Université de Fribourg/SuisseFaculté des Lettres : Sciences des sociétés, des cultures et des religions

LA GOUVERNANCE

APPROCHE THÉORIQUE ET ÉTUDE DE CAS

LES PROJET S URBAN I et II

L'UNION EUROPÉENNE ET LES VILLES : UNE GOUVERNANCE

MULTI-NIVEAUX ?

Travail écrit pour le Master en Études européenne, dans le cadre du cours de M. Plomb Fabrice :

« Globalisation et sociétés plurielles » (SP 2013)

écrit par Fournier Yvan

Rue des Moulins 127, 1400 Yverdon-les-Bains079/5196587

1

Table des matières

1. Introduction 3-4

2. Approche théorique 4-12

2.1. Questions d'étymologie 4-5

2.2. La corporate governance :

du modèle d'entreprise au modèle de société 5-7

2.3. La « bonne gouvernance » : perspective normative 7-9

2.4. Globalisation, complexité et remise en cause de l'Etat :

la gouvernance comme réponse à une crise de gouvernabilité ? 9-11

2.5. Conclusions 11-12

3. Étude de cas 12-20

3.1. L'européanisation de la question urbaine :

une Commission en quête de compétences 13-15

3.2. Les projets URBAN :

la promotion d'un modèle de « bonne gouvernance » 15-17

3.3. Le paradigme du multilevel gatekeeping 17-19

3.4. L'échec de l'institutionnalisation d'une politique

urbaine européenne : du pouvoir au savoir 19-20

4. Conclusion 20-21

5. Bibliographie 22-23

5.1. Ouvrages 22

5.2. Articles de revue 22-23

5.3. Ressources internet 23

2

1. INTRODUCTION

La notion de gouvernance est désormais un terme indéniablement « à la mode »1 :

utilisée à la fois par les acteurs politiques et les disciplines universitaires, elle vise à

rendre compte de « processus orignaux dans les domaines économiques et politiques »2.

Elle a ainsi acquis une dimension de plus en plus importante depuis le milieu des années

1970, jusqu'à devenir un « outil heuristique central »3 des diverses branches de la

communauté scientifique, que ce soit l'économie, la science politique ou les relations

internationales, ainsi qu'un cadre normatif à travers la notion de « bonne

gouvernance » , diffusée par les grandes organisations internationales (OCDE –

Organisation de coopération et de développement économiques, ONU – Organisation

des Nations Unies, UE – Union Européenne, BM – Banque Mondiale, FMI – Fonds

monétaire international,...)4.

Censé donc à la fois rendre compte d'une certaine réalité dans le champ socio-politique

et économique et utilisé en vue de faire advenir cette même réalité par différentes

institutions, le concept de gouvernance est néanmoins souvent critiqué pour son

caractère imprécis, flou, polysémique. Si certains y voient une richesse, en ce qu'il

permettrait de favoriser « la rencontre entre les disciplines », du fait d'un regard faisant

appel aux « multiples facettes »5 du réel, d'autres au contraire mettent en avant le danger

d'une « logorrhée pseudo moderniste au service d'un discours incantatoire »6. Selon

Pitseys, la gouvernance ferait ainsi l'objet d'une « double confusion »7. La première

consisterait à l'identifier à tout un ensemble de « vertus », telles que « l'éthique, le

contrôle des représentants politiques, la réforme des institutions internationales, les

1 PITSEYS J., « Le concept de gouvernance », in : Revue interdisciplinaires d'études juridiques, Vol. 65,n°2, 2012, p. 207.

2 BARON C., « La gouvernance : débat autour d'un concept polysémique », in : Droit et société, n°54,2003, p. 330.

3 TOURNIER C., « Le concept de gouvernance en science politique », in : Papel Politico Bogota, Vol.12, n°1, 2007, p. 65.

4 SIMOULIN V., « La gouvernance et l'action publique : le succès d'une forme simmélienne », in : Droitet société, n°54, 2003, p. 314.

5 BARON C., op. cit., p. 330. 6 JOUMARD R., « Le concept de gouvernance », in : Rapport n°LTE 0910, Institut national de

recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS), 2009, p. 7.http://hal.archives-ouvertes.fr/docs/00/48/92/37/PDF/rapport_gouvernance_RJ_LTE0910.pdf.(consulté le 6 juin 2013)

7 PITSEYS J., op. cit., p. 207.

3

accords publics-privés, la réforme du management des entreprises publiques, etc. »8. La

seconde, au contraire, lui imputerait tous les défauts, à travers son amalgame avec

« l'anti-étatisme néo-libéral (...), une pensée managériale insidieuse, (...) un capitalisme

techniciste »9.

En vue donc de sortir du manichéisme propre à une telle perspective, il est nécessaire de

tenter une clarification de cette notion polémique, ce que nous ferons en étudiant tout

d'abord son origine et les transformations qu'elle a subie, du fait de son appropriation

par différentes écoles ou courants. Nous conclurons cette partie par une synthèse des

caractéristiques principales du concept de gouvernance, en vue d'en formuler une

définition la plus « sobre » possible. Dans un deuxième temps, nous interrogerons la

pertinence du modèle de la gouvernance multi-niveaux dans le cadre d'une étude de cas

centrée sur la politique urbaine européenne et en nous focalisant sur les projets URBAN

I et II, de 1994 et 1999. Nous terminerons alors par quelques remarques critiques

mettant en évidence ce que la notion de gouvernance peut révéler, mais également ce

qu'elle peut cacher de la réalité qu'elle est censée décrire.

2. APPROCHE THÉORIQUE

2 .1. Questions d'étymologie

Comme le rappelle Tournier, c'est Platon qui le premier utilise le verbe kubernao dans

un sens politique, de gouvernement des hommes, alors qu'il tire son origine du monde

militaire, avec pour signification la conduite d'un char ou d'un navire10. Ainsi, la

direction de la cité nécessite qu'un « seul soit assis au gouvernail de l'Etat, gouvernant

tout, commandant tout et rendant tout profitable »11. Dans le Moyen-Âge latin, les

termes gubernatio (gouvernement) et gubernantia (gouvernance) apparaissent ainsi

comme synonymes. Avec ce que Jean-Pierre Gaudin appelle le deuxième âge de la

modernité, c'est-à-dire les Lumières, le concept de gouvernance se voit rattaché à « des

ajustements mutuels entre intérêts économiques et sociaux »12 et à une alternative au

8 IDEM. 9 IBID, pp. 207-208. 10 TOURNIER C., op. cit., p. 66. 11 Platon, Euthydème, 291 d, cité par TOURNIER C., IDEM.12 Cité par TOURNIER C., IBID, p. 67.

4

gouvernement de la monarchie absolue typique de l'Ancien Régime, à travers l'équilibre

entre pouvoirs royaux et parlementaires. Cependant, cette utilisation reste minoritaire et

sera abandonnée au cours du XIXème siècle, pour revenir au XXème, par

l'intermédiaire de l'économie.

