El sector cooperativo de Ahorro y Crédito del Uruguay y la experiencia de COFAC

“El sector cooperativo de Ahorro y Crédito

del Uruguay y la experiencia de COFAC”

Milton Silveira y Juan Pablo Martí *

“El sector cooperativo de Ahorro y Crédito

del Uruguay y la experiencia de COFAC”

Con el apoyo de

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Impreso en Mastergraf S.R.L.Depósito Legal Nº 344.813/08Comisión del Papel. Edición amparada al Decreto 218/96.

Contenido

Introducción ......................................................................................................................... 7

1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL SECTOR COOPERATIVO DE AHORRO Y CRÉDITO .......................................................................... 9

1.1. El surgimiento del cooperativismo de ahorro y crédito ......................................................9

1.2 El cooperativismo de ahorro y crédito propiamente dicho ............................................11

2 MARCO JURÍDICO DEL SECTOR: NORMATIVA Y REGULACIÓN ...............................142.1. Existencia y evolución de la normativa específi ca de las CAC’s ................................... 14

2.2. Evolución del marco normativo general del sistema fi nanciero y sus implicancias para las cooperativas de intermediación ......................................... 16

3 PRESENCIA Y ESTRUCTURA DEL COOPERATIVISMO DE AHORRO Y CRÉDITO (1991–2006)........................................21

3.1. Las cooperativas de capitalización ........................................................................................... 21

3.2. Las cooperativas de intermediación fi nanciera y el mercado bancario ................... 22

3.3. Políticas de promoción y tratamiento fi scal de las CAC’s ............................................... 33

3.4. A manera de síntesis ....................................................................................................................... 33

4 El CASO DE COFAC ............................................................................................................354.1. Antecedentes históricos y evolución de COFAC. ................................................................ 35

4.2. Evolución reciente de la Cooperativa COFAC ....................................................................... 37

4.3. Exploración de las causas de la crisis de COFAC ................................................................. 53

Referencias bibliográfi cas y fuentes ............................................................................64

ANEXO I - Metodología empleada en el estudio de caso de COFAC ....................65

ANEXO II - Cooperativas con Habilitación Restringida ...........................................66

ANEXO III - Comunicado del Banco Central del Uruguay ante la primera suspensión de COFAC en marzo del 2005 ................67

ANEXO IV - Ley Nº 17.863 ..............................................................................................68

ANEXO V - Resolución del Consejo Central de AEBU del 1° de febrero de 2006 .........................................................................69

ANEXO VI - Comunicado Ofi cial del Banco Bandes .................................................. 71

ANEXO VII - Cronología de hechos signifi cativos en la trayectoria de COFAC ..72

Notas ....................................................................................................................................75

El sector de Ahorro y Crédito en Uruguay y COFAC. 7

Introducción

El presente trabajo sobre el cooperativismo de Ahorro y Crédito del Uruguay forma parte de los estudios previstos en la ejecución del Proyecto de investigación “Impactos de la Integración Re-gional del MERCOSUR sobre el Sector Cooperativo”. El proyecto fue realizado entre marzo de 2006 y julio de 2008 y contó con el apoyo fi nanciero del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC/CRDI)1 de Canadá. El proyecto parte de la constatación de que los desafíos que plantea la integración regional en el MERCOSUR han sido escasamente abordados por el sector cooperativo. Sin embargo, y por tratarse de un fuerte condicionamiento a su desarrollo, el sector cooperativo ha debido responder de diversas maneras. Por otra parte, las experiencias cooperativas tampoco han ocupado un espacio destacado en las políticas públicas de la integración.2 En base a estas constataciones, el proyecto de investigación se proponía profundizar en la situación del proceso de integración y sus implicancias para los sectores del cooperativismo agropecuario, de ahorro y crédito y de trabajo asociado en los países del MERCOSUR ampliado (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay).

Este informe es una contribución a la generación de un marco de estudio propio para la lectura de los procesos cooperativos de Ahorro y Crédito en los últimos quince años. Esperando, a su vez, contribuir a evidenciar las particularidades del desempeño de las cooperativas frente a la crisis socioeconómica de los países de la región y en particular del Uruguay.

El enfoque adoptado, al igual que en el resto de la investigación general, plantea diferentes niveles de agregación de información, aunque aspira a dar una explicación integrada del fenómeno, así como elementos concretos para su posterior utilización en términos fundamentalmente de ges-tión, diseño de estrategias cooperativas y políticas públicas en el área de Ahorro y Crédito.

Específi camente, desde el punto de vista metodológico el estudio tiene una fi nalidad descripti-va en tanto se propone dar cuenta, en términos históricos de la trayectoria que han tenido las cooperativas de ahorro y crédito (en adelante CAC’s) en el país, la evolución de la normativa que las regula y las características del contexto económico e institucional general en el cual se han desempeñado. Pero también se espera aportar evidencia de las relaciones causales del fenómeno con el marco institucional normativo, la dinámica económica en general y el comportamiento de los actores sociales.

Para ello se combinan diferentes fuentes de información que van desde la recolección de datos localizados en documentos públicos o privados, en investigaciones y diagnósticos previos; al uso de métodos, técnicas y procedimientos del análisis estadístico de información desagregada. Si bien se debe indicar que existen enormes carencias en materia de información acerca del sector cooperati-vo de Ahorro y Crédito (en especial de las cooperativas de capitalización), es posible tener una visión sectorial que permita caracterizar algunos aspectos de la realidad social cooperativa del Uruguay.

Se ha realizado un importante esfuerzo de acopio y sistematización de información económica-fi nanciera secundaria disponible sobre el sector fi nanciero y específi camente sobre el sector co-operativo de Ahorro y Crédito. A fi n de lograr hacer comparaciones orientadas al análisis del desarrollo del sector cooperativo en el conjunto del sistema fi nanciero, de manera de comprender la dinámica del sector económico en que está inserta la modalidad cooperativa estudiada, y posi-bilitar una apreciación diferencial de su comportamiento, así como de su trayectoria e importancia relativa. Esto en el marco temporal del proyecto general (1991-2006) donde será posible compren-

El sector de Ahorro y Crédito en Uruguay y COFAC.8

der la dinámica especifi ca de las cooperativas en el concierto general de la economía y el proceso de globalización e integración regional.

Se procurará demostrar que la última década del siglo encuentra a las CAC’s fuertemente esta-blecidas, con plena actividad bancaria, con una distribución territorial muy desarrollada y signifi -cando la mayor proporción de cooperativistas del país. La creciente incidencia de las cooperativas en el sistema fi nanciero uruguayo precisamente en los años de mayor apertura comercial del país, es uno de los fenómenos más relevantes por su envergadura y por su papel de “ente testigo” en el sistema fi nanciero.

Resulta ilustrativo de este proceso la evolución histórica de la que fuera la principal cooperativa de Ahorro y Crédito del país: COFAC, cuyo caso estudiamos en profundidad en la segunda parte de este trabajo. En este sentido, la importancia de la cooperativa COFAC para el sector cooperativo en su conjunto así como para la economía nacional, en especial los sectores familiares y de peque-ñas empresas, constituye una experiencia singular que desde nuestro lugar de universitarios no podíamos dejar de lado. Fundamentalmente porque, para el cooperativismo uruguayo en general y el sector de Ahorro y Crédito en particular, claramente hay un antes y un después del cierre de COFAC. Luego de alcanzar a representar prácticamente dos tercios de su sector, de involucrar en sus operaciones a más de 300.000 socios (el 30% de los hogares del país), de contar con una de las redes físicas más extendidas del sistema fi nanciero nacional y de operar en casi todas las áreas del sistema; su intervención ha dejado reducido el cooperativismo de intermediación fi nanciera a una mínima expresión. Con lo cual también ha perdido su peso la banca de capitales nacionales y los instrumentos de apoyo fi nanciero a los sectores populares.

El trabajo se estructura de la siguiente manera: la primera parte está dedicada a comprender el surgimiento y la evolución histórica de las CAC’s, su marco normativo y de regulación, así como caracterizar la presencia y estructura del sector de Ahorro y Crédito. Mientras que la segunda parte está enteramente dedicada al estudio de caso de la cooperativa COFAC.

Esperamos hacer un aporte al proyecto de investigación general y fundamentalmente a los diversos actores sociales e institucionales que trabajan denodadamente por el cooperativismo del Uruguay.


1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL SECTOR COOPERATIVO DE AHORRO Y CRÉDITO

Las características del sector cooperativo en Uruguay nos ayudan a comprender el proceso his-tórico del cooperativismo de Ahorro y Crédito. Como es dable suponer, éste posee elementos que le confi eren especifi cidad en su evolución histórica, sin embargo identifi camos algunos aspectos coincidentes con el resto del sector cooperativo nacional.3

En primer lugar la vinculación del cooperativismo con movimientos sociales. En el caso de Ahorro y Crédito con organizaciones rurales de carácter gremial en sus orígenes y urbanos en sus formas más recientes.

En segundo lugar, cabe destacar el signifi cativo papel desempeñado por el Estado en relación al fomento u obstaculización de su desarrollo. A pesar de una relación compleja y confl ictiva en las primeras décadas del siglo XX, como veremos más adelante, la intervención del Estado en materia de legislación y regulación ha signifi cado avances y retrocesos al desarrollo del sector. En este sentido, cabe señalar que, al igual que gran parte de las cooperativas, el sector de Ahorro y Crédito emerge y se desarrolla aprovechando espacios de actividad que modifi caciones en el rol del Estado le han dejado. En particular en lo que refi ere a su relación con el desarrollo del sector público fi nanciero y el papel del Estado en la regulación y la política de estímulos para el sistema fi nanciero.

Otro aspecto que resulta altamente signifi cativo, tal como acontece con el resto del sector co-operativo, es la presencia de las CAC’s en el interior del país, más si atendemos al hecho de que la mitad de la población del país se concentra en su ciudad capital: Montevideo.

1.1 El surgimiento del cooperativismo de ahorro y crédito

Al igual que en otros casos de la región, el surgimiento del cooperativismo de Ahorro y Crédito en nuestro país, posee la impronta doctrinaria derivada de los movimientos cooperativos alemán e italiano. También puede reconocerse indirectamente la infl uencia de las Cajas Desjardins vía la incidencia posterior de las mismas en el modelo argentino. En particular el modelo de Raiffeisen es el más invocado por las primeras experiencias asociativas, aunque el mismo haya llegado a través de realizaciones belgas, españolas y sobre todo italianas inspiradas en el modelo de Luzzatti. No obs-tante, cabe señalar que las primeras experiencias nacionales no fueron formalmente cooperativas, sino que basadas en sus principios y doctrina se desarrollaron como Cajas Populares4 (Terra, 1986)

Las primeras Cajas Populares datan de comienzos del siglo XX y poseen tres características cen-trales. La primera es su alta dependencia de los movimientos sociales cristianos de la época (en especial agrícolas); la segunda, derivada de la anterior, refi ere a su peculiar relación con el Estado; y la tercera es la inexistencia de un marco legal adecuado.

En 1902 el segundo Congreso de los Círculos Católicos de Obreros señalaba la necesidad de impul-sar “Cajas Populares Raiffeisen y Bancos Populares como los fundados en Italia por Luzzatti, lo mismo que cooperativas…” (Terra, 1986: 34). De esta resolución surgieron rápidamente la Sociedad Cooperativa Anónima “La Caja Obrera” (posteriormente convertida en Banco) y tres Cajas populares más, situadas todas ellas en el interior del país. Ya para 1911 un nuevo Congreso Católico resuelve conformar la “Unión Económica del Uruguay”, organización destinada a promover las asociaciones e instituciones que organizaran a los cristianos y en especial a los obreros católicos de la época


procurando la unión de los mismos en torno de sus “intereses materiales y morales”. Para ello se im-pulsan y consolidan organizaciones de carácter asociativo, gremial y económico por todo el país.

Hasta mediados del siglo XX, la Unión Económica del Uruguay impulsó simultáneamente la con-formación de las Cajas Populares y de Sindicatos Cristianos Agrícolas vinculados a la promoción del cooperativismo agrario. Claramente se visualiza el carácter confesional cristiano que tenían es-tas experiencias. De acuerdo a la información histórica existente5 la Unión Económica del Uruguay enfatizó la creación de los sindicatos, los cuales cumplían, además de sus tradicionales funciones gremiales, actividades de comercialización, compra de insumos, entre otras. De hecho se trans-formaron en los principales promotores de las Cajas Populares, mientras que la Unión Económica cumplía funciones de central de servicios.

Las Cajas Populares eran institutos de ahorro y previsión que seguían el modelo Raiffeisen, tenían como accionistas a los propios benefi ciarios, no distribuían dividendos y recibían depósitos. Con estos y el dinero proveniente de préstamos de la banca pública o privada, prestaban a sus asocia-dos (Terra, 1986).

En relación a la presencia histórica de esta modalidad los datos indican que antes de 1920 exis-tían 4 Cajas Populares. Posteriormente, para el año 1940, la cantidad registrada era de 10 pero ya en 1950 la cantidad ascendía a 47 en todo el país. La distribución geográfi ca de las mismas se concentraba en el interior, aspecto este que además de estar asociado a los “sindicatos agrícolas cristianos”, se relaciona con las ventajas comparativas que tenían frente al resto de los actores del mercado bancario.

Las Cajas Populares se especializaban en créditos de consumo y compra de equipos e insumos, de volumen reducido, para lo cual el conocimiento mutuo y los mecanismos de control social que ofrece el medio local constituyen una ventaja a la hora de obviar o reducir los requisitos bancarios para prestar dinero. A su vez, la red bancaria existente al momento, operaba en el interior con poca fl exibilidad y no demostraba interés en el tipo de operaciones realizadas por las Cajas debido a los costos operativos de préstamos de reducido volumen (Terra, 1986). En este sentido, la relación con la estructura bancaria existente les permitía aprovechar los espacios que ésta le brindaba para el desarrollo de sus operaciones. No obstante, el modelo no logra consolidarse en el país y con el mismo dinamismo que se da el crecimiento se produce su declive. Para el año 1970 existían sola-mente dos Cajas Populares.

La inestabilidad del sistema puede deberse a dos factores causales. El primero de ellos tiene que ver con la fragilidad del marco institucional y jurídico de las mismas y el otro factor tiene que ver con el carácter confesional y la confl ictiva relación entre la Iglesia y el Estado. De hecho, el que las Cajas tuvieran un carácter confesional liga los dos factores causales mencionados. En el año 1912 el go-bierno dicta dos leyes (Nº 3.948 y Nº 3.949), una de las cuales habilitaba la creación de “Cajas rurales” cooperativas y fi jaba sus características. Esta norma no sólo podía servir de marco para las Cajas Po-pulares (que hasta entonces fi guraban como Sociedades Anónimas con acciones limitadas por socio) sino que permitía resolver uno de los problemas que se les presentaba a las mismas y que refería a la necesidad de respaldo fi nanciero. Con esa ley las Cajas podían ser “auxiliadas” por la banca pública.

Pero las Cajas Populares, creadas al amparo de los sindicatos cristianos, no se acogieron a los be-nefi cios de esta ley puesto que la veían como una forma de control por parte del Estado. La fuerte voluntad del gobierno de la época de construir una sociedad laica y el marcado confesionalismo de las organizaciones cristianas llevaron a que las Cajas no se acoplaran a la normativa y siguieran funcionando bajo otras formas jurídicas que a la postre facilitaban el distanciamiento con sus


principios. De esta manera, la orientación cristiana que fuera el impulso de esta gran experiencia asociativa se constituye también en su freno.

Por otro lado, la constitución de las Cajas rurales o Cajas de crédito rural que habilitaba la norma-tiva podía asumir una forma cooperativa y de hecho, desde el Estado, se promovía que así fuera. Esto implicaba que la banca pública no prestaría directamente al productor sino a través de Cajas rurales cooperativas de carácter regional. La Sección de Crédito Rural del Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU), debía ser la promotora de la constitución de las Cajas, un centro de información y ofi ciar de prestatario para las mismas.

La Ley Nº 3.949 constituía a las Cajas rurales bajo los principios del modelo de Raiffeisen, lo cual llevó a que no se diferenciaran mucho en su estructura de las Cajas Populares, en tanto limitaban las responsabilidades de los socios a sumas predeterminadas y debían promover, garantizar y brin-dar créditos a sus productores rurales asociados. En la estructura organizativa, los asociados tenían derechos iguales y participaban con un voto en las Asambleas. Quizá la particularidad resida en que la ley habilitaba que las Cajas se constituyeran en sindicatos rurales como forma organizativa de los trabajadores rurales, aspecto que sitúa al Estado promoviendo la constitución de organiza-ciones populares (Terra, 1986).

Al año 1918 existían 11 Cajas rurales (Olivero y Talento, 1946 citado por Terra, 1986) pero para 1937 solamente quedaban 9 de las 33 que llegaron a crearse. Es decir que tampoco esta modalidad de organización del ahorro y el crédito cooperativo llegó a consolidarse para mediados del siglo XX.

Cabe señalar también que en el correr de la primera mitad del siglo XX se generaron numerosas experiencias de índole solidario vinculadas a organizaciones sociales, sindicatos obreros y organi-zaciones de empleados, que en tanto fondos de ayuda o de socorros mutuos ante riesgos sociales comparten los principios del sistema cooperativo de Ahorro y Crédito que aunque no puedan ser consideradas como tales constituyen una referencia.

1.2. El cooperativismo de ahorro y crédito propiamente dicho

Terra (1986), al referirse concretamente a las Cooperativas de Crédito, toma 1935 como año bisa-gra a y distingue dos períodos en su desarrollo. Este año se promulga la Ley Nº 13.330 que en su Artículo 16 prohíbe la instalación de sociedades fi nancieras, lo cual signifi cará un obstáculo para la CAC’s que son “confundidas” con estas. Sin embargo, para 1965 es posible dar cuenta de unas 10 cooperativas, la primera de las cuales se constituyó formalmente como sociedad anónima con acciones nominativas y data del año 1937.

Además de estas experiencias y a pesar de la inexistencia de una normativa específi ca, Terra (1986) indica que en 1970 existían unas trece CAC’s. Estas se encontraban asesoradas por el Centro Coo-perativista Uruguayo (CCU)6 el cual promueve la sanción de una disposición legal para declararlas “de interés público” y evitar así las prohibiciones de las que eran objeto.

En el año 1971 se promulga la Ley Nº 13.988 que establece la norma que regirá al cooperativismo de Ahorro y Crédito por los próximos 11 años. La misma, además de habilitar jurídicamente a las organizaciones existentes, las sitúa bajo la égida del Banco Central del Uruguay (BCU) creado por la Constitución de 1967 y la Ley Nº 13.594 del mismo año. Las CAC’s tendrán “por objeto promover el ahorro permanente y sistemático de sus socios y proporcionarles créditos y otros servicios, a fi n de obtener una mayor capacitación económica y social de los mismos”. A su vez, podrán constituirse por personas físicas o jurídicas y conformar organizaciones de segundo y tercer grado, y se habilita la posibilidad de operar retenciones a los sueldos nominales de los funcionarios de empresas públicas o privadas asociados a una cooperativa.


En el período de los dos años siguientes a la promulgación de la ley se conformaron veinte coo-perativas (Terra, 1986). Comienza entonces un proceso de ampliación del sector cuyo derrotero puede seguirse a partir de la conformación de federaciones, a las cuales estaban obligadas a con-formarlas o a afi liarse las cooperativas de base. En Abril de 1972 se constituye FUCAC (Federación Uruguaya de Cooperativas de Ahorro y Crédito) integrando 8 cooperativas cerradas7. Mientras que en el mismo año se constituye COFAC (Cooperativas Federadas de Ahorro y Crédito) a partir de 10 entidades cooperativas que ya venían trabajando de forma coordinada desde 1970. En este caso se trata, en un principio, de cooperativas cerradas pero que luego se tornan en su mayoría en cooperativas abiertas y de base territorial8 (Bertullo et al., 2004).

En 1976, a partir de la asociación de otras cooperativas de base de carácter cerrado, se crea una tercera federación denominada FECOAC (Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito). Para entonces la presencia del sector cooperativo de Ahorro y Crédito abarcaba un total de aproxima-damente 50 entidades con 16.724 socios en todo el país (Terra, 1986: 41).

El desarrollo posterior del sector se realiza entorno de estas tres organizaciones. Entre 1975 y 1984 el número de cooperativas federadas pasó de 50 entidades a unas 68 organizaciones. El 15 de octubre de 1983 las cooperativas afi liadas a COFAC, en la reunión de su Consejo Administra-tivo, resolvieron constituir todas ellas una sola Cooperativa Nacional de Ahorro y Crédito, con la fi nalidad de fortalecer el conjunto, desarrollar la plena operatoria bancaria unifi cando criterios de administración y gestión, aumentando la efi ciencia. Esta Cooperativa Nacional de intermediación fi nanciera se constituye con las cooperativas de primer grado, que pasan de socias a fi liales de una única entidad de primer grado. Su forma administrativa mantiene la autonomía de gobierno a nivel local y la plena representación en el gobierno de la unidad (Bertullo et al., 2004).

Otra experiencia destacable la constituye la cooperativa ACAC (Asociación de Cooperativas de Ahorro y Crédito) resultante de un proceso de fusión de tres cooperativas y que en su etapa inicial estaba nucleada en FUCAC. En 1989 ACAC reunía aproximadamente 50.000 socios y contaba con más de 20 locales de atención.

Estos procesos de fusiones -que como veremos tiene también causas legales- tuvieron por resul-tado la conformación de dos cooperativas de volúmenes relativamente altos, que absorbieron su-cursales de otros bancos y que diversifi caron servicios al ritmo que lo hacían los principales bancos privados. Esta evolución marcó una diferencia entre estas cooperativas y el resto: por un lado, dos entidades con exposición pública, amplia cobertura territorial e imagen “bancaria” (instrumentos diversos para la bancarización de familias y empresas, aumento gradual de servicios “no tradicio-nales” para las cooperativas, como la atención de cuentas corrientes, comercio exterior, remates agropecuarios, emisión de obligaciones); y por otro, un conjunto muy heterogéneo de pequeñas asociaciones, con una actividad muy enfocada y con posibilidades limitadas de crecimiento (Ca-rella et al., 2003: 38).

Sintetizando, las CAC’s propiamente dichas, reconocen como antecedentes históricos numerosas experiencias de ahorro colectivo y popular pero tienen en las Cajas Populares y Rurales su precur-sor más claro e inmediato. Sobre fi nales de la década de los 60 e inicios de los 70, las cooperativas comienzan un proceso de expansión favorecido por la legislación específi ca, cubriendo la falta de agentes fi nancieros que atendieran las necesidades de crédito de los asalariados y algunas acti-vidades microempresariales. En los años considerados, experimentan una considerable expansión que lleva a que el sector pase de una masa total de asociados de aproximadamente 17.000 socios a mediados de los ‘70 a aproximadamente 170.000 socios a mediados de los ‘80. Posteriormente, de acuerdo con el Censo de entidades cooperativas realizado en 1989, alcanzará a 302.127 socios en 55 entidades (Terra, 1986; Carella et al., 2003 y Errandonea y Supervielle, 1992).


En general, las primeras cooperativas tuvieron un vínculo gremial cerrado, de trabajadores públicos y privados. Los docentes (maestros de educación primaria, sobre todo) fueron la base de grupos que más pueden identifi carse como promotores de las cooperativas en sus primeros años. Esto marca el perfi l de especialización de las cooperativas de crédito en Uruguay, lo cual lleva a que hasta la actualidad, y salvo excepciones, las cooperativas concentren su actividad en servicios a personas con ingresos fi jos (asalariados, jubilados, etc.) y sólo en menor grado a empresarios (Ca-rella et al., 2003).

La viabilidad de la herramienta cooperativa para atender la necesidad de crédito de sectores popu-lares (familias y pequeñas empresas) ha sido un factor central para que la experiencia se expandie-ra, logrando una presencia signifi cativa en todo el territorio nacional. En los siguientes capítulos analizaremos detenidamente la legislación específi ca que comprende al sector cooperativo y sus actividades, así como la evolución de los últimos 15 años del sector en comparación con el resto del mercado bancario.


2 MARCO JURÍDICO DEL SECTOR: NORMATIVA Y REGULACIÓN

A pesar de la presencia histórica del sector cooperativo, el nivel de desarrollo y su relevancia eco-nómica y social, Uruguay no cuenta aún con una normativa general para el conjunto del sector co-operativo. Lo cual no signifi ca que no existieran intentos y numerosas propuestas que desde 1920 procuran establecer un marco legal para todo el sector, sino que, por el contrario, los esfuerzos en este sentido continúan hasta nuestros días.9

En términos generales, de acuerdo a las consideraciones que realiza el movimiento cooperativo nucleado en la Confederación Uruguaya de Cooperativas (CUDECOOP), podemos señalar que “las características de la legislación vigente son: fragmentación de la regulación de las actividades, incoherencias, contradicciones, vacíos (...) e indefi nición en temáticas comunes a todo el coope-rativismo”. (CUDECOOP, Proyecto de Ley General de Cooperativas: pág. 4). Sin embargo, existe para todo el sector normativa específi ca, plural y dispersa, que da forma y regula la expresión concreta de las organizaciones cooperativas.

Es características de las CAC’s que, además de la normativa específi ca, también se encuentran afec-tadas por las normas que regulan al sistema fi nanciero en su conjunto, ámbito lógico de actuación de estas entidades empresariales.10 Por ello dividiremos el capítulo en dos secciones. En la primera nos centraremos en la normativa específi ca del sector y la demarcación conceptual y jurídica que se establece, para luego, en una segunda parte, considerar la normativa del sector fi nanciero en su conjunto analizando la incidencia de ésta para el accionar cooperativo.

2.1. Existencia y evolución de la normativa específi ca de las CAC’s

Al igual que el resto de las modalidades cooperativas, las distintas formas de cooperación en mate-ria de Ahorro y Crédito preceden a la legislación específi ca. En el capítulo anterior presentábamos el desarrollo de algunas de estas formas y mencionábamos que el sector cooperativo de Ahorro y Crédito no contó con una normativa específi ca hasta 1971. Anterior a ese año las cooperativas existentes funcionaban bajo otros formatos jurídicos ajenos a la doctrina cooperativa o bien, rein-terpretando la Ley Nº 10.761 que procura defi nir y reglamentar el funcionamiento de las socieda-des cooperativas, en particular aquellas de Producción o Consumo.

Esta ley ha sido considerada por algunos autores como un principio de Ley General, sin embargo la misma dista mucho de constituirse como tal. Se trata de una norma orientada principalmente a regular las entidades de Producción y Consumo, estableciendo algunos criterios generales de organización cooperativa y manteniendo la legislación específi ca existente para las cooperativas agrarias (Ley Nº 10.008). Quizás, lo más “general” que se establece en esta norma además de lo mencionado, es lo que hoy en día a pesar de la fragmentación existente se mantiene como común a todas las cooperativas: la obligación de registrar a la organización en el Registro Público de Co-mercio (Art.9, Ley Nº 10.761). No obstante, y a pesar de que esta ley no menciona explícitamente a las CAC’s, algunas experiencias se asimilaron a cooperativas de usuarios, a partir de una inter-pretación fl exible que las entendía como cooperativas de consumo de un servicio especializado (Bertullo et al., 2004).

