El profesorJosé Cazo,.Ja

INSTITUCIONESY PROCESOS POLÍTICOS

Homenaje a José Cazorla

COMITÉ PROMOTOR

JUAN MONTABES, JULIO IGLESIAS DE USSEL,MARIO CACIAGLI, MIGUEL BELTRÁN

Centro de Investigaciones Sociológicas

MADRID 2005

r_. -:- -.

19. Un balance del Estado autonómico:25 años sin superar el test de Cioran*

Agustín Ruiz RobledoUniversidad de Granada

.si no se compagilltlla Ley CON la realidad, las cosas terminarán purmarcbar por el camino de ésta, 110 de aquélla. Es bien sabido que talsituación desemboca il1eludiblemeute en el detn'mellto del Derecho.y cuando se pierde el respeto a éste ¿qué seguridad, que /Jaral/tías que­dall, 110 ya a los ciudadanos, sino a los gobenwntes mismos?·

José CAZORL\

l. Introducción

Es un lugar común entre los poutkos y los especialistas resaltar el granacierto que tuvo la Constitución al crear el Estado autonómico. Opinión quecomparten la mayoría de los ciudadanos: El 67,4% de los españoles consideraque en general la creación y desarrollo de las Comunidades Autónomas ha sidopara España algo más bien positivo, mientras que sólo el 12,6% piensa que hasido más bien negativo. Efectivamente, no hay muchas dudas de que el balan­ce de los veinticinco ailos de vigencia de la Constitución han sido extraonlina­riamente positivos. Hoy la democracia está enraizada en España y el Estado seh~1 descentralizado en muy buena medida, como demuestra la comp'.lfación delgasto público entre 1981 y 2002: mientrJs en el primero la distribución del gas­to público era un 87% del Estado, 3% de las Comunidades Autónomas y 10%de los Entes locales, en el 2002 los nuevos porcentajes no tienen nada que en­vidiar al de los Estados federales: 48%, Estado, 36% Comunidades Autónomas y16% Entes locales.

Sin emhargo, debajo de esos juicios globales positivos hay en el mundo po­lítico y el académico tantas matizaciones, tantas llamadas a continuar el formi­dable despliegue del Estado autonómico, tantas afinnaciones sohre la necesi­dad de cerrar el sistema para no convertir al Estado en un cascarón vacío,tantas propuestas de refomla y adaptación a los nuevos retos del siglo XXI, tan­tas defensas de la validez de los Estatutos y de lo innecesario que es su refor­ma, tantas disputas sobre modelos de Estado o sohre cuál paI1ido tiene modeloy cuál pone en riesgo la unidad de E,,·.;paña, que si uno cierra los ojos y deja va­gar librenlente su pensamiento, la idea del éxito del Estado autonómico le pa-

• Un~ ....ersión prc\'i:l de: Csll.' (r.Jh:ljo (qll(.· no recoge bs eleo..1onc...·s tlt· lllarzo de: 20(4) se puhli­có en b Re/'isla de J)en'Cbo Político, núm.. 58-59.1003-2004.

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Agustín Ru iz Robledo

recerá una especie de ensoñación colectiva, un ma12Lra políticamente correctoque los españoles nos repetimos unos a otros para no tener que reconocer quOrt~ga ~, Gas~et tenía toda la raz~n del mundo cuando decía que el "problem:regIonal era Insoluble y que habla que acostumbrarse a conllevado. No se de­dican mil~.s de págin~s a completar un éxito, ni cientos de discusiones políticasa perfecCionar un aCIerto. Actualizando las palabras de Emil Ciaran sobre laina?ecUación de España al mundo moderno, se podría decir que la prueba másradIcal del fracaso del Estado autonómico consiste en que es imposible hablarcon un español mínimamente politizado sin que el tema gire hacia el Estadoautonómico, "universo cerrado, tema de su lirismo y de sus reflexiones, provin­cia absoluta, fuera del mundo".

Como disfmtamos de una democraci3 asentada y un huen nivel de vidapodemos mostrarnos optimistas y admitir que aunque el problema regional n~s~ ha resu~lt~, lo estamos conUevando estupendamente. Huyamos de los jui­CIOS apocahptlco.s y pe~s~mos en las luces y las sombras de este cuarto de siglopan.t pc:>der segUIr conVlvIendo! aunque sea admitiendo modestamente que lostemas Instrumentales, de organización territodal del poder político, siemprevan a tener un peso en la política española muy superior al que tienen en otrosE~tados democráticos. Incluso, quizá si partimos de este punto modesto algúndla nos encontremos, para nuestra sorpresa, que ya no hablamos reCurrente­mente de la articulación territorial de España. Entonces, aplicando el lest deCioran, podremos decir con satisfacción que el Estado autonómico es un com­ple~o éxit? Pero m~ parece que ~l1e estuy precipitando en mis conclusiones ymejor sera que empIece por el pnncipio, por el origen del Estado Autonómico.

D. El momento fundacional: la Constitución de 1978

El final del fr..lnquismo cumplió milimétricamenre el conocido 3xioma de laCiencia Política sobre la ineficacia de las dictaduras para resolver los "proble­mas" en los que se basan para justificar la destmcción de la democracia: si unode los. motivos alegados recurrentemente para el golpe de Estado de julio de1936 fue acabar con el sLparatbmo y garantizar la unidad de Espai'la, no cabeduda de que cuarenta años después el gran prohJema constitucionaJ de la de­mocracia recuperada no era otro más que la forma de Estado, Ja distribución te­rritorial dd poder político, mientras que cuestiones tan polémicas en la década~e 1930 COl.l;O ~I modelo económico, la Jefatura del Estado! el papel de la Igle­SIa y del ~lerctto, pasaron a un segundo término. Todas las fuerzas políticasque obtl.lvle~on representación parlamentaria eJ 15 de junio de 1977 teman ple­n~:l conCIenCIa ele que la Constitución lelTiturial era el gran reto que debíanafrontar, el "tema crucial" (Sánchez Agesta) e1el que dependía que la Constitu­ci?n "~lc~be funcionando o no" (Solé Tura) y por el que serían "juzgados por laHlsrona' (Fra.ga). No está de más seiialar, porque a veces de puro sabido casise termina olvidando, que entre esas fuerzas políticas se encontraban dos na­cionalistas periféricas, con amplio re!'ipaldo popular en SllS respectivos terriro­rios: el Paltido Nacionalista Vasco y Convergencia i Unio, acompaJladas de

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Un balance del Estado autonómico; 25 aiios sin superar el test de Cioran

otras de menor relevancia (Euskadiko Ezkerra, Esquerra Republicana de Cata­luña). Ellas eran la manifestación evidente de la necesidad de afrontar una re­estructuración de la forma de Estado y también la prueba de qu.e esa re~slruc­

tllración tenia que tener como objetivo, en primer lugar, la mtegraclon deCataluña y el País Vasco en España.

ElIde agosto de 1977 la Ponencia constitucional comenzó sus trabajos.Mientras ésta elaboraba el anteproyeclO de Constitución, el Gobierno inició unproceso paralelo de descentr3lización "provisional" del ESlado, negociado conlos principales partidos de la oposición. Así, mediante el Real Decreto-Ley41/1977, de 29 de septiembre, se restableció la Generalidad catalano y el RealDecreto-Ley 1/1978, de 4 de enero creó el Consejo General Vasco. Aunque am­bas normas jurídicas fueron pactadas y suponían un primer paso ::0 el r~con~­

cimiento del autogobierno de est<.l1i nacionalidades, había una dIferenCIa. ~ut~1

entre ellas: mientras en el primer caso se trataba de entroncar con la legltlml­dad histórica catalana, el Consejo General Vasco era un organismo de ~uevo

cuño. La voluntad del Gobierno de reinstaurar las instituciones republIcanashabía sido en ambos caso::; similar, pero mientras se produjo el acuerdo con to­das las fuerzas politicas catalanas para la vuelta de Josep Tarradellas -con sufamoso "ja soc aquí" del 23 de octubre- no fue posible. u~ pacto~ con el PNV

para que Jesús Mª de Leizaola protagonizara un retorno sltTI11ar y solo se pudolograr que aceptara la creación del Consejo. Este tipo de acuerdos logradosdespués de un primer desencuentro (que no sé si deberían lIamar~e ~lCuerdos

en la segunda vuelta, acuerdo de mínimos, medio acuerdos o algo sundar) mar­carán ya permanentemente la tónica de las rela~iones entr: el Gobi,erno centraly el partido mayoritario del País Vasco. Sin olVIdar el ommo~o telan de fon~o

del recurrente problema del terrorismo de ETA y el acoso sOClal a los que estansometidos muchos demócratas vascos.

