Functies en methode van beleidsgeschiedenis

Pieter SlamanCentrum voor Regionale Kennisontwikkeling, Campus Den Haag, Universiteit Leiden

Pleidooi voor beleidsgeschiedenis

Bij de opening van het Kossmann-Institiuut aan de Rijksuniversiteit Groningen in 2006 deed de hoogleraar in de geschiedenis van bestuur en politiek in de moderne tijd, Dirk Jan Wolffram, een oproep om te komen tot de beoefening van beleidsgeschiedenis binnen de historische wetenschap. Politieke geschiedschrijving heeft traditioneel een overheersende aandacht gehad voor institutionele en staatkundige ontwikkelingen, zo betoogde hij. Het heeft tot in de jaren negentig vande vorige eeuw geduurd tot politieke geschiedschrijvers hun blikveld verbreedden tot buiten de muren van de centra van de macht. De aandacht is verschoven van het formele politieke proces naar de ruimere maatschappelijke context waarin dit proces zich afspeelt. Door dit ruimere perspectief kon ruimte ontstaan voor historisch onderzoek naar overheidsbeleid.1

Dit artikel beoogt een vervolg te geven aan deze oproep door de aard en mogelijkheden van deze nieuwe ruimte te verkennen, door te zoeken naar mogelijke maatschappelijke functies van zulk onderzoek, door te pleiten voor historisch onderzoeknaar beleid waarin besluitvorming centraal staat en

1 Dirk Jan Wolffram, ‘Onze belastingcenten. Een pleidooi voor beleidsgeschiedenis’ in: G. Voerman en D.J. Wolffram (red.), Kossmann Instituut. Benaderingen van de geschiedenis van politiek (Groningen 2006) 62-67, aldaar 62.

1

door een bijpassende onderzoeksmethode voor te stellen.

De wetenschappelijke waarde van historisch beleidsonderzoek

Systematisch historisch onderzoek naar de vorming ende uitvoering van overheidsbeleid kan kennis opleveren die zowel academisch als maatschappelijk waardevol is. Het kan een inhoudelijke verdieping zijn van zowel de historische- als de beleidswetenschappen, en het kan inzichten bieden die van belang zijn bij het beleidsvormingsproces.

De academische waarde van beleidsgeschiedenis kan in de eerste plaats binnen de geschiedwetenschapworden gevonden. Historisch beleidsonderzoek kan eenvruchtbare toepassing zijn van de perspectiefuitbreiding van het institutionele naar het contextuele die de politieke geschiedenis sinds ongeveer twintig jaar doormaakt. In de relatie tussen ‘de politiek’ in de enge institutionele zin en haar maatschappelijke context vormt beleid een belangrijke schakel. In haar externe beleid drukt deoverheid haar streven uit om het maatschappelijk leven in gewenste banen te leiden. Dat blijkt althans uit enkele gehanteerde definities van het begrip ‘beleid’. De socioloog Becker spreekt bijvoorbeeld van “georganiseerde sociale beheersing”en bestuurskundigen Rosenthal e.a. van voornemens, keuzes en acties gericht op “(…) de sturing van een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling.”2 Daarmee is niet gezegd dat dit streven steeds wordt beloond.Want stuurt de overheid de samenleving zoals deze omschrijvingen lijken te veronderstellen, of reageert zij volgzaam en met enige vertraging op relatief autonome maatschappelijke processen?

2 Andries Hoogerwerf en Michiel Herweijer, Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap (Alphen aan den Rijn 2008) 20. De definities zijn van resp. H.A. Becker en U. Rosenthal..

2

Volgens historicus Piet de Rooy zijn beiden waar, “(…) zoals men met een hand niet kan klappen.”3 Er lijkt sprake te zijn van een constante wisselwerkingtussen de overheid en de samenleving waarin zij opereert. Juist daarin zijn verklaringen te vinden voor de historische ontwikkeling van beleid.

Wolfframs stelling dat politiek historici duidelijker oog hebben gekregen voor beide kunstmatige ‘domeinen’, voor zowel ‘staat’ als ‘samenleving’, komt mede voort uit twee stromingen die momenteel de onderzoeksagenda bepalen: het onderzoek naar politieke cultuur en de politieke biografie. In beide stromingen lijken de scheidslijnen tussen het politieke en het maatschappelijke domein te vervagen. De huidige Leidse hoogleraar Vaderlandse Geschiedenis Henk te Velde omschrijft politieke cultuur als de “theatrale, rituele of religieuze vormen waarvan de politiek zich bedient”, “de beleving van politiek, het groepsgevoel, de informele regels, mores en codes in het politieke ‘spel’, de vanzelfsprekendheden, het belang van woorden en retorische middelen.”4 ‘De politiek’ in enge zin wordt volgens deze definities niet langer als gesloten geïsoleerd domein beschouwd. In plaats daarvan blijkt het in zijn culturele weefsel en persoonlijke wortels onlosmakelijk met de samenleving vervlochten. De onderzoeker van politieke cultuur zoekt zijn bronnen daarom bewust ook buiten overheidsarchieven. Egodocumenten als dagboeken en jeugdherinneringen zijn voor hem potentieel even waardevol als Kamerhandelingen of beleidsnota’s. Onderzoek naar politieke cultuur veronderstelt het ontbreken van een duidelijke scheidslijn tussen de publieke rol van de politicus 3 Piet de Rooy en Henk te Velde, Met Kok over veranderend Nederland (Amsterdam 2005) 218.4 Remieg Aerts, Janny de Jong en Henk te Velde (red.), Het persoonlijke is politiek. Egodocumenten en politieke cultuur (Hilversum 2002) 7.

