página web del Congreso http://www.congreso.es/porrallpage/porrallCongreso/Congreso/lniciativas?_piref73_2148295_73_1335437_1335437. oext_page=/wclservidorCG1&CMD=VERLST&BASE=IWl O&FMT=INITXDSS.fmt&DOCS= 1-1 &DOCORDER=FIFO&OPDEF=ADJ&QUERY=O/0181100/01F000006'.NDOC.O/019. La opioión de la APH y el recurso deinconstirncionalidad del PSOE pueden consultarse en la página web de esta asociación h[tp:llafecradospor~

lahipoteca.eom7 Por toda la imporranre doctrina que ya ha estudiado esta reforma, cfr. E. Álvarez Conde y C. Souro

Ga.lván, (coords.), La constitucionalización de la estabilidad presupuestaria, Madrid, Universidad Rey JuanCarlos, 2012. Mi propia y exprés opinión en A. Ruiz Robledo, "¿Por qué lo llaman Esrado cuando quierendecir España", en El Pals, 6 de septiembre de 2011 Yya, con más detenimienro, "The Spanish Constitutionin the rurmoil of me global financial crisis"> en X. Comiades (ed.), Consútutions in the Global Financia!Crisis: A Comparative Analysis. Farnham (UK), Ashgare Publishing Ltd, 2013. pp. 141-166.

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nalmenre el número anual de decreros-leyes no solía sobrepasar la quincena, en 2011 seaprobaron 20 y 29 en 2012, por solo 17 leyes ordinarias y 8 orgánicas en ese año. Sinllegar a esas espectaculares cifras en 2013 el Gobierno siguió usando generosameme eldecrero-ley: 17 frente a 27 leyes ordinarias y 9 orgánicas.

El nuevo Gobierno del Partido Popular ha argumentado la necesidad de toda esalegislación de utgencia hasándose en la delicada situación económica heredada del Go­bierno Zapatero, lo que le ha ohligado a aprobar urgentemente muchas medidas sintiempo para un debate previo. Pero dejando ahota al margen que esa situación delicada-petfectamente conocida por el PP antes de las e1ecciones- no le impidió a Rajoy hacetun discurso de investidura en el que no se babia del uso del decrero-ley sino de un "diá­logo abierro a rodas, dentro y fuera de esta Cámara", lo cierto es que la Constituciónpermite que después de que un decrero-Iey sea convalidado por el Congreso se puedauamirar como una ley ordinaria. facilitando así que la discusión de sus artículos uno auno tanro en el Congreso como en el Senado y presentat enmiendas individualizadas.Pues bien, de los cuarema y siete decreros-leyes aprobados por el Gobierno en sus 2011 y2012 Yluego convalidados en el Congteso por la mayoría absoluta de los 185 diputadosdel Pp, solo doce se han tramitado posteriornlente como leyes ordinarias.

Desde la perspectiva de la separación de poderes y de la calidad de la democracia, sepuede añadir que se acentúa la preeminencia del Ejecutivo sobte el Legislativo, ya grandeen el sistema parlamentario español, de fuerte disciplina partidatia'. Yesta preponderan­cia del ejecutivo estatal se replica en las Comunidades AlItónomas que, como Cataluñay Andalucía, tienen en sus nuevos Estatutos autorizaciones a sus Gobiernos para queemitan decretos-leyes, lo que vienen haciendo con frecuencia.

Por otra parte, varios de los decreros-leyes aprobados por el Gobierno españolmodifican profundamente e! Estaturo de los Trabajadores, como el Real Decrero-ley7/2011, de 10 de junio, de medidas urgentes para la reforma de la negociación colectiva(Gobierno de Zapatero) yel Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidasurgentes para la reforma de! mercado laboral (Gobierno de Rajoy). Esta legislación deurgencia supone un problema para la teoría de las fuentes porque según e! artículo 86.1de la Constitución las materias vedadas al Decrero-Iey son el ordenamienro de las ins­tituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regu­lados en el Título 1, el régimen de las Comunidades Autónomas y el Detecho elecroralgeneral. El Constitucional siempre ha considerado que esros derechos del Tírulo I queno pueden ser regulados por decreto-ley son tanto los de la Sección l.a "Derechos Fun­damentales y Libertades Públicas" (ans. 15-29), como los de la 2.a, "Derechos y Deberesde los Ciudadanos" (arts. 30-38). Pues bien, si el Estaruro de los trabajadores desarrollael derecho al trabajo del artículo 35 de la Constitución y e! derecho a la negociación

I Cfr., por toda la doctrina. R. Bustos Gisbecr, LA respo11SabilidaJ política tkl CobitTl10: ¿r~alidad oficción? Madrid. Colex. 200 l. Para el caso de los decretos·leyes autonómicos, cfr. A. M. Carmona Con­trer:lS, "La incorporación de la pOleslad gubernamental de urgencia a los nuevos Estalutos de Autonomia:consideraciones críticas", en R~visra Vasca tÚ Administración Pública 76 (2006), pp. 15-38. Mi opinión en"Ni luz ni taquígrafos", en AnuariololyAndalucía 2013. Sevilla, 2013. pp. 45 y 46.