Después ele la aprobación de estos dos Decretos-Leyes, el Gobierno seplanteó un dilema que, de una forma u otra, volvería a surgir recurrentc:menteen la configuración del Estado autonómico: si establecer o no otros regtmenes"preautonómicos" similares en el resto del rerritorio nacional. A favor de n~) ha­cerlo, limitándose a los dos ya creados, se podría alegar una buena batena. deargumentos: la inconveniencia de interferir en las decisio~e~ de los const~ltl~­

ventes, la experiencia italiana al final de la 11 Guen:a. M.undlaJ. d~ ~delant3r um­camente las autononúas e,..;peciales, la falta de JegttllTIJelad hIstonca en la queapoyar esos nuevos regímenes, la ausencia en las C(~rtes de ~~rtidos~nacionalis­

tas de otros territorios, etc. Pero en sentido contrano, lamhlen habla un buennúmero de razones, empezando por la voluntad política y social: por toda Es­paña habían surgido "Asambleas de ParJamentados", formadas por los dipu~a­

dos y senadores electos el 15 de junio (la primera, la de los vascos, el 19 de lU­nio), que reclamaban sus respectivas preautonomÍ:J.s, alguna~ de ellas con unindudable respaldo popular detrás, como el caso de Andalucla, donde el.4 elediciembre de 1977 se celebraron manifestaciones en favor del autogoblernoque reunieron a más de un miJIón de personas. Por no hablar del "café para .~o­

dos" con10 táctica para tranquilizar a los mandos militares y otros "poderes tac­ticos" preocupados por las reivindicaciones autonómicas de Cataluña y Eus­ka(li.

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Ab'1ls(ín Ruiz Robledo

ASÍ, la opinión de José Clavero Arévalo, ministro para las regiones, tenninóimponién~ose en el seno del Go~ie~no, que extendió las preautonomías portoda Espana a lo largo de 1978. El ullimo de los once Decretos-Leyes que apro­bó el Gobierno, de acuerdo con la respectiva Asamblea de Parlamentarios lofue el mismo día que las Cámaras aprobaban el texto definitivo del proyecto' deConstitución: el Real Decreto-Ley 32/1978, de 31 de octubre, sobre RégimenPreautonómico de la Región de Castilla-La Mancha. Si algunas provincias sequedaron sin preautonomia (NavarrJ., León, Cantabria, La Rioja y Madrid) fuepor las dudas sobre su ubicación en el mapa autonómico, no por falta de vo­luntad para genemlizar el modelo. Por lllucho que cada uno de los trece Decre.tos-Leyes tomara la prevención de señalar que «en nada prejuzgaha el COnteni­do de la futura Constitución", ]0 cierto es que la decisión de crear estosregímenes influyó tanto en la elaboración e1el texto constitucional y -más im­portante- en su desarrollo posterior. Volveré sobre este punto que me parecede gran importancia para entender el desarrollo del Estado autonómico.

Al día siguiente de la aprobación del Decreto-Ley de la preautonomía vas­ca, el 5 de enero de 1978, publicaba el Boletín Oficial de las Cortes el Antepro­yecto de Constitución elaborado por los siete miembros de la Ponencia Consti­tucional, acompañado ele los votos particulares. El anteproyecto recibió lInaauténtica avalancha de enmiendas que en el punto que a nosotros interesaahora, la configuración territorial del poder político, iban en todas las direccio­nes imaginables, desde las preocupadas por resaltar la unidad de España -quese consideraba en peligro al haber recogido en el artículo dos el término "na­cionalidades"- hasta las movidas por el deseo de proclamar una confedera­ción. La Constitución territorial que diseñaba el Anteproyecto reromaba la idearepublicana del principio clisposüivo, para soslayar el complicado tema de di­seílar un mapa autonómico y era, en términos generales, claro, coherente ybastante autonomista, no en balde -según jnc!ican las actas de las sesiones­los ponentes realizaron su trJ.hajo partiendo de un texLO presentado por MiguelRoca ]unyent. Sin embargo, muchas cosas cambiaron en el texto que esa mis­ma ponencia redactó como Informe en abril de 1978, hasta el punto que sepuede decir que se rescribió de nuevo la Constitución territorial, tanto es asíque el texto del que paltieron los ponentes en esta segunda vuelt:.l para debatirel Título VIII no fue el del Anteproyecto que ellos mismos habían redactado,sino uno nuevo que presentó llen. Si en el Anteproyecto se aceptaba claramen­te el derecho a la autonomía ele las nacionalidades y regiones, estableciendoun procedimiento único relativamente sencillo de transitar para constituir "Te­rritorios Autónomos", el Informe y los siguientes textos marcarían llna línea dis­Linta, produciendo un texto confuso y problemütico, con cinco diferencias dig­nas de resaltarse en comparación con el Anteproyecto:

a) La introducción de cautelas frente a la autonomía. Así por, ejemplo, seEermina dando una barroca y reiterativa redacción del artículo dos paragarantizar la "indisoluble unidad de la Nación españoJa", se reivindicael papel del Estado como garante de la solidaridad proclamada en elartículo 2 (art. 138.1) y se prohíbe la fedewción entre Comunidades(art. 145).

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b)

e)

d)

e)

Un balam.:e del E<;wdo autonómico: 25 años sin superar el fest de Ciaran

La gran variedad de iter autonómicos, con dos modelos básicos: el pro­cedimiento ordinario del artículo 146 (o más exactamente del 146 enrelación con la disposición transitoria primera, que permitía a los entespreautonómicos sustituir la iniciativa de las diI?~taci~nes ~r?~vinciale~)y el especial para. Cataluña, el País Vasco y Galicra (DISposlC1on Trans~­

toria Segunda). El procedimiento pensado en el Anteproyecto se conCI­be en el texto constitucional definitivo como un procedimiento excep­cional, repleto de cautelas para verificar la voluntad autonomista, enespecial se introduce un referéndum de ratificación de la iniciativaautonómica con un quómm difícil de alcanzar: tiene que ser aprobadopor la mayoría absoluta del censo electoral de cada provincia.

El Anteproyecto diseiiaba un Estatuto elaborado por un procedimientoparitario Asamblea-Congreso, con un modelo institucional Asamblea­Consejo Gobierno-Presidente y llna sola forma de fijar las competen­cias (por atribución de los Estatutos respetando el techo del art. 149).Este esquema sólo se acaba estableciendo expresamente para las tresComunidades Autónomas que podían constituirse por el procedimien­to especial de la Disposición Transitoria Segunda y para las que lo hi­cieran transitando por e1151. Curiosamente, la autonomía de estas Co­munidades salió ampliada en el fter constitucional: se calificó suAsamblea de "Legislativa", se senaló que en ellas habría un TribunalSuperior de Justicia, se matizaron algunas competencias estatales queseIÍan "sin perjuicio" de su ejecución autonómica, etc.

Las rebajas autonómicas se concentraron en el resto de Estatutos: seelaborarían por una Asamblea ele Parlamentarios, pero en las Cortes setramitarían por el procedimiento ordinario de la ley orgánica, no se lesgarantizaba ninguna Asamblea Legislativa elegida por sufragio univer­sal y se fijaba un catálogo de marerias inferior a las de las otras Comu­nidades, en las que para nada se hacía referencia a que podrían ejercersobre ellas competencias legislativas (art. 148).

El Senado del Anteproyecto erd un Senado mixto, compuesto en partepor los "representantes de los distintos Territorios Autónomos que inte­gran España" y en parte por un máximo de veinte notables elegidospor el Congreso. Sin embargo, el Senado que se acabó cOlúigurandoen el artículo 60 es un Senado -si se me permite la expresión- esqui­zofrénico: se declara que es la cámara "de representación territorial" ysin embargo, la gran mayoría de sus miembros es elegida por un siste­ma ajeno a las C0111uniuades, como son las provincias y las islas (208senadores), mientra!') que sólo una minoría se elige atendiendo expre­samente a su representación autonómica (51 senadores en esta VIII Le­gislatura).

Llegados a este punto, me parece que hay que detenerse en el tenorliteral del artículo 69.5 de la Constitución: "La designación correspon­derá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiadosuperior de la Comunidad Autónoma-. ¿En qué estaban pensando lo!')miembros de la Comisión Mixta Congreso-Senado cuando introdujeron

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Agll!'itin Ruiz RohJeclo

ese párrafo? Evidentemente en d ' .Asamblea Legislativa, capac~s de aO~ tlP~S de Com~lOidades: unas Contajes, y arras administrativas poI proba1 leyes equIparables a las estane' , entes mancomun'dad·J -, s, pero S10 el rasgo esencial de Ja aut ~, .1 ~ ~ es ee diputacio-

cldad Jegislaliva, Todas las diferencia onOOlJa poJnlCa que es la capa_final carejadas antes se entienden ah s e~re~J Anteproyecto y el textoTomás y Valiente_ "conee ción < ,O~J. es e esta -en definición depuede decir de la negativa :const~ua~ ~e,1a autonomía. lo mismo sedad leRislativa de todas las Comu~~ac~o~a"zar expre~amente la capaci_de rechazar llna enmiencl1 en ese' ~!i, que se llevo .hasta el extremo!io~pechoso --en ~lqueUa é )Oca- ~entldo de :raga lrl~arne, tan pocomas pertinaz adversario ele ~onsagr'l: ~x~es~s .1::ton?fi'lIst,as que fue el

. < e tennmo nacJOnalldades".