3

en zijn persoonlijke achtergrond, alsmede tussen instituties en hun culturele inbedding.5 De aandachtvoor politieke cultuur sluit daarmee nauw aan bij derecente opleving van de wetenschappelijke biografie.Veel historische politieke hoofdrolspelers mogen zich verheugen in grote persoonlijke aandacht. Figuren als Thorbecke, Kuyper, Cort van der Linden, Colijn, Drees, Romme, Cals, Den Uyl en Van Agt hebben de laatste jaren een vuistdikke biografie gekregen. Door het politieke leven van deze prominenten te presenteren tegen de achtergrond van hun privéleven (jeugd, opvoeding, relaties, levensbeschouwing), wordt de relatie tussen deze twee sferen zichtbaar. Verbanden, contacten en opvattingen die in het privédomein zijn gevormd werkten door in de politieke praktijk. Zo wordt de politicus in beeld gebracht als iemand die met één been in de politiek en het andere in de samenleving staat. De Amerikaanse gender-historica Jo Freeman verduidelijkt hoe de biografische benadering en de politieke cultuurbenadering samenhangen. Zij omschrijft politieke cultuur als onder andere “(…) the product of both the collective history of a political system and the life histories of the members of the system.”6

Beleidsgeschiedenis verhoudt zich op twee belangrijke manieren tot deze beide historiografische ontwikkelingen. Zij kan er belangrijke perspectieven uit opdoen en zij kan ze in een ander licht plaatsen. Wolffram betoogde reedshoe de politieke cultuurbenadering juist vanwege haar stevige verbindingen tussen politiek en samenleving een rijke voedingsbodem voor beleidsonderzoek levert. Ze creëert een gevoeligheidvoor de vele manieren waarom de samenleving het

5 Aerts e.a., persoonlijke is politiek 7.6 Jo Freeman geciteerd bij: Julian E. Zellizer, ‘Clio’s lost tribe: Public Policy History Since 1978’ in: Journal of Policy History12 3 (2000) 369-394, aldaar 387.

4

politieke proces voedt en beïnvloedt, en voor de wijze en mate waarop de politiek probeert het maatschappelijk leven te ordenen.7 Omgekeerd kan de beleidsgeschiedenis belangrijke inzichten aan de politieke cultuurbenadering toevoegen. Ze kan bijvoorbeeld de vraag beantwoorden hoe omgangsvormenen politieke stijlen van invloed waren op de inhoud en totstandkoming van besluitvorming. Ze kan ook eencorrigerende functie hebben door beeldvorming en presentatie van politici, partijen en kabinetten te vergelijken met praktische besluitvorming en beleidsmatige prestaties. Kwamen woord en daad overeen? Is historische beeldvorming in overeenstemming met een historische politieke werkelijkheid? Het onderzoek van Ilja van den Broek naar de publieke herinnering van het kabinet-Den Uylzou bijvoorbeeld naast de besluitvorming en beleidslijnen van dat kabinet kunnen worden gelegd, waardoor die beeldvorming aan een beeld van een realiteit kan worden getoetst.

Een dergelijke kruisbestuiving kan ook plaatsvinden met de politieke biografie. Door de levensgeschiedenis van een persoon te betrekken in de beschrijving en verklaring van zijn of haar rol in de besluitvorming achter beleid, krijgt het politiek handelen van de persoon nieuwe diepte en betekenis. Omgekeerd kunnen eventuele spanningen tussen levensgeschiedenis en praktisch handelen in beeld brengen hoezeer het politieke bedrijf de persoon kan beïnvloeden, en in hoeverre het handelenvan de persoon in overeenstemming was met eigen principes, overtuigingen of waarden.

Ook voor de meer traditionele (of nieuw opkomende) politieke geschiedschrijving waarin machten formele institutionele verhoudingen centraal in de aandacht staan kan historisch onderzoek naar beleid belangrijke inzichten opleveren. Systematischonderzoek naar de besluitvormingsprocessen achter 7 Wolffram, ‘belastingcenten’ 63-64.

5

een bepaald beleidsterrein over een langere periode kan een beeld opleveren van de interne ontwikkeling van het politieke bedrijf, van de relatie tussen staat en samenleving en in de uitoefening van invloed en macht.8 Daarvoor moeten specifieke vragenworden gesteld. Welke actor was op welk moment in staat om bepalende invloed op de besluitvorming uit te oefenen? Hoeveel ruimte was er voor burgers of private organisaties om hun wensen vertaald te zien in wetgeving en beleid? Hoe ontwikkelde zich de invloed van democratisch ongelegitimeerde machten als het ambtelijk apparaat en de media? Hoe hebben zich de relatie en de taakverdeling tussen de overheid enerzijds en burgers en maatschappelijke organisaties anderzijds ontwikkeld? Saskia Bonjour heeft in haar dissertatie Grens en gezin. Beleidsvorming inzake gezinsmigratie in Nederland, 1955-2005 laten zien hoe opdit specifieke beleidsterrein in vijftig jaar het zwaartepunt van invloed verschoof tussen ambtenarij,bewindslieden, het parlement en politieke partijen onderling. Ook maatschappelijke actoren als media enbelangenorganisaties wisten hun stempel in wisselende mate op het proces te drukken.9 Door besluitvorming op veel verschillende beleidsterreinen over een langere periode op deze wijze te onderzoeken kunnen historische ontwikkelingen in het besluitvormingsproces worden geïdentificeerd. Dat kan nieuw inzicht opleveren in ontwikkelingen in de werking van besluitvormingsprocessen en in de relatie tussen staat en samenleving.

De academische waarde van beleidsgeschiedenis toont zich ook in andere disciplines binnen de historische wetenschap. Zoals beleid in zijn vorming en uitvoering een verbinding in twee richtingen vormt tussen ‘de politiek’ en ‘de

8 Wolffram, ‘belastingcenten’ 62-63.9 Saskia Bonjour, Grens en gezin. Beleidsvorming inzake gezinsmigratie in Nederland, 1955-2005 (z.p. 2009) 24, 299-312.