Para entonces, como indicáramos en el capítulo anterior, las Cajas Populares también eran una forma de canalizar el Ahorro y el Crédito de forma asociativa. En particular las Cajas de Crédito


Rural contaban con una normativa específi ca (Ley Nº 3.948 y Ley Nº 3.949 del 19 de enero de 1912) pero las mismas en la década de los 60 eran muy escasas. En 1965 se aprueba la Ley Nº 13.330 que como señala Cazéres (1994) fue el resultado de la crisis bancaria de ese año en nuestro país. Dicha norma prohibió, a excepción de las entidades existentes hasta entonces, “la instalación de sociedades fi nancieras, bancos y cajas populares así como la apertura de agencias y sucursales, salvo las que resulten de la fusión de las entidades existentes, o de la adquisición de agencias o sucursales por los Bancos” (Art. 16, Ley Nº 13.330).

De todas formas, para el año 1970 existía ya un grupo de CAC’s propiamente dichas, cuya rele-vancia social y económica llevó a que fueran declaradas de interés público. Un año después se sanciona la Ley Nº 13.988 que vendría a regular a las CAC’s. Esta ley considera a las cooperativas como aquellas que tienen por objeto promover el ahorro permanente y sistemático de los socios además de proporcionarles otros servicios, limitando su operativa a trabajar únicamente con sus socios. Esto último no signifi có una difi cultad para el desarrollo de las cooperativas de interme-diación fi nanciera puesto que las mismas “asocian” al cliente mediante un aporte cuasi simbólico de capital al momento de operar.

La ley, a la vez que establecía que el Banco Central del Uruguay (BCU) fuera el agente de contralor de las cooperativas, también incorporaba incisos destinados a establecer criterios organizativos de las empresas respetando algunos principios cooperativos tales como la limitación para los socios de acumular partes sociales y la creación de un fondo de educación cooperativa. Si bien la regla-mentación de la norma no fue aprobada hasta 1975, los lineamientos que se establecieron origi-nalmente en la ley además de reconocer y facilitar la existencia de las cooperativas, signifi caron una potenciación del sector. El hecho de que se habilitara constituir organizaciones de segundo grado y que, en especial, se estableciera como obligatorio para cada cooperativa de base afi liarse a una de estas organizaciones, generó una dinámica de crecimiento importante y que a posteriori canalizaría el desarrollo del sector.11

Pero once años después esta ley fue derogada casi totalmente por el Decreto-Ley Nº 15.322 del 17 de setiembre de 1982, que estaba destinado a la regulación de todo el sistema de intermediación fi nanciera. Esta nueva norma empobrece la legislación cooperativa al eliminar un concepto explí-cito sobre las CAC’s, y pasar a defi nirlas por la Ley Nº 10.761 la cual como vimos tiene solamente un concepto difuso y general (Bertullo et al., 2004).

El Decreto-Ley Nº 15.322 dedica un capítulo específi co de su texto a las CAC’s. También establece la distinción de estas en dos tipos: las que realizan intermediación fi nanciera o “abiertas” y las de capitalización o “cerradas” (en cuanto no reciben depósitos ni de sus socios ni de terceros, Art. 29, Decreto-Ley citado). Las primeras cumplen operatoria plena, están sometidas al contralor y a la normativa bancocentralista.12 Como consecuencia de la técnica legislativa adoptada y de los textos de las normas especiales, solamente pueden constituirse cooperativas enmarcadas en las modalidades expresamente previstas por la Ley Nº 10.761, presentando las limitaciones que ya fueran señaladas respecto del alcance de esta norma.

Las consecuencias de este cambio normativo son múltiples, pero la principal es la derogación de las referencias explícitas a la modalidad cooperativa de Ahorro y Crédito presentes en la Ley 13.988 y, por ende, la eliminación de una normativa específi ca. Mantiene el papel del Banco Central como entidad reguladora de las cooperativas de intermediación fi nanciera ampliando el marco de actuación del mismo; establece políticas de responsabilidad patrimonial neta mínima obligatoria; referencias de encajes mínimos sobre los depósitos para todas las empresas del sistema de inter-mediación y determina que las cooperativas cerradas o de capitalización no sean reguladas por el


Banco Central, fragmentando así el contralor de la modalidad cooperativa y terminando de dividir el sector en dos modalidades distintas.

Este hecho estimuló dos fenómenos en el sector cooperativo de Ahorro y Crédito. Por un lado, procesos dinámicos de fusiones y absorciones entre las cooperativas de intermediación, con el objetivo de alcanzar los requerimientos de capital exigidos, y por otra, que las cooperativas que quedaban fuera del sector de intermediación fi nanciera no tuvieran ninguna herramienta para captar el ahorro de sus asociados fuera de la integración de partes sociales, y quedaran sin una re-gulación y una supervisión sufi cientes. Esto lleva a que algunas cooperativas tengan actualmente una regulación sobre su funcionamiento similar a los bancos y el resto de las entidades posean una regulación muy débil y muy pocos requisitos para su funcionamiento (Carella et al., 2003: 34).13

Posteriormente, el Decreto Nº 223/98 de 1998 adopta para la Auditoría Interna de la Nación (AIN) el criterio de igual tratamiento (en materia de control y exigencias) para las cooperativas y sociedades anónimas, limitando el contralor a “sociedades” cuyos activos o ingresos superen las 60.000 Unidades Reajustables.14 Este hecho lleva a que un grupo de cooperativas estén sometidas a controles dobles (tal el caso de las entidades de intermediación fi nanciera) y otras permanezcan prácticamente incontroladas, dando lugar a la aparición de falsas cooperativas (Reyes y Gutiérrez, 2005).

2.2. Evolución del marco normativo general del sistema fi nanciero y sus implicancias para las cooperativas de intermediación

En términos generales es posible distinguir tres grandes procesos de reformas en materia de regu-lación del sistema de intermediación fi nanciera. Siguiendo a Arim y Vallcorba (1999) identifi camos una primera etapa a partir de la década de 1970, que los autores califi can como de liberalización y desregulación fi nanciera y una segunda etapa desde el inicio de los ‘90 donde el énfasis se pone en los controles y la regulación prudencial.

La primera etapa -que obedece sustancialmente al período de la Dictadura y los primeros años de la transición democrática- se aprueban una serie de medidas como la liberalización del mercado de cambios, la elevación de los topes máximos de tasas de interés y la eliminación de encajes obliga-torios entre otras. Estas medidas luego van a desembocar en el Decreto-Ley Nº 15.322 que si bien determina criterios de regulación, corona el proceso general estimulando mediante exoneraciones tributarias el desarrollo de la banca off-shore además de instalar el secreto profesional o bancario que fuera luego puntal para la expansión del sector fi nanciero.

Luego de la crisis económica de 1982, la cual tuvo como saldo la compra de carteras morosas y asistencia fi nanciera del BCU a los bancos, el país asistió a la desaparición de la banca de capita-les nacionales, salvo la banca cooperativa. A pesar de las acciones desarrolladas, el Estado se vio obligado a estatizar cuatro bancos, lo cual sumado a la asistencia fi nanciera generó problemas de défi cit e infl ación que a la postre implicaron nuevamente incidir en la política de encajes y la tenencia forzosa de títulos públicos por parte de la banca privada (Arim y Vallcorba, 1999).

Al inicio de la década de los ’90 comienza una segunda etapa en materia normativa del siste-ma fi nanciero. Luego de la mayor liberalización de la etapa anterior, se coloca el énfasis en los controles y la regulación prudencial. Para ello operaron una serie de modifi caciones destinadas a homogeneizar el tratamiento de la banca pública (en especial el BROU) y la banca privada; en segundo lugar, se comienza a implantar un régimen de regulación que toma como referencia las recomendaciones del Comité de Basilea; y, fi nalmente, introducir modifi caciones a la política de encajes vigente (Arim y Vallcorba, 1999).


Las principales consecuencias de estos cambios son la mayor asimilación de la banca pública a los criterios existentes para la banca privada (se igualan los encajes obligatorios que hasta entonces eran menores en la banca pública y se la sujeta claramente a la regulación del BCU) y se establecen disposiciones del BCU fundadas en recomendaciones de Basilea en lo que refi ere a la responsa-bilidad patrimonial neta mínima, la forma de evaluar riesgos y los procedimientos para realizar previsiones. Posteriormente, aunque en el mismo sentido de algunas medidas ya adoptadas, se consolida el rol del BCU como ente regulador con carácter preceptivo tanto de la banca privada como de la pública, y se afi rma la apelación a los criterios prácticos y conceptuales emanados del Comité de Basilea fundamentalmente a partir de la aprobación en 1995 de la Carta Orgánica del BCU (Arim y Vallcorba, 1999).

En 1992, pasada la crisis, se promulga la Ley Nº 16.327 que fuera destinada a sustituir total o parcialmente artículos del Decreto-Ley de 1982. Esta norma buscaba consolidar el aprendizaje de los ‘80 y para ello se le conferían mayores atribuciones al ente regulador (el Banco Central queda habilitado para dictar normas tendientes a mantener la liquidez y solvencia de las empresas así como normas destinadas a limitar el riesgo), se establecen reglas para el sector público y privado en materia de transparencia y disponibilidad de información; y se defi nen medidas preventivas y procedimientos de liquidación administrativa en caso de crisis de las empresas.

Una particularidad de la Ley Nº 16.327 es ofrecer a las cooperativas de intermediación fi nanciera la posibilidad de convertirse en bancos cooperativos, para lo cual deben aceptar las mismas disposi-ciones fi scales que los demás bancos. Hasta los ‘90 las cooperativas eran pasibles de exoneraciones tributarias probablemente debido a que eran vistas como entidades de “asistencia y fomento”. Pero luego que experimentaran un gran crecimiento e incidieran en el mercado bancario, las presiones de la banca privada llevaron que se asimilaran en el tratamiento fi scal. No obstante, las coope-rativas están exoneradas del impuesto a la renta a las utilidades bancarias (30% de estas) pero también de forma contradictoria rigen algunos tributos de esencia bancaria que tienen que pagar cooperativas de capitalización que claramente no poseen esa operatoria (Carella et al., 2003).

Otra característica especial que se establece en la norma referida, se relaciona con la posibilidad de que las cooperativas pudieran asociarse con instituciones de similar naturaleza de países signata-rios del Tratado de Asunción - MERCOSUR (Art.17 bis, Literal D), en los términos de la reglamenta-ción que el BCU dictara. Esta posibilidad de integración o articulación del sector con cooperativas de la región no tuvo gran aceptación debido por un lado a que la operatoria de las cooperativas se volcaba al mercado interno y sus niveles de crecimiento patrimonial, solvencia y resultados no justifi caban aparentemente la necesidad de apelar a socios externos con objetivos por ejemplo de capitalización aún siendo estos cooperativos. Por otro lado, cabe suponer que esta habilitación normativa apunta sobre todo a una innovación legislativa que pensada en clave estratégica pudie-ra ser de utilidad para el sector cooperativo. Sin embargo nunca se concretó ninguna experiencia de intercooperación en el plano de los negocios que se sirviera de la misma.

Tanto esta medida como la posibilidad de que las cooperativas se convirtieran en bancos no pueden interpretarse como destinadas a facilitar el desarrollo de esta modalidad de Ahorro y Crédito. Sino que probablemente existía en el ámbito fi nanciero por un lado el temor, en un contexto de creci-miento continuo de las cooperativas de intermediación, de que no contaran con respaldos fi nan-cieros externos (como la banca privada internacional), y por otro la convicción de que para atender las necesidades del mercado interno así como las de nuestros vecinos, se bastaba con una banca reducida en cantidad pero de gran volumen y con respaldo internacional (Carella et al., 2003).

En este contexto, en 1998 la cooperativa ACAC (para ese año la segunda más grande en operativa) decide traspasar los servicios de intermediación fi nanciera que hasta entonces gestionaba para sus


socios, a una nueva entidad resultante de su asociación estratégica con capitales internacionales formando el Banco ACAC S.A. Los capitales de esta nueva empresa se repartían en un 70% para la cooperativa ACAC y un 30% para el Crédit Agricole de Francia. Esta experiencia de asociación resultó prácticamente en la absorción posterior de la cooperativa por el banco extranjero y la consecuente desmutualización de la empresa (Bertullo, et al. 2004).

Al inicio de la década de los ’90 comienza una segunda etapa en materia normativa del sistema fi -nanciero. Luego de la mayor liberalización de la etapa anterior, se coloca el énfasis en los controles y la regulación prudencial. Para ello operaron una serie de modifi caciones destinadas a homoge-neizar el tratamiento de la banca pública (en especial el Banco República) y la banca privada; en segundo lugar, se comienza a implantar un régimen de regulación que toma como referencia las recomendaciones del Comité de Basilea; y, fi nalmente, introducir modifi caciones a la política de encajes vigente (Arim y Vallcorba, 1999).

Las principales consecuencias de estos cambios son la mayor asimilación de la banca pública a los criterios existentes para la banca privada (se igualan los encajes obligatorios que hasta entonces eran menores en la banca pública y se la sujeta claramente a la regulación del BCU) y se establecen disposiciones del BCU fundadas en recomendaciones de Basilea en lo que refi ere a la responsa-bilidad patrimonial neta mínima, la forma de evaluar riesgos y los procedimientos para realizar previsiones. Posteriormente, aunque en el mismo sentido de algunas medidas ya adoptadas, se consolida el rol del BCU como ente regulador con carácter preceptivo tanto de la banca privada como de la pública, y se afi rma la apelación a los criterios prácticos y conceptuales emanados del Comité de Basilea fundamentalmente a partir de la aprobación en 1995 de la Carta Orgánica del BCU (Arim y Vallcorba, 1999).

Luego de esta etapa y en el correr de los ‘90, se suceden una serie de reformas de acuerdo a varios autores (ver entre otros Arim y Vallcorba, 1999; Croce y Maceda, 2000) cambiaron el perfi l de banca especializada del Uruguay, hasta entonces estrictamente establecida por restricciones al campo de actuación de la banca comercial. Estas reformas, que comprenderían una tercera etapa en el desarrollo del sector fi nanciero, estimularon el mercado de capitales y afectaron al mercado de valores a través de un grupo de leyes. Las principales normas promulgadas en el correr de los ’90 fueron: Ley de desmonopolización de seguros; Ley de Seguridad Social (creación de un sistema público y privado de previsión vía creación de Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional - AFAP); Ley de fondos de inversión; Ley del Mercado de Valores y Obligaciones negociables y Ley de préstamos hipotecarios o desmonopolización de las prehipotecas inmobiliarias.

Las primeras tres normas estimularon el mercado de capitales. En particular la Ley de Seguridad Social al establecer la posibilidad de que entidades del sector privado administren fondos previ-sionales, permitiendo la captación de grandes recursos y fomentando la creación de inversores institucionales. A su vez, se habilita la creación de grupos fi nancieros en la medida que fondos de inversión, empresas aseguradoras y administradoras de fondos de ahorro previsional, puedan funcionar bajo una dirección unifi cada, lo cual cambia el perfi l y las estrategias de algunos agentes bancarios.

El comportamiento de las cooperativas frente a este proceso fue proactivo. La ley de desmonopo-lización de seguros de 1993 encontró a un sector cooperativo atento a los cambios del contexto y con la voluntad de ampliar su campo de actuación, al punto que aprovechando esta ventana de oportunidad de negocios y con sentido de anticipación se crea en 1992 la Compañía Cooperativa SURCO Seguros. Esta nueva empresa, que comienza sus operaciones en el ámbito de los seguros de vida, pauta dos procesos signifi cativos para el cooperativismo uruguayo. En primer lugar, se trata de la conformación de un grupo empresarial integrado por entidades cooperativas en un claro


ejercicio de cooperación15; y en segundo lugar signifi ca una asociación estratégica con entidades internacionales como el caso de La Segunda de Rosario, Argentina y la Cooperativa de Seguros Múltiples de Puerto Rico. En relación a su desarrollo, SURCO alcanza a cubrir a unas 250.000 per-sonas en diferentes modalidades de seguros y contaba al 2005 con una presencia de servicio en 22 localidades del país.

Por otro lado, en el marco de la instalación del sistema mixto de seguridad social emergente de la Ley Nº 16.713 de 1995, el sector cooperativo participa del nuevo sistema a partir de la creación de una Administradora de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP) denominada Integración AFAP. Esta empresa es una de las mayores administradoras de Fondos alcanzando en 2005 cerca de 405.000 afi liados y con una participación en el mercado del 10%. A su vez, como las AFAP deben contratar una aseguradora para las prestaciones de seguros de invalidez y otros; Integración se asocia con SURCO seguros.

Finalmente, hay que señalar que en relación al marco regulatorio regional, si bien el objetivo del MERCOSUR es lograr la libre circulación de factores de producción y entre estos la liberalización del fl ujo de capitales, los avances registrados hasta el momento son escasos. Al cierre de los ‘90 y a varios años de iniciado el proceso de integración regional, la convergencia necesaria de marcos legales en materia de regulación de los sistemas fi nancieros era un objetivo aún lejano. De hecho el punto de partida en los albores del proceso, hacía pensar que ello seria de esta manera. No obs-tante se han generado ciertos acuerdos referidos fundamentalmente a la necesidad de limar las asimetrías regulatorias existentes entre los países del bloque. Para ello se consideran como base las recomendaciones emanadas del Comité de Basilea en las cuales Uruguay lleva una ventaja consi-derable y se generaron avances de cara al establecimiento de una supervisión consolidada que no permita la evasión de la normativa nacional mediante el traspaso de fondos entre fi liales de una misma empresa pero localizada en países distintos. Sin embargo los avances no han pasado del in-tercambio de información acerca de la normativa existente en cada país. Quizás el principal logro de estos grupos de trabajo sea el permitir el conocimiento mutuo entre los supervisores del sistema fi nanciero de cada país, así como las posibilidades de estos de cooperar puntualmente entre sí en la medida de que bancos nacionales operan en otros países del bloque.

Dentro de este esquema de funcionamiento, se han fi rmado Memorandos de Entendimiento entre los distintos supervisores de la región que brindan un marco específi co para el intercambio de información en relación a los grupos que operan en los mercados de esos países. Estos acuerdos puntuales permiten el conocimiento por parte de los supervisores del comportamiento de un gru-po no sólo en su país de pertenencia sino también en los demás países en los que opera.

Volviendo a la actitud activa de las cooperativas para con las oportunidades brindadas por la legis-lación vigente, queremos señalar que la misma es una constante en el período a estudio. De forma relativamente reciente se crea el FOGAR (Fondo Nacional Cooperativo de Garantía) haciendo uso de la habilitación de la Ley Nº 17.242 que en su “Capitulo V - Facilitación del Crédito”, permite la creación de cooperativas de garantías recíprocas. Esta cooperativa tiene por objeto el otorgamien-to de garantías en benefi cio de sus integrantes y para respaldar obligaciones correspondientes al giro habitual de sus actividades; pudiendo ser socios micro, pequeñas y medianas empresas, las que en muchas ocasiones presentan este tipo de difi cultad para el acceso al crédito.

En lo que refi ere a la evolución normativa general del sistema fi nanciero, cabe indicar que luego de la crisis económica acontecida en 2002, se sancionan dos leyes importantes. La primera es la Ley Nº 17.523 que, forjada en el marco de un feriado bancario de 4 días, crea un Fondo de Estabilidad del sistema que tiene por objetivo la utilización de recursos fi nancieros aportados por organismos multilaterales de crédito para respaldar depósitos de ahorristas del sector público. La segunda,


de mayor incidencia para todo el sistema es la Ley Nº 17.613 de diciembre del mismo año. Esta última ley denominada de “Fortalecimiento del Sistema Bancario”, amplía y fortalece las potes-tades del BCU en materia de regulación, profundizando en especial aquellos cometidos referidos a las instituciones de intermediación organizadas como sociedades anónimas y a la liquidación y recuperación de patrimonio de las empresas. En particular establece las normas para la liquidación de los bancos que al momento estaban suspendidos. Otro aspecto signifi cativo para el sistema bancario, tiene que ver con la creación de la Superintendencia de Protección del Ahorro Bancario en el marco del BCU. Esta tiene por cometido garantizar el reintegro de los depósitos en Bancos y cooperativas de intermediación fi nanciera, para lo cual administrará un Fondo de Garantía de Depósitos Bancarios. Este Fondo se integra, entre otras fuentes, por aportes de los bancos y coope-rativas de intermediación para cumplir un rol de asegurador para los ahorristas.

Respecto específi camente a las cooperativas de intermediación, la ley las autoriza a poder emitir, si está previsto en sus estatutos, acciones con interés, las que formarán parte de su patrimonio esencial, a los efectos del cumplimiento de la relación patrimonio-activos de riesgo fi jada por las normas bancocentralistas.

Como síntesis del capítulo, podemos concluir que las primeras experiencias cooperativas propia-mente dichas atravesaron una etapa de crecimiento hasta mediados de los ’90. Favorecidas, entre otras cosas por una legislación específi ca, las cooperativas (en especial las de intermediación fi -nanciera) contaron con ciertas ventajas relativas desde el punto de vista de la regulación, como por ejemplo la no exigencia de encajes.

Luego debieron enfrentar las mismas exigencias que el resto de la banca capitalista, a partir de que se les permitiera desarrollar servicios de cuenta corriente y al verse afectadas por la falta de trata-miento específi co en materia legal. Por otro lado, las cooperativas de capitalización, continuaron su desarrollo mejorando su operativa en términos de efi cacia pero sin contar con una regulación sólida y mucho menos apropiada. En este sentido, cabe señalar que la AIN por ejemplo no realiza previsiones sobre diferentes tipos de riesgos como el control de liquidez entre otros y al igual que el resto de la regulación, no fi scaliza el carácter cooperativo de las empresas. De esta manera la debilidad de regulación ha facilitado la aparición de cooperativas falsas o “truchas” que han de-bilitado la imagen del sector.

Si consideramos solamente el caso de las cooperativas de intermediación fi nanciera, si bien como vimos la normativa es casi igual a los bancos (en materia de responsabilidad patrimonial, de siste-mas de auditoria y seguridad, participación del Fondo de Garantía de Depósitos, etc.), es oportuno señalar algunas diferencias. En primer lugar, los directores de las cooperativas pueden hacer uso de operaciones de créditos; a su vez, las cooperativas pueden operar solamente con sus socios y no con terceros y se prevé la posibilidad explícita de que se asocien con instituciones de igual o similar naturaleza a nivel del MERCOSUR.

Desde un punto de vista más político, el sector cooperativo realiza una valoración crítica de la regulación existente. Específi camente en lo que refi ere al papel de la regulación bancocentralista, se considera que, durante los ’90, las autoridades estimularon tempranamente la proyección de un sector cooperativo integrado por pocas entidades y que las mismas se convertirían en bancos cooperativos. En tanto se apostó a la banca internacional, esta política y una actitud de fuerte desconfi anza a la forma cooperativa, condicionó las posibilidades del sector. No obstante ello, las cooperativas hasta el año 2005 mostraron un desempeño que puede considerarse relativamente exitoso. Sin embargo, la valoración del sector respecto de los reguladores, continúa siendo crítica en especial por la actuación ante la crisis de COFAC, la principal cooperativa de intermediación fi nanciera, cuyo caso analizaremos en un capítulo específi co.


3 PRESENCIA Y ESTRUCTURA DEL COOPERATIVISMO DE AHORRO Y CRÉDITO (1991–2006)

La estructura del sector cooperativo de Ahorro y Crédito como vimos, se divide en dos modalida-des diferentes según se opere o no en el mercado de intermediación fi nanciera. Esta distinción, conceptual y analítica, se hace visible sobre todo al considerar cuál es la información disponible que permite dar cuenta de las dimensiones y características de ambas modalidades. Para el caso de las cooperativas de intermediación fi nanciera, su sujeción a los controles y exigencias del BCU permite el acceso de cualquier ciudadano a información de sus estados fi nancieros. En cambio, las cooperativas de capitalización, al ser reguladas por otra entidad estatal, de forma parcial y débil en materia de exigencias, ha implicado la prácticamente inexistencia de información consolidada acerca de las mismas.

Debido a esta consideración, y en función de las carencias de información existentes, en este ca-pitulo trataremos de manera separada a las dos modalidades. Dividimos el capitulo en dos bloques analítico. En el mismo realizamos algunas breves consideraciones acerca del estado de la regu-lación de las cooperativas de capitalización. Mientras en el segundo nos concentraremos en las cooperativas de intermediación fi nanciera enfatizando el análisis debido a su mayor participación relativa en el mercado, disponibilidad de información, visibilidad e incidencia socioeconómica.

3.1. Las cooperativas de capitalización

La carencia de información antes referida no nos permite profundizar en el análisis de las coopera-tivas de capitalización o cerradas. Probablemente, por no poder realizar intermediación fi nanciera la regulación del funcionamiento de las mismas se ha visto reducida a la mínima expresión. Es de-cir, por no captar depósitos y operar abiertamente en el mercado de crédito no se ha considerado de “riesgo” su operatoria fi nanciera y por ende no son sujeto de regulación por parte del Banco Central. La regulación recae en la Auditoría Interna de la Nación (AIN) dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) que ha creado para ello una Sección específi ca de Cooperativas.

La normativa vigente regulaba hasta el 2006, solamente a las cooperativas de capitalización que superaran las 60.000 Unidades Reajustables, a partir de ese año las exigencias se hicieron uni-versales. Las cooperativas entonces se ven obligadas a inscribirse en el Registro de Cooperativas de la AIN y a presentar sus resultados fi nancieros. No obstante ello, la propia AIN no tiene una estimación de la cantidad de cooperativas activas en el país. De hecho la falta de inspecciones de verifi cación o de exploración de la existencia efectiva de las cooperativas, no nos permite acercar-nos por esta vía siquiera a la cantidad de entidades. Aún logrando reconstruir datos provenientes de la AIN o bien de las propias federaciones que nuclean a las cooperativas de base, la información sería parcial y su generación y tratamiento requeriría de un esfuerzo que trasciende el alcance de este trabajo en esta etapa.

Por su parte, si se considera solamente a las cooperativas de capitalización que se encuentran regis-tradas en la AIN, estas deben presentar anualmente sus balances fi nancieros. Estos son auditados pero no se carga la información de los mismos o se realiza algún tipo de tratamiento estadístico de la mis-ma. Además, aunque fuera posible reconstruir la información a partir de los balances presentados, al diferir estos en su fecha de presentación se generan problemas a la hora de realizar consolidaciones.