Así las Cosas c' I ", ' leo que a élmpllamente 'Id .", " ,f~no o compromiso élpócrifo -se ú 1" mI~I(.l f:Sls del cOmpromiso dila­dIO lugar al plincipio de vOluntari~eCdee <':o~ocldo t~r:nino de Schmin_ quee1ebe ser matizada: es verdad que la e ..n J.~ formac~on de las COmunidadesla forma de Esr..ado permitiendo que ~1~stJ,~~~10n espa,nol~ desconslitucionaJizaf<:>rmas de articulación terrirorial del :deglsb~<:>r o~dmaI1o elija entre diversasSm embargo, esf<:l última opción eM" r. ,er p~J¡tJCO, Ulcluida el Estado unirarioca y nadie dudaba de que los óP~ XI ~omp etam~nte descartada en la Prácti~~a~co y Galicia (GalelliiGI, por USíJ~al:o:i ~reauton~~licos de ,Cataluña, el PaísrdpJd~lJnenre los acuerdos per!' eJ3 expresH>n repuhlJcana) 'Idoptar-¡a

' mentes par'l el- 1 ' , • nmtento del artículo 151 y COI)Sl"l ." e ".1 JOr.lr su Est.atuto por el proced¡"-P I Ull omunld'¡de 'A 'or lanto, la ambigüedad real y verdad' ~ s utonomas de primer grddo

sobre Cómo se organizaría el resto de ::aa~:1 rtu~o VIIr gira~a exclusivament~reee que ha quedado claro en los .. ,~ " RE~), Yel motivo, Como me pa­que la intención del cOnstituyem; farra ?S <Imenores, no podía ser otro máspues evidentemente la v~luntad d o mejor la mayoría ele los constituyentesde desarrollar un Estado con J . : UI.l grupo plural dista muc.ho de ser única)'" "' I (Os tJpos de amono~' 1" ~ - <Je .lctua , un federaJismo asimétrico. mm o, ( IClcndojo con lengua-

La ambigüedad y tnlculencia del Títulola- el producto de Un comprom' VIII no fue --como a veCes Se seña­del E..-;tado unitario descentralizad~oJe~lre ,t:e~ -?rupos distilltos, los partidariosneo y los nacionalistas per:c,¡... ,,os paJtldaflOS c1eJ Estado federaJ homoge--N h I "ilLJ.ICOS preocupados ~ ' ...

o U)() un acuerdo parJ dar cabida '1 '" umcam~nte por sus territorios,el~as en un momento posterior por ue 1'1 esta~ ~tres OpCIones pam eJegir entrepila para Galeusca estaba chram q < ~pClon de la autonomía polírica am­poco menos de contundenc¡a,~p:r~}t~a~l~~/gur~daen .Ia Constitución, Con un1?78 (esto es, el texto que :tprobaron J 'C en con chmclad, la Constitución detIa a referéndum el 6 de diciembre n~s la artes ,e.n o~~uhre de 1978 y se some­hoy, aunque el lexto sea el m"" )' COnstHuClon efectivamente Vigente{. , IS1TIo esrahleda' 1"ratlVa, Sin Glpaciclad legislativa "l' ~un<1 :Jmp la autonomía <luminis­

el RES, ,parJ a mayona de f¡¡S regiones que formaban

.Tnterpretar el silencio cOnstitucion'l! hc1ehberada que hacía el constituyenre <al .~~ .r~ esle Pll~lO ~omo lIna remisiónentre dos posibilidades, no sólo casa mal c,gl,'\,a(llo~ ordinaflo para que eligiera

on .1 ecturd de los debates constitu-

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Un halano,:: <lel ESlado ~lluon6mko: 25 años sin SlIpcr.:U el tesl de Ciaran

yentes y con las opiniones de los propios participantes (sobre todo las realiza­das en los momentos posteriores, como las de Clavero y Anard, siempre máscreíbles que las pronunciadas muchos años después, cuando la memoria ha te­nido tiempo de reconstruir lo que entonces se hizo); sino que es completamen­te absurda desde la más purd interpretación técnica: ¿tiene la minima lógica es­tablecer un referéndum de ratificación 3utonómic..~1 con un quórum dificilísimode alcanzar para llegar cinco afias antes al punto al que acabarJn llegando todaslas demás? O peor: a uno inferior, porque las autonomías de vía lenta tellninariansobrepasando a las rápidas y disfrutando de una mayor autonomía al poder re­gular libremente sus instituciones, sin el corsé constitucional del anículo 152,Para evitar este absurdo (m[¡s que una paradoja), la única solución es ---comomuy bien señaló Pérez Royo en su momento-- considerar que los artículos 147y ] 52 eran alternativos l.

Por eso, en mi opinión, el silcncio sobre la estructura insütucional de lasComunidades Autónon13S de segundo graclo no es producto de una supuestaindecisión del constituyente, ni de su voluntad de ganar tiempo para seguir dis­cutiendo la forma de Estado, sino de un compromiso implícita: la mayoría delos constituyentes fueron deliberadamente ambiguos sobre las Comunidadesordinarias o de segundo grado para evitar que la Constitución perdiem apoyopopular y politico. El Título VIII se concibió, primeramente, para satisfacer lasdemandas de 3utogobierno del País Vasco y Cataluña; p:tra rcsoJver un proble­ma, la integración de estos territorios en España, que de una forma 1I otra haestado siempre presente en la fOffilación del Estado de Derecho en España, re­corriendo toeb la Historia contempod,nea española, por no remontarnos aotros r..iempos anteriores,

El compromiso apócrifo dc los constiruyenre.s sobre el Estado autonómicose restringe así a un único punto: a la introclucción del artículo 151 que pennitíaa algunos territorios del RES equipar~lrse a las nacionalidades hi.sróricas y dot~lr­

se de una Asamblea Legislativa. Y es un compromiso que se produce no tantoentre distintas fuerzas políticas, espccialmente las dos de mayor implantaciónnacional (uco y el PSOE), sino dcntro d~ los propios partidos, pues las discre­pancias en estc punto er.l11 más bien transvers:t1es, por lineas internas dentrode los grandes partidos, En el G1SO de !len esta división fue patente: Clavero,autor material del texto del artÍCulo 151, e!'taha pensando en que Andalucí.1 de­bería equipararse a la.s nacionalid~ldes históricas, Por el contrario, otros muchosmiembros de la LICD pensaban -y muy pronto lo harian expres<}- que ningu­na región debería alcanzar el estalu5 ele Comunidad de primer gr:tdo. Es l1luyposible que en el interior del PSOE también huhiera opiniones así de encontra­das, pues sino es incompren.sible la facilidad con que admiticron I:ls líneas ge­nerales del Titulo VIn, muy distante del modelo federal que habían expuestoen su programa!, aunque no se manifestaron con la claridad que en el G1SO de

1 Insisto ~n la idea d~ 1:1 Conslilllción nprohada en 1978, luego y a la vista de lo.... ES¡:illllOS delarticulo 147 c.:on las mÜ;1ll3S institucion~s qut: el arliculo 152. no cahe ¡mi..; opinion que mantener,con el TC, que el 152 ~s un:l/e.'l:sp(:'cialisen relaci6n con el 147,

! Piensese, por ejemplo, tIlle no presentó ningún voto panicular sohre ellillllo VIII, míentr.lsque sí 10 hizo sohrl' la Corona. T:unblén éS muy i1ustr.lliva la reli",da tll,;' Pl.'ces Barh;. tle la Ponen­cia conslilllcional el 6 de marzo de 1978, d día en que se iha ;1 ddmlir el Título VIII: no la mOlivó

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AgtlSlín Ruiz Rohledo

la UCD Los aco t . .. . n eamlenros pOsreriores . 1 'delecciones generales de 1979' ~, mc tll a su derrota electoral en ,, • < y su retroceso en And l·"'· aslIClsta (5 diputados) impid'o' I . a liCia, gracias aJ éXito ando.. ~ '. • I que en e seno deJ PSOE p d' " 3­

VIS10n Similar a la que le su 'ed'ó l' " u lera cnstahzar una d'por apoyar a Andalucía en ~LJ :uc~aP;~;~~ ~~~trista,",opta,ndo todo el partid~otro capítulo, OnOtnla pena. Pero eso es ya

ID. La configuración del modelo: hacia la homogeneidad

Fuera por un COmpromiso a óc .'¡;u~o parcial limitado al anículo~ -t o gener"J. de l~s consti.tuyentes, fuera porclan de' Título VIII para no er~e/au~a "",ku~~lda amblguedad en 'a redac_aprobación de la COnstiluciónPllegaba PI yos socraJes, Jo ~lerto es que trdS laconstitucionales par.1 desplegar el.Es ~ ~omec:to.de .Ictlvar los mecanismos~sa: u,n término ahora de moda- ar:

a~ ,au~onomlc~.", La hoja de ruta -por

Im1etncameme y a gran velocidad ~ . Cat.duna y el Pals Vasco se cumplió nli­bre de 1978, tres días antes de la ,~~nfita qu.e en la madrugada del 22 de diciem.'IP' b'bItIcaClon por las Canes de l C .• 10 .1 an os pmlamentarios vas."' . ~ a Onst!tución,uco disi~ente) el proyecto de su E~~~u~~nd~~ sola ab:,tenclon (un diputado denusmo cha de la e.mrada en vi al' de la . utc:>~onua y el 29 de diCiembre, elel registro de.l Congreso Los

g. I Con~tltUClOn, lo estaban presentando en

• ( ,par amemanos caralane'atras exactamente lUla hora: nlientras el ..:S no s~ ~uedaron muyel catalán lo fue ., las ?0?3 h) El proyecto vasco se regIstro a las 19.12 h

