Crisis de los ayuntamientos, crisis de la democracia. Ideas para una reforma del régimen local en...

Crisis de los ayuntamientos,crisis de la democracia

Ideas para una reforma del Régimen Local en Asturias

Juan Luis Rodríguez-Vigil RubioRoberto Fernández Llera

COORDINADORES

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Agradecimientos

A todas las personas que han hecho posible esta publicación,comenzando por el personal del RIDEA, en especial

Inés Ibáñez de la Cuesta y Cristina García Quiñones.

A todos los medios de comunicación que han contribuido a divulgar y reseñar el ciclo de conferencias y debates que dio origen a esta publicación, con una singular

mención a la agencia Europa Press por su puntual seguimiento, así comoal periódico La Voz de Asturias, tristemente desaparecido.

A los más asiduos asistentes a las conferencias del ciclo,por su tesón, su fidelidad y sus aportaciones.

A Cajastur, por su inestimable e imprescindible apoyo económico.

A Christian Bartsch Casares, por su valiente y original diseño de la portada.

A quien corresponda.

© Real Instituto de Estudios AsturianosPlaza de Porlier 9, 1º - 33003 Oviedo (Asturias)www.ridea.org

Coordinadores: Juan Luis Rodríguez-Vigil Rubio y Roberto Fernández Llera

I.S.B.N.: 978-84-940373-7-5

D.L.: AS-2074-2013

Diseño de portada: Christian Bartsch Casares

Maqueta e imprime: Imprenta NarceaPolígono Les Peñes, 16 - 33199 Granda-Siero (Asturias)www.imprentanarcea.com

Se pondrá ayuntamiento en los pueblos que no le tengan, y en que convenga le haya,no pudiendo dejar de haberle en los que por sí o con su comarca lleguen a mil almas,

y también se les señalará término correspondiente

Contitución Española de 1812; artículo 310

La República constituye un Estado integral, compatible con la autonomía de los Municipios y las Regiones

Constitución Española de 1931; artículo primero

¿No ves esa manzana que ya pende podridade aquel pomar sin hojas? Pues bien: esa manzana

rió bajo la lluvia de oro de la mañana,igual que tú sonríes ahora envanecida.

Alfonso CamínSímbolo (1915)

El fatalismo de que nada podrá arreglarse es tan infundado como el optimismo de que las cosas buenas, porque parecen sólidas, vayan necesariamente a durar

Antonio Muñoz Molina, Premio Príncipe de Asturias de las Letras 2013Todo lo que era sólido (2013)

Índice

PRESENTACIÓN ........................................................................................... 15Juan Luis Rodríguez-Vigil RubioRoberto Fernández LleraViejos retos y nuevos tiempos en el mundo local .............................................. 17

ASPECTOS HISTÓRICOS ............................................................................ 25Francisco Sosa WagnerEvolución del Régimen Local español: influencias francesa, inglesa y alemana ..... 27Luis Fajardo SpínolaEl Régimen Local en el Estado de las Autonomías ............................................ 49Marta Friera ÁlvarezLos concejos asturianos: origen y singularidad .................................................. 57Juan Luis Rodríguez-Vigil RubioCaciquismo tradicional y neocaciquismo democrático.Riesgos y realidades. Prevención y barreras ....................................................... 83Francisco Comín ComínHistoria de la Hacienda Local hasta la etapa democrática ................................. 107

LA FINANCIACIÓN LOCAL EN UNA ENCRUCIJADA ........................... 131Antonio López DíazLos desafíos de la tributación municipal: aproximación a la realidadde los municipios asturianos ............................................................................. 133José Manuel Cordero FerreraTransferencias estatales y participación municipalen los ingresos autonómicos: el caso de Asturias ............................................... 159Roberto Fernández LleraEl endeudamiento de los concejos asturianosante la nueva estabilidad presupuestaria ............................................................ 175Antonio de Luis SolarEl urbanismo como factor de sostenibilidad ambiental y presupuestaria:la situación de Asturias ..................................................................................... 197

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EL DESAFÍO DEL MAPA MUNICIPAL YLAS FÓRMULAS DE COLABORACIÓN .................................................... 207Miriam Cueto PérezLos pequeños municipios asturianos: problemática institucional y jurídica ....... 209José María Urbano GarcíaFuncionalidad del mapa municipal asturiano: ¿hay cabida para las fusiones? ........ 225Fernando Rubiera MorollónPotencialidades desaprovechadas y problemas urbanísticos derivados de la ausenciade una coordinación entre los municipios en el Área Central de Asturias ................. 235Jesús María Ramírez SánchezLa experiencia navarra de nueva zonificación municipal ................................... 257Santiago Lago PeñasLa colaboración intermunicipal: razones, limitaciones y experiencias ................ 289

ORGANIZACIÓN LOCAL, CONTROL Y RENDICIÓN DE CUENTAS ... 297Miguel Ángel Presno LineraSistema electoral municipal y rendición de cuentas a la ciudadanía ................... 299Bernardo Fernández PérezPolíticos y funcionarios en el Régimen Local .................................................... 325José Suay RincónDe la tutela a la descentralización(sistema de relaciones interadministrativas y de control) ................................... 339Olayo Eduardo González SolerEl control de legalidad y la responsabilidad contable en el ámbito municipal ....... 365

SERVICIOS, CONTRATOS Y PATRIMONIOS MUNICIPALES ................ 387 José Manuel Tránchez MartínJavier Martín RománDiana Alonso San AlbertoIsabela Fernández de Beaumont TorresÁfrica Rodríguez GarcíaLos gastos por servicios no obligatorios en los municipios asturianos:un análisis comparado ...................................................................................... 389Mercedes Fuertes LópezFormulas alternativas de prestación de los servicios públicos locales .................. 439Marián García ValiñasMedición de la eficiencia de los servicios municipales ....................................... 459Jesús María Chamorro GonzálezLa contratación administrativa en el ámbito municipal desdela perspectiva de su control judicial .................................................................. 479

Avelino Viejo FernándezGestión y aprovechamiento del patrimonio municipal del suelo:la experiencia asturiana ..................................................................................... 491Leopoldo Tolivar AlasNecesidad de un nuevo régimen legal de los bienes comunalescomo instrumento adecuado para el desarrollo de los pequeñosy medianos concejos asturianos ........................................................................ 501

TEMAS DE DEBATE ..................................................................................... 5231. Retos organizativos y financieros de los municipios en el marcode un Estado de las Autonomías afectado por una crisis económicaque se prevé duradera ......................................................................................... 525Javier Suárez PandielloLas Haciendas Locales en un contexto de máxima austeridad ........................... 527Alain CuencaContribución de las Entidades Locales a la consolidación fiscal ........................ 539Manuel Zafra VíctorAutonomía local en el Estado autonómico ........................................................ 5492. Efectos de la actual crisis político-institucionaly económica en el ámbito local asturiano ................................................................. 565Carlos Monasterio EscuderoUna visión desde la Hacienda Pública .............................................................. 567Bernardo Fernández PérezUna visión desde el Derecho ............................................................................. 573 Rodolfo Gutiérrez PalaciosUna visión desde la Sociología .......................................................................... 5793. Presupuestos y cuentas municipales: control interno y externo ............................ 583Begoña Sesma SánchezEl control interno en el ámbito local: regulación actual, eficaciay propuestas de reforma .................................................................................... 585Manuel Fueyo BrosReflexiones y propuestas desde el control interno ............................................. 603Helio Robleda CabezasReflexiones y propuestas desde el control externo ............................................. 6234. Experiencias aplicadas de colaboración municipal en Asturias ........................... 629Santiago Fernández FernándezLaura Pérez MachoLa experiencia de COGERSA en la gestión supramunicipal ............................. 631Carlos González LozanoLa fórmula del Consorcio de Transportes de Asturias ........................................ 641

Presentación

Viejos retos y nuevos tiempos en el mundo local

Juan Luis Rodríguez-Vigil RubioEx-Presidente del Principado de Asturias

Vocal del Consejo Consultivo Principado de AsturiasMiembro Numerario Permanente del RIDEA

Roberto Fernández LleraEconomista y Doctor por la Universidad de Oviedo

Miembro Correspondiente del RIDEA

Este libro llega en un momento crucial para el debate sobre el Régimen Local. Lo hace en medio de una crisis económica sin precedentes, cuyas derivas sociales y políticas ciertamente son preocupantes. Llega también esta publicación justo a medio camino entre dos convocatorias electorales municipales, las de 2011 y 2015, lo cual siempre resulta adecuado para poner distancia con respecto a las habituales contiendas políticas. Esto permite reflexionar y debatir con serenidad sobre algunos aspectos especialmente relevantes de la problemática local asturiana.

El sistema municipal asturiano, al igual que ocurre en el resto de España, está necesitado de reformas, opinión que, sin dejar de ser subjetiva, cada vez es más un hecho objetivable, dadas las circunstancias. Por un lado, se observa el agotamiento de muchas de sus piezas y estructuras, algo que lenta e incesantemente se ha venido gestando desde la promulgación de los Estatutos de Autonomía y de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985. De otra parte, están los efectos de la profundísima crisis económica que comenzó en España en 2008, de cuyas consecuencias y penurias no se escapan las finanzas y la organización de todos los concejos asturianos, sin excepción, prologando un proceso que no ha hecho más que empezar y que se presume duradero.

Para el Real Instituto de Estudios Asturianos (RIDEA), cuya misión natural, o mejor aún, su obligación, es analizar cuanto ha ocurrido y ocurre en Asturias, resulta tarea obvia y lógica acometer el análisis de los problemas de muy diverso tipo que afec-

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tan, o que pueden afectar, a las instituciones locales asturianas. Por ello, hemos con-siderado que resultaba necesario debatir sobre el Régimen Local asturiano, con el fin de ayudar a mejorarlo en aquellos aspectos que son manifiestamente mejorables, bien porque no se hayan adaptado a las necesidades y requerimientos de los nuevos tiem-pos, bien porque el paso de los años los haya convertido en obsoletos o, en fin, porque aun habiéndose alcanzado los objetivos previstos por la ley, tales fines se han revelado contraproducentes y, en ocasiones, hasta desafortunados en orden a conseguir el buen gobierno municipal y garantizar el interés público. Sobre esto último, huelga decir que no siempre las buenas voluntades políticas quedan plasmadas en instrumentos legales útiles, algo de lo que en el Régimen Local español encontramos sobrados ejemplos.

Hemos pretendido que esos análisis se hagan con el máximo rigor y con la mayor objetividad posible, premisas que resultan obligadas en una institución cultural y científica como el RIDEA, ajena a cualquier interés político partidario y que actúa desde la sociedad civil, con total alejamiento de alineamientos sectarios que no tienen lugar en esta casa.

Con el ciclo de conferencias y debates que se celebró durante el año 2012 hemos querido contribuir, desde la modestia, pero con sana ambición, a crear y consoli-dar un humus social en Asturias que fomente la reflexión serena y racional sobre los problemas actuales de los ayuntamientos asturianos. Se han analizado –y hasta eviscerado- los medios e instrumentos de cualquier naturaleza que pueden ayudar a encauzar esos problemas en una dirección positiva, en la dirección de las soluciones factibles, deseables y sensatas.

En la medida que las ideas de mejora y de reforma municipal se incorporen al de-bate normal de la sociedad asturiana y, en la medida que este intercambio de pareceres se produzca sin acritud y lo más lejos posible de la violencia verbal tóxica al uso, po-dremos lograr que la ciudadanía vuelva a acercarse a los asuntos públicos, tras un aleja-miento que resulta patente, desolador y muy preocupante. Sólo entonces será posible que ese humus facilitador de la reflexión se extienda y tenga cierta eficacia práctica.

Pensamos que la meta es posible por la cercanía objetiva, incluso física, existente en Asturias entre quienes se dedican a la política como actividad principal y quienes afrontan los problemas de la colectividad desde el esfuerzo de la reflexión intelectual. Quienes están en el primer grupo tienen efectivas posibilidades de cambiar las cosas para mejor, si así se lo proponen. Quienes son del ámbito del pensamiento deben ayudar a ese proceso con sus aportaciones.

La reflexión rigurosa no es en absoluto incompatible con compromisos profesio-nales concretos, preferencias políticas diferenciadas o cualesquiera consideraciones personales de otro tipo. La reflexión es algo que siempre se orienta más allá de lo apa-rente y simple, mediante la disección de una realidad que per se es compleja. Es algo que debe poner siempre proa al futuro, aunque ello implique proponer actuaciones

JUAN LUIS RODRÍGUEZ-VIGIL RUBIO Y ROBERTO FERNÁNDEZ LLERA

públicas que, de antemano, se sabe que no son sencillas. Por eso es necesario desterrar comportamientos y ocurrencias que, a menudo, se encuentran con relativa facilidad en el filo del populismo, tan enquistado en buena parte de la vida pública española, para nuestra particular desgracia. Si esto ocurre, el rigor cede el paso al caos, propug-nando sus protagonistas soluciones aparentemente amables para la ciudadanía, hace-deras en un pis pas para afrontar problemas de raíces profundas, pero absolutamente ineficaces y dañinas. Precisamente porque los problemas complejos exigen medidas de difícil articulación, debemos partir del axioma de que sean respaldadas por sóli-dos argumentos y, en un segundo estadio, asumidas por la mayoría de la población como necesarias, incluso aunque el tratamiento pueda ser doloroso por momentos o imponga cambios de conducta que afecten a todo el cuerpo social.

Las personas intervinientes en el ciclo de conferencias y debates del RIDEA, nu-merosas, muy cualificadas y de muy variadas procedencias profesionales e ideológi-cas, han realizado una valiosísima aportación de ideas para mejorar nuestro Régimen Local. Su esfuerzo no debe ser estéril. Desde un explicable punto de vista pesimista y escéptico, podría pensarse que esta es una más de la variada colección de análisis de los problemas de Asturias, la mayoría de los cuales apenas ha dado fruto, algunas veces porque han quedado en el olvido, otras porque han sido sepultados por la ig-norancia –que aquí es bastante grande y atrevida- y, en definitiva, porque los intereses de parte creados en cada caso han triunfado sobre el bien común. Pensamos que esta vez el esfuerzo de análisis puede no ser estéril, justamente por el carácter cívico que anima esta iniciativa y, sobre todo, porque se trata un debate que se hace en Asturias y para Asturias, en un momento de especial y profunda crisis que, guste o no, obligará a acometer grandes cambios en todo nuestro sistema institucional.

Los trabajos contenidos en este libro se centran en problemas específicamente asturianos que, en su mayor parte, solo tendrán adecuada solución a través de la acción conjunta y el empuje de las instituciones y las fuerzas vivas asturianas, no tanto de las extracomunitarias, ya sean nacionales o supranacionales. Buena parte de las reformas que requiere nuestro sistema de Régimen Local tiene su espacio lógico y natural de decisión en las instituciones autonómicas, a las cuales hoy ya –y aún más en un futuro próximo- corresponde legalmente la adopción de gran parte de la normas y medidas a adoptar para mejorar la situación y el funcionamiento de nuestro Régimen Local. Y esto, además de objetivamente positivo, no deja de constituir una cierta novedad en nuestra Historia reciente.

La Constitución Española y sus posteriores desarrollos han configurado las Co-munidades Autónomas como agentes de especial relevancia con relación al régimen jurídico local. Aún más, las Comunidades Autónomas aspiran a convertirse en el re-ferente regulatorio principal del Derecho municipal en sus respectivas jurisdicciones territoriales. Consecuencia evidente de ello es que el Régimen Local español, si es


que es uno, se muestra cada vez más diverso, fragmentado y disperso, pero también –y esto es lo verdaderamente atractivo- más adaptado a las singularidades de cada territorio. No obstante lo anterior, es preciso alertar de que, hasta el momento, ni los Estatutos de Autonomía, ni la práctica normativa común de los Parlamentos au-tonómicos ha sabido –o querido- plasmar esa diversidad de modo satisfactorio. No hay más que rastrear los Boletines Oficiales de las distintas Comunidades Autónomas –y el Principado de Asturias no es una excepción- para comprobar cómo, de forma secuencial, han ido apareciendo regulaciones municipales específicas, singularizadas en razón de condiciones económicas, sociales, lingüísticas o de otro tipo, pero con desigual y decepcionante resultado en la mayoría de los casos. Con todo, pese a la vigencia de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, es un hecho cierto la diver-sificación y la fragmentación del régimen jurídico local, rompiendo por completo la tradición de uniformidad normativa que había regido la vida de los ayuntamientos españoles desde la Instrucción de Javier de Burgos, allá por el año 1833.

El carácter bifronte del régimen jurídico de la autonomía local, derivado de la obligada concurrencia de competencias estatales y autonómicas, quedó bien defini-do desde la temprana Sentencia 84/1982 del Tribunal Constitucional. Bien es cierto que esta doctrina, inspirada por una cierta equidistancia y armonía, ha comenzado a perder fuerza desde la entrada en vigor de los Estatutos de Autonomía “de segunda generación”, promulgados a partir de 2006 tras la estela del Estatut de Cataluña, con la interpretación dada por la Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional. En sín-tesis, se podría decir que cada día son mayores las competencias de la Comunidades Autónomas sobre el ámbito municipal, tanto por la vía del Derecho como por la más expeditiva de los hechos. Y esas mayores competencias implican, en todo caso, un plus de responsabilidad con las reformas posibles y necesarias del Régimen Local que corresponde asumir y plasmar en normas a quienes han sido elegidos en Asturias para gobernar o para legislar. Esperamos que este libro les sirva de ayuda en ese empeño.

El libro se divide en cinco bloques temáticos, compuestos cada uno de ellos por varios trabajos de personas especialistas en la materia, así como una parte final dedicada a temas de debate, con reflexiones más breves, pero de no menos rigor y capacidad sugestiva.

El PRIMER BLOQUE de aspectos históricos se inaugura con un excelente tra-bajo panorámico del profesor Francisco Sosa Wagner, en el cual se analiza la influen-cia que han ejercido los regímenes locales de Francia, Inglaterra y Alemania sobre el caso español. Prosigue Luis Fajardo Spínola con un trabajo que bebe de las fuentes de su privilegiada óptica de protagonista de la primera línea política en el proceso de construcción del Estado de las Autonomías. Marta Friera Álvarez, investigadora experta en Historia de las Instituciones, analiza con exhaustividad el origen y la sin-gularidad de los concejos asturianos, algo fundamental para comprender el actual


mapa municipal y sus hipotéticas modificaciones. A medio camino entre el análisis del caciquismo tradicional y el que se ha dado en llamar “neocaciquismo democráti-co”, Juan Luis Rodríguez-Vigil Rubio enumera los riesgos inherentes a estas dañinas prácticas y propone algunas potentes ideas para su prevención y freno. Cierra este primer bloque el texto de Francisco Comín Comín, verdadero especialista en histo-ria de la Hacienda Pública española, analizando en este caso la etapa de la Hacienda Local que va desde comienzos del siglo XIX hasta la actual etapa democrática.

El SEGUNDO BLOQUE de trabajos se dedica a la reforma de la financiación local, desde el análisis previo de sus características principales y de sus problemas básicos, proponiendo en cada caso reformas factibles para la mejora de su eficiencia, suficiencia y sostenibilidad. Así, Antonio López Díaz, desde su doble condición de catedrático y miembro de un órgano de control externo, enumera los principales desafíos de la tributación y propone reformar el sistema de impuestos municipales, así como afinar la cuantía de las tasas y los precios públicos en función del coste de los servicios. Por su parte, el hacendista José Manuel Cordero Ferrera plantea un análisis crítico del actual sistema de transferencias estatales y autonómicas a los mu-nicipios, proponiendo una reforma profunda de las primeras y una ampliación de las segundas, desarrollando el mandato constitucional en este sentido. El endeudamien-to de los concejos asturianos es abordado por Roberto Fernández Llera, partiendo de los fundamentos económicos que justifican el uso –y el abuso- de este recurso, analizando las sucesivas regulaciones de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, para terminar extrayendo conclusiones y proponiendo ideas a partir de los principales datos de deuda local en España y en Asturias. Finalmente, la aporta-ción del Presidente de la Federación Asturiana de Concejos, Antonio de Luis Solar, se detiene en el análisis del urbanismo como fundamental factor de sostenibilidad ambiental y presupuestaria, teniendo en cuenta su crucial importancia en este doble sentido, tanto antes como después de la actual crisis económica.

El TERCER BLOQUE aborda un tema de rabiosa actualidad, quizás latente antes de la crisis, pero muy evidente y explícito en este momento: el desafío del mapa municipal y las fórmulas de colaboración entre municipios. Obviamente, se debe partir en este punto de una premisa básica acerca de la delimitación de campos territoriales, puesto que parece evidente que no es lo mismo hablar de los 78 concejos asturianos que de los más de 8.000 municipios españoles, con su inmensa diversidad. Así comienza la profesora Miriam Cueto Pérez, analizando la problemática institu-cional y jurídica de los pequeños municipios asturianos, desde sus orígenes en el Antiguo Régimen hasta la actualidad. Por su parte, el periodista José María Urbano García relata las idas y venidas de un caso de estudio, el de la Comarca de Avilés, pro-bablemente el más evidente en Asturias donde la fusión de municipios sería eficiente y, parafraseando a Adolfo Suárez en tiempos de la Transición, podría ser una realidad


en la ley porque ya lo es en la calle. En su trabajo de economía regional y urbana, Fernando Rubiera Morollón abarca un espacio más amplio que el de una comarca, para detenerse en el análisis de flujos de personas residentes y trabajadoras en el Área Central de Asturias, donde se concentran en torno al 80% de la población y la actividad económica de Asturias. El urbanista navarro Jesús María Ramírez Sánchez presenta en su trabajo las conclusiones de un amplio y riguroso estudio que plantea una nueva zonificación municipal en la Comunidad Foral, del cual se pueden extraer valiosas enseñanzas para el Principado de Asturias. Como alternativa a la fusión de municipios, el catedrático gallego Santiago Lago Peñas relata las diferentes opciones de colaboración supramunicipal e intermunicipal, mostrando algunos casos exitosos.

El CUARTO BLOQUE se detiene en aspectos jurídicos relativos a la organiza-ción local, el control de la actividad municipal y la rendición de cuentas en senti-do amplio. El primero de los trabajos, a cargo del constitucionalista Miguel Ángel Presno Linera, presenta con espíritu crítico la actual regulación del sistema electoral municipal, proponiendo algunas sugerentes reformas, con el fin último de mejorar la calidad de la representatividad democrática local y la rendición de cuentas a la ciu-dadanía. El Presidente del Consejo Consultivo del Principado de Asturias, Bernardo Fernández Pérez, analiza el alambicado sistema de relaciones entre políticos y funcio-narios en el Régimen Local y defiende, como aportación al debate, la creación de un tercer espacio entre ambos para el personal directivo que no necesariamente debería tener la condición de funcionario. Desde una óptica de Derecho Administrativo, José Suay Rincón presenta los problemas que ha causado la supresión de los controles presupuestarios y de legalidad, enumerando algunas notables disfunciones que se han ido consolidando con el tiempo. Para terminar este bloque, el Fiscal Jefe del Tribunal de Cuentas, Olayo Eduardo González Soler, delimita con meridiana claridad el con-cepto de responsabilidad contable, en sus dos tipos legales de alcance y malversación de caudales o efectos públicos, cerrando su trabajo con el comentario del ilustrativo caso acaecido en el Ayuntamiento de Siero en fechas recientes.

El QUINTO BLOQUE del libro repasa una miscelánea de temas relacionados con los servicios municipales, la contratación y la gestión del patrimonio público. José Manuel Tránchez Martín y su equipo de personas del Instituto de Estudios Fiscales entran de lleno en el incierto debate sobre los servicios municipales no obligatorios, ilustrando sus argumentos con un profuso trabajo estadístico para el caso de Asturias, en comparación con las Comunidades Autónomas uniprovinciales de Cantabria, Murcia y La Rioja. La catedrática Mercedes Fuertes López presenta las fórmulas alternativas de prestación de los servicios municipales, sistematizando y valorado las diferentes alternativas existentes en España, con la referencia pues-ta en todo momento en la normativa de la Unión Europea en la materia. En un ámbito similar, pero con un enfoque económico, Marián García Valiñas repasa las


diferentes técnicas e instrumentos de medición y evaluación de la eficiencia de los servicios municipales, relatando experiencias y revisando los trabajos empíricos que han estudiado este tema. El Presidente de la Sala de lo Contencioso–Administrati-vo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, Jesús María Chamorro González, vuelca su experiencia profesional en la materia en un trabajo que recopila algunas sentencias sobre contratación en el ámbito municipal, desde la perspectiva que da el control jurisdiccional. De la gestión y el aprovechamiento del patrimonio muni-cipal del suelo se ocupa en su texto el Síndico Mayor de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias, Avelino Viejo Fernández, quien comienza constatando las carencias de reflejo contable de esta institución, dando prueba de ello sendos informes recientes de fiscalización. Finalmente, el jurista Leopoldo Tolivar Alas plantea la necesidad de articular un nuevo régimen jurídico para los bienes comu-nales en Asturias, dada la situación de abandono legal que han venido sufriendo en las últimas décadas, aun cuando constituyen una verdadera singularidad asturiana y, también, a pesar de su importancia social y su potencialidad económica para el desarrollo de los pequeños y medianos concejos.

El libro culmina con cuatro temas de debate que permiten ofrecer puntos de vista diversos y multidisciplinares sobre cuestiones de actualidad, con una mayor agi-lidad de lectura que los trabajos amplios pero que, como ya se ha dicho, no le restan un ápice de rigor a los argumentos expuestos en cada caso.

El primer tema de debate se ha titulado “Retos organizativos y financieros de los municipios en el marco de un Estado de las Autonomías afectado por una crisis económica que se prevé duradera”. Los tres participantes tienen una solvencia más que acreditada en sus respectivos campos de especialización, caso de los hacendistas Javier Suárez Pandiello y Alain Cuenca García y del politólogo Manuel Zafra Víctor. Los tres también han participado directamente en las sucesivas reformas del Régimen Local y de la Hacienda Local, bien desde diferentes responsabilidades políticas o bien desde tareas de asesoramiento de alto nivel.

El segundo tema de debate lleva por título “Efectos de la actual crisis político-institucional y económica en el ámbito local asturiano”. Son tres asturianos los que plantean sus reflexiones en este marco, cada uno desde su campo, ya sea el de la Hacienda Pública (Carlos Monasterio Escudero), el Derecho (Bernardo Fernández Pérez) o la Sociología (Rodolfo Gutiérrez Palacios).

El tercer tema de debate se centra en “Presupuestos y cuentas municipales: con-trol interno y externo”. La profesora de Derecho Financiero y Tributario Begoña Ses-ma Sánchez traza una panorámica integral de ambos tipos de control, mientras que el interventor Manuel Fueyo Bros lo hace específicamente del control interno y el Presidente de la Cámara de Comptos de Navarra, Helio Robleda Cabezas, se centra en su ámbito del control externo.

CRISIS DE LOS AYUNTAMIENTOS, CRISIS DE LA DEMOCRACIA24

Parecía obligado concluir este libro con un cuarto tema de debate sobre “Expe-riencias aplicadas de colaboración municipal en Asturias”, dado que disponemos en nuestra Comunidad Autónoma de instrumentos que se han demostrado, no sólo eficaces, sino también muy eficientes y económicos, a la hora de prestar servicios públicos de calidad, los cuales son desde hace tiempo referencia en toda España. De-tallan las experiencias de sus respectivos organismos Santiago Fernández Fernández y Laura Pérez Macho (Consorcio para la Gestión de los Residuos Sólidos de Asturias – COGERSA) y Carlos González Lozano (Consorcio de Transportes de Asturias).

Los dos directores del ciclo de conferencias y debates del RIDEA, en tanto que también coordinadores de este libro colectivo, estamos muy satisfechos del producto final, por las razones que ya hemos expuesto. Nuestra tarea y la de las personas que han colaborado en esta publicación deben finalizar aquí. Son ahora otras personas las que deben tomar decisiones, bien sea observando las conclusiones e ideas que se han vertido o, por el contrario, mostrando escasa consideración hacia las mismas. En cualquier caso, huelga decirlo, siempre será desde su absoluta legitimidad para decidir lo que estimen más oportuno en cada caso.

Convengamos con el filósofo y sociólogo francés Raymond Aron, en sabias pala-bras escritas en su Introducción a la obra El político y el científico de Max Weber, en que “la posesión del saber objetivo, aunque no indispensable, es ciertamente favora-ble para una acción razonable”.

Aspectos históricos

Evolución del régimen local español:influencias francesa, inglesa y alemana

Francisco Sosa WagnerCatedrático de Derecho Administrativo

Universidad de León

1. Los soportes ideológicosPara entender este aspecto de nuestra historia institucional es preciso compren-

der lo que me gustaría llamar los soportes ideológicos de nuestro sistema local. Dicho de otra forma, las cuatro ideas clásicas que han enhebrado a lo largo de la historia su explicación constitucional.

La primera de ellas es la del “pouvoir municipal” que García de Enterría ha estu-diado con detenimiento entre nosotros. Este autor ha destacado cómo es de la obra de la Asamblea constituyente en plena Revolución de donde arranca el moderno municipalismo con medidas tales como la generalización del espacio municipal, la uniformidad de su régimen y el autonomismo ciudadano de su gestión. Se configuró un sistema volcado literalmente sobre los entes locales a los que quedaba confiada la práctica totalidad de la acción administrativa sobre el territorio sin apenas conexión con las instancias centrales del Estado. Ello provocó el desorden y es la reacción a este estado de cosas lo que justifica la política jacobina primero y la napoleónica después. La primera construyendo la idea del centralismo revolucionario al amparo ideológico del concepto roussoniano de la voluntad general; Napoleón, después, crea una línea de agentes monocráticos ligados por el vínculo de la jerarquía y atribuye a las corporaciones colegiales un reducido papel de deliberación y consejo. El sistema experimenta una cierta evolución sobre la base de algunos principios: el primero es el reconocimiento del carácter electivo de alguno de esos órganos monocráticos, y el segundo es la idea del “pouvoir municipal” que permite crear un espacio de asun-tos privativos del Municipio, donde este actúa con autonomía aunque sometido a


la tutela del Estado y que se refieren sustancialmente a la propiedad o patrimonio común o colectivo y a la policía municipal, entendida en el sentido de asegurar a los ciudadanos seguridad, salubridad y comodidad.

El segundo soporte ideológico está constituido por la obra del barón Karl von Stein quien vive en el espíritu que anima a los revolucionarios franceses pero que se inspira más, para su concepción del gobierno local, en los modelos antiguos alemanes y en el inglés. Sus ideas, que se plasmaron en la famosa “Städteordnung” de 1808, partían de que el Estado sólo podía recobrar su vitalidad si los ciudadanos conseguían tomar parte activa en el destino común, abandonando en consecuencia la actitud del súbdito que sigue fiel y acríticamente las decisiones del gobernante. Para vincular al ciudadano al Estado, pensaba Stein, nada mejor que darle la posibilidad de participar en los pequeños círculos donde se desenvolvía su vida diaria. Se llega así al Muni-cipio, que debe ser libre y al que debe confiarse, liberado de la tutela del Estado, la Administración de sus propios asuntos según su propia responsabilidad. Se instaura de acuerdo con este pensamiento un sistema democrático en el que los ciudadanos eligen una asamblea que a su vez elige al “magistrado” y a quienes se confía la admi-nistración de sus asuntos con una limitada vigilancia de las autoridades del Estado.

Otra curiosa idea complementaria de su concepción democrática introdujo el imaginativo noble prusiano. Se trataba de vincular a los industriales y comerciantes de la ciudad a la gestión de los asuntos municipales cuando por la edad hubieran abandonado sus actividades ordinarias (una idea ésta que haría las delicias de los terapeutas actuales de la tercera edad). Su experiencia debiera ponerse al servicio de la res publica, fórmula ésta brillante y que funcionó pero que se convirtió en el talón de Aquiles del sistema por circunstancias que el barón no pudo en manera alguna prever. En efecto, el aumento de la complicación de los asuntos administrativos que tuvo su causa en la revolución industrial, unido al fuerte crecimiento de la población, hizo necesario recurrir al funcionario profesional que inicialmente compartió sus nuevas responsabilidades con los honoratiores pero que acabaría desplazándolos. Con ello se marca el final de uno de los sueños de Stein: la implantación de un modelo desburocratizado de administración local.

La influencia de Stein se dejó sentir fuera de las fronteras de Prusia en los otros Estados alemanes y, a partir de los años veinte del siglo XIX, va configurándose la idea de la autonomía municipal según el ejemplo prusiano.

El que llamamos tercer soporte ideológico se conoce con el nombre de teoría de la descentralización y se formula en Francia por Hauriou: la descentralización significa sobre todo el reparto entre diversas personas jurídicas y entre sus órganos de decisión sobre ciertos asuntos administrativos. Con la descentralización el sistema administrativo se complica. El Estado entra así en relaciones múltiples y por ello mis-mo aparece con una personalidad jurídica al tiempo que las Administraciones locales

FRANCISCO SOSA WAGNER

se revisten igualmente de personalidad con lo que se establecen contactos entre ellas de tal intensidad que la administración cotidiana se convierte en una coadministra-ción jurídica. Las autonomías locales son plataformas de libertad política pues como forma más acabada de la práctica democrática, suponen “une mainmise directe du peuple sur l’Administration”.

El cuarto soporte ideológico es el que proporciona la teoría del “local govern-ment” inglés que, si bien trae causa de las formas de administración típica del terri-torio en los siglos anteriores, se configura en la modalidad que hoy conocemos en el siglo XIX a partir de la ley municipal inglesa de 1835, pero sobre todo, de unas cuantas leyes sectoriales que afrontan problemas como la reforma urbana, la asisten-cia a los pobres o la higiene pública. Para comprender el sustrato político en el que el local government se funda es indispensable tener presente que, como secuela de la inexistencia de funciones propiamente ejecutivas en la Administración central, éstas se confían a organizaciones variadas y, entre ellas, a los entes locales, que son utiliza-dos así para estos cometidos, en un clima de fluidas relaciones entre las autoridades centrales y las propiamente locales. Se suple así la inexistencia en aquel país de una estructura territorial del poder central que el modelo francés impulsó en casi toda Europa. Por lo demás, las competencias de los entes locales son definidas por la Ley que es a la que se confía el diseño del sistema en toda su extensión al no existir lo que en el continente es el respaldo constitucional de la autonomía local.

2. La importación a EspañaVeamos a dos juristas, ambos asturianos, ocupados en explicar estas cuestiones en

momentos históricos muy diferentes. El primero es José Posada Herrera. En sus “Lecciones” explica cómo el “pouvoir

municipal” alude a “aquellas atribuciones que corresponden a estas corporaciones populares que llamamos ayuntamientos para arreglar sus intereses particulares y para darse ciertas reglas en aquellos puntos que solo a ellos interesan”. Hay en esta inicial formulación una distinción perfectamente clara: la que se refiere, de un lado, a lo que podríamos llamar “gestión” de los asuntos propios (“arreglar sus intereses particula-res”); de otro, a la producción de normas jurídicas por parte de los ayuntamientos, limitadas en el espacio y en los asuntos a regular pero normas generales al cabo (“para darse ciertas reglas”). Potestades pues ejecutiva y normativa que Posada no parece regatear a los ayuntamientos, aunque sometidas ambas a restricciones.

En un gobierno representativo las municipalidades tienen un papel destacado, que debe ser cuidado, pues sirven para contribuir a reconocer “todos los derechos, todos los intereses por pequeños que sean dentro de la sociedad”, una función en la que este tipo de gobiernos debe abiertamente comprometerse. Aunque no resulta fácil hacer compatibles todos esos intereses, es función de las leyes dar a cada uno lo suyo,


es decir, que son los gobernantes quienes deben acertar con la fórmula adecuada de reparto. A la vista de la historia y de la realidad del siglo ¿cuál sería la más adecuada a las circunstancias? Existen, como siempre, los extremos: quien aniquilaría cualquier interés que no fuera el nacional, quien dejaría como únicos supervivientes los inte-reses locales. Pero ambas posturas son intransigentes por lo que deben descartarse ya que, lejos de ayudar a resolver el problema de la convivencia de todos, lo complican y enredan hasta hacerlo inextricable. Y es que, a juicio de Posada, “es necesario detener en cierto punto la acción del poder central y dejar desembarazada la del poder de loca-lidad [porque] ningún provecho se sacaría de aumentar la fuerza del poder ahogando para ello las influencias locales; antes bien, es necesario hacer que el interés de la socie-dad en general y el interés local, sin ser dirigidos ambos por una misma mano, tengan una recíproca influencia caminando a la par, sin entorpecerse en sus movimientos”.

Los intereses de los pueblos se han de unir a los de la nación, afianzando unos en otros, porque este es un modo de enaltecer los “sentimientos de patriotismo [que es bueno] dejar libre impidiendo la mala dirección que pudieran darle las pasiones peligrosas o la represión excesiva”.

Conviene, dicho en otros términos, engastar el poder local en el más amplio de la nación, descartando los efectos devastadores a que conducirían las posiciones centraliza-doras a ultranza. ¿Contradice esta tesis su defensa de la unidad a la que él se adhería con cierta vehemencia? En modo alguno, y para argumentarlo recurre Posada a una distin-ción que aún hoy colea, a saber, la de la naturaleza política o simplemente administrativa de las atribuciones municipales. Para él es claro que los municipios no pueden tener atribuido poder político porque eso significaría “retroceder cuatro siglos y volver casi a la época del feudalismo”. En efecto, en el pasado “las municipalidades se daban leyes y nombraban jueces que administraban justicia [o] creaban ejércitos que sus magistrados mandaban y llevaban a la guerra”. Hoy una institución de esta naturaleza sería inconce-bible porque crearía un germen de “resistencia al gobierno de la nación”, lo que contra-diría la idea de la unidad y la aspiración a ella, ya explicadas. En la misma ley de 1840 se decía bien claramente que los Ayuntamientos no podrán “hacer por sí, ni prohijar, ni dar curso a exposiciones sobre negocios políticos, como tampoco acordar medidas u otorgar peticiones en semejantes materias: todo ello bajo la pena de suspensión o disolución”.

Por ello “el poder municipal como poder político, como poder de resistencia, como principio de insurrección entre las diversas fracciones que componen la so-ciedad, es necesario hacerle desaparecer; pero al mismo tiempo es necesario mirar este poder municipal como una asociación industrial provechosa, como principio y germen de creación de productos, como elemento de prosperidad material, como defensa de los intereses locales ... contenida siempre dentro de ciertos límites”.

¿Cuáles serían esos intereses locales? Posada, en medio de la inmensa polémica que este asunto suscitó siempre porque afectaba a la intensidad de la tutela del Estado,


los tiene muy claros: en la medida en que el municipio representa una asociación de individuos unidos para la defensa de unos afanes comunes, es fácil reconocer en ciertos asuntos la expresión de tales “intereses locales” y así, entre ellos, cita la administración de las propiedades comunes, el deseo de los vecinos de que “el aire que respiran no se inficione”, el disfrute del mayor número de comodidades y de la mínima seguridad que a todos permita trabajar. Igualmente pertenecen a este género de cuidados la vigilancia de un monte, la limpieza de una fuente, la desecación de un pantano, la vigilancia de una taberna, de una fiesta “donde se pueden cometer excesos que alteren la paz del vecindario”. En definitiva, todo lo que se refiera a la comodidad y tranquilidad a que “la pequeña sociedad tiene un derecho incontestable” es natural competencia del municipio y, por el contrario, “todo lo que sale de esta esfera pertenece al poder general del Estado”.

Ejemplos son la garantía de la libertad individual y de la propiedad, la aplicación de las leyes criminales, la defensa del país de sus enemigos interiores y exteriores “pues tenemos un ejército y una milicia nacional y no debe ser permitido a los ayun-tamientos levantar fuerzas bajo el pretexto de defenderse cuando el gobierno central tiene a su cuidado y puede cumplir mejor este cargo importante”, forma de expresar-se ésta en la que se observa la desconfianza con la que en ese momento veía Posada, el antiguo miliciano de Oviedo, a la Milicia.

Si eliminamos todos estos graves asuntos ¿qué nos queda? El ayuntamiento es “una división administrativa enlazada con todas las demás que tiene hechas el poder central dentro de la nación [y también] el representante de los intereses de la localidad”.

Desde la primera perspectiva “el ayuntamiento no es más que una rama del poder ejecutivo, no es más que un medio de ejecución y de instrucción de que el gobierno puede disponer”. Es interesante lo que dice desde la tribuna de oradores del Congreso años más tarde porque explica bien el fenómeno de las competencias delegadas tal como hoy nos resultan familiares: “el gobierno no puede tener un número de agentes tal que pueda atender en todas partes a todas las necesidades; los tiene para cobrar ciertas con-tribuciones, pero hay otras para las cuales ha menester de los agentes de la autoridad local; para las quintas necesita del auxilio hasta de los alcaldes pedáneos; sería muy caro si la administración se montase de tal manera que por sí sola pudiera funcionar con in-dependencia en todos los puntos del territorio. ¿Pues qué hacen los hombres prácticos, los hombres de gobierno? Puesto que no pueden tenerse agentes oficiales en todos los puntos del territorio, vamos a combinar los agentes del Gobierno central con los agentes de la localidad y así simplificaremos el orden del Gobierno y economizaremos gastos. Pues para evitar gastos y competencias vamos a ver si podemos auxiliarnos en la gober-nación general del Estado de las corporaciones provinciales y municipales, y a la vez que el Gobierno se auxilia de los cuerpos populares, estos se auxilian también de la autoridad del gobierno central para proteger sus intereses” (sesión de 15 de febrero de 1861).


Otra cosa es su condición de representante de los intereses locales y, como tal, competente en asegurar la paz y tranquilidad de los vecinos así como la posesión y administración de los bienes comunes. Estas son sus tareas capitales y podríamos decir que genuinas, agrupables a su vez en dos clases: “unas pertenecen o están enla-zadas con el derecho público del país; las otras hacen del ayuntamiento una persona particular con intereses y derechos civiles”. De las primeras, la más importante, por-que ha de desarrollarse bajo la órbita del derecho público, es la de “publicar bandos y ordenanzas de distintas clases, leyes locales que obligan a los individuos de aquel distrito” siempre con la autorización del poder legislativo o ejecutivo, únicos que pueden otorgar a un reglamento u ordenanza “la fuerza de obligar”.

En lo demás, es necesario “dejar al poder municipal que obre libremente dentro de su esfera” aunque ha de existir siempre una “autoridad superior que sepa poner a raya a la municipalidad en los excesos o faltas que cometa en el ejercicio de sus atribuciones”. ¿Con qué límites debe concebirse empero esta facultad de vigilancia? Hay escuelas que sostienen las más variadas doctrinas, dispares en ocasiones y aun contrapuestas. Las más extremas aconsejan ora dejar la mínima libertad posible a las municipalidades ora otorgarles la máxima. Contra ambas arremete Posada pero espe-cialmente contra estas últimas porque, si se admitieran, nos llevarían a un “gobierno federal”. Y, se pregunta “¿qué sería de nosotros, débiles y divididos al frente de la Eu-ropa y de las naciones que codician los fértiles campos de nuestro suelo? ... Cuando las naciones caminan a la unidad, arrastradas por las nuevas necesidades que las artes y las ciencias crean, nosotros tenderíamos a dividir la sociedad y en lugar del progreso que deseamos, retrocederíamos a los tiempos del feudalismo y de la barbarie”.

Encontrar el equilibrio es difícil por lo que confiesa que “muchas veces he duda-do cuál era el camino más conveniente y acertado que seguir” aunque el límite está claro y deriva de un distingo: unas atribuciones, antes lo hemos visto, “se rozan con el derecho público del país”; otras, sin embargo “con la existencia de la persona moral, considerada como individuo particular, y con sus intereses y derechos civiles” (“Ad-ministración con carácter privado” es la expresión que utiliza el aragonés Alejandro Oliván). Imponer una contribución afecta evidentemente al derecho público, por eso el gobierno por sí o por medio de sus delegados debe concurrir a la aprobación de la ordenanza que lo establezca y regule. Por el contrario, arrendar una finca debe ser una competencia municipal porque “se trata solo de dar a este ser moral que se llama ayuntamiento el libre ejercicio y facultad de disponer de todos sus bienes y derechos”. Lo único que cabría respecto de estas atribuciones es la apelación a la diputación pro-vincial para que, como administración superior, ponga orden allí donde pueda surgir el trastorno. ¿Y un camino? “Los caminos, contesta, son de derecho público, los caminos públicos no son propiedad del ayuntamiento sino de todos los que quieran pasar por ellos. Es imposible separar las carreteras generales de comunicación que hay


en todo el territorio de los caminos generales que enlazan estas carreteras con todos los puntos separados de ellos. Aquí entra el interés de la sociedad, aquí la acción del poder central, aquí debe intervenir unas veces con su veto, otras modificando las disposiciones de la municipalidad” (en ello insistirá en la lección cincuenta y tres).

Igualmente es de derecho público establecer ferias o mercados “porque unas veces se reunen distritos diferentes, otras se suscitan cuestiones de alcabala”, y lo mismo res-pecto de los pesos y las medidas o la alineación de las calles, aunque respecto de estas había sostenido lo contrario en páginas anteriores y así lo advierte pero se decanta por la intervención del poder central (sus dudas, lógicas en el momento fundacional en el que escribe, son pues ciertas). Igual ocurre cuando contempla la necesidad de hacer una cárcel y el ayuntamiento, por no disponer de fondos, realiza un repartimiento en-tre los vecinos, caso éste en el que también es el poder central quien debe autorizarlo.

Un carácter absolutamente moderno tiene la siguiente observación que Posada hace en la primera mitad del pasado siglo. Él es partidario, lo estamos viendo, de una vida local definida por las leyes, ahormada por estas, una vida local controlada pero re-conocida, y contrario por tanto a un tipo de centralismo que teme acabaría asfixiándolo todo, destruyendo las iniciativas y desequilibrando el respeto a los distintos intereses que la monarquía representa; pero, al mismo tiempo, se da cuenta de que España es todavía un país desarticulado, poco vertebrado (como se diría más tarde), porque existe una sociedad “que no está todavía suficientemente unida ni bastantemente compacta” y esta realidad se detecta al recorrer las diversas provincias y comprobar que “cada una tie-ne intereses distintos, que cada uno refiere con gusto sus historias de hazañas en tiempo de los romanos; pasaremos a Cataluña y los catalanes nos referirán sus expediciones y nos dirán que han ido hasta el centro de Asia; bajaremos a Aragón y veremos a los ara-goneses interesarse en la relación de su valor y de su heroismo en las llanuras de Italia y en las aguas del Mediterráneo; en Castilla nos contarán con orgullo que aquella fue la cuna de las libertades españolas; por fin, en cada provincia encontraremos glorias y re-cuerdos que les pertenecen y que la tradición conserva con empeño y entusiasmo”. ¿No estamos en rigor ante lo que andando el tiempo sería el “hecho diferencial”, enarbolado en la actualidad como un estandarte en la fiera batalla por los privilegios y los dineros públicos al haberse convertido en pepitas de oro del río inacabable del presupuesto?

Cuando Posada escribe, el peligro es cierto y existe (como acaso hoy, por otras razo-nes emparentadas con las que él airea); para conjurarlo no hay otra fórmula que la de pri-var a las municipios de poder político, dejando exclusivamente en sus manos los asuntos administrativos, algunas de cuyas posibles manifestaciones han quedado expuestas. Si así se procede “no hay dificultad en que se dé a la municipalidad intervención exclusiva en todo aquello que no pueda en nada perjudicar al interés general de la nación”.

Pero avanza algo más Posada pues a su mirada no escapa un fenómeno que sólo se haría bien visible muchos años más tarde. Posada advierte que aislar los asuntos lo-


cales cada vez será más difícil pues “las sociedades según progresan, según prosperan, según se aumentan los adelantos así en las ciencias como en las artes, establecen mu-chas relaciones entre los individuos que la forman” y esta realidad hará aumentar el centralismo “acabando el poder central por ser el todo, absorbiendo en su seno todas las fuerzas de la sociedad y disponiendo a su albedrío de todos sus intereses”. Se trata de un problema que acierta a plantear pero no, claro es, a resolver embrollándose en su discurso en una serie de digresiones que acaban en varios ejemplos extraídos de la mecánica, ciertamente poco afortunados por poco esclarecedores, a mi juicio. La sola intuición del problema basta para testimoniar la larga mirada del profesor.

Es interesante el papel que Posada asigna a la Diputación provincial en este con-texto de ordenación de la vida local que trata de emerger cuando dicta sus Lecciones. La pregunta previa, para entrar a definir el sentido institucional del órgano provincial, es la de si, en aquellas cuestiones en que la municipalidad puede obrar libremente, cuenta o no con alguna cortapisa. Porque “si un ayuntamiento pudiera disponer de los fondos del común sin límite o pudiera proceder a enajenar los bienes de los pueblos sin traba ¿dónde iríamos a parar?”. Es en la respuesta a este interrogante donde aparecen las diputaciones porque a ellas debe confiarse, según Posada, la vigilancia del ejercicio de estas atribuciones, no para quitárselas al jefe político, sino porque “los diputados provinciales, saliendo de los mismos pueblos donde son nombrados los ayuntamientos, tienen gran conocimiento de la localidad e interés en las mejoras de la misma [y ello] les pone en disposición de resolver con más tino y prudencia toda esta clase de nego-cios”. Por el contrario, los jefes políticos “son extraños en la provincia donde ejercen su mando porque no conviene que sean de su mismo país” y, al no conocer las cuestiones locales, tendrían que acabar “implorando el auxilio de las diputaciones provinciales”.

Quizás la cuestión más levantada que ocupó a Posada en su etapa de ministro del Gobierno O´Donnell fue precisamente el arreglo del ramo de las corporaciones locales.

Posada elaboró el proyecto de ley sobre presupuestos y contabilidad municipal, otro sobre el mismo tema referido a las provincias así como los proyectos (indepen-dientes) de gobierno y administración de los municipios y de las provincias. Llegaron a ser aprobados por las Cortes el de presupuestos y contabilidad provincial y el del gobierno de las provincias.

En este como en otros ámbitos de la actividad pública, don José pretendió siempre mitigar la exaltación política que consideraba funesta en el pueblo español, suavizar sus ideas, desarraigar entre sus conciudadanos el viejo hábito de lanzarse a la calle con una tea encendida, el grito presto y una mueca compuesta. Su obsesión consistía en crear re-sortes que ablandaran los choques de unos contra otros. “Estos cuerpos [se refiere a las Cortes, a la vida de los municipios y de las provincias] nunca sienten la verdadera agi-tación de la vida sino cuando tratan de ciertas cuestiones abstractas, de ideas generales, de libertad, de religión, de política, que se apoderan del ánimo de los que las forman y


son causa de que se promuevan sobre ellas grandes discusiones: entonces es solamente cuando estos cuerpos tienen vida... Cuando se trata aquí en el Congreso de discurrir sobre intereses materiales aunque sean importantes, por regla general, los bancos están desiertos; pero cuando hay una discusión política, siquiera sea indiferente, entonces se ve la animación en el semblante de los Sres Diputados y el apasionamiento en el debate ... por eso las diputaciones, mientras duraba la guerra civil, cuando se trataba del princi-pio de libertad, estaban concurridas, todos los diputados asistían; pero en el momento en que se concluyó la guerra, en el mismo momento, en todas las diputaciones de Espa-ña no era posible reunir número suficiente de diputados, y los que asistían, no quisiera decirlo, más que por intereses públicos, solían ser llevados por intereses particulares...”.

Lo que se propone, en consecuencia, el Gobierno del que forma parte lo deja bien claro Posada: “Señores, que se administre bien y que se quiten los abusos, sean de las corporaciones populares, sean de las autoridades del Gobierno, que se faciliten las mejoras materiales de los pueblos, que se les proporcionen los medios de procurar sus progresos intelectuales y materiales. Esto es lo que nos proponemos hacer, des-echar hasta donde sea posible la burocracia y procurar en fin a los pueblos todos los elementos que les permitan desarrollarse en el sentido material, intelectual y moral: en una palabra, que les permita un progreso eficaz y fructífero”.

Durante su mandato, los grandes asuntos de la arquitectura del régimen local no cambian ni mucho menos de forma espectacular. Posada no quiso alterar el caudal de la herencia moderada y es preciso recordar que tampoco pudo pues del amplio esfuerzo que desplegó por llevar su impronta personal a la vida de Ayuntamientos y Diputacio-nes, al cabo, sólo vio elevadas a la dignidad de derecho vigente las leyes de contabilidad provincial y del gobierno de la provincia, como ya he dicho antes. Consiguió con ello llevar una cierta disciplina a la contabilidad provincial, ordenando sus presupuestos y regulando la rendición de cuentas. Lo mismo intentó en la esfera municipal.

También logró llevar adelante su exigencia de que la mayoría absoluta de los elec-tores ejerciera su derecho al voto para que resultara válida la elección de los diputados provinciales así como la participación de los diputados provinciales en el nombra-miento de los consejeros de los Consejos provinciales, que ampliaron sus atribuciones contenciosas a costa de las que ostentaban las diputaciones. Piénsese que cuestiones tan importantes como los aprovechamientos provinciales y municipales, los arbitrios, los contratos de la Administración, el deslinde de los pueblos y de los montes, la de-terminación de los daños causados por las obras públicas eran decididas precisamente por estos Consejos que eran ya en parte Tribunales de la Administración.

Admite Posada que sus leyes provinciales y municipales pueden tener defectos, porque están hechas por él mismo que vive con la precipitación con que viven los Ministros “apremiados ya por el pretendiente, ya por el expediente”. Pero desafía a quien pueda presentarle un proyecto distinto que mejore el suyo.


El segundo Posada es don Adolfo Posada que escribe ya a principios del siglo XX. Es la época en la que el régimen local vuelve a levantar pasiones, pasiones políticas de primer orden porque se entiende que regenerar la vida local es imprescinsible para regenerar el sistema político español en su conjunto. Por eso, un autor como Adolfo Posada se declara seducido, como sus maestros institucionistas, por la idea del self-government, convertido en un arma de la lucha anti-caciquil. Sin tener en cuenta esta dimensión política no se puede entender el entusiasmo descentralizador de estos pensadores que imputaban a la ingerencia del poder central en la vida local buena parte de los males políticos del momento. En Adolfo Posada, a esta preocupación se añade su interés por el nacimiento de las “grandes ciudades”, por los movimientos de población desde el campo a la ciudad, muy visibles en la época, un fenómeno que acierta a valorar en su exacta dimensión. “La idea-fuerza que late y palpita en la auto-nomía significa, sugiere y al cabo impone la descomposición de la concepción tradi-cional del Estado como instrumento de puro poder, con soberanía única y absoluta y organización férrea, jerarquizada y burocrática. Expresa la autonomía el movimiento general de renacimiento de los núcleos locales, de las formaciones regionales, de las personalidades históricas de enjundia nacional ...”.

Ahora bien, Adolfo Posada no se deja seducir por los movimientos nacionalistas de las regiones periféricas españolas en ningún momento. La unidad política es fun-damental aunque pueda convivir con fenómenos como el catalanismo “expresión de las necesidades reales de una región española muy viva, con aspiraciones a revelarse con una personalidad original y que no encuentra, en el sistema legislativo hasta ahora aplicado, las condiciones adecuadas para su desenvolvimiento cultural y político”.

La gran ciudad, lo he adelantado, fue su otro foco de interés “primero, en cuanto que la gran ciudad plantea necesariamente problemas propios de gobierno, esencial-mente políticos; segundo, en cuanto que la tendencia de la población a la vida de la gran ciudad y la creciente importancia de ésta han contribuido a acentuar el carácter democrático de los Estados”. Posada advierte que “la ciudad produce la formación de una conciencia municipal, la intensificación de la vida local, lo que genera una sustantividad propia” pero no se le escapa el hecho peligroso de que “la gran ciudad, con su enorme fuerza de concentración e intensificación de la vida, es medio aislador y ambiente adecuado para la lucha de clases pues bajo el influjo del régimen indus-trial contemporáneo, la ciudad se ve trabajada por las oposiciones que agitan la vida social”. ¿Cuáles son las recetas? Las propias del krausismo: elevar el nivel ético de las masas, inculcar civismo, educar en suma. De otro lado, se impone buscar las personas con capacidad técnica para gestionar los servicios públicos.

Todo ello llevaría a realzar la eficacia del poder público y a limpiar su alma democrática.Adolfo Posada es autor de un magnífico libro sobre la “evolución legislativa del

régimen local en España, 1812-1909” donde además hace referencia a proyectos


legislativos en algunos de los cuales él mismo trabajó. Por sus Fragmentos de mis me-morias sabemos que el gobierno de Canalejas le encargó un texto en 1912. Ya era ca-tedrático de derecho municipal en Madrid y la vida política estaba muy agitada “por obra del catalanismo que impusiera la Mancomunidad catalana”. Canalejas presidía el Consejo de Ministros y, cuando se cierran las Cortes en verano, se compromete a llevar a la Cámara un proyecto de bases para una ley de régimen local. Antonio Barroso Castillo, que era el ministro de la Gobernación “me rogó que preparase el futuro proyecto de bases, tomando como fuentes de inspiración los anteriores, espe-cialmente el de 1907-1909, combinados con los puntos de vista mantenidos en las discusiones parlamentarias por los elementos liberales”.

Estamos en puertas de las vacaciones veraniegas. Don Adolfo se lleva a Salinas, a la playa asturiana, varios tomos del Diario de Sesiones del Senado donde se recogían las discusiones habidas con motivo del proyecto Maura-La Cierva y en las que había intervenido “magistralmente don Eduardo Hinojosa”. Con la compañía de tantos dis-cursos no extraña que en sus Fragmentos exclame “¡qué veranito el de 1912 gozado en el despacho de mi querida y acogedora casa de Salinas! Lee que te lee los textos de los proyectos de ley anteriores y las discusiones senatoriales, y escribe que te escribe papele-tas, y redacta que te redacta bases y más bases”. Un esfuerzo que mereció la pena porque “aprendí de veras el régimen municipal” y a finales de agosto ya lo había enviado al ministro para corregir pruebas poco después. Esfuerzo truncado porque, como se sabe, el 12 de noviembre Canalejas era abatido a tiros delante de la librería san Martin en la puerta del Sol de Madrid. Una desgracia para España -anota Posada- pues su herencia política “no la supieron recoger ni el insulso García Prieto ni el picaresco Romanones”.

Previamente Posada había trabajado en el proyecto Maura-La Cierva y había seguido su tortuoso iter parlamentario hasta su fracaso. Para él ese intento fue “el más meditado de cuantos hasta entonces se formularon y con la detenida excepcional tra-mitación parlamentaria del mismo, se removió, políticamente hablando, hasta en sus cimientos, nuestro régimen local, especialmente el municipal”. Todo ello respondía a las preocupaciones de Maura que trataba de dar respuesta “a los anhelos difusos del país y a las palpitaciones peligrosas del catalanismo”.

Es curioso observar con la distancia del tiempo la minuciosidad con la que estos hombres se tomaban estas tareas. Al ministro La Cierva, preocupado por recoger en la ley las singularidades de los pueblos de España, no se le ocurrió sino la idea de pedir, vía gobernadores civiles, a todos los alcaldes españoles, copias de las Ordenanzas que tuvie-ran vigentes. ¡La cantidad de papel que debió de llegar al ministerio ... ! Posada estuvo encantado con esta iniciativa y se ofreció para sistematizar aquella información, a cuyo efecto pusieron a su disposición a unos cuantos jóvenes, entre los que se encontraba un tal Manuel Azaña. Luego cae el gobierno Maura y, tiempo después, Posada le pide a quien ocupaba la cartera de Gobernación, Demetrio Alonso Castrillo, los paquetes con


las Ordenanzas municipales para llevárselas al Instituto de Reformas Sociales. El encuen-tro con el ministro Alonso, a quien califica de “tonto de remate”, no debió de ser muy cordial pues el comedido Posada le mandó “al cuerno”. Las Ordenanzas, al menos, sirvie-ron para que en su cátedra de Derecho municipal se escribieran varias tesis doctorales ...

3. Resumen a vuela teclaMi resumen por consiguiente es que las ideas emergentes de todo este dilatado pe-

riodo histórico es la del “pouvoir municipal” que se incorpora a la legislación española del XIX y que los autores repiten explícita o implícitamente, y los tímidos intentos de Adolfo Posada de acercarse al Derecho inglés que queda siempre como un lejano y des-conocido modelo. No parece que ni el debate provocado por Antonio Maura (1907) ni, lo que resulta más sorprendente, el Estatuto de Calvo Sotelo suscitara un análisis jurídico de altura. Creo no equivocarme si afirmo que el contenido innovador de la reforma Calvo Sotelo (indudable, aunque con el estigma del fracaso con el que se salda casi en su integridad la obra de la Dictadura) no se refleja en la doctrina sino en forma de exposiciones más o menos minuciosas pero sin que los juristas acertaran a poner a punto sus instrumentos para fijar y perfilar el nuevo sistema. Hay también a mi juicio una explicación: el régimen local no consigue desprenderse de su condición de gran asunto político, de gran tarea nacional, y es lógico que, así contemplado, fuera esa di-mensión la que captara la atención general, sin que se llegara nunca a rebajar el tono del debate para ocuparse, con más continencia, de las insignificantes cuestiones jurídicas.

En la época de la II República sus gobernantes dejaron superviviente la obra de uno de sus enemigos más apasionados, Calvo Sotelo, aunque no mostraron especial interés por las instituciones locales.

Como ha escrito Javier Tusell, “una buena prueba del valor autonómico y demo-crático que, desde los más dispares puntos de vista, se atribuía al Estatuto municipal de la Dictadura es que al advenimiento del régimen republicano no se le derogó de una manera total sino tan solo parcial. Según el Decreto de 16 de junio de 1931, convalida-do posteriormente por las Cortes constituyentes, permanecía vigente todo lo relativo a recursos de los Ayuntamientos, funcionarios municipales y Hacienda municipal. Con respecto a la organización municipal se volvía a la ley de 1877 con algunas excepciones”.

¿A qué pudo deberse esta actitud? Parece claro que al hecho de que la Administración local había dejado de tener la pesada carga política que había llevado acumulada sobre sus espaldas en el pasado. Y es que la reforma de este escalón administrativo estuvo ligada durante buena parte de la época de la Restauración a la lucha contra los caciques, bastión del corrupto régimen electoral del entero sistema político. Se creía, con manifiesta ingenuidad, que acabar con el centralismo traería la ventura de acabar al mismo tiempo con estos personajes que tanto envenenaban y devaluaban la democracia española. Por eso al centralismo inspirado en la tradición francesa -y que


impregnó la legislación del siglo XIX para construir el Estado que hemos heredado- se le veía con desconfianza y por eso los ojos de algunos estudiosos se volvieron hacia el modelo del self-government inglés, tal fue el caso de los institucionistas, de Azcárate y de Giner y, por influjo de ellos, de Adolfo Posada, tal como he señalado. Esta visión, que tenía tantas dosis de confusión como de desenfoque, se halla sin embargo muy presen-te en la discusión del proyecto de Maura y en los propios Estatutos de Calvo Sotelo.

Además, el otro gran problema que se había cruzado históricamente en la regula-ción del régimen local, a saber, el catalán y su reivindicación autonomista adquirió natu-raleza independiente con la Constitución republicana y con la aprobación del Estatuto.

De manera que, en esta época, lo único reseñable es la presentación el 1 de oc-tubre de 1934 de un proyecto de ley de bases firmado por el ministro de la Gober-nación, Rafael Salazar Alonso (que acabaría encarcelado en la Modelo de Madrid y asesinado en septiembre de 1936).

Su trabajo legislativo es claramente deudor del Estatuto de Calvo Sotelo, es decir, de un diputado de la derecha que estaba sentado en aquellas Cortes. Es curioso que uno de los puntos en que se advierte una diferencia clara entre el Estatuto y la ley de bases -fuera de la elección democrática de los concejales de la República- es en el con-trovertido y espinoso asunto de las suspensiones gubernativas de alcaldes. De acuerdo con el Estatuto habían devenido imposibles tales suspensiones mientras que en la ley de bases se hacían posibles de nuevo siempre que se produjera en territorios donde se hubiera declarado previamente cualquiera de los estados de excepción enumerados en la legislación de orden público, caso este en el que la autoridad gubernativa podía nombrar sin más a un alcalde entre los concejales. Si se tiene en cuenta que la nor-malidad constitucional a lo largo de todo el período republicano fue muy breve, por días prácticamente se puede contar, se advertirá la regularidad con la que se estaba dispuesto a asumir la aplicación de tales medidas gubernativas.

Cuando se analiza hoy la discusión en las Cortes de este proyecto se advierte en seguida la poca entidad política del debate, debida también al hecho de que la izquierda republicana y los socialistas habían abandonado temporalmente sus esca-ños como protesta por el trato que el Gobierno había dado a los implicados en los diversos episodios de la revolución de 1934.

Cierto que las treinta y nueve bases de Salazar Alonso llegaron a las Cortes en un momento bien inoportuno: el día 1 de octubre de 1934, justo pocos días antes de comenzar las jornadas revolucionarias. Por eso hubo de esperar a febrero de 1935 para pasar a la Comisión de Gobernación donde se discutió hasta el mes de mayo; en rigor, se discutió poco pues las sesiones se celebraban con escasos diputados presentes. Pero es interesante recordar cómo salieron a relucir algunas propuestas curiosas como la de que los secretarios e interventores tuvieran derecho a elegir al director general de Adminis-tración local para que este gozara de una situación ajena a las presiones de los partidos


políticos. Calvo Sotelo se encargó de subrayar la coincidencia del proyecto con su pro-pia obra por lo que defendió que el Gobierno declarara en vigor el Estatuto de 1924 con las ligeras modificaciones que se consideraran imprescindibles. Se demoró Calvo en enumerar todos aquellos puntos en los que el proyecto recortaba la autonomía local tal como había sido concebida en su Estatuto: aprobación de Ordenanzas, procedimientos de municipalización de servicios, carta municipal ... enfatizando su idea de que la repre-sentación a través del sufragio universal, igual, libre, directo y secreto era inapropiada para los Ayuntamientos pues “¿qué tiene que ver el alcantarillado con que un Ayunta-miento sea socialista o republicano, liberal o conservador?”. Esta afirmación, pecamino-sa para cualquier demócrata, podía encontrar sin embargo un fundamento en un dato de la realidad de la política republicana: desde abril de 1931 no se habían celebrado elecciones generales a los municipios españoles -y no se celebrarían ¡hasta abril de 1979!-

Hubo otras discusiones en torno al carácter administrativo o político de los muni-cipios, la composición de la Comisión permanente, la citada suspensión gubernativa de alcaldes, el recall o revocación de un cargo electivo, los recursos contra los acuerdos mu-nicipales, la hacienda ... Por parte de la presidencia de la Comisión se reconoció que el proyecto era deudor del Estatuto de la Dictadura pero, no obstante, la República nece-sitaba una ley concebida para unos municipios en un régimen plenamente democrático.

Francesc Cambó afirmó que se trataba “de un proyecto que, en materia de au-tonomía municipal, representa un enorme retroceso respecto a cuantos proyectos se han formulado desde 1903” destacando de paso que fue Lerroux, ahora en el poder, quien se opuso ferozmente a los proyectos más autonomistas de Maura.

Otros intervinientes en el curso de los debates fueron Serrano Suñer y Antonio Royo Villanova. El primero hizo una intervención técnica introduciendo la expresión “capacidad jurídica” para definir la de las entidades locales. Y Royo, con su facundia inconfundible, habló de muchos asuntos e incluso recordó una conversación con Gu-mersindo de Azcárate sobre la ley municipal “del 77” en la que este afirmó que “es la mejor ley que va a haber en Europa”. Royo diría: “ ... porque así como los de la revolución del 68 decían viva la libertad y se llamaban patriotas, y aquella legislación liberal, patriótica, democrática, española, decía viva España con honra, no decía vivan las nacionalidades ibéricas, decía viva la libertad, pero no es otra cosa con que nos aca-tarraban en las Constituyentes: la República va a consagrar las libertades individuales y las colectivas. Pues a estas libertades colectivas yo les tengo miedo. Las libertades colec-tivas son las de los municipios y las de las regiones, y precisamente el papel del Estado es defender al individuo, defender la libertad individual contra las libertades colectivas”.

Y más adelante: “ya dije yo aquí que el Estado español padece de su debilidad, y el tratamiento que se sigue desde las Constituyentes es quebrantarlo más todavía. Yo necesito un Estado fuerte, que defienda mi libertad contra la tiranía municipal y contra la tiranía regional y contra la tiranía sindical, que son las tres tiranías que ame-


nazan a la libertad individual, aquella libertad que proclamaron los hombres de la revolución del 68 ...”. Se adscribe a lo que defendía Pi y Margall: “autonomía indivi-dual, autonomía municipal, autonomía regional, soberanía del Estado”. Y aborda un asunto espinoso: “el sr. Pi i Arsuaga, hijo de Pi i Margall, no pudo votar el Estatuto de Cataluña porque establece la herejía de que el régimen municipal no dependerá de una ley de la República sino de una ley regional. Esta es la anomalía porque ahora re-sulta -dice Royo- que el sr. Cambó discute esta ley, que no ha de aplicarse a Cataluña, por razones especiales y nosotros no hemos podido intervenir en la discusión de la ley municipal de Cataluña. Y la ley municipal catalana es un ataque a la soberanía del Estado que ve mutilada su alta misión protectora de los municipios catalanes contra el poder regional. Por eso hay que reformar la Constitución en este punto y decir que la ley municipal tiene que ser para toda España, sin excluir a Cataluña, en defensa de la libertad de los municipios regionales ... opino como Pi i Margall y como su hijo que la misión del Estado es proteger al municipio contra el despotismo como es pro-teger al individuo contra el caciquismo municipal”. En lo demás, su discurso es una defensa de la ley de 1877 cuyos cauces democráticos “son muy difíciles de llenar” y un ataque -en tono en parte burlesco y cuajado de anécdotas- a las ideas del socialis-mo municipal y de la municipalización de servicios, simples “fantasías”, a su juicio.

La votación final se produjo en la sesión del 28 de junio de 1935: a su favor las mayorías (radical y cedista, 229 diputados) y en contra las minorías de monárquicos, Unión republicana de Martínez Barrio, izquierda republicana y nacionalistas vascos (23 diputados). Se abstuvieron los nueve diputados de la Lliga.

Tras las vacaciones parlamentarias se redactó el texto articulado que apareció publicado el 31 de octubre sin que se registrara conmoción apreciable ni en los ayun-tamientos destinatarios del mismo ni entre los autores o la doctrina especializada, fuera de algunos comentarios cortos publicados en la “Revista de derecho público” por Francisco Ayala (a la ley de bases, octubre de 1934, muy crítico), Gascón y Marín (diciembre de 1935) y Cirilo Martín Retortillo (enero de 1936).

De la República es asimismo la ley municipal de Cataluña de 14 de agosto de 1933 que contenía algunas novedades menores como la de llamar consejeros a los concejales, la creación de la comisión de gobierno en determinados municipios en función de la población, la elección del presidente de la Asamblea en el ayuntamiento de Barcelona como cargo diferente al de alcalde, la diferenciación entre asociaciones de municipios (algo así como mancomunidades) y los submunicipios (entidades me-nores), la regulación detallada de las competencias y de la municipalización de ser-vicios así como el régimen de carta cuya aprobación se encomendaba al parlamento catalán. Otro es el asunto de los funcionarios municipales a los que luego me referiré.

El Frente Popular llevó en su programa la reforma de la legislación local -muni-cipal y provincial- que no acometió.


Por razones distintas y obvias, a lo largo del franquismo, el municipalismo carece de dimensión política.

El régimen municipal sigue siendo un gran problema político nacional pero, cons-cientes de la imposibilidad de alterarlo, alojado como estaba en el marco de un Estado autoritario y rígido, los juristas de la época se ocuparon de poner a punto técnicas jurídicas bien precisas y definidas. Sólo que lo sostenido del empeño se correspondía con la sostenida indiferencia del poder político. Nunca como en este periodo, de denso centralismo, se ha escrito tanto sobre la descentralización. Consistencia especial tiene la obra de García de Enterría cuyo libro La Administración española, publicado en 1961, contiene una reflexión sobre los problemas organizativos de nuestras Administraciones públicas. Enterría trata, en su propuesta, de acomodar el modelo del local government a las realidades de la sociedad española. Por ello y de acuerdo con ese modelo cree que la primera técnica de articulación competencial entre los entes locales y el Estado habría de consistir en que éste entregase la ejecución de sus propios servicios no a los jefes de las Corporaciones, en su carácter de delegados del Gobierno sino a las propias Corpo-raciones en cuanto tales. La segunda consistiría en sustituir a los órganos ad hoc que asisten a los órganos periféricos del Estado precisamente por las Corporaciones locales y ahí viene toda su crítica a las viejas comisiones provinciales de servicios técnicos.

Que la preocupación doctrinal sintonizaba con las necesidades queda evidencia-do a partir del momento de las instituciones democráticas y de la elaboración de la Constitución donde se recoge abiertamente el principio de la autonomía local. Se plantaron las viñas y se empezaba a beber el vino, al contrario de lo previsto en una de las profecías del Antiguo Testamento. Sólo que un vino en cuya fermentación jugará un papel fundamental el modelo germano federal.

4. La influencia alemana El hecho de que coincidiéramos en el Ministerio de Administraciones públicas,

cuando se redacta la ley de régimen local de 1985, varios juristas de formación ale-mana, es la causa por la cual aparece el modelo de la “Selbstverwaltung” de aquél país como la inspiración más acusada del nuevo texto legal.

Se basa en la idea de la garantía institucional inventada por Carl Schmitt, una técnica que permite proteger a ciertas instituciones a las que se considera como com-ponentes esenciales de la organización jurídico-política y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales. Como la configuración concreta de la institución se remite al legislador ordinario, la protección que se le debe dar, con ayuda de esta técnica, se dirige a preservar la autonomía frente al pro-pio legislador, a quien se otorga un amplio margen de conformación que utilizará correctamente, es decir, sin violentar el texto constitucional siempre que mantenga la institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia


social de cada tiempo y lugar. Esa imagen se identifica con el reducto indisponible por el legislador: es por ello el núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza. Este núcleo esencial se viola cuando la institución es limitada de tal modo que se le priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre, es decir, que la única interdicción claramente discernible es la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la ins-titución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento las regulan y la aplicación que de las mismas se hace.

Garantía institucional que tiene el corolario en Alemania de su posible defensa ante los Tribunales Constitucionales como en España existe un remedo en el “con-flicto en defensa de la autonomía local”.

La Carta europea de autonomía local, aprobada por el Consejo de Europa, acierta a expresar estas ideas cuando dice (art. 3.1, precepto al que, por supuesto, se encuentra vinculado nuestro país) que “por autonomía local se entiende el derecho y la capaci-dad efectiva de las Corporaciones locales de regular y gestionar... una parte impor-tante de los asuntos públicos (de forma más expresiva, “einen wesentlichen Teil”, en la traducción alemana: “a substantial share” en la inglesa). Esa función debe preservarla siempre la ley del Estado o de la Comunidad Autónoma; es un límite de su poder de conformación, límite que deriva del respeto al principio de autonomía local, al que está subordinada. Este dato me parece absolutamente central y es a menudo olvidado; una simple consecuencia de ello es que las competencias municipales se ejercen libres (por inmunes) a las instrucciones o directrices de los superiores (es a lo que remite la expresión alemana “auf eigener Verantwortung”). Si establecido está que los órganos de las Corporaciones locales se integran mediante elecciones a las que concurren ofertas políticas variadas, entre las que los ciudadanos eligen, es para que luego se perciba, en el gobierno de la ciudad (un banco de pruebas de primer orden), la forma en que se plasma la acción de quienes, por la mayoría alcanzada, han conseguido el poder.

Cuando este dato se olvida o simplemente se le relega, estamos escamoteando el significado último de la creación de unas organizaciones públicas según el principio democrático: si la gestión de los asuntos se encomienda a personas que han obtenido su mandato como consecuencia de elecciones que protagonizan los partidos o agru-paciones electorales, eso se hará para alcanzar algún objetivo de cierta magnitud, no por razones simplemente estéticas. Si las leyes no dejan el suficiente espacio a las Cor-poraciones locales para que éstas puedan hacer opciones políticas (y no simplemente administrar), es mejor modificar el modelo mismo, suprimir el carácter democrático de las Corporaciones y confiar los servicios a organizaciones especializadas.

Así pues, las Corporaciones locales, como organizaciones integradas por represen-tantes elegidos democráticamente, no pueden quedar reducidas al papel de terminal o extremidad de las demás Administraciones públicas, privadas de la posibilidad de ofrecer


unas señas políticas de identidad determinadas, pues para ese viaje no hubiera sido nece-sario llenar las alforjas de valores constitucionales tan altisonantes. Este es, pues, un límite impuesto por el valor constitucional de la autonomía local, del poder de conformación de la ley que debe dejar espacios libres que permitan a la Corporación tomar decisiones políticas. No otra cosa quiere decir la distribución territorial del poder político. La autono-mía de los entes locales ha de verse siempre bajo la luz que le proyecta el sistema democrá-tico en el que se inserta, donde cobra el relieve que la Constitución ha querido atribuirle.

5. Reflejo en un asunto político de actualidad: el mapa municipalÍntimamente ligado a este enfoque que afecta al fondo de las instituciones

municipales y su posición en el ordenamiento constitucional está el de la planta de la administración municipal en España, un asunto que parece haber tomado vitaminas pues se ha revitalizado en el debate político actual. De hecho, en las reformas de ese mapa ocurridas en Alemania y llevadas ante los Tribunales constitucionales, estos se han ocupado del engarce de esta decisión política con los principios básicos del régimen local y de la autonomía constitucionalmente garantizada.

En España ¿tenemos muchos o tenemos pocos municipios y, en general, admi-nistraciones locales?

Parece que muchos pues nadie parece ponerse delante del mapa de España y, auxiliado de un juego de lápices de colores que permitan sombrear los espacios terri-toriales existentes, meditar, ante el abigarrado colorido resultante, acerca de su sen-tido e interrogarse sobre la oportunidad de su misma persistencia: ayuntamientos, diputaciones provinciales, miles de mancomunidades, comarcas, todo ello forma la espesa urdimbre del paño de esta España. No siempre bien cosida y a menudo in-cluso mostrando, sin el obligado recato, feos costurones. En mi opinión es un error considerar que esta organización resulta una especie de ordenación providencial con la que necesariamente hemos de convivir. Antes al contrario, su carácter contingente, que deriva de no ser sino un modo histórico de entenderse y organizarse, arraigado sin duda pero corregible, es el que permite pensar que, a lo mejor, no resulta desca-bellado imaginar una realidad distinta. Estamos en un siglo nuevo, en los últimos de-cenios del anterior se han conmovido formas políticas que teníamos por imbatibles, se presiente un mundo que ofrece señas de excitante originalidad. Pues bien, si pone-mos la vista en ese panorama, aplicar el cauterio a algunas estructuras administrativas es un acontecimiento menor, de escasa entidad incluso si pensamos en la necesaria desaparición de muchos términos municipales que, por su escasísima población y sus desfallecientes recursos, arrastran una existencia fantasmal, de auténticos espectros, incapaces de proyectar siquiera la inquietante sombra que toda Administración que se precie debe estar en condiciones de proyectar. Todo ello en un momento en el que nace una Europa nueva y con ella un nuevo tipo de relaciones jurídicas y admi-


nistrativas en la que mucho me temo no tengan cabida los seres quiméricos aunque ostenten el pomposo título de ayuntamientos.

Apelo a la experiencia extranjera. En el espacio de la Alemania federal anterior a la reunificación, y podría ponerse el ejemplo de otros paises, se redujo el número de Ayuntamientos a la tercera parte de los existentes. Población mínima exigida: cinco mil habitantes. Resultado: la excelente calidad de los servicios de responsabilidad municipal en aquel país como puede comprobar cualquier turista por mucha que sea la resisten-cia que ofrezca a mirar a su alrededor. Bien es verdad que, para culminar con éxito tal operación, los políticos implicados hubieron de poner en juego una buena dosis de tenacidad y de resolución política. Pero tener paciencia, dialogar y convencer son los componentes mínimos que justifican el sueldo de los responsables políticos. Algunas situaciones fueron tan conflictivas que acabaron en los Tribunales, el mejor lugar imagi-nable porque también sus componentes se ganan el sueldo poniendo paz allí donde hay discordia. De modo y manera que en el plazo de unos diez años, planeando resuelta-mente por encima de muchos campanarios, se ultimó una reforma de las estructuras ad-ministrativas territoriales de larguísimo alcance. Diez años, conviene repetir: sin prisas, pues. No un fin de semana que es lo que probablemente gustaría por estas heredades.

En Bélgica de dos mil setecientos municipios (uso cifras redondas) que había cuando se creó este país quedan poco menos de seiscientos, gracias a una reforma lle-vada a acbo a partir de 1975. En Dinamarca había a principios de los años cincuenta mil cuatrocientos municipios de los que en 2007 quedaron en 98. En Francia la experiencia es menos positiva pues se ha intentado varias veces aligerar el mapa mu-nicipal sin conseguirlo. Ahora se hallan en otro momento de este proceso histórico que está presidido por una ley de diciembre de 2010 cuyo contenido es justamente la reforma de las colectividades territoriales.

Volvamos a España. La grave circunstancia por la que atraviesa la deuda pública suscita la polémica acerca de la supresión de municipios y provincias.

Veamos qué ocurre con los primeros. La Constitución de 1978 y, después, la ley básica de régimen local de 1985 asignaron las competencias en materia de creación y supresión de municipios así como de alteración de términos municipales a las Co-munidades autónomas. Una plausible decisión porque hay en verdad pocas materias donde sea tan evidente la necesidad de conocer de una forma “cercana” para poder resolver adecuadamente. Y nadie mejor que una Comunidad autónoma comprende la estructura territorial donde ejerce sus competencias, cuáles son sus necesidades e incluso sus enigmas históricos.

A partir de ahí, todas las Comunidades autónomas cumplieron sus deberes con mañas de colegial aventajado. Y hoy se amontonan en los repertorios leyes y más leyes de Administración local -reformadas y contrarreformadas- que es probable hayan producido algún que otro efecto benéfico.


Y en todas ellas se escribieron artículos y capítulos llamando a la “racionalización” del espacio territorial, conscientes como eran sus redactores de que el mapa munici-pal español es un cruce genético entre el disparate y la inercia. Lástima que casi todos quedaran intactos, vírgenes como un papel blanco que nadie se atreve a rasgar.

Suelo recordar a Talleyrand quien, con el cinismo que le caracterizó, cuando se aprobó la Constitución francesa de 1793, dijo: “nos ha quedado tan bonita que sería pena estropearla aplicándola”. Sin una formulación explícita, lo mismo puede decirse que ha ocurrido con el mapa municipal en toda España. Estamos como estábamos a principios del siglo XIX, cuando la Constitución de 1812 ordenó, para ir borrando las huellas del Antiguo Régimen, que se constituyeran municipios allá donde se con-tara al menos con “mil almas”.

Ahora se advierte con crudeza el error de esa política seguida por las Comunida-des autónomas (que ha sido una “no-política”). Y con alegría se anuncia la supresión de municipios, su fusión con otros, su exterminio de entre la nómina de entes admi-nistrativos. Y, sin embargo, ocurre que un antiguo creyente en la necesidad de esta política, como es mi caso, se inquieta.

Permítaseme recordar que, cuando muy pocos lo mencionaban, publiqué un libro (con Pedro de Miguel García, 1987) sobre este asunto aprovechando que se acababa de aprobar el nuevo Reglamento de Población y Demarcación territorial, en cuya redacción los dos autores habíamos intervenido. Luego he seguido defendien-do estas tesis aligeradoras del frondoso árbol municipal español -sin el menor éxito como la realidad demuestra- en multitud de ocasiones.

Pues bien, precisamente porque estamos ante un asunto de relevancia constitu-cional, es inadmisible que se trate de resolver al hilo de los sofocos que produce la batalla iniciada contra el déficit presupuestario. Por cierto nada nueva pues suspen-siones de pagos y bancarrotas las contamos en España por docenas, desde la primera que decretó Felipe II para “celebrar” el comienzo de su reinado.

Convengamos en que quien defienda la tijera en el mapa municipal no debe esgrimir como argumento el ahorro. O -mejor- no puede ser este el argumento fuer-te. Hay otros más relevantes desde la perspectiva del Estado social y democrático de Derecho. Por ejemplo, la mejora de la calidad de nuestra democracia pues un ayuntamiento que represente a unos pocos vecinos antes es familia que Corpora-ción política o Administración pública. Y, en segundo lugar, el perfeccionamiento de los servicios a prestar a los ciudadanos. Porque cuando un ayuntamiento tiene que prestar todos ellos con otros es que algo ha ocurrido en ese tejido social y el derecho público debe acoger esa realidad y ofrecer una respuesta adecuada.

Las Comunidades autónomas tienen en este desafío un excelente campo para demostrar que son útiles para atender sus bien cercanos asuntos, nada menos que la propia ordenación de su espacio. Si no son capaces de esto, estarán poniendo de


manifiesto que, desde lejos, se legisla y administra mejor comprometiendo con ello la dignidad y aun el sentido de su papel institucional.

Otro día -de la mano de este benemérito Instituto de Estudios Asturianos- entra-remos en el recinto de las provincias, cuya demolición se ha ligado -con escalofriante frivolidad- nada menos que a la salvación de la sanidad española.

Como vemos, historia y actualidad se enhebran. Porque esta, la actualidad, no es más que historia, solo que recién nacida.

El Régimen Local en elEstado de las Autonomías

Luis Fajardo SpínolaProfesor Titular de Universidad de Derecho Administrativo

Universidad de La LagunaConsejero del Consejo Consultivo de Canarias

1. La Administración Local en la ConstituciónEl artículo 137 de la Constitución establece que “el Estado se organiza territorialmente

en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan” y que “todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Re-sulta evidente la importancia que nuestra Ley Fundamental atribuye a los entes principales que integran la Administración Local, equiparados a las Comunidades Autónomas en la conformación de la estructura territorial del Estado. Por lo demás, los artículos 140 a 142 de la misma se dedican a regular específicamente la Administración local.

No obstante tal encuadramiento constitucional de la Administración Local, algu-nas Comunidades Autónomas, siguiendo una tendencia expansiva desde su estable-cimiento que no ha cesado, plantearon un proceso de “interiorización” del régimen local, que en ocasiones ha puesto en riesgo la autonomía local, y no ha respondido a las previsiones constitucionales. Por todo ello puede afirmarse que la cuestión del régimen local en el Estado de las Autonomías no ha de darse por definitivamente cerrada.

1.1. El régimen local en el proceso constituyente Cuando el constituyente hablaba de autonomía no estaba, en principio, pensando

en la autonomía local de municipios y provincias, sino en las Comunidades Autónomas por establecer. La autonomía política de las regiones españolas se planteó como uno de los objetivos principales del nuevo Estado democrático, estableciendo de nueva planta las Comunidades Autónomas, como elemento estructural fundamental de aquél.


No obstante, no por ello dejó de prestarse atención a los municipios y provincias, que se mencionan expresamente en la Constitución, para proclamar su carácter nece-sario, garantizando además su autonomía.

Ya en el proyecto inicial de la ponencia constitucional, de 5 de enero de 1978, dentro del Título V dedicado al Gobierno y la Administración , en su Capítulo 2º se inserta un artículo (el 105) dedicado a la autonomía de los municipios y las provin-cias. Luego, al resultar aceptada una enmienda del Grupo Socialista (la nº 431), se introduce un Título aparte para el régimen local, que se integrará con más contenido y extensión en el Dictamen final de la Comisión constitucional (julio de 1978), con la redacción que hoy figura en la Constitución.

1.2. La Administración Local en la ConstituciónEn el Título VIII de la Constitución (de la estructura territorial del Estado) se

dedica el Capítulo segundo a la Administración Local (artículos 140 a 142). En el precedente artículo 137, por otra parte, se reconoce a los municipios y provincias el mismo carácter que a las Comunidades Autónomas como elementos de la arquitectu-ra territorial del Estado. No obstante, no se enumeran sus competencias, mientras a las Comunidades Autónomas llegará a reconocérseles capacidad legislativa. En base a esta diferencia, ya desde sus primeras Sentencias (4/1981) el Tribunal Constitucional entiende que la de los municipios y provincias “no es autonomía política”, mientras sí lo es la de las Comunidades Autónomas. Esta jurisprudencia ha evolucionado pos-teriormente, para reconocer también a la Administración Local autonomía política.

La autonomía local se formula como “garantía institucional” (STC 32/1981), al constituir un “núcleo indisponible por el legislador”, que si bien “no asegura un contenido concreto, o un ámbito competencial determinado”, sí garantiza “la preser-vación de una institución (la local) en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar”. Por ello, esta autonomía es de configuración legal, lo que permite configuraciones competenciales diversas; “está en la Constitución, pero no tiene un específico contenido constitucional” (STC 170/1989). Será la Ley la que delimite el campo de ejercicio de la autonomía local, dotandola de su contenido preciso. Tal Ley configuradora de la autonomía local será ordinariamente la sectorial que ordene cada materia objeto de la competencia legisla-tiva autonómica o estatal (artículo 2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, en adelante LRBRL); pero también, y con carácter preferente, será la propia LRBRL la que precise el alcance competencial de municipios y provincias:

- “el legislador básico cumple una función constitucional” y “garantiza los mí-nimos competenciales”(STC 214/1989, FJ 3º).

- La LRBRL se considera “cauce y soporte normativo de la articulación de esa garantía institucional” (STC 159/2001, FJ 4º).

LUIS FAJARDO SPÍNOLA

Por su parte, la Carta Europea de la Autonomía Local viene a coincidir con esta protección de la Constitución española, al reconocer “el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales para ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”. Idéntico nivel de protección ofrece el marco constitucional euro-peo, en desarrollo del principio de subsidiariedad.

2. La Administración Local en el desarrollo de la Constitución2.1. Los Estatutos de Autonomía

Como ocurrió con otras materias, la asunción de competencias sobre régimen local con carácter exclusivo lo fue sin perjuicio de la competencia básica estatal deri-vada del artículo 149.1.18 de la Constitución.

Por lo demás, al amparo del artículo 148.1.2ª CE, varios Estatutos asumieron en particular competencias sobre alteraciones de términos municipales o sobre aquellas otras funciones transferidas por la legislación estatal sobre régimen local.

2.2. La Ley Reguladora de las Bases del Régimen LocalEn abril de 1985 las Cortes Generales aprueban la Ley Reguladora de las Bases

de Régimen Local. En el debate parlamentario de esta importante norma afloraron los planteamientos integradores y anexionistas sobre la Administración Local, pos-tulando la interiorización de la misma en el ámbito político administrativo de las Comunidades Autónomas. En aquel momento dominaba lo que pudiéramos deno-minar como “síndrome LOAPA”, a partir de la STC de agosto de 1983; no obstante, la mayoría parlamentaria optó por una Ley defensora de la autonomía local, en el marco del Estado de las Autonomías.

Y ésta sería la posición dominante de la jurisprudencia constitucional. Como afirma la STC 159/2001, “el cauce y el soporte normativo de la articulación de esa garantía institucional es la Ley estatal de Régimen local” (FJ 4º). Tal posicionamien-to del Tribunal Constitucional ya había sido fijado por sentencias anteriores: la 27/ 1987, 214/1989, la 331/1993 y la 109/1998. Según esta doctrina jurisprudencial, la Ley estatal de régimen local asume una posición específica en el ordenamiento, que la hace resistente incluso ante otra norma posterior de igual rango formal. Esta nor-mativa básica, pues, se constituye en parámetro de constitucionalidad, al atribuiírsele la condición de norma interpuesta o integrativa, que contribuye a cerrar la apertura excesiva de la Constitución en una concreta materia. De esta manera, las normas que entraran en contradicción con esta Ley básica estarían por todo ello afectadas por una suerte de “inconstitucionalidad mediata”.

Ésta fue también la posición asumida por un importante sector de la doctrina iuspublicista. Así, Parejo Alfonso (2003) afirmaba que “la infracción o desconoci-


miento de tales determinaciones (de la LRBRL) supone, a su través, la infracción o el desconocimiento de la garantía constitucional”. En la misma línea García Roca (2000), para quien “su infracción (de la LRBRL), interpretada de conformidad con la Constitución, supone la nulidad de la Ley enjuiciada”. Este mismo carácter se re-conoce a la Ley Reguladora de las Haciendas Locales de diciembre de 1988.

2.3. La autonomía local y el Régimen Local en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

Ya desde sus primeras Sentencias, el Tribunal Constitucional había asumido la doc-trina de la garantía institucional para fundar y definir el alcance de la autonomía local (STC 40/1981, y la ya citada 32/1981). También antes de aprobarse la LRBRL, por la jurisprudencia constitucional ya se señalaba que sería “el legislador estatal, a través de los principios o bases que hagan referencia a la organización, funcionamiento y competencias de las Corporaciones Locales, el llamado a intervenir, encontrando cobertura constitucio-nal en el artículo 149.1.18 CE (SSTC 25/1983, FJ 4º; o STC 76/1983, FJ 38º).

Esta línea jurisprudencial ha continuado hasta ahora. Así, la STC 214/1989, convalidó el encaje constitucional de la LRBRL, al amparo del artículo 149.1.18 de la Norma Suprema; o la STC 109/1999, que consideró ajustado al cánon de constitucionalidad el tratamiento que esta Ley básica dió a la autonomía provincial, a propósito de la cooperación económica de las Diputaciones a los Ayuntamientos.

El Tribunal Constitucional también reaccionó frente a las pretensiones absorbentes o limitadoras de determinada legislación autonómica. Así, señaló el “carácter bifronte” de la autonomía local, “que hace imposible calificarla, de forma unívoca, como intra-comunitaria o extracomunitaria” (FJ 5º de la STC 84/1982); o que la coordinación de los entes locales por las Comunidades Autónomas debe ajustarse a lo establecido en los artículos 10 y 59 de la LRBRL (STC 27/1987, FJ 5º); o en materia de haciendas locales (STC 104/2000 y STC 48/2001);o con ocasión del enjuiciamiento de la Ley de Puertos (STC 40/1998) o el Plan Catalán Único de Obras y Servicios (STC 109/1999, ya citada). También se mostró a favor de las pretensiones de amparo formuladas por determinados Entes locales frente a la legislación autonómica (SSTC 124/1997, 140/1997 y 82/1998).

3. Régimen local y reformas estatutarias3.1. Objetivo de las reformas

Uno de los objetivos perseguidos por las reformas estatutarias que siguieron a la del Estatuto de Cataluña fue el de la “interiorización” del régimen local. Al respecto, se indica que esta materia debería encontrar su anclaje legislativo exclusivo en el ám-bito competencial de las Comunidades Autónomas.

El Informe (2004) del Institut D’Estudis Autonómics, precedente del Estatuto de Cataluña de 2006, consideraba como base de partida que “la competencia exclu-


siva sobre el régimen local ha quedado muy desnaturalizada por la presencia de una legislación básica que se proyecta sobre todos y cada uno de los sectores que integran el estatuto jurídico de los entes locales”. Y añade, a partir de tal valoración, que “esta situación podría modificarse sustancialmente si el Estatuto (de Cataluña) recono-ciese de forma expresa que la competencia de la Generalidad sobre el régimen local abarca todos los ámbitos susceptibles de ser considerados dentro de este concepto material, incluidos el régimen electoral y la financiación”. Estos texto se incluyen el el capítulo III.4 del Informe, bajo la rúbrica “interiorización de la organización territorial y del régimen local”.

A partir de ahí, los redactores del proyecto de nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña se propusieron asignar en exclusiva a éste la defensa de la autonomía local, atribuyéndole incluso al Consejo de Garantías Estatutarias su garantía a ul-tranza. El texto del anteproyecto, así, se someterá a la consideración del Consejo Consultivo de Cataluña atribuyendo a la Generalidad la competencia exclusiva sobre el régimen local, agotando todas las submaterias que en tal concepto cabía integrar, sin mención alguna a la competencia estatal ex artículo 149.1.18 de la Constitución, y con rechazo implícito del”carácter bifronte” asignado a esta mate-ria por la jurisprudencia constitucional. El Consejo Consultivo, en su Dictamen de 5 de septiembre de 2005 sobre el anteproyecto de Estatuto, consideró estos precep-tos del mismo como inconstitucionales; sin embargo, el Parlamento de Cataluña terminó aprobándolos sin cambios.

3.2. CataluñaEl artículo 160 del nuevo Estatuto de Cataluña enumera las submaterias que se

integran en la competencia exclusiva de la Generalidad sobre régimen local; no se reconoce competencia alguna del Estado, ni se cita el artículo 149.1.18 de la Consti-tución. Además, a través de su artículo 83 considera a los municipios y veguerías (no hay mención alguna a la provincia) como integrantes de la organización territorial básica de Cataluña.

La STC 31/2010, en sus FFJJ 36 y 37, considera que tales artículos del Estatuto no contradicen el 149.1.18 de la Constitución, y mantiene al tiempo su conocida doctrina sobre el carácter bifronte de esta materia. Una de cal y otra de arena, pero que al final permite concluir que el Tribunal Constitucional sigue defendiendo la existencia de competencia estatal básica en todo lo que viene entendiéndose por régimen local, tal como la LRBRL lo regula.

3.3. Otras reformas estatutariasLas reformas estatutarias de otras Comunidades Autónomas siguen en general el

ejemplo de Cataluña, en la consideración de ésta como una competencia exclusiva;


pero, a diferencia de ésta, siempre señalan la competencia básica estatal derivada del tan citado artículo 149.1.18 CE:

- Andalucía (artículos 60 y 89 a 98)- Baleares (artículos 30.2 y 30.46)- Castilla-León (artículos 43 a 49)- Castilla La Mancha (artículos 29 y 30)- Valencia (artículo 49.1.8)- y Extremadura, LO 1/2011 (artículos 9.3 y 53 a 60)

4. Situación actual y perspectiva de futuro4.1. La STC 31/2010

Según esta Sentencia, en Cataluña, y por extrapolación en cualquier otra Co-munidad Autónoma, la LRBRL no resulta desplazada por las reformas estatutarias, pues deja clara la competencia estatal ex artículo 149.1.18 CE, así como el carácter bifronte del régimen local.

No obstante, dado el alcance de los textos de la reforma estatutaria y la impor-tancia de la materia, debe intentarse para el futuro inmediato la determinación del régimen jurídico básico del régimen local en las nuevas circunstancias, así como las correspondientes regulaciones autonómicas. Entiendo que a precisar estas cues-tiones, con referencia particular a Asturias, se dedican estas Jornadas organizadas por el RIDEA.

4.2. Propuestas del Gobierno y nuevas Leyes autonómicas de régimen local

En paralelo a las reformas estatutarias, el Gobierno de la Nación se propuso abordar la reforma del régimen local en el Estado de las Autonomías. Para ello elaboró un Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local en España (10 enero 2005) y el Borrador de Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Locales (8 noviembre 2005).

La intensidad del debate en torno a las reformas estatutarias, especialmente la catalana, colocaron en un segundo plano estos documentos. En la Legislatura 2008-2011 prácticamente no se abordó la cuestión de la reforma del régimen jurídico básico del régimen local. En este momento (2012), se anuncian por el Gobierno de la Na-ción reformas sobre la planta territorial local, muy influidas por la crisis económica.

Entretanto, y en desarrollo de sus Estatutos reformados, algunas Comunidades Autó-nomas han aprobado Leyes reguladoras del régimen local. Entre ellas deben mencionarse:

- Proyecto de Ley de Gobiernos Locales de Cataluña (2008).- Ley de Veguerías de Cataluña, de 23 de septiembre de 2010.- Ley del Consejo de Gobiernos locales de Cataluña (12/2010, modificada por

Ley 8/2011).- Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía.


En ninguna de las anteriormente citadas Leyes autonómicas se menciona la LRBRL. Podría hablarse de un desplazamiento de facto de la legislación básica esta-tal, lo que podría originar problemas de interpretación en el futuro.

No obstante, no cabe duda que tal desplazamiento resultaría contrario a la Cons-titución, pues las Leyes autonómicas no pueden desconocer, no aplicar o contradecir tal legislación básica. Éste es el estado de la cuestión a día de hoy.

Referencias bibliográficasGarcía Roca, F. J. (2000): “El concepto actual de autonomía local según el bloque

de la constitucionalidad”, Revista de Estudios de la Administración Local, 282, pp. 23-70.Parejo Alfonso, L. (2003): “La cuestión de la organización del gobierno y la ad-

ministración insulares en la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares”, Revista de Estudios de la Administración Local, 291, pp. 891-923.

Los concejos asturianos: origen y singularidad

Marta Friera ÁlvarezProfesora Titular de Historia del Derecho y de las Instituciones

Universidad de Oviedo

1. Delimitación temporal, espacial y culturalEn el caso de la organización municipal, se hace especialmente evidente que

la historia forma parte del presente y, como tal, del derecho. No es raro leer que el municipio español se funda en la historia, si quiera sea por comparación con la provincia, entendida como creación liberal que pretendía huir del historicismo o, conforme a la terminología de la nueva época, del provincialismo. Huelga decir que la organización territorial vigente se fundamenta jurídicamente en la Constitución de 1978.

Pero es cierto que, hasta nuestros días, ha pervivido el esquema básico de la or-ganización municipal liberal que, a su vez, heredó parte de la cultura jurídica propia del antiguo régimen, en el tránsito que comenzó en Cádiz. Los partidarios de la ruptura en vez de la continuidad, a imagen de los racionalistas frente a los, digamos, historicistas, lo llegan a calificar, incluso, de error de la revolución liberal española, que aceptó incorporar elementos de la antigua cultura jurídica a la nueva1.

Puede debatirse sobre la mayor o menor herencia de la cultura del antiguo régi-men en la liberal, e incluso puede mantenerse que las manifestaciones de un modelo corporativo en la primera configuración liberal de provincias y municipios es, más que una pervivencia, un elemento configurador de la nueva cultura. Pero, en cual-quier caso, en la organización provincial y municipal española, apenas ha habido

1 Así, Manuel Estrada Sánchez habla del “definitivo respeto de una seria de anacrónicos privilegios históricos de índole territorial, quebrantando así el sagrado principio liberal de la igualdad constitucional”. “De corregimiento a provincia: la vertebración territorial de la Cantabria contemporánea”. En: Barrio Alonso, Ángeles y Garrido Martín, Aurora (directoras). Provincia, región y nación en la España contemporánea. Parlamento de Cantabria / Universidad de Cantabria, 2011, pp. 93-130. La cita, en p. 101.


variaciones desde hace ya bastante más que siglo y medio, de modo que su configu-ración responde a la cultura liberal que entonces se abría paso2.

La herencia de la que hablamos justificaría, así, la necesidad de abordar el estudio histórico para comprender la realidad presente y, en su caso, emprender su reforma3. Otra opción legítima sería estudiar la historia de la, digamos, organización munici-pal, para conocer las soluciones dadas a lo largo del tiempo y el espacio para articular territorialmente la población, la sociedad y, en su caso, el poder público, de modo que nos ayude a comprender la cultura jurídica en la que se enmarca.

Es común en la doctrina la perspectiva histórica a la hora de abordar el estudio y la reforma de la organización municipal, en búsqueda de alternativas a las estructuras liberales heredadas, como son la provincia y el municipio, para una mejor represen-tación y prestación de servicios a los ciudadanos. Y es entonces cuando se repiten los mismos problemas a la hora de encontrar un espacio adecuado para la organización de la sociedad y del poder público si se trata de, a la vez, reconocer la realidad cultural del territorio, e incluso de respetar las formas tradicionales de asentamiento y convivencia de la población, como ha puesto de manifiesto el profesor Ferreira Fernández en su propuesta de configuración de unas nuevas comarcas que sustituyan las provincias4.

Que la historia se incorpore al presente no quiere decir ni que lo legitime ni que podamos distorsionar aquélla a la luz de éste, y es especialmente importante tenerlo en cuenta para evitar anacronismos. Desde luego, que el ordenamiento ju-rídico vigente apele a la historia no trae consigo la vigencia de derechos territoriales históricos sino que, en todo caso, la historia es la razón por la que subsisten derechos en la medida en que encajen en la nueva cultura jurídica, constitucional, basada en el principio de igualdad y los derechos fundamentales de los individuos. Así deben entenderse los derechos históricos de los territorios forales reconocidos por la consti-tución de 1978, en su disposición adicional primera5.

2 División territorial de la península e islas adyacentes, aprobada por su majestad en real decreto de 30 de noviembre de 1833. Madrid: Imprenta Real, 1833; y Subdivisión en partidos judiciales de la nueva división territorial de la península e islas adyacentes aprobada por su majestad en real decreto de 21 de abril de 1834. Madrid: Imprenta Real, 1834. Vid. Caballero, Fermín. Manual geográfico-administrativo de España. Manual geográfico-administrativo de la monarquía es-pañola. Obra útil para empleados, hombres de negocios, viajeros y curiosos, con 1.750 artículos en orden alfabético. Madrid: Imprenta de don Antonio Yenes, 1844; Burgueño, Jesús. Geografía política de la España constitucional: la división pro-vincial. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1996; y La invención de las provincias. Madrid: Catarata, 2011.3 La necesidad metodológica de partir del antiguo régimen en el estudio del régimen local ya la puso de manifiesto Galle-go Anabitarte, Alfredo. “Notas histórico-jurídicas sobre el régimen local español (intento de revisión)”. En: Actas del II Sym-posium de Historia de Estudios Administrativos. Madrid: Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1971, pp. 529-541.4 Ferreira Fernández, A. Xavier. La comarca en la historia. Una aproximación a la reciente historia jurídica de la comarca. Universidade de Santiago de Compostela, 2000, en concreto, pp. 11-19.5 Clavero, Bartolomé. El código y el fuero. De la cuestión regional en la España contemporánea. Madrid: Siglo XXI, 1982, en concreto, p. 23. Vid. también el monográfico sobre Los Derechos históricos y la España viable publicado en Ius Fugit. Revista de estudios histórico-jurídicos de la corona de Aragón, 15. Destaco entre sus estudios el de Herrero y R. de Miñón, Miguel. “Los derechos históricos y el principio pacticio”, pp. 35-54.

MARTA FRIERA ÁLVAREZ

En materia de organización territorial y, en concreto, municipal, es, en el caso de Asturias, su Estatuto de Autonomía (1981) el que apela a la historia. El Principado de Asturias se presenta como comunidad autónoma –histórica– constituida (artículo 1) y se organiza territorialmente en municipios, que reciben la denominación tradicional de concejos (6.1), y en comarcas6. Además, reconoce personalidad jurídica a la parroquia, como forma tradicional de convivencia y asentamiento de la población asturiana (6. 2)7.

¿Qué es realmente lo histórico y tradicional? Por adelantado, diremos que, en efecto, lo son las parroquias y los concejos –por este orden cronológico–, acogidos en la organización territorial vigente de lo que hoy es Asturias, una comunidad autónoma del estado español articulado por la constitución de 1978. Para el liberalismo, Asturias o, mejor, Oviedo fue una provincia de la nación española. Y en el antiguo régimen, el Principado de Asturias era una provincia entendida como corporación, de la corona de Castilla, dentro de la monarquía católica hispánica.

La búsqueda en la historia de las formas de organización territorial modernas debe tener en cuenta que unos mismos términos –estado, provincia, municipio, co-marca, partido, concejo, parroquia…– sirven para definir realidades muy diversas.

Debemos partir de dos culturas jurídicas opuestas, la propia del antiguo régimen y la liberal, en su evolución hacia el estado de derecho democrático y social que configura, en nuestro caso, la constitución vigente. Y como estas dos culturas se en-tremezclan en la constitución de Cádiz, en ese tránsito nos centraremos. Porque no nos interesa tanto analizar la organización territorial y, en concreto, local a lo largo de la historia como en el momento en que nacieron los municipios y provincias como formas constituidas de organización territorial de la nueva nación española.

La cultura del antiguo régimen, marcada por la recepción y difusión del derecho co-mún, puede resumirse, para lo que ahora nos interesa, en la pluralidad jurisdiccional, de estados, y los derechos corporativos, que se convierten, así, en privilegios correspondientes a cuerpos desiguales por naturaleza. El derecho se entiende, precisamente, en su definición más clásica, como dar a cada uno lo que le es propio, ya sea, por ejemplo, un voto en las Cortes del reino, o ninguno, como sucedía con las provincias y ciudades del norte de la corona de Castilla, o un voto entero o sólo un tercio en la Junta General del Principado de Asturias, que siempre diferenció entre los concejos realengos y las llamadas obispalías.

En este contexto, los pueblos se identifican con sus con sus derechos, privilegios, inmunidades, exenciones, franquezas, libertades o fueros, reconocidos por quien os-

6 Ley 10/1986, de 7 de noviembre, reguladora de la demarcación territorial de los concejos del Principado de Astu-rias; Decreto 11/1991, de 24 de enero, por el que se aprueban las directrices regionales de ordenación del territorio de Asturias, que configuró nueve comarcas funcionales o áreas de planificación territorial (Avilés, Caudal, Eo-Navia, Gijón, Nalón, Narcea, Oriente, Sueve y Oviedo).7 Ley 11/1986, de 20 de noviembre, por la que se reconoce la personalidad jurídica de la parroquia rural. Vid. Arias Díaz, Ignacio. “La parroquia rural en el Principado de Asturias”, en Revista Jurídica de Asturias, 25, 2001, pp. 51-109.


tente la más alta jurisdicción: el rey en los pueblos realengos y el señor en los pueblos de señorío. En Castilla, es general la identificación del pueblo con su cabildo, la insti-tución de representación de la corporación, para su gobierno y justicia, en la que am-bas tareas se unen, juntan, ayuntan, yuntan, y son cumplidas, respectivamente, por los regidores y los jueces o alcaldes. Sea una provincia, ciudad, villa, concejo, coto, jurisdicción, parroquia..., es pueblo si tiene justicia y gobierno propios. Y el pueblo es corporación y tiene jurisdicción propia, autónoma del resto, incluida la realenga o la señorial. Estas jurisdicciones pactan entre sí, hasta llegar al pacto de sujeción que une al rey con su reino, compuesto, a su vez, por múltiples jurisdicciones.

El liberalismo logró afirmar el monopolio del poder público, con el que nace el estado, que puede organizarse territorialmente. Sólo entonces puede hablarse de administración, centralización o descentralización, y de jerarquía. Nacieron, así, las nuevas provincias y municipios, que recorrerán, a su vez, un nuevo camino histórico, desde su configuración como meras circunscripciones estatales hasta su definición como corporaciones que representan a los ciudadanos que residen en su espacio.

En el antiguo régimen, los cuerpos territoriales gozaban de derechos corporativos, y ejercían jurisdicción, es decir, decían derecho, a través de normas –ordenanzas, en el caso de los municipios y provincias– y de la declaración de justicia, por los jueces locales, por el propio regimiento, en apelación de causas civiles menores, por algunas hermandades y juntas, como en las provincias vascongadas, y por instituciones de justicia regnícolas, en su caso. Y cada entidad territorial podía ser distinta, porque, recuérdese, rige la desigual-dad y el privilegio. Esto explica las grandes diferencias territoriales, de reinos, regiones, provincias y municipios, en espacio, población y régimen jurídico. Precisamente, fueron los iusracionalistas ilustrados, en el tránsito de culturas jurídicas, los que comenzaron a no comprenderlas y criticarlas, porque entendían que la organización del poder debía concebirse de modo racional y no como fruto de la historia. Son claras y conocidas las palabras, a este respecto, de Pablo de Olavide – “Parece que España es un cuerpo com-puesto de muchos cuerpos pequeños, destacados y opuestos entre sí, que mutuamente se oprimen, desprecian y hacen una continua guerra civil. Cada provincia forma un cuerpo aparte que sólo se interesa por su propia conservación, aunque sea con perjuicio de las demás. Cada comunidad religiosa, cada colegio, cada gremio se separa del resto de la nación para encontrarse en sí mismo […] De aquí viene que toda ella está dividida en porciones y cuerpos aislados, con fuero privativo y hasta con trajes diferentes”8 – y de León de Arroyal: “El mapa general de la península nos presenta cosas ridículas de unas provincias encajadas en otras, ángulos irregularísimos por todas partes, capitales situadas en las extremidades de sus partidos, intendencias extensísimas e intendencias muy pe-

8 Olavide, Pablo de. Plan de estudios para la Universidad de Sevilla. Ed. lit. Aguilar Piñal, Francisco. Sevilla: Univer-sidad de Sevilla, 1989. Vid. Defourneaux, Marcelin. Pablo de Olavide, el afrancesado. Sevilla: 1990, p. 58.


queñas, obispados de cuatro leguas y obispados de setenta, tribunales cuya jurisdicción apenas se extiende fuera de los muros de una ciudad y tribunales que abrazan dos o tres reinos. En fin, todo aquello que debe traer consigo el desorden y la confusión”9.

La pretensión de organizar territorialmente al reino, ya concebido por la doctrina regalista como estado, se hace manifiesta en el llamado censo de Floridablanca, en el que España aparece dividida en provincias, identificadas con las circunscripciones reales-estatales fiscales, al frente de cada cual se sitúa un intendente; partidos (sex-mos, quartos, ochavos, rodas, campos, concejos, jurisdicciones, merindades, cendêas, hermandades), como circunscripciones de jurisdicción realenga o señorial, provincial o incluso local (por ejemplo, los concejos asturianos), para el gobierno político y militar, en su variedad de formas (corregimientos, alcaldías mayores, ordinarias o pedáneas, reales, abadengas, señoriales y de órdenes militares); y los pueblos, equi-parados al gobierno por justicias, ya fuesen ciudades, villas, lugares, aldeas, granjas, despoblados, cotorredondos, etcétera10. Sobre esta confusión de conceptos propia de una etapa de tránsito, construyeron los liberales su división provincial y municipal.

En cualquier caso, son evidentes las dificultades de encaje de un modelo corpora-tivo y jurisdiccional en un modelo estatal de derecho, que tuvo lugar en el tránsito del antiguo régimen al liberalismo11. Y, del mismo modo, articular el modelo centraliza-do del liberalismo dentro del modelo descentralizado administrativa y políticamente del estado social y democrático de derecho configurado en la constitución de 1978.

2. Asturias en la cultura jurídica del antiguo régimenEstablecido el marco cultural o, mejor, los marcos culturales y temporales en

los que vamos a movernos, entremos en materia, en el territorio concreto objeto de estudio: Asturias. Y analicemos cómo pasó de Principado de Asturias, una provincia-corporación-nación de la corona de Castilla, dentro de la monarquía hispánica, a una provincia de la nueva nación española. Y sus concejos, cotos y jurisdicciones, tam-bién corporaciones con jurisdicción, autonomía, gobierno y justicia, a los concejos-municipios liberales, identificados con los ayuntamientos constitucionales, que no se correspondieron, precisamente, en un primer momento, con los concejos existentes.

Como hemos dicho, en la cultura jurídica del antiguo régimen es más propio hablar de pluralidad jurisdiccional que de organización territorial o administrativa. En esta oca-

9 Arroyal, León de. Cartas económico-políticas. Ed. lit. Caso González, José Miguel. Oviedo: Universidad de Ovie-do, 1971, pp. 104-105. Carta IV.10 Censo español executado de orden del rey comunicada por el excelentísimo señor conde de Floridablanca, primer secretario de estado y del despacho, en el año de 1787. Madrid: Imprenta real, 1787.11 Todavía en 1860, el preámbulo del proyecto de ley municipal de José Posada Herrera, habla de pequeños muni-cipios subsistentes que “más bien que agregaciones de carácter público, pueden considerarse como familias dilatadas”. Tomo la cita de Ferreira Fernández, A. Xavier. La comarca en la historia, op. cit., p. 87. Vid. Posada, Adolfo. Evolución legislativa del régimen local en España, 1812-1909. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1982.


sión nos interesa analizar las relaciones entre las jurisdicciones real, provincial y locales, que no se rigen por ningún principio jerárquico, sino por el de autonomía y pactismo.