3.2. Las cooperativas de intermediación fi nanciera y el mercado bancario

A partir de la crisis fi nanciera de 1982 desaparece la banca de capitales nacionales, con la excep-ción de las cooperativas Ahorro y Crédito, las únicas entidades uruguayas que lograron sobrevivir y consolidarse luego de la crisis. En forma asociada, se inicia un proceso de concentración de la actividad fi nanciera en la banca privada extranjera, reafi rmando una estrategia de especialización de este sector en pocos y confi ables clientes. Arim y Vallcorba (1999) indican que la participación de los cinco mayores clientes de cada institución bancaria ascendía en 1982 a 18% del total de créditos y el de los 20 mayores a 36%; en 1990 esa participación ascendía a 25% y 49% respec-tivamente. Se produce una reducción de la participación de la banca privada en su conjunto en el mercado del crédito y de depósitos; así como también se asiste a una reducción de la red física y del personal ocupado. Para los ‘90 la banca privada había perdido peso en el total del mercado bancario, pero también había iniciado un proceso de expansión de actividades no tradicionales como el desarrollo de la banca off-shore.

La década del noventa provocó cambios sustantivos en el mercado bancario en su conjunto. Los cambios en la regulación, como vimos en el capítulo anterior, la disminución de la infl ación y la apertura e integración regional entre otros factores llevaron a que la forma, estructura y espe-cialización del sistema se transformara. Estos cambios no se procesaron en forma repentina sino que fueron el resultado de un proceso. Trataremos de dar cuenta de los mismos a través de la presentación de algunos de los principales indicadores del mercado bancario en los ‘90 para luego profundizar en la evolución reciente del mismo.

Antes cabe realizar la siguiente apreciación metodológica. Debido a que en el mercado bancario convergen agentes residentes y no residentes y que además se opera con una multiplicidad de monedas, surgen difi cultades metodológicas importantes a la hora de construir series de datos que representen de mejor manera la evolución real de las variables a considerar. Ante la falta de homogeneidad de la literatura sobre el tema, resulta muy complejo optar por una presentación de información que considere simultáneamente la infl ación internacional, los ritmos del tipo de cambio y los precios internos para el período 1990-2006. En especial, en el período considerado desde el 1991 hasta 1996 existió una signifi cativa infl ación en dólares que, si por ejemplo conside-ráramos la información disponible en dólares corrientes, se estaría sobrevaluando la evolución de las variables. Sin embargo, luego que la política cambiaria buscada surtió efecto (uso del tipo de cambio como ancla nominal de precios), a partir del 97 (hasta la devaluación y crisis del 2002) la variación del tipo de cambio y la infl ación interna fueron prácticamente similares (Porto, 2002).

Considerando estos elementos y asumiendo la difi cultad de construir series únicas para todo el pe-ríodo sin sobrevaluar o subvaluar el peso real de los indicadores; presentaremos información para los primeros años de los 90 basándonos en datos en dólares constantes aunque por ello se esté subvaluando la capacidad nacional para captar recursos desde y hacia la economía internacional; y luego, para considerar el período reciente lo haremos en dólares corrientes, asumiendo los even-tuales riesgos que surgen de ello.

Cabe acotar que, en términos económicos, el período señalado coincide con los ciclos de creci-miento para los primeros años de la serie y recesión y crisis para los años posteriores. En el Gráfi co 1 podemos apreciar la evolución del PBI en millones de pesos constantes de 1983. En el mismo se ve claramente un ciclo moderado de crecimiento con un solo año recesivo (1995) hasta el 98, a partir de entonces se inicia la recesión hasta la crisis del 2002.

A su vez, en la década de los ‘90 se consolida el actual sistema fi nanciero, sus principales caracte-rísticas y dinámica, algunas de las cuales ya exploramos al analizar el marco normativo vigente. Si


bien la recesión y crisis económica posterior signifi có un golpe muy fuerte, no cambió las caracte-rísticas del sistema desde el punto de vista estructural.

3.2.1. Principales transformaciones del mercado bancario en los ‘90

A continuación nos centraremos en el análisis general del mercado profundizando, cuando la in-formación disponible así lo permita, en el sector cooperativo. E n los primeros años de la década de los ’90 se producen las transformaciones que pautan la morfología actual del mercado bancario.

Uno de los acontecimientos más signifi cativos tiene que ver el crecimiento de los activos bancarios. Los cuales a pesar de ver reducida su participación en relación al PBI, se incrementan en forma sos-tenida durante la década. Si consideramos los depósitos bancarios entre 1990 y 1997, crecen a una tasa del 8,4% al considerarlos en valores corrientes, aunque si se consideran en dólares constantes los mismos tienen una leve tendencia descendente debido a la infl ación en dólares. En particular se produce una disminución relativa del total de captaciones de depósitos por parte de la Banca pública16 así como en menor medida de la privada, mientras que el sector cooperativo de Ahorro y Crédito junto con las Instituciones Financieras Externas (que operan solamente con captaciones de no residentes) presentan un gran crecimiento, aunque el mismo obedece sustancialmente a un cambio institucional, puesto que la más importante casa fi nanciera Banco de Galicia y Buenos Aires pasa en 1995 a operar como institución fi nanciera externa.


El Gráfi co 2 presenta la participación de los diferentes tipos de entidades en términos proporcio-nales en 1994 y en 199717.

Por su parte si consideramos la evolución específi ca de la captación de depósitos solamente del sector cooperativo (Gráfi co 3) podemos apreciar el crecimiento del mismo medido en U$S cons-tantes. Además se aprecia el impacto que tuvo para el sector la transformación de la Cooperativa ACAC en un Banco, aspecto que también se visualiza a nivel de créditos o colocaciones18.

En lo que refi ere a la evolución de los depósitos según residencia, el sector cooperativo, por sus ca-racterísticas intrínsecas, ha presentado una mayor participación de depósitos de agentes residentes en el territorio nacional. Este aspecto particular de las cooperativas, su operativa desde y para el mercado local, también puede visualizarse al considerar el peso relativo de los depósitos en moneda nacional sobre el total. En este sentido encontramos que mientras esa relación era de un 10% para la banca privada en 1997, en el mismo año la relación para las cooperativas era de un 37% del total de depósitos. Sin perjuicio de lo anterior, el sector cooperativo desde el año 1996 tiene una tasa de va-riación positiva más alta que el sector público y privado en lo que refi ere a la captación de depósitos en moneda extranjera aunque sin ser estos signifi cativos desde el punto de vista del volumen.

Es de notar también que los depósitos de no residentes, que crecen a una tasa considerable en el período, lo hacen fundamentalmente a partir de las Instituciones Financieras Externas las cuales crecen en este período pero disminuyen en la década siguiente.19

Otra de las características centrales del sistema fi nanciero uruguayo y que se consolida en los 90, es su alto nivel de dolarización. Este oscila durante todo el período 1990–2005 en el 90% de los


depósitos de la banca privada, entre el 80% y 90% para el caso de la banca pública y entre el 60% y 70% para las cooperativas; siendo esta una pauta estructural de nuestro sistema fi nanciero.

Contrariamente a lo ocurrido en los ’80, el crédito experimentó durante la década de los 90 una expansión muy signifi cativa creciendo a valores constantes a un ritmo de 3,7 y a un 14,1 si se considera en valores corrientes (Arim y Vallcorba, 1999).

El Gráfi co 4 permite apreciar la estructura del mercado total del crédito según tipo de institución. Se aprecia que mientras el sector público reduce su participación en el total, la banca privada, las cooperativas y las IFEs absorben esa caída de 8 puntos porcentuales. La mayor tasa de variación se produce precisamente en el sector cooperativo, el cual incrementa signifi cativamente su partici-pación en el total del crédito de forma muy dinámica. El sector pasa de un 3,3% a representar el 4,6% del total del sistema; en particular considerando sólo el año 1997 crece un 33%.

Por su parte, si atendemos a la evolución del crédito brindado solamente por las cooperativas, podemos apreciar que el crecimiento es muy signifi cativo, así como también lo es la caída que en 1998 provoca la transformación en Banco de la cooperativa ACAC. Con la salida de la segunda cooperativa en tamaño del sector se pierde la incidencia lograda (Gráfi co 5)

El crecimiento del crédito en su conjunto ocurre tanto en moneda nacional como en moneda extranjera, aunque la mayor variación se produce en esta última. No obstante, al considerar sola-mente la evolución de los créditos en moneda nacional se aprecia una marcada diferencia entre las cooperativas y las demás instituciones; mientras los créditos concedidos por la banca pública y privada aumentaron a un ritmo de 2,1% y 3,6% respectivamente, los otorgados por las coope-rativas lo hicieron a 18%.


Finalmente, resta indicar que otra de las transformaciones operada en los noventa fue el cambio en destino del crédito. En especial cuando consideramos el destino de los préstamos de la banca privada al sector privado residente según área de actividad.20 Es posible apreciar el crecimiento de los créditos al consumo y servicios frente a la retracción de los créditos al agro y a la industria. Estos cambios perduran hasta la crisis del 2002, de hecho se trata de un cambio signifi cativo en la medida que refi ere también a cambios en el comportamiento social.

En el Gráfi co 6 podemos apreciar que el crédito al sector agropecuario pasa de representar un 13% en 1990 a un 9,4% en 1997. Sin embargo, la caída más signifi cativa se produce en el sector industrial cayendo de un 46,9% a un 29% del total. Por su parte, los créditos al sector comercio se mantiene relativamente estables en el período, mientras que, como indicáramos, se observa un crecimiento hacia el sector servicios que pasa del 8,3% al 14,9% y el sector consumo que crece de 8,9% a 21,5% con un crecimiento sostenido en el período, exceptuando el 2005 que fuera un año recesivo desde el punto de vista económico.

Estos cambios pueden encontrar distintas explicaciones. Las mismas refi eren tanto a cambios en la oferta como en la demanda, ya que por un lado el crédito al consumo es muy diversifi cable y de bajo riesgo (además de poseer un mejor spread) y por otro lado la política cambiaria facilita adquirir bienes de consumo durables. A pesar de que es dable suponer que este cambio en relación al destino del crédito de la banca privada (el más importante en el total) pudiere afectar a las cooperativas puesto que tradicionalmente han operado en este sector de actividad, la información que presentamos muestra que ello no fue así y que por el contrario las cooperativas crecen y se expanden en los años considerados presentando ventajas comparativas originadas probablemente al operar tradicionalmente en estos sectores.


Finalmente, respecto de la dolarización de los créditos, hay que señalar que, al igual que los de-pósitos, el crédito está altamente dolarizado. De hecho cuando se excluye al BHU, se registra un crecimiento de los créditos en dólares explicado en parte por el crecimiento de préstamos en esta moneda por parte del BROU al sector agropecuario. A pesar de la caída relativa del sector a nivel privado, el sector público y en menor medida las cooperativas son quienes prestan en dólares al sector. La dolarización del crédito obliga a los deudores a asumir el riesgo cambiario y difi culta el manejo de la política cambiaria para salir de la recesión. Luego, los efectos de la devaluación de la moneda en el 2002 fueron notorios en el nivel general de endeudamiento interno en dólares.

3.2.2. El período de la recesión económica, crisis fi nanciera y después

Los últimos años de la economía nacional y del mercado bancario en particular, están fuerte-mente caracterizados por el inicio de la recesión económica en 1998 y por la crisis económica del año 2002, la mayor que viviera el país en toda su historia. El inicio de la recesión económica tiene orígenes externos e internos que, combinados, conducen a la crisis. En primer lugar el mo-delo de crecimiento “hacia fuera” de la década de los ‘90, altamente pautado por el peso de las exportaciones a los países de la región (fundamentalmente Brasil y Argentina que por su política monetaria logran expandir su capacidad de compra en dólares) encuentra un primer obstáculo cuando los países mencionados se ven obligados a modifi car su política cambiaria. En este sentido, los cambios en la política monetaria de Brasil y Argentina signifi caron una crisis de competitivi-dad externa para Uruguay, en especial la devaluación de Brasil. Pero también sumado al clima de inestabilidad general de la región, se agregan medias de política económica que no lograrían la reactivación sino la profundización de la recesión y la más espectacular corrida bancaria que haya vivido el país (Porto, 2002).


En el análisis del período de 1998-2006 nos detendremos en algunos aspectos específi cos que pue-dan ilustrar el comportamiento del sector cooperativo en el marco de la crisis del 2002 así como la situación que emerge luego de la misma.

En términos generales el inicio del milenio encuentra a un mercado bancario que, contrariamente al desempeño global de la economía, continúa creciendo. La expansión del nivel de actividad (de-pósitos más créditos) alcanzando en 2001 un 6% es un refl ejo de esta situación.21 De hecho, los primeros años muestran la consolidación de la estructura y comportamiento del mercado bancario analizado para la década de los ‘90: crecimiento de los depósitos y créditos (sobre todo al sector consumo y servicios), alta dolarización de ambos (oscilando en el 90% del total) y crecimiento de los depósitos de no residentes. A su vez se consolida un mercado con pocos actores, donde los únicos capitales nacionales continúan siendo las cooperativas y donde crece la concentración del mercado en pocas empresas.

Si consideramos la evolución global de los depósitos del sector no fi nanciero, podemos apreciar que la tendencia al crecimiento identifi cada para los ‘90 continúa hasta el 2001. El contexto regio-nal y en especial la situación Argentina (inestabilidad política y económica) explican el crecimiento de los depósitos de no residentes. Los argentinos buscan la estabilidad en la plaza uruguaya por un lado procurando sortear los problemas en su país y por otro conociendo cierta tradición de “sal-vataje” propia del sistema fi nanciero uruguayo. Por su parte, los depósitos de residentes también crecen pero a un ritmo mucho más lento (ver Gráfi co 7).

Durante todo el 2002, pero en especial en los primeros siete meses del año, se produce la mayor co-rrida de depósitos en la historia nacional. Solamente en los meses mencionados se pierde el 43% del total de depósitos pasando de un total aproximado de 15.000 millones de dólares a menos de 8.000. Esta caída se da tanto en relación a los depósitos en moneda extranjera como en moneda nacional


y si bien es especialmente relevante en relación a los no residentes en moneda extranjera (61%), los depósitos de residentes también son retirados. Nuevamente en esta situación también incidió la conducta de los argentinos, los que en un comienzo creyeron en la estabilidad de la plaza uruguaya pero luego perdieron esa confi anza y se sumaron al proceso acelerado de retiro de depósitos.

En este comportamiento general confl uyeron distintos factores: algunos institucionales locales como la crisis, intervención y suspensión del Banco Galicia, la intervención del Banco Comercial, la pérdida del “grado inversor” (fundamentada en la debilidad del sistema fi nanciero) así como las restricciones que se imponen a la salida de capitales desde la Argentina, con el popularmente denominado “corralito” que implicaba la imposibilidad de retirar depósitos. (Porto, 2002)

Si consideramos la evolución de la captación de ahorro por tipo de institución, podemos apreciar que si bien el retiro de depósitos afecta a todas las instituciones, los más afectados fueron los Ban-cos privados, mientras que el sector público y el cooperativo presentan un desempeño muy similar. La caída de los depósitos en el sector privado alcanzó al 60% de sus depósitos totales mientras que para el sector cooperativo el retiro signifi có un 35% del total.

Como indicáramos la corrida se generó básicamente en el primer semestre del 2002 y al mes julio la situación se hizo insostenible.22 La posibilidad de generar confi anza y credibilidad en el Estado como salvaguarda de los depositantes, se pensó que se lograría mediante un ajuste fi scal y la búsqueda de respaldo fi nanciero por parte de los organismos multilaterales de crédito. Múltiples gestiones se producen en esos días, hasta que se logra un respaldo de organismos internacionales y se disipa el fantasma de la cesación de pagos ya presente en Argentina, aunque aún no se veía cómo sortear la inestabilidad del sistema bancario. Pero, el 20 de junio de 2002 el abandono de las bandas de fl otación del tipo de cambio y la correspondiente devaluación de la moneda mostró a las claras que no se podía hacer frente con las reservas internacionales existentes a la situación que se vivía en materia de régimen cambiario. Este hecho disparó aún más la expectativa negativa de insolvencia de los bancos y la desconfi anza ganó al conjunto de los depositantes acelerando la corrida hasta que se decreta el 30 de julio cuatro días de feriado bancario (Porto, 2002).

Luego de cuatro días de feriado y de un clima social altamente convulsionado, el 5 de agosto se levanta el feriado bancario que para el primer día de actividad contaba con cuatro bancos privados y la Cooperativa CAYCU suspendidos.23 El feriado sirvió para que las casas matrices negociaran el respaldo a sus sucursales en el caso de la banca privada y para que el gobierno aprobara la llamada Ley de Fortalecimiento del Sistema Financiero (Nº 17.523). Esta ley entre otros aspectos, crea con los dineros obtenidos por parte de los organismos multilaterales, un Fondo de Estabilidad del Siste-ma Bancario para respaldar los depósitos de los ahorristas del sector público. A su vez, reprograma los vencimientos de los depósitos a plazo fi jo del BROU y el BHU en moneda extranjera pasando los vencimientos en un 25% al año, 35% a los dos años y 40% a los tres años.

Un aspecto llamativo que queremos resaltar tiene que ver con la similitud que presenta el desem-peño posterior a la crisis en el 2003 y 2004 del sector público y las cooperativas de intermediación fi nanciera. Ahora, si tenemos en cuenta que los depósitos en moneda extranjera de la banca pública se encontraban reprogramados en sus vencimientos, es destacable la confi anza de los ahorristas en el sector cooperativo. En especial, creemos que al igual que lo sucedido posteriormente a la crisis fi nan-ciera de 1982, las cooperativas sustentadas en el esfuerzo de sus socios logran recuperarse, en este caso en mejor manera que la banca privada que cuenta con respaldo internacional y que de hecho recibió miles de millones de dólares para su recuperación. Sin embargo esta situación de recuperación en los años posteriores encuentra su freno y posterior tragedia en la suspensión de la cooperativa COFAC en 2005 y la intervención en 2006. Por las particularidades del caso y las consecuencias para el sector de Ahorro y Crédito, el mismo será analizado en profundidad en el capítulo siguiente.


La estructura del mercado bancario en los años posteriores a la crisis del 2002 presenta un cre-cimiento de la participación de las cooperativas en el total, pasando de representar el 2,27% en el 2001 al 3,21% en el 2003. A su vez, se asiste a la casi desaparición de las casas fi nancieras que pasan de representar el 2,18% del total de depósitos al 0,58%. Por otra parte, la participación del sector privado se reduce en 10 puntos porcentuales que son prácticamente los mismos en los que crece el sector público. Luego de la intervención de la cooperativa COFAC en 2006, el sector co-operativo pasa a representar tan sólo el 0,15% del total de depósitos del sector no fi nanciero.

En relación al mercado de crédito, el mismo, como es dable suponer, se comporta en forma pro-cíclica, iniciando un proceso de retracción que acompaña a la recesión económica iniciada en 1998. La única salvedad es que en el año 2001 se había experimentado un leve crecimiento del crédito a no residentes. En el 2002, afectado por las restricciones de liquidez ya consideradas, se produce una caída del crédito total a residentes, que medido en dólares corrientes representa el 60% de su volumen total (ver Gráfi co 9).

La recuperación de los préstamos se produce recién a partir del 2005-2006. Este aspecto es de singular importancia debido a la incidencia que tiene en relación con la reactivación de la eco-nomía, en particular con la cadena de pagos. Las empresas requieren de capital y si este no está disponible deben trabajar a estricto contado; y el crédito cumple un papel de apalancamiento de la economía. En consecuencia el corte en el acceso al crédito afecta el nivel de actividad, el cual se vio severamente restringido fundamentalmente en el interior del país.

La caída del crédito se dio tanto en moneda nacional como en moneda extranjera, pero es más sig-nifi cativa en los préstamos otorgados en esta última en el año 2003, mientras ocurre lo contrario en el 2002. En el sector cooperativo, es donde la caída del crédito es mayor en moneda nacional que para el resto del sistema llegando a variar en un -61% entre 2001 y 2002.


Al observar en el Gráfi co 10 la evolución del crédito según el tipo de institución, podemos apreciar que si bien la tendencia general fue descendente hasta el 2003, el comportamiento de las coopera-tivas fue mejor que el sector público y la banca privada. Claramente se aprecia el mejor desempeño de las cooperativas en relación al otorgamiento de préstamos, que si bien también presenta una reducción importante, en términos comparativos se sitúan en no menos de 10 puntos por encima del resto de los sectores. Este aspecto es destacable en virtud de lo que señalábamos recientemente para con el rol del crédito y el nivel de actividad, recordando a su vez la mayor presencia de las cooperativas en el interior del país.

Si bien las cooperativas presentan un mejor desempeño que los demás sectores en lo que refi ere al mantenimiento del crédito y la caída de depósitos, no ocurre lo mismo al analizar los niveles de morosidad del sector. En el Cuadro 1 podemos constatar que, como es de esperar, el nivel global de morosidad se acrecienta en el año de la crisis y posteriormente comienza a reducirse hasta alcan-zar niveles similares a años anteriores a la recesión.24

Cuadro 1. Evolución de la Morosidad del sistema fi nanciero (1) en %

BROU BHU Cooperativas Banca Privada Total sin BHU

Dic-2001 42,3 46,5 14,2 8,3 19,2

Dic-2002 54,8 60,1 23,7 45,7 48,4

Dic-2003 24,0 61,1 26,4 15,0 19,8

Dic-2004 7,1 66,2 25,3 7,9 8,5

Dic-2005 8,0 68,4 30,8 3,6 6,5(1) El indicador de morosidad se defi ne como el cociente entre los créditos vencidos y los créditos totales (suma de créditos vigentes y

créditos vencidos). En ambos casos se trata de los créditos brutos al Sector No Financiero.FUENTE: Instituto de Economía, FCCEEA – UdelaR


Finalmente, hay que señalar que desde el punto de vista de la participación en la estructura total del crédito, el sector cooperativo incrementa su participación en cerca de 2 puntos porcentuales, pasando a representar en el año 2005 el 4,2% del total del mercado. Mientras que, a diferencia de lo que ocurre en los ‘90, la banca pública crece en participación situándose por encima del sector privado pero manteniendo al año 2006 una paridad relativa con éste.

3.3 Políticas de promoción y tratamiento fi scal de las CAC’s

No existe en Uruguay una política de Estado cuyo destino sea la promoción del sector cooperativo en su conjunto y aún menos en el área de Ahorro y Crédito. En consecuencia, como vimos ante-riormente, no existe un régimen legal que ya no sea de fomento sino tan sólo de reconocimiento de las cooperativas y por ende tampoco encontramos una política de fomento cooperativo. En materia tributaria, en Uruguay no existe un sistema tributario de carácter cooperativo, ya que en lo atinente a las cooperativas solo existen exoneraciones respecto de algunos tributos con un sentido general pero carente de lógica sistemática (Reyes y Stanislao, 2004).

En este sentido, los instrumentos de fomento a los que se ha apelado desde el Estado han sido fundamentalmente las exoneraciones tributarias, las cuales no son producto de una acción pre-meditada o de una acción política planifi cada, sino el emergente de un proceso de luchas por parte del sector, en especial de algunas modalidades ante imposiciones tributarias consideradas inadecuadas e injustas. El país dista mucho de contar con una política tributaria que comprenda la especifi cidad de las cooperativas, en lo referido a su dimensión social y empresarial y en especial en materia de Ahorro y Crédito.

Las cooperativas cuentan con algunas exoneraciones tributarias, pero están sometidas a prácti-camente las mismas exigencias, controles y consideraciones que las sociedades comerciales. En el caso del sector de Ahorro y Crédito, en materia de intermediación fi nanciera y de capitalización, el tratamiento de las cooperativas, como fuera indicado en capítulos anteriores, es similar al resto de las empresas capitalistas. A pesar de ello, estas se ven benefi ciadas por las exoneraciones presentes en el Texto Ordenado de la Dirección General de Impositiva (DGI). Estas de manera sucinta son: exoneración de todo tributo nacional salvo aportes patronales jubilatorios, el IVA (Impuesto al Valor Agregado), el IMABA (Impuesto a los Activos de las Empresas Bancarias), el ICOFISI (Impuesto al Control del Sistema Financiero) y el Impuesto a las Tarjetas de Crédito (Reyes y Stanislao, 2004).

El proceso histórico del régimen tributario vigente para las CAC’s que pauta la situación fi nal descrita, muestra que, partiendo de una exoneración genérica hasta aproximadamente 1992, pro-bablemente en función del crecimiento del sector y de la necesidad fi scal del Estado, se ha ido perdiendo ese benefi cio. Este proceso puede ser interpretado como consecuencia de la mayor incidencia del sector en los procesos económicos generales, pero también debido a la carencia de un marco legal general que permita fundamentar doctrinariamente la vigencia de algunas exone-raciones en virtud del carácter diferenciado de estas empresas (Speranza, 2004).

3.4. A manera de síntesis

La participación general del sector cooperativo entre los años 1990 y 2006 en el total de activos bancarios es signifi cativa. Se produce una gran expansión en términos relativos, tanto en la cap-tación de depósitos como en el otorgamiento de créditos. Aún cuando las cooperativas debieron enfrentar una mayor competencia debido al cambio global del destino del crédito del sistema bancario hacia las familias, área de especialización de las cooperativas.


Luego de la crisis fi nanciera de 1982 las únicas empresas de capitales nacionales que se mantu-vieron en el mercado fueron las CAC’s. Pero la escasez de información sobre el sector difi culta visualizar su evolución. Sin embrago trataremos de dar cuenta de la presencia del sector en nuestra economía y sociedad.

Cuadro 2: Presencia física de las CAC’s

1989 1999Cooperativas 55 60Socios 302.127 539.295Proporción socios en el sector 49,20% 63,9

Fuente: Primer Censo de Cooperativas 1989 y Segundo relevamiento de cooperativas 1999. CUDECOOP.

Claramente se puede apreciar que en los diez años que comprenden básicamente la década del ‘90, acompañando el dinamismo del sector, crece la cantidad de cooperativas en la economía nacional. Pero más signifi cativa resulta la expansión en el número de socios, el que crece en un 70% en el período considerado. Si atendemos a la participación de la modalidad de Ahorro y Crédito en el total de socios del sector cooperativo vemos que el aporte del mismo al total es muy importante, alcanzando en 1989 a casi la mitad del total y alcanzando al prácticamente 64% en 1999.

Cabe señalar que se mantiene la distribución territorial de las empresas que en 1989 implicaba que el 56,4% de las cooperativas se concentraran en Montevideo y el restante 43,6% en el interior del país.26

Si podemos afi rmar que la participación relativa de las cooperativas, a pesar de crecer sostenida-mente, está muy pautada por el comportamiento de las entidades de mayor peso como el caso de las cooperativas ACAC y COFAC. Luego de la transformación de ACAC en un Banco, el sector reto-mó el crecimiento en cuanto a participación en el mercado bancario, fundamentalmente a través de COFAC. Sin embargo la intervención de COFAC tiene un efecto muy signifi cativo, reduciendo al sector en su conjunto a un 0,15% en cuanto a captaciones de depósitos y a un 0,41 % en relación al mercado del crédito.

Se destaca en el período así como en su desarrollo histórico, la importancia de las cooperativas en la economía nacional, en especial en lo que refi ere a brindar servicios de intermediación fi nanciera a trabajadores y pequeñas empresas. Estos aspectos pueden apreciarse por ejemplo mediante los indicadores que refi eren a las captaciones y colocaciones en moneda nacional a residentes en el territorio nacional.

