CONDICIONES CONSTITUCIONALES DE LA AUTONOMIA TERRITORIAL EN

COLOMBIA

Presentado por:

LUIS FERNANDO ROMERO MEDRANO

Al Doctor:

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA

ESTRUCTURA DEL ESTADO

UNIVERSIDAD SIMON BOLIVAR

Facultad de Derecho

Maestría en Derecho Administrativo

I Semestre

18 de mayo de 2011

Resumen

“La autonomía territorial en Colombia, tiene pleno amparo

constitucional, pues tanto su consagración como principio

(art 1 C.N.) y como atributo de los entes territoriales (art.

287 C.N) se constituyen en una garantía de su existencia

jurídica, que impone un límite a la intervención de las

autoridades nacionales (gobierno y congreso). La Constitución

además dispuso, que la ley trazaría una distribución de

competencias entre estas y aquellas, que permitiesen

complementarse para la consecución de los fines estatales.

Son pues herramientas e instrumentos que salvaguardan y

blindan la razón de ser de esta reciente nueva forma de

organización territorial puesta en marcha con la expedición

de la Constitución de 1991.”

Abstract

"The territorial autonomy in Colombia, has full constitutional

protection, as both his consecration as a principle (Article 1 CN)

and as an attribute of local authorities (art. 287 SC) constitute

a guarantee of its legal existence, which imposes a limit

intervention of national authorities (government and Congress).

The Constitution further ordered that the law would draw a

distribution of powers between them and those that complements for

achieving the governmental objective. They are tools and

instruments for safeguarding and shielding the reason for this

recent new form of territorial organization launched with the

issuance of the 1991 Constitution. "

CONDICIONES CONSTITUCIONALES DE LA AUTONOMIA TERRITORIAL EN

COLOMBIA

La autonomía de la que son titulares los entes territoriales

en Colombia, ha sido producto de un largo proceso histórico,

que se remonta a la independencia de la corona española.

Desde esta época fueron constantes los enfrentamientos en

cuanto al modelo de ordenamiento territorial a implantar,

surgiendo desavenencias entre los que simpatizaban por el

sistema federal y los que defendían el centralismo.

En el siglo XIX se turnaron el sistema federal y unitario,

como una pugna de nunca acabar, lo que dio lugar a la

expedición de numerosas constituciones que revestían estas

condiciones (federales o nacionales). El Federalismo se hizo

evidente y real en las Cartas Políticas de 1853, 1858 y 1863.

A pesar de la marcada tendencia federalista del siglo XX, a

finales de éste, Colombia se vio sorprendida con una nueva

constitución, en medio de agitados acontecimientos políticos.

Las guerras civiles, la llegada al gobierno del ultra

conservador RAFAEL NUÑEZ, las malas relaciones entre el

partido liberal y la iglesia católica y el paso definitivo a

la regeneración conservadora, fueron algunos de los hechos

que impulsaron el nacimiento de la Constitución de 1886.1

1 Paula Robledo Silva. “La autonomía municipal en Colombia”, Departamento de Publicaciones de la

Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2010, p. 41

Con esta Carta Política se extinguió la forma federal del

Estado y el nuevo mapa territorial pasaría a estar formado

por departamentos, provincias y municipios. La Constitución

trasladó la totalidad de las decisiones políticas al poder

central y las autoridades regionales pasaron a ser de libre

nombramiento y remoción por el presidente de la República.2

El Estado Colombiano, por lo menos desde el punto de vista

formal, se regiría por dos principios: centralización

política de Colombia y descentralización administrativa; sin

embargo, esto no fue más que letra muerta pues la

centralización término invadiendo todos los ámbitos del

gobierno y la administración del Estado. 3

Ninguna de estas dos nociones, sin embargo, se consignó

expresamente en el texto constitucional. Con todo, durante

los siguientes cien años la opinión pública se ocupó

insistentemente de la centralización, para protestar contra

sus excesos, y de la descentralización, en reclamo de las

reformas necesarias para convertirla en una realidad. 4

2 Cfr. Néstor Iván Osuna Patiño. “Constituciones de Colombia: un Estado en formación”, en AA.VV Gran Enciclopedia de Colombia, t. VII, Bogotá, Circulo de Lectores, 1993, p.25.3 Cfr Fernando Hinestrosa. Notas sobre la descentralización en Colombia, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1986, p.18.4 “La descentralización, al igual que la libertad, es algo que los jefes del puebloprometen, pero nunca conceden. Para obtenerla y conservarla el pueblo no debe contar más quecon su propio esfuerzo; y si él mismo no tiene la voluntad de tal cosa, el mal carece deremedio”. (Cit. Por J. Peter Mayer, Alexis de Tocqueville, estudio biográfico de ciencia política, Madrid,Editorial Tecnos, 1965, p. 37).