La provincia es una agrupación de jurisdicciones locales (villas, tierras, aldeas, pa-rroquias, señoríos, pueblas, concejos…), que en Asturias se resumen en los concep-tos de concejos, cotos y jurisdicciones, como tendremos ocasión de analizar. Como tal, es una corporación de corporaciones, con su propio cuerpo de representación y gobierno, de dichos municipios pero también de la propia provincia, que, aún con dificultades, logra ascender de los mismos12. Pero, además, la provincia es una circunscripción de delegación de la jurisdicción real, que, desde los siglos bajomedie-vales, sigue un proceso de imposición sobre la señorial a través, precisamente, de la configuración de la jurisdicción provincial y locales.

En el caso de Asturias, los pasos fundamentales fueron la creación del Principado como título del heredero a la corona de Castilla, en 1388 y, sobre todo, su configuración como mayorazgo del príncipe, en 144413, argumento jurídico, desde entonces, empleado por los vecinos para la oposición a los poderes señoriales14; la pérdida para los Quiñones del oficio de merino mayor de Asturias, independiente de León desde fines del siglo XIV, y de sus principales señoríos: las llamadas cuatro sacadas, por incorporadas al realengo por los reyes católicos, en 1490; y, por fin, la implantación de los corregidores como delegados reales en la provincia, de forma estable desde fines del siglo XVI. Su juris-dicción incluía el Principado, las cuatro sacadas (Tineo, Cangas de Tineo, Ribadesella y Llanes) y los cinco concejos de Valdeburón (Burón, Casasuertes, Cuénabres, Escaro, Larío, Maraña, Polvoredo, Retuerto, La Uña y Vegacerneja), estos últimos hasta 1719. Estos pueblos mantuvieron, no obstante, sus propios oficios de justicia locales y de ape-lación: alcaldes mayores los concejos de las llamadas cuatro sacadas y merinos mayores Valdeburón. También los pueblos redimidos y los sometidos aún a jurisdicción señorial, aunque cada vez más intervenidos por la jurisdicción real del corregidor, si quiera fuese en las causas criminales15. Felipe II continuó la labor de fortalecimiento de la potestad real a través de la institucionalización del gobierno provincial –configuración de la dipu-

12 Muñoz de Bustillo, Carmen. “Asturias, cuerpo de provincia. De la corporación provincial en la Castilla moder-na”, en: Anuario de Historia del Derecho Español, 62, 1992, pp. 355-475; y “De corporación a constitución: Asturias en España”, en: Anuario de Historia del Derecho Español, 65, 1995, pp. 321-403.13 Ruiz de la Peña, Juan Ignacio. “Aproximación a los orígenes del Principado de Asturias y de la Junta General”, en Los orí-genes del Principado de Asturias y de la Junta General. Oviedo: Junta General del Principado de Asturias, 1998, pp. 385-405.14 Coronas González, Santos M. El orden medieval de Asturias. Oviedo: Real Instituto de Estudios Asturianos, 2000; y Alegaciones jurídicas (porcones). Concejo de Allande. Fuentes e instituciones tradicionales del Principado de Asturias: alegaciones jurídicas, 1. Oviedo: Junta General del Principado de Asturias, 2003.15 Real cédula de adelantamiento de 12 de septiembre de 1578. Ordenanzas del Principado de Asturias de 1659. Título cuarto: Del corregidor de la ciudad de Oviedo y Principado de Asturias, su jurisdicción y orden que debe guardar en su tribunal y juzgado. Ordenanzas Generales del Principado de Asturias. Recopilación completa de las de 1494, 1594, 1659, 1781 y 1805. Edición dirigida y prologada por don Francisco Tuero Bertrand. Oviedo: Junta General del Principado de Asturias, 1997.


tación y el procurador general16– y la consolidación del municipio realengo, mediante la patrimonialización de oficios locales17 y la enajenación de los señoríos. La implantación en 1619 de los corregidores togados, que sustituyen a los militares de capa y espada, sir-vió tanto para la consolidación de la jurisdicción real como para la propia configuración de la provincia como corporación con sus derechos-privilegios, como fue considerado el nombramiento de un ministro procedente de la real chancillería y audiencia de Valla-dolid, al modo de Vizcaya. En 1708, en plena guerra de sucesión, se rompe la tradición, elevada a derecho, y se nombra un corregidor militar, lo que continuará hasta la creación de la real audiencia, sustitutiva del corregimiento, en 1717. Ésta abrió paso a una nueva época de tránsito, enmarcada en la nueva política regalista con la que la nueva dinastía borbónica abrió el siglo ilustrado. La superposición de la jurisdicción real, ya percibida casi como estatal, al resto, incluidas las que le habían servido de apoyo, como las regní-colas, provinciales y municipales, fue percibida perfectamente por los contemporáneos, que comenzaron, entonces, con fuerza, la defensa de sus fueros, llamados entonces leyes fundamentales y, pronto, constitución histórica, entendida como forma tradicional de gobierno establecida por normas fruto, fundamentalmente, de procesos consuetudina-rios. Varios términos se usan en la Asturias de la segunda mitad del siglo XVIII para definir lo mismo: “derecho, facultad, privilegio, prerrogativa, libertad constitucional y de derecho natural y positivo recogido en ordenanzas fundamentales”18.

El ideal iusracional de organización territorial y administrativa llegó a Asturias con la implantación de la intendencia, en la segunda mitad del siglo XVIII (1749 y 1766). Adscrita a León en un primer momento, el nuevo frente abierto desde la provincia contra la nueva vulneración de sus derechos, ya asumida su modificación, estabilizadas las relaciones entre las todavía subsistentes jurisdicción real –real audiencia– y provincial –junta general–, acabó con un supuesto triunfo: la configuración de Asturias como pro-vincia fiscal, en 179919, lo que, en realidad, no hizo más que reforzar la nueva concepción de las provincias como circunscripciones “estatales”. De hecho, la intendencia específica para Asturias se implantará por las propias Cortes de Cádiz (1811), será mantenida por

16 Ordenanzas de 1594. Ordenanzas Generales del Principado de Asturias, op. cit.17 Tomás y Valiente, Francisco. “Origen bajomedieval de la patrimonialización y la enajenación de oficios públicos en Castilla”. En: Obras Completas. 4. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1997, pp. 3.019-3.049.18 Vergne, Arnaud. La notion de Constitution d’après le Cours et Assemblées à la fin de l’Ancien Régime (1750-1789), Paris: De Boccard, 2006; Coronas González, Santos. “De las leyes fundamentales a la constitución política de la monarquía española (1713-1812)”, en: Anuario de Historia del Derecho Español, 81, 2011, pp. 11-82. Para Asturias vid. Friera Álvarez, Marta. “Notas sobre la constitución histórica asturiana: El fin de la Junta General del Principado de Asturias”, en: Historia Constitucional (http://www.historiaconstitucional.com), 4, 2003, pp. 421-442; y “La de-fensa de la Constitución histórica asturiana ante las reformas borbónicas”, en: Ius Fugit. Revista de estudios histórico-jurídicos de la Corona de Aragón, 15 (2007-2008), 2007/ 2009, pp. 429-446.19 Real decreto de 25 de septiembre de 1799, que crea seis nuevas provincias fiscales: Cádiz, Málaga, Santander, Alican-te, Cartagena y Asturias, que, hasta ese momento pertenecían, respectivamente, a las intendencias de Sevilla, Granada, Burgos, Valencia, Murcia y León. Novísima recopilación de las leyes de España (Carlos IV, 1805), libro 7, título 16, ley 22.


Fernando VII (1815), que, como puede verse, en ningún caso anuló toda la labor de aquéllas, y por el liberalismo moderado y progresista de la primera mitad del siglo XIX, hasta 1849, una vez implantada definitivamente la nueva organización provincial20.

Poco antes, en 1835, con el antiguo régimen, había desaparecido la provincia como corporación con jurisdicción propia y su institución de representación y go-bierno: la junta general. Nacida, con la provincia, como unión y hermandad de concejos21, bajo la protección de la jurisdicción real y, en el caso de Asturias, como mayorazgo del príncipe, constituía, así, el núcleo de la constitución histórica provin-cial, la manifestación del pacto de sujeción entre las jurisdicciones locales y la real, que comenzó a quebrar, con la cultura existente, en el siglo XVIII, cuando el regente de la real audiencia dejó de ser recibido por la junta, como lo era el corregidor, para prestar el juramento mutuo de respeto de sometimiento y prestación de servicios, a cambio de respeto a los derechos propios, previos al pacto e indisponibles22.

El proceso de desarticulación de las corporaciones locales es más complejo, si cabe. El municipio puede definirse, en el antiguo régimen, como la corporación, el territorio (villa y tierra) y sus habitantes avecindados, es decir, los padres de familia con casa abierta, poblada. Ya hemos dicho que, en Castilla, el pueblo se identifica con su órgano de representación, gobierno y justicia, su cabildo.

Aunque, como también hemos adelantado, cada municipio, como corporación con sus derechos-privilegios, goza de su propia configuración desigual al resto, podemos establecer, para el caso de Asturias, una clasificación según quien ejerza su jurisdicción.

Los concejos realengos se identifican con sus cabildos o ayuntamientos, en desa-rrollo desde el renacimiento urbano bajomedieval (ciudades, villas, polas)23, que unen el gobierno doméstico, a cargo de los regidores, y la justicia, manifestación de la juris-dicción local y real, a la vez, ejercidas por alcaldes o jueces ordinarios elegidos anual-

20 Friera Álvarez, Marta. “Del centralismo borbónico al liberal: El intendente en Asturias”. En: La época de Carlos IV (1788-1808). Actas del IV Congreso Internacional de la Sociedad Española de Estudios del Siglo XVIII. Oviedo: Instituto Feijoo de Estudios del Siglo XVIII/ Sociedad Española de Estudios del Siglo XVIII/ Sociedad Estatal de Conmemoraciones Culturales, 2009, pp. 521-538.21 Benito Ruano, Eloy. Hermandades en Asturias durante la Edad Media. Oviedo: 1972.22 Uría Ríu, Juan. “Los corregidores y su recibimiento por la Junta del Principado de Asturias y el municipio oveten-se”. En: Estudios de historia de Asturias. Gijón: 1989, pp. 187-195 y 303-317; Friera Álvarez, Marta. La Junta General del Principado de Asturias a fines del antiguo régimen (1760-1835). Oviedo: Junta General del Principado de Asturias/ Consejería de Educación y Cultura/ KRK, 2003.23 Ruiz de la Peña, Juan Ignacio, “Notas para el estudio del municipio asturiano medieval (siglos XIII-XIV)”. En: Actas del II Symposium de Historia de la Administración. Madrid: Instituto de Estudios Administrativos, 1971, pp. 257-288; y Las polas asturianas en la Edad Media. Estudio y Diplomatario. Oviedo: Universidad de Oviedo, 1981.


mente24. En Asturias, la edad moderna viene marcada por la desarticulación de las clientelas y bandos nobiliarios y su sometimiento a los intereses del poder real, mismo fin de la patrimonialización de los regimientos, que hizo crecer su número sin ningu-na proporción a la población25. En Asturias, no afectó la enajenación de oficios a las justicias, aunque su patrimonialización fue indirecta porque su elección quedaba en manos de los propios regidores. Por su parte, la división de oficios nobles y pecheros sólo se dio en Asturias para las justicias. Es conocido que algunos concejos sólo elegían jueces nobles, entre ellos, la única ciudad (Oviedo) y la villa más importante (Avilés)26. En las postrimerías del antiguo régimen, las continuas exigencias de nobleza mani-fiestan la incorporación de elementos ajenos en los órganos de representación local y provincial, lo mismo que la apertura de los mismos a los hacendados-propietarios.

Los señoríos son escasos en Asturias, sobre todo si lo comparamos con las provin-cias limítrofes, como son el reino de Galicia y la Cantabria histórica, para lo cual fue fundamental su configuración como mayorazgo del príncipe y también lo fueron las enajenaciones llevadas a cabo en el reinado de Felipe II, que, como es sabido, dejaron reducido al obispo de Oviedo, hasta entonces el señor más importante, prácticamen-te a conde de Noreña. No obstante esta escasez, pervivieron señoríos tan importantes

24 Para una visión de conjunto, Polo Martín, Regina. El régimen municipal de la corona de Castilla durante el rei-nado de los reyes católicos (organización, funcionamiento y ámbito de actuación). Madrid: Colex, 1999. Para conocer el régimen municipal del antiguo régimen es indispensable la lectura de la literatura jurídica básica sobre el tema: Castillo de Bobadilla, Jerónimo. Política de corregidores y señores de vasallos, en tiempos de paz y guerra, y para jueces eclesiásticos y seglares, y de sacas, aduanas, y de residencias, y sus oficiales, y para regidores, y abogados, y del valor de los corregimientos, y goviernos realengos, y de las órdenes. 2 tomos (1597. Amberes, 1704). Edición facsímil. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1978; Santayana Bustillo, Lorenzo de. Gobierno político de los pueblos de España y el corregidor, alcalde y juez de ellos. (Zaragoza: Imprenta de Francisco Moreno, Zaragoza, 1742). Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1979; Serrano Belezar, Miguel. Discurso político-legal sobre la erección de los diputados y personeros del común de los Reynos de España, sus elecciones y facultades. Para instrucción de los mismos, de las justicias, regidores, escribanos de Ayuntamiento y otros. Con un copioso tratado peculiar de el tribunal del repeso o amotazen. Manejo de los propios y arbitrios, y de las tarifas de los vendibles por menor, formado por Don Miguel Serrano y Belezar, abogado del Colegio de Valencia, Alcalde que fue interino de otro de sus quatro quarteles. Valencia: Imprenta de Francisco Burguete, impresor del Santo Oficio, 1783; Ibáñez de la Rentería, José Agustín. Discurso sobre el gobierno municipal (1790). Incluido en Baena del Alcázar, Mariano. Los estudios sobre la administración en la España del siglo XVIII. Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1968, pp. 113-149; Vizcaíno Pérez, Vicente. Tratado de la jurisdicción ordinaria para la dirección y guía de los alcaldes de los pueblos de España (4ª edición. Madrid, 1802). Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1979, pp. 23-231.25 Por ejemplo, Oviedo pasó de ocho regidores en el siglo XV a sesenta y dos en el siglo XVIII, según datos de Barreiro Mallón, Baudilio. “Estructura municipal de Asturias en el siglo XVIII”, en Coloquio Internacional Carlos III y su siglo. Actas. 2. Poder y sociedad en la época de Carlos III. Madrid: 1990, pp. 33-59. Vid. también “La organización concejil y su funcionamiento en el noroeste de la península ibérica”. En: Bernardo Ares, José Manuel de, y Martínez Ruiz, Enrique (editores). El municipio en la España Moderna. Córdoba: 1996, pp. 75-91.26 También en Pravia y Gijón. Por su lado, en Oviedo se nombraban tres jueces, dos por el regimiento y otro, por turnos, por el obispo y cabildo catedralicio. Sangrador y Vitores, Matías. Historia de la administración de justicia y del antiguo gobierno del Principado de Asturias (1866). Gijón: Silverio Cañada, 1989; Cuartas Rivero, Margarita. Oviedo y el Principado de Asturias a fines de la Edad Media. Oviedo: Instituto de Estudios Asturianos, 1983; Fernández Seca-des, Lucía. La oligarquía gijonesa y el gobierno de la villa en el siglo XVIII. Gijón: Trea, 2011.


como los concejos de Navia, Allande e Ibias, y, hasta el siglo XIX, la jurisdicción laica de Olloniego, además de la episcopal citada de Noreña27.

La tercera clasificación está formada por los concejos redimidos, cuya jurisdic-ción señorial compraron los vecinos, fundamentalmente para evitar la nobiliaria, aunque para ello tuvieron que hacer frente a préstamos y pese a no quedar, en el futu-ro, exentos de los intentos de control y patrimonialización de sus oficios de gobierno y justicia. En ellos se manifiesta también la diversidad y pluralidad jurídicas propias de la cultura del antiguo régimen.

Además de en manos de los vecinos o de las parroquias, la jurisdicción local po-día pertenecer a una ciudad o villa, como es el caso de Oviedo respecto de Llanera, Naranco, Cagigal, Cerdeño, Bendones y Paderni. Y también cabe destacar la subsis-tencia de regímenes muy particulares, que obtuvieron, además, confirmación real, como es el caso de la organización gremial del concejo de Grado.

En fin, cada municipio es fruto de su historia, con su forma de gobierno, dere-chos-privilegios, extensión y población. Y, de este modo, la autonomía de su juris-dicción hace posible la vigencia de ordenanzas sin aprobación real y de costumbres contra legem. No obstante, el principio de mayoría de la justicia real hace posible que esos derechos consuetudinarios de posesión inmemorial puedan denunciarse como abusos, como sucedió frecuentemente en materias como los bienes comunales.

3. De los concejos, cotos y jurisdicciones del Principado de Asturias a los concejos de la provincia de Asturias

La Asturias del antiguo régimen se dividía básicamente en concejos, cotos y juris-dicciones. Por su parte, las parroquias y aldeas que los integran son núcleos de pobla-ción anteriores a los concejos-municipios, y es importante tenerlo en cuenta porque, recuérdese, en el antiguo régimen, son los pueblos los que tienen derechos que se man-tienen a lo largo del tiempo, porque son ahistóricos. Por su parte, como tendremos ocasión de ver, los partidos sólo existieron en Asturias como agrupaciones de concejos para la elección de los oficios provinciales de diputados y procurador general28. Otras

27 Anes, Gonzalo. Los señoríos asturianos. Gijón: Silverio Cañada, 1989; Faya Díaz, María Ángeles. Los señoríos ecle-siásticos en la Asturias del siglo XVI. Oviedo: Real Instituto de Estudios Asturianos, 1992; Faya Díaz, María Ángeles y Anes Fernández, Lidia. Nobleza y poder en la Asturias del Antiguo Régimen. Oviedo: KRK ediciones, Oviedo, 2007.28 Siete en el siglo XVIII. Oviedo (ciudad y su concejo), Avilés (concejos de montaña: Lena, Aller y Laviana, y concejos de mar: Avilés, Carreño, Gozón y Corvera), Llanes (Llanes, Ribadesella, Piloña, Colunga, Onís, Caso, Parres, Cangas de Onís, Ponga, Cabrales, Amieva y Caravia), Villaviciosa (Villaviciosa, Gijón, Siero, Nava, Sariego y Cabranes), los cinco concejos o Grado (Grado, Pravia, Salas, Valdés, Miranda y Somiedo), obispalías (Castropol, Navia, Las Regueras, Llanera, Peñaflor, Teverga, Langreo, Quirós, Bimenes, Sobrescobio, Tudela, Noreña, Olloniego, Pajares, Morcín, Ribera de Arriba, Ribera de Abajo, Riosa, Proaza, Santo Adriano, Tameza, Paderni, Allande e Ibias) y Cangas de Tineo y Tineo, este último partido desde una resolución de la real audiencia de Valladolid lograda en 1743. El mapa de partidos puede consultarse en Friera Álvarez, Marta. La Junta General del Principado de Asturias…, op. cit., 187; y en Fernández Pérez, Adolfo y Friera Suárez, Florencio (coordinadores). Historia de Asturias. Oviedo: KRK, 2005, p. 515.


divisiones que pudieron ponerse en práctica coincidieron con los concejos, entendidos como ayuntamientos y cabezas de jurisdicción, como ocurrió cuando se establecieron las contadurías de hipotecas, como registros de gravámenes, de forma efectiva sólo desde 176829. Cuando en 1838 se conviertan en registros de propiedad, ya coinciden, con algunas peculiaridades, con los partidos judiciales, dentro de la nueva organización liberal territorial y administrativa de provincias, partidos y municipios30.

En 1780, el Diccionario de la lengua castellana31 recogió las particularidades que pre-sentaba la estructura municipal del norte de Castilla, en concreto, en Asturias, las mon-tañas de León y Galicia. No lo había hecho el Diccionario de autoridades (1726-1739), en sus definiciones de municipio32, concejo33, coto34 y jurisdicción35. Puede que el catastro de la Ensenada (1749-1759) ayudara a conocer estas peculiares formas de gobierno local36.

En Asturias y en las montañas de León se llama concejo “el distrito jurisdiccio-nal, compuesto de varias feligresías o parroquias dispersas; gobiérnale por dos jueces electivos, los regidores y el procurador general. La capital es siempre una villa de mayor vecindario que los demás lugares dispersos que forman el todo del concejo. La gente vulgar le llama concejo”37. Coto es, en Galicia, Asturias y otras partes, “la población de una o más parroquias sitas en territorio de señorío”38. Jurisdicción “se toma también por un distrito en que se ejerce justicia por jueces particulares y electivos de él. Tal forma de gobierno es conocida con esta denominación en Asturias diferenciándose del coto, en que la jurisdicción es territorio realengo. Su distinción del coto consiste en ser su término más reducido y en que algunas jurisdicciones no tienen villa capital”39.

Estas particularidades que afectan a Asturias, y que pueden resumirse en disper-sión de las poblaciones, minifundismo, y, en consecuencia, configuración de con-

29 Pragmática de Carlos III de 31 de enero de 1768. Novísima Recopilación, libro 3, título 16, ley 10. El fondo de las contadurías de hipotecas se halla en el Archivo Histórico de Asturias. Entre abril y mayo de 2002 tuve ocasión de analizarlo y redacté una memoria y un estudio introductorio, que no he publicado.30 Real orden de 3 de diciembre de 1838. Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las Cortes, y de los reales decretos, órdenes, resoluciones y reglamentos generales expedidos por las secretarías del despacho desde 1º de enero hasta fin de diciembre de 1838, 24. Madrid: 1839, pp. 631-633.31 Todos los diccionarios pueden consultarse en la web de la Real Academia Española: http://www.rae.es. Y, en concreto, en el banco de datos “Nuevo Tesoro Lexicográfico de la Lengua Española” (http://ntlle.rae.es/ntlle/SrvltGUILoginNtlle).32 “Ciudad principal, que se gobierna por sus propias leyes”.33 “Ayuntamiento o junta de las justicias y regidores que gobiernan lo tocante al público de alguna ciudad, villa o lugar”.34 No recoge ninguna acepción referida al gobierno local, salvo en la definición de jurisdicción. Vid. nota siguiente. 35 “Se toma también por lo mismo que coto o término de un lugar a otro, o de una provincia a otra, en que se circunscribe el mando de alguno”.36 Las respuestas generales, custodiadas en el Archivo General de Simancas, pueden consultarse en el Portal de Archivos Españoles (PARES), del Ministerio de Educación y Cultura: http://pares.mcu.es/Catastro/37 En 1899 se cambia esa acepción por la de: “Distrito municipal en Galicia, Asturias y montañas de León”, hasta 1925, en que desa-parece cualquier referencia a esas peculiaridades. En la vigésimo primera edición, de 1992, vuelve a figurar como sexta acepción: “Asturias y León. Distrito jurisdiccional formado por varias parroquias o feligresías”. 38 Desde 1817 desaparece la referencia a Galicia y a Asturias, y se habla, sin más, de “en algunas partes”.39 La definición se mantiene hasta 1791, pero ya no aparece en 1803.


cejos compuestos de parroquias alejadas entre sí y de cotos situados en concejos de realengo o de señorío, fueron, como veremos, tenidas en cuenta en el tránsito de culturas jurídicas y, en parte, pasaron a la nueva organización territorial liberal.

Existen varias fuentes para el conocimiento de los concejos, cotos y jurisdicciones asturianos en la época que estamos tratando, entre los siglos XVIII y XIX, además del ca-tastro de la Ensenada, ya mencionado, que ha sido muy utilizado por la historiografía40.

Conocido es el mapa del Principado de Asturias, con todos sus concejos, cotos y jurisdicciones, publicado por Tomás López en 1777, que destaca cuarenta y cuatro divisiones muy amplias, cuyos nombres escribe en mayúscula, y señala ciudad, villas, lugares y parroquias, para lo que ahora nos interesa41.

Las más relevantes, sin duda, son las fuentes que revelen la transición hacia una nueva concepción de la provincia y los municipios, y esas son fundamentalmente las elaboradas a efectos fiscales. Ya hemos hablado de la importancia que tiene para el tema el establecimiento de las intendencias como órganos centralizadores y de control de las haciendas propias. Precisamente, una de las primeras medidas tomadas por el primer intendente, en esos momentos de León, con jurisdicción sobre Asturias, Tomás Mo-reno Pacheco de Zúñiga, fue formar un vecindario de la provincia, en 1713, en el que señala noventa y seis divisiones de ciudades, villas, concejos, cotos y jurisdicciones42.

El fundamental y mencionado censo de Floridablanca, de 1789, habla de provin-cia de León, al identificar provincia con circunscripción de fiscalidad real; de partido

40 Martínez Fernández, Jesús. “Navia en el siglo XVIII según las noticias del catastro del marqués de la Ensenada”, en: Boletín del Real Instituto de Estudios Asturianos, 81, 1974 y 84-85, 1975; Pérez de Castro, José Luis. El concejo de Carreño, según el catastro de Ensenada. Oviedo: Imprenta La Cruz, 1978; El coto y jurisdicción de Muros, según el catastro de Ensenada. Oviedo: Imprenta La Cruz, 1979; El concejo de Pesoz, según el catastro de Ensenada. Oviedo: Imprenta La Cruz, 1980; El concejo de Villaviciosa, según el catastro de Ensenada. Oviedo: Imprenta La Cruz, 1981; Pérez de Castro, Ramona. El primer departamento del concejo de Gozón, según el catastro de la Ensenada. Oviedo: Imprenta La Cruz, 1983; “El concejo de Valdés según el catastro de la Ensenada”, en Boletín del Real Instituto de Es-tudios Asturianos, 116, 1985, y 117, 1986; El concejo de Amieva, según el catastro del Marqués de la Ensenada. Oviedo: Imprenta La Cruz, 1987; Llanes en el siglo XVIII (según el catastro del marqués de la Ensenada). Llanes: El Oriente de Asturias, 1989; La villa y concejo de Avilés, según las respuestas generales del catastro del Marqués de la Ensenada. Oviedo: Imprenta La Cruz, 1992; “El concejo de Grado a través de las respuestas generales al Catastro del Marqués de la Ensenada”, en Boletín del Real Instituto de Estudios Asturianos, 155, 2000; Anes, Gonzalo. Oviedo 1753 según las respuestas generales del catastro de Ensenada. Madrid: Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, 1990; Feo Parrondo, Francisco (prólogo). Villaviciosa 1853 según las respuestas generales del catastro de Ensenada. Madrid: Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, 1994; García Bayón, Marta. “El concejo de Aller. Copia de sus respuestas generales, según el catastro del marqués de la Ensenada”, en: Boletín del Real Instituto de Estudios Astu-rianos, 164, 2004; Cimadevilla Fernández, Manuel y Prieto Vergara, María (editores). Respuestas generales al catastro del marqués de la Ensenada en el concejo de Gijón (1752). Gijón: VTP, 2006; Faya Díaz, María Ángeles. Nava en el catastro de Ensenada (1752), con las respuestas al catastro de Ensenada. Oviedo: KRK ediciones, 2009.41 López, Tomás. Mapa del Principado de Asturias: comprende todos sus concejos, cotos y jurisdicciones. Incluye en la parte inferior izquierda el plano de la ciudad de Oviedo dibujado por Francisco Reiter bajo la dirección de Francisco de la Concha Miera. Madrid: 1777. Puede consultarse en la Biblioteca de Asturias. Vid. Sevilla Álvarez, Juan. Cartografía histórica de Asturias. Colloto (Oviedo): Saltadera, 2008; Cartografía histórica de Asturias. Exposición. Madrid: Centro Nacional de Información Geográfica, 1995.42 Archivo Histórico de Asturias. Junta General, libro 38.


de Asturias, que sería la provincia con gobierno político y militar, que incluía, claro, la delegación real –en esos momentos la real audiencia, pero también el propio en manos de la junta general provincial y también de los concejos. En un último nivel aparecen los pueblos, también identificados con su gobierno. Enumera ciento cincuenta y ocho pueblos, de los cuales sesenta son concejos. También hay cotos y jurisdicciones, una ciudad (Oviedo) y lugares. Su jurisdicción puede ser realenga o señorial. Y se clasifican, claro, por su gobierno y justicia, que es lo que les define: cabildos-regimientos en los realengos; jueces ordinarios, alcaldes mayores, jueces o merinos, elegidos por los veci-nos, parroquias, señores laicos, obispo, monasterios, la ciudad de Oviedo u otra villa.

Por fin, no podemos olvidar la importancia que tiene, a efectos de conocer la con-figuración municipal de la Asturias del antiguo régimen, la representación de los cuer-pos concejiles en el cuerpo de provincia: la junta general. En la misma, en la segunda mitad del siglo XVIII, de forma estable, están representados setenta concejos, cotos y jurisdicciones43. La mayoría son concejos, y, en concreto, los treinta y cuatro realengos, que gozaban de un voto entero44, mientras que las veinticuatro obispalías tenían sólo un tercio. En general, se trataba de pueblos redimidos cuya jurisdicción habían adquirido sus vecinos, o algún señor particular45. A la suma de esos cincuenta y ocho, hay que añadir doce agregados al viejo concejo de Castropol, para obtener el total de setenta46. Entre ellos hay pueblos identificados en el censo de Floridablanca como cotos (Morcín, Peñaflor, Villanueva de Oscos), jurisdicciones (Olloniego) y lugares (Pajares).

La representación realenga que caracteriza a la Junta General, al servicio del rey y de la provincia, no impidió, sin embargo, la propia de, aunque contados, señoríos laicos (Allande, Olloniego, San Tirso de Abres) y episcopales (Noreña, Villanueva de Oscos). También hay pueblos cuya jurisdicción depende de Oviedo (Ribera de Abajo, Llanera y Paderni). Y algunos, tanto realengos como señoríos, cuyos oficios judiciales son elegi-dos por los vecinos o parroquias (Peñaflor, Salime, Sobrescobio, Tudela, Riosa e Ibias).

Los concejos, cotos y jurisdicciones representados en la Junta General son práctica-mente los mismos concejos en que se divide la actual provincia y comunidad autónoma

43 El mapa puede consultarse en Friera Álvarez, Marta. La Junta General del Principado de Asturias…, op. cit., p. 51, y en Fernández Pérez, Adolfo y Friera Suárez, Florencio (coordinadores). Historia de Asturias, op. cit., p. 514. Para conocer la representación concejil en los siglos anteriores vid. Menéndez González, Adolfo. Élite y poder. La Junta General del Principado de Asturias (1594-1808). Oviedo: Instituto de Estudios Asturianos, 1992.44 Oviedo, Avilés, Llanes, Villaviciosa, Ribadesella, Gijón, Grado, Siero, Pravia, Piloña, Salas, Lena, Valdés, Aller, Miranda (hoy Belmonte de Miranda), Nava, Colunga, Carreño, Onís, Gozón, Caso, Sariego, Parres, Laviana, Can-gas de Onís, Corvera (hoy Corvera de Asturias), Ponga, Cabrales, Amieva, Cabranes, Somiedo, Caravia, Cangas de Tineo (hoy Cangas del Narcea) y Tineo.45 Castropol, Navia, Regueras, Llanera, Peñaflor, Teverga, Langreo, Quirós, Bimenes, Sobrescobio, Tudela, Noreña, Olloniego, Pajares, Morcín, Ribera de Arriba, Ribera de Abajo, Riosa, Proaza, Santo Adriano, Tameza (hoy Yernes y Tameza), Paderni, Allande e Ibias.46 Seis concejos de marina (El Franco, Coaña, Boal, Illano, Taramundi y San Tirso) y seis de montaña (Pesoz, Grandas –hoy Grandas de Salime–, Salime, San Martín de Oscos, Santa Eulalia de Oscos y Villanueva de Oscos).


de Asturias, que suman setenta y ocho. De los setenta, siete desaparecieron a lo largo del siglo XIX. En 1826, los cotos y jurisdicciones, señoriales y realengos, que subsistían quedaron incorporados a los ayuntamientos constitucionales inmediatos47: El condado de Noreña a Siero, que, sin embargo, recuperará su ayuntamiento; el lugar realengo de Pajares a Lena; el concejo realengo de Paderni a Oviedo; el coto realengo Peñaflor a Gra-do; y la jurisdicción sometida a señorío laico de Olloniego a Tudela. Estos dos últimos, en realidad, ya no aparecen en la primera división de partidos judiciales aprobada por las Cortes de Cádiz en 1814, a la que nos referiremos más adelante. Después, desapa-recerían el concejo de señorío de Tudela y el concejo de Ribera de Abajo, que todavía aparecen como tales en la división de partidos judiciales elaborada en Asturias en 1827, a la que también nos referiremos, y también el concejo de Salime, agregado a Castropol.

Para llegar a los setenta y ocho actuales, a lo largo del mismo siglo XIX, se crearon quince. La mayoría siguiendo el proceso de formación de los ayuntamientos constitu-cionales iniciado en 181248: La jurisdicción realenga de Candamo, que pertenecía a Gra-do; las de Castrillón e Illas, en Avilés; San Martín del Rey Aurelio, en Langreo; Vegadeo, que subsiste en la división de partidos judiciales de 1814 y se consolida tras 1836; la ju-risdicción realenga de Mieres (del Camino), que también se mantiene en 1814, se agrega en 1826 al Ayuntamiento de Lena y vuelve a obtener ayuntamiento propio en 1836.

El resto se crean tras la implantación definitiva de la organización provincial y local de 183349: Peñamellera Alta y Peñamellera Baja, desgajados de Santander, lo mismo que Ribadedeva, que, desde el trienio, dependía eclesiásticamente de Asturias, y que había

47 Sangrador y Vitores, Matías. Historia de la administración de justicia…, op. cit., pp. 278-280.48 Decretos de 23 de mayo y 10 de julio de 1812 sobre formación de ayuntamientos constitucionales, y Decreto de 23 de junio de 1813 con la instrucción para el gobierno económico-político de las provincias. Colección de los decretos y órdenes que han expedido las Cortes. Madrid: Imprenta Nacional, 1820, 2, pp. 221-224, 3, pp. 40-41, y 4, pp. 105-126. Sobre los ayuntamientos constitucionales vid. Miguel Sánchez, Francisco de Paula. Dirección teórico-práctica de alcaldes constitucionales (1ª ed. Granada, 1821), Colección “Administración y ciudadano”. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1979; Posada, Adolfo. Evolución legislativa del Régimen local en España, 1812-1909. Madrid: Ins-tituto de Estudios de Administración Local, 1982; Castro, Concepción de. La revolución liberal y los municipios españoles (1812-1868). Madrid: Alianza Universidad, 1979; García Fernández, Javier. El origen del municipio constitucional: au-tonomía y centralización en Francia y en España. Madrid: Instituto de Estudios de Administración local, Madrid, 1983; Orduña Rebollo, Enrique, “Constitución y Ayuntamiento en 1812”. En: Materiales para el estudio de la Constitución de 1812. Madrid: Parlamento de Andalucía/ Tecnos, 1989, pp. 593-608; y El municipio constitucional. II Seminario de Historia de la Administración. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, 2003; Polo Martín, Regina. “Los municipios y el territorio en la obra gaditana”, en Anuario de Historia del Derecho Español, 81, 2011, pp. 437-468.49 Tras la división provincial de 1833 y la subdivisión de partidos judiciales de 1834 (vid. supra nota 2), se aprobó el decreto de 23 de julio de 1835 para el arreglo provisional de los Ayuntamientos. Decretos de la Reina Nuestra Señora Doña Isabel II, dados en su Real Nombre por su Augusta Madre la Reina Gobernadora, y Reales Órdenes, Resoluciones y Reglamentos Generales expedidos por las Secretarías del Despacho Universal desde 1º de enero hasta fin de diciembre de 1835. Por Don Josef María de Nieva. Madrid: Imprenta Real, 1836.


solicitado su agregación política50; Soto del Barco, en 1836, hasta entonces en Pravia; lo mismo que Cudillero, que, no obstante, en el trienio liberal había logrado independizar-se para asuntos económicos, y que aparece entre los subpartidos electorales organizados en 1871; el coto señorial de Muros del Nalón, que, en 1826, se agregó al Ayuntamiento de Pravia, y obtuvo ayuntamiento propio en 1847; la jurisdicción señorial de Degaña, agregada a Ibias en el mismo año de 1826, que lo logró en 1863; Tapia de Casariego, que se independizó de Castropol; y, desde 1868, Villayón, disgregado de Navia.

4. La organización territorial liberalCádiz es sólo el inicio del complejo y largo proceso que puso fin a la cultura

del antiguo régimen, con todas sus herencias y novedades, que pasan a constituir la nueva cultura jurídica que trajo consigo el liberalismo, con su propia evolución. Sus principios básicos fueron, no obstante, la concepción del estado como monopolio del poder público, de la soberanía como poder creador, y la adopción de nuevos parámetros de legitimidad en la creación del derecho y en la representación de los individuos, frente a las corporaciones, con derechos bajo el principio de igualdad formal, entendida, precisamente, como ausencia de privilegios.

Para lo que ahora nos interesa, la nación española soberana en que se convierte la monarquía hispánica51 ejerce el poder público a través del estado, que, para su buena administración, se organiza territorialmente.

Los fundamentos del cambio los había puesto el regalismo ilustrado, con la su-perposición de la jurisdicción real y el paso del concepto de monarquía jurisdiccional a monarquía administrativa, del gobierno de los magistrados al de los ministros, secretarios, intendentes…, fórmula en que se halló una posibilidad de actuar al mar-gen de los derechos-privilegios corporativos, de los estamentos, reinos, provincias, ciudades y demás cuerpos.

Dos obsesiones ilustradas, que marcaron el primer liberalismo, el de Cádiz, fue-ron la limitación de la potestad real y, a la vez, la supresión de los derechos corpo-rativos territoriales, lo que, en ocasiones, presentaba contradicciones si se entendían éstos como límites de aquél, conforme a la cultura jurídica del antiguo régimen. Oigamos a Jovellanos, que abandonó, precisamente, la defensa de las constituciones históricas territoriales, incluida la asturiana, para acoger la unidad constitucional de

50 Solicitud a las cortes del ayuntamiento del valle de Ribadedeva, firmada el 12 de octubre de 1820, y sesión de las cortes de 3 de noviembre de 1821. Archivo del Congreso de los Diputados. Sección General, legajo 78, número 74. Diario de sesiones de las Cortes generales. Legislatura extraordinaria de 1821 a 1822. 1. Madrid: Imprenta de J. A. García, 1871. Vid. también Estrada Sánchez, Manuel. Provincias y diputaciones. La construcción de la Cantabria contemporánea (1799-1833). Santander: Parlamento de Cantabria/ Universidad de Cantabria, 2006, pp. 173-175 y 211-213; y “De corregimiento a provincia…”, op. cit., pp. 105-107.51 Portillo Valdés, José María. Crisis atlántica. Autonomía e independencia en la crisis de la monarquía hispana. Ma-drid: Centro de Estudios Hispanos e Iberoamericanos, Marcial Pons, 2006.


una nueva España, identificada con Castilla: “Como ninguna constitución política puede ser buena si le faltare unidad, y nada sea más contrario a esta unidad que las varias constituciones municipales y privilegiadas de algunos pueblos y provincias que son partes constituyentes del cuerpo social, puesto que ellas hacen desiguales las obligaciones y los derechos de los ciudadanos, y reconcentrando su patriotismo en el círculo pequeño de sus distritos debilitan otro tanto su influjo respecto del bien general de la patria, la Junta de legislación investigará y propondrá los medios de me-jorar en esta parte nuestra legislación, buscando la más perfecta uniformidad, así en el gobierno interior de los pueblos y provincias, como en las obligaciones y derechos de sus habitantes”52. Y, más tarde, ya en las cortes de Cádiz, así habla un liberal como Diego Muñoz Torrero: “Estamos hablando como si la nación española no fuese una, sino que tuviera reinos y estados diferentes. Es menester que nos hagamos cargo que todas las divisiones de provincias deben desaparecer, y que en la constitución actual deben refundirse todas las leyes fundamentales de las demás provincias de la mo-narquía, especialmente cuando en ella ninguna pierde. La comisión se ha propuesto igualarlas todas, pero para esto, lejos de rebajar los fueros, por ejemplo de los nava-rros y aragoneses, ha elevado a ellos a los andaluces, castellanos, etc., igualándolos de esta manera a todos para que juntos formen una sola familia con las mismas leyes y gobierno. Si aquí viniera un extranjero que no nos conociera, diría que había seis o siete naciones […]. Yo quiero que nos acordemos que formamos una sola nación, y no un agregado de varias naciones”53.

Un único estado pasa a organizarse territorialmente en provincias y municipios, entendidas como periferia de aquél. La igualdad como ausencia de privilegios, y la uniformidad bajo criterios racionales como el de la población, llevaba a la aplicación de la pura matemática geográfica para organizar unas provincias-circunscripciones, a la vez, administrativas, fiscales, militares, judiciales… El más claro fue Valentín Foronda, con su propuesta de dividir “la España en 18 secciones cuadradas, que se nombrarán número 1, número 2, etc. Quitaría los nombres de Vizcaya, Andalucía, etc., como ori-gen de disputas crueles, pueriles y funestas, pues los españoles deben ser todos unos”54.

52 Instrucción de la junta de legislación, que elaboró a fines de septiembre de 1809. Jovellanos, Gaspar Melchor de. Obras completas. XI. Escritos Políticos. Edición crítica, estudio preliminar, prólogo y notas de Ignacio Fernández Sarasola. Oviedo: Ayuntamiento de Gijón/ Instituto Feijoo de Estudios del Siglo XVIII/ KRK ediciones, 2006, pp. 264-270. Vid. también Coronas González, Santos Manuel. Jovellanos. Justicia, estado y constitución en la España del antiguo régimen. Gijón: Fundación Foro Jovellanos del Principado de Asturias, 2000, especialmente pp. 154-159.53 Sesión de 2 de septiembre de 1811. Diario de sesiones de las cortes generales y extraordinarias. Dieron principio el 24 de septiembre de 1810, y terminaron el 20 de septiembre de 1813. 9 tomos. Madrid: Imprenta de J. A. García, 1870 y 1874; Fernando Martínez Pérez (ed.). Constitución en Cortes. El debate constituyente, 1811-1812. Madrid: Universidad Autónoma de Madrid, 2011.54 Ligeras observaciones sobre el proyecto de nueva Constitución, publicadas en La Coruña, en 1811. Citadas por Ma-ravall, José Antonio. “El mito de la tradición en el constitucionalismo español”, en: Cuadernos Hispanoamericanos, 329-330, 1977, pp. 547-568; y por Estrada Sánchez, Manuel. Provincias y diputaciones…, op. cit., p. 99.


No obstante, el planteamiento liberal, digamos, más racionalista o incluso, si se quiere, revolucionario, no fue el único, ni entonces ni más adelante. Los partidarios de incorporar la situación histórica y su diversidad se manifestaron reiteradamente en las propias cortes de Cádiz55.

Ambas posturas manifiestan, además, dos conceptos de representación muy distin-tos. Los liberales llegaron a negar el carácter representativo de los nuevos órganos de go-bierno provincial y municipal, por una interpretación peculiar de la soberanía nacional, ejercida por las cortes, en representación de los nuevos ciudadanos, cuando los mismos también elegían y eran elegidos para las diputaciones provinciales y ayuntamientos constitucionales. Por su parte, los ilustrados, digamos, historicistas, también llamados luego realistas, defendieron su naturaleza representativa, aunque bajo una cultura toda-vía corporativista, que, de algún modo, se deja ver en la propia constitución de Cádiz56.

En la propia Asturias, tras la revolución, se vuelve a denunciar la vulneración de los fueros provinciales, en esta ocasión a favor de la unidad y uniformidad constitucional: “La alteración y trastorno que el Principado entiende debe reclamar sobrevino con las novedades que produjo en la monarquía el establecimiento de la llamada constitución, la que, truncando y ollando todos los privilegios y fueros de las provincias, por muy antiguos, especiales e interesantes que fuesen, las igualaba en su forma constitucional a pesar de la inmensa pública desigualdad de ellas entre sí. Derrocados entonces por este principio todos los privilegios de los asturianos, de su sencillo gobierno, vieron en su territorio y capital, única ciudad de la provincia y de poco más de mil y quinientos vecinos, el mismo número de gefes y autoridades que en Galicia, Cataluña y otras ricas, extensas y populosas, con las mismas dotaciones, dependientes y asalariados”57.

El respeto a las situaciones históricas fue posible, en su caso, en los municipios más que en las provincias. Éstas fueron consideradas más parte del estado único y debían alejarse claramente de los estados-reinos-provincias-naciones del antiguo régimen, y los municipios debían estar más cerca de los individuos, aunque, como acabamos de decir, tampoco los liberales admitieron el carácter representativo de los ayuntamientos constitucionales, ni los municipios fueron aún considerados como el conjunto de sus habitantes. Son conocidas las palabras del conde de Toreno: “En la nación no hay más

55 Son también conocidas las palabras del diputado de Cataluña Felipe Aner, en la sesión de 2 de septiembre de 1811 (vid. supra nota 53): “¿Sería razón de política que a estos que tienen unas mismas costumbres y un idioma se les separase para agregarlos a otras provincias que los tienen diferentes? Nadie es capaz de hacer que los catalanes se olviden que son catalanes. Ahora menos que nunca debe pensarse en desmembrar la provincia de Cataluña porque tiene derecho a que se conserve con su nombre e integridad”. 56 Lorente, Marta. La nación y las españas. Representación y territorio en el constitucionalismo gaditano. Madrid: Universidad Autónoma de Madrid, 2010; Friera Álvarez, Marta. “Las instituciones representativas del antiguo régi-men en el tránsito al liberalismo. El ejemplo de Asturias”. En: Las Cortes de Cádiz y la Historia Parlamentaria. Actas. Comisión Internacional de Historia Parlamentaria. CD. Cádiz: Universidad de Cádiz, 2012.57 Informe de la diputación general a la real audiencia, de 18 de enero de 1816. Archivo Histórico de Asturias. Junta General, libro 60.


representación que la del congreso nacional [...] Los ayuntamientos no son más que unos agentes del poder ejecutivo para el gobierno económico de los pueblos”58. En con-tra se sitúan, de nuevo, los fueristas –además de, por otros motivos, también de auto-gobierno, los diputados americanos–59. Algunos veían, incluso, una representación po-pular, conforme a los nuevos parámetros de legitimidad, en los cabildos tradicionales60.

5. La provincia de Oviedo, sus concejos y partidosEl Principado de Asturias pasó de provincia-nación a provincia como demarca-

ción territorial administrativa, a través de la progresiva sustitución de las institucio-nes de gobierno provincial: de la junta general a la diputación provincial, pasando por la junta suprema, la junta superior de armamento y defensa y la junta superior provincial. El tránsito fue percibido perfectamente por sus protagonistas, que, en ge-neral, pasaron de la defensa de los “fueros y antigua constitución de la provincia” a la consideración de la nueva realidad como una continuidad61, para, finalmente, acoger la unidad constitucional de una nueva España62.

En el tránsito perdió también el nombre de Asturias, entendida por los liberales como una forma de luchar contra el entonces llamado provincialismo, salvo para Navarra y las tres provincias vascongadas63. La nueva provincia de Oviedo, con el antecedente de la pre-fectura creada por José I en 181064 y la división de 182265, quedó configurada entre las cua-

58 Sesión de 10 de enero de 1812; y Queipo de Llano, José María (Conde de Toreno). Historia del levantamiento, guerra y revolución de España. Biblioteca de Autores Españoles desde la formación del lenguaje hasta nuestros días. 64. Madrid: Atlas, 1953.59 Florencio del Castillo, diputado por Costa Rica, afirmaba, claramente, que “Si las cortes representan a la nación, los cabildos representan un pueblo”. Sesión de 10 de enero de 1812.60 José Miguel Guridi y Alcocer, diputado por la ciudad de Tlascala, en Nueva España: “Yo tengo a los diputados provincia-les por representantes de los pueblos de su provincia, cuando hasta los regidores de los ayuntamientos se han visto como tales aun antes de ahora. Unos hombres que ha de elegir el pueblo, y cuyas facultades les han de venir del pueblo o de las cortes, que son la representación nacional y no del poder ejecutivo, son representantes del pueblo”. Sesión de 13 de enero de 1812.61 Así se manifiesta la diputación provincial liberal en el momento de su cese, en 1814, cuando solicita la restau-ración de la junta y diputación generales, en una representación fechada el 2 de julio de 1814: “Aunque la fuerza de las circunstancias calamitosas y extraordinarias ha producido algunas alteraciones, especialmente en la forma de la elección de los apoderados o representantes, han conservado siempre aquellas atribuciones propias y peculiares de la Junta General o su Diputación, las mismas que hasta su cesación continuó desempeñando la Diputación provincial”. Archivo Histórico de Asturias. Diputación provincial, libro 58.62 Friera Álvarez, Marta. “Las instituciones representativas de Asturias durante la guerra de la independencia: de la Junta General a la Diputación Provincial”. En: 1808-2008. La Guerra de la Independencia en Asturias: La Historia 200 años después. Ciclo de conferencias. Oviedo: Junta General del Principado de Asturias, 2009, pp. 101-119.63 División territorial de la península e islas adyacentes, aprobada por su majestad en real decreto de 30 de noviembre de 1833, op. cit.64 Decreto de 17 de abril de 1810, que estableció treinta y ocho prefecturas. Prontuario de las leyes y decretos del rey nuestro señor don José Napoleón I. 2. Madrid: Imprenta Real, 1810, pp. 57-132. Vid. Mercader Riba, Juan. José Bonaparte, Rey de España, 1808-1813. Estructura del Estado Español Bonapartista. Madrid: Centro Superior de Inves-tigaciones Científicas, 1983, pp. 219-28765 Decreto de 27 de enero de 1822, que estableció cincuenta y dos provincias. Colección de los decretos y órdenes que han expedido las cortes, op. cit., 8, pp. 186-246.


renta y nueve fijadas definitivamente en 1833, con la agregación de los pueblos de la orilla derecha del Deva: las Peñamelleras y Ribadedeva, y la conservación de los trece de la orilla izquierda de Navia. Los proyectos previos habían llegado a desgajarlos (proyecto de Bauzá y Larramendi de 1821), e incluso a incorporar Asturias en la provincia de León (proyecto de Bauzá de 1813)66. Hasta 1983, en el marco de la nueva organización territorial autonó-mica de la constitución de 1978, la provincia no volvió a denominarse Asturias67.

En cuanto a la organización municipal, como hemos adelantado al hablar de los conce-jos asturianos, su proceso de configuración comenzó en Cádiz y básicamente terminó con la implantación definitiva del liberalismo y la normativa, en principio, provisional, de ayun-tamientos constitucionales de 1835, debida al conde de Toreno, entonces ya moderado68.

Cádiz configuró los ayuntamientos constitucionales como órganos de represen-tación de los nuevos municipios, que son todavía más corporación que conjunto de habitantes, e incluso se les niega el carácter representativo de los nuevos sujetos de derecho: los individuos ciudadanos y propietarios.

Fueron precisamente las corporaciones, no sólo territoriales, existentes las que juraron la constitución de 1812, aunque no formaba parte de su orden jurídico, como ha puesto de relieve el profesor Clavero69. En Asturias la juraron tanto la pro-vincia, a través de su junta provincial, como los concejos –los realengos a través de sus ayuntamientos–, cotos y jurisdicciones, incluidos los de señorío (cotos de Soto de los Infantes, Orlé, Ludeña, Tiraña, Corias, Cazo…), en ocasiones a través de los propios señores, como el monasterio de Valdedios. En Oviedo, además del ayuntamiento, juraron la constitución el vecindario, el obispo y el cabildo, el clero, los empleados de la administración de rentas, los empleados de la administración de correos, la audiencia, el colegio de abogados, y la universidad70.

66 Vid. Martínez Díez, Gonzalo. “Génesis histórica de las provincias españolas”, en: Anuario de Historia del Derecho Español, 51, 1981, pp. 523-593; Calero Amor, Antonio María. La división provincial de 1833. Bases y antecedentes. Madrid: Instituto de Estudios de la Administración local, 1987; Burgueño, Jesús. Geografía política de la España constitucional…, op. cit.; y La invención de las provincias, op. cit.67 Ley 1/1983, de 5 de abril, sobre cambio de denominación de la actual provincia de Oviedo por la de provincia de Asturias. Boletín Oficial del Estado, 7 de abril de 1983.68 Decretos de 23 de mayo y 10 de julio de 1812, y de 23 de julio de 1835. Vid. supra notas 48 y 49.69 Clavero, Bartolomé. “Constitución en común entre cultura y escritura: encrucijada gaditana de los fueros vas-cos”, en: Notitia Vasconiae, 2, 2003, pp. 616-661. Vid. también Lorente, Marta. “El juramento constitucional”, en: Anuario de Historia del Derecho Español, 65, 1995, pp. 585-632.70 En Gijón, además, los empleados de la administración general de aduanas. El listado del resto de cuerpos que juraron es el que sigue: Villanueva de Oscos, Valdés, monasterio de Santa María en la jurisdicción de Valdedios, Tudela, Tineo, Taramundi, Soto de los Infantes, Sobrescobio, Siero, Lena, colegiata de Santa María de Arbás del Puerto, San Martín de Oscos, Salcedo, Ribera de Abajo, Proaza, Pravia, Ponga, Pesoz, Pajares, Castropol, coto de Orlé, Onís, Olloniego, Noreña, Navia, Nava, Morcín, Miranda, Llanera, coto de Ludeña, coto de Labio, Langreo, Gúa, Caunedo y Puerto de Somiedo, en Somiedo, Grandas de Salime, coto de Tiraña, Corias, Clavillas, Carreño, Carrandi, Cazo, Cangas de Tineo, jurisdicción de Caleao, Cabrales, Boal, Quirós, coto de Vallín, coto de Arenas, Amieva, concejo de Agüera de Grado, y coto de Abedul, en Piloña. Archivo del Congreso de los Diputados. Sección General, legajo 27, 17. La junta superior provincial recibió los ejemplares de la constitución en la sesión de 20 de julio de 1812. Archivo Histórico de Asturias. Junta General, libro 131.


Cádiz conservó e incluso reforzó el minifundismo característico de la distribu-ción poblacional de Asturias, extendiéndose al resto de la organización municipal ya española, al defender el principio de que cada pueblo tuviese un ayuntamiento. Esa herencia subsiste en nuestros días, de modo incluso más claro que en Asturias, en sus comunidades limítrofes, como Cantabria o Galicia.

La constitución de 181271 estableció que se formase obligatoriamente ayuntamien-to en los pueblos con mil almas, en adopción del criterio racional y uniforme de la población, nuevo parámetro de legitimidad. No obstante, permitió que los pueblos con menor número pudieran obtener autorización del gobierno, en consideración a sus peculiaridades agrícolas, industriales o de su propia población. En Asturias, de forma extraordinaria, se aceptó, así, la formación de ayuntamientos en concejos que no llega-ban a esos mil habitantes, como era el caso de Piloña, Cangas de Onís y Parres.

Otro principio adoptado en Cádiz fue el fin de la dependencia de unos pueblos respecto de otros, común también en Asturias. A lo que hay que añadir la supresión de los señoríos72. Los cotos y jurisdicciones asturianos, tanto realengos como seño-ríos73, y los redimidos, debían agregarse, así, a los ayuntamientos más cercanos.

El proceso de organización municipal fue dificultoso, con apertura de varios ex-pedientes que debían elevarse, desde la diputación provincial, a las cortes. Y muchas de esas dificultades vinieron de la confusión de conceptos en el tránsito de culturas.

En este primer momento, en Asturias, el municipio no puede identificarse con el concejo. El pueblo también es la parroquia, y fueron las parroquias las que crearon los nuevos ayuntamientos. También, claro, los concejos supervivientes, que convir-tieron sus cabildos y regimientos en ayuntamientos constitucionales, con sus oficios electivos de alcalde, regidores y procuradores síndicos. Así, Oviedo formó su ayun-tamiento con veintidós parroquias, en septiembre de 1812, y Gijón, con dieciocho, en noviembre74. Pero también, en el seno de esos tradicionales concejos, se crearon otros nuevos ayuntamientos. Así, en Oviedo, el de la parroquia de San Julián de los Prados, que alcanzaba mil almas75.

71 Capítulo 1 (De los ayuntamientos) del título 6 (Del gobierno interior de las provincias y de los pueblos).72 Decreto de 6 de agosto de 1811. Colección de los decretos y órdenes que han expedido las cortes, op. cit., 1, pp. 193-196.73 Algunos de los problemas que planteó la supresión de los señoríos en el marco de la organización territorial, como en el caso de los pueblos, en parte realengos y en parte señoríos, es analizada por Cebreiros Álvarez, Eduardo, en “El tránsito del municipio del antiguo régimen al modelo constitucional. Un caso peculiar. Ibros (1812-1837)”. En: El municipio constitucional, op. cit., pp. 301-314.74 El Ayuntamiento constitucional de Oviedo se constituyó el 18 de septiembre de 1812, y el de Gijón el 23 de noviembre. Archivo Municipal de Oviedo. Acuerdos, 116; Archivo Municipal de Gijón. Pleno. Actas 1808-1815.75 Archivo Histórico de Asturias. Diputación Provincial, libro 68. Diputaciones de 19 y 21 de junio y 16 de diciembre de 1813. También puede consultarse la respuesta de la regencia a la separación de San Julián de los Pra-dos, de 23 de julio de 1813. Y una representación de los vecinos de Oviedo, de 21 de agosto de 1813, en la que se insiste en la separación de la ciudad del resto de parroquias, llegará a las cortes, con el correspondiente informe de la Diputación, el 19 de junio, en el Archivo del Congreso de los Diputados. Sección General, legajo 18, número 42.


Por su parte, el concejo también se identificó en Asturias con el partido electoral, como ocurrió en las elecciones a diputados de las cortes de Cádiz76.

Los dos principales problemas que planteaban las peculiaridades de Asturias –pueblos de pequeña población dispersos entre sí y concejos compuestos de parro-quias alejadas–, fueron reconocidos, en general, por la normativa sobre organización local que comenzó a aprobarse desde Cádiz77, hasta la implantación definitiva de la organización territorial desde 1833, al contrario que Navarra y Vascongadas, que, entonces, en buena medida, lograron convertir sus derechos corporativos territoriales históricos en forales78.

76 Instrucción que deberá observarse para la elección de diputados de cortes, e instrucción que ha de observarse en el Principado de Asturias para la elección de diputados de cortes, impresas en Cádiz, en 1810. Se incluyen en la real orden de 18 de junio de 1810, circulada el 20, que puede consultarse en el Archivo Histórico de Asturias. Junta General, libros 46, 47 y 48.77 Ya el reglamento de 18 de marzo de 1811, que ordena la formación de comisiones locales de las juntas superiores provinciales, permitió alteraciones en la composición de las que se estableciesen en Galicia y otras provincias con particularidades en su organización local debida a “la reunión de caseríos, cotos, concejos o poblaciones de corto vecindario” (artículos 42, 43 y 44). Colección de los decretos y órdenes que han expedido las cortes, op. cit., 1, pp. 90-103. En Asturias, se trató a los concejos como pueblos de más de doscientos vecinos y a los cotos como pueblos con me-nor número. Por su parte, la redacción final del decreto de 23 de mayo de 1812, sobre formación de ayuntamientos (artículos 8 a 11), estableció medidas correctoras para la elección en los pueblos con numerosa población o en los que hubiera una gran distancia entre parroquias, en los que se formarían juntas de parroquia, cada una de las cuales elegiría un número de electores en proporción a su población y la del conjunto de parroquias, salvo los pueblos que no llegasen a cincuenta vecinos, que debían unirse a la junta de parroquia del pueblo más cercano. Si, a pesar de la previsión, resultase, en un pueblo, mayor número de parroquias que electores correspondientes, se nombraría un elector por parroquia. Si, por el contrario, resultase menor numero de parroquias que de electores, cada parroquia elegiría a varios, y si faltase algún elector, los elegirían las parroquias por orden según su mayor número de habitantes. Colección de los decretos y órdenes que han expedido las cortes, op. cit., 2, pp. 221-224.78 En 1833, todavía en pleno antiguo régimen, cuando, sin embargo, como sabemos, continuó el empeño ilustrado y liberal de organización municipal, se introdujo la elección de los cargos por los propios regidores y por un número igual de vecinos propietarios. La nueva normativa contemplaba, de nuevo, las particularidades de Asturias y Galicia, de modo que en los pueblos sin ayuntamiento, llamados cotos, y en los pueblos con ayuntamientos de menos de tres miembros, la elección debía hacerse en el concejo más próximo, al que quedarían unidos aquéllos. Sin embargo, en Navarra y Vascongadas no se alteró el tradicional sistema de elección. Reales decretos de 29 de noviembre de 1832 y 2 de febrero de 1833 (artículos 16, 17 y 18). Decretos del Rey Nuestro Señor Don Fernando VII, y de la Reina su Augusta Esposa: Reales Órdenes, Resoluciones y Regla-mentos Generales expedidos por los Secretarios del Despacho Universal y Consejos de Su Majestad en los seis meses contados desde 1º de enero hasta fin de junio de 1833. Por Don Josef María de Nieva. De orden de Su Majestad, Madrid: Imprenta Real, 1834, pp. 26-31. Sobre el devenir de la organización municipal de Navarra y Vascongadas durante el liberalismo vid. Mina Apat, María de la Cruz. Fueros y revolución liberal en Navarra. Madrid: Alianza Universidad, 1981; Clavero, Bartolomé. El código y el fuero..., op.cit. “A manera de Vizcaya. Las instituciones vascongadas entre Fuero y Constitución”, en: Anuario de Historia del Derecho Español, 58, 1988, pp. 543-559; y “Entre Cádiz y Bergara: Lugar de encuentro de la Constitución con los fueros”, en Anuario de Historia del Derecho Español, 59, 1989, pp. 204-282; Herboja López, Alfredo. “Los intentos de adaptación de las instituciones forales vizcaínas al estado liberal (las juntas generales de Vizcaya y sus reglamentos a mediados del siglo XIX)”, en: Revista vasca de Administración Pública, septiembre-diciembre, 13, 1985, pp. 45-73; Portillo Valdés, José María. “El pro-vincialismo exacerbado. La consolidación del régimen foral vasco, 1845-1850”, en Anuario de Historia del Derecho Español, 56, 1986, pp. 167-218; Pérez Núñez, Javier. La Diputación foral de Vizcaya. El régimen formal en la construcción del Estado liberal (1808-1868). Madrid: Centro de Estudios Constitucionales/ Universidad Autónoma de Madrid, 1996; Rubio Pobés, Coro. Revolución y tradición. El País Vasco ante la Revolución liberal y la construcción de Estado español, 1808-1968. Madrid: Siglo veintiuno, 1996; Díaz Hernández, Onésimo. En los orígenes de la autonomía vasca: La situación política y administrativa de la Diputación de Álava (1875-1900). Bilbao: Instituto Vasco de Administración Pública, 1995.


Desde Asturias, su peculiar configuración local, como había ocurrido con la provincial, fue defendida ante los nuevos poderes centrales, entonces por la diputa-ción provincial a las cortes. En concreto, sobre los ayuntamientos, se expusieron dos grandes dificultades. Por un lado, los pueblos con menos de mil almas que debían agregarse a los ayuntamientos de los concejos a los que pertenecían, se encontraban con otros de nueva creación más cercanos. Por su parte, la supresión de los cotos y jurisdicciones, con órganos de gobierno propios, que debían agregarse a los ayunta-mientos también más cercanos, trajo consigo las consiguientes reivindicaciones de ayuntamiento propio, como derecho, de autogobierno, adquirido79.

Para apurar la formación de ayuntamientos, la diputación provincial dividió entre seis de sus diputados los concejos asturianos, que cifró en setenta y dos, lo que obtuvo aprobación de la regencia. Se manifestó la intención de actuar “con la posible uniformidad, según la localidad, usos y demás circunstancias del pays”. En comparación con la representación concejil en la junta general que hemos analiza-do80, aparecen Páramo, Mieres, Yernes, Candamo, Castrillón e Illas. Y desaparecen Noreña, Peñaflor, Amieva y Caso81.

Enseguida llegó la división de la provincia en circunscripciones electorales, para las cortes ordinarias de 181382. Los cinco nuevos partidos electorales englobaron setenta concejos, en los que se distribuyeron setecientas cinco parroquias, que re-presentaban a 77.234 vecinos, que no habitantes, porque la representación liberal, recuérdese, se fija en determinados individuos, los que cumplan determinados re-quisitos –como el de gozar del nuevo derecho de propiedad–, entendidos como garantías de libertad. En esta nueva división no aparecen ni Noreña ni Peñaflor. Sí Mieres y Páramo. Por su parte, Candamo pasa a Grado. Reaparecen Caso y Amieva.

79 Representaciones de 26 de mayo de 1813 y de 11 de febrero de 1814. Archivo Histórico de Asturias. Diputa-ción provincial, libro 58; y Fondo histórico, caja 2.938.80 Vid. supra notas 44 y 45.81 Diputaciones de 4, 6, 8, 10 y 12 de marzo, y de 18 de mayo de 1813, cuando se recibe la real orden que aprueba la división. Archivo Histórico de Asturias. Diputación provincial, libros 68 y 132. La división que se acuerda es la siguiente: diputado José Méndez de Vigo: Oviedo, Paderni, Tudela, Olloniego, Ribera de Abajo, Ribera de Arriba, Pajares, Morcín, Riosa, Teverga, Páramo, Pravia, Quirós, Santo Adriano, Proaza, Llanera y Las Regueras; diputado Juan Camino: Siero, Langreo, Aller, Laviana, Bimenes, Nava, Sariego, Villaviciosa, Cabranes, Grado, Candamo, Yer-nes, Tameza, Mieres y Lena; diputado Silvestre Collar: Salas, Somiedo, Tineo, Cangas de Tineo y Miranda; diputado Santiago Castrillón: Navia, Valdés, Castropol, El Franco, San Tirso de Abres, Taramundi, Santa Eulalia de Oscos, Vi-llanueva de Oscos, San Martín de Oscos, Grandas de Salime, Salime, Pesoz, Illano, Boal, Coaña, Ibias y Allande; di-putado Marqués de Vistalegre: Piloña, Parres, Cangas de Onís, Onís, Cabrales, Ponga y Cazo, Sobrescobio, Colunga, Caravia, Ribadesella y Llanes; diputado Bernardo Palacio: Gijón, Avilés, Illas, Castrillón, Corvera, Gozón y Carreño.82 Sesión de 9 de mayo de 1813. Diario de sesiones de las cortes generales y extraordinarias, op. cit., 7.


Y se procede a la unión de Yernes y Tameza83.El proceso de formación de la estructura municipal continuó en el trienio liberal

y luego, a partir de 1835 se consolidó. Durante este tiempo, entre los expedientes formados ante el jefe político y la diputación provincial, que debían elevarse a las cortes, podemos destacar los siguientes, clasificados por tipos de solicitudes.

Hay pueblos que piden crear sus propios ayuntamientos, tanto concejos, como cotos, jurisdicciones y parroquias. Es el caso de Caravia, Colunga, Gúa, Caunedo y Puerto, del partido de Leitariegos84, San Martín de Anes85 y Ribera de Bimenes, con otros dos cotos86. Por su parte, en Oviedo, a imitación de lo logrado por la parroquia de San Julián de los Prados, solicitaron ayuntamiento propio las parroquias de San Isido-ro, San Tirso y Santa María de la Corte, separándose, así, de San Julián y San Pedro87.

También en esta primera época liberal lograron ayuntamiento propio Caleao (Caso), Cenero (Gijón)88 y Natahoyo (Gijón), este último hasta el trienio89, y, en esta nueva eta-pa, Soto del Moro (Ribadesella occidental)90, Candás, Tamón y Guimarán (Carreño)91.

También hubo peticiones de unión, por ejemplo de Miranda y Belmonte92 y de Santiago de Arenas con Valdesoto93. Y, al contrario, de segregación94: Peñeru-des de Morcín, para luego agregarse a Santo Adriano95, Carrandi de Colunga96,

83 El mapa puede consultarse en Fernández Pérez, Adolfo, y Friera Suárez, Florencio (editores). Historia de Astu-rias, op. cit., p. 561. Los partidos son: Oviedo: Oviedo, Siero, Paderni, Tudela, Olloniego, Ribera de Abajo, Ribera de Arriba, Mieres, Lena, Pajares, Morcín, Riosa, Langreo, Teverga, Páramo y Aller, con un total de 15.244 vecinos; Piloña: Piloña, Parres, Cangas de Onís, Onís, Cabrales, Ponga y Caso, Amieva, Caso, Sobrescobio, Laviana, Bime-nes, Nava, Sariego, Colunga, Caravia, Ribadesella y Llanes, con un total de 15.412 vecinos; Gijón: Gijón, Avilés, Corvera, Gozón, Carreño, Villaviciosa, Cabranes, Llanera, Proaza, Santo Adriano, Quirós y Las Regueras, con un total de 15.547 vecinos; Salas: Salas, Somiedo, Pravia, Grado con Candamo, Yernes y Tameza, Tineo, y Cangas de Tineo, con un total de 15.500 vecinos; y Navia: Navia, Valdés, Castropol, El Franco, San Tirso de Abres, Taramundi, Santa Eulalia de Oscos, Villanueva de Oscos, San Martín de Oscos, Grandas de Salime, Salime, Pesoz, Illano, Boal, Coaña, Ibias, Allande y Miranda, con un total de 15.531 vecinos.84 Proporciona el dato Castro, Concepción de. La revolución liberal..., op. cit., p. 68.85 Diputación de 21 de mayo de 1813. Archivo Histórico de Asturias. Diputación provincial, libro 132.86 Diputación de 1 de junio de 1813. Archivo Histórico de Asturias. Diputación provincial, libro 132.87 Vid. supra nota 75.88 Diputación de 23 de junio de 1820. Archivo Histórico de Asturias. Diputación provincial, libro 137.89 Diputación de 27 de octubre de 1820. Archivo Histórico de Asturias. Diputación provincial, libro 137.90 Pérez Valle, Juan José. “Ribadesella entre guerras (1809-1839)”, en: Boletín del Real Instituto de Estudios Astu-rianos, 147, enero-junio 1996, p. 268.91 Aguilar, María Jesús. La imagen del Trienio Liberal en Asturias. Oviedo: Universidad de Oviedo, 1999. pp. 97-111 y 132-134.92 Diputación de 5 de noviembre de 1813. Archivo Histórico de Asturias. Diputación provincial, libro 132.93 Diputación de 8 de febrero de 1814. Archivo Histórico de Asturias. Diputación provincial, libro 132.94 En general, la cuestión es planteada por Chamorro Cantudo, Miguel Ángel, en “La segregación municipal en el primer constitucionalismo español”. En: El municipio constitucional, op. cit., pp. 287-300.95 Diputaciones de 20 de diciembre de 1813, 3 y 4 de enero de 1814. Archivo Histórico de Asturias. Diputación provincial, libro 132.96 Para el cobro de la contribución directa. Diputación de 22 de diciembre de 1813. Archivo Histórico de Astu-rias. Diputación provincial, libro 132.


Valdesoto de Siero. En el trienio, las aldeas de Berbes, Alea y Linares, en Riba-desella, pasaron a Caravia97.

Mención final haremos a los partidos liberales, configurados como circunscrip-ciones judiciales y electorales dentro de la provincia entendida, recuérdese, en princi-pio, como delegación del poder administrativo del nuevo estado. También servirían para la organización de otras materias de las que se irá haciendo cargo éste, como la sanidad, el registro de la propiedad, las notarías, etcétera.

Recuérdese también que la única división histórica que existía era la que agrupaba los concejos, cotos y jurisdicciones en partidos para la elección de los diputados y el procurador general98. No hubo otras entidades locales supramunicipales, en las que ras-trear, si se quiere, la historia de las comarcas o mancomunidades actuales. Los nuevos criterios racionalistas liberales, que pretendían uniformidad y aplicación de criterios objetivos, como el de población, hicieron que se prohibiera expresamente la subsis-tencia de los partidos históricos asturianos, que había solicitado el diputado asturiano –ilustrado y anglófilo– Andrés Ángel de la Vega Infanzón, ante las cortes en 181299.

Para las circunscripciones electorales, como hemos dicho, los concejos asturianos fueron considerados partidos. Así, para la elección de los diputados para las cortes de Cádiz, lo recogía la instrucción particular elaborada para Asturias por Jovellanos, que elevó a norma escrita la diversidad de los concejos y su dispersión poblacional100. Tras las correspondientes elecciones parroquiales, y concejiles o de partido, en la junta electoral provincial eligieron a los siete diputados que correspondían, cuarenta y nueve electores elegidos por los todavía subsistentes concejos, cotos y jurisdicciones –realengos y de señorío–, de un total de setenta, de los cuales veintiuno o no asistie-ron, o vieron anulados sus poderes o las propias elecciones101.

Para las cortes ordinarias de 1813 se agruparon setenta concejos en partidos, cada uno de los cuales alcanzaba unos quince mil vecinos según el censo de 1797. En un primer momento, la normativa seguía recogiendo las peculiaridades de Asturias, pero, a petición de dos diputados asturianos, Inguanzo y Rivero y Francisco José Sierra y Llanes, en la redacción final se eliminó la posibilidad de que los concejos existentes si-

97 Pérez Valle, Juan José. “Ribadesella entre guerras...”, op. cit., p. 268.98 Vid. supra nota 28.99 Sesiones de 16 y 18 de mayo de 1812. Diario de sesiones de las cortes, op. cit., 4. La prohibición, en el artículo 9 de la instrucción para la elección de los diputados de las Cortes de 1813, de 23 de mayo de 1812. Colección de los decretos y órdenes que han expedido las cortes, op. cit., 2, pp. 210-220.100 Vid. supra nota 76. 101 Archivo del Congreso de los Diputados. Documentación electoral, legajo 1, número 4. Entre los electores, aparecen, junto a los propios de los concejos, los de las jurisdicciones de Santibáñez, Val de San Pedro y Valdecarzana, y Gúa, Caunedo y Puerto de Somiedo, y de los cotos de Labio (Salas) y Figueras.


guiesen considerándose partidos102. La división, aprobada por las cortes, se mantuvo en el trienio liberal103. Otras propuestas alternativas, como las presentadas por Castropol, seguían prefiriendo encuadrar en los partidos (ocho o catorce) no sólo los concejos, sino también los cotos y jurisdicciones, que se cifran en ciento dieciocho104.

La primera pretensión fue que estos partidos electorales coincidieran con los judiciales. Pero pronto éstos adquirieron su propia entidad105. Durante las cortes de Cádiz, se elaboraron en Asturias distintos proyectos, por la diputación provincial y la audiencia: once partidos, cinco para sesenta y ocho concejos, diez para setenta y uno, y catorce para ciento setenta y dos concejos, cotos y jurisdicciones. La que obtuvo aprobación, primero de la regencia y luego de las cortes, en 1814 y en 1820, dividió la provincia en catorce partidos para setenta y tres concejos, entre los que no está Peñaflor, y aparecen Mieres y Vega de Ribadeo. Por su parte, se dividen Pravia de aquende y de allende, y Miranda de abajo y de arriba106.

La restauración del antiguo régimen, en 1814 y en 1823, no anuló, como hemos dicho, toda la obra de Cádiz. La nueva organización territorial y administrativa sigue en mente. Y en ese contexto se enmarca el proyecto de división de Asturias en corre-gimientos o partidos judiciales, en el marco del “arreglo de tribunales de provincias, juzgados inferiores y alcaldías mayores”107. La audiencia asturiana presentó en 1827

102 Artículo 9 de la instrucción de 23 de mayo de 1812. Colección de los decretos y órdenes que han expedido las cortes, op. cit., 2, pp. 210-220. El proyecto del decreto para la convocatoria de las cortes ordinarias se presentó en la sesión de 25 de abril de 1812. Diario de sesiones de cortes, op. cit., 4. La intervención de Inguanzo y Sierra puede consultarse en la sesión de 11 de mayo de 1812. 103 Vid. supra nota 82 y 83.104 Archivo del Congreso de los Diputados. Documentación electoral, legajo 1, número 4.105 Sangrador y Vitores, Matías. Historia de la administración de justicia..., op. cit., pp. 264-266, y Tuero Bertrand, Francisco. “Bosquejo histórico de la demarcación asturiana: Audiencia territorial, Audiencia provincial y partidos judiciales”, en: Boletín del Instituto de Estudios Asturianos, 71, septiembre-diciembre, 1970; Friera Álvarez, Marta. La Junta General del Principado de Asturias…, op. cit., pp. 865-877, 1.104-1.116 y 1.248-1.254.106 Real orden de cortes de 30 de abril de 1814 y real orden comunicada al regente de Asturias el 17 de junio de 1820. Colección de los decretos y órdenes que han expedido las cortes, op. cit., 5, pp. 202-203; Diario de sesiones de las Cortes. Legislatura de 1820 (Esta legislatura dio principio en 26 de junio de 1820, y terminó en 9 de noviembre del mismo año), 1. Madrid: Imprenta de J. A. García, 1871. Los partidos eran los siguientes: Partido de Oviedo: Oviedo, Paderni, Tudela, Olloniego, Ribera de Abajo, Ribera de Arriba y Llanera, con 5.073 vecinos; Partido de Villaviciosa: Villaviciosa, Cabranes, Sariego, Colunga y Caravia, con 5.276 vecinos; Partido de Gijón: Gijón y Siero, con 6.452 vecinos; Partido de Llanes: Llanes, Onís, Cangas de Onís, Ribadesella y Cabrales, con 5.396 vecinos; Partido de Avilés: Avilés, Gozón, Carreño y Corvera, con 5.238 vecinos; Partido de Infiesto: Infiesto, Piloña, Nava, Parres y Bimenes, con 5.127 vecinos; Partido de Campo de Caso: Caso, Ponga, Amieva, Aller, Sobrescobio y Laviana, con 4.876 vecinos; Partido de Salas: Salas y Pravia de allende, con 5.540 vecinos; Partido de Pola de Lena: Lena, Mieres, Langreo y Pajares, con 5.078 vecinos; Partido de Cangas de Tineo: Tineo, Allande e Ibias, con 6.303 ve-cinos; Partido de Luarca: Valdés y Navia, con 5.804 vecinos; Partido de Plaza del concejo de Teverga: Teverga, Proaza, Morcín, Santo Adriano, Riosa, Quirós, Yernes y Tameza, Páramo, Somiedo y Miranda de arriba, con 4.546 vecinos; Partido de Vega de Ribadeo: Vega de Ribadeo, Castropol, El Franco, Coaña, Boal, Illano, Pesoz, Salime, Grandas de Salime, San Martín de Oscos, Villanueva de Oscos, Santa Eulalia de Oscos, Taramundi y San Tirso de Abres, con 7.466 vecinos; y Partido de Grado: Grado, Las Regueras, Pravia de aquende y Miranda de abajo, con 5.059 vecinos. Su mapa puede consultarse en Fernández Pérez, Adolfo, y Friera Suárez, Florencio (editores). Historia de Asturias, op. cit., p. 571.107 Burgueño, Jesús. Geografía política de la España constitucional…, op. cit., pp. 139-145.


una división en once cabezas de juzgados de letras, para sesenta y ocho concejos, con un total de 96.751 vecinos, en la que ya aparecen los cotos y jurisdicciones in-corporados a los ayuntamientos más próximos. No están ni Paderni, ni Noreña, ni Olloniego ni Peñaflor. Sí Illas y Castrillón108.

Y el fin lo pone la subdivisión de las provincias configuradas en 1833 en parti-dos judiciales, un año después109. La provincia de Oviedo se divide en quince parti-dos, que ya no agrupan concejos sino parroquias (ochocientas quince)110.

108 Auto del real acuerdo de 8 de marzo de 1827. Archivo Histórico de Asturias. Diputación provincial, Fondo his-tórico, caja 2.938. El expediente abierto también se cita en el Archivo Histórico Nacional, Consejos, libro 1.864, E. Los partidos judiciales propuestos son: Partido de Oviedo capital, con 12.461 vecinos y ocho concejos (Oviedo y cotos de Bendones, Cagigal, Cerdeño, Priañes y Paderni; Siero con la jurisdicción de Noreña y los cotos de Marcenado, la Paranza y Arenas; Tudela con la jurisdicción de Olloniego y el coto de Cortina; Llanera; Ribera de Abajo con sus cotos de Puerto, Caces y Siones; Ribera de Arriba; Las Regueras; y Morcín con su coto de Peñerudes); Partido de la villa de Pola de Lena, con 9.880 vecinos y seis concejos (Lena con las jurisdicciones de Mieres y Pajares; Aller; Quirós con su coto de Lindes; Riosa; Laviana con la jurisdicción de Villoria y el coto de Tiraña; y Langreo); Partido de la villa de Cangas de Onís, con 10.026 vecinos y nueve concejos (Cangas de Onís con los cotos de Tornín o Vega de Sella y Riera de Covadonga; Llanes; Ribadesella; Onís; Cabrales; Amieva; Parres con los cotos de Llames, Fuentes y las Arriondas; Ponga con su coto de Cazo; y Caravia); Partido de la villa de Infiesto, con 9.489 vecinos y ocho concejos (Piloña con los cotos de Ludeña, Viyao, Vallín y Abedul; Cabranes con el coto de Camás; Nava con los cotos de San Bartolomé, Buyeres, Priandi y Tresali; Caso con su coto de Orlé; Sobrescobio; Sariego; Bimenes; y Colunga con su coto de Carrandi); Partido de la villa de Gijón, con 8.486 vecinos y dos concejos (Gijón con el coto de Natahoyo; y Villaviciosa con los cotos de Valdedios y Poreño); Partido de la villa de Avilés, con 7.735 vecinos y seis concejos (Avilés; Illas; Castrillón; Corvera; Carreño; y Gozón); Partido de la villa de Pravia, con 8.055 vecinos y dos concejos (Pravia con la jurisdicción de Muros y los cotos de Ranón y La Arena, Luerces, Quinzanas y Pronga; y Salas con la jurisdicción de Cornellana, Soto de los Infantes y coto de Labio); Partido de la villa de Grado, con 8.590 vecinos y ocho concejos (Grado con los cotos y jurisdicciones de Peñaflor, la Mata, Coalla, Cabruñana y San Juan de Villapeñada; Miranda con la jurisdicción de Belmonte; Teverga con la jurisdicción del Páramo de la Focella; Santo Adriano; Proaza con el coto de Linares; Yernes y Tameza; Candamo; y Somiedo con sus cotos de Gúa y Caunedo, Aguino y Clavillas); Partido de la villa de Cangas de Tineo, con 7.535 vecinos y cuatro concejos (Cangas de Tineo con las jurisdicciones de Corias y Leitariegos; Ibias con los cotos de Sena y Santa Comba, Degaña y Marentes; Allande; y Tineo con la jurisdicción de Obona y los cotos de las Morteras, Sangoñedo, Barzana y Mirallo); Partido de la villa de Luarca, con 8.090 vecinos y cinco concejos (Valdés; Navia; Coaña; El Franco; y Boal); Partido de la villa de Castropol, con 6.404 vecinos y diez concejos (Castropol con la jurisdicción de Figueras; San Tirso de Abres; Taramundi; Villanueva de Oscos; San Martín de Oscos; Santa Eulalia de Oscos; Illano; Pesoz; Salime; y Grandas de Salime).109 Vid. supra nota 2. 110 Los partidos son: Partido de Avilés, con treinta y siete parroquias y 7.143 vecinos; Partido de Belmonte, con setenta y nueve parroquias y 6.448 vecinos; Partido de Cangas de Onís, con sesenta parroquias y 6.356 vecinos; Partido de Cangas de Tineo, con ciento cuatro parroquias y 6.051 vecinos; Partido de Gijón, con treinta y nueve parroquias y 5.693 vecinos; Partido de Grandas de Salime, con veintisiete parroquias y 3.006 vecinos; Partido de Infiesto en Berbio, con treinta y una parroquias y 6.307 vecinos; Partido de Luarca, con treinta parroquias y 5.342 vecinos; Partido de Llanes, con cuarenta y cinco parroquias y 4.542 vecinos; Partido de Oviedo, con ciento quince parroquias y 14.990 vecinos; Partido de Laviana, con cincuenta pa-rroquias y 6.689 vecinos; Partido de Pola de Lena, con cincuenta y ocho parroquias y 5.033 vecinos; Partido de Pravia, con cuarenta y cinco parroquias y 6.642 vecinos; Partido de Vega de Ribadeo en Piantón, con treinta y seis parroquias y 7.564 vecinos; Partido de Villaviciosa, con cincuenta y nueve parroquias y 6.119 vecinos. El mapa puede consultarse en Fernández Pérez, Adolfo, y Friera Suárez, Florencio (editores). Historia de Asturias, op. cit., p. 595.

Caciquismo tradicional yneocaciquismo democrático.

Riesgos y realidades. Prevención y barreras

Juan Luis Rodríguez-Vigil RubioEx-Presidente del Principado de Asturias

Vocal del Consejo Consultivo Principado de AsturiasMiembro Numerario Permanente del RIDEA

Analizar en qué consiste el caciquismo municipal hoy, cómo nos afecta, quienes son sus agentes necesarios y colaboradores, y como se podría prevenir, erradicar o mini-mizar su incidencia, exige una mirada detenida, serena y critica al problema, algo que no es sencillo, que impone examinar las normas legales que facilitan comportamientos inadecuados, y también la moral pública y privada: la de los políticos, pero también la de los ciudadanos que, en muchas ocasiones, apoyan esos comportamientos.

Es insuficiente, y en bastantes ocasiones injusto, centrar exclusivamente el estado de la cuestión caciquil en los políticos, a quienes se dirigen casi en exclusiva los merecidos (y abundantes) denuestos que suscita cuanto tiene que ver con lo que hoy llamamos caci-quismo, que emparenta con el clientelismo y, a veces hasta con el nepotismo. Este asunto rebasa con mucho el mundo de la política más o menos profesional, y se extiende por el todo el cuerpo social, parte del cual esta infectado, (y muy a gusto) de ese virus y los que le son concomitantes, aunque frecuentemente se trate de soslayar esa realidad y se mire para otro lado, pues como ya decía Ortega en 1925, en frase que mantiene plenamente su vigencia: “al buen español le suele halagar que de sus defectos se eche la culpa a alguien nominativamente, para poder hablar mal de él, que es su operación más activa, de modo que en cuanto se habla de caciquismo la critica del fenómeno se suele centrar únicamente en las gentes que suben y bajan en la noria del poder, como si los políticos fueran ludiones encerrados herméticamente en un tubo de cristal de gabinete de física”. Pero eso no es así.


No hay tal tubo de cristal, ni agentes exclusivos de las malas prácticas, lo que existen son facilidades para su comisión y lo que es más grave, tambien para su impunidad, entre ellas el muy corto período de prescripción que tienen los delitos relacionados con las diversas modalidades de corrupción cometidos por funcionarios en ejercicio de su cargo.

Como ya ocurrió en su día con el vocablo estraperlo, el significado y la percepción social del término caciquismo han cambiado mucho con el paso del tiempo, de modo que lo que hoy consideramos caciquismo poco tiene que ver con la formulación his-tórica o tradicional del mismo, esto es, con las prácticas políticas corruptas del tiempo de la Restauración y del turno oligárquico de los partidos dinásticos. Precisamente por ello carecen de sentido y resultan inviables en la actualidad las medidas legales y orga-nizativas de prevención y erradicación del caciquismo, de su descuaje que dijera Maura, que otrora resultaron eficaces a la hora de erradicar las prácticas políticas de esa natu-raleza en los ayuntamientos y las Diputaciones o para, al menos, limitarlas mucho. Sin embargo, podría y debería tener plena vigencia lo que fue el factor decisivo para aquel descuaje: la predominancia de las ideologías esencial y verdaderamente democráticas.

En la opinión popular hoy se considera que el caciquismo es consubstancial al sis-tema político español en cualesquiera de sus estratos, nacional, regional o municipal, aunque en paralelo se piense que consiste en una verdadera lacra social a perseguir que ensucia la democracia y la pervierte, haciendo burla del principio de igualdad que informa la Constitución. Es una práctica que, en esa opinión, se caracteriza por-que personas titulares de cargos en administraciones públicas, sobre todo, pero no exclusivamente, de carácter local, hagan mangas capirotes de los principios legales de igualdad e imparcialidad, así como de cualquier valoración objetiva del mérito y la capacidad que deben impregnar la acción de los poderes públicos, ejerciendo el poder que les ha sido conferido electoral, o institucionalmente, en favor de amigos y de clientes, a quienes otorgan con total preferencia derechos, bienes o servicios públicos en forma de favores y dádivas, o conceden empleos y sinecuras, con discriminación del resto de los ciudadanos. Esa conceptuación comprende, por tanto, el clientelismo, o caciquismo laboral, caracterizado por la inequitativa distribución de puestos en el sector público y en el parapúblico, y un clientelismo y caciquismo concesional, que se refiere al otorgamiento de concesiones, subvenciones y licencias de todo tipo y clase.

Aunque en la versión original del régimen caciquil esas notas eran habituales, porque la lucha por los favores que brindaba el ayuntamiento viene de lejos, pues era lo que a los ojos de muchos españoles del pasado confería un sentido a la política. Ya entre 1836 y 1840, en los inicios del moderno Estado español, esa actitud convirtió el gobierno municipal en problema, dado que cada partido tenía su aristocracia de mandarines locales (los cuales, generalmente, eran los herederos de las oligarquías de regidores que desde el siglo XVIII habían controlado los municipios), en beneficio propio y de su hueste de clientes, y cada uno de ellos deseaba controlar la adminis-

JUAN LUIS RODRÍGUEZ-VIGIL RUBIO

tración local para mantenerlos. Esas notas, reitero, tenían carácter siempre derivado, y no principal, puesto que el caciquismo de la Restauración (1875-1923) iba mucho más allá del mundo local y de la burla del derecho a la igualdad en el ámbito laboral o concesional. En palabras de Gumersindo de Azcarate el caciquismo de la Restaura-ción consistía en la configuración del Estado como una suerte de feudalismo de nue-vo género, cien veces más repugnante que el feudalismo guerrero de la Edad Media, por virtud del cual y bajo el ropaje del gobierno representativo se escondía una oli-garquía mezquina, hipócrita y bastarda, pendiente siempre de la voluntad del Jefe de una parcialidad política, o cuando menos de una porción muy reducida de notables.

En su famoso discurso Oligarquía y Caciquismo, Joaquín Costa señalaba que den-tro de esa configuración oligárquica existían tres componentes, los cuales integraban el, en sí mismo, armónico sistema de gobierno caciquil, que se extendía como una hiedra asfixiante por todo el cuerpo del Estado y de la sociedad española. En primer lugar, es-taban los oligarcas: los prohombres de cada bando, que formaban su plana mayor y que residían normalmente en el centro del país, en Madrid, al modo que lo hacia el mejor ejemplo de oligarca político asturiano durante la Restauración: Alejandro Pidal, el Zar de Asturias. En segundo lugar, estaban los caciques de primero, segundo o ulterior gra-do, diseminados por el territorio, dominadores de uno, o de varios distritos electorales, municipios o pueblos, de los cuales hubo múltiples ejemplos en Asturias, como el libe-ral Marques de Teverga, que durante años y años gobernó sin límite alguno el distrito electoral de Avilés, o los conservadores Condes de Revillagigedo y de Canillejas, dueños de varios distritos electorales rurales asturianos. También existieron caciques republica-nos, en Asturias básicamente ligados al reformismo, pues el caciquismo no se limitaba a los partidos dinásticos, y aunque los republicanos con carácter general lo rechazaban, a veces también jugaban sus cartas en ese campo, sobre todo cuando enraizaban con la oligarquía local. Y, por fin, en tercer lugar, estaba el Gobernador Civil, que servía a todos ellos de órgano de comunicación y de principal instrumento ejecutor.

El esfuerzo de esos tres componentes confluía, según Castelar, en hacer que cada elección de aquel tiempo fuese una calamidad, cada comicio un mercado, cada elec-tor un esclavo, cada ministro un Sultán, de forma que en las primeras décadas del siglo XX España era según Pablo Iglesias, el país donde los gobiernos cometían más abusos para sacar de las urnas a una inmensa mayoría adicta a su política, y donde la compra de votos y toda clase de sobornos se realizaban en mayores proporciones.

En suma, el caciquismo tradicional español consistía en la generalización y con-solidación del fraude político, que afectaba a todas las estructuras del Estado, y que convertía las elecciones en una completa farsa, posibilitando el gobierno oligárquico. Por ello, se llegó a decir que las elecciones en la España de la Restauración, como los impuestos en Roma, comenzaron por no existir, incluso cuando el voto había dejado ya de ser censitario, y se había ampliado hasta casi llegar al sufragio universal.


Ese tipo de caciquismo no fue, ni mucho menos, exclusiva racial, institucional o cul-tural española. Lo hubo en Inglaterra, en Francia, y en prácticamente todos los países eu-ropeos, coincidiendo con la vigencia del voto censitario. Sin embargo, en todos esos paí-ses y con ocasión de la ampliación más o menos universal del voto, esa lacra desapareció. Lo que singularizó el sistema caciquil español fue, justamente, su capacidad de convivir con el sufragio universal, y de sobrevivir, por tanto, a la desaparición del voto censitario.

El fraude electoral era la pieza básica de nuestro régimen caciquil tradicional, que se iniciaba ya en el momento de la confección del censo, mediante las llamadas listas adobadas, en las que enfermos, difuntos y ausentes, los llamados electores “crucifica-dos o lázaros” representaban una parte muy elevada, frecuentemente más de 25% del total. Junto a ello, también era norma la manipulación de los distritos, algo que se solía hacer principalmente en los distritos rurales, o agregando zonas rurales a las ur-banas para asegurar mayorías adictas que permitieran hacer toda suerte de tropelías, como introducir papeletas sin elector en las urnas, o que no votasen los adversarios.

Esas eran, entre otras muchas, las operaciones necesarias para garantizar el fraude y el correcto funcionamiento del llamado “manubrio” electoral, esto es, el modo en que las elecciones se fabricaban desde arriba, haciendo posible el “encasillado” me-diante el cual el Ministro de la Gobernación colocaba en las casillas correspondientes a cada distrito los nombres de los candidatos, ya fueran estos ministeriales o de la opo-sición, pues los gobiernos de la Restauración siempre estaban dispuesto a apadrinar la presencia de la misma, en lo que en aquel tiempo se llamaba “hacer alta política”.

Ese sistema tenía una gran armonía interna y un orden reglado: Así, los distritos electorales se clasificaban en clases. La primera, la de los distritos “disponibles, muertos o mostrencos”, en los que la voluntad del Ministro resultaba preponderante, y cuyos candidatos eran normalmente cuneros, sin vinculación con el distrito. Junto a los “mos-trencos”, existían los “distritos propios, o en propiedad” de alguien, donde los candida-tos naturales triunfaban a palo seco, es decir sin ayuda del Gobernador Civil. Ese era el ámbito del que salían los diputados con arraigo, reyezuelos poderosos en su zona, a quienes nada importaba el cambio de Gobierno, porque, dada su fuerza local, siempre estaban en el Parlamento. Esos eran, en sentido estricto, los verdaderos caciques. De ellos dependían los caciques menores de villas, barrios, pueblos y aldeas, gente de muy variada condición, pero siempre notable en su localidad. Y, por fin, existían los distritos inde-pendientes o emancipados, libres del cacique gracias a la movilización, y la participación electoral de personas a las que resultaba imposible manipular condicionando su voto.

En muchos lugares el sistema caciquil se manifestaba con discreción, utilizando el mínimo nivel de arbitrariedad compatible con el funcionamiento eficiente de la organización, pero, si llegaba el caso y era necesario para garantizar el triunfo, ra-ramente se rehuía hacer aparecer la partida de la porra, falsificar los certificados de elección, robar las actas o hacer actas dobles.


La relacion del cacique con sus clientes y trujimanes electorales era muy diversa. La relación de lealtad anudada entre ellos podía provenir tanto de un respeto reverencial y de la obtención de ventajas concretas, como de amenazas de todo tipo, económicas, laborales, o de la simple y pura fuerza bruta. Esas relaciones de lealtad eran, obviamen-te, diferentes según fuese la naturaleza del distrito, primando los aspectos reverenciales y de amenazas en los mas atrasados culturalmente, aunque nunca estaba ausente la posibilidad de que los agentes del cacique obtuviesen algún tipo de ventaja o favor como contraprestación de los abusos que debían realizar en beneficio del prohombre, quien debía sembrar compensaciones adecuadas a la lealtad que se le otorgaba, para lo cual tenia que disponer de capacidad indiscutida para dar favores de todo tipo, o para ayudar de forma sustantiva, pues el tratamiento discriminatorio positivo en favor de sus clientes se convertía en una obligación y no una falta moral. Como decía el popular aforismo: Para los amigos, la justicia, para los enemigos, la ley. Esa era la norma.

El elenco de los favores, servicios, bienes y ayudas que el cacique tradicional podía otorgar a sus agentes y fieles era muy variado, aunque estaba limitado por la realidad eco-nómica de entonces. Hay que tener en cuenta que España entonces era pobre y mayorita-riamente rural, y que los ayuntamientos apenas tenían recursos, siendo sus competencias muy limitadas. Los ayuntamientos de esa época no tenían gran capacidad de generar, ni de dar empleo, ni siquiera mal remunerado, aunque el que hubiera normalmente era uti-lizado por el cacique para compensar a sus fieles; tampoco los ayuntamientos compraban muchos suministros, y desde luego, el hoy proceloso mundo del urbanismo no era enton-ces un campo especialmente abonado para la corrupción o las corruptelas, pues durante la Restauración no era tan provechoso como lo fue en estos últimos años trazar líneas cali-ficando terrenos, o autorizar más alturas en viviendas en favor de amigos, socios o clientes.

El catálogo de las prestaciones que el cacique podía otorgar era, no obstante, amplio, y para aquel tiempo, también jugoso: Comprendía la tolerancia en la apro-piación indebida de fondos municipales o, más frecuentemente, el aprovechamiento de los bienes de propios municipales; hacer leñas en bosques comunales; también pastorear gratis, y preferentemente en los comunales, el reparto indiscriminado del impuesto de consumos o de los bienes comunales, la concesión de los pocos empleos públicos que hubiera, (tanto municipales, como dependientes de la Diputación, o incluso, si el cacique era especialmente poderoso, estatales); las concesiones de estan-cos y monopolios fiscales; facilitar credenciales para la búsqueda de empleos en las cabezas de partido y capitales de provincia; incluir en los padrones de beneficencia al elector para que tuviera asistencia médica y medicamentos gratuitos; librar del servi-cio militar obligatorio; favorecer al cliente en un pleito local, de propiedad o familiar, pues la justicia municipal era bastante manipulable; etc. etc.

Desde una visión actual muchos de esos favores tenían contenido económico limitado tanto para el cliente como para el cacique, pues era el poder electoral lo bus-


cado y no tanto la riqueza, que muchos caciques tenían antes de dedicarse al ejercicio de esa función. Es más, no fue escaso el número de los caciques que perdieron dinero en el ejercicio de sus actividades políticas.

Los distritos independientes o emancipados que, poco a poco, se configuraron como tales en Madrid, las capitales provinciales y las ciudad grandes (al modo de Gi-jón y Avilés) que no eran capitales provinciales, fueron los caballos de Troya por donde se introdujeron los vientos de cambio que, a partir sobre todo de la crisis institucional y política de 1917, darían al traste con el artefacto político de la Restauración, po-niendo punto final al sistema caciquil, mediante su descuaje. El cual no se produjo tanto por acción y voluntad del poder, como se atribuyó Primo de Rivera, cuanto por la cada mayor presencia política de los partidos republicanos y del PSOE, no conta-minados, ni dominados por las prácticas electorales fraudulentas. La sostenida presión de repúblicanos y socialistas, con el apoyo de la intelectualidad, y de buena parte de las clases medias, hizo estallar el modelo oligárquico de Gobierno, en un proceso que no tiene caso detallar aquí, pero que, incluyendo el paréntesis de la Dictadura Primo-riverista, habría de culminar el 14 de abril, con la proclamación de la II República.

La presión de los partidos repúblicanos y de los socialistas, a los que se sumó mucha gente de tradición liberal, de ideología regeneracionista, influencia institucionalista, y hasta conservadora (como fue el caso de los mauristas), a quienes abochornaba el es-pectáculo del caciquismo, se concretó en multitud de medidas de modernización de las estructuras del Estado y de incremento de los controles democráticos. Dentro de esas medidas cabe señalar la profesionalización de la función pública de carácter técnico, y la cobertura mediante oposición de las plazas mas importantes de la burocracia estatal, las cuales se reservaron a los recién creados grandes cuerpos de la Administración Civil del Estado y de la Justicia, cuyos miembros comenzaron a ser seleccionados mediante oposición, y cuya carrera profesional quedó regulada mediante normas y escalafones que la hacían relativamente inmune a las ingerencias políticas, lo que fue eliminando, o al menos reduciendo notablemente la posibilidad de que los caciques controlaran parcelas vitales del Estado a través del ejercicio del poder del Gobernador Civil.

Poco a poco, y mediante un imparable proceso de mímesis, la profesionalización de la administración pública, básicamente de la estatal, fue extendiéndose a través del régimen de ingreso mediante oposiciones y la existencia de escalafones, afectando a todo el aparato estatal, incluso a sus estratos subalternos, reduciendo notablemente la arbitrariedad en el hacer de la administración, acabando prácticamente con la figura del cesante, que tanto había contribuido al mantenimiento de caciquismo, sobrema-nera en las zonas urbanas.

Así ocurrió, por ejemplo, con las obras públicas, con la Hacienda Pública, con la Enseñanza Media y la Primaria, (esta última desde el Gobierno Romanones), con el mundo forestal, con la sanidad pública etc., áreas todas de acción administrativa que ha-


bían sido pasto de la acción caciquil y que, paulatinamente, pasaron a gestionarse de ma-nera técnico-profesional, relativamente alejada de la actividad y del poder de los caciques locales que, con ello, vieron disminuir notablemente su poder e influencia clientelar.

En el mundo local, que era el reducto más importante y duro del caciquismo, el clamor popular que, a partir de la crisis de 1917, se produjo en pro de la moderniza-ción del Gobierno municipal y de una nueva organización y régimen competencial de Ayuntamientos y Diputaciones se plasmó en el texto del Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1925, con el que la Dictadura del General Primo de Rivera quiso conectar con el regeneracionismo costista y maurista dando la espalda a los grandes viejos caciques. Sin embargo, la acción de la Dictadura contra el caciquismo fue mas bien una ilusión que una realidad, aunque existieron logros parciales que no deben ser objeto de menosprecio. Pieza clave del intento de modernización Primoriverista fue la configuración que se dio a la administración municipal, en torno a la cual se creó, por vez primera, una autentica función pública profesional, estable, cualificada técnicamente y objetivamente seleccionada mediante oposiciones nacionales.

La Dictadura nunca llegó a poner en práctica la proclamada elección democráti-ca de alcaldes y concejales, y aunque bajo la misma los viejos caciques se mantuvie-ron en el poder en la mayor parte de los ayuntamientos y diputaciones de España, engarzados en el partido único creado por Primo, la Unión Patriótica, el Estatuto Municipal de 1925 tuvo la virtud de modificar la función pública municipal, y con ello debilitar de manera significativa el poder de los caciques tradicionales, y hacerlo, hasta paradójicamente, pues en la Unión Patriótica se encuadraban muchos de ellos como alcaldes y concejales, que de pronto se encontraron, y justamente por man-dato de una ley de la Dictadura, con unos funcionarios a los que no podían cesar a su gusto, que eran seleccionados en Madrid mediante oposiciones libres y que, en principio, no estaban vinculados con el mundo de los intereses locales, donde los caciques se movían como peces en el agua.

La regulación de la función pública local, contenida en los artículos 226 a 251 del Es-tatuto, comprendía la selección, nombramiento, incompatibilidades y competencias de los principales cargos burocráticos de los municipios: los secretarios de ayuntamiento, los interventores y depositarios, refiriéndose también a los funcionarios de carácter técnico, como ingenieros, archiveros, sanitarios etc., Toda esa normativa estaba plagada de dispo-siciones que tendían a garantizar el respeto a la ley por parte de las Corporaciones Loca-les, así como una gestión imparcial y profesional de los asuntos municipales. En concreto, ese sentido tenía, la disposición 2º del articulo 227 del Estatuto que establecía la obliga-ción del secretario municipal de “advertir a la corporación municipal, a la Comisión Per-manente y al Alcalde, la ilegalidad, si la hubiere, de cualquier acuerdo que pretendieran adoptar, consignando en acta la advertencia, a fin de eximirse de responsabilidades que en otro caso habrán de alcanzarle, sin perjuicio de lo dispuesto respecto de los interventores


en el articulo 244”, esto es, “negarse al pago de gastos que no tengan consignación en el presupuesto, o que por cualquier motivo contravengan alguna disposición vigente”.

En idéntica dirección iba la atribución al Secretario Municipal de la jefatura de los servicios administrativos del ayuntamiento, encargándole, además, el cumpli-miento de las principales obligaciones municipales, competencia que desvinculaba a los empleados públicos de la dependencia directa del alcalde y, normalmente, tam-bién del cacique, dando con ello señal directa a los ciudadanos de la dificultad de obtener ventajas en relación con las funciones municipales en razón de vínculos de lealtad con los notables del lugar, por muy alcaldes o concejales que fueran.

Esta configuración de la función pública local no solo se mantuvo íntegramente, sino que se amplió en el periodo de la II República, pues en la legislación de régimen local republicana se estableció que todos los funcionarios municipales, sin excepción, habrían de ser nombrados por oposición o, en su caso, por concurso. De hecho, la Ley Municipal republicana de 31 de Octubre de 1935, aunque otorgaba al alcalde la condición de jefe de la administración municipal, mantuvo intactas las competencias en materia de control legal de los Secretarios, Interventores y Depositarios conteni-das en el Estatuto Municipal de 1925. Esos criterios se correspondían con los ideales y con las necesidades democráticas republicanas de lucha contra el caciquismo, el cual, aún herido, coleaba, como se vería en las terribles venganzas ejecutadas por muchos viejos caciques en los años de la guerra y de la postguerra.

En el marco de total autoritarismo que le fue propio el franquismo abolió com-pletamente la autonomía local. La victoria de los nacionales supuso la inmediata estigmatización de las elecciones libres. Las Corporaciones Locales quedaron com-puestas por tercios designados, uno supuestamente por la familia, (y en realidad designado por el partido), otro nombrado también por el partido único (FET y de las Jons y luego Movimiento Nacional), y el tercero por los sindicatos verticales. El nombramiento de los Alcaldes y concejales se hacía, en los Ayuntamientos más rele-vantes por el Ministro de la Gobernación, y en el resto por los Gobernadores Civiles. Solamente se harían elecciones más o menos abiertas al llamado tercio familiar a partir de los años 60 del pasado siglo.

Al prohibirse que alcaldes y concejales cobrasen remuneraciones regulares de los ayuntamientos, en la mayor parte de los municipios se instauró la dedicación parcial al cargo representativo de alcaldes y concejales. De esa regla quedaron excepcionados muy pocos ayuntamientos, los de grandes capitales y de especial relevancia. Alcaldes y concejales solo podían asistir, por tanto, a plenos, comisiones y actos importantes de índole corporativa institucional. Consecuencia de ello fue el papel absolutamente dominante que entonces alcanzaron en la vida local los funcionarios pertenecientes a los Cuerpos Nacionales de la Administración Local. Sobre todo, el Secretario Muni-cipal y el Interventor, los cuales extremaron entonces su dependencia administrativa


del Ministerio de la Gobernación, al que estaban adscritos orgánicamente, diluyén-dose en paralelo su dependencia funcional respecto de la Corporación Municipal.

El franquismo estableció un complejo, variado y extremadamente eficaz sistema de control sobre los municipios y sus actos, tanto en el ámbito estrictamente admi-nistrativo, como en el político, a través de la Dirección General de Régimen Local dependiente del Ministerio de Gobernación; de los Servicios de Inspección y Asesora-miento a las Corporaciones locales establecidos en los Gobiernos Civiles; de las Dele-gaciones de Hacienda, que debían conocer y aprobar los presupuestos municipales y, sobre todo, del Gobernador Civil y Jefe Provincial del Movimiento, de quien, directa o indirectamente, dependía el nombramiento de la mayor parte de los concejales, y por supuesto, también de los alcaldes.Por supuesto, ese sistema de controles previos se hacía sin perjuicio del control judicial ulterior de los actos municipales.

A raíz de la terminación de la guerra civil se generalizó el sistema de spoil system por parte de los vencedores, mediante el copo de puestos de trabajo públicos y para públicos de todo tipo. Unos puestos, los más altos y de carácter más técnico, median-te oposiciones en las que era mérito indudable haber servido en el bando vencedor, aunque eso no resultase suficiente, pues había muchos concurrentes que habían par-ticipado en la guerra alistados en el bando nacional. En los puestos subalternos del sector público, y de la naciente área empresarial pública, la cobertura mediante el sistema de spoil sistem se produjo de forma más laxa y masiva.

Al sistema de clientela o de caciquismo laboral del régimen se unía el clientelismo estraperlista, el de las subvenciones, el de las concesiones y contrataciones públicas etc., y junto a ellos, el clientelismo clerical, que no debe de ser menospreciado, por-que la verdad es que abundaba.

Durante el franquismo, los pilares políticos del régimen, esto es, la Falange y el Sindicato Vertical, fueron quienes funcionaron preferentemente como agentes de especial influencia caciquil en relación con el empleo y el otorgamiento de ventajes con sentido discriminatorio, lo que se hacía a través de la Organización Sindical, la red de Hermandades y Cofradías de Labradores, Ganaderos y Pescadores, la Prensa del Movimiento, las empresas públicas y muchos más organismos autónomos, los cuales, a través de sus funcionarios y clientes, sostenían la estructura del estado y el poder personal del General Franco. Ese clientelismo instauró un caciquismo de partido-único que creció de forma gigantesca en el número de clientes y paniagua-dos, hasta el punto de que estos conformaron la principal base social del régimen. Y fue tan amplia y potente esa base como para permitir al Estado franquista someter a su voluntad a la gran masa de población, a los poderes fácticos locales, y a las ins-tituciones más emblemáticas, como la justicia, independientemente de la oposición que se hiciera desde los extremos de la sociedad, tanto a la derecha del régimen, como extramuros del mismo.


El recuerdo del expolio franquista del empleo público, (y no hay que olvidar que en el asunto mediaron depuraciones muy amplias y severas de empleados públicos republicanos), quedó grabado en la memoria colectiva del pueblo español de forma muy intensa, algo que ha favorecido la tentación de promover una vuelta de la torti-lla, tentación muy peligrosa en sí misma, ya que afecta negativamente a las bases de la moral social, facilitando y justificando más o menos pasivamente las actitudes y las prácticas caciquiles si estas proceden del partido propio.

Por lo demás, durante los años de la dictadura franquista se generalizó una gran rigidez administrativa, y un notabilísimo control de la administración estatal por parte de los grandes Cuerpos del Estado, los cuales, en ocasiones, dificultaban la realización de las prácticas típicas del caciquismo tradicional: mili, pastos, sanidad etc.. a los agentes políticos subalternos del Régimen insertos en el mundo local, aun-que a favor de estos existía amplio margen para los enchufes y el clientelismo en los sindicatos, la baja burocracia y el enorme sector parapúblico creado por el régimen.

En realidad, el franquismo no necesitaba para nada del caciquismo tradicional. No hacía elecciones, ni municipales, ni de otro tipo, y cuando las hizo actuó median-te mecanismos propios de influencia, que resultaron eficacísimos para sacar adelante sus gigantescas e insólitas mayorías.

Con la llegada de la democracia se produjo un cambio radical en la situación mu-nicipal española, en un movimiento pendular que, situándose en el extremo contra-rio de la total falta de autonomía municipal anterior, reconoció y amplió de manera exponencial la autonomía de los ayuntamientos, tanto respecto del Estado como de los poderes regionales y provinciales, los cuales, en la actualidad y como consecuencia de ello, tienen un campo muy acotado, y relativamente estrecho para intervenir en la vida municipal sustituyendo o alterando la voluntad de los representantes locales electos. En la Constitución se dió carta de naturaleza a la autonomía municipal, esta-bleciéndose, además, medios de garantía procesales de la misma: el específico recurso en defensa de la autonomía municipal.

Sin negar la bondad de esa autonomía, hay que reconocer también que el enor-me cambio producido en la situación municipal española en estos treinta últimos años ofrece claroscuros evidentes, y que esa ambigüedad tiene manifestaciones en el asunto del que trata esta conferencia: el caciquismo, el clientelismo y el nepotismo que, al amparo, o bajo la cobertura de la autonomía municipal, no solo no han des-aparecido, sino que han rebrotado, en ocasiones con renovado vigor, por más que estas aberraciones de la acción pública se muevan por áreas relativamente diferentes a las del viejo y tradicional caciquismo español que dio origen y sentido peyorativo al término. En primer lugar, porque en todo el tiempo democrático, desde 1976 al presente, en España resulta indiscutible la total limpeza del proceso electoral, sean cuales sean los comicios que se celebren. En la actualidad la comisión de delitos


electorales es rarísima, y lo es también que existan irregularidades no delictivas de esa naturaleza, que de existir son mínimas y normalmente meramente formales. Desde luego, salvo manipulaciones imposibles de controlar de votos por correo de ancianos e impedidos, algo que nada tiene que ver con las burdas y a menudo brutales trope-lías caciquiles del tiempo de la Restauración, el proceso electoral en nuestro país es extremadamente limpio y transparente. Incluso en los sitios más pequeños y alejados resulta impensable que se altere el sentido del voto mediante prácticas fraudulentas.

Por otro lado, contrariamente a lo que ocurría tanto durante la Restauración como en la mayor parte del periodo franquista en relación con las actividades de los ayuntamientos, en la actualidad existe una importantísima actividad económica ligada a la vida de los municipios, que mueve mucho dinero, principalmente en com-pras y suministros, concesiones administrativas, subvenciones regionales, nacionales o de la Comunidad Europea y, sobre todo, en el abigarrado complejo de relaciones derivadas del urbanismo y la construcción, aunque en estos momentos, dada la crisis económica provocada por la burbuja inmobiliaria, haya decrecido la importancia económica de este área de actividad municipal.

En todo caso, contrariamente a lo que sucedía en la España anterior a 1970, en los ayuntamientos hoy existe un enorme potencial de influencia y de generación de empleo público o para-público, pues han aumentado enormemente las competen-cias y las funciones municipales sobre grandes servicios intensivos en mano de obra, como los de limpieza y recogida de basuras, suministro de aguas, seguridad pública, mantenimiento de vías etc. etc., que los ayuntamientos realizan por sí, o a través de empresas mercantiles, (propias o de concesionarios), o en cooperación con otras entidades públicas, mediante consorcios y mancomunidades. Todos esos servicios generan mucho empleo, sobre el cual, directa o indirectamente ejercen influencia los concejales y alcaldes pues, incluso cuando esos servicios se prestan por concesionarios privados, las empresas por elemental interes en la protección de su negocio se mues-tran muy prestas a satisfacer las peticiones de empleo de los munícipes, sobremanera en los puestos de baja y media cualificación.

También han cambiado en la actualidad, y notablemente, los partidos políticos que estan presentes en la vida municipal. Salvo aquellos partidos que por su carácter local y personalista no son sino emociones fulanistas, que suponen una minoría, todos los de-más, sin excepción, tienen una organización compleja, al menos formalmente y, desde luego, no solo formalmente los grandes: el PP, el Partido Socialista, Izquierda Unida, CIU o el PNV, todos los cuales son partidos de masas, que tienen estructuras y pro-cedimientos muy complejos y elaborados para la toma de decisiones políticas, y para la elección de candidatos a las elecciones a las distintas instituciones representativas. En todo caso, y a los efectos que aquí nos interesan, es evidente que los grandes partidos hoy agrupan a muchísimos afiliados, cuya selección no es (y no sé si en las condiciones


sociales y culturales actuales lo pueden ser) excesivamente rigurosa en ningún aspecto, ya sea este ideológico, profesional, e incluso moral. Y de la voluntad de esos afiliados depende en alguna medida, solo en alguna medida, pues la decision de las cúpulas partidarias es también muy relevante, o más relevante aún, el status de quienes quieren ser elegidos, o han sido elegidos para cargos de representación municipal. Es verdad que dado el sistema de listas cerradas vigente la inclusión en una lista electoral se decide principalmente por las direcciones de los partidos, pero también es muy importante el criterio de la afiliación, que en casos, puede ser decisivo, sobre todo en ayuntamientos medianos y pequeños. Por ello, los candidatos y cargos electos frecuentemente se deben a esa afiliación partidaria, estableciendo en ocasiones respecto de ella una clara y recí-proca relación de lealtad, que, en la mayor parte de las casos se manifiesta en términos ideológicos moralmente irreprochables e impecables desde el punto de vista del respeto a la ley, pero que también, a veces, como hemos visto con frecuencia en los medios de comunicación, se sale de ese limpio y normal ámbito, rozando, o entrando en el espeso y amplio mundo que hoy se engloba dentro del término caciquismo y de la corruptela.