< -.- • proceso autonóm' , ,unos meses por las elecciones generaJes d~ 1 d . ICO ~os{~nor -retrasadorno veJtiginoso de tal forn13 e ffi.lrzo- SlglllO también un rit­25 de OCtubre ~ la pUblicació~u~ su: !espectivos referendos se celebraron elhizo el 22 de diciembre de 1979. slmu tanea de ambos EstaUltos en el BOE se

S~bre ambos textos jurídicos se han .', , ,proposito de este trabajo creo que es ,~~c~to miles de pagmas, pero para elción de las fuerzas políticas en una o ~u ICI~nte ~on destacar la distinta posi­nes votaron favorablemenre tanto l y Ctra ,1~aC1~~ajJdad; los nacionalistas catala­cibió incluso el sí de EsquerrJ Rabi?nS[UUClOn C0l110 su Estatuto, el cual re­lex /egum; sin embargo el PNV s:~ub t!Cana, que había votado en Contra de laEstatuto como un do ut des: " ,a s uva e~n .Ia Constitución y no concibió el

. d • smo COmo un 0111111110 que no l' díprra~ o a un grJdo mayor de auto 'obie, " e ~mpe, a s~guir as­(remIstas de Herri Batasuna -f ,gd' mo, por su palle los nacionalistas ex-l C . .. une a ,1 en abnl de 1978-- . .a onstltUClon como al Estatura La " se opusIeron tanto amente puede ser exagerada po. g~n preslon de esta fuerza política difícil-

rque -a emas de su refuerzo terrorista- tenían

~1I mas que accna"- ',. . .• U<t oplnJon sohre Jo incorrecl I

texto que presentó lIeD, :11 margen de las p ? ~ e IO~:lf como base de discusión del lnfoffile UI1l~c~r c,onsL1r en actas sus "dudac¡" jllrídk~,'i) r~~~t ~JU~t"n~as d~ tlCD al Antt::proy~<:to (se limitó aconsabida concenl'ión dual de I .' . P OpIO COntenIdo de esle nuevo I/:X[O (co I27 I I'~ a amonooua) SIOO que ' I ha n a ya

I e derecbo a la educación, que fue a su ';Ii' . .,esl.l)3. sada en la nueva redacción del anode 1978 d~,1a Ponencia Cons¡i1ucional. P~lhr'iG~~ ll~~ lan~rllra ~e1l'Onsenso~ (A<.1:l c1c16 de marzopp. 337 y.'i:>;.). p ce, nllJn, 2, segLlOdo cu:nrimesrre, 1984,

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Un balam:e dd E.'itado autonómico: 2S ario.'i sin supemr ellesl de Ciorall

un grJn respaldo social detrds, tanto que lograron miÍs de 172.000 votos y tresdiputados en las elecciones al Congreso del 1 de marzo de 1979. En las localesdel 3 de abril, incluso supef'drOn al PSOE y se convirtjeron en la segunda fuerzavasca: el I'NV fue el más votado con 360.000 votos, Herri I3atasuna ubtuvo223.146, el PSOE 195.175 Y uCJ) 1HO.980. >erA no dejó de asesinar y atacar la de­mocracia, incluido el grave atentado que sufrió Gabriel Cisneros, antiguo po­nente constitucional, el 3 de julio ele 1979.

Pero dejemos a los vascos y a los altalanes prepardndo sus elecciones auto­nómicas de marzo de 1980 (con algunas actuaciones tan espectaculares comoel abandono de las Cortes Generales en enero por parte del PNV paid reclamarmayores transferencias al Consejo General Vasco) y vayamos a GaBcia y al RES,Los parlamentarios gallegos miembros de las Cortes Constituyentes no actuaroncon la mi1'lma rapidez que catalanes y vascos -recuérdese que rodos ellos per­tenedan a partidos estatales- y fueron los nuevos parlamentarios elegidos enlas elecciones generales e1el 1 de marzo de 1979 los que elaboraron el proyectode Estatuto gallego, que se presentó en las Cortes en junio de 1979. Su tramita­ción fue mucho más lenla que la de los catalanes y vascos pues aunque fueaprobado el 22 de noviembre de 1979 por la Comisión Constitucional del Con­greso y la Delegación de la Asamblea Gallega ÚniGlmente votó a favor la uco(y la ausencia de PNV, CiU y Coalición Democrática), mientras que lo hizo encontrd toda la izquierda (socialistas, comunistas y andalucistas), que considera­ba que la inclusión de una disposición transitoria para que una ley estatal deli­mitara las competencias autonómicas em uml rebaja sustancial para la autono­mía gallega. Una nueva votación de hl Comisión Constitucional el 29 deoctubre de 1980 recuperó el consenso, justo en la misma época en que se des­bloqueaba la situación andaluza y con una solución similar: a favor de la tesisautonomista, No hubo ya problemas -al margen de la baja pal1icipación en elreferéndum estatutario del 21 de diciembre de 1980-- para continuar el ¡Ierautonómico y formar una Comunidad Autónoma de nivel similar al catalán.

El proceso auton6mico andaluz no fue tampoco un proceso rápido y senci­llo. Precisamente, la configuración actual del Estado autonómico -tan distintade la división entre autononúas polítiC'"JS y administrativas prevista implícita­mente en la Constirución- se debió en buena medida al desarrollo ele esteproceso con un desenlace final que hizo imposible impedir que primero Valen­cia, Canarias, Navarra y después todas las demás, lograran una autonomía polí­tica tendencialmeme igual, o al menos homogénea, al de las nacionalidadeshistóJicas. Los primeros pasos del largo y complicado procedimiento del artícu­lo 151 los comenzó a dar AndaJucía en la misma época en que Calaluña y Eus­kadi iniciaban el suave y fácil proceso de la Disposición Transitoria Segunda: el5 de diciembre de 1978 once panidos andaluces -desde AP hasta," extremaizquierda- firmaron el PClclo de All/equem que les propuso el Presidente de laJunta Preautonómica, Plácido Fernández Viagas, para conseguir la autonomíaplena. Tras las elecciones generales de marzo de 1979, todos los partidos cum­plieron sus compromisos y en agosto de 1979 ya se habían obtenido los acuer­dos favorables de las ocho diputaciones y del 95% de los municipios, supemn­do así el quórum institucional del 151. Para afrontar el qUÓnu11 sodal hubo queesperar hasta febrero de 1980, y hacerlo contando con la defección clarJ de

333

Agusrín Ruiz Roh!edo

LICO y Al', que recomendaron la abstención, con las condiciones restrictivas dla Ley Orgánica de Regulación de Modalidades del Referéndum (WRMIl) y co~toda clase de pequeñas argucias legales del Gobierno para evitar la victoria delsí. El resultado del referéndum fue una victoria política para sus defensores(más de dos millones y medio de votos, el 55% del censo andaluz), sin embar.go fue una derrota jurídica porque no se superó la mayoría absoluta del censoen AlmerÍJ, donde el sí alcanzó únicamente el 44%.

Pero esa victoria política se acabó transformando en una victoria jurídicacuando, [ras un fueI1e enfrentamiento a lo largo de todo 1980, el Gobierno ter.minó aceptando en septiembre modificar la r.ORlvlR para "sustituir" la iniciativaautonómica y permitir que se redactase el Estatuto andaluz por el procedimien_to pactado del arto 151.2. Evidentemente, si Andalucía lograha un Estatuto conAsamblea Legislativa no de una fonna constitucional indubitada sino con la ge­nerOsa ayuda del legislador, era completamente disparatado intentar impedirque Navarra (cuya Diputación Foral tenía preparado desde marzo de 1979 unproyecto de Amejoramiento del Fuero) nlviera también Asamblea Legislativa.y otro tanto cabe decir de Canarias y Valencia, donde sus órganos preautonó­micos habían aceptado de mala gana el ifer ordinario. Con huen criterio, y ante10 imparable de este efecto cascada, el Gobierno de {lcn y el PSOE acordaron el31 cle julio de 1981 generalizar con orden, concierto y financiación adecuada elmodelo de autonomía política para todo el territorio que aquí vengo llamandoel RES. En este punto los pactos autonómicos fueron, sin duda, una convenciónconstitucional pues sustituyeron el primitivo diseño constitucional de autono­mias de primera, políticas, y de segunda, administrativas, por la distinción entreautonomías de vía lenta y autonomías de vía rápida. Por esa misma categoríade convención constitucional de los "Acuerdos autonómicos firmados por elGobierno de la nación y el Partido Socialista Ohrero Español" -según su de­nominación oficial- me parece que no fue un acielto, antes al contrario, in­cluir en ellos la elaboración de una Ley de armonización y mucho menos, queno intervinieran en estos acuerdos de 1981 los demás participantes en el con­senso constitucional, muy especiaullenre el PCE y CiU. No sé si en el verano de1981 hubiera sido posible reeditar el consenso de 1978, incluso ampliarlo atra­yendo al PNV, pero tampoco me consra que se intentara.

