XX CONGRESO INTERNACIONAL DE LA SOCIEDAD LATINOAMERICANA DE ESTRATEGIA

EVOLUCIÓN MUNDIAL DE LAS TELECOMUNICACIONES:

LOS PROCESOS DE DESREGULACIÓN, PRIVATIZACIÓN

Y LIBERALIZACION DEL SECTOR DESDE UNA PERSPECTIVA LATINOAMERICANA

ÁREA TEMÁTICA: COMUNICACIONES

AUTORES:

Profesor Armando M. Jiménez R.*

Profesora María Reimi**

INSTITUCIÓN:

Universidad Simón Bolívar, Departamento de Tecnología de Servicios, Edificio de Ciencias Básicas II, Valle

de Sartenejas, Caracas, Venezuela. Código postal: 89000

Teléfonos/Fax: 0058 0212 906 31 11, extensión 61 35

CORREOS ELECTRÓNICOS: *arjimenez@usb.ve;*armandojim@cantv.net; **freimi@usb.ve

Mayo, 2007

EVOLUCIÓN MUNDIAL DE LAS TELECOMUNICACIONES:

LOS PROCESOS DE DESREGULACIÓN, PRIVATIZACIÓN

Y LIBERALIZACION DEL SECTOR DESDE UNA PERSPECTIVA LATINOAMERICANA

Resumen

El presente trabajo tiene como objetivo principal analizar la evolución mundial, los procesos de

desregulación, privatización, y liberalización, y las características en el ámbito mundial y latinoamericano del

sector telecomunicaciones, así como la coyuntura internacional y su impacto en los procesos de reformas

que se han producido en el globus. Para ello, se analizarán las definiciones, características, y efectos de

cada uno de estos procesos así como la coyuntura internacional y latinoamericana dentro de las cuales se

produjeron los procesos de reformas de las telecomunicaciones. Este esfuerzo investigativo es de carácter

descriptivo, analítico y documental, dada la interrelación las variables estudiadas y las fuentes utilizadas para

el análisis del mismo. Desde la perspectiva internacional las telecomunicaciones experimentaron una serie

de transformaciones estructurales. Los procesos de desregulación, liberalización y privatización del sector

generaron la separación de las funciones reguladoras y operación de redes anteriormente a cargo de

organismos gubernamentales; se produjeron modificaciones en la prestación del servicio telefónico básico

que comenzó a ser generado por parte de empresas privadas, se cambiaron los regímenes jurídicos para

admitir la competencia en los servicios de valor agregado y la comercialización de equipos, se redefinieron

conceptos como monopolio natural, servicio, prestación y exploración de servicios básicos y la eliminación

de los subsidios cruzados. La situación del sector telecomunicaciones en la subregión latinoamericana en

general, fue la consecuencia de una serie de factores dentro de los cuales se deben destacar los siguientes:

1) restringida inversión por décadas en infraestructura, 2) limitados recursos económicos, unido a altos

niveles de deuda que obligaron a los gobiernos a reducir al máximo posible los presupuestos en

telecomunicaciones; 3) dificultad para obtener créditos y los obtenidos se destinaban a otros sectores que

requerían apoyo urgente; 4) excesivo control público del sector lo cual generó limitaciones en la inversión y

restringió el manejo eficiente de las telecomunicaciones. Se considera como aporte de este trabajo, la

recopilación documental e histórica de los procesos de reformas de las telecomunicaciones a escala global

y latinoamericana, así como el análisis de los resultados de estos procesos a escala global y local. Es

relevante señalar que se ha considerado pertinente incorporar como notas a pie de página las definiciones

de aquellos términos utilizados para una mejor comprensión de los aspectos técnicos contemplados en la

investigación, con el objeto de facilitar la lectura del mismo.

Palabras claves: telecomunicaciones, desregulación, privatización, liberalización.

EVOLUCIÓN MUNDIAL DE LAS TELECOMUNICACIONES:

LOS PROCESOS DE DESREGULACIÓN, PRIVATIZACIÓN

Y LIBERALIZACION DEL SECTOR DESDE UNA PERSPECTIVA LATINOAMERICANA

Introducción

En la actualidad, las telecomunicaciones constituyen uno de los sectores más importantes para cualquier

país ya que contribuye al desarrollo económico, social, y mejora la calidad de vida de la población (UIT,

2000). “A nivel mundial existe una gran disparidad significativa entre regiones que gozan de los beneficios

de las comunicaciones y aquellas donde el acceso a este tipo de servicios es limitado,...” (Serrano, 2000: ix).

Ante la situación descrita precedentemente y aunado al proceso de globalización, una gran cantidad de

países del globus han reestructurado su sector de telecomunicaciones con medidas como la privatización,

desregulación y liberalización del sector, con el objeto de mejorar e incrementar la oferta de un número cada

vez mayor de usuarios, de tal manera que se eleven los niveles de penetración de las telecomunicaciones

en todos los sectores de la sociedad.

Así, resulta necesario caracterizar y analizar la situación de las telecomunicaciones en el ámbito mundial

con referencia al subcontinente latinoamericano, así como también, los resultados arrojados por

aproximadamente una década de reformas estructurales en el sector, con el objeto de conocer las

características y procesos que se encuentran inmersos en él.

El principal aporte de esta investigación radica en la revisión histórica y conceptual de las reformas de las

telecomunicaciones y la incidencia de éstas en la actual evolución de este sector, dentro de una economía

mundial cada vez más terciarizada.

En este orden de ideas, el presente esfuerzo investigativo se encuentra dividido en tres partes. La

primera de ellas describe y analiza las tres (3) tendencias globales de las reformas realizadas por el sector

de las telecomunicaciones y los efectos de cada una de ellas a escala mundial y regional. La segunda

analiza la coyuntura internacional dentro de la cual se llevó a cabo este proceso de reformas y la última

parte, son las consideraciones finales donde se destaca la importancia de las telecomunicaciones dentro de

un ámbito mundial y latinoamericano.