Así pues, asegurada la limpieza de los procesos electorales, las prácticas caciquiles hoy se mueven en un terreno muy distinto al del pasado. Afectan únicamente a inte-reses estrictamente materiales, asimilándose, en algunos casos, al nepotismo, aunque en sentido estricto no afecte a familiares, y siempre a la corruptela, tenga esta carácter delictivo, o sea una mera infracción administrativa que no afecta al Código Penal.

El catalogo de prácticas irregulares que hoy se podrían calificar como caciquiles o similares es muy variado. Algunas tienen que ver con el favoritismo y la inaplicación, o aplicación torticera de los principios de mérito, capacidad e igualdad en relación con la selección y otorgamiento de empleos y cargos públicos y para-públicos, algo que, no obstante es raro y difícil de hacer en el caso de selección de personal funcio-nario en sentido estricto, ya que este tipo de selección exige habitualmente la supe-ración de una oposición, regulada generalmente conforme a una normativa bastante estricta, cuyo incumplimiento abre fácilmente la vía a las acciones judiciales por parte de quienes se consideran perjudicados o preteridos. Resulta menos inhabitual ese rigor y limpieza en las contrataciones del personal laboral de las administraciones públicas, especial, pero no exclusivamente, de las municipales (pues no resulta raro encontrar casos de esa tipología en las administraciones provinciales, regionales y también, pero menos, en la estatal) y en relacion tambien con el empleo propio de las empresas que prestan servicios públicos municipales, tanto como concesionarias, o directamente dependientes del consistorio .

Un análisis histórico mínimamente riguroso del procedimiento de ingreso de trabajadores y de la evolución de las plantillas de esas empresas en los últimos años seguramente arrojaría datos muy ilustrativos al respecto. Se podría ver como en no escasos supuestos los vínculos de lealtad y de clientelismo político han primado en


la selección para esos empleos sobre los de imparcialidad y valoración de mérito y capacidad. Y también como el apoyo de los así seleccionados ha tenido interés para el mantenimiento del poder partidario interno en una dirección determinada, sobre-manera cuando el número de las personas contratadas para realizar una función pú-blica o parapública es suficientemente numerosa como para equilibrar en un sentido u otro la dirección partidaria local, algo que puede hacerse facilísimamente mediante la afiliación masiva de los contratados.

Otro sector de influencia caciquil es de los suministros y compras de todo tipo que los ayuntamientos hacen, mediante la utilización retorcida de los procedimien-tos de contratación legales que en bastantes casos, han sido territorio abonado para la discriminación positiva e irregular en favor de amigos y clientes. Las formulas son conocidas de sobra y no me detendré en ellas: Contratos troceados para poder realizarlos sin publicidad; otorgamiento de monopolios u oligopolios de facto con relación a la contratación normalizada o con precios preestablecidos con carácter general de todo tipo de suministros, como al parecer aquí ocurrió con Igrafo y Alma-cenes Pumarín; utilización de criterios de valoración de marcado carácter subjetivo para las adjudicaciones de obras y servicios, algo que suele favorecer más o menos descaradamente a unos concurrentes en demérito de otros. Y así un largo etcétera, pues la imaginación del corrupto es especialmente creativa.

El urbanismo, como competencia municipal que mueve ingentes recursos eco-nómicos, y donde los márgenes para la arbitrariedad son manifiestos, ha dado lugar a que las relaciones de influencia, amistad o clientelismo hayan tenido bastante que ver en la resolución de múltiples asuntos de competencia municipal de esta naturaleza, que han sido noticia lamentable, cosa que es pública y notoria, con independencia de que haya recaído sanción o no sobre tales asuntos. Los ejemplos de Marbella y de otros cientos y cientos de ayuntamientos que han salido en la prensa a lo largo de los últimos años excusan detenerse más sobre este tema, que, en todo caso, supone una realidad lamentable, desgraciadamente bastante extendida, con manifestaciones conocidas en Asturias.

La enorme cantidad de dinero que se ha movido en torno a los asuntos urbanísti-cos, y la discrecionalidad evidente que la legislación ha otorgado a los Ayuntamientos en esa materia, unidos al espectacular incremento que tuvieron los ingresos atípicos o no estructurales de los ayuntamientos por este capitulo, han favorecido muchas actuaciones urbanísticas, o relacionadas con la construcción que difícilmente pue-den calificarse de otra manera que caciquiles o clientelares, incluso cuando no se ha infringido el Código Penal, y se ha sorteado hábilmente la legalidad administrativa.

Cuando a los asuntos urbanísticos se ha unido el otorgamiento de subvenciones, tanto nacionales, como comunitarias y tanto para desarrollo industrial, como rural, el otorgamiento de licencias y autorizaciones de todo tipo, o las enajenaciones de


bienes inmuebles, al modo de los casos de los que ha dado noticia la prensa asturiana en casos recientes, el caciquismo encuentra terreno especialmente abonado, dado el ambiguo régimen que, adecuadamente manejado, puede llegar a tener el régimen de concesión de las subvenciones y las compras, canjes y enajenaciones de carácter urbanístico que, en bastantes ocasiones, son de difícil control, y detrás de los cuales es notorio que han existido relaciones cuanto menos complejas entre los munícipes y los interesados en la urbanización, la construcción, y venta de terrenos y edificios, bastantes de las cuales podrían encajar perfectamente dentro de lo que se conceptúa popularmente pura y simplemente como caciquismo.

Existen campos donde las relaciones entre personas con intereses urbanísticos, o de suministro de bienes y servicios al ayuntamiento resultan especialmente sospechosos y descarados, por más que la prueba formal de la irregularidad sea difícil. Eso ocurre cuando, por ejemplo, unos munícipes son titulares de negocios particulares de com-praventa de semovientes u objetos varios cuyo precio, por la propia naturaleza del bien, no está sujeto a criterios fiscales, o de otra naturaleza de valoración objetiva y que, por el contrario, a la hora de su valoración es fácil de encajar en categorías muy distintas al único y exclusivo arbitrio de quienes compran y venden. Por ejemplo, caballos para salto o para carne. Lo relevante estos casos es que los compradores de esos animales u objetos resultan ser, con carácter absolutamente generalizado, quienes de una u otra manera han sido favorecidos por decisiones administrativas municipales de cualquier tipo y clase, tanto sobre urbanismo, como en relación con concesiones administrativas para la gestión de servicios públicos o el suministro de bienes para el municipio.

La acción social que desarrollan los ayuntamientos, la cual per se debería ser be-néfica, sin mezcla ni interferencia de interés político clientelar, tanto más cuanto que en ella los ayuntamientos no suelen utilizar dinero propio, sino simplemente ejercer de colaboradores de otras administraciones, que son quienes ponen los recursos eco-nómicos para atender las prestaciones, es también, con lamentable frecuencia, fuente de discriminaciones, o de favoritismo en razón de conexiones clientelares.

El principio de autonomía municipal que rige nuestro sistema legal e institucio-nal municipal hace muy difícil el control de buena parte de los actos irregulares que encajan claramente dentro de la tipología caciquil, sobremanera allí donde existen mayorías absolutas de gobierno municipal. En esos casos, el control político desde la oposición se hace casi imposible o, al menos resulta extraordinariamente difícil. La realidad es que en nuestro país apenas existe otro medio de control de los actos irregulares que se producen en el ámbito municipal, incluidos los de carácter caci-quil, que no sea el judicial, que es caro, lento y aleatorio, por la dificultad de prueba de hechos que se gestan en el silencio y la opacidad máxima, además de que, en todo caso, ese control se produce siempre cuando los hechos se han cometido ya, y en la mayor parte de los casos consolidado situaciones que afectan a terceros. Además, el


control judicial solo puede tener efecto revisor años después, cuando la reparación de la discriminación, o de la irregularidad en la mayor parte de los casos es imposible.

A partir del enorme marco de autonomía municipal y de la tipología de las co-rruptelas caciquiles que hemos visto conviene preguntarse: ¿qué es lo que se puede hacer para mejorar la situación actual?.

Además de lo que puede hacerse en orden a la reforma de la vida y organización de los partidos políticos y del sistema electoral, que es mucho, pero que afecta a te-mas que, por obvias razones, no cabe analizar aquí y ahora, pese a su relevancia en la lucha contra el caciquismo, creo que es obligado actuar en dos campos de la acción municipal: uno el ambito de la actividad administrativa normal y, dos, en el terreno de la especifica normativa municipal, la que ordena la actividad de los servicios mu-nicipales, y en cuya redacción pueden habilitarse vías de actuación que legitimen o no, y que posibiliten o no la discriminación y el clientelismo .

Si el principio de autonomía municipal hace difícil el control legal de los actos de caciquismo, tampoco resulta fácil establecer controles políticos mediante códigos éticos, como los establecidos por los Partidos Políticos, normas que nunca pueden ser totalmente eficaces pese a la buena voluntad de quienes las han establecido pues, muchas veces, a través de su posición dominante en los ayuntamientos, los cargos institucionales municipales escapan al control del partido al que pertenecen, al que pueden, incluso, llegar a dominar y doblegar en su territorio, mediante el control de la actividad política y electoral interna de los afiliados locales de ese partido, siempre que, de una u otra manera, estos hayan resultado favorecidos por acciones de corte caciquil que, en contraprestación natural, les obliguen a apoyar al cacique local. Y en este sentido hay que subrayar que en la actualidad y en excesivas ocasiones, sobrema-nera en el ámbito local, a la hora de la afiliación partidaria lamentablemente cuentan más los factores de interés, o de motivación extremadamente simple, casi de tipo fans, que los referentes ideológicos, programáticos y morales, claros y fundamentados.

No obstante, con sus limitaciones, que son evidentes, el control de las conductas de sus representantes en las Instituciones municipales por parte de los partidos puede y debe ser relevante para reducir al máximo las conductas irregulares en los ayun-tamientos. Seguramente los Estatutos de los partidos deberían reflejar con mayor precisión esa preocupación, articulando medios y medidas más eficaces de aviso que los que actualmente utilizan y que les permitan conocer con antelación las conductas irregulares para poner coto a las mismas. Sin duda la reforma de la ley electoral, la eliminación de las listas cerradas y bloqueadas, y el establecimiento de cauces mejores que los actuales para la elección de los candidatos serían medidas necesarias, ante lo que ya es un clamor de la sociedad española.

Pero, aun valorando mucho la acción interna de los partidos políticos, creo que es necesario articular medidas legales que corrijan los excesos normativos que, en apli-


cación precipitada y radical de la teoría del péndulo, se han producido en nuestro régimen local, tanto reinstaurando medidas que durante decenios habían dado buen resultado en la lucha contra el caciquismo, pues nada justifica su abrogación en tér-minos de eficacia, ni de moral pública, como analizado nuevas vías para mejorar la acción municipal, sin mengua de su autonomía. Pero partiendo siempre de la conside-ración de que esa autonomia no puede servir para legitimar, ni para amparar conduc-tas irregulares. Para eso no hace falta más autonomía municipal, ni esta es deseable.

Eso puede hacerse en Asturias. Y no sería mala cosa que Asturias encabezase el establecimiento de medidas eficaces contra las corruptelas locales. Creo que junto la idea de paraiso natural, la más o menos real buena formación profesional que se esgrime etc, sería ese carácter pionero en el establecimiento de las medidas posibles de control del caciquismo uno de los factores más relevantes para el establecimiento y el desarrollo de industrias aquí, al menos si se sabe dar a esa situación la debida publicidad, amén de que ello cooperaria positivamente a la gimnasia social en favor de la democracia y de la limpieza democratica que hoy exige de manera imperativa la población españala. Ser pionero en esto no es malo. Aquí nada tenemos contra nadie, no existe nacionalismo particularista alguno que quiera crear redes caciquiles propias favorecedoras de la secesión, ni nada por el estilo. Nada tenemos que perder en encabezar la lucha contra el caciquismo y, por el contrario, mucho que ganar.

Aunque Asturias no se haya incorporada aún al proceso de reforma estatutaria, no está, obviamente, al margen del proceso de configuración intracomunitaria del régimen jurídico municipal. Como indican los aspectos consensuados que se han hecho públicos de los borradores de la reforma estatutaria asturiana, en ellos se pre-tendía actuar de forma amplia sobre importantes temas del régimen local no ampa-rados por el carácter básico del articulo 149.1.18 de la Constitución, que se ciñe a la autonomía y a la capacidad autoorganizatoria municipal garantizadas por el articulo 140 de la Constitución, y protegidas mediante el recurso de defensa de la autonomía local, regulado en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

En todo caso, al margen de las cuestiones en las cuales por mandato Constitucio-nal esta vedado dictar normas autonómicas, tiene la Comunidad autónoma asturiana mucho campo de actuación en materia de régimen local, y consecuentemente tam-bién la sociedad asturiana ámbito suficiente para la reflexión, la opinión y el debate fructífero sobre las reformas municipales que sería posible acometer en Asturias sin necesidad de acudir a las Cortes Generales. Y dentro de la problemática local astu-riana existen, y deben tratarse, obviamente, problemas y cuestiones que constituyen autenticas patologías sociales, cuya visión, en ocasiones, descarada, desmoraliza a los ciudadanos, a la par que los aleja de la cosa pública.

La actual configuración de la vida local y de su régimen de autonomía debe muchísimo a la presión de los partidos nacionalistas que pretendían liberar a los


ayuntamientos de cualquier injerencia centralista pero que, sobre todo, tenían como objetivo facilitar el control de las instituciones locales por parte de los partidos hege-mónicos en esas autonomías y sus clientelas. Para ello, hubo que operar el brusco mo-vimiento pendular en la normativa del régimen local español al que me he referido antes, que como todos los movimientos reactivos, ha resultado, en algunos aspectos, claramente excesivo, y escasamente beneficioso en términos de interés general.

En relación con la vigencia y las nuevas formulaciones del caciquismo (singular-mente las que aparecen en el ámbito municipal,) y las barreras y régimen de prevención del mismo, tiene importancia analizar la definitiva fragmentación que se ha producido en el régimen de los Cuerpos Nacionales de la Administración Local, los cuales, como ha puesto de relieve Santiago Muñoz Machado, eran hasta hace poco uno de los princi-pales bastiones para asegurar la uniformidad jurídica en la vida de las entidades locales, estableciendo criterios comunes de legalidad y de aseguramiento de su observancia.

La fragmentación del régimen jurídico de los empleados públicos locales se ha orientado a poner fin al sistema normalizado de asistencia técnico-legal y económica de los municipios, el cual, como uno de los valladares más eficaces contra la arbi-trariedad y el caciquismo, venia siendo encomendado desde 1925 a una burocracia profesional, en general, bastante cualificada y, además, objetivamente seleccionada, en todo caso y al menos en sus escalones más altos, al margen de la coyuntura política y de las influencias locales.

Ese régimen de asistencia legal y económico-financiero arriesga hoy ser sustitui-do por otro, u otros, basados en criterios donde es bastante habitual que predomine la lealtad política y, en ocasiones, hasta el arbitrio personal, sobre cualquier otro factor de valoración, algo que preludia, o que facilita la apropiación de los cargos y organismos municipales de índole técnico-profesional jurídica y económica por las familias políticas dominantes que en cada tiempo y lugar gobiernen el municipio.

Desde el inicio del actual período democrático existió un gran interés por parte de los nacionalistas en acabar con el carácter nacional y con el sistema de control legal de los Cuerpos de Secretarios y de Interventores de Ayuntamiento, en una primera derivada porque dada su posición estratégica en las administraciones municipales, al ser independientes en su nombramiento de los políticos locales, estos funcionarios eran la garantía del cumplimiento uniforme de la ley en todo el mapa municipal español, y, en segunda, porque si el carácter nacional de dichos Cuerpos desaparecía, y junto con él, las oposiciones bastante difíciles que el Estado español impone para acceder a ellos, sería mucho más fácil poner en su lugar a personas absolutamente leales al partido gobernante en cada momento, los cuales, lógicamente carecerían de independencia de criterio respecto del político que los nombró, como ocurría en el siglo XIX, y hasta la segunda década del XX, cuando el Secretario Municipal nombrado a dedo por los munícipes se configuraba como la pieza clave del sistema


caciquil local, a modo de brazo ejecutor de las decisiones del cacique y sus amigos. Ello, per se hace difícil que cristalice y alcance carta de naturaleza la debida lealtad de los funcionarios municipales a la ley y a los munícipes que están en la oposición, y que pueden, por tanto, ser alternativa de Gobierno, los cuales, en caso de llegar a gobernar tendrían que aceptar los servicios de funcionarios para quienes no resultan “agradables”, por haber sido elegidos en razón de su afinidad política o ideológica.

En cualquier caso, desde la II República nadie puede negar que, con independen-cia de excepciones, que las hay sin duda en todo Cuerpo de la Administración nume-roso, estos funcionarios estatales y, ahora, autonómicos de habilitación nacional, pero no municipales, han sido pieza básica de la lucha contra el caciquismo y la corrupción en los ayuntamientos, al configurarse como independientes de las corporaciones, ser objetivamente seleccionados y técnicamente prestigiados (obviamente, más los que antes era de 1º categoría y hoy se situación en los niveles más altos) y con la posibili-dad de, si les resultaba insoportable la presión de los munícipes en favor de incumplir o soslayar el cumplimiento de la Ley, pedir amparo legal y, en último término, plaza en otro ayuntamiento y , con ello garantizar su conciencia, libertad y autonomía.

Quitar del capítulo de las competencias de los Secretarios e Interventores munici-pales la jefatura de los servicios administrativos y económicos del ayuntamiento ha sido una medida legal correcta, lógica e inteligible, puesto que esas funciones deben estar atribuidas a los munícipes electos y, en concreto, al alcalde, pero, por contra, pienso que nada ha hecho en España tanto daño a la moral administrativa y politica municipal, (y de rebote a la moral pública), como la supresión de la advertencia de ilegalidad como obligación esencial de los Secretarios de los Ayuntamientos respecto de las decisiones municipales, y lo mismo ocurre respecto de las advertencias a las que estaban obligados los Interventores. No el aviso informal, ni la sugerencia, sino la formal advertencia de ilegalidad o de irregularidad, que tenía como consecuencia para los funcionarios que, de no hacerla, podían incurrir en sanción disciplinaria grave, e incluso en delito de prevari-cación, que en los casos más graves podía suponerles hasta la pérdida de la carrera, mien-tras que por su parte los munícipes podían incurrir en los variadísimos tipos penales de la ilegalidad que cometiesen en el caso de que, aún advertidos, la cometieran, pero ya sin disculpa alguna por desconocimiento de la ley. Y lo mismo ocurre con la advertencia que debían hacer los Interventores en materia presupuestaria, o de legalidad económica.

Aunque, entre otras funciones, la vigente Ley de Régimen Local configura al secre-tario municipal como asesor legal nato de la Corporación, lo cierto es que se ha gene-ralizado la práctica de acudir a despachos de abogados ajenos al ayuntamiento para que den su opinión sobre los asuntos municipales y que esta sea la determinante, con prefe-rencia, incluso, a la emitida por el Secretario, como se ha visto en varios ayuntamientos en relacion con temas muy controvertidos relacionados con convenios urbanísticos, suministros, compras varias y cuestiones relacionadas con el empleo público etc.


Sin entrar para nada en la moral profesional de los abogados, que lógicamente tratan siempre de conseguir lo que el cliente les pide, esa práctica tiene la consecuen-cia de que el ayuntamiento recibe informes en los que se le trata como un cliente al que contentar, como si fuera un particular, más que, con derecho o sin él, quiere ganar un pleito o defender una posición en un litigio, sea cual sea la argumentación utilizada, y aunque para ello haya que retorcer al máximo los argumentos legales, siendo así que el ayuntamiento no es un particular sino una administración pública, que debe adaptar su actuación única y exclusivamente a la ley, aunque esta sea con-traria a sus intereses, o a los intereses particulares o partidarios de sus gestores.

En un medio hiperpolitizado, como cada vez lo es el municipal, hasta en sus aspectos más técnicos y necesitados de imparcialidad, la desaparición de esa garan-tía, unido a la desaparición de prácticamente todo control sobre cualquier tipo de actos municipales, (incluyendo los de carácter normativo), que no sea el judicial a posteriori, amenaza con hacer renacer de forma sui generis modos propios del sistema de gobierno municipal de la Restauración. En todo caso, los resultados del exceso de autonomía municipal están a la vista de todos. Sin ese exceso, no habrían sido posibles muchos de los desmanes de todo tipo que han escandalizado hasta la sacie-dad a la sociedad española, incluidos, por cierto, los endeudamientos municipales desaforados e injustificados.

Es obvio que hay infinidad de ayuntamientos donde sus concejales y alcaldes no han abusado de esa autonomía, pero son también muy abundantes, (demasia-do abundantes para propugnar que se mantenga el statu quo actual) aquellos otros donde se han cometido, y se cometen con gran descaro abusos de todo tipo, a veces con impunidad, aunque en ocasiones esas prácticas acaban mal para sus autores, que solo entonces aparecen en los medios de comunicación como imputados y, mucho después, quizás, también condenados.

No parece que el aumento de la ya enorme autonomía municipal en el marco de la legislación básico de Régimen Local tenga mucho sentido, y menos lo tiene aún en una posible legislación autonómica del Principado de Asturias, donde no existe prurito alguno independentista. La autonomía no puede en modo alguno justificar el desmán, ni el descontrol. Y, desde luego, pedir autonomía o aumentar la auto-nomía para eludir el control de legalidad, la advertencia de ilegalidad por parte del Secretario Municipal, o el control económico financiero riguroso por parte de los interventores sería, ni más ni menos, que pretender soslayar el cumplimiento de la Ley, y eso no se justifica con nada, pídalo la FEMP, o todos los alcaldes de España juntos. Porque esa petición no sería sino una intolerable justificación de manos libres para la arbitrariedad, con efectos sobrada y tristemente conocidos.

Por el contrario, como he dicho, aquí, en Asturias sería posible establecer, incluso con carácter pionero respecto del resto de España, los controles de legalidad de la acti-


vidad municipal que son posibles por ser claramente compatibles con esa autonomía, a la que no solo no afectan negativamente, sino que pueden enriquecerla ,fomentando la transparencia y la credibilidad de la acción municipal, y dificultando las prácticas caci-quiles a la par que, como efecto derivado, se aumentaría la eficacia de los Ayuntamientos.

El establecimiento en una posible legislación asturiana de Régimen Local de la advertencia de ilegalidad por parte del Secretario y de la falta de adecuación al presu-puesto y a la legalidad económica de los gastos por parte del Interventor municipal, (en el caso de que estos últimos funcionarios no pasaran a depender en la práctica de la Hacienda Estatal, como se deduce del borrador del anteproyecto de ley de Régi-men local que se filtrado desde el Gobierno del Sr. Rajoy), serían medios de control de los actos municipales perfectamente compatibles con la autonomía municipal, pues la Corporación no está en absoluto obligada a seguir el criterio ofrecido, dado que, pese a la gravedad de la contradicción, esos dictámenes, como ocurre con todo dictamen, no son vinculantes, aunque quien decida no escucharlos, incluso a riesgo de saltarse la ley, debe asumir su responsabilidad.

Con esas medidas no se agotan las posibles barreras a las acciones irregulares caci-quiles, clientelares o similares que sería posible establecer en Asturias sin afectar para nada al principio de autonomía municipal. Resultaría tambien conveniente garanti-zar la calidad técnica y, sobremanera democrática y de coherencia con la legislación general, de las Ordenanzas municipales, y en general de los reglamentos municipales, incluyendo dentro de los mismos los Pliegos Generales de contratación de obras y de suministros de toda clase, de concesión de servicios públicos etc., las bases norma-lizadas para la contratación de personal laboral del ayuntamiento y de las empresas dependientes del mismo, los convenios urbanísticos y los estándares de los Planes de Urbanismo, etc. etc., evitando que en esas normas se incluyan disposiciones que pue-dan dar lugar a discriminación, o a soslayo de los principios de igualdad, capacidad y mérito y no discriminación.

Al margen de que en el apartado 15 del dictamen del Consejo Consultivo del Principado de Asturias sobre la reforma del Estatuto se hayan analizado ya varios asun-tos relacionados con la vida local que pueden encajar en una posible reordenación del régimen municipal asturiano, y además de lo allí dicho, son factibles otras medidas que encajan dentro de la doctrina del Tribunal Constitucional, y que pueden ser impor-tantes para la mejora de la calidad de la acción municipal en Asturias. El tenor de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de Febrero de 1981 establece “el marco de esa compatibilidad, al señalar que el principio de autonomía municipal es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien no se ajusta a las previsiones de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia casi jerárquica de la administración del Estado o de otras esferas territoriales”.


Al ser Asturias una comunidad uniprovincial sería posible, y hasta necesario, acometer un singular desarrollo del artículo 58 de la Ley de Bases del Régimen local, el cual establece la posibilidad “de las Comunidades autónomas de crear, para la coordinación administrativa, órganos de colaboración de las administraciones corres-pondientes con los entes locales. Estos órganos, que serán únicamente deliberantes o consultivos, podrán tener ámbito autonómico…y carácter general o sectorial”.

Bajo ese criterio, otro instrumento de control legal que podría dar buenos resul-tados en la lucha por la limpieza y corrección legal de las actividades municipales, sería la sumisión de los actos normativos de los ayuntamientos, que no dejan de ser reglamentos de aplicación limitada a un territorio, al mismo régimen de control que los actos normativos de la Comunidad autónoma y del Estado, los cuales están sometidos a control previo de legalidad no vinculante, salvo en casos muy contados.

Nada justifica que los actos municipales de carácter normativo tengan un régimen de menor control que los reglamentos autonómicos. No existe razón democrática, ni funcional, ni legal basada en la autonomía municipal que lo justifique, pues si el Ayun-tamiento tiene alguna discrepancia sobre el concreto dictamen de control de legalidad, puede motivar su criterio contrario, como hacen el Estado y la Comunidad Autónoma cuando lo estiman oportuno, y aprobar el acto a su gusto, aunque lógicamente corrien-do el riego que ello conlleva, teniendo en contra una opinión jurídica que se puede hacer valer ante los tribunales y que, estos, tradicionalmente suelen tener en cuenta.

En el ámbito de la Comunidad Autónoma quien podría actuar en esta materia es el Consejo Consultivo del Principado. Primero, porque sus decisiones no son vinculantes y, por tanto, no afectan a la autonomía municipal que, en puridad, siempre puede apartarse de ellas. Y al no ser vinculantes, esos dictámenes no rozan ni afectan negati-vamente al principio constitucional que obliga a respetar la autonomía municipal, que resta incólume. En segundo lugar, porque los actos normativos de los ayuntamientos, que no dejan de ser reglamentos de aplicación limitada a un territorio, deben de tener, como he dicho, al menos, similar régimen de control que los actos normativos de la Comunidad autónoma y del Estado. Y, en tercer lugar, porque el Consejo Consultivo ya ejerce esa función respecto de determinados actos municipales: las reclamaciones de responsabilidad civil que se plantean contra los ayuntamientos, los expedientes de recalificación urbanística de zonas verdes, los expedientes de revisión de oficio, y las rescisiones de contratos cuando existe oposición por parte del contratista.

El control de los actos normativos municipales puede ser decisivo no solo para cooperar a la limpieza e imparcialidad de la vida municipal, y por tanto, para la erra-dicación de las prácticas caciquiles, también para mejorar la calidad técnica de las nor-mas municipales, evitando a los ayuntamientos correcciones jurisdiccionales enorme-mente problemáticas de sus decisiones normativas. Y, a tal efecto, conviene recordar, a titulo de ejemplo, los lamentables efectos de todo tipo que ha producido la anulación


de los Planes Generales de urbanismo de Llanes y de Gijón, los cuales, de haber sido sometidos dictamen previo de análisis de su legalidad, seguramente habrían superado los defectos formales y de fondo que dieron lugar a su anulación en vía jurisdiccional.

La verdad es que la Ley del Consejo Consultivo de Asturias se ha hecho como casi todas las leyes autonómicas de esta naturaleza, mirándose en el espejo del Consejo de Es-tado, olvidando que este Órgano estaba configurado desde mucho tiempo atrás para un país en el cual el régimen de control de legalidad previo de los actos de los ayuntamientos lo realizaban: 1º) Los secretarios de los ayuntamientos, mediante la advertencia de ilegali-dad. 2º) Las Delegaciones del Ministerio de Hacienda respecto de los presupuestos, pre-vio dictamen de la Abogacía del Estado. 3º) El servicio de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones locales del Ministerio de la Gobernación, con existencia en cada Go-bierno Civil., y que, consecuentemente, todo ese aparato de control de legalidad previa dejaba libre de preocupaciones al Consejo de Estado, que, además, tendría que atender en solitario a los más de 6000 ayuntamientos españoles, algo materialmente imposible.

Hoy todos esos controles de legalidad han desaparecido y no existe ninguno previo.Si algo justifica la existencia de las instituciones autonómicas es justamente hacer

algo nuevo para atender necesidades sociales no satisfechas, o insuficientemente re-guladas por la normativa nacional. Y este es un caso típico y flagrante

Todas esas medidas podrían ser objeto de normativa de rango no estatutario en una específica Ley de Régimen local asturiana que complementase y completase la Ley de Régimen Local nacional en todos los temas no amparados por el carácter básico del artículo 149.1.18 de la Constitución, ni afectados por la garantía constitu-cional del artículo 140, y que pueden, por ello tener especifico tratamiento legal en una Ley del Principado de Asturias.

En una región como Asturias, que quiere progresar y que, al margen y además de los culturales, debería buscar elementos singulares que la distinguieran positivamente del conjunto nacional, tan necesario es controlar la legalidad previa de los actos nor-mativos de la Comunidad Autónoma como los de los ayuntamientos, en garantía de los derechos y de la igualdad de los ciudadanos de Asturias. Y eso puede hacerse sin generar problemas de personal y de plazo, exprimiendo al máximo el rendimiento de las instituciones y con un coste mínimo sobre el existente, algo a valorar especial-mente en tiempos de máxima austeridad.


Referencias bibliográficasAlguacil Gómez, J. (2006): Poder local y participación democrática, Madrid, El

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Restauración, Madrid, Marcial Pons.

Historia de la Hacienda Localhasta la etapa democrática

Francisco Comín ComínCatedrático de Historia e Instituciones Económicas

Universidad de Alcalá

1. IntroducciónEn el período previo a la democracia actual, las haciendas locales en España com-

partieron un rasgo a lo largo de todos los períodos históricos hasta 1978: la escasez de sus recursos para cumplir las funciones que el Estado dejó en sus manos. Las reformas municipales marcan dos puntos de ruptura en 1845 y 1924. Estos dos años separan tres etapas en la historia de las haciendas locales antes de la democracia actual, que son las siguientes. La primera fase es la de la génesis de la reforma liberal de las Haciendas locales que tuvo lugar entre 1808 y 1844. A este período se dedica la sección primera, titulada la herencia de los municipios del Antiguo Régimen. La segunda fase llega hasta 1924, cuando las normas vigentes fueron establecidas en 1845 y en la Ley Municipal de 2 de octubre de 1877. Este período es analizado en la sección segunda titulada, una Ha-cienda local sin recursos propios. El Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 inició la tercera etapa que se prolongó hasta el final del franquismo. A este período se dedican dos secciones. En la sección tercera, titulada la modernización de las Haciendas locales (1924-1933), se estudia el período previo a la Guerra Civil. En la sección cuarta, titu-lada las haciendas municipales en el franquismo (1940-1958), se analizada lo que se llamó “una autonomía fiscal tutelada”. En la sección quinta, titulada “Los insuficientes recursos llevaron a unos deficientes servicios de las Haciendas municipales” se presen-tan unas conclusiones sobre las lecciones de la historia sobre las haciendas locales1.

1 Esta conferencia es un resumen actualizado de Comín (1996, pp. 127-199). Allí están todas las referencias y fuentes. En este texto, por tanto, se harán las referencias bibliográficas imprescindibles.


2. La herencia de los municipios del Antiguo Régimen (1808-1844)Los liberales se encontraron con una herencia maltrecha en el campo de las ha-

ciendas locales, que se prolongó al siglo XIX. Las características de las Haciendas locales en los tiempos finales del Antiguo Régimen en España se resumen en tres puntos que se analizan en esta sección: 1) la diversidad financiera; 2) el fuerte endeu-damiento; 3) la creciente tutela del Estado.

2.1. La diversidad financiera de las Haciendas localesLa diversidad de las Hacienda locales fue tanto en sus recursos como en sus

gastos. Primero, en cuanto a los recursos municipales hay que señalar que ya en el Antiguo Régimen los impuestos locales variaban mucho entre regiones y entre municipios. Incluso dentro de una misma población, los naturales y los forasteros soportaban un tratamiento fiscal diferente. Antes del siglo XIX, las haciendas locales se distinguían tanto por su tamaño (ser grandes o pequeñas) como por sus fuentes de ingresos (ser haciendas patrimoniales o haciendas fiscales).

Comenzando por este último punto, en la Edad Moderna, en Castilla se produjo una transición de la Hacienda patrimonial a la Hacienda fiscal en los municipios (García, 1994). Inicialmente, hasta el siglo XVII, los municipios se financiaron con los recursos generados por sus patrimonios (bienes rústicos y urbanos, rentas, censos y juros). Sólo en circunstancias críticas recurrían a la tributación indirecta y a los repar-timientos vecinales, que cesaban de cobrarse al volver la normalidad. Pero la Hacienda patrimonial (propiedades) de los municipios comenzó sus dificultades durante la crisis económica del siglo XVII, por la inflación, las exigencias de la Corona, la corrupción y la reducción de los bienes de propios. La crisis de la Hacienda patrimonial obligó a la creación de una Hacienda municipal fiscal (basada en los impuestos). En el siglo XVIII, siguiendo las transformaciones de la Hacienda Real, las haciendas municipales reformaron su administración, pasando del arrendamiento a la gestión directa. En general, los bienes de propios y los impuestos eran gestionados por procedimientos similares en los distintos concejos. En los siglos XVI y XVII se gestionaba mediante el arrendamiento; pero durante el siglo XVIII, se fue imponiendo la gestión directa que fue realizada por los empleados municipales. Esta gestión directa alivió a los contribu-yentes, pues previamente los arrendatarios cobraban tasas y rentas ilegales o superiores a las establecidas por la legislación o los encabezamientos. Por otro lado, la adminis-tración directa aumentó la burocracia municipal y los gastos municipales en salarios.

En cuanto a su tamaño, en el Antiguo Régimen se distinguían las Haciendas de las ciudades y las Haciendas de los pueblos. Cuando tenemos más datos, en la se-gunda mitad del siglo XVIII, se perfilaban ya dos patrones financieros municipales. Mientras que, por un lado, en las ciudades grandes tenía mayor peso la tributación indirecta, en los pequeños ayuntamientos, por otro, predominaban los ingresos pa-

FRANCISCO COMÍN COMÍN

trimoniales rústicos. Aunque en el siglo XIX siguió habiendo grandes y pequeños municipios, como veremos, esta distinción en cuanto a sus fuentes financieras des-apareció en el siglo XIX por dos razones. Primera, los patrimonios municipales se desamortizaron dejando a los ayuntamientos sin estos recursos. Segunda, la tributa-ción indirecta municipal apenas sufrió alteraciones con la revolución liberal.

En primer lugar, en el siglo XIX se produjo la desaparición de los patrimonios lo-cales y, por tanto, el fin de la Hacienda patrimonial. En efecto, las reformas liberales del siglo XIX transfirieron los patrimonios locales hacía el Tesoro central, a través de las desamortizaciones, que se iniciaron a principios del siglo y que se completaron con la de Madoz de 1855.Esta pérdida de los recursos patrimoniales agravó los problemas de las Haciendas municipales. En efecto, durante la Guerra de la Independencia (1808-1812) se inició la enajenación sistemática de los patrimonios municipales y se aceleró con la guerra carlista (1833-1840). Fueron los liberales, en estos períodos de guerra y en el Trienio Constitucional (1820-1823) los que desamortizaron el grueso del patrimonio de los concejos. Los ingresos de la venta de los patrimonios locales por los liberales sirvieron a los concejos para resarcir a los particulares que habían adelantado fondos para los suministros al ejército durante la Guerra de la Indepen-dencia. También les permitieron pagar las crecientes contribuciones extraordinarias de guerra impuestas por el Estado a los pueblos, evitando así establecer impuestos extraordinarios sobre los vecinos. Pero los absolutistas (1814-1820 y 1823-1833) también vendieron y utilizaron los bienes de propios para allegar ingresos para la Hacienda central, cediendo las tierras a censo perpetuo, particularmente a los vecinos más ricos. De manera que los municipios vendieron grandes extensiones de tierras de propios antes de la desamortización de Madoz (1855). Los concejos más afectados por esta desamortización un tanto irregular fueron los que tenían más bienes rústicos (los de Andalucía y Extremadura).El resultado fue que, en 1850, el patrimonio mu-nicipal suministraba más del 75% de sus ingresos en sólo siete capitales de provincia (Cáceres, Cuenca, Málaga, Palencia, Pamplona, Segovia y Toledo). En el lado contra-rio, en Madrid y Sevilla, sólo representaba el 2 y el 7%, respectivamente.

En segundo lugar, las reformas liberales permitieron una continuidad en la fis-calidad municipal. Lo más importante de las reformas municipales liberales fue que, desde comienzos del siglo XIX, las haciendas locales quedaron totalmente subordina-das a la Hacienda del Estado. El Estado liberal asumió el monopolio de la fiscalidad. Por ello, las haciendas locales fueron muy afectadas por las reformas de la tributación estatal, en los períodos liberales y en los absolutistas. Las Cortes de Cádiz no pudie-ron establecer (en 1811-1813) nuevas contribuciones para sustituir a los arbitrios municipales suprimidos.

La tributación municipal de Garay (1817) siguió las pautas de su reforma de la fiscalidad estatal y también fracasó en la práctica. A pesar de ello, los gobiernos del


Trienio liberal mantuvieron los tributos municipales de Garay. Los progresistas de la década de 1830, tras la muerte de Fernando VII en 1833, concibieron los impuestos locales como un mero recargo sobre los estatales. Este planteamiento fue la gran innovación de los liberales, que fue asumido en la reforma tributaria de 1845, de Alejandro Mon, y que se prolongó en España durante mucho tiempo.

En efecto, como ocurrió con la estatal, la fiscalidad municipal no se modificó hasta la reforma tributaria de 1845. De hecho, hacia 1842, las corporaciones locales mantenían los ingresos tradicionales del Antiguo Régimen. Sólo que la cuantía re-caudada había decrecido por las ventas de propiedades, porque se habían suprimido algunos gravámenes y por la pervivencia de los fraudes y malversaciones de las auto-ridades locales. La administración municipal arrastraba en las primeras décadas del siglo XIX las mismas deficiencias del siglo XVIII. Por ejemplo, muchos inmuebles y arbitrios municipales se arrendaban por cantidades simbólicas que, a veces, ni siquie-ra se cobraban. Pero las cuentas de los ayuntamientos habían dejado de liquidarse a comienzos del siglo XIX, para evitar el pago de los atrasos debidos a la Hacienda central por los tributos estatales.

2.2. La continuidad de los gastos municipalesTambién hubo continuidad en el siglo XIX en relación a los gastos municipales

(Comín y García, 1995). A finales del siglo XVIII, destacaban los siguientes gastos municipales. Primero, los pagos de contribuciones que el Estado asignaba a cada municipio (satisfechos con los recursos comunales). Segundo, los gastos de gestión municipal. La administración directa de las rentas municipales hizo que el nivel y la estructura de los gastos municipales pasasen a ser más dependientes del tamaño del municipio. En los concejos grandes, la administración directa implicó el nombra-miento de recaudadores y de empleados para la distribución de los gastos, que eran los mayordomos de propios, los tesoreros y sus respectivos ayudantes.

Tercero, en el Antiguo Régimen, los ayuntamientos mantenían los servicios mu-nicipales con los distintos gastos: el mantenimiento del orden público se conseguía a través de los gastos en policía rústica y urbana; la enseñanza primaria, mediante los pagos al maestro de primeras letras; la sanidad municipal con el sostenimiento del médico, el cirujano, la matrona y, en algunos casos, los hospitales; la beneficen-cia municipal mantenía la casas de expósitos, la manutención de presos pobres y las cárceles; el ayuntamiento se ocupaba del abastecimiento de productos básicos baratos durante las crisis de subsistencias, así como de las obras públicas de ámbito provincial y comarcal, además de las propiamente urbanas; la hacienda municipal se preocupaba de las contingencias imprevistas para socorrer las calamidades y ayudar a los labradores pobres en tiempos de malas cosechas; finalmente, los concejos también tenían gastos destinados a las festividades religiosas y civiles.


Pues bien, en 1830 la estructura del gasto municipal apenas había cambiado. Los intereses de la deuda constituían la principal partida de gasto (el 29,9%); seguían abonándose las refacciones (transferencias) a los eclesiásticos y a otros cargos; y los remanentes municipales continuaron entregándose a la Diputación. Posteriormente, hubo algunos cambios asociados al establecimiento del régimen liberal: a) en 1832 se devolvieron a los municipios las competencias sobre “policía” del núcleo urbano; b) desaparecieron las refacciones de derechos satisfechos a los eclesiásticos, los militares y los cargos de la Audiencia, así como las remuneraciones de los miembros del Ayun-tamiento; c) el salario del alcalde y del “ejecutor de justicia” se traspasaron a la Ha-cienda central y a la Audiencia Territorial; d) los desembolsos por salarios crecieron por el incremento de los sueldos y por la ampliación de los funcionarios dedicados a la seguridad, al mantenimiento de los lugares públicos y a las funciones administrati-vas y contables; e) desde la creación del Ministerio de la Gobernación se ordenó a los ayuntamientos que financiasen la enseñanza primaria, al menos de los niños “pobres de solemnidad”, y el sueldo del maestro; f ) en 1844, las Haciendas locales hubieron de hacerse cargo del cupo fijado al municipio por la contribución de culto y clero; g) los cambios principales se debieron a las mayores exigencias de la Hacienda central: los municipios sufragaron los gastos de la Milicia Nacional y las obras de carácter provincial. Por el contrario, resalta el hecho de que los gastos municipales de sanidad y de beneficencia no aumentaron con el régimen liberal; aunque continuaron dedi-cándose algunos fondos a los hospitales, a la manutención de los “presos pobres” en las cárceles y a los establecimientos benéficos para huérfanos.

No obstante, los problemas de las haciendas locales multiplicaron su deuda y llevaron a descuidar las obligaciones municipales: se acumularon los débitos a favor de los censualistas y de los empleados municipales (especialmente los maestros).

Como en el Antiguo Régimen, la política de gastos de las Haciendas locales del siglo XIX se vio restringidas por tres factores. Primero, el amplio endeudamiento municipal; segundo el fraude de los cabildos locales; y, tercero, la intervención inte-resada del Estado en las arcas de los ayuntamientos.

En primer lugar, veremos el endeudamiento y la presión del Estado sobre las Hacienda municipales. Durante el siglo XVIII, los ayuntamientos siguieron pagando contribuciones extraordinarias a la Hacienda de la Monarquía. También se crearon las exacciones estatales sobre los recursos municipales. La mayor presión de la Ha-cienda central, desde el siglo XVIII, aumentó los atrasos y los censos de las haciendas municipales. Para pagar las contribuciones estatales, los ayuntamientos emitieron más deuda (censos). Para asegurar el servicio de la deuda local, el monarca autorizó la creación de arbitrios sobre el consumo.

Pues bien, las Haciendas locales se endeudaron todavía más en el siglo XIX porque los gobiernos les detrajeron recursos para solucionar los problemas de la Hacienda central.


Es decir, tras 1814 la deuda municipal aún creció más, por la presión de la Hacienda central del Estado. La Guerra de la Independencia había reducido la recaudación fiscal y, consecuentemente, los atrasos se acumularon en los presupuestos de las corporaciones locales, fundamentalmente los consistentes en sueldos e intereses de los censos deven-gados pero impagados. La recaudación de los arbitrios municipales cayó a la mitad por dos motivos: la crisis económica posterior a la guerra de la independencia y el régimen absolutista que aumentó, en 1819, las exacciones estatales sobre los municipios; con-cretamente pasaron del 17 al 20%, de lo recaudado por los bienes de propios en cada concejo. Los liberales de Cádiz y del Trienio, por el contrario, redujeron al 10% las de-tracciones de la Hacienda central. En la década de 1820 las dificultades de las Haciendas municipales se agravaron aún más, por la vuelta del absolutismo. El establecimiento del régimen liberal desde 1833 no solucionó, empero, los problemas financieros de los mu-nicipios. El Presupuesto de 1835 previó la rebaja de las deducciones practicadas por la Hacienda estatal sobre los recursos municipales. Pero éstas se mantuvieron hasta finales de los años 1840. Los bienes de propios municipales siguieron abonando el 20% como impuesto al Estado, que se destinaba a la amortización de la deuda estatal.

La amortización de esta deuda municipal se realizó entre 1840 y la Restauración. En 1839 los Ayuntamientos acordaron saldar los capitales y los réditos atrasados cediendo a los censualistas las fincas de propios. Esto permitió que en la década de 1840 el patrimo-nio municipal pudiera destinarse a la amortización de la deuda municipal. No obstante, antes de la desamortización de Madoz (1855) no se habían vendido muchas fincas. La Ley de Desamortización de 1855 nacionalizó muchos censos municipales. Y los censos no nacionalizados quedaron redimidos en los primeros años de la Restauración.

2.3. La pérdida de autonomía municipal por la tutela interesada del Estado liberalLas haciendas municipales perdieron definitivamente su autonomía en la transición

hacia el Estado liberal, en la primera mitad del siglo XIX, cuando se consolidaron las re-formas de los ilustrados. Desde el siglo XVII, el Estado había encargado a los municipios la recaudación de sus recursos. Para ello, les había cedido algunos servicios, valimientos y contribuciones extraordinarias. Las reformas de los ilustrados del siglo XVIII consolida-ron la conexión entre Hacienda central y haciendas municipales. Con ellas, los ilustrados querían: 1) recabar fondos de los ayuntamientos para financiar al Estado; y, 2) controlar la gestión de las haciendas municipales desde la Secretaría de Hacienda, para frenar la corrupción de las oligarquías locales en su gestión de los patrimonios y rentas municipales.

Las medidas de los ilustrados para las Haciendas municipales, profundizadas por los liberales en el siglo XIX, fueron. Primera, limitaron la autonomía de las Ha-ciendas locales, mediante la creación de las Juntas de Propios y Arbitrios (1760), las Intendencias y las Superintendencias para controlar las haciendas municipales. Asimismo, dictaron un Reglamento de gastos, que detallaba los gastos permitidos al


municipio. Segunda, desde 1799 a 1830, los impuestos municipales de las ciudades fueron recaudados por funcionarios de la Hacienda. Tercera, la Hacienda central recuperó la gestión de las rentas reales recaudadas por los municipios. Cuarta, el Estado suprimió los arbitrios municipales que recaían sobre las mismas bases que otros tributos estatales. Quinta, las desamortizaciones de sus bienes privaron a los ayuntamientos de unos ingresos imprescindibles para sus arcas. Sexta, aumentaron las exacciones de la Hacienda central sobre los fondos municipales.

Los liberales mantuvieron el centralismo fiscal de los ilustrados por varios motivos: 1) para solucionar los problemas de la Hacienda central;2) para evitar los aumentos de la presión fiscal nacional y la interferencia de los tributos municipales en la percepción de los impuestos estatales; 3) por su desconfianza de las autoridades municipales, aun-que estos cargos comenzaron a ser representativos. En consecuencia, los liberales inten-sificaron la tutela de las Haciendas locales desde el Trienio Liberal. Un decreto de 29 de junio de 1822 obligó a las corporaciones locales a elaborar un presupuesto anual con unos criterios uniformes: a) la Diputación provincial haría la propuesta correspondien-te a los arbitrios necesarios para equilibrar el presupuesto local; y, b) los presupuestos municipales tenían que ser expuestos al público antes de ser remitidos a la Diputación provincial, para su aprobación. La aplicación práctica del presupuesto anual se demoró hasta la década de 1830. Desde 1843, la aprobación de los presupuestos municipales pasó a ser competencia del Gobierno de la nación (Salort, 1995).

Las reformas absolutistas de las Haciendas locales también aumentaron el control por el Estado. En 1824 el control de los recursos de las Haciendas locales pasó del Consejo de Castilla a la Dirección General de Propios y Arbitrios. Desde 1830, la Dirección General de Propios y Arbitrios también controló los impuestos afectados a la beneficencia y a la construcción de caminos, puentes y obras públicas. En 1828, se centralizaron las exacciones cobradas a los municipios en la Real Caja de Amortización y se creó el visitador de propios y arbitrios, para combatir el fraude en los pueblos.

Resultado de todo ello fue que, hacia 1830, entre el 25 y el 35% de los ingresos por arbitrios municipales era absorbido por el Estado. Aún eran mayores los porcen-tajes extraídos por el Estado de los bienes de propios. La Real Caja de Amortiza-ción recibía el impuesto del 20% de los propios, arbitrios y repartimientos, que se destinaba a la extinción de la Deuda pública. Los pueblos que tuviesen superávits presupuestarios los tenían que remitir a la Real Caja de Amortización. Por otro lado, los recursos locales decayeron entre 1808 y 1838.Hacia 1769, los ingresos de las Ha-ciendas locales superaban los 75,5 millones de reales (el 18% de los totales de la Real Hacienda). En 1788-1790 los ingresos locales estaban entre los 91 y 101 los millones de reales. En 1828 los ingresos locales eran 80 millones de reales (el 11,7% de los del Estado): el 62,4% procedía de los propios; el 28,3% procedía de los arbitrios, y el 8,1% de los repartimientos (García, 1994; Comín y García, 1995).


La vuelta del régimen liberal en la guerra carlista intensificó el proceso. Desde 1835 los municipios fueron obligados, de nuevo, a presentar el presupuesto anual a la Dipu-tación provincial. Durante la Guerra Carlista, las diputaciones provinciales aprobaron diversos arbitrios locales para financiar los suministros al ejército. Asentado el régimen liberal, en la década de 1840, los moderados acentuaron la subordinación fiscal de los municipios al gobierno central. Desde 1843 el presupuesto municipal fue elaborado por el alcalde, nombrado por el gobierno. Dicho presupuesto tenía que ser aprobado por la diputación provincial o por el Gobierno, según excediera o no los 100.000 reales. Finalmente, la Ley de ayuntamientos de 1845 aumentó a 200.000 reales la cantidad exigida para la aprobación del presupuesto municipal por el gobierno. Estas reformas de los moderados clasificaron los gastos municipales en tres tipos: a) los gastos obliga-torios, que podían ser modificados por el jefe político provincial o por el Gobierno, a saber: salarios de los empleados municipales, gastos de escritorio, enseñanza primaria, beneficencia, réditos de censos, obras públicas, y el sostenimiento de la Milicia Nacio-nal); b) los gastos voluntarios eran propuestos (o aumentados) por el ayuntamiento, pero podían ser reducidos o rechazados por la autoridad provincial o central; c) los gas-tos imprevistos obedecían a siniestros climáticos y sanitarios, y estaban sometidos a los controles del presupuesto ordinario, al igual que los nuevos arbitrios y repartimientos.

3. Una Hacienda local sin recursos propios durante el período liberal (1845-1924)La Constitución 1845 tenía un carácter marcadamente moderado y centralista. Con-

secuentemente, las leyes municipales de los moderados (fechadas en 1845, 1876 y 1882) establecían un férreo control de la Haciendas locales por parte del Gobierno central.

Esta concepción centralista acabó imponiéndose hasta la descentralización de la democracia reciente. Para empezar, la Ley municipal de enero de 1845 sometió las cuentas municipales al control de los Gobernadores civiles o directamente del Gobier-no. Desde entonces, los entes municipales carecieron de autonomía fiscal. En cuanto a los presupuestos, los Ayuntamientos ampliaron sus funciones con la Revolución libe-ral, pero sus ingresos disminuyeron. El resultado lógico y esperable fue la pobreza de las haciendas municipales y los deficientes servicios locales. Empecemos por estos últimos.

3.1. Los deficientes servicios municipalesEn el siglo XIX, la Administración local fue un apéndice de la Administración cen-

tral. Los liberales impusieron a los entes locales la realización de las funciones que no serían desempeñadas por el Estado. De manera que la Ley municipal de 1845 distinguía dos clases de gastos: 1) los gastos “obligatorios” de los Ayuntamientos y, 2) los gastos “vo-luntarios” e “imprevistos”. Primero, los gastos obligatorios eran de dos tipos. Por un lado estaban las obligaciones corrientes recogidas en los capítulos del presupuesto siguientes: Ayuntamiento; Policía de Seguridad; Policía Urbana; Instrucción pública; Beneficencia;


Obras públicas; Corrección pública, y Montes. Por otro, los ayuntamientos tenían que pagar los impuestos establecidos al Estado y a la Diputación provincial correspondiente (la Cargas provinciales). Segundo, en cuanto a los gastos voluntarios e imprevistos, los primeros eran emprendidos autónomamente por los ayuntamientos, para financiar las obras de nueva construcción; mientras que los segundos, se hacían para aliviar las ca-lamidades y los siniestros públicos (Del Moral Ruiz, 1984). Pero la escasez de fondos abocó a la pobreza a las corporaciones locales, lo que explica que no pudieran cumplir las funciones asignadas con una mínima eficacia. La falta de recursos llevó a: la escasa dota-ción y el mal estado de los caminos vecinales, comarcales y provinciales; las deficiencias de la educación primaria y secundaria; el abandono de los pósitos; la insuficiencia de la sanidad y beneficencia, y, en general, los pésimos servicios municipales (Solano, 1990).

En cuanto a las cifras puede decirse que la estructura institucional del gasto pú-blico estaba muy sesgada a favor del gobierno central. En el período 1857-1863, el Estado absorbía el 83% del gasto total, mientras que los Municipios tenían el 12%. Posteriormente, en la fase 1880-1885, el Estado redujo sus gastos al 71% del total, mientras que los Ayuntamientos los aumentaron al 21%. Hubo, por tanto, una des-centralización del gasto público en favor de los municipios, lo que parece contradecir en la práctica el centralismo doctrinal de las leyes municipales.

Tomando el conjunto de los ayuntamientos, la estructura del gasto municipal en el período 1857-1882 era la siguiente. En primer lugar, en los gastos administrativos y las transferencias a las Diputaciones, destacó que los gastos administrativos y de personal (el “secretario” en los pueblos)de los ayuntamientos cayeron del 25,6 al 14% entre 1857 y 1882; segundo, la contrapartida fue el gran aumento de las Cargas para las Diputaciones que pasaron del 11 al 32,7%; en consecuencia, las transferencias a las Provincias y los tenedores de la deuda municipal se convirtieron en los principales gastos municipales en la Restauración (1875-1923). Es decir, todavía no se habían redimido los censos del Antiguo Régimen cuando la nueva deuda municipal y los atrasos se multiplicaban. En segundo lugar, en lo referente a las partidas Instrucción y Obras públicas, destacó que los gastos municipales en la Instrucción pública ca-yeron del 17 al 9,4% del total. Además, los ingresos por tasas escolares eran insufi-cientes para financiar la instrucción. Por su parte, los gastos en las Obras públicas (obligatorias y voluntarias) también cayeron del 14 al 11,6%. Esto fue grave porque la financiación de la educación y las obras públicas recayó sobre los presupuestos locales, desentendiéndose el Estado de los mismos. En efecto, en 1861 y 1882, los ayuntamientos cuadruplicaron el gasto en educación del Estado. Las obras públicas municipales en 1858 supusieron el doble de lo que el Estado gastaba en carreteras; en 1860 sólo fue el 80%. En tercer lugar, estaban los gastos en Servicios y Beneficencia. En el período 1857-1882, los gastos en Policía urbana (servicios municipales como alumbrado y limpieza) rondaban el 10%. Los gastos en beneficencia y corrección


pública (presos pobres) eran el 5%, cada uno. Pues bien, los ingresos afectados a beneficencia cubrían entre el 30 y el 50% de sus costes. En cuarto lugar, estaban los gastos municipales en Seguridad y Montes. Entre 1857 y 1882, los gastos en Policía de seguridad eran el 2,5%, mientras que los gastos en Montes suponían el 2%. Estos gastos eran inferiores a los ingresos que proporcionaban los montes públicos.

Dada la legislación, en la segunda mitad siglo XIX afloraron las crecientes difi-cultades de los Ayuntamientos. Para solucionar los déficits de las Haciendas locales se aprobaron algunas medidas: a) devolver algunas de sus competencias al Estado, como la educación y la sanidad; b) reformar los reglamentos de los servicios municipales para que la Administración central pudiera controlar a los contratistas privados; c) dotar a las Haciendas locales de mayores recursos financieros. Para esto se presenta-ron numerosas propuestas de reforma.

3.2. La negación de recursos suficientes a los AyuntamientosLos liberales negaron la autonomía fiscal a los ayuntamientos. Limitaron la capa-

cidad fiscal de los municipios a gestionar los bienes de propios y los arbitrios muni-cipales, que quedaron bajo el control de la Diputación. Los ayuntamientos se finan-ciaron fundamentalmente con los recargos sobre los tributos estatales, que también fueron insuficientes para financiar sus gastos. La ley municipal de 1845 establecía que la financiación recaería sobre los ingresos ordinarios y extraordinarios. Cuando éstos no bastasen para financiar los gastos obligatorios, el “déficit previsto” de los munici-pios habría de cubrirse con un “repartimiento o arbitrio extraordinario” que había de ser aprobado por el gobierno. Las leyes municipales de la Restauración (1876, 1877 y 1887) establecieron las bases financieras de los Ayuntamientos españoles hasta 1924, que fueron las siguientes:1) los recursos ordinarios serían las rentas de la propiedad y los recargos sobre la Contribución industrial, las Cédulas personales y la Contri-bución de consumos; 2) cuando fueran insuficientes, los ayuntamientos recurrirían al repartimiento general como medio extraordinario para cubrir el déficit; 3) si el repartimiento tampoco cubría los gastos, los ayuntamientos solicitarían al Ministerio autorización para cobrar otros arbitrios extraordinarios.

Por su parte, la contabilidad municipal establecida desde 1845 fijaba, en primer lugar, los ingresos ordinarios siguientes: 1) los rendimientos netos de los propios y de los montes, una vez deducido el 20% del impuesto estatal sobre los bienes de propios y las demás contribuciones; 2) los arbitrios establecidos sobre artículos de consumo y otros artículos; 3) los ingresos de beneficencia y de instrucción pública, constituidos por los recursos ordinarios y eventuales, procedentes tanto de memorias y fundaciones como de las tasas de la enseñanza (estos ingresos estaban afectados a la financiación de estos establecimientos); y, 4) los recursos eventuales y extraordinarios, difíciles de clasificar a nivel nacional por su extraordinaria diversidad. En segundo lugar, la con-


tabilidad municipal de 1845 fijaba los medios autorizados para cubrir el déficit. Es decir, los legisladores de 1845 sabían de antemano que los recursos ordinarios no alcanzarían normalmente a cubrir los gastos municipales. Por ello permitieron que los ayuntamientos solicitaran a las autoridades superiores autorización para recaudar unos arbitrios especiales llamados: “medios autorizados para cubrir el déficit”. De esta ma-nera, el gobierno central controlaba los presupuestos de las autoridades municipales.

En cuanto a los medios autorizados se dibujaron tres fases. Primera, hasta 1857, los “medios autorizados” consistieron en: “nuevos arbitrios” sobre los productos de consumo y otros artículos; y los “repartimientos” municipales entre los vecinos, rea-lizados sobre la base de la Contribución de Inmuebles y del Subsidio industrial. Se-gunda, desde 1858, los medios fueron: se mantuvieron los arbitrios especiales, recau-dados en los puestos de mercados y ferias, así como sobre materiales de construcción; y los repartimientos fueron sustituidos por los “recargos” ordinarios y extraordinarios girados sobre las contribuciones territorial, industrial y de consumos. Tercera, poste-riormente, se restauraron los repartimientos, lo que revela que eran imprescindibles para las haciendas municipales.

Por tanto, no queda más remedio que admitir que el déficit municipal era un artificio legal, puesto que, en realidad, los “recursos legales para cubrir el déficit” fueron unos ingresos tan normales, ordinarios y permanentes como los arbitrios or-dinarios. Es más, con el tiempo, los ingresos extraordinarios para cubrir el déficit su-peraron a los ordinarios. Consecuentemente, en la liquidación presupuestaria de los Ayuntamientos no había déficit, puesto que los recursos ordinarios y los autorizados financiaban íntegramente los gastos.

Con este control del gobierno, los presupuestos municipales estuvieron siempre en equilibrio. Es decir, los liberales anularon la capacidad legal de los ayuntamientos para endeudarse. En las cuentas municipales no aparecen registros en concepto de empréstitos ni de créditos. Ni siquiera tenían los ayuntamientos capacidad jurídica para enajenar sus propiedades.

Las cuentas presupuestarias ponen de relieve que en el siglo XIX seguía habiendo una clara distinción entre haciendas municipales grandes y pequeñas. En primer lugar, las cuentas de las capitales de provincia de los años 1845-1850, muestran las siguientes tres características. Primera, la dispersión de las fuentes de financiación debida a la desigual importancia de las rentas patrimoniales. Por un lado, las capitales que habían conservado sus bienes de propios tenían los recursos patrimoniales como principal ingreso; por otro, las localidades que los habían enajenado habían recurrido a dos tipos de ingresos: unas a los arbitrios sobre el consumo, mientras que otras a los recargos sobre las contribuciones estatales. Los repartimientos vecinales apenas se habían utilizado en las capitales de provincia. Segunda, las capitales compartían un conjunto de pequeñas partidas procedentes de censos, comunales, montes e instruc-


ción pública. Tercera, aquellas Haciendas locales contaban con ingresos extraordina-rios de dos tipos: las tasas sobre artículos de consumo (mataderos, mercados, baños y teatros públicos); y, los ingresos derivados de los intereses de la Deuda al 3%.

En segundo lugar, las cuentas de los pueblos permiten añadir tres matices dife-renciadores. Primero, la diversidad de las fuentes financieras se amplía. Segundo, la relevancia de los ingresos de los bienes de propios era mayor en los pueblos que en las capitales de provincia; los pueblos que conservaban sus bienes de propios financiaban con ellos casi todos los gastos municipales; los municipios que los habían enajenado tenían que recurrir a los arbitrios sobre consumos y a los repartimientos; particular-mente los pueblos pequeños. Tercero, en los pueblos adquirieron creciente impor-tancia los recargos sobre las contribuciones estatales como recurso de financiación.

En esta situación, la desamortización de Madoz (1855) asestó el mazazo definitivo a los Ayuntamientos, que perdieron sus recursos patrimoniales. Con la desamortización el gobierno nacionalizó las propiedades municipales para privatizarlas, vendiéndolas al mejor postor. El objetivo era utilizar los ingresos de la privatización para amortizar la Deuda pública del Estado y contribuir a la financiación de obras públicas. Por la expropiación, a los ayuntamientos se les compensó con un 80% del valor de los bienes enajenados, pagado en “inscripciones intransferibles de la Deuda consolidada al 3%”. El problema fue que el Estado no pagaba siempre los intereses y que, además, los ayun-tamientos necesitaban autorización del Gobierno para vender estos títulos de la deuda. En suma, la desamortización arruinó a los Ayuntamientos, porque el gobierno no pagó regularmente a los pueblos los intereses por aquella Deuda pública. Este incumplimien-to de la Hacienda estatal con sus acreedores dejó sin recursos a las Haciendas municipa-les (Comín 2012). Perdido su patrimonio, los Ayuntamientos dejaron de controlar sus ingresos que, cada vez más, dependieron de la participación y los recargos en los tribu-tos estatales, que eran a los “medios autorizados para cubrir el déficit” por el gobierno.

En efecto, los ingresos ordinarios de las Haciendas municipales entre 1857 y1885, según la contabilidad pública, no llegaban a cubrir ni la mitad de sus necesidades de gasto. Eran los siguientes: “arbitrios y recursos establecidos”, los “extraordinarios au-torizados” y las “resultas”. En conjunto, en aquel período, aportaron entre el 43 y el 53% de todos los ingresos municipales. En la estructura de los ingresos ordinarios destacaron, en primer lugar, los Arbitrios o impuestos municipales establecidos, aun-que su importancia cayó del 20,4 al 14,4% entre aquellos años. En segundo lugar, los Productos de los propios descendieron, lógicamente, del 11,9 al 6,1%, mientras que los Recursos extraordinarios y eventuales (que, a pesar del nombre, eran “ingresos ordinarios”) también cayeron, en este caso del 10 al 5,4%. Finalmente, los ingresos municipales por las tasas de Montes, Beneficencia e Instrucción eran inferiores.

La Hacienda municipal pasó a estar totalmente controlada por el Gobierno cen-tral, puesto que, como los ingresos ordinarios sólo cubrían la mitad de los gastos,


aquél tenía que aprobar todos los años los “medios autorizados para cubrir el déficit”. La estructura de los medios autorizados para cubrir el déficit, en el periodo 1857-1863, fue la siguiente. Primero, el medio más importante eran los recargos sobre las contribuciones del Estado; el conjunto de estos recargos aportó entre el 46 y el 50% de los ingresos municipales. Segundo, los arbitrios y repartimientos, por el contrario, apenas aportaron el 3%. Entre los recargos sobre las contribuciones estatales desta-caron, en primer lugar, los establecidos sobre la Contribución de consumos, a pesar de que su relevancia decayó del 31,2 al 25,3% entre 1857 y1863. En segundo lugar, los recargos en la Contribución territorial crecieron del 13 al 18,5% entre 1857 y 1863. En tercer lugar, los recargos sobre la Contribución industrial eran el 4% de los ingresos municipales. Los recargos sobre los tributos de consumos y la territorial, por tanto, pasaron a estar entre los principales recursos municipales.

La estructura de ingresos de las Haciendas municipales había cambiado ligeramen-te en 1924. Primero, los ingresos “ordinarios” habían caído al 40,1%, mientras que, entre ellos, los Impuestos municipales (los antiguos arbitrios) habían crecido al 24,4%. Segundo, los “recursos legales para cubrir el déficit” habían aumentado al 60% en 1924. El grueso de los mismos eran los Arbitrios sustitutivos del Impuesto de consu-mos; contribución que había desaparecido en 1911 como impuesto estatal. Por tanto, esto muestra que, antes del Estatuto municipal de 1924, había una Hacienda munici-pal en transición (Albiñana, 1984). Algo había cambiado la estructura de los ingresos pero todavía no se habían sustituido los antiguos recursos del siglo XIX por las figuras de una financiación moderna, constituida por las contribuciones especiales y las tasas.

3.3. El pequeño tamaño de la Hacienda local y de su endeudamientoEl tamaño relativo de las Haciendas locales apenas cambió entre 1857 y 1924, y

siguió siendo reducido pues los gastos del Estado eran el 83% del gasto público total. Hubo una reestructuración de los entes locales, pues los gastos municipales crecieron 11,3 al 14% entre 1853 y1924, a costa de las diputaciones provinciales. Desde finales del siglo XIX hasta 1924 hubo una ligera modernización del gasto de los Ayuntamien-tos, que está refrendada por las cifras de 1924. En primer lugar, los gastos administrati-vos mantuvieron su importancia (17,7%) y lo mismo ocurrió con las Cargas (el 32,6%). En segundo lugar, los gastos en los servicios municipales en Seguridad (4,9%), Policía urbana (15%), Beneficencia (7,2%) y Obras públicas (13,4%) siguieron creciendo. En tercer lugar, por el contrario, los gastos en Instrucción pública (4,3%), Corrección (1,1%), Montes (0,5%) e Imprevistos (1,6%) disminuyeron con respecto a 1882.

Más reducido que el gasto municipal era el endeudamiento de los ayuntamien-tos (García García, 1991). Los liberales negaron la autonomía fiscal a los concejos y aseguraron el equilibrio presupuestario de las Haciendas municipales para evitar su endeudamiento. Las leyes municipales del XIX preveían la emisión de empréstitos por


las Haciendas locales, bajo la autorización del Gobierno central, que apenas autorizó las emisiones. Entre 1858 y 1907, la Deuda municipal emitida por las grandes capita-les sólo alcanzó los 142,4 millones. La partida de Cargas revela que los intereses de la deuda municipal crecieron algo desde la Restauración, pero el volumen de deuda local seguía siendo pequeño: en 1918, los empréstitos municipales y provinciales sumaban 376 millones de pesetas, de los que 328 millones correspondían a Barcelona y Madrid.

4. La modernización de las Haciendas locales (1924-1933)4.1. Los principios del Estatuto municipal de 1924

El Estatuto municipal de 1924 fue relativamente modernizador pues significó un avance en dos direcciones. Primera, refundió ordenadamente la legislación anterior, y, segunda, dotó de una cierta autonomía a los presupuestos municipales. Esto forta-leció a las Haciendas locales que pudieron expandir sus actividades. La principal defi-ciencia del Estatuto de 1924 fue que estableció una fiscalidad municipal que era muy rígida, excesivamente compleja y técnicamente imperfecta. La doctrina del Estatuto de 1924 consistía en una autonomía fiscal tutelada por el Estado. Dada la diversidad económica de los municipios españoles, los legisladores de 1924 consideraron que había que permitir una cierta autonomía tributaria a los Ayuntamientos, de manera que éstos podían aprobar la implantación de algunos de los tributos fijados por el Estatuto, pero su establecimiento requería la aprobación de la Delegación de Ha-cienda. Otro avance del Estatuto municipal de 1924 fue que facilitó la posibilidad de endeudamiento de los municipios, y, para hacerla efectiva, promovió la creación del Banco de Crédito Local de España.

Los objetivos declarados del Estatuto municipal de 1924 fueron, por un lado, aumentar la recaudación municipal, y, por otro, instaurar el principio del beneficio y la tributación real en los recursos de los ayuntamientos. Estos principios tributarios establecidos por el Estatuto Municipal de 1924 estuvieron vigentes en España hasta el final del franquismo, donde finaliza este estudio. Concretamente, los principios fueron los tres siguientes. Primero, la subsidiariedad tributaria: la creación de tribu-tos municipales se haría cuando los ingresos patrimoniales, las subvenciones y los ingresos a título lucrativo no alcanzasen a financiar los gastos municipales. Segun-do, la tributación jerarquizada: el establecimiento de los tributos seguiría un orden preciso: antes se recurriría a las contribuciones especiales, que atendían al principio de beneficio; después se podría recurrir a los impuestos, teniendo prioridad los im-puestos reales sobre los personales. Tercero, el principio de tutela del Estado; en este sentido la Administración central limitaba las opciones de los ayuntamientos: a) los Arbitrios posibles a los que podían recurrir los entes locales estaban fijados por la ley; b) las contribuciones especiales no podían sobrepasar los topes fijados por la ley; y, c) los derechos y tasas por prestación de servicios tenían el límite máximo de su coste


de producción. El Estatuto municipal de 1924 permitió el establecimiento de una tributación mixta, pues el sistema tributario local se basó en tres clases de tributos: primera, la cesión de cuotas del Tesoro; segunda, los recargos municipales sobre las contribuciones e impuestos del Estado, y, tercera, los arbitrios municipales.

Un problema que no tardó en aflorar fue la complejidad del sistema tributario local del Estatuto de 1924. En efecto, pronto surgieron dificultades administrativas para gestionar aquellos tributos tan complejos, por las siguientes razones. Primera, los reglamentos de las contribuciones especiales eran excesivamente prolijos y com-plicados. Segunda, la reglamentación de las tasas adolecía de graves defectos técni-cos. Tercera, había un excesivo número de impuestos, que dificultaba la gestión. La historia posterior reveló las claras deficiencias del Estatuto de 1924, entre las que destacaron las siguientes. Una, la rigidez mostrada por la recaudación tributaria de las haciendas municipales. Dos, la inclinación de los ayuntamientos por la gestión indiciaría de los tributos. Tres, la rápida sucesión de reformas durante el franquismo, que no acertaban a solucionar las múltiples insuficiencias de las Haciendas locales.

A pesar de las deficiencias que afloraron con el paso de los años, el Estatuto de 1924 supuso un paso adelante, porque, aunque sólo sea ordenó y sistematizó los tri-butos municipales. En primer lugar, jerarquizó la tributación municipal, instaurando el principio de beneficio en la financiación local: en este sentido, antepuso las contri-buciones especiales y las tasas a los impuestos, mientras que postergó la tributación personal frente a la real. En segundo lugar, tuvo la virtud de no partir de cero sino que recurrió a la refundición de algunos tributos vigentes: por un lado, el Estatuto de 1924 especificó y tecnificó las tasas ya vigentes; por otro, refundió las contribuciones especiales y los tributos municipales que se habían creado previamente.

La fiscalidad municipal resultante del Estatuto de 1924 era más ordenada que la anterior y puede sintetizarse de la siguiente manera. En primer lugar, estaban las Contribuciones e impuestos cedidos por el Estado, que eran: a) el Impuesto de Cédulas personales (traspasado al año siguiente a las Diputaciones); b) el Impuesto sobre carruajes de lujo; y, c) el 20% de la Cuota del Tesoro por la Contribución Industrial y por la Contribución Urbana (que los municipios podrían sustituir por un Arbitrio municipal sobre los solares urbanos). En segundo lugar, se hallaban los Recargos municipales de las siguientes contribuciones del Estado: la Urbana, la In-dustrial, la de Utilidades, y la que recaía sobre las explotaciones mineras. En tercer lugar, estaban los Impuestos municipales autónomos, que eran unos arbitrios girados sobre: a) los beneficios de las compañías anónimas y comanditarias por acciones; b) los solares sin edificar, los terrenos incultos, y las plusvalías de terrenos; c) la circu-lación de automóviles, caballerías de lujo y motocicletas; d) las pompas fúnebres; e) los inquilinatos; f ) el consumo de bebidas espirituosas y alcohólicas, de carnes, de volatería y de caza menor; y, g) el repartimiento general.


4.2. Los efectos de las reformas de 1924 sobre los presupuestos municipalesEn cuanto a los gastos, la Hacienda municipal mejoró inicialmente tras el Estatuto

de 1924, pero luego se estancó. La relación entre los gastos municipales y los de las Administraciones públicas cayó del 15,8% en 1926 al 14,3% en 1933. Por su parte, los ingresos de los ayuntamientos dentro de las administraciones públicas también ca-yeron del 16,9% en 1926 al 15,6% en 1933. La estructura del gasto municipal entre estos años evolucionó de la siguiente manera. En primer lugar, los gastos del régimen administrativo suponían el 46,3% en 1926 y estaban en el 44% en 1933. Estos gastos doblaban en importancia a los vigentes a mediados del siglo XIX y eran muy supe-riores a los del ejercicio de 1924. Las cifras indican que el Estatuto municipal reforzó las burocracias locales: aumentaron las retribuciones del personal funcionario, tanto activas como pasivas. Eran las Obligaciones generales (entre las que destacan las cargas financieras de los créditos y deudas de los Ayuntamientos), Representación municipal y de Personal y material de oficina. En segundo lugar, la otra mitad de sus recursos la dedicaban los municipios a financiar las funciones municipales: Vigilancia y seguridad, Policía urbana, Salubridad, Beneficencia y asistencia social, Instrucción y Obras pú-blicas sumaban entre el 45% de los gastos municipales en 1930 y el 50,8% en 1933.

Las funciones municipales más destacadas eran:1) Los gastos en Policía urbana y rural (crecieron del 7,9 al 8,9% de los gastos municipales entre 1926 en 1933). Si se añaden Salubridad e higiene (10%) esta función de Policía urbana y rural y de Salubri-dad e higiene se convirtió en básica. 2) La función de Vigilancia y seguridad absorbió el 4,7% entre 1926 y 1933; era igual que en 1924, y algo superior a los porcentajes del siglo XIX. 3) Las Obras públicas representaron el 13,6% de los gastos municipales en 1926, una cifra idéntica a la de 1924; pero luego las obras municipales cayeron al 10,2% en 1931. 4) Beneficencia y Asistencia social mejoraron su participación en los presupuestos municipales del 7,5 al 10,7% entre 1926 y 1933. Esta función social de los Ayuntamientos resalta frente al siglo XIX, cuando la beneficencia sólo era 5% de los presupuestos municipales. 5) La Instrucción pública municipal mejoró gracias a la política educativa de la Segunda república: pasó del 5 al 6,5% de los gastos municipales entre 1924 y 1933. Los Ayuntamientos del siglo XIX dedicaban a Educación el 20%. Desde 1902, habían caído porque el Estado se hizo cargo de la enseñanza primaria.

En cuanto a los ingresos, el Estatuto de 1924 también contribuyó a la transforma-ción de la estructura de los ingresos municipales. En primer lugar, el Estatuto reforzó la imposición municipal, siguiendo la tendencia iniciada desde 1911. En el siglo XIX, los ingresos impositivos habían variado entre el 10 y el 20% de los totales. Luego crecieron al 24,4% en 1924. Pues bien, tras el Estatuto de 1924, la imposición municipal se con-virtió en el recurso más importante (40%). Dentro de la misma, la participación en los tributos nacionales perdió importancia tras el Estatuto, pero siguió siendo imprescin-dible para las Haciendas municipales. Su aportación cayó del 24,2 al 21% entre 1926


y 1932; se desplomó al 15,6% en 1933. Recordemos que en el siglo XIX, la participa-ción en los ingresos estatales proporcionaba la mitad de los ingresos municipales. Por otro lado, en el siglo XIX, las tasas apenas representaban el 4% de los ingresos muni-cipales. Pues bien el Estatuto de 1924 consolidó los derechos y las tasas, que pasaron a ser los recursos típicamente municipales; su aportación fue del 20,6% en 1927 y 1933. Finalmente, los recursos patrimoniales (procedentes de los bienes y rentas municipales) habían decaído desde mediados del siglo XIX hasta el 6% de los recursos municipales en 1924; el Estatuto los revitalizó hasta el 8% (en 1926-1933). En suma, en 1924 las Haciendas municipales fueron dotadas con una tributación moderna.

Tras el Estatuto de 1924, la imposición municipal (impuestos y exacciones) pro-porcionó entre el 45 y el 51% de los recursos municipales; si se añaden las tasas, la recaudación llegaba al 65-71%. No obstante, tras el Estatuto se conservaron algu-nos rasgos del sistema municipal antiguo. En efecto, se mantuvo la importancia de las participaciones de los Ayuntamientos en los impuestos del Estado y apenas se desarrollaron las contribuciones especiales (los impuestos típicamente municipales, porque incorporan el principio de beneficio). De hecho, su aportación sólo creció del 1,0 al 3,4% a los ingresos totales entre 1926 y 1933.

5. Las haciendas municipales en el franquismo (1940-1958)Las sucesivas y contradictorias reformas de la tributación municipal en el fran-

quismo denuncian su ineficacia. Las dificultades administrativas para gestionar los complejos tributos municipales establecidos tras 1924 estancaron la recaudación. Para aumentarla se implantaron varios tributos, anulando o modificando otros, lo que aumentaba la complejidad del sistema municipal. Además, la tributación muni-cipal se decantó hacia la gestión indiciaria (Comín, 1996). Toda aquella abundante legislación no solucionó la pobreza crónica de las Haciendas locales. Aquí nos centra-remos en analizar las cuentas de los ayuntamientos durante el franquismo.

En primer lugar, en lo referente a los ingresos municipales, es evidente la diversi-dad de las Haciendas municipales, cuyos rasgos dependían del tamaño de los Ayun-tamientos. Los municipios grandes tenían unos ingresos por habitante mayores, y la estructura de sus recursos era diferente (García Añoveros, dir., 1969). El Reparti-miento general y Otras exacciones constituían la Imposición municipal, que era la principal fuente de ingresos de los Ayuntamientos en la autarquía, pero su impor-tancia aumentaba al reducirse el tamaño de la población. Además, en los municipios de menos de 1.000 habitantes los aprovechamientos de Bienes comunales eran un renglón importante de los ingresos, y las Rentas también tenían relevancia; los pe-queños ayuntamientos sólo podían gestionar recursos sencillos como el Patrimonio y los Repartimientos (en los que aún subsistían los abusos) y habían de recurrir a las prestaciones en trabajo de los vecinos para mantener las obras públicas. En los muni-


cipios medianos, las Tasas y arbitrios municipales tenían más cuantía; y en los gran-des municipios, se acentuaba la relevancia de esas Tasas y arbitrios municipales, y de los Recargos y participaciones en los tributos estatales. Al final de la autarquía, si se exceptúan las Tasas, por tanto, los ingresos de los Ayuntamientos seguían dependien-do en exceso de los Recargos sobre los tributos estatales. Los Ayuntamientos carecían de responsabilidad fiscal y de recursos suficientes, particularmente los pequeños.

En el primer franquismo persistieron los desajustes entre la normativa posterior al Estatuto municipal de 1924 y la práctica de la financiación municipal (García de En-terría, 1968). Esto revela el atraso de las Haciendas municipales españolas con respecto a la experiencia europea. Por un lado, a pesar de las leyes de 1924 y 1945, pervivieron las prácticas recaudatorias del siglo XIX, consistentes en la financiación patrimonial y en los repartimientos generales entre los vecinos. Por otro lado, no se aplicaba en toda su extensión el principio de beneficio, que es el más adecuado para la financia-ción municipal, como muestra la debilidad recaudatoria de las figuras que seguían este principio, como eran las contribuciones especiales. Además, el recurso a las tasas era insuficiente y tergiversado, pues habían degenerado en auténticos impuestos. En la práctica, la financiación municipal descansaba en los repartimientos, y en las cesiones de tributos como los Usos y consumos y los impuestos de producto, que atendían al principio de capacidad de pago. Pero incluso en este punto se evidenciaba el retraso en la imposición municipal porque, a finales de la década de 1960, el Estado ni siquiera había cedido con generalidad a los Ayuntamientos los impuestos antiguos de producto (territorial e industrial). En España, el Estado seguía dependiendo de aquellos tributos, por lo que sólo podían permitirse los recargos municipales (Lebón Fernández, 1976).

Por lo que se refiere a los gastos, del análisis de las partidas de los Presupuestos de gastos ordinarios de los Ayuntamientos españoles se infiere que los gastos municipales y provinciales eran reducidos y rígidos, como lo eran los ingresos; la afirmación no cambiaría mucho si se añadieran los presupuestos extraordinarios o especiales, para los que no hay datos disponibles sistemáticos. Los gastos de los Presupuestos municipales extraordinarios crecieron, con todo, entre 1953 y 1958 pasando de representar el 12,5 por 100 del total de los gastos municipales al 18,4 por 100, entre aquellos ejercicios (García Añoveros,1969). Con respecto a su estructura, los gastos instrumentales, o de funcionamiento, de los municipios absorbían una alta proporción de sus recursos. Conjuntamente, los gastos en Obligaciones generales y en Personal y Material caye-ron del 44,1 al 35,8% entre 1940 y 1950, para recuperarse al 39,9% en 1958. Las Obligaciones generales eran el capítulo más importante, aunque decreciente, y el más inflexible del gasto municipal (Estévez Cepeda, 1976). En este capítulo, una partida importante eran las obligaciones de los municipios para con las provincias a través del denominado “contingente”, que era el principal alimento de las Haciendas pro-vinciales. Aunque ese aportación forzosa se suprimió en 1945, se siguieron realizando


desembolsos; su descenso, en cualquier caso, fue compensado por el crecimiento de las cargas de la Deuda, debido al creciente endeudamiento de los Municipios. Por otro lado, los gastos de personal y material de oficina, que sólo incluían los de adminis-tración general, ocuparon un porcentaje creciente, por tratarse de gastos ineludibles.

Destacaban, naturalmente, los gastos en los servicios propios de la competen-cia municipal, cuya participación en los gastos totales creció durante el franquismo autárquico. Sumando los porcentajes de los gastos en Policía urbana y rural, Vigi-lancia y Seguridad, Salubridad e higiene, Beneficencia, Asistencia social, Instrucción y Obras públicas, la importancia de estas funciones municipales características pasó del 46,4 al 53,5% entre 1940 y 1950, para caer al 50,3% en 1958. En primer lugar, los gastos en Obras públicas municipales crecieron entre 1940 y 1958 (del 8,5 al 12,2%); esos porcentajes ponen de relieve los pocos recursos municipales destinados a las obras públicas tras la Guerra Civil en comparación a la preguerra. Destacaban, en segundo lugar, los desembolsos en Policía urbana y rural, Asistencia social y Sa-lubridad e higiene. Es llamativo el incremento relativo de Asistencia social, que de ser insignificante en 1940 (2,9%) se convirtió en un renglón significativo en 1958 (9,1%). Eso más que compensó el descenso en Beneficencia. Sumando Beneficencia y Asistencia social se pasó del 11% en 1940 al 14,4% en 1958. Los gastos munici-pales en Policía urbana y rural decrecieron desde el 8,9 al 6,9% entre 1940 y 1958, mientras que los de Vigilancia y seguridad prácticamente se estancaron en la posgue-rra. Otro tanto ocurrió con los gastos en Salubridad e higiene que permanecieron en torno al 8%. Realizados estos gastos propios, los municipios disponían de pocos fondos, y además decrecientes en términos relativos, para financiar las funciones discrecionales; es decir, las que no estaban obligados a desempeñar por ley. Los gas-tos relativos de Beneficencia y de Instrucción pública son decrecientes entre 1940 y 1958, lo que denuncia la importancia secundaria que los Ayuntamientos franquistas concedieron a estos cometidos. Los de Beneficencia cayeron del 8,1 al 5,3% y los de Instrucción pública del 5,4 al 3,7%. Los primeros eran competencia de las Diputa-ciones provinciales, y los segundos del Estado. Pero tampoco estas administraciones públicas gastaron mucho en esas funciones durante la autarquía.

Como ocurría en los ingresos, también en la estructura de los gastos se aprecia una diferencia entre los municipios según su tamaño. Así, las cargas de la Deuda munici-pal decrecen cuando lo hace la población del municipio, revelando un menor endeu-damiento en los municipios pequeños. Como los gastos de inversión se financiaban con créditos, esto indica que los Ayuntamientos grandes invertían seguramente más que los pequeños. Y, efectivamente, se comprueba que los gastos en Obras públicas eran superiores en los municipios medianos y grandes. Esto es confirmado por las cifras de inversión de los Presupuestos municipales extraordinarios; la mayor propor-ción correspondía a los grandes municipios y a las capitales de provincia; los pequeños


ayuntamientos apenas invertían, lo que se reflejaba en el déficit de infraestructuras en esos pueblos, que incluso eran incapaces de mantener las instalaciones y los caminos una vez realizaba la inversión. Contrariamente, los gastos en Personal eran proporcio-nalmente mayores en las pequeñas poblaciones (el pago del Secretario, fundamental-mente, absorbía casi todos sus fondos), aunque esa diferencia tiende a reducirse en el período. Asimismo, los pequeños municipios tendían a gastar más en Beneficencia.

Finalmente, en el franquismo el endeudamiento local continuó siendo reduci-do. En el primer franquismo, continuaron las fuertes restricciones legales para el endeudamiento municipal, pues los municipios sólo podían emitir empréstitos en los siguientes supuestos: a) inversiones que creasen capital físico, y b) calamidades y siniestros públicos que obligasen a gastos extraordinarios. Los empréstitos habían de contar, además, con la autorización previa del Ministerio de Hacienda (norma vigente entre 1845 y 1868 y desde 1932). Se prohibía, por otro lado, destinar los fondos de los empréstitos para atender los gastos ordinarios; es más, se prohibía explícitamente la emisión de Deuda a los Ayuntamientos que hubiesen liquidado el Presupuesto previo con déficit. Por otra parte, los estatutos del Banco de Crédito Local de España (BCLE) prohibían prestar a las Haciendas locales sumas cuyas anua-lidades por intereses y amortización superasen el 25% de los gastos del Presupuesto ordinario de las Corporaciones locales. Estas restricciones explican que el tamaño de la Deuda municipal fuese minúsculo en comparación a la Deuda del Estado.

En efecto, el porcentaje de las Deudas locales (municipales y provinciales, incluidos los créditos del BCLE) en la Deuda total del Estado en circulación rondaba el 6% hasta 1953. Luego creció hasta superar el 8% en 1958. Además, el nivel de endeudamiento (Deuda/Presupuesto ordinario) de los Ayuntamientos era decreciente y muy inferior al del Estado y del conjunto de las Administraciones públicas: en 1943, el endeudamien-to local era 1,27 veces los ingresos de los presupuestos locales, mientras que la Deuda de todas las Administraciones públicas era 3,6 veces los ingresos correspondientes; en 1958 el endeudamiento municipal tenía la misma dimensión que los ingresos locales de aquel año, mientras que la Deuda de todas la Administraciones públicas era 2,5 veces el tamaño de los ingresos públicos. Esta conclusión se ve reforzada si, en lugar de considerar todo el endeudamiento de las Corporaciones Locales, se considera sólo la Deuda pública emitida, que era una cuantía muy pequeña en comparación a los crédi-tos concedidos a los Ayuntamientos por el Banco de Crédito Local de España.

6. Los insuficientes recursos llevaron a unos deficientes servicios de las Haciendas municipales

Las cuentas de los gobiernos locales fueron una víctima de la Hacienda cen-tral, primero, y de la urbanización, después. La Hacienda de la Monarquía Hispana sangró las cuentas municipales desde el siglo XVII, dejando sus secuelas en forma


de grandes partidas de Deuda local, que hipotecaron las posibilidades de gasto de los Ayuntamientos. La urbanización debida a la emigración rural desde finales del siglo XVIII exigió mayores gastos de las Haciendas municipales en servicios sociales, asistenciales y de orden público, difíciles de atender porque dejaron de contar con una financiación propia. En todo caso, la diversidad de las Haciendas locales impide las generalizaciones, pues según fue la dimensión de la población así fue la cuantía y naturaleza de sus gastos y de sus ingresos. Las Haciendas municipales acabaron dividiéndose en grupos con rasgos muy distintos situados entre dos extremos: la Hacienda característica de las grandes ciudades y la correspondiente a los pequeños pueblos. Las corporaciones locales liberales no pudieron atender apropiadamente sus cometidos porque carecieron de una Hacienda propia o, cuando menos, de recursos suficientes. Esto fue responsabilidad de la Administración central.

La financiación de los municipios cambió drásticamente con el paso del Antiguo Régimen al Estado liberal. Desde finales del siglo XVIII, pero más evidentemente desde las guerras de 1808-1814 y 1833-1840, los municipios vieron menguar sus ingresos procedentes de los bienes de propios, de los pósitos y de los establecimientos de beneficencia. Fundamentalmente, la decadencia de la Hacienda municipal fue pro-vocada porque sus recursos se dedicaron a aprovisionar las tropas y a pagar las contri-buciones ordinarias y extraordinarias del Estado. El gobierno central se fue adueñando de los recursos locales y se endeudó abiertamente con los municipios durante las cua-tro primeras décadas del siglo XIX. Esa deuda del Estado con los ayuntamientos nun-ca fue saldada. Las Hacienda locales tampoco lograron recuperar su autonomía fiscal.

Desde el siglo XIX, las grandes ciudades demandaron costosas obras de infraes-tructura y un suministro de servicios públicos y asistenciales locales más amplio. Eso significó un aumento de los desembolsos de las Ayuntamientos que se encontraron con insuperables problemas para obtener los recursos suficientes, por dos razones. La primera fue que los principales recursos y arbitrios municipales fueron absorbidos por la sedienta Hacienda de un Estado muy centralista, lo que desarticuló las posibilidades financieras de las corporaciones locales. La segunda radicó en que desde la mejora de los transportes del siglo XIX la producción industrial local comenzaba a comercia-lizarse en mercados cada vez más alejados de los centros fabriles, y esto dificultaba la imputación del producto de las ventas al territorio de fabricación, impidiendo su gravamen por las Haciendas locales a través de la tradicional tributación indirecta. Por otro lado, el débil desarrollo de la actividad industrial y comercial de la mayor parte de las regiones españolas dejaba las bases fiscales de las Haciendas locales en unos niveles muy pobres. Las atrasadas economías de los municipios rurales medianos y pequeños y el cuadro de recursos locales establecido por los liberales impidieron aportar la fi-nanciación necesaria para suministrar unos servicios locales acordes con los tiempos. En suma, los insuficientes servicios públicos de los municipios españoles durante los


siglos XIX y XX no tuvieron otro origen que los cortos recursos de unas Haciendas locales que no podían captar tributariamente las nuevas actividades económicas y que fueron muy dependientes de la Administración central desde el siglo XVIII. La crisis interminable de las Haciendas locales se manifestó tanto en la insuficiente recauda-ción de los ingresos como en la carencia de los servicios municipales básicos.

En el siglo XX no mejoraron mucho las cosas, a pesar de las reformas realiza-das, porque los regímenes autoritarios hurtaron a los Ayuntamientos los principios de cesión de competencias y de autonomía financiera de los entes locales. El rasgo más definitorio de las Haciendas locales, desde finales del siglo XVIII hasta el final de franquismo, fue la insuficiencia de sus recursos para financiar las actividades de los Ayuntamientos españoles, porque los municipios carecieron de un patrimonio rentable tras la Desamortización de 1855, y no fueron dotados de un sistema fiscal municipal propio y autónomo. La dependencia de los Ayuntamientos de los recar-gos sobre los impuestos estatales y de los tributos cedidos por el Estado impidió la solvencia municipal, lo que mantuvo desatendidos los servicios municipales. Esa insuficiencia no se solucionó con el Estatuto de 1924, pero las cosas empeoraron tras la Guerra Civil. En efecto, en la época de la autarquía se constata el estancamiento de los ingresos relativos de los municipios con respecto a las décadas de 1920 y 1930. También se transformó la estructura de los recursos municipales: en los años 1926-1933 la Hacienda municipal tendió a apoyarse más en los recursos propios de los ayuntamientos (Derechos y Tasas), pero en el franquismo, sobre todo desde princi-pios de los años sesenta, la Hacienda municipal volvió a depender grandemente de las transferencias y recargos sobre las contribuciones del Estado. Entre 1925 y 1970, los recursos más específicamente municipales, los Derechos y Tasas, crecieron inicial-mente para luego descender; por otro lado, con el franquismo, la dependencia de la Hacienda municipal respecto de la del Estado fue cada vez mayor y la imposición municipal experimentó un notable retroceso. Dentro de los gastos municipales se expandieron, sobre todo, las retribuciones de personal, dejando desatendidas muchas funciones municipales, cuya demanda se multiplicaba con la urbanización del país, desde principios del siglo XX pero, más fuertemente, desde los años sesenta.

La experiencia histórica enseña que los problemas de las Haciendas locales no se solucionan mediante el rígido control de los gastos por parte del gobierno central. También revela que ni la cesión de tributos y contribuciones marginales, ni la par-ticipación en los impuestos estatales son la mejor vía de financiación de las corpo-raciones locales. Finalmente, la Historia enseña que los problemas de las Haciendas municipales tampoco se solucionan poniendo cortapisas muy rígidas a las posibilida-des de endeudamiento local.


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La financiación localen una encrucijada

Los desafíos de la tributación municipal:aproximación a la realidad

de los municipios asturianos

Antonio López DíazCatedrático de Derecho Financiero y Tributario

Universidad de Santiago de CompostelaConsejero

Consello de Contas de Galicia

1. El sistema español de financiación municipal1.1. La autonomía local en la Constitución

La Constitución Española de 1978 regula en el capítulo II de su Título VIII la Administración Local, recogiendo en preceptos sucesivos la realidad de los munici-pios y las provincias, como elementos esenciales y estructurales de todo el entramado organizativo territorial, de tal forma que no es posible cuestionar la pervivencia de estas administraciones, al menos mientras se mantenga intocada la estructura territo-rial diseñada en la Constitución1

Para ambas administraciones la Constitución predica la autonomía2 como una garantía institucional que, como luego se analizará, cobra especial relevancia como

1 El TC en su Sentencia 32/1981 estableció que “el orden jurídico político establecido por la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en ellas un núcleo o reducto indisponible parta el legislador. Las instituciones garantizadas son elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional...”2 En el caso de los municipios se señala expresamente que “la Constitución garantiza la autonomía de los muni-cipios” (art. 140. 1), mientras que para las provincias se señala en el art. 141.2 que “El gobierno y la administración autónoma de las provincias estará encomendados a Diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo”.


mecanismo reaccional3.para la defensa de las propias instituciones. Esta idea de au-tonomía local, que arranca del propio texto constitucional, debe ser objeto de confi-guración concreta a través del legislador ordinario. Pero, además, la autonomía local se erige en uno de los principios fundamentales del régimen democrático tal como consta en el Preámbulo de la Carta Europea de Autonomía Local (CEAL), la cual constituye, por cierto, un eslabón fundamental, podríamos decir que el primero, en la configuración de ese elemento esencial de las administraciones locales4.

Entrando ya en el concepto mismo de autonomía, señala el art. 3 de la CEAL que “por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entida-des locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”. Nos sitúa así ante un aspecto material que nos lleva a la idea de autonomía política entendida como la capacidad de decidir libremente dentro del marco de competen-

3 La ausencia inicial de una vía jurisdiccional para la defensa de la autonomía local frente a disposiciones con ran-go de ley fue puesta de manifiesto por el TC para defender la competencia del Estado para la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y competencia de los entes locales, señalado que “como titulares de una derecho a la autonomía constitucionalmente garantizada, las comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho, tanto más cuanto que el mismo no va acompañado como en otros ordenamientos sucede, de un derecho de carácter reaccional que, eventualmente, les abra una vía ante la jurisdicción constitucional frente a normas con rango de ley.” (STC 32/1981) Para suplir la carencia puesta de manifiesto, presenta una importancia notable el conflicto en defensa de la autonomía local introducido en la nueva redacción dada a determinados preceptos de la LOTC por la ley 7/1999. Según el art. 75 bis cabrá dicho conflicto frente a disposiciones con rango de Ley del Estado o de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía municipal. Para su interposición están legitimados: a) el municipio o provincia que sea destinatario único de la ley; b) un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente; c) un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito terri-torial de aplicación de la disposición con rango de ley y representen como mínimo la mitad de la población oficial.. La sentencia que ponga fin a este conflicto declarará si existe o no vulneración de la autonomía local , si bien, en el caso de que se estime que exista tal vulneración, la declaración de inconstitucionalidad de la ley requerirá una nueva sentencia del Pleno del TC, si éste decide plantearse la cuestión de constitucionalidad correspondiente.4 Sobre el significado de la Carta Europea de la Autonomía Local y su proyección sobre nuestro ordenamiento pueden verse: Requejo Pages, J.L.: “El valor de la Carta Europea de la Autonomía Local en el ordenamiento español” La autonomía de los entes locales en positivo, Fundación Democracia y gobierno local, Madrid, 2003, págs. 15 y ss.; Fernandez Farreres, G.: “La posición de la carta europea de la autonomía local en el sistema de fuentes del Derecho Español”, La autonomía de los entes locales en positivo, Fundación Democracia y gobierno local, Madrid, 2003, págs. 39 y ss; Cacharro Gosende, F.: “Los medios de reacción de las entidades locales frente a posibles incumplimientos legislativos de la Carta Europea de la Autonomía Local”, La autonomía de los entes locales en positivo, Fundación Democracia y gobierno local, Madrid, 2003, págs. 243 y ss.

ANTONIO LÓPEZ DÍAZ

cias que la ley le atribuye5 y que se recoge en la definición apuntada por Vandelli6 cuando señala que “la proclamación de la autonomía implica el reconocimiento a provincias y municipios, entes exponenciales de colectividades territoriales, de las potestad pública para perseguir la finalidad e intereses propios de su respectiva co-lectividad, según su propia dirección político-administrativa; distinta y relativamente independiente de la estatal (y la autonómica): con la consecuencia de la garantía que puede extenderse a varios aspectos, del carácter electivo de sus órganos al aligera-miento de los controles, de la amplitud y relevancia de las funciones a la adecuación de los medios financieros para hacerle frente”.

De la definición apuntada se resalta su carácter político-administrativo, así como la necesidad de un mínimo competencial atendiendo a los intereses que le son propios, pero incidiendo, al mismo tiempo en la adecuación de los medios financieros para hacerles frente. Como reconoce el mismo TC, “el principio de autonomía que preside la organización territorial del Estado (arts. 2 y 137 CE), ofrece una vertiente económica importantísima ya que, aún cuando tenga un ca-rácter instrumental, la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines” (STC 237/1992). El ejercicio de esa autonomía al establecer el plan de ingresos y gastos se plasma en la aprobación del presupuesto, elemento esencial por tanto de la autonomía, ya que, la eliminación de la aprobación del presupuesto supone la privación de una potestad decisoria fundamental, sin la que no cabe hablar de autonomía7.

En materia de ingresos, la Constitución dispone (art. 142) que “las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las fun-ciones que la ley atribuye a las corporaciones respectivas y se nutrirán fundamen-talmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comuni-dades Autónomas”. Como se ha encargado de precisar el Tribunal Constitucional,

5 La opción asumida en el texto significa una toma de postura entre dos tendencias posibles a la hora de enfocar la propia idea de autonomía en el ámbito local: Muestra de un primer enfoque pudieran ser las palabras del TC cuando afirma que “la Constitución prefigura una distribución vertical del poder público entre entidades de distinto nivel que son fundamentalmente el Estado, titular de la soberanía; las Comunidades Autónomas, caracterizadas por su autonomía política, y las provincias y municipios dotadas de autonomía administrativa de distinto ámbito” (STC 32/1981). De esta forma la autonomía local se aproximaría a la idea de autonomía ejecutiva frente a la políticas que se reservaría a las CCAA. No obstante, a pesar de la afirmación del TC, entendemos que en ambos casos la autono-mía presenta perfiles políticos y administrativos ligados a la gestión de sus respectivas competencias, sin perjuicio de que el alcance y las facultades en cada caso sean diferentes, porque también diferentes van a ser las competencias y la organización de cada una de estas instituciones. (Al respecto puede verse: Sosa Wagner, F.: Manual de Derecho Local, 6ª ed., Aranzadi, Pamplona, 2001, págs. 50 y ss).6 Vid. Bartole, Mastrogostino, Vandelli: Le autonomíe territoriali, I, Il mulino, Bologna, 1988, pág. 210.7 Esta afirmación puede leerse en la STC 32/1981 en la que se declaró la inconstitucionalidad de diversos precep-tos de la ley de Cataluña 6/1980 por la que se regulaba la transferencia urgente y plena de las Diputaciones catalanas a la Generalidad de Cataluña, entre otros motivos, por sujetar a la aprobación del Parlamento de la Generalidad de los presupuestos de las Diputaciones provinciales.


extrayendo el significado preciso de cada una de las expresiones de este precepto, las corporaciones locales “tienen garantizada constitucionalmente la suficiencia financiera, en una relación directa de medios afines, con soporte en los tributos propios y en la posibilidad de participar en los ajenos, estatales y de las respectivas Comunidades (STC 237/1992).

Pero, además de suficiencia, la Constitución exige la presencia de tributos pro-pios, al lado de participaciones en los ingresos del Estado o de las Comunidades Autónomas. No se trata, como también ha tenido ocasión de precisar el TC, de que las corporaciones locales dispongan de un sistema propio de recursos, pero sí debe garantizarse la atribución a estos entes de algunos tributos propios, lo cual supone, sobre todo, un imperativo para el Estado y las Comunidades Autónomas como ti-tulares de la capacidad legislativa necesaria, así como de las competencias para la organización básica de las haciendas locales.

Por lo que se refiere al gasto, nada se dice de forma expresa en la Constitución. Sin embargo, resultan paradigmáticas las palabras del TC cuando precisa que “si bien el art. 142 CE solo contempla de modo expreso la vertiente de los ingresos, no hay inconveniente alguno en admitir que tal precepto constitucional, implícitamente y en conexión con el art. 137 de la norma suprema, consagra, además del principio de suficiencia de las Haciendas Locales, la autonomía en la vertiente del gasto público, entendiendo por tal la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia respon-sabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias conferidas. Solamente así, en rigor, asegurando prima facie la posibilidad de decidir libremente sobre el des-tino de los recursos, adquiere pleno sentido la garantía de la suficiencia de ingresos para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las corporaciones respectivas, según la dicción literal del mencionado art. 142 CE”8

Esta autonomía de gasto así conformada se equipara a la prevista para las Co-munidades Autónomas, conllevando, en línea de principio, la plena disponibilidad de los ingresos, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión para poder ejercer competencias propias; pero ello en el bien entendido de que esa libertad para establecer el plan de ingresos y gastos, en definitiva el presupuesto, no se establece con carácter ab-soluto” (STC 109/1998, recogiendo lo dispuesto previamente en la STC 237/1992; 96/1990; 201/1988 y 63/1986).

Esta vinculación entre suficiencia y competencias tiene una doble proyección: De una parte, que las Corporaciones locales no pueden voluntariamente, destinar sus re-cursos, con base en el principio de autonomía financiera, a materias que no caen den-tro de su ámbito competencial. Pero, en segundo lugar, significa que tampoco cabe

8 Este mismo criterio se reitera recogiendo textualmente lo dispuesto en sentencias anteriores en la reciente Sen-tencia de 25 de marzo de 2004.


que por decisión de otros entes (autonómicos o estatales) se destinen obligatoriamente los recursos de las corporaciones locales a competencias que ya no les corresponden9.

Por último, debe tenerse presente como una última nota característica de la auto-nomía local y, en particular de la financiera, su carácter limitado, lo que supone que no puede oponerse a la unidad estatal (SSTC 4/1981 y 32/1981) y que cabe la im-posición de instrumentos de relación con otros niveles administrativos garantizando siempre ese reducto mínimo e indispensable que permita la identidad institucional de la corporación local garantizado por la Constitución (STC 109/1998, que recoge lo señalado previamente por la STC 27/1987)10. Más concretamente, se conside-ra que “los criterios constitucionales limitativos de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas son transportables al ámbito de la Administración local” (STC 237/1992, FJ 6 y STC 134/2011), y que no atenta ni contra la autonomía ni la suficiencia local el establecimiento de principios como el de estabilidad, que simple-mente fijan el marco presupuestario en el que han de ejercerse las competencias, ni el sometimiento a autorización de las operaciones de endeudamientos en determinados supuestos. (STC 57/83, STC 134/2011 y STC 157/2011).

Esbozado el marco constitucional de las haciendas locales, procede ahora entrar a analizar la conformación legal del sistema tributario municipal y sus desafíos y propuestas de futuro.

9 La STC de 25 de marzo de 2004 da un paso importante para definir la relación existente entre los principios expuestos de suficiencia de ingresos y autonomía de gastos. Digamos que la mayoría del Tribunal que suscribe el fallo de la sentencia opta por atribuir una papel especial a la autonomía en materia de gasto, prevaleciendo sobre el principio de suficiencia de ingresos, lo que lleva a la declaración de inconstitucionalidad de la participación de la Generalitat en los ingresos de las Diputaciones Provinciales con motivo de la asunción de competencias y, consi-guientemente, gastos que previamente se enmarcaban en la órbita Provincial. Frente a estas posturas mayoritarias, en el voto particular se argumenta sobre la base del principio de suficiencia, justificando así la constitucionalidad de tal medida que no haría sino restablecer dicho principio, al detraer de las Haciendas provinciales las cantidades correspondientes a los gastos que se imputan a las competencias asumidas por la Generalitat.10 La mencionada STC 109/98 precisa más la concreción de estos límites señalando: “De lo anterior se sigue que el legislador estatal básico ha de respetar la garantía institucional de la autonomía provincial, al regular la dimensión funcional o competencial de la autonomía local. Hemos de precisar, sin embargo, que no toda incidencia en la esfera competencial de la entidad local debe reputarse lesiva de la mencionada garantía institucional, toda vez que ésta no se concibe como una garantía absoluta que impida toda suerte de afectación de la esfera de competencias legalmente asignadas, sino únicamente aquellas que menoscaben o vulneren el núcleo esencial e indisponible de la autonomía provincial, sin el cual ésta no presentaría los caracteres que la hacen recognoscible como institución. Solamente, por tanto, en aquellos casos en que, tras la injerencia, no subsista una verdadera capacidad decisora propia del Ente local, podrá afirmarse que se ha infringido la garantía institucional, dado que la autonomía provincial se habrá visto pri-vada «prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre», burlándose de tal modo la interdicción consistente en la ruptura clara y neta con la «imagen comunmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace» (STC 32/1981, fundamento jurídico 3.º) [F.J. 2]


1.2. La conformación legal del sistema de financiación municipalSi atendemos al peso relativo del sector local en el conjunto de las finanzas públi-

cas españolas, vemos como, a diferencia de lo que ha ocurrido con el sector público autonómico, su participación tanto en los gastos como en los ingresos se ha venido manteniendo casi invariable, representando en 2010 el 13,4% de los gastos no financieros y el 10,9% de los ingresos de la misma naturaleza11.

Esa diferencia entre la descentralización del ingreso y del gasto debe cubrirse con transferencias a favor de las Corporaciones Locales, especialmente de los Ayun-tamientos, y que proceden mayoritariamente del Estado y, en menor medida, de las Comunidades Autónomas.

Vamos a analizar en las páginas que siguen el régimen financiero de los ayunta-mientos, prestando especial atención a los del Principado de Asturias, adelantando ya que, de cara al futuro, seguramente habría que pensar en soluciones específicas tanto para las grandes ciudades, como para los municipios más pequeños del ámbito rural12.

A pesar de las enormes diferencias entre los ayuntamientos españoles, el sistema de financiación resulta uniforme para todos ellos con la única excepción del régimen de cesión de tributos, implantado a partir de la reforma operada en 2002.

Dentro del conjunto de recursos cabe diferenciar dos grandes categorías:a) Recursos propios. El bloque de los recursos propios, que es común para la

totalidad de los municipios, abarca:• Ingresos de Derecho Privado.• Tributos. En lo que atañe a los municipios la normativa reguladora de

las haciendas locales contempla los siguientes impuestos locales: Impues-to sobre Bienes Inmuebles (IBI); Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE); Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM); Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVT-NU) y el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO). Los tres primeros de exacción obligatoria, mientras que los dos últimos

11 Los datos han sido tomados de la publicación Avance de la actuación económica y financiera de las Administra-ciones Públicas, elaborado por la IGAE y publicado por el Ministerio de Economía y Hacienda. También disponible en http://www.igae.pap.meh.es. Los empleos no financieros están calculados con forme a los criterios del SEC95, y luego de consolidadas las operaciones internas dentro de cada sector. A su vez, para atender a criterios de gasto efecti-vo, no se han considerado como tales las transferencias. Por su parte, los recursos no financieros considerados son los que se derivan de los datos suministrados a la Comisión Europea en el marco del procedimiento de déficit excesivo. Los datos de descentralización local en España resultan inferiores a la media de la UE, sin embargo están próximos a los modelos de estructura federal donde coexisten 3 niveles de gobierno, como puede ser el caso de Alemania, Austria o Bélgica. Niveles de descentralización local muy superiores se dan en países donde no existe u nivel intermedio entre el local y el central, como es el caso de los países nórdicos (Dinamarca, Suecia o Finlandia). 12 En esta línea, en el Informe La situación de los ayuntamientos en España… se señala que “nuestro sistema de financiación se muestra doblemente inadaptado: frente a las ciudades y frente a los pequeños municipios y munici-pios del ámbito rural” (pág. 29).


son de establecimiento potestativo. Al mismo tiempo, cabe la exigencia de tasas y contribuciones especiales, así como de otros recargos.

• Precios públicos.• Operaciones de crédito, tanto a corto como a largo plazo.• Otros ingresos de derecho público, donde se incluyen multas y sanciones

entre otros.b) Recursos proporcionados por el Estado y las CCAA. El segundo gran compo-

nente de la financiación de los Ayuntamientos está integrado por los recursos proporcionados por el Estado, a los que habría que añadir los recibidos de la Co-munidad Autónoma respectiva y de otros entes (Diputaciones, Unión Europea. etc). Como regla general tales recursos se plasman en transferencias, corrientes o de capital, destacando dentro del conjunto las percibidas del Estado. Es en este punto, concretamente dentro de los recursos proporcionados por el Estado, en el que, a partir de la ley 51/2002, se ha establecido un régimen diferente en función del tamaño de los ayuntamientos. Así, para los municipios de menor tamaño se prevé exclusivamente su participación en los ingresos del Estado13, que se reparte atendiendo a los criterios de población, esfuerzo fiscal y capacidad tributaria14. Sin embargo, para los ayuntamientos de gran población (capitales de provin-cia o Comunidad Autónoma, o que tengan más de 75.000 habitantes)15 el conjunto de recursos recibidos del Estado se subdividen en dos subapartados:

A. Cesión de recaudación de impuestos del Estado. A partir de 2004, se estableció como principal novedad la cesión de la recaudación no cedida a las CCAA de los siguientes impuestos y en el porcentaje que se señala16:

• Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas: 1,6875 por 100.• Impuesto sobre el Valor Añadido. 1,7897 por 100.

13 Adicionalmente está previsto un régimen especial de municipios turísticos (que tengan población superior a 20.000 habitantes y que el número de viviendas de segunda residencia sea superior al número de viviendas princi-pales), los cuales recibirán el 2,0454 por 100 de los rendimientos no cedidos a las Comunidades Autónomas de los Impuestos sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco, que se imputen a su territorio14 El 75 por 100 del montante total de la participación se reparte en función del número de habitantes de derecho de cada municipio, sobre los que se aplican los coeficientes previstos en el artículo 124 y que van desde el 1,00% para los municipios de hasta 5000 habitantes, hasta el 1,40% para los de más de 50.000.Según el esfuerzo fiscal medio de cada municipio obtenido en el segundo ejercicio anterior, ponderado por el número de habitantes de derecho, se distribuye el 12,5%.Finalmente, atendiendo al inverso de la capacidad tributaria se distribuye el 12,5%. 15 En el año 2009 este régimen resultó de aplicación a 90 ayuntamientos que representaban el 43,2% de la población. 16 La Ley 2/2012, de Presupuestos Generales del Estado para 2012, en su D.F. 6ª, dio nueva redacción, con ca-rácter indefinido, al art. 112 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales para incrementar los porcentajes de cesión de tributos a los municipios, al haberse reducido la base sobre la que se aplican, la parte no cedida a las CCAA como consecuencia del incremento de la cesión a las Comunidades Autónomas, y que ahora es del 50% IRPF; 50% del IVA y 42% de los Impuestos Especiales. Los nuevos porcentajes de cesión son: IRPF 2,1336%; IVA 2,3266%, e Impuestos especiales 2,922%. Para la aplicación a la liquidación definitiva del ejercicio 2010 debe tenerse en cuenta, también, la D.A. 16 ª del R.D. Ley 20/2012.


• Impuestos Especiales de fabricación : Se atribuye a cada municipio el 2,0454 por 100, de los siguientes impuestos: (Impuestos sobre la Cer-veza; Impuesto sobre el Vino y Bebidas Fermentadas; Impuesto sobre Productos Intermedios; Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas; Impuesto sobre Hidrocarburos; Impuesto sobre Labores del Tabaco)

B. Participación en los tributos del Estados a través del fondo complementa-rio de financiación. Además de la cuantía correspondiente a la cesión de los tributos en los términos expuestos, los Ayuntamientos participarán en los tributos del Estado a través del fondo complementario de financiación17.

Este sistema de financiación local, nos sitúa ante una realidad financiera muni-cipal, cuyas notas características a modo de diagnóstico se analizarán en el apartado siguiente, tanto desde el punto de vista general, como atendiendo a las peculiaridades que presentan en el Principado de Asturias.