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colectiva del artículo 37, las modificaciones que le hacen los distintos decreros-leyessuponen una regulación general de esros dos derechos', como por lo demás reconoceexpresamente la exposición de motivos del Decrero-ley 3/2012: "las modificaciones in­cluidas en los aspectos relativos a la negociación colectiva exigen dorar de certidumbrea las bases sobre las que las partes negociadoras deben abordar la negociación y revisiónde los convenios colectivos, a la visra de las sustanciales novedades introducidas por estereal decrero-Iey en el Título JII del Estaturo de los Trabajadores". El Consejo caralán deGarantías Estatutarias también ha advertido de este cambio sustancial de las condicionesde trabajo en su Dictamen 5/1212.

No parece, por tanro, que al contenido de estos Decreros-Ieyes 7/2011 y 3/2012se les pueda aplicar la tesis de que se trata de normas que no afectan al régimen generalde los derechos, como el Constitucional sí que ha podido hacer para una reduccióndel sueldo de los empleados de empresas públicas ordenada por decrero-leylO. ¿Habráque cambiar ahora nuestra interpretación de los derechos que no pueden ser reguladospor decrero-Iey y restringirlos solo a la sección primera del capítulo IJ del título 1 de laConstitución? ¿O simplemente seguir manteniendo nuestra tradicional teoría de que nose pueden regular por decrero-Iey los derechos de la sección primera y los de la secciónsegunda y silenciar todos estos decretos-leyes dictados en una situación económica ex­cepcional, un paréntesis de la vida jurídica del Estado?

En cualquier caso, si el Tribunal Constitucional termina dictando sentencias en lasque se analice si alguno de estos decretos-leyes que afectan indubitadamente al régimengeneral del derecho al trabajo yal del derecho a la negociación colectiva han desbordadolos límites que le marca el artículo 86 de la Constitución, lo más probable es que notengan ningún efecto jurídico ni político, más allá de la previsible declaración de incons­titucionalidad de unas normas que ya estarán derogadas. Ello es así porque para cuandose dicten esas hipotéticas sentencias es más que previsible que los decretos-leyes no esténen vigor y muchos de sus contenidos normativos hayan vuelto a ser modificados. Estosucederá no solo porque algunos de los decretos-leyes más problemáticos después de serconvalidados por el Congreso se tramitaron como leyes, sino porque el Constitucionalestá dictando sentencias con tantísimo retraso que cuando se adoptan han pasado ya un

9 El Estatura de los Trabajadores se había ya modificado previamente por decreto-ley pero nunca conla profundidad con la que se está haciendo en estOS años de crisis. Incluso el Te ha analizado alguno de losarticulas así modificados, pero no desde la perspectiva procesal de las materias que lieue prohibido regular eldecreto-ley, sino desde la perspeaiva mareriaJ de si su contenido era contrario a los mandaros de la CE. Vid.,por ejemplo, la STC 25312004, de 22 de diciembre. caso Art. 12.4 tÚ la Ltyd~1 Emlfulo de los Tmbajadom.Esa perspectiva del Consütucional no deja de ser una forma indirena de validar que el ET se modifiquepor DL pues aunque los demandantes no alegaran la violación de los límites del anículo 86 de la CE. el TCpodría haberla estimado de oficio tal y como le permite el artículo 84 de la LOTe.

10 EJ RDL 812010. de 20 de mayo. por el que se adoplan medidas exrraordinarias para la reduccióndel déficil público reducía el sueldo de los empleados públicos en un 5%. La Audiencia Nacional presemóuna cuestión de incollstitucionaJidad por considerar que como el RDL modificaba los convenios coleclivosde las emptesas públicas se había afeclado al derecho a la negociación colectiva. Sin embargo, el TC diouna comundeme negaliva en su Auro 85/2011, de 7 de junio; docmna luego reiterada en Otros 12 :l.UlOSrechazando cuestiones de inconstitucionalidad similares de otros lribunales.

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par de Gobiernos y un buen número de nuevas leyes, no siendo exrraño que declare lainconsriruciooalidad de normas ya derogadas, como por ejemplo ha hecho en su Sen­rencia 19/2012, de 15 de febrero, caso Ley 40/1998, del impuesto sobre la renta, dondeestima la inconstirucionalidad de diversos preceptos derogados en 2004. En mi modestaopioióo, esta reoría de dierar senteocias sobre normas derogadas, que el propio Tribunalmatiza mucho 11 • sería muy loable si las sentencias se dietaran dentro de un plazo razona­ble, pero con el gran rerraso que lleva acumulado el Alto Tribunal solo sirveo para dilatarsus decisiones sobre leyes vigentes. demostrando la verdad de la afirmación de Voltairede que lo bueno es enemigo de lo mejor.