6

samenleving’, staat beleidsgeschiedenis disciplinairtussen enerzijds de politieke geschiedenis en anderzijds maatschappijhistorische disciplines als sociale-, economische- en cultuurgeschiedenis. Haar bestudering kan op deze verschillende gebieden bestaande kennis aanvullen en onderlinge verbanden tonen. Zo kan sprake zijn van verdieping van en verbinding tussen verschillende vakgebieden.

Beleidsgeschiedenis bevindt zich niet alleen ophet grensgebied tussen historische vakgebieden, maarook tussen verschillende wetenschappelijke disciplines. Ook daar kan historische beleidsanalyseeen waardevolle aanvulling bieden. Zo zouden de openkwalitatieve benadering en de bronnenkritiek van de historicus enkele leemten kunnen vullen die kunnen ontstaan in sociaalwetenschappelijk beleidsonderzoek. In een modelmatige sociaalwetenschappelijke benadering kan de wetenschapper worden gedwongen om factoren die buiten zijn theoretisch kader blijven, niet of beperkt mee te nemen in zijn analyse. De historicus kan hier inspringen: hij loopt immers in mindere mate tegen zulke theoretische beperkingen op. Daarover zegt Wolffram:

“Wat goeddeels ontbreekt [in de sociaalwetenschappelijke benadering], is een analyse van de relatie tussen beleid en politieke cultuur, tussen beleid en maatschappij, en tussen beleid en bestuur. Politiek en beleid zijn in dezestudies uit elkaar getrokken. Er wordt nauwelijks aandacht besteed aan de politieke context, aan de politieke cultuur waarin verandering van beleid optrad. Een analyse van de politieke verhoudingen, van de debatten binnen de politieke partijen, van de betekenis van politiek leiderschap, van het maatschappelijk debat en de publieke opinie, en van de rol van de media, ontbreekt goeddeels. ”10

10 Wolffram, ‘belastingcenten’ 64.7

Historici kunnen die gebreken aanvullen door inbrengvan een flexibeler perspectief en door hun recente ervaring met onderzoek naar politieke cultuur.

Binnen de bestuurskunde is in de laatste decennia meer ruimte en waardering ontstaan voor de kwalitatieve benadering. Praktische toepassing van voorspellende beleidsmodellen bood soms teleurstellende resultaten.11 Reeds lang is er daaromgeen primaat meer van positivistische wetenschapsbeoefening, maar doet een meer ‘zachte’ interpretatieve benadering opgang die de werkelijkheid beschrijft als sociale constructie of zelfs op ontologische gronden afwijst. Er komt aandacht voor kwalitatieve beschrijvingen van het politieke en maatschappelijke discours, zoals blijktuit de huidige populariteit van de discourse analysis. Beleidsmodellen worden bovendien opengesteld voor ‘externe’, maatschappelijke invloeden die eerder buiten beeld bleven. De netwerkbenadering is een voorbeeld van zo’n opengesteld model. Bestuurskundigen Arno Korsten en Rob Hoppe beschrijven dit veranderingsproces als volgt:

“[Nu] blijkt dat sinds haar ontstaan en groei de beleidswetenschap een andere hoofdrichting is ingeslagen.Aanvankelijk was de idee, in Wildavsky's termen, 'speaking (scientific) truth to power'. Maar zowel de netwerkbenadering als de argumentatieve, interpretatief-deliberatieve wending staat veel meer in het teken van 'making sense together' .”12

In die zin kan men stellen dat de beleidswetenschap dichter in de buurt is gekomen van de geschiedschrijving, waar positivistische

11 Lisa Anderson, ‘truth, authority and policy in the twenty-first century’ in: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, The thinking state? WRR-lecture 2007 (Den Haag 2007) 63-82, aldaar 67. 12 Arno Korsten en Rob Hoppe, ‘Van beleidswetenschap naar kennissamenleving. Voortgang, vooruitgang en achteruitgang in de beleidswetenschap’ in: Beleidswetenschap 4 (2006) 34-72, aldaar54.

8

uitgangspunten nooit onomstreden waren.13 Uit een aantal recente bundels blijkt dat uit onderlinge raakpunten inderdaad vruchtbare samenwerking tussen sociaal wetenschappers en historici ontstaat, met belangrijke gezamenlijke resultaten.14

“Institutioneel geheugen”15

Een heel andere kwestie is de maatschappelijke relevantie van historische beleidsanalyse. Voor bestuurskundig onderzoek was die relevantie lange tijd relatief onomstreden. Positivistisch georiënteerde wetenschappers adviseerden onzekere beleidsmakers omdat zij met wetmatigheidsclaims een zekere grip op de toekomst leken te bieden. Historici mochten daarentegen vooral aanschuiven waar het de reconstructie en evaluatie van eerdere besluitvorming betrof. Voorbeelden daarvan zijn de onderzoeken naar het regeringsbeleid rondom de gebeurtenissen in Srebrenica en het besluit om deel te nemen aan de oorlog in Irak.16 Veel moeilijker wasen is het voor historici om ook de waarde van hun onderzoek voor toekomstige besluitvorming duidelijk te maken. Zij zijn vaak zelf de eersten om te benadrukken dat aan het verleden geen eenduidige lessen of richtlijnen voor toekomstig handelen 13 Ibid., 53-55.14 Zie bijvoorbeeld: Pieter Wagenaar, Toon Kerkhoff en Mark Rutgers (red.), Duizend jaar openbaar bestuur in Nederland. Van patrimoniaal bestuur naar waarborgstaat (Bussum 2011); Jouke de Vries en Paul Bordewijk (red.), Rijdende treinen en gepasseerde stations : over Srebrenica, de kredietcrisis en andere beleidsfiasco's (Amsterdam 2009). 15 M.A.D.W. de Jong en H.R.B.M. Kummeling, ‘De teloorgang van de Tweede Kamer als medewetgever’ in: P.P.T. Bovend’Eert e.a. (red.), De staat van wetgeving. Opstellen aangeboden aan prof. mr. C.A.J.M. Kortmann (Deventer 2009) 67-97, aldaar 71.16 Rapport commissie van onderzoek besluitvorming Irak (Amsterdam 2009) 27; Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie, Srebrenica: een‘veilig’ gebied. Reconstructie, achtergronden, gevolgen en analyses van de val van een Safe Area (Amsterdam 2002).