2. Diagnóstico del sistema de tributación municipal2.1. La tributación municipal en España

Si atendemos a los ingresos de los municipios, en el período que va de 2005 a 2010 su volumen total ha pasado de 44.800 millones a 56.444 millones. La tenden-cia creciente se ha ralentizado casi estancándose en los años 2007 y 2008, influencia-dos sin duda por el impacto de la crisis, que ha afectado en el ámbito local especial-mente a la imposición indirecta ICIO, y a los ingresos patrimoniales. En el año 2009 se produce, sin embargo, un importante repunte de los ingresos locales, alcanzando los 62.000 millones, como consecuencia de las cantidades inyectadas procedentes del Fondo de Inversión Local y del Fondo para el Empleo y la Sostenibilidad local. Al mismo tiempo, debe tenerse encuenta que una previsión que sobreestimó los ingre-sos en los impuestos estatales determinó que las entregas a cuenta de los impuestos parcialmente cedidos y de las participaciones en los ingresos del Estado para 2008 y 2009 acabasen siendo superiores a las cantidades derivadas de las liquidaciones efectivas, lo que hará que tales excesos deban ser devueltos en los ejercicios 20011 y siguientes. Todo ello explica que en 2010 se produzca un descenso importante de los ingresos situándose en los ya mencionados 56.444 millones.

En el gráfico 1 se representa la evolución de los grandes componentes en que se desagregan los ingresos municipales.

17 Para estos ayuntamientos a que venimos refiriéndonos su participación en el fondo complementario se determi-nará restando de la participación total que correspondería para el año 2004 (actualizando la participación del 2003 en el índice de evolución previsto –variación de los ingresos tributarios del Estado ITE-) el importe de la cesión del rendimiento de los impuestos estatales. Pfc=PIE

2004-PIRPF

2004-PIVA

2004 –PIIEE

2004.


Gráfico 1. Composición de los ingresos municipales.

Como se aprecia, trazando un esquema general del peso de los distintos com-ponentes de ingresos, diríamos que los recursos propios, representan alrededor del 50%, las transferencias el 35%, los ingresos patrimoniales 9% y los ingresos finan-cieros sobre el 6% del total.

A la hora de valorar su evolución en los distintos ejercicios cabría resaltar tres circunstancias:

- El ejercicio de 2009 aparece distorsionado por el efectos de los planes de in-versión local, que determinan un incremento muy importante del peso de las transferencias, en detrimento de los otros componentes. El ejercicio de 2010, nos devuelve a un esquema más acorde con la regla general ya formulada.

- Se aprecia un reducción continuada a partir del año 2007 de los ingresos pa-trimoniales, así como de los impuestos indirectos, en especial el ICIO, como efecto del parón urbanístico.

- Y, especialmente en 2008 y 2009, ganan peso los ingresos financieros ya que ha debido acudirse al endeudamiento para cubrir los gastos ante el ya apuntado peor comportamiento de los ingresos.

Esta distribución de los ingresos entre las distintas fuentes da lugar a diferentes valoraciones, en función del sujeto que las emita: Así, desde el punto de vista de las propias entidades locales, se considera excesivo el peso de los ingresos propios,

Fuente: Elaboración propia sobre datos tomados de liquidación presupuestos.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2005 2006 2007 2008 2009 2010

ING. FINANCIEROS

ING. PATRIMONIALES

TRANSFERENCIAS

TRIBUTOS Y OTROS INGRESOS PROPIOS


y escasas las transferencias de otros niveles de gobierno18 mientras que desde otros ámbitos se opina lo contrario a la luz de la autonomía. Dando un paso más en el análisis de los recursos propios de los municipios el reparto desagregado entre las distintas figuras es el que luce en el cuadro 1.

Cuadro 1. Porcentaje de las distintas figuras de recursos propios sobreel total de ingresos municipales (%).

2005 2006 2007 2008 2009 2010

IBI 15,11 14,51 15,64 17,05 16,19 19,22

IVTM 4,59 4,26 4,44 4,54 3,97 4,36

IIVTNU 3,00 2,90 2,98 2,39 2,01 2,52

IAE 2,98 2,77 2,83 2,87 2,52 2,75

Resto Imp. Directos 0,76 0,66 0,79 0,92 0,96 0,83

ICIO 4,69 5,18 4,65 3,32 1,94 1,82

Resto Imp. Indirectos 0,86 0,82 0,82 0,87 0,66 0,69

Tasas 8,62 8,28 8,08 7,92 6,94 10,18

Precios públicos 1,07 1,06 1,13 1,18 0,99 1,03

Resto Capítulo 31 7,87 8,28 8,14 7,95 6,61 4,75

Como se desprende de los datos, el mayor peso de los recursos propios recae sobre los impuestos directos, que representan alrededor del 25% del conjunto de los ingresos municipales. Y, dentro de ese bloque, sobresale por encima de todos el IBI, que supone sobre el 19,22% del total de los ingresos en 201019. Le siguen en orden de importancia el IVTM (4,36%) , el IAE (2,75%), el IIVTNU (2,52%) y final-mente el ICIO que, dado el impacto de la crisis inmobiliaria, ha pasado del 4,6% a

18 En la obra La situación de los ayuntamientos en España (cit, pág. 22), se puede leer: “Precisamente esta misma perspectiva comparativa nos revela la estructura básica del problema del sistema de financiación vigente en Espa-ña: … una excesiva contribución relativa de los ingresos propios (que superaba el 50% en el total en el año 1997, y subía a 51% en el año 2000, frente a solamente un 36% en el conjunto de Europa), y una débil parti-cipación de las aportaciones de las demás Administraciones Públicas a los presupuestos locales (un 36% frente a una media ponderada de más del 44% en Europa). Una posición similar es manifestada por Rego Veiga, cuan-do afirma que “La principal conclusión que podemos derivar de esta estructura de ingresos es que los munici-pios españoles cuentan con un notable grado de autonomía y de responsabilidad fiscal” (“Acerca de la hacienda local y su reforma: Una propuesta modesta”, Revista Galega de Economía, nº 12, 2003, pág. 2). En sentido contrario, en Suarez Pandiello (coord.): La financiación local en España…cit, pág. 280 , se señala que “Como hemos visto en el capítulo 2, los datos ofrecen una excesiva dependencia (sobre todo en los municipios pe-queños) de las transferencias incondicionadas, y una relativamente escasa importancia de los recursos procedentes de impuestos locales u otros tributos, con matizaciones en función de la naturaleza y dimensión de los municipios…”. 19 Los datos que se manejan son los agrupados correspondientes al conjunto de los ingresos municipales. Ello deter-mina que el peso de los impuestos parcialmente cedidos, se difumine en los números globales al afectar a un número muy reducido de municipios (capitales de provincia, comunidad autónoma o con población superior a 75.000 habitantes.



únicamente el 1,82%.20

Al margen de los impuestos merece la pena resaltar el importe de las tasas que al-canzan el 10,18%, manteniendo un comportamiento estable, si bien en 2010 han ex-perimentado un importante avance21. Es de destacar, a su vez, que las tasas presentan una mayor importancia en los ayuntamientos más pequeños, disminuyendo tal im-portancia relativa a medida que aumenta el tamaño según los estratos de población22.

En cuanto al índice de ingresos fiscales por habitante, sin contar los tributos parcial-mente cedidos a los ayuntamientos de mayor población, su cuantía media se sitúa en 532,15 €/habitante en 2009, elevándose a 550,9 €/hab en 2010. Sin embargo, su distri-bución también es heterogénea entre los distintos estratos poblacionales, siendo superior en los ayuntamientos de mayor población disminuyendo en los de menor tamaño.23.

El sistema tributario municipal, por la naturaleza de las figuras que abarca, pre-senta una escasa elasticidad24. Al recaer fundamentalmente sobre la propiedad urbana y de los vehículos, su comportamiento se mantiene casi inalterable con independen-cia de la evolución de la situación económica. De tal forma que si se pretendiese que los ingresos aumentasen con un ritmo parecido a la evolución de la situación eco-nómica sería necesario acudir a las capacidades normativas para modificar los tipos

20 La estructura del sistema tributario local español responde al modelo propio de los países mediterráneos (Italia, Francia, entre otros), caracterizado por un protagonismo claro de la imposición sobre la propiedad, pero que se complementa, con distintas intensidades con la imposición sobre la renta, o algunas de sus fuentes y sobre ciertos consumos. Otros modelos que nos encontramos en Europa serían: a) el que utiliza como exclusiva fuente de finan-ciación la propiedad inmobiliaria (Reino Unido e Irlanda); b) los sistemas basados en la imposición sobre la renta, sea de forma casi exclusiva (Suecia), o combinada con una mínima imposición sobre la propiedad (Dinamarca o Finlandia); y c) el modelo de los estados federales del centro de Europa, que toman como instrumento fundamental la imposición sobre la renta, combinándola con otros instrumentos como la imposición sobre la propiedad o sobre determinados consumos (Alemania o Austria). Sobre esta cuestión puede verse: (Suárez Pandiello (coord.) La finan-ciación local en España…cit, pág 239 y ss.; BOSCH, N/ESPASA, M: La Hisenda Local a la Unió Europea (UE-15,), Diputació de Barcelona. Barcelona, 2006. (http://www1.diba.cat/llibreria/pdf/36245.pdf21 De 2009 a 2010, el peso de las tasas ha pasado del 6,98% al 10,18% del total de los ingresos locales.22 Vid. Hacienda local en cifras 2009…cit, pág. 35. 23 Tomando como fuente los últimos datos publicados para 2009, este índice se sitúa en 451,73 €/hab para los ayuntamientos de menos de mil habitación, mientras que en los de más de 1.000.000 habitan-tes alcanza los 735 €/habitante. Este incremento de los ingresos fiscales por habitante no es lineal y conti-nuo, sino que presenta un pico en los ayuntamientos de 50.001 a 100.000 habitantes, volviendo a ser in-ferior en los tramos siguientes hasta alcanzar el nivel máximo para aquellos que exceden de 1.000.000€. Solo estos últimos y los situados entre 50.000 y 100.000 habitantes presentan índices superiores a la media. También la distribución entre Comunidades Autónomas presenta datos muy dispares en lo que a índices de ingresos fiscales que, partiendo de una índice medio de 100, van desde Baleares (129,82 ), Madrid (121,16) o Cataluña (118,91), hasta el índice 67,03 de Galicia. (Hacienda local en cifras, 2009, pág. 38) 24 Como ponen de manifiesto Poveda Blanco/Sanchez Sanchez (“La financiación impositiva municipal. Propues-tas para su reforma”, en Informe para la reforma de las haciendas locales, IEF, Madrid, 2002, pág. 172.), tomando los datos de 1996 a 1999, si bien para el conjunto del período el conjunto de los tributos locales presenta una elasticidad de 1,21 respecto al PIB, se observa un descenso continuado de la misma hasta alcanzar el 0,89 en 1999. Los mismos autores precisan que, si bien, como era de esperar, el ICIO es el tributo más elástico, llama la atención que el IBI presenta una elasticidad superior a la unidad, lo que se explicaría por los procesos de revisión catastral, así como el crecimiento del sector de la construcción en aquel momento.


de gravamen y otras normas reguladoras de bonificaciones y reducciones25. De todas formas, un análisis de las decisiones adoptadas por los ayuntamientos en relación a los tipos pone de manifiesto que las mismas van en la mayoría de los casos orientados exclusivamente a la reducción de la presión fiscal.

Son los impuestos que inciden sobre la renta, como el IAE o el IIVTNU, así como el ICIO, los que mantienen una relación más acusada con la situación econó-mica general, comportándose de forma anticíclica. Sin embargo, dado que apenas representan el 6% del conjunto de los ingresos, su capacidad de inyectar cierta elas-ticidad en el conjunto del sistema de ingresos es escasa o casi nula.

Por tanto, solo en los municipios de mayor tamaño que reciben la cesión parcial del IRPF, IVA y de los Impuestos especiales de fabricación, su régimen de ingresos va a resultar más ajustado a la evolución de la situación económica, ya que estos tributos sí que son sen-sibles a los ciclos económicos, al tiempo que generan una cierta corresponsabilidad fiscal26.

Finalmente, también relacionado con el sistema tributario local, debe hacerse men-ción a la eficacia recaudatoria, entendida como el cociente entre la recaudación obtenida y los derechos liquidados. La media general se sitúa alrededor del 85%, en lo que se refiere al IBI, IAE e IVTM, y baja sustancialmente tanto en el IIVTNU (77,16%) como en el ICIO (66,17)27. Analizando los datos según estratos de población, se aprecian cir-cunstancias sorprendentes como el hecho de que los ayuntamientos de más de 1.000.000 habitantes presentan los mejores datos para el IBI, e IAE, mientras que son los ayun-tamientos del tramo inmediatamente inferior (500.001 a 1.000.000) los que presentan los peores resultados para esos mismos impuestos, mejorando los índices a medida que disminuye el tamaño del ayuntamiento. La explicación a dicho comportamiento habría que buscarla en la organización de los servicios propios de recaudación, así como en

25 En esta misma línea señala Suarez Pandiello (coord.) que “Un sistema de financiación muy volcado, respecto a los gobiernos autonómicos, en los recursos propios donde prevalecen los impuestos de producto, cuya característica más relevante es la escasa elasticidad renta (incluso el mantenimiento anual de la presión fiscal se ha de hacer me-diante actuaciones discrecionales del gobierno local) y, por tanto su falta de adecuación de los niveles de recaudación a la coyuntura económica” (La financiación local en España…cit, pág. 45).26 La sustitución parcial de la participación en los ingresos del Estado por el producto de ciertos tributos cedidos, a pesar de que, a diferencia de lo que ocurre con las Comunidades Autónomas, no se atribuyen competencias nor-mativas a los entes locales, aporta a los ayuntamiento mayor autonomía y corresponsabilidad fiscal. Autonomía en la medida en que el producto de la cesión viene determinado por imperativo de la norma y resulta independiente de las decisiones que pudiesen adoptar otros entes, especialmente en este caso, el Estado. Y ciertas dosis de corresponsabili-dad por cuanto las cantidades a percibir por cada Ayuntamiento pueden verse afectadas por la evolución económica o demográfica del mismo y de su relación con el resto de ayuntamientos. En efecto, la participación en el IRPF dependerá de la evolución de la renta de los ciudadanos residentes en dicho Ayuntamiento, y la cesión del Impuesto sobre Hidrocarburos o Tabacos, de la ventas en el territorio municipal. Como se puede ver la evolución de la renta o el consumo de los ciudadanos de un determinado influyen directamente en su financiación. En los otros supuestos, es decir, en las cantidades a recibir por IVA y otros impuestos como Impuesto sobre la Cerveza, Vino o Alcoholes, ésta vendrá determinada por el coeficiente de consumo de la Comunidad ponderado por el índice que represente la población del Ayuntamiento en el conjunto de la población de la Comunidad Autónoma.27 Los datos son tomados de Hacienda local en cifras, 2009, pag 43 y 44.


la encomienda de tales servicios a entidades superiores (Diputaciones Provinciales) por parte de los municipios de menor tamaño, lo que incide en una mejora de los ingresos. En cualquier caso, aún con las diferencias puestas de manifiesto, existe un cierto margen para incrementar la recaudación efectiva a través de mejoras en la gestión tributaria, ya sea llevada a cabo por el propio ayuntamiento, o encomendando la misma a otros entes.

2.2. Especificidades de la tributación municipal en AsturiasAntes de entrar directamente a la valoración de las peculiaridades de la tributa-

ción municipal en Asturias conviene tener presentes algunos datos sobre la propia realidad municipal que nos pueden ayudar a la hora de valorar los aspectos de su tributación y también a la hora de formular propuestas de cara al futuro.

El mapa municipal de Asturias está integrado por 78 concejos que presentan un tamaño medio de población de 13.865 habitantes, situándose así muy por encima de la media de España (5.439 habitantes). En cualquier caso, existe una gran dispersión en de tal forma que un 60% de los concejos se sitúa por debajo de los 5.000 habi-tantes, y 16 de ellos no alcanzan la barrera de los 1.000.

Si además comparamos los porcentajes de concejos y de población que se sitúa en cada uno de los tramos (gráfico 2), Se puede apreciar cómo los 2 concejos de mayor ta-maño (2,56% del total), situados en el tramo entre 100.000 y 500.000 habitantes acogen el 46,3% de la población total. En cuanto a tramos de población el mayor número de concejos (19, lo que representa el 24,36% del total) se sitúan en el tramo de entre 1.000 y 2.000 habitantes, representando únicamente el 2,76% de la población total de Asturias.

Esta gran heterogeneidad, que no es exclusiva de Asturias, sino que también se da con diferentes intensidades en otros territorios, hace que las propuestas que puedan formularse con carácter general, puedan no resultar ajustadas para el conjunto de los ayuntamientos con características tan diferentes.

Gráfico 2. Concejos y población.

Fuente: Elaboración propia.

0,0 0,1 0,7 2,8 3,6 6,2

17,4

10,3 12,5

46,3

0,0 0,0 6,4

14,1

24,4

15,4 12,8

17,9

3,8 2,6 2,6 0,0

<100

101-

500

501-

100

1001

-200

0

2001

-500

0

5001

-100

00

1000

1-20

000

2000

1-50

000

5000

1-10

0000

1000

01-5

0000

0

>500

000

% Población Asturias % Ayunta Asturias


Entrando ya en los aspectos puramente financieros se puede afirmar que el gasto municipal en Asturias ascendió en 2010 a 1.131,6 millones de euros, lo que repre-senta un gasto medio por habitante de 1.043,65 euros, lo que equivale al 86,2% del gasto medio del conjunto de los Ayuntamientos de España (gráfico 3).

Gráfico 3. Gasto municipal (euros / habitante).

Analizando su evolución en los últimos años se aprecia que ha seguido la misma ten-dencia experimentada por el gasto del conjunto de los municipios de España. No obstante, la escalada del gasto ha sido inferior en Asturias en los años de bonanza, e igualmente la contracción de 2008 y la caída de 2009 han sido menos pronunciadas, lo que hace que las diferencias en gasto medio se hayan reducido desde los 242 € en 2007 a los 159 € en 2010.

En lo que a los ingresos se refiere, los ayuntamientos del Principado de Asturias presentan una estructura muy similar a la del resto de Ayuntamientos de España, con un peso de los tributos más los precios públicos que ronda el 50% de los ingresos municipales totales28.

La deuda pública municipal en Asturias equivale, a 31 de diciembre de 2009, a 420 euros/habitante, resultando inferior a la media nacional (636 euros/habitante)29.

Por su parte los tributos municipales, considerando como tales los cinco tribu-tos propios, más las tasas y las contribuciones especiales representan en Asturias el

28 En el ejercicio de 2010, en Asturias el peso de tributos y precios públicos (cap I, II y III) alcanza el 49,98%, mientras que para el conjunto de España ascienden al 48,14%29 Este dato, sin embargo, debe manejarse con cautela, habida cuenta de que los datos medios estatales están muy condicionados por la deuda del Ayuntamiento de Madrid, que representa aproximadamente ¼ de la deuda munici-pal total y alcanza los 1,337 euros/habitante, distorsionando la media nacional.


950

1.048

1.137 1.173

1.283

1.202

746

833 895

945

1.077 1.044

600

700

800

900

1.000

1.100

1.200

1.300

1.400

2005 2006 2007 2008 2009 2010

España Asturias


86,12% del total de ingresos de los capítulos I, II y III, mientras que a nivel nacional dicho porcentaje es ligeramente inferior (85, 29%).

A pesar de ese mayor peso de los ingresos tributarios sobre el conjunto de los ingresos locales, si ponemos en relación los derechos reconocidos por tales figuras con la población resulta que los ingresos fiscales ascienden en Asturias a 438 euros/habitante en 2010, suponiendo así únicamente el 88,3 por ciento de la media del Estado que se sitúa en 496 euros.

También la presión fiscal, entendida como cociente entre los derechos reconocidos por las figuras tributarias y el PIB, nos pone de manifiesto que en Asturias (2,09%) es inferior a la general de España (2,21%).

Si analizamos ahora el peso porcentual de cada una de las figuras tributarias sobre el conjunto de ingresos de esta naturaleza y lo comparamos con los resultados gene-rales de España se obtienen los resultados que muestra el gráfico 4.

Gráfico 4. Figuras tributarias / Ingresos tributarios (%) en 2010.

A pesar de lo similar de la estructura de reparto, merece la pena resaltar el ligero menor peso del IBI en Asturias, que se compensa con la mayor repercusión del IAE y del ICIO, lo que, sin perjuicio de otras circunstancias, seguramente tienen que ver con el peso de las actividades económicas en general, y particularmente industriales, establecidas en el territorio del Principado. Por otra parte, esto se confirma con el ma-yor impacto que tiene la cesión parcial del IRPF a los municipios de mayor tamaño, que representa en Asturias el 2,28% de los ingresos de capítulos I-III, mientras que para el conjunto de España se reduce al 1,71%.


46,81% 42,04%

6,71% 8,69%

10,61% 10,91%

6,14% 6,46% 4,44% 6,43%

24,80% 25,14%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

ESPAÑA ASTURIAS

CONT. ESPE.

TASAS

ICIO

IIVTNU

IVTM

IAE

IBI


Si analizamos ahora los impuestos en particular, también deben tenerse en cuen-ta determinadas circunstancias que caracterizan su situación en el Principado, sobre todo de cara a las propuestas de futuro.

El IBI es, como ya se acaba de poner de manifiesto, la pieza básica de la imposi-ción municipal (199,8 millones de euros en 2010) presentando en Asturias unos re-sultados recaudatorios inferiores a la media del territorio nacional, siendo el principal factor determinante, tanto del menor volumen de ingresos tributarios por habitante, como de la menor presión fiscal antes apuntada. Medido en términos de presión fiscal el IBI, representa en Asturias, en el ejercicio 2010, el 0,88% del PIB de la Co-munidad, mientras que la media de España es del 0,96%30. Aunque es cierto que en los últimos ejercicios dicho índice se ha incrementado del 0,68% en 2008 hasta el 0,88% de 2010, debe tenerse en cuenta que en esa evolución no solo ha influido el incremento de las cuotas recaudadas por el impuesto, sino también la reducción del PIB del Principado como consecuencia de la crisis económica.

La recaudación por el IBI viene marcada por dos elementos fundamentales: la base imponible, sobre la que tiene una incidencia especial la revisión catastral, y los tipos de gravamen aplicables. Sobre la primera cuestión, tomando los datos del ejer-cicio 2010, el año promedio de la última revisión catastral era 200231, presentando 26 ayuntamientos valoraciones anteriores a 2000. Este enorme retraso en las revi-siones de los valores, que como se sabe es competencia de la Dirección General del Catastro, hace que las bases imponibles no se correspondan en absoluto con el valor de los bienes, no reflejando las fluctuaciones del mercado sobre la misma, lo que, además de influir directamente en el importe de la cuotas a recaudar, puede generar desigualdades entre los contribuyentes de unos y otros territorios.

El otro elemento determinante de la cantidad a pagar son los tipos de gravamen, sobre los cuales pueden incidir los ayuntamientos partiendo de un mínimo del 0,4%. Pues bien, en 2010 el tipo medio de los ayuntamientos asturianos era del 0,65% para los bienes rústicos y urbanos, y el 0,86% para los de características especiales, resul-tando muy ligeramente superiores a la media del Estado32.

En lo que atañe al resto de tributos municipales, se puede afirmar que la media

30 Dejando fuera las comunidades forales, solo presentan índices de presión fiscal inferiores a Asturias, Aragón, Ga-licia, Ceuta y Melilla.31 El problema de la no actualización de las valoraciones catastrales no es, sin embargo, exclusivo del Principado de Asturias, sino que se proyecta con carácter general en todo el Estado, donde la media de la última revisión catastral era 1996 según datos del ejercicio 2010. Como es sabido el Real Decreto Ley 20/2011, en su artículo 8 ordenó un incremento de los tipos de gravamen del IBI, en función de la fecha de la última revisión catastral de los valores.32 Los tipos medios a nivel estatal en el ejercicio de 2010 eran de 0,58%, 0,61% y 0,79%, respectivamente. Sobre la evolución de los tipos de los impuestos locales en general, y especialmente en el IBI puede verse: Delgado Rivero, F.J.: “Los impuestos locales: evolución reciente y estudio de convergencia”, Revista Asturiana de Economía, nº 41, 2008, págs. 109 y ss, donde se constata, para los 129 ayuntamientos de más de 50.000 habitantes un ligero aumento de los tipos medios, pero manteniendo todavía una importante brecha con los máximos legales permitidos.


de los tipos de gravamen y coeficientes, tomados en consideración para la cuanti-ficación de los impuestos, presenta como media en Asturias niveles superiores a la media de España. La comparación entre los tipos aplicables como media en España y la media de ayuntamientos de Asturias se refleja en el cuadro 2, elaborado a partir de los datos publicados por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, correspondientes al ejercicio 2010.

Cuadro 2. Tipos de gravamen y coeficientes en los impuestos municipales(excepto vehículos).

.I.B.I I.A.E I.V.T.N.U. I.C.I.O.

Urb

ana

Rús

tica

Car

act.

Esp.

Coe

f situ

a-ció

n m

ax

Coe

f situ

a-ció

n m

in

% h

asta

5 añ

os

Tip

o ha

sta 5

añ

os

% h

asta

10

años

Tip

o ha

sta 1

0 añ

os

% h

asta

15

años

Tip

o ha

sta 1

5 añ

os

% h

asta

20

años

Tip

o ha

sta 2

0 añ

os

% re

ducc

ión

Tip

o

GENERAL 0,58 0,61 0,79 1,24 1,09 1,37 10,74 1,26 10,61 1,19 10,49 1,16 10,40 6,11 2,25

ASTURIAS 0,65 0,65 0,86 1,78 1,46 2,36 20,14 2,19 20,14 2,07 20,17 1,98 20,18 13,72 2,86

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

No obstante, una vez más debe tenerse en cuenta que las profundas diferencias entre unos y otros ayuntamientos, concurren también en lo que se refiere a los tipos de gravamen:

- Así, en el IAE, solo 19 de los ayuntamientos presentan coeficientes de situación máximo por encima de la media del Estado.

- En el IVTM 43 de los concejos no han aprobado ningún coeficiente de incre-mento.

- En el IIVTNU 8 de los ayuntamientos no exigen el impuesto.- En el ICIO 33 concejos exigen el impuesto con arreglo a tipos de gravamen

inferiores a la media nacional.Aunque existan más dificultades para valorar su impacto, tampoco debe dejarse sin

mencionar la incidencia de los múltiples beneficios fiscales sobre la recaudación de los distintos impuestos. Centrándonos una vez más en el IBI por ser del que disponemos de datos estadísticos que permiten su estimación, el importe de las deducciones en la cuota ascendería para el conjunto de los ayuntamientos de Asturias a 15,5 millones de euros, lo que representa alrededor del 8% de la recaudación por este impuesto.

Además de las deducciones en la cuota, y en buena medida motivado por el excesivo tiempo que transcurre entre las revisiones catastrales, y para tratar de amor-tiguar el brusco impacto fiscal de las mismas, se contempla una reducción en la base imponible33, cuyo impacto recaudatorio en los ayuntamientos del Principado podría

33 Arts. 67 a 70 de la Ley Reguladora de las Haciendas locales.


cifrarse en 62,9 millones de euros para el ejercicio 201034, lo que equivale a la tercera parte de los derechos reconocidos por dicho impuesto.

Finalmente, en lo que a la eficacia recaudatoria sobre los tributos municipales se refiere, los ayuntamientos asturianos presentan unos índices muy superiores a la media del Estado con la única salvedad de las tasas, como se aprecia en el gráfico 5.

Gráfico 5. Eficacia recaudatoria (recaudación / derechos reconocidos,% en 2010).


Los datos de eficacia recaudatoria, no solo son superiores a la media, sino que se sitúan entre los más altos de todas las Comunidades, por lo que, sin perjuicio de que se pueda existir un cierto margen de mejora, no se puede esperar que el mismo pueda tener una repercusión relevante en las cuentas públicas municipales.

Partiendo del diagnóstico sobre la situación actual formulado en las páginas precedentes, y tomando especialmente en consideración la situación en Asturias, procede sugerir algunas actuaciones futuras que pudieran mejorar la situación de la tributación municipal.

3. Desafíos futuros de la tributación municipalAdemás de la racionalización de la estructura administrativa local, es preciso analizar

las posibles vías de actuación en aras de reforzar la suficiencia financiera de nuestros ayun-tamientos, para lo que, como luego se verá, será precisa en muchos casos la actuación coor-dinada, tanto de las entidades locales como de las administraciones estatal o autonómica.

34 Este cálculo se ha efectuado tomando como referencia las estadísticas del IBI que publica el catastro (http://www.catastro.meh.es/esp/estadisticas_4.asp). Tomando como base la diferencia entre la base imponible y la base liquidable, se le ha aplicado a la misma el tipo medio de gravamen de los ayuntamientos asturianos para el ejercicio 2010 (0,65%).

93% 97%

93%

82% 84%

75%

100%

40% 50% 60% 70% 80% 90%

100% IBI

IAE

IVTM

IIVTNU ICIO

TASAS

CONT. ESPE.

General

Asturias


3.1. Aproximación de las tasas y precios públicos al coste de los serviciosLas tasas y precios públicos nos sitúan ante la problemática de la financiación de

determinados servicios prestados por los entes locales y que presentan carácter divi-sible, por lo que se vuelven susceptibles de ser abonados por los sujetos a los que se refieren, afectan o beneficien en lugar de soportados directamente con las cantidades entregadas en concepto de impuesto o las recibidas por otras vías.

Pues bien, en este ámbito de la financiación de servicios públicos divisibles, tasas y precios públicos presentan, bajo la óptica de la suficiencia financiera, mecanismos de actuación sustancialmente diferentes. En efecto, mientras las tasas responden al princi-pio de equivalencia, de tal forma que su cuantía, como regla general, no puede exceder del costo efectivo de los servicios por los que se exige35, para los precios públicos se esta-blece como criterio general que su importe, como mínimo, debe cubrir el coste del ser-vicio prestado o de la actividad realizada36. Precisamente por esta diferencia de régimen fue la ley 39/88, la primera en introducir en nuestro ordenamiento los precios públicos para las haciendas locales, con el objeto de evitar el carácter deficitario de aquellos ser-vicios financiados hasta ese momento con tasas. Como es sabido, la regulación de los precios públicos locales siguió un camino similar al previsto para los del Estado a pesar de que la declaración de inconstitucionalidad de la regulación de los precios públicos se limitó a los estatales (STC 185/95), mientras que para los locales el mismo tribunal (STC 233/1999) declaró su constitucionalidad. La modificación operada, sin embar-go, pasó por ampliar el campo de la tasa37 y restringir el del precio público, si bien la configuración inicial en el ámbito local era perfectamente constitucional.

Pues bien, ya se financien con tasas, ya con precios públicos, una medida que puede repercutir de forma importante en la obtención de recursos por estos concep-tos es la correcta determinación del coste de los servicios o actividades a través de la memoria económica que debe acompañar a la imposición de la tasa o del precio público de cara a la determinación de sus cuotas. Para ello resulta del máximo inte-rés que dicha memoria recoja la totalidad de los gastos relacionados con la actividad o servicio, y una valoración ajustada de los mismos. Se trata, por otra parte, de dar cumplimiento al mandato del artículo 24.2 del TR de la Ley Reguladora de las

35 Dispone el artículo 24.3 del TR de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales que “En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida”.36 Señala el artículo 44 que “El importe de los precios públicos deberá cubrir como mínimo el coste del servicio prestado o de la actividad realizada”.37 En la modificación operada por la ley 25/95 pasaron a tener la consideración de tasas las cantidades satisfechas por la utilización privativa del dominio público, así como por la prestación de servicios cuando concurre solo una de las dos siguientes características: Su no voluntariedad o que no se presten por el sector privado. Hasta esa modifica-ción, en tales circunstancias las cantidades satisfechas tenían la consideración de precios públicos.


Haciendas Locales, cuando dispone que “para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya presta-ción o realización se exige...”

Solo a través de memorias económico financieras rigurosas, tanto en la previsión de los costes, como en su cuantificación, se pueden fijar cuotas ajustadas que impidan la proliferación de servicios o actuaciones claramente deficitarios38, salvo en aquellos casos, conscientemente decididos por el gobierno local en que, por concurrir razones sociales, económicas, etc, se decida que la financiación de tales servicios mediante las aportaciones de los usuarios deba ser inferior al coste efectivo.

3.2. Reformulación de los impuestosRefiriéndonos ya al ámbito de la imposición, vamos a tratar únicamente los im-

puestos locales propios, ya que la participación en los ingresos del Estado y de la Comunidad Autónoma constituye el objeto de otro capítulo. Las reflexiones que siguen van en la línea de reforzar la imposición municipal y, en la medida de lo posi-ble, aumentar la recaudación en aras de la suficiencia municipal. Aunque algunas de las medidas propuestas pueden ser adoptadas por los Ayuntamientos, en ejercicio de las facultades normativas que la ley de Haciendas Locales les reserva, en otros casos será necesaria la adopción de medidas a través de normas con rango de ley, corres-pondiendo dicha competencia al Estado y, en cierta medida, también a las CCAA.

Tratando de sistematizar las medidas propuestas, éstas podrían englobarse en las siguientes grandes líneas:

A. Aprovechamiento de las capacidades económicas ligadas a la propiedad inmobiliaria.Las figuras tributarias ligadas a la actividad inmobiliaria juegan y seguirán jugan-do un papel esencial en la tributación municipal. Además del IBI, que es la figura central de la imposición municipal, se vinculan también a la riqueza inmueble el IIVTNU y el ICIO, si bien con una importancia cuantitativa muy inferior. El inconveniente que se suele ligar a la imposición sobre la riqueza inmueble es su falta de elasticidad debido a que la posesión del patrimonio, en especial, la propie-dad inmueble presenta comportamientos más estables que otros factores como la renta o el consumo. No obstante, la realidad vivida en nuestro país durante los úl-

38 Adicionalmente, la extensión de este criterio permitiría “…lograr una mejor adecuación entre la financiación y los usuarios de los servicios locales, al introducir factores de racionalidad y control, tanto en la demanda de los servicios públicos (que tiende a infinito cuando el precio es nulo) como en la oferta, ya que sin este tipo de señales de pseudomercado se tiende a generar una provisión ineficiente del servicio público”. (Suarez Pandiello (coord.): La financiación local en España…cit., pág. 318.


timos años ha evidenciado una evolución acelerada de la propiedad inmobiliaria, especialmente en los municipios de atractivo turístico, además de un incremento generalizado del valor de la vivienda, que a partir de 2007 se ha precipitado influ-yendo de forma directa sobre los ingresos municipales, en especial aquellos como el ICIO que se relacionan con la actividad urbanística39. Como líneas de mejora en relación a este grupo de tributos cabría mencionar las siguientes:

1) Actuación sobre las bases imponibles de los impuestos que toman como referencia el valor de los inmuebles para tratar de acercar las valoraciones fiscales a los valores reales de los inmuebles, lo que requeriría actuaciones diferentes en función de los impuestos existentes.

a) En el caso del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, y siempre que se man-tuviese como base imponible el valor catastral40, este acercamiento a los valores reales pasaría por la práctica de valoraciones catastrales periódicas en las que las ponencias de valores recogiesen la realidad de las fincas y lo elementos realmente determinantes de su valor. Para ello resulta fundamental que las alteraciones físicas o jurídicas de los bienes, especial-mente en lo que se refiere a los derechos urbanísticos sobre los mismos, se trasladen con la mayor inmediatez de las normas urbanísticas a las ponencias de valores, a través de revisiones generales periódicas. El hecho de que la crisis económica haya impactado seriamente sobre el valor de la propiedad inmobiliaria, reduciendo sensiblemente la brecha preexistente entre el valor real y el catastral, no exime de la conveniencia de la revisión de los valores para corregir tales discrepancias. Diríamos incluso que ta-les valoraciones se hacen más necesarias por cuanto, precisamente por el efecto de la crisis, esas diferencias no son lineales en función del paso del tiempo, lo que dificulta su corrección a través del uso de coeficientes de actualización41. Adicionalmente debe tenerse en cuenta que, en la medi-da en que el valor catastral se acerque al valor real, además del incremento

39 El ICIO ha pasado de representar el 5,18% de los ingresos no financieros de los ayuntamientos en 2006 a supo-ner únicamente el 2,15% en el 2009. Por su parte, los ingresos patrimoniales asociados a la actividad urbanística (tasas por licencias, cuotas de urbanización y aprovechamientos, ingresos por concesiones y aprovechamientos y enajenación de terrenos) han descendido desde el 11,52% de los ingresos no financieros de 2006 hasta el 3,6% de 2009.40 Señala el artículo 22 del RD Legislativo 1/2004 del catastro inmobiliario que “el valor catastral es el determinado por objetivamente para cada bien inmueble a partir de los datos obrantes en el catastro inmobiliario y estará integra-do por el valor catastral del suelo y el valor catastral de las construcciones” A su vez el artículo 23 establece entre los criterios a tomar en consideración para la determinación del valor catastral “las circunstancias y valores del mercado”.41 Buena prueba de ello es lo que ha ocurrido con el Real Decreto-Ley 20/2011 que, al pretender incrementar los tipos del gravamen del IBI ha previsto tres porcentajes de incremento diferentes y no lineales en función de la fecha de aprobación de las ponencias totales de valores: El 10% para las anteriores al año 2002,; El 6% para las aprobadas entre 2002 y 2004, y el 4% para las aprobadas entre 2008 y 2011 (art. 8). Como se aprecia no se aplica ningún coefi-ciente a las ponencias aprobadas entre 2005 y 2007, debido a que habrán incorporado unos valores especialmente altos, por coincidir con el momento álgido de la actividad inmobiliaria..


de la recaudación, éste podría ser utilizado a los efectos de otros impues-tos que pudiesen requerir de la valoración de los bienes aportando una mayor seguridad jurídica.

b) En el caso del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, si bien el artículo 107 define su base imponible como el “incremento del valor de los terrenos puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un período máximo de 20 años.”, la cuantificación de la misma se efectúa a tanto alzado atendiendo a los años transcurridos y al valor catastral del terreno, pero sin llegar a la valoración directa de la plusvalía realmente generada. Dado que la mayor parte de tales plusvalías tienen que ver con la actividad urbanística municipal, pensamos que integrar en la base imponible las ganancias real y efectivamente genera-das potenciaría notablemente la capacidad recaudatoria de este impuesto y trasladaría parte de las plusvalías, derivadas en buena medida de la planifica-ción urbanística, a la colectividad, por la vía del impuesto. Lógicamente ello exigiría, de una parte, modular los tipos de gravamen atendiendo a la nueva base imponible tomada en consideración, así como establecer los ajustes precisos con el IRPF, para no someter a un doble gravamen tales plusvalías.

c) En tercer lugar, y referido al ICIO42, pensamos que los Ayuntamientos, de cara a mejorar la recaudación por este impuesto debieran, intensificar la comprobación sobre las construcciones efectivamente realizadas y su valoración una vez finalizadas las mismas, tarea esta que puede resultar de difícil implantación, especialmente en aquellos municipios de me-nor tamaño, que no siempre dispondrán de los recursos, especialmente los humanos, precisos para tales comprobaciones. Dicha insuficiencia pudiera llenarse con la puesta en funcionamiento de entes de ámbito supramunicipal que, además de las funciones de policía urbanística, pu-dieran asumir la encomienda de estas comprobaciones. Además de ello resultan recomendables algunas mejoras técnicas referidas tanto a la de-finición del hecho imponible, como de la base imponible, en particular el concepto de coste real y efectivo, o de su integración con la tasa de licencia urbanística, al tiempo que se prevén elementos objetivos para su valoración, lo que, a su vez, facilitaría las labores de comprobación. Igualmente resulta recomendable el establecimiento de tipos diferencia-dos en función de la distinta naturaleza de las construcciones, instalacio-nes u obras sometidas a gravamen.

42 Este impuesto somete a gravamen cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija la obtención de la correspondiente licencia, constituyendo la base imponible el coste real y efectivo de la construcción, si bien se prevé una liquidación provisional en el momento de la obtención de la licencia. Art. 103 del TR de la LRHL.


2) Revisión en profundidad de los beneficios fiscales. Los tributos locales están plagados de beneficios fiscales, algunos previstos directamente por la ley y otros atribuidos para su implantación a la decisión de la corporación local, que sería pertinente revisar, tendiendo a su eliminación. En primer lugar, porque se trata de beneficios cuantitativamente muy relevantes43, sin que se cuente con ningún instrumento objetivo que permita cuantificar en qué medida contribuyen a alcanzar los fines de interés general que los justifican. Y, en segundo lugar, y en lo que se refiere a aquellos que se esta-blecen en función de las condiciones subjetivas del obligado al pago, dado que en materia de tributación local no estamos ante impuestos personales, sino reales o de producto, pensamos que no es el lugar adecuado para esa adaptación del tributo a las circunstancias personales del sujeto. Ese papel debiera reservarse a los impuestos personales, IRPF, Impuesto sobre So-ciedades e Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones fundamentalmente, taponando así esa fuga de recursos municipales.Por todas estas razones consideramos necesario un análisis riguroso del sis-tema de beneficios fiscales existente, de la función de interés general que los justifica, de su eficacia para la consecución de los objetivos planteados y de su eficiencia y economía para, con base en él, decidir el mantenimiento, modifi-cación o supresión de los existentes.Por otro lado, para el caso de que se establezcan nuevos beneficios en los tributos locales a través de la legislación estatal, deben preverse expresamen-te, por las leyes que los creen, las adecuadas compensaciones a favor de las haciendas locales para contrarrestar de esta forma la cicatera interpretación del art. 9.2 de la Ley 39/88, mantenida por el T.S, al considerar que dicho

43 Tanto por lo que representan, ya que algunos pueden llegar al 90% de la cuota, como por lo que suponen en térmi-nos cuantitativos ya que, como se ha señalado en relación al IBI, las deducciones en la cuota pueden alcanzar el 8% de la recaudación, pudiendo llegar si se le suma la estimación de lo dejado de ingresar por la reducción en la base hasta el 30%.


precepto no contiene un mandato vinculante para el legislador, dependiendo la compensación de lo que expresamente dispongan las leyes futuras44.

B. Mejoras en la imposición sobre actividades económicas y sobre vehículos.Como ya se ha señalado, el IAE tiene en el Principado un peso muy superior al que presenta en el resto del Estado en su participación en la cesta de tribu-tos locales. De cara al futuro seguramente habría que replantearse la exención prevista para el ejercicio de tales actividades por personas físicas, por cuan-to no resulta neutral para las distintas formas de titularidad de la actividad. Al mismo tiempo, debiera corregirse su sistema de determinación de la cuo-ta combinando unas cuotas mínimos con algunos elementos objetivos que, manteniendo alguna relación con la renta obtenida o a obtener, incidiesen en la determinación de la cuota a pagar.Por lo que se refiere al Impuesto sobre vehículos, más allá de ajustes técnicos, como podría ser una más rigurosa determinación del punto de conexión que evitara la competencia fiscal perniciosa entre ayuntamientos vecinos, especial-mente los que rodean a los de mayor población, debería llevarse a cabo una revisión general de su objeto. Así debería procederse a una reconversión, desde su conformación actual como un impuesto sobre la propiedad de los vehículos aptos para circular por la vía pública, y cuantificado en función de su potencia fiscal, hacia un impuesto mixto con función recaudatoria, pero también con un componente extrafiscal y ecológico, mediante la incorporación de aspectos de impacto ambiental, como el nivel de emisiones o la tipología de motores y carburantes, a la hora de la determinación de la cuota tributaria.

44 El art. 9.2, inicialmente de la ley 39/88 y actualmente del Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 2 /2004 dispone: “2. Las Leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan; dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades Locales procedentes de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales.”Dicho precepto ha sido interpretado por el TS, en su sentencia de 13 de diciembre de 2010, en los siguientes términos “En definitiva, ni los compromisos internacionales asumidos por España, ni nuestra Constitución ni la legislación ordinaria imponen, de forma ineluctable, al Estado la obligación de transferir a los ayuntamientos las cantidades que dejen de percibir como consecuencia de los beneficios fiscales que haya otorgado u otorgue sobre tributos locales. A la luz de los preceptos cita-dos caben otras fórmulas de compensación, pues deben tenerse presente las capacidades de crecimiento futuro de los recursos de las entidades locales procedentes de los tributos respecto de los que establezcan los beneficios fiscales. El único límite estriba en la salvaguarda de la suficiencia financiera de las corporaciones afectadas y, por su cauce, del núcleo indisponible de su autonomía….A la luz de la doctrina que acabamos de sintetizar, difícilmente puede mantenerse que el artículo 9.2de la Ley 39/1988 contenga un mandato vinculante para el legislador estatal que establezca en el futuro beneficios fiscales en los tributos locales, máxime si se tiene en cuenta que es al propio Estado, en virtud dela competencia exclusiva que en materia de hacienda general le otorga el artículo 149.1.14ª de la Constitución, a quien, a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias, incumbe en última instancia hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales [ STC 48/2004 , FJ 10º; en el mismo sentido, SSTC 179/1985 , FJ 3º; 96/1990 , FJ 7º;237/1992 , FJ 6º; 331/1993 , FJ 2º b); 171/1996 , FJ 5º; 233/1999, FFJJ 22 º y 4º b); y 104/2000 , FJ 4º],valorando en cada momento histórico si los ayuntamientos disponen de medios bastantes para ejercer sus competencias.”


C. Introducción de nuevas formas de imposición. La reforma fiscal verdeYa hace algún tiempo que se viene hablando de la reforma fiscal verde como una nueva tendencia que debe marcar la evolución de nuestro sistema tributario en los años futuros, incorporando el componente extrafiscal, y particularmente orientada a la protección del medio ambiente45.Reconociendo la competencia municipal en materia de protección del medio am-biente, son varias las dificultades que plantea su implantación en el ámbito local. En primer lugar, no puede desconocerse el carácter limitado, desde el punto de vista geográfico, de la actuación municipal, que, al poder afectar solo a su territorio, pue-de resultar poco efectiva ante el carácter más global de la cuestión medioambiental. En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que dichas reformas, en la medida en que conlleven la creación de nuevos tributos o la alteración sustancial de alguno de los asistentes, exigirá una regulación por ley, ya sea autonómica o local. Al margen de las cuestiones apuntadas, no creemos que pueda verse la reforma fiscal verde como una vía para la solución de los problemas financieros de las ha-ciendas locales pues no puede olvidarse que otro de los principios sobre los que se asienta es el de la neutralidad, lo que significa que la mayor presión fiscal derivada de los tributos medioambientales debe compensarse con la reducción de otras fi-guras tributarias, generando así lo que se conoce como doble dividendo. Solo si esa reducción compensadora operase en figuras que correspondiesen al Estado o a las CCAA podrían suponer una mayor recaudación para las arcas municipales. En cualquier caso, el margen de actuación de esta reforma fiscal verde local, además de la reformulación de la imposición sobre el automóvil a la que ya nos hemos referido, se vería abocada al terreno de las tasas relacionadas con la prestación de servicios o la utilización privativa de bienes de dominio público relacionadas todas ellas con la protección medioambiental. Y todo ello debería llevarse a cabo en el marco de una adecuada coordinación entre las distintas administraciones.

D. Introducción de mejoras en la eficacia recaudatoria.Como ya se ha señalado en su momento, la eficacia recaudatoria en el Principa-do de Asturias presenta unos niveles elevados y superiores a la media del Estado. El escaso margen de mejoras, puede conllevar algún incremento de recursos, especialmente en los ayuntamientos de mayor tamaño, en la medida en que se refuercen estos servicios. Por otra parte, para aquellos municipios de menor tamaño, convendría que entes supramunicipales, a través de sus servicios de asistencia o cooperación municipal, puedan actuar en esta línea para completar

45 Sobre esta cuestión, tanto desde una perspectiva internacional como interna puede verse; Fiscalidad verde en Europa. Objetivo 20/20/20, Informe del Centro de Innovación del sector público de la Fundación PwC e IE Bussines School, (www.ie.edu). Especialmente referido a España puede verse, dentro de ese mismo informe: Carbajo Vasco, D.: “Situación actual y problemas de la fiscalidad sostenible en España”, págs. 92 a 105.


así las carencias de recursos materiales y humanos de estos ayuntamientos. Los datos nos indican que, entre municipios de igual tamaño, suelen ser mayor la eficacia recaudatoria cuando se encomienda a organismos supramunicipales que cuando se lleva a cabo a través de servicios propios de cada ayuntamiento.

A modo de conclusión podemos señalar que para el disfrute de servicios locales adecuados y con un nivel de calidad satisfactorio los municipios precisan incrementar sus recursos en aras de la ansiada suficiencia. Para ello resultan precisas actuaciones combinadas que, de una parte, incrementen la participación en el producto de los tributos parcialmente cedidos, así como en los ingresos de otros entes territorialmen-te superiores, pero, al mismo tiempo, resulta inevitable aumentar el esfuerzo fiscal redefiniendo los tributos municipales propios y reduciendo beneficios fiscales, a la vez que se progresa en la eficacia recaudatoria de los derechos liquidados.

Transferencias estatales y participaciónmunicipal en los ingresos autonómicos:

el caso de Asturias

José Manuel Cordero FerreraProfesor de Economía Aplicada (Hacienda Pública )

Universidad de Extremadura

1. IntroducciónLa crisis económica por la que atraviesa nuestro país tiene una evidente inci-

dencia sobre las finanzas de los ayuntamientos que, como administraciones más cercanas a los ciudadanos, tienen que hacer frente al difícil reto de atender las múltiples demandas de gasto con un volumen de recursos cada vez más exiguo. En realidad, estas tensiones financieras vienen de lejos, siendo múltiples las voces que, desde hace más de una década, vienen reclamando una reforma del sistema de financiación local que garantice la suficiencia de recursos. Hasta hace bien poco, los entes locales contaban con una serie de ingresos extraordinarios, la mayoría aso-ciados con el urbanismo, que les han permitido subsistir e incluso acometer obras de inversión que han mejorado notablemente el aspecto de nuestros municipios. Sin embargo, la contracción de este sector, sumada a las restricciones de acceso al endeudamiento y el agotamiento de los ingresos tributarios, han puesto a muchos municipios en una situación financiera muy complicada.

El objetivo de este trabajo es analizar el estado en el que se encuentra el otro gran instrumento de financiación con el que cuentan las Haciendas Locales, las transferen-cias. Concretamente, el estudio se refiere a los dos instrumentos a los que hace referen-cia el artículo 142 de la Constitución, es decir, las participaciones en los ingresos del Estado (PIE) y las participaciones en los tributos de las Comunidades Autónomas (PI-CAs). Se analizan, por tanto, únicamente los sistemas de transferencias generales y los


fondos de carácter incondicionado, quedando al margen de nuestro examen las trans-ferencias destinadas a la realización de inversiones o a determinadas políticas de gasto.

Para lograr este propósito, además de utilizar como referencia los preceptos de la teoría del federalismo fiscal, se toman en consideración los datos de las liquidaciones de la PIE en el período 2004-2009 y las cifras de los fondos autonómicos referidas al año 2010, a través de los cuáles podremos realizar un mejor diagnóstico de situación y, en el caso de la PIE, evaluar la evolución que han experimentado estos recursos desde la aparición de los primeros efectos de la crisis económica.

Tras esta breve introducción, se presentan de forma muy resumida los elementos estructurales que, de acuerdo con la teoría y el análisis comparado, han de caracte-rizar un apropiado sistema de transferencias. A continuación, se describe y valora la estructura del sistema de transferencias estatales vigente en nuestro país y, posterior-mente, las diferentes iniciativas desarrolladas por las Comunidades Autónomas para desplegar las PICAs. Finalmente, el trabajo concluye con la exposición de algunas ideas generales para una reforma conjunta del modelo de financiación territorial.

2. Elementos básicos de un sistema de transferencias generales a los municipiosLa literatura económica justifica la existencia de las transferencias generales funda-

mentalmente por razones de equidad, es decir, para cubrir desequilibrios tanto verti-cales (entre las distintas esferas de gobierno) como horizontales o nivelación (equidad entre unidades de una misma esfera de gobierno, como los municipios en nuestro caso) (Buchanan, 1950; Oates, 1972; Gramlich, 1977). De acuerdo con esos objeti-vos, en las siguientes líneas se exponen de manera esquemática los elementos estruc-turales básicos en los que debe apoyarse un sistema de transferencias incondicionado1.

El desequilibrio vertical surge de las diferencias existentes entre las necesidades de gasto derivadas de las competencias asumidas por los entes locales y los ingresos propios de los que disponen para financiarlas, normalmente insuficientes comparada con la situación de la Hacienda central. Si se opta por cubrir este desequilibrio me-diante transferencias, los aspectos básicos a determinar son el importe de su cuantía y los compromisos sobre su evolución y revisión.

Desde un punto de vista teórico, la cuantía global de la transferencia general de carácter compensador debería permitir que las distintas esferas de la hacienda, en su conjunto, alcancen unos niveles de cobertura similares en la prestación de los servicios de su competencia, siempre que realicen un esfuerzo fiscal análogo dadas sus capacidades fiscales además de poder cumplir otras finalidades (Boadway, 2001). La dificultad de llevar a la práctica ese cálculo hace recomendable que esa cifra sea

1 Un análisis más detallado de este instrumento tanto en su vertiente teórica como en la experiencia comparada puede encontrarse en Boadway y Shah (2007) o Martínez-Vázquez y Searle (2007).

JOSÉ MANUEL CORDERO FERRERA

el resultado de una negociación política entre los responsables de ambos niveles de gobierno. En cualquier caso, si la opción elegida para reestablecer el equilibrio verti-cal es una transferencia, ésta debe ser incondicionada de manera que los municipios puedan gastarla libremente en el marco de sus competencias (autonomía del gasto).

Suponiendo alcanzado el equilibrio vertical entre la hacienda central y la muni-cipal gracias a la transferencia general, es muy probable que éste desaparezca con el paso del tiempo. La razón estará en la distinta evolución de las necesidades de gasto y las capacidades fiscales en cada una de esas esferas de gobierno. Su mantenimiento requiere por tanto la existencia de unos compromisos en la evolución y revisión de la transferencia. En este sentido, la experiencia comparada aconseja que las transferencias sean flexibles y gocen de cierta estabilidad. Ello puede conseguirse asociando la trans-ferencia, una vez determinada su cuantía, a un determinado índice de evolución que mantenga una conexión (directa o indirecta) con los recursos de la hacienda de la que procede y revisando su importe cada cierto número de años. Si se opta por la partici-pación directa, debería aplicarse sobre un conjunto amplio de ingresos frente a alterna-tivas más restrictivas. Con ello no solo atenuamos la evolución de la transferencia sino que evitamos posibles comportamientos estratégicos por parte de la Hacienda central.

En cuanto al objetivo de corregir posibles desequilibrios horizontales, las transfe-rencias deberían ser distribuidas entre los municipios siguiendo una fórmula sencilla, garantizándose así, no solo la transparencia del sistema, sino otorgando a estos ingre-sos una estabilidad que resulta imprescindible para una correcta labor presupuesta-ria. La fórmula puede diseñarse de manera que se alcance el objetivo de nivelación, eliminando las diferencias entre las capacidades fiscales municipales y permitiendo que municipios con esfuerzos impositivos similares puedan cubrir sus necesidades de gasto en proporciones equivalentes. Otra opción es una fórmula distributiva de factores múltiples con la que simplemente se pretende mejorar la suficiencia de los municipios sin un objetivo de nivelación; para ello la transferencia se divide en partes que se reparten en función de una serie de indicadores o factores2.

La fórmula de distribución de las transferencias, independientemente de que tenga o no una pretensión niveladora, ha de contar con unos adecuados indicadores de las necesidades de gasto y de las capacidades fiscales municipales3.

Las necesidades de gasto dependerán del tipo de competencias y serán diferentes, en términos generales, porque lo son tanto los costes por unidad de servicio (debi-do, por ejemplo, a factores geográficos) como las unidades de servicio requeridas por habitante (debido, por ejemplo, a factores demográficos)4. La opción más sencilla es

2 Una discusión sobre los distintos tipos de fórmulas y su aplicación al caso de la participación en los ingresos del Estado puede encontrarse en Pedraja y Suárez-Pandiello (2004).3 También pueden incluirse otro tipo de factores como sucede con el esfuerzo fiscal.4 Véase Ahmad (1997) para una revisión de la literatura sobre esta cuestión.


limitarse a considerar la población total de un municipio como indicador de sus nece-sidades, aunque también puede tenerse en cuenta su composición demográfica. Otro aspecto relevante en relación con el cálculo de las necesidades es el de los costes de pro-visión de servicios, que pueden ser mucho mayores en unos municipios que en otros por la existencia de diferencias en las condiciones geográficas, climatológicas e incluso por una desigual incidencia de determinados factores como la pobreza o el desempleo (Boex y Martínez-Vázquez, 2007). La posibilidad de afinar más tanto en estos ele-mentos de coste por unidad de servicio tiene más sentido en ámbitos geográficos más reducidos y homogéneos, como sucede con las Comunidades Autónomas, que pueden incorporar algunos de estos indicadores en sus propias fórmulas de transferencias en función del tipo de competencias que, en su caso, vayan transfiriendo a sus municipios. En todo caso, no deberían despreciarse los problemas desde la eficiencia que plantea la compensación de estos factores de costes diferenciales (Boadway, 2004; Borge, 2011).

La capacidad fiscal son los ingresos que los municipios pueden obtener si aplican un esfuerzo estándar a sus bases fiscales disponibles. Su cálculo no es sencillo aun-que tal definición nos previene de la incorrección y los problemas de incentivos que supone identificar capacidad con recaudación. Las opciones existentes están entre la utilización de indicadores indirectos de tipo macroeconómico o versiones más o menos sofisticadas del sistema fiscal representativo a nivel municipal (Shah, 2008). La primera opción plantea dificultades tanto para calcular correctamente esas macro-magnitudes en el ámbito municipal como por la escasa relación de esas variables con las bases fiscales propias de los municipios. La otra alternativa parece más razonable y consiste en fijar unos tipos estándar (o medios) a las bases fiscales de aquellos impues-tos sobre los que los municipios tienen margen de autonomía (sobre la propiedad).

Estos principios básicos sobre la estructura de un sistema de transferencias nos van a servir de guía en el análisis y valoración de los distintos sistema de transferen-cias generales a los municipios españoles, tanto en el ámbito estatal (PIE) como en el autonómico (PICAs).

3. La participación municipal en los ingresos del estadoLa participación municipal en los ingresos del Estado (PIE) representa, aproximada-

mente, dos tercios de las transferencias corrientes municipales, que a su vez suponen un tercio de sus ingresos corrientes, lo que la convierte en un elemento básico del actual sis-tema de financiación local. En las siguientes líneas se ofrece una aproximación al modelo actual acompañada de una valoración basada en el análisis de sus principales resultados.

3.1. Antecedentes y modelo actualLa actual regulación de la PIE, vigente desde 2004, tiene su origen en la Ley

51/2002 que modificó de manera significativa el sistema de transferencias generales


a los Entes Locales. El modelo anterior (periodo 1999-2003) consistía en una trans-ferencia incondicionada cuya cuantía se revisaba cada cinco años y que evolucionaba durante el quinquenio según el Producto Interior Bruto (PIB) nominal con una garantía de crecimiento mínimo equivalente al Índice de Precios al Consumo. Aten-didas algunas situaciones específicas (Madrid, Barcelona y sus respectivas áreas me-tropolitanas fundamentalmente), la transferencia se distribuía en función de diversos factores. La mayor parte (un 75%) según la población ponderada de modo creciente con el tamaño municipal5. Además de otro factor de necesidad (las unidades escola-res) cuyo peso en el reparto era reducido (2,5%), el resto de la transferencia se distri-buía de acuerdo con un erróneo criterio de capacidad fiscal (un 8,5%) que confundía capacidad con recaudación y con un defectuoso cálculo de esfuerzo fiscal (un 14%). El modelo presentaba algunas garantías de financiación que, junto con la atención a las situaciones específicas, limitaba la efectividad de la fórmula distributiva; una general, de manera que ningún municipio podría ver reducida su transferencia con la revisión del sistema (regla del statu quo), y otra específica para municipios con menos de 5.000 habitantes a los que se garantizaba una transferencia mínima por habitante.

Por su parte, el modelo actual de transferencias establece un sistema “dual”, dis-tinto en función (básicamente) del tamaño municipal. Así se puede distinguir entre los municipios grandes, es decir, los que tienen una población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes, a los que se añaden los que son capitales de provincia o de comunidad autónoma y el resto de los municipios (municipios pequeños). En el Cuadro 1 se presenta la distribución por número de municipios y población en ambos modelos en el año 2008, primero en el que se revisó el ámbito subjetivo de aplicación. Aunque el modelo de cesión afecta solo al 1,1% de los municipios, su incidencia en términos de población resulta más equilibrada alcanzando al 43,4%.

Cuadro 1. Distribución de municipios según modelo (desde 2008).Municipios Nº % Población %

Cesión 90 1,1 19.985.683 43,4

Variables 8.022 98,9 26.172.139 56,6

TOTAL 8.112 100,0 46.157.822 100,0

Fuente: elaboración propia a partir de datos procedentes de la Dirección General deCoordinación Financiera con las Entidades Locales (DGCFEL).

Los municipios de mayor tamaño reciben en el año base (2004) una transferencia igual al resultado de actualizar la obtenida en el último año del anterior quinquenio

5 Los municipios con población superior a los 500.000 habitantes se ponderaban con un coeficiente 2,8, los de más de 100.000 con un 1,47, los de más de 50.000 con un 1,32, los de más de 20.000 con un 1,30, los de más de 10.000 con un 1,17, los de más de 5.000 con un 1,15 y los más pequeños con un coeficiente unitario.


(2003) por el índice de evolución de los ingresos estatales (ITE)6. Esta transferencia se desdobla en dos componentes: un conjunto de participaciones territorializadas en di-ferentes impuestos estatales y el denominado Fondo Complementario de Financiación –FCF– (Modelo de cesión). Las primeras consisten en unos determinados porcentajes en los rendimientos no cedidos a las CCAA de una serie de impuestos estatales: IRPF (1,6875%), IVA (1,7897%) e impuestos especiales de fabricación (2,0454%). El se-gundo elemento, el FCF, actúa como una partida de ajuste. Su importe para cada mu-nicipio en el año base (2004) se calcula como diferencia entre la subvención general en ese año y el resultado obtenido por las participaciones territorializadas.

En un sentido dinámico, el FCF evoluciona según el ITE correspondiente, mientras que las participaciones territorializadas lo harán según la recaudación de los impuestos participados, bien específicamente la del municipio (IRPF y tabaco), bien la general del conjunto nacional (IVA y resto de impuestos especiales sobre el consumo) así como, en este último caso, según el mayor dinamismo del consumo de la Comunidad Autónoma a la que pertenece el municipio con respecto al conjunto nacional y de la población municipal en relación a la de su Comunidad Autónoma.

Para la mayoría de los municipios, aquellos con una población inferior a 75.000 habitantes (que no sean capitales de provincia o de comunidad autónoma), se mantiene la fórmula distributiva con algunas modificaciones. La transferencia general se actualiza con el ITE (sin el mínimo del IPC) y se suprime la financiación mínima para munici-pios con población inferior a 5.000 habitantes manteniéndose la cláusula del statu quo con respecto a la subvención recibida en el último año del quinquenio anterior (2003).

Una vez establecida la transferencia general de cada año, ésta se divide en partes que se distribuyen en función de una serie de variables que tratan de recoger las di-ferencias municipales en necesidad, capacidad y esfuerzo. La población mantiene su peso (75%) en la transferencia general y queda como única variable de necesidad. Los tramos de población, una vez eliminados los superiores a los que se aplica el nuevo modelo de cesión, se ajustan a aquellos para los que la Ley de Bases de Régimen Local exige competencias adicionales, modificándose al alza, en algunos tramos, los coefi-cientes de ponderación7. La denominada capacidad tributaria aumenta su peso hasta igualar, con un 12,5%, el que se asigna al esfuerzo fiscal. La capacidad tributaria se calcula a partir de la base imponible del principal impuesto municipal, el de Bienes Inmuebles (IBI), mientras que el esfuerzo mantiene su definición como relación en-tre recaudación real y potencial y limita su cálculo a los tres impuestos obligatorios.

6 Este índice representa la evolución de la recaudación estatal por IRPF, IVA e impuestos especiales armonizados, excluyendo la susceptible de cesión a las Comunidades Autónomas.7 Los municipios con población entre 50.000 y 75.0000 habitantes se ponderan con un coeficiente 1,4, los de entre 20.000 y 50.000 con un 1,3, los de entre 5.000 y 20.000 con un 1,17 y los de menor dimensión con un 1.


3.2. Valoración del modelo a partir de los datos de liquidaciónEl análisis de los datos de las liquidaciones de los dos sistemas de financiación (ce-

sión y variables) desde su instauración en 2004 hasta el último año para el que se dis-pone de datos liquidados (2009), permite realizar una valoración de cada uno de ellos. En este sentido, resulta interesante articular la discusión a partir de dos elementos fundamentales señalados en la parte teórica. El primero, la existencia de conexiones adecuadas entre la transferencia y los factores de necesidad y capacidad. El segundo, la actualización de las transferencias mediante un apropiado índice de evolución. El mo-delo dual descrito anteriormente no responde del mismo modo a esos dos elementos. Mientras que la transferencia del modelo de cesión (estrictamente el FCF) evoluciona al margen de los indicadores de necesidad y capacidad relativa de los municipios, la correspondiente a los municipios del modelo de variables, con sus defectos, distribuye los recursos teniendo en cuenta la evolución relativa de esos indicadores.

La perspectiva dinámica tiene un interés añadido derivado de la intención del le-gislador de considerar el nuevo sistema como permanente, eliminando la tradicional revisión quinquenal, en un claro paralelismo con las CCAA. A este fenómeno se suma el hecho de que el ITE, el índice que sirve para actualizar la transferencia global (en el modelo de variables) y del FCF de cada municipio (en el de cesión), ha experimenta-do notables cambios durante el período considerado. Hasta 2007, coincidiendo con una etapa de expansión económica, aumentó significativamente, consolidando los principales defectos del anterior modelo, es decir, el incorrecto diseño de la fórmula distributiva vigente hasta 2003 y el mantenimiento de un tratamiento diferenciado a determinados municipios. Desde 2007 y hasta 2009 el índice disminuyó acorde con la profunda crisis económica en la que aún estamos inmersos. Este cambio en la tendencia de la recaudación impositiva, unido a las optimistas previsiones del gobier-no en sus entregas a cuenta, ha provocado las conocidas liquidaciones negativas de los municipios en los dos últimos ejercicios liquidados cuya deuda total acumulada para los municipios españoles entre 2008 y 2009 asciende a 3.730 millones8. En el caso concreto de Asturias, esta situación afecta a la totalidad de sus municipios, cuya deuda acumulada en estos dos años asciende a 77 millones de euros, aunque el 70% de ese saldo deudor se reparte entre los tres municipios incluidos en el modelo de cesión (Avilés, Gijón y Oviedo).

Otro elemento con una notable incidencia en resultados de los dos modelos es la existencia de una garantía financiación que se mantiene solo en el de variables. En efec-to, mientras que tal garantía en forma de financiación mínima igual a la transferencia recibida en 2003 existe en el caso del modelo de variables, no se estableció en el modelo

8 Estos saldos deudores en principio se iban a compensar con cargo a las entregas a cuenta de los cinco ejercicios siguientes, según lo regulado por el artículo 99 de la Ley 39/2010, aunque finalmente este plazo se ha ampliado hasta los diez años.


de cesión por considerarla irrelevante. Para esos municipios se pensaba que los FCF au-mentarían gracias al ITE y las participaciones territorializadas superarían incluso el cre-cimiento de ese índice de manera que los recursos transferidos a cada municipio pertene-ciente a ese sistema superarían año a año lo obtenido en el año de partida. Tal hipótesis se confirmó en los años expansión económica (hasta 2007) pero dejó de hacerlo a partir de entonces, siendo especialmente llamativos los resultados registrados en la liquidación del modelo de variables en el año 2009. En ese año, la evolución desfavorable del ITE respecto al año base hubiera hecho que la cantidad total percibida por los municipios se redujera notablemente, si no fuera por la existencia de la garantía financiera y su gene-ralizada aplicación. Esta garantía permitió que las diferencias negativas entre la partici-pación que le corresponde percibir a cada municipio con la aplicación de los criterios de población, capacidad y esfuerzo y el mínimo garantizado se cubrieran, inicialmente, con las diferencias positivas registradas por algunos municipios (una minoría) y, en segundo lugar, con una aportación adicional del Estado cercana a los 500 millones de euros9. En definitiva, los municipios de este sistema recibieron en 2009 una transferencia igual a la que obtuvieron en el último año del anterior quinquenio (2003).

La aplicación de la garantía financiera supone una ventaja evidente con respecto a los municipios del modelo de cesión que carecen de ella. En este sentido, nos parece interesante comparar para el año base de 2004 y 2009 la distribución porcentual de la transferencia y su valor en términos por habitante entre los municipios de uno y otro sistema (Cuadro 2). Como se puede comprobar, la ganancia porcentual de los municipios de variables asciende a tres puntos10 y la diferencia en PIE por habitante entre los de cesión y variables se ha reducido en 70 € pasando de más de 100 € en 2004 a algo menos de 40 € en 2009.

Cuadro 2. Distribución de los recursos totales según modelo (2004 y 2009).

Municipios

2004 2009

Recursos % PIE pc Recursos % PIE pc

Cesión 4.309 M € 58,7 229,80 3.642 M € 55,9 180,49

Variables 3.030 M € 41,3 123,96 2.870 M € 44,1 143,01

TOTAL 7.339 M € 100,0 6.512 M € 100,0

** Los importes no recogen las compensaciones por la eliminación del IAEFuente: elaboración propia a partir de datos procedentes de la DGCFEL.

9 Esta inyección adicional de recursos por parte del Estado pasó desapercibida debido a que todos los municipios incluidos en este sistema de variables registraron una liquidación negativa en el ejercicio 2009 como consecuencia de las ya comentadas previsiones excesivamente optimistas del gobierno en el cálculo de las entregas a cuenta.10 La ganancia sería del 4% si los seis municipios que cambiaron de sistema en el año 2008 hubieran permanecido en el modelo de variables.


Además de los problemas ya mencionados sobre el cálculo del ITE, deben tener-se en cuenta los provocados por la aplicación de los nuevos porcentajes de cesión a las Comunidades Autónomas (50% del IRPF, 50% del IVA y 58%) derivados del modelo de financiación autonómica aplicado desde 2009 que no solo afectan a los ingresos de los municipios de cesión vía FCF por su efecto sobre los ITE, sino tam-bién sobre las correspondientes participaciones territorializadas que ven reducidas las bases sobre las que se aplican los porcentajes para calcularlas. En este nuevo escenario es necesario no sólo modificar los porcentajes de participación en los diferentes tri-butos estatales, sino evitar que la propia fórmula de cálculo de los ITE se vea afectada (reducida) por decisiones discrecionales del gobierno relacionadas con cambios en el sistema de financiación regional. Lo anterior es una consecuencia de un problema de fondo, la ausencia de una visión integradora de las haciendas subcentrales y el predo-minio de lo regional sobre lo municipal lo que provoca que las reformas de la finan-ciación autonómica se hagan sin considerar los efectos en la financiación municipal.

4. La participación en los ingresos de las comunidades autónomas (PICAS)A diferencia de lo que ocurre con el sistema de transferencias generales del Es-

tado, este instrumento de financiación apenas se ha desarrollado. De hecho, se en-cuentra ausente en varias Comunidades Autónomas, al menos si le exigimos la ca-racterística de estar diseñada como un fondo incondicionado (Valencia, Madrid y Murcia) o que, en su mayor parte, lo sea (Baleares y Rioja)11. En este sentido, el caso de Asturias resulta especialmente curioso, ya que en esta Comunidad se creó en 2008 un Fondo de Cooperación Municipal que, aunque se define como incondicionado, ha de destinarse obligatoriamente a gastos de capital.

Tampoco es extraño que en otras Comunidades estos ingresos tengan una natu-raleza mixta, en parte condicionada, a políticas específicas de inversiones, empleo o saneamiento financiero entre otras. En este sentido, no debe criticarse el hecho de que las CCAA, en el ámbito de sus competencias, puedan orientar las decisiones de gasto local al objeto de desarrollar políticas territoriales y sectoriales, sino que se utilicen las participaciones para esos objetivos específicos sin atender al principio de suficiencia limitando la autonomía del gasto de los municipios. Los objetivos específicos requie-ren instrumentos distintos y más eficaces como son las transferencias condicionadas.

Si utilizamos como elementos de juicio los elementos estructurales mencionados en la sección segunda para analizar la situación en la que se encuentran las PICAS en las distintas CCAA de régimen común, las conclusiones deben ser bastante negativas, tanto en lo referido al equilibrio vertical (cuantía y evolución) como horizontal (cri-

11 Canarias destina el 50% de su Fondo a saneamiento económico financiero o inversión; además, el carácter incondicionado del otro 50%, se supedita al logro de unos objetivos mínimos de gestión tributaria y esfuerzo fiscal por parte del municipio.


terios de reparto). El Cuadro 3 contiene información sobre las cuantías de los fondos incondicionados existentes en las distintas CCAA en el ejercicio 2010.

Cuadro 3. Importancia relativa de las transferencias en las distintas CCAA (2010).Importe

Transferencias incondicionadas

PoblaciónPIB

(en miles de euros)

PresupuestoTotal

Ingresoscorrientes

IngresosTributarios

Importe por

habitante

% PIB

% Ppto.

% Ing. Corr.

% Ing. Trib.

Andalucía 200.000.000 8.302.923 142.874.209 33.737.698.011 26.303.142.633 10.072.917.629 24,09 0,14% 0,59% 0,76% 1,99%

Aragón 19.235.000 1.345.473 32.473.353 5.560.217.395,71 4.349.718.024,61 2.298.038.120 14,30 0,06% 0,35% 0,44% 0,84%

Asturias 8.500.000 1.085.289 22.736.137 4.428.303.000 3.377.082.065 1.802.663.702 7,83 0,04% 0,19% 0,25% 0,47%

Baleares 16.241.442 1.095.426 26.327.368 3.384.430.275 2.639.232.613 1.966.597.484 14,83 0,06% 0,48% 0,62% 0,83%

Canarias12 99.256.489 2.103.992 41.411.271 7.741.117.421 5.287.388.028 1.857.554.892 47,18 0,24% 1,58% 1,87% 5,35%

Cantabria 15.452.024 589.235 13.479.588 2.457.374.277 1.936.167.800 1.037.147.600 26,22 0,11% 0,63% 0,80% 1,49%

Castilla-La Mancha13 43.361.150 2.563.521 35.040.473 9.616.878.150 7.249.470.322 3.033.536.870 24,16 0,12% 0,45% 0,60% 1,43%

Castilla yLeón14 6.271.302 2.081.313 55.981.738 10.575.537.036 8.322.206.237 3.594.751.376 4,85 0,01% 0,06% 0,08% 0,17%

Cataluña 156.372.696 7.475.420 195.402.673 39.699.266.067 25.912.075.809 15.651.734.693 20,92 0,08% 0,39% 0,60% 1,00%

Com.Valenciana

- 5.094.675 101.608.347 14.392.849.570 11.820.004.560 7.917.556.341 - - - - -

Extremadura15 28.976.422 1.102.410 17.608.711 5.620.156.525 4.360.254.736 1.253.724.278 26,28 0,16% 0,52% 0,66% 2,31%

Galicia 126.000.000 2.796.089 54.685.978 11.371.001.928 8.596.484.844 3.450.980.131 45,06 0,23% 1,11% 1,47% 3,65%

Madrid - 6.386.932 189.059.610 21.441.553.433 17.993.444.452 12.393.473.697 - - - - -

Murcia 38.399.048 1.446.520 27.017.880 5.067.293.622 3.967.410.267 2.125.986.016 26,54 0,14% 0,76% 0,97% 1,81%

Rioja (La)16 8.287.758 321.702 7.825.018 1.345.360.000 1.078.089.438 552.249.003 25,76 0,11% 0,62% 0,77% 1,50%

1212 1313 1414 1515 1616

La importancia relativa de los fondos con respecto a los presupuestos autonómicos (descontamos la parte condicionada) es ciertamente reducida, superando el 1% sólo en Canarias y Galicia. La misma conclusión sobre su mínima relevancia se obtiene si utilizamos como referencia los valores en euros por habitante o en relación al PIB re-gional (ninguna comunidad supera los 50 euros ni el 0,25%). Si la importancia de los fondos se mide en relación a los ingresos tributarios, como aproximación a los ingresos que deben financiar estos fondos, sus resultados siguen siendo pobres aunque ofrecen

12 El importe global del Fondo asciende a 198,5 millones de euros, pero sólo el 50% tiene carácter incondicionado.13 El importe a repartir representa la parte incondicionada (70%) de la cantidad total presupuestada para el Fondo, que asciende a 61,94 millones de euros.14 El importe del Fondo incondicionado se reparte únicamente entre los municipios con población superior a los 20.000 habitantes, de modo que para calcular el importe por habitante sólo se ha tenido en cuenta la población de estos municipios.15 Se recoge únicamente la parte del Fondo que corresponde a financiación incondicionada.16 Se incluyen sólo los importes relativos a las líneas de actuación que reciben transferencias incondicionadas.


una notable variación como consecuencia del distinto grado de dependencia financiera de las CCAA de la Hacienda central, derivado de sus distintas capacidades fiscales. Lo anterior es compatible con un crecimiento de los fondos en términos absolutos como consecuencia de la última fase expansiva del ciclo económico y con el establecimiento, en algún caso (Baleares, con un 0,7% de sus ingresos propios) de una dotación mínima.

En definitiva, aún reconociendo que la cuantificación del desequilibrio vertical es una cuestión compleja que acaba resolviéndose en términos políticos, es difícil pensar que cantidades tan exiguas eliminen un desequilibrio que debe referirse al que existe entre cada Comunidad autónoma y el conjunto de la Hacienda local de su territorio17. Por otra parte, la falta de automatismo es evidente ya que, con alguna excepción, en la gran mayoría de CCAA, son las leyes de presupuestos las que fijan su cuantía. Entre las excepciones distinguimos dos casos, uno de automatismo directo y otro que po-dríamos calificar como indirecto. El primero es el de Galicia, donde se establece la do-tación del fondo como porcentaje en la recaudación líquida de los capítulos I, II y III del Presupuesto de ingresos de la Administración general de la comunidad autónoma. Además de ser el único caso en el que se viene participando en los ingresos tributarios (cumpliendo lo establecido en la CE), al comprometerse a mantener ese porcentaje (para el Fondo Principal y Adicional) en una serie de años, la evolución del Fondo sigue automáticamente la de los ingresos que lo nutren. El segundo es el de Canarias, que hace evolucionar la cuantía del Fondo, previamente fijada, según lo haga la mayor de entre dos macromagnitudes regionales alternativas, el PIB nominal o IPC.

En algunos casos se establecen garantías individuales (municipios) con respecto bien a sus dotaciones previas, bien en relación a la evolución general del fondo, lo que favorece la planificación financiera de los municipios pero a costa de no hacer totalmente efectivos los criterios distributivos. Algunos ejemplos de este fenómeno los tenemos en Baleares, que garantiza una participación en el fondo al menos igual a la del año anterior o en Galicia, cuya garantía se fija en un crecimiento mínimo igual al 30% crecimiento del conjunto del fondo.

Sobre cuestiones relacionadas con el equilibrio horizontal, la primera se refiere a la existencia de una fórmula, lo que resulta clave para la transparencia y estabilidad de los criterios distributivos. Adicionalmente, podemos preguntarnos por el tipo de fórmula según esté o no diseñada para alcanzar la nivelación.

Los criterios de distribución, al igual que sucedía con la determinación de la cuan-tía de los fondos, se establecen en las correspondientes leyes de presupuestos o incluso en disposiciones reglamentarias por lo que no se puede afirmar que, en general, exista una fórmula. Así, por ejemplo, los criterios de reparto del Fondo de Apoyo Municipal

17 Solo recientemente la literatura sobre federalismo fiscal ha intentado cuantificar el grado óptimo de desequili-brio fiscal vertical a partir de modelos muy simples (Boadway y Keen, 1996).


de Castilla La Mancha son fijados por el gobierno regional previo informe de la Fede-ración Regional de Municipios y Provincias y algo similar sucede también en Baleares.

En Andalucía los criterios de distribución también se han venido fijando en cada ejercicio mediante orden de la consejería correspondiente. La experiencia de esta co-munidad es sumamente ilustrativa de los problemas que plantea una “fórmula” dis-tributiva compleja, con defectos técnicos en su diseño ante un continuado aumento de la dotación del fondo18. El resultado fue que, en una fase intermedia, los criterios distributivos solo se aplicaron a los incrementos del fondo hasta que tales criterios llegaron a desaparecer convirtiéndose el fondo en un mecanismo de reparto a la carta con garantías específicas de crecimiento por grupos de población.

Con cierta benevolencia podría interpretarse que existe una fórmula en algún caso, como el de Cataluña, donde los criterios distributivos se mantienen estables en las sucesivas leyes de presupuestos de los últimos años. La simplicidad de los criterios de reparto, a diferencia del ejemplo andaluz, ha facilitado esta situación.

Interpretada como fórmula la existencia de unos criterios de reparto estables en el tiempo, el tipo es claramente distributivo más que nivelador. Se trata de una distri-bución sobre la base de factores de necesidad exclusivamente o, caso de existir algún factor de capacidad, el peso asociado a él es muy reducido.

Antes de pasar a analizar los factores distributivos, es preciso destacar el tratamiento di-ferenciado que, en función de su tamaño, se aplica a los municipios y que adopta distintas modalidades. En general, a los municipios mayor tamaño se les asignan cantidades fijas, mientras que los criterios distributivos, son aplicados al resto de unidades (Andalucía, Ca-taluña, Cantabria, etc.). Incluso las ponderaciones de los factores distributivos varían con el tamaño (Galicia). Más interesante por sus implicaciones teóricas y consecuencias empí-ricas, es la existencia de cuotas fijas municipales en sus distintas versiones. La misma para todos los municipios (Extremadura, Aragón, Cataluña, Castilla La Mancha, Baleares), inversamente proporcionales al tamaño (Cantabria), destinar parte del fondo a los de me-nor población (Canarias19) o establecer un fondo adicional específico para ellos (Galicia20).

Esas asignaciones fijas, en sus distintas versiones, se fundamentan en la existencia de gastos independientes de la población o, si se prefiere, en ciertas deseconomías de escala en la prestación de los servicios municipales. Con independencia de que puedan estar bien fundamentadas teóricamente no deberían despreciarse, en la medida que las cantidades sean relevantes, los desincentivos que puedan generar a la prestación

18 Entre otros: variables desconectadas de las competencias municipales (tasa de paro, población en edad escolar, etc.), variables con una elevada oscilación anual (a diferencia de lo que debe caracterizar a la financiación ordinaria de la que forma parte este instrumento), variables de capacidad para ajustar positivamente (a más capacidad más financiación) la población (renta media declarada, viviendas por habitante, etc.) y utilización de ponderaciones directamente obtenidas por procedimientos estadísticos.19 Un 11% para municipios con menos de 11.000 habitantes y un 5% para el resto.20 Para los de menos de 15.000 habitantes con cantidades inversamente proporcionales al tamaño.


mancomunada de servicios. En relación a ese problema, algunos fondos reservan una parte para incentivar la prestación supramunicipal de servicios (un 8% en Cataluña).

Si desde un punto de vista normativo pasamos a un planteamiento más posi-tivo buscando otras posibles explicaciones, el tratamiento dado a los municipios de menor población puede formar parte de una política regional encaminada a favorecer municipios pequeños de carácter rural o como un medio de compensar el tratamiento favorable que la Hacienda central proporciona a los municipios de mayor tamaño mediante la PIE.

Entre los factores distributivos, los de necesidad son exclusivos o predominantes tanto por su número como por sus correspondientes ponderaciones. De ellos la pobla-ción es, con diferencia, el más importante o incluso el único (Extremadura). Su dis-ponibilidad, la ausencia de manipulación y su relevancia en la mayoría de los servicios municipales avalan su preeminencia. En algún caso se afina ponderando la población con pesos decrecientes por tramos de habitantes (por ejemplo, en Cataluña). Los otros factores de necesidad que acompañan a la población son de tipo geográfico y tratan de recoger también diferencias en costes de prestación: superficie (Asturias, Canarias, Cantabria, Cataluña, Galicia), núcleos de población (Aragón, Cataluña, Galicia, Cas-tilla La Mancha), dispersión (Asturias y Canarias), capitalidad comarcal (Cataluña). Más extraño resulta encontrar factores asociados a demandas diferenciadas deriva-dos de la estructura demográfica: envejecimiento población (Andalucía y Asturias), población en edad escolar (Andalucía) o unidades escolares (Castilla La Mancha y Canarias). Ese predominio de factores de coste que se añaden al elemento poblacio-nal, parece coherente con el tipo de competencias de la hacienda municipal española donde los servicios personales y sociales no son los fundamentales. Por último y en re-lación a las variables de necesidad, puede apreciarse un cierto ajuste a las características propias de las distintas CCAA; así ocurre en factores como la dispersión, la orografía, la (doble) insularidad, los espacios naturales, las plazas hoteleras, etc.

En cuanto a los factores de capacidad, son ciertamente excepcionales como cri-terios de distribución por lo que de existir diferencias significativas en capacidad fiscal entre los municipios dentro de las distintas comunidades, como es evidente que ocurre, éstas no serán consideradas al distribuir las transferencias. Además, cuando aparecen lo normal es encontrarse con aproximaciones discutibles al concepto de ca-pacidad bien por su parcialidad y escasa representatividad, calculadas, por ejemplo, a partir de los ingresos patrimoniales (Castilla La Mancha) o bien, lo que es más grave, por estar erróneamente definidas a partir de recaudación por habitante de los ingre-sos tributarios (Castilla La Mancha y Baleares) mezclando capacidad con esfuerzo fiscal. Andalucía distribuyó, cuando los criterios de reparto fueron efectivos, parte de la transferencia (14%) de acuerdo con un indicador correcto de capacidad fiscal a partir de dos de los impuestos obligatorios municipales (IBI e IAE).


5. Ideas para una reforma conjunta del modeloReformar el modelo de financiación local en un momento como el presente, en

medio de una profunda crisis económica y con las peculiaridades del mundo local es-pañol no es tarea sencilla y requerirá un amplio consenso político si se pretende que la reforma sea duradera. Estos acuerdos deberían alcanzar, al menos, a tres cuestiones: 1) el peso relativo que debería esperarse de los dos grandes instrumentos de financiación: los espacios fiscales propios y las transferencias estatales y autonómicas; 2) la existencia o no de modelos diferenciados en el diseño del sistema general de transferencias estatal (unitario, para todos los municipios, o dual, distinguiendo entre grandes y pequeños municipios); 3) el encaje del modelo general con el modelo autonómico.

Respecto al primero de los asuntos, se requiere combinar adecuadamente princi-pios e incentivos contrapuestos, tales como el desarrollo de la autonomía, mediante la instauración de espacios fiscales propios, sobre la base de pocos impuestos locales fáciles de gestionar y con capacidad recaudatoria relevante y el respeto a la equidad que debe conseguirse mediante la aplicación de las transferencias.

En relación con el segundo, dada la estructura del mundo local español, carac-terizado por un elevado número de municipios pequeños (un 85% del total tiene menos de 5.000 habitantes y la mediana no llega a 600 habitantes), parece conve-niente proponer alguna diferencia en los sistemas de transferencias según el tamaño poblacional. Buena parte de los fracasos en las reformas de la Hacienda local tienen su origen en la incapacidad de adaptar los cambios a una realidad heterogénea que com-bina grandes municipios con otros muy pequeños. En ese sentido, parece conveniente una propuesta de sistema de transferencias diferenciado entre municipios pequeños y grandes21. Los primeros se financiarían mediante un sistema de transferencias incon-dicionadas de cuantía fija por habitante que podrían ser complementadas por otras como mecanismo explícito de incentivo a la cooperación en la prestación de servicios. Para el resto de municipios, habría un sistema de participaciones sobre figuras tributa-rias de base amplia con posibilidades de territorialización que se complementaría con una transferencia basada en una fórmula distributiva, en la que la población sería el indicador de necesidad y el indicador de capacidad debería incluir no sólo las bases imponibles de las principales figuras tributarias existentes, sino las correspondientes a las nuevas participaciones territorializadas (especialmente el IRPF).

La tercera de las bases de consenso exige incrementar el peso de las administra-ciones autonómicas tanto en la organización del mapa local, mediante la eventual regulación de sus bases territoriales, como en materia de financiación, incentivando el despliegue de participaciones municipales en ingresos de las comunidades autóno-

21 Para un análisis detallado de esta cuestión pueden revisarse las propuestas realizadas en este ámbito realizadas por Suárez et al (2008) y Pedraja y Suárez (2008).


mas (PICAs)22, más respetuosas con la autonomía local que los programas de subven-ciones condicionadas que tanto proliferan hoy en día.

El logro de este difícil objetivo puede verse favorecido por la reciente aprobación de algunos estatutos de autonomía en los que resulta evidente el interés de algunas CCAA por desarrollar el proceso de segunda descentralización o Pacto Local. Asi-mismo, en el año 2007 los principales partidos políticos alcanzaron un acuerdo para aprobar el Anteproyecto de Ley de Bases del Gobierno y la Administración Local, en el que se incluían propuestas para atribuir competencias a los municipios en di-ferentes campos (protección civil, cultura, medio ambiente, servicios sociales, etc.), así como la posibilidad de prestación de servicios bajo fórmulas asociativas o supra-municipales. Una vez delimitadas las competencias asumidas por los entes locales, se debería asignar una financiación suficiente para poder garantizar una adecuada prestación de servicios, siendo incluso posible que parte de la PIE se asignara a las Comunidades Autónomas para que éstas se encargaran de distribuir estos recursos a los municipios mediante el despliegue de unas PICAs en las que los criterios de distribución estuvieran adaptados a las características de su territorio.

Sin embargo, la aprobación de este texto se encuentra estancada desde entonces, entre otros motivos por la ausencia de una visión integradora de los distintos niveles de la Hacienda pública donde lo municipal acaba siendo el elemento residual, lo que queda después de diseñar los otros niveles de la Hacienda pública, sin contemplarlo como una unidad más en la discusión. Un ejemplo son las sucesivas reformas en el sistema de financiación autonómica que se producen sin tener en cuenta su posible efecto sobre la financiación local e incluso se desarrollan al margen de la propia re-forma de esta última. La reciente reforma de la financiación autonómica ha sido una prueba más de esta evidencia, con el agravante de esta vez, desde las más altas instan-cias, había un compromiso de llevar a cabo una reforma conjunta de la financiación autonómica y local. Así, resulta muy difícil visualizar cómo va a poder abordarse una verdadera reforma del sistema de financiación territorial en un contexto como el presente, en el que la Hacienda Central apenas tiene recursos para ceder a los entes locales y las Comunidades Autónomas se encuentran en una situación de asfixia eco-nómica como consecuencia de la crisis, que incluso se prevé que irá a peor en el futu-ro cuando se lleven a cabo los recortes presupuestarios anunciados hace pocas fechas.

22 Véase Pedraja y Cordero (2011).


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El endeudamiento de los concejos asturianos ante la nueva estabilidad presupuestaria

Roberto Fernández LleraEconomista y Doctor por la Universidad de Oviedo

Miembro Correspondiente del RIDEA

1. IntroducciónEl endeudamiento público es un tema de rabiosa actualidad, por desgracia, valdría

decir. En el ámbito de las Entidades Locales españolas, tal “desgracia” no viene dada por el volumen absoluto o relativo de deuda acumulada, ni por el déficit generado año tras año, ni tan siquiera por un problema generalizado de insolvencia (casos particulares aparte). Tal y como se tratará de mostrar en este trabajo, los municipios españoles –y entre ellos, los concejos asturianos- no son los grandes causantes del endeudamiento en España. Antes bien, se deben buscar mayores cuotas de responsabilidad en otras Admi-nistraciones Públicas –central y autonómica- y en otras instancias que no forman parte del Sector Público (sobre manera, en algunas entidades financieras). Sin embargo, en aras de simplicidad y para evitar la tentación de la dispersión dialéctica, este capítulo no se ocupará de las causas y consecuencias del endeudamiento en sentido amplio, ni tan siquiera de las que afectan al endeudamiento público stricto sensu, sino particularmente del endeudamiento local y, aún con mayor precisión, del caso de los concejos asturianos.

La estructura del trabajo es como sigue. Tras esta introducción, en la sección 2 se presenta una teoría mínima sobre el endeudamiento local, sin mayor pretensión que la de encuadrar el tema desde una óptica económica y de Teoría de la Hacienda Pública. En la sección 3 se recogen unas notas históricas sobre la cuestión, partiendo de la regulación existente en España en la primera mitad del siglo XIX, para concluir en los primeros años de la actual etapa democrática. La sección 4 aborda la vigente normativa de control del endeudamiento local en España, hasta llegar a la reforma constitucional de 2011 y la posterior legislación orgánica de desarrollo. En la sec-


ción 5 se muestran los principales datos de la situación del déficit y la deuda de las Entidades Locales, con lógico detenimiento en el caso de los concejos asturianos. El capítulo termina con una sección final de conclusiones y recomendaciones básicas.

2. Teoría mínima sobre el endeudamiento localLa pregunta básica a plantear en este punto, previa a cualquier otra reflexión o

consideración, hace referencia a la cuestión de por qué se endeudan los gobiernos, en este caso, los gobiernos locales. Cometiendo la osadía de tratar de sintetizar toda la teoría económica del último siglo, se podría decir que las dos grandes corrientes de pensamiento, llamémoslas por sencillez, keynesiana y neoclásica, aún con todos los matices que se quiera, sirven para justificar –y hasta para incentivar- el endeudamien-to público por motivos de estabilización económica.

En el caso de la corriente keynesiana, es conocido que ante una recesión económica causada por una caída de la demanda agregada, sobre todo del consumo privado y de la inversión, estaría justificado un estímulo fiscal a través del gasto público, financiado en buena medida con el recurso al crédito y, en consecuencia, elevando el déficit público de forma transitoria. Esto es justamente lo que se hizo en los primeros compases de la actual crisis, no sólo en España, sino en toda la Unión Europea y también en Estados Unidos y el resto de países desarrollados del mundo, bajo el manto de una inédita y esperanzadora coordinación internacional. Lo que vino después, es otra historia.

Desde el enfoque neoclásico, el endeudamiento actuaría como “colchón” para suavizar las oscilaciones o fluctuaciones cíclicas de la economía. De manera más precisa, ante una desaceleración económica o una recesión, cuyas consecuencias se traducen en caídas de la recaudación y aumentos de ciertos gastos (por ejemplo, en prestaciones por desempleo), aparece un déficit cíclico de manera automática. El gobierno tiene entonces dos alterna-tivas para seguir manteniendo equilibrado el presupuesto. Por un lado, puede elevar los impuestos y/o recortar discrecionalmente el gasto, tanto más cuanto mayor sea el desajuste sobrevenido. El problema de esta alternativa es que existen condicionantes muy severos a esta vía de actuación, entre otros, los que vienen dados por la inercia de ciertos componen-tes del gasto público, el coste político a asumir o el exceso de gravamen derivado de una fuerte fricción fiscal. Por ello, una segunda opción es la de utilizar temporalmente el endeu-damiento para evitar subir en exceso los impuestos o recortar de forma ineficiente el gasto.

En definitiva: ninguna de las dos grandes corrientes de pensamiento económico proscribe el endeudamiento per se, si bien los matices son numerosos y variados. Huelga decir que esta burda y casi grosera simplificación de la historia debe ser toma-da con todas las cautelas necesarias, pero su valor estriba precisamente en que ayuda a fijar la primera idea-fuerza.

Existen otras razones –digamos, pragmáticas- para argumentar el endeudamiento por parte de los gobiernos, incluidos los estamentos locales. La más evidente es la insufi-

ROBERTO FERNÁNDEZ LLERA

ciencia de los recursos no financieros, es decir, los obtenidos por tributos propios o por las transferencias recibidas de otras Administraciones Públicas. Cuando estas dos fuentes no alcanzan para financiar el gasto ordinario, se recurre al crédito para hacerlo, obvia-mente, si hay alguna entidad que esté dispuesta a prestarlo en condiciones razonables.

Por otra parte, el endeudamiento facilita el “reparto” del coste de los proyectos más cuantiosos entre un mayor número de pagadores. Por ejemplo, para financiar una gran infraestructura que disfrutarán los contribuyentes presentes y los del futu-ro, parece justo y eficiente que sean ambos grupos los que también contribuyan a su financiación (equidad intergeneracional), lo cual sólo se logra mediante un uso combinado de los impuestos y el endeudamiento.

Hasta aquí, se tendría una posición ortodoxa acerca del crédito público, desde el punto de vista de la Teoría de la Hacienda Pública. Con todo, se pueden plantear algunos agravantes que pueden contribuir a elevar el volumen de deuda acumulada por los go-biernos. Sin ir más lejos, la ilusión fiscal, la cual otorga argumentos adicionales al gobierno para una financiación crediticia frente a la alternativa de la subida de impuestos y/o recor-te del gasto, ya que esta segunda tiene un coste político mucho más evidente e inmediato.

Tampoco se pueden olvidar otras cuestiones que contribuyen a elevar el endeu-damiento. Por ejemplo, los proyectos electoralistas, definidos como aquellos que be-nefician a un territorio o a un colectivo concreto y que muchas veces no encuentran acomodo en el presupuesto ordinario de ingresos. En segundo lugar, los ciclos políti-co-electorales, cuya influencia está demostrada por los trabajos empíricos que se han ocupado del tema. En tercer lugar, la excesiva laxitud de la restricción presupuestaria de los gobiernos subcentrales (en España, Comunidades Autónomas y Entidades Lo-cales), esto es, la percepción subjetiva de que cualquier volumen de endeudamiento será respaldado en última instancia por el gobierno central, lo cual puede excitar com-portamientos poco comedidos. Finalmente y, también en términos de relaciones fisca-les intergubernamentales, se podrían referir todos aquellos mecanismos de cofinancia-ción de políticas de gasto que, en numerosas ocasiones, solo pueden ser atendidos en la parte que corresponde al gobierno local con un nuevo préstamo. Se podrían referir numerosas razones más que apoyarían la utilización del endeudamiento por parte de los gobiernos y, lo que en realidad es preocupante, razones para su uso excesivo, pero no es este el ámbito estricto de este trabajo y por ello se cierra aquí este punto.

La siguiente pregunta a formular tendría que ver con las consecuencias de un en-deudamiento “excesivo”, aunque tal calificativo sea discutible en sus propios términos. Sea cual sea el umbral de riesgo que se tome como referencia, lo cierto es que una elevada carga de intereses y amortizaciones de la deuda puede llegar a poner en peligro la sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas. En el extremo, el efecto “bola de nieve” provocaría una espiral de endeudamiento, casi con el único objetivo de refinanciar continuamente operaciones de crédito (endeudarse para pagar deuda), cada


vez más onerosas y, en consecuencia, cada vez más comprometedoras de la capacidad del presupuesto público para seguir financiando políticas ordinarias de gasto. Al final de este proceso, solo cabría esperar la insolvencia total, cuando ya no es posible seguir apelando al crédito y los ingresos fiscales se muestran a todas luces insuficientes. Este planteamien-to que podría parecer exagerado o hasta demasiado dramático, por desgracia se ha visto con toda su crudeza en las situaciones de algunos municipios españoles, algunas Co-munidades Autónomas y hasta países enteros como Grecia, Irlanda, Portugal o Chipre.

En este y en otros asuntos relacionados, los autores clásicos asturianos son una in-agotable fuente de inspiración y a ellos conviene volver de vez en cuando, más aún, en un momento de crisis como el actual. Así, Flórez Estrada, el “liberal de izquierda”, como lo califica el profesor Varela Suanzes-Carpegna (2004), resumía en su Curso de Economía Política (1852, VII edición) los “perjuicios que el sistema de empréstitos ocasiona a un país”, muchos de los cuales mantienen cierta vigencia todavía hoy en día (cuadro 1).

Cuadro 1. Los males que causa el endeudamiento público según Flórez Estrada.1) Semejante sistema excita los gobiernos a la profusión.2) Ocasiona guerras injustas.3) Contribuye al despotismo.4) Fomenta la inmoralidad.5) Impide que las derramas se repartan en proporción a las facultades del contribuyente.6) Exime de los correspondientes repartos la renta de las clases más ricas.7) Disminuye las contribuciones.8) Aumenta los capitalistas ociosos y disminuye los activos.9) Arrebata a la producción los fondos empelados en el juego de la bolsa.10) Encarece los productos nacionales y de consiguiente paraliza la exportación.11) Causa al país un sacrifico mayor del que sufriría si el Gobierno exigiese de una vez los fondos que toma prestados.12) Estimula los gobiernos a devorar los recursos de las generaciones venideras.13) Imposibilita a los contribuyentes el conocimiento de su fortuna.14) Apaga el amor del trabajo.15) Priva la industria de muchos brazos.16) Hace embarazosa la administración de la Hacienda nacional.17) Siempre que la cuota del interés sea más alta que la del mercado, convierte a la nación deudora en tributaria de la nación acreedora.18) Por último, produce una subida en el premio del dinero y una baja en las utilidades del capital, perjuicios de la mayor consideración.

Fuente: Flórez Estrada (1852).

En definitiva y, como conclusión preliminar de este capítulo, no procede conde-nar a priori el endeudamiento público (tampoco el endeudamiento local), aunque sí su exceso. Cuestión diferente es definir ese umbral de riesgo en cada caso, algo sobre lo que se volverá más adelante. Por tanto, parece procedente y perentorio establecer algún tipo de control legal al endeudamiento, complementario de la pura disciplina del mercado financiero, con el fin de evitar esos potenciales “perjuicios al país”, por seguir utilizando la expresión de Flórez Estrada.


3. Notas históricasAnalizada sucintamente la necesidad de controlar el endeudamiento, en este caso

el de las Entidades Locales, se procede ahora a revisar las sucesivas etapas que ha te-nido esta regulación en la Historia de España.

Durante la etapa de la Hacienda liberal del Antiguo Régimen (1808-1844), ha-bía una elevada carga financiera derivada de los compromisos del Estado español, unida a la pérdida de recursos provenientes de las antiguas colonias. El déficit se retroalimentaba y aumentaba la morosidad, si bien eran problemas atribuibles a la Hacienda general española, pero no a la Hacienda municipal. En ese periodo, los Ayuntamientos tenían muy poca autonomía y apenas disponían de capacidad efec-tiva para allegar sus propios recursos. En términos de endeudamiento, salvo conta-dísimas excepciones en algunos municipios grandes, las cifras eran muy reducidas.

A partir del hito que supuso la reforma tributaria de Mon-Santillán de 1845 y hasta los primeros compases del siglo XX, la Hacienda española de corte liberal-centralista vivó un momento de cierto auge. Sin embargo, para el caso que nos ocupa, la autonomía local seguía siendo escasa (más aún durante los periodos de gobiernos de los moderados) y continuaba tutelada por el gobierno central. Los empréstitos locales quedaban sujetos a autorización del Ministerio de Hacienda y, como consecuencia de ello, la deuda muni-cipal era muy reducida (de nuevo con algunas excepciones en grandes Ayuntamientos).

Sin duda, uno de los cambios fundamentales en el Régimen Local vendría dado por la aprobación del Estatuto Municipal (1924) y el Estatuto Provincial (1925), co-nocidos por el nombre de su principal impulsor, Calvo Sotelo, a la sazón, Director General de la Administración y, más tarde, Ministro de Hacienda durante la dictadura de Primo de Rivera. El Estatuto Municipal otorgaba una mayor autonomía a los Ayun-tamientos, tanto en los que se refiere a su capacidad de autoorganización, como en la ordenación de sus competencias y sus finanzas. Se hacía referencia en ese texto legal al “déficit crónico” de la Hacienda municipal española, no tanto por los niveles de deuda acumulada (escasa, en términos generales, aunque levemente creciente), sino más bien por la insuficiencia de los recursos propios para financiar con mínimas garantías sus gastos ordinarios. Quizás la nota más destacada fuese entonces la concentración de las grandes bolsas de deuda local en los municipios de mayor tamaño, particularmente los de Madrid y Barcelona. En esos mismos años se crea también una institución que iba a ser muy importante para la financiación local, el Banco de Crédito Local, de carácter semipúblico y cuyo objetivo principal iba a ser “conceder créditos que complemen-tasen los fundamentos de la vida local”, citando las palabras del propio Calvo Sotelo en la sesión constitutiva del 23 de julio de 1925 (reseñado por Arroyo Martín, 2008).

Tras el golpe de Estado del 18 de julio de 1936, la inmediata guerra civil y la pos-terior instauración de la dictadura franquista, el país tenía urgencias muchos más gra-ves que atender. Los controles sobre la Hacienda municipal –en realidad, todo tipo


de controles- se vuelven más estrictos, aunque no es menos cierto que la mayoría de disposiciones vigentes del Estatuto Municipal en materia financiera y presupuestaria se mantendrían inalteradas –con algún retoque- durante toda la dictadura franquista. El déficit municipal estaba prohibido salvo para financiar inversiones derivadas de calamidades y siniestros públicos. El endeudamiento quedaba también racionado y sujeto en todo caso a estrictas limitaciones bajo autorización estatal expresa. El resultado de todo ello era un reducido volumen agregado de deuda local, muy con-centrada además en los grandes municipios. Cabe insistir en que este hecho había sido una constante de la Hacienda municipal española desde los tiempos del Antiguo Régimen y aún en estos días se mantiene, como luego se mostrará.

En la posterior etapa, a partir de 1975, comienzan a desarrollarse los mecanismos e instituciones propios de un Estado democrático. Acotando el análisis al ámbito del endeudamiento local, se deben señalar tres hitos legislativos de gran importancia. el primero, operado mediante el Real Decreto-ley 2/1979, de 26 de enero, sobre medidas económico-financieras en relación con la Administración Local, cuyo preámbulo era suficientemente explícito sobre el objetivo perseguido: “la delicada situación finan-ciera por la que atraviesan las Corporaciones Locales […] hace necesaria la adopción de medidas excepcionales que permitan a las diversas Entidades liquidar las deudas y déficit contraídos con anterioridad al 31 de diciembre de 1978, y que dejen a las mismas en las mejores condiciones de funcionamiento ante su próxima renovación”.

La referida norma autorizó a las Corporaciones Locales a “formar y aprobar pre-supuestos extraordinarios para liquidar deudas y enjugar el déficit de sus presupuestos ordinarios”, pudiendo en su caso recurrir al Banco de Crédito Local para concertar ope-raciones de crédito ad hoc para la financiación de dichos presupuestos (con un límite global de 23.000 millones de pesetas de 1979, lo que equivaldría a unos 832 millones de euros de 2012). En esa misma línea y con límites globales similares se aprobó la Ley 42/1980 de 1 de octubre, sobre presupuestos extraordinarios de liquidación de deudas de las Corporaciones Locales y su financiación, con dos matices importantes. El primero, cuan-do la propia norma legal advierte que esta sería ya “la última vez” que iba a operar el mecanismo extraordinario. El segundo matiz, no menos importante, viene dado por la fecha de aprobación, posterior a las elecciones municipales democráticas del 3 de abril de 1979, las primeras desde la II República, lo cual añadía un evidente plus de legitimidad.

Con posterioridad llegaría la Ley 24/1983, de 21 de diciembre, de medidas urgentes de saneamiento y regulación de las Haciendas Locales, en virtud de la cual se iba a poner el contador a cero, acometiendo lo que en terminología actual se podría denominar como rescate financiero global. Mediante una subvención con cargo a los Presupuestos Genera-les del Estado, se cubría el déficit real que presentaban las Entidades Locales, así como sus organismos y empresas, a fecha de 31 de diciembre de 1982. Esa misma ley recono-cía que este era el necesario paso previo a la definición de un sistema de financiación lo-


cal estable y suficiente que terminase con la “crónica situación deficitaria” de las Corpo-raciones Locales. Ese nuevo sistema terminaría de ser pergeñado en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, pero sobre todo en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, cuyos rasgos básicos siguen vigentes 25 años después de su aprobación. En lo sucesivo, las referencias normativas concretas se harán a los dispuesto en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL).

4. La vigente normativa de control del endeudamiento local4.1. De la Constitución Española a la reforma constitucional

Las regulaciones y limitaciones sobre el endeudamiento local parten de lo dis-puesto en la propia Constitución Española (artículos 137 y 142) y siguen, en orden cronológico, con la Ley 7/1985 (Título VIII), la Ley 39/1988 y las leyes de estabili-dad presupuestaria de 2001 y 2006, estas dos últimas ya derogadas.

Como cuestión jurídica previa, antes de proceder al análisis detallado de la regula-ción vigente, es preciso recordar que tanto la Ley 39/1998 como la normativa de estabili-dad presupuestaria de 2001 fueron recurridas ante el Tribunal Constitucional por varios actores legitimados, entre los que se encontraba la Comunidad Autónoma del Principa-do de Asturias. Simplificando mucho, lo que pretendían los recurrentes –no en exclusi-va- era que se anulasen esas disposiciones legales por supuesta invasión competencial del Estado sobre esferas propias de la autonomía local y/o de las Comunidades Autónomas en lo que se refiere al control sobre el endeudamiento de las Entidades Locales. Con cier-to retraso, el Tribunal Constitucional emitió finalmente algunas sentencias clarificadoras:

- Sentencia 134/2011, de 20 de julio: concede validez a los preceptos de la legisla-ción estatal sobre estabilidad presupuestaria que establecen un régimen de equi-librio presupuestario para todo el Sector Público y sus diferentes subsectores.

- Sentencia 157/2011, de 18 de octubre1: corrobora la competencia del Estado en materia de estabilidad presupuestaria, más aún tras la “consagración constitucio-nal” de este principio en la reforma de 2011 (sobre la que se volverá más adelante).

- Sentencia 120/2012, de 5 de junio: otorga validez a las previsiones legales que atri-buyen al Estado la potestad para autorizar las operaciones de crédito a largo plazo que concierten los entes locales con entidades financieras no residentes en España y las operaciones de crédito a largo plazo que se realicen en moneda distinta de la na-cional, así como también determinados escenarios de consolidación presupuestaria.

1 Otras sentencias posteriores se inspiran en la Sentencia 157/2011, resolviendo en idéntico sentido la misma cuestión de fondo, planteada por otros recurrentes. Por su interés para este trabajo, se debe destacar la Sentencia 185/2011, de 23 de noviembre, la cual desestima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, com-plementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.


En la actualidad, para seguir la regulación del endeudamiento local y, antes de hablar específicamente de la estabilidad presupuestaria, debemos remitirnos al TRL-RHL. Una norma que podría ser calificada de ortodoxa, en el sentido de que se acomoda bastante a los postulados teóricos convencionales de la Teoría de la Ha-cienda Pública y de la Teoría del Federalismo Fiscal. Resulta más que evidente en este ámbito la inspiración y la impronta del profesor Fuentes Quintana, maestro de hacendistas españoles, senador y Vicepresidente Segundo del Gobierno para Asuntos Económicos en la legislatura constituyente.

Una primera restricción contenida en el TRLRHL hace referencia al destino ex-clusivo de las operaciones de crédito a largo plazo para financiar inversiones, sustituir operaciones preexistentes (refinanciación), gastos corrientes declarados expresamente necesarios y urgentes o remanentes de tesorería negativos (con limitaciones). Es lo que se ha dado siempre en llamar como “regla de oro”.

En segundo lugar, destaca el papel clave de la Intervención como agente mode-rador de ciertos comportamientos por parte de los gestores políticos. En concreto, la concertación o modificación de las operaciones de endeudamiento debe acordarse previo informe de la Intervención, donde se analizará especialmente la solvencia di-námica del Ayuntamiento. También se establecen límites estrictos a la concertación directa de nuevas operaciones por parte de la Alcaldía, tanto a largo como a corto plazo, en función, respectivamente, de los ingresos ordinarios y de los ingresos co-rrientes liquidados del ejercicio anterior. Si se superan dichos umbrales, la aproba-ción correspondería al Pleno municipal.

Tercero, el TRLRHL establece una suerte de control de liquidez, de tal forma que si se liquida el presupuesto con remanente de tesorería negativo, se deberá re-ducir el gasto del nuevo presupuesto por igual cuantía. Si la reducción de gastos no resulta posible, se podrá acudir a una operación de crédito equivalente (bajo ciertas condiciones) y, en todo caso, de no adoptarse ninguna de las anteriores medidas, el presupuesto siguiente habrá de aprobarse con superávit inicial por la referida cuantía.

Cuarto, limita el uso de la deuda a corto plazo para cubrir necesidades transi-torias de tesorería, impidiendo que superen en conjunto el 30% de los ingresos co-rrientes liquidados en el ejercicio anterior. Se trata de evitar que la carga de la deuda sea demasiado gravosa y comprometa en exceso el presupuesto de la Entidad Local.

En quinto lugar, el TRLRHL establece lo que hoy se denominaría de forma aproximada como control de riesgo global. Las operaciones de endeudamiento que puedan conllevar un mayor riesgo financiero para la entidad concertante (emisiones de títulos y endeudamiento en divisas), requieren siempre la autorización expresa del Ministerio de Hacienda. La consecuencia de esto es que ese tipo de operaciones se utilizan muy poco. Otra condición que se establece es la que permite al Estado fijar anualmente límites de acceso al crédito de las Entidades Locales cuando se den


circunstancias que coyunturalmente puedan aconsejar tal medida por razones de po-lítica económica general2.

En sexto lugar, se establece un detallado régimen de autorizaciones para opera-ciones de crédito a largo plazo. Cuando el presupuesto local se liquida con ahorro neto negativo o cuando la deuda viva supera el 110% de los ingresos corrientes, hay obligación legal de solicitar una autorización expresa para cualquier nueva opera-ción3. El órgano competente para conceder la autorización es el Ministerio de Ha-cienda o, en su caso, la Comunidad Autónoma con competencias de tutela finan-ciera de Corporaciones Locales. Para otorgar dicha autorización se tendrá en cuenta, con carácter preferente, el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, pero también los estados de tesorería, la solvencia dinámica, las condiciones de la operación o la futura rentabilidad o viabilidad de la inversión a realizar, entre otros aspectos. No se otorgará dicha autorización cuando se liquide ahorro bruto negati-vo, cuando se incumpla el vigente plan de saneamiento o de reducción de deuda o cuando la operación de endeudamiento tenga una finalidad no prevista en la ley (por ejemplo, cuando se pretenda destinar a financiar gasto corriente ordinario).

La llegada de la crisis económica a partir de 2008 alteró este apacible panorama nor-mativo en lo que afecta al anterior límite del 110% de la deuda viva respecto a ingresos corrientes. Así, la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 amplió el umbral para el año 2010 –y solo para 2010- hasta el 125% (el ahorro neto debía seguir siendo positivo). Más adelante, el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público modificó radicalmente la regulación por motivos de urgencia presupuestaria, estableciendo durante 2011 la prohibición total de concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo4. La presión política de muchos Ayuntamientos en contra de esta disposición derivaría en una nueva modificación, esta vez mediante la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, donde se estableció que durante 2011 podrían concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo para financiar inversiones las Entidades Locales con ahorro neto positivo y deuda viva sobre ingresos corrientes por debajo del 75%. El Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre,

2 Esta concreta potestad competencial es la que fue cuestionada por la Generalitat de Cataluña, si bien ese recurso fue desestimado en la ya referida Sentencia del Tribunal Constitucional 120/2012, de 5 de junio.3 Además, el Pleno debe aprobar –y el órgano competente debe ratificar- un plan de saneamiento financiero para reconducir esta magnitud presupuestaria. En el caso de municipios con más de 200.000 habitantes, se puede optar por sustituir las autorizaciones por la presentación de un escenario de consolidación presupuestaria. 4 En realidad, el Real Decreto-ley 8/2010 prohibía cualquier operación de crédito a largo plazo “a partir de la entrada en vigor de la presente norma y hasta 31 de diciembre de 2011” (sic), lo cual motivó una esperpéntica si-tuación de convocatorias urgentísimas de Plenos municipales extraordinarios para formalizar nuevas operaciones de endeudamiento que salvasen dicha restricción. Una inmediata corrección de errores publicada en el Boletín Oficial del Estado diría que la prohibición iba a ser efectiva “a partir del 1 de enero de 2011 y hasta 31 de diciembre de 2011”.


de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público prorrogó después ese mismo límite para 2012. La última regulación hasta el cierre de este trabajo nace con visos de continuidad y viene dada por la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013. Las Entidades Locales con ahorro neto positivo y deuda viva por debajo del 75% de los ingresos co-rrientes podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo para la financia-ción de inversiones. Si la deuda viva excede ese umbral, pero está por debajo del 110%, siendo el ahorro neto positivo, se podrán concertar operaciones de endeudamiento, pre-via autorización del órgano competente. Por último, las Entidades Locales que presen-ten ahorro neto negativo o un volumen de endeudamiento vivo superior al 110% de los ingresos corrientes, no podrán concertar operaciones de crédito a largo plazo.