Los Procesos de Desregulación, Privatización y Liberalización del Sector de las

Telecomunicaciones

De acuerdo a varios autores (Ruelas, 1995; Serrano, 2000, entre otros) a mediados de los años

80 del siglo XX, las telecomunicaciones mundiales han experimentado una serie de transformaciones

estructurales. Estas han sido instauradas en casi todos los países del mundo, y se han regido por tres

tendencias globales:

1) Desregulación

2) Privatización, y

3) Liberalización.

Entre las principales medidas que se han derivado de estas tendencias se pueden mencionar:

a) La separación de las funciones reguladoras y de operación de redes1 anteriormente a cargo de

organismos gubernamentales.

b) Prestación de servicio telefónico básico2 por parte de empresas privadas.

c) Modificación de los regímenes jurídicos para admitir competencia en la prestación de servicios de valor

agregado3 y comercialización de equipos.

d) Eliminación de subsidios cruzados4.

e) Redefinición de conceptos como servicio, monopolio natural5, explotación y prestación de servicios

básicos.

La desregulación en su acepción jurídica implica “… la modificación de la legislación para dejar en

libertad o permitir que áreas de las telecomunicaciones o prácticas comerciales tradicionalmente restringidos

o a cargo de órganos públicos, se abran a la participación amplia de empresas privadas.” (Ruelas, 1995:

65).

Durante décadas, las telecomunicaciones se rigieron bajo normas cuyo principal objetivo fue asegurar la

realización de fines sociales y económicos. En este sentido, para garantizar el primero, en algunos casos se

establecieron normas para la provisión de servicio con tarifas especiales para usuarios residenciales y

rurales. La intención era salvaguardar aquellos intereses que las reglas del mercado no cubrían. La

legislación del sector también define y regula un conjunto de aspectos relacionados con objetivos

económicos, tales como la definición de tarifas, la operación de monopolios, expansión de servicios, forma

de operación de empresas prestadoras de servicios y el uso de las tecnologías (Ruelas, 1995).

1 Entendiendo por éstas al conjunto de operaciones que se realizan a través de líneas telemáticas, entre otros. (UIT, 2000)

2 Concepto que remite al suministro telefónico fijo local, nacional e internacional (CONATEL, 2001 B)

3 Servicios de telecomunicaciones suministrados a través de redes públicas o privadas que añaden en cierto modo valor a la

transmisión básica, generalmente por la adición de equipos, facilidades o aplicaciones informáticas, etc. (UIT, 2000).

4 Utilización de ingresos de sectores rentables, como las llamadas de larga distancia internacionales para cubrir el déficit que podrían

originar las bajas tarifas aplicables a las líneas residenciales.

5 “... Se trata de casos donde una organización monopólica surge como consecuencia de las características técnicas de algunas

industrias o actividades determinadas. Esto ocurre en sectores en que existe condicionamientos, que vienen dados por el tamaño del

mercado o por la estructura de costos que caracteriza a ciertas industrias. Tal situación se da en el caso de servicios públicos que

requieren grandes inversiones..... Algunos ejemplos que al respecto suelen citar los textos de economía son los servicios de

acueductos, teléfonos y electricidad, los cuales se caracterizan por operar a costos muy elevados (Toro, 1993: 294).

Por otra parte, el estricto control que caracterizó al sector de las telecomunicaciones hasta finales de la

década de los ochenta del siglo XX, fue apoyado por la conformación de órganos reguladores públicos que

además de desempeñar esa función, concentraban la prestación y operación de los servicios telegráfico y

telefónico y dictaban normas técnicas y administrativas para el sector. Generalmente, dichos organismos

dependían de los ministerios postales y de comunicaciones. Ejemplo de ello puede ser: Oficina de

Telecomunicaciones (OFTEL) en Inglaterra, Direction de la Réglamentation Générale en Francia, Deutsche

Bundespost en Alemania, Dirección General de Telecomunicaciones de México, entre otros. Con la

reestructuración de esos organismos públicos se ha perdido mucho de su poder regulatorio, pues ahora las

principales medidas en el sector se toman en los ministerios de comercio e industria u oficinas creadas

exprofeso.

Otros monopolios se crearon bajo una normativa laxa o poco clara. Se trata en el primer caso, de una

desregulación por omisión que dio lugar al establecimiento de monopolios regulados o protegidos, más de

hecho que de derecho, como por ejemplo los casos de Francia y México. En el país latinoamericano, la

Constitución de 1917 (que aún se encuentra vigente) en materia de telecomunicaciones prevé únicamente

la existencia de un monopolio público en comunicaciones postales, telégrafos, radiotelegrafía6 y, hasta los

primeros meses de 1995, las comunicaciones vía satélite7. El monopolio telefónico que ejerció teléfonos de

México por décadas se basó en una interpretación jurídica difusa (Ruelas, 1995).

El objetivo inmediato de la desregulación hasta hoy emprendida, ha sido abrir cauces legales para la

implementación de la liberalización y privatización del sector y así permitir la competencia en áreas de las

telecomunicaciones cerradas anteriormente. Por ejemplo, en 1985, en Japón, se expidieron dos leyes, la

Ley de la Compañía Nippon Telegraph and Telephone (NTT) y la Ley de Empresas de

Telecomunicaciones, las cuales prescribieron las condiciones para parcialmente privatizar NTT, el operador

de servicios telefónico nacional y local desde 1952. En Inglaterra, se expidieron la Ley de

Telecomunicaciones en 1981, y otra nueva Ley en 1984 con el propósito de posibilitar la participación de

empresas privadas junto con el monopolio público tradicional de las telecomunicaciones inglesas.