Los primeros doscientos años de independencia de nuestra

patria, estuvieron marcados por tendencias completamente

opuestas, en lo que se refiere al panorama territorial. La

mitad del siglo XX con un sistema federal y luego de

promulgada la constitución de 1886 se instauró un

centralismo radical.

El primer camino hacia la descentralización de los entes

territoriales se produjo en 1986, con la reforma

constitucional que introdujo la elección popular de alcaldes.

Reforma que fue ratificada en la Constitución de 1991, y

adicionalmente la autonomía territorial se eleva a principio

constitucional. Constituyéndose ello, en una de las

características principales de la nueva Carta.

La autonomía territorial es una novedad de la Carta Política

de 1991, lo que implica que los lineamientos de la República

unitaria que hasta entonces caracterizaban al Estado ya no

puede seguir siendo los mismos, y las relaciones entre el

centro y la periferia se debe mirar bajo otra óptica. 5

Es entonces, a partir del 4 de julio de 1991, que el

ordenamiento territorial en Colombia sufre la más

trascendental reforma en pos de la descentralización de los

municipios y departamentos.

5 Cfr. Augusto Hernández Becerra. Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia, Bogotá, UniversidadExternado de Colombia, 2001, pp 94-95.

Con la nueva Carta Política, la autonomía territorial

adquiere dos importantes características, que definen e

identifican su razón de ser en nuestro ordenamiento jurídico:

la autonomía como principio de la organización territorial del Estado y como

segunda medida la autonomía como atributo o cualidad de las entidades

territoriales.

COMO PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL

ESTADO.

La Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha

determinado el contenido y naturaleza de los preceptos

constitucionales. Existe una clasificación que ha tenido

mayor acogida y es la que los categoriza como: valores,

principios y reglas.

En lo que respecta a los principios, hay que destacar que de

éstos, existen dos especies: los que se encuentran

expresamente consagrados en la Constitución o en la Ley y

aquellos que no se encuentran definidos dentro de la norma.

Como el principio que nos ocupa, si tiene la condición de

estar consagrado expresamente en la constitución, hay que

destacar, que esta característica implica dos funciones a

saber, en primer lugar ser los encargados de aportar

criterios de interpretación de la Constitución y de la forma

como deben aplicarse las demás normas jurídicas. Y en segundo

término, “puede alcanzar proyección normativa tanto por obra

del legislador como del juez. En este último supuesto (por la

actividad judicial) siempre en defecto de norma (fuente

subsidiaria), esto es, cuando se precisa, por ausencia de

regla concreta, extraer del principio jurídico la regla para

el caso. 6

Así las cosas, los principios constitucionales generales son

de vital importancia, pues al mismo tiempo son principios

generales del ordenamiento jurídico, y por tanto, una de sus

funciones primordiales consiste en aportar criterios de

interpretación respecto de la aplicación del resto de normas

jurídicas. 7

En el caso colombiano la Corte Constitucional le ha dado un

gran carácter a los principios constitucionales, asimilándolo

a normas integrantes del ordenamiento jurídico que:

“consagran prescripciones jurídicas generales que suponen una

delimitación política y axiológica reconocida, y en

consecuencia, restringen el espacio de interpretación, lo

cual hace de ellos normas de aplicación inmediata tanto por

el legislador como por el juez constitucional.”8 6 Aragón Reyes. Constitución y Democracia, Madrid, Tecnos, 1990, pp 91 y ss. Del mismo autor y en igual sentido, ver “Principios Constitucionales”, cit., pp.39 y s.s.7 Aragón Reyes. “Principios Constitucionales”, cit., pp.39-43; ID Constitución y Democracia, cit, pp 75-93, y Francisco Balaguer Callejón. Ob.cit., p.21 y ss..8 Sentencia C-1287/2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

Bajo esta perspectiva de principio constitucional, la

autonomía territorial, constituye su principal garantía de

protección frente al intervencionismo del poder central, toda

vez que bajo esta visión se equilibran las competencias

entre la Nación y los entes territoriales, al menos

formalmente. Lo cual implican que no solamente las

autoridades nacionales van a ejercer el poder, sino que en

virtud de las atribuciones concedidas a los entes

territoriales, las autoridades de este orden, también

ejercerán lo propio, bajo el marco que le indique la

Constitución.