Una pequeila coda sobre este primer despliegue del Estado auton6mico: entodo este proceso el papeJ de los entes preautonómicos fue determinante. Enespecial, el de la Junta de Andalucía pues sin ella los partidos políticos defen­sores de la aurononúa plena no hubieran podido promover con la efjcacia quelo hjcieron ni el Pacto de Antequera, ni la iniciativa autonómica de los munici­pios, ni movilizar a la ciudadanía en el referéndum, ni mantener su bloqueo acualquier :;o!ución jurídica que no pasara por el artÍCulo 151.2. Tengo para rrúque .si no se hubiera creado la Junta preautonómica, jamás se hubiera ceJebra­do el referéndum y difícilmente hoy existirían el Parlamento de Andalucía y losdemás del RES. Por eso, el gran error estratégico de Suárez, Abril Martorell, Mar­tín Vilta y los demás partidarios de limitar la autonomía política a C:1taluña y elPaís Vasco no fue tanto lo mucho que tardaron en hacer expresa su posición,el 15 de enero de 1980 cuando el Comité Ejecutivo de uco aprobó la "ülcionali­zación de las autonomías", sino cuando en enero de 1979 no llegaron a usar su

334

Un balance del Esratio atHonómico: 25 años sin superar el les' de Ciaran

mayoría en el seno del Gobierno para limitar la creación de entes preautonóm..i­coS a Cataluña y el País Vasco.

IV. La consolidación del modelo

Después de la fIrma ele los Acuerclos Autonómicos, la nueva buja de rutaempezó a aplicarse sin problemas y a un rilmo que no ha dejado de causar ad­miración en otros Estados con movimientos descentralizadores como Italia yBélgica. A lo largo de 1981 y 1982 se celebraron las elecciones gallegas, seaprobó el Estatura andaluz y se completó el mapa autonómico según lo pacta­do en julio de 1981: constitución ele diecisiete Comunidades Autónomas, usode la disposición adicional primera para la autonomía de Navarra, ampliaciónde las competencias de Valencia y Canarias mediante leyes de transferencia es­pecíficas del art-ículo 150.2, elaboración de la LOAPA, etc. Incluso puede decirseque el plazo que se fijaron Joaquín Calvo Sotdo y Felipe González se cumplió:el último Estatuto, el de Castilla y León se aprobó en febrero de 1983 y la íncor­poración de Segovia a esa Comunidad se realizó elIde marzo, mediante la LeyOrgánica 5/1983. Justo un mes después del plazo que se habían dado los doslíderes, el I ele febrero de 1983. El 8 de mayo de 1983 se celebraron las prime­ras elecciones para las Asambleas Legislativas de estas trece ComunidadesAutónomas.

El Estado autonómico homogéneo completaba así su plimer escalón, laelección de los 18 poderes políticos territoriales españoles 07 parciales y unogeneral). Sin embargo, todavía faltaba mucho para su despliegue efectivo. Paraempezar, era necesario que se pusieran en marcha las Comi.e;¡iones mixtas delGobierno estatal con cada uno de los autonómicos para transferirles funciona­rios, bienes y servicios; después estaban la concreción del sistema de financia­ción, la aprobación de algunas leyes estatales necesarias para el ejercicio deciertas competencias autonómicas (como la creación de las televisiones auto­nómicas), la precisión de los ánlbitos estatal y autonómico mediante IJ aclara­ción de los conceptos del bloque de la constitucionalidad de bases, competen­cias exclusivas sin perjuicio, etc. En este punto, entró en escena un nuevo yextraordinario actor del Estado autonómico, el Tribunal Constitucional, al cualhan acudido tanto los actores ordinarios ---el Estado y las COl1luniclades- quese ha podido deCir que tenemos un Estado jurisdiccional autonómico. Su másconocida intervención de esta primera época fue la STC 76/1983, cJSO recursoprevio cuntra la LOAPA, en la que declaró inconstitucional este tipo de leyes dearmonización preuentiuas, si bien interpretó de tan extensiva manera algunosde los títulos estatales del aJt. 149.1 que atribuyó por esta vía los instrumentosjurídicos que el legislador estatal se quería atribuir por la de la Ley de annoni­zadón.

Después, el Tribun~l1 Constitucional ha tenido que pronunciarse en mediolnillar de ocasione;.; sobre el Estado autonómico, donde se ha puesto a pruebasu capacidad para cumplir la labor de juez pacificador con la que fue concehi­do. Afortunadamente, su jurisprudencia goza de una aucforitas entre los espe-

335

tes Odespués el ¡'uego político acabará desleído en una continua discu-

do an ' , 'b - 'd' I .- b't de,: bre las normas que lo ngen y alguien aca aid acusan 0.1 ar 1 roSlon soparcial.

Un IXlbncl: dd E."itado autonómico: 25 años sin :>uper.Jr Id test de Ciaran

c)

b)

La forma de Estado reahnente existente

a)

Los nuevos pactos autonómicos de 1992 et~tre el Gobierno d~l pso~ y el ~Par­'d popular para incrementar las competenCIas de las Comumdades Al~tOr:o­

ti o de vía lenta han reforzado la pulsión homogénea del Eswdo auton?mIComasd , te pr'llnero un proceso de reforma de los Estatutos de las ComuOldadesme lan , ' b ~ 1 ~ 1.de segundo grado que ha llegado hasta el año 2001, cua~do se apro o : u ti-

ma refornla del amejoramiento del fuero ~~varro Y des.pue~, mediante el, c~nsl-uiente traspaso de funcionarios y servicIos, muy espeCialmente en I,IS ~?s

g nrles competencias ejecutivas que retenía parcialmente el Estado: e~U~'3.CIOngrosanidad, Este año 2001 fue muy importante pam el ,~tado au~o~omlco eny to se logró un pacto sobre el sistema de finanCIaclOn, que habla sido un~~~vo de profunda división en los años anteri?res entre el PP Yel PSOE. El .p~c­tO pretende terminar con las negociaciones qumq:lenales y establece u~~ sl~te-

permanente. Merece la pena hacer un sumano repaso a la evoluclOn deln~ema de financiación ordinario, no sin antes recordar que el País Vasco y Na­~~rra siempre se han puesto de acuerdo ---::on más o menos ~ificultad~c~n elEstado para actualizar sus privilegiados Sistemas de convemo. Las etapas delsistema ordinatio son las siguientes:

Período transitorio de 1981-1986 basado en el "coste efectivo" de losservicios trdnsferidos. La idea central de este período eid la d~ pennltl!que las Comunidades prestai.ln los servicios que les transfena el Esta-do con el mismo nivel de calidad que éste, pam lo cual cuando el Estadoles cedía funcionarios, locales y todos los hienes necesanos se calcula­ba una financiación aneja, que se conseguía fundamentalmente por lacesión de impuestos estatales que realizó 13 Ley 30/1983 y u~ por~en­taje anual de participación de cada Comurudad en los Ingresos e:-;tata-

les (PIE).

Quinquenio 1987-1991 de establecimiento de un sistema basado en I~participación en los ingresos del Estado. Gar'dn~lzando que ntn~naComunidad perdería financiación con ,el nue~o slst~l1la, se cal~u,~o u~porcentaje de PIE fijo par~ .todo el q.u~nqueOlo parueJ!?o de v~r~,tble~socioeconómicas Y geograficas: coeflctente de poblaclon (el m~~ relevante, con un peso aproximado del 95%), nivel de renta, extenslon del

territorio, etc.

QuinqueniO 1992-1996 de ajuste de ese sistema d~ fi~~lOciación. El PI,E

se desglosa en dos tramos: 1) uno general consutll1do por e,l re.ndl~miento global del conjunto de los impuestos del Estado, exclUIdos loscedidos, cuyo reparto se hace según las tradicionales .vanahles SOCloe­conómicas y geográficas (que se corrigen levemente, mcluyendo entre

v,

Agll:>ün Rlliz Rohledo

cialistas similar a la de otros tribunales constitucionales de otros Estados com.puestos, si bien desde el mundo político, los partidos nacionalistas han critica_do sus decisiones, llegando incluso a una descalificación global en la Declara_ción de Barcelona. de 1998, Aunque me parece que exageran al calificar sujurisprudencia como claramente centralista, no les falta un punto de razóncuando consideran que podría mejorarse su composición: habría que buscar al­guna fónnula para que las Comunidades Autónomas participaran en la desig­nación de algunos magistrados. Argumentar que ya lo hacen por la vía indirec.ta de la elección de cuatro de sus miembros por eJ Senado ralla en el cinismoporque en la práCti<.."l se ha tratado de una decisión que han tomado de comú~acuerdo los dirigentes de los dos gmndes partidos, el PI' y el PSOE, sin apenasdar una m.:ínima opción de intervención no ya a los partidos nacionalistas

lsino

a los dirigentes regionales de sus partidos.