9

kunnen worden ontleend. Met toekomstgericht advies houden zij zich mede daarom weinig bezig. Dat is jammer, want de historicus heeft wel degelijk concrete kennis te bieden die de beleidsmaker kan helpen om beter gefundeerde beslissingen te nemen. Het belang van historische kennis moet daarbij niet worden gezocht in concrete voorschriften voor de juiste handelswijze, maar in een ‘geheugen’ dat de politicus of ambtenaar enige houvast kan bieden bij het benaderen van complexe vraagstukken. Juist hier kan de beleidshistoricus zich nuttig maken.

Een gebrek aan kennis van voorgaande ontwikkelingen in het beleid kan negatieve gevolgenhebben voor de kwaliteit van beleid. Herman Tjeenk Willink, tot 2012 vice-president van de Raad van State, waarschuwde herhaaldelijk voor een door hem waargenomen afname van “collectief geheugen”17 in hetNederlands openbaar bestuur. Die afname is volgens hem een kwalijk gevolg van de grote snelheid waarmeebewindslieden, parlementariërs en ambtenaren over verschillende bestuurlijke posities rouleren. Te weinig blijven functionarissen lang genoeg op hun post om op basis van zelf verworven beleidsinhoudelijke kennis en ervaring bij te kunnendragen aan de vorming van wetgeving en beleid. Dit is schadelijk op meerdere fronten, zo constateert Tjeenk Willink. Ontwikkelingen over de langere termijn raken uit zicht, het openbaar bestuur wordt wispelturiger door wisselende inzichten, kortom: de continuïteit en kwaliteit van beleid komen in het gedrang. Tjeenk Willink daarover:

“Steeds worden nieuwe wetgevingsinitiatieven genomen zonder dat acht wordt geslagen op wat eerder in gang is gezet. Daardoor wordt ook de continuïteit in beleidsontwikkeling niet gezien.”18

17 Raad van State, Jaarverslag 2007 22.18 Raad van State, Jaarverslag 2007 22.

10

Zeker is dit kwalijk wanneer over een langere termijn grote structurele veranderingsprocessen in goede banen moeten worden geleid, processen die meerdere kabinetsperiodes of zelfs professionele carrières in beslag kunnen nemen.19

De gevolgen van institutioneel geheugenverlies kunnen ernstig zijn. In haar rapport over onderwijsvernieuwingen stelde de Commissie Dijsselbloem bijvoorbeeld dat de grote haast bij implementatie van onderwijsvernieuwingen in de jarennegentig tot onwerkbare toestanden in het onderwijs leidde, terwijl zulke haast in voorgaande decennia juist doelbewust werd vermeden.20 De Algemene Rekenkamer, die vanuit een oogpunt van doelmatigheiden doeltreffendheid het overheidsbeleid controleert,waarschuwt voor verlies van efficiëntie en daarmee verlies van publieke middelen. De kamer stelde in een evaluatierapport in 2007:

“Een van onze algemene conclusies in deze Vooropname is dat het voor de overheid moeilijk blijkt om van ervaringen te leren. We hebben de afgelopen jaren in ons onderzoek gezien dat beleid op beleid wordt gestapeld, terwijl de effecten van bestaand beleid (nog) niet helderzijn.”21

Institutioneel geheugenverlies kan zelfs het functioneren van de democratie treffen. Sommige auteurs betogen dat het parlement in deze tijd van relatieve politieke instabiliteit haar wetgevende taak verlaat en zich meer concentreert op haar controlerende taak, omdat wetgevingsprocessen een langere termijn beslaan dan het Kamerlid doorgaans op zijn zetel gegund wordt. In 2005 bedroeg de 19 Raad van State, Jaarverslag 2005, 25; ibid. 2008 25-26, 46; ibid. 2009 17-18. 20 Handelingen Tweede Kamer 2007-2008, Bijlagen 31 007 nr. 6. Eindrapport parlementair onderzoek onderwijsvernieuwingen 135.21 Handelingen Tweede Kamer 2006-2007, Bijlagen 30 916 nr. 2. Vooropname2007. Lessen uit recent Rekenkameronderzoek 5.

11

parlementaire ervaring van het gemiddelde Kamerlid 3,7 jaar, tegenover 7,3 jaar in 1959. Ook het absolute aantal Kamerleden met een lange staat van dienst is afgenomen.22 Volksvertegenwoordigers hebbendaardoor minder ervaring, minder historische proceskennis om hun invloed op die wetgeving effectief te doen gelden. Bij gebrek aan zicht op degrote structurele ontwikkelingen focussen zij op details of laten zij zich leiden door de actualiteit.23 Wanneer zij wel hun stempel weten te drukken op wetgeving kan dit door gebrek aan ervaring verkeerd uitpakken, opnieuw volgens de Commissie Dijsselbloem. In het proces van onderwijsverandering hebben Kamerfracties van politieke partijen zonder veel geduld nieuwe wijzigingen voorgesteld wanneer de meest recente niet snel genoeg vrucht droegen, terwijl de historieuitwees dat de effecten van structurele onderwijsveranderingen pas na geruime tijd zichtbaarwerden.24 Gebrek aan kennis van eerdere hervormingsoperaties lijkt hier mede debet aan te zijn geweest.