Es relevante mencionar que la desregulación no conduce necesariamente a privatización y/o

liberalización. Algunos países europeos iniciaron la desregulación bajo un proceso que incluyó el

establecimiento de bases jurídicas y económicas para llevar a cabo una transformación progresiva de los

6 Telegrafía sin hilos, entendiendo por telegrafía a la transmisión de señales a través de ondas hertzianas.

7 Servicios prestados a través de enlances tierra – espacio y espacio – tierra basados en un segmento de servicio terrestre que utiliza

una red terrestre de telecomunicaciones y un segmento satelital que utiliza una red de satélite geoestacionario, de órbita media o baja.

Entendiendo por órbita la curva que describe un satélite alrededor del planeta. Satélite es un cuerpo que gira alrededor de otro cuerpo y

cuyo movimiento esta determinado principalmente por la fuerza de atracción de este último (CONATEL, 2001 C).

monopolios públicos en empresas competitivas. Como ejemplo de lo citado precedentemente se puede

mencionar el caso de Alemania y Japón, los cuales iniciaron la reestructuración del sector en 1989 y 1990,

respectivamente, para separar las funciones de prestación de servicios y regulación únicamente.

Efectos de la desregulación

Uno de los ejemplos más conocidos de los efectos que el proceso de desregulación ha provocado

en las telecomunicaciones es el referido a los servicios de valor agregado en Francia. En este país, los

servicios de valor agregado y básicos son operados por el monopolio público France Telecom, sólo que los

primeros están sometidos al régimen de competencia, mientras que los segundos no (Ruelas, 1995).

Esto ha sido posible debido a la digitalización8 de más del 65% de la red francesa en sus

capacidades de conmutación9 y transmisión, lo cual ha permitido manejar fuertes volúmenes de tráfico y

servicios que no existen en otros países.

La Compañía Transpac (red pública de conmutación de paquetes), que es la red francesa de

servicios de valor agregado más grande del mundo, empezó a operar en 1978 y ya para 1987 contaba con

más de 12 mil clientes. A principios de la década de los años noventa del siglo XX esta misma empresa

prestaba el más grande servicio de video texto con cerca de 4 millones de terminales y 17 mil servicios

telemáticos disponibles. En 1992 esos servicios fueron desregulados completamente suprimiendo el

requisito previo a las compañías de obtener registros o licencias para poder brindar los servicios de valor

agregado. En este sentido, conviene destacar lo siguiente: “… aunque se ha visto que mucho de su éxito

ha sido gracias a los bajos costos de sus (servicios) para casas y oficinas, se reconoce que el esquema

regulatorio de competencia fue el principal factor que favoreció su expansión” (Ruelas, 1995: 68). Si bien es

cierto que la ausencia de regulación o desregulación por omisión ha generado y fomentado la proliferación

de una diversidad de servicios de valor agregado, también es cierto que “… ese esquema puede generar

mercados cautivos, indefensión de los usuarios y fuertes costos por la no compatibilidad de los sistemas,

como ha ocurrido en el sector informático.” (Ruelas, 1995: 68).

La desregulación de la competencia puede generar también que los recursos o inversión se

concentren en promover servicios de telecomunicaciones en zonas de mayor rentabilidad, favoreciendo

principalmente a las grandes empresas y acentuando las diferencias de desarrollo regional.

8 Proceso que consiste en transformar las señales análogas a señales digitales. Las señales digitales sólo tienen dos niveles posibles

por ciclo, en contraste con las señales análogas. Una ventaja de las señales digitales es que pueden ser regeneradas fácilmente y se

reproducen en forma binaria 1 o 0 (Traducción propia) (Clayton, 2000).

9 Actividad referente a la función de tratamiento, encaminamiento, supervisión y control desempeñada por una central. Entendiendo por

central al aparato que ordena las señales.

En el sector de las telecomunicaciones la privatización se ha manifestado fundamentalmente en

el retiro del Estado de las funciones de prestación de servicios, llámese servicios básicos o servicios de valor

agregado. Este proceso se presenta en los casos donde las telecomunicaciones han sido monopolios

públicos.

Las principales acciones que implica la privatización son las siguientes: a) separación de las

funciones de regulador y proveedor de servicio, b) cesión a las empresas privadas de la prestación de la

totalidad de los servicios de valor agregado, y c) participación completa de capital privado nacional o

internacional en la empresa pública operadora del servicio básico (Serrano, 2000).

Este proceso de privatización se ha presentado en los países en desarrollo y los países

desarrollados bajo las siguientes características. El primero es el relativo a la reducción del rol del Estado en

la economía en su acción directa y el establecimiento de la preeminencia del mercado, considerando la

regulación como principio de política económica. Es relevante expresar, a los fines de este Trabajo de

Grado, que a juicio de varios autores (Ruelas, 1995; Serrano, 2000; entre otros), en los países en desarrollo

la privatización ha sido tomada como una medida de emergencia para mejorar del atraso la infraestructura

pública de las telecomunicaciones y para generar confianza para atraer inversiones extranjeras a este

sector. Empero, en estos países, aun cuando la privatización ha generado la participación de poderosos

consorcios extranjeros (públicos y privados) en un sector particularmente sensible para la seguridad y el

desarrollo nacional como es el sector de las telecomunicaciones, también es cierto que estos procesos han

generado oportunidades de inversión a empresas de los países latinoamericanos y en general en los

países en desarrollo.

De acuerdo a varios autores (Ruelas, 1995, Serrano, 2000; entre otros), una de las causas más

aducidas en la privatización de las empresas de telecomunicaciones ha sido la explicación de que las

empresas privadas “… tienen fuertes incentivos para producir bienes y servicios en cantidad y variedad que

los consumidores prefieren y no de acuerdo a los dictados gubernamentales, que reflejan en muchos casos

presiones políticas de corto plazo y problemas de administración para la atención de la demanda”(Ruelas,

1995: 69).

El asunto acerca de la eficiencia de las empresas aún está confuso. En este orden de ideas,

Jonathan Aronson (1992) opina que salvo algunas excepciones, las empresas que fueron

desnacionalizadas en el Reino Unido por Margaret Tacher no eran ineficientes, además que existe

evidencia de que algunos administradores y gerentes de las que un día fueron empresas públicas,

posteriormente pasan a ocupar los mismos cargos en las nuevas empresas ya privatizadas.