En virtud de este nuevo principio no es posible seguir

concibiendo al Estado colombiano como un Estado centralizado

que se rige por un principio jerárquico; todo lo contrario, a

partir de este momento el principio de competencia debe tener

un papel fundamental. Es decir, la Constitución estableció

una serie de materias que serán competencia de las entidades

territoriales y otras que serán competencia del Estado

central9; así mismo dispuso que sería la Ley Orgánica de

Ordenamiento Territorial la encargada de asignar las

competencias normativas a las entidades territoriales10.

9 Paula Robledo Silva. “La autonomía municipal en Colombia”, Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2010, pp. 48-4910 Artículo 151 de la Constitución Nacional.

Resulta importante señalar que en la actualidad los estados

unitarios cuentan con unos instrumentos que permiten de

alguna manera establecer un sistema de frenos y contrapesos a

la centralización y se presentan como típicos mecanismos de

distribución del poder. En este sentido se habla de la

delegación, la descentralización y la desconcentración. El

modelo colombiano no es ajeno a esa tendencia, y el concepto

de descentralización aparece en el ordenamiento jurídico, al

lado de la unidad y la autonomía, como otro principio de

rango constitucional (art 1)11.

La consagración de la autonomía territorial como principio

constitucional no ha solucionado del todo el fuerte

centralismo que caracterizó al Estado durante más de un siglo

de existencia de la Carta Política de 1886, pues no hay que

perder de vista que nuestro ordenamiento sigue teniendo, como

es lo propio de los estados unitarios, al principio de

unidad como fundamente de la organización territorial. Esta

situación ha conllevado a que se presenten colisiones entre

estos dos principios (unidad y autonomía). Lo cual ha

motivado a que se presenten sendas demandas de

inconstitucionalidad contra disposiciones que desvirtúan la

autonomía territorial.

11 Paula Robledo Silva. “La autonomía municipal en Colombia”, Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2010, pp.

En una de esas sentencias de constitucionalidad, la Corte

sostuvo sobre este tópico: no obstante, no hay que olvidar

que al lado de este principio de autonomía territorial el

constituyente estableció el principio unitario, presente ya

en el régimen constitucional anterior. Sin embargo, al mismo

tiempo sería impensable reconocer la existencia actual de

Estados unitarios puros que encajen al pie de la letra con

los modelos clásicos; por el contrario, la tendencia

dominante en gran parte de los Estados unitarios modernos

consiste en buscar herramientas y fórmulas que permitan

atenuar la excesiva centralización del modelo tradicional, y

sin duda Colombia hace parte de esa “nueva ola”.12

La coexistencia de los de principios constitucionales de

unidad y autonomía, dentro del ordenamiento colombiano, ha

generado tensiones como se venía comentando, las cuales han

sido resueltas por la Corte Constitucional, con un criterio

en el cual se le da preponderancia al principio unitario,

colocándolo por encima del de autonomía, así lo deja entrever

en las sentencias C-004 de 1993, C-535 de 1996, C-579 de

2001.

La posición de la Corte Constitucional es consecuente con el

Estado unitario que nos rige, pues si bien la autonomía como

manifestación de la descentralización administrativa se elevó

a principio constitucional, ello no puede lugar a que12 Sentencia C-216 de 1994.

desborde el sistema de unidad que nos gobierna. La autonomía

bajo esta concepción de Estado no puede ser absoluta como se

quisiera, y son totalmente cuestionables las limitaciones que

aún hoy son evidentes. Sin embargo, el sistema actual no

permite un avance que permita un nivel de autonomía tal, que

se traduzca en un mayor acercamiento a las necesidades de la

comunidad, por medio de mayores libertades que propendan por

una mejor atención de las mismas y un óptimo sistema de

autogobierno.

