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Ensayo sobre desarrollo y capacidades institucionales en los municipios de México
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Instituto Politécnico Nacional Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Sociales Maestría en Economía y Gestión Municipal Un ensayo sobre las capacidades institucionales de los municipios para promover su desarrollo económico Mario Gerardo Cruz Laiseca Materia: Desarrollo Económico Doctor Fermín Alí Cruz Muñoz Abril de 2014
Transcript of Ensayo sobre desarrollo y capacidades institucionales en los municipios de México
Instituto Politécnico NacionalCentro de Investigaciones Económicas,
Administrativas y SocialesMaestría en Economía y Gestión Municipal
Un ensayo sobre las capacidadesinstitucionales de los municipios
para promover su desarrolloeconómico
Mario Gerardo Cruz Laiseca
Materia:
Desarrollo Económico
Doctor Fermín Alí Cruz Muñoz
Abril de 2014
Introducción
En las últimas décadas, los gobiernos han puesto
especial énfasis en el desarrollo económico local. Por un
lado, se ha identificado a estos espacios como áreas
estratégicas y ejes de desarrollo para los países. Por otro
lado se han distinguido aspectos teóricos que permiten
distinguir entre el desarrollo económico local o regional,
del tradicional enfoque de desarrollo económico. Estos
aspectos son: los factores de localización; los bienes y
servicios públicos locales; la participación activa de
distintos agentes privados, y el enfoque multidisciplinario
de las teorías de desarrollo económico local (Tello, 2010).
En este sentido lo que hoy se conoce como vieja teoría
del desarrollo —la acumulación de capital constituía la
palanca central del incremento del PIB per cápita, que a su
vez era el indicador central del progreso económico a nivel
nacional— ha perdido validez. La principal causa: dicha
teoría no dio respuesta a las necesidades de un desarrollo
sostenible, llevando a sufir a la población los efectos más
crudos como consecuencia de los niveles de pobreza y
marginación.
En nuestro país a tres décadas de la reforma
constitucional de 1983, que amplió las facultades de los
municipios en México y con el que se inició un proceso de
descentralización de facultades, atribuciones y competencias,
los resultados de tal reforma y proceso han sido desiguales
en las distintas entidades federativas.
El propósito del presente ensayo es, en primer lugar,
distinguir el desarrollo económico tradicional del desarrollo
endógeno, local o regional, así como el desarrollo humano,
desde una visión más allá del crecimiento económico para
incorporar factores que inciden en la calidad de vida de las
personas; asimismo las dimensiones del desarrollo. En segundo
momento se analizaran las capacidades institucionales de los
gobiernos municipales como determinantes plausibles del
desarrollo humano en le ámbito local, intentando determinar
en qué medida las diferentes capacidades referidas con que
cuentan los municipios es la causa o determinan ese
desarrollo desigual. Por último se estudia concretamente el
municipio de Ixtapaluca, en el estado de México, con la
finalidad de recoger la experiencia de dicho municipio.
Desarrollo o desarrollo económico
La literatura académica argumenta que en las dos últimas
décadas, la globalización y la descentralización en América
Latina y otras latitudes del mundo, han provocado que los
gobiernos locales adquieran un rol protagónico en la
promoción de procesos de desarrollo económico local. Atrás
quedo el paradigma que suponía que la riqueza de las naciones
sólo dependía del número de fábricas, de la extensión
territorial, herramientas de trabajo y maquinas; ahora el
conocimiento y las habilidades del capital humano figuran
como las principales detonantes del crecimiento económico.
Las crisis económicas mundiales de las décadas de 1970 y
1980, y las consecuencias sociales que se derivaron de ellas,
propiciaron la incorporación de la noción de distribución de
la riqueza como complemento necesario del crecimiento
económico para alcanzar el desarrollo. Además, las crisis
fueron terreno propicio para las ideas neoliberales de
reducción y redimensionamiento del Estado, en la búsqueda de
la eficiencia del gasto público y la lucha contra la
corrupción.
En este sentido es evidente que en la literatura
económica no haya aún un consenso entorno al desarrollo
económico, y por ende se encuentren posturas diversas y hasta
cierto punto radicalmente opuestas. Empero esta multiplicidad
en el conjunto de los debates sobre la definición incluye un
acuerdo general sobre la opinión de que el desarrollo abarca
un cambio continuo en una variedad de aspectos de la sociedad
humana. Las dimensiones del desarrollo son muy diversas,
incluyendo las estructuras económicas, sociales, políticas,
jurídicas e institucionales, la tecnología en diversas
formas, el medio ambiente, la religión, las artes y la
cultura.
Es así que la discusión sobre el concepto de desarrollo
y las formas de medirlo o evaluarlo ha generado una rica y
diversa tradición de propuestas y enfoques, entre los que es
posible identificar dos grandes corrientes correspondientes a
dos etapas de la discusión. La primera se refiere sobre todo
al crecimiento económico (Producto Interno Bruto e ingreso
per cápita en el corto plazo) y la segunda, con una visión
más amplia, considera la calidad y las condiciones de vida,
además de las necesidades satisfechas.
La segunda corriente es la que se puede vincular a los
estudios sobre desarrollo y se ha consolidando en los últimos
años al demostrarse que el crecimiento económico es
necesario, pero no suficiente, para mejorar las condiciones
de una comunidad, es decir, para elevar su desarrollo. En
esta corriente resultan de particular interés las propuestas
de desarrollo endógeno (Becattini, Fuá, Garofoli, Stöhr,
Vázquez Barquero) y de desarrollo humano (Anand, Repetto,
Sen) debido a las dimensiones de análisis que consideran para
determinar el nivel de desarrollo de una comunidad, región o
país.
El desarrollo significa mejorar la calidad de vida y
aumentar las oportunidades de los habitantes de un territorio
o región, en este caso un municipio. El objetivo del
desarrollo endógeno es alcanzar el bienestar de la comunidad
en su conjunto con la participación activa de la población en
el proyecto de desarrollo económico, social y cultural de su
territorio. Las políticas y acciones no se concentran en
mejorar la posición del sistema productivo local en el
escenario económico nacional e internacional, sino en
optimizar el potencial endógeno (recursos humanos,
económicos, institucionales y culturales) para mejorar las
condiciones de vida de la comunidad.
La teoría del desarrollo endogéno propuesta por Barquero
(2002) considera que la acumulación de capital y el progreso
tecnológico son factores clave en el crecimiento económico.
Propone que el desarrollo económico se produce como
consecuencia de los procesos que determinan la acumulación de
capital, como son la creación y difusión de las innovaciones
en el sistema productivo, la organización flexible de la
producción, la generación de economías de aglomeración y de
diversidad en las ciudades y el desarrollo de las
instituciones. Asimismo identifica una senda de desarrollo
autosostenido, de carácter endógeno, al argumentar que los
factores, que contribuyen al proceso de acumulación de
capital, generan economías externas e internas de escala,
reducen los costos de transacción y favorecen la
diversificación en la economía.