2 .2. La corporate governance : du modèle d'entreprise au modèle de société

La remise à l'ordre du jour de la notion de gouvernance se fait à travers une conception

nouvelle de l'entreprise qui émerge aux États-Unis dans les années 193013, mais qui

s'affirme véritablement dans les années 70-8014 : la corporate governance. Dans un

contexte post-fordiste et de recherche d'une plus grande efficacité, la firme se doit de

revoir son organisation interne : elle devra être moins hiérarchique, impliquer de

manière plus importante les travailleurs par l'adhésion à un projet collectif, autrement

dit se construire sur la base de « conventions, de normes et d'accords ponctuels »15.

L'entreprise se conçoit alors comme un système de relations entre actionnaires,

dirigeants, salariés et investisseurs institutionnels, mais impliquant également

créanciers, clients, fournisseurs et pouvoirs publics16.

La question du pouvoir devient alors essentielle, la corporate governance consistant à

réguler « l'ensemble des mécanisme organisationnels », en vue de « délimiter les

pouvoirs »17, des dirigeants notamment, par un plus grand contrôle des actionnaires et

par de nouvelles « règles du jeu »18. Il n'est donc plus question ici de hiérarchie et de

13 Voir COASE R., The Nature of the firm, 1937 (cité par TOURNIER C., IBID, p. 68) et BERLE A. A. &MEANS G. C., The Modern Corporation and Private Property, 1932 (cité par BARON C., op. cit., p.336).

14 Ainsi, pour Baron, ce modèle repose surtout sur l'analyse de JENSEN M. & MECKLING W., « Theoryof the Firm : Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure », in : Journal ofFinancial Economics, n°3, 1976.

15 IDEM. Pitseys parle ainsi d'un véritable « modèle biologique » de l'entreprise, dont la condition desurvie est le développement permanent exigeant à la fois une grande cohérence interne et une« mobilité, une fluidité, une flexibilité maximale aux conditions de l'environnement extérieur ».PITSEYS J., op. cit., p. 215.

16 BARON C., op. cit., p. 336. La relation entre actionnaires et dirigeants sera ainsi reconsidérée durant lecourant des années 1990 : il s'agira de contrecarrer le pouvoir des seconds par plus grand contrôle despremiers. IDEM.

17 Cette conception rappelle éminemment la thèse de Montesquieu sur la séparation et l'équilibre despouvoirs (législatif, exécutif, judiciaire). Cependant, ce qui est en jeu ici ne concerne pas que lesinstitutions étatiques, mais un ensemble d'acteurs provenant à la fois du politique, de l'économique etde la société civile.

18 DEFARGES P. M., La gouvernance, Presses Universitaires de France, Paris, 2003, p. 14.

5

domination, mais de coordination et d'interactions, certes asymétriques, comme le

remarque Baron19.

Reprise par l'économie politique et le courant institutionnaliste20, la notion de corporate

governance ou de gouvernance d'entreprise va être tout simplement adaptée au cadre

plus global du « partage des tâches entre marché, structures sociales et structures

politiques »21, avec en arrière fond la subordination des deux dernières au premier. Cette

nouvelle configuration structurale aurait ainsi émergé dans le cadre du « nouveau

capitalisme financier» des années 1980, caractérisé par « une concurrence accrue et un

essor des marchés financiers »22. Ces-derniers en s'imposant au pouvoir politique,

auraient fait passer l'Etat d'un rôle central dans « les rapports capitalistiques à un

nouveau rapport actionnarial nécessitant une redéfinition de son rôle »23. Réduit à la

garantie de « la liberté des forces économiques et le respect des règles de concurrence »,

l'Etat se trouverait ainsi astreint à un rôle résiduel : c'est ce que Tournier appelle le

« paradigme économique néo-libéral »24, dont le courant néo-conservateur, représenté

par Thatcher et Reagan, ne serait que le volet politique. L’État, représentant par

excellence de la structure autoritaire, associée à la notion de gouvernement, serait donc

sommé de se résoudre à devenir un acteur parmi d'autres : la gouvernance se résumerait

ainsi, selon cette perspective, à une « régulation économique par la coopération »25,

19 Celui-ci fait ainsi, avec Foucault, la distinction entre la domination, « qui va de pair avec lasoumission » et implique un pouvoir « extérieur à l'acteur », alors que le pouvoir en tant que tel nerenverrait qu'à « des jeux stratégiques » entre individus, qui les amènent à agir les uns sur les autres,« à se gouverner les uns les autres ». Il nous semble cependant peu évident de distinguer ainsi cesdeux notions, puisque même dans cette conception relationnelle du pouvoir, il y a évidemment laplace pour des rapports de domination. C'est ce que souligne d'ailleurs le concept d'asymétrie...BARON C., op. cit., p. 335.

20 L'un de ses représentant les plus connus est Oliver E. Williamson. Voir WILLIAMSON O. E.,« Transaction Cost Economics : The Governance of Contractual Relations », in : Journal of Law andEconomics, Tome 22, n°2, 1979, p. 233-262 (cité par BARON C., op. cit., p. 341). Si Baron considère qu' « une étape a été franchie » avec l'économie institutionnaliste, en ce qu'elleconsidère les institutions comme des modes de coordination « alternatifs au marché », reste qu'ilnuance par la suite largement son propos. En effet, les institutionnalistes reprennent le modèle de lafirme telle que nous l'avons décrite ci-dessus et la considère comme une forme potentiellement plusefficace que le marché, lorsque celui-ci est défaillant, c'est-à-dire lorsqu'il y a des coûts de transactiondans les échanges. Les arrangements institutionnels ou « governance structures » ne sont donc qu'unpalliatif aux imperfections du marché, toujours en vue de favoriser l'échange économique, une plusgrande efficacité. Nous restons ainsi toujours ici dans une perspective purement économique etmarchande. IBID, pp. 341-42.

21 IDEM. 22 IBID, pp. 335-336. 23 IBID, p. 337. 24 TOURNIER C., op. cit., p. 68. 25 IBID, p. 69.

6

c'est-à-dire à une soumission à la fois de l'Etat et de la société civile à la logique du

marché, à l'efficacité économique.

A la fois fruit de l'histoire de l'évolution du capitalisme et nouvelle structure des

relations de pouvoir promues par certains courants de l'économie, la notion de

gouvernance possède une double dimension, à la fois descriptive et normative.

Cependant, cette dernière va très fortement s'affirmer à travers diverses institutions

internationales, dont la Banque Mondiale.

2 . 3 . La « bonne gouvernance » : perspective normative

Suite à l'échec des plans d'ajustements structurels dans les pays en voie de

développement, à une pauvreté croissante, à une succession de crises et à une stagnation

de la croissance26, la Banque Mondiale promeut un nouveau modèle de gouvernement à

travers deux rapports : De la crise à la croissance durable (1989) et Gouvernance et

développement (1992)27. La « bonne gouvernance » traduit alors un retour de l'Etat,

mais toujours dans le cadre de référence de l'efficacité économique et de la rationalité

instrumentale. Conformément à la théorie du Public Choice28, le but est à la fois une

plus grande efficacité de l'action publique et la garantie du fonctionnement du marché

par l'Etat29 : ce dernier est donc légitimité à intervenir dans la sphère économique, en

vue de renforcer l'action du marché, lorsque celui-ci connaît des défaillances30. Il s'agira

donc non seulement d' « améliorer la gestion des administrations »31 publiques en vue

d'une plus grande efficacité économique, mais également de le faire en respectant

certaines règles procédurales, telles que « la responsabilité, la transparence, l'absence de

corruption, un état de droit et la participation d'une pluralité d'acteurs »32. La « bonne

gouvernance » est donc conçue avant tout comme « une technique de gestion sociale »,

dont les résultats et la procédure fondent la légitimité ; nous pourrions même dire que la

procédure elle-même n'est justifiée que par l'efficacité qu'elle permet.