El elevar a principio constitucional la autonomía

territorial, fue un avance sin precedentes en nuestra

historia constitucional, consecuencia del sentimiento de

inconformidad por el siglo de centralismo, pero falta mucho

camino por recorrer para llegar a una verdadera autonomía

territorial que sin desconocer y apartarse de la nación,

avance significativamente para lograr que los territorios

organizados en forma de municipios, distritos o departamentos

puedan gobernarse de mejor manera sin el intervencionismo

estatal.

COMO ATRIBUTO O CUALIDAD DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

La autonomía consagrada en la Constitución también se

manifiesta como atributo de los entes territoriales. Se trata

de una cualidad que la Norma Suprema otorga a las entidades

territoriales; es una posición jurídica de los entes

territoriales que los convierte en autónomos respecto de otro

sujeto, el Estado central.13

La autonomía territorial debe ser entendida como “condición

general de determinados sujetos. Esto es, la autonomía

constituye un estatus: el ordenamiento jurídico al reconocer

autonomía a ese sujeto le está reconociendo un estatus

determinado. Este estatus está integrado por la práctica

totalidad de potestades públicas superiores (…) y viene

atribuido al ente para la gestión de los intereses propios de

la comunidad por él representada”14

No es posible referirse a este atributo de la autonomía

territorial colombiana sin remitirse de manera obligatoria a

su fundamento constitucional, ello es el artículo 287 de

nuestra Carta Política, dentro del cual se indica:

“Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de susintereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtudtendrán los siguientes derechos:

 1. Gobernarse por autoridades propias.  

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para elcumplimiento de sus funciones.

13 Paula Robledo Silva. “La autonomía municipal en Colombia”, Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2010, pp. 54-5514 Galán Galán, ob. Cit. P-113.

4. Participar en las rentas nacionales.”

De esta norma se desprende los derechos o definido de

mejor manera, las potestades de las que gozan los entes

territoriales en nuestro Estado.

La primera potestad es la de gobernarse por autoridades

propias, que implica el derecho de los habitantes del ente

territorial a de manera democrática elegir a sus

gobernantes, sin que sean impuestos por el poder central.

Como se explico anteriormente, el primer paso se dio con

la reforma constitucional de 1986 que permitió la elección

popular de los alcaldes, situación que se confirmó en la

Carta de 1991 y que de paso se extendió a los gobernadores

de los departamentos que a partir del 4 de junio de ese

año, serian elegidos por medio del sufragio. Sin duda este

fue un avance muy significativo en la consecución de la

autonomía territorial, que todavía se encuentra en proceso

de construcción.

En lo que respecta a ejercer las competencias que le

correspondan, es bastante indeterminada la redacción de

este atributo, pues no indica que tipo de disposición

determinara esas competencias, por lo que necesariamente

hay que acudir otros preceptos constitucionales que

establecen competencia en cabeza de los municipios y

departamentos.

Ese orden de ideas, la Constitución asigna a las

entidades territoriales, entendidas como un todo

institucional, sus funciones esenciales. Así, tenemos que

es función propia del municipio la prestación de los

servicios públicos, la construcción de las obras que

demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su

territorio (artículo 311). Según el artículo 298, los

departamentos “tienen autonomía para la administración de

los asuntos seccionales y la planificación y promoción del

desarrollo económico y social dentro de su territorio en

los términos establecidos por la Constitución”. La

Constitución, además, atribuye a las autoridades

territoriales competencias que no pueden ser usurpadas,

revocadas ni enervadas por otras autoridades del Estado,

precisamente porque son propias de gobernadores, alcaldes,

asambleas y concejos. 15

La determinación de las competencias de los entes

territoriales, también le fue encargada a la Ley de

Ordenamiento Territorial, sobre la cual se cifran muchas

expectativas y que después de casi 20 años, el Congreso no

se ha podido poner de acuerdo para darle vida jurídica.

15 Cfr. Augusto Hernández Becerra, El Principio de Autonomía de Las Entidades Territoriales. Anuario deDerecho Constitucional, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2003.

Estos dos tópicos representan mucha complejidad y

merecerían un capítulo especial, que no es dable incluir

en estas reflexiones.

Siguiendo con las atribuciones de los entidades

territoriales, que son la materialización y el punto de

partida de la autonomía de que gozan, es menester acudir a

la primera sentencia en que la Corte Constitucional se

ocupo del tema de los derechos contemplados en el artículo

287 de la Constitución Nacional, ello se plasmó en la

sentencia C-517 de 1992.