4. LA INTERPRETACIÓN DE LOS TRIBUNALES

Como es de sobra conocido, el sistema concentrado de control de constitucio­nalidad supone que solo el Tribunal Consrirucional pueda juzgar la adecuación a laConsrirución de las normas con rango de ley. Ahora bien, nuestra Norma Fundamentalpermite que los jueces y tribunales ordinarios presenten una cuestión de inconstitucio­nalidad cuando rengan que aplicar una ley que consideren contraria a la Coostirución(arL 163). Y en verdad que los más diversos tribunales están usando esta posibilidad,como demuesrra de forma cotidiana el Boletin Oficial del Estado pues desde los juzga­dos de lo social (en e! siguiente apartado veremos la STC 219/2013 originada por unacuestión de uno de Santander) hasta e! Tribunal Supremo muchos de los componentesdel Poder Judicial están cuestionando la constitucionalidad de un buen oúmen;> de nor­mas: e! Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidasurgentes para la corrección del déficir tarifario del sector eléctrico; e! Real Decreto-ley20/2012, de 13 de julio. de medidas para garantizar la estabilidad presupuesraria y defomeneo de la competitividad; el Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, demedidas de consolidación y garantía de! sistema de la Seguridad Social, etc. No trataréaquí la conformidad o no de estas normas con la Constitución primero para no cometerel error gratuito de realizar falsas predicciones y segundo porque enmnces rraicionaría el

11 Lo que el mismo TC denomina su "doctrina general" (ATe 142/2012, de 16 de julio) sobre suspronunciamiemos en relación con normas derogadas consiste en declarar que en el caso de "los recursos deinconstitucionalidad cuyo comenido no es esenciaLneme comperencial, dispone que la derogación extingueel objetO del proceso (ssrc 61/1997. de 20 de marzo. FJ 3; 23512000. de 5 de ocrub<e. FJ 2; Y14912011,de 28 de septiembre, FJ 1, entre otras muchas)". Ahora bien, el mismo Tribunal señala en su Sentencia19/2012 que "ello no quita que para excluir "toda aplicación posterior de la disposición legal controvertida,privándola así del vestigio de vigencia que pudiera conservar". pudiera resultar útil o conveniente su enjui­ciamiento. aun cuando haya sido derogada (SSTC 385/1993, de 23 de diciembre. F] 2; Y6812007. de 28de marzo, F] 4)". Yaplica toda esa. docuina general al caso concrelQ de la Ley 40/1998, derogada en 2004,de la siguiente forma: "Pues bien, no cabe duda de que en cuanto a la Ley 40/1998 es necesario que esteTribunal Constitucional se pronuncie dado que, aun muándose de una norma formalmente derogada, no sepuede asegurar que sus mandatos hayan dejado ya hoy de desplegar sus efecros" (STe 191201~, FJ 2). ~teoque si realmente ocho años después de derogarse una ley no se puede asegurar que no haya depdo de des·plegar SllS efectos", emonces será poco menos que imposible que el Te vuelva a declarar que un recur~ deinconstitucion:llidad se ha extinguido por la pérdida sobrevenida de su objero al derogarse la ley recurnda.

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objem de este trabajo que no es otro que ver someramente la interpretación de la Cons­titución que hacen los grandes actores constitucionales.

Por eso, me limitaré aquí a analizar las sentencias del Tribunal Supremo sobre lasnormas antierisis, que hasra la fecha no son demasiadas dado la rradicional parsimoniade nuesrros rribwlales. En mi opinión, las dos oormas de este tipo más importantessobre las que el Tribunal Supremo ya ha dictado resoluciooes hao sido el Real Deerero1565/2010, de 19 de noviembre por el que se modifican determinados aspeeros relarivosa la actividad de producción de energía elécrrica y el Real Decreto 1673/2010, de 4 dediciembre por el que se declara el estado de alarma para la oormalización del servicio pú­blico esencial del transporte aéreo. Los dos han sido coosiderados conformes a Derecho,justificáodolos con argumentos jurídicos; pero bajos de ellos, me parece apreciar. ade­más l la teoría de fa consecuencias que lleva al Supremo a evitar unas decisiones anulatoriasque hubieran tenido unas consecuencias económicas y políticas muy negativas para elEsrado. Volveré sobre esa teoría al hablar del Tribuoal Constitucional.