26 IBID, p. 338. 27 TOURNIER C., op. cit., p. 70. 28 Celle-ci renvoie à un courant de pensée apparu dans les années 1960 sous l'impulsion de James

Buchanan et de Gordon Tullock. BARON C., op. cit., p. 339. 29 TOURNIER C., op. cit., p. 70. 30 On retrouve ici le fameux « paradigme néo-libéral » tel que le défini Tournier. IDEM. 31 PITSEYS J., op. cit., p. 215. 32 BARON C., op. cit., p. 339.

7

Néanmoins, les « conditionnalités » de la Banque Mondiale ont peu à peu intégré des

dimensions supplémentaires, telles que « le respect de l'environnement, la prise en

compte de la société civile et des questions sociales »33, notamment à travers les

programmes de lutte contre la pauvreté. C'est d'ailleurs en ce sens que l'ONU, et plus

particulièrement le PNUD (Programme des Nations Unies pour le Développement), ont

lié la question de la « bonne gouvernance » à celle du « développement humain

durable », qui prend en compte la dimension environnementale et humaine (pauvreté,

sécurité alimentaire, problèmes urbains,...)34. De fait, la notion de « bonne

gouvernance » s'est répandue dans la plupart des grandes organisations internationales,

dont l'OCDE et l'Union Européenne. L'élément principal à retenir est que les définitions

qu'elles en donnent, aussi vagues soient-elles, insistent toutes sur « la pluralité des

acteurs en jeu » et « le caractère collectif des actions et négociations »35 : on retrouve

donc ici une conception s'appuyant sur la substitution de l'action unilatérale et

autoritaire de l'Etat par un mode « plus consensuel et pluraliste »36 de formulation de la

norme (celle-ci devenant un contrat ou une convention portant sur un projet).

C'est alors la place de la société civile qui est mise en avant, à travers les théories

délibératives ou participatives de la démocratie : la prise en compte du rôle des

associations de citoyens implique ainsi une revalorisation de la dimension locale de la

gouvernance. La gouvernance promue par les institutions internationales se veut ainsi à

la fois globale37, puisqu'elle tend à développer des projets et des procédures à l'échelle

de la planète (ONU, Banque Mondiale, FMI) ou du moins au niveau transnational

(OCDE, Union Européenne), mais aussi nationale et locale (régions, villes, quartiers...),

étant donné que ce nouveau modèle de gestion et de coordination de projets met en

avant la participation de tous les acteurs concernés38 (publics, privés et citoyens) et une

33 La notion de « conditionnalité » renvoie aux conditions auxquelles les prêts de la Banque Mondiale etdu FMI sont octroyés aux pays demandeurs. Ainsi, dans un premier temps, celles-ci étaient avant toutd'ordre purement économique : « la stabilisation macro-économique et financière, la libéralisation et la privatisation ». BARON C., op. cit., p. 340.

34 IDEM. 35 SIMOULIN V., op. cit., p. 314. 36 PITSEYS J., op. cit., p. 216. 37 Le temps fondateur de cette notion remonte à 1992, année de publication de l'ouvrage « Governance

without Government » de James Rosenau et Ernst-Otto Czempiel. La même année verra d'ailleurs lacréation de la Commission on global governance (ONU) par Willy Brandt et la fondation du Centerfor the Study of Global Governance à la London School of Economics. TOURNIER C., op. cit., p. 75.

38 La notion de stakeholders, au sens où l'entend Giddens, en est la traduction. En effet, pour lesociologue britannique, la société des « parties prenantes » est celle dans laquelle tous ceux qui ont

8

décentralisation des pouvoirs. Reste néanmoins que les objectifs fixés restent l'apanage

des organes internationaux, même si la mise en application de ceux-ci nécessite une

participation du niveau local, que la place accordée à l'Etat entraîne souvent une

instrumentalisation des initiatives populaires par celui-ci et que la centralité de

l'économique a pour conséquence une « implication croissante d'opérateurs privés

internationaux »39. Essentiellement normative, la « bonne gouvernance » est donc le

résultat d'une définition a-priori de la fin et des moyens de l'organisation sociale dans

son ensemble.

2 . 4. . Globalisation, complexité et remise en cause de l'Etat : la gouvernance comme

réponse à une crise de gouvernabilité ?

La notion de gouvernance, nous l'avons vu, s'est progressivement étoffée à partir des

années 1970-1980, dans une perspective avant tout économique, pour être reprise par les

institutions internationales à partir des années '90. Cependant, elle ne prendra

véritablement toute son ampleur, dans les études scientifiques, qu'à partir de 1994,

s'étendant ainsi au domaine des relations internationales, à travers le concept de

gouvernance globale, et à la question de la gouvernance locale, régionale ou urbaine :

elle en arrive alors à conquérir « l'ensemble du domaine de l'action publique »40. Son

utilisation dans le cadre académique mettrait donc en évidence la constatation d'une

rupture affectant la société, le politique et l'économique, dans leurs relations.

L'un des changements majeurs depuis les années 1970 aurait ainsi été la globalisation

ou mondialisation entendue comme « processus économique étendu à l'ensemble de la

planète, qui a pour effet de créer une convergence de l'ensemble des population, cultures

et sociétés »41. Ce processus économique serait caractérisé par « l'émergence d'une

société post-industrielle, post-fordiste et post-matérialiste », « l'apparition de

l'informatique » et « la dérégulation des échanges internationaux », mais également « la

privatisation des services publics, la contractualisation des gestions publiques, le succès

des agences de régulation »42 le tout entraînant une « remise en question d'un modèle

intérêt à agir doivent pouvoir participer à la prise de décision. JOUMARD R., op. cit., p. 17. 39 BARON C., op. cit., p. 341. 40 SIMOULIN V., op. cit., pp. 312-313. 41 TOURNIER C., op. cit., p. 74. 42 Cette liste est loin d'être exhaustive. Nous aurions pu citer de nombreux autres éléments provenant

9

étatique (...) dépassé par de nouvelles règles et stratégies »43 : la naissance du modèle de

la gouvernance serait donc née de l'incapacité des Etats à réguler la globalisation

économique dans un monde de plus en plus complexe44. Face à cette « crise de

gouvernabilité »45 de l'Etat, la gouvernance apparaît ainsi comme un remède « au déficit

de légitimité et d'efficacité »46 de l'action publique.