En lo que se refiere a la estabilidad presupuestaria, cabe hacer sólo unos breves apuntes sobre las normativas de 2001 y 2006, ya que ambas han sido derogadas5. En 2001 se estableció la obligación general de equilibrio anual, introduciendo no pocas rigideces e ineficiencias, puesto que limitaba la capacidad de inversión pública con car-go a endeudamiento, desincentivaba el ahorro presupuestario, fomentaba la ingeniería contable y trataba por igual a todo tipo de gobiernos, haciendo abstracción de su déficit y su deuda acumulada. En 2006 se cambió el objetivo al de equilibrio cíclico, si bien en el ámbito local sólo sería de aplicación a los municipios capitales de provincia o de comunidad autónoma y a los que tuviesen más de 75.000 habitantes (ámbito subjetivo del artículo 111 del TRLRHL). Ese cambio conceptual vino dado en su momento por tres grandes motivos: la modificación previa de la norma europea de referencia (Pacto de Estabilidad y Crecimiento), el intento de corrección de los efectos perversos que se han enumerado e, indudablemente, las exigencias políticas de algunas Comunida-des Autónomas y de buena parte de las Entidades Locales (a las que finalmente sería sensible un Gobierno de España con minoría parlamentaria en las Cortes Generales). Aunque adolecía de numerosos fallos de diseño (quizás el más importante, la propia de-terminación del objetivo de déficit en el ciclo económico), lo cierto es que la normativa de estabilidad presupuestaria de 2006 no tuvo demasiadas oportunidades ni mucho tiempo para mostrar su potencialidad, dado que la llegada de la crisis económica con toda su crudeza socavó los cimientos presupuestarios del Sector Público en España6.

La crisis trajo aparejadas otras urgencias legislativas, además de la ya comentada sobre el régimen de autorizaciones de endeudamiento a largo plazo. El famoso Real

5 La Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria sería modificada por la Ley 15/2006, de 26 de mayo y, posteriormente, ambas derogadas por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Para el ámbito local, también se dispuso el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales.6 El análisis evolutivo de la normativa de estabilidad presupuestaria se puede seguir en nuestro trabajo previo (Monasterio Escudero y Fernández Llera, 2008).


Decreto-ley 8/2010, entre cuyos objetivos estaba el de “garantizar la contribución de las Entidades Locales al esfuerzo de consolidación fiscal”, impuso fuertes restricciones en materia de gastos de personal, forzando al mismo tiempo a que los ahorros generados se destinasen, en este orden, a sanear remanentes de tesorería negativos, a disminuir el endeudamiento a largo plazo y a financiar inversiones. Con respecto a las operaciones a corto plazo para cubrir situaciones transitorias de financiación, estableció la obligación de que fuesen canceladas antes del 31 de diciembre de cada año, condición que iba a estar vigente hasta el 1 de enero de 2013, según redacción dada por la Ley 17/2012.

También justificado por “extraordinaria y urgente necesidad” se aprobó el Real De-creto-ley 8/2011, de 1 de julio7, el cual introduce como destacada novedad una regla de gasto que “refuerza la vertiente preventiva de la política fiscal de estabilidad, evitando especialmente los comportamientos procíclicos” de las limitaciones de déficit y deuda. Es sabido que una limitación al déficit o a la deuda, por definición, tiende a forzar un ajuste excesivo en una etapa de recesión y, viceversa, en una etapa de expansión puede desincentivar la acumulación de superávit. Esa regla de gasto iba a ser de aplicación en exclusiva a la Administración Central y a las Corporaciones Locales incluidas en el ám-bito subjetivo de los artículos 111 y 135 (provincias) del TRLRHL, pero su virtualidad fue escasa, ya que sólo unos días después, en agosto de ese mismo año, el Gobierno de España promovió la reforma constitucional en materia de estabilidad presupuestaria.

4.2. La reforma constitucional de 2011 y sus derivadasEn el frontispicio de la proposición de reforma constitucional, publicada en el Bo-

letín Oficial de las Cortes Generales el 26 de agosto de 2011, figuraban como grandes objetivos los de fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española a medio y largo plazo, garantizar el principio de estabilidad presupuestaria en todas las Adminis-traciones Públicas, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y garantizar la sostenibilidad económica y social de España. Objetivos explícitos muy loables, pero que no pudieron ocultar otros implícitos que estaban en la mente de la mayoría8.

Tras una inédita tramitación parlamentaria urgente, de menos de un mes, por pri-mera en España se constitucionaliza el principio de estabilidad presupuestaria, con una reforma de calado en el artículo 135 de la Carta Magna. Se introduce el concepto de “déficit estructural”, en consonancia con la normativa supranacional europea, lo cual no deja de tener su riesgo, ya que se trata de un concepto jurídico indeterminado, de

7 La referencia completa es Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.8 Recordemos las sugerencias emanadas de la cumbre bilateral entre los gobiernos de Francia y Alemania del 15 de agosto de 2011, entre las que se encontraba la de que las constituciones de cada país incluyesen un compromiso de disciplina fiscal, al estilo del que ya figuraba en la Norma Fundamental alemana.


base económica, pero sujeto a diferentes metodologías de cálculo y, en consecuencia, a múltiples interpretaciones. A las Entidades Locales se les exigirá que presenten “equi-librio presupuestario” (sic). Con respecto a la ratio de deuda, el nuevo artículo 135 prohíbe a España superar el valor de referencia establecido en la Unión Europea. Sólo se van a admitir excepciones a los límites de déficit estructural y de deuda pública en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria.

La reforma constitucional de 2011 también establece que el pago de los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública “gozarán de prioridad absoluta”, algo que ya se contemplaba de facto, pero que desde ahora lo será también de iure, para que no quepa ya duda alguna sobre este particular. Yendo dos siglos atrás en el tiempo, el ilustre hacendista asturiano Canga Argüelles –cuya obra ha sido ampliamente sistematizada por Fonseca Cuevas (1995)- ya sugería algo muy parecido en su Memoria sobre las bases del crédito público (1811), recomendando al Consejo de Regencia que propusiese “a las Cortes que se sirvan declarar obligada la nación al pago de las deudas antiguas y modernas […] y de cualquiera obligaciones contraídas por las Juntas Provinciales mientras ejercieron la soberanía, por la Central, por el Consejo anterior de Regencia y por el presente”. En síntesis: reconocimiento ineludible de deudas presentes y pasadas, así como pago obligado y prioritario de las mísmas.

A pesar de la rápida tramitación de la reforma constitucional, los límites de défi-cit estructural se posponen hasta 2020, lo cual puede tener una doble lectura. Por un lado, la discutible necesidad de acometer una reforma tan urgente, si no es por otras razones menos confesables. De otra parte, el reconocimiento de la imposibilidad práctica de alcanzar tales objetivos en otra fecha anterior9.

La reforma constitucional de 2011 tiene su desarrollo en Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF). La idea central de la LOEPSF –como ya lo fuera en sus antecesoras- es la de configurar un pacto interno de estabilidad, como emulación y adaptación nacional del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y, más recientemente, del llamado Pacto Fiscal de la Unión Europa10.

La LOEPSF establece siete principios generales. Cuatro de ellos ya estaban enun-ciados en la legislación anterior, si bien se modifican y refuerzan notablemente sus pará-metros definitorios: estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos11. Otros dos principios generales son relativamente novedosos: sostenibilidad financiera y responsabilidad (sobre los ob-

9 Incluso será muy complicado lograrlo en 2020, dada la profunda crisis económica y financiera. 10 Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, firmado en Bruselas el 2 de marzo de 2012 y ratificado por España mediante la Ley Orgánica 3/2012, de 25 de julio.11 Por ejemplo, en la concreta instrumentación del principio de transparencia, detallada en la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.


jetivos propios de cada nivel de gobierno y, en su caso, sobre las sanciones aplicables)12. Por último, el principio de lealtad institucional, presente ya en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Ad-ministrativo Común (artículo 4) como guía de las relaciones interadministrativas, queda ahora queda revestido de un contenido explícitamente presupuestario y financiero13.

Ahondando en el principio de estabilidad presupuestaria y, en consonancia con el mandato constitucional, la LOEPSF explicita un objetivo de equilibrio estructural (el tercer concepto en una década, tras el de equilibrio nominal anual y el de equili-brio cíclico). Ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural y se permitirá, solo bajo circunstancias tasadas de implementación de reformas eco-nómicas en curso, un déficit estructural máximo del 0,4% del PIB14. En todo caso, las Corporaciones Locales deberán mantener siempre una posición de “equilibrio o superávit presupuestario” (sic). Este alto grado de exigencia es mayor aún que el con-templado en el Pacto Fiscal de la Unión Europea, el cual permite un 0,5% de déficit estructural con respecto al PIB y hasta un 1% cuando la ratio de deuda pública esté muy por debajo del 60%.

Por su parte, la sostenibilidad financiera pretende que el Sector Público disponga en todo momento de capacidad para hacer frente a los pagos presentes y futuros. Esto se traduce en un límite superior a la ratio de deuda del 60% del PIB, repartido entre niveles de gobierno –y esto sí es una gran novedad normativa- con tramos del 44%, 13% y 3% del PIB, respectivamente, para la Administración Central, el conjunto de las Comunidades Autónomas y el agregado de las Entidades Locales. El legislador no ha sido demasiado original, ya que estos números responden casi con exactitud milimétrica a las cuotas que cada uno de los tres niveles de gobierno tenía al cierre de 2011 en el total de la deuda del Sector Público español, lo cual, en cierto modo, equivale a dar por válida la senda pasada de endeudamiento15.

En tercer lugar, la nueva regla de gasto –que no es un mandato explícito de la Constitución- será aplicable a todos los niveles de gobierno y a todas y cada una de las entidades consideradas individualmente16. A tal efecto, el crecimiento del “gasto computable” no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio

12 La relativa novedad viene dada por el antecedente normativo inmediato que se puede encontrar en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (artículos 32 a 36).13 Con toda probabilidad, será también incorporado a la anunciada nueva legislación de bases de Régimen Local y de Haciendas Locales. 14 Este es uno de los motivos por los cuales el PSOE votó en contra de la LOEPSF, ya que contravenía el pacto no escrito alcanzado durante la tramitación de la reforma constitucional, en virtud del cual PSOE y PP propugnaban llevar a la letra de la ley un déficit estructural máximo del 0,4% del PIB.15 Véase el cuadro 3 en este mismo trabajo para algunos detalles adicionales. 16 Recuérdese que el ámbito subjetivo de aplicación de la regla de gasto contenida en el Real Decreto-ley 8/2011 era más restringido.


plazo de la economía española (u otra aún más restrictiva durante periodos de ajuste). Esa tasa –que en el Real Decreto-ley 8/2011 se obtenía como la media aritmética simple de 9 ejercicios económicos- será a partir de ahora calculada anualmente por el Ministerio de Economía y publicada en el informe de situación cíclica de la economía española, contemplado en la propia LOEPSF. Por otra parte, cuando se aprueben cambios normativos que supongan aumentos permanentes de la recaudación, el gasto computable podrá también aumentar en cuantía equivalente. Viceversa, cuando los cambios normativos supongan disminuciones permanentes de la recaudación, el gasto computable deberá reducirse en cuantía equivalente. En definitiva, se introduce una salvaguarda adicional para la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera.

La LOEPSF regula también un severo y detallado régimen de sanciones para los gobiernos que incumplan sus objetivos de déficit estructural, deuda o gasto. Incluso será sancionable la falta de transparencia y su reiteración, en los términos que recoge la ley. El primer estadio de las sanciones lo constituyen las medidas preventivas, previas al incumplimiento, basadas en la articulación de medidas automáticas de prevención y advertencias sobre el riesgo de incumplimiento (sistema de alerta temprana).

En un segundo estadio, constatado ya el incumplimiento, se aplicarán medidas correctivas que, en el caso de las Corporaciones Locales incluidas en el ámbito subjeti-vo de los artículos 111 y 135 del TRLRHL, supone someter a autorización cualquier nueva operación de endeudamiento a largo plazo. Asimismo, cualquier Administra-ción incumplidora deberá formular –y el Ministerio de Hacienda aprobar- un plan económico-financiero que permita retomar en un año el cumplimiento de los objeti-vos o de la regla de gasto. A mayor abundamiento, también un plan de reequilibrio si se hubiesen desbordado los objetivos de déficit estructural o deuda por alguna de las causas excepcionales tasadas en la Constitución y en la propia LOEPSF.

El tercer estadio de sanciones son las medidas coercitivas, cuando el incumplimien-to es persistente o no se adoptan las medidas necesarias para corregirlo o tales medidas son insuficientes. En cualquiera de esos supuestos, la Entidad Local deberá aprobar un acuerdo de no disponibilidad de créditos y constituir un depósito en el Banco de Es-paña, equivalente al 2,8% de sus ingresos no financieros. Ese depósito sólo devengará intereses durante los tres primeros meses desde su constitución y, a partir del sexto mes, podrá convertirse en multa coercitiva. Si, aún con todo ello, persistieran los incumpli-mientos o si no se cumpliera alguna de las previsiones contenidas en la ley, el Ministe-rio de Hacienda enviará una “comisión de expertos” (sic) que propondrá medidas de obligado cumplimiento para la Entidad Local17 y, entre tanto, no se podrá autorizar ninguna operación de crédito ni se tendrá acceso a los mecanismos extraordinarios de financiación previstos en la LOEPSF. Al final del proceso, si resulta imposible recon-

17 Es lo que popularmente se ha dado en llamar intervención o simplemente visita de los hombres de negro.


ducir los objetivos, los órganos de la Corporación Local podrían incluso llegar a ser di-sueltos, de conformidad con lo previsto en el artículo 61 de la Ley 7/1985, aunque no es menos cierto que esta dramática previsión no es probable en la práctica, ni siquiera deseable, dadas las etapas previas de exigente ajuste que se contemplan.

5. Inventario de mitos, leyendas y realidadesEl título de esa sección no es inocente. Trata de arrojar algo de luz sobre la mezcla

que en numerosas ocasiones se produce entre problemáticas del mundo local respal-dadas por los datos con otras cuestiones que forman parte del imaginario colectivo, pero nunca son aclaradas del todo.

La cuestión previa que es obligado señalar en todo trabajo sobre el Régimen Lo-cal es la atomizada planta municipal española, circunstancia que admite algún matiz adicional en el caso de del mapa de concejos asturianos, aun cuando sólo 7 de los 78 tengan una cifra de población superior a 20.000 habitantes. Ambas referencias jurisdiccionales, la española y la asturiana, han permanecido casi inmutables desde la primera mitad del siglo XIX, con ligeras variaciones en uno y otro caso, a pesar de que el contexto demográfico, socioeconómico y político haya mutado radicalmente desde entonces hasta ahora. No es el objetivo de este trabajo abordar la reforma del mapa municipal, pero no por ello se debe insistir en esta cuestión que está en la base de cualquier otra reforma del sistema organizativo y financiero local.

Enfocando ya el tema en el endeudamiento local, la primera conclusión que se extrae de los datos es que las Entidades Locales no son culpables del déficit en España o, si se prefiere, no son muy culpables del déficit excesivo del Sector Público español (cuadro 2). En el largo periodo 1995-2007, caracterizado por una gran expansión económica, el promedio de déficit del conjunto de las Administraciones Públicas fue del 1,35% del PIB, una magnitud más que razonable, muy por debajo del máximo del 3% que establece como tope el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En el caso de las Corporaciones Locales el saldo es prácticamente de equilibrio en ese periodo. Queda entonces la duda de si estos resultados, aun siendo satisfactorios, no podrían haber sido mucho mejores, pudiendo incluso alcanzar superávit en promedio, te-niendo en cuenta el largo periodo de expansión vivido en esos años. En los primeros años de la crisis, entre 2008 y 2011, el panorama cambia por completo. El déficit público español supera el 8% del PIB, pero en las Entidades Locales el déficit sigue siendo muy reducido en términos agregados (0,51%). De aquí es fácil colegir que la gran mayoría del déficit público ha sido generado en el nivel autonómico y, sobre manera, en el central. Computando ambos periodos de forma conjunta, el expansivo y el de crisis, se tiene un déficit público total del 3% del PIB, con un ligerísimo défi-cit agregado de las Entidades Locales equivalente al 0,15% del PIB. Recordemos que la reforma constitucional y la LOEPSF exigen “equilibrio presupuestario” para este


nivel de gobierno en términos agregados, lo cual es coherente con la senda histórica que ahora se pretende proyectar y consolidar hacia el futuro.

Cuadro 2. Capacidad (+) o necesidad (-) de financiación (% PIB).

Total Administración

CentralComunidadesAutónomas

EntidadesLocales

SeguridadSocial

Media 1995-2007 -1,35 -1,36 -0,38 -0,04 0,43

Media 2008-2011 -8,38 -5,62 -2,54 -0,51 0,30

Media 1995-2011 -3,00 -2,36 -0,89 -0,15 0,40

Objetivo 2013 -4,5 -3,8 -0,7 0,0 0,0

Objetivo 2014 -2,8 -2,7 -0,1 0,0 0,0

Objetivo 2015 -1,9 -2,1 0,2 0,0 0,0

Fuente: Banco de España y objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el período 2013-2015 (Boletín Oficial de las Cortes Generales / Senado, 25 de julio de 2012).

Observando las cifras de deuda (cuadro 3), la conclusión es homóloga a la del déficit. La deuda media de las Entidades Locales en el periodo de expansión es el 3,3% del PIB (5,9% del total), cifras que prácticamente no ha variado durante los años de la crisis, al contrario que en las Comunidades Autónomas y en la Administración Cen-tral. Los objetivos de la LOEPSF aquí también son muy similares a la senda pasada, observándose una mayor amplitud de objetivos con las Comunidades Autónomas.

Cuadro 3. Deuda pública (% PIB).

Total Administración

CentralComunidadesAutónomas

EntidadesLocales

% PIB Media 1995-2007 55,1 45,3 6,3 3,3

Media 2008-2011 52,7 40,1 9,3 3,2

Media 1995-2011 54,5 44,1 7,0 3,3

Límite máximo LOEPSF 60,0 44,0 13,0 3,0

% del total Media 1995-2007 100,0 82,2 11,4 5,9

Media 2008-2011 100,0 76,2 17,7 6,1

Media 1995-2011 100,0 80,8 12,8 6,0

Límite máximo LOEPSF 100,0 73,3 21,7 5,0

Fuente: Banco de España y artículo 13 de la LOEPSF.

Descendiendo al detalle, afloran fundamentales matices. Centrando el análisis en el ámbito de los municipios18 y con datos del Banco de España, se tiene que al cierre de 2011 las 50 capitales de provincia españolas concentran la mitad de la deuda

18 Aproximadamente un 80% de la deuda local es municipal y el resto de provincias y entidades análogas.


municipal total (recordemos que hay en España más de 8.000 municipios). En ese grupo, el Ayuntamiento de Madrid es con diferencia el más endeudado de España, con un volumen que ronda los 6.500 millones de euros (0,6% del PIB), lo que supo-ne casi una cuarta parte de toda la deuda municipal.

Cuadro 4. Deuda bancaria.Millones € En 2011

2008 2009 2010 2011 % % acumulado

Gijón / Xixón 130,5 140,1 169,9 167,2 37,0 37,0

Oviedo 136,4 135,2 129,7 123,9 27,4 64,5

Avilés 49,7 27,0 26,3 29,3 6,5 70,9

Siero 16,4 17,2 17,8 15,5 3,4 74,4

Langreo 12,3 12,8 12,6 12,6 2,8 77,2

Mieres 16,0 16,3 14,3 12,1 2,7 79,8

Llanes 7,2 10,2 8,6 10,3 2,3 82,1

Castrillón 6,2 6,2 8,3 7,4 1,6 83,8

Llanera 6,6 7,5 6,7 6,3 1,4 85,2

Carreño 7,1 7,1 7,1 5,5 1,2 86,4

Total concejos asturianos 447,0 451,1 464,3 451,6 100,0 100,0

Total municipios españoles 26.128,0 28.770,0 28.851,5 28.460,6 --- ---

Asturias / España (%) 1,71 1,57 1,61 1,59 --- ---

Nota: las fechas de referencia son el 31 de diciembre de cada año; ordenados de mayor a menor deuda en 2011. Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Para aproximar la situación de Asturias, se toman los datos homogéneos de deu-da bancaria al final de cada ejercicio, facilitados por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (cuadro 4). En términos absolutos, la magnitud agregada de los 78 concejos al cierre de 2011 superaba por poco los 450 millones de euros (0,04% del PIB español), una cifra que además se ha mostrado muy estable durante los años de la crisis. Los tres grandes Ayuntamientos asturianos absorben el 71% del total, lo cual demuestra que el tamaño es una cuestión esencial a estos efectos. En el otro extremo, un buen número de concejos asturianos no tiene deuda bancaria viva al final de cada ejercicio. En el año 2008 hubo 22 en esta situación, 23 en 2009, 25 en 2010 y 25 en 2011. De ellos, 18 concejos –un 23% del total- cumplen esa premisa en los cuatro años considerados, aunque su población de derecho apenas supone el 2% del total de Asturias. Al hilo de este último dato, resulta oportuno traer a colación la sugerente reflexión de Calvo Sotelo, escrita en sus memorias tituladas Mis servicios al Estado (1931). A los municipios que no tienen deuda los calificaba el político y hacendista gallego como “raquíticos, negligentes, cuyo nivel de vida acusa


lamentable mediocridad espiritual y material”. Un claro alegato a favor de munici-pios con un mínimo de lo que hoy se llamaría masa crítica, así como con suficiente potencial organizativo y fiscal.

En el cuadro 5 se muestran los datos de los concejos que están por encima de la media asturiana en deuda bancaria por habitante en el año 2011. Obsérvese que en esta clasificación están los dos grandes municipios –no así el tercero (Avilés)- y que la misma está encabezada por Taramundi, un concejo muy pequeño que había tenido deuda bancaria cero hasta 2010. En todo caso, la media por habitante en los concejos asturianos era de 418 euros a 31 de diciembre de 2011, muy por debajo de los 603 euros de media para el conjunto de los municipios españoles.

Cuadro 5. Deuda bancaria por habitante.2008 2009 2010 2011

Taramundi 0 0 0 870

Ribadedeva 317 753 739 808

Llanes 521 728 620 732

Somiedo 0 279 418 697

Gijón / Xixón 473 505 613 603

Tapia de Casariego 201 715 605 598

Oviedo 618 603 576 550

Carreño 652 645 641 502

Llanera 489 547 485 448

Grado 539 409 435 445

Asturias 414 416 428 418

España 566 615 614 603

Nota: las fechas de referencia son el 31 de diciembre de cada año;ordenados de mayor a menor deuda per cápita en 2011.


Para finalizar este epígrafe, es precios anotar algunas salvedades a lo comentado hasta ahora. La primera, con respecto a la deuda canalizada a través de lo que genéricamente se denominan “empresas públicas” en Contabilidad Nacional, pero que más precisamente incluyen todo tipo de entidades públicas o público-privadas, cuyo endeudamiento queda fuera del perímetro de consolidación de las Administraciones Públicas, es decir, sin com-putar a efectos del cumplimiento de lo dispuesto en la LOEPSF. Sin tomar partido por una u otra forma legítima de gestión de los servicios públicos, lo cierto es que los datos del Banco de España muestran que, al cierre de 2011, la magnitud total era de 55.000 millones de euros (5,2% del PIB), de los cuales, 9.328 millones de euros eran del ámbito local (un 17% del total). La magnitud no parece preocupante, pero sí se muestra una


tendencia creciente, por lo que habrá que seguir su evolución en el futuro inmediato.La segunda salvedad es para la deuda comercial con proveedores. Aquí los datos

deben ser tomados con cautela, dada su provisionalidad, si bien se reconoce el es-fuerzo de transparencia durante la actual crisis para aflorar estas “facturas en el cajón” pendientes de pago. Hasta marzo de 2012, 56 de los 78 concejos asturianos (72% del total) se habían acogido al mecanismo extraordinario para el pago de obligaciones pendientes de cobro19. Son proporcionalmente más municipios que en el conjunto de España, pero en cambio los importes de las facturas son menores en promedio, ofreciendo un importe medio por factura que es la tercera parte del importe medio para el conjunto de España (cuadro 6).

Cuadro 6. Datos básicos del plan de pago a proveedores.España Asturias Asturias / España

Entidades Locales solicitantes 4.622 56 1,2%

Facturas presentadas 1.931.976 48.000 2,5%

Importe (millones de euros) 9.584 81 0,8%

Factura media (euros) 4.961 1.688 34,0%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (nota de prensa del 17 de marzo de 2012) y Federación Asturiana de Concejos (reseñas de prensa).

La última prevención también es obvia, al hilo de la transparencia, requisito ineludible de la gestión pública en democracia y principio legal de obligado cum-plimiento. En el cuadro 7 se resumen los buenos resultados relativos que presentan los tres grandes Ayuntamientos asturianos que en ocasiones incluso les han hecho merecedores de premios y reconocimientos de ámbito nacional.

Cuadro 7. Indicadores de transparencia.GLOBAL ECONÓMICO-FINANCIERA

2008 2009 2010 2008 2009 2010

El mejor90,6

Bilbao98,8

Sant Cugat del Vallés100,0Bilbao

85,0Bilbao

100,0Alcobendas

100,0Bilbao

Oviedo 78,1 90,0 88,8 80,0 94,7 84,2

Gijón / Xixón 82,5 97,5 100,0 80,0 100,0 100,0

Avilés 63,1 97,5 96,3 42,5 100,0 100,0

Media 52,1 64,0 70,2 29,1 49,1 60,2

El peor12,5

Orihuela17,5

Torrevieja22,5

Fuengirola0,0

Orihuela0,0

Soria0,0

Fuengirola

Nota: el rango va de 0 (menos transparente) a 100 (máxima transparencia). Fuente: Transparencia Internacional España.

19 Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales.


6. Conclusiones y recomendacionesEl endeudamiento local no es un grave problema, al menos, no hasta ahora. Aun

con este dato objetivo, la LOEPSF ha introducido un marco de controles, restriccio-nes y sanciones que es el más severo que se recuerda en época democrática en España. En Asturias, la situación es mejor que en el promedio de España, lo cual no impide denunciar que en ambos marcos territoriales existen casos particulares muy poco satisfactorios, encubiertos bajo un manto de cumplimiento del conjunto.

El relativo éxito de las reglas fiscales en el ámbito local se debe en buena medida a una larga tradición de control del déficit, aun cuando se ha tenido que lidiar con un sistema de financiación insuficiente para atender todas las necesidades de gasto de los municipios. La combinación de objetivos “micro” –en términos de liquidez, tesorería y solvencia, referen-ciados al propio presupuesto- con objetivos “macro” –en términos de Contabilidad Nacio-nal, referenciados al PIB- se hace ineludible para seguir transitando por esa senda de rigor.

Es preciso plantear una reforma del marco de relaciones interadministrativas, con-figurando un pacto interno de estabilidad, transparente y acordado entre los represen-tantes de Entidades Locales, Comunidades Autónomas y Estado, descartando solucio-nes extremas que no son acordes con los principios básicos de un estado democrático y descentralizado. Una precondición para ello es la reforma de la planta municipal, me-jorando la operatividad y la capacidad de gasto y de ingreso de los nuevos municipios o entidades que, en su caso, se configuren. Idealmente, las fusiones deberían ser volun-tarias e incentivadas, pero en la práctica tampoco serían descartables algunas soluciones más expeditivas, sobre todo en aquellos casos de municipios insolventes, quebrados o simplemente inanes. Si este planteamiento puede parecer radical, no lo es menos la posibilidad de disolución de una Corporación Local por gestión presupuestaria grave-mente dañosa para el interés general, tal y como contempla la LOEPSF desde 2012.

Los gestores públicos y los órganos de control deben también prestar una aten-ción prioritaria a todas las cuestiones de mejora continua en los aspectos de eficacia, eficiencia, economía, calidad, transparencia y, por supuesto, sostenibilidad y lealtad institucional en sentido amplio. Esto incluye, entre otras cuestiones concretas, las de afloramiento de “facturas en el cajón”, estructura y endeudamiento de las “empresas públicas” o instrumentos de colaboración público-privada.

Sobre la LOEPSF en concreto, es perentorio que se clarifiquen muchas de las cuestiones controvertidas o dudosas, sobre todo las que más afectan en la prácti-ca presupuestaria a las Entidades Locales, huyendo así de interpretaciones ad hoc y soluciones improvisadas. En ese hipotético reglamento y sus normas de desarrollo se tendrán que delimitar exactamente qué ha querido decir el legislador al hablar de “ingresos que se obtengan por encima de lo previsto”, de las equivalencias entre déficit estructural y “superávit presupuestario”, de “gasto computable” en sus propios términos, del importe exacto a dotar para el “fondo de contingencia”, de la superpo-


sición de planes económico-financieros, planes de reequilibrio y planes de ajuste, así como numerosas cuestiones adicionales.

Para terminar, una propuesta intencionadamente provocadora: ¿se puede plan-tear en estos momentos en España algún resquicio de banca pública? Más en con-creto: ¿tiene sentido y podría ser eficaz una entidad bancaria pública –o mixta- para financiar a los Ayuntamientos en condiciones favorables? Los antecedentes están en el extinto Banco de Crédito Local y en las propuestas que a mediados de la década de 1990 lanzaba la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). El Instituto de Crédito Oficial (ICO) desempeña en parte esta función, pero no parece suficiente, ni sus mecanismos están dotados de la suficiente estabilidad, como han demostrado las sucesivas ampliaciones y modificaciones de sus líneas de crédito desde que comenzó la actual crisis. De igual modo, en Asturias se podría proceder a redefi-nir la Caja de Crédito de Cooperación Local con ese o con similar objetivo.

Al fin y al cabo, convengamos con Balzac en que “quien tiene un mínimo de principios tiene que pagar sus deudas de una manera o de otra, es decir, con dinero o sin dinero”. Así lo escribió en El arte de pagar sus deudas sin gastar un céntimo (1827).

Referencias bibliográficasArroyo Martín, J. V. (2008): “Los orígenes del banco de crédito local o la ne-

cesidad de una herramienta financiera dinamizadora” en González Ruiz, L. y Matés Barco, J. M. (coords.): La modernización económica de los ayuntamientos: servicios públicos, finanzas y gobiernos municipales, Universidad de Jaén, Jaén, pp. 349-372.

Balzac, H. (2011): El arte de pagar sus deudas sin gastar un céntimo (en diez leccio-nes), Espuela de Plata, Sevilla [primera edición francesa de 1827].

Calvo Sotelo, J. (1974): Mis servicios al Estado, Instituto de Estudios de Adminis-tración Local, Madrid [primera edición de 1931].

Canga Argüelles, J. (1811): “Memoria sobre las bases del crédito público”, Dia-rio de Sesiones de las Cortes Generales Extraordinarias, 30 de marzo de 1811.

Flórez Estrada, Á. (2010): Curso de Economía Política, Trea, Gijón [séptima edi-ción original de 1852].

Fonseca Cuevas, P. (1995): Un hacendista asturiano: José Canga Argüelles, Real Instituto de Estudios Asturianos, Oviedo.

Monasterio Escudero, C. y Fernández Llera, R. (2008): “Hacienda autonómica, re-glas fiscales y modernización presupuestaria”, Presupuesto y Gasto Público, 51, pp. 83-106.

Varela Suanzes-Carpegna, J. (2004): “Retrato de un liberal de izquierda” en Vare-la Suanzes-Carpegna (coord.): Álvaro Flórez Estrada (1766-1853): política, economía, sociedad, Junta General del Principado de Asturias, Oviedo, pp. 15-82.

El urbanismo como factor de sostenibilidad ambiental y presupuestaria:

la situación de Asturias

Antonio de Luis SolarAlcalde de Pravia

1. Marco normativo urbanístico. Sostenibilidad ambientalEl marco normativo sobre Ordenación del Territorio y Urbanismo en el Princi-

pado de Asturias, viene dado por el Decreto Legislativo 1/2004 de 22 de abril por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en esta materia (TROTU) y por el Decreto 278/2007 por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

Esta normativa ha servido de base a la redacción y aprobación de Planes Ge-nerales de Ordenación en la mayoría de los municipios asturianos. Estos Planes, instrumentos de ordenación integral del territorio en el ámbito municipal, están permitiendo una correcta gestión urbanística, ya que establecen claramente las dis-posiciones aplicables en cada Concejo. Los Planes Generales de Ordenación definen las distintas tipologías de suelos, el régimen de gestión de los desarrollos urbanísticos y establecen la debida protección de los ámbitos en los que se da algún tipo de interés paisajístico y natural, lo que debe garantizar la sostenibilidad ambiental de dichos es-pacios. En este sentido, tiene gran importancia el régimen urbanístico aplicable a los núcleos rurales, debido al gran número de asentamientos consolidados de población existentes en todo el territorio asturiano. Igualmente, cabe destacar la figura de los Catálogos urbanísticos, donde se formalizan las políticas públicas de protección de los bienes inmuebles o de los espacios naturales de interés público relevante.

En directa correlación con la normativa urbanística vigente, se han aprobado en Asturias instrumentos de planificación que se deben valorar especialmente por


su incidencia en la adecuada ordenación del territorio y la protección de los valores ambientales más característicos de nuestra tierra. El Plan de Ordenación del Litoral Asturiano (POLA) ha permitido que nuestras costas no hayan sufrido la presión urba-nística que se ha producido en otras Comunidades Autónomas. Asimismo, el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales también ha contribuido a que Asturias sea uno de los territorios que cuenta con más espacios protegidos, algo que, sin duda, es una de nuestras grandes fortalezas, debido al altísimo valor de nuestro patrimonio natural.

Existe, por tanto, en Asturias, una adecuada normativa urbanística, de recien-te aprobación y plena vigencia, que supera, en este sentido, anteriores períodos de “inestabilidad legislativa” en esta materia. Un marco normativo que ha conseguido una ordenación del territorio sostenible, así como una correcta gestión urbanística, especialmente en los municipios, que cuentan con una importante atribución de competencias y que las desarrollan con rigor y agilidad.

El TROTU da cobertura legislativa a importantes instrumentos de ordenación del te-rritorio como las Directrices Regionales y Sectoriales de Ordenación, así como a los Progra-mas de Actuación Territorial y Planes Territoriales Especiales. Si con anterioridad, se hacía referencia al POLA y al PORNA y a la positiva incidencia que han tenido, resulta necesario abordar otros ámbitos territoriales necesitados de instrumentos similares. Es el caso de los principales ríos asturianos, especialmente el Nalón, que constituyen verdaderos ejes verte-bradores de nuestro territorio, por ser elementos generadores de espacios urbanos y que, por todo ello, tienen gran incidencia en la gestión urbanística. En este sentido, por concre-tar alguna referencia, se debe continuar el desarrollo de los Planes Territoriales Especiales del alto, medio y bajo Nalón, tres tramos con tres tipologías diferentes. En esta labor, resulta necesario desbloquear muchas rigideces que se producen en la gestión del organismo de cuenca, la Confederación Hidrográfica del Cantábrico (CHC), que inciden especialmente en la gestión de los suelos afectados por los llamados corredores fluviales. Si bien se han firmado protocolos de colaboración entre la CHC y muchos Ayuntamientos asturianos para estos fines, existe preocupación entre los responsables municipales con relación a la gestión de la Confederación sobre los cauces de los ríos asturianos y las áreas de influencia de los mismos. Es posible que muchas rigideces apuntadas, se superaran con un eventual traspaso de las competencias del organismo de cuenca a la Comunidad Autónoma. En todo caso, resulta manifiestamente mejorable la gestión de los ámbitos fluviales y no está, por el momento, adecuadamente planificada la gran potencialidad que los ríos tienen en la ordenación del territorio del Principado de Asturias. Se debe tener en cuenta, en este senti-do, la tradicional configuración “de espaldas” al río que encontramos en muchos espacios urbanos asturianos, aspecto que merece la pena estudiar analizando las posibilidades urba-nísticas existentes para invertir esta realidad, integrando la ribera fluvial en la trama urbana.

Otro caso de similar importancia, viene dado por los montes que, si bien no tienen tanta incidencia en la gestión urbanística, sí la tienen en la ordenación del te-

ANTONIO DE LUIS SOLAR

rritorio asturiano. Resulta preciso avanzar en la adecuada planificación de estos espa-cios, estableciendo criterios comarcales, que atiendan al desarrollo sostenible forestal y las importantes posibilidades de futuro que se ciernen sobre este sector.

Se ha de recuperar, por otra parte, en nuestra región, la atención, algo abandonada desde la década de los años 90, a los mecanismos que el Estatuto de Autonomía y la legislación asturiana prevén en orden a la planificación territorial. Sin duda alguna, ha-blar de sostenibilidad, significa también establecer ámbitos de gestión urbanística que sobrepasan los límites de un término municipal o de una población. Existen ciudades o villas unidas físicamente a otras que no pertenecen al mismo Concejo o comarcas sólidamente definidas que precisan de instrumentos de planificación que afectan a la gestión urbanística, pero que tienen incidencia en muchos servicios públicos: abaste-cimiento de agua, saneamiento, transporte público, recogida de basuras, limpieza, etc. Estos servicios citados son de competencia municipal pero también hay que aplicar cri-terios de planificación territorial a la prestación y ubicación de servicios de competencia autonómica, como el sistema de salud o educativo. Además, de la prestación de servi-cios, esta planificación incidiría en la generación de espacios libres públicos, zonas ver-des, ámbitos deportivos, etc. Esta necesidad se observa, especialmente en el área central de Asturias, aunque también sería deseable en algunas comarcas de occidente y oriente.

2. El urbanismo como factor de sostenibilidad presupuestariaResulta evidente que la coyuntura socioeconómica sobre la cual se aprobó el actual

marco normativo ha cambiado de forma importante. El gran desarrollo edificatorio experimentado en los primeros años de este siglo y la actividad urbanística consiguien-te, se han frenado drásticamente a partir de los efectos de la crisis económica que se ha agravado en los últimos meses y que ha tenido un grave efecto en el sector inmobiliario y de la construcción. A ello se ha unido una política de “austeridad” en las Administra-ciones Públicas que se manifiesta en una fuerte reducción del gasto público, incidiendo especialmente en las inversiones. Todo ello afecta de lleno al desarrollo de las políticas urbanísticas en los municipios y, en gran medida, a los ingresos que los Ayuntamientos obtienen por la vía del impuesto de construcción, instalaciones y obras y por la conce-sión de licencias urbanísticas.

Si una de las principales innovaciones legislativas introducidas en la vigente normati-va urbanística asturiana, iba dirigida a generar suelo para viviendas protegidas, debido a la importante demanda de este tipo de vivienda que existía hace ocho o diez años, lo cierto es que en estos momentos ni siquiera este tipo de vivienda tiene fácil venta, salvo pocas excepciones en las principales ciudades asturianas, debido a la actual coyuntura de crisis económica con una alta tasa de paro y menor renta disponible en las familias y, cómo no, a la reducción de ayudas públicas a la compra de este tipo de vivienda o las dificultades para el acceso a los préstamos bancarios, tanto de promotores como de compradores.


Es evidente que tampoco existe actualmente una necesidad de desarrollo priori-tario de suelos industriales, debido al freno experimentado en la actividad económica que dificultará incluso la ocupación de grandes áreas que se están desarrollando en estos momentos, como la ZALIA o el polígono de Bobes.

Es cierto, por otra parte, que la coyuntura actual ha aliviado la presión que se ejercía por la iniciativa privada y también, hay que reconocerlo, por muchas autori-dades municipales, para forzar al máximo las posibilidades normativas urbanísticas, a la hora de intentar implantar en el territorio, actividades edificatorias que se presu-mía podían contribuir de forma decisiva al desarrollo económico de un municipio.

Los datos en cuanto a la situación de la edificación en Asturias, en los últimos años son elocuentes. A partir de la evolución de las licencias concedidas en Asturias desde 1995 a 2009 (cuadro 1), se observa cómo el número de edificaciones de nueva planta en 2009 había descendido drásticamente con respecto a los datos de 2006, llegando a índices muy por debajo de los registrados en el primer año de la serie, 1995. Solamente las licencias para rehabilitación de edificios lograban resistir, man-teniéndose en 2009 un número similar a las cifras de 2001 y 2004.

Cuadro 1. Evolución de las licencias concedidas según el tipo de obra.

TOTAL

Edificación de nueva planta

Rehabilitaciónde edificios

Obras dedemolición

Reformasde locales

1995 2.211 1.036 750 54 371

1996 2.449 1.089 735 63 562

1997 2.658 1.301 781 48 528

1998 2.958 1.510 831 28 589

1999 3.134 1.599 875 41 619

2000 3.184 1.665 881 70 568

2001 2.899 1.437 927 40 495

2002 2.590 1.313 816 51 410

2003 2.663 1.481 821 44 317

2004 2.737 1.467 915 50 305

2005 3.036 1.636 997 42 361

2006 3.355 1.877 1.086 49 343

2007 3.051 1.726 1.003 47 275

2008 2.558 1.294 1.048 23 193

2009 1.890 807 920 19 144

Fuente: SADEI. Ministerio de Fomento.

Los ingresos municipales tienen una fuerte dependencia del sector inmobiliario y del urbanismo. El IBI es el tributo municipal más importante, ya que proporciona


alrededor del 50% de los ingresos tributarios de las Haciendas Locales. El ICIO permitió un incremento extraordinario de ingresos entre los años 1998 y 2008 y ha caído desde ese período a niveles desconocidos, debido al fuerte parón de la cons-trucción. Asimismo, los ingresos obtenidos por el IIVTNU que grava las plusvalías, también han evolucionado en relación con los índices de la actividad inmobiliaria.

Los ingresos tributarios obtenidos por los Ayuntamientos en los años de bonanza y de fuerte actividad inmobiliaria permitieron, en muchos casos, sanear las cuentas municipales y afrontar el pago de deudas de ejercicios anteriores. No obstante, el auge inmobiliario también fue utilizado por muchos Ayuntamientos para elevar el nivel inversor municipal, creando equipamientos públicos, cuyo mantenimiento es difícil de asumir en la actual coyuntura, debido a que, fueron diseñados en su día con criterios muy superiores a la capacidad económica del municipio y, por tanto, resultan insostenibles en estos momentos y de cara al futuro.

Además de los ingresos tributarios, los provenientes de los convenios urbanísticos o de la enajenación de inversiones reales, también favorecieron una espiral de aumen-to de gasto en los municipios.

Las figuras de gestión urbanística, en pleno desarrollo de la actividad inmobilia-ria, favorecieron la generación de espacios públicos como nuevos viales, zonas verdes o áreas deportivas que han posibilitado el crecimiento y sensible mejora de la calidad de vida de los núcleos urbanos, pero cuyo mantenimiento ha provocado un aumento del gasto corriente de los municipios.

Considerando como ingresos de carácter más coyuntural los provenientes del ICIO o del IIVNU observamos, siguiendo el estudio Hacienda Local y Urbanismo. ¿Es tan grave como lo pintan? que han aumentado sensiblemente su peso relativo sobre el total de los ingresos municipales hasta suponer el 14,3% en 20041. El sector inmo-biliario estuvo aportando en los años del auge un 32% de los ingresos municipales, mientras que genera un gasto equivalente al 36% de los gastos municipales, tal y como se recoge en este trabajo. Por ello, concluye este artículo señalando que el cam-bio de tendencia en la actividad inmobiliaria hace más necesario que nunca abordar una reforma en profundidad del modelo de financiación que, repartiendo razonablemente los recursos tributarios entre las administraciones, permita regresar a la vía transparente de la hacienda fiscal, frente a la patrimonial, como base de financiación de los servicios públicos.

Es preciso referirse al IBI, el impuesto por el que los Ayuntamientos obtienen la ma-yor parte de sus ingresos tributarios y que tiene un carácter estable, no afectado por las coyunturas a las que nos hemos referido. Dada la trascendencia que tiene este tributo para las entidades locales, resulta necesario analizar la problemática en relación con la falta de

1 SÁNCHEZ MALDONADO, José y SUÁREZ PANDIELLO, Javier (2008): “Hacienda Local y Urbanismo. ¿Es tan grave como lo pintan?”, Clm.economía, 11, pp. 245-264.


actualización de los valores catastrales y la existencia de muchas edificaciones sin dar de alta en los padrones fiscales del IBI. Los Ayuntamientos llevan años pidiendo una reforma en los sistemas de funcionamiento del Catastro que, si bien han mejorado recientemente al incorporarse de forma automática los datos de las transacciones inmobiliarias desde las Notarías al Catastro y existir una mejor coordinación con los Registros de la Propiedad, sigue siendo necesaria la elaboración de protocolos eficientes de colaboración entre las Ge-rencias del Catastro y los Ayuntamientos. Seguramente son los Ayuntamientos los entes que están en mejores condiciones de proceder a identificar las edificaciones que no están correctamente reflejadas en el Catastro. Tienen un perfecto conocimiento del medio físico de su territorio y de los cambios que se puedan observar en las edificaciones. Cuentan además con la documentación técnica que obra en poder de los Ayuntamientos desde el momento en que se solicita la licencia urbanística. Además, son los más interesados en ac-tualizar correctamente estos datos, ya que ello repercute en un aumento de los ingresos. Por ello, se deben ensayar procedimientos que validen el traspaso de esta información desde los Ayuntamientos al Catastro y que permitan reflejar de forma rápida y eficaz los cambios detectados en la documentación relativa a cada propiedad.

Los entes locales están prestando una gran atención a esta cuestión, por la impor-tante incidencia que tiene en el equilibrio presupuestario, al que están obligados. Espe-cialmente, se ha observado una generalizada inclusión de este objetivo en los planes de ajuste, recientemente elaborados, para garantizar la sostenibilidad de las haciendas loca-les, a raíz de la aprobación por el Gobierno del Estado del fondo de pago a proveedores.

Cabe hacer referencia a la medida aprobada por el Gobierno central el pasado diciembre, en relación a la subida del IBI en un porcentaje de hasta el 10% en los Ayuntamientos españoles, medida dirigida al aumento de los ingresos locales y a la garantía del equilibrio presupuestario. Es, por tanto, una cuestión de máximo interés y actualidad, sobre la cual cabe articular la adecuada colaboración entre las Gerencias Territoriales del Catastro y los Ayuntamientos.

No puede perderse de vista el abandono en el que se encuentra desde hace déca-das el IBI rústico, sobre el que se hace aún más necesaria una reforma que tenga en cuenta el esfuerzo financiero de los Entes locales en la mayor provisión de servicios públicos en las zonas rurales.2

En todo caso, la actual coyuntura económica obliga a los Ayuntamientos a resituarse de cara al futuro. Resulta fundamental contar con unas previsiones claras de ingresos, lo que exige una definición de las competencias de cada una de las Administraciones Pú-blicas, que lleve aparejada la oportuna financiación para el desarrollo de las mismas a la Administración que le corresponda hacerlo. De esta manera, se pondrá fin a las llamadas

2 SUÁREZ PANDIELLO, Javier (coord.) (2008): La financiación local en España: Radiografía del presente y pro-puestas de futuro, Madrid, FEMP.


competencias impropias con las que cargan los Ayuntamientos. A partir de ahí y sobre la base del presupuesto consolidado de ingresos, una vez corregidas las disfunciones existen-tes en tributos básicos como el IBI, los gastos municipales deben reducirse sensiblemente con relación a ejercicios presupuestarios de años anteriores. Fórmulas como las que per-mitan compartir servicios con otros municipios de forma ágil, sin necesidad de estructuras administrativas intermedias, o cualesquiera otras que puedan resistir seriamente análisis de sostenibilidad económica, son las que procede poner en marcha en estos momentos.

3. La rehabilitación y las reformas interiores de espacios urbanos como factores de crecimiento económico y sostenibilidad

No existen bases sólidas que hagan prever una reactivación importante de la nueva edificación en Asturias, tras un cambio de ciclo que venga dado por la vuelta a cifras de crecimiento económico. Los datos demográficos reflejan bajos índices de natalidad unidos a altas tasas de envejecimiento de la población.

La ampliación de los ámbitos urbanos de las tres principales ciudades asturianas, en las que vive más de la mitad de la población de toda la región, no parece muy aconsejable, ya que los últimos desarrollos urbanísticos que han favorecido la apari-ción de nuevas áreas residenciales, no han conseguido integrarse adecuadamente en los cascos urbanos, si tenemos en cuenta criterios de sostenibilidad.

Dentro de las ciudades, normalmente en los centros históricos o cascos antiguos, aunque también en barrios más periféricos construidos en la primera mitad del s. XX, existen muchos inmuebles en malas condiciones de conservación que se encuentran deshabitados o a punto de estarlo en los próximos años. Son áreas en las que se ha hecho un notable esfuerzo de rehabilitación y mejora de los espacios públicos urbanos con medidas muy extendidas como la peatonalización de calles y la mejora completa del mobiliario urbano. Zonas muy apreciadas para el desarrollo de actividades hoste-leras y valoradas por los turistas. Para estas áreas se aprobaron medidas de fomento de la rehabilitación de los edificios, sin que tuvieran demasiado éxito, debido a las bajas rentas de sus propietarios, su avanzada edad o circunstancias muy habituales como regímenes de arrendamiento persistentes desde hace décadas con bajos alquileres.

El hecho de que los centros de las ciudades estén deshabitados y con sus edifi-cios en mal estado representa un serio problema para la armónica convivencia en una ciudad y para el equilibrio estructural del espacio urbano que abarca. Parece evidente que no resulta aconsejable extender el ámbito de la ciudad con nuevas áreas residenciales mientras el centro urbano amenaza ruina y está vacío de residentes. Existe, pues, un problema de ordenación de espacios urbanos que tiene incidencia en muchos ámbitos: económico, social, sanitario, de seguridad, etc.

Existen muchas razones de oportunidad que invitan a la intervención en profun-didad sobre esta problemática:


1. La caída de la actividad en el sector de la construcción, junto con la impre-visible vuelta a los niveles de empleo y de creación de riqueza mediante la nueva edificación de viviendas, aconseja el fomento de la rehabilitación como elemento que reactive la economía y el empleo.

2. La necesaria aplicación de los criterios de sostenibilidad en nuestras viviendas se precisa fundamentalmente en los edificios que tengan cierta antigüedad para adaptar los sistemas de calefacción, de iluminación, etc. a fórmulas sos-tenibles.

3. La creación de la Inspección Técnica de Edificios (ITE) en cuya regulación ya se está trabajando en Asturias, pero que ya se aplica en varias CCAA, va a obligar a sus propietarios a efectuar mejoras en las estructuras de los edificios con una antigüedad mayor a 50 años, incluidas las viviendas unifamiliares situadas en zonas rurales, de aquellos Concejos mayores de 25.000 habitantes, tal y como se está proponiendo desde el Gobierno del Principado de Asturias.

4. Se trata de zonas bien situadas, atractivas, bien dotadas y bien tratadas desde el punto de vista del ornato urbano.

5. Sigue existiendo necesidad de vivienda de promoción pública, sobre todo en régimen de alquiler, especialmente para jóvenes que se emancipan.

6. Tienen cabida, en este tipo de ámbitos, actividades comerciales, hosteleras, hoteleras, asistenciales, culturales, etc. que permiten la utilización completa de los edificios.

7. Existe un gran número de personas mayores, muchas de ellas dependientes, viviendo en estos edificios. La elevada tasa de envejecimiento de la sociedad asturiana, no aconseja dilatar en gran medida la intervención en las condi-ciones de habitabilidad de estas viviendas y evitar también crecientes estados ruinosos.

8. Pueden llegar a crearse serios problemas de seguridad, de adecuada convi-vencia dentro de la ciudad, de focos de insalubridad y de fuerte deterioro de la propia estructura urbana, así como de la imagen de cara al turismo o a los propios habitantes incidiendo negativamente en su calidad de vida.

La intervención pública para la consecución de estos objetivos, precisa la impli-cación de las tres Administraciones y el desarrollo inteligente de las fórmulas pre-vistas en la legislación urbanística, además de medidas de tipo fiscal, etc. Resulta necesario un planteamiento de figuras de cooperación o convenios urbanísticos con los propietarios de los inmuebles. El fomento de la rehabilitación no ha de reducirse a la concesión de ayudas para este fin, ya que ha quedado demostrado el poco éxito de estas medidas. Tampoco resulta viable que opere la ejecución subsidiaria de los Ayuntamientos en la conservación de los edificios, como se demuestra en el día a día, debido a los condicionantes y limitaciones económicas que tienen, en la mayoría de


los casos, los propietarios de los inmuebles antiguos. Es necesario un paso más por el que la Administración pública actuante obtenga la capacidad de rehabilitar y dedicar el inmueble a vivienda de promoción pública en régimen de alquiler, por ejemplo.

En este sentido, el desarrollo de Planes Especiales de Reforma Interior, cuyo conte-nido se adapte a la consecución de los objetivos expuestos, podría convertir en espacios urbanos residenciales atractivos, amplias zonas degradadas existentes en los centros de las principales ciudades asturianas o en ámbitos territoriales como las comarcas mine-ras, donde muchos núcleos de población requieren actuaciones en esta dirección.

Este planteamiento no tendría una aplicación exclusiva a las zonas urbanas, sino también a las zonas rurales, en las cuales existe un alto número de viviendas aban-donadas. Para el ámbito rural, sería necesario otro tipo de medidas que incentiven el acceso a la vivienda una vez rehabilitada y el desarrollo en dichas zonas de activi-dades agroalimentarias y otras, para lo cual se podrían destinar fondos comunitarios de desarrollo rural. Con ello, se contribuiría a la búsqueda de un mayor equilibrio territorial entre el centro y las alas de esta región, intentando corregir la excesiva con-centración de población en el llamado “8 asturiano”.

El desarrollo de todas estas medidas tendría efectos positivos también en la soste-nibilidad presupuestaria de los Entes Locales, debido a que contribuirían a la fijación o el aumento de población (elemento decisivo en la determinación de la participa-ción en los ingresos del Estado) además de propiciar incrementos de ingresos por la vía de otros tributos de los que se nutren las haciendas locales: IVTM, tasas de abastecimiento de agua, etc.

A modo de conclusión, cabe señalar al urbanismo como uno de los ámbitos de actuación principales de los Entes Locales. La tarea de la ordenación de los espacios públicos, el “hacer ciudad” en el más amplio sentido de la expresión, es consustancial a la idea primigenia de Ayuntamiento. Hoy nos corresponde a los responsables polí-ticos municipales una tarea cuyo margen de actuación es cada vez más reducido por circunstancias económicas, criterios reguladores, etc. En todo caso, nos corresponde garantizar un futuro mejor que, en buena medida, tiene que ver con garantizar la sostenibilidad de las políticas y servicios públicos.

Es de justicia reconocer, por último, la importante labor desempeñada por las Corporaciones municipales en la modernización de nuestro país y de nuestras ciuda-des, en la mejora general de la calidad de vida y en favor de la convivencia democrática.

El desafío del mapa municipal ylas fórmulas de colaboración

Los pequeños municipios asturianos:problemática institucional y jurídica

Miriam Cueto PérezProfesora Titular de Derecho Administrativo


1. IntroducciónHablar de pequeños municipios mirando el mapa municipal en nuestro país es prác-

ticamente hablar del todo y no de la parte. Los llamados pequeños municipios son los que conforman la realidad municipal española y aunque podamos discutir si esto debe ser así o no, lo cierto es que los municipios de más de 5.000 habitantes son la excepción (apenas unos 1.300) y si nos refiriésemos a municipios de más de 50.000 habitantes, cifra con la que se alcanza la obligación legal de prestar el máximo nivel de servicios mínimos esenciales, nos encontraríamos tan solo con 145 municipios en toda España.

La Administración local y en concreto la Administración municipal es sin duda la or-ganización administrativa más antigua. Los asentamientos de población tuvieron en su día que buscar formas de organización, de convivencia social y de participación de los vecinos en el círculo de intereses que les era propio. Resulta esencial para conocer el origen del municipalismo en España la lectura del Manual del Derecho Local del Prof. Sosa Wagner o el tomo II de la obra Derecho Administrativo del Prof. Parada Vázquez o el Manual de Derecho Local del Prof. Rivero Ysern1. También, sin duda, los municipios son la Adminis-tración más cercana, más inmediata al ciudadano y cuanto más pequeños son, las cotas de democratización son mayores, hasta llegar a la regulación del concejo abierto que garantiza la propia CE de 1978 en los términos que regule la Ley.

Hechas estas primeras afirmaciones, más de ocho mil municipios, en concreto 8.116 municipios son muchos municipios se mire como se mire, más cuando 6.821 (un 85%)

1 Sosa Wagner, F.: Manual de Derecho Local, Aranzadi, 9ª ed, 2005.; Parada Vázquez, R.: Derecho Administrativo II, Marcial Pons, 22ª ed., 2012; Rivero Ysern, J.L.: Manual de Derecho Local, Thomsom-Civitas, 6ª ed, 2010


están por debajo de los 5.000 habitantes, es decir, son pequeños municipios; de estos 4.681 están por debajo de 1.000 habitantes. También hay que decir que aunque casi todo el mundo ha estado de acuerdo en buscar soluciones a semejante despropósito2, lo cierto es que son muchas las circunstancias y los intereses que han impedido resolver esta cuestión, y en estos últimos años como consecuencia de la crisis económica el asunto vuelve a estar de plena actualidad, ante la denuncia de la insostenibilidad de nuestra Administración Local lo que ha precipitado la presentación por parte del Gobierno de España de una reforma, a la que haré mención a lo largo de esta intervención, sobre la que ya adelanto que no va so-lucionar, al menos en los términos en los que se encuentra redactada en estos momentos3, ninguno de los problemas que tienen los municipios en nuestro país, en todo caso puede complicar aún más la situación. Dicen que la prisa no es buena consejera y efectivamente la premura con la que se están abordando algunas reformas fundamentales dentro del sector público, y más en concreto de la Administración pública, lo está demostrando. De la no-che a la mañana parece imposible, o al menos difícil, solucionar cuestiones que desde hace mucho tiempo la doctrina había puesto de manifiesto, sobre las que se ha reflexionado mu-cho y sobre las que no se ha encontrado un camino fácil para llegar al resultado deseado.

La atomización municipal que presenta España no es casual, ni por supuesto se forja en nuestra historia reciente. Muchas normas ayudaron a lo largo del tiempo cumplida-mente a que proliferaran los municipios en nuestro territorio. Este año en que estamos celebrando el bicentenario de la aprobación de la Constitución de 1812 podemos recordar que a menudo se le imputa la culpabilidad de dicha proliferación, pero yo no comparto demasiado dicho análisis, historiadores muy reputados sobre nuestro municipalismo, con-sideran que el origen no está en exceso claro4, las formas de repoblación durante la recon-quista, u otras teorías que sitúan las razones en el Nuevo Mundo y en la gran extensión del continente americano que obligaba, debido a las distancias, a considerar como municipios asentamientos muy limitados, junto con la innegable copia del modelo francés surgido de la revolución francesa, donde se señalaba que tendría que constituirse en municipio cualquier villa, ciudad o comunidad. En el texto constitucional de 1812 en su artículo 310, la previsión que se hacía no era tan disparatada, ya que sólo se imponía la existencia de municipios cuando hubiera más de 1.000 almas, pero a esta previsión siguieron nume-rosas excepciones, muchas motivadas por el momento histórico y también por la herencia recibida del Antiguo Régimen, al final del siglo XVIII eran muchas las pequeñas entidades que reunían las condiciones de gobierno local que definían al municipio (se calcula que en

2 Rebollo Puig, M.: “La supresión de los pequeños municipios: régimen, alternativas, ventajas e inconvenientes” REALA 308, 2008, págs. 151 y ss.3 Este trabajo se ha cerrado en octubre de 2012 por lo que todas las referencias que se hacen en el mismo al Pro-yecto de Ley se hacen al existente en dicha fecha.4 Orduña Rebollo, E.: Historia del municipalismo, Iustel, 2005; “Nuevas aportaciones sobre el mapa municipal español”, Revista de Estudios de la Administración Local, n.° 291, 2003,

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torno a las 12.000). Además la constitución de municipios en los años inmediatamente posteriores a la Constitución de 1812 era una vía para liberar a los pueblos de la jurisdic-ción señorial, por lo tanto, para avanzar en democracia y en libertades, y no se tuvo en cuenta que la dimensión de los municipios sí es importante para la consecución real de una autonomía local fuerte, sin caer en la cuenta de que nunca un poder fragmentado ha lle-gado a ser fuerte y el poder local constituido de esta forma no lo es. Merece, aunque sea de forma rápida, recordar como Posada Herrera ya advierte de los graves inconvenientes que ofrecen las “municipalidades microscópicas” a las que considera como “familias dilatadas”.

Cuenta el profesor Parada Vázquez5 que la legislación posterior a la Constitución de 1812 fue mucho más permisiva y que el RD de 23 de julio de 1835 reconocerá el derecho a tener ayuntamiento propio a los núcleos, siempre que su población llegue a los 100 vecinos, permitiendo que lo conservasen los pueblos que ya lo tuvieran aunque no llegasen a ese mínimo. En esta misma línea la Ley de 8 de enero de 1845 ordena que se conserven los ayuntamientos en los pueblos que tengan más de 30 vecinos. En el norte de España, en concreto en Galicia y en Asturias principalmente, la dispersión de la población obligó a previsiones ad hoc y el RD de 23 de julio de 1835 sobre Arreglo provisional de los Ayuntamientos del Reino, ya citado, previó que “si la población estuviese dispersa y sin centro de reunión, como sucede en algu-nas provincias, se marcará el territorio correspondiente a cada Ayuntamiento que no deberá exceder de cuatro leguas de cuadro, ni de una población de 500 vecinos, más o menos”. Se incluye, por lo tanto, un criterio territorial que permitió crear munici-pios de un cierto tamaño a diferencia del resto de España y que ha llevado a que la situación en Asturias y en Galicia no revista la gravedad de otros territorios, nuestros 78 concejos, aunque la mayoría tampoco cumpla con los mínimos de población que serían deseables, no tienen nada que ver con los 174 de La Rioja que cuenta con una superficie aproximadamente la mitad de Asturias y 320.000 habitantes.

No voy a dejar de hacer referencia a lo distinta que pudo ser nuestra situación, si en lugar de apostar por el modelo francés hubiésemos puesto nuestros ojos en nues-tro otro país vecino. En Portugal a mediados del siglo XIX se sentaron las bases de un municipalismo más fuerte donde la adecuada prestación de servicios estuviese garan-tizada, encontrándonos con que en la actualidad cuenta con unos 300 municipios de los cuales sólo 40 tienen menos de 5.000 habitantes6. Sin duda, motivo de envidia.

Aunque las críticas a nuestro mapa municipal son muy fuertes desde hace tiem-po, ya hemos visto como en el siglo XIX ya se plantearon, tampoco es verdad que no se haya hecho nada en orden a la reducción de municipios en España, si señalaba más arriba que al final del Antiguo Régimen nos encontramos con unos 12.000

5 Parada Vázquez, R.: op. cit. Pág. 113.6 Rebollo Puig, M.: op.cit., pág. 152.


municipios o embriones municipales, con la Ley de Organización y Atribuciones de los Ayuntamientos de 1845, se trató de contener el proceso de creación, y originó una drástica supresión de municipios ya existentes, casi dos mil, en poco más de diez años. Su art. 70 disponía que «se conservarán todos los ayuntamientos que hoy existen en poblaciones de más de 30 vecinos ... los de menor vecindario se agregarán a otros, o formarán, reuniéndose entre sí, nuevos Ayuntamientos», (entendiendo por vecinos sólo los cabeza de familia). De los 11.271 municipios de 1842 se pasó a 9.355 en 1857 en esa década moderada «se produjo la mayor disminución del número de municipios en toda la historia del municipalismo español, en los quince años que median entre uno y otro censo desaparecieron 1916 ayuntamientos. La fu-sión de municipios también fue prevista como opción para reducir el número de los mismos y en el Proyecto de Maura de 1903 era obligatoria la fusión de municipios de menos de 200 habitantes y la misma medida se preveía para los municipios de menos de 500 habitantes en el Proyecto de Romanones de 1906. Entre los adminis-trativistas de la época cabe señalar que el Manuel Colmeiro fue un claro defensor de la reducción del número de municipios. Ya mucho después, entre 1966 y 1976, como consecuencia de la Ley 48/1966, de 23 de julio, que estableció medidas que claramente fomentaban las agrupaciones municipales y la fusión e incorporación de municipios, hubo otra importante reducción de 1.025 municipios, reducción que ya nos acerca a las cifras actuales.

2. Previsiones constitucionales sobre régimen localDesde el punto de vista jurídico, llama la atención que las más recientes Constitu-

ciones españolas no hayan prestado a nuestro juicio excesiva atención al tercer nivel de nuestra Administración. El art. 9 de la Constitución de 1931 reconocía que todos los municipios serían autónomos en las materias de su competencia, y elegirían sus ayunta-mientos por sufragio universal, igual, directo y secreto, salvo cuando funcionasen en ré-gimen de concejo abierto. Tampoco la Constitución de 1978 ha prestado excesiva aten-ción a la Administración local siendo como es una pieza fundamental de la organización territorial del Estado, el constituyente no abordó los problemas que ya le afectaban, cen-trada la atención en la configuración del Estado autonómico se olvidó prácticamente del ámbito local despachando su regulación en cuatro preceptos: por los artículos 137, 140, 141 y 142 donde se recoge la autonomía local, confiando al legislador la regulación, pero con un olvido importante ya que a la hora de fijar la distribución de competencias ni en el art. 148 donde se atribuyen las competencias a las CCAA ni en el 149 aparece referencia alguna al régimen local. La Ley de Bases de Régimen Local de 1985 tendrá que ser dictada al amparo del art. 149.1.18, que otorga al Estado la competencia para regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, competencia que aunque reconocida claramente por la jurisprudencia del TC, ha sido puesta en jaque

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por los Estatutos que se aprueban a partir del año 2006 con el de Cataluña7 a la cabeza , entendiendo poco menos que las CCAA tendrían toda la competencia legislativa sobre la organización municipal de su territorio, y olvidando la competencia normativa de los propios municipios. El carácter bifronte de la autonomía local no es ajeno al llamado “proceso de interiorización del régimen local por las CCAA”, de hecho son las CCAA las que ostentan las grandes competencias sobre la definición de los municipios, su orga-nización y gestión, de hecho a ellas corresponde en virtud del art. 148.2 la competencia sobre las alteraciones de los términos municipales en su territorio.

Esta situación jurídica y competencial nos lleva a aceptar que cualquier solución sobre el tamaño de los municipios, sobre fusiones o supresiones podría tener diecisiete soluciones diferentes, cuestión que ya adelanto no me parece de recibo, ni siquiera creo que sea de recibo que el legislador estatal sea el llamado a solucionar la cuestión pues claramente chocaría con las competencias reconocidas en este momento a las CCAA y también con la autonomía local, por todo ello, a mi juicio la solución pasaría por una reforma constitucional consensuada donde se fijase un mínimo de población para la supervivencia o existencia del municipio. La garantía de la autonomía local se podría vincular perfectamente a la capacidad del municipio para la prestación de unos servicios mínimos a su población dentro de unos parámetros de calidad y ahí podría-mos entrar a discutir ese mínimo 5.000 habitantes, 1.000 habitantes…, el que fuese pero fijado en el texto constitucional. El Estado en estos momentos no podría obligar a la fusión de municipios como ha aparecido recientemente en prensa (fusión obli-gatoria para municipios de menos de 5.000 habitantes) y las CCAA estarían en una posición que les permitiría adoptar soluciones totalmente dispares, lo cual tratándose de la organización territorial del Estado no parece la solución más adecuada.

7 El art. 160 del Estatuto catalán aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, establece que:1. Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de régimen local que, respetando el principio

de autonomía local, incluye:a. Las relaciones entre las instituciones de la Generalitat y los entes locales, así como las técnicas de organización

y de relación para la cooperación y la colaboración entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la Generalitat, incluyendo las distintas formas asociativas, mancomunadas, convencionales y consorciales.

b. La determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demás entes locales, en los ámbitos especificados por el artículo 84.

c. El régimen de los bienes de dominio público, comunales y patrimoniales y las modalidades de prestación de los servicios públicos.

d. La determinación de los órganos de gobierno de los entes locales creados por la Generalitat y el funciona-miento y régimen de adopción de acuerdos de estos órganos.

e. El régimen de los órganos complementarios de la organización de los entes locales.2. Corresponde a la Generalitat la competencia compartida en todo lo no establecido por el apartado 1.3. Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de régimen electoral de los entes locales

creados por aquélla, con la excepción de los constitucionalmente garantizados.Este precepto fue impugnado ante el TC en sus apartados 160.1 a), b), c), y d) y 3 EAC, señalando el TC la consti-tucionalidad del mismo en su STC 31/2010, de 20 de junio, entendiendo que la atribución en exclusividad se hace de forma impropia y que nada impide que el Estado dicte sus bases conforme al artl 149.1.18.


La solución propuesta requiere como casi cualquier reforma sustancial de la CE un acuerdo entre los dos grandes partidos, que ahora se ve difícil, pero que permitiría abor-dar de forma valiente la reforma de la Administración local (al igual que cualquier otra que se quiera realizar en el ámbito de la organización territorial). El resto de soluciones carecen de una operatividad real o podrían llevar a soluciones a la carta en cada parte del territorio. El contexto social, político, histórico y económico en el que se aprueba la Constitución poco tiene que ver con el actual, por lo que ese temor reverencial que existe en nuestro país a las reformas constitucionales no está en nada justificado. Es la Consti-tución la que debe abordar una reforma de la Administración Local de calado, si como parece somos muchos los que consideramos que tanto el número de municipios en Espa-ña como su población no son los adecuados. El municipio forma parte de la organización territorial del Estado y es una realidad que también ha sufrido cambios en los últimos 30 años, ha habido un proceso de despoblación que ha afectado sobre todo a los que ya eran pequeños municipios y que además los procesos migratorios no han atenuado, ya que los inmigrantes mayoritariamente se asientan en núcleos urbanos, se ha producido una fuer-te concentración urbana de la población, el 60% de la población de España se concentra en las capitales de las respectivas CCAA e igualmente se ha producido una concentración en los arcos marítimos de nuestro país donde la densidad de la población se dispara.

3. Legislación asturiana de Régimen LocalEn Asturias nuestro Estatuto recoge en su art. 6 que el Principado se organiza te-

rritorialmente en municipios que recibirán la denominación tradicional de concejos. También recoge la organización en comarcas que como sabemos no se ha llegado a producir porque no contaba con ninguna tradición ni arraigo en Asturias, aunque la Ley 3/1986, de 15 mayo, la recoge y desarrolla8. Se reconoce la personalidad jurídica a la parroquia rural como forma tradicional de convivencia y asentamiento de la población asturiana, así como la posibilidad de crear áreas metropolitanas. La Ley 11/86, de 20 de noviembre, desarrolló el reconocimiento de la personalidad jurídica de parroquias rurales, reconociéndose hasta la fecha 39 parroquias rurales.

En el art. 10 del Estatuto se otorga la competencia exclusiva sobre la alteración de los términos y denominaciones de los concejos comprendidos en su territorio, así como la creación de organizaciones de ámbito inferior y superior de los mismos (entidades inframunicipales y supramunicipales), competencia que dio lugar a la Ley 10/86, de 7 de noviembre, reguladora de la demarcación territorial de los concejos. En el art. 11 se señala que le corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de régimen local.

8 Salvo la demarcación realizada por el Decreto 11/91, de 24 de enero, por el que se fijaron las directrices regionales de ordenación del territorio donde se fijaban ocho áreas de planificación territorial que se denominaban comarcas, pero que no se constituían como entidades locales (su creación se debe hacer por Ley conforme a la Ley 3/1986, de 15 mayo).

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Tampoco podemos olvidar otra legislación sectorial, como el TR de ordenación del territorio y urbanismo, aprobado por DLeg 1 /2004, de 22 de abril, que incluye numerosas referencias a los pequeños municipios, como la posibilidad de delegar la aprobación definitiva del plan general cuando formen parte de mancomunidades urbanísticas o la propia regulación de los núcleos rurales.

4. Problemática del mapa municipal asturianoAsturias cuenta con 78 concejos de los que sólo cuatro cuentan con más de

50.000 habitantes, siete más de 20.000 y treinta y uno de más de 5.000 (60% de los municipios tienen menos de 5.000 habitantes, de ellos 16 tienen menos de 1.000).

La problemática de los pequeños municipios asturianos presenta rasgos comunes con el resto de pequeños municipios españoles, pero también rasgos diferenciadores. Entre los primeros hay que señalar:

1) Para los pequeños municipios no se legisla nunca, no podemos obviar que las decisiones, los libros blancos de las reformas locales se hacen impulsados por los grandes municipios. Los pequeños municipios que son casi todos en nues-tro país tienen muy poco peso en la toma de decisiones dentro de la FEMP y tampoco en las asociaciones de municipios a nivel autonómico; siempre están los grandes municipios que ejercen su poder.

2) En el diseño de las competencias también han pesado más las apetencias de los gran-des municipios que la situación real en la que se encuentran los pequeños, los cuales a su vez aspiraron a poder asumir cada vez más competencias, muchas veces sin los me-dios necesarios. Pensemos en las instalaciones deportivas (polideportivos y piscinas) que se han hecho en municipios y núcleos muy por debajo de los 20.000 habitantes, cuando solamente a estos se les exige tener instalaciones deportivas de uso público.

3) La definición de pequeño municipio es relativa, aunque se da por buena la que considera aquellos municipios por debajo de los 5.000 habitantes. Ahora la refor-ma de la Administración local se focaliza en los de menos de 20.000 habitantes.

4) Los problemas de financiación se acentúan en los pequeños, ya que la mayor par-te de los ingresos de los municipios se derivan de la capacidad recaudatoria que tengan, lo cual con una población escasa difícilmente los ingresos pueden ser los suficientes para afrontar la prestación de servicios. Pero también hay que señalar que los municipios que presentan mayor endeudamiento no son los pequeños.

5) La prestación de los servicios públicos esenciales se complica al carecer de medios, lo que les lleva a tener que afrontar esa prestación en ámbitos territoriales supra-municipales, perdiendo su condición de Administración prestadora de servicios y quedando sólo como entidad representativa de los intereses vecinales. La carencia de capacidad para la prestación de servicios es desde luego un elemento crucial a la hora de configurar un asentamiento como verdadero municipio y en este senti-


do, como ha señalado muchas veces el profesor Parada, el concepto de municipio como una entidad natural previa a su reconocimiento legal ha causado mucho daño a nuestro mapa municipal porque apunta a la inamovilidad sea cuál sea el número de habitantes del núcleo de población. La incapacidad para prestar servi-cios ha de ser determinante y debería ser el criterio para considerar que un núcleo de población o varios pueden ser considerados como un municipio, esto ha llevado a la apuesta por la prestación de servicios en un nuevo escalón supramunicipal que ha llevado a la creación de comarcas en todo el territorio casos de Aragón y Catalu-ña, o al funcionamiento de mancomunidades o consorcios que es la opción que ha seguido Asturias. Igualmente, aunque parece que es una aportación del proyecto de reforma de la Administración local, la posible dispensa a los municipios y la prestación de apoyo por parte de las Diputaciones provinciales está prevista en la LBRL en su art. 26, 31 y 369, hasta el punto de que esta cooperación con los pequeños municipios es la función esencial de las Diputaciones y casi podríamos decir que su razón de ser, de forma que la no satisfacción de esta función ha llevado a que se pueda plantear de forma razonada la desaparición de las mismas.

6) En todo caso, es necesario asegurar una cierta calidad en la prestación de servi-cios, ya que sea cual sea la parte del territorio en la que resida un ciudadano se de-ben cumplir unos mínimos de calidad. Y no olvidemos que el art. 18 de la LBRL otorga el derecho a los vecinos a reclamar la prestación de los servicios mínimos.

7) Los incentivos a la fusión han fracasado aunque todas las legislaciones auto-nómicas contemplaban supuestos de fusión cuando faltase esa capacidad de prestación de los servicios.

En Asturias nuestra realidad municipal presenta características propias:- Asturias cuenta con un área central que aglutina el 85% de la población (en

concreto los municipios de Gijón, Oviedo y Avilés concentran más del 50% de la población) y unas alas de carácter rural, profundamente despobladas, y con la escasa población existente diseminada en su asentamiento.

- Cada concejo está formado por varios núcleos de población. Esta característica la compartimos con Galicia, donde hay concellos con más de 100 núcleos de

9 El art. 26 señala en sus apartados 2 y 3 lo siguiente: Los Municipios podrán solicitar de la Comunidad Autónoma respectiva la dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos que les correspondan según lo dispuesto en el número anterior cuando, por sus características peculiares, resulte de imposible o muy difícil cumplimiento el establecimiento y prestación de dichos servicios por el propio Ayuntamiento.La asistencia de las Diputaciones a los Municipios, prevista en el artículo 36, se dirigirá preferentemente al estableci-miento y adecuada prestación de los servicios públicos mínimos, así como la garantía del desempeño en las Corpora-ciones municipales de las funciones públicas a que se refiere el número 3 del artículo 92 de esta Ley.Por su parte el art. 31 señala: 2. Son fines propios y específicos de la Provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social y, en particular: a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal.

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población. Asturias presenta 78 concejos con 6943 unidades poblacionales, de las cuales 4892 tienen entre 1 y 50 habitantes, conforme a datos de la FACC10.

- El despoblamiento de las alas occidental y oriental va en aumento, en los úl-timos años sólo 13 municipios han aumentado la población, 10 de los cuales están en el área central pero la prestación de servicios ha de mantenerse. De hecho en el Programa de desarrollo rural sostenible 2010-2014 dictado en desarrollo de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, de desarrollo sostenible del medio rural, considera como zonas a revitalizar tanto el área occidental como el área oriental incluyendo el 85,9% del territorio asturiano.

- Es una comunidad autónoma de carácter uniprovincial, por lo tanto, son las CCAA las que asumen la prestación de servicios esenciales en caso de incapacidad del mu-nicipio y aunque ahora el proyecto de reforma lo recuerda expresamente en el art. 2611, lo cierto es que ya se deducía del art. 40 del actual texto de la LBRL, cuando señala que las CCAA uniprovinciales asumen las competencias de las Diputacio-nes. En este sentido no comparto que se tenga que crear necesariamente un nuevo ente que gestione los servicios municipales, pero es evidente que la estructura actual que tiene la CA en relación con la Administración Local se tendría que reforzar.

- Asturias ha resuelto adecuadamente la gestión de la mayor parte de sus ser-vicios municipales, si bien el coste de los mismos resulta muy elevado por la dispersión de nuestra población, unido a que muchos de nuestros núcleos son núcleos de montaña y a la compleja orografía. Realmente hay que señalar que el coste de los servicios en Asturias hay que vincularlo más a estos datos que se acaban de señalar que al número de concejos porque nuestras unidades pobla-cionales son las que son y van a seguir siendo éstas con 78 concejos o con 50 o con 20. Esta dispersión de población es un hecho diferenciador, lo mismo que para ciertos servicios lo es el tener una población muy envejecida, y estas características de Asturias no han sido tenidas en cuenta con toda su magnitud en las sucesivas reformas del modelo de financiación autonómica.

- La prestación de servicios a la población de la mayor parte de nuestros municipios se ha resuelto principalmente mediante la fórmula de las mancomunidades. En España existen más de 1.400 mancomunidades que inexplicablemente el proyecto de reforma quiere suprimir. Inexplicablemente, porque estas entidades a diferencia de otras, han funcionado de forma adecuada y han solventado el problema de la incapacidad de los municipios de manera eficaz, como unánimemente reconoce la

10 Informe de la FACC sobre el anteproyecto de Ley para la racionalización y sostenibilidad de la Administración local, www.facc.info 11 En las Comunidades autónomas uniprovinciales, la Administración autonómica asumirá la titularidad de las competencias mencionadas en este apartado, debiendo tener los municipios la adecuada representación de sus inte-reses en la gestión de las competencias.


doctrina12. Jurídicamente su constitución es más sencilla que el resto de entidades que se reconoce en la LBRL (no precisan una Ley de creación), sino que surgen con carácter asociativo de la voluntad de las partes (en este caso los municipios) y su coste y burocratización es mucho menor. Se constituye para el ejercicio de com-petencias locales, aunque algunas han desbordado este objeto, lo cual ha llevado en algunos casos a que el TS (Sentencia Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, de 9 julio 2001) haya anulado las mancomunidades llamadas “euskaldunas” cuyo objeto era fomentar el uso del euskera, fin que clara-mente responde a una competencia autonómica. Algunas se dedicarán a la presta-ción de un servicio exclusivo y otras a varios de los contemplados en la legislación local (fomento de la cultura, la prestación de diferentes servicios sociales, la protec-ción del empleo, el desarrollo del turismo, o en general, la mejora socioeconómica de la zona, gestión urbanística). Aunque en principio pudieron ser pensadas para la prestación de los servicios mínimos hoy su configuración va claramente más allá.

Por todo ello no llegamos a entender por qué en el proyecto de ley se añade un apartado 6 al art. 44 en el que se señala: “Aquellos municipios cuyas competencias hayan sido asumidas por la diputaciones provinciales, los Cabildos o Consejos in-sulares de acuerdo con lo previsto en el artículo 26.3 no podrán integrarse en una mancomunidad ya existente, ni crear una mancomunidad nueva”.

A todo esto cabe recordar que el proyecto en su art. 26.3 contempla la posibilidad de que en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, “las Diputaciones pro-vinciales, los Cabildos o Consejos insulares en su caso, asuman la titularidad de las compe-tencias para la prestación común y obligatoria, a nivel provincial o infraprovincial, de todos o algunos de los servicios previstos en este precepto, cuando la prestación en el ámbito municipal, ya sea en razón de la naturaleza del servicio, la población, o la sostenibilidad financiera no cumpla con los estándares de calidad a que se refiere el apartado anterior”.

Y si seguimos el contenido del proyecto, en el apartado anterior se dice “que los estándares de calidad se fijarán por Real Decreto para todos o algunos de los servicios previstos en este precepto, que servirán de base para fijar los recursos financieros asig-nados por el Estado a las entidades locales y se determinará asimismo la periodicidad y procedimiento de evaluación”.

Estos estándares de calidad, que ya adelantamos, nos parecen difíciles de fijar, tendrán además consecuencia en la financiación, ya que servirán de base para fijar los recursos financieros asignados por el Estado a las Entidades Locales determinando la periodicidad y procedimiento de evaluación (art. 213.2 TR de la LRHL que reforma el anteproyecto de Ley para la racionalización y sostenibilidad de la Administración local en su art. 2).

12 Barrero Rodríguez, C.: Comentario al art. 44 en ob. col. Comentarios a la Ley reguladora de las bases del Régimen Local, dir. Rebollo Puig, M. , Tirant lo Blanch, 2007, tomo I, pág. 1045 y ss.

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Además la Disposición Adicional quinta regula la evaluación de servicios en el plazo de un año (se supone que antes tendrán que fijarse los estándares de calidad). Los informes los elaborará el órgano interventor de cada entidad y cuando de la evaluación resulte que no pueden mantenerse determinados servicios municipales, el ayuntamiento deberá:

“a) si se trata de servicios facultativos o actividades económicas, ordenar su supresión;b) si se trata de servicios obligatorios, podrá privatizar el servicio, siempre que

no realice funciones públicas;Si la evaluación negativa afecta a los servicios mínimos previstos en el artículo 26, en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, será causa determinante para que las Diputaciones provinciales, Cabildos o Consejos in-sulares asuman su titularidad y gestión. En este caso, si la entidad local formara parte de una mancomunidad en ese momento dejará de pertenecer a ella”.

En la DA sexta se establece idéntica exigencia para las mancomunidades. En el plazo de un año a contar desde la entrada en vigor de la Ley, los servicios mínimos prestados por las mancomunidades serán sometidos a evaluación conforme a los estándares de calidad. Cuando de la evaluación resulte la inadecuación de la prestación en el ámbito correspon-diente, corresponderá a las Diputaciones Provinciales, Cabildos o Consejos insulares la pres-tación de los referidos servicios, implicando la disolución inmediata de la mancomunidad.

La prohibición de mancomunarse es difícil de entender, así como el empecinamien-to de hacer desaparecer muchas de las existentes, aparte que crea numerosas dudas de constitucionalidad al prohibir un derecho que corresponde a todas las personas (físicas o jurídicas) en virtud del art. 22 de la CE, que reconoce el derecho de asociación y que desarrolla la LO 1/2002, de 22 de marzo, reconociendo con carácter general el derecho de asociación a las entidades públicas. Por su parte, la Carta Europea de Autonomía local recoge el derecho de asociación de las entidades locales en su art. 10. Algunos Estatutos de Autonomía también han recogido expresamente este derecho de asociación.

Además, afecta igualmente a la autonomía municipal garantizada en el art. 140 ya que el círculo de sus intereses se ve claramente afectado y en último término parece que sería la legislación autonómica la que debería regular este aspecto ya que afecta a su organización territorial, por lo que la inconstitucionalidad también podría devenir del reparto competencial en la materia. En Asturias casi todos sus municipios forman parte de una mancomunidad, algunos de varias, con lo cual dicha prohibición puede tener un efecto muy negativo eliminando fórmulas de gestión consolidadas y obli-gando a improvisar nuevas fórmulas que no sabemos qué resultado pueden dar. No olvidemos que el Gobierno del Principado opta por apoyar mediante subvenciones y ayudas a los pequeños municipios y a las mancomunidades, así como a las entidades locales menores, pero no asume directamente la prestación en la mayor parte de los casos (convocatoria de ayudas a pequeños municipios, mancomunidades y parroquias rurales), con alguna excepción como el servicio de protección civil y de prevención y


extinción de incendios que se realiza por las entidades 112 Asturias y Bomberos de Asturias, que atienden a todos los concejos con la excepción de Gijón y Oviedo.

Al lado de las mancomunidades, también los consorcios han jugado un pa-pel fundamental en la prestación de servicios esenciales en nuestra Comunidad Autónoma. COGERSA Y CADASA son claros ejemplo de ello, el primero se encarga de la recogida y tratamiento de residuos en los 78 concejos y el segundo del abastecimiento y el saneamiento en un buen número de municipios. Pero también hay otros menos conocidos como el CAST (Consorcio Asturiano de Servicios Tecnológicos) que es una entidad pública que se constituye, de manera consensuada, entre el Gobierno del Principado de Asturias y los concejos de la región menores de 20.000 habitantes, con el fin de apoyar a estos concejos en su desarrollo tecnológico y modernización así como en la implantación de las medidas necesarias para su adaptación a la Administración Electrónica (engloba a 69 de los 71 municipios). Esta fórmula es la que ahora se pretende potenciar con la modificación del art. 57 y la inclusión de una DA tercera que regula mi-nuciosamente el régimen jurídico de los consorcios13.

13 Art. 57.3 y 4:La suscripción de convenios y constitución de consorcios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar dupli-cidades administrativas, y en todo caso cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.La constitución de un consorcio solo podrá tener lugar cuando la cooperación no pueda formalizarse a través de un convenio y siempre que en términos de eficiencia económica la fórmula del consorcio permita una asignación más eficiente de los recursos económicos. En todo caso en la constitución del consorcio se garantizará la sostenibilidad financiera de las Admi-nistraciones participantes así como del propio consorcio que no podrá demandar más recursos de los inicialmente previstos.Disposición adicional tercera. Régimen jurídico de los consorcios.

1. Los estatutos de cada consorcio determinarán la Administración Púbica a la que estarán adscrito, así como su régimen orgánico, funcional y financiero de acuerdo con lo previsto en los siguientes apartados.

2. De acuerdo con los siguientes criterios de prioridad, el consorcio quedará adscrito a la Administración Pública que:a) Disponga de la mayoría de votos en los órganos de gobierno.b) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno.c) Financie en mayor medida la actividad desarrollada por el consorcio, teniendo en cuenta tanto la aportación

del fondo patrimonial como la financiación concedida cada año.d) Ostente el mayor porcentaje de participación en el fondo patrimonial.e) Tenga mayor número de habitantes o extensión territorial dependiendo de si los fines definidos en el estatuto

están orientados a la prestación de servicios a las personas o al desarrollo de actuaciones sobre el territorio.3. En el supuesto de que participen en el consorcio entidades privadas sin ánimo de lucro, en todo caso el consorcio

estará adscrito a una Administración Pública de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado anterior.4. Los consorcios estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración

Pública a la que estén adscritos, sin perjuicio de su sujeción a lo previsto en la Ley Orgánica2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En todo caso los consorcios deberán formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la Administración pública de adscripción.En todo caso, se llevará a cabo una auditoría de las cuentas anuales que será responsabilidad del órgano de control de la Administración a la que se haya adscrito el consorcio.

5. El personal al servicio de los consorcios podrá ser funcionario o laboral procedente exclusivamente de una reasignación de efectivos de las Administraciones participantes, su régimen jurídico será el de la Administra-ción Pública de adscripción y sus retribuciones en ningún caso podrán superar las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en la Administración Pública de adscripción.

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Otro factor propio de nuestro régimen local es la existencia de entidades lo-cales menores, en concreto de parroquias rurales que recoge, como ya he señalado más arriba, nuestro Estatuto de Autonomía en su art. 6 como forma tradicional de convivencia y asentamiento de la población asturiana. La Ley 11/86, de 20 de noviembre, desarrolló el reconocimiento de la personalidad jurídica de parroquias rurales, reconociéndose hasta la fecha 39 parroquias rurales. Se exige para ello que exista un grupo vecinal definido, separado de los que se integran en el concejo, en el que concurran intereses propios, distintos de los generales de la entidad municipal o el disfrute comunitario de bienes patrimoniales no municipales, siendo la ruralidad del grupo otra de la exigencias. Esta realidad permitiría llegado el caso de hipotéticas fusiones que determinadas agrupaciones vecinales que ahora pueden ser capitalidades de concejo pasasen a tener esta condición facilitando la prestación de servicios.

Sin embargo, esta posibilidad también pasa a ser limitada por la reforma que se plantea, ya que en el art. 45 se señala que las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local regularán las entidades de ámbito territorial inferior al Munici-pio como forma de organización del mismo para la administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parro-quias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las Leyes. En todo caso carecerán de personalidad jurídica y dependerán de un Ayuntamiento. Para rematar la previsión la DT cuarta señala:

“1. Se disuelven todas las entidades locales menores existentes en el momento de la entrada en vigor de la presente Ley.

2. La disolución conllevará:a) Que el personal que estuviera al servicio de la entidad local menor disuelta que-

dará incorporado en el ayuntamiento en cuyo ámbito territorial esté integrada.b) Que el ayuntamiento del que dependa la entidad local menor queda subro-

gado en todos sus derechos y obligaciones”.Esta propuesta, como ya ha tenido ocasión de señalar el profesor Tolivar14 en un re-

ciente artículo publicado en Espublico, contradice directamente el contenido del Estatuto de Autonomía asturiano (también el gallego) por medio de una ley ordinaria, haciendo desaparecer una peculiaridad territorial propia, con una tradición arraigada en nuestra organización local de carácter milenario, cuando el propio Tribunal Constitucional ha dictado sentencias en las que se reconoce que las peculiaridades estatutarias pueden pri-mar, excepcionalmente, sobre los postulados de la legislación básica (por ejemplo, SSTC 27/1987, de 27 de febrero; 214/1989, de 21 de diciembre y 109/1998, de 21 de mayo).

Recordemos que en Galicia esta cuestión fue objeto de reivindicación por el nacionalismo gallego en tiempos de la II República. Como consecuencia de la divi-

14 Tolivar Alas, L.: Blog espublico, http://administracionpublica.com/


sión municipal en función de una parte del territorio, en Galicia y en Asturias los municipios contaron con varias parroquias que a su vez podrían tener varios núcleos de población diseminados. Se habló entonces de frustración inframunicipal que llevó a la reivindicación parroquial en los primeros documentos del nacionalismo galle-go. Se considera que la unidad política natural de Galicia no es el municipio sino la parroquia, que cuenta siempre con fuente, abrevadero, camino, monte, iglesia y cementerio y que se plasmó en el Estatuto gallego de 1936 que no llegó a aprobarse como consecuencia de la Guerra Civil. En estos momentos ante el anteproyecto de Ley también han surgido voces que claramente se han alzado contra esta reforma, alegando que esta fórmula organizativa no supone coste alguno al erario público y facilita la gestión en núcleos de población que la realidad territorial y geográfica ha propiciado y que no se pueden ignorar por mucha reforma legislativa que se plantee.

Finalmente, como cierre no puedo dejar de hacer referencia al tema de las competen-cias que sigue sin estar diseñado para la mayor parte de los municipios de este país. La atribución competencial está pensada para municipios de más de 100.000 habitantes que son excepcionales. La reforma del art. 25 no aporta grandes novedades, prácticamente todas las competencias estaban en la anterior redacción, si bien se suprimen dos impor-tantes, en dos servicios públicos fundamentales para la población, como es la de participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y la participación en la gestión de la atención primaria de la salud, lo cual va a tener una repercusión importante en las CCAA, también se incluye una nueva como la competencia sobre padrón que antes no aparecía en el art. 25, pero sí en el art. 17 que señalaba que la formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal co-rresponde al Ayuntamiento. Alguna otra competencia se ha matizado como la prestación de servicios sociales, que ahora se enuncia como asistencia social primaria. En el art. 26 no hay cambios en cuanto a las prestaciones en función del número de habitantes, sí hay cambios en cuanto a la asunción de esos servicios en municipios de menos de 20.000 ha-bitantes con la situación comentada más arriba. La reforma sí suprime las competencias complementarias que se recogían en el art. 28 y que permitían a los municipios asumir actividades en materia de educación, cultura, promoción de la mujer, vivienda, sanidad y protección de medio ambiente y tiene como objeto como dice el preámbulo evitar “situa-ciones de concurrencia competencial entre varias Administraciones públicas, duplicidad en la prestación de servicios, o, que los Ayuntamientos presten servicios sin un título competencial específico que les habilite para ello y sin contar con los recursos adecuados para ello”. Se trata de poner fin a las llamadas competencias impropias. Pero además los municipios han incorporado muchas veces competencias derivadas de otras legislaciones sectoriales, por ejemplo en materia de juventud, de consumo o de turismo, la mayor parte

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de las veces con el apoyo de subvenciones autonómicas, pero otras tal vez haciendo un esfuerzo que no les corresponde y que les he llevado a que la Administración más próxima al ciudadano sea también la Administración más débil.

Como conclusión y cierre, vuelvo a señalar que Asturias realmente no tiene un problema de exceso de municipios, sin descartar alguna posible fusión, el mapa muni-cipal asturiano no ha de ser objeto de grandes cambios, sí se debe avanzar en la mejora de la gestión y en la eficacia en la prestación de servicios y en ese sentido las reformas planteadas lejos de mejorar nuestra situación la pueden claramente empeorar, por un lado, con la supresión de las mancomunidades y por otro, con la supresión de las parroquias rurales. El problema de Asturias es el coste que plantea la prestación de servicios a la multitud de núcleos diferenciados que tenemos, la orografía difícil, la diseminación de nuestra población, pero todo ello no se puede cambiar a golpe legis-lativo porque es sustancial a nuestra propia identidad, lo ideal sería que el modelo de financiación autonómico recogiese una financiación adecuada a la realidad asturiana. Igual es necesario hacer alguna reflexión en el sentido de algún sector doctrinal que alejándose de la posición dominante, ha defendido el mantenimiento de los pequeños municipios (no de los municipios ínfimos) como ha hecho el Prof. Rebollo Puig15, en-tendiendo que el modelo de municipio no tiene que ser el de los grandes municipios, que puede haber un modelo de carácter más modesto, que represente la autonomía local, que dé satisfacción al principio de proximidad, mientras que exista una colecti-vidad suficiente para dar sustento al municipio y mientras éste sea capaz de atender la prestación de servicios bien por sí mismo, bien a través de fórmulas supramunicipales o con el apoyo de la Diputación provincial o en su caso de la Comunidad Autónoma.

15 Op.cit, págs. 181 y ss.

Funcionalidad del mapa municipal asturiano:¿hay cabida para las fusiones?

José María UrbanoPeriodista. Jefe de Redacción

La Voz de Avilés

Cuando hace casi un año la dirección de este debate sobre ‘Ideas para una Refor-ma del Régimen Local en Asturias’, por mediación de Roberto Fernández Llera, me invitó a participar para que diera una visión de un caso como el de la comarca de Avi-lés, en donde todo parece estar a favor para que se dé una amplia colaboración entre los concejos que la integra, ni él ni yo podíamos imaginarnos que el escenario sobre este asunto fuera a estar sometido a una cierta convulsión, generada por la propia cri-sis económica y las dificultades de los Ayuntamientos, y por la presentación por parte del Gobierno del anteproyecto de la Ley de Régimen Local, documento entregado por el ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, Cristóbal Montoro, a la Federación de Municipios y Provincias el pasado 30 de julio de 2012.

Ello ha hecho que esta conferencia, que en un principio iba a estar centrada en la comarca de Avilés, un caso de los llamados de libro, en donde esta cuestión parece estar asumida por todo el mundo, menos precisamente por parte de quien tiene que dar los pasos efectivos para su concreción, se haya tenido que ir modificando casi semana a semana, en vista del debate que, esta vez sí, ha generado la discusión de ese anteproyecto de ley que acabo de comentar, y que se encuentra en el periodo de alegaciones y aportaciones por parte de las territoriales de la FEMP, entre ellas la Federación de Concejos de Asturias (FAC), y de los partidos políticos.

Dedicaré, por lo tanto, la primera parte de esta conferencia a la comarca de Avilés, para analizar a continuación algunas claves del debate que se está originando como consecuencia del anteproyecto de ley citado y la situación de Asturias desde el punto de vista de los ayuntamientos y las mancomunidades.


Hace 18 años, en enero de 1994, se celebraron en Corvera, por iniciativa de su Ayun-tamiento, unas jornadas bajo el sugerente título de ‘La comarca como eje territorial’. Fueron cinco días de debate, en el que intervinieron políticos, técnicos y estudiosos de la organización territorial, y que concluyó con una mesa redonda entre los alcaldes de la zona. Y fue el anfitrión, Víctor Manuel Álvarez León, el que sorprendió a todo el mundo cuando dejó encima de la mesa otro asunto controvertido para que el debate no concluye-ra allí. Víctor León llegó a asegurar que lo lógico, en un futuro no muy lejano, era que su propio Ayuntamiento, el de Corvera, desapareciera como tal, para dar paso a un modelo nuevo, quién sabe si un Ayuntamiento único, en el que se integraran los ayuntamientos de una comarca formada históricamente por Avilés, Castrillón, Corvera e Illas.

Dieciocho años después, aquel atrevimiento del entonces alcalde de Corvera se ha quedado como una anécdota más de una inquietud que es general entre la ciuda-danía, pero que hasta ahora ha sido incapaz de originar algo más que un debate, más allá de algunos ejemplos de colaboración. Quizás el de la Mancomunidad Comarca Avilés, centrada en sus inicios en el turismo, haya sido el más importante hasta ahora, aunque haya que anticipar rápidamente que entre la crisis económica y, una vez más, los recelos políticos, no está pasando precisamente por su mejor momento.

La comarca de Avilés no es un invento forzado. Es una realidad territorial que todo el mundo asume con naturalidad. Y es así porque los concejos de Avilés, Castrillón, Corvera de Asturias e Illas han formado desde muy antiguo una unidad comarcal, cuyo centro urbano y comercial ha sido siempre la villa de Avilés, algo documentado ya en el año 905. Posteriormente, en tiempos de Alfonso VI, disfrutó de la concesión del fuero, importantísimo documento confirmado en 1155 por Alfonso VII.

En 1309 el Rey Fernando IV donó a Avilés por alfoz (es decir, por territorio dependiente de la villa y acogido a las ventajas del fuero) las tierras de Castrillón, Corvera, Illas, Gozón y Carreño.

Siglos más tarde cada uno de estos territorios se fue independizando como munici-pio, aunque siempre continuaron manteniendo una relación muy estrecha con la villa de Avilés, a excepción de Carreño -por su proximidad con Gijón- y Gozón, que hace unos años decidió formar con el anterior municipio la Mancomunidad Cabo Peñas. Los restantes cuatro concejos del antiguo alfoz avilesino forman hoy Comarca Avilés.

A título de curiosidad merece la pena recordar que en 1818 Illas se separa del Alfoz de Avilés. Es el fin de esta forma administrativa de organización territorial que viene de la Edad Media (Alfoz es voz que procede del árabe y significa distrito). Antes ya se ha-bían separado, en 1605, Gozón, que deja de pertenecer a Avilés y se anexiona además Valliniello. De esta forma –otro hecho relevante- la orilla derecha de la ría deja de per-tenecer a la Villa avilesina. Más tarde se separan Carreño en 1665, Corvera en 1670 y Castrillón en 1812. Finalmente, también a título de curiosidad, el barrio de Valliniello hace efectiva su unión administrativa al municipio de Avilés el 13 de mayo de 1925.

JOSÉ MARÍA URBANO

En la actualidad, cuando se habla de comarca de Avilés todo el mundo sabe que está referida a Avilés, Castrillón, Corvera e Illas, aunque cada día son más las voces que tratan de ampliar ese ámbito territorial, de forma que aglutine a una comarca más amplia, que, por ejemplo, asume desde hace tiempo el Área Sanitaria III, en torno al Hospital San Agustín, o que manejan los sindicatos UGT y CC OO en sus propias organizaciones; incluso la Cámara de Comercio de Avilés. Y así, hablaríamos entonces de la comarca amplia, que abarca los concejos de Avilés, Castrillón, Corvera e Illas, más los de Gozón, Soto, Muros, Pravia y Cudillero. Aquí también se podría decir que el tamaño sí importa, puesto que estamos ante una realidad territorial que en caso de funcionar de manera coordinada, de la forma que se decidiera, aportaría al Principado un núcleo de población de nada menos que 155.328 habitantes. Imagínense por un momento las posibilidades de todo tipo que se abrirían entonces, aunque solo fuera para aspirar a conseguir recur-sos económicos. O las de simple representatividad en las instituciones públicas o en los partidos políticos. Pero también a la hora de racionalizar y optimizar recursos.

Para tratar de explicar esta realidad, cada uno de los habitantes de esta comarca am-plia de Avilés podría detallar su propio caso. Y así, nos encontraríamos con que todo el mundo asume que puede trabajar en un concejo y vivir en otro, lo mismo que divertirse, pasear, ir a la playa, al cine o al teatro, visitar al médico, acudir al Hospital, enviar a sus hijos a estudiar, en definitiva, desarrollar su vida cotidiana y al final no discernir muy bien, ni siquiera interesarle hacerlo, en qué concejo realiza cada una de esas cuestiones.

Qué va a discernir un ciudadano de Avilés que entra en el de Corvera a través de una carretera general o de un puente peatonal, en el que los vecinos se mezclan con la naturalidad de quienes no perciben ninguna diferencia. Los mismos vecinos que acuden a diario a sus trabajos a alguna de las cinco multinacionales existentes en la comarca, con casos tan curiosos como el de Saint-Gobain Cristalería, que tiene su único acceso oficial en Avilés, pero que unos metros más adelante la mitad de una de sus naves se encuentra en Castrillón y la otra mitad en Avilés; o el puerto, que tiene su sede en Avilés, en San Juan de Nieva, a escasos metros de la “frontera” con Castrillón, municipio al que por otra parte le corresponde una parte importante del espacio portuario. Se podrían citar infinidad de casos, que nos llevarían siempre a la misma conclusión: el espacio territorial y el sentimiento personal de los ciudadanos es el de pertenencia a una comarca que va, con naturalidad, mucho más allá de lo que marcan las divisiones administrativas. Algo que provoca que, por ejemplo el alcalde de Pravia, Antonio de Luis Solar, pidiera el año pasado que los intereses empresariales de su concejo fueran llevados por la Cámara de Comercio de Avilés, y no por la de Oviedo, que es a la que pertenece. O que, a titulo personal, ciudadanos de Cudillero afeen a los medios de comunicación nuestra decisión de encuadrar las noticias del concejo pixueto bajo el paraguas genérico de Occidente y no en la sección de Avilés y comarca, con la que ellos se han sentido siempre vinculados e identificados. O, en


fin, las peticiones constantes de Gozón en los últimos tiempos para que se le admita en la Mancomunidad de Turismo Comarca de Avilés.

Asumida esta realidad, ¿qué es lo que se ha hecho hasta ahora para dar pasos en una colaboración estrecha que permita esa optimización de recursos de la que ha-blaba hace un momento y de conseguir ofrecerle al ciudadano unos servicios y una atención cada vez mejores, incluso a lo mejor más baratos?

La respuesta es tan simple como hasta cierto punto desoladora: apenas nada. Aunque el ciudadano no entienda, por ejemplo, que un servicio de la importancia del 091 sólo pueda actuar en Avilés, como ciudad con más de 50.000 habitantes, y por lo tanto los ‘Z’ de la Policía tengan que dar la vuelta antes de entrar en Castrillón o Corvera, que es territorio de la Guardia Civil, aunque el cuartel central se encuentre en Avilés. O que nunca se haya puesto encima de una mesa de negociación la posibilidad de que todos los ayuntamientos colaborasen de alguna manera con el mantenimiento de unas playas que utilizan todos los ciudadanos, pero que económicamente deben asumir en este caso Castrillón o Gozón en solitario, con las dificultades que cualquiera puede imaginarse.

Hasta ahora, el intento más serio de colaboración conjunta en la comarca básica, es decir, la de Avilés, Castrillón, Corvera e Illas, llegó en el año 2003 de la mano de la Man-comunidad de Turismo Comarca Avilés, que a su vez es hija del modelo de gestión turís-tica de Asturias que impulsó en aquel momento el Gobierno regional, con unos planes de financiación en los que iban a intervenir los ayuntamientos, el Principado y el Estado.

La Mancomunidad se crea en base a la población a efectos de la financiación, aunque la representación no guarde la misma relación. Avilés, por ejemplo, asume el 60% de la financiación, pero su representación se queda en el 50%. En el resto de ayuntamientos se hace al revés, obteniendo más representación que la que les otorga su aportación financiera. Se propone además que Illas, al ser el concejo más pequeño, ostente la presidencia por un primer periodo de cuatro años. Se da la circunstancia de que la entonces alcaldesa, Margarita García, de URAS, renuncia a la presidencia y se la cede a la oposición, en este caso a Izquierda Unida, con lo que Alberto Tirador es nombrado presidente, repitiendo más tarde otros cuatro años en el mismo cargo.

Comienza así la puesta en marcha del Plan de Dinamización Turística, con una disposición económica de dos millones y medio de euros, lo que permite una presu-puesto anual por encima de los 600.000 euros, salvo en el presente, que se ha redu-cido drásticamente hasta los 150.000.

El resultado no se hace esperar, con obras concretas, como la recuperación del edificio de la cárcel vieja de Avilés, hoy sede de la oficina de turismo y de la propia Mancomunidad; el Centro de Interpretación del Castillo de Gauzón en Castrillón, las piscinas fluviales de Illas, o la recuperación de las antiguas Escuelas de Molleda, en Corvera, dentro del proyecto de la Ruta del Agua. A lo que hay que añadir todo lo realizado dentro de un Plan de calidad, por el que se desarrollan productos turísticos

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concretos, de indudable éxito, como son las Leyendas del casco histórico, el Famous Wine, el Sweet Llambión, la gira del pantano de Trasona o festivales de música.

En 2008 se incorpora a la Macomunidad un técnico de medio ambiente, que promueven y pagan los ayuntamientos de Castrillón, Corvera e Illas, ante la necesi-dad de realizar determinados informes medioambientales cada vez que se promueve alguna actuación de tipo urbanístico.

¿Hacia dónde camina este modelo de Mancomunidad turística? Claramente, y así se intentó extender en toda Asturias, hacia la creación de sociedades mixtas, en las que participen, junto a las Administraciones, los agentes implicados en este sector, es decir, en este caso en concreto FADE, Cámara de Comercio y la Unión de Comerciantes. Los problemas de financiación han frenado de momento la creación de esta sociedad, pero en honor a la verdad también hay que decir que los recelos entre los potenciales socios, con puntos de vista discrepantes sobre cuestiones que tienen más que ver con el control y el grado de representatividad que con los objetivos finales, impidieron hasta ahora la creación de esa sociedad mixta. Y en el momento actual, es el borrador de La Ley de Bases de Régimen Local el que prohíbe expresamente la creación de entes de este tipo por parte de ayuntamientos que estén inmersos en planes de ajuste o con planes económico-financieros, casos en los que se encuentran Castrillón, Illas y Avilés.

La propia Mancomunidad no pasa por sus mejores momentos. En primer lugar, la situación económica ha hecho que los ayuntamientos tengan dificultades para afrontar sus obligaciones financieras, lo que ha obligado a que Avilés, por ejemplo, haya asumido en solitario el Plan de turismo gastronómico actual, aunque estén participando igual em-presarios de los otros concejos. Pero también hay que dejar constancia del enfrentamiento político generado con la elección de la nueva presidenta, después de que Avilés reclamara, tras ocho años de presidencia del alcalde de Illas, que había llegado el momento de que el principal ayuntamiento ostentara la máxima representación, por entender que cuestiones como las relacionadas con el Centro Niemeyer requerirán a partir de ahora una atención especial en lo que a promoción del turismo se refiere. Y una vez más, la confrontación política sustituyó al consenso y algunas heridas permanecen abiertas desde entonces.

Con todo, la Mancomunidad debería ser el motor de arranque de una nueva situa-ción de colaboración mucho más amplia entre los concejos. Hablaba antes de que Cas-trillón, Corvera e Illas sufragan los gastos de un técnico de medio ambiente. Pero no parece que este servicio tenga mucha razón de ser si el Ayuntamiento de Avilés cuenta con un Servicio de Medio Ambiente propio, dotado de un equipo de cinco personas, que sería capaz de llevar sin ningún problema toda la gestión medioambiental de la co-marca. Tan fácil como sentarse en una mesa y negociar las condiciones de colaboración.

Porque algún ejemplo de esta colaboración ya existe en la comarca. Así, el Plan concertado de servicios sociales de Illas que subvenciona el Principado lo gestiona en la actualidad el equipo de servicios sociales de Avilés, que recibe por parte de Illas la


subvención que le otorga la administración regional. Lo mismo se puede decir del Centro Asesor de la Mujer, sobre todo en lo relativo a las víctimas de violencia de género. El centro es asumido prácticamente por entero por parte de Avilés (el dinero que aporta el Principado en este caso no da ni para el salario de la abogada), pero da servicio también a Gozón, Illas, Corvera y Castrillón.

Definitivamente ese podría ser el modelo o al menos su punto de partida para otra serie de cuestiones relevantes, como la de Promoción económica, Juventud, Consumo, Mujer… Es curioso que un ayuntamiento como el de Avilés, que ha sido puesto de mode-lo en numerosas ocasiones a nivel nacional por su organización informática, comparta un proyecto del Plan Avanza con Salou, o se mantenga una colaboración habitual con Gijón, y en cambio los ayuntamientos más cercanos no se hayan planteado todavía aprovechar cuestiones tan relevantes ya como el expediente electrónico o la facturación electrónica.

Nunca se ha generado el debate en profundidad entre los ayuntamientos. A lo me-jor la precaria situación económica precipita ahora esos acuerdos. Nunca sería tarde.

Hasta aquí, los datos básicos relativos a la comarca de Avilés. ¿Pero qué futuro le aguarda a las mancomunidades y a los propios ayuntamientos en un momento en el que la crisis económica va a obligar a replantearse un funcionamiento que financie-ramente pone en cuestión hasta su viabilidad en algunos casos?

El Estatuto de Autonomía establece en 1981 que el Principado se organiza te-rritorialmente en municipios (concejos) y comarcas. De hecho, en 1986 se regula la creación de comarcas, abriéndose la puerta a la posibilidad de fusiones entre muni-cipios. El hecho cierto es que en estos 26 años no se ha producido ninguna fusión.

En cambio, se sacan adelante las mancomunidades, como otro punto de partida de colaboración y también de futuras fusiones, pero su resultado es, cuando menos, desigual. La primera mancomunidad en crearse fue la del Valle del Nalón, en 1985. Y hace menos de dos semanas, se anunciaba en la de Concejos de Oriente la presenta-ción de un ERE para 14 personas, todas ellas agentes de desarrollo local, tras haberse suprimido una subvención de 378.000 euros.

En Asturias existen hasta once mancomunidades, y en todas ellas se puede decir que se repiten los mismos problemas: el económico, las disputas localistas, el solapa-miento de funciones de los ayuntamientos, y la ausencia de un marco jurídico espe-cífico. En suma, asistimos a una situación que se conoce bien en cada territorio: las mancomunidades funcionan mientras se mantienen las subvenciones; requieren ade-más un entramado administrativo que al final supone un lastre para los ayuntamien-tos participantes por su coste, y son esos mismos ayuntamientos los que optan por dar marcha atrás cuando llegan los problemas económicos para poder sacar adelante sus propios presupuestos municipales. Por lo tanto, la única receta para asegurar el futuro de esas mancomunidades pasa por asegurar su solvencia económica, apuntalar también su solidez organizativa y alcanzar la eficacia funcional.

JOSÉ MARÍA URBANO

De todas formas, este análisis tiene poco sentido en este momento si no se tiene en cuenta, aunque sea brevemente, lo que dice el anteproyecto de Ley de Régimen Local que el Gobierno de Mariano Rajoy presentó a la FEMP el pasado 30 de julio, y que ha provocado ya un rechazo general, incluso por parte de alcaldes y presidentes de autonomías del propio Partido Popular, por lo que se confía en que bastantes aspectos controvertidos que se contemplan en la actual redacción se van a ver corre-gidos tras la correspondiente negociación.

Por ejemplo, el texto plantea eliminar las 1.482 mancomunidades que existen en España para reforzar el papel de las Diputaciones, con el objetivo de ahorrar 2.500 millones de euros, y con la disculpa de que esas mancomunidades son, a su juicio, “estructuras paralelas a municipios y diputaciones”. De momento, el presidente de la comunidad autónoma de La Rioja, del PP, ya ha anunciado que no piensa eliminar ninguna de las 17 mancomunidades existentes en su territorio.

Ese mismo texto señala, respecto a los ayuntamientos, que los de menos de 20.000 habitantes serán sometidos a una evaluación de estándares de calidad, que si al final sólo se van a sostener en criterios económicos, será difícil que la mayoría pase el examen. La idea es que el no cumpla, traspase los servicios correspondientes a las diputaciones, y en el caso de Asturias, que no tiene Diputación, se obligaría a crear un ente supramunicipal que se encargaría de coordinar a todos esos ayuntamientos.

De esta forma, la esencia del municipalismo, que basa su razón de ser en su cerca-nía al ciudadano, se desplaza a un ente regional, al que habrá que acudir para solven-tar cualquier problema. Son muchas las voces que hablan claramente de una vuelta atrás, a la realidad de hace cuarenta años, cuando los alcaldes se dedicaban a firmar y a trasladar sus problemas y sus peticiones a Oviedo, dicho esto de forma gráfica.

Otro contenido del texto de ese anteproyecto de ley: Los Ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes (7.718 de un total de 8.116 en España) verán limitada la partida salarial (sueldos y dietas) al 0,6% de cada presupuesto, lo que en la práctica impedirá tener alcaldes y concejales liberados. Un ejemplo cercano: Pravia tiene un presupuesto de 6 millones de euros, por lo que el 0,6% dejaría para sueldos y dietas la cantidad de 36.000 euros al año. En este caso ya no se podría pagar ni el sueldo del alcalde. Y las consecuencias directas serían, también aquí, una vuelta a los viejos tiempos, en los que sólo los rentistas, las clases más pudientes o incluso los jubilados serían los únicos que podrían aspirar a ocupar una alcaldía, sobre todo en ayuntamientos de menos de diez mil habitantes, fortaleciendo en este caso unas diputaciones que lo que han alimentado (y en España tenemos ejemplos claros y recientes) son los clientelismos.