El Real Decreto 1565/2010 modificó, a la baja, las condiciones de subvención alas empresas de energía fotovoltaica que había fijado el Real Decreto 661/2007, lo queinmediatamente fue considerado inconstitucional por la Asociación Nacional de Pro­ductores de Eoergías Renovables (Antier) alegando que afectaba a la seguridad jurídica yal principio de prohibición de retroactividad de las normas sancionadoras o restrictivasde derechos (art. 9 CE). A primera vista, su queja parecía muy fundada: si los rirulares delas 56.000 instalaciones fotovoltaicas que en 2010 existían en Espana habían decididoinverrir en eIJas era porque se sintieron atraídos por las subvenciones que el Gobiernohabía ofrecido eo el Decreto de 2007; si en 2010 el Gobierno reducía el periodo detiempo durante el que iba a pagar la prima, su seguridad jurídica se veía afectada por ladolorosa vía de producirle uo quebranro económico. El Tribunal Supremo, que estudióel asunto con más profundidad, no lo esrimó así porque la nueva regulación seguiamanteniendo una "rentabilidad razonable". El argumento que empleó parte de la sirua­ción económica de crisis general de España, incluso añadiendo que las empresas "sabíano debían saber" que el Gobierno podría cambiar el marco regulatorio, lo que no dejade ser una forma indirecta de decirle a las empresas fotovoltaicas que la culpa era suyapor fiarse del Gobierno J2• Posteriormente el Supremos ha dictado otras sentencias sobrenormas que cambiaban el marco jurídico de la energía, como la STS (3-3) 1/2014. de13 de enero, eo el que se rechaza un recurso contra la Orden ITC/3353/2010, de 28 de

12 STS (3-3) 425312012 de 19 de junio. Antes de eUa se dicraron una veintena de sentencias simila­res, siendo la más importante la STS (3·3~) 2320/2012, 12 de abril. La doctrina del TS no convenció a laAnpier, cuyo abogado escribió un comentario basrante crítico: J. Castro-Gil Amigo, "Comentarios a la sen­tencia del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2012 o la indefensión de los canijos", en Ditm·o lA Ley 7895(2012). La verdad es que el Gobierno no debía de tener muy claro donde se alcanzaba ese nivel de "renta­bilidad razonable" porque si en el RO 1673/2010 se establecía un plazo de 25 años. dos normas posterioreslo elevaron: primero a 28 :litOS (el Real DecretO-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecenmedidas urgentes para la corrección del déficit rarif:lrio) y después a 30 (la Ley 2/2011, de 4 de mano, deEconomía Sostenible). En cualqujer caso, conviene recordar que el Te tiene pendiente de resolver un buennúmero de cuestiones de ¡nconstitucionalidad coorra Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre. por elque se establecen medidas urgen res para la corrección del déficit tarifario del sectOr eléctrico.

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diciembre, por la que se esrablecen los peajes de acceso a parrir de 1 de enero de 2011Ylas rarifas y primas de las insralaciones del régimen especial, lo que supuso avalar unrecorre de 740 millones de euros para la energía forovolraica.

Por su parre, el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, se dicró para acabar con lahuelga encubierra de los conrroladores aéreos que esraba bloqueando los cielos como formade proresra conrra sus nuevas condiciones laborales. En el Decreto se declaró por quince díasel esrado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporre aéreo yse tomaron diversas medidas, que básicamente consistían en militarizar a los controladoresaéreos. Con estas medidas, el Gobierno consiguió acabar con una huelga impopular quecausaba grandes perjuicios económicos. Un cotejo desapasionado del Decreto con la LeyOrgánica 4/1981, de los Estados de Alarma, Excepción y Sirio (LOEAES) no puede másque concluir que las medidas que en él se adoptaron no las permitía ni la LOEAES ni lapropia Constitución pues el arrículo 117.5 declara que la jurisdicción militar se ejerce en elámbito estrictamenre castrense y en los supuestoS de estado de sitian.

Pues bien, el Tribunal Supremo eviró está comparación entre textos por la vía deconsiderar que la proclamación del estado de alarma es un acto político controlado úni­camente por el Congreso y no por el Poder Judicial: "La conclusión final tiene que ser,pues, que esa decisión asumida por la Cámara no es una acruación administrativa quepueda ser controlada por este orden conrencioso"14.

5. LA INTERPRETACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Las primeras resoluciones que ha dicrado el Tribunal Constitucional sobre la cri­sis económica han sido autos, como el ya citado Auto 85/2011 en el que niega que elDecreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, supusiera una regulación general del derecho a lanegociación colecriva15 . Añado ahora. por mi cuenta y riesgo, que además de los argu­menros puramente jurídicos que se aportan en ese Auto del Tribunal Constitucional,parece que también late en él la voluntad de no realizar una interpreración que dificuJrelas medidas del Gobierno contra la crisis y para cumplir sus compromisos europeos dedéficit máximo: imaginemos el impacto económico que hubiera tenido aceptar la tesis

IJ Cfr. C. Vidal Prado y D. Delgado Ramos. "'Algunas consideraciones sobre la declaración del es·rado de alarma y su prórroga", en Revista &paño/n d~ Derecho Constituciollll192 (2010, pp. 243-265. Miopinión, coincidenre con La mayoría crítica con el DecrelO, la he expresado en "Mucho ruido y pocas con·dcnas". en El Pals. 10 de diciembre de 2010.

l~ Auto del Tribunal Supremo, Sala de 10 Conrcncioso. 857/2011, de 10 de febrero. que fue seguidoluego de otros doce auras siempre en el mismo sentido. Los controladores intentaron un recurso de amparoante el Te. pero éste también inadmitiá el recurso por considerar que la decisi6n de prórroga que adoptó elCongreso era un acto equiparable a las normas con fuerza de ley y. por ramo. no podía ser recurrido por lospaniculares (AutO 7/2012, de 13 de enero).