Pero en este punto me parece que el problema no radica tanto en la com­posición de un órgano jurisdiccional, como en el uso que hacen de él los parti­dos políticos, que someten sus controversias al veredicto del Tribunal Constitu­cional con una frecuencia inusual por otros lares. No me parece -a diferenciade lo que suele afirmarse- que su activo papel en el Estado autonómico sedeba a la complejidad del bloque de la constitucionalidad, Es verdad que escomplejo, por no decir que a fuer de prolijo es confuso y ambiguo, pero la ra­zón del papel del Tribunal Constitucional no reside primariamente ahí, sino enla incapacidad de los partidos pam opemr de común acuerdo dentro del Estadoautonómico, Echese un vistazo a la legitimación activa y pasiva de los recursosde inconstitucionalidad y los conflictos de competencias y se compartirá estaafimlación: debajo de la legitimación fonnal de los distintos órganos legitima­dos para recurrir de las Comunidades Autónomas y del Estado se aclvertirá queel grueso de los recursos son las diferencias -muchas veces puramente políti­cas- entre los partidos nacionalistas periféricos y el partido en el Gobiernocentral; después aparecerán las discrepancias entre el partido del Gobiernocentral y el partido de la oposición y en muy último lugar -que en mi particu­lar y poco científico cálculo no debe sobrepasar el 3% ele las impugnaciones­aparecerán las controversias entre el partido del Gobierno y un Gobierno auto­nómico controlado por el mismo partido,

y esto nos lleva directamente a otro punto de este repaso a los veinticincoaños del Estado autonómico: la poca presencia en nuestro país de una culturafedeml que haga opef'dliva la tan citnda Bundeslrue alemana, la Ie-Jltad federal,que en este asunto concreto debe manifestarse en la renuncia a continuar -re­cordando a Clausewitz- la lucha política mediante los meclios jurídicos queofrece el Tribunal Constitucional. Tras la intensa conflictividad de la década de1980, los partidos parecen convencidos de la necesidad de abandonar esa vía eincluso modificaron la LOTe en 1999 para facilitar la negociación antes de recu­rrir definitivamente al juicio del Tribunal Consritucional. La comparación, toscasi se quiere, con un buen partido de fútbol es inevilable: la intervención del ár­bitro del Estado autonómico --e intérprete supremo de la Constitución- debeser excepcional pues, primero, son los actores del sistema político, dotados dela legitimidad democrática que les da las urnas, a los que les corresponde elprotagonismo ordinario. Y segundo, si el árbitro tiene que intervenir a menu-

II

,1

336337

Agustín Rui7. Robledo

ellas el coeficiente de dispersión geográfica); 2) Otro tramo específi~I .15% dela~ cuotas líquidas del impuesto de la renta de las perso~~~fIsIcas (TRPF) Ingresadas por los residentes en cada territorio.

el) Quinquenio 1997-2001 de un nuevo modelo de financiación basado ela corrcsponsabilidad fiscal. Se cedió parcialmente el ntl'F a las Comuni~dades que aceptaron el nuevo sistema (todas meno::> Andalucía, Casti­lla-La Mancha y Extremadura, que se mantuvieron con el sistema delquinquenio anterior), atribuyendo cierta capacidad normativa a las Co­munidades. sobre ese ~ramo autonómico. Igu~lmente se les atribuyóuna capacIdad normativa, aunque muy condIcionada, sohre los im­puestos cedidos.

e) A partir de 20020 En julio de 2001 el Consejo de Política Fiscal y Finan­ciera logró un acuerdo para ajUSTar la estructura del sistema de corres­ponsabilidad, incrementando las capacidades normativas autonómicasEste nuevo si~';(ema se fundamenta (según declara la Ley 2112001, d~27 de diciembre, por la que se regu13n las medidas fiscales y adminis­trativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autóno­mas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía) en losprincipios de generalidad, estabilidad, suficiencia, autonomía, solidari­dad, coordinación, participación en la Agencia Estatal de Administra­ción Tributaria y participación en los Tribunales Económico-Adminis­trdtivos. Para hacer efectivo el pacto de julio de 2001 se modificó laLOFCA ese mismo año y en el siguiente se aprobaron una batería de le­yes complementarias (Ley 2112001 de medidas fiscales complementa­rias, ley 22/2001, de los Fondos de Compensación InTerterritorial y lasLeyes individuales de cesión de tributos). Igualmente otro paquete le­gislativo renovó el concierto vasco (Leyes 12 y 1312002, LO 4/2002), Yel convenio navarro (LO 10/2003, Ley 2512003).

Si a todo este pacto fiscal se le unen otras medidas como la culminación delos traspasos de educación y sanidad a todas las Comunidades y la aprobaciónde leyes como la Ley 1/2002, de 21 ele febrero, de Coordinación de las Compe­tencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de laCompetencia, uno está tentado de pensar que el Gobierno del PI' acenó al se­ñalar que con ese paquete legislativo se había culminado el despliegue del Es­tado autonónuco. Pero a poco que se nlire el asunto con detenimiento se daráuno cuenta de que la nueva legislatura comenzada en abril de 2004 tendrá en­tre sus objeTivos principales avanzar en ese despliegue, tal y como por lo de­más ha anunciado el propio Presidente del Gobierno en su cliscurso de investi­dura. Aun olvidándonos de las propuestas de fuerte calado político quedefienden algunos paltidos y de lo que podríamos llamar el desafío del proyec­to de "libre asociación" del LeheJldakari Ibarretxe, lo cierto es que es posibleenumerar un ramillete de asuntos pendienTes:

a) Un cuarto de siglo después de su puesta en marcha, no se ha culnüna­do todavía el despliegue del Estado autonómico en cuanto el ejerciciode las compeTencias ejecutivas autonómicas depende de un sistema de

338

Un h-J.lance del E<;tado autonómico: ZS :ulos sin superar el test de Ciaran

traspasos de selvicios y funcionarios del Estado a las ComunidadesAutónomas, mediante acuerclos en Comisiones mixtas bilaterales, quetodavía no se ha culminado en la mayoría de los casos debido a la di­versidad de opiniones entre los representantes del Gobierno y el Eje­cutivo autonómico respecüvo.

b) Todavía se pueden mejorar los mecanismos de cooperación. El ante­rior Gobierno del pp elaboró un proyecto de Ley de cooperación gene­ral y otro de coordinación sanitaria que no llegaron a presentarse alCongreso. El actual del PSOE ha lanzado la reforma del Senado y la cre­ación de una Conferencia de Presidentes.

c) Se hace necesario un acuerdo en relación con la Unión Europea, yaque un buen número de Comunidades no se siente satisfecho con suactual participación en la Unión Europea. En el mismo discurso de in­vestidura del nuevo Presidente del Gobierno se ha propuesto el estu­dio de una fórmula que permita a los ejecutivos autonómicos palticiparen la reuniones del Consejo de Ministros de la Unión cuando trateasuntos de competencia autonómica.

d) El tema estrella de esta actualización del Estado autonómico es la recu­rrente refoffi1a del Senado, que el Presidente del Gobierno ha defendidoen la propia Cámara Alta en mayo de 2004 y todos los partidos -inclui­do el PP, reticente en los últimos años- han aceptado estudiar.

Así las cosas, no es fácil determinar la forma de ESTado actualmente impe­rante en España. En mi opinión, aunque es cierto que el Estado ::lu(onómkocoincide en varios puntos esenciaJes con el Estado federal (garantía constitu­cional de la autonomía, resolución jurisdiccional de los conflictos, etc.) y que elnivel de autogohierno de las Comunidades es muy similar a la de muchos Esta­dos miembros de Federdciones, me parece que sus diferencias jurídicas son losuficienTemente relevantes como pan! hacer factible su distinción. Pero su ca­racterística fundamental es más bien política, esa sensación de modelo inacaba­do, abierto, de continuo cambio que impera en la política española con rela­ción a la distribución de competencias y que no responde a la teoría deFrieclrich del federalismo como proceso. En el ámbito estriclJl11ente jurídicocabe destacar, entre otras, las siguientes diferencias entre el Estado federal. y elautonómico:

1. En el Estado federal los entes autónomos o son LLna realidad jurídicaprevia a la Constitución o nacen con ella, pues están expresamente re­cogidos en esa norma fundamental; por el contrario, en el Estado auto­nómico, los entes autónomos no cobran existencia jurídica hasta que seaprueba por las Cones Generales su Estatuto de Autononúa.

2. Los entes autónomos de un Estado federdl participan tanto en la apro­bación de la Constitución cOlno en Su reforma, mientras que en el auto­nómico no participaron en la elaboración de la Constitución y en su re­forma sólo intervjenen por la vía muy indirecta de los senadoresautonómicos (que no están sometidos a ninguna instnlcción de sus Co-

339

Agustín Ruiz Robledo

munidades), si bien tienen capacidad de iniciativa para la reforma cons­titucional. La misma falta de participación autonómica se produce en elprocedimiento legislativo ordinario.

3. Los entes autónomos de un Estado federal tienen autonomía Constitu_cional para elaborar su texto institucional básico (por lo demás, normal_mente denominado "Constitución"), sin ningún tipo de intervención delos órganos generales del Estado, más allá del eventual control de cons~

titucionalidad que puedan realizar los tribunales; por el contrario, en laelaboración de los Estatutos de Autonomía participan las Cortes Gene­rales, incluso en el procedimiento especial del artÍCulo 151, que comomucho puede calificarse --con la oposición de importantes autores­como un procedimiento pactado entre los representantes de una nacio­nalidad concreta y los de la nación española.

4. El principio dispositivo tiene importantes consecuencias sobre el ordencompetencial del Estado autonómico, desconocidas en el Estado federalcomo es la declaración del derecho estatal como supletorio del autonó~mico. En este sentido, una diferencia relevante consiste en que las com­petencias del Estado central de una Federación se detenninan en lapropia Constitución y tienden a ser las mismas en todo el territorio,mientras que en el Estado autonómico esas competencias dependen in­directamente (vía cláusula de supletoriedad) de las que cada Estatutoatribuya a su Comunidad, lo que origina que las competencias estatalestiendan a no ser idénticas en todo el territorio nacional, 10 que inclusose considera una característica positiva del sistema en cuanto pem1iteque unas Comwudades tengan más competencias que otras (federalismoasimél1ico).