Quedan otros aspectos relevantes, como el de limitar la representación un 30%, aunque este es un asunto que se plantea para dentro de tres años, con lo que es dudosa su efectividad. Y las fusiones de ayuntamientos. Habrá que esperar a ver el resultado de la negociación del Gobierno con la FEMP para saber cuáles son las bases


sobre las que se sostendrán todas estas cuestiones. Lo que sí parece claro es que la crisis puede y debe ser aprovechada para sacar adelante una normativa que establezca unas nuevas reglas del juego, que permitan corregir aspectos que todos entendemos que no pueden sostenerse por más tiempo, y articular nuevas fórmulas que den paso a unos servicios mejores y con un menor coste para el ciudadano.

A modo de resumen, enumero las conclusiones más importantes que a mi modo de ver se deben sacar de esta reflexión que se acaba de hacer.

- La realidad territorial de casos como el de la comarca de Avilés y la asunción por parte de los ciudadanos de esa realidad debe obligar a los políticos a buscar fórmulas de colaboración entre los ayuntamientos, anteponiendo los intereses generales a los de las organizaciones políticas a las que pertenecen.

- Los consorcios en Asturias, como forma de colaboración conjunta, se ha de-mostrado que en Asturias funcionan. Ahí están los casos de Cogersa, Cadasa, transporte, tributos o servicios tecnológicos.

- Las fusiones de ayuntamientos deberán ser siempre voluntarias. Lo contrario, seguramente no haría más que agrandar los problemas y un cierto desamparo de los vecinos.

- La fusión no debe verse como la única vía de racionalizar los servicios y su fi-nanciación. La agrupación de servicios es otra fórmula que en estos momentos ya está dando resultados efectivos. Sirva de ejemplo, el acuerdo de los ayunta-mientos de Boal (PSOE) y Coaña (PP) para compartir el secretario municipal.

- La optimización de los recursos públicos debe primar siempre frente a estructuras administrativas que obliguen a un gasto desmesurado en personal y en costes.

- El Principado tiene una Ley de Comarcas que no se ha desarrollado. Y a lo mejor éste sería un buen momento para que se establezca una normativa que arbitre to-das estas cuestiones, o al menos que establezca unas directrices claras. (Un último ejemplo, anecdótico si se quiere, pero ilustrativo y también cercano: Cudillero se plantea la construcción de una piscina climatizada. A lo mejor esa normativa sería la encargada de denegar esa petición, bajo el aplastante argumento de que ya existen piscinas climatizadas en Pravia, Luarca, Piedras Blancas y dos en Avilés).

- La fusión entre ayuntamientos debería partir siempre desde la petición del más pequeño. Hacerlo al revés sólo crearía recelos y llevaría el intento al fracaso.

- Y por último, aunque esto debería servirnos a todos para nuestro día a día, se impone el dictado del sentido común, que es el que salvaría todos los escollos y daría solución a muchas cuestiones que el ciudadano tiene asumidas con naturalidad, y que sólo la falta de decisión política ha impedido desarrollar hasta ahora. Con una advertencia clara: los cambios, por lo general, nunca surten efecto de hoy para mañana. Al contrario, en ocasiones se tarda años en ver sus resultados, pero está claro que hay que ponerlos en marcha. Por eso es

JOSÉ MARÍA URBANO

importante pasar a la acción, aunque las prisas obligadas ahora por la crisis a lo mejor no son las mejores acompañantes. Por eso insisto: determinación y sentido común deberían ser dos buenas recetas.

Potencialidades desaprovechadas yproblemas urbanísticos derivados de

la ausencia de una coordinación entrelos municipios en el Área Central de Asturias

Fernando Rubiera MorollónProfesor Titular de Economía Aplicada

Coordinador de REGIOlab – Laboratorio de Análisis Económico RegionalUniversidad de Oviedo

1. Introducción: el concepto de región y las regiones político administrativas en España1.1 El concepto de región

La distinción entre unidades homogéneas entre sí y heterogéneas frente al resto con-forme a un criterio o conjunto de criterios es la esencia de la Geografía. Esta fue definida por Kant, Humboldt o Hetter como la Ciencia de la división de la tierra en regiones. La región toma valor en sí misma en cuanto que es una unidad diferenciada del resto por un conjunto de características (véase Claval, 2007). Dependiendo de a qué aspectos demos prioridad definiremos, entre otras, regiones geológicas, biológicas, culturales o sociales. Este modo de entender el concepto región hace que tenga significado en si misma. Es algo di-ferenciado, con sentido propio, que además nos sirve para clasificar y estudiar el espacio.

El enfoque de los economistas, sin embargo, es diferente. No estamos interesa-dos en las regiones en sí mismas si no en el estudio de los fenómenos económicos a lo largo del espacio. Ese estudio requiere dividir el territorio conforme a un modo de entenderlo que tenga sentido económico y que nos permita interpretar nuestros análisis en clave espacial o territorial. Las unidades regionales son para nosotros un instrumento y no un fin (véase Rubiera, 2012, o Viñuela et al., 2012). Según el objetivo de nuestro análisis podemos usar una idea de región u otra. Si estudiamos la influencia de la política regional o local en el desarrollo económico a lo largo del


territorio usaremos regiones político-administrativas. Si por el contrario analizamos dinámicas espaciales de, por ejemplo, el mercado de trabajo usaremos áreas que cons-tituyan mercados locales integrados (véase Rubiera y Viñuela, 2012).

Finalmente la región administrativa o región política es el resultado de una demarca-ción del territorio establecido por una norma jurídica. Lo lógico es que esa demarcación tenga alguna razón o sentido: puede ser que se trate de hacer coincidir a la región política con las zonas idiomáticas o culturales de un país o que la división administrativa se es-tablezca usando algún criterio de carácter económico, social o de mera eficiencia en la gestión. Sin embargo, esto no tiene por qué ocurrir o, ocurriendo en un momento dado, es frecuente que el paso de tiempo transforme la realidad social, económica o cultural de fondo haciendo que la región político-administrativa acabe careciendo de significado. Esto puede ser sumamente peligroso, especialmente desde el punto de vista de la efecti-vidad de la política económica. Podemos enfrentarnos a una división del territorio desde la que es imposible operar de modo efectivo dado que deja de coincidir con las dinámi-cas económicas o sociales reales. En el extremo la acción política desde unidades espacia-les sin sentido podría llegar a ser contraproducente, lo habitual es que tan sólo sea inútil.

1.2. Las regiones político-administrativas en EspañaEn la figura 1 se presentan tres mapas que resumen los tres niveles político-admi-

nistrativos en los que se divide el territorio español: (mapa 1a) las 17 Comunidades Autónomas, (mapa 1b) las 52 Provincias y (mapa 1c) los 8.106 municipios. La divi-sión territorial se corresponde con el año 2001 pero no ha experimentado cambios relevantes en ninguno de los tres niveles desde entonces. Respecto a años anteriores sólo apreciaremos ajustes menores en algunos municipios. Las fronteras Autonómi-cas y Provinciales son invariables desde la proclamación de la Constitución Española de 1978. Es, en ese sentido, una división política prácticamente inmutable que no se adapta a los fuertes cambios económicos, sociales y poblacionales que en las cuatro últimas décadas ha experimentado nuestra economía y sociedad.

Figura 1. Estructura territorial administrativa del Estado español.

Mapa 1a: Comunidades Autónomas. Mapa 1b: Provincias.

FERNANDO RUBIERA MOROLLÓN

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Centro Nacional de Investigaciones Geográficas (CNIG).

En este trabajo no abordaremos una de las más complejas discusiones en torno a la estructura institucional y territorial del Estado español referida a la idoneidad de las Comunidades Autónomas o la necesidad de mantener las Provincias. Es una discusión compleja donde la Constitución misma actúa como garante de la división existente en el caso de las Comunidades Autónomas. Menos compleja parece la revisión del número y papel de las Provincias desde un punto de vista jurídico. En todo caso la Ciencia Econó-mica debe estar presente en la discusión sobre que diseño territorial le damos a nuestro Estado pero, incluso en tiempos de crisis, la Economía no debería ser el elemento clave en la decisión de las fronteras políticas autonómicas. Parece necesario que las Comunidades Autónomas estén definidas atendiendo a criterios culturales e históricos más que a cual-quier tipo de eficiencia económica territorial. La discusión se trasladaría así no tanto a la estructura y límite de las regiones como mas bien a los servicios públicos que sea opor-tuno gestionar desde ellas y al modo más justo y eficiente para la financiación de estos servicios desde el punto de vista de equilibrio territorial. La pelota queda depositada en el tejado de los expertos en Hacienda Pública y eficiencia del Estado y ha sido despejada del campo de los que nos dedicamos a la Economía Urbana y Regional.

Sin embargo, desde el campo de la Economía Urbana y Regional sí que tenemos importantes aportaciones que realizar al debate sobre la forma territorial más apro-

Mapa 1c: Municipios.


piada que debe darse al Estado Español o, en concreto, al Principado de Asturias. Centrándonos en Asturias el carácter uni-provincial de esta Comunidad Autónoma facilita más aún el debate, dado que la reflexión sobre el tema provincial no tiene relevancia para el caso específico asturiano. Centramos enteramente nuestro interés, por lo tanto, en el número y estructura de los municipios.

De los 8.106 municipios españoles 78 son asturianos. En la figura 2 se presenta el mapa particular de nuestra región con sus divisiones municipales. La intensidad del color nos da la densidad poblacional de cada municipio. Como se puede apreciar los rangos de densidad son muy variados desde los densos municipios del centro de la región a los altamente rurales del interior de las alas pasando por la densidad media pero creciente de los municipios costeros.

Figura 2. Distribución de los principales núcleos depoblación del Principado de Asturias (2010).

Fuente: Rubiera y Viñuela (2012).

En este trabajo nos planteamos preguntas como, entre otras, ¿resulta esta división administrativa mínimamente eficiente en términos económicos? ¿Sirve para articular las políticas económicas locales a lo largo del Principado? ¿Puede ser en sí misma generadora de problemas?

Para responder a estas y otras preguntas debemos primero entender cómo se produce la contribución de las ciudades al crecimiento de los territorios. Esto es lo que haremos en la sección siguiente. Con esa idea debemos ver si en Asturias existe una realidad socio-económica diferente a la que reflejan las fronteras administrativas. Con estos dos elemen-tos de la reflexión “sobre la mesa” podremos dar el último paso: comprender cómo la es-tructura administrativa del Principado está lastrando el aprovechamiento de una realidad económica y social muy relevante: el área metropolitana central de Asturias. Finalmente

Más de 2.500 Hab./Km2

Entre 500 y 2.500 Hab./Km2

Entre 500 y 100 Hab./Km2

Entre 100 y 30 Hab./Km2

Menos de 30 Hab./Km2


podemos terminar esta reflexión valorando como esa estructura administrativa puede llegar a ser no sólo un lastre si no el nido de importantes problemas futuros.

2. Los mecanismos por los que las ciudades contribuyen al crecimiento económico de los territorios: economías de escala y economías de aglomeración

Hay dos conceptos que están en el corazón mismo del paradigma de la Nueva Geografía Económica1: las economías de escala y las economías externas de aglomeración. Comprendiendo estos conceptos podemos entender cómo una gran ciudad puede afectar e impulsar el desarrollo económico de un territorio.

2.1. Las economías de escalaLa mayoría de las actividades económicas, incluyendo las actividades del Estado,

tienen costes fijos y costes variables. Los costes fijos, también llamados costes hundidos, son aquellos en los que hay que incurrir al iniciar la producción con independencia de la cantidad que se produzca. Los costes variables son los que se generan para producir cada nueva unidad. Sumando costes fijos más variables obtenemos los costes medios. Evidente-mente a mayor volumen de producción más reducida es la importancia de los costes fijos sobre el total por unidad, al repartirse dicha inversión de partida entre más unidades.

En las economías actuales lo que está ocurriendo es que cada vez son mayores los costes fijos y más ajustados los variables; es lo que en denominamos como presencia de economías de escala. Para aprovechar la existencia de economías de escala las empresas buscan tener un gran volumen de producción que les permita repartir los crecientes costes fijos entre más unidades. Ahora bien, el volumen de producción de una empresa lo determina el tamaño de mercado. Cuanto más grande sea el mercado accesible para la empresa, mayor será el vo-lumen de producción de la misma. En empresas consolidadas que producen bienes comer-ciables internacionalmente el mercado local no es transcendente, dado que pueden acceder a grandes mercados internacionales. Pero hay actividades que necesitan afianzarse primero en su entorno local bien porque están al inicio de su expansión, el concepto económico de industrias nacientes, o bien producen bienes o servicios, especialmente los segundos, con los que no es fácil comerciar internacionalmente o incluso interregionalmente. En estos casos tener en el entorno local un gran mercado es esencial para el éxito de la actividad.

Pensemos, por ejemplo, en una empresa de consultoría empresarial. Si su ámbito de actuación, su mercado, se limita a, por ejemplo, una ciudad como Oviedo la em-presa consultora no se atreverá a especializarse ya que si lo hace correrá el peligro de depender de muy pocos clientes. Por el contrario, si su mercado potencial pasa a ser todo el área central de la región la dinámica de la empresa podría ser completamente diferente, ya que se podrá especializar fuertemente en alguna actividad, aquella para

1 Sobre la Nueva Geografía Económica véase Fujita, Krugman y Venables (1999) o Fujita y Thise (2002).


la que tenga más ventajas competitivas y en la que alcanzará un elevado grado de eficiencia. Es más, el tamaño del mercado potencial inicial tiene consecuencias pos-teriores a largo plazo, ya que a mayor especialización mayor competitividad y mejor situación de las firmas de la región para abrirse a crecer en otras regiones o países.

2.2. Las economías de aglomeraciónLas economías de aglomeración son un tipo concreto de externalidad. El concepto de

externalidad se relaciona directamente con la noción de espacio geográfico. Todo lo que sucede en nuestro espacio geográfico, a nuestro alrededor, tiene un impacto económico sobre nosotros, bien sea en forma de costes que tendremos que soportar o de beneficios que podemos disfrutar. Cada sitio posee sus propias externalidades, positivas o negativas. Cuando la externalidad es positiva se habla de economía externa, efectos de vecindario, desbordamiento o derramamiento (procedente de los términos en inglés neighborhood effects o spillover effects). Las externalidades negativas se llaman des-economías externas: contaminación, congestión, etc. Las externalidades positivas, cuando son muy relevan-tes, se acaban convirtiendo en un aumento significativo de la productividad de los trabajadores y por agregación de las empresas ubicadas en el lugar donde se producen.

Las economías de aglomeración, como decíamos al inicio del párrafo anterior, son un tipo concreto de externalidad positiva directamente asociado a la ciudad y su ta-maño. Se dividen en dos tipos: economías externas de aglomeración (i) tipo localización y (ii) tipo urbanización.

Las economías externas de aglomeración tipo localización son las ganancias en pro-ductividad propias a un sector económico o a un conjunto de establecimientos co-nexos imputables a su localización. Pueden aparecer por muchas razones aunque la más importante es la presencia de indivisibilidades, es decir aquellos costes derivados de inversiones necesarias para la actividad pero que una firma por separado no puede rentabilizar plenamente. Cuando esto ocurre, la presencia en un entorno cercano de muchas firmas muy parecidas puede permitir compartir estos costes beneficiándose conjuntamente de una inversión que por separado no podrían realizar u optimizar.

Con un ejemplo podemos entenderlo mejor. Imaginemos un estudio de arquitectos y una firma de ingenieros que compartan una costosa máquina para imprimir planos a gran escala. Ambos necesitan esta máquina pero el coste de adquirirla y mantenerla tal vez no pueda ser asumido por separado. Sin embargo si se asocian en su adquisición y reparten su uso, la yuxtaposición de estas dos empresas en el espacio les permite realizar economías de escala en la inversión de la maquina así como en sus costes de mantenimiento o ampliación. Obviamente pueden surgir situaciones más realistas como que aparezca una empresa especializada en la impresión de planos en un lugar donde abundan estudios de arquitectura, firmas de ingeniería… Eso permitiría incluso una mayor especialización que se traduce en mayores cotas de eficiencia y productividad. Estos efectos serán mayores


cuanto más complejas de manejar y mantener puedan ser “las máquinas” de las que hable-mos. Así, no es muy difícil imaginar muchos otros ejemplos para todo tipo de actividades productivas en las que la productividad de las empresas podría mejorar simplemente gra-cias a la proximidad a otras empresas similares. Esta proximidad se asegura al localizarse en ciudades. A mayor tamaño urbano mayores potenciales yuxtaposiciones beneficiosas.

El otro tipo de economías externas de aglomeración, las llamadas economías de urbanización, son parecidas a las economías de localización pero, en este caso, no ha-blamos ya de la aglomeración de un único sector o tipo de actividad; hablamos ahora de ganancias de productividad que resultan de la aglomeración de industrias de todo tipo. Las economías de urbanización son economías externas que pueden disfrutar las empresas por el simple hecho de estar localizadas en una gran ciudad.

La mayoría de los ejemplos sobre las economías de localización pueden aplicarse asimis-mo a las economías de urbanización. Así, las economías externas posibles en los intercambios de la información, de las posibilidades de reclutamiento y de formación de la mano de obra y de los costes fijos son más importantes cuanto mayor sea la concentración de agentes económicos. El simple hecho de que un mercado de mano de obra sea mayor facilita el reclutamiento de trabajadores de todo tipo; asimismo, un acceso más rápido a todo tipo de información y conocimiento representa una significativa ventaja para la firma.

La empresa es tanto más sensible a las economías de urbanización cuanto más diversos sean sus proveedores y clientes, más esporádicas sus relaciones y menor el grado de vinculación con una única industria. Pensemos en una agencia de servicios financieros o una asesoría de gestión empresarial, en ambos casos su clientela potencial puede variar mucho y podrían pertenecer a cualquier industria o sector de la activi-dad económica. La mano de obra especializada necesaria para estas empresas tendría que cubrir por tanto también diversos campos y profesiones: contables, diseñadores, ingenieros, arquitectos, analistas financieros, administradores, expertos en publicidad, consejeros jurídicos y demás. En la gran ciudad, las empresas de este tipo maximizan sus oportunidades de encontrar una clientela suficiente y de minimizar los costes de reclutamiento y la formación de mano de obra. Además, sabemos que en virtud del principio de centralidad geográfica el establecimiento buscará, ceteris paribus, situarse en el centro de su mercado, factor adicional que lo impulsa hacia la gran ciudad.

Las ganancias que se derivan de las economías de urbanización también son un elemento clave en la producción de bienes públicos. Los servicios públicos y las in-fraestructuras de carácter público son altamente sensibles a la aglomeración. Bastan dos ejemplos para entenderlo. Un elemento determinante de la “calidad” de un aeropuerto (o de un puerto marítimo) es la frecuencia del servicio y en la diversidad de los destinos que ofrece. Ahora bien, frecuencia y diversidad dependen del tamaño del mercado y este del tamaño de ciudad. Los costes fijos constituyen en estos y otros casos un elemen-to fundamental de los costes medios de explotación. Para un aeropuerto importante


los costes de explotación unitarios (por aterrizaje y despegue) se vuelven rápidamente exorbitantes si el tráfico aéreo se mantiene por debajo de un cierto umbral mínimo. Los aeropuertos y los puertos bien comunicados se encuentran, en general, en las grandes ciudades. Igualmente, la calidad de hospitales o universidades tiene mucho que ver con el tamaño de los mismos y, por lo tanto, con el tamaño poblacional y económico del territorio en el que se establecen dada la importancia que para servicios de este tipo tienen ciertos recursos, infraestructuras o tecnologías indivisibles. En un pequeño hos-pital o una pequeña universidad no podrán adquirir ciertos equipos por debajo de un cierto nivel de aprovechamiento; pensemos por ejemplo en un aparto de resonancias magnéticas nucleares para el caso de un hospital o una gran biblioteca con acceso a pu-blicaciones científicas internacionales para una universidad. En resumen, la calidad del servicio médico o del sistema de educación y el tamaño urbano suelen estar asociados.

2.3. La geografía económica más exitosaA lo largo de este apartado hemos intentado analizar de modo independiente las

dos principales externalidades derivadas de la aglomeración, las economías de localización y las economías de urbanización, tratando de comprender sus efectos por separado. Sin embargo, en la realidad las industrias buscan aprovechar simultáneamente ambas, lo que ha dado lugar a la aparición (espontánea o estudiada) de espacios dentro o muy cerca de grandes aglomeraciones urbanas en los que se producen fuertes concentracio-nes de industrias similares o industrias con intensas sinergias entre sí. Cuando se logra un espacio de este tipo, dicha área se suele convertir en una zona sumamente exitosa, con crecimientos muy superiores al resto del territorio en el que se ubican porque tienen la posibilidad de aprovechar todas las externalidades que se derivan de la aglomeración.

Estas zonas se han ido haciendo aún más exitosas, si cabe, por los efectos de la glo-balización. El fenómeno de la globalización esencialmente consiste en una integración creciente de los mercados de bienes y servicios gracias a la mejora de las tecnologías de transporte y comunicaciones. Es decir, las fronteras entre los países se están difuminan-do y cada vez es más evidente la existencia de un gran mercado mundial. Fruto de ello, cualquier actividad económica se hace más compleja y dependiente de servicios de apoyo que contribuyan a mantenerse y sobrevivir en los mercados internacionales, a exportar los productos. Para subsistir en este contexto es necesario especializarse al máximo nivel, buscando un elevadísimo grado de competitividad en una actividad muy concreta. La aparición de espacios con fuertes concentraciones de una industria o de industrias simi-lares facilita, con independencia del tamaño de la empresa, esa especialización gracias precisamente a las economías de localización. No obstante, para responder a los constantes cambios de las economías globalizadas y dominar todos los complejos resortes para ser exitoso también es necesario tener una gran flexibilidad. Esta flexibilidad se consigue gracias al aprovechamiento simultáneo de unas fuertes economías de urbanización. Son


precisamente aquellos espacios en los que se combinan exitosamente estas dos vertientes de las economías de aglomeración los que mejor están funcionando en el actual mundo globalizado. Podríamos decir que es la respuesta geográfica a la internacionalización2.

3. ¿Existen en Asturias condiciones para que haya un núcleo generador de economías de escala y aglomeración? Identificación de áreas locales con sentido económico

Si miramos los principales núcleos poblacionales de la región, figura 2, ninguna de nuestras ciudades alcanza el tamaño suficiente para que podamos confiar que en ellas se desaten las externalidades derivadas de la aglomeración urbana de las que hablamos en el apartado anterior ni para que podamos aprovechar economías de escala. Gijón y Oviedo, nuestras dos principales urbes, son ciudades de tamaño medio. En Polése y Rubiera (2012) se realiza un estudio de las posibilidades de desarrollo y crecimiento económico de una ciudad de tamaño medio aplicado a datos de España y Canadá. La conclusión de ese trabajo es que una ciudad de menos de 500.000 habitantes dependerá tremen-damente de su localización geográfica y de otros factores de entorno. Oviedo y Gijón tienen menos de medio millón de habitantes y el carácter periférico del Principado no nos da muchas esperanzas de que se generen dinámicas de fuerte crecimiento.

En el trabajo citado de Polése y Rubiera (2012) se advierte, sin embargo, que una concentración poblacional de más de 500.000 habitantes entra en otra dinámica completamente distinta, especialmente en ciertos servicios. Este hecho se constata tanto para España como para Canadá a pesar de las diferencias geográficas entre am-bos países y es coincidente con otros trabajos referidos al resto de Europa o Estados Unidos. En el centro de Asturias, en un radio de 30 km, existe una conurbación que supera ampliamente ese umbral del medio millón de habitantes. Pero ¿es ese grupo de municipios una realidad económica integrada?

Existe una amplia literatura internacional que ha diseñado metodologías que con gran precisión son capaces de definir áreas locales con verdadero sentido económico, realmente integradas entre sí. En Rubiera (2012) hay una revisión amplia de esta literatura impulsada especialmente por economistas italianos, véase Becattini (1991), preocupados por identificar unidades locales integradas en Italia así como las áreas en las que se produzcan procesos de especialización industrial.

La línea de trabajo más consistente en esta literatura dentro de Europa ha sido desarrollada por Sforzi (1990 y 2002) y otros autores del ISTAT (Instituto de Es-tadística Italiano). Estos investigadores han propuesto la definición de áreas locales usando una metodología que tiene en cuenta los flujos de commuting (desplazamien-tos diarios) por trabajo de los residentes en una zona. Con un algoritmo en cinco

2 La idea de la geografía más exitosa vinculando globalización con las estructuras urbanas está más ampliamente desarrollada en Polése y Rubiera (2009).


etapas son capaces de delimitar con precisión las zonas que constituyen un mercado de trabajo local integrado, donde se produce y remunera la renta a nivel local y que agrupa una unidad socio-económica.

En Boix y Galleto (2005 y 2006) se hace una aplicación de esta metodología a España. El resultado es el interesantísimo mapa que se recoge en la figura 3, particu-larizado para Asturias en la figura 4.

Figura 3. Sistemas Locales propuestos para España por Boix y Galleto (2005).

Fuente: Boix y Galleto (2005).

Figura 4. Sistemas locales identificados para Asturias (2005).

Fuente: elaboración propia a partir de los sistemas locales de trabajo identificados en Boix y Galleto (2005).


Como se puede ver comparando el mapa de la figura 3 con el mapa 1c de la fi-gura 1 en España se pasa de 8.106 municipios a 806 sistemas locales integrados. En el caso de Asturias pasaríamos de 78 municipios a 21 sistemas locales integrados. Pero el interés de estos sistemas no reside en la reducción significativa de unidades espaciales sino en la alta integración socioeconómica de las nuevas unidades propuestas. Como decíamos antes un sistema local integrado es un espacio donde existe un mercado de trabajo local único, una sociedad local integrada. Sería la unidad administrativa local óptima desde el punto de vista económico. También sería la unidad estadística básica óptima (precisamente usada por el Bureau of Economic Analysis de Estados Unidos en el suministro de toda su información estadística territorial).

Las propiedades de los sistemas locales integrados y su idoneidad para ser usados como unidades locales básicas ha sido profundamente estudiada y evaluada en Rubiera y Viñuela (2012) en un libro coordinado por Fernández y Rubiera (2012). Fruto de la discusión académica planteada alrededor de este libro Boix et al. (2012) proponen una ampliación de la metodología de delimitación de sistemas locales integrados que permite identificar las áreas en las que están apareciendo unidades integradas poli-céntricas.

Una unidad local poli-céntrica es aquella en la que no existe un centro hegemónico o principal. Es decir, se crea un sistema local integrado pero donde hay más de una gran ciu-dad y ninguna de ellas ejerce una hegemonía sobre el resto. En la metodología original de Sforzi (1990) no se contemplaba esta posibilidad. Por lo tanto el algoritmo con el que se define el área local toma siempre un centro principal único alrededor del que construye un área local integrada en función de los flujos diarios de persona. Pero ¿qué ocurre en aque-llos lugares en los que no hay un único centro sino varias ciudades que interactúan entre sí? Este tipo de conurbaciones es cada vez más frecuente y es el caso que se presenta en el área central del Principado de Asturias. Revisando la metodología original y adaptándola para contemplar esta posibilidad poli-céntrica Boix et al. (2012) proponen un nuevo enfoque que permite perfeccionar la distribución original de sistemas locales integrados españoles.

En la figura 5 se presenta un nuevo mapa donde se destacan en color oscuro aquellos puntos en los que hay una ampliación del sistema local al existir una reali-dad poli-céntrica. Aunque son los sistemas locales de Madrid y Barcelona los que más se ven afectados Asturias es también uno de los casos más significativos. En el mapa de la figura 5 aparece ya rigurosamente delimitada el área metropolitana central de Asturias (área 06) compuesta por los sistemas locales (véase figura 4 para identificar municipios) de Avilés, Gijón, Llanera y Oviedo.


Figura 5. Identificación de áreas metropolitanas poli-céntricas en España (2012).

Fuente: Boix et al. (2012).

Lo interesante es que esta área metropolitana central posee una población que supera con creces la frontera del medio millón de habitantes y que, sin duda, podría generar dinámicas positivas propias de una gran aglomeración poblacional. Sin em-bargo para que esto sea así, especialmente en este momento en el que la integración metropolitana es débil o incipiente, se necesita que las crecientes dinámicas socio-económicas se vean acompañadas de una creciente integración política que las impul-se y evite los problemas que pueden generarse en un área metropolitana poli-céntrica.

De manera rigurosa hemos llegado a plantear una delimitación del territorio coherente con las dinámicas poblacionales, económicas y sociales de Asturias. De 78 municipios hemos pasado a 21 sistemas locales integrados y de entre esos 21 hemos identificado 4 que conforman un área metropolitana poli-céntrica. La diferencia entre el mapa real y el administrativo resulta relevante (comparar figuras 3, 4 y 5 con 2 y 1c). También es lógica: los municipios han permanecido prácticamente inalterados durante décadas mientras que el tamaño de las ciudades y la intensidad de las relacio-nes económicas locales se han acelerado en los últimos 30-40 años.

La hipótesis con la que trabajamos en esta nota es que esta discrepancia entre el nivel administrativo local y la dinámica real puede estar ocasionando la pérdida del potencial que una aglomeración, como la que se produce en el centro de la región, podría producir. El problema es ¿cómo estimar un beneficio potencial tan difuso para saber que podemos estar llegando a perder?

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100,000 - 250,000


No es posible estudiar directamente los efectos de las economías de escala y aglome-ración, especialmente las segundas. El modo con el que se ha abordado su análisis en otros países ha sido a través de los efectos sobre la productividad y crecimiento económico estudiando la relación entre tamaño poblacional y productividad o tamaño poblacional y renta per cápita. Sin embargo, para poder hacer esta tarea en España es necesario disponer de datos de Renta per cápita por ciudades. El INE facilita esta información en nuestro país sólo agregada a nivel provincial lo que ha impedido hacer este análisis.

Rubiera et al. (2012), han propuesto una metodología para estimar producción y productividad por municipios. Esta metodología se basa en modelos de máxima entropía con los que es posible obtener información desagregada estableciendo relaciones entre la información agregada existente. Concretamente, llevado al caso que nos ocupa, se utilizan los datos del PIB por provincias que suministra el INE en la Contabilidad Re-gional de España (CRE) junto con el comportamiento de esta misma variable agregada según tamaños de municipios disponible gracias a la Encuesta Continua de Presupues-tos Familiares (ECPF). Con estas dos fuentes de información se puede construir una matriz cruzada sobre la que se aplique una estimación mediante máxima entropía que permite obtener una buena aproximación al PIB por trabajador (productividad aparente del trabajo) de las principales ciudades españolas como la que se presenta en el cuadro 2. La estimación se hace para el año 2001 en el que coinciden las estadísticas oficiales mencionadas más el Censo de Población y Viviendas con el que se puede dirigir con mayor precisión la estimación. Los tipos de municipios de m1 a m6 se explican en el cuadro 1 y proceden de la manera en que se organizan los datos en la mencionada EGPF.

Cuadro 1. Clasificación de los municipios de España enla Encuesta Continua de Presupuestos Familiares (ECPF).

Tipo de municipio Descripción

m1 Capital de provincia (independiente del tamaño de población)

m2 Municipios con más de 100.000 habitantes

m3 Municipios con población entre 50.000 y 100.000 habitantes



m6 Municipios con menos de 10.000 habitantes

Fuente: Encuesta Continua de Presupuestos Familiares (2001).


Cuadro 2. Estimación de la productividad aparente del trabajo de Españasegún tipos de municipio (2001). Euros.

Fuente: Rubiera et al. (2012).


En el cuadro 2 se puede observar que los municipios de mayor tamaño son, como era de esperar en función de todo lo que venimos comentando, los que mayores niveles de productividad alcanzan. Si hacemos igual a 100 a la productividad media española, Madrid y Barcelona se sitúan a cerca del 120% de la media. Su influencia se nota en las ciudades pequeñas cercanas a estas dos grandes capitales, ya que las ciudades de las provincias de Madrid y Barcelona presentan productividades mucho más elevadas que otras ciudades de tamaños similares pero alejadas de estas dos principales metrópolis de nuestro país. En el resto de los casos hay una leve pendiente descendiente en la relación entre produc-tividad y tamaño. Evidentemente, hay casos, como Bilbao o Valencia, que presentan una alta productividad, frente a otros como Sevilla o Málaga con cifras de productividad menos destacadas. Es obvio que además del tamaño poblacional otros factores como la localización geográfica, el nivel de desarrollo de la zona o la especialización económica son relevantes.

Con todo, Asturias es, en este estudio, uno de los casos más interesantes de análisis. Si tomamos las ciudades del Principado de modo aislado tienen una produc-tividad algo más alta de lo que les corresponde por su tamaño pero si las agregamos y tratamos como una sola ciudad percibimos que se sitúa muy por debajo del nivel de productividad que podría alcanzarse a tenor del nivel de productividad que alcanzan de media el resto de ciudades del tamaño del área metropolitana central.

En Aponte (2010) se ha tratado de hacer una estimación de la pérdida de crecimiento potencial de productividad que se produce en Asturias llegando a la idea de que nuestra región podría elevar en, al menos, un 10% su productividad actual si llegara a comportarse como una ciudad integrada. Esta cifra no es igual al crecimiento económico potencial dado que la productividad no es directamente igual a crecimiento económico sino que la pri-mera es la fuente del segundo. En realidad el crecimiento económico podría llegar a ser muy superior al 10% si se aprovechara adecuadamente el incremento que podría producirse en la productividad si se liberan y explotan principalmente las economías de aglomeración.

4. Peligros a los que se enfrenta un área metropolitana poli-céntrica no políticamente integrada. Evidencias para el caso de Asturias

Uno de los debates más intensos e importantes entre planificadores, arquitectos y eco-nomistas urbanos es encontrar el diseño óptimo de ciudad que logre minimizar los costes asociados a la aglomeración sin frenar los beneficios que esta provoca (economías de aglo-meración antes comentadas). Posiblemente no haya un modelo único u óptimo; de hecho rara vez se consigue el consenso total entre los expertos (para una revisión de las diferentes posturas véase Polèse y Rubiera, 2009). Sin embargo sí que hay algunos aspectos funda-mentales que van delimitando un modelo de ciudad básico que suma cada vez más adep-tos entre expertos de diferentes disciplinas. Probablemente quien mejor ha explicado cúal es ese modelo y por qué resulta mejor que otros ha sido Jane Jacobs, urbanista canadiense que desarrolló su actividad investigadora en Estados Unidos. En Jacobs (1969 y 1984) se


precisan las ideas clave que luego fueron formalizadas y ampliadas en varios trabajos semi-nales entre los que destaca Henderson (1988), Glaeser (2000) o Polése (2009). Algunos de estos trabajos están en la base de lo que, a partir de la gran contribución resumida en Fuijita, Krugman y Venables (1999) y Fujita y Thise (2002), formará el nuevo paradig-ma dentro de la Economía Urbana y Regional denominado Nueva Geografía Económica. Algunas ideas sobre el modelo de ciudad que maximiza las economías de aglomeración y minimiza los costes de la concentración de población que se exponen en estos trabajos, y que luego muchos otros han ido evidenciando con amplios análisis empíricos, son3:

(a) Importancia de la densidad poblacional frente al peligro del crecimiento exten-sivo. La mayoría de los autores coinciden en la relevancia de que las ciudades tengan una elevada densidad de población de modo que su crecimiento este físi-camente contenido. Dibujar bien los contornos de la ciudad, fomentar los edifi-cios de varias plantas y evitar crecimientos extensivos en viviendas unifamiliares facilitan la eficiencia de los sistemas de transporte público, recogida de residuos, prestación de servicios, realización de infraestructuras, distribución comercial… El impacto medioambiental de las ciudades con mayor extensión es mucho ma-yor tanto por la invasión del espacio que suponen como por el hecho de que en ellas resulte más complicado disponer de un sistema público de transporte urbano bueno y eficiente, lo cual conlleva a un abuso del automóvil privado y los consiguientes efectos en forma de atascos, polución, pautas sociales…

(b) Definición clara de los lugares centrales de la ciudad. Aunque el debate es intenso y no está resuelto respecto a si es mejor una ciudad mono-céntrica o poli-céntrica, algo sobre lo que si existe un mayor consenso es la importancia de una definición clara de él o los lugares centrales, esto es, centro principal y sub-centros de la ciudad y especialización jerárquica de los espacios. Ciudades desestructuradas con sub-centros de mayor valor y presión que el centro princi-pal suelen originar realidades complejas de administrar y comunicar entre sí. Ciudades con un centro principal y sub-centros complementarios dan lugar a fórmulas muy eficientes fáciles de organizar y estructurar.

(c) Implementación de políticas de impulso del uso de transportes sostenibles: transporte público, bicicletas, medios ecológicos… frente al uso del automóvil.

(d) Integración política y fiscal de la ciudad. La experiencia de ciudades de gran tamaño que han optado por una fuerte descentralización política de los ba-rrios o suburbios, llegando incluso a dotarlos de alta independencia fiscal, rara vez ha sido exitosa, dando lugar a diferencias muy acusadas en la calidad de los servicios públicos y una creciente segregación de ciertos barrios.

3 Una revisión de la más amplia sobre este tema se puede encontrar en Polése y Rubiera (2009). En Rubiera y Aponte (2009) se presenta una aplicación para una ciudad latinoamericana (Bogota). En Rubiera y Viñuela (2012) hay una aplicación al caso asturiano.


En definitiva, el lector puede darse cuenta que estamos describiendo una ciudad típica europea (en contraposición a la americana) de contornos acotados, alta densi-dad de población, eficientes sistemas de transporte público, con un centro principal bien definido aunque dotada de sub-centros por zonas y altamente integrada social, política y económicamente. El modelo contrario es la ciudad extensiva, con baja densidad de población, desintegración por barrios o secciones y escasas políticas inte-gradoras. Aunque el modelo de ciudad europeo está demostrado que es más capaz de impulsar las dinámicas positivas de la aglomeración frente al modelo americano de ciudades construidas bajo la lógica del uso y abuso del automóvil, también es cierto que estas reflexiones son válidas hasta cierto umbral de tamaño, y que para mega-urbes de gran dimensión en países menos desarrollados, como México, Bombay, Shanghái, Nueva Delhi… es necesario diseñar soluciones diferentes e innovadoras.

Recuperando nuestra mirada al área central de Asturias comprobaremos que es un lugar dotado de enormes potencialidades pero, al mismo tiempo, están presentes grandes peligros para alcanzar una óptima conformación urbana. El área metropoli-tana de Asturias se enfrenta a una estructura poli-céntrica derivada de nacer a partir de la expansión de tres núcleos urbanos que están creciendo e integrándose a un ritmo rápido. Es necesaria y urgente una coordinación extraordinaria entre los sub-centros del área. Esta es una de las razones por las que el futuro éxito del área central de Asturias se sitúa drásticamente en el acierto de la acción política presente y en la implementación de instrumentos jurídicos de coordinación eficiente.

Cuando un territorio se enfrenta a una realidad poli-céntrica es muy importante lograr una integración de estructuras políticas y fiscales. La presencia de centros comerciales en la frontera misma del municipio de Siero con Oviedo es un ejemplo del resultado que tiene una fiscalidad diferente entre espacios administrativos que son, en realidad, una unidad funcional. Entre los municipios del área central de Asturias asistimos a duplicidades de equipamientos y decisiones de localización de instalaciones públicas erróneas derivadas de la ausencia de una coordinación política efectiva. Finalmente, si tomamos el área central de Asturias como una única ciudad tendría una de las densidades de población por kilometro cuadrado más bajas del país (recordar figura 2). Es importante corregir lo antes posible esta tendencia a través de una planificación urbanística que actúe en contra de la extensión urbana y potencie el desarrollo hacía dentro o desarrollo contenido dentro de los límites ur-banos. De otro modo asistiremos a una invasión del medio ambiente y una degradación del paisaje rural asturiano. Crearemos, además, una ciudad dispersa de muy difícil gestión.

A modo de síntesis de cómo el peligro de un área central extensiva, desestructu-rada y dispersa se está materializando basta con ver la figura 6, tomada del estudio en proceso de elaboración por González et al. (2012). En ella se representa la evolución que ha tenido la construcción en nuestra región entre 1996 y 2006. En color rojo se destacan las nuevas áreas urbanizadas en el periodo considerado. Lejos de consolidar


los núcleos urbanos tradicionales la nueva urbanización tiende a expandir la dispersión de manera invasiva y medioambientalmente preocupante. El área central no adopta una forma concentrada y volcada sobre un centro de gravedad dentro del triángulo delimitado por las ciudades de Oviedo, Gijón y Avilés. La descoordinación y compe-tencia entre administraciones locales está generando un modelo de expansión urbana descoordinado que provoca un desplazamiento del eje gravitacional fuera del triángulo mencionado. Esta evolución resulta preocupante y de mantenerse, previsiblemente, generará importantes problemas urbanos en un futuro no demasiado lejano.

Figura 6. Crecimiento del suelo urbanizado para usosresidencias y económicos entre 1996 y 2006.

5. Conclusiones y recomendacionesLas reflexiones sobre una estructura local óptima pueden efectuarse desde muy

diversas perspectivas. Podemos buscar la eficiencia en la prestación de servicios públi-cos y funcionamiento de la administración. Podemos buscar el ahorro máximo en la gestión local. Podemos buscar una estructura que optimice lo segundo sin sacrificar unos mínimos en lo primero. Todo ello es un debate referido a cuál debe ser la forma, tamaño y disposición de los municipios para el óptimo funcionamiento del Estado. Sin embargo, otro plano de la discusión pasa a centrarse en cómo la delimitación y acción político-administrativa puede afectar a las dinámicas sociales y económicas frenando su desarrollo o impulsándolo. Este es el aspecto principal al que hemos dedicado esta nota.

El avance de la Economía Urbana y Regional durante las últimas décadas nos ha permitido comprender con precisión cómo las ciudades contribuyen al crecimiento económico. Hay dos efectos esenciales, las economías de escala y las economías de aglomeración, que se producen cuando se genera una gran aglomeración poblacional y económica: una gran ciudad. Sin embargo, la forma de esa ciudad puede hacer que esas potencialidades asociadas a la aglomeración emerjan con intensidad o bien

Fuente: González et al. (2012).


queden solapadas y superadas por los efectos negativos de una fuerte concentración poblacional. Las ciudades poli-céntricas son las más interesantes pero al mismo tiem-po las más peligrosas. El poli-centrismo puede ser fuente de ventajas pero siempre que se logre una muy eficiente coordinación entre los centros que lo conforman y que se impulsen con fuerza políticas e infraestructuras de transporte público.

El caso asturiano reúne todas las características para hacerlo especialmente sensible a toda esta discusión. Por su historia el área central de Asturias ha evolucionado a través de tres grandes núcleos poblacionales muy cercanos entre sí: Oviedo, Gijón y Avilés. Estos núcleos y otros intermedios han crecido en los últimos años hasta conformar una conurbación urbana con una creciente integración económica y social. El área central de Asturias es ya, o está en el borde mismo de ser, un área metropolitana integrada pero poli-céntrica. La concentración de la población producida en este punto de la región alcanza sin duda los mínimos como para desatar las dinámicas de aglomeración y escala tan necesarias en las economías globalizadas actuales. Sin embargo, al mismo tiempo, esta zona central presenta riesgos importantes. Las realidades poli-céntricas tienden con facilidad a la dispersión urbana. Las ciudades dispersas dañan más rápido el entorno medioambiental y los servicios públicos son mucho más complicados de suministrar. Para que la dispersión se frenase haría falta una acción coordinada de las zonas afectadas diseñando un plan urbanístico conjunto y promoviendo una red de transportes y otros servicios públicos unificada. Lejos de ello la estructura administrativa en pequeños mu-nicipios que fragmentan políticamente la zona es el escenario idóneo para generar una dañina competencia por atraer residentes, inversiones e infraestructuras. Esa compe-tencia rompe la integración y anula las economías de aglomeración y escala mientras que fuerza al área central a una peligrosa y creciente dispersión urbana des-coordinada. Desde el punto de vista de la Economía Urbana urge revisar la estructura municipal en Asturias no como una medida de ajuste económico sino para frenar la huella que un crecimiento desordenado del centro de la región esta produciendo e impulsar un desarrollo planificado del área metropolitana que emerge.

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La experiencia navarra denueva zonificación municipal

Jesús María Ramírez SánchezAbogado Urbanista

Socio EIN Consultoría y Gestión, S.L.

1. Territorio y marco legal1.1. Encuadre territorial de Navarra

La Comunidad Foral de Navarra es una Comunidad uniprovincial con una super-ficie de 10.391 Km2, similar a la del Principado de Asturias -10.603 km2-, y 642.051 habitantes, claramente inferior al Principado. Tiene una planta organizativa local compleja, diversa y muy atomizada, en concreto, y conforme al artículo 3 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de Julio, de la Administración Local de Navarra, la Comunidad Foral cuenta con 691 Entes Locales de los que 272 son municipios,352 concejos, 67 mancomunidades y 7 agrupaciones de servicios administrativos, además de diversas comunidades tradicionales o corporaciones de gestión de bienes y aprovechamientos comunales como la Comunidad de Bardenas Reales de Navarra, la Comunidad del Valle de Aézcoa, la Mancomunidad del Valle de Roncal, o la Universidad del Valle de Salazar. No existen Comarcas o Merindades, como se denominaban en la tradición Navarra a las agrupaciones territoriales de municipios.

Esta elevada cifra de Entidades locales contrasta con los 78 Concejos y 40 Parro-quias Rurales (Ley 11/1986, de 26 de noviembre) y 18 Mancomunidades con que cuenta el Principado como planta organizativa local, si bien podemos añadir aquí los 11 Consorcios, destacando por su relevancia CTA, COGERSA y CADASA.

La distribución poblacional de los municipios de Navarra refleja una atomización muy importante de la planta municipal, pues solo la capital supera los 50.000 habitan-tes, los 25.000 habitantes sólo los supera Tudela, ocho municipios superan los 10.000 habitantes, cinco de ellos en la Comarca de Pamplona. Entre 6.001 y 10.000 habitan-


tes solo se encuentran 6 municipios, es decir, mayores de 6.001 habitantes encontra-mos 16 de los 272 municipios, frente a 26 en el caso de Asturias, siendo mayores de 25.000 habitantes 6 concejos. Entre 3.501 y 6.000 habitantes existen 13 municipios, entre 1.001 y 3.500 habitantes existen 57 municipios y 190 son menores de 1.000 habitantes, de los cuales 154 no alcanzan los 500 habitantes y 33 tienen una población entre 501 y 1.000 habitantes. En Asturias solo 16 municipios tienen menos de 1.000 habitantes y 20 entre 1.001 y 2.000. Esta atomización se concentra especialmente en la zona norte, valles pirenaicos y Tierra Estella, siendo menor en la Ribera o zona sur.

El caso de los Concejos1 es todavía mas llamativo, pues por tramos de habitantes, el total de Concejos, 325, puede desglosarse así: Más de 1.000 habitantes: 1 (Cizur Menor, con 1.160 habitantes); entre 500 y 1.000 habitantes: 6; entre 300 y 500 ha-bitantes: 12; entre 100 y 300 habitantes: 78; el resto (257 Concejos) tienen menos de 100 habitantes y, de ellos, 161 no llegan a los 50 habitantes.

Esta tendencia a la atomización no es exclusiva de Navarra, pero sí resulta es-pecialmente llamativa en esta Comunidad por su población total y por la reducida población de sus municipios, pues de entre las 200 mayores ciudades de España sólo encontramos una en Navarra, su capital Pamplona, y de entre las 400 mayores de España, en Navarra solamente se encuentran 3 (Pamplona, Tudela y Barañain).

1.2. Encuadre normativo: el Derecho Local en NavarraLa Comunidad Foral de Navarra tiene un marco normativo propio en lo que a régi-

men local se refiere, proveniente de su Derecho histórico. El origen del derecho local en Navarra lo encontramos en la Edad Media donde se operó la formación histórica del régi-men local y del derecho general de Navarra por medio de costumbres, fueros y privilegios de las poblaciones. Pero será con las Leyes de 1.839 y 1.841 (Ley Paccionada de 16 de agos-to) cuando se confirman los Fueros de Navarra “sin perjuicio de la unidad constitucional de la Monarquía”, lo que supuso el reconocimiento en la provincia de Navarra de un régimen administrativo-económico diferenciado del común, en el que su Diputación provincial tenía competencias más amplias en materia fiscal, financiera y local. No obstante, la Ley Paccionada continuó el proceso de uniformidad normativa y limitó la singularidad foral en cuanto a la elección de los miembros y funcionamiento de las entidades, si bien la clase po-lítica navarra defendió durante el siglo XIX y principios del XX una interpretación extensi-va de la Ley de 1.841 que permitió una amplia autonomía en esta materia de derecho local.

1 Institución tradicional sometida al régimen jurídico foral [art. 46.1.a) LORAFNA] como entidades locales pre-vistas en los artículos 3 y 37 la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra,descrita de la siguiente manera:”Artículo 37. 1.Los concejos son entidades locales enclavadas en el término de un municipio, con pobla-ción y ámbito territorial inferiores al de éste, con bienes propios y personalidad jurídica para la gestión y administración de sus intereses en el ámbito de las competencias atribuidas a los mismos por esta Ley Foral”, con una población superior a 15 habitantes, que compongan, al menos, tres unidades familiares,

JESÚS MARÍA RAMÍREZ SÁNCHEZ

Será durante la Dictadura de Primo de Rivera cuando se dictó el Estatuto Munici-pal de 1924, que fue rechazado por el Consejo Administrativo de Navarra, por lo que, y fruto de esa contestación, se dictó la Real Orden de 11 de abril de 1924, en la que se manifestaba que ese Estatuto regiría en Navarra en lo que no se opusiera al régimen establecido en la Ley de 1841 y mandataba a la Diputación Foral a que dictara las nor-mas necesarias para armonizar la autonomía municipal reconocida en el Estatuto con su régimen privativo. Estas normas se concretaron en unas Bases, elaboradas por una Asam-blea de representantes de los municipios, que negociadas con Madrid concluyeron en el Decreto-Ley de 4 de noviembre de 1925, en que se establecía un nuevo ámbito compe-tencial e institucional que suponía un ensanchamiento del ámbito competencial respecto a la Ley de 1841, y que finalmente encontraron su desarrollo en el Reglamento para la Administración Municipal de Navarra (RAMN), de 3 de febrero de 1928, que supondrá una norma clave en el derecho local de Navarra hasta el vigente periodo constitucional.

Con la promulgación de la Constitución Española de 1978, cabe preguntarse sobre la vigencia de los derechos históricos de Navarra, y en concreto el grado de afección de la Constitución sobre el Derecho Foral, pues, como es lógico, y a pe-sar del contenido de la Disposición Adicional Primera que salvaguarda los derechos históricos de Navarra, todo el ordenamiento jurídico español, incluyendo por tanto el derecho emanado en Navarra para la administración municipal, debe sujetarse e interpretarse de acuerdo con la Constitución, y, más a la vista del artículo 149.1.18 de nuestra Carta Magna, que dispone que el Estado tenía competencia exclusiva en:

“Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los admi-nistrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; le-gislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas”.

La Ley Orgánica, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régi-men Foral de Navarra, dispone en su artículo 46 que, en materia de Administración Local, corresponde a Navarra:

“a) Las facultades y competencias que actualmente ostenta, al amparo de lo es-tablecido en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841, en el Real Decreto-Ley Paccionada de 4 de noviembre de 1925 y disposiciones complementarias.b) Las que, siendo compatibles con las anteriores, puedan corresponder a las Comu-nidades Autónomas o a las Provincias, conforme a la legislación básica del Estado”.

Hay que tener en cuenta que esta disposición se encuentra en una Ley Orgánica, como los restantes Estatutos de Autonomía, y por tanto aprobados por una amplia mayoría del parlamento español, lo que supondría una interpretación cualificada del


legislador sobre la disyuntiva entre el título competencial del artículo 149 de la Cons-titución relativo a la legislación básica de las administraciones públicas y el respeto a la foralidad de Navarra, también reconocida en la Constitución.

Esta posición del legislador español, se transmite en la Ley 7/1985, de 2 de abril, re-guladora de la Ley de Bases de Régimen Local, dictada en ejercicio de la competencia re-conocida en el artículo 149.1.18, en cuya Disposición Adicional Tercera se dispone que:

“La presente Ley regirá en Navarra en lo que no se oponga al régimen que para su Administración local establece el artículo 46 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Na-varra. A estos efectos, la normativa estatal que, de acuerdo con las leyes citadas en el mencionado precepto, rige en Navarra, se entenderá modificada por las disposiciones contenidas en la presente Ley […]”.

Pero es que además, y ya como en el resto de Comunidades Autónomas, en la Ley de Bases de Régimen Local, se reconocen competencias para completar la legislación básica en administración local a las Autonomías, lo que en la práctica ha hecho que Navarra haya ampliado sus competencias respecto a las que tenía atribuidas antes de la Constitu-ción. Ahora bien, desde principios de los años 80, en Navarra se procedió a aprobar una gran cantidad de normas, que suponían una actualización de la normativa anterior. Tal actualización supuso, por ejemplo, que el Reglamento para la Administración Municipal, en gran parte de su contenido, se quedase sin vigencia ni aplicación. En este sentido, en ese periodo, se dictaron Normas tan importantes como las que regulaban la constitución de los concejos abiertos (Ley Foral 31/1983); la adopción de acuerdos por las corpora-ciones locales de Navarra (Ley Foral 4/1984); la regulación del funcionariado en general (Ley Foral 13/1983); los comunales y los montes de los pueblos (Ley Foral 6/1986); la norma sobre reforma de las Haciendas Locales, de 8 de junio de 1981; o, la Ley Foral 2/1986, de 17 de abril, reguladora del control por el Gobierno de Navarra de la legalidad y del interés general de las actuaciones de las entidades locales de Navarra, vgr..

Pero será en 1990 cuando el legislador navarro proceda a una profunda y completa modernización del régimen local de Navarra al dictar la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra (en lo sucesivo, LFAL)-modificada por la Ley 11/2004, de 29 de octubre, para la actualización del régimen local de Navarra-.

Esta Ley Foral regula el régimen de la administración local con el objetivo de que coexistan las peculiaridades históricas de Navarra –que ya han sido nombradas- con los planteamientos del nuevo orden constitucional. En este sentido, se introducen in-novaciones que no suponen una modificación de los principios y fundamentos bá-sicos de la regulación anterior, pero que se estiman por el legislador imprescindibles “para el logro del mejor cumplimiento de los principios de desconcentración, eficacia y coordinación en la gestión de los intereses públicos que las entidades locales tienen encomendados”–Preámbulo de la Ley-, todo ello de conformidad con la competencias


que le son reconocidas tanto en la Constitución como en la Ley de Reintegración. Esta Legislación, hoy vigente, guarda peculiaridades todavía importantes respecto de la le-gislación general, pero en los aspectos más importantes de la organización y mapa local o planta municipal, entidades locales, régimen competencial y prestación de servicios las diferencias no son apreciables salvo quizás en el régimen concejil.

1.3. Entidades Locales de NavarraMunicipios

La LFAL proclama al municipio como la entidad local básica en la que se organi-za territorialmente la Comunidad Foral de Navarra (artículo 6).La configuración que le da al municipio es muy similar a la que tienen el resto de municipios en España. En este sentido, “el municipio es la entidad local básica de la organización territorial de la Comunidad Foral y constituye el cauce primario de participación de los ciuda-danos en los asuntos públicos”. Se define, además, al municipio como una entidad que “tiene personalidad jurídica y plena capacidad para, con autonomía, ejercer las funciones públicas que tiene a su cargo, gestionar los servicios públicos cuya titulari-dad asuma, y representar a los intereses propios de la correspondiente colectividad”.

La LFAL contiene dos artículos fundamentales que se remiten a la legislación estatal, en dos materias esenciales:

a) Organización de los municipios de Navarra, y en la formación de sus órganos de gobierno y administración –artículo 8 LFAL-.

b) Y en materia de competencias, potestades y prerrogativas que la legislación general reconoce a todos los del Estado –artículo 29 LFAL-, si bien, “tendrán asimismo las competencias que en materias que corresponden a Navarra les atribuyan las leyes de la Comunidad Foral”.

En cuanto a las competencias de los municipios (artículo 29), y servicios mínimos a prestar por sí o agrupados (artículo 31), la LFAL remite a la legislación estatal básica cuestiones que se concretan en el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, regulado-ra de las Bases de Régimen Local (en adelante, LBRL), en el cual se recoge, con un ca-rácter amplio, las competencias de los municipios, mediante una cláusula abierta que permite que los ayuntamientos puedan “promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”, y en el artículo 26 LBRL en cuanto a la prestación de servicios.

Otro tema similar al del resto de municipios en España, es el relativo a la desaparición de municipios, bien sea por fusión, incorporación o segregación. En este sentido, hay que tener en cuenta que uno de los problemas que se dan en España, y,como se ha visto, también en Navarra, es que en determinadas zonas se da un fenómeno que mezcla la existencia de una baja densidad poblacional y pequeños municipios que por su tamaño se ven incapaces de prestar a sus ciudadanos todos los servicios que son de su competencia.


Por otro lado y como luego veremos, tampoco es sencillo acometer una reforma en profundidad en esta materia como lo han hecho otros países como Alemania, donde en un proceso de racionalización, se pasó de 25.000 municipios a unos 8.000, imponiendo un umbral mínimo de población, fijado en 5.000 habitantes, si bien hay que tener en cuenta que este proceso fue posible jurídicamente gracias a que los recursos dirigidos al Tribunal Constitucional Federal , interpuestos por los municipios afectados, cuya incor-poración a otro había sido decretada, fueron desestimados, rechazándose el argumento de éstos que se amparaba, como no podía ser de otra forma, en la autonomía local.

En la LFAL, estas disposiciones referidas a la desaparición de municipios se con-tienen en los artículos 15 y siguientes, de manera análoga a la legislación estatal, y el problema es que puede ser impuesta por el Gobierno de Navarra, puesto que tiene reconocida la competencia, y le compete su aprobación, previa audiencia de los ayuntamientos e informe del Consejo de Navarra. Sin embargo, si bien mantiene esta potestad, se hace difícil su ejercicio, aunque la voluntad sea la de una mejor reorde-nación territorial de la administración local en Navarra, y que tenga como fin últi-mo una mejor y eficiente prestación de servicios a los ciudadanos, puesto que toda entidad local se resiste a su desaparición afectadas por la “epidemia de la identidad”.

Otras entidades localesDe acuerdo con el artículo 3 de la Ley Foral de Administración Local en Navarra,

se reconocen también como entidades locales a las siguientes:a) Los distritos administrativosestán regulados en el artículo 33 LFAL. En la

práctica, no se ha constituido ninguno.Esta figura de carácter voluntario está prevista para municipios de carácter rural cuya población no alcance los 5.000 habitantes.Permite que los municipios que lo integran, puedan delegar en él actividades y servicios públicos, teniendo que delegar como mínimo las competencias en ordenación, gestión, ejecución y dis-ciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; electrificación y alumbra-do públicos; captación, abastecimiento y saneamiento de aguas; recogida y trata-miento de residuos sólidos urbanos; pavimentación de vías urbanas; protección del medio ambiente; y gestión común de personal y servicios administrativos.Estamos, pues, en un intento de paliar los déficits de servicios que se dan en determinadas zonas rurales de Navarra, promoviendo una entidad que con-centre servicios públicos para su mejor prestación.

b) Los concejos, regulados en los artículos 37 y siguientes LFAL y a través de la Ley Fo-ral 12/1991, de 16 de marzo, por la que se regula el proceso electoral en los concejos de Navarra, y se definen como “entidades locales enclavadas en el territorio de un municipio, con población y ámbito territorial inferiores al de éste, con bienes pro-pios y personalidad jurídica para la gestión y administración de sus intereses […]”.


Para adquirir esta condición es necesario que como mínimo esté formado por un número de empadronados superior a 15 y que como mínimo compongan 3 unidades familiares, extinguiéndose el mismo cuando no se cumplan estos requisitos.En cuanto a las competencias que los concejos ostentan, son las recogidas en el artículo 39 LFAL, en concreto, las siguientes:

- La administración y conservación de su patrimonio, así como la regulación y ordenación de su aprovechamiento y utilización.

- La conservación, mantenimiento y vigilancia de los caminos rurales de su término y de los demás bienes de uso y de servicio públicos de interés exclusivo del concejo.

- El otorgamiento de licencias urbanísticas conforme al planeamiento, previo informe preceptivo y vinculante del ayuntamiento.

- Limpieza viaria.- Alumbrado público.- Conservación y mantenimiento de cementerios.- Archivo concejil.- Fiestas locales.- Otras competencias que les hayan sido delegadas por los municipios –Aho-

ra bien, no cabe la delegación a los concejos en materia urbanística, en virtud de lo dispuesto en el artículo 30.1 de la Ley Foral.

Su gobierno y administración se realiza a través de un Presidente y por una junta o concejo abierto en el caso de núcleos que van de 16 a 50 habitantes. Esta Junta, o en su caso el concejo abierto, tienen atribuciones referidas al con-trol del presidente, aprobación de presupuestos y ordenanzas, administración y conservación del patrimonio, etc.

c) La Comunidad de Bardenas Reales de Navarra, la Comunidad del Valle de Aez-coa, la Mancomunidad del Valle de Roncal, la Universidad del Valle de Salazar y el resto de corporaciones de carácter tradicional titulares o administradoras de bienes comunales existentes a la entrada en vigor de esta Ley Foral.Tienen la condición de entidad local, y están reguladas en el artículo 45 de la Ley Foral. Se rigen a través de de sus propios Reglamentos, Ordenanzas, Convenios, Acuerdos, Sentencias o Concordias, manteniendo entre sus pre-rrogativas las mismas que se reconocen a los municipios, con alguna salvedad, relativa a la potestad expropiatoria –que permanece en el municipio donde se encuentren los bienes- y la tributaria que sólo alcanza a la imposición de tasas, precios públicos y contribuciones especiales.

d) Las agrupaciones de municipios previstas en el artículo 46 LFAL. Cabe dis-tinguir las agrupaciones “forzosas” –dos primeros apartados de este artículo- y las “voluntarias” –apartado tercero de este artículo 46-.


En cuanto a las primeras, son creadas por la Comunidad Foral de Navarra a tra-vés de Ley Foral, salvo en el supuesto de agrupaciones de prestación de servicios administrativos, en cuyo caso se constituyen mediante Decreto Foral.En ambos casos, tanto en la Ley como en el Decreto de creación, debe determinarse la denominación, la cabecera, composición, funcionamiento de sus órganos y las competencias, recursos financieros y potestades que les sean de aplicación.En cuanto a las agrupaciones “voluntarias”, se reconoce la posibilidad de que los municipios de Navarra puedan constituir entre sí agrupaciones de servicios administrativos, remitiéndose a sus estatutos para regular su funcio-namiento y organización.

e) Las mancomunidades. En concreto existen 67 en Navarra. Se regulan como una agrupación de municipios, voluntaria, para la ejecución en común de obras y para la prestación de servicios. Tienen personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines específicos, y se rigen por sus propios estatutos –artí-culo 47.2 LFAL. Existen Mancomunidades territoriales, plurifuncionales y mo-nofuncionales, siendo su objeto la prestación de servicios de diversa naturaleza desde las competencias y servicios más clásicos de los municipios – recogida de residuos- hasta otras de más variada naturaleza, tales como deportes, etc.

1.4. La Estrategia Territorial de NavarraEl Parlamento de Navarra el año 2005 aprobó la Estrategia Territorial de Navarra

(ETN), instrumento de planificación estratégica del conjunto de la Comunidad Foral de Navarra, instrumento de ordenación territorial, de carácter orientativo que comprende el conjunto de criterios, directrices y guías de actuación sobre el territorio, y con vocación de constituir ámbitos de planificación estructurante y operativa, que sean referentes para el gobierno del territorio y el conjunto de las instituciones de la Comunidad Foral.

La división territorial de la ETN está formada por 10 Áreas geográficas, que integran 40 Subáreas.. Así, el documento Estrategia Territorial de Navarra. Direc-trices para la ordenación del territorio justifica, en su página 91, la creación de estas “Áreas intermedias de la ordenación territorial” en sus múltiples hilos conducto-res: “circunscripciones administrativas históricas; entidades locales actuales de carácter supramunicipal, como mancomunidades y agrupaciones de servicios, u otras fórmulas de cooperación; ámbitos que comparten o pueden compartir proyectos territoriales estra-tégicos y sentimiento histórico de pertenencia; espacios vertebrados por la presencia de un elemento de la cultura o el patrimonio histórico; los sistemas urbanos y los núcleos o redes de núcleos que los estructuran; los entornos de las ciudades y los espacios en que se expresa la relación campo-ciudad; los espacios en que la naturaleza tiene una presencia y una función ambiental y patrimonial que alcanza el grado de factor de cohesión; la geo-grafía y los paisajes culturales; ámbitos para la superación del minifundismo local o del


aislamiento extremo. En definitiva las áreas definidas son los ámbitos de la planificación estructurante y operativa y, quizás, algo más: las áreas para el gobierno del territorio”.

Por ello, las aproximaciones a un nuevo modelo de organización municipal en Navarra desde el año 2005 van a tener como guía y referente territorial estas 10 Áreas definidas por la ETN, en una situación muy similar a las ocho Comarcas que para el Principado de Asturias definió el Decreto 11/91, de 21 de enero, configurando comarcas funcionales para la planificación territorial.

2. Estudio sobre la reorganización administrativa y funcional de la administración local en la Comunidad Foral de Navarra2.1. Antecedentes, objeto, fines y metodología del Estudio

El Pleno del Parlamento de Navarra, en la sesión de 23 de noviembre de 2007, adoptó la denominada Resolución por la que se insta al Gobierno de Navarra a presentar una propues-ta en relación con la financiación de las entidades locales y la necesidad de la modernización del mapa municipal. En ella se instaba al Gobierno de Navarra a presentar una propuesta que abordase, como mínimo: La posible reorganización del mapa administrativo, de forma que permitiese disponer de entidades locales fuertes y con capacidad de gestión, promoviendo figuras que no necesariamente llevarían aparejada la fusión de municipios o concejos y que, por tanto, mantuvieran la representación política que en la actualidad poseen, salvo que voluntariamente así lo hagan constar dichas entidades de forma expresa; el establecimiento de catálogos de competencias propias que permitiera alcanzar una sociedad más justa, me-jorando la calidad de vida de los ciudadanos; y, la definición de un sistema de financiación actualizado en función de la reorganización mencionada y de las competencias que con el que gestionar las entidades locales, disponiendo de fórmulas que permitan un reparto más justo del Fondo de Haciendas Locales, respetando la autonomía local y generando, en todo caso, unas bolsas de solidaridad que permita a los municipios menores, o con menos capacidades, ofrecer sus servicios en igualdad de condiciones.

Con el fin de cumplir con la resolución anteriormente apuntada se adjudicó a las consultoras EIN Navarra Consultoría y Gestión y AFI, Consultores de las Adminis-traciones Públicas, la realización de un Estudio sobre la reorganización administrativa y funcional de la Administración Local en la Comunidad Foral de Navarra.

La preocupación del legislador, ya en el año 2007, por llevar a cabo una necesaria reorganización del mapa local, era evidente pero vemos que se comienza poniendo un claro limite a la reforma cual es que las propuestas que resulten del mismo deben contemplar, en principio, el mantenimiento de los actuales municipios y concejos como entes locales básicos, y será la voluntariedad el principio básico para poder acometer una reforma de la planta municipal.

Con esta premisa se desarrolló un amplio, completo y profundo Estudio con el objetivo de obtener una solución práctica y realista, totalmente aplicable a la situa-


ción jurídico administrativa actual, generando, en todo caso, un documento dinámico adaptable a situaciones novedosas, y no una mera reflexión teórica sobre la materia. Este trabajo se desarrolló en seis Fases:

- Fase primera: Análisis-diagnóstico. Se caracterizaron los servicios prestados por las entidades locales, su desarrollo, su forma de gestión, el grado de cobertura de la población y de los núcleos y entidades locales integradas, etc..., y, se identificaron las carencias y problemas detectados en relación con los servicios locales, así como, en su caso, las posibilidades de mejora en el ajuste entre oferta y demanda.

- Fase segunda: Propuestas de reorganización del mapa administrativo. Una vez realizado el análisis-diagnóstico, se elaboraron las propuestas para la consecu-ción de unos mejores servicios para la población y un mayor grado de efecti-vidad y eficiencia en la prestación de los mismos.

- Fase tercera: Catálogo de competencias. Se realizó una descripción y análisis de las competencias que correspondían a las estructuras administrativas actuales al proyectar sobre ellas el mapa local propuesto en la fase anterior.

- Fase cuarta: Propuestas de financiación y plan de acción. Se completó una descripción del sistema de financiación que debe aplicarse a la propuesta de organización administrativa realizada en las fases precedentes.

- Fase Quinta: Conclusiones y alternativas previstas. Se presentaron las con-clusiones del Estudio, en las que se determinaban las consecuencias que se desprenderían de la puesta en práctica del contenido de las propuestas de adecuación de las estructuras organizativas, así como de sus respectivas com-petencias y de la financiación de las mismas.

- Fase Sexta: Valoración por parte de la Federación Navarra de Municipios y Concejos (FNMC), mediante la presentación del Estudio para sus valoracio-nes y aportaciones.

2.2. Conclusiones del diagnóstico y asignación de competenciasLa primera conclusión general que se obtuvo del diagnóstico fue que, si bien se mani-

fiestan características generalizadas en toda Navarra, también existen particularidades en los diferentes ámbitos territoriales relacionadas, fundamentalmente, con un conjunto de varia-bles sociales y económicas que condicionan los servicios prestados por las entidades locales, así como con la organización de estas últimas para la gestión de dichos servicios. Entre las referidas variables se encuentra la población y su ubicación, evolución etc. De este modo, destaca la concentración de habitantes en Pamplona y su comarca, que absorbe algo más de la mitad de la población Navarra. Se ha producido un éxodo rural hacia Pamplona, se ha mantenido una tónica de crecimiento en la zona de la Ribera, favorecida por la inmigra-ción; y, se ha estabilizado, tras una reducción, en la zona media y en el norte. Estas diferen-cias condicionan unas exigencias ciudadanas particulares a los respectivos ayuntamientos.


En cuanto a la estructura de los ayuntamientos, destaca que de los 272 que existen, 60 de ellos son compuestos, sumando un total de 353 concejos. Esta atomi-zación adicional introduce un nuevo factor limitador en la eficiencia del sector pú-blico local. La reducida dimensión de la mayor parte de los ayuntamientos navarros condiciona su capacidad de gestión, circunstancia que se ha configurado como uno de los factores que ha conducido a la creación de mancomunidades principalmente.

Si bien la innovación en la forma de prestación de competencias y servicios ha llegado de la mano de determinados servicios finalistas, especialmente los referidos a RSU, abas-tecimiento de aguas, SSB, altamente complejos en cuanto a su consideración técnica, este proceso de mancomunación no se ha desarrollado como respuesta a la necesidad de me-jorar las capacidades de la generalidad de los ayuntamientos navarros, sino motivado por la urgencia de ir solucionando problemas particulares. La ausencia de una planificación en la creación de mancomunidades de carácter unitario para toda la Comunidad Foral de Navarra, ha ocasionado algunas prácticas que contribuyen a la ineficiencia en la gestión de los servicios locales, al superponerse estructuras y ocasionarse una estructura del sector público local desordenado.El proceso de creación de mancomunidades ha conducido, por otro lado, a que una parte importante de los municipios están adheridos a más de una mancomunidad. Además, en los municipios compuestos se producen situaciones como la prestación de un servicio por una mancomunidad pero no en todos los ámbitos concejiles.

A la vista de todas estas consideraciones, el Estudio planteaba 16 perfiles de califica-ción para encuadrar a cada uno de los municipios atendiendo a criterios como el tramo de población en el que se cada uno se sitúa o la forma y ámbito de prestación de los servicios, fundamentalmente, distinguiéndose entre servicios administrativos y servicios finalistas2.

Con el sistema de asignación de perfiles y su representación en un mapa se obtuvo una visión general y simplificadora de la situación de los municipios en cuanto a presta-ción y gestión de servicios locales de la que destaca que los municipios más pequeños son los que presentan dificultades de gestión y prestación de servicios, dado que sus recursos son más limitados. Además, desde un punto de vista territorial, el problema de estos municipios es más acentuado en la zona Norte, en concreto, Pirineo, en la parte Oeste de Tierra Estella y en la Zona Atlántica. A medida que aumenta el tamaño poblacional de los municipios, las carencias van desapareciendo progresivamente. Situación diferen-te presentan los municipios de entidad poblacional más elevada, en los que no existen especiales deficiencias en los servicios administrativos. En cuanto a la oferta de servicios finalistas se puede considerar adecuada, si bien su gestión atiende a criterios diferentes

2 En cuanto a los servicios administrativos se consideró que la disposición del cargo de secretario y el cargo de in-terventor proporciona una capacidad de gestión más completa para un municipio. En cuanto a los servicios finalistas, se valoró la prestación y la gestión de cuatro servicios finalistas fundamentales: el suministro de agua y la recogida de residuos, que son obligatorios para todos los municipios; y los servicios sociales y las instalaciones deportivas, que son obligatorios en municipios de más de 20.000 habitantes.


(prestación mancomunada y prestación directa) que, en todo caso, no se puede valorar, a priori, su mayor o menor eficiencia. No obstante, queda garantizada la cobertura po-blacional y territorial de un amplio catálogo de servicios (obligatorios y no obligatorios).

Con esta información se elaboró una matriz DAFO por subáreas que nos permitió conocer la realidad de cada una de las mismas y analizar su problemática y carencias.

De toda esta información se derivó un primer planteamiento estratégico que podemos resumir en las siguientes líneas:

• Racionalización de las competencias y funciones de los concejos.• Desarrollo de entidades de colaboración entre municipios u otras entidades

locales supramunicipales y la Comunidad Foral.• Intensificación de los esfuerzos en la agrupación de servicios administrativos.• Racionalización de las Mancomunidades.• Asignación de unos recursos suficientes para las diferentes entidades locales.• Y aplicación de un calendario de aplicación temporal definido, con el fin de

no prorrogar la situación actual mucho tiempo más. Transcurrido el mismo, debería acudirse a otras fórmulas de implantación, manteniendo el contenido de los proyectos inicialmente ideados.

En cuanto a las competencias municipales, estas fueron analizadas desde la efica-cia y eficiencia de su prestación, haciéndose aportaciones en especial sobre los con-cejos – reducción o reasignación de competencias legales, fomento de los convenios y ampliación de las causas de extinción–, y la forma más idónea de prestación de servicios, en concreto optándose por la Agrupación de Servicios Administrativos como fórmula asociativa voluntaria para los servicios administrativos; por la Manco-munidad para los servicios finalistas; y por la potenciación de Entidades Técnicas de Gestión para la colaboración municipal y autonómica.

Estas líneas, prudentes y nada “atrevidas”, se enmarcaban en las limitaciones de la encomienda parlamentaria, pero fueron discutidas y debatidas, y claramente supe-radas, por los expertos que participaron en tres sesiones de trabajo o Seminarios, des-tacando las aportaciones de los profesores Francisco Sosa Wagner, Mercedes Fuertes y Pedro Luis Martínez Pallares.

2.3. Modelo propuestoEl Estudio elaboro una Propuesta de reorganización integral del Mapa Municipal

de Navarra.En cuanto a los servicios administrativos, se opta por la figura de la Agrupación de

Servicios Administrativos (artículo 46.3 LFAL), con la idea de reorganizar y simplificar lo existente, siendo la opción preferida la prestación disociada de los servicios de Secretaria e Intervención, para todos aquellos municipios con una población nunca inferior a 1.500 habitantes y un número de municipios nunca superior a nueve. El Estudio desarrolla


esta figura para cada una de las 10 áreas de la ETN. En concreto se propone la creación de 43 Agrupaciones que prestarían los Servicios Administrativos, extendiendo a toda la población y territorio con estas funciones públicas necesarias, cosa que ahora no sucede, pasando de 51 a 89 interventores y reduciendo el número de Secretarios de 165 a 117.

No hemos hecho referencia anteriormente, y se hace aquí a modo de inciso, a que la provisión de estas funciones públicas es una de las características del derecho local navarro, pues los Secretarios e Interventores navarros no pertenecen al Cuerpo nacio-nal, siendo el Gobierno Foral quien habilita y provee las plazas, habiendo supuesto, y suponiendo, esto una fuente de litigios y controversias constante con las personas inte-rinas que vienen ocupando estas plazas en algunos casos desde hace más de veinte años.

En cuanto a los servicios finalistas se parte de la igualdad de derechos de los ciudadanos por lo cual se debe aspirar a tener un mismo nivel de prestaciones esenciales lo que justifica la reorganización del mapa administrativo local, el fomento de entidades locales de base asociativa que gobiernen el territorio mediante la articulación de la intermunicipalidad.

Para ello se opta por la articulación de un sistema de Mancomunidades como entidades de gestión de base territorial, con carácter de progresividad en su implan-tación, proponiendo la implantación, en un primer momento, de modelo de adapta-ción, como la evolución progresiva de la situación actual mediante la racionalización y territorialización de las Mancomunidades existentes, agrupándose en dos bloques, de Infraestructuras y de Servicios al Ciudadano.

En un segundo momento, se implantaría el modelo óptimo que supone la pro-gresiva integración de las nuevas mancomunidades en Mancomunidades de Interés General, plurifuncionales, de base territorial amplia, con régimen jurídico propio, catálogo de competencias propias y un importante componente de gestión.

La figura clave de este modelo son, pues, las Mancomunidades de Interés General (MIG), entidades esencialmente de gestión y prestación de servicios, y no entidades de política territorial, cuyo objetivo será la prestación de servicios públicos bien gestiona-dos y para todos los ciudadanos por igual con independencia de su lugar de residencia.

El Estudio proponía una definición legal de las mismas:“1.- Tendrán la condición de Mancomunidades de interés general aquellas que se

constituyan en el ámbito de una o varias áreas de la Estrategia Territorial de Na-varra, aprobada por el Parlamento de Navarra en sesión de 21 de junio de 2006, teniendo como finalidad la prestación en su ámbito de al menos las siguientes materias de competencia municipal: recogida y tratamiento de residuos, abas-tecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, y tratamiento de aguas residuales, actividades deportivas, protección del medio ambiente, y mercados y defensa de los consumidores y usuarios.

2.- El objeto de estas mancomunidades es la gestión profesional, eficaz y eficiente y con carácter universal a la población de su ámbito de los servicios que le son


asignados por los municipios miembros, así como de todas aquellas materias que consideren debe prestar para mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos.

3.- La declaración de Mancomunidad de interés general se efectuará por el Go-bierno de Navarra mediante Decreto Foral, a propuesta de los municipios que la promuevan y compongan y conllevará una línea específica de financiación desde el Gobierno de Navarra para el cumplimiento de sus fines”.

La Mancomunidad de Interés General se caracterizará, esencialmente, por:- Su carácter voluntario.- Su carácter plurifuncional.- Su representación mediante designación de las entidades asociadas y en fun-

ción de la población.- Contar con funciones de Secretaría e Intervención.- Disponer de indicadores de gestión.- La posibilidad de recibir competencias y funciones delegadas del Gobierno de

Navarra.- Una financiación tendente a tarifar los servicios prestados.

El Estudio desarrolla ampliamente tanto la estrategia como el cronograma y con-tenidos y funciones para cada una de las diez áreas de la ETN, con propuestas relativas al personal, servicios existentes y diseño de los instrumentos de gestión y sistema de indicadores, para alcanzar el objetivo final de lograr que las 67 Mancomunidades exis-tentes actualmente se conviertan en ocho Mancomunidades de Interés General, mo-delo óptimo, fomentando la tendencia al proceso de agrupación tras un proceso, com-plejo y temporalmente largo de adaptación. El Estudio plantea también, para el caso de inacción de los municipios tras el periodo de asunción voluntaria de las propuestas, una estrategia de “Máxima Intervención” desde el Gobierno de Navarra para lograr los objetivos propuestos, en la que se proponía plantear al Parlamento Foral una pro-puesta definitivamente radical, que evidentemente no partiera ya de la voluntariedad y tomase como referente actuaciones en otros países de nuestro entorno, tales como Alemania, de “alteración de términos municipales” mediante la extinción (artículo 13 LFAL) o fusión de municipios (artículo 16 LFAL) y concejos conforme al esquema planteado en el Estudio, es decir, asumiendo como imperativo las siguientes medidas:

a) Aplicar a poblaciones mínimas (1.000 habitantes), suficiencia de recursos y territorio suficiente para la existencia de municipios tanto nuevos como his-tóricos. Este nuevo Mapa Territorial se implantaría mediante extinción de los más pequeños que se fusionarían en los de mayor población mediante altera-ción de los términos municipales.

b) Desaparición de la figura de los concejos en caso de no reunir criterios de suficiencia o reducción de sus competencias conforme al Dictamen elaborado en el año 2008 por el Defensor del Pueblo de Navarra.


c) Establecer un catálogo de servicios administrativos básicos para los munici-pios y un catálogo de prestación de servicios finalistas referido y segmentado a municipios de distinta población, residenciando la mayoría de estos servicios en municipios de más de 5.000 habitantes y, cuando no se alcance esa pobla-ción, en Mancomunidades de Servicios de carácter amplio en sus funciones plurifuncionales o en Mancomunidades de Interés General.

d) Definición de un Ente de carácter metropolitano basado en la actual Man-comunidad de la Comarca de Pamplona, con importantes competencias en el territorio (urbanísticas, transportes, etc.).

e) Potenciación forzosa de las Mancomunidades a nivel de Área con la idea de crear 8 entidades locales fuertes para la gestión de los servicios finalistas.

f ) Descentralización de servicios en desarrollo de lo previsto en el Pacto Local de 1999, actualizado y revisado.

g) Nuevo modelo de financiación local adaptado al modelo de “máxima intervención”.h) Desarrollo legal del principio de Gobernanza del Territorio y aplicación de

mejoras de gestión como la Carta de Servicios Locales, etc., con carácter de derecho ciudadano.

Como conclusión de lo que fue el Estudio al que nos venimos refiriendo, y su incidencia en la modificación o reorganización del Mapa local de Navarra, diremos que supuso un gran esfuerzo sistemático de conocimiento del funcionamiento de los servicios municipales, del grado de eficacia y eficiencia en su prestación, detectándose las debilidades y puntos críticos.

Sin embargo la propia limitación del encargo, ceñido al mandato parlamentario que le dio origen, hizo que las propuestas fuesen muy técnicas, poco arriesgadas en cuanto a las modificaciones realmente necesarias en la planta municipal, pues no se proponía una intervención directa en la misma, más allá de la racionalización y mejora de los servicios o la reasignación de las competencias de los concejos, fomen-tando figuras o instrumentos de agrupación, de carácter voluntario e incentivado, que pudieran ser el germen de una futura “comarcalización”, que, en todo caso, iban a dejar a los ayuntamientos con un carácter más identitario y representativo pues la prestación de servicios iba a salir de su esfera directa en gran medida.

2.4. Ponencia parlamentariaEl Gobierno remitió a comienzos del año 2009 el Estudio al Parlamento Foral,

en el que se constituyó una Ponencia con el objeto de elaborar un informe sobre la reorganización administrativa y funcional de la Administración Local de la Comu-nidad Foral de Navarra. Esta Ponencia, en la que participaron todos los grupos de la Cámara, y que escuchó a diversos expertos e instituciones representativas de los entes locales, concluyó sus trabajos en noviembre de 2010, siendo aprobados por la Comi-

CRISIS DE LOS AYUNTAMIENTOS, CRISIS DE LA DEMOCRACIA272 273JESÚS MARÍA RAMÍREZ SÁNCHEZ

sión de Administración Local de 2 de febrero de 2011 el Dictamen y las siguientes conclusiones que habrían de orientar la futura reforma:

“1. Solicitar al Gobierno de Navarra la elaboración de un Proyecto de Ley Foral en el que se contemple un Mapa para la Ordenación de la Estructura de las Entida-des Locales de Navarra, que contenga los siguientes niveles estructurales: Con-cejos, Municipios, Agrupaciones para Servicios Administrativos y Comarcas, Mancomunidades u otras entidades de carácter supramunicipal. El Proyecto de Ley Foral contemplará mecanismos de modificación puntual, regulará las com-petencias de los diferentes tipos de entidades, a excepción de los municipios, y dispondrá los períodos para su implantación voluntaria y obligatoria.El Proyecto de Ley Foral será presentado en el Parlamento antes de la disolu-ción de la Cámara en la presente legislatura.El Mapa se elaborará teniendo en cuenta los siguientes principios:

– Subsidiariedad: los Municipios asumirán aquellas competencias que por capacidad y cercanía se puedan prestar mejor desde el ámbito local. Las Comarcas, Mancomunidades u otras entidades de carácter supramunicipal deberán asumir la gestión de las que requieran un ámbito supramunicipal.

– Claridad competencial: se establecerá el marco de las competencias exclu-sivas y compartidas entre las Administraciones foral y local.

– Suficiencia financiera: se garantizará a las entidades locales los recursos suficientes para cumplir las funciones asignadas. Es imprescindible conta-bilizar el coste real de las competencias, siendo éste, y no menos, el coste para determinar las cantidades a recibir por transferencias desde otras Administraciones.

– Solidaridad: se considera necesario que todos los ciudadanos tengan ase-guradas las mismas prestaciones y los mismos servicios públicos sea cual sea el municipio en el que residan.

2. Los Municipios quedarán como están, afectados únicamente por los procesos de agrupación en los que pudieran participar.

3. Las Agrupaciones de Servicios Administrativos se crearán, de forma voluntaria du-rante un plazo de tres años y posteriormente se constituirán con carácter forzoso.

Se impulsará y fomentará su constitución voluntaria teniendo en cuenta los criterios contemplados en el Mapa Local.

4. A las Comarcas, Mancomunidades u otras entidades de carácter supramunicipal que se creen por Ley Foral que definirá sus competencias, se les atribuirán todas las potestades de las entidades locales territoriales, incluida la tributaria. Su órgano de gobierno principal será de extracción indirecta teniendo en cuenta los resultados de las elecciones municipales, con un sistema análogo al de las Diputaciones Pro-vinciales de régimen común, de modo que haya una representación proporcional

de las candidaturas que obtengan representación en su ámbito. Sus competencias como mínimo serán las siguientes: Medio Ambiente; Ordenación del Territorio y Planeamiento; Ciclo integral del agua; Recogida y tratamiento de residuos sóli-dos urbanos; Políticas Sociales y de Igualdad; Salud y salubridad pública; Educa-ción; Cultura y Deportes, Transporte Público, Tráfico y Seguridad Ciudadana, sin perjuicio de que los Municipios, Mancomunidades u otras entidades de carácter supramunicipal que las integren les puedan delegar otras. La constitución de las Comarcas, Mancomunidades u otras entidades de carácter supramunicipal me-diante Ley foral implicará la extinción de las entidades supramunicipales existentes para el mismo ámbito, asumiendo sus competencias y sus recursos materiales y humanos. El diseño del mapa supramunicipal se realizará mediante un proceso participativo de forma que los Municipios puedan opinar sobre su adscripción supramunicipal. Se partirá del mapa de áreas de la Estrategia Territorial de Navarra y en todo caso en un período máximo de ocho años las Comarcas, Mancomunida-des u otras entidades de carácter supramunicipal deberán estar creadas.

5. Se contemplará la reasignación de las actuales competencias concejiles que requieren mayor capacidad de gestión a favor de los municipios, reservando a los concejos aquellas competencias relacionadas con su respectiva identidad (fiestas y archivos) y con el aprovechamiento de su respectivo patrimonio.

6. Se revisarán los criterios legales de financiación de las Haciendas Locales, dis-tinguiendo entre las medidas destinadas al fomento de la intermunicipalidad voluntaria y las diseñadas teniendo en cuenta el cumplimiento de indicadores de gestión diferenciados en función del ejercicio competencial y del ámbito territorial donde se desarrollan.

7. En relación con la entidad a implantar en la Comarca de Pamplona deberá mantenerse la forma de extracción indirecta en la conformación de sus órga-nos. La figura tendrá la denominación que se decida en una Ley Foral especí-fica que se aprobará para su regulación. Las competencias que podría asumir serían las siguientes ( …)”.

La Ponencia, como se ve, fue más allá del Estudio y abrió algunas novedades importantes, contando con el consenso casi absoluto de todos los Grupos del Parla-mento, si bien se sigue sin afectar a los niveles estructurales o entes locales (salvo la desaparición de los Distritos), se produce una reasignación de las competencias con-cejiles y se apuesta por la agrupación, abriéndose la puerta a las comarcas, de servicios finalistas, cuidándose de mejorar la representación política en las mismas.

Se abría, con el Dictamen de la Ponencia, una puerta a una futura reforma si bien no parecía todo lo plena y necesaria que pudiera demandarse para afrontar los nuevos retos que ya se asomaban en el horizonte de un cambio de ciclo económico tan profun-do que iba a suponer un cambio de modelo, más para el mundo y vida municipal, que


iba a pasar en esos años de la opulencia a la miseria debiendo cargar con estructuras y servicios sobredimensionados que ponían a las entidades locales ya no en riesgo eco-nómico sino que iban a cuestionar su propia naturaleza como prestadoras de servicios a los ciudadanos. Pero en todo caso, se comenzaba a apuntar en la buena dirección.

Esta etapa iba a concluir, ya al final de la Legislatura, con la aprobación de la Dispo-sición Adicional Primera de la Ley Foral 4/2011, de 17 de febrero, ley que modifica el Título VII de la LFAL, en cumplimiento de la STC de 1 de junio de 2009 que resolvía una cuestión de inconstitucionalidad relativa al procedimiento de provisión de vacantes de secretarios e interventores referente a la provisión de puesto de secretario, y en la que se introdujo la citada Adicional Primera que textualmente transcribimos:

“Implantación de Agrupaciones de Municipios para compartir los puestos de secretaría e intervención.

Con anterioridad al 30 de septiembre de 2012, el Gobierno de Navarra remitirá al Parlamento de Navarra un Proyecto de Ley Foral que regule el Mapa Local y la ordenación de las entidades locales de Navarra, donde se observen los principios de subsidiariedad, claridad competencial, suficiencia financiera y solidaridad territorial y cuya implantación obligatoria se materialice con posterioridad a un periodo redu-cido de asunción voluntaria de sus previsiones.

Dicho proyecto legislativo contendrá en todo caso un Mapa de las entidades locales de Navarra, en cuyos niveles estructurales estarán contenidos los Concejos, Municipios, Agrupaciones de servicios Administrativos y demás entidades de carácter supramunicipal”.

Esta Disposición, pactada entre los dos principales partidos del Parlamento de Navarra, Unión del Pueblo Navarro y Partido Socialista de Navarra-PSOE, sólo toma la primera de las conclusiones de la Ponencia, mandatando al ejecutivo que elabore una Ley Foral del Mapa Local teniendo en cuenta los principios que contempló la Ponencia. Por primera vez se asume que deberá tener un carácter obligatorio, tras un periodo de asunción voluntaria, y se vuelven a consolidar los niveles estructurales que contemplaba la Ponencia que, de hecho, supone el mantenimiento de los entes locales existentes, lo que conduce a procesos de agrupación pero no de extinción.

3. Anteproyecto de Ley Foral que regule el mapa local3.1. Grupos de Trabajo para la elaboración de un texto normativo de reorganización del mapa local de Navarra

Las elecciones municipales y autonómicas del año 2011supusieron la conformación de un gobierno de coalición entre los dos grupos mayoritarios surgidos de las urnas, UPN y PSN-PSOE, ostentando la consejería competente en Administración Local, y su Dirección General, el Partido Socialista de Navarra, quien desde un primer momento tomó la reorga-nización de la administración local de Navarra, ya en época de plena crisis económica e ins-titucional, como una tarea prioritaria, constituyendo en el seno de la Dirección General un


grupo de trabajo integrado por profesionales del Departamento de Presidencia, Administra-ciones Públicas e Interior, incorporándose posteriormente consultores externos, el cual ana-lizó y valoró las diferentes líneas de actuación generales para la concreción de la estructura de la nueva Administración Local de Navarra, del nuevo Mapa Local, finalizando toda esta primera actuación en el Documento de conclusiones, de noviembre de 2011, estableciéndose un cronograma de actuaciones para la elaboración y redacción del Proyecto de Ley Foral.

La segunda fase de este proceso fue la reflexión sobre diferentes aspectos y cuestiones relevantes para el proceso de reorganización del mapa local de Navarra y la elaboración de un borrador de texto normativo, teniendo en cuenta, como elementos importantes de esa reflexión, por un lado, la estrategia de actuación planteada por la Dirección General de Administración Local tanto al inicio de las sesiones de trabajo como con posterioridad al planteamiento, por parte del Estado, de la reforma de la LBRL, plasmada en el documen-to titulado Anteproyecto de Ley para la racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, de 26 de julio de 2012, y, por otro, un cambio en la dirección del Departamento.

Este trabajo debía partir del mandato parlamentario antes referido, la Disposición Adicional Primera de la Ley 4/2011, pero se podía afrontar desde una doble perspec-tiva. Una interpretación más extensiva se apoyaría en las conclusiones de la Ponencia parlamentaria y en la reflexión de una necesidad de mayor intervención en la planta municipal. Una segunda interpretación más literal y restrictiva de la Adicional Prime-ra mantendría la planta y estructura actual en cuanto a entes locales existentes.

En primer lugar el Grupo de trabajo reflexionó sobre las competencias de Na-varra para intervenir sobre el mapa local y si podía ir más allá de lo previsto en la legislación básica estatal.

Dos son las líneas que se plantearon a este respecto. La primera opina que Navarra no cuenta, dentro de su acervo foral, con competencia histórica propia como para des-conocer los artículos 25 y 26 LBRL, por lo que la reasignación de competencias a otros entes locales diferentes del municipio, debe respetar el contenido básico de los artículos referidos, el mínimo común denominador o el contenido esencial de la autonomía local, como señala la jurisprudencia. Esto limita una actuación legislativa del Parla-mento Foral en el sentido de reasignar o trasladar la titularidad de estas competencias y servicios básicos a otros entes diferentes al municipio, debiendo respetar siempre el contenido básico delimitado en los artículos 25 y 26 de la actual y vigente LBRL.

La segunda línea interpreta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de una forma menos rígida, entendiendo que lo que dicho Tribunal garantiza como autono-mía local no es el derecho a un conjunto material de competencias sino el derecho a intervención o a la participación de los municipios “en las decisiones que les afecten”, de tal manera que esta interpretación posibilitaría el traslado de la gestión de las competencias municipales a otros entes diferentes, aun de manera obligada, máxime cuando se trate de servicios que los entes municipales no puedan gestionar.


Esta opinión se enmarca, una vez conocido el Anteproyecto estatal de reforma de la legislación básica, en el entendimiento de que la modificación de las bases estatales y, en consecuencia, la obligación de trasponerlas al Derecho Foral navarro, pueda suponer un claro detrimento de las competencias históricas navarras, máxime cuanto el Ante-proyecto no solo se ciñe a la nueva determinación de competencias locales sino que también pretende extinguir la condición de entidad local de los concejos o configurar un sistema funcionarial estatal aplicado a los municipios (Secretarios e Interventores).

Así, las materias que se pretenden modificar en el Anteproyecto, consideradas como básicas, pueden tener incidencia directa en las competencias históricas determinadas en la Ley de 16 de agosto de 1841 (organización y competencias de los ayuntamientos3 –artículos 5, 6, 7–), en el Decreto-Ley de 1925 (base cuarta, personal administrativo; base trece, establecimiento de las mancomunidades forzosas como fórmulas asociativas para la gestión de los servicios e intereses de los municipios, por ejemplo), y en el Regla-mento para la Administración Municipal de Navarra de 3 de febrero de 1928.

Todas esta competencias han sido salvaguardadas por la Disposición Adicional Primera de la Constitución Española en la cual se proclama el amparo y respeto de los derechos históricos de los territorios forales como límite a la competencia exclu-siva del Estado establecida en el artículo 149.1.18, teniendo en cuenta, por un lado, el artículo 46 LORAFNA, que en materia de Administración Local determina que corresponde a Navarra “las facultades y competencias que actualmente ostenta, al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841, en el Real Decreto-Ley Paccionado de 4 de noviembre de 1925 y disposiciones complementa-rias”; y, por otro, la Disposición Adicional Tercera de la LBRL en la que se dispone que tal Ley de Bases regirá en Navarra “en lo que no se oponga al régimen que para su Administración local establece el artículo 46 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra”.

Por tanto, y a tenor de estas disposiciones, el régimen competencial que Navarra venía ostentando con anterioridad a la Constitución, debe ser respetado por la fun-ción legislativa estatal como ha defendido LOPERENA ROTA:

“Navarra conserva intactas sus competencias sobre organización municipal–Juntas vecinales municipales, Concejos y Regímenes municipales especiales-, fórmulas asociativas locales, Régimen de funcionamiento y administración, -contratación, procedimiento administrativo, responsabilidad y garantías de au-toridades y funcionarios y relación de la Diputación Foral con los Entes locales-, Obras y servicios, bienes, personal al servicio de las Corporaciones locales y

3 Competencia de dudosa calificación como histórica y, por tanto, de incierta aplicación actual como tal por cuanto el Decreto – Ley de 1925 estableció en su Base Primera que la organización municipal y autonomía de los ayunta-mientos de Navarra sería la que rigiese o se adoptase en lo sucesivo para toda la Nación, con unas excepcionalidades en las que no aparece expresamente la distribución exclusiva por parte de Navarra de competencias a los municipios.


haciendas locales. Y ello porque sobre estos apartados en Navarra ha existido un régimen propio instrumentado en el RAMN. Si la LBRL hubiese desconoci-do las competencias históricas de Navarra habría devenido inconstitucional por violar la Disposición Adicional Primera de la Norma Fundamental”.4

En definitiva, teniendo en cuenta estas dos referencias iniciales del primer Grupo de Trabajo, la doctrina foral analizada y el conocimiento, con datos reales derivados de diferentes estudios jurídicos y económicos, de la situación real del mapa local navarro actual, y de la reforma legislativa estatal, se consideró que Navarra podía elaborar un Anteproyecto de Ley Foral con el objetivo de conseguir unos entes locales fuertes con capacidad real de gestión de los servicios mínimos obligatorios con un estándar de ca-lidad, en condiciones de igualdad material y territorial y sin duplicidades; y, mediante la reordenación de la gestión de los servicios residenciándola en entes locales con la suficiente capacidad de prestación igualitaria con sostenibilidad financiera, eficacia en el uso de los recursos y respetando el principio de estabilidad presupuestaria; y, dotan-do de funciones públicas necesarias a todas las entidades locales.

En definitiva, y de conformidad con el mandato parlamentario establecido en la Disposición Adicional Primera de la Ley Foral 4/2011, se trataba de idear un nuevo sis-tema de ordenación territorial, de asignación competencial y de gestión de servicios que permita un funcionamiento ordenado, racional de las Administraciones Públicas locales, en términos no tanto de revisión económica del sistema sino de eficiencia, suficiencia financiera, estabilidad presupuestaria y cercanía en la prestación de los servicios al ciu-dadano, ideando un sistema que trascienda más allá de la situación económica en la que nos encontramos, apostando por una Administración posibilista y sostenible a futuro.

Para cumplir este mandato el Grupo de Trabajo analizó cada uno de los entes lo-cales, sus competencias y modo de prestación, elaboró un completo cuadro de com-petencias, en el que se distinguieron bloques competenciales, materias y servicios, y se asignó cada uno de ellos a alguna de las entidades locales que se consideraban óptimas para su prestación:

- Municipio, como entidad básica, diferenciando tramos de población pero con-siderando que el umbral mínimo para una correcta prestación de servicios era 2.000 habitantes.

- Distrito administrativo como agrupación para aquellos municipios de menor población.

- Mancomunidades.- Otros entes como Consorcios o entidad metropolitana.

Como se observará desaparece la figura de los Concejos.

4 Extracto del Capítulo titulado “El marco constitucional y las competencias de Navarra sobre régimen local”, redactado por Demetrio Loperena Rota. Página 36 del libro titulado La Administración Local de Navarra de varios autores, dirigida por Martín Mª Rázquin Lizarraga y Pedro Mª Larumbe Biurrun. Editorial Aranzadi, 1987. ISBN: 84-7016-393-0.


En segundo lugar, y al tener conocimiento del Anteproyecto estatal para la raciona-lización y sostenibilidad de la Administración Local, se dedicó un importante esfuerzo a su análisis e integración, en algunos aspectos, en el texto en redacción, pero teniendo muy en cuenta las limitaciones tan importante que para el texto foral podía suponer una nueva regulación en algunos casos contradictoria, y sobre todo atendiendo a cuatro cuestiones claves: Navarra es una Comunidad uniprovincial, en la que, por tanto, no existe Diputación Provincial como administración local, por lo que las competencias perdidas por los municipios las asumiría el Gobierno autonómico, con lo que ello pudiera suponer de conflicto; la subordinación de la vida municipal a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (Ley Orgánica 2/201, de 27 de abril) y la implantación de unas normas de calidad en la prestación de los servicios que se desarrollarán por una legislación posterior; la desaparición de entidades locales menores, entre los que podrían encontrarse los Concejos; y, la reducción del papel de las Mancomunidades como entidades prestatarias de servicios.

3.2. Modelos Propuestos: Modelo de ordenación territorial e implantación obligatoria

Partiendo de estas premisas la primera cuestión a dilucidar fue el modelo de texto normativo a confeccionar: bien un texto legal independiente (o Marco) que establecie-se mediante capítulos la regulación de las distintas entidades locales que iban a cons-tituir la nueva planta local, texto que posteriormente sería desarrollado o completado mediante la aprobación de modificaciones de la LFAL y demás legislaciones sectoriales; o bien, una modificación de los artículos de la vigente LFAL que se verían afectados, si bien las modificaciones en legislaciones sectoriales se efectuarían a posteriori.

El primer modelo permite ver de manera más completa el alcance de la reforma y parece que se enmarca mejor en el mandato parlamentario “con anterioridad al 30 de septiembre de 2012, el Gobierno de Navarra remitirá al Parlamento de Navarra un Proyecto de Ley Foral que regule el Mapa y la ordenación de las entidades loca-les de Navarra”; pero supone una mayor complejidad, toda vez que la Ley Foral de Administración Local requiere una mayoría cualificada para su aprobación (también sus modificaciones) que no requeriría la Ley Marco, pero evidentemente esas deter-minaciones tendrían a posteriori que verse trasladadas a la LFAL.

La reflexión inicial era hacer un texto legal de principios y criterios, con pocos artículos que posteriormente serían desarrollados por la legislación específica (LFAL) o la sectorial, pero el Grupo de Trabajo optó por acometer, en esta primera fase, el modelo de elaborar una ley propia de reorganización de la administración local, pero sin perder de vista que quizás finalmente se debiera optar por el modelo de modificar la LFAL, toda vez que del desarrollo del trabajo se iba desprendiendo que la regulación que se daba a cada entidad local era lo suficientemente amplia y concreta como para sustituir a la actual de la LFAL.


El modelo que adopta el borrador de texto normativo, se resume en lo siguiente: Abordar una reorganización en profundidad de la Administración local de Navarra mediante la supresión y/o modificación de algunos de los actuales entes locales de Navarra, con el objeto de diseñar una nueva planta local, con una significativa reduc-ción y reorganización de entes locales (cuadro 1).

Cuadro 1. Modelo del borrador de texto normativo.Situación actual Nueva planta foral

272 Municipios 272 Municipios

348 Concejos 0 Concejos

67 Mancomunidades 8 Mancomunidades de interés general

11 Agrupaciones de servicios administrativos 0

11 Agrupaciones tradicionales 4 Agrupaciones tradicionales

50 Agrupaciones de Secretaría

44 Distritos

9 Otras entidades

759 TOTAL 337 TOTAL


Tal modelo tendría como elementos más relevantes:- Se considera elemento esencial a respetar en el nuevo texto normativo la re-

presentatividad y la identidad del municipio, por lo que se opta, inicialmente, por la no supresión de municipios, más allá de las causas previstas legalmente.

- Reorganización de los servicios que se prestan por los municipios, mantenien-do las competencias previstas en la LBRL (artículos 25 y 26) y LFAL, pero re-distribuyendo su prestación, bien de forma individual bien de forma agrupada como permite la legislación básica y la foral, lo que permite y posibilita una reorganización funcional profunda de la planta municipal. Para ello se definen bloques competenciales, materias y servicios, estableciéndose la distribución respecto de las materias a prestar por cada entidad local.

- Se proponía la supresión de la figura del Concejos, en el que residen compe-tencias de tradición y de arraigo, en las que no son aplicables las economías de escala (archivo, fiestas, aprovechamiento de los comunales...), trasladando tales competencias al ámbito municipal, garantizando la participación directa de los vecinos de los núcleos de población que resultaran, especialmente en la gestión del aprovechamiento del comunal, y ello a los efectos de racionalizar el sistema estructural de la organización local navarra, logrando una reducción de la misma conllevando, muy posiblemente, unos resultados importantes desde el punto de vista económico. No obstante, el Grupo de Trabajo también debatió en pro-


fundidad como una posibilidad la del mantenimiento de los Concejos como entidad tradicional y representativa con reasignación e importante reducción de competencias (archivos, fiestas y gestión de su patrimonio) y servicios, si bien ello supondría un mantenimiento del número de entidades muy cercano al actual.

- La reconfiguración estructural y la ampliación funcional del Distrito Administra-tivo como entidad prestadora de servicios a la población, considerando la figura como una estructura de gestión en un escenario voluntario, en primer lugar, y obligado, en caso de cumplirse la primera expectativa, para los municipios que los integren. Se proponía una amplia redefinición de los Distritos Administrativos y Mancomunidades como entidades prestatarias de servicios de forma agrupada (disponiendo un escenario de 8 Mancomunidades de Interés General), tendiendo a la concentración pero sin perder de vista el principio de subsidiariedad ni una par-ticipación más activa de los municipios integrantes en dichas estructuras de gestión.

- Supresión de las Agrupaciones de Secretarios y Servicios Administrativos. Se-cretarios e Interventores serán integrados en las estructuras de gestión de los Distritos Administrativos.

- Nueva configuración de las Mancomunidades, que tenderán a convertirse, también en un escenario voluntario previo, en Mancomunidades de Interés General (MIG) las cuales, de manera ordenada y racional, abarcarán como mínimo ámbitos territoriales correspondientes con las Áreas de las ETN.El es-cenario que se plantea es de reducción progresiva de las actuales Mancomuni-dades de manera voluntaria e incentivada a 8 MIG, en un plazo determinado.

- Se consideraba a los Consorcios Locales como una fórmula más de nueva creación con carácter de entidad local, con participación de Gobierno de Na-varra siempre con mayor respeto a la mayor representatividad municipal, que permita la agrupación de municipios para la prestación de determinados ser-vicios atendiendo a la complejidad técnica en su prestación individual o a la consecución de economías de escalas, planteando la posibilidad de llegar a escenarios territoriales incluso mayores que los previstos para las MIG.

- Se planteaba el Área Metropolitana de Pamplona para el ámbito de conurba-ción de Pamplona y para determinados servicios cuya prestación mejore en términos de eficiencia y economía en el ámbito territorial previsto.

3.3. Modelos Propuestos. Modelo de planificación territorial y materialización progresiva voluntaria e inducida

El 15 de julio de 2012 se produce la ruptura del Gobierno de coalición y el cambio en la consejería responsable de la Administración Local. El adelanto de las líneas de trabajo antes referidas por el Consejero de Administraciones Públicas ya había supuesto disensiones dentro del propio Gobierno, así como críticas y la oposición de la Federa-


ción Navarra de Municipios y Concejos, sobre todo en lo referente a la desaparición de los Concejos, por lo que producido el cambio de dirección política las líneas estratégicas del borrador de texto legal se modificaron en algunos aspectos.

Ahora la orientación del trabajo del grupo de expertos se acomodará a la nueva visión de la Consejería y pretenderá alcanzar un consenso con los principales afec-tados por la reforma, las entidades locales representadas por la FNMC, para de esa forma intentar lograr un mayor consenso social.

En primer lugar, se acudió a una interpretación más literal de la Disposición Adicional Primera de la Ley Foral 4/2011, así como de los sucesivos pronunciamien-tos parlamentarios en cuanto a mantener la actual estructura y planta local; y, en segundo lugar se acude al planteamiento de mejora y racionalización de la gestión sin intervenir en la planta municipal, partiendo de dos nuevas premisas:

a) El mantenimiento de los Concejos, como entidad tradicional Navarra y aten-diendo a la competencia histórica en esta materia se entiende que esta entidad local puede mantenerse, al margen de lo que la reforma estatal establezca para las entidades locales menores, si bien no debe dejarse de lado la posibilidad de redu-cir competencias a estos entes locales, como por ejemplo la concesión de licen-cias de obras, para así racionalizar la situación de entidades locales, en términos de mejoría de economías de escala, así como prever nuevas causas de extinción.

b) Primar la asunción voluntaria por parte de los municipios para acogerse a las me-didas de gestión agrupada de los servicios, en aras a un cumplimiento más fiel del mandato legal de la Ley Foral 4/2011. De esta manera, serán las Agrupaciones de Servicios Administrativo o las Mancomunidades de Interés General, como hori-zonte final, las protagonistas de este modelo, induciendo la creación de tales enti-dades con medidas económicas y financieras por parte de Gobierno de Navarra.

Así, el panel de entidades locales podría quedar como se indica en el cuadro 2.

Cuadro 2. Modelo alternativo.Situación actual Nueva planta foral

272 Municipios 272 Municipios

348 Concejos 348 Concejos

67 Mancomunidades 8 Mancomunidades de interés general

11 Agrupaciones de servicios administrativos 45 Agrupaciones de servicios administrativos

50 Agrupaciones de Secretaría

11 Agrupaciones tradicionales 4 Agrupaciones tradicionales

9 Otras entidades

759 TOTAL 686 TOTAL



Con la aplicación de este modelo el número de entidades no se reduce ostensible-mente pero, además, deberá tenerse en cuenta que el mantenimiento de los concejos supondrá la obligación de llevar a estas estructuras las labores de un Interventor lo que conlleva incrementar el número de Agrupaciones de Servicios Administrati-vos para proporcionar a los concejos el servicio de que exige la reforma estatal para el control y observancia del equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera, principios en los que se inspira tal reforma, suponiendo, en definitiva, un mayor nú-mero de entidades y un mayor coste de la reorganización municipal en su conjunto.

El mayor protagonismo de este modelo recae sobre la agrupación y simplificación de entidades de gestión finalista de servicios, las Mancomunidades (disponiendo un escenario de 8 Mancomunidades de Interés General), tendiendo a la concentración pero sin perder de vista el principio de subsidiariedad ni una participación más activa de los municipios integrantes en dichas estructuras de gestión. Las Mancomunidades existentes deberán ir reduciéndose de manera ordenada, incorporándose los munici-pios a los ámbitos territoriales que se conformen para la oportuna MIG que le corres-ponda. También se propone potenciar los consorcios locales, siguiendo el modelo y ejemplo del Consorcio de Residuos de Navarra, como instrumento de prestación de servicios para todo el territorio de Navarra, toda vez que en base a la evaluación pu-diera darse que un número de municipios pierda la competencia en distintos lugares de Navarra pero la prestación deba ser común para todos esos municipios.

No se tiene en cuenta la figura del Área Metropolitana de Pamplona, dada la existencia, y su alto grado de aceptación, de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y de su posible consideración, a futuro, como MIG, cuya capacidad de autoorganización, sin dejar de prestar determinados servicios a todo el ámbito de la Mancomunidad, le permitirá dar respuesta a la justificación del Área Metropolitana, como entidad local al servicio específico de las necesidades de la conurbación de Pamplona, como una parte de aquella.

3.4. Anteproyecto Ley Foral de Reorganización de la Administración Local (septiembre 2012)

El 24 de octubre de 2012 el Gobierno de Navarra aprobó el Anteproyecto de Ley Foral de reorganización de la administración local de Navarra, norma que daba cum-plimiento al mandato de la Disposición Adicional Primera de la Ley 4/2011, y que concluía, de momento, con el proceso iniciado en el año 2007 para diseñar un nuevo mapa local en Navarra.

Este texto legal se presenta por el Gobierno sin consenso político previo con los restantes grupos parlamentarios, o al menos con quien le permita tener una mayoría, pero con el apoyo de la Federación Navarra de Municipios y Concejos. Esta circuns-tancia hace que el debate parlamentario, de una ley que requiere para su aprobación


mayoría absoluta5, no vaya a resultar en modo alguno pacífico ni que este texto tenga garantizada su aprobación e incluso que en el trámite parlamentario no se vea radi-calmente alterado. Por otra parte parece imprescindible que una reforma estructural de este calado nazca con un amplio consenso político y social, si bien, como vimos en el caso alemán, quizás no sea tan necesario el acuerdo con los entes afectados, pues posiblemente ellos defiendan en este supuesto una visión identitaria y particularista, legítima, pero que no responda al interés general de la Comunidad.

El Anteproyecto sigue una interpretación literal del mandato parlamentario de 2011, diseñando un mapa local en cuyos niveles estructurales estén contenidos los municipios, concejos, agrupaciones de servicios administrativos y otras entidades de carácter supramunicipal.

Fija como objetivos de la reforma: la racionalización y mejora de la gestión y prestación de los servicios locales; lograr la máxima igualdad posible en la recepción de los servicios por los ciudadanos; y, ordenar territorialmente el mapa administra-tivo y funcional de la Administración Local de Navarra. La Exposición de Motivos hace una acertada referencia a la iniciativa estatal de reforma de la administración local y su posible incidencia en le derecho local navarro, pero el Ejecutivo Foral opta por cumplir el mandato legal de presentación de la Ley Foral antes que demorarlo hasta conocer el alcance real de la reforma estatal.

La Exposición de Motivos expone con claridad las líneas de actuación que pro-pone el Anteproyecto de Ley Foral para “incidir en la reordenación de la estructura actual de la administración local de Navarra, permiten caracterizar la reforma pro-puesta, como de planificación ordenada territorialmente e implantación progresiva e inducida de sus previsiones, y así puede comprobarse con las siguientes especificacio-nes de cada una de las entidades contempladas en el ordenamiento vigente”.