El desarrollo endógeno es una interpretación que incluye
diversos enfoques, que comparten una misma lógica teórica y
un mismo modelo de políticas. Se trata de una aproximación
territorial al desarrollo que hace referencia a los procesos
de crecimiento y acumulación de capital de territorios que
tienen una cultura e instituciones propias, sobre cuya base
se toman las decisiones de inversión. Desde esta perspectiva,
la política de desarrollo endógeno constituye la respuesta de
los actores locales a los desafíos de la globalización
(Vázquez Barquero, 2007).
La teoría del desarrollo endógeno, a diferencia de los
modelos neoclásicos, argumenta que cada factor y el conjunto
de factores determinantes de la acumulación de capital crean
un entorno en el que los procesos de transformación y
desarrollo de las economías toman forma. Además, sostiene que
la política de desarrollo local permite alcanzar de forma
eficiente la respuesta local a los desafíos de la
globalización, lo que convierte a la teoría del desarrollo
endógeno en una interpretación para la acción.
Boiser (2001), señala que el enfoque del desarrollo
local ha ido ganando fuerza a partir del fracaso de las
políticas de desarrollo nacional (desempleo y desorganización
económica) así como por la reestructuración global de la
economía, lo que ha obligado a impulsar modelos de desarrollo
local a partir de sus propios sistemas productivos.
El desarrollo local es un concepto que trasciende la
rigidez de la lógica político-administrativa y puede
explorarse desde las perspectivas gubernamental, comunitaria,
territorial y sectorial. Sin embargo, debe tenerse presente
que, independientemente del punto de vista que se elija, los
retos más importantes para el desarrollo local suelen ser la
desigualdad de oportunidades, la dispersión demográfica, las
restricciones geográficas, la falta de incentivos para
desarrollar capacidades, y la falta de claridad sobre las
facultades administrativas y las limitaciones financieras de
los gobiernos locales. Razón por la cual el papel que debe
jugar el gobierno federal debe enfocarse al fortalecimiento
de los espacios locales, respetando su autonomía de toma de
decisiones y de gestión, ya que desde la perspectiva de
desarrollo local, éste realiza una intervención más efectiva
en la medida que se planee de abajo hacia arriba, con
objetivos similares a los propuestos en el desarrollo
endógeno y el desarrollo humano, pero donde la comunidad
local controla el modelo de desarrollo del área. En lo
«local» existe una visión de la región o localidad como un
territorio construido en torno a un sistema complejo donde
interactúan las dimensiones ambiental, económica, social e
institucional con lógicas distintas que originan cada una de
las opciones de desarrollo existentes (Flamand, 2010).
En el desarrollo económico local añadidamente tienen
lugar otra clase de aspectos, tales como las acciones
encaminadas a generar un ambiente propicio que motive a las
empresas, tanto para las ya instaladas como para atraer
nuevas; las cuales mediante la competitividad contribuirán al
desarrollo económico local. Para el Banco Mundial el
desarrollo local se refiere al trabajo conjunto que desempeña
una comunidad con la finalidad de alcanzar un crecimiento
económico sostenido que permita beneficios económicos y
mejoras en la calidad de vida de las personas que viven en la
comunidad.
Asimismo las agencias internacionales no se han
mantenido al margen, y han enfocado sus esfuerzos
principalmente en la reducción de la pobreza y el
cumplimiento a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
De esta manera el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), desde 1990 ha sido un actor relevante en
el desarrollo de los países. En palabras de Sen el Índice de
Desarrollo Humano (IDH) surgió en el primer informe de
Desarrollo Humano en 1990, en reconocimiento de las
limitaciones de las medidas estándar de desarrollo, como
Producto Interno Bruto o Producto Nacional Bruto. Éstas
medidas se concentraban en el ingreso y los recursos que
tenía la gente, no en el tipo de vida que podían vivir en la
práctica (Sen, 2010). «El desarrollo humano, como enfoque, se
ocupa de lo que yo considero la idea básica de desarrollo:
concretamente, el aumento de la riqueza de la vida humana en
lugar de la riqueza de la economía en la que los seres
humanos viven, que es sólo una parte de la vida misma» (Sen,
1990).
En este sentido el desarrollo implica la expansión
sostenida y equitativa de las libertades individuales, pero
requiere una noción ampliada de libertad que vaya más allá de
la simple ausencia de restricciones e incluya una mínima
disponibilidad de alternativas a elegir. Así, el objetivo
fundamental del desarrollo consiste en extender las
oportunidades reales de los individuos en el contexto de sus
circunstancias sociales (PNUD, 2009, p. 16).
Dimensiones del desarrollo económico
Es congruente hablar de distintas dimensiones o temas
relevantes que el desarrollo —sea endógeno o humano— ha de
considerar necesarias integrar con la finalidad de lograr el
objetivo de brindar más y mejores oportunidades reales a los
individuos de un país, ergo aquí se presentarán las mas
usuales en la literatura.
En este sentido y de acuerdo al desarrollo humano el
cual consiste en expandir las oportunidades a las personas de
cierta localidad. La expansión de este rango de oportunidades
depende de la construcción de capacidades humanas: lo que la
gente puede ser o hacer durante su vida. Por lo que de
acuerdo a la metodología del PNUD (2000), algunos de los
temas y asuntos que se consideran de mayor importancia para
el desarrollo humano en la actualidad son:
Progreso social: mayor acceso a la educación, mejores
servicios de nutrición y salud
Economía: la importancia del crecimiento económico como
medio para reducir las desigualdades y mejorar los
niveles de desarrollo humano
Eficiencia en términos de uso y disponibilidad de los
recursos. El desarrollo humano propicia el crecimiento y
la productividad, siempre y cuando este crecimiento
beneficie de manera directa a las personas pobres, las
mujeres y otros grupos marginados
Igualdad en cuanto al crecimiento económico y otros
parámetros del desarrollo humano
Participación y la libertad, en especial mediante el
empoderamiento, la gobernabilidad democrática, la
igualdad de géneros, los derechos civiles y políticos y
la libertad cultural, particularmente en los grupos
marginales definidos por parámetros tales como
urbanos/rurales, sexo, edad, religión, origen étnico,
parámetros físicos y mentales, etc.
Sostenibilidad para las generaciones futuras, en
términos ecológicos, económicos y sociales
Seguridad humana: la seguridad ante amenazas crónicas de
la vida cotidiana tales como el hambre y las
discontinuidades repentinas como la desocupación, la
hambruna, los conflictos, etc.
Por el lado del desarrollo endógeno, las políticas y
acciones no se concentran en mejorar la posición del sistema
productivo local en el escenario económico nacional e
internacional, sino en optimizar el potencial endógeno
(recursos humanos, económicos, institucionales y culturales)
para mejorar las condiciones de vida de la comunidad. Por lo
tanto, además de la generación de riqueza a partir de la
competitividad y mayor productividad, el desarrollo endógeno
incorpora un componente de resolución de problemas y
desequilibrios sociales para mantener la cooperación, lo que
permite el avance del sistema territorial en su conjunto. Con
eso, se establece una dinámica de cooperación-competencia que
generará innovación en el sistema regional. Sin duda alguna
dos aspectos relevantes para el desarrollo de cualquier ente
local son: la innovación y la competencia.