En esta sentencia la Corte se ocupa de cada uno de estos

derechos, pero siguiendo el orden en que se han venido

desarrollando en este escrito me referiré a las facultades

de: Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el

cumplimiento de sus funciones; y participar en las rentas nacionales.

Con respecto a la potestad de administrar los recursos y

constituir las contribuciones necesarias para el

cumplimiento de sus funciones, el Tribunal Constitucional

desarrollo este punto de la siguiente manera:

“Según esta atribución, los impuestos nacionales deben ser

creados por la ley, los departamentales por ordenanzas y los

municipales por medio de acuerdos, sin que exista ninguna

razón constitucional para que una ley grave a la población de

un municipio o departamento para el cumplimiento de las

funciones específicas de éste o aquel. Ahora bien, los

departamentos y municipios se encuentran sujetos al marco

legal en la creación de sus tributos propios en virtud del

principio de unidad nacional.

En desarrollo de esta atribución constitucional los concejos

deben adoptar de conformidad con la Constitución y la ley los

tributos y los gastos locales (art. 313 No. 4), dictar las

normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el

presupuesto de rentas y gastos”16

La Corte, en este pronunciamiento no profundiza en mayor

medida el alcance de estos atributos de orden tributario,

puesto que se remite a los artículos 367, 314 (4) de la

Constitución Nacional para darle un mayor precisión a los

mismos; pero lo que si deja en claro es su criterio con

respecto a la preeminencia del principio de unidad sobre el

de autonomía, que es evidente en este tema de tributación,

toda vez que en este aspecto tanto los municipios como los

departamentos están sujetos al marco legal que establezca

el legislador, lo que se constituye en un claro limitante

del principio de autonomía territorial, justificado según

las voces del Tribunal Constitucional en la unidad nacional

y que la misma Carta Política establece que estos son lo

pueden ser creados por la Ley.

16 Sentencia C-517 de 1992.

Siguiendo con los atributos de los entes territoriales, en

lo que respecta a la participación de estos en las rentas

nacionales, se han producido unas modificaciones las cuales

vale la pena mencionar: inicialmente en la Constitución

Nacional de 1991 se estableció el llamado situado fiscal

(art. 356); luego se implementó el denominado sistema

general de participaciones, que tuvo origen en el Acto

Legislativo 01 de 2001, desarrollado por medio de la Ley

715 del mismo año, y que vino a reemplazar el denominado

situado fiscal, posteriormente se produjo una nueva reforma

a través del Acto Legislativo 04 de 2007.

Tanto el llamado situado fiscal como el Sistema General de

Participaciones, le permiten a las entidades territoriales

recibir recursos de la Nación, no obstante la autonomía que

ostentan, hecho que es de significativa importancia, puesto

que la gran mayoría de los municipios y departamentos del

país no son auto sostenibles. Sin embargo estos recursos

tienen una destinación especifica, determinada por el

Legislador, fue así como se expidió la Ley 60 de 1993, que

fijaba dichas destinaciones y a la vez determinaba las

competencias entre la Nación y las entidades territoriales

(arts 151 y 288 de la C.N). Esta Ley fue derogada por la

Ley 715 de 2001, en virtud de la reforma constitucional

introducida por medio del Acto Legislativo 01 de 2001. Es

para destacar que este esquema de fijación de recursos

otorgados por la Nación, se limita la autonomía de la que

gozan los entes territoriales y constituyéndose en una

manifestación del intervencionismo Nacional.

No se puede dejar de lado otro aspecto relevante en cuanto

a las potestades que brinda la autonomía a los entes

territoriales, y es el que concierne a la gestión de sus

propios intereses. La Corte Constitucional, afirma que se

trata del derecho de las entidades territoriales a

participar a través de órganos propios en la administración

y gobierno de los asuntos de interés para su respectiva

comunidad. 17

Este planteamiento lleva a la Corte a clasificar en dos

grupos los intereses del Estado. En un primer grupo se

encuentran los intereses nacionales, se trata de aquellos

asuntos que deben ser gestionados por el poder central

porque afectan a toda la Nación. En segundo lugar, aparecen

los intereses territoriales o sectoriales, cuyo ámbito de

influencia encuentra barreras espaciales, en la medida en

que afectan solamente y de forma directa a determinadas

comunidades; por ello deben ser gestionados por las

respectivas autoridades territoriales.18

17 Paula Robledo Silva. “La autonomía municipal en Colombia”, Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2010, pp 65.18 Ibídem.