Por estos motivos, entre otros, las cooperativas presentan un mejor desempeño relativo ante la crisis fi nanciera del 2002. Logrando mantener niveles de participación importante en el mercado bancario y reafi rmando su presencia y rol fundamentalmente en el interior del país. Sin embargo los altos niveles de morosidad que presenta el sector constituyen una difi cultad importante para el desempeño de las empresas cooperativas.

Finalmente hay que señalar que la suspensión e intervención de COFAC entre 2005 y 2006, signi-fi ca la reducción a la mínima expresión de las cooperativas de intermediación fi nanciera, lo cual implica un punto de partida muy complejo para las perspectivas del sector.


4 El CASO DE COFAC

COFAC fue una de las CAC’s más importante que tuvo nuestro país en los últimos 30 años. Recons-truir el proceso plantea varias difi cultades. Una de ellas es la posibilidad de lograr cierta distancia de los acontecimientos recientes que pautaron fuertemente la vida nacional y sobre todo hacerlo mediante la apelación a los discursos de algunos de los principales actores involucrados en el proceso.

De cualquier manera intentaremos dar cuenta en forma breve del proceso vivido por la cooperati-va COFAC utilizando fuentes documentales internas de la cooperativa, estudios anteriores, prensa escrita de nuestro país y entrevistas realizadas en el 2007 a informantes califi cados. La combina-ción de las fuentes acompañará el trabajo de aquí en delante y cuando se considere relevante se citará textualmente los documentos y discursos mencionados.27

Estamos frente a una primera aproximación al caso y por ello no esperamos lograr una imagen ex-haustiva y acabada del proceso de vida de COFAC. Creemos sí, que puede servir de aporte para el pro-ceso de discusión necesario y aún no abordado acerca del sistema fi nanciero nacional y su papel en el desarrollo, amén de permitir comprender mejor el proceso del cooperativismo de Ahorro y Crédito.

Se pondrá especial énfasis en el proceso reciente de crisis de la cooperativa, considerando de ma-nera más sintética el período que va de su surgimiento a la crisis económica del 2002.

Estamos ante un trabajo con un diseño de estudio de caso simple y de carácter holístico en tanto se considera una única unidad de análisis. Se trata de una aproximación al análisis causal que im-plica examinar los mecanismos o procesos que vinculan la causa con sus efectos. En particular se procurará dar cuenta de las capacidades y debilidades de los agentes causales, que emergen de la estructura del agente y de las características de sus componentes.

4.1. Antecedentes históricos y evolución de COFAC

Como ya se indicara en capítulos anteriores, el principal antecedente histórico y fi losófi co que po-seen las CAC’s en Uruguay, fueron las Cajas Populares. De hecho, estas son el referente inmediato de la cooperativa COFAC.

Como señalamos anteriormente, las Cajas Populares fueron instituciones de intermediación fi -nanciera que debieron desarrollarse en su forma cooperativa bajo el cobijo de una legislación impropia, pero que no impidió su desarrollo hasta lograr una presencia signifi cativa en el interior del país. Considerando estas experiencias y otras de índole internacional, en 1964 a instancias del Centro Cooperativista Uruguayo (una organización no gubernamental) se decide la promoción de CAC’s propiamente dichas.

De esta forma surge en la ciudad de Trinidad, departamento de Flores un grupo de personas nu-cleadas en “Artesanías Unidas”. Luego se sumarán la “Cruzada Libertadora” de Mercedes, “Unión y Fuerza” de Tambores y a partir de 1972, similares en los departamentos de Durazno, Florida y Montevideo. Nacen con una impronta fuertemente local tal como lo expresa la consigna de en-tonces de “el dinero de Trinidad al servicio de Trinidad”. Posteriormente y luego de haberse creado cooperativas en otros departamentos (Unión y Progreso de Tacuarembó y Unión y Lucha de Salto entre otras), se convoca desde el CCU y las cooperativas creadas a una comisión “pro-ley” con el objetivo de generar un marco específi co para el sector lo cual se logra en 1971 (Gortázar, 2005).


A partir de este marco legal y también como fruto del mismo, el 24 de junio de 1971 se conforma la Federación COFAC. Estas cooperativas en sus orígenes eran empresas hoy defi nidas como de capitalización, es decir que sólo prestaban el capital social. Posteriormente, ya en la década de los 70 se elabora un modelo de empresa cooperativa de intermediación fi nanciera similar a las Cajas de Crédito de Argentina (considerando el apoyo del Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos de Argentina quien posibilitó la participación de integrantes de COFAC y del CCU en cursos y ac-tividades en 1972 - 73), siguiendo pautas del modelo Raiffeisen. Estas Cooperativas son abiertas y reciben depósitos o ahorros de sus socios que junto al capital social, se vuelcan en préstamos.

El período que va de 1973 hasta inicios de los ‘80 se caracteriza por el crecimiento de las coope-rativas nucleadas en COFAC así como por la creación de nuevas empresas. Así en 1974 se crea una cooperativa de funcionarios del CCU “Sucursal del Cordón”; en 1977 se crea CACDU de Paysandú y también CODACRETA en Tacuarembó. También en ese año se crea la cooperativa de Ahorro y Cré-dito de San José, la cual en 1979 se alejará de COFAC y trasladará su experiencia de cooperativas abiertas a FUCAC (Gortázar, 2005).

En los capítulos precedentes presentamos las características y la normativa de las CAC’s, destacado la obligación para las cooperativas de base de pertenecer a federaciones así como los aspectos específi cos asociados a la normativa. También observamos que al igual que en todo el mundo, lue-go de las crisis se generan nuevos marcos normativos, los que no siempre consideran de la mejor manera a las cooperativas.

En el caso que nos ocupa, luego de la crisis fi nanciera de 1982 y en el marco de la transición desde la dictadura cívico-militar a la democracia, en 1986 las cooperativas nucleadas en COFAC desde 1972 deciden fusionarse creando una única cooperativa, la Cooperativa Nacional de Ahorro y Crédito - COFAC. Antes, en 1978 se da un paso previo que fue la constitución de una cooperativa de segundo grado y se prosigue con la promoción de cooperativas en localidades del interior del país. Si bien se resuelve la creación en 1978, recién en 1980 se logra ofi cialmente la aprobación del Estatuto de la cooperativa de segundo grado. Otro de los hechos signifi cativos acontecidos previamente a la con-formación de la cooperativa nacional, fue en 1980 el pasaje de la Administración que se encontraba en manos de la Asesoría Técnica del CCU, a la cooperativa de segundo grado. Cuestión central para la consolidación de la empresa, la que fi nalmente en reunión del Consejo de Administración el 15 de octubre de 1983 resuelve “constituir una Cooperativa Nacional de Ahorro y Crédito, mediante la fusión de las actuales cooperativas socias de COFAC” (Gortázar, 2005: 74).

Esta cooperativa nacional se crea en un contexto político de gran movilización ciudadana debido a las primeras acciones políticas de cara a la reapertura democrática de 1985. En un marco econó-mico de post-crisis donde los únicos operadores bancarios de capitales nacionales en el mercado fi nanciero pasan a ser las cooperativas. El resto de la banca privada, de capitales internacionales, tiene una alta concentración geográfi ca en Montevideo y el sur-este del país. La banca pública, representada por el BROU atravesaba una compleja situación debido a la crisis reciente y existía toda una franja de mercado de consumo y pequeños créditos a medianas y pequeñas empresas, que es la que ocupa el sector cooperativo y fundamentalmente COFAC, su principal actor desde entonces.

Como organización empresarial cooperativa, muy simplifi cadamente, el modelo de gobierno tiene un carácter democrático que se expresa en procesos electorales donde los socios activos de cada fi lial eligen un Gobierno Local. Lógicamente también se cuenta con un gobierno Nacional que a su vez tiene un Consejo Directivo Nacional formado por miembros de las fi liales. Este consejo elige una Mesa Ejecutiva que es quien media en el proceso de toma de decisiones con la Gerencia General y el Consejo


Directivo de la institución. La existencia de gobiernos locales es un aspecto central en la construcción de confi anza en la organización cooperativa y en su compromiso con el desarrollo de las localidades.

La prácticamente inexistencia de una banca privada que operara en la mayor parte del interior del país y en especial que trabajara con los segmentos de población mencionados (familias y pequeñas empresas), signifi caron una ventana de oportunidad para el crecimiento de la cooperativa, que logró una presencia en prácticamente todos los departamentos del país. El proceso de constitución de la cooperativa nacional también signifi có que el Banco Central exigiera solamente tres veces el monto de la responsabilidad patrimonial mínima, lo cual se transformó en cierto alivio para la cooperativa y estimuló la creación de nuevas “agencias” como Colón, Paso Carrasco y Paso de los Toros, así como la incorporación de nuevas cooperativas como las de Melo, Cardona, Nueva Palmira y Sarandí Grande. Despertó también una gran expectativa y la realización de un profundo proceso de trabajo con las cooperativas de base que fi naliza en 1986 con la liquidación de la cooperativa de segundo grado y en diciembre de ese año la aprobación de la cooperativa nacional, sus estatu-tos y autoridades, para comenzar a operar el 1º de enero de 1987 (Gortázar, 2005: 74).

En el período que va de la unifi cación a los primeros años de los ‘90 COFAC se especializa en el sector de consumo y pequeña empresa, habida cuenta que la banca privada además de estar concentrada geográfi camente luego de 1992 comienza a operar con mayor interés en negocios en la banca off-shore y trabajando con depósitos de no residentes, con pocos y grandes clientes. Por lo cual, las cooperativas y dentro de estas COFAC, fortalecen su participación en el mercado mencionado y en el área de ahorro en moneda nacional, llegando a ser realmente competitivas en este nivel.

4.2. Evolución reciente de la Cooperativa COFAC

4.2.1. Principales cambios en la década de los 90

Sin dudas que el principal hito que marca la historia de la cooperativa es su constitución como única empresa de alcance nacional y su operatoria plena como banca. Esto le signifi có abordar los grandes desafíos que trae el crecimiento e incluso desde el punto de vista tributario su ingreso al “sector” bancario y toda la regulación que en materia de derechos laborales, escalafones y remu-neraciones del sistema bancario (uno de los más altos del país), implicó también enfrentar cambios en su estructura de costos.

Su trayectoria en el correr de la década de los 90 presenta diversos acontecimientos o “marcas de vida” que intentaremos refl ejar, procurando acompañar los mismos con las transformaciones de la normativa y las valoraciones entorno a la misma.

Uno de los años más singulares en la trayectoria de COFAC fue 1992. Inmediatamente luego de la Ley Nº 16.327 que entre otras modifi caciones permite a las cooperativas convertirse en bancos, COFAC inicia un proceso de acumulación adquiriendo una serie de sucursales y a su vez absorbe un número importante de trabajadores del hasta entonces Banco Exterior. Con las sucursales también llega una cartera importante de clientes en un espacio de mercado al que COFAC no estaba acos-tumbrado a trabajar, fundamentalmente comercio y algunas actividades agropecuarias de volu-men importante. Contó para ello con apoyos internacionales como el de ICCO (organización ínter eclesiástica holandesa) y el convenio con agencias del gobierno uruguayo para canalizar recursos provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para pequeñas y medianas empresas.

En el mismo año se inicia un proceso de construcción de un grupo fi nanciero cooperativo incur-sionando en el campo de los seguros mediante la creación de SURCO. Esta acción, junto a otras, formó parte de una estrategia empresarial de brindar más servicios y fortalecer a la institución


madre, siendo una marca del proceso de crecimiento que pautó el desempeño de COFAC en toda la década. Este proceso de apertura de un nuevo tipo de negocio para la cooperativa, se gesta a par-tir de la activa participación de dirigentes de COFAC en la entonces recién creada Confederación Uruguaya de Cooperativas (CUDECOOP) y a través de esta en la Alianza Cooperativa Internacional. De hecho las conversaciones con empresas aseguradoras suecas se dan en 1990 en el contexto de una Asamblea de la ACI en India (Gortázar, 2005: 74).

La aseguradora SURCO da cuenta de dos aspectos sustantivos del perfi l de la cooperativa. El pri-mero de ellos era la apertura y liderazgo en la realización de negocios hasta entonces “no tradicio-nales” en las cooperativas del sector en un claro ejercicio de intercooperación internacional; y el segundo es la anticipación que implicó la decisión estratégica de incursionar en un mercado que aún no había sido desmonopolizado.

La creación de SURCO nace de una asociación de 8 miembros (nacionales e internacionales) que conforman un capital mínimo de 40 mil dólares y por no contar con una normativa específi ca, se constituye como un fondo mutuo de protección del crédito. La idea nace de un contacto con instituciones europeas que visualizan la tendencia a la desmonopolización de los seguros y que luego de diversos estudios y consultorías se entendió por parte de COFAC que ello podía ser posible en Uruguay. La “Compañía Cooperativa SURCO Seguros” se concentra fundamentalmente en una primera etapa en los seguros de vida y paulatinamente comienza a abrirse a otras áreas.

Un año después de la creación de SURCO, en 1993, como ya fuera mencionado en el capítulo de-dicado a la normativa del sistema fi nanciero, se promulga la ley de desmonopolización de seguros prohibiendo a las cooperativas trabajar en ese campo en una injustifi cable discriminación. Pero, determina que las empresas existentes al momento, caso de SURCO, podían continuar operando.

También en 1992, se absorben 65 funcionarios y cuatro agencias del entonces Banco Exterior, aportando nuevos depósitos y un pequeño salto en el crecimiento de la cooperativa que junto a la promoción conjunta con la cooperativa ACAC de la tarjeta de crédito CABAL Uruguay (efectivizada en 1994 pero existente desde 1990), permite anticipar lo que se puede denominar como un salto estratégico en la vida de la organización.

Posteriormente y en el marco del continuo crecimiento de COFAC, a partir de la reforma del siste-ma de seguridad social, se crea INTEGRACIÓN AFAP, una administradora de fondos de pensión. En palabras de un integrante de la directiva de la cooperativa de entonces,

(...) más allá de las defi niciones ideológicas que quisiera, lo que estaba claro que el mercado de fondo previsionales es muy fuerte en el mundo, quien quería pensar en el sistema fi nan-ciero iba a tener que estar participando en un fondo de pensiones (entrevista a dirigente de COFAC).

Para este nuevo emprendimiento COFAC buscó diversos socios y alianzas estratégicas. En una primera instancia se invitó a otras empresas de la economía social pero fi nalmente la AFAP surge de una asociación con la cooperativa de intermediación CAYCU y con la Confederación de Cajas Desjardins de Canadá. Esta asociación además de fortalecer a la cooperativa económicamente signifi có un paso importante de avance en su estrategia corporativa.

Para entonces, COFAC se defi nía como una empresa cuya Misión era brindar servicios fi nancieros en forma integral a las pequeñas y medianas economías uruguayas, difundiendo los valores coope-rativos, mejorando en forma continua la calidad del servicio y actuando con responsabilidad social en el medio local (Onetto y Rovelli, 2005).


Por su parte, la Visión de la cooperativa era, llegar a ser una de las 5 primeras instituciones bancarias en la prestación de servicios al sector no fi nanciero uruguayo; ser uno de los principales puntos del desarrollo de cada una de las localidades en las que se encuentra COFAC; alcanzar el objetivo de ser una institución fi nanciera nacional integrada a una Red Cooperativa Financiera Regional e Interna-cional y consolidar un conglomerado fi nanciero cooperativo (Onetto y Rovelli, 2005).

De acuerdo a los objetivos de nuestro estudio, un aspecto a destacar es la proyección internacional de la cooperativa planteada en términos explícitos en su propia visión como organización. Como se ha mencionado, una de las características centrales de los últimos años tiene que ver con la globa-lización y los procesos de integración regional y sus implicancias. De hecho, el sector fi nanciero es un área clave en estos procesos de internacionalización y la presencia en nuestro país a partir de 1982 de solamente una banca de capitales nacionales y cooperativa en un mercado de predomi-nancia de capitales internacionales, pauta lógicamente el desempeño de las empresas.

La asociación con otras organizaciones y empresas de la economía social constituye una situación muy particular para el caso de COFAC, ya que ésta siempre mantuvo una participación muy activa en la estructura gremial regional y mundial de las empresas del sector. Incluso uno de sus inte-grantes ocupó cargos de jerarquía en organizaciones como la Alianza Cooperativa Internacional–Américas, lo cual, como vimos, generó un activo para la cooperativa que le permitía vincularse con las instituciones más fuertes del mundo.

Tanto el Movimiento Cooperativo Sueco como el movimiento Desjardins de Canadá apoyaron mu-cho el desarrollo de COFAC, llegando en el último caso a realizar negocios conjuntos como el que fuera mencionado. Pero también se gestaron múltiples acuerdos de cooperación con CREDICOOP de Argentina con empresas de Chile y otros lugares de América.

Si se analiza el contexto y más allá de la identidad cooperativa y la intercooperación entre coo-perativas, uno de los puntos siempre presentes en los planes estratégicos de COFAC tiene que ver con la posibilidad de desarrollar alianzas estratégicas a nivel internacional y el fortalecimiento institucional a partir de las mismas. Al decir de un ex jerarca de la empresa,

El diagnóstico es bastante sencillo, somos una Entidad Bancaria o Entidad Financiera Coo-perativa, con una capitalización dependiente de sus propios socios, sin respaldo interna-cional, compitiendo con un sector con bancos internacionales con sus Filiales o Sociedades Anónimas de propietarios, en una economía relativamente inestable ergo, tener un respaldo institucional o un respaldo posiblemente patrimonial en la lógica continental, era una op-ción razonable (Entrevista a ex-Gerente de COFAC)

Si bien durante todo el ciclo de vida de COFAC la cooperación con otras entidades del sector ha sido una constante, la misma salvando las excepciones ya mencionadas, estuvo centrada en el intercambio técnico, transferencias tecnológicas y otras actividades puntuales. Pero lo que no se logró fue precisamente una alianza estratégica del tipo de Banca cooperativa regional o bien acuerdos sólidos de intercooperación que implicaran respaldos fi nancieros o patrimoniales para las entidades cooperativas de la región.

Esta realidad no es una excepción en el caso uruguayo, sino una particularidad de las cooperativas de la región. A excepción del caso de CABAL Paraguay que confi gura una empresa que trasciende la frontera nacional y que luego tuvo su expresión concreta en CABAL Uruguay, no se registran experiencias signifi cativas en el sentido mencionado.

Las razones por las cuales este tipo de emprendimiento regional no logró concretarse son diversas pero refi eren por un lado a las prioridades de negocios de las empresas cooperativas y por otro a razones de índole cultural relacionadas con el enfoque de negocio de las empresas.


Dentro de las primeras la más clara es que la banca internacional y la cooperativa en general no tenían a Uruguay como prioridad de negocios. La experiencia con Crédit Agricole de Francia y la cooperativa ACAC fue un caso excepcional y cuya evaluación hoy no es del todo satisfactoria para las cooperativas. Por otro lado, se dieron casos de colocaciones por parte de CREDICOOP de Argen-tina, pero de la misma manera en que gran parte de las colocaciones de no residentes en el resto del mercado provenían de ese país. Pero para la concreción de negocios o alianzas estratégicas, Uruguay parecía no signifi car un lugar a ser priorizado.

Por su parte, en lo que refi ere a los motivos de índole cultural o de enfoque de negocios, una lec-tura plausible refi ere a la lógica intrínseca de las cooperativas de contribuir al desarrollo nacional y local. Se destaca que quienes participaban del gobierno de la cooperativa eran representantes locales preocupados por el desarrollo de sus localidades o ámbitos de incidencia, lo cual puede llevar a pensar primero en el medio local y no en el plano internacional, más allá de las defi niciones estratégicas de la organización.

Es posible identifi car en una línea similar de argumentación pero un poco más crítica, la inter-pretación de que incluso la estrategia de diferenciación comercial con las multinacionales que apelaba a consignas de marketing como “el dinero de los uruguayos al servicio de los uruguayos” o desde la otra orilla, “el dinero de los argentinos al servicio de los argentinos”; no estimulaba la intercooperación internacional. Sino que por el contrario, podría ser un indicador de cierta expresión nacionalista que reforzaba el hecho de estar volcado al mercado nacional o interno, sin generar adhesión al modelo cooperativo. No se trataba de poner el “dinero de cooperativistas al servicio de cooperativistas” y eso pudo ser un aspecto que incidiera en las opciones que puede tener una empresa a la hora de requerir capitalizarse, ya sea en el caso de COFAC o bien de otra entidad de un país vecino que requiriera el respaldo de ésta.

Pues bien, en resumidas cuentas el proceso de gestación inicial de COFAC como cooperativa nacio-nal y su devenir en los noventa, están fuertemente pautados por la consolidación de la empresa y el crecimiento de su participación en el mercado fi nanciero. Este crecimiento se visualiza a nivel de colocaciones y captaciones pero también en el despliegue de servicios bancarios y la participación en el mercado de capitales vía la creación, en alianza con otras entidades nacionales e internacio-nales, de SURCO Seguros y de INTEGRACIÓN AFAP. En sólo tres años (1994-1997) COFAC crece en un 100% llegando a ocupar el 8º lugar en el ranking bancario de un total de 29 instituciones; es la empresa líder en banca persona y PYMES.

Por otro lado, COFAC tuvo una gran participación en las organizaciones gremiales del sector a nivel internacional constituyendo ésta un activo importante de la organización. Pero a pesar de ello y de tener como objetivo central de la cooperativa la búsqueda de alianzas estratégicas orientadas a la capitalización y fortalecimiento institucional, exceptuando las experiencias ya mencionadas, no se concretaron negocios sostenidos con otras cooperativas que signifi caran realmente un for-talecimiento del patrimonio de la empresa.

4.2.2. El desempeño en el nuevo milenio y la crisis fi nanciera del 2002

La cooperativa COFAC logra llegar al nuevo milenio, luego de poco más de diez años, a situarse dentro de las 10 empresas más importantes en volumen de negocios del mercado bancario nacio-nal que cuenta al año 2001 con 22 bancos operando.

Lo hace debido al propio crecimiento de sus actividades así como por una política de fusiones y adquisiciones que se inicia en 1992 con la compra de sucursales del Banco Exterior (4 locales) y sigue luego en 1998 con la adquisición de EUROBANCO (que implicó anexar 4 sucursales más).


Este proceso llevó a que al inicio del nuevo milenio COFAC manejara cerca del 3,5% del total del ahorro del sistema bancario, logrando extender una de las mayores redes del sistema alcanzando 37 sucursales. Es uno de los mayores pagadores de haberes de cuenta (aproximadamente 80.000 asalariados) y cuenta con la mayor red privada de cajeros automáticos. Si a ello le agregamos que cuenta con más de 250.000 clientes, claramente la presencia de la cooperativa en el sistema ban-cario nacional y en las economías locales del país era muy signifi cativa (Onetto y Rovelli, 2005)

No obstante ello, en la opinión pública existía una percepción de las cooperativas como institucio-nes de menor idoneidad y solidez que los bancos. Esta suerte de “défi cit de imagen” llevaba a que se percibiera a la cooperativa como menor de lo que realmente era. Lo cual llevó a que se desarro-llara una campaña comunicacional que reposicionara a la cooperativa como lo que efectivamente signifi caba. Creemos conveniente mencionar este aspecto porque la comunicación y la generación de confi anza durante la crisis del 2002 pasa a ser un aspecto de singular importancia.

Pero también el nuevo milenio encuentra un sistema fi nanciero que también había tenido cambios algunos de los cuales reseñamos en capítulos anteriores. Uno de estos está referido en los cambios operados en materia de regulación que es posible resumir como un proceso de instalación de una regulación prudencial, de mayor transparencia informativa acompañada por un fortalecimiento del organismo encargado de la regulación, en este caso el BCU.

No realizaremos aquí un análisis detenido de la crisis fi nanciera de 2002 y sus causas, pero si re-pasaremos algunos aspectos mencionados en capítulos anteriores. Mencionábamos que durante los primeros años de los ‘90 se consolida la estructura y comportamiento del mercado bancario pautado por un crecimiento de los depósitos y créditos (sobre todo al sector consumo y servicios), una alta dolarización de ambos (oscilando en el 90% del total) y un particular crecimiento de los depósitos de no residentes. Se consolida un mercado con pocos actores, donde los únicos capitales nacionales continúan siendo las cooperativas mientras crece la concentración del mercado en pocas empresas. Este escenario se repite hasta el año 2001 inclusive, pero ya sobre fi nales de éste comienzan los problemas con las instituciones. Vale la pena señalar que estos problemas se pro-ducían en el marco de una profunda crisis regional que en particular en el caso argentino alcanzó importantes niveles de inestabilidad política.

Luego, a partir de febrero y en los primeros meses del año 2002, se avizora una crisis de carácter sis-témico; se produce la mayor corrida bancaria de la historia del país implicando un retiro del 43% del total de depósitos, que en el caso de los depósitos de no residentes alcanzó el guarismo del 61%. En este contexto se intervienen dos bancos, el Banco Galicia y el Banco Comercial, debido a maniobras de carácter ilícito. En puntos anteriores de este trabajo nos referimos al impacto de la crisis fi nancie-ra en diversas áreas, mostrando las consecuencias diferenciales según se tratara del sector público, privado o cooperativo. Siendo éste último el menos afectado por la crisis.

COFAC representaba casi el 70% del sector cooperativo y fue la empresa que tuvo el menor retiro de depósitos de todo el mercado. Mientras el resto de la banca privada tuvo una caída de depósi-tos entre diciembre de 2001 y setiembre de 2002 que osciló entre 42% y 85% dependiendo de la empresa; COFAC tuvo una pérdida del 28% de sus depósitos.

Las particularidades de la forma cooperativa sumada a la diversifi cación del riesgo y al buen ma-nejo de la comunicación durante la crisis pueden ser los factores que contribuyan a explicar esta situación relativamente más favorable. Aún cuando la cooperativa tuvo una pérdida signifi cativa en términos patrimoniales, en comparación con otras instituciones que perdieron dos y hasta tres veces su patrimonio original, el impacto es relativamente menor. Claro, las diferencias estriban básicamente en las posibilidades de capitalización de las multinacionales frente a las cooperativas.


Mientras que estas últimas, exceptuando la posibilidad de una alianza estratégica con otra enti-dad, debe apelar a su masa de socios para capitalizarse, la banca internacional recibe asistencia de sus casas matrices y la banca pública distribuye sus pérdidas en el Estado.

Pero esta misma característica estructural constituye una ventaja comparativa con el resto del sec-tor en lo que puede defi nirse como uno de los principales productos “no tangibles” de un servicio fi nanciero: la generación de confi anza. Sobre este punto hay dos aspectos a señalar, el primero tiene que ver con la comunicación y el manejo de la dirección de la empresa en este sentido; y el segundo refi ere a las características estructurales de una cooperativa de Ahorro y Crédito que también fuera una ventaja para el desarrollo de las Cajas Populares en su momento.