Néanmoins, face à cette remise en question du modèle gouvernemental, plusieurs thèses

émergent, dont trois nous paraissent emblématiques. Pour la première, les Etats

modernes connaîtraient un « processus d'évidemment »47 (doctrine de l'Etat-creux), la

gouvernance représentant alors « le triomphe d'une rationalité anti-étatiste » qui

« disqualifie l'Etat tout en privatisant la délibération politique »48. Pour la seconde, il ne

s'agirait que d'une « déterritorialisation/reterritorialisation du politique »49, à la fois au

niveau transnational et infra-national, impliquant un nouveau partage des compétences

entre ces deux éléments et l'Etat : c'est ce qu'on appelle la « gouvernance

multi-niveaux »50. Enfin, pour la troisième, soutenue par certains théoriciens du

management, la situation contemporaine apparaît au contraire comme étant celle d'un

renforcement de l'autorité publique, à travers une « planification douce et profonde du

d'auteurs différents, mais par souci de concision, nous nous en passerons. 43 IBID, p. 75. 44 Pour Jacquier, le paradigme de la globalisation et de la complexité ne sauraient en rien expliquer

l'apparition de la gouvernance locale, puisque si la première suppose une plus grande« homogénéisation des comportements », alors en quoi la réalité deviendrait plus complexe ? Pourlui, au contraire, la gouvernance locale ne serait qu'une pratique répondant au mieux à une complexitétoujours présente, mais qui aurait été tout simplement « négligée au fil du temps ». JACQUIER C.,Politiques intégrées de développement urbain durable et gouvernance urbaine en Europe. Quellesrelations mutuelles ?, 2003.

http://i.ville.gouv.fr/download_file/2071/2132/politiques-integrees-de-developpement-urbain-durable-et-gouvernance-urbaine-en-europe-quelles-relations-mutuelles. (consulté le 7 juin 2013).

45 JOUVE B., « La démocratie en métropoles : gouvernance, participation et citoyenneté », in : Revuefrançaise de science politique, Vol. 55, n°2, 2005, p. 322. Le concept de « sociétés (...)ingouvernables » reflète ainsi le thème de la complexité : du fait « de la différenciation et del'autonomisation de plus en plus poussée de sous-système dans la société, de la prolifération deréseaux de toutes sortes », l'Etat se verrait obligé d'engager un dialogue avec ces nouveaux acteursémergents, en vue de rendre possible l'action du gouvernement. LE GALÈS P., « Du gouvernement desvilles à la gouvernance urbaine », in : Revue française de science politique, n°1, 1995, p. 59.

46 SIMOULIN V., op. cit., pp. 317. 47 JOUVE B., « Gouvernance métropolitaine en Europe : essai de typologie », Communication au

XXXVIIIème Colloque annuel de l'Association de Science Régionale de Langue Française, 21-23Août 2002, p. 2.http://www.omd.uqam.ca/membres/pages-perso/Jean-Marc/cours/soc3760/recueil_web/T_Jouve.pdf . (consulté le 7 juin 2013).

48 PITSEYS J., op. cit., p. 220. 49 JOUVE B., op. cit., 2002, p. 2. 50 TOURNIER C., op. cit., p. 79.

10

social », alliant « principes directeurs et normes extrêmement détaillées »51. Face à son

déficit de légitimité et donc de confiance, l'Etat réagirait en substituant le modèle du

gouvernement autoritaire et punitif, imposant une « contrainte extérieure à l'individu »,

à celui d'une gouvernance qui entend « orienter de l'intérieur son comportement » : cette

dernière lui permettrait donc, derrière son « rétrécissement apparent », de « pénétrer la

complexité du champ social », d' « infiltrer plus finement de nouveaux domaines

d'action », par l'intermédiaire de « structures plus légères et/ou informelles »52. La

question de la légitimité s'associe alors évidemment à celle de la « confiance »53, que la

gouvernance cherche à reconstruire par la valorisation de l'efficacité des politiques

publiques et des procédures d'élaboration de celles-ci.

2 . 5 . Conclusions

Utilisé à la fois par de nombreuses disciplines universitaires (science politique,

sociologie, économie, géographie,...) et par différentes écoles de pensée, le concept de

gouvernance présente nécessairement un certain flou. Son origine liée à la théorie du

management d'entreprise et sa reprise par les grandes institutions financières n'a pas

aidé à sa bonne image. La rhétorique souvent idyllique et naïve dont la revêtent les

politiques n'a pas non plus pour vertu de lui donner une grande légitimité. L'usage très

important par le monde scientifique pourrait cependant témoigner d'une certaine

pertinence de ce concept à décrire une réalité nouvelle. Reste à savoir si elle ne

constitue pas qu'un paradigme, au sens que lui ont donné Raymond Boudon et François

Bourricaud, à savoir « un ensemble de propositions ou d'énoncés métathéoriques portant

moins sur la réalité sociale que sur le langage à employer pour traiter de cette réalité

sociale »54, autrement dit un nouveau mot pour décrire un phénomène qui ne l'est pas...

Même si l'on pourrait trouver une infinité de définition de la notion de gouvernance

dans la littérature scientifique, il nous paraît cependant important de tenter d'en

déterminer les caractéristiques principales, au vue de notre analyse. La gouvernance

51 PITSEYS J., op. cit., p. 221. Pitseys cite ainsi l'ouvrage de OSBORNE D. & GAEBLER T., Re-inventingGovernement : How the Entrepreunerial Spirit is Transforming the Public Sector, Reading,Massachussets, Addison-Weasley, 1992.

52 IBID, pp. 219-221. 53 IBID, p. 222. 54 BOUDON R. & BOURRICAUD F., Dictionnaire critique de la sociologie, P.U.F., Paris, 2000, p. 617, cité

par SIMOULIN V., op. cit., pp. 315.

11

pourrait se définir comme une antithèse de la conception hiérarchique et autoritaire du

gouvernement, au profit d'une coopération-coordination horizontale entre tous les

agents concernés, qu'ils soient publics ou privés, et ceci à toutes les étapes de la

procédure en question (co-décision et co-application), en vue d'une plus grande

efficacité dans le traitement de problèmes et la mise en œuvre de projets concernant

cette communauté d'agents.

Cette définition peut paraître très large, mais dans un autre sens elle montre bien en quoi

le concept de gouvernance participe, dans son essence-même, de l'idéal et de la norme, à

travers le rejet de tout rapport de domination. Il s'agira donc maintenant pour nous de

vérifier, dans une étude de cas, ce qu'elle nous révèle et ce qu'elle nous cache de la

réalité...

3. ÉTUDE DE CAS

Selon certains analystes, le phénomène de mondialisation aurait eu pour corrélat la

« montée en puissance des villes »55, processus qu'ils nomment alors

« métropolisation »56. Cependant, ce processus se serait également trouvé renforcé sur

notre continent par l'émergence d'un nouveau « système politique »57 : l'Union

Européenne. Le « desserement du verrou de l'Etat »58, qui se manifeste par la mise en

place de politiques de décentralisation, et l'émergence de ce nouvel acteur européen

aurait ainsi permis aux villes de s'affirmer en court-circuitant leur dépendance face à

l'Etat à travers un rapport direct avec les instances de l'UE. Ces « changements

verticaux »59 entre Etat et collectivités locales auraient ainsi donné naissance à de

« nouveaux modèles de gouvernance verticale » privilégiant « les relations de

partenariat »60 entre ces différents niveaux (UE, national, local) : la gouvernance

55 LE GALÈS P., op. cit., p. 64. 56 JOUVE B., 2002, op. cit., p. 1. Pour définir les métropoles, Jouve privilégie « une approche

économique et socio-politique », qui les qualifie ainsi de « territoires les plus directement affectés parles transformations économiques qui accompagnent la globalisation » : ces transformationscomprennent des « mécanismes d'exclusion soco-économiques » et des « nouvelles formes depauvreté ». Il ne s'agit cependant pas uniquement des « villes globales », telles que les comprendSaskia Sassen, mais également « des espaces moins « centraux », a priori, d'un point de vuestrictement démographique ». JOUVE B., 2005, op. cit., pp. 319-320.