De todo lo anterior se puede colegir que la autonomía

territorial en Colombia, tiene pleno amparo constitucional,

pues tanto su consagración como principio (art 1 C.N.) y

como atributo de los entes territoriales (art. 287 C.N) se

constituyen en una garantía de su existencia jurídica, que

impone un límite a la intervención de las autoridades

nacionales (gobierno y congreso). La Constitución además

dispuso, que la ley trazaría una distribución de

competencias entre estas y aquellas, que permitiesen

complementarse para la consecución de los fines estatales.

Son pues herramientas e instrumentos que salvaguardan y

blindan la razón de ser de esta reciente nueva forma de

organización territorial puesta en marcha con la expedición

de la Constitución de 1991.

No obstante a pesar de gozar de plenas garantías

constitucionales y que indiscutiblemente se ha avanzado en

la consecución del fin autonomía territorial, seguimos

gobernados por un sistema estatal unitario de más de 120

años de tradición, que goza en la actualidad de estar

consagrado como principio constitucional; más que

satanizarlo y endilgarle responsabilidades por la forma

como bajo su orientación se han manejado los destinos

nacionales, en hacer llamado a reflexionar de si es

necesario avanzar hacia la búsqueda de un modelo

intermedio, que si bien no desdibuje la unidad nacional que

nos guía, permita alcanzar niveles más profundos de

autonomía de los entes territoriales, en procura de brindar

una atención más cercana a las necesidades insatisfechas de

la población colombiana.

No hay que desconocer que nuestro estado, está en

consonancia con la tendencia actual de los modelos

unitarios, que buscan una fórmula que permita darle mayor

dinamismo a la administración pública, implementando

mecanismos y herramientas que contribuyan a atenuar el

marcado centralismo, que es considerado como un obstáculo

para obtener un acercamiento verdadero a los requerimientos

de sus habitantes.

NUCLEO ESENCIAL DE LA AUTONOMÍA TERRITORIAL

Lo expuesto en el capítulo anterior constituye sin lugar a

dudas parte del núcleo esencial de la autonomía territorial

de las que son poseedores los municipios, distritos y

departamentos en nuestra nación colombiana, ellos son los

derechos consagrados en el artículo 287 de la Carta

Política de 1991. Sin embargo haciendo una lectura detenida

de las distintas sentencias proferidas por la honorable

Corte Constitucional en torno al tema que nos convoca

(Autonomía territorial), es importante para profundizar un

poco más estos humildes comentarios, extraer de ellas

algunos elementos importantes que aparentemente no se

consagran en la disposición constitucional citada, pero que

según la corte integran ese núcleo esencial.

Sobre el núcleo esencial de la autonomía, la Corte continúa

afirmando, como lo hizo en sentencias anteriores (C-004 de

1993; C-216 de 1994), que dicho núcleo está formado por los

derechos consagrados en el artículo 287; sin embargo, al

mismo tiempo, habla de la existencia de otros “elementos

indispensables a la propia configuración del concepto”19;

y, finalmente se refiere al derecho de autodirección de las

entidades territoriales, que se ejerce mediante su facultad

de dirección política, como elemento imprescindible de

dicho núcleo esencial. 20

Como se comento anteriormente la sentencia C-535 de 1996,

estableció novedades en cuanto los derechos de los que son

titulares los entes territoriales, al establecer uno

distinto a los consagrados en el artículo 287 de la

Constitución Nacional, el de dirección política, pero

confirma que el núcleo esencial de la autonomía está

contenido en la citada disposición. Pese a lo anterior,

aparentemente trata de mostrar el derecho de autodirección

como un derecho especial y autónomo, cuando simplemente se

trata del derecho contenido del numeral 1 del artículo 287;