De snelle roulatie van politici en ambtenaren is niet uitsluitend nadelig voor de kwaliteit van beleid. Zij is onder meer noodzakelijk voor democratische legitimering, voor tegengaan van verkokering en voor het handhaven van een zuivere taakverdeling. De roulatie kan juist behouden blijven door haar nadelige effecten op de continuïteit van beleid te ondervangen. Hieraan kan door de beleidshistoricus worden bijgedragen door het aanleggen en onderhouden van een departementaal of parlementair historisch geheugen. Beleidshistorisch onderzoek kan de langere termijnontwikkelingen en de ervaringen van 22 De Jong en Kummeling, ‘teloorgang’ 71.23 P.P.T. Bovend’Eert e.a., ‘De staat van wetgeving’ in: P.P.T.Bovend’Eert e.a. (red.), De staat van wetgeving 461-476, aldaar 464.24 Handelingen Tweede Kamer 2007-2008, Bijlagen 31 007 nr. 6. Eindrapport parlementair onderzoek onderwijsvernieuwingen 135.

12

voorgangers zichtbaar houden terwijl de dynamiek vansnelle positiewisselingen ongestoord zijn gang gaat.

Praktische toepassingen

Naast deze algemeen contextuele functie van beleidshistorische kennis zijn in de Verenigde Staten enkele praktische toepassingen van zulke kennis op het politieke besluitvormingsproces geformuleerd. In theorie zijn zulke toepassingen eenvoudiger te hanteren dan in de praktijk; het anachronisme ligt voortdurend op de loer. Toch kunnen ze op bepaalde momenten bijdragen aan beter geïnformeerde beslissingen. Julian E. Zelizer, hoogleraar History and public affairs aan de universiteit van Princeton, analyseerde in 2000 de inhoud van tien jaargangen van het Amerikaanse Journal of Policy History en categoriseerde daarbij een aantal inzichtenuit de beleidsgeschiedenis die voor de beleidsmaker van praktisch nut kunnen zijn. Ook in de Nederlandsecontext zijn ze potentieel waardevol.

De eerste categorie die Zelizer onderscheidt, is kennis van “institutionele en culturele taaiheid”.25 Daarmee doelt hij op langdurig constantefactoren in de vorming en uitvoering van beleid. Wanneer in een periode van decennia weinig verandering lijkt op te treden in bijvoorbeeld gehanteerde argumenten, onderliggende opvattingen, structuren van bestuur en uitvoering of andere formele of informele factoren, doet de beleidsmaker er verstandig aan rekening te houden met die relatieve starheid. Voor het bereiken van zijn doelstellingen kan het verstandig zijn om die factoren als onvermijdelijk gegeven te accepteren ofjuist met meer dan normale inzet aan te pakken. Het

25 Zelizer, ‘Clio’s lost tribe’ 383. Zelizer spreekt van “institutional and cultural persistence”. De vertaling is van de auteur.

13

is een inzicht dat uit ervaring kan ontstaan en uit het lange termijnperspectief van de historicus. In de Nederlandse context zijn zulke constanten eveneens herkenbaar. Migratiehistoricus Tycho Walaardt verdedigde bijvoorbeeld de volgende twee stellingen tijdens zijn promotie op Nederlands asielbeleid in 2012:

“4. Het naoorlogse asielbeleid richt zich hoofdzakelijk op het afremmen van de komst van asielzoekers die nog niet in Nederland zijn en niet op het toelaten van asielzoekers die reeds als vluchteling erkend zijn.5. Nederland was vroeger niet gastvrijer wanneer het gaatom de toelating van vluchtelingen. Het was vroeger niet makkelijker dan nu om te voldoen aan de definitie van eenvluchteling.”26

Of de beleidsmaker deze lijn nu wenst voort te zetten of juist niet, in beide gevallen is het voor hem of haar belangrijk om zich van de historische duurzaamheid ervan bewust te zijn. Hij kan er grond in vinden om niet of juist extra krachtig op die lijn in te grijpen.

Een tweede categorie is die van de “verloren alternatieven”.27 In veel gevallen staat de beleidsmaker voor een keuze waarmee ook een of meer voorgangers, zij het in andere omstandigheden, hebben geworsteld. Wanneer hij zich verdiept in de verschillende alternatieven die destijds de revue zijn gepasseerd, in zowel de opties die afvielen alsde uiteindelijke keuze en vooral de onderbouwing daarvan, bespaart hij zich werk en mogelijk ook fouten. Ook analyse van het publieke debat kan hier functioneel zijn; het is niet altijd zinvol om discussies langs vergelijkbare lijnen opnieuw te voeren. Cruciaal daarbij is wel, dat hij zich bewust26 Stellingen bij: Tycho Walaardt Sacré van Lummel, Geruisloos inwilligen: argumentatie en speelruimte in de Nederlandse asielprocedure, 1945-1994 (Leiden 2012).27 Zelizer, ‘Clio’s lost tribe’ 385. De vertaling is van de auteur.

14

is van contextuele veranderingen die zich sinds dat moment hebben voorgedaan. Die kunnen er toe leiden dat keuzes die ooit aantrekkelijk waren nu ongeschikt blijken, of juist andersom. Een Nederlands voorbeeld van het laatste is het sociaal leenstelsel als financiële voorziening voor studenten. Een belangrijk argument dat in 1974 werd aangedragen om het af te wijzen was de gebrekkige deelname van jongeren uit lagere inkomensgroepen en sociale milieus aan het middelbaar en hoger onderwijs. Die situatie is sindsdien niet geheel, maar wel aanmerkelijk veranderd. Zo kon een oud ideein nieuwe tijden nieuwe waarde krijgen.28 Historischekennis kan helpen bij de beoordeling van zulke opties.