Otro aspecto que resulta importante es que hoy en día la privatización ya no se asume como un

término polarizado y cargado de ideología como a principio de los años 80 del siglo XX. Así, por ejemplo, en

Francia (uno de los países más renuentes a la privatización de su monopolio público: Compagnie Générale

des Eaux) se aceptó el principio de privatización parcial y a partir de 1994, se aprobó un plan para introducir

competencia inalámbrica en los circuitos locales. Este plan permitió a la Compagnie Générale des Eaux

probar servicios fijos de telecomunicaciones con los usuarios residenciales usando su red de cable y la

tecnología digital inalámbrica de Europa.

Es relevante expresar, para los fines de esta investigación, que el proceso de privatización, tanto en

los países en desarrollo como en los desarrollados, muestra dos parámetros constantes. En los países

desarrollados se considera a la privatización “… como el centro de una cruzada para reducir el rol del

Estado en la economía y establecer la preeminencia del mercado, con la regulación como principio de

política económica” (Ruelas, 1995: 69).

Sin embargo, en los países en desarrollo, la privatización fue y es considerada como: “… una

medida un tanto de emergencia para sacar del atraso secular de la infraestructura y crear confianza para

atraer capitales extranjeros. En estos países la desregulación y privatización trae efectos más delicados por

la participación de fuertes consorcios transnacionales, líderes mundiales de las telecomunicaciones en el

manejo y control de un sector nacional estratégico” (Ruelas, 1995: 70).

Razones del proceso de privatización

Los argumentos para emprender el proceso de privatización son distintos para los países en

desarrollo y los países desarrollados.

En los países desarrollados existe la capacidad no sólo para producir equipo y servicios de

telecomunicaciones sino que además hay un exceso de capacidad infraestructural en redes y circuitos de

transmisión, alta penetración de transmisiones y conmutación digital, modernas y diversas tecnologías

alámbricas, inalámbricas, y para comunicaciones privadas, públicas, globales y personales.

Lo anteriormente expresado responde a un proceso de evolución que cumplieron los países

industrializados desde finales de los años 70 del pasado siglo, específicamente en las normas sobre calidad

y penetración del servicio telefónico. En la actualidad, Estados Unidos, Canadá, Dinamarca, Suiza, Suecia,

y Japón cuentan con más del 90% de hogares con este servicio, siendo relevante destacar que la atención

de fallas se atiende en un período aproximado de dos días.

También es importante mencionar que el rendimiento de la fuerza de trabajo del sector en los

países desarrollados es de 0,2 empleados por 1000 líneas telefónicas, mientras que en los países en

desarrollo es de 50 - 100, además que la digitalización de la red en los países industrializados tiene alcance

nacional, no siendo el mismo comportamiento en los países menos desarrollados.

Bajo estas circunstancias, las empresas de los países desarrollados compiten para desarrollar

capacidades tecnológicas, así como incrementar el tráfico en clientes residenciales entre otras razones,

debido a que incrementando el número de minutos en llamadas en estos clientes (principalmente en las

horas no tan congestionadas) se genera tráfico extra (Ruelas, 1995).

Así, se hace evidente que en los países desarrollados las presiones para privatizar los monopolios

públicos no fueron por la carencia de infraestructura básica o ineficiencia de los servicios, sino que son de

otro tipo, pudiéndose dividir en internas y externas.

Las presiones internas provienen de las grandes empresas que requieren cada vez más de

servicios modernos de telecomunicaciones que les permitan operar competitivamente en las economías

globalizadas. De esta manera, las grandes empresas tienen en la tecnología moderna el medio idóneo

para ser competitivas. En este orden de ideas conviene resaltar que estas empresas: “…han modificado la

estructura tradicional bajo la cual operaban, los procesos industriales están siendo reorientados sobre un

marco de diseño y manufacturación; reducen funciones de organización como manejo de inventarios,

mecanismos de distribución, ventas personales entre otras. La no disposición de redes (que enlazan al

productor y distribuidor) por parte de algunas empresas, las coloca en desventaja frente a las que si las

tienen, que pueden responder rápidamente a la demanda y mantienen economías de escala en el uso de

la planta y el equipo” (Ruelas, 1995: 72).

Precisamente, las grandes promotoras de la liberalización de las telecomunicaciones han sido las

grandes Empresas Transnacionales de los países desarrollados, que tienen capacidad económica de

extenderse más allá de las fronteras nacionales.

Estas empresas de alcance mundial han establecido servicios para satélites, y cuando adquieren

mayor capacidad de transmisión, se convierten en prestadoras de servicio de valor agregado en red10. Es

relevante expresar que como ejemplo de lo precedentemente señalado, se pueden mencionar a las

transnacionales de servicios financieros, transportación marítima, aseguradoras, entre otras, que utilizan las

telecomunicaciones como autopistas mundiales de transmisión de datos.

Dentro de las razones internas para privatizar se debe destacar que modernizar la infraestructura de

telecomunicaciones de un país requiere de inversiones a gran escala en lanzamiento de satélites artificiales,

redes móviles, digitalización de equipos, construcción de redes de fibra óptica; así como también

inversiones en desarrollo de software y nuevos equipos, que generalmente las empresas estatales no

están en condiciones de invertir. Además, es importante resaltar que la estrecha dependencia de las

empresas estatales con respecto a las políticas gubernamentales, las hace vulnerables ante los conflictos

públicos, en especial, cuando existen presiones sociales y políticas para reducir subsidios y tarifas cruzados

entre diferentes servicios.

10

Conjunto de líneas que permiten la transmisión de datos, voz, etc. (CONATEL, 2001 B).