Al decir de uno de los trabajadores:

[COFAC] supo mantener una imagen diferenciada del conjunto de los bancos; nosotros so-mos de acá, no nos vamos a ir, no mandamos la plata ni para Ámsterdam ni para New York. A su vez también el hecho de ser una Cooperativa, de que hubieran Directivos en los lugares, que la gente los conociera, este es el carnicero Fulano, el maestro Mengano; caras visibles de la empresa en cada uno de los lugares, llevó que la confi anza, más que la confi anza en CO-FAC como empresa, fuera la confi anza en el vecino, en el amigo, en el conocido… (Entrevista a dirigente sindical de COFAC).

En defi nitiva, la construcción de la imagen de la cooperativa, sus características intrínsecas, el perfi l predominantemente nacional de sus clientes y la apuesta al sistema bancario local tuvo su éxito cuando se evalúa lo que ocurrió en la crisis del 2002. La generación de confi anza fue uno de los aspectos centrales durante y después de la crisis fi nanciera.

En este sentido, una encuesta realizada a la población de Montevideo con productos de ahorro en agosto de 2002 (inmediatamente después del feriado bancario) que consultaba acerca de que publicidad generó mayor confi anza, la mayoría señalo en primer lugar a COFAC y en segundo lugar al BROU. En un contexto nacional donde el 60% de la población declaraba que no depositaría su dinero en un banco, la necesidad evidente era marcar la “diferencia cooperativa”. Luego de la crisis y con el desarrollo de una campaña comunicacional, la imagen de la cooperativa se fortaleció sig-nifi cativamente. De acuerdo con un estudio de opinión pública realizado por la consultora Equipos Mori en el 2003, COFAC ocupaba un segundo lugar (luego de la banca pública) en el ordenamiento de instituciones donde depositaría su dinero la población encuestada. Pero el efecto era mayor si se consideraba dónde solicitaría un crédito, en este caso COFAC se ubicaba en el primer lugar, más de 5 puntos por encima de cualquier otra institución fi nanciera (Onetto y Rovelli, 2005).

Si bien fue claramente la entidad con el menor retiro de depósitos, este hecho sumado a la deva-luación de la moneda y la caída del nivel de actividad de la economía, signifi caron un tremendo golpe para la cooperativa. La crisis del 2002 expresada en los tres factores mencionados implicó que COFAC perdiera aproximadamente una vez y media su patrimonio.

A pesar de que el retiro de depósitos fue absolutamente menor que en el resto del sistema, clara-mente afectó su patrimonio y obligó a aumentar la tasa pasiva para poder retener o captar nuevos depósitos reduciendo el margen de “resultados fi nancieros”. En este punto cabe señalar que se rea-lizó un depósito muy importante proveniente de la cooperativa CREDICOOP de Argentina, lo cual constituye un antecedente de cooperación remarcable, pero que no tuvo sustentabilidad posterior.

Por su parte la devaluación de la moneda constituye un golpe muy fuerte que afecta directamente el patrimonio en la medida en que el 70% de la cartera de COFAC estaba en dólares. Si bien poseía el menor nivel de dolarización del mercado, el mismo claramente era muy alto; y el patrimonio,


como es exigencia de la normativa, estaba expresado en pesos. De aproximadamente 30 millones de patrimonio se pasó luego de la devaluación a prácticamente la mitad.

Pero también la devaluación incidió en dos aspectos más. Por un lado en la morosidad crediticia, ya que quienes debían en dólares y tenían ingresos en pesos vieron duplicada su deuda de la noche a la mañana y asociado a la caída del nivel de actividad de la economía (caída de ingresos, desem-pleo, etc.) eso llevó a que se incrementara la morosidad (mayor en empresas que en familias), ya históricamente más alta en COFAC que en el resto de la banca28.

Y, por otro lado, los costos de la empresa estaban mayoritariamente en moneda nacional. COFAC poseía una estructura de costos de funcionamiento muy altos, principalmente los asociados al régimen laboral que se mantuvo en sus principales características (laudo salarial, aportes a la se-guridad social, entre otros).

La crisis afectó no sólo a COFAC sino también a otras cooperativas de intermediación fi nanciera. Tal es el caso de CAYCU, quien ya antes de la crisis presentaba problemas económicos. Esta coope-rativa estaba asociada a COFAC en el emprendimiento de INTEGRACIÓN AFAP y luego del feriado bancario de 2002 se resolvió la no apertura de la misma. En ese año se realiza una fusión parcial con FUCAC mediante el cual COFAC asume 2 mini bancas y 3 sucursales de esta empresa (implican-do el 70% de sus funcionarios y el 70% de su cartera de créditos y depósitos); ya en 2003 COFAC absorbe a CAYCU (incorporando 4 sucursales y dejando dos abiertas que no se superponían con su red) pero también a la cooperativa CACDU del departamento de Paysandú (cuya operativa estaba muy asociada a COFAC). En este sentido un aspecto a destacar es que en las crisis sistémicas como la vivida en 2002 el público tiende a identifi car el problema de una cooperativa con el de todas, por lo cual acudir en la “ayuda” de las demás cooperativas también es una forma de preservar la confi anza en las instituciones.

Finalmente, otro aspecto destacable vinculado estrechamente a la crisis fi nanciera tiene que ver con los cambios normativos. Como siempre sucede, luego de una crisis fi nanciera se producen cambios a nivel de la regulación del sistema. Así, el gobierno uruguayo resuelve tomar una mayor precau-ción sobre los activos bancarios previendo mayores márgenes de riesgo, de acuerdo a los criterios emanados de Basilea II y exigidos por el Fondo Monetario Internacional como condicionalidad de su asistencia al país. Estos criterios están asociados a un nuevo estándar que medirá fundamental-mente la sufi ciencia de capital bancario para cubrir los riesgos del crédito, operativo y de liquidez. Los cambios normativos a nivel por ejemplo de las previsiones que se deben realizar sobre deudas, sumados a la morosidad, tuvieron un fuerte impacto en el patrimonio de la cooperativa.

Las diferencias estructurales con el resto de la banca privada a la hora de enfrentar la crisis son signifi cativas. La mayoría de la banca privada quebró, pero gracias al respaldo de sus casas matri-ces y a la posibilidad de reconocer las pérdidas totales y pudieron comenzar de “cero” al ejercicio siguiente. Las cooperativas, fue el caso de COFAC, no cuentan con otra posibilidad directa que no sea apelar a sus propios socios en la capitalización y a su estricto desempeño empresarial.

4.2.3. Los desafíos inmediatos a la crisis y los problemas de recuperación

Como indicáramos, la crisis y las medidas asociadas a la misma afectan signifi cativamente el des-empeño fi nanciero de COFAC. El punto más alto de la crisis fi nanciera fue el decreto de feriado bancario por cinco días a partir del 30 de julio de 2002, cuando días previos se produce un cambio de autoridades en el equipo económico. El feriado da el oxígeno necesario para recomponer el mercado fi nanciero cuando por entonces cuatro bancos se encontraban suspendidos (Comercial, Montevideo, La Caja Obrera y de Crédito) algunos desde antes del feriado.29


Durante el feriado bancario se procesan numerosas gestiones dentro de las cuales se solicita a las casas matrices confi rmación de respaldo para sus sucursales en el país y asegurar la operativa post-feriado. A su vez, debemos recordar la aprobación de la Ley Nº 17.523 de “Fortalecimiento del sistema bancario” destinada a establecer reglas de liquidación de bancos suspendidos y crear un fondo para canalizar recursos provenientes de la asistencia fi nanciera internacional. A su vez, se reprograman los vencimientos de los depósitos del BROU.

En este marco la situación de COFAC resulta particularmente destacable. Si bien desde el punto de vista del espacio público no hay trascendidos respecto de una decisión acerca de la imposibilidad de la cooperativa de abrir sus puertas luego del feriado, hemos constatado que efectivamente ésta era una opción plausible para el destino de la empresa.

En este sentido, lo que efectivamente trascendió es que COFAC recibe por parte del Banco Central una asistencia de entre 15 y 20 millones de dólares destinados a fortalecer su patrimonio pero que posteriormente deben ser retornados al Estado. De acuerdo a lo que hemos logrado explorar, de-bido al impacto de la crisis en el desempeño de la cooperativa, esta se encontraba en difi cultades serias de riesgo de liquidez. Por ende una de las opciones manejadas por el órgano regulador fue efectivamente la suspensión de actividades de la empresa luego del feriado, aunque se trataba de un caso de duda razonable.

Una de los argumentos que se sostiene por parte de algunos actores de entonces es que COFAC por no contar con el respaldo sufi ciente no puede abrir sus puertas luego del feriado. Ante esta situación, autoridades de la cooperativa frente a los riesgos de que se mantuviera la corrida plan-tean la posibilidad de ingresar en una reprogramación. Esta opción fue descartada y se optó por parte de las autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas y el directorio del BCU por realizar un esfuerzo económico y brindar una asistencia fi nanciera a COFAC para que reabriera sus puertas luego del feriado con posibilidades reales de enfrentar los riesgos mencionados.

En esta decisión nos interesa destacar los argumentos manejados y la información a la que logra-mos acceder, puesto que es uno de los puntos más signifi cativos en relación al rol que desempeñó y que podría desempeñar COFAC luego de la crisis fi nanciera.

La valoración de las autoridades políticas mencionadas era la siguiente: el escenario implicaba la existencia de 4 bancos privados suspendidos, una cooperativa de intermediación (CAYCU) también suspendida y la banca pública en una situación que la imposibilitaba operar como banca minorista debido a la reprogramación de depósitos (ya que luego toda recuperación iba a estar destinada a tener respaldo); COFAC quedaba prácticamente como la única institución en el segmento de mercado de la banca minorista.

Además la presencia de la banca privada en el interior, considerando los bancos suspendidos era muy reducida, y el BROU que es quien podía competir en ese segmento y tenía presencia en todo el país no estaba en condiciones de hacerlo.

...entonces desde el punto estratégico, realmente uno percibía que COFAC tenía un rol a jugar a partir del 2 de agosto del 2002. Ahora ese rol no lo podía jugar si entra-ba rengo como un banco reprogramado o un banco suspendido, si quería dar con-fi anza y aprovechar todas las ventajas que le planteaba el momento, tenía que en-trar como un banco partiendo de la total libertad y asumiendo totalmente los riesgos como cualquier otra institución que arrancara funcionando normalmente el 5 de agosto (Entrevista a ex - Director del BCU).


Por supuesto que se realizó una evaluación técnica de la situación de la cooperativa antes de resolver brindarle una asistencia y el único problema serio estaba referido al riesgo de liquidez, el cual con la asistencia podía ser enfrentado.

Claramente, la valoración política y la importancia de las decisiones políticas de entonces, basadas en una idea fi rme de que la recuperación del país necesitaba de la pequeña empresa y que esta requería de apoyos fi nancieros como los que podría brindar una empresa con el rol de COFAC; permitieron que ésta superara el difícil momento de la crisis. Cabe señalar que para principios del año 2003, COFAC ya había reparado la totalidad de la asistencia recibida y se encontraba con plena operatoria.

No obstante ello, los problemas de capitalización y patrimoniales que trajo consigo la crisis del 2002 (tanto los derivados de la devaluación como de la corrida y cambios normativos) práctica-mente estaban obligando a la empresa a desarrollar estrategias de capitalización o bien encontrar formas de diferir los requerimientos para que pudiera capitalizarse paso a paso. Cualquiera de las medidas probables implicaba al menos la discusión entorno a la estructura de costos, ya sea la reducción de la Red o de la plantilla laboral, lo cual planteaba grandes difi cultades políticas y también económicas en el caso de que una solución implicara retiros incentivados.

Si bien el problema de costos puede considerarse como de índole “estructural” o al menos no de-pendiente directamente de la crisis, lo que ocurre es un agravamiento del problema debido a que los costos crecían más rápido que los negocios o ingresos de la cooperativa. Resulta muy complejo lograr atender masivamente a sectores populares mediante microfi nanzas y mantener un número importante de funcionarios regidos por la legislación laboral del sector bancario (con remuneracio-nes superiores a la media de ingresos laborales y aportes a la seguridad social también mayores).

Ahora bien, los principales problemas de capitalización de COFAC son ampliamente explicables por la crisis, la pérdida del tipo de cambio porque la cooperativa captaba en dólares y colocaba en pesos; pérdidas por las tasas de interés que se debieron pagar a los depósitos (fundamentalmente para retenerlos); y una explosión de la morosidad fuertemente asociada a la devaluación y a la caí-da del nivel de actividad de la economía. La capacidad de pago de la población se vio fuertemente resentida por la crisis y más aún en los segmentos tradicionales con los que operaba COFAC.

La cooperativa debía enfrentar un gran desafío de capitalización peleando para ello en distintas arenas, con una regulación aún más exigente en términos de previsiones y de manejo del riesgo, haciéndose cargo del cierre de otras empresas (heredando funcionarios y carteras no necesaria-mente saneadas) en un contexto económico que implicaba una plaza fi nanciera reducida a la mitad y en el cuál la recuperación no parecía estar al nivel y ritmo que se requería.

En síntesis, la estructura de la banca a la salida de la crisis del 2002 era la siguiente:

• 2 bancos públicos; el BROU con los depósitos reprogramados y el Banco Hipotecario en proceso de reforma sin poder captar depósitos.

• 20 bancos privados de los cuales cuatro estaban suspendidos, los principales de capital extran-jero (seis como fi liales y el resto como sociedades anónimas).

• 7 casas fi nancieras de capital extranjero y 8 instituciones fi nancieras externas de capital ex-tranjero.

• 6 cooperativas de intermediación fi nanciera (una suspendida que era CAYCU); de estas COFAC ocupa las tres cuartas partes (Onetto y Rovelli, 2005).


En este contexto, la salida de la crisis también trajo consigo modifi caciones en la regulación, el cambio en las reglas de juego fue otro resultado del convulsionado país de comienzos del segundo milenio. Pero los aspectos referidos a la normativa de regulación del sistema y el accionar de los reguladores, han sido puntos que requieren de especial consideración a la hora de analizar el caso particular de COFAC en el marco del sector cooperativo de Ahorro y Crédito.

4.2.4. Consideraciones acerca de la normativa

En capítulos anteriores analizábamos los principales cambios acontecidos en el devenir histórico respecto de la normativa específi ca y de aquella orientada a la regulación general del sistema fi -nanciero y bancario en particular. El conjunto de esos cambios tuvo, como telón de fondo durante los últimos veinte años, el proceso acelerado de globalización y liberalización de los mercados, fundamentalmente el fi nanciero.

Las crisis fi nancieras de algunos países dejan de ser crisis nacionales para transformarse en proble-mas con consecuencias globales. También se procura dar respuestas globales a los riesgos deriva-dos de estos procesos. De esta forma, la evolución de la normativa de regulación de las actividades bancarias ha intentado acompañar estas nuevas necesidades y nuevas realidades.

En 1974 se crea el BCBS (Comité de Supervisión Bancaria de Basilea por su sigla en inglés) aun-que por entonces se llamaba Comité de Regulaciones y Prácticas Supervisoras Bancarias. En los 90 cambia su denominación a la conocida actualmente. La fi nalidad de esta organización fue la de coordinar la supervisión de los bancos internacionalmente activos. Si bien sus miembros son representantes de los bancos centrales de algunos países desarrollados, las recomendaciones (no se trata de normas vinculantes) emanadas del grupo se han aplicado en más de 120 países alrededor del mundo.

La primera recopilación de recomendaciones (si cabe la expresión) se ha denominado como Basilea I mientras que las nuevas recomendaciones se denominan como Basilea II. En el primer caso se trata de una compilación de Principios Básicos de supervisión bancaria, guías y estándares para un sistema de supervisión efectivo. Estas recomendaciones, por su calidad y en menor medida por sus efectos indirectos para los países no miembros del Comité, han sido un parámetro de orientación de la normativa de supervisión en el caso de nuestro país.

Como vimos, la normativa evolucionó hacia un marco que en términos generales iguala en el tra-tamiento a las cooperativas de intermediación y las restantes instituciones bancarias, basándose en las recomendaciones de Basilea. Un ejemplo de ello son las modifi caciones a las exigencias de capital que estaban asociadas al nivel de pasivos o un determinado nivel de apalancamiento, a exigencias de capital vinculadas a los riesgos que asumían las instituciones.

A partir de la crisis de 2002, en virtud del análisis de las recomendaciones de Basilea II y de los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional, se modifi can varios elementos asociados a la re-gulación. Fundamentalmente porque tomó cuerpo la idea de tomar mayores precauciones con los activos bancarios, para lo cual se debía de prever mayores márgenes de riesgo de crédito, operativo y de liquidez. A su vez se procuraba cierta vinculación de las inversiones en relación por ejemplo a la deuda pública introduciendo el “riesgo país” dentro de la evaluación del portafolio de un banco que realiza operaciones en países con determinados niveles de riesgo.

Estas modifi caciones relativas a la exigencia de capital, a la evaluación de los activos, a la consti-tución del portafolio, se conducían también con modifi caciones relativas a la gestión o gobierno corporativo de las instituciones; estándares mínimos de gestión que se entendía por parte de los reguladores que las instituciones debían cumplir. Acompañando esto se enfatizaba lo que desde


2001 comienza a practicar el BCU y que refi ere a la disponibilidad de información de los balances de las entidades al público. Lo que se enfatiza en este sentido es la cantidad, frecuencia y calidad de la información que remiten las instituciones y que el Banco Central publica.

De forma complementaria, estos cambios en la regulación también se asociaron a una reorganización del funcionamiento de la Superintendencia de Instituciones de Intermediación Financiera del BCU.

Antes del 2002 había Grupos de Supervisión que supervisaban bancos, que podían supervisar Casas Financieras, que supervisaban IFES, que supervisaban Cooperativas, que supervisaban Círculos de Ahorro, el mismo Grupo, Administradoras de Crédito, Casas de Cambio, Repre-sentaciones; o sea, toda la gama de Instituciones que eran objeto de supervisión por parte de la Superintendencia. A partir de julio del 2002, se realizó una reestructura de lo que era la organización de la Superintendencia y dentro de esa propuesta, dos elementos que eran sustanciales, eran: uno, la necesidad de crear una supervisión de género matricial, en la cual hubieran Unidades Específi cas por tipo de Instituciones y Unidades Específi cas por tipo de Riesgo sobre la base de avanzar en esa especifi cidad y en la especialización, lo que se iba a lograr era una mejor supervisión. (Entrevista al Director de Superintendencia de Instituciones de Intermediación Financiera del BCU).

La discusión se ha centrado en si debería de existir una regulación diferencial dependiendo del tipo de institución y el sector con el que opera la misma. Es decir, simplifi cadamente se entiende que la regulación debería de contemplar en forma diferente a una institución que se maneja con pocos clientes pero de grandes montos de otra que trabaja con muchos clientes de bajos recursos. El planteo no ha sido crear una norma específi ca para COFAC por ejemplo, sino que dentro de la normativa vigente tener una consideración diferencial a las instituciones que atienden a los secto-res populares, teniendo en cuenta a su vez el contexto socioeconómico. Al decir de un entrevistado “la función de las normas son por un lado proteger, pero por otro lado tienen que tener alguna vinculación con los procesos que está viviendo el país” (Entrevista a dirigente sindical de COFAC).

El comportamiento de COFAC, al igual que la realidad de todas estas empresas, fue absolutamente pro-cíclico, en tiempos de crecimiento económico la cooperativa se capitaliza y en tiempos de crisis ocurre lo contrario. Como ya indicamos, al operar con pequeñas y medianas empresas además de las familias, la caída del nivel de actividad y los problemas económicos que impactan en los negocios, ingresos y capacidad de pago de los clientes es casi determinante. Por ende, lo que se señala es que la regulación no debería de recrudecer lo que ocurre con la economía en general sino considerar un tratamiento diferencial a quienes se encuentran más atados al devenir del trabajo y la producción.

(…) la gente de CREDICOOP (Argentina) decía: si después de las crisis del 2001 se hubieran aplicado estrictamente las normas de regulación, no hubiera quedado un solo Banco en la Argentina, pero un país no se suicida, entonces se fl exibilizaron las normativas, pero acá en Uruguay se endureció, se actuó en favor del ciclo y eso fue, duele decirlo, fue mucho peor que la crisis del 82, (…) [donde] existió un régimen de diferimiento de la cartera pesada; que suponía la activación de esas carteras y después en 5 años se iba tirando a pérdida, de manera que se dio espacio como para recomponer el Patrimonio y COFAC en aquel momento lo recompuso no con el aporte del Estado, como lo hizo todo el resto del sistema, sino con el esfuerzo de todos los socios, que ponían mucho dinero en partes sociales.[…] Lo que pasó fue eso, que la regulación se incrementó al punto que, en el 2004 por 2 normas que cambian perdimos 10 millones de dólares (Entrevista a dirigente de COFAC)

Un aspecto importante a destacar es que desde la perspectiva del órgano regulador, no es la for-ma jurídica la que determina o debiera determinar el tipo de regulación, sino el conjunto de las actividades que realiza. El hecho de que esté organizado como Sucursal, como Subsidiaria, como Sociedad Anónima Local o bajo la forma Cooperativa, no cambiaría nada, si lo que hacen es exac-tamente lo mismo.


… normalmente el argumento de las cooperativas es: “nosotros en realidad hacemos un negocio distinto porque es un conjunto muy amplio de gente, de montos relativamente pequeños y créditos relativamente pequeños también”. Ahora, si usted quiere hacer las co-sas que normalmente pueden hacer los bancos, no hay ningún problema, pero van a tener las mismas exigencias que los bancos, en el sentido que, las exigencias están defi nidas en función de lo que se hace y no de la forma jurídica que se tiene (Entrevista a Director de la Superintendencia de Instituciones de Intermediación Financiera del BCU)

Los cambios operados en materia de regulación estaban destinados a operar sobre la base de las actividades de las instituciones, independientemente de quienes fueran los clientes de la misma o el papel que desempeñara para el conjunto del sistema fi nanciero. Luego, pretendiendo contem-plar operaciones y empresas de manera diferencial, en diciembre de 2004 el BCU emite una nueva norma habilitando la creación de Cooperativas con Habilitación restringida. (ver ANEXO II)

La posición de COFAC ante el cambio normativo acontecido fundamentalmente a partir de la cri-sis del 2002 no era exactamente un cuestionamiento al tipo de normativa sino que la aplicación de la misma resultaba inoportuna en un momento de crisis. Este es un argumento esencialmente distinto al enfoque de la regulación o la fi losofía de la normativa, se trata de consideraciones fundamentalmente políticas.

No obstante, desde el punto de vista técnico, es muy complejo determinar en que nivel la aplica-ción de determinadas normas acelera o retrae una situación de crisis. Tal es el caso por ejemplo de la transparencia de los balances de las empresas, ¿en que medida el conocer el desempeño fi nan-ciero de una institución que presenta problemas es un objeto que acelera su crisis o protege a los actores que operan o querrían operar con la institución? Si bien existe un consenso respecto de la transparencia informativa, las normas orientadas a considerar de manera más rigurosa los riesgos de crédito, ¿protegen al sistema y sus actores o perjudican a la fi nanciera?, obligar a mayores pre-visiones ¿debilita la situación patrimonial de la empresa o refl eja la capacidad real de ésta de hacer frente el nivel de riesgos existente?

Incluso la cuestionada norma de arrastre que implicaba mayores previsiones sobre determinados deudores, lo que hace es tratar de anticipar la ocurrencia de un problema o transparentar la exis-tencia del mismo en determinado cliente del sistema. La cuestión es si se debe desconocer que determinado cliente es un deudor en otra institución del sistema y que puede acarrear riesgos de no pago si solicita un crédito en otro banco, aún cuando sea buen pagador en esta última.

La norma hace que eso se refl eje obligando a una mayor previsión si se trata de un gran deudor y por ende incide a nivel patrimonial en los balances. Ocultar el problema no lo elimina, el riesgo existe y la situación de no pago en una institución no asegura el pago continuo en otra, más en un contexto en el cual se operarían mecanismos de recuperación de activos mediante fi deicomisos como el caso del BROU. No obstante ello, el debate de este punto nuevamente refi ere al papel de las instituciones fi nancieras en la cadena de pagos y en la recuperación económica; ¿Qué papel debía jugar el crédito?, ¿quién asume los riesgos en un contexto de casi inexistencia de créditos al sector productivo? y fi nalmente ¿cuál es el momento más oportuno para reforzar las exigencias normativas?

Los cambios normativos que mantenían la aplicación de la norma de arrastre, todos los cambios re-lativos a la califi cación de deudores, el impacto previsional y los cambios correlativos de sistemas y procedimientos, tienen un alto impacto en la situación de COFAC. Este impacto tiene diversos moti-vos, algunos vinculados a la forma de proceder de la entidad reguladora ciertamente infl exible en la modifi cación y aplicación de las normas, y otros a problemas relacionados con la calidad de la car-


tera de créditos de la cooperativa, la cual difi cultaba mucho también la posibilidad de capitalizarse mediante la realización de nuevos negocios en un contexto de caída de la actividad económica.

4.2.5. El desempeño post crisis, la suspensión de marzo de 2005 y las negociaciones de ese año

Luego de haber retornado la asistencia recibida al Banco Central, el desempeño de COFAC comen-zó a no ser el esperado. En función de lo ya indicado, el patrimonio de la cooperativa se encontraba en un proceso de deterioro continuo y la morosidad de su cartera continuaba incrementándose, pero a pesar de ello se continuaba cumpliendo con la normativa vigente. La cual se tornó más exigente en materia de evaluación de riesgos y otros aspectos consignados.

De forma de tener una idea del efecto del cambio normativo, toda la cartera de COFAC o de clien-tes de COFAC que eran deudores del Banco República (cuya cartera pesada pasó luego al fi deico-miso para la recuperación de activos del BROU), automáticamente tuvo que ser castigada en el balance de COFAC con una importante quita a nivel de previsiones; esto infl uye directamente en casi 4.000.000 de dólares de pérdida patrimonial.

En virtud de la situación patrimonial de la cooperativa, se le exigió por parte del BCU un plan de adecuación patrimonial, que implicaba entre otras medidas una reducción importante de los cos-tos operativos30 del entorno de un 35%. No obstante ello, la cooperativa desde mediados del año 2003, había alcanzado un acuerdo con los trabajadores que implicaba el recorte de un conjunto de benefi cios, fundamentalmente partidas específi cas aunque también cierta reducción salarial, tratando de tocar solamente algunos grupos y no a la totalidad de los trabajadores.

Pero durante el 2004, operando varios recortes de costos y otras medidas tendientes a mejorar los indicadores patrimoniales mediante el plan de adecuación mencionado, la cooperativa fue teniendo apartamientos que llevaron a que en setiembre de ese año se le exigiera por parte del BCU un aporte de capital por todo lo que había sido la diferencia proveniente del no cumplimiento del programa de adecuación patrimonial o de lo contrario, la posibilidad de una intervención de la cooperativa. Para entonces, COFAC logra una formula de capitalización que evita esta situación pero en breve sufre retiros de depósitos que nuevamente la sitúan en un nivel de incumplimiento patrimonial.