1) Otros autos similares son los MTC 179/2011, de 13 de diciembre. y 246/2012, de 18 de diciem·bre, en los que se afirma que la regla general de reducción del 5% de las reuibuciones de (os empleados pú·blicos que estableció el Real Decreco-Iey 8/2010 es una nOfma básica en su doble sentido material y formal"dirigida a la comenci6n de los ganas del personal" que se süúa "en el ámbito competencial estaral definidoporlosarrs.149.1.13y 156.1 CE".

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de la Audiencia Nacional de que el Gobierno no podía recorrar unilateralmente el sueldode los empleados públicos. Este tomar en cuenra las consecuencias políticas, sociales yeconómicas de sus decisiones en situaciones excepcionales, lejos de ser algo nuevo enla teoría constitucional, esrá perfectamente teorizado por la doctrina. que mayorita­riamente la considera admisible porque el Tribunal Constitucional riene "una respon­sabilidad política respecto al mantenimiento del orden jurídico-estatal y su capacidadfuncional"'6. Lo mismo cabe repetir en relación con OtrOS dos autos. en los que rechazaadmitir a trámite sendos recursos de amparo, uno relativo a la reforma de la Constitu­ción 17 y atto contra la sentencia del Tribunal Supremo sobre el esrado de alarma, que yase ha tratado en el aparrado anterior.

Hasta la fecha el Tribunal Constitucional solo ha tenido ocasión de dictar una sen­tencia sobre una norma estatal con rango de ley especialmente pensada para combatir lacrisis económica, se trara de la Senrencia 150/2012, de 5 de julio que resuelve el recutsOde la Generalitat de Caraluña contra el Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre,por el que se crea el Fondo esratal para el empleo y la sostenibiljdad local, popularmenreconocido como el Plan E de Zapatero. En ella el Consritucional aplica su tradicionaldoctrina sobre el orden competenciaJ en las subvenciones económicas, de tal forma quedeclara inconstitucional una veintena de arrículos de ese Decreto-ley porque el Fondono perro.iría su gestión autonómica. Pero también apüca su docuina sobre los efecros delas sentencias en materia económica: se respetan las subvenciones ya concedidas porque"su anulación podría suponer graves perjuicios y perturbaciones, también en Cataluña.a los intereses generales, afectando a situaciones jurídicas consolidadas" (FJ 17). Conso­lación moral, por tanto, para la Generalitat tres años después de que se viera privada desus competencias, pero sin efecto práctico, más allá del uso que se le dé a la sentencia enla confrontación política.

En cuanro a la legislación autonómica, la STC 219/2013, de 19 de diciembre (cu­riosamente originada por una cuestión de inconsritucionalidad y no por un recurso)declara inconstitucional la rebaja del 5% del salario de los trabajadotes no directivos delas empresas públicas de Cantabria que ordenaba el arrículo 27 de la Ley 5/2009, de 28de diciembre, de presupuestos generales de Cantabria, en su redacción dada por el arr.2.5 de la Ley de Canrabria 5/2010, de 6 de julio, por vulnerar el orden constitucionalde disrribución de competencias ya que la disposición adicional novena del más quefamoso Real Decreto-ley 8/2010, norma básica que debe ser respetada por las Comu­nidades, excluía de esa rebaja a dichos rrabajadores. Por decirlo de forma poco jurídica,el Consritucional invalida el intento de Cantabria de apretar el cinrurón a parte de sustrabajadores más de lo que ya se lo habia apretado el Gobierno central. AllOra bien, elConstitucional también mantiene aquí su jurisprudencia de "modulación" de los efecros

16 K. Larenz, MetlJodenlebre der Rechtswúsenschf':fi:, 1979 (trad. de M. Rodrfguez Molinero: MetotÚJlo­g/a tk In Ciencia deL Derecho), Barcelona, Ariel, 1994, p. 504.

17 Auca 912012, de 13 de enero dicrado en el recurso de amparo 5241/2011 inrerpuesto por losdiputados de fU. Sobre él y. en general. sobre roda b. tramitación de la reforma, cfr. P. Garda-EscuderoMárquez, "La acelerada rramitación parlamentaria de la reforma del artículo 135 de la Constitución", enuorla y R~a/idad Consrimciona/29 (2012), pp. 165-198.