En el ámbito mundial, la privatización de las empresas estatales de telecomunicaciones fue

alentada y promovida por organismos internacionales como la Unión Internacional de Telecomunicaciones

(UIT), Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) y la Organización Mundial del Comercio

(OMC). Las posiciones políticas, comerciales y económicas de estos organismos internacionales

contribuyeron a crear un clima propicio a escala internacional para los procesos de desregulación,

privatización, y liberalización del sector, que además, estuvo acompañado por un descenso de la visión

tradicional de las telecomunicaciones como un servicio público (Ruelas, 1995). De acuerdo a varios autores

(Ruelas, 1995, Serrano, 2000, entre otros) el objetivo de la reestructuración mundial del sector

telecomunicaciones es su completa liberalización. Es imperante expresar que liberalización y privatización

tienen significados diferentes. Así, la liberalización “...implica la participación de capital privado nacional en

los monopolios públicos, que se ha dado gradualmente, con porcentajes minoritarios o mayoritarios en el

capital de las operadoras telefónicas”(Ruelas, 1995: 81). Este proceso implica la participación de empresas

extranjeras, capitales y provisión de equipos de terminal de telecomunicaciones, en la prestación de

servicios de valor agregado (con libertad para las empresas de utilizar la red básica mediante el

arrendamiento de circuitos y el derecho de conexión a dicha red) y en la operación de redes y prestación de

servicios básicos.

Gran Bretaña fue el país que marcó el rumbo de la liberalización, cuando en 1991, el monopolio

ejercido sobre las líneas fijas por British Telecom y Mercury fue reemplazado por una política de licencias

abiertas que permitieron a diferentes compañías británicas o extranjeras penetrar al mercado de ese país.

Hasta la actualidad, la liberalización de las telecomunicaciones ha tenido las siguientes

características:

a) Libertad para los proveedores de interconectarse o utilizar a la red básica incluyendo arrendamiento de

circuitos para proporcionar servicios competitivos de valor agregado en red.

b) Liberalización de servicios de valor agregado, con participación parcial de empresas foráneas.

c) Libertad de los usuarios de conectar a la red el equipo terminal de su preferencia, sujeto solamente a

requerimientos técnicos que eviten dañar la red pública.

Así, las primeras privatizaciones de empresas públicas de telecomunicaciones en Inglaterra

(1984) y Japón (1985) constituyeron procesos lentos y se permitió únicamente los ingresos de capitales

privados domésticos. En ambos casos la liberalización se inició en los servicios de valor agregado, pero sólo

se permitió la participación extranjera parcial minoritaria.

Después de las experiencias de privatización británica y japonesa, una gran cantidad de países

han promovido adicionalmente la liberalización parcial de sus empresas de telecomunicaciones públicas

(Ruelas, 1995). En este orden de ideas sirve mencionar que los países en desarrollo son los que han

aceptado e implementado con mayor facilidad la liberalización o participación de capitales extranjeros en las

operadoras telefónicas. Por ejemplo, en Teléfonos de México un 15% de las acciones son propiedad de

Southwestern Bell y Cable and Radio; en Argentina, Entel fue vendida a un consorcio integrado por

diferentes grupos locales y las empresas France Télécom, Telefónica de España y Stet de Italia; la

compañía CTC (Compañía Telefónica de Chile) también cuenta con participación de Telefónica de

España; además se debe agregar que a mediados de 1994 el 49% de las acciones de la Empresa de

Telecomunicaciones de Cuba fue vendida al grupo mexicano Domos Internacional.

Un caso diferente dentro del continente americano ocurrió en Jamaica. En este país la

reestructuración iniciada en 1987 permitió a la compañía inglesa Cable and Wireless obtener para 1990, el

79% de las acciones de la compañía de telecomunicaciones jamaicana.

Factores Institucionales e Internacionales en los Procesos de Reestructuración del Sector

Telecomunicaciones.

Todos los procesos de reestructuración de las telecomunicaciones a nivel global responden a una

coyuntura de cambios iniciada durante la década de los años 80 del siglo XX y que ha tenido un alcance

mundial. Así resulta relevante expresar cuales fueron las principales acciones que en el ámbito internacional

influyeron en mayor o menor medida en la reestructuración de las telecomunicaciones.

En 1984, en la Reunión Ministerial del Acuerdo sobre Aranceles y Comercio (GATT, en sus siglas

en el idioma inglés), los Estados Unidos y otros países desarrollados insistieron en la necesidad de

actualizar el GATT para incorporar medidas correspondientes a los cambios producidos por la terciarización

de la economía mundial y el rápido crecimiento del comercio de servicios.

En la Ronda Uruguay del GATT, en 1986, se iniciaron las negociaciones para crear un acuerdo

multilateral de comercio similar al de bienes. En esta propuesta se incluyeron los servicios de

telecomunicaciones. Así, el Acuerdo de Marrakech, resultante de la Ronda Uruguay, contiene los

elementos esenciales relacionados con el sector telecomunicaciones:

1) Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), que establece un marco amplio de normas

básicas sobre el comercio de servicios, así como mecanismos institucionales para administrar dichas

normas y negociar medidas de apertura de los mercados (UIT, 1996).

En este acuerdo: “… existe una combinación de obligaciones generales y disciplinas que son de

aplicación tanto si un Miembro11 de la OMC ha asumido o no compromisos sobre medidas de apertura de

los mercados a servicios específicos de telecomunicaciones que son únicamente de aplicación cuando

estos compromisos se han consignado en la lista presentada por un Miembro.” (UIT, 1996: ES3).

11

Los Miembros de la OMC son Estados, pero no necesariamente Estados independientes. También es relevante mencionar que en

la práctica, la Comisión Europea representa a los Estados Miembros de la Unión Europea y negocia en su nombre ante la OMC.