Seguramente el detonante del empeoramiento de esta situación haya sido la trascendencia públi-ca de un informe de la califi cadora Fitch Ratings que advirtió “alto riesgo” de impago de COFAC. Este informe si bien estuvo en el sitio Web del BCU desde el 28 de febrero de 2005, tomó realmente estado público el jueves 3 de marzo cuando fue publicado en un Semanario (Búsqueda) de amplio tiraje nacional con el titular “Cofac con alto riesgo de impago, según Fitch”.

Al viernes 4 y habida cuenta de la aceleración y riesgo de retiro de depósitos, el BCU resuelve la suspensión preventiva por incumplimiento patrimonial de la cooperativa (ver ANEXO III).

En ese marco, COFAC intenta establecer nuevamente un acuerdo con CREDICOOP de Argentina que no resultó del todo fructífero en términos de montos y plazos previstos para concretar el eventual negocio.

En el mismo fi n de semana COFAC da a conocer un comunicado de prensa donde se indica que la opción por la suspensión preventiva de actividades fue solicitada por la cooperativa a fi n de “de-fender al conjunto de los ahorristas, ya que un eventual agravamiento de la situación de retiros habría benefi ciado a algunos en perjuicio de otros”. Ya el papel de los medios masivos de prensa pasa a ser muy importante en relación con el destino de la cooperativa.


Con la cooperativa suspendida y el escenario de las asociaciones estratégicas sin mayores pers-pectivas, la opción más razonable para la cooperativa era apelar a sus socios y trabajadores. Así, se formula un proyecto de ley destinado a generar una excepción respecto a lo establecido por la legislación entonces vigente y que no permitía generar acuerdos colectivos. Esta propuesta (ver ANEXO IV) se basa en la posibilidad de que COFAC pueda generar acuerdos con depositantes y obli-gacionistas (quitas mediante mayores partes sociales y reprogramación), lo cual se adiciona a una reducción de la masa salarial de los trabajadores de la cooperativa y a la creación de un fi deicomiso para tratar las carteras pesadas.

Cabe destacar que a pocos días de haber asumido un nuevo gobierno (1 de marzo de 2005) el 11 de marzo, en un día y por unanimidad del Parlamento nacional, se aprobó la Ley Nº 17.863 que estableció el marco legal para que los socios acreedores de COFAC capitalizaran y reprogramaran parte de sus de-pósitos. Sobre todo aquellas franjas de depositantes de mayores recursos; que en el caso de la coope-rativa superaban los 15.000 o 20.000 dólares, lo cual indica el tipo de cliente con el cual se operaba.

En esos días se preparaban por parte de COFAC diversas negociaciones con los socios, trabajadores y obligacionistas a fi n de elaborar un plan que permitiera una adecuación de su patrimonio. Luego de la aprobación por parte de la Superintendencia de Instituciones de Intermediación Financiera del Plan de Reapertura presentado por COFAC el 16 de marzo de 2005, el BCU dispuso dejar sin efecto la medida de suspensión. El Plan implicaba medidas para capitalizar y reprogramar depó-sitos, reducir costos operativos e implementar cambios en la gestión, el gobierno corporativo y el plan de negocios. Los socios de la cooperativa capitalizaron voluntariamente parte de sus de-pósitos y obligaciones, lo que aumentó el patrimonio a 38 millones de dólares. Además, a partir del rescate anticipado de Obligaciones Negociables fue posible incrementar el patrimonio en 1,2 millones de dólares más (IECON-FCEA, 2005).

La reprogramación de depósitos implicó una disminución de la proporción de depósitos a la vista hacia depósitos a plazo fi jo. En síntesis, las medidas adoptadas tuvieron efectos positivos en la performance de la institución, la que en el corto plazo (al mes de julio) había superado en más de un 10% el índice de solvencia patrimonial exigido por la normativa del BCU.

Sin embargo, los efectos de las medidas no se mantuvieron en el tiempo y en diciembre de 2005 el BCU le solicitó a COFAC un nuevo Plan de Capitalización por incumplimientos patrimoniales y debido a la continua caída de los depósitos.

No obstante, creemos relevante destacar además del papel de los socios, el de los trabajadores en la recuperación de la cooperativa luego de la suspensión de marzo de 2005.

El relacionamiento con los trabajadores en la historia de COFAC era muy bueno. Sin embargo existían discusiones, sobre todo en materia de estrategia a desarrollar por la cooperativa. Desde el sindicato tempranamente se sostenía que

“a partir del 2000-2001, una de las cosas más fuertes que le decíamos a COFAC era -señores ustedes están perdiendo pie en el mercado, si ustedes no consiguen un socio que les de res-paldo, el proyecto va a fracasar- y eso generaba bastante molestia a nivel de la Dirección.” (Entrevista a dirigente sindical de AEBU)

Dos aspectos son destacables. En primer lugar la posición del sindicato respecto de la situación de COFAC y en segundo, la apertura existente en las actividades de la empresa para con la opinión de los trabajadores, aún en la discrepancia. La posición del sindicato fue adecuándose a la situación por la cual atravesaba la cooperativa, aceptando una pérdida de benefi cios luego de la crisis de 2002 hasta la reducción de salarios en el plan de reapertura luego de la suspensión de actividades


de marzo de 2005. Sin embargo también hay que señalar que el mercado laboral bancario posee una gran rigidez desde el punto de vista empresarial y la organización sindical es una de las más fuertes del país. Esto implicaba para COFAC una situación en la que aún practicando una política de retiros incentivados, la reducción de personal podría signifi car una pérdida de recursos porque los incentivos para el retiro son bastante onerosos. Posteriormente, si bien ciertamente las expec-tativas de sustentabilidad de la cooperativa eran sobre fi nes del 2005 mayormente negativas con lo cual el escenario podría ser “reducción de ingresos o reducción de personal”, el sindicato en su conjunto planteó siempre una defensa férrea de la institución, a pesar de las críticas efectuadas a la dirección de la cooperativa, llegando incluso a un duro enfrentamiento con las autoridades del BCU.

4.2.6. La segunda suspensión y la intervención de COFAC

Luego de todos estos esfuerzos se logró recomponer la solvencia patrimonial de la empresa. Pero, debido entre otros aspectos a las expectativas de los ahorristas, el retiro de depósitos continuó. Tampoco se concretaron eventuales acuerdos con otras instituciones como el Banco de Desarrollo Económico y Social (BANDES) de Venezuela31, con quién se había mantenido negociaciones y que pasará a jugar un papel importante en la última etapa de la cooperativa.

Esta caída se precipitó hacia fi nes de enero cuando nuevamente la califi cadora Fitch Ratings pasó su juicio sobre COFAC de “estable” a “negativo”. Tan solo en el mes de enero, los depósitos se redujeron 15 millones de dólares. Sobre fi nes de ese mes los depósitos de COFAC ascendían a 143 millones de dólares y los créditos a 102,4 millones de dólares y estaba incumpliendo con los míni-mos exigidos de Responsabilidad Patrimonial Neta dado que este ratio se ubicaba en 0,96 cuando el mínimo requerido es 1; la liquidez había descendido a 60,3%, la morosidad llegaba a 31,3% y la rentabilidad sobre activos se ubicaba en –4,4% (IECON-FCEA, 2005).

En virtud de esta situación las autoridades del BCU resolvieron una nueva suspensión preventiva de las actividades de COFAC a partir del 30 de enero. Esta medida tuvo como objetivo el proteger a los ahorristas así como la integridad de la institución frente a la caída de depósitos y los in-cumplimientos de los requisitos de encaje mínimo. Claramente la situación de la cooperativa era preocupante y los resultados negativos acumulados desde la reapertura de marzo se adicionaban a las difi cultades existentes producto del retiro de depósitos y a la imposibilidad de concretar un acuerdo con un socio que capitalizara a la empresa.

El retiro de depósitos luego de la primera reprogramación y quita para capitalizar la cooperativa, pudo haber sido fruto de una pérdida de confi anza de los propios depositantes. Estos quizás acep-taron reprogramar para poder recuperar su dinero, pero luego que lo tenían disponible lo retiraron de la empresa. La misma confi anza que luego del 2002 mantuviera fi rme a la cooperativa, ahora se encontraba en crisis y para fi nes de 2005 parecía casi imposible recuperarla.

Los esfuerzos para lograr una alianza estratégica fueron signifi cativos por parte de la cooperativa pero ello no se logró en los plazos necesarios. Ante la difi cultad cierta de concretar una asociación que permitiera una capitalización, fue que el 1 de febrero de 2006 se resuelve por parte del BCU la suspensión preventiva de las actividades de COFAC por segunda vez en poco tiempo, cuando en el día anterior las autoridades de COFAC solicitaron al BCU una asistencia fi nanciera de hasta 15 millones de dólares para hacer frente a la insufi ciencia de liquidez.

En el preciso momento en que se comunicaba públicamente la decisión del BCU, se recibe un fax proveniente del BANDES de Venezuela, en el cual esta institución comunicaba que decidió for-mar parte de COFAC, con un aporte de diez millones de dólares americanos.32 Lógicamente esta comunicación podía generar expectativas positivas respecto de las posibilidades de COFAC pero


las autoridades consideraron que la empresa tenía un agotamiento en su perfi l comercial y un estrangulamiento hacia el futuro de su capacidad patrimonial que podía signifi car la absorción y pérdida de esa capitalización, como ocurrió con la realizada por los depositantes y trabajadores luego de la primera suspensión.

Ante esta situación, el sindicato de trabajadores bancarios (AEBU) emite un comunicado con una resolución de su Consejo Central (ANEXO V) donde si bien se interpreta la situación de COFAC como originada en la crisis del 2002, se establecen algunas críticas a la gestión de la cooperativa en lo referido a la incapacidad de lograr una asociación estratégica con un socio inversor (gene-rando para ello las modifi caciones estatutarias necesarias) y el no haber estado a la altura de las circunstancias logrando revertir los resultados negativos.

De hecho y en función del desempeño y proyecciones de futuro de la cooperativa, se entiende que no es posible la reapertura de la misma y se resuelve pasar a liquidación la empresa, mientras el BANDES deposita los 10 millones mencionados en el BROU ya como forma de garantía de compra de activos y pasivos de COFAC, se conforma por parte del BCU una Comisión Interventora que asu-me la totalidad de las facultades de administración y disposición de las autoridades estatutarias de COFAC. Una vez que una consultora externa que trabajó en el cálculo del valor real de los activos y pasivos culminara su evaluación, se llevaría a cabo la venta de estos al BANDES.33

4.2.7. La negociación con el banco BANDES de Venezuela

Luego de este proceso que derivó en la intervención y venta de activos y pasivos de COFAC al BAN-DES de Venezuela; en el mes de marzo de 2006 se concreta la transformación de COFAC creándose una nueva institución bancaria. De esta forma, COFAC se transforma en accionista del Banco na-ciente y con un monto importante en efectivo, que será la base de sus futuras operaciones. Estas se concentrarán preferentemente en el área de especialización de la cooperativa pero ahora sin realizar intermediación fi nanciera. El nuevo banco BANDES es quién realiza una operatoria com-pleta luego de fi nalizada la intervención del BCU y concretada la transformación.

Pero queremos detenernos brevemente en el proceso de negociación que signifi có esta transforma-ción, la cual fue el producto de diversas acciones que tenían en una primera instancia otro destino. De hecho distintos actores señalan que se trató de un negocio con una fuerte impronta política más que económica. Y probablemente los acontecimientos se dieron por esa particularidad, que también las autoridades de COFAC entonces lo comprendían. Ya en el plan de apertura se establecía la nece-sidad de un socio inversor pero ello tenía niveles de complejidad signifi cativos, ya que se veía muy difícil la concreción de un acuerdo que fuera considerado “digno” por parte de la cooperativa. Al decir de uno de los dirigentes de entonces “a quien atraes en un momento crítico para asociarte de una manera digna que no sea entregarle la institución” (Entrevista a dirigente de COFAC).

La propia dirección de la cooperativa ya había intentado asociaciones con diversas instituciones y en el caso de la AFAP INTEGRACION y SURCO Seguros se había logrado, pero no así en el caso de la empresa de intermediación fi nanciera. En el año 2004 se había generado cierto nivel de acuerdo con el Banco Exterior de Venezuela pero ello no tuvo mayores proyecciones debido al perfi l de esta institución. Sin embargo permitió visualizar dentro de Venezuela al BANDES como un potencial actor que pudiera interesarse en hacer negocios con COFAC.

Ya en 2005, COFAC participa de una ronda de negocios en Caracas organizada por la Cámara Uru-guay-Venezuela y patrocinada por la embajada de Uruguay en Venezuela. En dicha actividad se rea-lizó una presentación institucional de la cooperativa y se planteó la posibilidad y el interés de realizar negocios con el gobierno de Venezuela, cuyos representantes (incluidas autoridades del BANDES)


estaban presentes. Luego sobre fi nes de noviembre se concreta una reunión con el presidente del banco BANDES ofreciéndole por parte de COFAC diversas posibilidades de concretar negocios.

Las opciones entonces eran que BANDES hiciera una inversión en COFAC que podía ser en obliga-ciones subordinadas, participando de la dirección pero como socio minoritario de la cooperativa, sin modifi car lo esencial de ésta. Otra opción que se veía probable era conformar una Sociedad Anónima donde BANDES tuviera la mayoría e hiciera un aporte sustancialmente mayor, pasando COFAC a tener una cuota parte menor y siguiera desarrollando una operatoria limitada a través del tipo de cooperativa de capitalización. Ante estas posibilidades, el BANDES entendía de que la op-ción más razonable era la asociación en el marco de una Sociedad Anónima. A partir de entonces se producen diversos intercambios de información, donde actores como el embajador de Uruguay en Venezuela jugaron un papel muy activo.

Días después se recibe la visita a COFAC de una delegación del BANDES integrada por su presiden-te quien declara a la prensa el interés en realizar una inversión en COFAC de unos 5 millones de dólares. Este hecho es llamativo puesto que luego el propio banco se retracta declarando cierto desconocimiento de las fi guras jurídicas mediante la cual se podría haber concretado ese acuerdo. A partir de entonces durante el mes de diciembre y enero se mantienen intercambios de datos pero no se concretan acciones formales por parte del BANDES.

Luego sobre fi nales del mes de enero, cuando la situación de la cooperativa era muy frágil y la pér-dida de depósitos ya alcanzaba varios millones de dólares, se concreta una llamada telefónica entre el presidente uruguayo Tabaré Vázquez y el presidente venezolano Hugo Chávez, quienes acuerdan la inversión de 10 millones de dólares del BANDES en COFAC. Este acuerdo es el que se envía por fax al día siguiente cuando el BCU ya había resuelto la suspensión de actividades de la cooperativa.

El hecho signifi cativo es que, a pesar de la voluntad política que se construye, no fue posible la con-creción de una inversión u asociación entre el BANDES y COFAC antes de su segunda suspensión y posterior liquidación. Y si bien también se han realizado consideraciones políticas al respecto, lo que hay que tener en cuenta es que más allá de esta voluntad, la situación de la cooperativa, sus resul-tados fi nancieros no eran promisorios para cualquier inversión. De hecho, si bien no es conveniente el razonamiento contrafáctico cabe la pregunta de ¿en qué sentido hubiera cambiado la situación del COFAC? Cabía la posibilidad de que esa inversión respaldara a la cooperativa y mejorara su po-sicionamiento en términos de confi anza en el mercado; pero también si ese efecto no se producía podía pasar que esos recursos siguieran el mismo destino que la capitalización anterior.

Más allá de estas consideraciones es posible apreciar que en este proceso fi nal diversos actores políticos participaron de las negociaciones y desempeñaron un papel activo, llegando a involucrar a los jefes de Estado de Uruguay y Venezuela. Quizás este aspecto haya sido muy importante en la defi nición posterior del BANDES de abrir una sucursal en nuestro país.

4.3. Exploración de las causas de la crisis de COFAC

Intentaremos ahora sobre la base del conocimiento que tenemos y considerando sobre todo la propia opinión de los actores involucrados en todo el proceso de COFAC, realizar una aproximación a las causas que llevaron al cierre de la que fuera la principal cooperativa de Ahorro y Crédito del Uruguay.

Señalar que se trata de una aproximación implica necesariamente tomar este trabajo como un primer esfuerzo de identifi cación de las causas del cierre de COFAC. Las mismas requerirán de aportes poste-riores que sin duda cirticarán o validaran lo que aquí se indique. Sin embargo, creemos que hay que


valorar que frente a la proximidad de los hechos, reconstruir una explicación a partir de los propios actores involucrados presenta un cúmulo de información valorable aunque la misma sea parcial.

Así las cosas, resulta pertinente señalar que en un proceso como al que nos avocamos, se parte de la base de la actuación de una pluralidad de causas que explican el fenómeno. Entre estas se identifi can factores o conjuntos de variables relacionadas a procesos sociales externos a la coo-perativa, internos a la misma, vinculados a las acciones de ésta y de otros actores involucrados en el proceso general del desempeño de la empresa. En este sentido, aspiramos a la identifi cación y clasifi cación de estos factores y variables y no tanto a determinar objetivamente el peso específi co de cada uno de ellos. No obstante, sí procuramos ordenar jerárquicamente las causas identifi cadas por los actores consultados.

Hemos identifi cado diferentes referencias a las causas del cierre de COFAC y las clasifi camos en los siguientes tópicos para su tratamiento analítico: el contexto general y la crisis fi nanciera de 2002; elementos estructurales de las cooperativas; elementos derivados de la gestión global de la cooperativa y atribuibles al enfoque de negocios; y aspectos asociados a la conducción política.

Claramente la crisis de COFAC no es producto de la acción ordenada de estos factores, sino de una combinación compleja de los mismos. Sin duda que la crisis del 2002 como ya indicáramos tiene un peso central en la crisis de la cooperativa, sin embargo no se puede desconocer la importancia de la gestión, las decisiones adoptadas o las que no se tomaron y sus consecuencias. A su vez, el gobierno de la organización en un contexto de incertidumbre y de crecimiento de la complejidad, requiere la generación de nuevas capacidades de gestión.

… la absorción de otras cooperativas y de casas del resto del sistema bancario habría que mirarlo en perspectiva, en el momento suponía una capitalización, en el momento te resolvía las cosas, cómo venía la cosa, como venia la cartera, como se administraba ese crecimiento, era complicado. Y yo creo que sí en la interna hay temas que es indudable que tienen que ver con asuntos que pasan por la cultura, que tiene que ver con el sistema cooperativo, de los riesgos que se debía asumir, esto estaba presente (Entrevista a dirigente de COFAC).

El propio crecimiento de la cooperativa implicaba asumir nuevos desafíos y requería de cambios organizacionales que permitieran la adaptación de la misma a una nueva realidad en muchos casos producto de las propias decisiones de la organización. Lógicamente, además de eso están los facto-res externos que independiente de lo que puede ser la calidad de la gestión, provocan que la Insti-tución enfrente problemas. De hecho ello fue lo que aconteció con la crisis del 2002, cuando prácti-camente la mayoría de las instituciones fi nancieras quebraron o enfrentaron grandes problemas. Las instituciones que luego de la crisis continuaron funcionando, son aquellas que recibieron enormes sumas de dinero proveniente de las casas matrices o bien asumieron las pérdidas obtenidas.

Al cierre de la crisis de 2002 COFAC perdió una proporción muy signifi cativa de depósitos obli-gando a aumentar la tasa pasiva, debiendo fondear más caro, enfrentando la devaluación de la moneda que implicó pérdidas patrimoniales y un gran crecimiento de la morosidad debido entre otros aspectos a la caída del nivel de actividad. Requería una importante capitalización así como una reestructura de costos, muy compleja de llevar adelante, a lo cual se sumaba la aplicación de nuevas normas que también impactaban en el patrimonio de la cooperativa.

4.3.1. Factores estructurales

Uno de los principales problemas estructurales que presentan las CAC’s en general y que también explica las difi cultades de COFAC, tiene que ver con el régimen de capitalización.


Cabe señalar que la dinámica de la capitalización esta muy asociada al ciclo económico. Las coo-perativas se capitalizan sobre la base de operaciones de crédito y cuotas sociales que se perciben por cada operación. Por ende, cuando el nivel de actividad económica es alto las cooperativas se capitalizan bien o de forma sostenida; caso contrario, cuando se produce una caída del nivel de actividad general y más aún cuando ocurren crisis económicas, resulta más complejo lograr pro-cesos de capitalización. En un contexto de recesión y/o de crisis como el vivido por el país cuando una cooperativa requiere capitalizarse es cuando sus socios se encuentran también en malas con-diciones de aportar capital.

COFAC se capitaliza en los momentos de auge y se descapitaliza cuando la dinámica económica es desfavorable para sus asociados o sector de especialización. Más aún cuando la participación en el mercado del crédito es muy alta y esas operaciones son las que la capitalizan pero luego, en la cri-sis ocurren problemas para recuperar esos créditos. Entonces en el momento en el cual se necesita más capital se produce una caída de los créditos y una mayor morosidad.

Otro aspecto asociado al régimen de capitalización, tiene que ver con la gradualidad y progresi-vidad de las cooperativas para incrementar su patrimonio. No tienen por lo general la posibilidad de recibir grandes aportes pasivos; por lo cual, la recuperación de una crisis requiere de mayor tiempo que otras instituciones. Esa era de hecho la experiencia propia de COFAC luego de la crisis de 1982. Cuando el Estado debió acudir en la asistencia de los bancos, a COFAC (a quien no se le compraron carteras, es decir con quien el Estado no se endeudó) lo que se le permitió es tener tiempo. Se activaron créditos vencidos en un plazo de 5 años, es decir se dio el tiempo sufi ciente para que la cooperativa, habida cuenta del régimen de capitalización que posee, lograra capitali-zarse y absorber entonces las pérdidas.

La cuestión está en la fl exibilidad y en la diferencia de tratamiento por parte del Estado con las cooperativas. El poder diferir las pérdidas en un plazo razonable, le permitió a la cooperativa ir absorbiendo las mismas de acuerdo con sus características estructurales. Pero desde el punto de vista de la normativa vigente y del organismo regulador, se consideraba que los balances debían refl ejar la realidad de la cooperativa y lo que en ese momento era considerado como pérdida debía mantenerse como tal.

Por otro lado, un aspecto ya más discutible desde el punto de vista de su atención como factor estructural tiene que ver con la propia consideración de la forma de propiedad y los mecanismos de membresía de una cooperativa de Ahorro y Crédito. COFAC tenía más de 300.000 socios, pero no todos estos se sentían “dueños” de la cooperativa. Es un problema común que se plantea a este tipo de institución (así como también ocurre con algunas cooperativas de consumo) donde solamente con realizar una operación y realizar un mínimo aporte de capital social, ya se es parte de la organización. Esta masa de asociados no siempre presenta los niveles de participación, invo-lucramiento y compromiso necesarios para con el funcionamiento de la organización y pasan a ser simplemente “clientes” de la empresa sin percibirse como dueños de la misma.

En el momento de la crisis de 2005 el haber apelado a los socios depositantes para la capitalización de la cooperativa quizás haya sido la opción más razonable para el momento pero la misma mostró sus limitaciones puesto que no generó la confi anza necesaria que retuviera a los depositantes e incluso quienes participaron de esa opción, en el momento que pudieron, retiraron sus depósitos. Claramente se puso en evidencia los límites de una salida endógena sustentable.

4.3.2. Elementos derivados de la gestión global y el enfoque de negocios.

Señalábamos anteriormente que más allá de los efectos que tienen las crisis y el contexto económico general del país, la gestión desempeña un papel importante. Para el caso de COFAC la misma con-


tribuye en la explicación de ciertas difi cultades de manejo general de la institución. En este sentido uno de los aspectos más discutido en materia de reconstrucción del desempeño de la cooperativa tiene que ver con el nivel de profesionalismo de su gestión; es decir si se tenían las capacidades ne-cesarias para hacer frente a los desafíos que le imponía el crecimiento, el contexto y las necesidades internas.

Al decir de un directivo de la cooperativa,

… se vio una debilidad y es que todo ese proceso de transformación fue muy acelerada, por más que se hizo en 15 o 20 años, de una Cooperativa a una Filial Bancaria importante (…) no se inventa un gerente, el pasaje de la gente a cargos de mayor importancia no siempre fue cubierto con toda la solvencia y la profesionalidad” (Entrevista a dirigente de COFAC).

Esta visión autocrítica plantea claramente uno de los problemas que debió enfrentar COFAC en su proceso de crecimiento en un contexto de mayor competencia sobre todo en su área de especia-lización. El crecimiento y la mayor complejidad requerían de mayores capacidades de gestión. La referencia a la profesionalidad es un aspecto muy crítico para el gobierno corporativo de la em-presa, puesto que el requerimiento de superación de estas carencias en ocasiones implica procesar algunas discusiones que han sido muy caras al cooperativismo en general, como la articulación entre democracia y administración técnica de los procesos de gestión.

En cuanto a la califi cación de los consejeros ahí se crean algunas situaciones complejas porque si se profesionaliza un grupo demasiado, prácticamente lo que tenemos una réplica de la gerencia y se distancia de la voluntad colectiva, de la necesidad de la gente y si no se profesionaliza demasiado tenés que apoyarte mucho en el técnico… (Entrevista a dirigente de COFAC).

La percepción de falta de profesionalismo es casi una constante en el discurso de los entrevistados, en algunos casos matizadas por el hecho de que durante la crisis por ejemplo, COFAC tuvo un mejor desempeño que la banca capitalista, en otros casos se presenta a este problema en relación a caren-cias técnicas de gestión bancaria y fi nalmente, también existe alguna visión que remueve la discu-sión de fondo acerca del principio democrático y el carácter técnico de la gestión empresarial.

(…) estos muchachos van bien porque van siguiendo lo que los principales actores del mer-cado hacen, el problema es que todo se hizo sobre una base de una falta de profesionalidad muy fuerte; de repente las ideas estaban excelentes, pero después, cuando se implementan esas ideas, terminan provocándole a la empresa pérdidas (Entrevista a dirigente sindical).

(...).mi opinión es que, uno puede tener una Organización Cooperativa y puede tener un objetivo cooperativo, lo cual no quiere decir que tenga una gestión cooperativa, sino que lo que uno tiene es una gestión profesional y la gestión profesional lo que tiene que atender es a la utilización de manera profesional los instrumentos a su alcance para cumplir con sus objetivos (…) y si los objetivos de la Cooperativa son los mismos que una Sociedad Anó-nima, pues tendrá entonces que realizar una gestión profesional, atendiendo los objetivos de la Cooperativa. (…) la forma de organización del gobierno corporativo, en lo que hace a la gestión, quedó atado a un mecanismo cooperativo de selección de personas en función, entre comillas, de la afi liación cooperativa y disociado de las capacidades profesionales de esas personas para estar al frente de las Instituciones, que empezaron a crecer y llegaron a una complejidad tal, que la mayoría de estos Agentes no tenían la más mínima capacidad de entendimiento (Entrevista a Superintendente de Instituciones de Intermediación Financiera)

La formación técnica no es una garantía real de que las cosas se pueden hacer mejor. Tampoco es de ninguna garantía la forma de organización capitalista, como lo pone en evidencia el hecho de que los últimos bancos cerrados en la plaza en el 2002 fueron liquidados por fraude directo de sus


dueños; y de más esta decir que los mejores técnicos ni la gestión más profesional lograba generar la confi anza necesaria para evitar la crisis fi nanciera del 2002. Y, sin embargo algunas actitudes políticas fueron elementos desencadenantes y posteriormente factores de recuperación.