57 TOURNIER C., op. cit., p. 77. 58 JOUVE B., 2002, op. cit., p. 2. 59 LE GALÈS P., op. cit., p. 63. 60 WOLFF S., Les villes et l'Union Européene. Perspective : le processus d'intégration européenne par

12

multi-niveaux. C'est cependant ce modèle que nous aimerions interroger maintenant, à

travers une analyse de l'évolution de la prise en compte des villes par l'Union

Européenne.

3.1. L'européanisation de la question urbaine : une C ommission en quête de

compétences

Nous pouvons distinguer cinq grandes étapes dans ce processus ; trois nous

intéresserons particulièrement ici, même si nous traiterons des deux suivantes plus loin.

Durant la première (de 1975, date de création du FEDER - Fonds Européen de

Développement Régional, à 1988), la question des villes est totalement absente des

politiques européennes, la Commission ne disposant pas de base légale dans les Traités

lui permettant d'agir en ce sens. Le FEDER, d'ailleurs faiblement doté (5 % du budget

de la communauté), ne reconnaît pas la spécificité des aires urbaines et s'oriente

uniquement vers les régions les plus pauvres.

La seconde, de 1988 à 1993, marque une action plus volontaire de la Commission qui,

sous l'égide de Jacques Delors, tente de court-circuiter les Etats-membres en

développant un dialogue avec les entités infra-nationales. Cela se traduit par la réforme

des Fonds structurels en 1988, le renforcement de leur budget, et le lancement de 33

Projets Pilotes Urbains (PPU), dont l'enveloppe est cependant relativement faible (101

millions d'euros), et qui ont pour objet l'expérimentation d'approches originales et

innovantes en matière de politique urbaine. Cet instrument permet à la Commission de

« financer de nombreux réseaux d'autorités locales, de quartiers et de villes qui

constituent autant de clientèles intéressées et mobilisables pour développer cette

politique »61 et « de mettre en forme, codifier, légitimer les expériences de

renouvellement urbain en Europe, ainsi qu'à diffuser des manières de faire »62.

le développement urbain, travail de mémoire, Université Robert Schuman, Institut d'Etudes politiquesde Strasbourg, 2008, p. 30. scd-theses.u-strasbg.fr/354/01/ WOLFF _Solène_2008.pdf. (consulté le 6 juin 2013).

61 HALPERN C. & LE GALÈS P., Grandeur et décadence de la politique urbaine de l'Union Européenne.Analyse longitudinale des instruments d'action publique entre 1972 et 2006, Working papers duProgrammes Villes & territoires, Sciences Po, Paris, 2013, p. 8.http://blogs.sciences-po.fr/recherche-villes/2013/05/01/halpern-et-le-gales-2013-grandeur-et-dec ade nce-de-la-politique-urbaine-de-lunion-europeenne/ . (consulté le 5 juin 2013).

62 IDEM.

13

Néanmoins, les aides étant attachées à certaines conditions et principes (concentration,

partenariat, programmation, additionnalité63), la Commission oblige ses partenaires à

adopter ses propres méthodes et tente de consolider sa position d'interlocutrice vis-à-vis

des entités sub-nationales, au détriment de l'Etat. Pour Cram, la Commission s'est ainsi

engagée dans un véritable « purposeful opportunism » en vue d'étendre ses

compétences64.

Une cellule de réflexion sur la ville est également créée au sein de la DG XVI de la

Commission (qui deviendra la DG Regio – Direction générale de la politique régionale),

de manière informelle tout d'abord, puis officielle à partir de 199365. Toutefois, cette

cellule sera fortement contrôlée et encadrée par la Direction Générale. Et pour cause, les

régions, dont l'autorité a été accrue suite aux mesures de décentralisation dans les pays

européens, ont été reconnues, par les Etats et par l'UE, comme niveau pertinent d'action

et destinataires exclusifs des programmes communautaires 66. Elles n'ont donc pas vus

d'un très bon œil la valorisation de la question urbaine dans le cadre européen67. Les

représentants de certains Etats membres ont également émis des réserves, puisqu'ils

craignaient que la politique urbaine ne soit qu'un prétexte pour détourner les fonds de

cohésion des régions en retard de développement (Espagne, Grèce, Irlande,...) au profit

des métropoles en crise, situées essentiellement dans le nord de l'Europe68.

La troisième période, de 1994 à 1999, est à nouveau marqué par un renforcement des

63 Le principe d'additionnalité implique la participation financière locale et nationale, en plus de celleeuropéenne. PASQUIER R. & PINSON G., op. cit., p. 45.

64 CRAM L., Policy-making in the European Union, Routledge, Londres, 1997, cité par FENET R.,Politiques urbaines dans l'Union Européenne : redéfinition des rôles dans un système degouvernance complexifié, travail de séminaire, Université de Lyon 2, Institut d'Etudes politiques deLyon, septembre 2007, p. 67. http://doc.sciencespo-lyon.fr/Ressources/Documents/Etudiants/Memoires/Cyberdocs/MFE2007/fenet_r/pdf/fenet_r.pdf. (consulté le 5 juin 2013).

65 HALPERN C. & LE GALÈS P, op. cit., p. 8. 66 Elles disposent ainsi de cinq canaux d'implication au niveau de l'UE : le Comité des Régions (institué

en 1994), le Conseil des Ministres, la Commission, les antennes régionales et les associationsinter-régionales. FENET R., op. cit., p. 52.

67 L'exemple du Comité des Régions illustre d'ailleurs bien les tensions qu'il peut y avoir entre les villeset les régions : de profondes divisions sont en effet patentes entre intérêts locaux et régionaux. Ainsi,alors que les régions s'intéresseraient davantage aux « grandes questions économiques et politiques »,les villes s'occuperaient de préférence de « la fourniture de services et de problèmes urbains ». Deplus, alors que la représentation est surtout régionale dans les pays fédéraux ou décentralisés(Autriche, Allemagne, Belgique, France, Espagne, Italie), elle est surtout locale dans les paysnationaux (Danemark, Finlande, Irlande, Grèce, Luxembourg, Pays-Bas, Royaume-Uni). IDEM.