Es relevante mencionar, para los fines de este trabajo investigativo, que según el AGCS, en su artículo 1,

el comercio de servicios comprende cuatro modalidades básicas12 de comercio:

a) El suministro transfronterizo: consiste en el suministro de un servicio desde el territorio del país

Miembro A, al territorio del país Miembro B. Un ejemplo de esta modalidad es la prestación de un

servicio de bases de datos en línea al país B por medio de la red telefónica.

b) Consumo en el extranjero: se refiere al suministro de un servicio por parte de un proveedor del país

Miembro A al consumidor de servicio del país Miembro B presente en el país A. Aquí, al igual que en la

primera modalidad, el proveedor del servicio de A no está presente en el país B. Esta modalidad incluye

por ejemplo, el caso de una empresa de fabricación del país B que utilice la red telefónica del país A.

c) Presencia comercial: es la prestación de un servicio por un proveedor del país Miembro A a los

consumidores del territorio del país Miembro B, en la que el proveedor del servicio A se considera

“presente comercialmente” en el país B. Este es el caso cuando el proveedor del servicio posee una

empresa, filial u oficina de representación en el país B, o participa en un consorcio o empresa mixta con

base en éste.

d) Presencia de personas naturales: consiste en la prestación de un servicio por un proveedor de un

país Miembro A a los consumidores de un país Miembro B gracias a la presencia en el país B de

personas que son proveedores de servicios del país A o bien, empleados de organizaciones

proveedoras de servicios al país A.

2) Anexo sobre Telecomunicaciones del AGCS: En él se abordan detalladamente varios aspectos

relativos a la apertura de mercados en el sector telecomunicaciones (reglamentación, licencias y problemas

de interconexión de redes).

3) Lista de compromisos específicos asumidos por los Estados Miembros: Estos compromisos se

refieren a servicios de valor añadido como los servicios de correo electrónico, acceso a base de datos, y

compromisos sobre servicios básicos. La lista de un miembro recoge formalmente sus compromisos en lo

relativo a acceso de mercado13 y trato nacional14 de los proveedores de servicios extranjeros, aplicando

12

Para estas cuatro modalidades serán de aplicación las siguientes definiciones:

Suministro de un servicio: abarca la producción, distribución, comercialización, venta y prestación de un servicio (Art. XXVIII, apartado B).

Consumidor de servicio: se entiende a la persona que reciba o utilice un servicio (Art. XXVIII, apartado I, J).

13 “El acceso a mercados se refiere a los compromisos facultativos de un miembro a abrir cualquier sector de su mercado a la

prestación del servicio (en cualquiera de sus cuatro modalidades de prestación) por los proveedores de servicios de otros miembros.”

(UIT, 1996: ES3).

14 “El trato nacional se refiere al compromiso facultativo de un Miembro a tratar a los proveedores de

servicios y a los servicios de cualquier otro Miembro en condiciones no menos favorables que las

aplicadas a sus propios servicios y proveedores de servicios similares.” (UIT, 1996: ES3).

principios favorables al AGCS y del anexo sobre Telecomunicaciones a mercados específicos de servicio

de telecomunicaciones15. “En la práctica, este compromiso puede representar un cambio de dirección de

una mayor apertura de los mercados nacionales a la competencia internacional…” (UIT, 1996: ES3 - ES4).

Es importante mencionar que las “… Listas sobre telecomunicaciones incluidas como parte del Acuerdo de

Marrakech representaron en la mayoría de los casos (aunque no en todos) un avance nulo o escaso hacia

la apertura de los mercados nacionales de servicio de telecomunicación a la competencia

internacional”(UIT, 1996: ES4). Es necesario destacar, para los fines de esta ponencia, que ha sido

precisamente en el continente americano donde se ha realizado más aceleradamente el proceso de

apertura del sector en comparación con otros continentes (ver anexo número 01).

Curiosamente, un año más tarde que se tratara la propuesta relativa al comercio de servicios en el

GATT, el Banco Mundial en 1983 empezó a proponer a los gobiernos que abrieran las telecomunicaciones

a la participación de empresas privadas en caso de carencia de fondos.

Empero, desde muchos años antes, este mismo organismo había venido reduciendo sus gastos

en el sector telecomunicaciones. De 1969 a 1973 el Banco Mundial redujo su financiamiento promedio

anual en telecomunicaciones de 6,4% a 2% con respecto al total, y en 1983 cayó a menos del 1%. Una de

las explicaciones que se han dado a esta posición es que el Banco Mundial ha intentado focalizarse hacia

proyectos donde exista un impacto más significativo en sectores donde los ingresos sean más bajos:

agricultura, agua potable, nutrición, debido al hecho que hay pocos fondos para proyectos de ingresos bajos

(Bolther, 1990).

En este orden de ideas, Ana María Ruelas (1995:75) expresa: “… la política del Banco Mundial no

apoya precisamente la construcción de las instalaciones de telecomunicaciones y servicios para favorecer

el desarrollo económico y cultural de esos países, sino más bien para que las Empresas Transnacionales

puedan controlar, desde sus países sede, las operaciones (financieras, inventarios, manejo contable) de

sus filiales en el extranjero. En países como Filipinas por ejemplo, los requerimientos de telecomunicaciones

han sido determinados por las necesidades comerciales y militares de Estados Unidos. Es ilustrativo

constatar que cuando ese país retiró las bases militares de Tailandia y Vietnam del Sur, el uso de los

satélites ... y cables submarinos en Filipinas decreció casi automáticamente”.

Por otra parte, en la Unión Internacional de Telecomunicaciones las cosas también empezaron a

cambiar. Tradicionalmente este organismo internacional recomendaba restricciones a la liberalización de

servicios especializados y a la competencia. No obstante, esta posición ha cambiado notoriamente.

15

Desde el punto de vista técnico, las entradas en la lista recogen las limitaciones al acceso a los

mercados y al trato nacional que permanecen en vigor una vez aplicados los compromisos del Estado

Miembro.

En la Conferencia Mundial Administrativa Telegráfica y Telefónica de la UIT celebrada en 1988, el

organismo modifica su orientación hacia la modernización de monopolios y apertura de acuerdos

voluntarios para la competencia internacional.