Lo que sí constituye una necesidad permanente y fue un problema en el caso de COFAC, es la su-peración de carencias técnicas a nivel de la dirigencia o bien combinar los roles gerenciales y los directivos sin que esto implicara vaciar de democracia a la organización provocándole problemas de legitimación. Aunque quizás resulte un poco exagerado atribuirle un peso signifi cativo a este tipo de problema, es probable que implicara ciertas debilidades a la hora de la gestión.

Por otro lado, otro de los factores relacionados con la gestión y el enfoque de negocios de la cooperativa con gran incidencia en la crisis de la cooperativa tiene que ver con el nivel de riesgos asumidos, en particular en lo referido a la cartera de créditos.

En relación al nivel de riesgos en general, los mismos se visualizan por parte de los distintos actores como muy asociados al propio crecimiento de la cooperativa. En general es posible que las propias presiones competitivas incidieran en el perfi l de la empresa. Es decir, uno de los aspectos que pone a prueba fortalezas y debilidades de las empresas tiene que ver con la necesidad de participar en ciertos espacios del mercado de forma de mantener presencia competitiva en el mismo,

(...) empiezo a jugar partidos para los cuales no estoy preparado, pero como si no juego el partido no puedo participar, me meto. Si está todo el mundo prestándole, yo le presto tam-bién, porque en realidad si no le puedo prestar, no funciono en el mercado. El problema es, ¿cuál es mi capacidad después de estar soportando ese riesgo que estoy asumiendo? (Entre-vista a Superintendente de Instituciones de Intermediación Financiera).

Ahora bien, el manejo de estas operaciones requiere por lo menos dos aspectos que debieron de ser tomados en cuenta por COFAC; por un lado, tener el respaldo de capital necesario para tener “espalda” y por otro, generar capacidades de gestión adecuadas a partir del conocimiento cabal de las fortalezas y debilidades de la organización. Ambos aspectos fueron limitados y sus implicancias pesaron en contra de la cooperativa.

Respecto a los riesgos provenientes de la cartera de créditos, una de las características de COFAC (además de su especialización en familia y consumo), era la incidencia que presentaba su cartera en el total de activos, la cual era más elevada que en el resto de las instituciones del sistema. Esto le demandaba a la cooperativa contar con mayor capital para hacer frente a una cartera de tal proporción que como vimos no es una fortaleza de las organizaciones cooperativas en períodos de crisis. Cuando la recesión se inicia en 1998 y se agudiza llegando a la crisis sistémica de 2002, se afecta la capacidad de pago de los agentes del mercado. Entonces, el incremento natural de la morosidad producto de la crisis se adiciona a la mayor exposición de la cooperativa al mercado (por tener una mayor proporción de créditos que el resto del sistema) y por ende esto (junto a la rigidez de costos) le generaba mayores pérdidas.

Si el nivel patrimonial que tenía COFAC no era signifi cativamente mayor que el del resto del sistema, cosa que no era, claramente eso ponía a COFAC en una situación de debilidad comparativa muy fuerte. Aunque adicionalmente, restaría profundizar en el manejo que realiza la cooperativa de la “gestión del riesgo” para ver si era menor que la realizada por el resto del sistema, porque ello podría contribuir a explicar parte de la elevada morosidad. Ahora bien, sin dudas que la mayor incidencia en la morosidad de COFAC se debe a la caída del nivel de actividad económica, a la devaluación y a la particularidad de no poder trasladar pérdidas, ya sea a una casa matriz o bien hacia el futuro. Pero también incide la propia gestión que realizara la cooperativa en relación a los niveles de riesgo que se asumieron, a la rigidez de costos y las difi cultades de adaptación derivadas de estos procesos.


Respecto de la rigidez de los costos ya hicimos referencia a las relaciones laborales y los requisitos derivados del cumplimiento del laudo bancario, etc. Pero otro aspecto que también incide en este nivel y que eventualmente, puede difi cultar la capacidad de adaptación de la empresa, tiene que ver con su estructura descentralizada y fuerte afi ncamiento local. Así por ejemplo, ciertas sucur-sales de la cooperativa podían no ser rentables pero su cierre implicaba la desaparición de cierta organización de base y las resistencias asociadas a ello.

Pero como no podemos demostrar esta situación y su incidencia, podemos suponer que la misma no fuera signifi cativa y desplazar el análisis. No obstante, la propia forma de gobierno corporativo y la fuerte relación con el medio local son variables que probablemente inciden en el manejo de los riesgos. Este problema al decir de uno de los entrevistados puede verse de la siguiente manera,

(…) se entiende y es posible que en una época más fácil de crecimiento, se tenía que aten-der el crecimiento, y luego en crisis se tenía que atender empresas que ofrecían puestos de trabajo en la localidad, y todo eso quizás los riesgos, las líneas de crédito que se dieron, uno podría pensar que eran desproporcionadas a su fortaleza o lo que podía asumir (Entrevista a dirigente de COFAC)

En este sentido si bien el grueso de la cartera de COFAC era de pequeños créditos, el mayor proble-ma de morosidad se daba en los créditos de mayor volumen y en sectores no tradicionales de la coo-perativa. Créditos que probablemente otros bancos no otorgaran o que ya fueran morosos en esas instituciones, eran asumidos por COFAC, con lo que ello implicaba en materia de previsiones.34

En su momento vimos el análisis de la cartera de COFAC más por montos que por sectores, ahí donde me acuerdo bien de este elemento, si uno miraba la economía de los créditos chicos era igual o incluso menor que en el resto del sistema, uno miraba la morosidad de los créditos por encima de cierto monto, no recuerdo cual, y ahí hay un destrozo y ahí hay una onda desproporción con respecto a todo el sistema (Entrevista a ex-director del BCU)

Los mayores riesgos que se asumían (con sus correlativos impactos en los resultados y el patri-monio de la cooperativa) en el otorgamiento y seguimiento de ciertos créditos tuvieron una gran incidencia en las difi cultades fi nancieras de la empresa. Habida cuenta del escenario en el cual debía operar, no se tuvo la capacidad en su momento de mejorar la calidad de la cartera.

Se pueden observar dos problemas derivados de la gestión de la cooperativa y que son por un lado el proceso de otorgamiento de créditos y las difi cultades de recuperación. Respecto de estos puntos, aunque sin ser concluyentes, cabría analizar el peso que tuvo las características particu-lares del gobierno de la cooperativa y específi camente el rol de los Consejos y sus miembros en la decisión de algunos créditos pesados que a la postre resultaron incobrables. En este sentido, se debería profundizar en los procesos de otorgamiento de ciertos créditos que a simple vista podrían no respetar los principios que se aplicarían fríamente en otra institución.

Por otro lado, también debe ser parte del análisis de la gestión las difi cultades de recuperación que tenía COFAC. Ciertamente en muchas circunstancias pudo haber incidido la voluntad de no ejecu-ción de un deudor o no haber apelado a la garantía hipotecaria de otros por razones de carácter social. Sin embargo, cabe señalar que no se encontraron fórmulas efi cientes de recuperación de car-teras vencidas, incluso la solución mediante la creación de fi deicomiso para la recuperación de acti-vos llega en un momento en el que los problemas de la cooperativa estaban bastante instalados.

Estas difi cultades (y la correspondiente reducción del spread en el contexto post crisis) también aumentaba indirectamente los costos fi jos, tornando más pesada la estructura y haciendo difícil generar resultados positivos. Se incrementaba también la necesidad de contar con un socio que capitalizara a la cooperativa. Pero a pesar de las gestiones realizadas por parte de los directivos y


más allá de ciertas operaciones con CREDICOOP, no se logró concretar, lo cual fi nalmente termina incidiendo en los problemas de capitalización y recuperación patrimonial de COFAC.

Como señalamos anteriormente, existieron intensos contactos entre CREDICOOP y el Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos (IMFC) de Argentina. Los dirigentes de ambas instituciones participaron conjuntamente en diversos comités y congresos de Alianza Cooperativa Internacional (ACI). También existió frecuente intercambio del funcionamiento institucional y operativo, procu-rando compartir las experiencias. Durante la crisis se realizaron varias reuniones para compartir información de lo que sucedía en uno y otro país. Sin embargo, la alianza estratégica no se pudo concretar. Desde la dirigencia de CREDICOOP se asume que no se estaba en condiciones de embar-carse en el proyecto de COFAC aunque hubiese voluntad para hacerlo.

(...) involucrarse en la gestión de cualquier entidad fi nanciera, aun de las que funcionan bien, supone un conocimiento de la economía del país, de sus fi nanzas, de su sistema fi nanciero, del sector social o ramas de la actividad en que esta insertado en particular esa entidad, su presente y sus perspectivas, ... [Nosotros nos preguntamos] a quien tenemos que nos esté sobrando o que podamos derivar, aunque más no sea para un consultaría, cuando estamos aquí haciendo todos los esfuerzos para remontar la situación que se creó en la Argentina y necesitamos de todos nuestros cuadros (entrevista a dirigente de CREDICOOP).

4.3.3. Aspectos asociados a la conducción política

Finalmente, respecto de este punto interesa hacer referencia a dos factores relacionados con la conducción política de la cooperativa. Por un lado aspectos relativos al gobierno “interno” y por otro cuestiones relativas a la capacidad de gestión e incidencia política.

Dentro de los aspectos relacionados al gobierno interno de COFAC, hay que destacar la relativa estabilidad de sus cuadros dirigentes y lo que ello implica en materia de acumulación y generación de capacidades. Sin embargo algunos actores señalan ciertas difi cultades políticas que eran pro-ducto de la propia integración de los cuadros de dirección. Uno de estos puntos tiene que ver con la creciente presencia de deudores y la minimización de depositantes dentro de los dirigentes de la cooperativa. Es muy complejo probar la incidencia de estas variables en la crisis de COFAC pero son cuestiones que pueden signifi car o acentuar ciertos riesgos desde el punto de vista de una conduc-ción política que requería en ciertas ocasiones un manejo diferente respecto de sus deudores.

Por su parte, el involucramiento de los agentes (ya sea depositantes y deudores) directamente en las funciones de dirección de la entidad fi nanciera, puede suponer ciertas difi cultades para la toma de decisiones, sin embargo ello tiene que ver con la identidad de la institución cooperativa y su enraizamiento con los actores y destinos de las localidades.

Desde el punto de vista de la efi ciencia, hay que ver como medís eso, lo medís desde el punto de vista de la efi ciencia empresarial o desde el punto de vista de la misión de la empresa en la economía, en la sociedad y demás, o sea, por ejemplo Tarariras la hubiéramos cerrado antes, pero sin embargo tenía algo para hacer desde el punto de vista de su función en la economía y en la sociedad; el tema es que después su función en la economía y en la socie-dad de esta empresa, no es valorada en la hora de plantear un apoyo público, por ejemplo o de adecuación normativa, ¿hasta que medida estuviste bien? (Entrevista a ex-gerente de COFAC)

De esta manera los aspectos de conducción interna se pueden relacionar con la capacidad de movi-lización e incidencia política en relación con el sistema político, entre otros. La presencia de COFAC en las localidades, la cantidad de personas y familias que mantienen un vínculo con la cooperativa, su rol desempeñado en relación con los sectores populares; no fueron activos de la organización


cuando probablemente se requería recurrir a la movilización de los mismos. Claramente estos as-pectos no fueron valorados por las autoridades del momento quienes resolvieron los problemas de otras instituciones fi nancieras al menos con mayor dedicación que para con COFAC. Por otro lado, no se logró tener una capacidad de movilización que efectivamente pudiera signifi car una presión tal que permitiera la generación de un mejor escenario de negociación.

Parte de estas difi cultades son valoradas por un dirigente de COFAC de la siguiente manera,

Un error de gestión política que es imputable exclusivamente a nosotros los directivos es que desde el año 2002 nos concentramos en responderle a la superintendencia. Todo el esfuerzo de nuestros gerentes y de la dirección estuvo dedicado a eso, en vez de salir planteando los temas a los actores políticos, a partir del 2005 con un nuevo gobierno que tiene una actitud más abierta hacia las cooperativas con un proyecto social de cambio, de un concepto por lo menos enunciado de favorecer el desarrollo productivo del país. Nos encerramos a respon-derle a la superintendencia y su gente, y creo que eso fue un error mortal de nuestro lado (Entrevista colectiva al Consejo Directivo de COFAC)

La falta de atención a los procesos políticos que eventualmente podrían modifi car la presencia o el peso de los actores en la arena es un aspecto que se valora de forma autocrítica, pero también se debería analizar cuál era la posibilidad real de incidir en este sentido, con un gobierno que a pesar de apoyar ciertas gestiones de las cooperativa en su proceso de búsqueda de un socio, también anunciaba que el Estado no prestaría respaldo fi nanciero a ninguna institución fi nanciera.

4.3.4. A modo de síntesis

El proceso de crisis de COFAC tiene una explicación que se basa fundamentalmente en la incidencia de la recesión económica y la posterior crisis sistémica del 2002. No obstante, factores estructu-rales vinculados a la organización cooperativa de ahorro y crédito, causas originadas en la gestión económica y política de la empresa así como la incidencia de la normativa vigente, confl uyen para explicar porque la principal cooperativa de ahorro y crédito del Uruguay dejo de participar en el mercado de intermediación fi nanciera.

Dentro de las causas asociadas a la recesión económica y la crisis del 2002, podemos señalar:

- Signifi cativa pérdida de depósitos (a pesar de ser la menor del sistema en términos comparati-vos) que obliga a incrementar la tasa pasiva.

- La caída general del nivel de actividad, se asocia fuertemente a una depresión del clima de ne-gocios (menores operaciones de crédito y menor capacidad de ahorro de los sectores populares) así como a una mayor morosidad crediticia.

- La devaluación de la moneda también incide en el crecimiento de la morosidad de cartera así como en el patrimonio de la cooperativa, que si bien presentaba menores niveles de dolarización que el resto de las instituciones del sistema tenía cerca de un 70% de sus operaciones en esa moneda.

Como casi siempre sucede, luego de las crisis fi nancieras, a nivel internacional y también en nuestro país, se producen cambios en la normativa del sistema de regulación de las actividades fi nancieras. En Uruguay, sobre la base de la experiencia y a partir de los acuerdos con el Fondo Monetario In-ternacional, se comienzan a implementar normas basadas en las recomendaciones de Basilea II. Las mismas en lo que refi ere a las exigencias de capital y los criterios de manejo del riesgo afectaron el desempeño de la cooperativa al menos en dos aspectos directos.


- Por un lado, obliga a la cooperativa, que estaba más expuesta a los riesgos debido a la cantidad de operaciones y a la incidencia de su cartera crediticia en el total de activos, a mayores niveles de previsión y de capital;

- y por otro la norma de arrastre, que también implica mayores previsiones, afecta más una cartera que ya contaba con altos problemas de morosidad, incidiendo ambas medidas en la reducción del patrimonio de la cooperativa.

En relación a los factores estructurales cabe distinguir aquellos que se relacionan con las caracte-rísticas propias de las CAC’s así como las derivadas de la propia estructura de COFAC.

- En primer lugar hay que señalar las difi cultades propias del régimen de capitalización de las cooperativas. El mismo es de carácter pro-cíclico y por lo general se basa en pequeños aportes de los socios que incrementan gradual y progresivamente el patrimonio. Ese fue el comporta-miento de la cooperativa, la cual en el momento de la crisis económica requiere incrementar su capital y es el tiempo en el cual sus socios están en peor situación.

- Esto implicaba dos opciones que razonablemente se podrían haber planteado. Por un lado la obtención de un socio estratégico que aportara capital y por otro cierta fl exibilidad en la apli-cación de la normativa vigente que permitiera diferir situaciones en el tiempo, permitiendo el oxígeno necesario para generar un proceso de capitalización de manera endógena.

- COFAC, exceptuando ciertos aportes realizados por diferentes instituciones cooperativas, no lo-gra concretar alianzas estratégicas en el momento en que más las necesitaba. Y por otro lado, el Estado no acepta ni cambios normativos ni fl exibilidad en la aplicación de las normas. Tampoco el Estado considera la posibilidad de aliarse con la cooperativa y asistirla fi nancieramente habida cuenta de la importancia estratégica de COFAC en la recuperación de los sectores populares.

- Por su parte, en relación con la estructura de COFAC, cabe señalar que la misma debido a la propia forma de crecimiento (que implicó en varias oportunidades asumir sucursales u otras cooperativas) tenía una estructura de costos muy elevados.

- Desde el punto de vista empresarial, la rigidez propia de un sistema de regulación laboral como el del sector bancario asociada a una institución especializada en microfi nanzas presenta algu-nos desbalances que también inciden en los resultados y el desempeño fi nanciero de COFAC.

- A su vez, hay dos aspectos más referidos a la estructura de la cooperativa que pueden haber incidido sobre todo en su falta de capacidad de adecuación a nuevos escenarios. Ellos son por un lado la difi cultad de realizar reestructuras institucionales que pudieran implicar cierres de sucursales debido a la presencia e integración de actores locales en las mismas. Y por otro, eventuales problemas de gobierno corporativo producto de la participación de deudores en los órganos de gobierno.

Finalmente hay factores causales de la crisis de COFAC asociados a la gestión global de la empresa y su enfoque de negocios. En especial en lo que refi ere al nivel de riesgos asumidos y algunas ope-raciones malogradas, así como a aspectos de conducción política.

- Uno de las difi cultades relacionadas con la gestión de la cooperativa refi ere a no haber logrado construir alianzas estratégicas de capitalización en el período de tiempo en el cual más lo nece-sitaba. Esta variable que operó negativamente en el proceso de crisis de la cooperativa, era una exigencia forzada también por problemas derivados de la calidad de su cartera de créditos.

- COFAC presentaba el mayor índice de morosidad del sistema (exceptuando el Banco Hipote-cario del Uruguay) y presentaba grandes problemas en el otorgamiento de créditos así como


problemas más importantes aún de recuperación. Quizás ciertas operaciones crediticias eran funcionales socialmente pero no para la capacidad fi nanciera de la cooperativa.

- Los riesgos asumidos por la cooperativa eran mayores que los que podía enfrentar habida cuenta de las exigencias de capital asociadas a los mismos. Las difi cultades para disminuir la morosidad espoleaban el patrimonio de la empresa.

- En relación con los problemas derivados de la conducción política de la organización, pode-mos identifi car dos difi cultades. La primera de ellas tiene que ver con la relativa capacidad de movilización de la masa de asociados de COFAC. Se operaba con una cantidad aproximada de 300.000 socios que no forman parte de la lógica de acción colectiva de la cooperativa. Se trata mayormente de clientes y no de socios comprometidos, plausibles de ser movilizados por la institución. En segundo lugar, una autocrítica de la cooperativa tiene que ver con la falta de incidencia política que pudiera generar cambios de actitud de los decisores políticos. Sin em-bargo, estas alianzas deben ser trabajadas en el largo plazo y la coyuntura de crisis y recambio político no facilitó el proceso de negociación a pesar de ciertas gestiones realizas por el nuevo gobierno. Por ende más allá de la incidencia política que pudiera haber desarrollado la coope-rativa, la coyuntura no fue favorable a la misma.

4.3.5. El sistema fi nanciero sin COFAC

El proceso de crisis y cierre de COFAC como cooperativa de intermediación fi nanciera, signifi có un cambio sustantivo en el mercado bancario uruguayo. Si bien parte del segmento de operación de COFAC fue asumido por el nuevo Banco BANDES de Venezuela, el mismo no ha logrado reemplazar el rol de la cooperativa.

Por otro lado, no existen en el mercado actual otras cooperativas con capacidad de asumir el lugar dejado por COFAC. No sólo por un problema de capacidad sino porque también no resulta estimu-lante hacerlo con el actual marco regulatorio.

El cierre de COFAC deja grandes cuestiones pendientes y debates que no se han procesado en el país. Seguramente la mejor coyuntura económica no sea el marco proclive para procesar los mismos, pero existe la necesidad estratégica de discutir cual es el sistema fi nanciero que el país requiere y cual es el papel que se le quiere otorgar al capital nacional en el mismo.

En este sentido, cabe señalar que con la salida de COFAC del circuito de intermediación no existe ninguna otra institución orientada a operar con los sectores populares que sea de capitales nacio-nales y de gran porte. El sistema fi nanciero uruguayo, exceptuando el sector público estatal, tiene una alta internacionalización y concentración geográfi ca en la región de mayor nivel de actividad. El vacío dejado por COFAC no ha sido llenado y no por un problema de demanda; estas son con-secuencias de lo ocurrido.

¿El país logrará contar con un sector fi nanciero que logre atender al tejido empresarial pequeño que es el mayoritario en Uruguay?, ¿qué posibilidades hay de canalizar el ahorro popular hacia actividades productivas?, ¿es posible pensar en mayores niveles de bancarización de las familias para ello?, ¿qué instituciones podrían desempeñar este papel?, ¿es deseable contar con un marco regulatorio diferencial para atender las necesidades de ahorro y crédito popular?

Son algunas de las preguntas que requieren de respuestas a ser construidas por el conjunto de la sociedad. Ciertamente acompañadas por un balance al cual esperamos aportar, de lo que fue el proceso de vida de COFAC.

Yo creo que las CAC’s tienen un rol a jugar en el sistema fi nanciero uruguayo, sobre todo dadas las características de fuerte internalización que tiene el sistema, las Cooperativas


pueden aportar el componente que todavía le falta al sistema fi nanciero uruguayo, en cuan-to al desarrollo de micro-créditos, en cuanto a apoyo al fi nanciamiento familiar, para tra-bajar fundamentalmente en el mercado de moneda nacional; aspectos que incluso COFAC los manejó (...) creo que fue una de las mayores fortalezas de COFAC, digamos, en cuanto a su funcionamiento como Institución Financiera; o sea que, había un rol que la Cooperativa podía jugar, que eventualmente podría haber sido exitoso (Entrevista a ex director del BCU)

Abrir un espacio de debate político y técnico entorno a las cuestiones mencionadas reviste de importancia estratégica porque no será posible encontrar vías para un desarrollo sustentable y soberano, en un escenario de mayor exposición a los riesgos derivados de la globalización y sin las herramientas necesarias.


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Anexo I - Metodología empleada en el estudio de caso de COFAC

La metodología empleada en el estudio de COFAC consiste en un trabajo de investigación con un diseño de estudio de caso simple y de carácter holístico en tanto se considera una única unidad de análisis. Se trata de una aproximación al análisis causal que implica examinar los mecanismos o procesos que vinculan la causa con sus efectos. En particular se trata de dar cuenta de las ca-pacidades y debilidades de los agentes causales, que emergen de la estructura del agente y de las características de sus componentes.

Para ello se realizó una combinación de fuentes como ser las de carácter documental internas de la cooperativa, estudios de corte académico, prensa escrita de nuestro país y entrevistas a informan-tes califi cados. Se trata fundamentalmente de un estudio de corte cualitativo que a partir de la producción de datos descriptivos permite teorizar elementos y establecer hipótesis explicativas.

En base a los planteamientos de Jesús Ibáñez (Ibáñez y Alvira, 1993) en relación al método cuali-tativo se considera el lenguaje como un objeto principal de investigación, digno de ser estudiado y analizado, respetándose el habla particular de cada persona, legitimando las formas particulares de expresión. Además, las técnicas de recolección de información de este tipo de metodología permiten acceder a una serie de elementos, fundamentalmente psicosociales y de la subjetividad de los actores.

Son los discursos hablados y escritos los que nos proporcionaron la información utilizada durante la investigación, los discursos escritos fueron obtenidos de los diversos datos secundarios men-cionados como artículos de prensa y/o investigaciones anteriores, documentos, informes y reso-luciones suministrados por organizaciones relativas al tema, los propios entrevistados y aquellos obtenidos directamente por el investigador.

Específi camente, durante el mes de setiembre de 2007 se realizaron entrevistas abiertas que con algún grado de estructuración se aplicaron a diversos informantes califi cados. Estas entrevistas fueron de tipo “Abierta Semidirectiva” y nos permitieron un diálogo cara a cara con los sujetos de estudio, directo y espontáneo. Esta técnica de investigación fue a nuestro juicio la mejor manera de profundizar en las percepciones y motivaciones de los sujetos, donde el investigador pudo orientar –sin determinar- el curso de la conversación y obtener así la información de base que constituye el principal insumo del estudio de COFAC.

Se realizaron entrevistas a un ex-Gerente Financiero de COFAC, a un dirigente fundador miembro del Consejo Directivo, al dirigente sindical representante de los trabajadores de la cooperativa, al responsable de la Superintendencia de Instituciones de Intermediación Financiera del BCU, y a un ex-dirigente del BCU. Las entrevistas fueron todas previamente pactadas, contaron con el consentimiento de los entrevistados, el cual fue anticipado por una notifi cación de los objetivos y alcances de la investigación. La confi dencialidad de sus respuestas fue explicitada pero a pesar de ello todos aceptaron el uso explicito y la divulgación de sus opiniones para este trabajo.


Anexo II - Cooperativas con Habilitación Restringida

El 30 de diciembre de 2004, el Banco Central del Uruguay a través de la Circular 1924, normó la posibilidad de cooperativas de intermediación fi nanciera con una licencia diferencial a las restan-tes entidades que denominó como Cooperativas de Habilitación Restringida.

La misma fue generada con el objetivo de atender requerimientos especiales para aquellas entida-des que no logran adecuarse a la normativa general vigente, que recordemos, emula el tratamiento de las cooperativas al resto de la banca, bajo un paraguas normativo homogéneo.

En este sentido, haremos referencia a las principales restricciones que presenta esta circular para las cooperativas:

- no pueden atender cuentas corrientes,

- no pueden realizar colocaciones en moneda extranjera al sector no fi nanciero,

- tienen un tope de crédito del 2% de su responsabilidad patrimonial neta,

- la suma de los créditos superiores al 1% de la responsabilidad patrimonial neta no podrá supe-rar 3 veces a ésta,

- deben encajar el 100% de los depósitos que capten por encima del 5% de la responsabilidad patrimonial neta, si su plazo es menor a 181 días.


Anexo III - Comunicado del Banco Central del Uruguay ante la primera suspensión de COFAC en marzo del 2005

COMUNICADO DE PRENSA

1) En el día de la fecha, el BCU ha resuelto, de acuerdo con las disposiciones vigentes (Art. 35, Dec/Ley 15.322), la suspensión preventiva de las actividades de COFAC, como consecuencia de su actual situación de insufi ciencia patrimonial.

2) La medida dispuesta está fundada en la necesidad de proteger los derechos e intereses de los acreedores de COFAC, siendo obligación del Banco Central velar por el normal funcionamiento de todas las instituciones que operan en el sistema fi nanciero y proteger el ahorro público por razones de interés general.