5. El orden competencial gira en el Estado federal clásico ,sobre el concep­to de materia y en el modelo germánico sobre el de función, distin­guiendo entre la legislación y la ejecución; por su parte, el Estado auto~

nómico emplea estas dos técnicas, pero le agrega otra que, aunque noera desconocida, no se había usado previamente con tanta asiduidad: ladistinción en el interior de la función legislativa, diferenciando entre lalegislación básica (competencia estatal) y la legislación complementaria(autonómica).

VI. Mínimo balance y proyección para el futuro

"Sé que la poesía es indjspensable pero ignoro para qué". No puedo dejarde citar la bOl/lade de Jean Cocteau cuando pienso en la utilidad del Estadoautonómico. Desde luego, si se estableció en la Constitución con el fín primor­dial de integrar los nacionalismos periféricos parece que ese objetivo, con laderiva soberanista del PNV, está lejos de lograrse. Si nos cargamos de optimismopodemos decir que no es la primera vez que parece qlle se va a crear una ce­sura insalvable y de pronto surge un rayo de esperanza. La propia Constitución

340

Un balance del ESTado autonómico: 25 anos sin slIpt:rar el test de Ciaran

I PNV que se abstuvO yeso no impidió el pacto en la segun-do integrara, " ' d tono pu . t 1Estatuto V'lSCO un eXIto tan rotun o en su momenI onstItuyen e, e ~~ , ., p, I

d~l vue ta ~ l' ETA politico-militar abandonara el terrOrIsmo. 01 efu VIral para que ,1 d ' 1 d '

que ~ . l E tado autonómico tenía como fin secun arto ogr~r una es-contra~101 ~~ e de~ RES, las encuestas de opinión señala,n. con rotun~lc.lad ~ue,!acentrahzaoo

nh b't' te' _y mucho más la cla~e POlltiC-d- se encuentran sa-

~ de sus a 1 an s . l imayona '1 E tado autonómico y con su principio de homogeneK ae.tisfechos con e s _

. satisfacción de las grandes fuerzas políticas del País Vasco y C~talunaLa 10 d tonómico realmente existente nos lleva, como en el 1111to del

con el Esta o aul , punto del que partió la construcción del Estado auto-. retorno, a mIsmo .. ~. ,.. .. I

derno . I ' , de estas dos nacion'I1ldades hlstoncas SIgue ¡.;lene o un, . . la artlCU aoon L" ~. , "

nomlCo. rt"co de primera magnitud. Político y SOCIal, porque como ha re-probledmaJ P? 1 Ipérez Royo la estructura territorial de un país es lLno de los po-~orda o aVIer, A . d' . le escapa

C t·h. cionales por los que la gente se mata. na le se ~'os temas cans 1 1 . ' f' " ente a aln

(.: . la situación actual las dificulrades para mtegrar satts acton,lm -que encionalismos son muy altas. Y no tanto porque el ~o?i~rfl{~ central del P,P

hos na . 1 te "nacionalista" español, sino por una dmal111ca IOterna del ~s­sea espeC1a~m~n . la lógica de la dualidad de autonomías políticas y autanomtastado autonOmlCO. . dI'·,· n

.. t ativas con la que nació ha sido sustituida por un lu~go .e ogKas ~l ,-

adr~llrus r I l' 'ca del hecho diferencial que aplican los naclOnahsmos perife­t,.tgonlCa~~ ~ 071s y la lógica de la equiparación y la igualdad que reivindican~.lt~O~at~~o~~~~~:d:sy regiones ordinarias. La nave del Es.tad? debe fijar su r~lln­~. 11 es ecia! cuidado para Saltear estas Escila y CaI.·lb~lS q~e nos .pe~1tanbo co I PI' 'el'z de una España sin problemas de dlstnbuClon terntofl.ll delllegar a a taca l' l. - d' '

d olítico. Pero si ya 10 logró hace veinticinco anos en con 1ClOne.s espe-~~Jl~~~te adversas ¿por qué negarnos la posibilidad de volver a consegUIrlo

ahora?

Notas bibliográficas

l. Introducción

Los datos sociológicos sobre la aceptación social de la:... a,~tonon~ías lo~ heobtenido del Estudio núm. 2.455 "Instituciones y autonomlas del CIS, septIem­bre ele 2002,

L 'd ,.. "e Orteg" y G'ISSe! sobre la imposibilidad de resolvera conOCl a posloon u «< • • • _ , . .• .•

1 " 't' 1 d E 'p'lna h expuso en su DISClllSOdefinitivamente Ja 31ticu aC10n tern afia e s < ,. • • ~ •

ante las Cortes, ele 13 de mayo de 1932 con motivo de la tra1111~aclün del Estatu­to catalán. Merece la pena reproducir el grueso de su razonanuento:

Pues bien señores· yo sostengo que el problema catalán, como todos los parejos al é~,, , ' , hl ma (Iue no se puede reso veIque han existido y existen en otras naciones, es un pro e. '.. '~l u~

que sólo se puede conllevar, y al decir esto, consle que sIgmfIco c.on ello, no ~,o ,o qlos demás españoles tenemos que conllevamos con los catalanes, SlDO que los c.nabne:"

1 1 - e añales ( ] porque frente a ese sentI-también tienen que conllevarse con os e emas sp ...

341

,IAgustín Ruiz Robledo

miento de una Cataluña que no se siente española, existe el olra sentimiento de lodoslos demás espanoles que sienten a Calaluña como un ingrediente y trozo esencial de E.<i.paña, de esa gran unidad histórica, de esa radical comunidad de deslino, de ~fllerzos

de penas, de ilusiones, de intereses, de esplendor y de miseria, a la cual tienen puesl~

todos esos españoles inexorablemente su emoción y su voluntad. Si el sentimiento delos unos es respetable, no lo es menos el de los otros, y como son dos tendencias per.rectamente antagónicas, no comprendo que nadie, en sus cabales, logre creer que pro­blema de tal condición puede ser resuello de una vez para siempre. Pretenderlo seña lamayor insensatez, sería llevarlo al extremo del paroxismo, sería como multiplicarlo porsu propia cifra; sería, en suma, h<lcerlo más insoluble que nunca.

La opinión de EmiJe Ciaran la he tomado de su Adiós a lafilosofía (trad. deFernando Savater), Madrid, Alianza, 1980, p. 31.

Il. El momento fundacionaL' fa C01lstitución de 1978

Un buen ejemplo de la importancia que daban los constituyentes al EstadoaUlOnómico son los debates en la Comisión Constitucional del Congreso, dedonde he tomado la idea de Fraga (DSCD, núm. 59, de 5 de mayo de 1978,p. 2.043), También se pronunciaron en sentido similar Miguel Herrero Rodríguezde Miñón (p. 2.024), Santiago CarriUo (p. 2.038), Miquel Roca (p. 2,053), etc, Lacita de ]ordi Solé Tora la he tomado del DSCD, núm. 91, de 16 de junio de1978, p. 3.374. Dicho esto, Uama la atención la breve referencia a la estructumterritorial del poder político que le dedicó el ponente socialista Gregorio PecesBarba en su intervención del 5 de mayo (p. 2.029), que le hace decir a ]ordi ]a­ria i M3nzano, que a diferencia del resto, el Grupo Socialista no -hizo explícitala constatación de la importancia dc la distribución territorial dd poder en laConstitución que se está elaborando- (-La forma del Estado en los dehates cons[j­olyentes·, en Miguel Ángel Aparicio [dir.l, La desce11lralizacióll y el federalismo,Nuevos modelos de autollomía política, Barcelona, Cedecs, 1999, p. 15). Por miparte, agrego que en la Minuta de la Ponencia Constitucional del 15 de noviem­bre de 1977 se puede leer una queja de Miquel Roca ·por el desinterés de algu­nos miembros de la Ponencia sobre los debates de la Con.."itimción y en especialsobre el tema de las Autonomías. A esta protesta se adhiere el señor frdga, repre­sentante de Al>" (Aetas de la Ponencia Constitucional, RCG, núm. 2, segundo cua­trime1itre, 1984, p. 322). En esa misma revi<;ta se puede comprobar la decisión detomar como base un texto de Roca para elaborar el Anteproycc[Q, a la que me re­fiero en el texto, está en e! Acta de! día 15 de noviembre de 1977, p. 323.

El debate en el seno del Gobierno sobre "la conveniencia o no de continuarel proceso preautonómico" una vez aprobados los DecreTos-leyes vasco y cata­lán lo ha contado Clavero Arévalo, que como Ministro Adjunto para las regiones,fue uno de sus protagonistas y el más feIViente partidario de su generalización,Cf. Manuel Clavero Arévalo, Espaiia desde el centralismo a las autonumías,Barcelona, Planeta, 1983, pp. 52-53. En este libro da cuenta, también, de cómoel grupo dirigente de UCD (llamado el "triciclo" porque estaha fonnado por al­gunos ministros, algunos parlamentarios y algunos miembros de la ejecutiva

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Un h:llance dd Estado autonómico: 25 años sin superar el test de C;nrtm

. yoritariamente partidario de constitucionalizar el sistema dedel partJ~~) ~;:';:ólo pam Cataluña, e! País Vasco y Galicia, mientms el resto:lUlOnor:~lIa PI ncolnunidades posNra que no aceptó el Grupo Parlamenta-

, slmp es Ola, .. l· ' 1~nan ~. nnula de transacción entre ambas opiniones surglo e artlc~ onO. ColUO Udna o Clavero y Herrero de Miñón, si bien el qUónlm del referen-SI edacta o por • C . .