Een derde waardevolle bijdrage is, in het verlengde van de vorige, die van het “historisch correctief”.29 Dit is een middel waarmee eventuele fouten kunnen worden blootgelegd bij het gebruik vanhistorische analogieën door beleidsmakers. Beleidsmakers kunnen bij gebrek aan grip op het heden soms weinig anders dan terugvallen op eerdere ervaringen. Bekend in dit verband is de uitspraak “een generaal vecht altijd de vorige oorlog”.30 Het zijn eerdere successen of mislukkingen die mede hetreferentiekader bepalen waarbinnen besluiten in het heden worden genomen. Wanneer die ervaring echter vervormd wordt weergegeven of wanneer de huidige situatie weinig vergelijkbaar is met de historische,worden mogelijk verkeerde beslissingen genomen. Juist omdat de historicus zich meer dan wie ook bewust moet zijn van de toepasselijkheid van historische voorbeelden, is aan hem de taak om dat gebruik te controleren. Dit punt vormde in 1986 de 28 Handelingen TK 1974-1975 Bijlagen 12 778 1. Nota studiefinanciering 15-18.29 Zelizer, ‘Clio’s lost tribe’ 386. De vertaling is van de auteur.30 ‘Vogelgriep: Een generaal vecht altijd de vorige oorlog’ in:Trouw 3 februari 2004.

15

basis van het boek Thinking in time: uses of history for decision-makers van Richard E. Neustadt en Ernest R. May.31

Opvallend aan deze toepassingen is hun waarschuwende functie, hun negatieve lading zo men wil. In plaats van de juiste weg te wijzen, wijzen ze op mogelijke hindernissen op die weg. Maar ook dat is belangrijk, zeker in een bestuurlijk landschap waar snelheid en discontinuïteit aan de basis van ongelukken kunnen liggen.

Focus en methode

Beleid kent meerdere aspecten, waaronder agendavorming, politieke besluitvorming, uitvoering en publieke ontvangst. Hoewel onderzoek naar elk vandie aspecten zeer waardevol kan zijn, sluiten de eerste twee het meest aan bij alle hierboven genoemde wetenschappelijke en maatschappelijke functies. Met name een analyse van de totstandkomingvan besluiten in de volle breedte van de politieke en maatschappelijke context kan zowel de politieke geschiedschrijving als de kennisbasis van het moderne besluitvormingsproces verrijken. Het gaat hier daarom om een specifiek type beleidsonderzoek dat afwijkt van veel bestaande historische literatuur over de geschiedenis van overheidsbeleid.Daarin staat vaak het beleidsveld, de maatschappelijke ‘sector’ waarop het beleid is gericht, meer centraal dan het politieke proces, waardoor de aansluiting met de politieke geschiedschrijving soms beperkt is.32 Voorbeelden hiervan zijn het onderzoek naar buitenlands beleid en diplomatieke betrekkingen onder leiding van Duco Hellema; naar cultuurbeleid van Roel Pots; naar 31 Richard E. Neustadt en Ernest R. May, Thinking in time: uses of history for decision-makers (New York/Londen 1986)32 Zelizer, ‘Clio’s lost tribe’ 373; Jo Tollebeek, De toga van Fruin. Denken over geschiedenis in Nederland sinds 1860 (Amsterdam 1996) 396-399.

16

asiel- en migratiebeleid onder leiding van Marlou Schrover en recent historisch onderzoek naar veiligheidsbeleid van Beatrice de Graaf.33 Deze onderzoekers profileren zich eerder op de gebieden ‘internationale betrekkingen’, ‘cultuur’, ‘migratie’en ‘veiligheid’ dan op politiek, beleid en beleidsvorming als zodanig.

Het type beleidsgeschiedenis waarvoor hier wordt gepleit beweegt zich nadrukkelijker tussen het‘maatschappelijke’ en het ‘politieke’, waarbij de aansluiting wordt gezocht met de politieke cultuurbenadering en de biografische benadering die reeds hun waarde hebben getoond in de politieke geschiedschrijving. Voor beleidshistorisch onderzoekbieden deze historiografische ontwikkelingen belangrijke kansen. Zij maken een analyse van het beleidsvormingsproces op drie niveaus mogelijk: het ‘traditioneel’ institutionele, het bredere maatschappelijke of contextuele, en tenslotte het microniveau van de individuele actor. Door de drie niveaus in samenhang te onderzoeken kan beleid in beeld worden gebracht als resultaat van het samenspel van maatschappelijke factoren als cultuur,economie en internationale verhoudingen; van institutionele factoren als staatkundig raamwerk, formele besluitvormingsprocessen en politieke machtsverhoudingen; en tenslotte van handelingen vaninvloedrijke individuen voortkomend uit hun publiekeen persoonlijke achtergronden, overtuigingen of informele contacten. Daarbij verschuift de aandacht 33 Zie bijvoorbeeld: Duco Hellema, Buitenlandse politiek van Nederland (Utrecht 1995); Roel Pots, Cultuur, koningen en democraten. Overheid & culuur in Nederland (Nijmegen 2000); Tycho Wallaardt, Geruisloos inwilligen : argumentatie en speelruimte in de Nederlandse asielprocedure, 1945-1994 (Leiden 2012); Corrie van Eijl, Al te goed is buurmans gek: het Nederlandse vreemdelingenbeleid 1840-1940 (Amsterdam 2005); Beatrice de Graaf, Ecce homo. Herkenning en registratie in geschiedenis en veiligheidsbeleid.. De historicus als veiligheidsonderzoeker. Oratie uitgesproken door Prof.dr. Beatrice de Graaf bij de aanvaarding van het ambt van hoogleraar op het gebied van Conflict en Veiligheid in Historisch Perspectief aan de Universiteit Leiden op vrijdag 22 maart 2013 (Leiden 2013).