3) La suspensión preventiva se mantendrá hasta tanto el Banco Central del Uruguay pueda eva-luar las alternativas que presenten las autoridades de COFAC, y resolver la mejor solución posi-ble para los acreedores y para la institución.

4) El Banco Central del Uruguay volverá a comunicar a la brevedad posible a la opinión pública toda información o decisión relevante a este respecto.

Montevideo, 4 de marzo de 2005


Anexo IV - Ley Nº 17.863

ACUERDOS DE LAS COOPERATIVAS DE INTERMEDIACIÓN FINANCIERA

CON SUS ACREEDORES

El Senado y la Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay, reunidos en Asam-blea General,

DECRETAN:

Artículo 1º.- Las cooperativas de intermediación fi nanciera cuyas actividades hayan sido suspen-didas por el Banco Central del Uruguay, a la fecha de la promulgación de la presente ley, podrán celebrar con sus acreedores a la fecha de suspensión de actividades o con categorías o tramos de acreedores determinados de ellos, acuerdos colectivos de sustitución de deudor, de quitas o re-programación de los vencimientos de sus créditos, de aportación de sus créditos a la constitución de fondos de inversión, de capitalización de sus créditos o de tales soluciones acumulativamente, previa opinión favorable de la Superintendencia de Instituciones de Intermediación Financiera y aprobación de la propuesta por el Banco Central del Uruguay, ya sea como condición o como consecuencia de la rehabilitación, fundada en la viabilidad del proyecto presentado por la propia entidad. Las propuestas podrán contemplar soluciones diferenciales para ciertas categorías o tra-mos de acreedores clasifi cados según el monto del crédito de que son titulares.

Dichos acuerdos, cuando se celebren con la adhesión de más de la mitad de los titulares de créditos integrantes de las categorías o tramos de acreedores comprendidos, que representen un monto también superior a la mitad de la totalidad del importe de los créditos de cada categoría o tramos de acreedores, serán obligatorios para todos los titulares de los créditos comprendidos.

En el caso de las Obligaciones Negociables, para el que no opera la obligatoriedad emergente de las mayorías establecidas en el inciso precedente, se autoriza a prescindir de la correspondiente asamblea de obligacionistas, habilitando a recabar el consentimiento de los titulares, sus represen-tantes legales o convencionales, o personas que actúen por cuenta y orden de terceros, mediante acta notarial o carta simple.

En el caso en que no se alcanzaran las mayorías requeridas en el inciso segundo, los acuerdos ce-lebrados con quienes hayan adherido no serán obligatorios para el adherente.

Artículo 2º.- Los acuerdos que al tiempo de la entrada en vigencia de esta ley se hayan celebrado conforme a lo dispuesto en el artículo anterior tendrán igual efecto siempre que cuenten con la opinión favorable de la Superintendencia de Instituciones de Intermediación Financiera y la apro-bación previa o posterior del Banco Central del Uruguay, fundada en la viabilidad del proyecto presentado por la entidad correspondiente.

Artículo 3º.- La presente ley entrará en vigencia a partir de su promulgación.

Sala de Sesiones de la Cámara de Representantes, en Montevideo, a 10 de marzo de 2005.

Montevideo, 11 de marzo de 2005.

Cúmplase, acúsese recibo, comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Nacional de Leyes y Decretos.


Anexo V - Resolución del Consejo Central de AEBU del 1° de febrero de 2006

VISTO:

La resolución del Banco Central del Uruguay que suspende preventivamente las actividades de COFAC, fundada en el incremento de los retiros de depósitos en las últimas dos semanas, con la consiguiente iliquidez para continuar haciendo frente a los retiros, situación que se sumó al in-cumplimiento de los encajes mínimos y a la no aplicación de las medidas requeridas por la Super-intendencia de Instituciones Financieras.

CONSIDERANDO:

Que la situación de la mencionada cooperativa proviene de la crisis de 2002, ocasión en la que no recibió asistencia efectiva de parte del BCU.

Que ese proceso desembocó en la crisis de marzo de 2005, que terminó con la reapertura de la ins-titución gracias a la capitalización de U$S 40 millones provenientes del aporte de los ahorristas y el esfuerzo económico realizado por sus trabajadores que, por la vía de una rebaja salarial, permitió una disminución importante en los costos.

Que la gestión de la dirección de la cooperativa no estuvo a la altura de las circunstancias, ya que no se produjeron cambios que revirtieran los resultados de la empresa, por lo cual la capitalización referida, fue prácticamente absorbida a la fecha de hoy, provocando una pérdida patrimonial muy importante. Ello ha puesto en riesgo la continuidad de un proyecto cooperativo en el sistema fi nanciero que atendió siempre las necesidades de los agentes más débiles de la producción, el comercio y las familias.

Que la dirección de Coñac no cumplió su compromiso asumido con el BCU de buscar un socio in-versor que capitalizara a la cooperativa y el de realizar una reforma estatutaria que le permitiera una salida defi nitiva.

Que esta situación nos demuestra que quedan consecuencias muy importantes de la crisis del 2002 por resolver, como esta situación de COFAC, la del Banco Hipotecario y la de la empresa Riloman.

Que la estrategia defi nida por la Asamblea General del Gremio de agosto de 2002 priorizaba la defensa de los puestos de trabajo, la banca nacional y la Caja Bancaria.

Que el sindicato ha hecho hasta último momento esfuerzos para contribuir en la necesaria rees-tructura de la institución.

Que la mala administración de COFAC se refl ejó también en la imprevisión de los fondos necesa-rios para el pago de las indemnizaciones por despido correspondientes y los fondos para cubrir el seguro de paro previsto en la Ley 17.613 que les corresponde a sus trabajadores.

Que aún no se conoce cual es el plan del BCU en cuanto al futuro de los activos y pasivos de COFAC.


EL CONSEJO CENTRAL DE AEBU RESUELVE:

1. Asumir la defensa irrestricta de los puestos de trabajo de los seiscientos compañeros trabaja-dores de COFAC, en cumplimiento de la estrategia defi nida en la Asamblea General del Gremio de agosto de 2002 que declaró al sindicato en confl icto.

2. Profundizar las medidas gremiales para evitar la liquidación de COFAC, generalizando el con-fl icto en todo el sistema fi nanciero, sin descartar ninguna medida de lucha. Promover asimismo que el proceso comenzado con una suspensión no culmine en una liquidación tradicional, sino que apunte a una nueva estructura bancaria que mantenga el perfi l de atención a la pequeña y mediana economía.

3. Con la consigna acuñada en setiembre de 2005, de “Trabajo y más trabajo”, que se vio coronada con la obtención de siete acuerdos de bolsa de trabajo en la banca privada, redoblar la lucha por el empleo.

4. Generar todos los ámbitos de diálogo y negociación que tiendan a la defensa total o parcial de los puestos de trabajo de COFAC.

5. En un marco de movilización del gremio, lograr urgentemente entrevistas con el directorio del Banco Central del Uruguay, el ministro de Economía y las autoridades de la cooperativa CO-FAC.

1 de febrero de 2006


Anexo VI - Comunicado Ofi cial del Banco Bandes

El Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez Frías, autorizó al Ministerio de Finanzas, a través del Banco de Desarrollo Económico y Social de Venezuela (BANDES), para la adquisición hasta por un máximo de 10 millones de dólares de la Cooperativa de Ahorro y Crédito (COFAC) de Uruguay.

Será constituido un nuevo banco, con características de sociedad anónima, en la cual participará como accionista la Cooperativa.

La oferta consta de dos partes: un fi deicomiso por un máximo de diez millones de dólares, como valor de los actuales activos y pasivos de COFAC, mientras se realizan las auditorías, más el monto de capital necesario para viabilizar el sano funcionamiento del nuevo banco, de acuerdo al plan de negocios elaborado por Bandes y el cual se presentará oportunamente.

La negociación representa la voluntad política del Gobierno de la República Bolivariana de Vene-zuela, de estrechar los lazos de integración y cooperación con el Pueblo y el Gobierno de la Repú-blica Oriental del Uruguay, y se inscribe dentro de la política de negocios de BANDES, está regida por los principios de autosustentabilidad, rentabilidad e impulso al desarrollo social integral que marcan su Misión y Visión.

BANDES invita a todos los ahorristas uruguayos a participar en el nacimiento de este nuevo banco, el cual unirá a nuestras naciones.

Caracas, 10 de Marzo de 2006


Anexo VII - Cronología de hechos signifi cativos en la trayectoria de COFAC

Esta Cronología no es exhaustiva, se basa en el trabajo aquí citado de Martín Gortázar y tiene un cometido de apoyo a la comprensión del proceso histórico de COFAC.

1961 Nace el centro Cooperativista Uruguayo, promotor del cooperativismo de Ahorro y Crédito del Uruguay y fuertemente asociado a COFAC.

1962 Se promulga la Ley Nº13.330 prohibiendo la constitución de nuevas sociedades fi nancieras.

1964 Nace la Cooperativa de Ahorro y Crédito “Artesanas Unidas” en Trinidad, Departamento de Flores.

1968 Nace la Cooperativa de Ahorro y Crédito “Cruzada Libertadora” en Mercedes, Departamento de Fray Bentos.

1971 Se promulga la Ley Nº13.988 para CAC’s.

1972 Nace COFAC como federación de 10 cooperativas socias y 4 cooperativas adheridas. En el mismo año nace FUCAC y en el 76 FECOAC.

1973 Golpe de Estado en Uruguay.

1974 Se inician cuentas de ahorro en Trinidad.

1975 Comienzan a funcionar la Carta Orden y Plazo Fijo en Trinidad.

Nace la cooperativa CODACRES de Salto.

Nace la cooperativa “Del Cordón” en Montevideo.

1977 Comienzan a funcionar CACDU de Paysandú, la cooperativa de ahorro y crédito de San José y CODACRETA de Tacuarembó.

1978 Se abren varias sucursales de la cooperativa de Mercedes y se crea la cooperativa de Young.

Nace la Cooperativa de 2º Grado COFAC con siete cooperativas socias y cuatro adheridas.

1979 Se inicia el funcionamiento de la cooperativa de Durazno.

1980 Nace la cooperativa de Florida y se aprueba el Estatuto de la Cooperativa de 2º Grado COFAC.

1981 Comienza a funcionar la Agencia Colón de la cooperativa del Cordón.

1982 Comienza a funcionar la cooperativa de Pando (en espera por resolución del BCU). Comienza a funcionar la Agencia de Paso Carrasco (hasta 1986 agencia de Pando) y la Agencia de Paso de los Toros (hasta 1986 agencia de CODACRETA).

Se promulga la Ley Nº15.332 sobre Intermediación Financiera.

1983 Comienza a funcionar la Administración Central de COFAC.

Se inicia un proceso de asambleas locales de cara a la unifi cación en una cooperativa nacional.

1984 Comienza a funcionar la cooperativa de Nueva Palmira.

Nace la Mesa Nacional Intercooperativa, antecedente directo de la posterior unifi cación gremial de organizaciones del sector - CUDECOOP.


1985 Comienza a funcionar la cooperativa de Cardona, la cooperativa de Sarandí Grande y la cooperativa de Melo.

1986 Se procede a liquidar la cooperativa de 2º Grado y se realiza la primer Asamblea de Delega-dos de la Cooperativa Nacional.

1987 Comienza a funcionar la Cooperativa Nacional – COFAC.

Comienza a funcionar las fi liales Tarariras; Colonia Valdense, Belvedere y Aguada.

1988 Se realiza la Primer Asamblea de la Confederación Uruguaya de Cooperativas – CUDECOOP.

1989 Dirigente de COFAC participa en el Congreso de la Alianza Cooperativa Internacional y se realizan valiosos contactos por el tema seguros.

1990 Se crea la empresa UNICOOP, una alianza estratégica entre COFAC, ACAC y el Instituto Mo-vilizador de Fondos Cooperativos de Argentina para introducir la Tarjeta Cabal.

1992 Se produce la absorción de 65 trabajadores y 4 sucursales del Banco Exterior.

Se promulga la Ley Nº16.327 que entre otros cambios en materia de regulación, habilita a las cooperativas convertirse en bancos.

Junto a otras empresas del sector se crea la Compañía SURCO Seguros.

1994 Se crea CABAL Uruguay como fruto de la experiencia exitosa realizada con la UNICOOP.

1995 Se realiza la Asamblea Constituyente del FOGAR.

1996 Se crea INTEGRACION AFAP, primera administradora cooperativa de fondos de pensión.

Sarandí del Yí es “promovida” pasa a ser fi lial de COFAC.

1997/99 Se pone en marcha un Plan de Desarrollo Institucional que implicó a COFAC adaptarse a sus nuevas características mediante procesos de cambio tecnológico y una reingeniería institucional.

2001 Se aprueba la fusión con CACDU a través de la cual COFAC aumenta en un 8% su nivel de actividad con tres nuevos locales.

Se genera un Convenio de complementación con FUCAC a través del cual se obtienen cua-tro nuevos locales en Montevideo, la transferencia del 70% de su actividad y alrededor de 15.000 socios para COFAC.

2002 Se produce la peor crisis económica de la historia de Uruguay. Una crisis fi nanciera sistémica que implicó una caída de 10 puntos del producto interno bruto.

Se produce un feriado bancario de 5 días luego del cual tienen actividades suspendidas los bancos Caja Obrera, Montevideo, Comercial y Crédito y la cooperativa CAYCU.

Se reprograman los depósitos del sector público. COFAV es la institución fi nanciera que exhibe la menor cantidad de retiros de depósitos.

COFAC recibe un apoyo del Banco Central que le permite ganar liquidez. Estos recursos se-rán devueltos en el año siguiente.

El BCU adjudica a COFAC las cuotas partes del Patrimonio de CAYCU, adquiere locales y 25 funcionarios.

Las pérdidas originadas en la crisis le exigen a COFAC presentar ante el BCU un Plan de Re-composición Patrimonial para alcanzar los requerimientos. El mismo será aprobado en enero de 2003.


2003 Inicio de implementación del Plan de Recomposición Patrimonial.

Acuerdo de reducción de costos laborales con los trabajadores que implica el recorte de un conjunto de benefi cios, fundamentalmente partidas específi cas aunque también cierta reducción salarial.

2004 En setiembre, en virtud de no cumplimiento de exigencias de capital, el BCU demanda la necesidad de un aporte de capital por todo lo que había sido la diferencia proveniente del no cumplimiento del programa de adecuación patrimonial o de lo contrario, la posibilidad de una intervención

Se dicta una nueva norma del BCU creando la fi gura de Cooperativa con Habilitación res-tringida.

2005 La califi cadora Fitch Ratings advirtió “alto riesgo” de impago de COFAC. Toma estado públi-co el 3 de marzo a través del semanario Búsqueda.

El BCU resuelve la suspensión preventiva por incumplimiento patrimonial de la cooperativa.

Se presenta una propuesta de capitalización mediante el aporte de depositantes y obliga-cionistas que requiere y logra el 11 de marzo, en un día y por unanimidad del Parlamento nacional, la aprobación de la Ley Nº 17.863 que estableció el marco legal para que los socios acreedores de COFAC capitalizaran y reprogramaran parte de sus depósitos. Sobre todo aquellas franjas de depositantes de mayores recursos.

El 16 de marzo, el BCU dispuso dejar sin efecto la medida de suspensión.

COFAC participa de una ronda de negocios en Caracas organizada por la Cámara Uruguay-Venezuela y patrocinada por la embajada de Uruguay en Venezuela. En dicha actividad se realizó una presentación institucional de la cooperativa y se planteó la posibilidad y el interés de realizar negocios con el gobierno de Venezuela.

En virtud de incumplimientos de exigencias patrimoniales y debido a la continua caída de los depósitos, en diciembre el BCU le solicitó a COFAC un nuevo Plan de Capitalización.

2006 La califi cadora Fitch Ratings pasó su juicio sobre COFAC de “estable” a “negativo”. Tan solo en el mes de enero, los depósitos se redujeron 15 millones de dólares.

El primero de febrero se resuelve por parte del BCU la suspensión preventiva de las activida-des de COFAC.

En función del desempeño y proyecciones de futuro de la cooperativa, se entiende que no es posible la reapertura de la misma y se resuelve pasar a liquidación la empresa.

El banco BANDES deposita 10 millones de U$S en el Banco de la República como forma de garantía de compra de activos y pasivos de COFAC, se conforma por parte del BCU una Comisión Interventora que asume la totalidad de las facultades de administración y dispo-sición de las autoridades estatutarias de COFAC.


* [email protected] / [email protected] Unidad de Estudios Cooperativos y Facultad de Ciencias So-ciales de la Universidad de la República. Los autores agradecen a todas las personas e instituciones que co-laboraron con el presente estudio.

1 Información institucional se puede consultar en la pá-gina Web del centro: www.idrc.ca .

2 Recién a partir del 2000, y con la constitución de la Reunión Especializada de Cooperativas del MERCO-SUR (RECM) , las cooperativas consiguen un espacio dentro del temario del MERCOSUR.

3 Seguimos aquí el trabajo de Bertullo et al. (2004) “El cooperativismo en Uruguay”. Documento de Rectora-do Nº 22 de la Universidad de la República.

4 Si bien no se trata de cooperativas formalmente es-tablecidas, adoptamos el criterio de considerar como proto-cooperativo o antecedente directo, a aquellas experiencias de carácter asociativo que se refi eren al modelo cooperativo en sus estatutos o principios de organización.

5 La información histórica existente es escasa en lo que refi ere a la documentación, estudios o sistematización de las experiencias aquí mencionadas. La distinción la constituye el trabajo de Juan Pablo Terra realizado a mediados de la década de los 80 y que tomamos como base para el presente capitulo.

6 El Centro Cooperativista Uruguayo es una asociación civil sin fi nes de lucro cuya historia esta muy ligada al surgimiento del cooperativismo de Ahorro y Cré-dito propiamente dicho y también al cooperativismo de Vivienda en Uruguay. Ha sido desde su creación un promotor del sistema y ha participado de las más destacadas experiencias cooperativas del país.

7 Las cooperativas cerradas son simples y económicas a la hora de operar. Prestan dinero a sus socios a par-tir de su propio capital o de créditos fi nancieros y la devolución del préstamo se efectúa mediante el pro-cedimiento de retención de la cuota correspondiente directamente del recibo de sueldo del socio. Para ello la operativa requiere simplemente remitir a la empre-sa el listado de personas que obtuvieron un crédito; de aquí la sencilla y de bajo costo operativa de estas empresas. Posteriormente FUCAC impulsa la forma-ción de cooperativas abiertas o bien cambia el tipo de empresa que nuclea.

8 Las cooperativas de carácter abierto, además de reunir capital y realizar créditos, pueden recibir depósitos y por lo tanto poseen una operativa considerablemente más compleja al desarrollar actividades más de tipo bancario y estar sometidas a la regulación del Banco Central. Son las más similares a las Cajas Populares a las que hacíamos referencia en tanto antecedentes inmediatos de las cooperativas.

9 Las organizaciones representativas del sector han pre-sentado un proyecto de Ley General de Cooperativas que, al momento de escribir estas líneas, se encuentra en trámite parlamentario y se espera su pronta aproba-ción. En dicho proyecto “se consideran cooperativas de Ahorro y Crédito aquéllas que tienen por objeto pro-mover el ahorro de sus socios y proporcionarles créditos y otros servicios fi nancieros”. (Proyecto de Ley General de Cooperativas, CUDECOOP, Cap. VII.)

10 A pesar de que, como veremos, resulta necesario dife-renciar las cooperativas según sean estas de carácter abierto o cerrado. Puesto que para el caso de las últi-mas, también llamadas de “capitalización” la regulación no la realiza el Banco Central sino la Auditoría Interna de la Nación (AIN), dependiente del Ministerio de Eco-nomía y Finanzas (MEF).

11 La ley establece como obligación para que la Inspec-ción de Hacienda apruebe el Balance General de cada cooperativa y que el mismo deba contar con un infor-me de auditoria de la “federación” respectiva.

12 El Decreto-Ley Nº 15.322 le confi ere nuevos alcances y refuerza al BCU en su papel de ente regulador de todo el sistema de intermediación fi nanciera, inclui-da la banca pública. Este aspecto lleva a que Uruguay pueda considerarse como un país con una regulación relativamente temprana de su sistema de intermedia-ción si lo comparamos con la región. Otro aspecto destacable de la norma tiene que ver con la instalación del Secreto Profesional o secreto bancario, que deter-mina la prohibición a las empresas de dar a conocer la identidad de las personas físicas o jurídicas que ope-ren con la institución.

13 Actualmente la regulación de las cooperativas abiertas o de intermediación fi nanciera recae en la Superinten-dencia de Instituciones de Intermediación Financiera del BCU; y las cooperativas cerradas o de capitalización son reguladas por la AIN, Unidad Ejecutora del Minis-terio de Economía y Finanzas.

14 La Unidad Reajustable es una unidad de cuenta que contempla la variación del Índice Medio de Salarios y equivale a aproximadamente a U$S 14

15 Las cooperativas nacionales nucleadas en este em-prendimiento son: ASOCIACION COOPERATIVA ELECTORAL (Consumo); COFAC (Intermediación fi nanciera); COOPERATIVA ACAC (Intermediación fi nanciera); COOPERATIVA BANCARIA (Consu-mo); COOPERATIVA DE LAS FUERZAS ARMA-DAS (Consumo).

16 El sector público se compone básicamente por dos bancos, el Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU) y el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU). Este último opera como un competidor en relación a la captación de depósitos y por eso lo consideramos

Notas


cuando analizamos los depósitos, pero se lo excluye del análisis del crédito por su absoluta especifi cidad en préstamos hipotecarios y por la distorsión de in-formación que provoca puesto que los mismos se otorgan en UR y se informan al BCU como préstamos en Moneda Nacional.

17 Cuando se hace referencia al “total” del sistema, de aquí en más y si no se explicita lo contrario, nos refe-rimos al Sector No Financiero.

18 Las cooperativas de intermediación que actúan en este período son: CACDU-Paysandú (Primera Coo-perativa de Ahorro y Crédito de Paysandú); COFAC (Cooperativa Nacional de Ahorro y Crédito); FUCAC (Federación Uruguaya de Cooperativas de Ahorro y Crédito); CAYCU (Cooperativa de Ahorro y Crédito de Uruguay); CAOFA (Cooperativa de Ahorro y cré-dito de Ofi ciales de las Fuerzas Armadas); FUCEREP (Cooperativa de Ahorro y Crédito FUCEREP); ACAC (Asociación de Cooperativas de Ahorro y Crédito); FAE (Cooperativa de Ahorro y Crédito Fondo de Ahorros de Empleados F.A.E.).

19 Existen cambios institucionales que explican la varia-bilidad de las IFEs y como veremos más adelante de las Casas Financieras. Ya que en la década de los 90 las IFE crecen, pero el cambio mencionado del Banco de Galicia y Buenos Aires explica el salto cuantitativo en operativa. Proceso inverso sigue en 1999 cuando vuel-ve a operar como Banco. Este y otros movimientos, como el pasaje de IFEs a Casas Financieras, llevan a que desde el 98 la operativa de las primeras sea muy variable, llegando a casi desaparecer durante la crisis del 2002.

20 Cabe señalar que si se analiza el destino del crédito se-gún sector, poco más del 90% del mismo corresponde al sector privado.

21 Tengamos presente que como indicamos al comienzo del capitulo para estos años presentaremos la infor-mación en U$S corrientes.

22 Ver en especial el análisis que en el mismo año de la crisis realiza Luis Porto en su libro “Uruguay 2002. Para entender la crisis bancaria”.

23 La tasa de desempleo trepa hasta el 20% de la pobla-ción activa y la pobreza alcanza al 34% de las perso-nas, se producen saqueos a comercios y manifestacio-nes sociales.

24 No obstante, cabe destacar los niveles altos y perdu-rables de la morosidad del Banco Hipotecario (se trata fundamentalmente de deudores inmobiliarios, es decir residentes en moneda nacional) y la relativa estabilidad del alto porcentaje de morosidad de las cooperativas; el cual llega a crecer en el 2005.

25 Salvo las cooperativas de capitalización que adminis-tren recursos por menos de 150.000 Unidades Reajus-tables que no pagan el IMABA, el resto de las entida-des de Ahorro y Crédito deben pagar el mencionado tributo.

26 Una de las carencias de información, antes mencio-nadas, es no contar con datos actuales. Sin dudas que esta es otra carencia del trabajo y creemos que es ne-cesario en etapas posteriores realizar el esfuerzo por relevar la información descriptiva del sector.

27 Una presentación de la metodología se realiza en el Anexo I.

28 Si bien es cierto que COFAC mantiene índices más al-tos de morosidad, para el caso específi co del índice de morosidad posterior a la crisis (medido como créditos vencidos sobre vigentes) a la hora de comparar los va-lores con el resto del sistema, hay que considerar que la mayor “sanidad” de la banca privada y pública no res-ponde necesariamente a un incremento de la recupera-ción o nuevos créditos, sino que se trata de soluciones de carácter contable. El pasaje a pérdida de las deudas y la realización de fi deicomisos para la recuperación de carteras vencidas distorsionan los datos generales.

29 Cabe señalar la diferencia del caso de los bancos Co-mercial y Montevideo cuya crisis se asocia a un fraude cometido por sus dueños.

30 Si bien como ya señalamos los costos de la coopera-tiva eran relativamente altos, solamente el hecho de que el valor del dólar pasara de $29 a $24 le generó una pérdida operativa de 1.5 millones, agravando así la situación.

31 El BANDES es una institución estatal cuyo objetivo es la promoción del desarrollo social mediante la aten-ción de pequeñas empresas y familias de menores in-gresos.

32 Una de las críticas a esta posible asociación con el BANDES es que no se sabía cuando se haría efectivo el depósito. Sin embargo, dirigentes de COFAC seña-laron que el depósito estaba listo para efectivizarse en el mismo día. Pero cuando se quiso realizar la coope-rativa ya estaba suspendida.

33 Cabe señalar que en marzo de 2006 se puso en prácti-ca por primera vez el Fondo de Garantía de Depósitos (previsto desde el 2002 pero creado efectivamente en 2005). El Fondo pagó aproximadamente 43 millones de dólares a alrededor de 84.000 ahorristas de la coo-perativa, cuyos depósitos habían quedado retenidos el 1° de febrero. El seguro de depósitos cubría en total cuentas por 53 millones de dólares, mientras que las cuentas por montos mayores a lo estipulado para la cobertura del seguro (cerca del 5% del total) depen-derían de la nueva institución para poder recobrar el total del monto de los depósitos (IECON-FCEA, In-forme de Coyuntura, 2005).

34 Ya hicimos referencia a la rigidez y cambio normativo en el contexto de crisis así como a la falta de defi ni-ción institucional de política económica respecto del papel del crédito en la recuperación económica. Sin embrago estos aspectos se transforman en datos del contexto que deben por ende ser incorporados al sis-tema de toma de decisiones.

El sector cooperativo de Ahorro y Crédito del Uruguay y la experiencia de COFAC

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