Como anticipó Schumpeter (1934) cuando se habla de
innovaciones se hace referencia a la producción de nuevos
bienes, a la introducción de nuevos modos o metódos de
producción, a la creación de nuevas formas de organización
y/o la apertura de nuevos mercados de productos y factores.
La innovación es sin duda una palanca para generar
nuevas formas de aprovechar los recursos naturales y humanos
existentes, utilizando el conocimiento tecnológico y
científico para construir satisfactores sociales más
accesibles y sustentables. Fomentar la innovación es apostar
a las potencialidades de una sociedad para mejorar sus
condiciones de vida. Es por ello que ahí donde florece la
innovación se vuelcan los capitales y la inversión. La
generación de nuevo conocimiento, el progreso tecnológico y
la innovación son factores determinantes en el crecimiento de
una economía. Estos factores se encuentran estrechamente
ligados al territorio y habitualmente se originan en el
ámbito local.
Sin embargo para generar innovación es necesario que los
gobiernos locales (a pesar de no ser una función in situ)
junto con los ámbitos estatales y federal apuesten por
invertir en educación de calidad, es decir no sólo basta con
garantizar la cobertura —ya que es un derecho plasmado en la
carta magna— sino en asegurar que la educación impartida sea
la misma para todas las personas —un factor de dificultad es
respetar las comunidades indígenas, así como sus usos y
costumbres, más no se tendría que traducir en un impedimento—
lo cual repercute directamente en la posibilidad de que las
personas tengan las mismas competencias, habilidades,
conocimientos, etc., y con ello las mismas oportunidades de
acceder a trabajos mejor remunerados; aumentar la
competitividad en las empresas, entre otros beneficios que
disminuirían la brecha de la pobreza entre regiones,
mejorando con ello la distribución de la riqueza.
Lo anterior es un reto y a la vez una urgencia imperante
teniendo en cuenta el tamaño de la población joven de México;
desafortunadamente en nuestro país aumentar el gasto en la
educación no se traduce necesariamente en un mayor gasto por
estudiante, ya que el mayor gasto en educación se destina al
pago de salarios del personal educativo y administrativo.
Según datos de la OCDE (2013) el gasto anual por estudiante
de primaria es del 15% del PIB per cápita, el gasto por
estudiante de secundaria y educación media superior es de 17%
del PIB per cápita, y por estudiante en educación superior,
el gasto anual se dispara hasta un 52% de PIB per cápita. El
gasto anual promedio por estudiante desde la primaria hasta
la educación superior es de 20% del PIB per cápita; inferior
a la media de la OCDE del 28% del PIB per cápita
Asimismo de acuerdo a los resultados del Informe de
Progreso Educativo (IPE) (2013), elaborado por el Instituto
de Innovación Educativa del Tecnológico de Monterrey se tiene
que:
En una escala del 1 al 10, la educación de México obtuvo
un valor de 6.9 a nivel nacional en el año 2013
El nivel con mayor cobertura y logro es el de Primaria,
con niveles de 9.6 y 9.2 sobre 10, mientras que el que
ocupa el último sitio en estos indicadores es la
Educación Media Superior con niveles de cobertura y
logro de 7 y 8.3 puntos, respectivamente. En materia de
calidad el menor puntaje de todos se observa en la
Secundaria con 1.9 puntos
Entre 2008 y 2013 el avance ha sido en promedio de solo
0.2 puntos por año, lo cual indica que la educación ha
estado estancada
Mayores salarios de los docentes, y mayor gasto federal
y estatal por alumno no necesariamente implican mayor
progreso educativo
La competencia —desde la óptica microeconómica, y en
cualquiera de sus formas— significa que las empresas compiten
entre sí por la preferencia de los consumidores. Ello las
estimula a ofrecer los mejores productos posibles al menor
costo. Cada Empresa, por lo tanto, está «obligada» a ser lo
más eficiente posible, porque debe satisfacer a los
consumidores y obtener a la vez un beneficio. De esta presión
de fuerzas diferentes se deriva, en última instancia, el
efecto beneficioso de la competencia, pues ella obliga a las
empresas a situarse en la frontera de la eficiencia para
subsistir y ampliar su participación en el mercado. De otro
modo lo que ocurre es la «expulsión» de la empresa del
mercado.
La competencia expresa, por lo tanto, la soberanía del
consumidor: le otorga a éste el poder de decidir por cuales
productos está dispuesto a pagar. Los productos poco
atractivos, los métodos caros de producción y la combinación
ineficiente de factores tienden a desaparecer del mercado,
siendo sustituidos por nuevos productos y procedimientos. Por
ello la competencia acelera el progreso tecnológico y resulta
una forma de descubrir los productos más deseados por el
público y las escalas y los costos de producción mínimos. Por
competitividad debe de entenderse la promoción de un entorno
social, tecnológico, ambiental e institucional propicio para
el mejor desempeño de las actividades económicas y el
bienestar social.
Esta estrecha conexión hace que las acciones encaminadas
a potenciar los procesos de innovación desde la dimensión
regional resulten especialmente relevantes. Por esta razón,
actualmente existe un renovado interés en potenciar el
desarrollo económico desde el ámbito regional o local, el
cual se basa en la comprensión de que el territorio no se
comporta como un sustrato neutro para la actividad económica,
sino que implica un sistema dinámico de actores que
interactúan entre sí y presentan capacidades evolutivas
específicas (BID, 2011).
La mejora de la productividad y competitividad de las
ciudades depende de la introducción de innovaciones en las
empresas, de la flexibilidad y organización del sistema
productivo, y de la existencia de instituciones que favorecen
el funcionamiento de los mercados (Vazquez Barquero, 2002, p.4)
Así, desde la visión del desarrollo endógeno, es
necesario considerar tres grandes elementos para alcanzar la
sostenibilidad de los sistemas regionales o locales: la
eficiencia (productiva), la equidad (social) y el equilibrio
ambiental, partiendo de un grado adecuado de desarrollo de
las instituciones políticas y sociales que permitirá lograr
este equilibrio sistémico.
El desarrollo económico, por lo tanto, toma fuerza en
aquellos territorios, que tienen un sistema institucional
evolucionado y complejo. Por ello cuando las empresas están
integradas en territorios caracterizados por redes densas de
relaciones entre las empresas, las instituciones de formación
y de investigación, las asociaciones de empresarios y los
sindicatos, y los gobiernos locales, pueden utilizar mas
eficientemente los recursos disponibles y mejorar su
competitividad. Las barreras al desarrollo aparecen,
frecuentemente, como consecuencia de las carencias y mal
funcionamiento de la red institucional, que dificultan el
desarrollo de los procesos de crecimiento autosostenido. Es
decir, las instituciones condicionan los procesos de
acumulación de capital y, por lo tanto, el desarrollo
económico de las ciudades y regiones.