68 HALPERN C. & LE GALÈS P., op. cit., p. 8.

14

Fonds structurels et le soutien à des réseaux de villes (Eurocités), la création du Forum

Urbain (1998) et de l'Audit Urbain (1997). Tous ces nouveaux instruments passent

toujours par ceux de la politique régionale de cohésion et visent avant tout à permettre

« la production et la comparaison de données », soit dans le cadre de réseaux d'échanges

d'expériences, soit par la production d'indicateurs systématiques, en vue de « rendre les

villes européennes plus lisibles »69. L'unité urbaine de la Commission s'affirme ainsi

comme un acteur majeur de centralisation des données et de légitimation de politiques

urbaines à travers le label européen. Néanmoins, l'événement principal est le lancement,

sous pression du Parlement, du Programme d'Initiative Communautaire (PIC) URBAN I

en 1994. Ce-dernier constitue en effet le premier programme de politique publique se

focalisant uniquement sur les villes et c'est pourquoi il peut paraître particulièrement

intéressant.

3.2. Les projets URBAN : la promotion d'un modèle de « bonne gouvernance »

S'inspirant des expériences françaises (Contrats de ville), anglaises (City Challenge et

Single Regeneration Budget), et de celle des PPU, le tout combiné avec les instruments

classiques de la politique régionale (zonage, additionnalité, partenariat, programmation

pluriannuelle), les PIC URBAN I (1994-1999) et II (2000-2006) ont pour objectif de

réintégrer dans la dynamique de la ville des quartiers en grandes difficultés, en prônant

une approche intégrée et durable du développement urbain, combinant mesures

sociales, environnementales et économiques70. La légitimité de cette nouvelle initiative

se trouve fondée en termes d'innovation, d’efficacité et de participation de la société

civile71. Ainsi, un modèle de gouvernance horizontale et verticale est promu, à travers la

mise en place de « réseaux latéraux, locaux, inter-organisationnels et interpersonnels »72,

donc dans une logique de partenariat entre acteurs locaux (privés et publics)73. On

69 IBID, p. 9. 70 PASQUIER R. & PINSON G., op. cit., p. 44. Pour Halpern et Le Galès, il ne s'agit en rien d'éléments

innovants. Si la notion de développement durable date des années '90, les questions concernant« l'environnement, la qualité de vie, la pollution et la consommation des ressources associées auxvilles », date des années 1970. HALPERN C. & LE GALÈS P., op. cit., p. 4.

71 IBID, p. 10. Halpern et Le Galès notent ainsi que toute une rhétorique de l'innovation est exigées de lapart des villes demandant ce label : il s'agit ainsi de « promouvoir des « actions innovantes » derénovation urbaine, des démarches « innovantes », des modes de gouvernance « innovants » ». IBID,p. 11.

72 PASQUIER R. & PINSON G., op. cit., p. 44.73 L'obtention des fonds pour les villes est ainsi conditionnée par le respect de conditions-cadres, de

règles du jeu définies au préalable par la Commission. Les PIC, dont URBAN ont ainsi été beaucoup

15

retrouve ainsi dans la rhétorique même de la Commission européenne, tous les éléments

correspondants à la notion de « bonne gouvernance » : « passer outre la

compartimentation des questions politiques, le paternalisme et la hiérarchie associés aux

mécanismes politiques traditionnelles », « favoriser le partage des risques et des

responsabilités », « construire collectivement des problèmes sur la base de

diagnostiques partagés », établir « des rapports de confiance entre les parties » en vue

d'une plus grande efficacité...74 La Commission considère ce nouveau paradigme comme

nécessaire, étant donné que la situation catastrophique de certains quartiers serait « le

signe de l'échec des politiques nationales et du modèle de l'Etat dirigiste »75. L'initiative

URBAN se veut donc un « modèle pour la politique nationale et un vecteur pour la

diffusion des meilleures pratiques », ce qui se concrétisera par la structuration du réseau

URBACT, espace d'expertise et d'échanges d'expériences entre les villes partenaires76.

Au niveau financier, le budget communautaire d'URBAN I se montait à 900 millions

d'euros, qui ont été réparti dans 118 zones urbaines, de 100'000 habitants au moins. Pour

URBAN II, l'UE a baissé ce seuil d'éligibilité à 20'000, privilégiant ainsi les petites

villes et celles moyennes, mais le budget a été réduit à 700 millions d'euros et s'est

réparti sur 70 zones urbaines. Celles-ci devaient satisfaire au moins trois critères sur

neufs établis par la Commission : taux de chômage, taux d'activité économique, taux de

pauvreté, nombre d'immigrés, taux de criminalité, etc. De plus, selon le principe

d'additionnalité des fonds, le projet devait contenir obligatoirement une participation

financière nationale ou locale et selon celui de subsidiarité, chaque Etat-membre

sélectionnait ses propres sites et assurait la répartition financières entre eux.

critiqué pour leur « caractère strict et bureaucratique ». On ne peut donc pas parler ici d'un modèle degouvernance, celle-ci étant justement caractérisée par un rejet de l'autoritarisme et de la bureaucratie.Ainsi, si l'UE a représenté pour les villes, dans un premier temps, une opportunité, elles ont duapprendre à composer avec les contraintes qui vont avec (normes communautaires, notamment dansle domaine de l'environnement, des services publics ou de l'aide aux entreprises). FENET R., op. cit.,pp. 52-53.

74 IDEM. 75 IDEM. 76 IBID, pp. 45-46. Dans le même sens, l'Audit Urbain, lancé en juin 1998 et aujourd'hui rattaché à

Eurostat, a pour but de regrouper des informations statistiques sur « la qualité de vie dans les villeseuropéennes et les progrès accomplis, ainsi que d'apporter des réponses aux questions de politiquesurbaines ». WOLFF S., op. cit., p. 28.

16

3.3. Le paradigme du multilevel g atekeeeping

La place de l'Etat est donc loin d'être marginal dans ce projet. Face à une Commission

essayant d'étendre ses compétences, celui-ci résiste à travers ce que Tofarides nomme le

gatekeeping77, autrement dit en défendant ses prérogatives à chaque étape du processus :

sélection des villes, négociations du cadre administratif, définition du contenu des

programmes, mise en œuvre78. Ainsi, dans le cas du gouvernement anglais, celui-ci a

pesé de tout son poids dans le déroulement des projets : élargissement du nombre

maximal de villes éligibles, contournement des critères définis par la Commission,

négociation d'une représentation plus importante des représentants de l'Etat au sein des

comités de pilotage, interprétation plus restrictive de la notion de partenariat, etc79. Les

Etats ont ainsi eu tendance à considérer URBAN comme un « business as usual »,

c'est-à-dire comme un des volets de leur politique nationale et non comme une politique

communautaire80.

Comme nous l'avons vu, pour la Commission, URBAN représentait un moyen d'étendre

ses compétences et de s'affirmer comme interlocuteur vis-à-vis des entités

infra-nationales. C'est elle qui a défini les conditions-cadres du projet et qui a imposé un

contrôle bureaucratique assez lourd de sa mise en œuvre. Nous pourrions même

considérer que l'Etat et la Commission ont participé à une monopolisation du processus

de décision en ce qui concerne « la direction, la structure des programmes et le

découpage des zones »81. De leur côté, les élus municipaux ont vu dans ce projet une

possibilité de se faire reconnaître au niveau européen, de soigner leur image et de

s'affirmer face à l'Etat, mais également de renforcer leur importance au niveau local82.