Así, en el informe “El Cambiante Ambiente de las Telecomunicaciones”, publicado en 1987, el

organismo insta a sus miembros a ajustarse al nuevo mercado global y a emprender reformas de

desregulación y privatización de sus empresas públicas de telecomunicaciones.

Otro aspecto que muestra claramente el cambio de política de la UIT se encuentra en las directrices

que giró en 1994 a sus 180 países miembros. De esta manera, en las conclusiones del reporte sobre

interconexión16 internacional se insta a los países “… a que deben ser claros y justos en el establecimiento

de los términos de interconexión a riesgo de impedir el crecimiento y fragmentar la red de

telecomunicaciones global.” (Ruelas, 1995: 76).

Además, se argumentó que “… mientras ningún país pueda ser tomado como modelo de reforma

y participación del sector privado, la competencia y regulación son los ingredientes clave para el buen éxito

de la interconexión entre redes” (Ruelas, 1995: 76).

Adicionalmente a las acciones de los organismos internacionales en pro de la privatización y

desregulación, Estados Unidos desplegó acciones tendientes a lograr una mayor apertura comercial

externa para sus empresas de telecomunicaciones. Esta estrategia se dirigió tanto a los países

industrializados como a los países en desarrollo. En este sentido, una de las principales leyes es la Ley

Omnibus de Comercio y Competitividad de 1988 que contempla un conjunto de procedimientos y

mecanismos para la apertura de mercados foráneos.

Así, conviene expresar que en el título III sobre Comercio Internacional e Inversiones, sección 301,

se fijan como propósitos generales los siguientes:

a) El fomento del crecimiento económico y del empleo de la nación estadounidense a través del

incremento de oportunidades comerciales en los mercados internacionales de una manera que en lo

sustancial sea equivalente a las acordadas por EE.UU.

b) Incremento de la capacidad del presidente de la Unión para:

b.1) identificar barreras y restricciones al comercio e inversión,

b.2) lograr la eliminación de esas restricciones y barreras.

c) Incentivar la expansión de:

c.1) el comercio internacional de servicios a través de la negociación de acuerdos internacionales,

c.2) las empresas de servicios de la nación norteamericana en el comercio mundial.

16

Conexión de las instalaciones de una red de telecomunicaciones con otra red de telecomunicaciones,

efectuada a través de una línea o vía continua de telecomunicaciones.

d) Estimular la Inversión Extranjera Directa a través de acuerdos multilaterales y bilaterales.

De igual forma, el título V secciones 501 y 508 de la mencionada Ley condiciona el ingreso de los

productos y países al Sistema Generalizado de Preferencias al compromiso individual de los países en

desarrollo a eliminar los obstáculos al comercio de servicios.

En síntesis, la Ley comercial de 1988 constituye un paquete de medidas orientadas a obtener mayor

acceso a mercados extranjeros para los productos estadounidenses. Es significativo que en materia de

telecomunicaciones esta Ley contempla una identificación de los países “problema” y el establecimiento de

calendarios para las negociaciones bilaterales destinadas a reducir y eliminar las barreras extranjeras a la

importación en este sector.

Durante la década de los años 80 del siglo XX la economía de la región latinoamericana se caracterizó

por un deterioro de los principales factores económicos. En este sentido: “... la inversión y el ahorro se

contrajeron, la inflación alcanzó tasas sin precedente, los salarios cayeron a la par que el consumo interno y

la tasa de desempleo creció. En el ámbito externo, los créditos internacionales y la Inversión Extranjera

Directa se contrajo, los intereses de la deuda se dispararon drenando los escasos recursos, el valor de las

materias primas declinó en los mercados internacionales y los porcentajes de exportaciones de la mayoría

de estos países cayó por debajo de su nivel histórico” (Petrazzini, 1995:04).

Como consecuencia de lo anteriormente expresado las empresas estatales de telecomunicaciones

de la región evidenciaron un enorme deterioro que se manifestó principalmente en una baja densidad

telefónica. Para ilustrar la aseveración señalada es de mencionar que para 1981 existían un total de 508

millones de teléfonos en todo el mundo de los cuales 470 millones de ellos se encontraban en los países

desarrollados mientras que sólo 38 millones se distribuían en los países subdesarrollados de África, Asia y

América Latina (Saunders, 1982).

A principios de 1981 Australia, Estados Unidos, Canadá, Suecia, Suiza, Nueva Zelandia,

Dinamarca, y los Países Bajos tenían más de 50 teléfonos por cada 100 habitantes mientras que el resto

del mundo tenía entre 15 y 49.

Para ese mismo año: “... la densidad telefónica de África (excluyendo a Sudáfrica) fue de 0,8

teléfonos por 100 habitantes, 2,0 en Asia (excluyendo a Japón e Israel) y 5,5 en América Latina” (Saunders,

1982: 06).

Diez años más tarde la situación de América Latina no era alentadora. En este orden de ideas es

notorio que para 1992, “en promedio registraron un crecimiento lento con un promedio de siete teléfonos por

100 habitantes, entre un rango de 1 a 14, densidad17 que todavía los ubica hasta con un siglo de retraso en

los casos más dramáticos, respecto de los países desarrollados” (Ruelas, 1995: 80).

17

Densidad telefónica se refiere al número de líneas telefónicas principales por cada cien habitantes.

Dentro de otros indicadores que manifiestan los serios rezagos de los países en desarrollo, se

puede expresar que “...para principios de los ochenta se llegó a extremos de que la demanda de líneas

telefónicas excedió las instaladas. Los solicitantes frecuentemente permanecían esperando por años para

obtener el servicio” (Ruelas, 1995: 80).