En este sentido es de vital importancia que los
gobiernos locales cuenten con sólidas capacidades
institucionales y organizativas que les permitan desempeñar
un papel protagónico en la toma de decisiones en cuanto a un
plan de desarrollo para su región. En el siguente apartado se
definen qué son dichas capacidades, así como la importancia
de las mismas en el desarrollo de una localidad.
Capacidades institucionales en los municipios
Las nuevas tendencia toman distancia respecto de la
administración tradicional, bajo el argumento de que este
esquema ya no es sostenible en un escenario de creciente
internacionalización y en el que la sociedad se ha vuelto más
demandante. Este nuevo orden, definido como una nueva
Gobernanza, se sustenta y legitima en la aplicación
generalizada de los principios de descentralización,
participación ciudadana, mejora de la gestión, desregulación,
transparencia, eficiencia y rendición responsable de cuentas
a la estructura y operación de las organizaciones públicas,
tanto añejas como de nuevo cuño (Pardo, 2004) y Aguilar
(2009) (2007).
De este cambio de paradigma se hace necesario dotar a
los gobiernos locales de las herramientas necesarias, dichas
herramientas son las capacidades institucionales,
entendiéndolas como las fortalezas que han construido los
gobiernos, organizaciones y ciudadanos de una demarcación, en
los procesos que cotidianamente realizan y que posibilitan
mejores niveles de bienestar del conjunto de sus pobladores.
De acuerdo a Cabrero (2004) las capacidades institucionales
se pueden objetivar en:
℘ El «intercambio horizontal de información» el cual
puede ser un factor importante a través, por ejemplo, de
las comisiones fiscales intergubernamentales o de las
asociaciones de gobiernos locales. En dichos espacios se
puede generar una dinámica de intercambio de
experiencias que generan ‘aprendizajes cruzados’
℘ la «intensidad democrática en la acción pública
local», que se expresará en la existencia de grupos
organizados, que, con menor o mayor conocimiento técnico
de los asuntos de su interés, buscarán influir en la
acción gubernamental y el sentido de las políticas
públicas
℘ El «marco regulatorio de las instituciones
presupuestales» puede hacer también una diferencia
importante entre avances y retrocesos en un proceso de
descentralización fiscal
℘ Las «estructuras organizativas emergentes» que surgen
en los gobiernos subnacionales con el propósito de
atender nuevas responsabilidades de política pública
℘ El «perfil profesional de las y los funcionarios
municipales», como otro factor determinante de las
capacidades institucionales en gobiernos subnacionales
El PNUD (2008, pp. 4-5) define capacidades como «las
habilidades de los individuos, organismos y sociedades para
ejecutar funciones, resolver problemas y fijar y lograr
objetivos de manera sostenible»; y al desarrollo o
fortalecimiento de capacidades, como «el proceso por medio
del cual dichas habilidades se obtienen, refuerzan, adaptan y
mantienen en el tiempo». Más aún, concluye que las
capacidades son a su vez herramientas fundamentales del
desarrollo de capacidades, debido a que para desarrollarlas
se requiere en mayor o menor medida de otras capacidades, por
lo que éstas representan simultáneamente el fin y el medio
del proceso de desarrollo.
Desde esta perspectiva, el gobierno local tendría una
alternativa posible: interactuar con los demás actores
estratégicos promoviendo la construcción de un espacio
territorial competitivo que favorezca el desarrollo local a
largo plazo. En esta dirección, podría facilitar a las
empresas el acceso a una serie de servicios e insumos que
fortalezcan su posición en los mercados, mejorando su
productividad y competitividad, tanto para profundizar el
proceso espontáneo mediante políticas adecuadas, como para
ayudar a crear capacidades necesarias en los actores
socioeconómicos, disminuyendo barreras y restricciones al
progreso. Por ello, la acción conjunta entre sector público y
sector privado en el ámbito local resultaría clave. El sector
privado podría contribuir con conocimiento especializado,
información o habilidades, mientras que el sector público
podría ofrecer fuerzas únicas para reunir tierra, acceso a
mercados exentos de impuestos, asegurar la zonificación y
permisos para garantizar que los proyectos se lleven a cabo,
y proporcionar varios incentivos necesarios para atraer el
capital privado.
Huther y Shah (1998) confirman que la participación
ciudadana y la responsabilidad del sector público van tomadas
de la mano, la presión por una rendición de cuentas por parte
de la sociedad crea, indudablemente, un ambiente propicio
para el fortalecimiento institucional local. En una
democracia, cualquier ciudadano tiene el derecho de hacer
preguntas incómodas a la autoridad. Esa es la esencia de la
rendición de cuentas. Al menos en teoría, en una República
los individuos estamos igualados por nuestros derechos y
obligaciones.
Asimismo desde el enfoque neoinstitucionalista económico
la cooperación y la solidaridad entre los miembros de la
sociedad así como la eficiencia y la equidad de sus
transacciones cotidianas dependen en gran medida del entorno
institucional adoptado. North (1993) define a las
instituciones como las reglas del juego en una sociedad o,
más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre
que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente,
estructuran incentivos en el intercambio humano, sea
político, social o económico. El cambio institucional
conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo
del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio
histórico.
Las instituciones pueden ser de naturaleza informal o
formal. En el primer caso, se trata de información
transmitida socialmente; pueden ser normas preexistentes a la
conformación del marco institucional formal, vinculadas a la
cultura, religión y creencias, o bien extensiones,
interpretaciones o modificaciones de las disposiciones
formales. Por su parte, las instituciones formales son las
reglas políticas y económicas que conforman el conjunto
delimitaciones del sistema jurídico, que brindan reglas de
aplicación general (constitución, leyes, reglamentos,
disposiciones de orden general) y establecen los alcances y
términos en que se puede interactuar los individuos y
organizaciones (disposiciones civiles y régimen contractual),
así como la reglas a las que se deben sujetar las
organizaciones públicas encargadas de diseñar, ejecutar,
aplicar y resolver las controversias del marco institucional.
El enfoque institucional subraya la relevancia del
entorno de reglas que una sociedad en el desempeño económico.
Las instituciones pueden facilitar o entorpecer la
cooperación, productividad y eficiencia de los diversos
actores sociales, según reduzcan o incrementen los costos de
transacción y la incertidumbre en las actividades económicas.
Es importante distinguir claramente entre instituciones
y organizaciones u organismos. La función principal de las
instituciones en la sociedad es reducir la incertidumbre
estableciendo una estructura estable (pero no necesariamente
eficiente) de la interacción humana. Pero la estabilidad de
las instituciones de ningún modo contradice el hecho de que
estén en cambio permanente. Los organismos incluyen cuerpos
políticos, cuerpos económicos, cuerpos sociales, y órganos
educativos. Son grupos de individuos enlazados por alguna
identidad común hacia ciertos objetivos. Modelar los
organismos es analizar las estructuras de gobernación, las
capacidades, y la forma de aprender haciendo determinará el
éxito de la organización a lo largo del tiempo. Qué
organismos cobren vida y cómo evolucionen son hechos
determinados fundamentalmente por el marco institucional. Los
organismos se crean con un propósito deliberado, como
consecuencia de la oportunidad, la cual en general se debe al
conjunto de limitaciones existentes (tanto las
institucionales como las tradicionales de la teoría
económica), y en el curso de sus esfuerzos por lograr sus
objetivos constituyen una fuente principal del cambio
institucional. Las limitaciones institucionales incluyen
aquello que se prohíbe hacer a los individuos y, a veces, las
condiciones en que a algunos individuos se les permite
hacerse cargo de ciertas actividades.