19 Sentencia C-535 de 1996.20 Paula Robledo Silva. “La autonomía municipal en Colombia”, Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2010, pp 65

es decir está dentro del derecho a gobernarse por

autoridades propias. 21

El núcleo esencial resulta indispensable para el

legislador; y por tanto, la autonomía territorial

consagrada en la Constitución goza de una garantía

institucional, pues el principio autonómico es un

componente esencial del orden constitucional.22

Años después en el 2001, la Corte se pronuncia con

novedades sobre el tema en cuestión. En la sentencia C-579

de 2001, se revisa nuevamente el concepto de núcleo

esencial y se afirma que la potestad de las entidades

territoriales para elaborar sus propios presupuestos y

rentas y gastos debe ser considerada como otro derecho

esencial de los consagrados por el artículo 287. 23

En esta sentencia también se reflexionó sobre el hecho

consistente en que el núcleo esencial se vería reducido en

material presupuestal debido a la mayor intervención del

legislador en este tema de presupuesto. Es decir, que el

legislador cuenta con amplias facultades constitucionales

para regular el devenir económico de la Nación y por ello

podrá intervenir con mayor fuerza en el campo de las

finanzas territoriales; así la Corte pone de presente que

esa intervención no es absoluta y generalizada, pues debe21 Ibídem 22 Sentencia C-535 de 199623 Ibídem

perseguir la preservación de la estabilidad macroeconómica

del Estado; y por otra parte, debe obedecer a criterios de

razonabilidad y proporcionalidad que se evaluaran en cada

caso concreto. 24

En el nuevo pronunciamiento una vez más la Corte justifica

el intervencionismo central, específicamente en lo que

tiene que ver con las finanzas territoriales, toda vez que

estas, según su interpretación deben estar en consonancia

con los políticas nacionales. Sin embargo condiciona dicha

intervención en el entendido de que ésta debe perseguir la

estabilidad macroeconómica del Estado y además de que debe

obedecer a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

Es decir, que la injerencia nacional no puede ser

arbitraria e injustificada, sino obedecer a los objetivos

antes reseñados.

Como se vio, el tema del núcleo esencial de la autonomía

territorial no ha sido ajeno al desarrollo jurisprudencial

de la Corte Constitucional, quien ha distinguido conforme a

lo que establece el artículo 287 los atributos de las

entidades territoriales. Y no solo se ha limitado a estas

potestades sino que reconoce, otros que no están inmersos

dentro del plurimencionado artículo.

No obstante, debe señalarse que la doctrina elaborada por

la Corte sobre esta materia deja varios interrogantes, pues

24 Sentencia C-535 de 1996

al analizar situaciones concretas el juez constitucional

utiliza criterios de proporcionalidad y razonabilidad para

juzgar la intromisión o no del poder legislativo en las

competencias de los entes territoriales y, por ende, la

vulneración o no de dicho núcleo esencial, dando en algunos

casos, exagerada preeminencia al principio unitario, lo que

en ciertos eventos hace nugatoria la autonomía de los entes

territoriales.25

A mi modo de ver, si bien es cierto que la Corte establece

un criterio de supremacía del principio de unidad sobre el

de autonomía, a la hora de analizar disposiciones en la que

se produzca una colisión entre estos dos principios, ello

tiene plena justificación constitucional, pues como lo

comenté precedentemente el sistema que nos gobierna es

unitario, en consecuencia las intervenciones del centro

sobre los entes de la periferia, no deslegitiman el

principio de unidad, siempre y cuando se enmarque dentro de

la necesidad de desarrollar políticas nacionales

indispensables, que en virtud de la constitución deben ser

manejadas desde el nivel central, lógicamente ello no puede

dar lugar a que se desconozca el conjunto de potestades de

orden constitucionales de las que son beneficiarias las

entidades territoriales. Para ello ha llamado la atención

sobre el núcleo esencial consagrado en el artículo 287 de

la Constitución Nacional, el cual se constituye como una25 Paula Robledo Silva. “La autonomía municipal en Colombia”, Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2010, pp 67.

garantía del principio de autonomía territorial que se

contempla en nuestro ordenamiento.

Finalmente, estimo que en materia de autonomía territorial

hay muchos aspectos por avanzar, si bien hemos recorrido un

trayecto importante, el poder centralista sigue siendo muy

fuerte y con regímenes presidenciales continuistas y con

reformas constitucionales que buscan ejercer mayor control

desde el centro, se muestra cierto estancamiento en el

camino ya recorrido; es importante retomar esa vía, en pro

de un acercamiento más profundo a las necesidades propias

de cada región, las cuales no podrían ser mejor asumidas en

su totalidad que por sus propios representantes, que al

sentirla suya, le da un valor agregado que se manifiesta a

través de una mejor gestión.