Así, para 1988 entre los países con más largo período de espera para acceder a líneas telefónicas

se encontraban: Ghana, Argentina y Jamaica, donde la espera duraba en promedio 30 años en el primero,

y 21,9 en los otros dos. En Venezuela por ejemplo era de 8,1, mientras que en Colombia era de 4,3 años, y

Uruguay 2,8 años. En México se llegó al extremo que muchos usuarios preferían no solicitar el servicio pues

la empresa contestaba que no había líneas disponibles.

La situación del sector telecomunicaciones en la subregión latinoamericana en general, fue la

consecuencia de una serie de factores dentro de los cuales se deben destacar los siguientes: 1) restringida

inversión por décadas en infraestructura, 2) limitados recursos económicos, unido a altos niveles de deuda

que obligaron a los gobiernos a reducir al máximo posible los presupuestos en telecomunicaciones; 3)

dificultad para obtener créditos y los obtenidos se destinaban a otros sectores que requerían apoyo

urgente18; 4) excesivo control público del sector lo cual generó limitaciones en la inversión y restringió el

manejo eficiente de las telecomunicaciones.

En este orden de ideas, es necesario destacar que según el Banco Mundial los problemas

organizacionales más significativos en el sector han sido la insuficiente autonomía de las entidades

administrativas, inadecuado control y manejo de las empresas estatales por operar sobre una base no

comercial, y los costos fuertes por la existencia paralela de entidades administrativas19. Además, los

gobiernos mantuvieron de manera artificial tarifas bajas y las ganancias obtenidas por las inversiones en

telecomunicaciones se destinaron a otros sectores (Ruelas, 1995).

18

Es importante mencionar que según Aronson (1989) las telecomunicaciones fueron una importante

fuente de ingresos públicos y las empresas proveedoras no estaban en capacidad de retener y reinvertir

el volumen de sus ganancias. Los gobiernos latinoamericanos han visto en general a las

telecomunicaciones como una caja ilimitada de ingresos económicos y no se preocuparon por modernizar

y mejorar la eficiencia del sector.

19 Cabe señalar que a juicio de varios autores (Saunders, 1982; Aronson, 1989; Ruelas, 1995; entre

otros) la autonomía de la entidad administrativa es necesaria para impedir las interferencias

gubernamentales y permitir la continuidad en la administración al margen de los cambios políticos. Por

ello se sostiene que para operar eficientemente los órganos no deben sujetar la aprobación de normas

técnicas a las decisiones gubernamentales.

CONSIDERACIONES FINALES

Desde la perspectiva internacional las telecomunicaciones experimentaron una serie de

transformaciones estructurales. Los procesos de desregulación, liberalización y privatización del sector

generaron la separación de las funciones reguladoras y operación de redes anteriormente a cargo de

organismos gubernamentales; se produjeron modificaciones en la prestación del servicio telefónico básico

que comenzó a ser generado por parte de empresas privadas, se cambiaron los regímenes jurídicos para

admitir la competencia en los servicios de valor agregado y la comercialización de equipos, se redefinieron

conceptos como monopolio natural, servicio, prestación y exploración de servicios básicos y la eliminación

de los subsidios cruzados.

La Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) ha jugado un papel fundamental en los

procesos de reformas de las telecomunicaciones a nivel mundial. Prueba de ello fue la Conferencia

Mundial Administrativa Telegráfica y Telefónica celebrada en 1988, en la cual el organismo varió su

orientación hacia la apertura de acuerdos voluntarios para la competencia internacional y la modernización

de monopolios.

Por otra parte, en la Reunión Ministerial del Acuerdo sobre Aranceles y Comercio de 1984 los

Estados Unidos y otros países industrializados expresaron e insistieron en la necesidad de incorporar

medidas correspondientes a los cambios producidos por la terciarización de la economía mundial. Así, en

la Ronda Uruguay (1986-1994) se iniciaron las negociaciones para crear un acuerdo multilateral de

comercio de servicios que incluyó el sector de las telecomunicaciones y dio lugar al Acuerdo General sobre

el Comercio Servicios (GATTS-en sus siglas en inglés-).

Adicionalmente a lo planteado, Estados Unidos realizó acciones para lograr una mayor apertura

comercial foránea para sus empresas de telecomunicaciones entre las cuales destaca la Ley Ómnibus de

Comercio y Competitividad de 1988.

También el Banco Mundial en 1983 empezó a proponer a los gobiernos que abrieran las

telecomunicaciones a la participación de empresas privadas en caso de problemas de fondos.

Lo señalado infra, unido a que durante la década de los años 80 del siglo pasado la región

latinoamericana enfrentó un deterioro económico expresado en aspectos como la contracción de la

inversión y el ahorro, incremento de la inflación y de la tasa de desempleo, caída del salario y el consumo

interno, aunado a la contracción de los créditos internacionales y de la Inversión Extranjera, fueron factores

coadyuvantes de las reformas del sector en América Latina.

En el ámbito doméstico los países de la región latinoamericana vieron como a consecuencia de la

crisis, las empresas estatales mostraron un enorme deterioro que se manifestó en la baja densidad

telefónica. Para 1981 de un total de 508 millones de teléfonos del mundo, 470 millones de ellos pertenecían

a los países desarrollados y el resto se distribuía entre países de África, Asia y América Latina. Esta

situación fue generada por la restringida inversión en infraestructura, limitados recursos económicos y altos

niveles de deuda, aparte de la dificultad para la obtención de recursos y el excesivo control público del

sector que generó limitaciones en la inversión y manejo ineficiente de las telecomunicaciones.

En este orden de ideas se debe mencionar que hasta finales de los años 80 y principios de los 90

del siglo XX se modificó la visión tradicional de las telecomunicaciones como un servicio público.

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ANEXOS

CUADRO NÚMERO 01:

LAS PRIVATIZACIONES DE LOS OPERADORES PÚBLICOS

DE TELECOMUNICACIONES DE AMÉRICA LATINA

(Ventas iniciales de operadores de líneas fijas de América Latina, 1988-1999)

Fuente: UNIÓN INTERNACIONAL DE TELECOMUNICACIONES, (2000): 01.