Ergo si el desarrollo implica cambios constantes y un
marco institucional que evolucione incrementalmente, que
motive la innovación y por ende la competencia, con la
finalidad de asegurar las mejores condiciones para las
personas que habitan en una localidad; es evidente la
necesidad de medir las capacidades institucionales con la que
los gobiernos locales cuentan. Para ello se hace evidente la
construcción de indicadores o índices que permitan comparar
los espacios locales entre sí.
En este sentido (Flamand, 2010, pp. 139-140) identifica
dos motivaciones centrales para proponer que se utilicen
instrumentos como los índices:
a) Los gobiernos municipales desempeñan un papel cada
vez más activo en las actividades de promoción del
desarrollo, por lo cual es necesario que cuenten con
información desagregada a nivel municipal y, con instrumentos
para diseñar y evaluar programas gubernamentales
b) La participación social en el diseño e implementación
de políticas de desarrollo local es crucial (garantiza
mejores resultados, además de su permanencia en el tiempo) y
exige una gestión más transparente que incorpore elementos
técnicos en las decisiones tomadas durante la formulación e
implementación de las acciones gubernamentales
Sánchez-Bernal y García-Batiz (2010) construyeron el
índice de desempeño de los gobiernos municipales (Idegob), el
cual relaciona la forma en que los municipios captan y usan
los recursos económicos, manejan los recursos humanos, y
generan infraestructura. De esta manera abordan el tema de la
descentralización de funciones del gobierno central hacía los
gobiernos locales, pero visto desde un punto de vista más del
desempeño económico. Para ello se evaluaron los gobiernos
municipales durante los años 1990, 2000 y 2005, con la
finalidad de señalar la magnitud y tendencias en el desempeño
de éstos, con el fin de establecer argumentos sobre la
capacidad que pueden tener para generar procesos de
desarrollo económico local.
Otro índice importante es el Índice de Desarrollo
Municipal Básico (Flamand, 2010) (IDMb) que mide el nivel y
la sostenibilidad del desarrollo de los municipios mexicanos.
El índice parte de las aportaciones teórico-conceptuales de
desarrollo humano y de desarrollo endógeno: el objetivo
central del desarrollo es beneficiar a las personas y la
participación de la comunidad es crucial para aumentar el
desarrollo local. La innovación central del IDMb es que
incorpora, además de las variables socio-económicas empleadas
tradicionalmente para medir los niveles de desarrollo,
indicadores ambientales e institucionales.
El Índice de Desarrollo Municipal surge al integrar
cuatro dimensiones de desarrollo: la social (condiciones
educativas y sanitarias), la económica (generación de riqueza
y capacidad de cubrir las necesidades básicas de forma
digna), la ambiental (utilización racional y cuidado del
ambiente) y la institucional (efectividad de las actividades
gubernamentales y la participación ciudadana). De este modo,
el Índice de Desarrollo Municipal propone complementar la
evaluación de las condiciones socioeconómicas con indicadores
del desempeño gubernamental y de las condiciones ambientales
para crear un índice integral de la sostenibilidad del
desarrollo municipal en México.
Bajo esta tendencia, en el siguiente apartado se
analizará a fondo el municipio de Ixtapaluca, con la
finalidad de conocer sus capacidades institucionales, y
concoer en qué grado el gobierno municipal ha participado
para el desarrollo de dicha demarcación.
Diagnóstico del municipio de Ixtapaluca
El municipio se localiza en la zona oriente del estado
de México, está situado entre las carreteras nacionales de
México-Puebla y México-Cuautla .Dista 7 ½ kilómetros de
Chalco, a 32 km de la capital de la República Mexicana y a
110 km. de la ciudad de Toluca. Limita al norte con
Chicoloapan y Texcoco; al sur con Chalco; al este con el
estado de Puebla y al oeste con Chicoloapan y Los Reyes La
Paz.
En 1980 la superficie era de 206.13 km2 y 25
localidades, en 1990 tenía una superficie de 315.10 km2 con
37 localidades. En el año 2010 la superficie del municipio
fue de 327.1 km2 con 52 localidades, lo cual representa el
1.46% de la extensión territorial del estado (2,2351.46 km2).1
El incremento de la población en este municipio fue una
de las mayores en nuestro país e incluso en América Latina
pues en un perodo de 10 años (de 1990 a 2010) creció en 240
%, el mayor crecimiento de la población se presentó en el año
2000 (58%). Para el año de 2010 la población de Ixtapaluca
ascendió a 467,361 habitantes (INEGI, 2010) de los cuales
239, 515 son mujeres, y 227, 846 son hombres, ello representó
1 Dicha extensión de territorio se debe al reconocimiento de asentamientosirregulares que se plasmo en la modificación del Plan Municipal de Desarrollo Urbano de Ixtapaluca, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México el 24 de agosto de 2009.
el 3.08 % del total de población en el estado de México (15,
175,862).
Gráfica 1: Evolución de la población
1990 1995 2000 2005 20100
100000200000300000400000500000
Población
Población
Fuente: elaboración propia con datos del INEGI
Gráfica 2: Tasa Anual de crecimiento de la población
1990 1995 2000 2005 2010010203040506070
TAC población
Población
Fu
ente: elaboración propia con datos del INEGI
Es notoria la concentración de la población de
Ixtapaluca en la cabecera municipal (Ixtapaluca), pues en
ella se concentra el 68.96% del total de las personas (322,
271). Los historiales del origen del fraccionamiento
irregular en el municipio de Ixtapaluca, no se gesto en una
forma delictiva, si no este fenómeno se debe ha causas
estructurales del sistema social del país, que en el marco de
la problemática urbana de la ciudad de México se reflejó en
la incapacidad de ofertar vivienda legal y barata acorde a
las pautas culturales que se caracterizan a los sectores de
bajos ingresos; sin embargo con este tipo de política pública
se ha pretendido legalizar lo ilegal, dando como resultado
mayores problemas en el futuro.
La dinámica de crecimiento metropolitano que entre otros
aspectos, en Ixtapaluca se tradujó en la demanda de suelo
barato para vivienda y la oferta de terrenos de régimen
ejidal de media y baja productividad agrícola, aunado a la
baja de los precios agropecuarios, así como el cierre de
varias fabricas en la región; lo anterior generó un ambiente
social propicio para el fraccionamiento irregular.
En dicho crecimiento de la población ha jugado un papel
fundamental la política de expansión del crédito hipotecario
que favorece el dinamismo del capital inmobiliario.