17

geregeld en evenwichtig van de grootst mogelijke eenheid van analyse, de maatschappelijke ontwikkeling, via ‘de politiek’ in enge zin naar de kleinst mogelijke eenheid: het individu. Zo ontstaateen analyse op meta-, meso- en microniveau. Zo’n breed en gelaagd perspectief kan bijdragen aan een beter begrip van beleidsontwikkelingen en van de werking van het beleidsvormingsproces zelf. Bovendien toont zich in die breedte een toegevoegde waarde van historisch onderzoek bovenop de inzichtenvoortkomend uit andere wetenschapsdisciplines.

De eerste laag van analyse, de maatschappelijkecontext, is breed en omvat tal van factoren als economie, demografie, cultuur, maatschappelijk debaten internationale verhoudingen. De moeilijkheid om dit macroniveau af te grenzen en met oorspronkelijk eigen onderzoek in beeld te brengen maakt het vrijwel onvermijdelijk om te staan op de schouders van anderen. De onderzoeker kan daarbij steunen op de grote hoeveelheid literatuur uit een inmiddels lange lijn van mentaliteits-, cultuur- en maatschappijgeschiedenis en uit andere wetenschappelijke disciplines als sociologie, politicologie, bestuurskunde en economie. Door de grootschalige digitalisering van kranten en tijdschriften kan hij daar relatief eenvoudig een analyse van de boodschap en rol van media aan toevoegen. Voor wie zich beweegt op de fictieve scheidslijn tussen overheid en samenleving is de rolvan de media als wederzijds doorgeefluik van groot belang.

Iets vergelijkbaars geldt voor het institutionele niveau. Juist omdat de politieke geschiedschrijving in het verleden zoveel aandacht heeft gehad voor institutionele ontwikkelingen kan de beleidshistoricus op dit mesoniveau eveneens putten uit een grote hoeveelheid bestaande literatuur. Bovendien biedt de digitale ontsluiting van parlementaire handelingen en inmiddels ook

18

ministerraadsnotulen goede mogelijkheden voor grootschalig primair brononderzoek.

Bijzondere aandacht verdient vervolgens het microniveau van de individuele personen die betrokken waren bij het besluitvormingsproces dat ten grondslag lag van het beleid. Die aandacht is gewenst om twee redenen. In de eerste plaats wordt zo zichtbaar dat politieke en bestuurlijke instituties geen monolithische blokken zijn van eensgezind optredende personen, maar relatief losse verbanden van diversiteit en veelzijdigheid. Onderling verschillend gedrag tussen individuele actoren binnen grotere verbanden wordt mede veroorzaakt door het gegeven dat zij niet slechts handelen volgens formele voorschriften, maar ook volgens een set van persoonlijke kenmerken als opvoeding, achtergrond, karakter, religie, opleiding, sociale contacten en persoonlijke opvattingen. Zulke persoonlijke kenmerken laten zichonthullen door middel van biografisch onderzoek naarde individuele hoofdrolspelers in het politieke proces. Deze kunnen zich ook buiten de politieke arena bevinden, bijvoorbeeld in belangengroepen of beroepsvelden. Biografisch onderzoek kan een sterke verklarende waarde hebben voor het handelen van de individuele actor. Een ander voordeel van biografisch onderzoek is het inzicht dat het geeft in het net van informele sociale contacten waarin deactor zich bevindt. Dit net overstijgt de formele grenzen van instituties. Enerzijds kan er sprake zijn van vriendschappen, loyaliteiten en gedeelde opvattingen onder personen van verschillende politieke kleur en positie; anderzijds kan er sprakezijn van tegenwerking, wrijving en rivaliteit tussenpersonen die in institutioneel opzicht gelijkgestemdhoren te zijn. Er wordt een sociale dynamiek zichtbaar die zich onder de formele, procedurele of institutionele buitenlaag van het politieke proces bevindt. Deze dynamiek heeft invloed op de wijze

19

waarop politieke besluiten tot stand komen. Zoals voormalig premier Wim Kok het in 2004 uitdrukte: “Ikkan niet genoeg benadrukken dat persoonlijke verhoudingen een veel grotere rol spelen dan ik van tevoren had gedacht.”34 Biografisch onderzoek kan deze onthullen, terwijl een institutioneel perspectief wellicht aan deze informele onderlaag voorbij zou gaan. Voor de beleidsgeschiedenis heeft deze biografische netwerkaanpak zeker in Nederland een essentieel voordeel. In een politiek landschap dat zo versnipperd is en was als het Nederlandse, enwaarin het aan partijdiscipline geregeld ontbrak, kon draagvlak voor besluiten alleen ontstaan wanneerhet institutionele (partij- of zuil-) grenzen in zijn groei kon overschrijden. De hierboven bedoelde informele sociale dynamiek heeft een belangrijke rolgespeeld bij zulke overschrijding. De overdracht vanideeën tussen individuele actoren kon goeddeels via dit informele net verlopen. Biografisch onderzoek naar sleutelfiguren of ‘knooppunten’ in dit net kan inzicht geven in de manier waarop politiek draagvlakwerd gecreëerd. Zo kan een beeld ontstaan van de manier waarop een idee van een pionier werd overgedragen op anderen, hoe het door deze overdrachten veranderde en zich verspreidde, en hoe het idee uiteindelijk kon worden geïmplementeerd in de vorm van wetgeving en/of beleid. Deze benadering stelt de onderzoeker niet alleen in staat om institutionele barrières te overstijgen, maar ook omlange periodes te onderzoeken aan de hand van een aantal hoofdpersonen. Immers, veel wetgevingstrajecten duren langer dan één of twee kabinetsperiodes. Zo kan een soms zeer lange ontwikkelingsgeschiedenis aan de hand van een aantalopeenvolgende individuele dragers van het idee in beeld worden gebracht.