77 TOFARIDES M., Urban policy in the European Union : a multilevel gatekepper system, Ashgate,Aldershot, 2003, cité par FENET R., op. cit., p. 69. Cette notion a été conçue pour caractériser lesrelations entre Etats et Commission dans le cadre de l'UE. En distinguant les phases de définition decelle de mise en œuvre d'une politique, Tofarides montre ainsi l'impossibilité pour la Commission decourt-circuiter les Etats lors de cette dernière phase. Ces-derniers jouent alors le rôle de gatekeeper.FENET R., op. cit., p. 69.

78 FENET R., op. cit., p. 70. 79 IDEM. 80 IDEM. 81 ELANDER I., « Partenariats et gouvernance urbaine », in : Revue internationale des sciences sociales,

n°172, 2002, p. 222. 82 A Turin et à La Corogne, « les édiles et leurs équipes administratives » ont d'ailleurs joué « un rôle

déterminant dans la captation de cette initiative européenne ». Dans le cas de la ville espagnole,URBAN I a ainsi permis à la municipalité « de conforter sa domination politique » dans le cadre de lapolitique urbaine. PASQUIER R. ET PINSON G., « Politique européenne de la ville et gouvernement

17

Toutefois, les autorités locales ont également joué un rôle de gatekeeping vis-à-vis des

acteurs privés, notamment associatifs. En effet, de par les « formes de comptabilité et de

gestion » complexes requises « pour obtenir et conserver le financement extérieur » de

l'UE, les partenaires ont du se plier à « des systèmes de gestion, de prise de décision et

de représentation dans lesquels s'est dilué le rôle de la population »83. Le rôle « des

experts, des bureaucrates et des élites économiques et politiques locales » a donc été

prépondérant, au détriment d'une large partie du public84 : ce sont d'ailleurs des cabinets

d'études municipaux qui déterminent les problèmes et les solutions à apporter,

autrement dit qui définissent « ce qui est pensable et possible »85. Les villes ont

également engagé des « european officers » ou, le cas échéant, ont mis en place leur

propre service spécialisé dans les affaires européennes. Ces-derniers, disposant de

ressources plus conséquentes que le secteur associatif, ont ainsi eu un accès privilégié à

l'information, au détriment d'autres acteurs infra-nationaux86.

En conclusion, il semble donc bien qu'on puisse parler ici de « multilevel

gatekeeping »87, chaque niveau luttant à la fois pour garder ses prérogatives et les

augmenter. Cette notion, en mettant en évidence les rapports de domination et de

pouvoir, la dimension conflictuelle et les processus de blocage au sein du système

institutionnel européen, semble plus pertinente que celle de gouvernance multi-niveaux,

qui insiste, quant à elle, sur la coopération et le consensus entre les parties prenantes.

local en Espagne et en Italie », in : Politique européenne, n°12, 2004, pp. 46-47. 83 ATKINSON R., « Les aléas de la participation des habitants à la gouvernance urbaine en Europe », in :

Les Annales de la Recherche Urbaine, n°80, 1998, p. 80. 84 Pour Elander, « les expériences de partenariat menées jusqu'à présent par l'Union Européenne

amènent à s'interroger sérieusement sur la question du contrôle démocratique ». ELANDER I., op. cit.,p. 222. Ainsi, si « l'approche partenariale dans les politique urbaines possède une force rhétorique etun attrait mythique », « l'expérience nous enseigne que les partenariats se retranchent souvent derrièredes barrières qui les isolent de tous ceux qui n'appartiennent pas à l'élite de la société ». IBID, p. 227.

85 ATKINSON R., op. cit., p. 82. Outre la problématique du rapport entre expertise et démocratie, quiparaissent foncièrement antinomiques, une analyse critique du discours permet également de« comprendre de quelle façon la participation de la population peut être structurée et gérée par desreprésentants qui intériorisent les normes des organismes publics et privés ». En effet, le langagetechnique de l'expertise n'est pas neutre : il définit les limites du « pensable comme réalisable ».Forcée de se convertir à ce langage « étranger » qui apparaît comme le seul légitime, le pouvoir de lapopulation se trouve pour ainsi dire évidé. Dès lors, il faut toujours se méfier des initiatives visant àredonner la parole à la société civile : si participation il peut bien y avoir, reste à savoir commentcelle-ci s'opère et de quelle manière elle est encadrée par le politique. IBID, p. 81.

86 FENET R., op. cit., p. 70. Ainsi, lorsque l'on parle de partenariat, il ne faudrait pas tomber dans lepiège visant à les considérer comme « des accords constitués par des acteurs de valeur et de forceégale ». Dans la pratique, il reflètent au contraire des positions différenciées en terme de ressources,donc de pouvoir. ELANDER I., op. cit., p. 219.

87 IBID, p. 71.

18

3.3. L'échec de l'institutionnalisation d'une politique urbaine européenne : du pouvoir au

savoir

Si pour Pinson et Pasquier, on peut ainsi parler avec URBAN d'une « véritable politique

européenne de la ville », qui serait devenue un « champ prioritaire pour l'Union

européenne », ce n'est pas l'avis de Dominique Rivière, pour qui il faut « sans doute

nuancer » cette perspective, « compte tenu de la modestie des engagements financiers

en jeu », notamment si on les compare à l'importante contribution donnée aux régions88.

De plus, la diminution du budget entre URBAN I et II, la remise en question de la

reconduction du projet pour la deuxième période89, puis sa suppression pour la période

2007-201390, semblent appuyer la thèse de Rivière. La dimension privilégiée par l'Union

européenne, à partir de 2006, n'est donc plus la création de projets de développement

urbain, mais la formation d'un réseau d'échange de bonnes pratiques et d'expériences à

travers l’initiative URBACT91, qui vient s'additionner aux projets EUKN (European

Urban Knowledge Network), EUROCITIES ou encore INTERREG92.

En fait, il semble bien qu'URBAN, tout en étant le « programme phare »93 de la

politique urbaine de l'UE, n'en a représenté qu'une brève parenthèse. La Commission,

n'ayant pas réussi à s'imposer comme « un véritable manager »94 de la politique urbaine,

88 Le fonds de convergence inter-régional Objectif 1 comprenait ainsi une enveloppe de 235 milliardsd'euros pour la période 2000-2006, alors que le programme 2007-2013 sera doté de 308 milliardsd'euros. RIVIÈRE D., « Le renouvellement urbain et la politique européenne de cohésion, de Naples àSaint-Denis », in : Revues méditerranéennes, n°39, 2011, p. 107.

89 La Cour des Comptes de l'UE a en effet publié un rapport très critique sur URBAN I et il a fallul'intervention du Parlement européen pour prolonger l'initiative. FENET R., op. cit., p. 65.

90 La méthode de l'initiative ponctuelle des PIC est ainsi abandonnée au profit de celle dumainstreaming, autrement dit l'intégration de la politique urbaine dans les objectifs de convergenceinter-régionale. IDEM.

91 Ouvert tout d'abord aux 216 villes européennes ayant participé à URBAN I et II, le programme s'estensuite étendu à tous les Etats membres de l'Union européenne. WOLFF S., op. cit., p. 90.