En su papel como determinante de la movilidad
residencial, esta modalidad de crecimiento urbano ha
provocado un gran impacto: en el periodo 1999-2008 se
autorizó el desarrollo de 293 conjuntos habitacionales, con
cerca de 488 mil viviendas para poco más de 2 millones 240
mil personas, en 27 municipios de la Zona Metropolitana del
Valle de México (ZMVM), con un consecuente incremento de la
población que cambia su residencia.
Sin embargo dicho crecimiento no se ha visto acompañado
de una mejora en las finanzas públicas de dichos gobiernos
locales; los cuales incluso carecen también de una visión
metropolitana para dimensionar su condición actual, potencial
y límites de crecimiento, de manera que al ignorar la
magnitud de los retos a enfrentar con el arribo de miles de
nuevos residentes, suelen ser abrumados por las ofertas de
las empresas inmobiliarias. Dichos gobiernos literalmente se
dejan impresionar por el aparente «gran negocio» de
desarrollo de grandes complejos habitacionales en sus
municipios; sin embargo si las haciendas públicas no reciben
el ingreso por el impuesto predial, mucho menos cobran otro
tipo de impuestos, derechos y aprovechamientos. Y lo que no
proyectan es que la llegada de miles de personas a sus
localidades se traducirá irremediablemente en la exigencia de
más y más servicios públicos, incluso en asentamientos
irregulares que ponen en peligro la vida de las personas,
además de la dificultad de llegar a dichas zonas.
Muestra de ello es que el muncipio de Ixtapaluca ha sido
incapaz de aprovechar el incremento de la población, lo cual
supondría un aumento de la base gravable y, por ende, mayores
ingresos que podrían traducirse en mejores y mayores
servicios, dotar de infraestructura al municipio con la
finalidad de atraer inversiones directas y mayores fuentes de
trabajo para las personas residentes como se puede observar
en la gráfica 3, donde se muestra la relación en las tasas
anuales de crecimiento de la población y de los ingresos del
municipio, es evidente que no han sido equilibirados dichos
crecimientos, dicho de otro modo la llegada de más personas
al municipio, no han representado incrementos significativos
en los ingresos propios del municipio. La gráfica 4, presenta
los ingresos propios constantes del municipio del año 2000 al
año 2012.
Gráfica 3: Relación de las tasas de crecimiento de la población y
los ingresos propios
Fuente: elaboración propia con datos del INEGI, 2008=100
Gráfica 4: Comportamiento de los ingresos propios
2000 2005 2010-20
0
20
40
60
80
TAC población-ingresos propios
Ingresos propiosPoblación
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
$- $20,000,000.00 $40,000,000.00 $60,000,000.00 $80,000,000.00 $100,000,000.00 $120,000,000.00 $140,000,000.00
Ingresos propios
Constantes
Fuente: elaboración propia con datos del INEGI, 2008=100
Los datos del gráfico 5, permiten observar claramente lapoca participación de los ingresos propios, respecto a losingresos totales, lo cual se traduce en poco esfuerzo fiscalpor parte del municipio, el cual ha encontrado en lastransferencias federales una fuente de recursos que noimplican costos políticos ni mayores esfuerzos para obteneringresos. Por otro lado el gráfico 6 muestra en terminosporcentuales la aportación de los ingresos propios conrelación a los ingresos totales, y la gráfica 7 desagrega losingresos totales del municipio para el año 2012).
Gráfica 5: Relación de los ingreos propios contra los ingresos
totales
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
$- $100,000,000.00 $200,000,000.00 $300,000,000.00 $400,000,000.00 $500,000,000.00 $600,000,000.00 $700,000,000.00 $800,000,000.00 $900,000,000.00
Ingresos
TotalesPropios
Fuente: elaboración propia con datos del INEGI, 2008=100
Gráfica 6: Aportación de los ingresos propios a los ingresos
totales en términos porcentuales
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
0%5%10%15%20%25%30%
Relación ingresos totales-propios
Constantes
Fuente: elaboración propia con datos del INEGI, 2008=100
Gráfica 7: Ingresos Totales 2012
Impuestos5%
Derechos2%
Productos0%
Aprovechamientos2%
Contribuciones de mejoras
1%Participaciones federales y estatales
31%Aportaciones federales y estatales
48%
Otros ingresos
0%
Financiamiento10%
Ingresos (2012)
Fuente: elaboración propia con datos del INEGI, 2008=100
Como puede observarse la dinámica de crecimiento
poblacional no ha sido acompañada de un mejor esfuerzo
recaudatorio, sino por el contrario se hace evidente la
creciente dependencia de las transferencias federales, que en
el caso de Ixtapaluca para el año 2012 representan el 79% de
sus ingresos totales, dependencia que ha provocado un poco o
nulo interés por parte de los gobiernos locales en innovación
en sus haciendas locales para obtener mayores ingresos
propios, los cual les daría una mayor autonomía financiera, y
por ende un margén mucho más amplio para poder invertir en
infraestructura productiva en sus regiones, así como brindar
mayores y mejores servicios públicos, ya que sin duda alguna
los servicios públicos son parte de los factores de mayor
impacto en el nivel de competitividad de un municipio, ya que
de su calidad dependen diversos elementos estrechamente
vinculados con la productividad, la confiabilidad de los
mismos, las decisiones de inversión que generan empleos, así
como el grado de bienestar, de convivencia y de vida de la
población. Por esta razón resulta importante analizar en qué
gasta el municipio, con ello se podra inferir el objetivo que
persigue en el corto, mediano y largo plazo.
Bajo esta premisa se ha estudiado de manera general el
destino de los egresos en el mismo periodo que los ingresos
para el caso de Ixtapaluca. La gráfica 8 nos permite
identificar que el municipio guarda el equilibrio contable
general, es decir sus gastos son iguales a sus ingresos. Lo
cual es importante para no incurrir en déficits
presupuestarios que obliguen al municipio a recurrir a
financiamiento nocivo; sin embargo dicho comportamiento
también nos habla que no hay margen posible para el ahorro y
subsecuente inversión, traduciéndose en limitantes para el
desarrollo económico de la región.
Gráfica 8: Evolución de los egresos
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
$- $100,000,000.00 $200,000,000.00 $300,000,000.00 $400,000,000.00 $500,000,000.00 $600,000,000.00 $700,000,000.00 $800,000,000.00 $900,000,000.00
Egresos
Constantes
Fuente: elaboración propia con datos del INEGI, 2008=100
Gráfica 9: Egresos totales
Servicios personales
39%
Materiales y suministros
8%
Servicios generales9%
Subsidios, transferencias
y ayudas13%
Adquisición de bienes muebles e inmuebles
5%
Obras públicas y acciones sociales
22%
Deuda pública4%
Egresos
Fuente: elaboración propia con datos del INEGI, 2008=100
Gráfica 10: Gasto en servicios personales contra gasto en obras
públicas
$-
$50,000,000.00
$100,000,000.00
$150,000,000.00
$200,000,000.00
$250,000,000.00
$300,000,000.00
$350,000,000.00
Serv. personalesObras públicas
Fuente: elaboración propia con datos del INEGI, 2008=100
La gráfica 9 muestra la desagregación del gasto
realizado por el municipio de Ixtapaluca para el año 2012,
haciendo evidente la concentarción del gasto en el rubro de
servicios personales (39%), lo cual es una tendencia en el
comportamiento del gasto de los muncipios del país.