El Anteproyecto proclama su voluntad estratégica al establecer las bases de la reorganización de la administración local (artículo primero), para proceder a conti-nuación a modificar concretos artículos de la Ley Foral 6/1990 (artículo segundo) lo que configura el cuerpo de la Ley:

a) Se modifica el artículo 3 de la LFAL estableciendo la nueva estructura de las entidades locales, en la que se mantiene la estructura actual salvo los Distritos Administrativos y otras corporaciones tradicionales que no se citen expresa-mente, y se incorporan los Consorcios Locales.

b) Se mantienen todos los municipios actualmente existentes (272), “como cauce nu-clear de la participación ciudadana en los asuntos públicos. No obstante, sin per-juicio de seguir fomentando la fusión voluntaria de municipios y manteniendo el

5 Ya que modifica el articulado de la Ley Foral 6/1990, de la Administración Local de Navarra y de conformidad con el artículo 20.1, en relación con le 18.2, de la LORAFNA esta norma sobre la administración local requiere una mayoría cualificada.


resto de las causas legalmente previstas al efecto, se apuesta por su integración en estructuras intermunicipales de gestión de manera incentivada o forzosa, en función de umbrales de población y de criterios de solidaridad territorial, y todo ello, con el objeto de racionalizar y lograr la mayor eficiencia e igualdad en la prestación de los servicios locales que justifiquen su creación”. La nueva redacción del artículo 30 favorece la delegación del ejercicio de competencias siempre que se mejore la eficacia y eficiencia, contribuya a eliminar duplicidades y sea acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y mejore la participación ciudadana.

c) Se mantienen las actuales 348 entidades concejiles, “coincidente con el encargo normativo de la reforma y la defensa de su peculiaridad foral”, si bien se proponen una serie de modificaciones en su funcionamiento siendo las más importantes la reasignación, en favor del municipio, de determinadas competencias atribuidas hasta la fecha a los concejos, que ven reducidas sus competencias (administración y conservación de su patrimonio, caminos rurales, cementerios, archivo concejil y fiestas locales); la ampliación de los supuestos de extinción, a la inexistencia de candidaturas en los procesos electorales que se convoquen, a los desequilibrios poblacionales existentes en los respectivos municipios y al incumplimiento reite-rado de sus obligaciones administrativas; y, la disposición del asesoramiento por el Interventor del municipio en materia económica, presupuestaria y financiera.

d) Se concretan las Agrupaciones Tradicionales que disponen de naturaleza de en-tidad local, las más relevantes e importantes, y se limita la posibilidad de ejercer competencias locales a aquellas en las que la composición de sus órganos de ad-ministración esté totalmente integrada por cargos electos de representación local.

e) Se reconfigura la figura de las Agrupaciones de Municipios creadas por Ley Foral, para permitir “su utilización como el instrumento normativo para el su-puesto de que el proceso voluntario e inducido de la reorganización territorial y funcional de las actuales Mancomunidades postulado en la pretendida reforma, no se verifique en el periodo que al efecto se considere posible y asumible”.

f) Las Agrupaciones de servicios administrativos, unidades administrativas de ges-tión, entes instrumentales para sostener los servicios derivados de las funciones públicas necesarias de Secretario e Interventor, que sustituyen a las actuales Agru-paciones de Servicios Administrativos, unidades municipales y agrupaciones de se-cretarios, “se configuran como el instrumento necesario y de carácter forzoso para la ordenación del sistema de provisión de los puestos necesarios de secretaría e in-tervención de las entidades locales y para proporcionar a las de menor dimensión poblacional la capacidad de gestión adecuada a sus intereses”. Se prevé pasar de las actuales 166 unidades administrativas a 40, una por cada subárea de la ETN, mediante un Plan Director que aprobará el Gobierno de Navarra, estableciéndose un periodo intermedio con unidades individuales y otras agrupadas.


g) La novedad más relevante es la reordenación de Mancomunidades (artículo 67), para las que “se formula la propuesta de incentivar y propiciar su reorga-nización, en base a los criterios de territorialidad, plurifuncionalidad, e igual-dad en la prestación de los servicios mancomunados, a fin de constituir seis Mancomunidades de Interés General”.Adquirirán dicha condición aquellas mancomunidades que, de conformidad con el Plan Director de la pretendida reorganización que apruebe el Gobierno de Navarra, se constituyan en el ámbito de una o varias áreas de la Estrategia Territorial de Navarra, teniendo como finalidad la prestación en su ámbito de, al menos, todos los servicios de competencia municipal que, en el momento de la vigencia de esta Ley Foral, estén mancomunados o convenidos para su prestación en común y ello, sin perjuicio de que, en todo momento, pueda ampliarse el contenido competencial inicialmente asumido.Se concretan las futuras seis Mancomunidades, el contenido y forma de ela-boración del Plan Director, el procedimiento de constitución, régimen estatu-tario incluyendo un sistema de gestión para resultados, órganos de represen-tación y gestión, rendición de cuentas y retribuciones de los representantes, es decir, se desarrolla con mucho detalle esta figura que se convertirá en clave del futuro mapa local, y que como se observará retoma con gran fidelidad las conclusiones principales del Estudio sobre la reorganización administrativa y funcional de la Administración Local de la Comunidad Foral de Navarra (2008).

h) Por último se atribuye “naturaleza de entidad local de carácter funcional o de 2º grado, a aquellas entidades consorciales integradas exclusivamente por Administraciones Públicas de diferente naturaleza, que se constituyan para la prestación exclusiva de servicios obligatorios de competencia municipal, cuya complejidad técnica y dimensión económica requieren ámbitos de actuación superiores a los de las áreas de la Estrategia Territorial de Navarra o en su caso, cuando la incapacidad de los titulares para prestar dichos servicios, recomien-den o exijan la intervención del Gobierno de Navarra”.

4. A modo de conclusiónEl presente trabajo expone los intentos de abordar y acometer una reforma necesa-

ria del mapa local de Navarra, en cuanto a la estructura de sus entidades locales, la ra-cionalización de la prestación de servicios, la sostenibilidad económica de los mismos y la prestación más eficaz y eficiente que redunde en beneficio del ciudadano, reforma deseada y solicitada por el Parlamento de Navarra formalmente desde finales del año 2007 en repetidas ocasiones y momentos, debatida en una Ponencia parlamentaria al efecto y plasmada, finalmente en un Anteproyecto de reorganización de la Adminis-tración Local de Navarra que, al cierre de este trabajo, comienza su vida parlamentaria


en noviembre de 2012, cinco años después de la Resolución instando a una reforma de la administración local, después de un profundo Estudio sobre la reorganización administrativa y funcional de la Administración Local, una Ponencia parlamentaria, un mandato legal expreso, un Grupo de Trabajo y un Anteproyecto de reforma estatal.

Como expresaron los profesores Sosa Wagner y Mercedes Fuertes, “la reorgani-zación de mapa municipal llevará su tiempo y muchas energías”.

Nace, tomando palabras del profesor LOPERENA ROTA, con la “perpetua-ción del mapa local”, es decir, no tocando la estructura de entidades locales básicas existentes, Concejos y Municipios, y ello, entre otras cosas porque en ninguna de sus tomas de posición el Parlamento de Navarra ha optado por la intervención en la planta municipal mediante la extinción o fusión de entidades de menor población, lo que permitiría concentrar la prestación de servicios en poblaciones de mayor tamaño siendo más viables, sostenibles, eficientes y eficaces, eso sí, perdiendo esas poblacio-nes su identidad histórica en aras de la modernización.

Pero es que el Anteproyecto de reforma estatal tampoco acude a esta fórmula más decidida y directa, sino que acude a fórmulas indirectas de pérdida de competencias por una prestación insostenible económicamente o por debajo de uno umbrales de calidad legalmente establecidos, en una clara muestra de que ni el legislador foral ni el Gobierno Central quieren, a nuestro juicio, acometer de frente el problema real que no es otro que la inviabilidad de entidades locales de escasa población para afrontar los re-tos de prestar unos servicios cada vez mas tecnificados, complejos y caros que demanda la ciudadanía y el funcionamiento de un pueblo o ciudad, pues no se olvide que esta reforma no debe ser una reforma administrativa ni meramente producto de lograr la estabilidad presupuestaria, sino que su objetivo no puede ser otro que garantizar una adecuada prestación de los servicios públicos a los ciudadanos, siendo la igualdad de derechos de los mismos, el alcance de un nivel mínimo y satisfactorio de las prestacio-nes esenciales (no las superfluas que tanto proliferaron en años pasados de bonanza y que ahora son objeto de recortes o suponen un carga imposible de afrontar) lo que justificará y legitimará la reforma y todas las actuaciones que se emprendan.

Otros países, el ejemplo más claro que hemos conocido en este proceso ha sido Alemania, emprendieron antes que nosotros, no sin dificultades, recursos y polé-micas, una profunda reforma y racionalización de una planta municipal de origen medieval, y en todo caso propia del siglo XIX, donde las comunicaciones y el tras-porte lo eran por caminos, y a caballo; la economía y el comercio era principalmente agrícola, local y en todo caso regional; donde los servicios públicos que debía prestar un municipio eran básicos y elementales; y, donde la vida para muchos vecinos co-menzaba y terminaba en el municipio.

Nuestra reforma, la que debe afrontar Navarra, y el resto de España, debería alcanzar un modelo municipal viable para el siglo XXI, y para ello creemos acertado


el modelo de agrupación de servicios finalistas en grandes Mancomunidades exclu-sivamente de gestión y prestación de servicios, pero es hora de afrontar también la racionalización de la planta municipal, de la representación política reduciendo, sin miedos ni complejos, la atomización existente, sin miedo de los partidos políticos a perder la base municipalista que les sustenta y sostiene, pues no parece tener mu-cho sentido mantener entidades locales de escasa población y menores competencias cuando el mundo camina hacia una civilización urbana, a un mundo de ciudades, donde se encuentra y desarrolla el conocimiento y la innovación.

La colaboración intermunicipal:razones, limitaciones y experiencias

Santiago Lago PeñasCatedrático de Economía Aplicada

Universidade de Vigo

1. ¿Por qué los gobiernos locales cooperan?1

El motivo fundamental por el que los gobiernos locales cooperan es el desajuste entre la escala óptima para la prestación de los servicios públicos de su competencia y el tamaño de la jurisdicción; siendo la población la dimensión clave al hablar de tamaño. Pongamos un caso extremo. Sería irracional que un municipio de 100 ha-bitantes prestase autónomamente un servicio propio de recogida y tratamiento de residuos sólidos. La factura fiscal resultante sería inasumible.

¿Por qué este desajuste es un problema generalizado en muchos países, entre ellos España y Asturias? El primer factor a tener en cuenta es la tendencia a la petrificación del mapa de las jurisdicciones locales. En 1900 existían 9267 municipios en España y 79 en Asturias. Hoy tenemos 8116 en España y 78 en Asturias. La cartografía mu-nicipal actual es prácticamente idéntica a la que se diseñó a mediados del Siglo XIX. Pero el Mundo ha cambiado. Y mucho.

La movilidad de hoy nada tiene que ver con la de antaño. Cinco kilómetros de entonces equivalen a 25 o más hoy. Y, sobre todo, ahora tenemos el teléfono e in-ternet. La tecnología elimina totalmente las distancias para un número creciente de trámites y gestiones, para el disfrute de muchos servicios. Si uno vive en un munici-pio de cierta dimensión, con capacidad para sostener una administración electrónica

1 Esta conferencia está basada en De Mello y Lago Peñas (2013). Una versión preliminar del mismo ha sido publicada como documento de trabajo: http://ideas.repec.org/p/ays/ispwps/paper1218.html. En el libro editado junto a Jorge Martinez-Vazquez The Challenge of Local Government Size: Theoretical Perspectives, International Experience, and Policy Re-form se reflexiona ampliamente y con multiples perspectivas sobre el tamaño de los municipios, sus causas y conscuencias.


suficiente, y se para a pensar, se dará cuenta de las pocas veces que se desplaza al año a la sede del ayuntamiento. En segundo lugar, la cartera de servicios nada tiene que ver. Servicios sociales, bibliotecas, piscinas… la complejidad de lo que se hace hoy es muy superior. Y eso requiere más medios y capital humano. Tercero, los cambios en los asentamientos de la población. Se producen fuertes crecimientos demográficos en torno a los polos urbanos y despoblamiento de buena parte del rural. Un buen número de municipios tienen en el presente una población diezmada respecto a la que aglutinaban en 1900.

En cualquier caso, hay que tener en cuenta que la escala óptima no es la misma para todos los servicios. Para que no hubiese desajustes habría que definir espacios de gobierno de geometría variable, uno para cada servicio o grupos de servicio con esca-la óptima de provisión suficientemente próxima. Evidentemente esto no es posible. Por eso hay que buscar un tamaño que, en promedio y teniendo en cuenta la cartera de servicios a proveer, sea razonable.

Ese tamaño óptimo para la prestación de servicios depende de varios factores. En primer lugar, de lo intensivo en capital que sea el servicio. La evidencia empírica sobre economías de escala es más clara en el caso de aquellos intensivos en capital (recogida de basuras o abastecimiento de agua) que los intensivos en trabajo (policía o limpieza de calles). En segundo lugar, hay que tener presentes los llamados “efectos desbordamiento”. Los estudios disponibles muestran que los núcleos de las áreas metropolitanas acaban prestando servicios al conjunto del área, lo que les supone costes fiscales adicionales que se conocen como “costes de centralidad” o “costes de capitalidad”. Si no existe cooperación entre los municipios del área para compartir estos costes (o no existe un nivel de gobierno superior que compensa por ellos2), lo que ocurrirá es que el servicio padecerá problemas de infraprovisión.

Existen otros dos motivos, menores, que pueden impulsar a los municipios a coo-perar. En primer lugar, la cooperación da ventajas potenciales frente a proveedores de servicios privados (monopsonio). Se puede cooperar para que el servicio privatiza-do resulte más barato o para abaratar aprovisionamientos3. Finalmente, es verdad que la cooperación puede ser utilizada como un mero instrumento para beneficiarse de programas de gasto ejecutados por niveles de gobierno superior, que pueden exigir la cooperación como requisito para acceder. Sería en este caso una estrategia oportunista.

Los datos para España y sus Comunidades Autónomas (cuadro 1) muestran que la cooperación municipal a través de mancomunidades es la norma y no la excepción.

2 Por ejemplo, en el caso de Galicia, el municipio de Santiago de Compostela recibe una transferencia anual de la Xunta de Galicia que le compensa por los sobrecostes estimados. 3 Un ejemplo interesante en este sentido es la cooperación organizada desde hace años por la Diputación de Bar-celona para conseguir préstamos en mejores condiciones financieras que si se solicitasen individualmente. Al agregar las peticiones se acaba en una mejor posición negociadora con las entidades financieras prestadoras.

SANTIAGO LAGO PEÑAS

Como se refleja en la tabla adjunta, casi tres cuartas partes de los municipios partici-pan en alguna mancomunidad, porcentaje que supera el 80% en el caso de Asturias.

Cuadro 1. Municipios españoles que cooperan en el seno de una mancomunidad.

Municipios Municipios mancomunados

%

Andalucía 766 477 62,3

Aragón 729 480 65,8

Asturias 78 63 80,8

Baleares 67 42 62,7

Cantabria 102 63 61,8

Canarias 87 39 44,8

Castilla y León 2.248 2.005 89,2

Castilla La Mancha 915 799 87,3

Cataluña 946 367 38,8

C. Valenciana 539 402 74,6

Extremadura 380 173 45,5

Galicia 313 214 68,4

Madrid 178 156 87,6

Murcia 45 31 68,8

Navarra 265 263 99,2

País Vasco 247 197 79,8

La Rioja 183 108 59,0

Total 8.088 5.879 72,7

Fuente: Martínez-Vázquez y Gómez-Reino (2008).

2. Limitaciones y alternativas a la cooperaciónEs verdad que la cooperación intermunicipal es siempre deseable y necesaria. Pero la

cooperación es compleja y genera “costes de transacción”. Ponerse de acuerdo no siempre es fácil, hay que hablar mucho y negociar. Para un ayuntamiento muy pequeño, de menos de dos mil habitantes, por ejemplo, la cooperación acaba siendo necesaria para casi todo, si se quieren hacer las cosas bien. En segundo lugar, la cooperación puede generar problemas porque se difumina la responsabilidad y acaban apareciendo espacios de decisión en los márgenes del control democrático. Con el argumento de que el servicio está mancomuna-do, los responsables políticos municipales pueden esquivar las críticas de sus ciudadanos.

En parte para superar estas limitaciones surgen alternativas a la cooperación de naturaleza diversa. La primera de ellas es la privatización de servicios. Si un munici-pio no tiene tamaño suficiente para la prestación racional de un servicio y no quiere


embarcarse en aventuras de cooperación, puede optar por contratar con una empresa privada la gestión. Las economías de escala las consigue la empresa privada a través de la agregación de concesiones por parte de un número suficiente de municipios. Ade-más, la privatización del servicio suele proporcionar más flexibilidad para la gestión y la adecuación en tiempo real de las necesidades de un ayuntamiento a la estructura organizativa y de medios humanos que las satisface.

Sin embargo, la privatización tampoco está exenta de limitaciones. En primer lugar, existe un riesgo cierto de descontrol sobre los servicios públicos. En la práctica ocurre que los ayuntamientos que privatizan servicios pasan a perder el control a fa-vor de las empresas que disfrutan de una situación de información asimétrica y que, a medida que se se expanden y crecen, se convierten en cuasi-monopolistas (o mo-nopolistas) que imponen sus condiciones a los responsables municipales. Mi propia experiencia como consultor en esta área me ha mostrado que llegan a estar en manos de empresas privadas la definición y dinámica de instrumentos como las tasas por la prestación de servicios (un asunto mayor, que debe estar bajo el control del pleno mu-nicipal y cumplir requisitos estrictos de legalidad como corresponde a su naturaleza coactiva); y que los propios municipios, incluso los grandes, no disponen de informa-ción básica de costes y gestión que sistemáticamente le niega la empresa concesionaria.

Una segunda alternativa es recurrir a las diputaciones, allí donde existen, o a las comunidades autónomas en el caso de los territorios uniprovinciales. Las ventajas de las diputaciones se encuentran en su larga historia y existencia, y en el hecho de que por mandato legal su principal razón de ser es la de ayudar a los municipios. Probablemente, la gestión tributaria local sea el paradigma de esa labor de asistencia en el conjunto de España. Por otro lado, hay que tener en consideración que existen notables disparidades en la utilidad para los gobiernos locales de su diputación co-rrespondiente. Nada tiene que ver, por ejemplo, la capacidad técnica y financiera y el menú de servicios de apoyo que presta la Diputación de Barcelona con la diputación mediana. El problema de las diputaciones se encuentra en la duplicidad administra-tiva que conlleva allí donde todavía existen y los déficit democráticos y de control que tiene una instituciones cuyos representantes no se eligen por democracia directa.

La tercera y última alternativa son las fusiones. Al fusionarse con otro u otros municipios próximos y de tamaño y problemática similar, se acceden a economías de escala que permiten hacer más, más barato y mejor. Incluso el control político me-jora, porque las agrupaciones locales cuentan con más medios y la información fluye con más rigor. Todo es más fácil con municipios por encima de un cierto umbral. ¿Y donde se halla ese umbral mínimo? De acuerdo a las diversas estimaciones existentes en la literatura, podemos cifrarlo en el entorno de los 5.000 habitantes.

Obviamente, las fusiones no son una panacea ni son la mejor solución en todos los casos. Por ejemplo, una fusión de un municipio de 50.000 habitantes de la peri-


feria de una gran ciudad con el municipio central del área urbana (de 300.000), por ejemplo, no puede justificarse por la búsqueda de economías de escala del primero, más. Aquí la cooperación tiene más sentido que la fusión a secas, a través de áreas metropolitanas funcionales, como propusimos en su día para el caso del área Vigo-Pontevedra (http://egap.xunta.es/Documentos/Publicacions/[1275644368]delimi-tacionvigo_public48.pdf ). Sobre ello volveré en la sección final.

El problema fundamental al que se enfrentan las fusiones tiene que ver con la petrificación a la que me refería al principio. Es difícil que los ciudadanos acepten pacíficamente una modificación del mapa municipal que aleje la sede del ayunta-miento o cambie su dirección postal. Los sentimientos van más allá de lo estricta-mente racional. Y esto no ocurre solo en España. Como demuestra Dafflon (2013), las fusiones obligatorias no funcionan en los países europeos al sur de Suiza. En las últimas décadas el número de municipios se ha reducido drásticamente en Suecia (a la décima parte), Bélgica y Dinamarca (a la quinta parte) Inglaterra y Alemania (a la cuarta parte), Noruega (casi a la mitad). En cambio el mapa apenas ha cambiado en Francia, Italia y España. En el caso de Suiza, depende del cantón del que hablemos.

3. Algunas reflexiones estratégicasExiste un amplio consenso sobre las disfuncionalidades de todo tipo que genera

la superposición de las autonomías de corte federal con las diputaciones propias de un estado unitario. Y es evidente que la movilidad de las personas y datos, y la dis-tribución de la población en el espacio, son muy diferentes del siglo XIX, con lo que ello supone para la articulación territorial y el mapa municipal óptimo. Ante ello, necesitamos propuestas completas, flexibles y, sobre todo, pragmáticas.

En el caso concreto de los municipios, la idea fundamental es que vale todo lo que funciona bien. No pasa nada por combinar diferentes soluciones (fusión, impul-so a la cooperación horizontal, privatización…) De hecho, este pragmatismo es lo que predomina en la mayoría de los países.

A partir de aquí, las fusiones voluntarias, guiadas, incentivadas y dialogadas, pen-sando sobre todo en los micro-municipios, son un instrumento valioso:

- Voluntarias, porque siempre hay que permitir que quien quiera seguir solo, lo haga. Sea porque una mayoría de los ciudadanos está dispuesto a pagar más por disfrutar de la autonomía, o sea porque tener mantener la autonomía y el nombre lo perciben como algo más valioso que unos mejores servicios públicos. Eso sí, luego no pueden pedir más recursos a las Comunidades Autónomas escudándose en una capacidad insuficiente. El que quiera mantener una independencia de pa-pel que se la pague. No estamos para lujos y no podemos utilizar el dinero públi-co autonómico que debe ir a sanidad, educación o I+D a financiar a municipios que no quieren asumir que el Mundo ha cambiado en los últimos 150 años.


- Guiadas, porque es fundamental que los gobiernos autonómicos sean activos en el proceso y estén dispuestos a asumir sus costes, poniendo encima de la mesa una hoja de ruta clara. Bienvenidos sean los movimientos espontáneos que buscan la fusión intermunicipal. Pero eso no puede ser su modus operandi. Lo que se necesita es una estrategia global bien pensada, un discurso claro que vaya más allá de los ahorros en cargos electos, para hacerle ver a la gente que los localismos paranoicos nos conducen a menos, y una utilización inteligente de los instrumentos de que dispone. La experiencia de algunos cantones sui-zos es muy interesante en este sentido.

- Incentivadas, porque los gobiernos autonómicos deben valorar positivamente las estrategias de fusión en las fórmulas de sus fondos de cooperación local, o en la concesión de subvenciones. Esta es la estrategia de la zanahoria que puede animar a votar a favor de la fusión a los ciudadanos más pragmáticos y menos dogmáticos.

- Y dialogadas, porque debe ser un proceso en el que participen todos los parti-dos, los ciudadanos y asociaciones de los municipios. No puede ser cosa solo de los concejales que componen la mayoría de turno en el pleno municipal.

En cuanto a la privatización, es una opción que funciona razonablemente bien para determinados servicios y en un gran número de municipios. Lo que hay que hacer aquí es perseguir a un mayor control de las concesiones a través de contratos tipo y de fomento de la competencia entre concesionarios. Lo mismo que la coope-ración a través de mancomunidades. En muchos sitios funciona magníficamente, especialmente cuando se acierta con el gerente. Pero existen también mancomunida-des “zombi”, que más parecen una fórmula para externalizar deudas o dar empleo a allegados que un instrumento de gestión eficaz.

En lo que se refiere a las áreas urbanas y metropolitanas, voy a extenderme un poco más. El debate sobre las áreas metropolitanas se complica sobremanera cuando se confunden dos concepciones diferentes de esas áreas. Clarificar ventajas, inconvenientes y compatibilidad de ambos enfoques resulta necesario. Por un lado, tenemos las áreas como las define la legislación básica que rige la vida de las corporaciones locales. En ese caso, estaríamos ha-blando de un nuevo nivel de administración, con sus representantes políticos, sus gestores y empleados, y su presupuesto. Esa área asumiría parte de las competencias que hoy desa-rrollan los ayuntamientos, diputaciones y la propias CC.AA. El objetivo fundamental de estas áreas orgánicas sería, por tanto, el de prestar servicios públicos a escala supramunicipal.

Un primer problema que surge es que la escala territorial óptima para la prestación de los servicios no es la misma en todos los casos, por lo que necesariamente debe bus-carse un tamaño y extensión del área que, sin ser probablemente óptima para ninguno de los servicios cuya gestión va a “metropolizarse”, sea razonable para todos ellos. Un segundo problema tiene que ver con la financiación. La ley contempla la posibilidad de recargos en el IBI, pero inevitablemente el área supone trasvase de recursos desde


los municipios y/o diputaciones o gobiernos autonómicos. Y nunca es fácil ponerse de acuerdo sobre estas cuestiones. Un tercer problema, a mi juicio el fundamental, es que supone una redistribución del poder político al que muchos se pueden resistir. Sea por distancias políticas o por el temor a acabar siendo gobernados por otros: normalmente el municipio central del área metropolitana. Pero también puede ocurrir lo contrario, como en el caso de Vigo. Los problemas de gobernanza se encuentran tras el fracaso de la mayoría de los intentos de creación de áreas en España.

De forma alternativa, contamos con el enfoque de las áreas metropolitanas fun-cionales. Aquí no se crea ningún órgano. Se apuesta por la cooperación voluntaria y asimétrica (variable en función de cada servicio) de los municipios y se piensa en el área no sólo como espacio para la prestación de servicios locales a escala supramuni-cipal, sino como un espacio de planificación y ejecución de las políticas autonómicas y las centrales. En este caso, la figura de los consorcios sectoriales verticales (entre gobierno autonómico y municipios) u horizontales (entre municipios) proporciona el sustento jurídico y la dimensión geográfica del área tiende a ser mayor.

En principio, ambos enfoques son compatibles. No obstante, un posible fracaso de la creación y funcionamiento de un área metropolitana orgánica, hipótesis verosímil a la luz de las experiencias acumuladas en el resto de España, puede lastrar e incluso bloquear el despliegue del área metropolitana funcional. El segundo, que una vez constituida un área orgánica de ámbito territorial estrecho se entienda que el área funcional con un ámbito espacial de referencia más amplio es una amenaza y no una oportunidad.

Para finalizar, una referencia a las diputaciones. Su futuro depende de lo que hagamos con todo lo demás. Si nada cambia, siguen siendo instrumentos útiles; unas más que otras, todo hay que decirlo. Si avanzamos en esa configuración de áreas metropolitanas o urbanas, las diputaciones deberían desaparecer de esos espacios. Y habría que ver si tiene algún sentido mantenerlas como nivel de gobierno supramu-nicipal o sería preferible la comarca como espacio de cooperación horizontal, entre municipios, y vertical, con el gobierno autonómico.


Referencias bibliográficasDafflon, B. (2013): “Voluntary Amalgamation of Local Governments: the Swiss

Debate in the European Context,” en Lago-Peñas, S. and Martinez-Vazquez. J. (Eds.): The Challenge of Local Government Size: Theoretical Perspectives, International Experience, and Policy Reform, Edward Elgar, Chentelham.

De Mello, Luiz and Lago-Peñas, S. (2013): “Local Government Cooperation for Joint Provision: The Experiences of Brazil and Spain with Inter-Municipal Consortia” en Lago-Peñas, S. and Martinez-Vazquez. J. (Eds.): The Challenge of Local Government Size: Theore-tical Perspectives, International Experience, and Policy Reform, Edward Elgar, Chentelham.

Martínez-Vázquez, J. y Gómez-Reino, J.L. (2008): “El tamaño Importa”, CAF Wor-king paper, 2008/05 (http://www.caf.com/attach/19/default/200805Mart%C3%ADnez-V%C3%A1zquezyG%C3%B3mez.pdf)

Organización local,control y rendición de cuentas

Sistema electoral municipal yrendición de cuentas a la ciudadanía

Miguel Ángel Presno Linera1

Profesor Titular de Derecho ConstitucionalUniversidad de Oviedo

1. Presentación: Entidades Locales y democraciaLas más de ocho mil entidades locales existentes en España tienen un régimen electo-

ral específico digno de un estudio que ayude a entender la compleja situación en la que se encuentran, a la que no es ajena la preocupación legislativa, como evidencia la aprobación de diversas normas sobre la elección, organización y funcionamiento de los entes locales.2

1 Este texto desarrolla las ideas expuestas en la conferencia del 14 de marzo de 2012, dentro del ciclo de conferencias y debates Ideas para una reforma del régimen local en Asturias. Correo: [email protected]. Blog jurídico: El derecho y el revés http://presnolinera.wordpress.com. Página académica: http://presnolinera.wix-com/presnolinera. Agradezco a Juan Luis Rodríguez Vigil y Roberto Fernández Llera la invitación para participar en ese ciclo de conferencias y en este libro.2 La Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, para la garantía de la democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los Con-cejales; la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, de Reforma de la Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que modifica, entre otras disposiciones legales, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, en cuya Exposición de Motivos se alude a “las exigencias de una vida local dinámica y rica, profundamente influida por las importantes transformaciones sociales, económicas y culturales que han venido experimentando los municipios españoles durante las últimas décadas”; la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, que obligó a que las candidaturas en las elecciones locales guarden una composición equilibrada de mujeres y hombres, o la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, que modificó un buen número de preceptos de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (en lo sucesivo LOREG), entre ellos algunos tan importantes como el artículo 2 y el 197, de manera que ahora “en el caso de elecciones municipales, incluidas las elecciones a Cabildos, a Consejos Insulares, al Consejo General del Valle de Arán y a Juntas Generales es indispensable para su ejercicio figurar inscrito en el Censo de Españoles Residentes en España” (art. 2) y “el Alcalde puede ser destituido mediante moción de censura, cuya presentación, tramitación y votación se regirá por las siguientes normas: a) La moción de censura deberá ser propuesta, al menos, por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y habrá de incluir un candidato a la Alcaldía, pudiendo serlo cualquier Concejal cuya aceptación expresa conste en el escrito de proposición de la moción. En el caso de que alguno de los proponentes de la moción de censura formara o haya formado parte del grupo político municipal al que pertenece el Alcalde cuya censura se propone, la mayoría exigida en el párrafo anterior se verá incrementada en el mismo número de concejales que se encuentren en tales circunstancias. Este mismo supuesto será de aplicación cuando alguno de los concejales proponentes de la moción haya dejado de pertenecer, por cualquier causa, al grupo político municipal al que se adscribió al inicio de su mandato” (art. 197.1).


El carácter plural y dinámico de la vida local ha de encontrar reflejo adecuado en la elección y funcionamiento de sus órganos de gobierno, y en el proceso de deliberación y adopción de decisiones socialmente vinculantes por parte de estos últimos, en el que ha de hacerse presente la voluntad de los componentes de la sociedad cuyos destinos rigen.

Es precisamente en las entidades locales, por la incidencia inmediata de las decisiones de los gobernantes sobre los gobernados, por la proximidad física entre unos y otros, y por el espacio relativamente reducido sobre el que se gobierna, donde mejor se pueden articular y expresar, en una situación de igualdad de oportunidades, las diferentes concepciones políti-cas, económicas, culturales,..., presentes en la sociedad, lo que a su vez demanda que en este proceso se haga abstracción de todas aquellas condiciones que impiden la intervención efec-tiva de los sometidos a un ordenamiento en su concreta configuración a lo largo del tiempo.

En eso consiste la democracia y por este motivo parece justificado que nos detengamos en el análisis del régimen electoral y de gobierno de los municipios como ámbitos en los que, al menos en nuestro país, se ha alcanzado el mayor nivel de desarrollo democrático, si por tal entendemos que la voluntad del pueblo gobernado se refleje en la mayor medida posible en las decisiones adoptadas por el pueblo gobernante3. No en vano, ya Thomas Je-fferson exigía la subdivisión de los condados en distritos; es decir, la creación de “pequeñas repúblicas”, que constituirían la espina dorsal de la “gran república” y serían el ámbito ade-cuado para que toda persona pudiese llegar a ser un miembro activo del gobierno común, ejerciendo personalmente una gran parte de sus derechos y deberes4.

2. El pueblo gobernado que debe actuar como pueblo gobernante del municipioEn este apartado se tratará de responder a una serie de cuestiones relacionadas

con el ejercicio democrático que se desarrolla en los comicios locales: ¿deben partici-par las personas españolas que ya no residen aquí o que, incluso, nunca han vivido en España? ¿Es aceptable mantener indefinidamente a unas personas como integrantes del pueblo gobernado sin que puedan ser pueblo gobernante? ¿Lo es mantenerlas de manera temporal a pesar de que en otros sectores del ordenamiento pueden ejercer derechos y asumir responsabilidades que presumen una madurez suficiente?

2.1. La exclusión de los españoles ausentes del ejercicio del sufragio en las elecciones municipales

Como ya se ha apuntado, la reforma del artículo 2 de la LOREG llevada a cabo por la Ley Orgánica 2/2011 ha implicado que “en el caso de elecciones municipales, incluidas las elecciones a Cabildos, a Consejos Insulares, al Consejo General del Valle de Arán y a Juntas Generales es indispensable para su ejercicio figurar inscrito en el

3 Me he ocupado de estas cuestiones en El derecho de voto, Tecnos, Madrid, 2003 en Elecciones municipales y gobierno lo-cal, Thomson/Aranzadi, Cizur Menor, 2004, y El derecho de voto. Un derecho político fundamental, Porrúa, México, 2012. 4 Tomo las referencias de Hanna Arendt: Sobre la revolución, Alianza, Madrid, 2006, págs. 349 y sigs.

MIGUEL ÁNGEL PRESNO LINERA

Censo de Españoles Residentes en España”5. Así, los inscritos en el Censo de Resi-dentes Ausentes ya no podrán ejercer el sufragio en los comicios locales.

En alguno textos constitucionales (artículos 171 y 176 de la Constitución colombia-na, 68.5.2 de la Constitución española6, 63.1 de la ecuatoriana, 187 de la peruana, 14 de la portuguesa, 48 de la italiana) esta situación ha sido reconocida de manera expresa, aunque con arreglo a modalidades distintas, por el Constituyente, que ha considerado necesario asegurar la participación política de los nacionales que residen en el extranjero, por lo que esta posibilidad no queda a disposición del Legislador, cuyo protagonismo se reduce a la articulación de los mecanismos necesarios para hacer viable y efectiva esa participación.

El fundamento del sufragio de los compatriotas que vivan fuera del territorio estatal se ha encontrado en su condición de nacionales, que les acompaña con inde-pendencia del país en el que residan, aunque se han citado otros argumentos, bien en relación con determinadas categorías de nacionales (los militares, marinos, diplomá-ticos,…) o respecto a todos los que vivan en el extranjero (como forma de estrechar los lazos con su país, por razones de universalidad del sufragio y de principio demo-crático, como forma de compensar sus aportaciones a la economía nacional,…)7.

En algunos casos el sufragio de los ausentes se limita a la participación de la elec-ción de un órgano de representación nacional, como la Presidencia y, en su caso, la Vicepresidencia de la República o figuras afines (es lo previsto en Brasil, Ecuador, Honduras y México). En estos supuestos no se requiere una determinada conexión con una concreta parte del territorio nacional como, por ejemplo, la última residencia.

En otros ordenamientos, como el portugués y el italiano, se ha creado una circunscrip-ción especial constituida por los nacionales que residen en el extranjero, a los que se asigna la elección de un número de representantes. Se trata, en suma, de una circunscripción que se delimita por la circunstancia personal de estar residiendo en el extranjero, que también está prevista en la Constitución colombiana para las elecciones a la Cámara de Representantes.

5 Sobre la conveniencia de llevar a cabo esta reforma me pronuncié en El derecho de voto,…, págs. 155 y sigs.; en el ámbito institucional la ha defendido el Consejo de Estado en su Informe sobre la reforma electoral, Consejo de Estado/CEPC, Ma-drid, 2009, págs. 90 y sigs.; http://www.consejo-estado.es/pdf/REGIMEN-ELECTORAL.pdf; en general, sobre el voto de los españoles ausentes véase el trabajo de Rosario García Mahamut: “El voto de los residentes ausentes y la Ley 40/2006 del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior”, El informe del Consejo de Estado…, págs. 523 y sigs.; sobre el momento y la forma en la que se llevado a cabo esta modificación, véase el comentario crítico de Benito Aláez Corral: “Exclusión del sufra-gio municipal emigrante y garantía democrática de expectativas legítimas”, en Francisco Javier Matía Portilla (dir.): Pluralidad de ciudadanías, nuevos derechos y participación democrática, CEPC, Madrid, 2011, págs. 35 y sigs. 6 “La ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España” (artículo 68.5.2); resulta llamativo que este mandato al Legislador se realice únicamente en el precepto que contiene los elementos esenciales del sufragio activo para el Congreso de los Diputados, pero no se reitera ni en el artículo siguiente, el de la elección de los senadores, ni tampoco para la elección de los concejales (artículo 140) ni de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas mencionadas en el artículo 152. No obstante, el Legislador electoral ha extendido la participación de los españoles residentes en el extranjero a todo tipo de procesos electorales.7 Los problemas concretos que plantea el ejercicio del sufragio por parte de estas personas (voto por correo, en las Em-bajadas y Consulados, el voto electrónico, las garantías frente a posibles fraudes,…) no serán analizados en estas páginas.


Existen, en tercer lugar, otros sistemas constitucionales, como el argentino, el perua-no, el canadiense, el estadounidense o el venezolano, en los que los residentes en el extran-jero participan en los mismos comicios que sus compatriotas residentes en el territorio nacional. En algunos de estos casos, para el ejercicio del sufragio no basta con la condición de nacional, sino que es necesaria además una concreta vinculación con un espacio geo-gráfico del territorio de su país, lugar donde a los efectos político-electorales a esa persona se le sigue considerando residente y, por lo tanto, con capacidad para intervenir en la adopción de las decisiones políticas que afecten a esa concreta comunidad. Se pretende así una mayor vinculación a los designios políticos de esa parte del territorio a la que se presu-me que el ciudadano ausente sigue vinculado y con la que, en cierta medida, se identifica.

Esta exigencia demuestra que el problema del reconocimiento del derecho de par-ticipación política no encuentra solución acudiendo a meros criterios de nacionalidad, sino con la que se podría denominar “vecindad política”. Si lo que fundamenta el re-conocimiento del sufragio a los ausentes es la existencia de cierta vinculación política, resulta muy difícil de justificar esa conexión cuando se trata de personas que llevan muchos años fuera del país o que nunca han residido en él; desde luego, la dificultad se incrementa si se trata no ya de la política general o de la autonómica sino de la política local. En esta línea, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha considerado que exigir la residencia en el territorio nacional “no es en sí irrazonable o arbitrario” (asunto Melnitchenko c. Ucrania, de 19 de octubre de 2004)8, pues “la obligación de residir en el territorio nacional para poder votar se justifica en las razones siguientes: 1. Un ciudada-no no residente está afectado de manera menos directa o continuada por los problemas cotidianos de su país y él los conoce peor; 2. Puede resultar difícil (o casi imposible) o inoportuno para los candidatos al Parlamento exponer las diferentes opciones electo-rales a los ciudadanos residentes en el extranjero, de manera que se respete la libertad de expresión; 3. La influencia de los ciudadanos residentes en el territorio nacional en la selección de los candidatos y en la formulación de sus programas electorales, y 4. La correlación existente entre el derecho de voto para elecciones legislativas y el hecho de estar directamente afectado por los actos de los órganos políticos así elegidos”.

Si, como declaró en su día el Tribunal Constitucional Federal alemán con ocasión de su pronunciamiento sobre la constitucionalidad del Tratado de Maastricht, la confronta-ción de las fuerzas sociales, de sus ideas e intereses, sólo se puede articular si los procedi-mientos de decisión en ejercicio del poder público y, por consiguiente, los fines políticos le son previsibles y comprensibles al ciudadano, y si éste, como elector puede comunicarse con el poder público al que se haya subordinado, a nuestro juicio, los fines políticos “mu-nicipales” difícilmente le resultarán previsibles a las personas que ni pueden participar en la propia definición de dichos fines ni siquiera pueden asistir a su expresión cotidiana.

8 http://cmiskp.echr.coe.int/


En suma, en términos democráticos de vinculación del sufragio al sometimiento a unas mismas normas y decisiones, y a la conexión y comunicación política cons-tante entre ciudadanos y representantes, me parece acertada la reforma que exige la residencia en territorio español para votar en las elecciones municipales, lo que no impide que puedan ejercer el sufragio los electores que se encuentren temporalmente fuera del territorio nacional una vez efectuada la convocatoria de un proceso electo-ral, y que prevean permanecer en esta situación hasta el día de la votación9.

2.2. El derecho de los extranjeros a votar y ser candidatos en las elecciones municipales

En una sociedad democrática avanzada, las personas, nacionales o extranjeras, sujetas a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (artículo 9.1 de la Constitución española, CE) de manera indefinida en el tiempo –pueblo gobernado-, deben autogobernarse políticamente sin necesidad de cambiar de nacionalidad o ad-quirir la del lugar de residencia, pues una frontera infranqueable entre ciudadanía y extranjería no es compatible con una configuración democrática de la Constitución.

Sin embargo, en España tal cosa únicamente –y de manera parcial- se ha conse-guido en las elecciones a los ayuntamientos, al desvincular la condición de ciudadano activo, en su doble dimensión de potencial elector y candidato al desempeño de cargos políticos representativos, del estatuto de la nacionalidad.

Este proceso se inició, en el ámbito europeo, con la reforma electoral llevada a cabo en Suecia en 1976 para atribuir el derecho de voto a los extranjeros en las elecciones mu-nicipales. En 1977, la legislación danesa permitió que los residentes de los demás países escandinavos pudieran votar en los comicios locales, derecho que en 1981 se extendió a todos los extranjeros de más de dieciocho años de edad y con tres de residencia en la loca-lidad. Era el punto de llegada de un proceso iniciado en 1973 cuando el Consejo Nórdico recomendó al Consejo de Ministros que extendiese el sufragio en las elecciones locales a todos los ciudadanos escandinavos (finlandeses, islandeses, daneses, noruegos y suecos).

En el ámbito supranacional, y por lo que al Consejo de Europa se refiere, como colofón de un proceso iniciado veinte años antes, el 5 de febrero de 1992 se aprobó la Convención sobre la participación de los extranjeros en la vida pública a nivel local. En este texto, “considerando que la residencia de extranjeros en el territorio nacional será, en lo sucesivo, una característica permanente de las sociedades europeas; que los residentes extranjeros están, en el ámbito local, sometidos en general a los mismos deberes que los ciudadanos; conscientes de la participación activa de los residentes extranjeros en la vida y en el desarrollo próspero de la colectividad local, y convencidos de la necesidad de me-

9 Artículo 2 del Real Decreto 1621/2007, de 7 de diciembre, por el que se regula un procedimiento de votación para los ciudadanos españoles que se encuentran temporalmente en el extranjero.


jorar su integración en la comunidad local, en particular mediante el incremento de las posibilidades de participación en los asuntos públicos locales”, se prevé (artículo 6) que

“cada parte se compromete,.., a conceder el derecho de voto activo y pasivo en las elecciones locales a todo extranjero residente, con tal de que éste cumpla las mismas condiciones que se aplican a los ciudadanos y, además, haya residido legal y habitual-mente en el Estado en cuestión durante los cinco años anteriores a las elecciones”.

La ampliación del espectro de participación política ha sido sancionada también en la Unión Europea, con el Tratado de Maastricht, que en su artículo 8B prevé: “todo ciudada-no de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado”. Para su desarrollo se aprobó la Directiva 94/80/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, por la que se fijan las mo-dalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales, modificada por la Directiva 96/30/CE de 13 de mayo de 1996.

En la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea se incluye (artículo 40) el derechos de todo ciudadano de la Unión a ser elector y elegible en los comicios municipales en las mismas condiciones que los nacionales del Estado de residencia.

Además, resultan de interés las declaraciones que revelan los objetivos perseguidos por las normas comunitarias. Así, esta regulación se inserta en la pretensión de crear “una ciudadanía de la Unión”, que trascienda las barreras de las nacionalidades de los Estados miembros. Esta pretensión –la de suprimir la condición de nacional para ejercer el derecho de sufragio activo y pasivo- resulta de extraordinaria importancia, pues con ella se revela que la ciudadanía puede desconectarse de la nacionalidad. Es cierto que aquí la nacionalidad obviada es, en la mayoría de los casos, la de los Estados de la Unión Europea, pero el punto de partida es el mismo: la integración de las personas en el país en el que residen y la consideración de los pueblos no como entidades homogéneas na-cionales, sino como sociedades abiertas a la participación política de los que comparten una misma residencia y, en consecuencia, el sometimiento a un mismo ordenamiento. No en vano se dice en el Preámbulo de la Directiva que el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones en el Estado miembro de residencia “es el corolario del derecho de libre circulación y residencia contemplado en el artículo 8A del Tratado”.

Además, las modificaciones necesarias para la incorporación a la Unión Europea de nuevos Estados, han favorecido que la extensión del sufragio beneficie también a residen-tes de países no comunitarios; es lo que ha sucedido en Hungría, tanto en elecciones loca-les como regionales, sin exigir además un lazo previo de residencia, y en Lituania, Eslova-quia y Eslovenia, que permiten votar en las elecciones locales a los residentes permanentes. A esta corriente se han sumado Bélgica y Luxemburgo, que han extendido el derecho de sufragio en los comicios locales a todos los extranjeros con cinco años de residencia.


En suma, en la configuración jurídica del “pueblo gobernado” del municipio que ha de actuar como “pueblo gobernante” no se debe distinguir entre nacionales y extranjeros, sino entre quienes residan en el municipio y los meros transeúntes. Se alcanza así una democracia heterogénea, sin una precomprensión social, étnica, política, económica o religiosa de los ciudadanos.

Pero en España ese logro es todavía parcial debido a la exigencia, prevista en nuestra Constitución10, de condicionar el sufragio de los extranjeros en las elec-ciones municipales al reconocimiento de ese mismo derecho a los españoles que residan en el país del que son nacionales dichos extranjeros. Si se admite que se tra-ta, como dice el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de un derecho esencial “para el establecimiento y la conservación de los fundamentos de una democracia auténtica regida por el Estado de derecho” (Asunto Hirst c. Reino Unido -nº 2-)11, no tendría que estar subordinado a su recíproco reconocimiento en un ordena-miento distinto o a la celebración de acuerdos internacionales cuya dinámica y desarrollo suelen ser lentos y complejos12, y que en nada dependen de la voluntad de las concretas personas a las que se refieren.

En todo caso, y mientras esta exigencia constitucional se mantenga, debe reali-zarse una interpretación que favorezca el ejercicio del sufragio, partiendo, en primer lugar, de que se trata de la reciprocidad respecto al derecho de sufragio, no en rela-ción con el conjunto del sistema o del procedimiento electoral que pueda haber en el Estado extranjero de que se trate.

En segundo lugar, y aunque la reciprocidad puede darse en muy distintos grados, puede ser suficiente una reciprocidad general, laxa, y apreciar su exis-tencia en relación con los países que reconozcan a los españoles la posibilidad de acceder al derecho de sufragio en sus elecciones locales. Es decir, se podría reconocer el derecho de sufragio activo a los extranjeros residentes en España en las mismas condiciones que los españoles siempre que a éstos se les permita votar en las elecciones municipales del Estado respectivo, aun cuando esto úl-timo esté sometido a otras restricciones. Incluso podría hacerse sin imponer a los extranjeros residentes en España condicionamientos que sí se impongan a los españoles residentes en ese otro Estado. En definitiva, la exigencia de que la ley atienda a criterios de reciprocidad no se debe identificar con la necesaria aplicación de un rígido régimen de reciprocidad.

10 “Solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales”. 11 Disponible en http://cmiskp.echr.coe.int/12 Véanse al respecto los estudios de Marcos Francisco Masso Garrote: Los derechos políticos de los extranjeros en el Estado nacional. Los derechos de participación política y de acceso a funciones públicas, Colex, Madrid, 1997, págs. 145 a 149, y Miguel Ángel Presno Linera: El derecho de voto,…, págs. 168 y sigs.


2.3. La necesaria reforma para reducir la mayoría de edad electoral a los 16 añosLa exigencia de una edad mínima para el ejercicio del voto tiene una relación di-

recta con su configuración como instrumento al servicio de la participación política, que requiere capacidad para autodeterminarse, para intervenir en la formación de las diferentes opciones políticas y pronunciarse sobre ellas, lo que únicamente puede ha-cerse si se cuenta con intelecto suficiente para discernir entre unas y otras propuestas.

La persona que no es capaz de comprender el proceso comunicativo en que con-siste el ejercicio del poder político en un determinado sistema social, no puede aportar comunicación alguna ni contribuir a la selección de las que cuentan con un respaldo popular relevante. Como declaró el Tribunal Constitucional Federal alemán con oca-sión de su pronunciamiento sobre la constitucionalidad del Tratado de Maastricht, la confrontación de las fuerzas sociales, de sus ideas e intereses sólo se puede articular si los procedimientos de decisión en ejercicio del poder público y, por consiguiente, los fines políticos le son previsibles y comprensibles al ciudadano, y si éste, como elector, puede comunicarse con el poder público13. Por su parte, el Tribunal Europeo de De-rechos Humanos ha dicho que se puede fijar una edad mínima para asegurar que las personas que participen en el proceso electoral sean suficientemente maduras14.

La capacidad de autodeterminación política, fruto de la posibilidad de compren-der las diferentes opciones y de discriminar entre ellas las preferibles para la orienta-ción de la comunidad, es, pues, una exigencia inherente a la participación y, por este motivo, su ausencia es un límite lógico de ese derecho, derivado de la necesidad de preservar su propia idiosincrasia, pues si la intervención política no es expresión de la libertad del individuo, no hay una participación democrática auténtica.

En algunos ordenamientos la Norma Fundamental ha fijado una edad precisa para el ejercicio del sufragio, mientras que en otros el Legislador está habilitado por la Constitución para desarrollar ese extremo; es decir, para concretar su alcance. En el primer caso están, por ejemplo, las Constituciones que han fijado la edad mínima electoral en los dieciocho años15 o a la más temprana edad de dieciséis, como ocurre en el artículo 47 de la Constitución de Nicaragua; en el segundo supuesto están los textos que permiten al Legislador concretar la mayoría de edad a efectos electorales, que puede ser distinta de la mayoría de edad civil, pudiendo darse la circunstancia de que esta última sea incluso superior a la exigida para votar, como ha sucedido en la República Argentina, en la que la edad para votar –dieciocho años– ha venido siendo inferior a la mayoría de edad general, fijada en los veintiún años.

13 BVerfGE 89, 155 [185] http://www.bverfg.de/entscheidungen.html (consultada el 4 de junio de 2012).14 Asunto Hirst c. Reino Unido (no 2), de 6 de octubre de 2005, disponible en http://cmiskp.echr.coe.int/ (con-sultada el 4 de junio de 2012).15 Así, en Europa se pueden citar el artículo 38 de la Constitución alemana; 61 de la belga, 57.1 de la estonia, 14.1 de la finlandesa, 16.2 de la irlandesa; 50 de la noruega, 48.2 de la portuguesa, 18.3 de la Constitución de la República Che-ca, y artículo 2 del Capítulo III de sueca. En América, el artículo 13 de la Constitución chilena o la Enmienda XXVI de la estadounidense. El 14 de la brasileña permite el alistamiento electoral de los mayores de 16 años y menores de 18.


Es posible también que una circunstancia personal –estar o haber estado casado- se equipare a la mayoría de edad a efectos de presunción de capacidad electoral, como sucede en la Constitución de la República Dominicana, de 2002, o que la minoría de edad convierta en voluntario el sufragio, que es obligado para los mayores de edad, como ocurre en Brasil y Ecuador.

Los ejemplos argentino, brasileño y dominicano, de exigencia de edades diferen-tes para el sufragio y para otros actos de autodeterminación personal, pueden trasla-darse a otros ordenamientos en los que, como sucede por ejemplo en la Constitución española, se ha fijado una mayoría de edad general –en el caso español de dieciocho años-, que el Legislador electoral podría rebajar, aunque hasta la fecha se haya anu-dado la emisión del voto a la mayoría de edad civil.

Con la fijación constitucional de la mayoría de edad general (normalmente a los 18 años) se presume que por encima de esa edad todos los ciudadanos tienen plena capacidad intelectiva, lo que impide al Legislador imponer un sufragio capacitario. Pero por debajo de esa edad, salvo que el constituyente haya previsto una incapacidad de obrar genérica, no se debe deducir una regla normativa restrictiva de la eficacia de los derechos fundamenta-les. Es obvio, como ya se ha dicho, que para el ejercicio de los derechos se requiere una de-terminada capacidad, que de faltar ha de ser tenida en cuenta a la hora de delimitar el ejer-cicio de los derechos. Pero ha de ser el Legislador, en este caso el electoral, el que justifique de manera adecuada la conformidad constitucional de estas delimitaciones16, lo que resulta coherente con la consideración de la minoría de edad como un proceso durante el cual la psicología de la persona se va formando y, con ello, su capacidad de autodeterminación.

Por estos motivos, nos parece constitucionalmente posible y democráticamente conveniente reflexionar sobre una eventual rebaja de la mayoría de edad electoral por debajo de los 18 años, como ya ocurre en algunos ordenamientos –en Austria y desde 2008 pueden participar en todo tipo de elecciones los mayores de 16 años, y lo mismo ocurre en Argentina desde 2012– y como sucede, en general con la capacidad para el ejercicio de otros derechos de impronta similar, como los de reunión y mani-festación, el derecho de asociación, la libertad de expresión o la elección de los repre-sentantes sindicales17. Por si no fueran suficientes estos ejemplos, en España se puede contraer matrimonio y otorgar testamento a partir de los 14 años, edad a la que comienza la responsabilidad penal; se disfruta de una amplia libertad de disposición en el ámbito de la salud a partir de los 16, se puede trabajar a partir de los 16 años…

Y es que si se garantiza y promueve el ejercicio de estos derechos por los menores de 18 años no parece que existan motivos democráticamente aceptables para excluir al sufragio. No debe olvidarse que la reducción de la edad para la emisión del voto

16 Benito Aláez Corral: Minoría de edad y derechos fundamentales, Tecnos, Madrid, 2003, págs. 121 y sigs. 17 Véase, con más detalle, Aláez Corral, Minoría de edad…, págs. 115 y sigs.


ha sido una constante a lo largo de la historia (de 25 a 23 años, de 23 a 21, de 21 a 18)18 y sirve para fomentar el desarrollo de la participación política, tanto desde el punto de vista del individuo, como desde la perspectiva de la sociedad política en la que dicho individuo está integrado y a cuya existencia contribuye19.

Al respecto la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa instó, el 23 de junio de 2011, a todos los Estados a “estudiar la posibilidad de rebajar la edad para votar a los 16 años en todos los países y en todo tipo de elecciones” y ello a partir, entre otras consideraciones, de las siguientes: cuanto mayor sea la cantidad de personas que participan en las elecciones, más representativos serán los elegidos; las personas con 16 o 17 años de edad ya tienen responsabilidades dentro de la sociedad pero no tiene derecho a voto; una mejor participación ayudará a los jóvenes a definir su lugar y su papel en la sociedad; la rebaja de la edad electoral fomentaría una mayor participación de los que votan por primera vez y, por tanto, una mayor participación en general20.

En todo caso, y a modo de conclusión, la plena incorporación a nuestro sistema electoral municipal de los extranjeros y de los menores de 18 años depende de cam-bios normativos de ámbito estatal: la supresión de la reciprocidad requiere la reforma del artículo 13.2 de la Constitución y la rebaja de la edad electoral la del artículo 2.1 de la LOREG. Como es sabido, dichas modificaciones no están al alcance del Legislador electoral autonómico pero sí se puede instar desde las Comunidades Au-tónomas tanto la reforma constitucional como la legislativa.

3. El sistema electoral local, la adecuada expresión de la representatividad política y la lucha contra el transfuguismo

Las elecciones locales permiten la aplicación armónica de una serie de elementos que favorecen la “maximización” del principio estructural de Estado democrático, que configura el proceso electoral como una forma de interiorizar el pluralismo po-lítico presente en la sociedad, de manera que los órganos de carácter representativo reflejen proporcionalmente en su composición aquella diversidad ideológica.

Este sistema de asignación proporcional es el más acorde con el principio demo-crático, pues es el que mejor se ajusta a aquella idea originaria del peso igual de las fracciones de soberanía y de presencia de todas en el contenido del “Contrato”, pero su efectividad no depende en exclusiva de la fórmula electoral elegida, sino que está también mediatizada por otros elementos que pueden introducir desacordes impor-tantes en el funcionamiento del conjunto del sistema.

18 Así, en España: hasta 1931 la edad requerida era de 25 años; en 1931 se rebajó a 23 y en 1977 a 18 años; me he ocupado de estas cuestiones en Leyes y normas electorales en la historia constitucional española, Iustel, Madrid, 2013.19 Véase el estudio colectivo The Rights of Children (edited by Bob Franklin), Oxford, Basil Blackwell, 1986. 20 http://www.assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileID=18015&Language=EN (consultada el 5 de junio de 2012).


Como es conocido, el 15 de mayo de 2011, una semana antes de las elec-ciones municipales del día 22, se celebraron decenas de manifestaciones en ciu-dades y pueblos de España con el lema “Democracia real ¡Ya! y la proclama “No somos mercancía en manos de políticos y banqueros”. Una de las críticas más escuchadas en esas y en las posteriores concentraciones del 15-M, y que ha generado respuestas encontradas tanto en el ámbito institucional como, entre otros, en el académico, es la que sostiene que los cargos políticos representativos no nos representan. Para saber si tal reproche es merecido en el ámbito local hay que atender a la forma en que son elegidos los representantes en las elecciones municipales y al modo en el que ejercen su función.

En cuanto a la elección, y en primer lugar, es sabido que la presencia de los partidos en la formación de las candidaturas resulta muy favorecida frente a las agrupaciones de electores, que están obligadas, por imperativo legal, a reclutar una serie mínima de adhesiones a su proyecto político si quieren concurrir al proceso electoral, lo que supone una sucesión de esfuerzos materiales y económicos adicio-nales, que pueden ser determinantes para que tal presentación se produzca21.

En segundo lugar, y por lo que hace referencia al proceso de formación y manifestación de la voluntad popular, la regulación que el Legislador español ha realizado de las campañas electorales en los medios de comunicación de ti-tularidad pública tiende a reforzar el papel de los partidos y, en particular, de las formaciones sólidamente asentadas, puesto que “la distribución de espacios gratuitos para propaganda electoral se hace atendiendo al número total de votos que obtuvo cada partido, federación o coalición en las anteriores elecciones equiva-

21 De acuerdo con el artículo 186.3 LOREG: Para presentar candidatura, las agrupaciones de electores necesitan un número de firmas de los inscritos en el censo electoral del municipio, que deberán ser autenticadas notarialmente o por el Secretario de la Corporación municipal correspondiente, determinado conforme al siguiente baremo:

a) En los municipios de menos de 5.000 habitantes no menos del 1 por 100 de los inscritossiempre que el número de firmantes sea más del doble que el de Concejales a elegir.b) En los comprendidos entre 5.001 y 10.000 habitantes al menos 100 firmas.c) En los comprendidos entre 10.001 y 50.000 habitantes al menos 500 firmas.d) En los comprendidos entre 50.001 y 150.000 habitantes al menos 1.500 firmas.e) En los comprendidos entre 150.001 y 300.000 habitantes al menos 3.000 firmas.f ) En los comprendidos entre 300.001 y 1.000.000 de habitantes al menos 5.000 firmas.g) En los demás casos al menos 8.000 firmas.


lentes” (artículo 61 LOREG)22. Dicha distribución de espacios, como forma de financiación estatal, tendría que

posibilitar que las distintas opciones pudieran expresarse en un contexto de igual-dad de oportunidades, que a su vez “guarda estrecha relación con los postulados de universalidad e igualdad de las elecciones, los cuales llevan a su vez la impronta del principio de la democracia...” (Sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán 85, 264, pág. 297)23.

Por si todo lo anterior fuera poco, los “partidos en las instituciones”24 han veni-do incluyendo en la legislación electoral restricciones que dificultan a los partidos o

22 Véanse, con más detalle, Emilio Pajares Montolío: La financiación de las elecciones, Congreso de los Diputados, Madrid, 1998, y María Holgado González: La financiación de los partidos políticos en España, Tirant, Valencia, 2004. De acuerdo con el artículo 64 de la LOREG:

1. La distribución del tiempo gratuito de propaganda electoral en cada medio de comunicación de titularidad pública y en los distintos ámbitos de programación que éstos tengan, se efectúa conforme al siguiente baremo:

a) Diez minutos para los partidos, federaciones y coaliciones que no concurrieron o no obtuvieron represen-tación en las anteriores elecciones equivalentes.

b) Quince minutos para los partidos, federaciones y coaliciones que habiendo obtenido representación en las anteriores elecciones equivalentes, no hubieran alcanzado el 5 por 100 del total de votos válidos emitidos en el territorio nacional o, en su caso, en las circunscripciones a que hace referencia el artículo 62.

c) Treinta minutos para los partidos, federaciones y coaliciones que habiendo obtenido representación en las anteriores elecciones equivalentes, hubieran alcanzado entre el 5 y el 20 por 100 del total de votos a que se hace referencia en el párrafo b).

d) Cuarenta y cinco minutos para los partidos, federaciones y coaliciones que habiendo obtenido represen-tación en las anteriores elecciones equivalentes, hubieran alcanzado, al menos, un 20 por 100 del total de votos a que hace referencia el párrafo b).

2. El derecho a los tiempos de emisión gratuita enumerados en el apartado anterior sólo corresponde a aquellos partidos, federaciones o coaliciones que presenten candidaturas en más del 75 por 100 de las circunscripciones comprendidas en el ámbito de difusión o, en su caso, de programación del medio correspondiente. Para las elecciones municipales se estará a lo establecido en las disposiciones especiales de esta Ley.

3. Los partidos, asociaciones, federaciones o coaliciones que no cumplan el requisito de presentación de candi-daturas establecido en el apartado anterior tienen, sin embargo, derecho a quince minutos de emisión en la programación general de los medios nacionales si hubieran obtenido en las anteriores elecciones equivalentes el 20 por 100 de los votos emitidos en el ámbito de una Comunidad Autónoma en condiciones horarias similares a las que se acuerden para las emisiones de los partidos, federaciones y coaliciones a que se refiere el apartado 1 d) de este artículo. En tal caso la emisión se circunscribirá al ámbito territorial de dicha Comunidad. Este derecho no es acumulable al que prevé el apartado anterior.

4. Las agrupaciones de electores que se federen para realizar propaganda en los medios de titularidad pública tendrán derecho a diez minutos de emisión, si cumplen el requisito de presentación de candidaturas exigido en el apartado 2 de este artículo.”

23 También 73, 40, pág. 89, y 78, 350, pág. 358. En la sentencia citada, el Tribunal Constitucional Fe-deral alemán aclara que “el derecho de los partidos políticos a una igualdad de oportunidades dimana de la importancia atribuida a la libertad de creación de partidos y al principio del pluripartidismo, propios de una democracia libre. Esto es válido en cuanto atañe no sólo al acto electoral propiamente dicho, sino también a sus preparativos y a la campaña de los partidos para recaudar donativos, así como a la concesión, por parte del Estado, de ayuda financiera a los partidos políticos”.24 Expresión de Richard S. Katz y Peter Mair en “La supremacía del partido en las instituciones públi-cas: el cambio organizativo de los partidos en las democracias contemporáneas”, Montero/Gunther/Linz: Partidos políticos. Viejos conceptos y nuevos retos, Fundación Alfonso Martín Escudero/Trotta, Madrid, 2007, págs. 101 y sigs.


grupos políticos cuyo soporte electoral es más reducido el acceso a las instituciones representativas; el ejemplo más evidente es la barrera electoral, que ha sido admitida tanto por los tribunales constitucionales nacionales (República Federal de Alemania25, España26,…) como por los internacionales (Tribunal Europeo de Derechos Huma-nos27). Dicha barrera es del 5% en las elecciones municipales (art. 180 LOREG).

Otro elemento del sistema electoral que ha venido incidiendo de manera muy relevante en la minoración del pluralismo representativo es el juego combinado de la fórmula electoral, el número de concejales a elegir y el tamaño de las entidades representativas: la elección de pocos concejales en los municipios con menos ha-bitantes provocará que el empleo de la fórmula D’Hondt genere una “distribución desproporcionada de concejalías”, que beneficiará a los grandes partidos e incre-mentará la posibilidad de que se den mayorías artificiales de un partido que ha obtenido una victoria electoral mínima28.

Es cierto también que esta situación no es trasladable a todas las entidades locales pues el sistema electoral produce resultados razonablemente proporcionales en los municipios que cuentan con un Pleno de 11 o más concejales, pues cuando se trata de circunscripciones de tamaño mediano (entre 11 y 13 concejales) o grande (de 17 o más) la fórmula D’Hondt no provoca distorsiones importantes. En suma, el sistema electoral municipal es “representativo” en 2.325 de los 8.116 municipios españoles y presenta algunas deficiencias en los demás, que tienen menos de 2.000 habitantes. En Asturias, son mayoría (44 de 78) los municipios en los que el sistema genera una representatividad aceptable.

En segundo lugar, si la cadena de legitimación democrática del sistema represen-tativo se inicia con la elección de los concejales, es evidente que no termina ahí y que dicha elección, en términos democráticos, pretende poner en marcha una correa de transmisión de voluntades entre electores y elegidos, y dado que los representantes ele-gidos han de otorgar efectividad a la participación política de los ciudadanos, resulta que los concejales, cuando intervienen en el proceso representativo, además de ejercer

25 BVerfGE 4, 40; 4, 380; 5, 83;…, disponibles en http://www.bverfg.de/ El Tribunal Constitucional Federal alemán ha afirmado que la existencia de este tipo de cláusulas no atenta contra el principio de igualdad de oportuni-dades de los partidos -Chancengleichheit- pues se basa en valores constitucionalmente relevantes; en concreto, en la necesidad de prevenir “el fraccionamiento del Legislativo en un número excesivo de partidos”. 26 SSTC STC 75/1985 y 193/1989, disponibles en http://www.tribunalconstitucional.es 27 En el asunto Federación Nacionalista Canaria c. España, de 7 de junio de 2001, (http://cmiskp.echr.coe.int) el Tribunal sostiene que “incluso un sistema que fije una barrera relativamente alta respecto, por ejemplo, al número de firmas exigidas para la presentación de una candidatura o de una lista electoral o, como en este caso, de un porcentaje mínimo de votos en la totalidad del territorio nacional, no se debe considerar que supera el margen de apreciación acordado a los Estados en la materia”; en el asunto Yumak y Sadak c. Turquía, de 30 de enero de 2007, el Tribunal avaló una barrera nacional del 10%, lo que se ha confirmado con la sentencia de la Gran Sala, en ese mismo asunto, de 8 de julio de 2008 (http://cmiskp.echr.coe.int).28 Véase al respecto, Arend Lijphart: Sistemas electorales y sistemas de partidos, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, págs. 119 y sigs., y 182 y sigs.


un derecho propio, sirven sobre todo a la realización de un derecho de los represen-tados, con lo que nos encontramos ante una “concepción funcional” del ejercicio del cargo representativo dirigida a mantener la vinculación entre electores y elegidos29.

Para que tal pretensión se alcance es imprescindible articular una relación jurídica, y no meramente política, entre el proceso de selección de los representantes y la función representativa que van a desarrollar a lo largo de su mandato. Y si se quiere que esta juridificación sea eficaz es necesario superar los esquemas en los que se ha venido desen-volviendo y que responden a postulados de una impronta más liberal que democrática, como ocurre cuando se mantiene una configuración del ejercicio del cargo representa-tivo como un ámbito de libertad plena del concejal, más propio de un entendimiento patrimonial del escaño que de una concepción funcional-democrática del mismo.

La transformación que significa el tránsito de un Estado liberal a uno basado en el principio democrático tiene que tener consecuencias concretas tanto en los sujetos que asumen el cargo de representante30 como en el colectivo representado, que no puede ser ya una instancia ficticia a la que se imputa una voluntad inexistente, sino una entidad real que ha manifestado de manera libre una concreta voluntad, y esta última no resulta formada por el conjunto de los destinatarios de las normas en las que dicha voluntad ha de concre-tarse, sino por los individuos que de entre ellos han podido intervenir en su formación.

En segundo lugar, debe reinterpretarse en un sentido democrático la concepción tradicional de la prohibición del mandato imperativo que ampara a los concejales. Dicha garantía se convierte en una auténtica distorsión del principio democrático si se concibe como el ejercicio libérrimo de la función representativa y no en el sentido funcional que debe tener en democracia: no hay sometimiento a ningún mandato porque el representante se debe únicamente a la representatividad que porta y que se configura en las urnas, en la voluntad política del cuerpo electoral.

Y es que esta garantía se reconoce para que el concejal otorgue efectividad al derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos. Es, en definitiva, un instrumento establecido para asegurar la expresión de la representatividad política, y es esta finalidad la que ha de presidir su articulación y la que debe modular, en su caso, la libertad del repre-sentante en el ejercicio de sus funciones. Es necesario, por tanto, interpretar el contenido de la prohibición de mandato imperativo a la luz del artículo 23 de la Constitución, que garantiza la participación ciudadana en los asuntos públicos, y éste a su vez teniendo presente el principio de representatividad democrática que se desenvuelve a través de

29 Me he ocupado de esta cuestión en “La representación política como derecho fundamental”, Fundamentos. Cua-dernos monográficos de teoría del estado, derecho público e historia constitucional, Junta General del Principado de Asturias, Oviedo, 2004, págs. 379 y sigs.; también está disponible en la página (consultada el 5 de mayo de 2012) http://www.unioviedo.es/constitucional/fundamentos/tercero/pdf/La_Representacion_Politica_como_Derecho_Fundamental.pdf 30 Véase al respecto el estudio de Olalla Flores Fernández: El estatuto de los miembros de las corporaciones locales, Editorial Bayer Hermanos, Barcelona, 2009.


los procesos electorales y que da lugar a la existencia de una representación “vinculada” a la voluntad manifestada en los comicios, y no sustitutiva de la misma. En este sentido, mientras que esa prohibición ampara al representante frente a eventuales intromisiones en el ejercicio de su cargo promovidas o propiciadas por su partido o, lo que resulta más probable, por el Grupo Político Municipal al que pertenece, el artículo 23.2 tutela, con la inestimable garantía del recurso de amparo, el acceso y permanencia en el cargo público, así como el ejercicio de las funciones propias del mismo, todo ello en condiciones de igualdad, frente a cualquier perturbación procedente de los poderes públicos.

En esta línea se mueve el Tribunal Constitucional cuando, a propósito de la aplicación del artículo 11.7 de la Ley de Elecciones Locales [que anudaba la pérdida del cargo de concejal a la expulsión del partido], señaló que se trata de garantizar la representatividad popular del electo frente al partido, evitando así “exceso y extrali-mitaciones que podrían llegar a un resultado constitucionalmente ilegítimo como el del mandato imperativo (artículo 67.2 C.E.)” (STC 31/1993, F. 3).

En definitiva, la prohibición del mandato imperativo debe constituir, desde la óptica democrática, un reducto último de la libertad del concejal, no para avalar cualquier actuación, sino para mantenerse leal a la representatividad que porta y que deriva de la legitimación obtenida en la elección efectuada por los ciudadanos. En este sentido puede concluirse que existe en favor del representante una presunción “iuris tantum” de representatividad, de conexión con la voluntad recibida de los elec-tores. Esta presunción puede desaparecer, puesto que no es “iuris et de iure”, cuando se producen signos externos que revelan la ruptura de esa relación; por ejemplo, cuando el representante abandona de forma voluntaria el Grupo Político que otorga relevancia jurídica institucional a su adscripción política.

En tercer lugar, el hecho de que la actuación del representante esté al servicio de la participación política de los ciudadanos delimita sus facultades y posibilidades de actuación. Por este motivo, el transfuguismo político no es repudiable por el mero hecho de que constituya una forma de discrepancia entre el concejal y la formación política que ha avalado su candidatura en las elecciones o el Grupo Político surgido de aquélla; su rechazo se justifica cuando de esa situación se deriva un menoscabo en la relación con los electores.

En sentido jurídico-representativo, el fenómeno del transfuguismo ha de recon-ducirse a la actuación de los representantes en sede institucional31. No cabe hablar, pues, de transfuguismo cuando el comportamiento que se analiza se refiere al funcio-namiento de los partidos o a la conducta de sus militantes en el seno de la entidad política. El militante que se marcha de su partido no es un tránsfuga en el sentido

31 Me he ocupado del transfuguismo en Los partidos y las distorsiones jurídicas de la democracia, Ariel, Barcelona, 2000, págs. 152 y sigs., y en “La representación política como derecho fundamental”,…, págs. 453 y sigs.; véase también Olalla Flores Fernández: El estatuto…, págs. 227 y sigs.


aquí utilizado. Sí lo sería, en cambio, la persona, afiliada o no a una formación po-lítica, que ha concurrido a las elecciones en una candidatura y que luego se marcha a un Grupo Político distinto de aquél que es expresión de su candidatura electoral.

Si las diferencias se mantienen en el seno del Grupo, sin concretarse en una salida voluntaria del representante disidente, no habría un caso de transfuguismo, aunque el Grupo dispone de la posibilidad de expulsarlo y, en su caso, sancionar así la discrepancia.

En los supuestos de transfuguismo en sentido estricto, la consecuencia norma-tiva tendría que ser la pérdida del cargo representativo, y aunque está previsión no está contenida en nuestra Norma Fundamental, a diferencia de lo que ocurre en la Constitución portuguesa (artículo 163), no plantearía problemas su inclusión en una norma “infraconstitucional”. Ahora bien, puesto que el ámbito jurídico de represión del transfuguismo político se activa cuando ocurre en sede representativa, no sería suficiente la salida del partido si no va acompañada también de una marcha volun-taria del Grupo Municipal.

En esta línea argumentativa, una consideración adicional que incidiría en la le-gitimidad constitucional de la configuración del abandono voluntario del Grupo Político como causa de pérdida del escaño, la constituye la propia estructuración del sistema electoral: si la representación democrática deriva de la elección y jurídica-mente, y por la configuración constitucional y legal de nuestro sistema electoral, los votos de los ciudadanos se otorgan a las candidaturas presentadas por los partidos, fe-deraciones, coaliciones y agrupaciones de electores, la condición de representante ha de conectarse a una determinada lista de candidatos en un concreto proceso electoral, con lo que tras el abandono voluntario de una candidatura desaparece la conexión con la representatividad política por ella articulada, lo que puede justificar la pérdida del cargo que posibilitaba la expresión de aquella representatividad y la atribución del mismo al siguiente en la lista.

Sin embargo, la última regulación que se ha aprobado para, en teoría, combatir el transfuguismo político no avanza en la línea de considerarlo una deslealtad con la ciudadanía sino con los partidos políticos a los que pertenecen los miembros de las Corporaciones Locales: el artículo 197 de la LOREG dispone que las mociones de censura en los Ayuntamientos se regirán por las siguientes normas: a) deberá ser propuesta, al menos, por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y habrá de incluir un candidato a la Alcaldía, pudiendo serlo cualquier Concejal cuya aceptación expresa conste en el escrito de proposición de la moción. “En el caso de que alguno de los proponentes de la moción de censura formara o haya formado parte del grupo político municipal al que pertenece el Alcalde cuya censura se propone, la mayoría exigida en el párrafo anterior se verá incrementada en el mismo número de concejales que se encuentren en tales circunstancias. Este mis-


mo supuesto será de aplicación cuando alguno de los concejales proponentes de la moción haya dejado de pertenecer, por cualquier causa, al grupo político municipal al que se adscribió al inicio de su mandato…”32.

La cuestión clave es la de determinar qué quiere decir que alguno de los conce-jales proponentes de la moción haya dejado de pertenecer, por cualquier causa, al grupo político municipal al que se adscribió al inicio de su mandato. De acuerdo con el Tribunal Constitucional, dejar de pertenecer al grupo político municipal es algo independiente de la permanencia o expulsión del partido, pues una cosa es la candidatura electoral de un partido político y otra el grupo institucional (grupo parlamentario en Congreso de los Diputados, el Senado,…, o grupo municipal en un Ayuntamiento) en el que se integran los candidatos electos (STC 30/1993). Por tanto, la mera expulsión de un partido no conllevaría la aplicación del 197, cosa lógica pues si se entiende la salida del grupo municipal como salida del partido no estarían afectados los concejales no afiliados, lo que privaría de eficacia a ese precepto. Lo importante desde un punto de vista jurídico es cuando pueden ser expulsados del grupo municipal alguno o algunos de sus integrantes y para ello habría que acudir al Reglamento de dicho grupo.

Sin embargo, el artículo 73 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, dispone que “cuando la mayoría de los concejales de un grupo político municipal abandonen la formación política que presentó la candida-tura por la que concurrieron a las elecciones o sean expulsados de la misma, serán los concejales que permanezcan en la citada formación política los legítimos integrantes de dicho grupo político a todos los efectos. En cualquier caso, el secretario de la corporación podrá dirigirse al representante legal de la formación política que pre-sentó la correspondiente candidatura a efectos de que notifique la acreditación de las circunstancias señaladas”. Es decir, se equipara la expulsión del partido al abandono voluntario, y ambos como supuestos en los que, de cara a una hipotética moción de censura, se presume que existe transfuguismo y no necesariamente por “deslealtad” al electorado sino, en los casos de expulsión, por supuesta deslealtad a la formación política, certificada por ella misma.

La lucha contra el transfuguismo es, al menos en teoría, una preocupación de todas las formaciones políticas y en tal sentido se han formalizado varios acuer-dos33. El problema es que, primero, no es fácil de juridificar dichos acuerdos y,

32 Los artículos 201 y 205 de la LOREG remiten al artículo 197 para las mociones de censura en los Cabildos Insulares y Diputaciones Provinciales.33 Pueden verse los Acuerdos de 1998, 2000 y 2006 así como la interpretación y aplicación del mismo en la página del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas: http://www.seap.minhap.gob.es/es/areas/politica_local/cooperacion_local/organos_de_cooperacion/comision_de_seguimiento_del_pacto_antitransfuguismo/comision_de_seguimiento_del_pacto_antitransfuguismo.html


segundo, su cumplimiento requiere más lealtad política e institucional de la que es frecuente en nuestro país.

4. Propuesta de introducción de la figura de la sustitución temporal de repre-sentantes en el ámbito de las Corporaciones Locales34

Con cierta frecuencia aparecen en los medios de comunicación noticias acerca de los problemas concretos que plantean en la vida local circunstancias como la incapacidad temporal de concejales o el embarazo y parto de concejalas y alcal-desas, y todo ello evidencia la necesidad de regular la sustitución temporal de los representantes para que el funcionamiento de las instituciones no quede al albur de circunstancias personales que puedan obstaculizar temporalmente su buena mar-cha. Por mencionar otro ejemplo, ¿cómo explicar el menoscabo que puede experi-mentar un gobierno local, que con bastante habitualidad se sustenta en mayorías exiguas, a resultas de la condena a pena de suspensión temporal de alguno de los concejales o del propio alcalde?

En tales casos, y como reiteradamente ha declarado la Junta Electoral Central, “no se pierde la condición del cargo público por condena a la pena de suspensión del mismo. Cumplida la pena el condenado debe ser repuesto en su cargo, sin necesidad de expedición de nueva credencial acreditativa del mismo” (Acuerdos, entre otros muchos, de 10 de octubre de 2003, 29 de enero de 2004 y 31 de mar-zo de 2005). Únicamente, si “la duración de la pena se extiende hasta después de la extinción del mandato, resulta procedente declarar la existencia de vacante y cubrir ésta con el candidato siguiente de la correspondiente lista” (Acuerdo de 16 de octubre de 2003)35.

No hay que olvidar que esta pena de suspensión temporal puede ser principal o accesoria; como pena principal su duración es de tres meses a seis años (artículo 40.1 del Código Penal); como pena accesoria la suspensión podrá tener una duración de hasta 10 años menos 1 día. Es decir, que el titular de un cargo representativo conde-nado a pena de suspensión al comienzo de su ejercicio puede estar más de tres años sin desempeñar las funciones para las que ha sido elegido y sin que ello suponga ni su sustitución ni la extinción del mandato siempre que el tiempo de la condena sea inferior al que resta para la finalización de dicho mandato.

Esta la pena de suspensión temporal del ejercicio del cargo público se impone en multitud de ocasiones y, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, “con independencia de una innecesaria, y generalmente no concurrente, relación di-

34 Me he ocupado de esta cuestión en el libro, realizado con Carlos Ortega Santiago, La sustitución temporal de los representantes políticos, CEPC, Madrid, 2009; también disponible en http://www.cepc.gob.es/docs/doc_publicacio-nes/19.pdf?sfvrsn=035 Los Acuerdos pueden consultarse en la página de la Junta Electoral Central: http://www.juntaelectoralcentral.es/


recta con el delito cometido”, por lo que los supuestos de afectación de la imposición de dicha pena al funcionamiento de las instituciones representativas son potencial-mente muy elevados36.

En la actualidad, ninguna de las circunstancias apuntadas (enfermedad prolon-gada, maternidad, paternidad, suspensión temporal de la condición de diputado, se-nador o parlamentario autonómico, pena de suspensión temporal del cargo público) permite la sustitución del representante, a diferencia de lo que ocurre en el supuesto previsto tras la modificación introducida en el artículo 182.2 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (en lo sucesivo LOREG) por la Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, para la garantía de la democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los concejales, donde se dispone que “en el caso de que, de acuerdo con el procedimiento anterior, no quedasen posibles candidatos o suplentes a nombrar, las vacantes serán cubiertas por cualquier ciudadano mayor de edad que no esté incurso en causa de inelegibilidad. Estos suplentes serán designa-dos por el partido, coalición, federación o agrupación de electores cuyos concejales hubiesen de ser sustituidos y se comunicará a la Junta Electoral correspondiente, a

36 Según esa jurisprudencia sobre la interpretación del artículo 56 del Código Penal en relación con la aplicación de las penas, “el artículo 56 «in fine» del Código Penal de 1995 establece la exigencia, para la imposición de de-terminadas penas accesorias, de que los derechos afectados por estas penas «hubieran tenido relación directa con el delito cometido, debiendo determinarse expresamente en la sentencia esta vinculación». Este requisito se refiere a la pena accesoria de inhabilitación especial para empleo o cargo público, profesión, oficio, industria o comercio o cualquier otro derecho, «si éstos hubieran tenido relación directa con el delito cometido», pero no a las otras dos penas accesorias expresadas en la parte inicial del precepto, es decir a la mera suspensión de cargo o empleo público y a la inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena”.El Tribunal Supremo menciona, entre otros criterios justificativos, que “el criterio contrario conduciría al absurdo, al determinar que un Alcalde, por ejemplo, habría de seguir rigiendo desde la prisión los destinos de su ciudad mientras cumple condena por tráfico de drogas o falsificación de moneda, ya que al tratarse de delitos no directamente rela-cionados con su cargo, no podría aplicarse la pena accesoria de suspensión del ejercicio del mismo durante el tiempo de la condena… El contenido, naturaleza y duración de estas penas las vincula directamente con las limitaciones necesariamente determinadas por los efectos propios de la pena de prisión, incompatible con las exigencias de todo orden -incluso de honorabilidad- que conlleva el ejercicio de un cargo público, por lo que resultan inherentes, en principio, a la naturaleza de la pena de prisión establecida en la condena, con independencia de una innecesaria, y generalmente no concurrente, relación directa con el delito cometido” (Sentencia 430/1999, de 23 marzo; en el mismo sentido, 1309/1999, de 25 de septiembre, y 1442/1999, de 18 de octubre).


efectos de la expedición de la oportuna credencial…”37. La sustitución temporal no está prevista en la Constitución española, a diferencia

de lo que sucede en la portuguesa. Pero tampoco está prohibida. A nuestro juicio debe incorporarse tanto en el ámbito de las Cortes Generales como en los Parlamen-to autonómicos y en las entidades locales, pues la dimensión objetiva del derecho de participación política de los ciudadanos impone la obligación de articular los instru-mentos que maximicen las posibilidades de actuación de los representantes y de los grupos políticos en los que se integran en aras a la expresión de la representatividad que portan. Y es también sabido que dichos grupos y, en consecuencia, los ciudada-nos a cuya participación política sirven, ven mermada su capacidad de actuación si se ven privados de manera temporal del concurso de alguno de sus integrantes.

Como es obvio, habría que tener en cuenta el estatuto constitucionalmente ga-rantizado a los cargos públicos representativos, que, en principio y con carácter gene-ral, no permite que una medida como la que aquí se comenta se imponga en contra de la voluntad de la persona que habría de ser sustituida. Por tanto, la sustitución debiera producirse siempre a iniciativa de la persona que ostente la titularidad del cargo y no por imposición del su grupo político.

Cuando la suspensión temporal se deba a una sanción impuesta por el órgano al que pertenece o bien a una resolución judicial (prisión provisional o pena de sus-pensión temporal), la decisión de esos órganos del Estado en el sentido estricto del término sería el presupuesto suficiente para que se pudiera acordar la sustitución temporal, incluso en contra de la voluntad de la persona a sustituir.

Es evidente que la introducción de esta figura es compatible, cuando no se trate de circunstancias duraderas en el tiempo con la posibilidad de las votaciones a distancia.

37 Según el punto Segundo de la Instrucción de 10 de julio de 2003, de la Junta Electoral Central, sobre sustitu-ción de cargos representativos locales, de 10 de julio de 2003, 1.- En el caso de que, por aplicación de lo previsto en el artículo 182.2 de la LOREG, hayan de cubrirse las vacantes de concejales por ciudadanos mayores de edad no incursos en causa de inelegibilidad designados por los partidos, coaliciones, federaciones o agrupaciones de electores cuyos concejales hubiesen de ser sustituidos, se realizará la correspondiente comunicación en los términos previstos en el apartado primero, acompañando a la misma fotocopia simple del documento nacional de identidad de la persona propuesta; escrito firmado por la misma en el que declare bajo juramento no estar sujeta a penas que le inhabiliten para ser candidato, no estar incursa en causa de inelegibilidad, no haber sido candidato o suplente en la lista correspondiente y haber renunciado al cargo y en el que formule, además, aceptación expresa de su designación. 2.- Recibida la anterior comunicación, la Junta Electoral competente publicará anuncio en el Boletín Oficial que corresponda, con el fin de que, en el plazo de dos días desde la publicación del anuncio, puedan los representantes de las candidaturas denunciar irregularidades que impidan el nombramiento de la persona propuesta, a cuyo efecto se les pondrán de manifiesto las actuaciones, dentro del referido plazo. 3.- Al día siguiente de la conclusión de dicho plazo, la Junta Electoral, de oficio o en virtud de denuncia, comunicará a la entidad política afectada las irregulari-dades observadas, para que, en plazo de dos días, proceda a subsanar los defectos, sustituir a la persona propuesta o formular las alegaciones pertinentes. 4.- La Junta Electoral adoptará la resolución que proceda, en su caso, expidien-do la correspondiente credencial de concejal”, disponible en http://www.juntaelectoralcentral.es/portal/page/portal/JuntaElectoralCentral/JuntaElectoralCentral/DocJEC/Instrucciones/Instrucc8


4.1. Supuestos en los que debe introducirse la sustitución temporalLa sustitución temporal del cargo público representativo tendría que regularse

para su aplicación en los supuestos de enfermedad o lesión prolongada, permisos de maternidad y paternidad, incluidos los casos de adopción y acogimiento, y cuando se imponga la pena de suspensión temporal de cargo público por tiempo inferior al que resta para la finalización del mandato.

No debiera descartarse la introducción de un supuesto de carácter más genérico y abierto que incluyera aquellas situaciones personales del titular del cargo representa-tivo que en cada caso y a petición de la persona afectada se considerasen de suficiente relevancia, tal y como se prevé en Portugal.

a) En los casos de enfermedad o lesión parece aconsejable establecer que la susti-tución se producirá cuando se estime médicamente que dicha circunstancia se prolongará durante cierto tiempo, pudiendo fijarse dicho período en el plazo mínimo de 30 días, que es también el previsto en la legislación portuguesa, aunque en Holanda se ha fijado en el plazo más amplio de 8 semanas. Será, en su caso, la persona afectada la que deba solicitar su sustitución si bien resulta conveniente que se acompañe de los correspondientes certificados médicos.

b) En los supuestos de disfrute de los permisos de maternidad y paternidad, el acceso a dichos permisos debiera comportar la sustitución temporal de los beneficiarios y ajustarse en su duración a las previsiones introducidas por la Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres en el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores38.

c) Otro supuesto de sustitución temporal ex lege tendría lugar cuando el cargo público representativo local fuera condenado a la pena de suspensión temporal si es que la mis-ma es inferior al tiempo que resta para la finalización del mandato correspondiente.

38 Así (artículo 48.4), “en el supuesto de parto, la suspensión [del contrato de trabajo] tendrá una duración de dieciséis semanas ininterrumpidas, ampliables en el supuesto de parto múltiple en dos semanas más por cada hijo a partir del segundo. El período de suspensión se distribuirá a opción de la interesada siempre que seis semanas sean inmediatamente posteriores al parto… En los casos de parto prematuro y en aquellos en que, por cualquier otra causa, el neonato deba permanecer hospitalizado a continuación del parto, el período de suspensión podrá compu-tarse, a instancia de la madre, o en su defecto, del otro progenitor, a partir de la fecha del alta hospitalaria... En los casos de partos prematuros con falta de peso y aquellos otros en que el neonato precise, por alguna condición clínica, hospitalización a continuación del parto, por un período superior a siete días, el período de suspensión se ampliará en tantos días como el nacido se encuentre hospitalizado, con un máximo de trece semanas adicionales.En los supuestos de adopción y de acogimiento, la suspensión tendrá una duración de dieciséis semanas ininterrum-pidas, ampliable en el supuesto de adopción o acogimiento múltiples en dos semanas por cada menor a partir del segundo... En el supuesto de discapacidad del hijo o del menor adoptado o acogido, la suspensión… tendrá una duración adicional de dos semanas... En los supuestos de adopción internacional, cuando sea necesario el desplaza-miento previo de los progenitores al país de origen del adoptado, el período de suspensión, …, podrá iniciarse hasta cuatro semanas antes de la resolución por la que se constituye la adopción…”En lo que a la paternidad se refiere (artículo 48 bis), “en los supuestos de nacimiento de hijo, adopción o acogi-miento,… tendrá derecho a la suspensión durante trece días ininterrumpidos, ampliables en el supuesto de parto, adopción o acogimiento múltiples en dos días más por cada hijo a partir del segundo…”


d) Finalmente, parece oportuna la introducción de un último supuesto de carác-ter más genérico y abierto en el que se incluyan aquellas situaciones personales del titular del cargo representativo que en cada caso y a petición de la persona afectada se consideren de suficiente relevancia y se prolonguen durante un tiempo mínimo, que podría ser también de un mes.

4.2. Normas a reformar para la sustitución temporal de los cargos representativosEn el caso de los miembros de las corporaciones locales debiera modificarse la

LOREG y el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, o norma equivalente.

4.3. La selección de la persona que actuará temporalmente como sustituto del cargo público representativo

Una de las cuestiones a dilucidar es la de quién desempeñará de manera temporal las funciones del cargo público sustituido. En cualquier caso, durante el tiempo de la sustitución esa persona será la titular del cargo representativo y actuará con plenitud de facultades y no como una mera delegada de aquel a quien ha reemplazado. En el derecho comparado es habitual utilizar el criterio de que actuará como sustituto la primera de la misma candidatura que no ha resultado elegida en el proceso electoral correspondiente; en el supuesto de que no acepte la sustitución se continuará con los siguientes candidatos en el orden en el que estén colocados (así ocurre en Bélgica, Holanda, Portugal y Suecia).

En Dinamarca y Finlandia actuará como sustituto el suplente y en el primer país también se contempla la eventualidad de que no lo haya, supuesto que en Portugal im-pediría la sustitución pero que en el país nórdico permite acudir a las circunscripciones más próximas o donde la formación política haya obtenido un cociente más alto.

En principio, en España parece conveniente que la sustitución temporal de los miembros de los consejos insulares y cabildos, concejales y diputados provinciales co-rrespondiese a la primera persona de la candidatura que no hubiera resultado elegida. Sin embargo, tras la entrada en vigor de la reforma introducida en la LOREG por la Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, sería más ajustado a la normativa vigente mantener el equilibro que se pretende trasladar desde la sociedad a los órganos políticos de representación ciudadana.

Si, en palabras del Tribunal (STC 13/2009, de 19 de enero), “una representación política que se articule desde el presupuesto de la divisoria necesaria de la sociedad en dos sexos es perfectamente constitucional, pues se entiende que ese equilibrio es deter-minante para la definición del contenido de las normas y actos que hayan de emanar de aquellos órganos”, cuando se produzca una sustitución temporal también “habrá que tratar de mantener esa “representación integradora de ambos sexos que es irrenunciable para el gobierno de una sociedad que así, necesariamente, está compuesta”(F. 7).


Si se ha pretendido que “la igualdad efectivamente existente en cuanto a la divi-sión de la sociedad con arreglo al sexo no se desvirtúe en los órganos de representación política con la presencia abrumadoramente mayoritaria de uno de ellos” cuando se deba acudir a la sustitución temporal de un miembro de los consejos insulares o ca-bildos canarios o de un concejal debería llamarse al primero de la lista no electo que sea del mismo sexo que la persona a sustituir y únicamente en el caso de que no fuera posible cubrir así la vacante temporal se acudiría al primero no electo del otro sexo.

4.4. Órgano competente para tramitar la sustitución temporal del representante y para otorgar la credencial a la persona que lo sustituya

La tramitación correspondería al Pleno de la Corporación Local, que sería también el órgano ante quien el sustituto tendría que presentar las credenciales correspondientes.

El órgano competente para otorgar la credencial al sustituto sería la Junta Elec-toral Central, salvo que se encontrasen todavía ejerciendo funciones las Juntas Elec-torales Provinciales o de Zona.

4.5. Resolución sobre la sustitución temporalEl Pleno de la Corporación Local, una vez verificado el cumplimiento de los

requisitos exigidos, llamaría al sustituto o sustituta, que aportaría la credencial ex-pedida por la Junta Electoral competente, acreditaría la inexistencia de causas de inelegibilidad y aceptaría expresamente el cargo.

Si no procediese la sustitución, se llamaría al siguiente candidato o candidata de la lista electoral, y así sucesivamente.

4.6. Ejercicio del cargo por el sustitutoEl sustituto o sustituta adquiriría la condición plena de miembro de la entidad

local de acuerdo con lo previsto en la normativa reguladora. A partir de ese momento desempeñaría sus funciones con igualdad de derechos y obligaciones que los demás cargos públicos representativos del órgano de que se trate.

Los cargos que ocupase la persona sustituida se cubrirían de acuerdo con lo que manifestase el Grupo Político mediante escrito dirigido al órgano competente de la entidad local. Si el Grupo no efectuara dicha comunicación en el plazo reglamenta-riamente establecido se entendería que los cargos ostentados por la persona sustituida recaerían en la sustituta.

4.7. Término de la sustituciónLa sustitución temporal finalizaría cuando la persona sustituida se reincorporase

a sus funciones representativas, bien por la terminación de la causa que la motivó (baja, permiso maternidad o paternidad, sanción o pena) o, cuando se trate de una


sustitución solicitada voluntariamente, al reclamarlo el sustituido mediante escrito dirigido al órgano que aprobó la sustitución.

El sustituto o sustituta cesaría automáticamente en su condición de cargo repre-sentativo, pero podría volver a ser llamado para realizar nuevas sustituciones si así se le requiriese en los casos que proceda.

4.8. Derechos económicos y protocolarios del cargo público sustituidoParece procedente el mantenimiento de los derechos económicos y protocolarios en los

casos de baja por enfermedad y permisos de paternidad y maternidad u otras circunstan-cias justificativas. No lo sería si la sustitución se debe a una pena de suspensión temporal.

4.9. Propuesta de textos legislativos sobre la sustitución temporal de los cargos públicos representativos.

Artículo 182 LOREG. 1. En el caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un concejal, el escaño se

atribuirá al candidato o, en su caso, al suplente de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su orden de colocación.

[NUEVO] En el caso de sustitución temporal el escaño se atribuirá temporal-mente al candidato o, en su caso, al suplente, del mismo sexo de la lista a quien corresponda, atendiendo su orden de colocación.

Artículo 184. Los Concejales de los municipios que tengan una población comprendida entre

100 y 250 habitantes, son elegidos de acuerdo con el siguiente procedimiento: …f) En caso de fallecimiento, incapacidad, renuncia [NUEVO] o sustitución tem-

poral de un Concejal, la vacante será atribuida al candidato siguiente que más votos haya obtenido.

Artículo 208. 1. En caso de fallecimiento, incapacidad, renuncia o pérdida de la condición de

Concejal de un Diputado Provincial, su vacante se cubrirá ocupando su puesto uno de los suplentes elegidos en el partido judicial correspondiente conforme al orden establecido entre ellos.

[NUEVO] En el caso de sustitución temporal, el escaño lo ocupará el primer su-plente del mismo sexo y si no lo hubiera el primer suplente conforme al orden estable-cido entre ellos.


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Políticos y funcionarios en el Régimen Local

Bernardo Fernández PérezPresidente del Consejo Consultivo del Principado de Asturias

Por invitación de los organizadores de este Ciclo de conferencias y debates en torno a unas Ideas para una Reforma del Régimen Local en Asturias, me propongo realizar una reflexión sobre las relaciones entre políticos y funcionarios en la Administración local. El tema es fruto de una sugerencia del director del Ciclo, quien alberga la sospecha de que el deterioro, la degradación del sistema de funcionamiento administrativo o del modelo de organización burocrática de los Ayuntamientos españoles está relacionado con la revisión del estatuto de los funcionarios con habilitación de carácter nacional -los funcionarios tradicionalmente conocidos como “habilitados nacionales”, aunque la última reforma legal les haya apeado, gracias al apoyo de los partidos nacionalistas, el calificativo de “na-cionales”, sustituyéndolo por el de “estatales”- y con otras medidas y políticas de personal que atribuyen cada vez con mayor frecuencia puestos de trabajo a personal eventual o carente de vínculo estatutario con la Corporación a la que prestan sus servicios.

En efecto, existe la sospecha de que el deterioro del funcionamiento administrativo de las Corporaciones locales que puede estar padeciendo actualmente España obedece a un múltiple conjunto de factores, pero uno de los principales puede ser la revisión del estatuto y de las funciones encomendadas a unos Cuerpos de funcionarios señeros, con raigambre en la Constitución de Cádiz, como son los Cuerpos de funcionarios de Administración local con habilitación nacional. Por decirlo de modo claro y resumido, la aparición de irre-gularidades en la gestión administrativa municipal, incluso la emergencia de la corrupción en la Administración local, se debería en parte a la marginación de los habilitados estatales, de los secretarios, interventores y tesoreros en el seno de las Corporaciones locales.

A este factor, habría que añadir, en segundo lugar, la determinación en muchos Con-cejos o Municipios de sus responsables políticos de atribuir responsabilidades adminis-trativas a un personal que no es funcionario de carrera, sino interino, eventual o laboral.


De esa sospecha surge la invitación a analizar las relaciones en el seno de la Adminis-tración pública local entre políticos y funcionarios. Sin embargo, aunque seré obediente a la sugerencia que se me hace, no sé si mis reflexiones confirmarán plenamente la hipótesis de partida, si verificarán la sospecha, la conjetura que mueve a plantearse la necesidad de esta especulación. Y digo que acaso no la confirmen porque cuando se analiza el contexto y las causas históricas de determinadas políticas normativas y decisiones organizativas, entre ellas las que movieron a revisar el estatuto de los funcionarios con habilitación nacional, uno encuentra razones que “explican”, e incluso permiten “comprender” –por utilizar la distinción clásica- el proceso por el que hemos llegado al actual estado de cosas.

Quisiera, no obstante, matizar una de las hipótesis de partida, la que acaso so-breentiende que nos hallamos ante un estado calamitoso del régimen municipal espa-ñol -en el que la situación asturiana no constituiría excepción-, un estado degradado y corrupto. Porque resulta obligado preguntarse si nos hallamos ante una situación generalizada de deterioro; si algunos casos sonados son solo eso, casos sonados, pero aislados, o son, por el contrario, síntomas de un estado general de cosas.

A mi juicio, es un error generalizar. Es cierto que el régimen local ha sufrido un deterioro. Es cierto que hay numerosos casos de irregularidades e incluso de corrup-ción. Es cierto que una parte de esas situaciones las habrá facilitado la atenuación de determinados mecanismos de control que eran muy firmes y rigurosos en el pasado y que han ido relajándose, a veces por la propia modificación legal del estatuto de los habilitados estatales. Pero no quiero incurrir en el tópico. Si uno se dejase llevar por el tópico tendría que declarar a esos fenómenos de degradación o de corrupción sín-tomas de un estado general. Y sin embargo me parece que esta impresión no refleja la realidad. Estamos ante casos numerosos, pero no cabe concluir que sean síntomas de un estado general, manifiesto o larvado, de degradación absoluta del régimen local.

En cualquier caso, sería necio atribuir de modo principal a los cambios normativos la situación presente, que sin duda obedece a otras muchas causas. Sería una simplificación impropia de un análisis riguroso considerar que la realidad actual es fruto deliberado de un legislador perverso, un legislador que habría querido facilitarla con una atenuación del sistema de controles internos de la actividad administrativa de los Ayuntamientos.

Las innovaciones legislativas obedecen siempre a buenas intenciones o, al menos, a buenas palabras. Las últimas modificaciones del régimen local español obedecen a la voluntad de democratizar el funcionamiento de las Corporaciones locales y de alcanzar la modernización de la gestión municipal, de introducir técnicas de management en los Ayuntamientos, de intentar configurar niveles directivos gestores en la administración local y técnicas de gestión empresarial en la prestación de los servicios de competencia municipal, aunque, como veremos, con una base legal insuficiente para lograrlo.

En efecto, no es raro convenir que resulta imperioso disponer en cualquier Ad-ministración, y la local no constituye excepción, de gestores públicos profesionales,

BERNARDO FERNÁNDEZ PÉREZ

en otras palabras, de personal directivo, con la finalidad de modernizar la Adminis-tración. Directivos que no tienen que ser necesariamente funcionarios, sino otro tipo de figura de empleado público, pues no siempre el funcionario, por definición, es un buen directivo, aunque nada impide que pueda serlo.

En otras palabras, en muchas ocasiones los cambios normativos fueron respues-tas inducidas por la seducción que ejerce la eficiencia, no siempre acreditada, de los modos de gestión privada sobre la tópica mala fama de la gestión pública. El proble-ma radica, sin embargo, en que con demasiada frecuencia nuestros actos modifican la realidad de modo distinto a como la vislumbran nuestros deseos.

Decía antes que algunos cambios normativos nos permitían “comprender” la realidad del régimen local, pues en ellos subyacían razones muy poderosas. Hoy es un lugar común vincular el irregular estado de muchas cosas, la irregular gestión munici-pal, con el progresivo arrinconamiento de los funcionarios con habilitación nacional en la estructura orgánica de las Administraciones locales. Pero no deberíamos olvidar algunos de los motivos que movieron en sus orígenes al legislador a hacerlo; cuando, hace más de tres décadas, con la transición democrática, el legislador decidió iniciar el proceso de debilitamiento de las funciones de estos Cuerpos señeros.

No deberíamos olvidar que cuando se restringen las competencias de estos funciona-rios se obedece a la necesidad imperiosa de incorporar la democracia a los Ayuntamientos, se responde al hecho de que aquello funcionarios, en el régimen político anterior, solían ser meros brazos ejecutores de un sistema centralizado que anulaba la autonomía local, una autonomía que antes no existía y que hoy está garantizada constitucionalmente.

Para acometer la reflexión que se nos encomienda debemos partir del hecho de que se trata de analizar una relación entre el aparato político y el aparato administra-tivo de las Corporaciones locales. Ello implica analizar la perspectiva que adopta el legislador sobre lo que el Tribunal Constitucional denominó, ya en 1981, la acción reflexiva del Estado sobre estos dos instrumentos de la actividad administrativa local.

La reflexión que voy a hacer no toma partido a priori, intenta efectuarse de forma neutra. Y parte de una serie de hechos dados. El primero es una obviedad: hay que tener presente que el mundo administrativo local constituye una realidad heterogénea, ya que no todos los Ayuntamientos son iguales, ni en su base poblacional o sociológica, ni en su régimen jurídico –junto a las Grandes ciudades, sin perjuicio de las especialidades de las ciudades-capital, conviven los municipios de régimen ordinario-; además, junto a los Concejos o Municipios hay Provincias, es decir, que además de Ayuntamientos hay Diputaciones, y también Consorcios y Mancomunidades. Y todo sin mencionar las pe-culiaridades propias de las entidades forales en los denominados “territorios históricos”.

Hay que tener en cuenta además la diversidad de concepciones sobre el régimen local que se dan entre los partidos políticos mayoritarios. Es sabido que en algunas materias hay profundas divergencias: así, mientras el PSOE postula la desaparición de las Dipu-


taciones, el PP las refuerza. Y qué decir de la visión del hecho provincial que mantiene otras formaciones políticas, como las nacionalistas –por ejemplo, CiU-, que lo aborrece.

¿A qué universo nos referimos cuando hablamos de aparato político –políticos- y aparato administrativo –funcionarios- de la Administración local? Hablamos de conjuntos muy precisos. En 2011, de 68.578 concejales electos, de los que 8.116 son alcaldes (prescindo de los diputados provinciales y presidentes de Diputación, al fin y al cabo también concejales, en definitiva, un subconjunto de los electos locales).

Este sería el conjunto de los políticos, entre los que habría que distinguir muchas clases, porque está claro que no se habla de lo mismo cuando nos hallamos ante políticos en grandes municipios o en grandes urbes –donde es frecuente el político profesional, es decir, el que se dedica principalmente y no de modo accesorio u ho-norario al quehacer municipal-, y políticos en los pueblos, que en su mayor parte desempeñan el cargo como lo hacían los concejales en la Constitución de Cádiz, aquellos concejales que desempeñaban una función honoraria, gratuita, breve y no reelegible. De estos últimos hay hoy miles, no sé si breves o irrepetibles, pero que sí desempeñan el cargo, la mayoría de ellos, de manera gratuita y honoraria.

Es este primer conjunto, el de 68.578 concejales, el que el PP pretende redu-cir. En efecto, en el Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local que prepara el Gobierno de España, al margen, por cierto, de que pretende fortalecer la figura del interventor municipal y de los funcionarios con habilitación nacional, se propone modificar la Ley de Régimen Electoral General para reducir el conjunto del aparato político en un tercio de los concejales actuales. Por tanto, cuando se descabecen más de veinte mil concejales, acaso con el pretexto de la austeridad, debe tenerse presente que se estará reduciendo, es cierto, el número de políticos, pero no todos profesionales de la política, pues se reducirá también el número de esos concejales, breves y honorarios, que desempeñan labores en una infinidad de Ayuntamientos españoles de modo gratuito.

En el otro lado tenemos un universo de funcionarios, aunque sería más preciso ha-blar de ‘empleados públicos’. Un conjunto de empleados públicos entre los que hay fun-cionarios de carrera, interinos y eventuales, pero también personal en régimen laboral.

¿Cuántos empleados públicos? En 2010 había 657.905, de los cuales 580.869 pres-taban servicios en los Ayuntamientos, y 77.036 en las Diputaciones. Ahora bien, la dis-tribución por clases es elocuente: hay 215.621 funcionarios, de los que 185.035 sirven los Ayuntamientos y 30.586 en las Diputaciones; sin embargo, la mayoría de los em-pleados públicos -397.958- son laborales, de los que 360.731 trabajan en Ayuntamien-tos y 37.227 en Diputaciones. Los 44.326 empleados restantes se conceptúan como “otros”, de los que 35.123 en Ayuntamientos y algo más de 9.000 en las Diputaciones.

¿Qué nos sorprende en primer lugar en estas cifras? Que no se puede hablar propiamente de “políticos” y “funcionarios” –utilizando este término en sentido es-


tricto-, porque el número de laborales desborda hoy con mucho al de los funciona-rios, hasta casi duplicarlo. El personal al servicio de la Administración local se ha laboralizado. En efecto, estamos hablando de un universo en el que es mayoritario el personal en régimen laboral, un conjunto en el que hay mucho personal de oficios, pero también personal altamente cualificado que competirá a la hora de proveer puestos de trabajo o, excepcionalmente, de desempeñar las funciones que se reservan legalmente a los funcionarios de carrera -si prevalece el anteproyecto de Ley en los términos que ahora conocemos-, con los propios funcionarios.

¿Cómo se articularían idealmente las relaciones entre estos dos colectivos, políticos y funcionarios?, ¿cómo deberían relacionarse esos conjuntos heterogéneos de 68.000 polí-ticos con los casi 658.000 empleados públicos, de los que solo 215.000 son funcionarios?

Hay un modelo ideal de articulación de las relaciones entre ambos conjuntos, el modelo weberiano, el de administración burocrática, que supone el paradigma del sistema de dominación legal, del imperio de la ley. Ese modelo, dicho de modo un tanto simplificador, parte de la distinción entre decisores y ejecutores: el político decide y asume las responsabilidades políticas; el funcionario ejecuta, gestiona o ad-ministra, sujeto a otro tipo de responsabilidad distinta de la de naturaleza política.

En palabras del propio Max Weber:“El auténtico funcionario no debe hacer política, sino limitarse a ‘administrar’, sobre todo imparcialmente. Esta afirmación es también válida, oficialmente al me-nos, para el funcionario político mientras no esté en juego la ‘razón de Estado’, es decir, los intereses vitales de orden predominante. El funcionario ha de desem-peñar su cargo sine ira et studio, sin ira y sin prevención. Lo que le está vedado es, pues, precisamente aquello que siempre y necesariamente tienen que hacer los políticos, tanto los jefes como sus seguidores. Parcialidad, lucha y pasión (ira et studio) constituyen el elemento del político y sobre todo del caudillo político. Toda la actividad de éste está colocada bajo el principio de responsabilidad, distinto y aun opuesto al que orienta la actividad del funcionario. El funcionario se honra con su capacidad de ejecutar precisa y concienzudamente, como si respondiera a sus propias convicciones, una orden de la autoridad que a él le parece falsa, pero en la cual, pese a sus observaciones, insiste la autoridad, sobre la que el funcionario descarga, naturalmente, toda la responsabilidad. Sin esta negación de sí mismo y esta disciplina ética, se hundiría toda la máquina de la Administración.”

Ahora bien, este modelo ideal de separación y complementariedad entre políti-cos y funcionarios en la Administración local y en otras Administraciones, ¿se da en la práctica con tal nitidez? ¿Qué opinan los alcaldes sobre él? Cuando se les pregunta, cuando se les somete a encuesta, ¿qué modelo prefieren?

Para hacernos una idea de la respuesta, podemos recurrir a un informe, un estu-dio internacional realizado en la pasada década, mediante una encuesta efectuada a


2.700 alcaldes de 17 Estados europeos, todos ellos integrados en la Unión Europea, en el que se preguntaba a los alcaldes cómo concebían las relaciones entre políticos y funcionarios en la dirección y gestión de la administración local y cómo entendían la función de la burocracia, de los gestores, en la consecución de los fines programados; en definitiva, cómo concebían el modelo de gestión preferido.

El análisis se llevó a cabo a partir del trabajo empírico enmarcado en el proyecto Political Leaders in European Cities, y se realizó a través de un cuestionario aplicado a los alcaldes de ciudades europeas de más de 10.000 habitantes (la muestra española comprendió 156 cuestionarios de los 646 municipios de ese rango de población).

El estudio parte de que el esquema de relaciones entre políticos y funcionarios puede obedecer a distintas imágenes, a distintos modelos o modos de concebir la articulación o interacción entre política y administración en los entes locales. En este sentido, la tipología más difundida es la definida por Aberbach, Putnam y Rockman en una obra ya clásica, edi-tada en la Universidad de Harvard en 1981, Bureaucrats & Politicians in Western Democracies.

Según alguno de los modelos, en toda Administración local, hay quien hace políti-ca, planifica y programa, decide, mientras otros ejecutan, administran. Pero las relaciones también pueden explicarse por la concurrencia de otro esquema de relaciones en el que el funcionario aporta hechos y conocimiento experto y el político aporta valores e inte-reses. Igualmente, según un tercer modelo, se compensan las aportaciones de políticos y funcionarios, en una mezcla de equilibrio y energía en el que el poder decisorio y el poder administrativo, el poder que tienen los políticos, se articula con el de los funcionarios intentando llegar a posiciones de equilibrio en las que los políticos articulan, canalizan o vehiculan intereses amplios, difusos y no organizados, mientras que los funcionarios o burócratas sirven de mediadores de intereses concretos y precisos. Por último, habría otro modelo que sería el ‘híbrido puro’, aquel modelo en el que se interactúa de tal manera que se consigue un equilibrio ideal, una mezcla óptima entre políticos y funcionarios que, en el límite, llegaría a significar que la burocracia se politiza y el político se burocratiza. Me temo que este modelo es tan ideal, está en estado puro tan lejos de la realidad como el de Weber, es tan raro, difícil y escaso como la excelencia, es decir que no existe en la práctica.

Permitan que les exponga estas cuatro “Imágenes” o modelos en los propios tér-minos con los que se recogen en el estudio citado:

“1. Imagen I: Política /Administración (Policy / Administration). Según la cuál los políticos hacen las políticas públicas y los funcionarios administran. Dicho de otro modo: los políticos toman las decisiones y los burócratas simplemente las imple-mentan por lo que existe una clara diferenciación entre las tareas de unos y otros.

2. Imagen II: Hechos / Intereses (facts / interests). Tanto los políticos como los burócratas participan en el desarrollo de las políticas públicas aunque de ma-nera diferente. Los funcionarios aportan los hechos y el conocimiento experto y los políticos los valores y los intereses.


3. Imagen III: Energía / Equilibrio (energy / equilibrium). Ambos participan en el proceso decisorio y ambos están interesados por los aspectos políticos (politics). La distinción real entre los dos es que mientras que los políticos articulan intereses amplios, difusos y no organizados, los burócratas sirven de mediadores de clientelas organizadas de intereses concretos y precisos. Según esta interpretación de la división de tareas, los políticos son “apasionados, par-tidarios, idealistas” y llevados por su ideología mientras que los burócratas son pragmáticos, prácticos, prudentes y centrados en los temas.

4. Imagen IV: Híbrido Puro (pure hybrid). Las tres figuras anteriores sugieren un cada vez mayor solapamiento entre los papeles de unos y otros. Esta última imagen supondría una desaparición de la distinción weberiana entre políticos y burócratas y el surgimiento de una “politización de la burocracia y una bu-rocratización de la política.”

Estos modelos o imágenes han permitido a P. E. Mouritzen y a J. H. Svara (en Politi-cians and Administrators in Western Local Governments) elaborar en 2002 una tipología de los altos funcionarios municipales en las democracias occidentales. En uno de los cuatro tipos que identifican se da una separación de roles estricta entre el político y el funcionario y, por tanto, una subordinación del funcionario al político, con roles separados aunque complementarios; en otro, en el que el administrador es autónomo, hay una mayor in-fluencia del funcionario sobre la política, quien, por tanto, se erige en decisorio mientras que el subordinado es el político (este modelo, digámoslo entre paréntesis, evoca el vigen-te en el régimen franquista); otro sería el inverso, con un administrador “receptivo”, ba-sado en la subordinación del funcionario al político, pero siempre con una capacidad de influencia del funcionario sobre el político; en uno final, se da un solapamiento de roles.

Permitan de nuevo que recurra a una cita extensa pero clarificadora:“1.- Modelo de “separación de roles” (separate roles). Implica una clara subordina-

ción de los funcionarios a los políticos y roles y normas de actuación separadas. Se correspondería inicialmente con la imagen I de la tipología anterior (…).

2.- Modelo de “administrador autónomo” (autonomous administrator). Se reco-noce una similar o mayor influencia de los funcionarios, comparados con los políticos y una clara distancia de estos últimos de la esfera de la administra-ción de las políticas. Así, los burócratas tienen un papel substancial e incluso protagonista en los procesos decisorios. Los políticos, por su parte, se dedican a aprobar unas propuestas que ya les vienen en gran parte definidas por sus “subordinados” y a supervisar en la distancia la adecuación de los procesos de implementación a partir de la información suministrada por los funcionarios.

3.- Modelo de “administrador receptivo” (responsive administrator). Se da aquí una subordinación de los funcionarios a los políticos y una dominación de las normas políticas sobre las administrativas. Hay una mayor dependencia de


los administradores con respecto a los políticos electos. Aquellos tienen una implicación muy baja en el proceso de toma de decisiones y una muy limita-da influencia en la formación de las políticas. Los políticos, por el contrario, consiguen orientar eficazmente el ejercicio del gobierno para conseguir sus objetivos. Los administradores, o bien comparten dichos objetivos, o bien entienden su función como dependiente de y plegada a los intereses políticos.

4.- Modelo de solapamiento de roles (overlapping roles model). Este último tipo dibuja una situación de influencia recíproca y roles compartidos entre unos y otros. Se parte de la convicción de que cada grupo tiene funciones distintivas y de que los administradores respetan el control político pero existe una in-teracción intensa entre ellos, un solapamiento de funciones y una influencia recíproca. Este enfoque presupone que los administradores son activos en un amplio elenco de decisiones -incluidas las decisiones sobre diseño de políti-cas- y que los políticos están involucrados también en alguna medida en la decisión sobre los diferentes detalles de su implementación.”