I ,r fue el del 4()oIo elevado al 50"/0 por la Ponencia onsutuClo-Ju01 que pensaron ,nal (op. cit., pp, 103 Yss). .

'd ' -00 sé si un tanto disparatada- de llamar RES a lo que no es 111

La ~ ea. 1 País Vasco la copio de la habitual expresión canadiense ROe,Cataluna, m e ~

Rest ofCanada. . '

fi·0'n de la lógica dual del Estado autonómico de FrdnCLsca Tomas

La a umaCI I C .' d 1931. 1 tomo de su -Soberanía y autonomía en as onstltuclOnes eYValientea' , llr ? 628 L:, 8. ahora en sus Ol1ras Completas, Madnd, CEC, 1997, Tomo ,p. -: . I) 1;7 'd la enmiend" de Fraga ¡ribame para garantizar que todas 1., COIl1U­delensa e '1 d .. , d "1' pez"'dades tuvierdn Asamblea Legislativa evitando aSl a e.sapar~C1(~n e .l 1

n~ ica de toda autonomía" está en el DSCD, núm. 88, 14 de !uruo de 1978. Laba:

sbrillante y conocida opinión de la desconstituclonaltzaCloo de la fo~n~ de

ma do es la de Pedro Cruz Vil!alón, .La estructura del Estado o h cunosldadEsta. ' Rev,'ota de la Fawltad de Derecho de la UnIVersidad Compllt-del Jutlsta persa·, J. •• di··

, 4 Inonogr'lfico 1981 pp 53-63 ahora en La cunostdad e jtlt1statense numo , "" , . 394 El

",;Y otros eslUdios sobre la Conslilución, Madnd, CEPC, 1999, pp. 38~-. '~mplo más próximO que tengo de la tesis sobre el com~ron~lso apoc~lfo ~elbs constitucionales, que ahora matizo, es un ~edente trabajO ffi.l~: AgustlO RU~Robledo, LaIormadón de la Comun.idad Autunoma de Anda{ucUl en sus dOCllmentas, Gmnada. Comares, 2003, p. XXXlV.

La expresión COllstitución efecUvU'":eute ~ge1:te la tomo d_e Te,mistocle ~.a~­tines DiIi/lO Costituzionale, 8' ed., Milan, GllIffre, 1994, p. 2)9. La referenCIa aEmilio Anard es por su La Constitución por dentro, Barcelona, A:g~s Vergara,1983, pp. 74 Y ss. Para la opinión de Pérez Royo s(~bre el enten?JOuento alter-,nativo en e! año 1978 de los articulas 146 y 152 vease JavIer Perez Royo, Lasfuentes del Derecho, Madrid, Tecnos, 1984, p. 136. Sobre el programa electorJIdel PSOE en 1977, véase Andrés de Bias Guerrero, .El, problema naCIonal regIo­nal en los progmmas del PSOE Y del PeE', REP, numo 4, .Juho-agosto: 1978,

1_- -170 Por toda la doctrina que reconoce que el pnnclpal objetivo delpp.)) . . 1" I d los dosproceso constituyente era resolver el "pro.b~e~1a regl~na ~ an~e~ "o e? . . .últimos siglos por las "comunidades per~encas.vasca y c.lt~l.Ina , vease LUl:'>López Guerra, .Modelo abierto y hecho diferenc13I., l/VAP, numo 47 (lH), 1987,

pp. 100 Y ss.

IlJ. La configuración del modew: hacia la homogeneidad

Los datos sobre la entmda en el Registro de! Congreso de los proyectos delos Estatutos caralán y vasco el 29 de diciembre de 1979 los he tomado deEl País del 30 de diciemhre de 1978. La idea del Estatuto no como un pacto es-

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-....","" ,

Agusti'n Ruiz HobJedo

rabIe y defjnitivo, sino como un avance hacia otras metas, se puede apreciar enla crónica periodística que reflejó la ratificación del proyecto del Estatuto qUehizo la Asamblea de Parlamentarios Vascos el 20 de marzo de 1978. Así, parejemplo, El PaíscleI día siguiente decía:

Xabier ArzalJus, portavoz del PNV, recordó que aunque su partido no votó afirmativa_mente la Constitución, sí se comprometió, sin embargo, ti acatarla como cauce de Su ac­tuación política. Al referirse al Estatuto de Autonomía vasco aprobado por la AsambleaArzallus afinnó: ..Del mismo modo que la Constitución es un texto abierto --como lo de~muestra el artículo 150, relativo a las material' de titularidad estatal susceptibles de sertransferidas a los organismos auwnómicos-, también lo es el proyecto de Estatuto quedefendemos, cuya disposición adicional deja la puerta abierta hacia futuras ampliacio_nes de nivel de aurogobierno ahora planteado.

El proceso autonómico andaluz lo he expuesto en mi estudio preliminar aLa formación. de la Comunidad Autónoma de Andalucía en sus documen.tos,cit. Lo hace con nlayor exhaustividad y gran tino, Fennín ülverJ POTcel, Laemergencia de la Administración Autonómica andaluza 0978-1985), Univer­sidad ele Gmnada, 2003.

El primero en calificar a los pactos autonómicos como una convenciónconstitucional fue Ludano Vandelli, El ordenamiento espa1'zol de las Comunida­des Autónomas, Madrid, lEAl, 1982, pp. 403 y ss; tesis que rápidamente fue aco­gida por la mayoría de la doctrina, por toda ella, Cf. f. Javier García Roca, .EIprincipio de voluntaried':ld autonómica», RDP, nln11. 21, primavera de 1984,pp. 123 Yss.

IV. La consolidación del modelo

Sobre la consolidación del Estado autonómico y los segundos pactos auto­nómicos cf. Luis López Guerra, ~La segunda fase de construcción del Estado de¡as AutonollÚas 0983-1993)·, RVAP, núm. 36, 1993, pp. 69-80. La expresión"Estado jurisdiccional autonómico" es de Manuel Aragón, "¿Estado jurisdiccio­nal autonómico'., RVAP, núm. 16, 1986, pp. 7-12. Sobre e' papel del Te en estaetapa de despliegue autonómico cf. Pedro Cruz Villalón, ..La jurisprudencia delTribunal Constitucional sobre autonomías territoriales», en Sebastían Martín Re­tortilla Ceoord.), Estudios sohre la Constitución espa.iola.. Homenaje al PlVfeso,­Eduardo Ga.'CÍa de Ente/TÍCI, Madrid, Cívitas, 1991, vol. IY, pp. 3.339-3.371.

V. La forma de Estado realmente existente

El término "federalismo asimétrico" --en su origen puramente sociológi­ca- se debe a Charles D. Tarlton en "Symmetry and Asymmetry as Elements alFedemlism .. A Theoretieal Speeulation., Tbe JOllrnal 'ir PoliNes, vol. 27, 1965,pp. 861-874.

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Un balance del Estado autonómico: 25 ailos .sin superar el lesl de Ciarall

. , s razones para calificar al Estado autonómi~ocon:o un ~stado ~ede­sobre la b de compartir cf. por toda la doetnna, Eltseo Aja, El Eltado

no aea o , , d'd Al' . 2003f'JI. qll~. D deralismo y hechos diferenciales, 2i! ed., Ma n, wnza, .atttonomzco. re . .. .

I . t roa de financiación er. Manuel Medina Guerrero, La t1lclde}~CUl

s~br=l:;~s ¡:anciación en el ejercicio de las competeJ!cias de las com.~~ll~~~a­del s/ste _ j M d ·'d eEe 1993. Sobre las etapas de' sIstema de financJaClon,A • AutOl'lomas, a 11, , f' .. , ,. '» enuf? . 11 ..Balance y perspectivas de la manClaClQn autonoffilCa ,d. AntonJ Casteys,'¡ ( oord) El fiutum del Estado autonómico. VIl]omadas de

esC Pau 1 a c . 1 • d· 2001frane . .. Es,nañola de Letrados de Parlamentos, Pamplona, Aranza 1, ,la AsoczacwJ1. rpP- 151-163.

VI. Mínimo balance y proyección para elfuturo

El libro de Eliseo Aja, ya citado, es fundamental para conocer las posi!"ilida­_ las necesidades- de reforma para consolidar el Estado autono~l11co.

~~:o b;lance interesante del Estado autonómico lo ofrece Fr~n~.e.s~~Pau 1 V~l~d) Elfuturo del estado autonómico.' VIIJomadas de la AsouaclOn Espan.0

¡c~:L~¡,.ados de Parlamentos, Navarra, Aranzadi, 200L Para conocer la op:mona ,. ef Enric Argullol Desan"ollar el autogobienw, Barcelona, P~nmsu­

cata anlSta, ., d d 'pect va an1 2002 Personalmente me he acercado a la refonna es e una pers : -;' l ~n Agustín Ruiz Rohledo, ·EI futuro del Estatuto de Autonomla., en~ :::Estatuto de Autollomia para Andalucía.' debates sobre el ayer, el hoy y elmañana, Sevilla, IAAI', 2001, pp. 79-92.

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