Gráfica 11: Tasa de crecimiento del gasto en servicios personales y
obra pública
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
-150-100-50050100150200250300350
Serv. personalesObras públicas
Fuente: elaboración propia con datos del INEGI, 2008=100
Como puede observarse en las gráficas anteriores, es
evidente que Ixtapaluca forma parte de la tendencia en el
incremento del gasto corriente, que en caso de representar
una mejora en el servicio, en la atención y resolución de
trámites relativos al municipio es viable dicho incremento;
de lo contrario sería un gasto poco eficaz y nada eficiente.
Por el contrario se encuentra el gasto en obra pública, que
es por demás importante para la creación de infraestructura
que permita atraer mayores inversiones y empresas; se muestra
claramente que el dinero destinado a dicho rubro es mucho
menor que el destinado a gasto corriente, asimismo el
comportamiento es muy errático, pues en el periodo estudiado
muestra tres momentos de inversión importante en dicho
sector, así como cuatro disminuciones alarmantes.
En este sentido es evidente que en nuestro país a tres
décadas de la reforma constitucional de 1983, que amplió las
facultades de los municipios en México y con el que se inició
un proceso de descentralización de facultades, atribuciones y
competencias, los resultados de tal reforma y proceso han
sido desiguales en las distintas entidades federativas. Sin
embargo aun con los intentos de descentralización tanto de
iure como de facto, el sistema fiscal mexicano sigue siendo uno
de los más centralizados de América Latina y, más allá de los
avances, la relación de subordinación de estados y municipios
a las transferencias federales sigue siendo asfixiante. No
debe olvidarse, en síntesis, que el centralismo en un país
como México está instalado en las raíces mismas del sistema
social, en el imaginario colectivo que da vida a esta nación
y que, por tanto, favorece la reproducción de estos vicios
centralizadores. Asimismo se enfrentan dilemas en la forma de
gobierno de nuestro país siendo principalmente de corte
organizativo, fiscal y de coordinación intergubernamental.
Lo anterior nos ha llevado, según Cabrero (2010), de un
federalismo centralizado a uno desarticulado. Es evidente que
este cambio en las condiciones políticas del sistema
favoreció que las iniciativas descentralizadoras impulsadas
en la década de los ochenta, hayan tenido un mayor alcance y
que las relaciones intergubernamentales evolucionaran. Sin
embargo, y más allá del fortalecimiento del control, la
descentralización de la infraestructura social ha evidenciado
la falta de capacidades y de controles institucionales de los
gobiernos municipales, además de que ha mostrado la forma en
la que una estrategia de descentralización con nulos
instrumentos de seguimiento y verificación puede ser
rápidamente «contaminada» por los objetivos e intereses
políticos de las autoridades municipales.
En términos generales se puede observar que el
federalismo fiscal mexicano que se ha consolidado a lo largo
de los años es altamente descentralizado por el lado del
gasto, pero altamente centralizado por el lado de la
recaudación de ingresos. Esta fuerte contradicción en el
sistema fiscal es una consecuencia clara de un proceso
bastante politizado de descentralización en el que el
gobierno federal ha tendido a incrementar de manera
significativa la descentralización de recursos para la
operación de políticas desconcentradas, pero se ha mostrado
ampliamente reticente a otorgar un mayor margen de maniobra a
los gobiernos subnacionales en la recaudación de ingresos
bajo el argumento de eficiencia tributaria. Lo cual ha
llevado a exacerbar la dependencia de recursos federales en
los gobiernos subnacionales.
Aunado a las participaciones, las aportaciones federales
son transferencias que se han venido ampliando de manera
importante y se convierten poco a poco en una «adicción» a la
cual los gobiernos subnacionales se acostumbran rápidamente,
en detrimento de su autonomía financiera y de su esfuerzo
recaudatorio. Con base en una medida muy simple de
desequilibrio es posible concluir que la autonomía del gasto
estatal y municipal en nuestro país es casi nula. Esto
contrasta con otras experiencias federales donde el nivel de
desequilibrio es marginal y la autonomía de gasto por nivel
de gobierno alcanza niveles de 80 y 90 por ciento. Si lo
anterior se le suma una preocupante tendencia —el incremento
en el gasto corriente, tanto en municipios como en estados—
el escenario es desolador. En el ámbito municipal la
centralización del gasto en componentes burocráticos se
agudiza aún más. En poco más de 15 años de evolución
municipal, el porcentaje del gasto destinado a sufragar
salarios y a mantener la estructura burocrática local se ha
mantenido casi inalterado, absorbiendo cerca de 60 centavos
de cada peso ejercido.
Propuesta y estrategía de desarrollo
Hasta aquí se ha presentado la evolución en los
conceptos de desarrollo económico y humano; los complementos
necesarios para alcanzarlos (tales como una mejor
distribución de la riqueza, la inversión en la educación de
calidad como fuente para propiciar la innovación y
competitividad entre regiones); las instituciones y
capacidades institucionales y organizativas como insumos
necesarios para la atracción de inversiones en los espacios
locales; los índices creados ante la necesidad de
cuantificar, evaluar, analizar, entre otros factores, con la
finalidad de comparar entre sí a los municipios; y por último
se presentó un breve diagnóstico de las finanzas públicas del
municipio de Ixtapaluca.
Derivado de lo anterior se ha podido corroborar por un
lado, la relevancia que ha retomado el ámbito local como
espacio idóneo para generar un desarrollo de abajo hacia
arriba, tanto en nuestro país como en el mundo. Por otro lado
en el caso específico de México es evidente la dependencia
que ha generado las transferencias federales en los estados y
municipios, limitando con ello su capacidad de innovar en la
manera de incrementar sus ingresos propios.
En este sentido algunas de las interrogantes lógicas
serían ¿Qué papel debe jugar el gobierno federal, desde la
perspectiva del desarrollo local? ¿Cuál es la estrategía que
debiera seguir el municipio de Ixtapaluca para lograr un
desarrollo económico sostenible?
Debido a los problemas que implica el actual marco
institucional del sistema federal, se han encontrado esquemas
que pretenden fortalecer el desarrollo local. Una de las
principales herramientas que utiliza el gobierno central para
coadyuvar en la mejora de las condiciones de los gobiernos
subnacionales es la provisión de recursos económicos a través
de fondos. Sin embargo, el impacto que éstos tienen, en la
mayoría de las ocasiones, es desconocido. O incluso la
incursión del gobierno federal en el desarrollo de los
espacios locales genera distorsiones o efectos negativos en
los espacios locales.