92 RIVIÈRE D., op. cit., p. 118. Vion remarque d'ailleurs que les gouvernements urbains, à la différencede ceux des régions, sont moins mobilisés par « des logiques de captation et d'administration desressources financières » des politiques de redistribution de l'UE. Au contraire, ils sont d'avantageimpliqués dans une logique de construction des savoirs et des méthodes de management urbains.Cette logique de benchmarking se traduit ainsi par l'élaboration de multiples indicateurs communs(villes internationales, villes durables, indicateurs énergétiques, ...) et la formation de clubs fermésd'experts (Eurocités, Métropolis, Global City, Villes durables,...) : c'est bien à ce niveau que seconstitue une certaine « européanisation des problèmes urbains ». VION A., « L'affirmation desgouvernements urbains dans l'Union Européenne : une légitimation professionnelle diffuse », in :Politique européenne, n°19, 2006, p. 162.

93 HALPERN C. & LE GALÈS P., op. cit., p. 9. 94 FENET R., op. cit., p. 68.

19

du fait du gatekeeping provenant à la fois des autorités nationales et locales, s'est donc

repliée sur un statut beaucoup plus modeste de plate-forme d'échange du savoir urbain

européen, dont elle n'est cependant que la promotrice et non l'initiatrice95.

4. CONCLUSION

La notion de gouvernance multi-niveaux, comme nous l'avons vu, est un « modèle dans

lequel les compétences en matière de prise de décisions concernant les politiques

publiques sont partagées, sans que cela suppose de domination des Etats sur les acteurs

infra-nationaux et supra-nationaux »96. La relation de type verticale, autoritaire et

hiérarchique entre les différents niveaux serait donc remplacée par des « processus de

co-décision horizontaux »97 entre institutions. Néanmoins, pour pouvoir participer à

l'élaboration de la décision, encore faut-il en avoir la compétence. Or, comme nous

l'avons vu, la tentative faite par l'UE de s’ingérer dans la politique urbaine n'a pas été

chose facile : elle a trouvé l'opposition à la fois des régions et de certains Etats

européens et, faute de base légale, elle a du se replier sur la politique régionale en vue

de pouvoir intervenir dans le domaine urbain. Pour Halpern et Le Galès, « cette

politique a donc émergé de manière un peu clandestine, à partir d’exceptions négociées

à la règle »98, mais surtout à travers une logique conflictuelle entre acteurs.

De même, il faudrait questionner la place qu'on les régions et les villes dans le

processus de prise de décision au niveau européen. Ainsi, comme le rappelle Jeffrey, les

« canaux externes avec un accès direct des autorités infra-nationales aux institutions

européennes », tels que le Comité des Régions, les associations inter-régionales,

l'Assemblée des régions européennes, ... sont « souvent d'importance limitée », alors

que les « canaux internes », ceux passant par l'Etat, « sont indubitablement les plus

importants »99. Ainsi, si les régions participent avec les Etats et l'UE à la discussion

95 Ainsi, pour Vion, « considérer les réseaux de coopération interurbains comme un fait nouveauimpulsé par les institutions européennes serait faire trop de cas d'un discours officiel peu averti de lalongue durée de cette histoire ». Par exemple, si l'UE soutient et promeut un réseau d'échange telqu'Eurocités, celui-ci a été fondé en 1986 à l'initiative des maires de Rotterdam et Barcelone. VION

A., op. cit., p. 145 et 152. 96 TOURNIER C., op. cit., p. 79.97 IBID, p. 80. 98 HALPERN C. & LE GALÈS P., op. cit., p. 13. 99 Le Comité des Régions, ainsi que nous l'avons déjà noté, souffre du fait de l'hétérogénéité des

représentants infra-nationaux dont il est composé, d'où ses « pouvoirs faibles ». JEFFREY C.,

20

concernant l'allocation des fonds FEDER, les premiers sont les garants de la bonne

utilisation de ces fonds par leurs régions : ils dès lors mis en place une tutelle financière

contraignante, par le biais de cours des comptes, qui montre la persistante infériorité des

régions face aux Etats et à l'UE100.

Il faudrait également tenir compte des disparités dans le rapport villes-régions-Etat dans

les différents pays européens. Selon Jouve, « s'il est un domaine en Europe dans lequel

il convient de ne pas céder aux analyses mettant l'action sur le dépérissement de l'Etat,

c'est bien celui des réformes institutionnelles touchant les villes »101. La Grèce et la

Grande-Bretagne, gouvernements très centralisateurs, représentent d'ailleurs le

modèle-même d'intervention de l'Etat en matière de politique urbaine102. Il serait ainsi

beaucoup trop simpliste de parler d'un modèle de gouvernance multi-niveaux valable

dans le cadre de tous les pays européens. Il n'est pas question, bien entendu, de nier le

fait que l'intégration européenne aie entraîné un « mouvement de redistribution de

l'autorité »103, mais cela ne se fait pas de manière uniforme et met en jeu des rapports de

domination et de pouvoir, dans la détermination des compétences entre institutions, dans

le processus de prise de décision et dans la mise en œuvre elle-même, ainsi que nous

avons pu le constater pour le projet URBAN. L'arrivée d'un nouvel acteur sur la scène

politique, en l’occurrence l'UE, entraîne bien une nouvelle distribution des cartes, en

offrant la possibilité à des acteurs infra-nationaux de s'affirmer au niveau supra-national,

mais le rapport hiérarchique entre ces derniers et l'Etat n'en demeure pas moins. Il ne

s'agit donc pas d'un simple passage d'un mode de relation vertical à un mode

horizontal : c'est pourquoi le concept de gouvernance, s'il peut paraître apte à saisir une

certaine tendance ou exprimer un idéal, pêche par la trop grande simplification qu'il

impose au réel, en évacuant la question du pouvoir, de la domination et du conflit.

« L'émergence d'une gouvernance multi-niveaux dans l'Union Européenne : une approche despolitiques nationales », in : Politiques et management public, Vol. 15, n°3, 1997, pp. 220-221.

100 TOURNIER C., op. cit., p. 80. 101 JOUVE B., « La contribution des réformes institutionnelles des métropoles à la transformation de

l'Etat keynésien : un bilan des expériences ouest-européenne », in : Géographie, économie, société,Vol. 7, n°2, 2005, p. 180.

102 Cependant, Fenet constate également que « la tendance en Europe est celle d'une expansion despolitiques urbaines nationales ». Ainsi, des pays tels que « l'Allemagne, la Finlande, la Suède, leDanemark, l'Italie, le Portugal » ont montré un intérêt croissant pour la question des villes durant lesannées 1990. De plus, comme nous l'avons vu, il faut bien distinguer entre le discours des Etatsprônant la bonne gouvernance et la réalité des faits, c'est-à-dire leur pouvoir encore prépondérant ence qui concerne l'infra, comme le supra-national. FENET R., op. cit., p. 37.

103 WOLFF S., op. cit., p. 34.

21

5. Bibliographie

5.1. Ouvrages

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5.1. Articles de revues

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JOUVE B., - « La contribution des réformes institutionnelles des métropoles à latransformation de l'Etat keynésien : un bilan des expériences ouest-européenne », in :Géographie, économie, société, Vol. 7, n°2, 2005, pp. 177-192.

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22

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