1576 UNA FILOSOFÍA DEL DERECHO EN ACCIÓN. HOMENA]E Al. PROFESOR ANDRÉS OllEROVl. INTERPRETACiÓN CONSTITUCIONAL Y PAPEL DEL JUEZ 1577

de la declaración de nulidad de las leyes de contenido económico, que no solo no afectaa los supuesros en los que haya sentenCIa firme. para preservar la cosa juzgada (an. 40.1LOTC). SIOO que. Igualmente. en virtud del principio constitucional de seguridad'rídica (art.9.3 CE), "se extenderá en este caso a las posibles situaciones administrat

Ju-

fi "Ed' , IVasrmes. s eclt, y como velamos para e! caso de la STC 150/2012. e! Constitucionalbusca la fórmula menos gravosa para las arcas públicas. En consonancia con esa doctri­na, la STC 5/2014. de 16 de enero de 2014, también declara La inconstitucionalidadnulidad de! artículo 42 bis de la misma Ley 5/2009. de 28 de diciembre, de presupuest:'generales de la Comunidad Aurónoma de Cantabria. introducido por e! are. 2.13 de laLey de! Parlamento de Canrabria 5/2010. de 6 de julio.

Además de estas sentencias sobre normas con rango de ley claramente originadaspor la crisi~ económica. en los últimos años el Constitucional ha dictado otras que pue­den set aplrcables a la l:gislación anticrisis. Así, por ejemplo, las sentencias sobre la Ley44/2002, de 22 de nOViembre, de med,das de reforma del SIstema financiero, que llevó acabo un cambio profwldo de! régimen jurídico de las cajas de ahorrosl'. O las sentenciasrelativas a la Ley 18/200 l. de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria. Sudoctrina será, sin duda, aplicable a la no hace mucho tiempo aprobada (ya pesar de ellomodificada ya dos veces en 2013) Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de EstabilidadPresupuestaria y Sostenibilidad Financiera. La primera sentencia sobre la Ley 18/2001es la STC 134/2011, de 20 de julio, en la que e! Constitucional desestimó e! recurso deinconstitucionalidad interpuesro por e! Parlanlento de Cataluña tanro contra esta Ley18/2001 como COntra la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre. Complementariaa la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. La doctrina fijada en esta sentencia secompletó luego con la STC 157/2011, de 18 de octubre, que por primera vez roma enconsideración la reforma de! artículo 135 de la Constitución. Otras once sentencias sehan dictado posteriormente sobre la misma legislación. rodas favorables al Estado paralo cual e! Constitucional se basa, sobre roda. en e! mandato de! artículo 149.1.13 de laLex ¡egum, que atribuye al Estado la competencia sobre las bases y coordinación de laplanificación general de la actividad económica, que incluye la materia presupuestariay permite al Esrado definir la "estabilidad presupuestaria" y adoptar las medidas queestime conveniente para lograrla l9

.

18 La primera sentencia es la STC 118/20 JI, de 5 de julio, :l b que le siguieron las SSTC 138/20 tiY139/2011, ambas de 14 de septiembre. 151/2011, de 29 dc sepriembre y 160/2011, de 19 de octubre. EneUas el Constitucional fija los llmites emte las competencias estatales y las autonómicas en el ámbito de laorganización imema dc las Cajas. Ahora bien, como lo hace nueve a.ilos después de la aprobación de la Leyde 2002, algunos de sus pronunciamientos no tiene ya ningún efecto, como la polémica sobre si el Estadopodía reclamar para sí la competencias sobre Cajasur (fundada por la Iglesia) en perjuicio de la Junta deAndaluda. La Sentencia le da la razón a la ]wHa, con la peculiaridad que lo hace cuando la Caja cordobesaya ni existía.

•9 Cfr. F. Uría Femández, "Una sentencia oponwla e imprescindible. Comentario a la senrencia134/2011, de 20 de juJio, del Tribunal Constitucional, sobre dcterminados preceptos de las leyes de estabi­lidad presupuestaria", en E. Garda de Enterrfa Manínez-Carende et aL (coords.), AdministraciónJ ju.sticia:UJl andlisis jurisprudencia/: liber amicorum Tomds-Ramón Fernrindez, Madrid, Civitas, 2012, Vol. 1, 2012,pp. 373-395.