En este orden de ideas resulta claro que el papel del
gobierno federal deberá de enfocarse en lo macroeconómico, de
acuerdo con Musgrave (1992, p. 7) las principales funciones
del sector público federal son:
La provisión de bienes sociales o el proceso por el que
el uso total de los recursos se divide entre bienes
privados y sociales y por el que se elige la combinación
de bienes sociales. Esta provisión puede ser denominada
«función de asignación» de la política presupuestaría
El ajuste de la distribución de la renta y la riqueza
para asegurar su adecuación a lo que la sociedad
considera un estado «equitativo» o «justo» de
distribución, aquí denominado «función de distribución»
La utilización de la política presupuestaria como un
medio de mantener un alto nivel de empleo, un grado
razonable de estabilidad de precios y una tasa apropiada
de crecimiento económico que considere los efectos sobre
el comercio internacional y la balanza de pagos. Nos
referimos a todos estos objetivos como «función de
estabilización»
Asimismo el gobierno federal tendrá que ser menos
protagonista, es decir descentralizar mayores funciones, así
como políticas y programas públicos. Modificar el actual
esquema de federalismo fiscal, volviendo al objetivo
fundamental de establecer una combinación óptima entre la
centralización y la descentralización en la asignación de
competencias entre los diferentes niveles de gobierno que
conforman una federación. Su potencial como forma de gobierno
reside precisamente en aprovechar las ventajas que cada uno
de estos procesos tiene respecto a la eficiencia y la equidad
en la provisión de bienes y servicios públicos. Lo anterior
permitiría un verdadero efecto de voto con los pies2.
Para el caso de México, los componentes básicos del
desarrollo humano, visto desde el enfoque del PNUD —
educación, ingreso y salud— son competencias concurrentes,
cuando no federales. A los gobiernos municipales no les
corresponden funciones sustantivas, sino complementarias en
estos ámbitos de competencia. Sin embargo, los municipios son
responsables de otras funciones que, justamente, crean las
condiciones necesarias para que dichas competencias puedan
incidir en la calidad de vida de los individuos. Por ejemplo,
2 El concepto votar con los pies expresa la posibilidad que tienen losciudadanos de manifestar sus preferencias sobre ingresos y gastospúblicos, desplazándose a aquella área en la que las políticas públicasque más se aproximan a sus preferencias. Es importante mencionar que sonnecesarias tres condiciones para dicha teoría: 1) La movilidad de laspersonas y capital debe ser muy alta. 2) El tamaño de las institucionesterritoriales es importante. 3) Los motivos del cambio deben de seridentificables por el sector público.
la participación en la política de salud de un determinado
gobierno municipal es limitada, pero su función en la
provisión de agua potable y alcantarillado es determinante en
la efectividad de los programas de salud, aun cuando éstos
sean federales.
Los municipos deberan tomar como referencia los modelos
de gestión pública municipal inspirada en los éxitos
relativos de algunos ayuntamientos que, como León
(Guanajuato), Cuquío (Jalisco) y Benito Juárez (Quintana
Roo), han logrado replantear sus modelos de desarrollo
económico y social. Sin duda deberan reconfigurar la agenda
pública municipal a partir de la promoción de intereses
sociales distintos a los estrictamente relacionados con las
elecciones (el valor y peso de la agenda territorial donde
los recursos naturales o los fenómenos climáticos cobran
fuerza).
En este sentido, los espacios locales, y sobre todo los
urbanos, competitivos serán aquéllos que cuenten con la
capacidad para participar en el entorno globalizado mediante
la creación de ambientes propicios para el desarrollo y la
propia competitividad de sus agentes económicos y sociales;
asimismo, será de gran importancia la capacidad de las
gobiernos locales para atraer inversión, retenerla y generar
mayor bienestar social. Dichos gobiernos cuentan entonces con
una tarea de grandes proporciones. Por un lado, su nuevo
papel en el entorno global les requiere de una participación
activa en los mercados nacional e internacional de bienes y
servicios. Y por el otro, deben encargarse también de
incrementar el ingreso real y el bienestar social de los
ciudadanos mediante la promoción del desarrollo sustentable y
la cohesión social.
La cuestión radica entonces en denominar a la
competitividad como un factor determinante en el desarrollo
urbano y regional, puesto que incrementa el bienestar de sus
ciudadanos a la vez que promueve un desarrollo sustentable,
acompañado del componente de la cohesión social.
En el caso específico de Ixtapaluca, y siguiendo las
líneas arriba planteadas, es imperante que se haga un
esfuerzo mayúsculo en la recaudación de ingresos; hacer uso
adecuado y con apego a la ley, de la deuda pública como
complemento de los ingresos del municipio con la finalidad de
dotar de una infraestructura productiva que atraiga
inversión, ya que si bien el municipio cuenta con una PEA de
aproximadamente 79,000 personas, según datos del Censo
Económico 2009 (INEGI, 2009) y del Censo de Población y
vivienda (INEGI, 2010) el municipio sólo ocupa a 40,787, y de
dicha cifra sólo 17,433 son remuneradas. Lo anterior se
traduce en una subocupación de personas que en lugar de
desplazarse hasta la capital del país, podrían quedarse en el
municipio y generar mayor valor agregado a la demarcación,
reduciría la diferencias entre los ingresos, y por ende los
ingresos propios se elevarían considerablemente.
Es importante recordar que las capacidades son un
constructo en constante evolución, que no tiene un
significado único y que por tanto está sujeto a
interpretación. La divergencia mayor en la discusión estriba
en la dificultad para la medición de dichas capacidades
institucionales, debido precisamente a la falta de un cuerpo
teórico unificado, una metodología propia e indicadores
empíricos pertinentes. Por tanto, el impulso de las
capacidades institucionales para el desarrollo humano es un
proceso inherentemente endógeno, técnicamente complejo y con
un alto contenido político, por lo que requiere de una
estrategia coherente y una estructura adecuada de incentivos
para poder incidir en el comportamiento de los individuos y
en el diseño de las instituciones. Por último las capacidades
no serán más que potencialidades de acción, mientras éstas no
sean traducidas en hechos y se cristalicen en beneficio de la
sociedad.
La ciudadanía espera del gobierno certidumbre
institucional, certeza jurídica y respeto a sus derechos
elementales; pero también seguridad social, servicios
públicos de calidad y empleos con ingresos dignos. Dicho de
otro modo: los individuos demandan derechos, pero también
oportunidades mínimas para su desenvolvimiento en libertad.
Es importante tener presente que el gobierno más
eficiente es insuficiente para gobernar, lo decisivo es crear
un nuevo proceso de gobernar, es necesario modificar la
visión gubernamental de la sociedad, la cual por menospreciar
las capacidades de los otros agentes (ciudadanía, empresas,
grupos de la sociedad civil, escuelas, centros de
investigación) no las suman ni aprovechan para la consecución
de objetivos sociales, en consecuencia se condena a la
ineficacia. Bajo sus limitaciones directivas que no son
pasajeras el gobierno de la sociedad es gobierno con la
sociedad o no será gobierno.
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