34 De Rooy en Te Velde, Met Kok 63.20

Conclusies

Nu de politieke geschiedschrijving steviger theoretische koppelingen kent tussen het ‘politieke bedrijf’ enerzijds en zijn maatschappelijke context anderzijds, is een rijkere voedingsbodem ontstaan voor het uitvoeren van historische beleidsanalyse. Overheidsbeleid is immers een punt waar politiek en samenleving elkaar raken. Politiek historici zijn daarom beter dan ooit in staat deze handschoen op tepakken. Zij moeten dat ook doen, want niet alleen kan de analyse van beleidsgeschiedenis waardevolle wetenschappelijke inzichten opleveren voor politiek historici, historici in den brede en sociaal wetenschappers, ook kan deze een zinvolle bijdrage leveren aan het verbeteren van de langere termijnvisie van politici en beleidsambtenaren. Mededoor de korte zittingsduur en de snelle roulatie vanbeleidsmakers staat die visie onder druk.

De historicus zou de samenleving een dienst kunnen bewijzen door het ‘institutioneel geheugen’ van de overheid te versterken met beleidshistorischekennis. Daarnaast zijn enkele concrete toepassingen van historische kennis bij beleidsvorming denkbaar. Het is waar dat de geschiedenis zich nooit herhaalt en dat historische analogieën vaak mank gaan, maar dat maakt historische kennis niet waardeloos. Door langdurige historische continuïteiten, de oorsprong van huidig beleid en de mate van toepasselijkheid van historische voorbeelden te tonen kan de historicus de beleidsmaker waardevolle informatie bieden die enige grip geeft op een complexe werkelijkheid.

Om optimaal gebruik te maken van recente historiografische ontwikkelingen, om de voordelen van historisch onderzoek tegenover onderzoek uit andere wetenschapsdisciplines ten volle aan te wenden en om recht te doen aan de praktische bruikbaarheid van beleidshistorische kennis,

21

verdient het aanbeveling om historisch beleidsonderzoek te richten op drie analyseniveaus: het maatschappelijke of contextuele, het institutionele en het persoonlijke of individuele. Zo kan de historicus de volle breedte van zijn blik en de vele factoren die een rol kunnen spelen bij beleidsvorming tonen.

Er zijn veel beleidsterreinen die nog onontgonnen gebied zijn voor historisch onderzoek, en andere gebieden die nog niet vanuit een primair politiek oogpunt zijn onderzocht. “Binnen het werkterrein van elk ministerie liggen de onderwerpenvoor het oprapen”, aldus Dirk Jan Wolffram.35

Bronnen

Aerts, Remieg, Janny de Jong en Henk te Velde (red.), Het persoonlijke is politiek. Egodocumenten en politieke cultuur (Hilversum 2002)

Anderson, Lisa, ‘Ttruth, authority and policy in the twenty-first century’ in: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, The thinking state? WRR-lecture 2007 (Den Haag 2007) 63-82

Bonjour, Saskia, Grens en gezin. Beleidsvorming inzake gezinsmigratie in Nederland, 1955-2005 (z.p. 2009)

35 Wolffram, belastingcenten 66.22

Handelingen Tweede Kamer 2006-2007, Bijlagen 30 916 nr. 2. Vooropname 2007. Lessen uit recent Rekenkameronderzoek

Handelingen Tweede Kamer 2007-2008, Bijlagen 31 007 nr. 6. Eindrapport parlementair onderzoek onderwijsvernieuwingen

Hoogerwerf, Andries en Michiel Herweijer, Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap (Alphen aan den Rijn 2008)

Jong, M.A.D.W. de en H.R.B.M. Kummeling, ‘De teloorgang van deTweede Kamer als medewetgever’ in: P.P.T. Bovend’Eert e.a. (red.), De staat van wetgeving. Opstellen aangeboden aan prof. mr. C.A.J.M. Kortmann (Deventer 2009) 67-97

Korsten, Arno en Rob Hoppe, ‘Van beleidswetenschap naar kennissamenleving. Voortgang, vooruitgang en achteruitgang in de beleidswetenschap’ in: Beleidswetenschap 4 (2006)

Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie, Srebrenica: een ‘veilig’ gebied. Reconstructie, achtergronden, gevolgen en analyses van de val van een Safe Area (Amsterdam 2002)

Neustadt, Richard E. en Ernest R. May, Thinking in time: uses of history for decision-makers (New York/Londen 1986)

Raad van State, Jaarverslag 2005, 2007, 2008, 2009 (z.p. 2005, 2007, 2008, 2009)

Rapport commissie van onderzoek besluitvorming Irak (Amsterdam 2009)

Rooy, Piet de en Henk te Velde, Met Kok over veranderend Nederland (Amsterdam 2005)

Tollebeek, Jo, De toga van Fruin. Denken over geschiedenis in Nederland sinds 1860 (Amsterdam 1996)

‘Vogelgriep: Een generaal vecht altijd de vorige oorlog’ in: Trouw 3 februari 2004

Walaardt Sacré van Lummel, Tycho, Geruisloos inwilligen: argumentatie en speelruimte in de Nederlandse asielprocedure, 1945-1994 (Leiden 2012)

Wolffram, Dirk Jan, ‘Onze belastingcenten. Een pleidooi voor beleidsgeschiedenis’ in: G. Voerman en D.J. Wolffram (red.), Kossmann Instituut. Benaderingen van de geschiedenis van politiek (Groningen 2006) 62-67.

23

Zellizer, Julian E. ‘Clio’s lost tribe: Public Policy History Since 1978’ in: Journal of Policy History 12 (2000) 3 369-394

24