•

6. CONCLUSIONES

La crisis económica está transformando roda el entramado político-jurídico espa­ñol, más allá de! cambio de Gobierno originado por las elecciones de! 20 de noviembrede 2011, tanto que está afectando al propio sistema constitucional al menos en tres

aspectos importantes:

l. Como en el ámbito de la acción política ni el PSOE, primero. ni el Pp, despuéshan podido desarrollar sus programas elecrorales20

, sino que han tenido que tomar me­dias para lograr la confianza de los mercados y los organismos internacionales capacesde ayudar financieramente a España, uno está tentado de importar una idea de An.ronioD'Atena sobre el Gobierno italiano. y considerar que la Constitución realmente eXLStenteen España exige que el Gobierno tenga una doble confianza: la del Congreso de losDiputados y la de los mercados'l. Además se podría añadir que en esros momentos losciudadanos ya no controlan el Estado, que la soberanía y la democracia agonizan porculpa de los mercados y otras reflexiones similares22

. Sin embargo, no acabo de ~aer enesa tentación y no comparto esas opiniones tan pesimistas porque no son generalizablesya que no se le pueden aplicar a HoLanda. Finlandia y OtrOS Estados europeos. que porsu menor tamaño deberían de habet perdido La misma o más soberanía que España. SIel Gobierno español no puede hacer la política que le gustaría hacer no es por culpa deconspiraciones exteriores, sino por los muchos errores acumulados por las insti:ucio­nes españolas -<1esde las inversiones faraónicas hasra el control polírico de las Cajas deAhortOS- que en los últimos años han llevado al Estado a depender en grado sumo dela financiación exterior; lo que desemboca, inevitablemente, en unos condicionantes dela política económica. Me parece que el común de los ciudadanos tiene claro que no estanto un problema de soberanía como de mala gestión pública, como se demuestra conlas encuestas de opinión que señalan en los últimos años que uno de [os grandes proble­mas de España es su clase política".

2. La crisis ha alterado el ordenamiento jurídico español, comenzando por la refor­ma de la Consrirución y continuando por la profunda modificación de muchas leyes,especialmente del orden económico. Estos cambios legislativos se han realizado en bue­na medida por deCteto-Iey, del que se ha hecho un uso intensivo inédito hasta la fecha.

2{1 Paso ahora por alto el dato de que en esos prog~mas se han incluido propuestas que los partidossabían de antemano que era de imposible cumplimiento, lo que era especi:llmenre visible en el programaelectoral de PP para las elecciones de 20 tI, como se ha puesto de manifiesto desde las primeras decisionesde su mandalO, con medidas tan contrarias a lo prometido como la subida de impuestos. He criticado estecomportamiento -entre irresponsable y cínico- en A. Ruíz. Robledo, "Irlanda como precedenre", en Diario

fÚ &villA. 9 de enero de 2012.21 A. Ruggeri, "An. 94 deUa Cosrinlzione viveme: '11 Governo deve avere la fiducia dei Illcrcati' (nota

minima a commento deHa nascita del Coverno Montir', en Fedaa/isme.it 23 (2011).II Por todos ellos. cfr. la argumentada opinión de G. Pisarello, "Reforma constitucional y crisis", en

}tuus para la Democracia 72 (2011), pp. 3-11.u Según el Barómetro de diciembre de 2013 del Centro de Investigaciones Sociológicas nada menos

que el 81 % de los espanoles consideran que la siruación política es mala o muy mala. Y "los políticos" sonel tcrcer problema del país. a lo que se puede añadir que el segundo es la corrupción. hup:llwww.cis.es/cisl

opencm/ES/1_cncuestas/estudios/ver.jsp?cstudio:: 14020.

1578 UNA FILOSOFíA DEL DERECHO EN ACCIÓN. HOMENAJE AL PROFESOR ANDRÉS OLLERO

incluso regulando ámbiros -como e! desarrollo de derechos consriruciona1e:s- ':lue enpura teoría le están vedados. En e! plano institucional ese uso de! decrero-ley, Justificadoexcesivamente por la urgencia de la situación económica, ha supuesto un refuerzo delGobierno y una minusvaloración de las Cortes Generales. Conclusión que se puederepetir para aquellas Comunidades Autónomas cuyos Consejos de Gobierno pueden

dictar Decreros leyes.

3. En e! ámbiro jurisdiccional se aprecia una rendencia tanro en e! Tribunal Cons­titucional como en el Supremo a tener en cuenta en sus resoluciones las consecuenciaseconómicas, evitando decisiones que puedan suponer un jiat itutia et pereat mundus. Sinduda, se trata de un uso responsable de la poresrad de juzgar a favor de la comunidad,pero que tiene el riesgo de debilirar los controles sobre los poderes públicos, que se pue­den ver tentados a abusar de su poder con la idea de que en situaciones excepcionalesroda está permitido. Muy lejos nos queda por ranto e! pape! de! Tribunal Consritucionalporrugués, que hasta en tres sentencias distintas de 2013 ha declarado contranas a suConstitución diversas medidas de recortes sociales. O e! pape! de! Tribunal federal alemánexigiendo al Gobierno de Frau Merke! su deber de respetar e! sistema parlamentario".

1-4 Por el momento, la última senrencia del BuntÚsveifasmngsgericbt sobre el panicular es la de 19 dejunio de 20 12 en la que estima un recurso de Los Verdes y declara que el G.obierno alemán ha. violado el ar­tículo 23 de la Grundg~setz por no informar al BUlldestog de modo exhaustlvo sobre el Mecamsmo Europeode Estabilidad brrp:llwww.bundesverfassungsgeriche.dc/emschcidungenles20 120GI9_2bveO00411.hrmf.Vid. la interesante reflexión general de L. ÁJvare'Z. Álvarez, "Soberanía y democracia en el discurso europeodd Tribunal Constimcional alemán. ¿Una nueva defensa ad extra de la democracia? en uorÚlY ReolidodCOllftiruciollo/32 (2013), pp. 259·281.

2

LA EQUIDAD CORRECTIVA YEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES

RICARDO SALAS VENEGAS

Profesor de Derecho ConstitucionalUniversidad de ValparaÍso, Chile

Las vías por las que e! Tribunal Constirucional español puede llegar a conocer de laconstirucionalidad de las leyes vigentes son más numerosas que las previsras para e! Tri­bunal Constitucional chileno, puesto que mientras éste practica el control represivo delas leyes sólo cuando se deducen una acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad ouna acción de inconsrirucionalidad (la que, además, procede únicamente después de unasentencia estimatoria de inaplicabilidad), e! primero puede hacerlo medianre el recurso de¡nconstitucionalidad, la cuestión de constitucionalidad, el recurso de amparo o el requeri­mienro por violación de una autonomía local. Sin embargo, aunque los procesos previstosen España son diferenres de los que contempla e! ordenamiento chileno, ellos tienen encomún cierra tensión relativamente oculta entre lo abstracto y lo concreto que sólo puedeser superada por referencia a la equidad en su sentido clásico, que cumple para e! sistemaespañol el mismo rol que, en el fondo, tiene en e! chileno. En ambos paises, bajo estos me­canismos de defensa de la Constitución, Auye la antigua necesidad de corregir la ley generalen casos particulares calificados, y, también en ambos, los procesos de control de constitu­cionalidad, al mismo tiempo que le abren a ésta las compuertas de entrada, le cierran lasde salida, entorpeciendo e! control concreto con exigencias propias del control abstracto.

1. LA EQUIDAD

La formulación clásica de la equidad correctiva es bien conocida'. En el libro V desu Ética Nicomaquea (I 137 b), Arisróteles examina pormenorizadamente la virtud de lajusticia, obligándose para ello a establecer una serie de distinciones cuya precisa comp­rensión es todavía material de estudio de sus comentaristas. Sin entrar en tajes polémi­cas, puede rescatarse que la jusricia puede ser de diversas clases, y una de ellas es la queAristóteles denomina"justicia legal". Según él, esta jusricia legal es "la de aquello que enun prInCipIO da lo mismo que sea así o de otra manera, pero una vez establecido ya noda lo mismo"'. El pasaje se enriende por oposición a lo que se dice respecro de la justicianatural, "que tiene en todas panes la misma fuerza. independiente de que lo parezca o

1 .C~nrra las opiniones clásicas Jd carácter extraordinario de la equjdad, la hcrmenémica ha manifestadosu conVICCIón de la que [a equidad está siempre presente en el proceso interpretativo. Cfr. A. OUero, «Herme~néucica jUrí~ca ~ ontología en Tomás de Aquino", en Anuario d~ Etttdios Sociales y jurídicos III (1974), pp.289-303. Y EqUldad. derecho. ley", en AJltl/rs de la Gíll'drn Francisco 5utÍrez 13 (1973), pp. 163-178.

~ At:isrórelcs, "J:.tica a Nicómaco", trad. Julián Marías y María Arauja. Madrid. Centro de EsrudiosConstitUCIOnales. 1989. p. SI.

F

UNA FILOSOFÍA DELDERECHO EN ACCIÓN

Homenaje al profesor Andrés Ollero

Presentación, por CRISTINA HERMIDA DEL LLANO

La importancia de ¡os maestros, por JosÉ ANTONIO SANTOS

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WOLP PAUL

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ALESSANDRO ARGIROFFI

MARICRUZ DÍAZ DE TERÁN

JAVIER PÉREZ D UARTE

FRANCISCO CARPINTERO

LUIS AGUSTÍN GARCÍA MORENO

JUAN JOSÉ GIL CREMADES

MARTÍN LACLAU

ALBERTO MONTORO BALLESTEROS

JOSÉ LÓPEZ HERNÁNDEZ

DALMACIO NEGRO

SALVADOR Rus RUFlNO

CAROLINA PEREIRA SÁEZ

CARLOS PÉREZ DEL VALLE

AURELIO DE PRADA GARCÍA

PEDRO RrvASMANUEL SALGUERO

SALVATORE AMATD

KA! AMBOS

IGNACIO ARA PINILLA

RAFAEL DE Asís

PABLO RAÚL BONORINO RAMÍREZ