Dados estos modelos de interacción entre políticos y funcionarios y la tipología de altos funcionarios municipales, se preguntaba en el estudio a los alcaldes españoles, comparando sus respuestas con las de los alcaldes del resto de Europa, cómo se veían a sí mismos y cómo desearían que fuera el funcionamiento de una Administración local.

Pues bien, la opinión mayoritaria –un 40%- de los alcaldes españoles se adhería al modelo de separación de roles, ya que, como principio, manifestaban que los funcionarios locales debían seguir escrupulosamente las metas fijadas por los polí-ticos. Sin embargo, paradójicamente, los políticos, un 40% de los encuestados, en una media muy superior a la de sus homólogos europeos, anhelaban intervenir en la realización y ejecución de actividades administrativas, en una palabra, controlarlas.

Es decir, los alcaldes españoles, aunque predican el principio weberiano de orga-nización administrativa y alaban la “eficacia indiferente” del funcionario prusiano, quieren simultáneamente configurar un modelo de alcalde fuerte, con funciones de-cisorias, ejecutorias y de control muy intenso de las labores de gestión. A esta con-clusión llegaban tras considerar que el punto de partida del régimen local actual, el instaurado con la transición democrática era uno en el que los funcionarios tenían una notable o gran influencia en el gobierno del municipio, aunque creyeran que este poder había ido decreciendo con los años, quizá como consecuencia de la entrada en vigor de las reformas legislativa de 1999 y 2003.

No obstante, dicha opinión mejoraba respecto a encuestas realizadas, en los años 80 y 90, en Cataluña y en el resto de España. En estos estudios se concluía que los alcaldes percibían mayoritariamente a la Administración “como una maquinaria de crear problemas”; en los años 80, y en los años 90 la consideraban como “una organización lenta, excesivamente formalizada y con procedimientos enormemente


burocratizados”, de tal forma que la estructura impedía la ejecución pronta de las decisiones que adopta el político y de las que se hace políticamente responsable.

En síntesis, el alcalde español se autoconcebía como un alcalde fuerte, con separa-ción estricta de poderes, pero deseando dirigir la actividad diaria de la Administración, ya que las competencias de los funcionarios influían de modo notable en el gobierno de los Ayuntamientos. Anhelaban, por tanto, una definición más nítida de los respectivos los campos de intervención o, cuando menos, si es que las lindes ya estuvieran suficien-temente definidas, que el modelo funcionara mejor en la práctica, que fuera más eficaz.

Ahora bien, esta autoconcepción o autorretrato del modelo de interacción entre políticos y funcionarios que parece que rige España no puede surgir de la nada, ha de obedecer a causas históricas, a modelos precisos, históricamente dados, de evolución del propio régimen local.

Uno cree que el modelo español es inexplicable sin nuestra experiencia histórica inmediata. El estado de cosas al que hemos llegado, en el que se han ido atenuando o difuminando de modo progresivo las funciones de los funcionarios con habilitación nacional, disminuyendo los controles internos, o han aparecido excesos y desviaciones en relación con las funciones encomendadas o reservadas al funcionario de carrera, sustituyéndolos de modo permanente por funcionarios interinos o eventuales, o por personal laboral en las relaciones de puestos de trabajo, tiene que obedecer a algún factor de naturaleza histórica. Al fin y al cabo, somos hijos de nuestro pasado reciente.

Mi tesis es que esta variación en el estatuto de los cuerpos nacionales, la ate-nuación de los controles, la parlamentarización en el funcionamiento interno de los Ayuntamientos; en definitiva, todo este conjunto de rasgos que se perciben en la evolución normativa que regula la vida municipal española entre finales de los años 70 del pasado siglo y el momento presente tiene que deberse a algo. Ese factor, y también los posibles excesos que explica, se pueden comprender por el hecho mismo de la transición democrática.

En efecto, el modelo actual es muy distinto al modelo de 1955, el de la Ley de Ré-gimen Local vigente en el periodo franquista. Un modelo en el que los Ayuntamientos no eran democráticos ni representativos sino que el alcalde era siempre designado, o por el Ministro o por el Gobernador Civil, y los concejales procedían de los tres famosos estamentos de la ‘democracia orgánica’: familiar, corporativo y sindical. Un modelo en el que los funcionarios con habilitación nacional se concebían como brazos ejecutores de un control sobre una vida municipal no autónoma, sino centralizada. Un control que se formalizaba mediante las advertencias de ilegalidad y las denuncias obligadas de aquellos actos administrativos que, a su juicio, infringían la legalidad.

El modelo democrático es totalmente distinto; el instaurado con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y con el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el


Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, así como con las múltiples refor-mas de ambos textos que se sucedieron hasta la actualidad.

Esta evolución explica los cambios en el estatuto de los funcionarios con habili-tación nacional, en su posición en el seno de la estructura administrativa local, y las modificaciones mismas que experimentó el régimen de gobierno local. Este modelo rompe con el anterior. El nuevo modelo es un modelo democrático –con sus logros y sus riesgos-, en el que los concejales son elegidos por sufragio universal directo, y los alcaldes no son designados sino representativos, elegidos en el seno de la Corporación municipal; un modelo en el que los alcaldes ostentan competencias ejecutivas delega-bles en otros concejales electos pero no en funcionarios, salvo en el régimen de grandes ciudades; donde se ha introducido una progresiva parlamentarización de la vida local, reforzando la responsabilidad política de los electos ante la propia Corporación y los modos de controlarla y ponerla en práctica; un modelo en el que se ha introducido, incluso, un aparato ejecutivo que distingue entre el Alcalde, el Pleno y la Junta de Go-bierno local, con competencias propias, distintas y separadas, y donde, con el objetivo de democratizar el funcionamiento de los Ayuntamientos y de garantizar la autonomía local –una garantía constitucional- se han suprimido los controles de antaño, tanto los de oportunidad como gran parte de los legales, confiando en última instancia todo el control jurídico de la actividad municipal a los Tribunales de Justicia.

Este proceso ha supuesto también la rediseñar las funciones y la posición institu-cional de los actuales habilitados estatales, de los antiguos funcionarios con habilita-ción nacional; una reordenación de sus competencias y de sus funciones.

Téngase en cuenta, además, que todo el proceso se ha llevado a efecto en un marco de descentralización política muy intensa, de descentralización autonómica, en el que se han ido desvaneciendo progresivamente las competencias y capacidad de influencia de la Administración General del Estado sobre la regulación y la gestión de la Administración local y, de modo fundamental, sobre la de los cuerpos de habi-litados, eclipse que surge en favor de las Comunidades Autónomas, a veces, como un tributo, un peaje pagado por un voto favorable de las minorías nacionalistas a una Ley estatal de reforma del régimen local o de ordenación del empleo público.

Esta nueva realidad –aunque vaya camino de cumplir pronto cuatro décadas- influye de modo inevitable en la determinación y configuración del régimen político local, dado que hay que respetar el Estado autonómico, lo que implica una redistri-bución competencias. Esta realidad explica, por ejemplo, el debilitamiento, incluso desaparición, de las competencias del Estado en materia de ordenación y control del proceso de selección y calificación de las vacantes de los habilitados nacionales, al atribuirse de modo progresivo a las Comunidades Autónomas.

La temperatura de esta nueva situación puede tomarse mediante dos termómetros, que reflejan una también nueva reintegración de las relaciones entre funcionarios y po-


líticos en el seno de las Administraciones locales españolas: la modificación del estatuto de los funcionarios con habilitación estatal y el recurso de los políticos, cada vez más frecuente, a personal no funcionario para desempeñar determinados puestos directivos, experiencias cuyos pormenores vamos a ahorrar porque son conocidas de todos.

No haremos la historia de los funcionarios con habilitación nacional, pero no está de más recordar ahora, en el bicentenario de la Constitución de Cádiz, la regu-lación en aquella norma fundamental (artículo 320) de los Secretarios de los Ayun-tamientos, un cargo elegido por la Corporación (un cargo que no era designado, ni heredado, ni venal) y que se retribuía con fondos del común, lo que garantizaba su independencia. También omitiremos el surgimiento, hace ya más de un siglo, de la habilitación nacional, sus fines y su evolución normativa.

Lo que procede subrayar hoy es que la actual regulación estatal de los funciona-rios con habilitación estatal es el fruto de una evolución reciente, que va desde finales de los años 80 del pasado siglo hasta el año 2007, en el que se aprueba el Estatuto del Empleado Público, cuya Disposición Adicional Segunda contiene el núcleo que ordena este tipo de funcionarios.

Así, la regulación vigente se caracteriza, además de por definir las funciones públicas que deben cumplimentarse con reserva exclusiva a los funcionarios –en el Anteproyecto de Ley que prepara el Gobierno, la reserva se hace a favor solo de los funcionarios de carrera-, es decir, aquellas que implican autoridad y fe pública; el asesoramiento legal preceptivo; el control y fiscalidad interior de la gestión económi-ca, financiación y presupuesto, y la contabilidad y tesorería, por una regulación del modo de acceso y provisión de las plazas de habilitados estatales en el que predomi-nan las competencias de la Comunidades Autónomas.

En efecto, en la actualidad, se atribuyen a las Comunidades Autónomas las com-petencias sobre la configuración y gestión de estos habilitados estatales, aunque la mayoría de ellas no han hecho aún el desarrollo legal de esta norma, salvo Galicia, Cataluña y Comunidad Valenciana. Lo que quiero destacar es que el Estado ha re-nunciado de modo progresivo a una regulación uniforme, o al menos armonizada, de esta clase de funcionarios. Un rasgo del modelo que pone de relieve la modulación que en la ordenación de cualquier materia impone hoy la existencia de un Estado autonómico como forma de organizar territorialmente el poder en España.

Resulta inevitable recordar que en esa falta de armonización, aunque no la haya movido ninguna finalidad perversa, radica para muchos observadores una de las cau-sas de la degradación del funcionamiento de la Administración local, incluso explica la parición de la corrupción, aunque sea aislada, no generalizada.

Así, lo destacable de la evolución del modelo –fruto de la conjugación de la tran-sición democrática y de la instauración del Estado autonómico- sería la transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas sobre la configuración y gestión


de estos habilitados estatales; la reserva de funciones a los cuerpos nacionales pero la simultánea desaparición de controles de legalidad y de otro tipo de controles de gestión económica y, en definitiva, la articulación de un proceso que cristaliza en una regulación en la que, claramente, los cuerpos nacionales que antes eran el brazo eje-cutor de un control centralizado en ausencia de autonomía local y que se han ido re-duciendo a funcionarios de elite de los regímenes locales, pero con menos funciones.

¿Cómo se pretende actuar ante este estado de cosas? Con el Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, en los términos en que se conocen hoy, se pretende regresar, no al modelo de 1955, sino al modelo ante-rior al Estatuto Básico del Empleado Público. De este modo, se busca recuperar, mo-dificando la Disposición Adicional Segunda de ese Estatuto, la regulación anterior, cuyo núcleo, en síntesis, radica, además de en recuperar el calificativo de “nacional” para la habilitación de este tipo de funcionarios, en devolver al Estado las funciones que actualmente el Estatuto Básico del Empleado Público atribuye a las Comunida-des Autónomas, como la calificación de las vacantes, la selección, la convocatoria de plazas, el establecimiento uniforme de los baremos de las pruebas de reclutamiento y provisión de plazas, o la prohibición de retribuciones no tasadas.

Esto implica que la tensión está servida, porque entraña un auténtico disparo a la línea de flotación de una ley que se sostuvo con una mayoría parlamentaria que incluía a CiU, y que permitió aprobar el Estatuto Básico del Empleado Público.

¿Qué decir de la otra piedra de toque de la evolución del régimen local, de la tendencia de los políticos a recurrir, cada vez con mayor frecuencia, a personal no funcionario para desempeñar determinados puestos de trabajo?

Es cierto que se han cometido excesos en la elaboración de las relaciones de pues-tos de trabajo, y que en las Corporaciones locales se ha tendido a eludir las reservas de determinadas funciones a los funcionarios para atribuirlas a personal interino, eventual o laboral. Este hecho, con cierta simplificación de la realidad, ha llevado a algunos a sostener que asistimos a un regreso al ‘sistema de despojos’, en la medida en que en muchas Corporaciones se proveen puestos de trabajo, previa redefinición de las relaciones de puestos, con afines políticos.

Sin embargo, estas tesis ponen de relieve que, en realidad, en la configuración de la Administración local, como en la del resto de las Administraciones públicas, se ha elu-dido plantear con rigor el hecho de que para articular administraciones modernas es ne-cesario y apremiante configurar de modo singular la provisión de los niveles directivos. Un aspecto en el que este país está todavía virgen, pese a los ensayos, tibios, de abordar la cuestión que se han hecho en las últimas regulaciones o proyectos -Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local; Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales; el propio Estatuto Básico del Empleado Público, o el Anteproyecto de Ley Básica de Gobierno y Administración local, de 2006-.


Es esta una carencia que en algunas Administraciones se intenta paliar con el recurso intensivo a la libre designación, frente al concurso, en la provisión de puestos de trabajo; un sistema de cooptación en circuito cerrado que los Tribunales persiguen con saña, sin adver-tir que en ocasiones es el único recurso en manos de los políticos para configurar equipos directivos con funcionarios, categoría de personal que es, por definición, garantía de buena administración, pero no necesariamente de capacidades de dirección o de gestión eficiente.

Con estos intentos de elusión de controles o de debilitamiento de la posición y de las funciones de los funcionarios en las corporaciones locales, incluidos los que cuentan con habilitación estatal, las Administraciones complejas -en el plano local, por ejemplo, grandes ciudades, como Madrid o Barcelona u otros municipios muy poblados- no persiguen un fin perverso, sino ensayar modelos de organización administrativa más eficiente y moderna. En otras palabras, lo que esta realidad pone de relieve es la necesi-dad en una Administración moderna de crear lo que algún autor ha calificado de “tercer espacio” entre políticos y funcionarios, un espacio para personal directivo, personal que puede ser funcionario, pero no ha de serlo necesariamente de forma preferente.

Este es el reto pendiente de la Administración pública española. Un aspecto que en otros países está mucho más desarrollada y que deberían abordar sin temor las Comuni-dades Autónomas –Castilla-La Mancha y la Comunidad Valenciana ya lo han hecho—, y que podría permitir eludir el auténtico círculo vicioso en el que se encuentra el sistema cuando recurre a la libre designación como forma generalizada de provisión de puestos de trabajo. El reto es recuperar la idea del personal directivo, lo que exige regular sus características como personal profesionalizado, sujeto a evaluaciones periódicas, con un cese o remoción libre, retribuciones por objetivos y reclutado mediante selección abierta entre funcionarios y profesionales del sector privado, pero sujetos al régimen laboral.

Eso sí, la creación de este tercer espacio debe hacerse con el rigor con que se hizo en otros Estados, porque es demasiado frecuente la tendencia española a hacer leyes que luego no se aplica, porque, al modo hispánico, nos las saltamos a la torera.

Referencias bibliográficasLa cita de de Max Weber se recoge de El político y el científico, (traducción de

Francisco Rubio Llorente), 3ª ed., Madrid, Alianza Editorial, 1972, pp. 115-6.El estudio de opinión al que se hace referencia, en Carmen Navarro, “Alcaldes y

administración pública local. Las realidades europea y española en contraste”, Univer-sidad Autónoma de Madrid, Estudio/Working Paper 60/2006; disponible en: http://portal.uam.es/portal/page?_pageid=35,49194&_dad=portal&_schema=PORTAL

La cita de los distintos modelos de integración entre políticos y funcionarios, y la tipología de altos funcionarios municipales, se hace reproduciendo la síntesis que ofrece el estudio de Carmen Navarro.

De la tutela a la descentralización (sistema de relaciones interadministrativas y de control)

José Suay RincónCatedrático de Derecho Administrativo

Universidad de Las Palmas de Gran CanariaMagistrado del Tribunal Supremo

1. La configuración general del modeloDe conformidad con las previsiones establecidas por el ordenamiento jurídico

vigente en la actualidad, es concretamente la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) la que en principio diseña el cuadro general de la relaciones de la Administración Local –señaladamente, los municipios- con el resto de las Administraciones Públicas territoriales, a veces denominadas también “superiores”, expresión esta última aceptable sólo si entendida en términos relativos.

Con toda claridad, el diseño resultante se formula sobre la base de dos criterios: inten-sificación de las relaciones interadministrativas y práctica ausencia de relaciones de control. En última instancia, ambos traen su causa a su vez de la proclamación constitucional del principio de la autonomía local, particularmente reforzada en el caso de los Municipios.

1.1. La regla: sistema de relaciones interadministrativasCiertamente, cumple a la LRBRL el diseño general de las relaciones interadmi-

nistrativas, en los términos que acaban de indicarse. Al efecto destina sus artículos 55 y siguientes. Ahora bien, ante todo, y aunque haya sido posterior en el tiempo, hay que atender en primer lugar a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Ju-rídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC), porque es la normativa básica y común a todas las Administraciones Públicas. En realidad, no sólo por esta razón. También por la función que cumple dicha Ley dentro del conjunto del sistema constitucional (art. 149.1.18º de la Cons-


titución) y porque en definitiva proporciona asimismo un soporte conceptual más preciso de los principios sobre los que descansan tales relaciones.

A) El marco común (LRJAP-PAC)Como acaba de indicarse, función de la LRJAP-PAC es, justamente, el desarrollo

del artículo 149.1.18º de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia re-querida para la fijación de las bases del régimen jurídico del conjunto de las Adminis-traciones Públicas. Resulta así que la totalidad de su Título I (artículos 4 y siguientes) trata “De las Administraciones Públicas y sus relaciones”.

No es posible, evidentemente, dar cuenta aquí de modo exhaustivo y puntual del importante conjunto de medidas previstas en dicho Título. A grandes rasgos, sí cabe afirmar que, sobre todo, el cumplimiento de dos deberes trata de preservarse en cualquier caso: el deber de lealtad institucional y el deber de colaboración (sobre este último, la jurisprudencia constitucional ha insistido de modo reiterado, a partir de la ya antigua STC 18/1982, de 4 de mayo).

a) Deber de lealtad institucionalExigencia de lealtad institucional a todas las Administraciones Públicas, en primer término. Así lo proclama el artículo 4 LRJAP-PAC, que, además, detalla su con-tenido: “Las Administraciones Públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán: a) Respetar el ejerci-cio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias; b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones; c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias; d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias” (artículo 4.1). Después, sobre todo, estas dos últimas exigencias, especialmente importantes, son objeto dentro del mismo precepto todavía de un mayor grado de desarrollo.

b) Deber de colaboraciónEn segundo lugar, también, deber de colaboración. El artículo 3 LRJAP-PAC asi-mismo lo anticipa, precisamente, como uno de los principios generales de la Ley: “Las Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de coo-peración y colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos” (artículo 3.2).Y el referido deber de colaboración se articula después, en este caso, a través de una pluralidad de técnicas que son objeto de regulación por los artículos 5 y siguientes LRJAP-PAC. El artículo 5 se concentra sobre las técnicas de carácter orgánico: en particular, las conferencias sectoriales; aunque no sólo,

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también prevé la constitución de órganos unilaterales y bilaterales de coopera-ción. Y los artículos 6 y 7, a continuación, hacen lo propio sobre las técnicas de carácter funcional: convenios de colaboración (artículo 6) y formación de planes y programas conjuntos (artículo 7).

B) Su concreción en el ámbito local (LRBRL)Desde luego, el conjunto de disposiciones examinadas es aplicable, con carácter

general, a todas las Administraciones Públicas. Pero, para las Corporaciones Locales, existe después una previsión específica (art. 9 LRJAP-PAC), que dispone la aplica-ción supletoria de estas técnicas, como complemento de lo establecido por la legisla-ción sobre régimen local. Remite, pues, con carácter prevalente a lo dispuesto por su normativa propia (esto es, la LRBRL). Y, en particular, la LRBRL dedica sus artículos 55 y siguientes, específicamente, a las relaciones interadministrativas.

Dentro de las previsiones de la LRBRL así establecidas al efecto, nos encontra-mos ante la exigencia de los dos mismos deberes fundamentales ya establecidos por la normativa general del Estado para todas las Administraciones Públicas:

- Primero, pues, el deber de lealtad institucional, impuesto y desarrollado en tér-minos análogos a los previstos por dicha normativa general (art. 55 LRBRL), de cuyo contenido destaca, en particular, el deber de información (art. 56 LRBRL).

- En segundo lugar, y como contenido propio del deber de colaboración, los instrumentos contemplados tampoco difieren en términos generales: acaso se distinguen más precisamente los conceptos de cooperación, de carácter volun-tario, y de coordinación, ya con carácter forzoso. De este modo, se desarrollan sucesivamente, primero, las técnicas cooperativas de carácter funcional: conve-nios, fundamentalmente (art. 57 LRBRL) y orgánico: constitución de órganos mixtos (art. 58 LBRL); y, finalmente, como instrumento para la coordinación, la aprobación de planes sectoriales (art. 59 LRBRL).

a) Lealtad institucional: deber de informaciónComo concreción del deber de lealtad institucional, la LRBRL regula el deber de información en unos términos que concreta especialmente su art. 56. Pre-cepto que comienza con el señalamiento de un deber de las Entidades locales, el de remitir tanto a la Administración del Estado, como a las de las Comunidades Autónomas, en los plazos y forma que reglamentariamente se determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de sus actos y acuerdos (art. 56.1). Tal previsión ha de completarse con lo dispuesto por el art. 64, que faculta a dichas Administraciones para solicitar una ampliación de la información a que se refiere el número 1 del art. 56, “que deberá remitirse en el plazo máximo de veinte días hábiles”. Sobre los Presidentes de las Corporaciones Locales, y de forma inmediata sobre los Secretarios de la Corporación, pesa la responsabilidad del cumplimiento


de este deber. Existe, por tanto, un deber general de remitir la información señala-da, para cuya virtualidad se dispone asimismo que, para obtener toda la informa-ción concreta sobre la actividad municipal, pueda solicitarse incluso la exhibición de expedientes y la emisión de informes (art. 56.2).Como la información sin embargo ha de ser mutua y recíproca en aras de la lealtad institucional, también se imponen obligaciones a la Administración del Estado y a las de las Comunidades Autónomas. Concretamente, éstas han de facilitar el acceso de los representantes legales de las Entidades locales a los instrumentos de planificación, programación y gestión de obras y servicios que les afecten directa-mente (art. 56. 3 LRBRL).

b) Colaboración: cooperación y coordinaciónDentro de la colaboración como género es preciso hacer referencia a unas técnicas orgánicas y funcionales que difieren, porque en algunos casos la co-laboración se realiza de manera libre y voluntaria, y en otros puede llegar a imponerse de manera forzosa. Cabe así distinguir entre cooperación y coor-dinación, especies diferenciadas, aunque susceptibles de incluirse dentro del genérico deber de colaboración.

- A la cooperación se refiere el art. 57 LRBRL, por cuya virtud la coopera-ción económica, técnica y administrativa ente la Administración Local y las Administraciones del Estado y las de las Comunidades Autóno-mas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios administrativos que suscriban (art. 57.1).También se dispone que habrá de darse traslado de cada acuerdo al-canzado a las demás Administraciones interesadas, aunque no hayan intervenido en el acuerdo, a fin de mantener una recíproca y constante información (art. 57.2).En principio, cabría discutir el carácter voluntario o forzoso de la técnica colaborativa prevista en el siguiente art. 58 LRBRL. Porque, a tenor de lo indicado al inicio del mismo, parece apuntarse a su carácter forzoso: “Las Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas podrán crear, para la coordinación administrativa, órganos de colaboración de las Administracio-nes correspondientes con las Entidades locales”. Las dudas se despejan sin embargo si prosigue la lectura de este precepto: “Estos órganos, que serán únicamente deliberantes o consultivos, podrán tener ámbito autonómico o provincial y carácter general o sectorial”. Podrá por tanto imponerse la pre-sencia de las Entidades locales, pero los acuerdos adoptados por los órganos mencionados en este precepto no son vinculantes.

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Ubicado en el mismo lugar (art. 58.1), en fin, tampoco ofrece dudas la fórmula de colaboración que se dispone a continuación: “Para asegurar la colaboración entre la Administración del Estado y la Administración local en materia de inversiones y de prestación de servicios, el Gobierno podrán crear en cada Comunidad Autónoma una Comisión Territorial de Administración Local”. Se remite al reglamento la concreción de su composición, organización y régimen de funcionamiento.

- No ofrece dudas igualmente, el carácter forzoso de la coordinación que resul-ta del art. 59 LRBRL. Se atribuye al Gobierno de la Nación, o a los Conse-jos de Gobierno de cada Comunidad Autónoma, la facultad de coordinar la actividad local, a fin de asegurar la coherencia de la actuación de las Admi-nistraciones Públicas, en los supuestos previstos en el número 2 del art. 10 y para el caso de que dicho fin no pueda alcanzarse por los procedimientos contemplados en los artículos anteriores, o éstos resultaran manifiestamente inadecuados por razón de las características de la tarea pública de que se trate. Como una especie por tanto de último recurso, la coordinación puede llegar a imponerse de forma imperativa por los órganos antes señalados. Son evidentes sin embargo los límites y cautelas:En primer lugar, no cabe establecerla sino al amparo de una norma de rango legal, de acuerdo con lo indicado en el propio art. 59.1 primera párrafo (ley estatal o autonómica).En segundo lugar, se establece el mecanismo concreto en que se realiza la coordinación, mediante la formulación de un plan sectorial, para la fijación de los objetivos y la determinación de las prioridades de la acción pública en la materia correspondiente.También se determina el contenido sustantivo del plan sectorial: la defi-nición concreta, en relación con una materia, servicio o competencia, de los intereses generales o comunitarios, cuya defensa exige precisamente el recurso a la coordinación forzosa.Y, en fin, también se asegura la participación de las Corporaciones lo-cales en la propia tramitación del plan, de acuerdo con la remisión que el art. 59 realiza a favor del anterior art. 58.2 LRBRL.Por último ya, y para tratar de cerrar todas las posibilidades, prescribe el art. 59.2 que “en todo caso, la Ley deberá precisar, con el suficiente grado de detalle, las condiciones y los límites de la coordinación, así como las modalidades de control que se reserven las Cortes Generales o las correspondientes Asambleas Legislativas”.

El modelo descrito en su conjunto resulta coherente; y lo cierto es que la legis-lación autonómica –incluso, la más reciente, como la andaluza: Ley 5/2010,


de 11 de junio de autonomía local de Andalucía- apenas ha avanzado respecto del mismo. La cuestión es si resulta suficiente y si se trata por tanto de un mo-delo acabado; o si exige algunas previsiones complementarias. Lo que remite a las relaciones de control.

1.2. La excepción: relaciones de controlEl solo examen inicial de la LRJAP-PAC arroja un primer dato ya de por sí sufi-

cientemente elocuente: la ausencia precisamente de toda referencia a mecanismos de control directo entre Administraciones Públicas, en la normativa que es básica y co-mún de todas ellas. Con carácter general, este planteamiento es también acogido sin apenas reservas por la LRBRL (artículos 63 y siguientes). Con posterioridad, aunque todavía dentro de este apartado, habremos de indagar sobre su fundamento último, a fin de acometer la segunda parte de este estudio: el alcance y proyección del modelo general establecido por la LRBRL sobre los distintos sectores de la vida social.

A) Los ejes del modelo: ausencia de controles administrativos y judicialización de conflictos

En el marco de la LRBRL apenas hay espacios para los mecanismos de control, como acabamos de decir. No han llegado a desaparecer del todo tales mecanismos, cier-tamente; pero los previstos parecen estar para atender casos rigurosamente excepcio-nales, en todo caso, de carácter extremadamente patológico y, por tanto, no deseables.

La ausencia de tales mecanismos sin embargo no significa ausencia de toda re-lación o ingerencia en caso de conflicto, esto es, la rígida y total separación. Lo que determina es que, una vez suscitados tales conflictos, su resolución corresponde a una tercera instancia completamente ajena e independiente, el Poder Judicial. Lo más que pueden las Administraciones, por tanto, es promover y sustanciar la resolución de los conflictos que puedan surgir en sede judicial.

a) Judicialización de conflictos En concreto, dentro del ámbito del Poder Judicial, el órgano jurisdiccional llamado naturalmente a la fiscalización de la actividad de las Corporaciones Locales sería el que corresponda de acuerdo con sus competencias en el ámbi-to de la jurisdicción ordinaria. A este planteamiento se atiene la LRBRL que dedica a la impugnación de actos y acuerdos y ejercicio de acciones el Capítulo III de su Título V (art. 63 y sigs.).En sede judicial, tal y como también antes adelantamos, se reconoce facultad al Estado y a las Comunidades Autónomas para impugnar los actos prove-nientes de las Corporaciones Locales (art. 63.1); y lo mismo a la inversa, esto es, se reconoce la misma facultad a favor de éstas últimas (art. 63.2).Y se establece para el primer supuesto un mecanismo específico de impug-

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nación (art. 65), que no concede en especial beneficio procesal alguno a los promotores del conflicto. En efecto, la LBRL remite la Ley Jurisdiccional y no incorpora previsión específica alguna (art. 65.3 y 4). Lo único que regula es el requerimiento previo que cabe formular antes de la sustanciación judicial del conflicto (art. 65.2), trámite en todo caso voluntario (art. 64.4).El procedimiento jurisdiccional es, por tanto, el ordinario, a excepción, apa-rentemente, de un supuesto. Salvo que los acuerdos adoptados por las Corpo-raciones Locales menoscaben competencias estatales o autonómicas, interfieran su ejercicio o excedan de su competencia, en cuyo caso cabe servirse de un pro-cedimiento de impugnación alternativo y específico para este supuesto (art. 66: aunque quizás resulte excesivo hablar de un procedimiento alternativo; en este caso, la LBRL apenas otorga como ventaja la posibilidad de beneficiarse de un trato de favor en punto a obtener la suspensión como medida cautelar, si se sus-tancia el conflicto por esta vía). Lo cierto es que en la práctica tampoco se exige un rigor especial para apelar a la vía dispuesta por este precepto.

b) Ausencia de controles administrativosDispone el art. 67 LBRL, precepto situado inmediatamente a continuación de los dos que acabamos de mencionar (art. 65 y 66), que “si una entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente el interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulación al Presidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la recepción de aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la pro-tección de dicho interés” (art. 67.1). El plazo para atender el requerimiento no será superior a los cinco días y diez días a partir de su finalización es el plazo para adoptar la suspensión (art. 67.2) que, una vez acordada, deberá ser impugnada por el propio Delegado del Gobierno en sede judicial (art. 67.3).La sola lectura del precepto trascrito pone de relieve sin más la rigurosa ex-cepcionalidad con que se contempla su aplicación en los episodios cotidianos de la vida del régimen local, lo que la experiencia de casi de treinta años viene también a acreditar por otra parte sin el menor atisbo de duda.Lo mismo, por lo demás, que la previsión contenida en otro lugar (art. 61), en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que supongan el cumplimiento de las obligaciones constitucionales. En tal caso, el Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente o a solicitud del mismo y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, podrá proceder a la diso-lución de los órganos de la Corporación local, a la convocatoria de elecciones parciales y a la provisional administración ordinaria de la Corporación (sólo se ha aplicado una vez: Real Decreto 421/2006, de 7 de mayo, Marbella).


En principio, no hay otras previsiones, si bien el presente estudio tratará preci-samente de examinar si cabe la opción de acudir a otros mecanismos, incluso, a partir de la propia LBRL.

B) Su fundamento: el principio de la autonomía local y la jurisprudencia constitucional

Dejando para más adelante dicha cuestión, sin embargo, toca antes referirse al fundamento jurídico sobre el que descansa el modelo expuesto. Como veremos, éste encuentra en última instancia su razón de ser en el principio de la autonomía local. Responde así a la necesidad de preservar una exigencia de rango constitucional; aun-que, como veremos asimismo, la Constitución no impone de manera insoslayable y absoluta dicho modelo, al menos, inicialmente.

a) La jurisprudencia constitucional: etapa inicialDe acuerdo con la Constitución, en efecto, no caben otros controles sino los estrictamente jurídicos o de mera legalidad; y siendo ello así, lógico resulta que la fiscalización de la actuación de las entidades territoriales se residencie en las instancias especializadas, justamente, en los controles de esta naturaleza, en una palabras, los órganos de carácter jurisdiccional (salvo puntuales excepciones: art. 60 y 67 LRBRL). Sin embargo, esto se establece sólo con carácter general.La jurisprudencia constitucional, en efecto, ha de ser correctamente interpretada. Esto es, lo que la Constitución rechaza de plano son los controles de oportunidad; pero en lo que concierne a los de legalidad, lo que igualmente son rechazados son los genéricos e indiscriminados. En otros términos, no veta ésta la consagración el mantenimiento de controles de legalidad puntuales y determinados, siempre que estén debidamente acotados.Esta doctrina se deduce de manera inequívoca a partir de una primera reso-lución del Tribunal Constitucional, la fundamental Sentencia 4/1981, de 2 de febrero. El Tribunal enjuicia en este caso un elevado número de artículos (alrededor de cincuenta) de la antigua Ley de Régimen Local de 1955, una normativa proveniente del régimen anterior, que, pese a ello, supera en buena parte el examen de constitucionalidad. Tempranamente, en efecto, en dicha sentencia se declaró: “El principio de autonomía es compatible con la existen-cia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien entendemos que no se ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados (...). En todo caso, los controles de carácter puntual habrán de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de competencias de la Entidad local incidan en intereses generales concurrentes con los propios de la Entidad, sean del municipio, la provincia, la Comunidad Autónoma o el Es-tado (…). El control de legalidad, con la precisión anterior, puede ejercerse en

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el caso de los municipios y provincias –dado su carácter de administraciones públicas- por la Administración del Estado, aun cuando es posible también su trasferencia a las Comunidades Autónomas en los términos que expresa el art. 148.1.2º de la Constitución y, naturalmente, en uno y otro caso, siempre con la posibilidad de control jurisdiccional posterior”.

b) La jurisprudencia constitucional: evolución ulteriorA partir de la propia proclamación de la autonomía local como principio constitucional, sin embargo, la legislación estatal sobre régimen local fue evo-lucionando en un sentido claro hacia la supresión de tales controles. Decisivos resultaron en este sentido el Real Decreto-Ley 3/1981, de 16 de enero, que vino a admitir la suspensión de los actos locales sólo cuando “afectasen di-rectamente a materia de la competencia del Estado” y además “constituyeran infracción de las leyes”; e, inmediatamente, a continuación, la Ley 40/1981, de 16 de octubre (fruto de la conversión en Ley de aquel Decreto-Ley), que procedió a eliminar todo resquicio de facultades gubernativas de suspensión de los actos de las entidades locales, legitimando al Estado y a las Comuni-dades Autónomas sólo para la impugnación jurisdiccional en su caso de tales decisiones, con efectos, eso sí, inmediatamente suspensivos. Como es sabido, la evolución se completará con la Ley 7/1985, de 2 de abril, cuyos arts. 65 y 66 establecen en la actualidad el cuadro normativo vigente en esta materia.Pues bien, a la luz de la nueva normativa, el panorama sufre un vuelco. Lo dirá la STC 213/1988, de 11 de noviembre: “Es cierto (...) que este Tribunal ha considerado que los controles administrativos de legalidad no afectaban al nú-cleo esencial de la garantía institucional de la autonomía de las Corporaciones Locales. Pero hay que tener en cuenta que con estas declaraciones el Tribunal Constitucional no pretendía ni podía pretender la determinación concreta del contenido de la autonomía local, sino fijar los límites mínimos en que debía moverse esa autonomía y que no podía traspasar el legislador”.No hay que olvidar, en efecto, que el Tribunal Constitucional había tratado antes (STC 4/1981) de confrontar la compatibilidad con la Carta Magna de una legislación estatal preconstitucional. Pero con ello, como se viene ahora a declarar (STC 213/1988): “no se impedía que el legislador, en ejercicio de una legítima opción política, ampliase aún más el ámbito de la autonomía local y estableciese con carácter general la desaparición incluso de estos controles, como hace la Ley de 1985”.Y siendo así, las tornas cambian con posterioridad, a tenor de la nueva regula-ción estatal, siempre en la opinión del Alto Tribunal: “Ejercitada por el legisla-dor estatal la opción política a favor de una regulación claramente favorable a la autonomía local en materia de suspensión de acuerdos, la norma correspon-


diente ha de calificarse de básica también en sentido material por cuanto tiende a asegurar un nivel mínimo de autonomía a todas las Corporaciones Locales”.

Las consecuencias no se dejan esperar. Sin embargo, más que la propia autonomía local directamente o en sí misma considerada (art. 137 CE), por el efecto básico asociado a la legislación estatal sobre régimen local dictada en defensa de dicho valor (art. 149.1.18 CE). Así, pues, no por virtud de una exigencia directa de la propia Constitución, sino por virtud de una norma interpuesta, la LRBRL; por tanto, de un modo indirecto.

2. Proyección sectorial del modelo general: las tensiones existentesExpuesto hasta aquí a grandes rasgos el modelo general, de lo que se trata ahora sería

de determinar su incidencia, esto es, su alcance y su proyección en los distintos sectores de la vida social. En otros términos, lo que procede determinar es si el modelo general diseñado por la LRBRL es efectivamente eso, un modelo general y que por tanto admite previsiones especiales; o si, por el contrario, va más allá y existe un único modelo acaba-do, rígido y cerrado, al que ha de reconducirse la totalidad de las relaciones existentes en cada uno de los sectores de la vida social. Esta segunda opción podría tener como ventaja la de su simplicidad. Sin embargo, como inconveniente podría asimismo apuntarse que la realidad resulta más compleja y poliédrica y se resiste a soluciones unívocas.

2.1. A propósito de un caso emblemático (el urbanismo)A decir verdad, no podremos aquí detenernos sino en el estudio de la operativi-

dad del modelo en un solo sector del ordenamiento jurídico. Ahora bien, el urbanis-mo ofrece un excelente banco de pruebas, por muy buenas razones: por cantidad y calidad constituye un ejemplo emblemático. Por lo demás, como es la materia en que se ha suscitado particularmente la controversia, el Tribunal Constitucional también ha tenido ocasión de estudiar la relevancia práctica de su doctrina en esta materia; al menos, en relación con dos de las técnicas habitualmente empleadas en este sector.

A) La suspensión de acuerdosLa suspensión es, en efecto, una técnica clásica de intervención en caso de ac-

tividad. Prevista en la normativa estatal preconstitucional, su vigencia ha tratado de prolongarse; y ha encontrado acogida después, no sólo en la legislación estatal postconstitucional, sino también en la propia normativa autonómica.

a) La jurisprudencia constitucionalPor primera vez, fue precisamente la Sentencia 213/1988, que acaba de comen-tarse, la que va a abordar la cuestión de manera frontal y directa, al enjuiciar la constitucionalidad de la Ley 3/1984, de 9 de enero, del Parlamento de Cataluña, sobre medidas de adecuación del ordenamiento urbanístico de Cataluña: concre-tamente, los preceptos que reconocen a la Comunidad Autónoma potestades de

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fiscalización y suspensión sobre ciertos acuerdos de las Corporaciones Locales, tales como la aprobación de programas de urbanización, estudios de detalle, proyectos de delimitación de polígonos, unidades de actuación, proyectos de reparcelación y bases y los estatutos en el sistema de compensación.La ocasión resultaba propicia para que el Tribunal Constitucional viniera a determi-nar el alcance de su nueva doctrina en materia de urbanismo, y aquél no desapro-vecha la oportunidad. Aunque reconoce que inicialmente había sido favorable a la compatibilidad de tales potestades con el principio constitucional de la autonomía local, reconsidera su postura a la luz de la nueva normativa estatal. Y, en lo que con-cierne a lo que en concreto ahora nos ocupa, concluirá: “La Ley de Bases de 1985 persigue asegurar un determinado modelo de autonomía local en ejercicio de las competencias que atribuye al Estado el art. 149.18 de la Constitución, y uno de los elementos fundamentales de ese modelo es la exclusión de la potestad gubernativa de suspender los acuerdos de las Corporaciones Locales. La legislación que en el uso de sus competencias dicten las Comunidades Autónomas sobre urbanismo u otros ordenamientos sectoriales debe respetar esa exclusión. De otro modo no se garanti-zaría el nivel mínimo de autonomía local establecido por el legislador estatal, pues las diversas legislaciones sectoriales autonómicas podrían imponer controles que en la práctica, llegasen a desfigurar el citado modelo e incluso a vaciarlo de contenido (...). Todo lo expuesto conduce a la conclusión de que los preceptos impugnados de la ley catalana son inconstitucionales por no respetar las normas básicas contenidas en los arts. 65 y 66 de la Ley 7/1985 y dictadas por el legislador en uso de la com-petencia exclusiva que le confiere el art. 149.1.18 de la Constitución”Cualquier sombra de duda que pudiera aún subsistir se disipará pronto, porque el Tribunal Constitucional va a confirmar inmediatamente su doctrina. La Sentencia 259/1988, de 22 de diciembre, anula el Decreto dictado por la Generalidad cata-lana en desarrollo de la potestad de suspensión de los proyectos de urbanización, e insiste en los mismos planteamientos: “Corresponde, en efecto, al legislador estatal la determinación concreta del contenido de la autonomía local, respetando el nú-cleo esencial de la garantía institucional de dicha autonomía(...) dado que la Ley de 1985, reguladora de las Bases del Régimen Local asegura un determinado modelo de autonomía local, y que la exclusión de la potestad gubernativa de suspender los Acuerdos de las entidades locales constituye uno de los elementos fundamentales de dicho modelo, es necesario que la legislación que, en el ejercicio de sus competen-cias, dicten las Comunidades Autónomas sobre urbanismo u otros ordenamientos sectoriales respete dicha exclusión, ya que, en caso contrario, no se garantizaría el nivel mínimo de autonomía local establecido por el legislador estatal, pues las di-versas legislaciones sectoriales autonómicas podrían imponer controles que llegaran a desfigurar el modelo configurado o incluso a vaciarlo de contenido”


b) Opciones abiertas (dentro del modelo): soluciones “intramuros”Conviene, sin embargo, reflexionar sobre estos pronunciamientos constitucionales. No hay la menor duda de que la doctrina establecida por el Tribunal Constitucio-nal es clara y contundente, y lo es en sentido marcadamente favorable a la autono-mía local. En defensa de este valor, el Tribunal se muestra, incluso, radical, si se nos permite esta expresión.Ahora bien, aun siendo verdad, no es menos cierto que la doctrina constitucional va referida a una serie de supuestos. Si se repara en los preceptos impugnados ante el Tribunal Constitucional, en efecto, cabe advertir que existen entre todos ellos un punto en común: las potestades autonómicas de intervención reconocidas por la legislación catalana se proyectan directamente sobre actos de la Administra-ción municipal (Proyectos de Urbanización, Estudios de Detalle, etc) e inciden sobre ellos de manera negativa, al enervar completamente su eficacia y dejarles sin vigor. Estamos en una materia cuya competencia corresponde, en principio, a los Municipios, y en la que se contempla una potestad autonómica, que viene a operar como un auténtico control sobre su actuación.Este es el planteamiento que el Tribunal Constitucional rechaza abiertamente. Si tras la Constitución podían ser admisibles inicialmente tales controles, la legislación básica del Estado en materia de régimen local ha acabado con ellos y ha dado luz a un nuevo sistema de relaciones interadministrativas, donde sólo caben los controles de carácter jurisdiccional.Siendo esto así, no cabe, por medio de la regulación sectorial, mantener la vigencia de tales controles administrativos para ámbitos o sectores determinados. Y ello, más que por conculcar los artículos 137 y 140 de la Constitución (y el principio de la autonomía local que en éstos se reconoce), como ya sabemos, por vulnerar más exactamente el artículo 149.1.18º, que reserva al Estado la competencia para deter-minar el “régimen jurídico básico de las Administraciones Públicas”, una compe-tencia de carácter básico que las Comunidades Autónomas no pueden contradecir en su posible legislación de desarrollo.Para el Tribunal Constitucional, en resumen, lo inadmisible es la existencia de un control administrativo sobre los actos de los Municipios en materias de su competencia: esto es,si existe un acto de la Administración municipal, si dicho acto tiene lugar en el ámbito de las competencias municipales y si sobre el mismo se prevé un control administrativo.Enseguida también tendrá ocasión de precisarlo así. Por Sentencia 148/1991, de 4 de julio, el Tribunal Constitucional afronta el examen de una Ley, dictada precisamente por la Comunidad Autónoma de Canarias, la Ley 3/1985, de 29 de julio, de medidas urgentes en materia de urbanismo y protección de la naturaleza. El precepto impugnado, más exactamente, es el artículo 2 de

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la Ley, que contempla, en realidad, dos supuestos diferentes, y que, por ello mismo, la resolución se cuida perfectamente de diferenciar. Por emplear las propias palabras del Tribunal Constitucional: “El apartado 1 del art. 2 prevé que la suspensión decretada por la Comunidad Autónoma recaiga sobre “los actos de uso del suelo y de la edificación ejercitados por particulares y empre-sas públicas o privadas, aun cuando dichos actos estén amparados por licen-cia o autorización previa, otorgada de acuerdo con su legislación específica”. Esta suspensión se configura como una medida cautelar dirigida a preservar la eficacia de una posterior resolución autonómica que ha de consistir, ora en la declaración de un espacio natural protegido (...). ora en la aprobación de un plan especial de protección ambiental (…) La potestad de suspensión que crea el apartado 2 del art. 2 es completamente diferente, tanto por su causa como por su naturaleza. Recae sobre “el acto o actos que amparen el uso del suelo y la edificación”, y se justifica en que dichos usos o edificaciones “puedan hallarse incursos en algunos de los casos contemplados en el art. 73 de la Ley del Suelo (...) La decisión de suspender es autónoma, y no un instrumento cautelar puesto al servicio de una posterior resolución autonómica como la prevista por el anterior apartado 1”.Se trata, por consiguiente, de la misma técnica jurídica, la suspensión; pero hay diferencias notables en su causa y naturaleza. Y las diferencias se extien-den a sus efectos. Los dos supuestos son objeto de tratamiento separado y la respuesta del Tribunal Constitucional asimismo va a diferir.Primero, el Tribunal Constitucional recuerda su jurisprudencia anterior (STC 4/1981, 213 y 259/1988) -que ya ha habido ocasión de analizar- a la que apela de manera expresa. Pero, a continuación, formula una precisión absolutamente fundamental y decisiva: “La jurisprudencia constitucional que emana de tales Sentencias se refiere, pues, a los controles sobre actos locales que causan estado, por suponer el ejercicio de competencias propias en régimen de exclusividad, sin que pueda ser mecánicamente extrapolada a aquellas otras situaciones en que los municipios pudieran estar ejerciendo competencias delegadas o compe-tencias de gestión y de ejecución compartidas con facultades estatales o autonó-micas de decisión definitiva o resolutorias (art. 27 y 60 LBRL)”.Para el Alto Tribunal, la suspensión contemplada en el artículo 2, apartado primero, de la Ley canaria, no encaja dentro de este supuesto: “La doctrina deducida en la STC 213/1988 resulta, sin más, inaplicable por la sencilla razón de que este precepto no establece un instrumento para controlar ad-ministrativamente la legalidad de los actos municipales”. Afirmación clara y contundente, fundamentada en que “La facultad de suspensión que acuña el precepto se proyecta directamente sobre las operaciones de edificación y otros


usos del suelo, se encuentren o no autorizados por un previo acto administra-tivo, y dicha licencia o autorización previa, cuando exista, puede haber sido otorgada por una Corporación Local o por otras Administraciones públicas”.Más lejos aún llega el Tribunal Constitucional, puesto que “Aun cuando la Comunidad Autónoma, en virtud del art. 2.1 suspendiera obras u otros usos del suelo amparados por una licencia local, suspendiendo por ende los efectos jurídicos del acuerdo, adoptado por la entidad municipal, provincial o insular, no estaría ejerciendo un control de legalidad de dicho acuerdo”.Y no tratándose, en puridad, de un control de legalidad, no cabe formular ob-jeción alguna al precepto impugnado: “En primer lugar, son inaplicables a este supuesto las normas básicas sobre impugnación de actos locales que establece la LBRL. Y, en segundo lugar, al constituir la suspensión cautelar un instrumento que sirve a la defensa de competencias propias de la Administración autonó-mica, no puede decirse que su existencia entrañe un atentado a la autonomía local, entendida como ámbito de actuación propia que tiene sus límites”.Así, pues, para el Tribunal Constitucional, existen dos modalidades distintas de suspensión: la suspensión como medida cautelar para preservar la eficacia de una posterior resolución autonómica, esto es, como instrumento para la defensa de competencias propias de una Administración superior y la suspen-sión como medida autónoma, como mecanismo administrativo de control de legalidad, no como instrumento cautelar puesto al servicio de una posterior resolución autonómica.Si, hasta ahora, la Sentencia 148/1991 se ha centrado en la primera modali-dad de suspensión, la suspensión como medida cautelar, también va a anali-zar cuidadosamente la segunda, la suspensión como mecanismo administrativo de control de legalidad. La doctrina del Tribunal Constitucional contiene en este punto, asimismo, interesantes observaciones. En contraposición al supues-to anterior, el artículo 2, apartado segundo, de la Ley, sí establece un control de legalidad, según reconoce el propio Tribunal Constitucional; por lo que, en principio, resulta de aplicación la doctrina sentada en sus resoluciones anterio-res. No obstante, también evitando interpretaciones de carácter maximalista, el Tribunal va a introducir algunas matizaciones de interés: “Esta intervención ha de ser calificada como un mecanismo administrativo de control de la legalidad de la actuación de las Corporaciones Locales, que permitiría a la Comunidad Autónoma congelar aquellas licencias que estimase vulneradoras de las deter-minaciones del art. 73 LS (...) No obstante, esta inicial conclusión no puede llevar sin más a la anulación del precepto. Pues el artículo 2.2 se encuentra redactado en términos tan amplios, que permiten que las facultades de sus-pensión dirigidas al control del “acto o actos que amparan el uso del suelo y

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la edificación” se ejerzan respecto de actos autorizados que no se encuentran sometidos al sistema de impugnación establecido por los artículos 65 y 66 de la Ley de Bases del Régimen Local”.Hasta en el supuesto que ahora nos ocupa, hay casos, pues, donde es posible justificar constitucionalmente la potestad de suspensión de la Comunidad Au-tónoma. El Tribunal Constitucional menciona el más importante, aunque no el único: “El supuesto más importante, aunque no el único, lo ofrecen las au-torizaciones para llevar a cabo edificios e instalaciones de interés público que haya de emplazarse en el medio rural, así como edificios aislados destinados a vivienda familiar en lugares que no exista posibilidad de formación de un nú-cleo de población que los art. 85 y 86 ponen en manos de la Comunidad Au-tónoma con carácter previo a la licencia municipal (…) Es evidente que nada hay, ni el contenido esencial de la autonomía local garantizado directamente por el art. 137 de la Constitución, ni en su contenido básico establecido por la Ley estatal de Régimen Local, que impida al Gobierno de Canarias pueda suspender las autorizaciones emitidas por los órganos de su Administración, con el fin de revisar su adecuación al art. 73 LS”.La suspensión, así pues, es inconstitucional si se refiere a licencias urbanísti-cas de competencia exclusivamente municipal (“licencias urbanísticas emitidas definitivamente por las Corporaciones Locales”); no lo es, si la competencia exclusiva de los Municipios no se da, es decir, si se trata de “actos autorizatorios (del uso y la edificación) no sometidos al sistema de impugnación establecido por los artículos 65 y 66 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local”.En los supuestos de competencia concurrente o compartida con las Comuni-dades Autónomas (por ejemplo, el caso de los artículos 85 y 86 de la Ley del Suelo de 1976: autorizaciones en suelo rústico para construir edificios de interés público o viviendas unifamiliares que no den lugar a núcleos de población), la suspensión es perfectamente aceptable, puesto que, por medio de esta técnica, en definitiva, la Comunidad Autónoma se fiscaliza así misma, controla el ejerci-cio de su propia esfera de competencias.Con posterioridad, la Sentencia 46/1992, de 2 de abril, ratifica la vigencia de la doctrina contenida en las primeras resoluciones en materia de urbanismo (Sentencias 213 y 259/1989): “Como ya hizo este Tribunal en las senten-cias citadas, respecto de normas de la Comunidad Autónoma de Cataluña que permitían la suspensión, por parte de las autoridades autonómicas, de acuerdos de las corporaciones locales referentes a la aprobación de programas de urbanización y otras actuaciones urbanísticas, procede en el presente caso estimar igualmente que el artículo cuestionado de la Ley de la Comunidad de Madrid, se opone a lo dispuesto en los artículos 65 y 66 de la Ley de Bases de


Régimen Local y vulnera, por tanto, la autonomía municipal establecida por la normativa básica del Estado. En efecto, el precepto cuestionado, contradi-ciendo lo previsto en esos artículos permite una suspensión, por parte de las autoridades de la Comunidad Autónoma de Madrid, de acuerdos que la Ley de Bases encomienda específicamente a los municipios, como son los referen-tes a ordenación, gestión ejecución y disciplina urbanística (25.2 d) LBRL) y más precisamente, la autorización para la edificación y otros usos del suelo, que, por otra parte, constituye una competencia característica de los munici-pios, como muestra tanto el citado artículo 25.2 d) LBRL, como los artículos 179 y 214 de la Ley del Suelo”.Hay que insistir, sin embargo, en que se trata de un supuesto similar al conte-nido en tales resoluciones: la suspensión de una obra constitutiva de una ma-nifiesta infracción urbanística grave, realizada al amparo de una licencia muni-cipal previa. Existe, por tanto, un acto de la Administración municipal en el ejercicio de sus propias competencias que legitimaba y daba cobertura inicial a la obra urbanística supuestamente ilegal, por lo que la suspensión inmediata de las obras opera como un control administrativo de legalidad. Así, pues, vuelven a concurrir en este caso los requisitos imprescindibles antes indicados: existencia de un acto de la Administración municipal; competencia municipal de carácter exclusivo y control de tutela sobre dicha competencia. No se trata, por tanto, de ninguna rectificación; es más, con posterioridad, la STC 36/1994, de 10 de febrero, asumió y se fundamentó justamente en la STC 148/1991 para llegar a su misma conclusión.En cualquier caso, la doctrina anteriormente expuesta llevó a considerar in-constitucional también el antiguo artículo 186 de la Ley del Suelo, puesto que en este precepto se regulaba un supuesto análogo: la suspensión administrativa de obras urbanísticas ilegales constitutivas de una infracción manifiesta de ca-rácter grave al amparo de una licencia municipal previa. Si el Tribunal Supremo se mostró, en principio, favorable a la pervivencia de esta modalidad de suspen-sión (Sentencias de 21 de febrero de 1986, Ar. 1609 y 27 de mayo de 1988 Ar. 4512), lo cierto es que luego abandona esta primera línea y pasa a considerar el mencionado artículo opuesto a la Norma Fundamental (Sentencias de 25 de enero y 31 de octubre de 1989, Ar. 486 y 7589).Así, pues, solamente si se trata de competencias no propias sino delegadas de los Municipios cabe la suspensión de sus acuerdos; o bien, si se trata del ejercicio de competencias propias de otra Administración (incluso, en este supuesto, si existe un acto local, por tratarse de una competencia compartida). En cualquier caso, son ciertamente angostos los límites; y eso que podía enten-derse que la propia LBRL favorecía algún género de apertura, en la medida de lo

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dispuesto por su art. 51: “Los actos de las entidades locales son inmediatamente ejecutivos, salvo en aquellos casos en que una disposición legal establezca lo contrario o cuando se suspenda su eficacia de acuerdo con la Ley”. Esta salvedad podía haber dejado abierta la puerta para introducir previsiones especiales; al menos así podía haberse entendido.

B) La técnica de la subrogaciónTambién la subrogación ha constituido una técnica clásica y habitual en el orde-

namiento urbanístico, que legitima la intervención de otra Administración, en este caso, no como en el anterior caso (suspensión de acuerdos) para combatir la actua-ción de una entidad local, sino en caso de inactividad. Lo mismo que la normativa estatal preexistente a la Constitución, la subrogación en caso de inactividad fue igual-mente acogida por la normativa estatal posterior a aquélla y la legislación autonómica consagró el recurso generalizado a esta técnica.

a) La jurisprudencia constitucionalEl control por vía de sustitución también ha sido objeto de atención y de de-cantación por parte de nuestro Tribunal Constitucional. En efecto, en la STC 11/1999, de 11 de febrero, el Tribunal Constitucional va a enjuiciar la consti-tucionalidad de la fórmula subrogatoria de la que se sirve, en concreto, la le-gislación asturiana para residenciar en el Principado de Asturias la potestad de paralizar las obras realizadas sin licencia urbanística, o bien al amparo de una licencia incursa en nulidad de pleno derecho.Repara el Tribunal Constitucional en que, en virtud de la legislación astu-riana: “La sustitución trae su causa, para su habilitación, de un presupuesto que, como la nulidad de pleno derecho de un acto administrativo, no podía ser declarado por la propia Administración municipal, ni tampoco por otra ajena, aunque su ámbito territorial fuera más extenso, por estarle vedado ésa y cualquiera otra potestad que implique un control de legalidad. Así resulta del modelo configurado por la Ley 7/1985, cuyo texto remite a las Administra-ciones estatal y autonómica ante la jurisdicción contencioso-administrativa”.Justamente, por eso, el Tribunal Constitucional termina declarando la incons-titucionalidad de la normativa impugnada ante él: “Esa apreciación y, en su caso, declaración de nulidad –presupuesto habilitante- se configura como un control de legalidad ejercido por una Administración ajena con el consiguien-te debilitamiento de la autonomía municipal”.Con posterioridad, la STC 159/2001, de 5 de julio, vino también a declarar inconstitucional la fórmula subrogatoria empleada, en este caso, por la legisla-ción catalana a la sazón objeto de enjuiciamiento: “El precepto consagra, en el aspecto concreto contemplado, una mayor posibilidad de intervención estatal


o autonómica y una reducción del nivel mínimo de actuación de los órganos propios de los Municipios contemplados, por lo que resulta contrario a la autonomía local constitucionalmente garantizada, al establecer, no una simple regla competencial, sino una sustitución o subrogación orgánica”.Por lo demás, la legislación catalana preveía como efecto de la subrogación la sustitución de un órgano (autonómico) por otro (local) en bloque, es decir, no sólo para la adopción de una mera decisión puntual.

b) Opciones abiertas (dentro del modelo): soluciones “intramuros”En cualquier caso, estamos en lo mismo que en el caso anterior: el juicio de constitucionalidad ha de decantarse en cada caso en función del régimen jurídico concreto establecido para la subrogación. No cabe encontrar una res-puesta global y de principio sobre su adecuación a la Constitución.Es importante completar la lectura de la STC 11/1999, porque la incons-titucionalidad no se extiende a todo el precepto impugnado. En él se con-templa también la posibilidad de sustitución cuando los actos de edificación y uso del suelo se realicen sin licencia, y sobre ello dirá el Tribunal Consti-tucional: “No se trata aquí, como en el caso más arriba analizado, de una circunstancia con un componente esencialmente jurídico que implique una valoración desde tal perspectiva y cuyo enjuiciamiento rebase la competen-cia de la Administración autonómica, sino que exige tan sólo la comproba-ción de un hecho, dato objetivo e incontestable, para cuya verificación no resulta necesaria ninguna operación de hermenéutica jurídica y, por ello, no se está en presencia de un juicio o control de legalidad, sino de un acto de mera comprobación. Por ello, resulta constitucionalmente viable aquí la posibilidad de sustitución”.No hay, por tanto, un rechazo radical a la aplicación del control por sustitu-ción. Y la cuestión va a estar en el régimen jurídico concreto previsto en punto al ejercicio de la indicada potestad de control, en una palabra, los presupuestos y las condiciones establecidas para su aplicación.Procede también retener, a tal efecto, el fundamento sobre el que descansa la declaración de inconstitucionalidad en la STC 159/2001: “El precepto cues-tionado resulta más limitativo de la capacidad decisoria de los entes locales, toda vez que no exige expresamente que el incumplimiento afecte a compe-tencias de otras Administraciones, que omite el requerimiento previo y que prevé un supuesto de hecho (la negligencia) distinto y adicional”.De nuevo, en cualquier caso, no parece haber alternativas fuera de este marco y no cabe legitimar otras técnicas por vía de la normativa sectorial. Ahora bien, dentro de dicho marco, el precepto considerado en el caso ex-cedía de lo previsto por la normativa básica: la LBRL se erige, así, pues, en

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el canon de constitucionalidad. En la medida que contiene una formulación general de la subrogación.En virtud de su art. 60: “Cuando una Entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la Ley de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestaria-mente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuera necesario. Si trascurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persis-tiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la Entidad local”.

2.2. Recapitulación y conclusiones: otras alternativasA la vista de lo expuesto, la conclusión es que la Constitución diseña e impone un

modelo concreto que se ha dado en denominar “rígido” o “cerrado” en el ámbito de las relaciones interadministrativas. Es verdad, sin embargo, que no lo hace tanto por sí misma, directamente, por virtud del principio constitucional de la autonomía local (art. 137 y 140); como de una forma indirecta o mediata, a través de una norma legal interpuesta, como es la LBRL que diseña un cuadro completo y agotador de las rela-ciones entre las Administraciones (interadministrativas y de control). Pero el resultado es el indicado. A la protección constitucional directa de la autonomía local se agrega una especie de superprotección constitucional, por así decir, en la medida en que se agrega a la ordinaria, que sería resultado del alcance y de la función de la LBRL.

A) La viabilidad de una solución extrema: la reordenación de competencias Ante este estado de cosas, es perfectamente legítimo preguntarse si dicha super-

protección no pudiera resultar excesiva, al menos, en algunos casos; y si cabe en con-secuencia abrir algún tipo de espacio al legislador sectorial para que pueda completar o reforzar los mecanismos previstos con carácter general, si lo considera preciso.

Desde luego, ante todo, hay que dejar constancia de que sí cabe una solución ex-trema, el reajuste o la reordenación de las competencias de cada una de las Adminis-traciones implicadas. Es importante destacarlo, porque llama la atención que resulte viable esta solución extrema y en cambio resulte mucho más difícil avanzar por algún camino intermedio, como se podrá después de relieve. Por lo demás, existen dos vías para realizar el indicado reajuste o redimensionamiento de las competencias.

a) Redimensionamiento materialEl ensanchamiento de las competencias autonómicas o, si se nos permite la expresión, la “autonomización de las competencias locales” es perfectamente po-sible en el campo del urbanismo. Lo dejó bien claro la STC 159/2001, ya men-


cionada: “Cabe desde este momento afirmar que la Administración territorial a la que el constituyente encomendó la competencia normativa en urbanismo (...) está legitimada para regular de diversas maneras la actividad urbanística, y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los Municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión ur-banística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada”.Justamente, la debilidad de la garantía de la autonomía local reside, en este pun-to, en la dificultad de asegurar a las entidades locales un haz de competencias. De este modo, lo que asegura la LRBRL, en el marco de la función constitucional que le corresponde, es un derecho a participar o intervenir, en todo caso, en el ejercicio de un conjunto de competencias, pero sin garantizar suficientemente un mínimo indisponible y a salvo del legislador (sectorial), sin perjuicio del estable-cimiento de unos principios orientadores de la distribución de competencias, en todo caso, suficientemente flexibles.En estos términos se decanta el art. 2 LRBRL: “1. Para la efectividad de la auto-nomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de las distintas sectores de acción publica, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los municipios, las provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndose las competencias que proceda en atención a las características de la actividad que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los prin-cipios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa de los ciudadanos. 2. Las leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que las mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los entes locales en las materias que regulan”. Como por otra parte no podría ser de otra forma a partir de que la madrugadora STC 32/1981, de 28 de julio, ya proclamara que la autonomía local constitucio-nalmente reconocida y garantizada constituye una garantía institucional, que no prejuzga “su configuración concreta, que se defiere al legislador ordinario, al que no se fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la insti-tución que la Constitución garantiza”.Sin la menor duda, existen límites infranqueables en todo caso directamente de-rivados del principio constitucional de la autonomía local; y, más aún, si se en-tiende que la Constitución incluye asimismo un mandato de optimización de la

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autonomía local. Pero, dentro de los límites indicados, aun así, ciertamente, cabe un reajuste material de las competencias asignadas en sectores concretos, como en el sector del ordenamiento jurídico que ahora concentra nuestra atención.

b) Redimensionamiento formalDe cualquier modo, existe a disposición igualmente otra vía acaso más sutil; pero que conduce a la postre al mismo resultado. En este caso, el reajuste no se produciría en términos sustanciales, sino formales o procedimentales.En efecto, en virtud del art. 62 LBRL, “en aquellos casos en que la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una asignación dife-renciada y distinta de facultades decisorias en la materia, las Leyes reguladoras de la acción pública en relación con la misma asegurarán, en todo caso, a las entidades lo-cales su participación o integración en actuaciones o procedimientos conjuntos con la Administración del Estado y/o con la de la Comunidad Autónoma, atribuyén-dose a una de éstas la decisión final. En ningún caso estas técnicas podrán afectar a la potestad de autoorganización de los servicios que corresponde a la entidad local”.El ejercicio de la competencia por la entidad local, formalmente, se respeta de este modo; si bien queda incardinada dentro de un procedimiento de más amplia proyección en cuyo mismo ámbito la Administración estatal/autonó-mica está autorizada a intervenir e incluso a adoptar la resolución que proceda.Por medio de los denominados “procedimientos bifásicos”, en suma, pueden obtenerse similares resultados y sin armar el mismo revuelo, siempre y cuando naturalmente resulte compleja la asignación de facultades decisorias en torno a una materia. Tampoco pretende negarse que existen ciertos límites, pero éstos resultan suficientemente flexibles, de modo que también está vía queda abierta al legislador sectorial.

B) La dificultad del camino intermedio: soluciones “extramuros” a la LBRLAcaba de señalarse cómo soluciones radicales apenas tropiezan con especiales

dificultades. Y, sin embargo, respuestas más equilibradas, que podrían pasar por el respeto y mantenimiento de las competencias en las mismas manos, aunque con el establecimiento de algún tipo de control, resultan mucho más difícil de articular.

Buena prueba de que en Derecho no siempre quien puede lo más puede también lo menos; y de que se incurre por tanto en un exceso en la aplicación de las reglas de la lógica, cuando se patrocina la aplicación indiscriminada de este recurso argumen-tal. De cualquier modo, siquiera sea solo por dicha razón, el tema requiere alguna vuelta de tuerca adicional, ya para completar este estudio.

a) Legislación autonómicaAl menos, en teoría, el modelo descrito admitiría alguna apertura a través de una doble vía (sectorial). Así, en primer término, a través de la introducción de tales


mecanismos de control por el legislador autonómico, en las materias de su compe-tencia. Hemos de insistir en que no se trata ahora de determinar si ello es deseable, sino sólo si es posible.A tenor de la jurisprudencia constitucional examinada a lo largo de este estudio, parece que, sencillamente, no hay margen alguno de maniobra. Pero así es efectivamente, y así sería siempre, de partirse de la actual nor-mativa reguladora (LBRL). Si se alterara en cambio dicho marco y si la alteración se moviera en una determinada dirección, podría suscitarse sin embargo alguna duda.Aunque el caso es prácticamente de laboratorio, merece la pena reparar en él. Si se reintrodujera por ejemplo algún género de control de legalidad por vir-tud de la normativa estatal básica, teóricamente posible a la luz de la primera jurisprudencia constitucional, ¿cabría desactivar dicho control por el legisla-dor autonómico? Desde luego, en materias de su competencia propia.A favor de ello milita el dato de que la jurisprudencia que con tanto rigor ha construido un modelo acabado y cerrado de relaciones en el marco de la LBRL lo ha hecho para salvaguardar la propia autonomía local. No hace falta sino remitirse a la jurisprudencia ya examinada. Lo cierto es que sólo desde esta perspectiva finalista se explica la doctrina elaborada por el Tribunal Cons-titucional. Así, pues, si se tratara de ensanchar la autonomía, y no de reducirla, no parece que puedan erigirse los mismos escollos.A mi modo de ver, sin embargo, no sólo no sería deseable, sino tampoco posible. Sobre todo ello, porque viene ello a poner de manifiesto la competencia que está en juego, que no es la sectorialmente concernida (el urbanismo, en este caso), sino en definitiva la fijación del régimen jurídico básico de las Administraciones Públicas, derivada del art. 149.1.18ª de la Constitución, que éste atribuye al Estado. Lo que nos lleva a la posibilidad de intervención del propio Estado.

b) Legislación estatalEn principio, resultaría más fácil en este caso. Toda vez que, además, acabamos de desmontar el principal argumento en contra. En el caso no está en juego la materia de urbanismo, sino la competencia estatal para definir el régimen jurídico básico de las Administraciones Públicas, que comprende asimismo el establecimiento de las relaciones interadministrativas. Sin embargo, aunque más fácil tampoco resulta tan sencillo al Estado desde esta perspectiva patrocinar la apertura por vía sectorial de su propio modelo. En principio, por virtud de una norma especial, podría afirmarse sin dificultad que aquélla desplazaría con toda claridad la vigencia de una norma general (anterior); incluso, podría defenderse el mantenimiento de la vigencia de pre-visiones sectoriales anteriores.

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Pero de alguna manera el problema remite a la postre a si el Estado está no está vinculado también por sus propias bases y la solución no es tan fácil. Es un tema polémico.Cabe sostener que el límite infranqueable que por la vía de la legislación sectorial resulta impuesta a la normativa autonómica, lo está también a la propia normati-va estatal en los distintos sectores del ordenamiento jurídico a que se extiende su competencia. Conclusión que obligaría a la necesidad de estar a la LRJAP-PAC y LBRL, también en el caso del Estado, por la particular posición que ocupan ambos textos legales dentro del sistema de fuentes y la función constitucional que les cum-ple desempeñar: sus previsiones han de prevalecer, no sólo frente a las leyes auto-nómicas (sectoriales), sino también frente al resto de las leyes estatales (sectoriales). Según la STC 240/2006, de 20 de julio, “la LBRL, más allá de la referida naturaleza singular, y de su carácter básico ex art. 149.1.18ª, no ocupa en nuestro ordenamiento una posición distinta a la de las demás leyes ordinarias del Estado.” Pero el tema no está exento de polémica. De aceptarse el punto de visto antes indicado, el único modo de solventar el escollo sería que la propia normativa general admitiera la consagración de las eventuales excepciones. En definitiva, se patrocina en relación con el asunto que nos concierne una solución equivalente a la que cabría postular, de un modo más amplio, en el ámbito de las relaciones entre la normativa general y la normativa urbanística.Conforme a una interpretación más radical, que por lo demás también ha sido defendida en sede doctrinal y con base también en argumentos razona-bles, los instrumentos previstos en el sector desplazan a los generales, que no resultarían de aplicación: por ejemplo, en lo que concierne a los mecanismos específicos de revisión de las licencias y otros actos urbanísticos, que excluirían así las previsiones generales en materia de revisión de oficio. Más fácil de admitir es en cambio la posición que postula su aplicación complemen-taria, al modo en que se plantean por ejemplo las causas de nulidad, en este caso, con el explícito respaldo legal: las causas específicas previstas sectorialmente no excluyen, sino que son complementarias a las generales. Así, pues, lo mismo habría de suceder, de acuerdo con este planteamiento, con las previsiones generales en materia de revi-sión de oficio. En definitiva, se trata de un modelo más abierto y flexible que tam-bién sale al paso del que asimismo intenta a veces defenderse desde el lado opuesto.

3. Consideraciones finalesRealmente, el asunto tan complejo como el que hemos examinado a lo largo

de este estudio, hemos tratado de dar cuenta del estado actual de la cuestión y de formular algunas alternativas. Pero hay que considerar también la posibilidad de


que pueda llegar a alterarse la premisa central sobre la que descansa la totalidad de la construcción expuesta, a saber, el establecimiento por la LBRL de un modelo de relaciones interadministrativas y de sistemas de control, rígido y cerrado, del que no cabe apartarse ni siquiera a través de la legislación posterior, porque aquél se sitúa en conexión directa con el principio constitucional de la autonomía local a cuyo servicio y para cuya defensa, justamente, se establece.

De cualquier modo, y precisamente a propósito de ello, cumple, ya para terminar este estudio, que, entre las últimas tendencias de reforma del régimen local, al parecer, llamada a experimentar un importante impulso, no parece haber novedades dignas de destacarse en relación con el asunto del que hemos tratado a lo largo de este estudio.

En principio, en efecto, la reforma del régimen local constituye una de las piezas maestras del programa de regeneración y racionalización del sector público en que está embarcado actualmente el Gobierno de la Nación como objetivo imprescindible, en-tre otros, para salir de la actual crisis económica. Lo que hasta ahora se ha dado ha co-nocer, sin embargo, no ha terminado de colmar la totalidad de las expectativas. Cabe imaginar que pueda tratarse, por tanto, sólo de un primer paso. De cualquier modo, y aun así, se plantean medidas de fuerte impacto sobre el régimen local español.

Dentro de los límites a los que se circunscribe este estudio, el denominado “An-teproyecto para la racionalización y sostenibilidad de la Administración Local”, de acuerdo con la última versión que ha podido manejarse del citado documento, incide ciertamente sobre algunos aspectos tratados en las líneas anteriores. Así:

- El art. 10 incorpora, en su primer apartado, una explícita referencia al princi-pio de lealtad institucional como el soporte sobre el que han de decansar las relaciones interadministrativas.

- Y, a tal efecto, se modifica igualmente el art. 55 del texto vigente, a fin de dar cabida asimismo al citado principio e incorporar igualmente como un nuevo deber de las entidades locales, junto a los ya contemplados por el precepto antes señalado, el de “valorar el impacto que sus actuaciones en materia presupuestaria y financiera pudieran provocar en el resto de las Administraciones Públicas”.

- Por otro lado, el art. 10 asimismo parece anunciar el impulso de los mecanismos de coordinación. Porque en su apartado tercero hace explícita ahora la finalidad de esta última: “La coordinación de las entidades locales tendrá por objeto ase-gurar el cumplimiento de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibi-lidad financiera”. Y su apartado cuarto añade que “las funciones de coordinación serán compatibles con la autonomía de las entidades locales”, previsión cuya relevancia se comprende si se contrasta con el tenor del actual apartado tercero de este mismo artículo al que reemplaza: “Las funciones de coordinación no afectarán en ningún caso a la autonomía de las entidades locales”.

- Lo cierto sin embargo es que después el art. 59, sobre la coordinación, no experi-

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menta variaciones. Sí se plantea en cambio la modificación del art. 57, dedicado a la cooperación. Igualmente en este punto se hace mención expresa a la finali-dad que ahora ha de impulsar la formalización de convenios y consorcios. Art. 57.3: “La suscripción de convenios y constitución de consorcios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas, y en todo caso cumplir con la legislación de estabilidad y sostenibilidad financiera”.

Y, en particular, sobre estos últimos agregará el art. 57.4: “La constitución de un consorcio sólo podrá tener lugar cuando la cooperación no pueda formalizarse a través de un convenio y siempre que en términos de eficiencia económica la fórmula del consorcio permita una asignación más eficiente de los recursos económicos. En todo caso, en la constitución del consorcio se garantizará la sostenibilidad financiera de las Administraciones participantes así como del propio consorcio que no podrá demandar más recursos de los inicialmente previstos”.

Hasta aquí, las disposiciones que más directamente conciernen a los aspectos tra-tados en este estudio. De acuerdo con lo indicado en la Exposición de Motivos del Anteproyecto, la reordenación de las competencias constituye uno de los ejes de la reforma. En realidad, la práctica totalidad de su articulado responde a una preocupa-ción común, asegurar la sostenibilidad de la Administración Local en España. A cuyo efecto se adoptan un amplio y heterogéneo abanico de medidas, algunas de las cuales se proyectan también sin duda sobre aspectos concretos tratados en este trabajo, pero lo hacen ya de un modo indirecto, lo que excluye su tratamiento dentro de este estudio.


Referencias bibliográficasEste estudio es particularmente tributario de los trabajos dedicados a este tema por

Fanlo Loras, A.: destaca entre todos su decisiva obra Fundamentos constitucionales de la autonomía local, Madrid, CEC, 1990; aunque también cabe citar otras artículos anteriores y posteriores en relación con el problema tratado en estas líneas: ¿Es funcional el sistema de control de legalidad de los actos locales?, “REDA” 44 (1984), La disminución de las medidas de protección de la legalidad urbanística ¿Está derogado el artículo 186 de la Ley del Suelo?, “RAP” 111 (1986) y, sobre todo, El control de los entes locales, ¿modelo cerrado?, Reflexiones críticas sobre una dogmática consolidada, “RAP” 130 (1993). Más en general, sobre la au-tonomía local, siguen siendo imprescindibles los trabajos de Parejo Afonso, L., Garantía institucional y autonomías locales, Madrid, IEAL, 1981; y de Sanchez Moron, M., La auto-nomía local, Madrid, Civitas, 1990. Entre lo más reciente, cabría destacar la obra colectiva dirigida por Rebollo Puig, M., Comentarios a la Ley reguladora de las bases del régimen local, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2007, cuyo Tomo II alberga los preceptos que han sido objeto de particular atención dentro de este estudio, y cuyo comentario es objeto de análisis por parte de varios autores (Cano Campos, T., Lopez Menudo, F., Parejo Alfonso, J. L. Rivero Ysern, y Carbonell Porras. E.). Así como la monografía de Velasco Caballero, F. Derecho lo-cal. Sistema de fuentes, Madrid, Marcial Pons, 2009. Por último ya, más específicamente so-bre las relaciones del ordenamiento urbanístico con el general, Beladiez Rojo, M., Los vicios de los actos urbanísticos y su revisión, “RAP” 138 (1995); y sobre la vinculación del Estado a sus bases, Baño Leon, J. M., La vinculación del Estado a las normas básicas de contratación. La prohibición de derogación singular de las bases, en “Comentarios a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas”, Madrid, Thomson-Civitas, 2ª edición, 2004.

El control de legalidad y la responsabilidad contable en el ámbito municipal1

Olayo Eduardo González SolerFiscal Jefe del Tribunal de Cuentas

1. IntroducciónUn análisis de las noticias sobre la gestión de los fondos públicos en general y,

especialmente, sobre la de los municipales, permitiría concluir que sus gestores “cam-pan por sus respetos”2, siendo, además, frecuente, en mi experiencia, conectar dicha opinión con las modificaciones legislativas introducidas en el ámbito municipal con el advenimiento de la democracia.

Sin ánimo de provocar polémicas estériles, me atrevo a discrepar de semejante afirmación por una razón fundamental: la gestión municipal está sujeta en su con-junto a, por lo menos, dos sistemas de control: el interno, ejercido por los propios funcionarios municipales, y el externo, que se lleva a cabo por el Tribunal de Cuen-tas y, en el caso de los municipios asturianos, en concurrencia con la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias.

Cuestión distinta es la de valorar si el funcionamiento de dichos sistemas de control se ajusta a los principios que deben inspirar su organización, que es lo que va a constituir el objeto de nuestra atención, si bien solamente en parte, puesto que, estando previstas otras

1 El presente trabajo, fue concebido para su exposición oral, cuya forma se mantiene en esta presentación escrita con la esperanza de que las deficiencias del texto sean compensadas por su viveza. En el Anexo se muestran las siglas utilizadas a lo largo del texto.2 Puede verse, por ejemplo, el reportaje publicado en Interviu de 26 de marzo de 2012, que, con el título “El arte de arruinar a un pueblo. Navalcarnero (Madrid) debe más de 150 millones de euros por el despilfarro y las obras faraónicas”, aparece ilustrado con fotografías de estatuas por un importe total de 1.580.023 euros y de dos edificios cuya construcción fue contratada por la Corporación, la propia sede del Ayuntamiento y la plaza de toros, cuyo im-porte en conjunto ascendió a 38.850.722 euros, destacando el autor del trabajo que el precio del edificio del Ayun-tamiento experimentó un sobrecoste de 2 millones de euros, ascendiendo el de la plaza de toros a 12.850.722 euros.


sesiones del programa para su análisis, nos circunscribiremos a reflexionar sobre el control de legalidad que culmina con la declaración de responsabilidad contable propia del TCu.

Así pues, pretendo trasladar mi opinión sobre algunos aspectos del control ex-terno de la gestión económico-financiera del Sector Público local, opinión que, se puede anticipar ya, es desfavorable, si bien parece necesario, antes de explayarla, realizar algunas observaciones sobre nuestro modelo de control externo, para verificar posteriormente cuales sean sus aplicaciones mas importantes en dicho Sector.

2. El modelo español de control externoNuestra Constitución, prosiguiendo la tradición patria, mantiene que el TCu es

un órgano constitucional, proclamando en su art. 136.1 que “el Tribunal de Cuen-tas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público”, condición ésta de supremo órgano fiscalizador que igualmente se reitera en el art. 153 d) CE al atribuirle el control económico y presupuestario de las CCAA.

Por su parte, el art. 136.2 CE, después de disponer que las cuentas del sector público estatal serán censuradas por el TCu, añade que éste, “sin perjuicio de su pro-pia jurisdicción”, remitirá a las Cortes, de las que depende directamente (art. 136.1 CE), un informe anual en el que, cuando proceda, se harán constar “las infracciones o responsabilidades” descubiertas en la gestión.

El análisis del marco normativo del TCu permite asegurar que estamos en pre-sencia de un modelo de control complejo porque comprende dos grandes funciones, denominadas de fiscalización y de enjuiciamiento, cuyo objeto lo constituyen, res-pectivamente, la verificación de la actividad económico-financiera de las entidades que integran el Sector público y la exigencia de las responsabilidades contables que sean apreciables en su ejercicio.

Las notas esenciales que caracterizan las funciones en las que se encarna nuestro modelo de control externo, se encuentran sintetizadas en la STC 18/1991 cuando acuñó lo que puede considerarse un aforismo jurídico-contable al decir que el TCu es supremo, pero no único, cuando fiscaliza y único, pero no supremo, cuando enjuicia la responsabilidad contable.

Y es que, en efecto, está previsto en muchos de los Estatutos de Autonomía que el ejercicio de funciones fiscalizadoras en el ámbito autonómico sea llevado a cabo por órganos distintos del TCu, órganos que existen en trece CCAA y que, con una u otra denominación3, son conocidos con el acrónimo OCEx.

3 Las CC AA que han implantado en su organización un sistema de control externo y las denominaciones oficiales utilizadas son las siguientes: Sindicatura de Cuentas, en Baleares, Cataluña, Castilla-La Mancha, Asturias y la Comu-nidad Valenciana; Consejo de Cuentas en Castilla y León y Galicia; Cámara de Cuentas, en Andalucía, Aragón y Ma-drid; Cámara de Comptos, en Navarra; Tribunal de Cuentas, en el País Vasco y Audiencia de Cuentas en Canarias.

OLAYO E. GONZÁLEZ SOLER

La actividad fiscalizadora de los OCEx resulta imprescindible coordinarla con la del TCu porque así lo exige el principio de la división del trabajo. Existiendo ámbitos competenciales coincidentes entre aquéllos y éste, es necesario determinar las enti-dades que cada uno de ellos va a fiscalizar y, además, elaborar criterios comunes para realizar conjuntamente fiscalizaciones4.

Todo ello abona la tesis de considerar que la complejidad es una de las notas que caracteriza nuestro modelo de control externo.

Sin embargo, el ejercicio de las funciones jurisdiccionales no las comparte el TCu con los OCEx, aunque tampoco son ejercidas por aquél con carácter exclusivo y excluyente porque sus sentencias son, en algunos casos, susceptibles de recurso de casación ante el TS, procedimiento este que ha sido el utilizado también en otros ámbitos jurisdiccionales para compatibilizar el principio de unidad jurisdiccional que se proclama en la CE (art. 117.5) con alguna especialidad jurisdiccional subsistente, como la Jurisdicción Militar.

El ejercicio de tales funciones jurisdiccionales se puede traducir en la obligación de resarcir los daños causados a los caudales públicos, razón por la cual otra nota que caracteriza nuestro modelo de control es la compulsividad, la cual también se predica de la función fiscalizadora puesto que, en su ejercicio, se deben poner de manifiesto las deficiencias encontradas y realizar las recomendaciones pertinentes para su subsa-nación5, todo ello sin perjuicio de la responsabilidad, contable o de otra clase, cuya exigencia sea procedente promover6.

La función de enjuiciamiento del TCu, cualesquiera sean las reservas que puedan sustentarse al respecto, es de naturaleza jurisdiccional por las siguientes razones:

1ª) Uno de los dos órganos a través de los cuales se desarrolla dicha función es el TS, cuya condición de órgano jurisdiccional es indudable. El otro es el TCu, que goza de las cualidades propias de los órganos jurisdiccionales: indepen-dencia y de imparcialidad.La independencia se predica del TCu por estar sometido en su actuación única-mente al imperio de la ley (art. 5 LOTCu), porque tiene competencia exclusiva para regular su propio funcionamiento (art. 3.f, k, m, ñ y o LFTCu ) porque sus componentes gozan de inamovilidad durante el tiempo que desempeñan sus funciones (art. 30.2 LOTCu) y, finalmente, porque el Tribunal tiene autonomía presupuestaria y funcional, puesto que, por una parte, el Pleno tiene competencia para la aprobación del Anteproyecto de su presupuesto para su integración en los

4 Este tipo de fiscalizaciones realizadas conjuntamente por el TCu y los OCEx suelen ser fiscalizaciones horizontales, por-que tienen por objeto la actividad de una entidad presente en el territorio de distintas CCAA, como ocurre con las UUPP, o una actividad económico-financiera desarrollada en distintas entidades municipales, como ocurre con los servicios de comunicaciones o de limpieza, por citar ejemplos concretos sobre los que se han llevado a cabo fiscalizaciones de dicha clase.5 Cfr. Arts. 12.2 y 14 LOTCu.6 Arts. 12.2 y 38 y ss. LOTCu.


Presupuestos Generales del Estado así como para la de las relaciones de puesto de trabajo y ofertas de empleo público (art. 3h y n LFTCu) y, por otra parte, salvo para la elaboración de la Declaración sobre la Cuenta General del Estado, en la que el TCu actúa por delegación de las Cortes Generales (art. 10 LOTCu), en todas las demás actuaciones el Tribunal es plenamente independiente.La imparcialidad del TCu se sustenta en que sus miembros están sujetos al mismo régimen de incompatibilidades y prohibiciones establecidas para los Jueces y Magistrados en la LOPJ (art. 33.1 LOTCu).

2ª) La referida función se actúa a través de un proceso (art. 25 LOTCu) en el que las partes mantienen en pie de igualdad sus pretensiones, que son resueltas mediante la aplicación de normas jurídicas positivas.

3ª) En la resolución que pone fin al proceso se puede imponer la realización de una prestación consistente en el pago de una cantidad de dinero, cuyo cumpli-miento, en el caso de que no sea realizado voluntariamente, puede obtenerse a través de los medios previstos en nuestro ordenamiento jurídico para tales casos (arts. 46-49 LOTCu y 41-74 LFTCu).

En consecuencia, la exigencia de responsabilidad contable entraña el ejercicio de la potestad jurisdiccional, que es uno de los poderes en los que encarna la soberanía estatal (art. 15.1 LOTCu).

El ejercicio de dicha potestad requiere su promoción por quien no sea titular de la mis-ma, a cuyo efecto se reconoce dicha facultad, como se verá después, a las Entidades perjudi-cadas, a los ciudadanos y al Fiscal, cuyas funciones en el TCu, que, hasta la entrada en vigor de la CE, habían venido siendo desempeñadas por los Fiscales del TCu, que era uno de los Cuerpos de funcionarios que integraban su estructura, pasan a ser encomendadas al MF, cuya autonomía funcional está consagrada en nuestro texto constitucional, en donde igual-mente se consagra su sujeción a los principios de legalidad e imparcialidad (Art. 124 CE).

Siendo jurisdiccional una de las actividades que ejerce el TCu, sin embargo la responsabilidad que a través de la misma se declara no es de naturaleza sancionadora, esto es, su ejercicio no se traduce en la imposición de una privación de derechos, sino en el resarcimiento de los perjuicios causados al erario público por la salida no justificada de caudales o por falta de ingreso de los mismos.

La peculiaridad de tal resarcimiento radica en que corre a cargo, no de la Adminis-tración o de las entidades que integran el Sector público, sino de sus gestores, quienes, con su patrimonio personal, tienen que hacer frente a los pagos correspondientes.

A analizar cuales sean el objeto y los problemas de las pretensiones que dan lugar a dichos resarcimientos, se encaminan las siguientes reflexiones, que, en primer lugar, versarán sobre algunos aspectos materiales o sustantivos de la responsabilidad conta-ble y, posteriormente, se centrarán sobre algunas cuestiones de índole procesal, para examinar finalmente sus más importantes aplicaciones en el Sector local.


3. La configuración material de la responsabilidad contableLa configuración material de la responsabilidad contable plantea problemas para

su exigencia, cuyo análisis voy a realizar en tres planos: en primer lugar, me referiré a los problemas de la doble vía para su exigencia; en segundo lugar, abordaré las di-ficultades de su delimitación conceptual y, finalmente, analizaré su compatibilidad con otro tipo de responsabilidades, singularmente con la administrativa.

A) La doble vía para la exigencia de la responsabilidad contableUn somero análisis del Tít. VII LGP pone de relieve que la responsabilidad con-

table es susceptible de ser exigida en vía administrativa o en vía jurisdiccional. Igual ocurre en materia de subvenciones. El examen conjunto de la LGS y de la LFTCu permite concluir que las deficiencias en la justificación de las subvenciones pueden dar lugar a la incoación del procedimiento administrativo correspondiente o, en su caso, a la exigencia de responsabilidad contable ante el TCu.

Pues bien, ni una ni otra regulación establecen el carácter subsidiario de la responsabi-lidad contable y, por consiguiente, el de la actuación de la JC ante la que se exige. Antes al contrario, si se analizan los arts. 41 LOTCu y 180.2 LGP se llega a la conclusión opuesta, puesto que, sin perjuicio de que las resoluciones que dicten las autoridades administrativas declarando la existencia de responsabilidades contables sean susceptibles de recurso ante el TCu, dichas autoridades tienen obligación de comunicar al Tribunal la incoación de los ex-pedientes encaminados a su exigencia para que decida si avoca para sí o no su conocimiento.

Sin embargo, creo que en la práctica se ha consagrado la subsidiariedad de la actuación jurisdiccional del TCu por el reiterado incumplimiento que se observa en la práctica de los arts. 180 y 182 LGP, por una parte y, por otra, por la tolerancia de la práctica consistente en no apreciar indicios de responsabilidad contable en las de-ficiencias de justificación de las subvenciones hasta tanto no se verifica la inactividad o la ineficiencia administrativa para exigir su devolución.

Muy posiblemente esta práctica sea acertada y no convenga poner en marcha un proceso ante la JC hasta constatarse la imposibilidad de que la Administración reco-bre el importe de las cantidades alcanzadas, malversadas o cuyo destino subvencional haya sido deficientemente justificado. Pero, en principio, me parece reprobable por razones, que, en mi opinión, no son desdeñables.

Si el TCu ejerce una potestad jurisdiccional, ello entraña una manifestación de la soberanía estatal, que no puede subordinarse (salvo que el Estado así lo disponga en el ejercicio de sus potestades soberanas, y ya se ha visto que no lo dispone) a la verificación de la inactividad o de la ineficiencia de la Administración. Es como si por poner un ejemplo, se propugnara que un Juzgado de Instrucción, o cualquier otro órgano de la JP, no pudiera actuar hasta que se hubiera constatado la inactividad o la ineficiencia de la actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.


La soberanía que caracteriza el ejercicio de la jurisdicción no tolera subordinaciones en su ejercicio porque la jurisdicción es el poder del Estado encargado de decir el derecho y la sumisión a éste, que es una de las notas caracterizadoras de los modernos estados de de-recho, únicamente se cumple cuando dicho poder se ejerce sin cortapisas de ningún tipo.

B) Delimitación conceptual de la responsabilidad contableLa configuración de la responsabilidad contable parte del presupuesto de la exis-

tencia de una relación jurídica, la que se establece entre la Administración titular de los fondos y la persona a la que le son entregados para su gestión, susceptible de denominarse relación contable y cuyo incumplimiento por el gestor puede determinar el nacimiento de la responsabilidad contable. De esa manera, en ausencia de relación jurídico-contable, no se puede hablar de responsabilidad contable, aunque las preten-siones que se planteen (v. gr.: las encaminadas a obtener la nulidad del acto causante del perjuicio de los fondos públicos) vayan encaminadas a obtener su resarcimiento.

Una delimitación más precisa de lo que sea la responsabilidad contable se contiene en los arts. 38.1 LOTCu y 49.1 LFTCu. Conforme al primero de dichos preceptos la responsabilidad contable se traduce en la obligación de indemnizar los daños y perjui-cios causados a los caudales públicos como consecuencia de una infracción legal, si bien para que nazca dicha obligación es necesario que, conforme al segundo de los preceptos citados, la infracción sea, no de cualquier ley, sino de las “reguladoras del régimen pre-supuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público”, y, además, que tal infracción se haya cometido “con dolo, culpa o negligencia graves”.

Como consecuencia de las numerosas ocasiones en que el TCu ha aplicado tales preceptos, se ha establecido una doctrina por la SJTCu7, conforme a la cual los re-quisitos exigidos para la apreciación de responsabilidad contable son los siguientes:

a) Concurrencia de una acción u omisión atribuible a un cuentadante8.b) Que dicha acción u omisión se desprenda de las cuentas que deben rendir

tales personas.c) Que la mencionada acción suponga una vulneración de la normativa presu-

puestaria y contable reguladora del correspondiente Sector público9.

7 STCu 13/2005, de 6 de octubre, FJ 6.8 Posteriormente, con ocasión de analizar la legitimación pasiva, se discutirá sobre el alcance de la exigencia de este requisito. 9 En la LGP se incluyen las siguientes infracciones que pueden dar lugar a responsabilidad contable:

-Administrar los recursos públicos sin sujeción a las disposiciones que regulan su liquidación, su recaudación o su ingreso en el Tesoro (art. 177.1.b LGP).

-Comprometer gastos, liquidar obligaciones y ordenar pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con infrac-ción de lo dispuesto en la LGP o en la ley presupuestaria que sea aplicable (art. 177.1.c LGP).

-Realizar pagos indebidos (art. 177.1.c en relación con el art. 77. ambos LGP).-Justificar con deficiencias los anticipos de caja fija y fondos de maniobra, los pagos a justificar y, en general,

las subvenciones públicas (art. 177.1.d en relación con los arts. 78 y 79, todos LGP y Ley de Subvenciones).-Cualquier otro acto realizado con infracción de lo dispuesto en la LGP (art. 177.1.d LGP).


d) Que dicha acción u omisión sea dolosa o gravemente culposa o negligente. e) Que produzca un menoscabo efectivo, individualizado y evaluable econó-

micamente.f ) Que exista una relación de causalidad entre la acción u omisión y el daño

producido.Pero es necesario manifestar que, para la doctrina de la SJTCu, tales preceptos

no contienen una categoría jurídica cuya aplicación permita declarar la existencia de responsabilidad contable, ya que ésta se manifiesta exclusivamente a través del alcance o de la malversación de caudales o efectos públicos, tipos éstos que, para que permitan declarar la existencia de responsabilidad, requieren verificar el cumplimien-to de los requisitos antes mencionados.

Sin embargo, el análisis de la regulación vigente de la responsabilidad contable conduce a otras conclusiones: la responsabilidad contable no solamente nace del alcance, sino también del incumplimiento de otras “… obligaciones accesorias cons-tituidas en garantía de su gestión” (art. 15.2 LOTCU), siendo preciso poner de re-lieve que, por lo que se refiere al alcance, el art. 72 LFTCu distingue entre el alcance propiamente dicho y la malversación.

Y es que, a diferencia del alcance o de la malversación, que están perfectamente definidos en la LFTCu, los demás tipos de responsabilidad contable están definidos por exclusión: frente a los “… hechos supuestamente constitutivos de alcance…” (art. 46.1 LFTCu), la responsabilidad contable también nace de “…hechos que pu-dieran ser no constitutivos de alcance…” (art. 45.1 LFTCu), siempre y cuando re-sulte perjuicio de carácter material para los caudales públicos, distinción que, por lo demás, da lugar a la previsión legal de dos cauces procesales para promover su exigencia, el juicio de cuentas (arts. 68-70 LFTCu) y el proceso de reintegro por alcance (arts. 72-74 LFTCu).

Por lo que respecta al alcance, el art. 72.1 LFTCu dispone que “se entenderá por alcance el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la con-dición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas”.

Y, en cuanto a la malversación, el art. 72.2 LFTCu establece que se considerará tal “... su sustracción, o el consentimiento para que ésta se verifique, o su aplicación a usos propios o ajenos por parte de quien los tenga a su cargo”.

Como se deduce de su simple enunciado, el alcance no tiene que coincidir ne-cesariamente con la malversación, puesto que puede ocurrir que haya actos debidos de disposición que no estén justificados, en cuyo caso habrá alcance pero no malver-sación, y, por el contrario, también puede ocurrir que se disponga de los fondos en provecho propio y que dicha disposición aparezca justificada contablemente, aunque


tal justificación sea solamente de carácter formal, si bien necesario es advertir que en este último caso la existencia de dicha justificación formal no determina la inexistencia de responsabilidad contable y, no solamente porque tal disposición de fondos pueda ser constitutiva de malversación, sino porque tampoco se pueden considerar justificadas, desde la perspectiva del alcance, las disposiciones de fondos que, aunque se realicen con una cobertura formalmente jurídica, entrañan una vulneración de las normas que re-gulan su gestión, como puede ocurrir con los actos ilegales de liberalidad realizados por gestores públicos, con los contratos públicos simulados o con los contratos sin causa.

Por otra parte, hay que añadir que la responsabilidad contable no puede contraerse exclusivamente a infracciones de la legislación presupuestaria o contable, puesto que, en primer lugar, también nace cuando se infringe el art. 72 LFTCu, precepto que, pese a figurar incluido en una ley que no es ni presupuestaria ni contable, contiene, sin embargo, dos prohibiciones dirigidas a los gestores de fondos públicos, cuya infracción determina el nacimiento de responsabilidad contable: en virtud de la primera, los gestores de fondos públicos deben presentar justificadas las cuentas que tienen la obligación de rendir, esto es, las cuentas deben contener una justificación suficiente del destino dado a los caudales que les fueron confiados, de suerte que, en ausencia de numerario o de justificación del destino dado al mismo, el gestor debe responder contablemente del descubierto (alcance). Y, en virtud de la segunda, los gestores de fondos públicos no pueden sustraer, ni consentir que se sustraigan por otro, los caudales que le fueron confiados para su gestión así como tampoco pueden consentir que se apliquen dichos caudales a usos propios o ajenos, prohi-bición cuya infracción puede dar lugar a responsabilidad contable y penal.

Y, en segundo lugar, porque existen resoluciones judiciales que consideran nor-mas cuya infracción habilita el nacimiento de la responsabilidad contable algunas que difícilmente puede atribuírsele tal condición, como las que regulan la actividad económica de una sociedad municipal (entre las que se incluye las que establecen la obligación de desempeñar con diligencia el cargo de administrador de la sociedad -S 22/2010, de 18 de noviembre-) o las que establecían la obligación de los Ayunta-mientos de proporcionar vivienda a los Secretarios y a su familia10.

En resumen, el alcance es el perjuicio económico derivado de la disposición de los caudales públicos que no ha sido justificada convenientemente y la malversación es la sustracción o la indebida disposición de los caudales públicos en beneficio pro-pio o ajeno, mientras que la gestión de dichos caudales con infracción de la legisla-ción presupuestaria o contable que sea de aplicación dará lugar también a responsa-bilidad contable distinta del alcance si es que, a consecuencia de tales infracciones, se produce perjuicio económico para los caudales públicos, siempre que en todos los casos concurra el elemento subjetivo exigido para el nacimiento de aquélla.

10 Su derogación se produjo por el TRLRL aprobado por RD 861/1986.


Por tal razón es criticable la tendencia, casi obsesiva, a encontrar siempre el denomi-nado “saldo deudor” de las cuentas, de suerte que mientras que su hallazgo determina la existencia de alcance o de malversación, siempre que concurran los demás requisitos que se deducen de los arts. 38.1 LOTCu y 49.1 LFTCu anteriormente examinados, su ausencia hace innecesario constatar su concurrencia. Y es criticable, porque la responsa-bilidad contable puede nacer sin la existencia de saldo deudor en las cuentas.

C) Compatibilidad de la responsabilidad contable con otras clases de responsabilidadPara depurar la responsabilidad contable puede resultar necesario, en ocasiones,

que la JC se extienda también al conocimiento y decisión de otras cuestiones, que la LOTCu denomina cuestiones incidentales y prejudiciales, cuyo conocimiento por parte de la JC se produce a los solos efectos del ejercicio de su función, por lo que las decisiones que se adopten al respecto no surtirán efectos fuera del ámbito contable.

Dicho régimen, sin embargo, no es de aplicación a las cuestiones de naturaleza penal, que son las verdaderamente prejudiciales puesto que es preceptivo someterlas al conocimiento y decisión de la JP (art. 17 LOTCu), cuyas decisiones serán vincu-lantes en los casos previstos en el precepto citado.

Respecto de las demás, el TCu pueda adoptar sus propias decisiones, que, eso sí, no vincularán a los demás órganos jurisdiccionales, como las de éstos tampoco vin-cularán al TCu, dejando a salvo la vinculación que emana de consideraciones lógicas y que nuestro TC11 conecta al art. 24.1 CE, que puede condensarse en el aforismo que proclama que algo no puede ser y no ser al mismo tiempo.

En este orden de cosas conviene hacer alguna reflexión sobre el art. 18 LOTCu, que proclama que la JC es compatible, respecto de unos mismos hechos, con el ejerci-cio de la potestad disciplinaria y con la actuación de la JP, posición que es igualmente mantenida por la doctrina constitucional12 y por la jurisprudencia de la SJTCu13, que proclaman la compatibilidad entre la JC y la JP sobre los siguientes postulados:

1º.-Prevalencia de la jurisdicción penal.2º.-Imposibilidad de que unos hechos existan y no existan al mismo tiempo.3º.-Imposibilidad de que, existiendo los hechos, una persona, al mismo tiempo,

participe y no participe en su ejecución.Pese a la contundencia y a la uniformidad con la que se pronuncia la SJTCu so-

bre esta cuestión, me parece necesario realizar algunas matizaciones que se traducen en la práctica aceptación de unos límites a la extensión de la JC, que, desde luego, no derivan de manera necesaria, en mi opinión, de su vigente regulación legal.

11 Cfr., por todas, STC 34/2003, FF JJ 4 y 5, en la que, a su vez, se citan las SSTC 771983, 62/1984, 158/1985 y 151/2001. 12 Cfr. SSTC de 26 de junio de 1983 y de 21 de marzo de 1994.13 Cfr. STCu 11/2002 y 9 y 10/2003 y ATCu de 6 de noviembre y de 12de abril de 2002.


En efecto, es frecuente encontrar pronunciamientos judiciales, tanto de la SJT-Cu como del TS, que, cuando el daño de los caudales públicos se anuda a un acto cuya ilicitud debe ser enjuiciada por Jurisdicción distinta de la contable, desestiman las pretensiones de responsabilidad contable planteadas porque, conforme a lo dis-puesto en los arts. 16 LOTCu y 49.2 LFTCu, su enjuiciamiento no compete a la JC.

Tal posición jurisprudencial olvida, sin embargo, que el art. 17 LOTCu, después de proclamar en su parágrafo 1 la necesariedad, improrrogabilidad, exclusividad y plenitud de la JC, la extiende en su parágrafo 2 al conocimiento de las cuestiones prejudiciales e incidentales, salvo las de carácter penal, que constituyan elemento previo necesario para la declaración de responsabilidad contable y estén directamente relacionadas con ella. En el mismo sentido el art. 49.2 LFTCu, después de excluir del conocimiento de la JC las cuestiones propias de otras jurisdicciones, reconoce la competencia de aquélla para resolver las cuestiones prejudiciales en los términos señalados en el art. 17.2 LOTCu.

¿Qué sentido tienen tales preceptos si, conforme a la doctrina jurisprudencial citada, la JC no puede, por ejemplo, declarar la responsabilidad contable derivada de un acto administrativo nulo o anulable? La respuesta a dicha cuestión no puede ser otra que la de entender que la doctrina jurisprudencial abroga preceptos legales vi-gentes porque es perfectamente posible, como se trata de demostrar a continuación, realizar una interpretación de la regulación legal que permita la aplicación de todos los preceptos citados, de cuya vigencia es imposible dudar.

En efecto, aun reconociendo que, conforme a los arts. 16 LOTCu y 49.1 LFT-Cu, el enjuiciamiento de los ilícitos civiles, penales, administrativos o laborales co-rresponde a los órganos de tales órdenes jurisdiccionales, nada impide que la JC pueda pronunciarse sobre su ilicitud, cuando de la mismas derive responsabilidad contable, conforme se previene en los arts. 17 LOTCu y 49.2 LFTCu, pronuncia-miento que, como literalmente se expresa en el art. 17.2 LOTCu, se realizará “a los solos efectos del ejercicio de su función”, esto es, a los solos efectos del ejercicio de la jurisdicción contable, que se traducirá en la declaración de la existencia o inexistencia de responsabilidad contable, sin realizar enjuiciamiento alguno sobre la licitud del acto del que la misma dimana que pueda tener eficacia fuera del ámbito de la JC.

Tal vez el origen del error se encuentre en un defectuoso entendimiento de la pre-judicialidad, cuestión que no es posible analizar ahora, del que proporciona una pista la distinta terminología que se utiliza por el legislador en los distintos preceptos en juego: cuando se trata de excluir del ámbito de la JC el conocimiento de determinadas cuestiones, el legislador emplea el termino “enjuiciamiento”, mientras que cuando se trata de exten-derlo a las cuestiones prejudiciales e incidentales se utilizan los términos “conocimiento” y “decisión”, dando a entender, de manera harto elocuente, que la JC no puede enjuiciar, por ejemplo, ilícitos administrativos o civiles, pero sí que puede conocer y decidir los mismos a los solos efectos de determinar la responsabilidad contable que de ellos se pueda derivar.


4. La configuración procesal de sus exigenciasAnalizadas algunas cuestiones de naturaleza material sobre la configuración de

la responsabilidad contable, abordamos ahora el estudio de la configuración procesal de su exigencia, circunscribiéndolo al de la legitimación, de cuya regulación vigente puede deducirse que gozan de legitimación activa para pedir la actuación de la JC:

1º) Quienes tuvieren interés directo en el asunto o fuesen titulares de derechos subjetivos relacionados con el caso (art. 47.1 LOTCu), entre quienes se en-cuentran, obviamente, las entidades públicas perjudicadas (art. 55.1 LFTCu).

2º) El MF (art. 55.1 LFTCu).3º) Cualquier persona, física o jurídica, puesto que se consagra el ejercicio de la

acción pública sin necesidad de prestación de fianza o caución de clase alguna (arts. 47.3 LOTCu y 56.1 LFTCu).

Por su parte, conforme al art. 55.2 LFTCu, gozan de legitimación pasiva todos “... los presuntos responsables directos o subsidiarios, sus causahabientes y cuantas personas se consideren perjudicadas por el proceso”.

A) La legitimación del MFEl examen de los arts. 55.1, 69.2 y 73.3 LFTCu permite afirmar, en primer

lugar, que la legitimación del MF siempre es activa, por lo que, sin perjuicio de que deba respetarse su libertad para desenvolverse en las intervenciones orales (art. 25 EOMF), siempre tendrá que ejercitar la acción, de suerte que, cuando no lo conside-re procedente, deberá desistirse del proceso si es que había formulado demanda con anterioridad o, en otro caso, pedir su archivo. Lo que entiendo que le está vedado es intervenir en el proceso defendiendo a los demandados.

Pero, además, la legitimación de la que goza el MF se venía considerando de ca-rácter subsidiario, ya que solamente se le confería traslado de las actuaciones para for-mular demanda cuando no hubiera sido planteada por ninguno de los perjudicados.

Sin embargo, tal posición se puede compatibilizar difícilmente con las razones que justifican la presencia del MF en el proceso, que derivan de la defensa del interés público y de la satisfacción del interés social, que le son encomendadas tanto por la CE (art. 124.1) como por el EOMF (art. 1.1) y que se manifiestan a través del rein-tegro de los caudales públicos menoscabados durante su gestión.

La consecución de tales fines exige evitar que la actuación del MF se subor-dine a la inexistencia de demanda, entendiendo tal expresión en su sentido mas absoluto, esto es, solamente cuando los perjudicados no hayan presentado deman-da podrá hacerlo el MF, ya que puede ocurrir, y así acontece en la práctica con frecuencia, que los perjudicados no dirijan la demanda contra todos los posibles demandados o que en la misma no incluyan todos los hechos de los que se puede derivar responsabilidad contable.


En tales casos, si se adopta la posición tradicional expuesta, el MF no podría tener otra intervención que la de adherirse o no adherirse a la demanda planteada durante la tramitación del proceso, pero no podría formular “su demanda” porque la única que se puede plantear ya lo habría sido por la entidad o el organismo perjudicados14.

Para conseguirlo es posible realizar otra interpretación de las normas en cuestión consistente en entender que, háyase o no planteado la demanda por los perjudicados, se le debe conferir siempre traslado de las actuaciones, de suerte que, si se encuentra con-forme con la demanda, deberá adherirse a la misma, pero, si no se encuentra conforme con la planteada, podrá formular “su demanda”, la que considere procedente, en aras de obtener el reintegro de los fondos cuyo menoscabo fundamenta el ejercicio de la acción.

Dicha posición encuentra acomodo sin dificultad alguna en la legislación vi-gente, porque también puede entenderse que no se plantea demanda por los per-judicados cuando no se dirige contra todos los legitimados pasivos o cuando no se fundamenta la pretensión en todos los hechos en los que se puede apoyar.

Y, además, la referida posición fortalece el derecho de defensa de los deman-dados, puesto que, a la hora de contestar a la demanda, van a tener conocimiento completo de todas las pretensiones que se plantean, a diferencia de lo que hasta ahora viene aconteciendo, ya que la adhesión a la demanda por parte del MF se produce después de la contestación a la misma por el demandado.

Dicho con otras palabras, la legitimación de la que goza el MF en la JC no es de carácter subsidiario, sino de carácter sucesivo.

B) Algunas cuestiones sobre la legitimación pasivaGozan de legitimación pasiva todos “... los presuntos responsables directos o

subsidiarios, sus causahabientes y cuantas personas se consideren perjudicadas por el proceso” (Art. 55.2 LFTCu).

Por tanto, aunque la responsabilidad contable solamente puede deducirse de las cuentas que deben rendir quienes reciben caudales públicos (art. 49.1 LFTCu), y ese será el límite que determine la extensión de la JC (art. 15.1 LOTCu), responsables contables no tienen por qué ser solamente quienes deban rendir cuentas por haber recibido caudales públicos para su gestión, sino también todos (“ostenten o no la condición de cuentadantes”, dice el art. 72.1 LFTCu) los que, por haber causado menoscabo a los caudales públicos por una infracción de la legislación reguladora del TCu o de la legislación presupuestaria y/o contable, están obligados a la reparación de tales perjuicios (arts. 38.1 LOTCu y 49.1 LFTCu).

14 Piénsese, llevando las cosas hasta el extremo, en las facilidades que se han venido otorgando a los gestores de caudales públicos que gocen, al mismo tiempo, de la condición de cuentadantes y de responsables de la entidad perjudicada: basta-ría con acordar la presentación de la demanda contra alguno de los legitimados por el hecho más irrelevante de todos los llevados a cabo para asegurase que no podrán ser demandados por todos los demás hechos, cualquiera que sea su gravedad.


La determinación de quienes sean responsables, que es la condición a la que se debe anudar la atribución de la legitimación pasiva y no a la de cuentadantes, se realiza por la propia LOTCu, en cuyo artículo 38 se establece que dicha responsabilidad puede ser directa o subsidiaria (art. 38.2 LOTCu), regulándose en sus arts. 42 y 43 quienes pue-den incurrir en una u otra, para lo cual el legislador recurre a la utilización de cláusulas de extensión de la misma, porque considera responsables no solamente a quienes direc-tamente hubieren causado el menoscabo, sino también a los inductores, a los autores morales y a los cooperadores, sean o no necesarios (arts. 42.1 y 43.1 LOTCu).

Sin embargo, la doctrina científica y la jurisprudencial, tanto de la SJTCu15 como del TS16, subordinan la legitimación de todos los responsables (sean autores materiales, morales, cooperadores o cómplices) a que sean cuentadantes, de hecho o de derecho, de suerte que quienes no sean parte, de hecho o de derecho, de la relación jurídico-contable, cualquiera que sea la participación que hayan tenido en el menoscabo que sufran los cau-dales públicos como consecuencia de la infracción legal correspondiente, incluso cuando sea cometida por ellos mismos o cuando se les pueda atribuir responsabilidad por su infracción, no pueden ser llamados ante la JC para que respondan de su actuación.

Dicho con otras palabras, conforme a las doctrinas científica y jurisprudencial vi-gentes los extranei a la relación contable no pueden ser llamados al proceso contable, conclusión que se fundamenta en que, conforme a lo dispuesto en el art. 49.1 LFTCu, la JC solamente puede dirigir su actuación contra quienes, de hecho o de derecho, re-ciben caudales públicos para su gestión, cuya entrega provoca, además de la obligación de rendir cuentas, la de justificar el destino dado a tales caudales (Art. 72.1 LFTCu).

Semejante postura implica reconocer que las cláusulas de extensión de la responsabi-lidad contable que figuran en los arts. 42.1 y 43.1 LOTCu solamente son de aplicación a los cuentadantes, limitación que no aparece claramente expresada, en mi opinión, en la legislación reguladora del TCu, puesto que una cosa es que su actuación jurisdiccional (la extensión de la JC, que es el objeto de regulación del art. 49.1 LFTCu) se circunscriba a la responsabilidad que luzca en las cuentas que deben rendir quienes reciben, de hecho o de derecho, caudales públicos para su gestión y otra bien diferente que quienes, sin recibir caudales públicos para su gestión, participan en la misma por cualquier título y, con infracción dolosa o culposa de la legislación aplicable, produzcan su menoscabo, no puedan ser llamados ante la JC para responder por la causación de tales daños.

Dicho de otra forma, el planteamiento de una pretensión de responsabilidad contable presupone la existencia de una relación jurídico-contable que haya sido incumplida, pero el incumplimiento de dicha relación puede ser atribuido no sola-mente a la parte que haya recibido los caudales para su gestión, sino también a ter-

15 Cfr. STCu de 18 de abril de 1986, de 10 de julio y de 9 de septiembre de 1987, de 29 de julio de 1992, de 28 de febrero de 2001 y de 14 de septiembre de 2004 y ATCu de 11 y 18 de enero de 1986 y de 13 de mayo de 1987.16 Cfr. STS de 8 de noviembre de 2006.


ceros que, puestos de acuerdo con dicha parte, hayan colaborado con ella en la pro-ducción del daño de alguna de las formas previstas en los arts. 42.1 y 43.1 LOTCu.

La interpretación que se viene realizando, en cambio, introduce por una parte, el riesgo de contradicción en las resoluciones de los distintos órdenes jurisdiccionales que pueden enjuiciar los hechos y equivale, por otra parte, a restringir las posibilidades de resarcimiento de los caudales públicos menoscabados durante su gestión en la medida en la que se limita el círculo de personas que pueden ser llamadas al proceso. Además, implica considerar innecesarios los arts. 42.1 y 43.1 LOTCu, puesto que es obvio que, quienes reciban caudales públicos para su gestión, deben responder de los mismos en las cuentas que tienen la obligación de presentar, cualquiera que sea la intervención que hayan podido tener en la producción de su menoscabo, siempre que concurran los de-más elementos exigidos en la ley para apreciar la existencia de responsabilidad contable.

En mi opinión, es indiscutible que tales personas, los extranei que, aun no habien-do recibido, de hecho o de derecho, caudales para su gestión, los menoscaban en con-cierto con quienes lo recibieron, mediante la realización culpable de acciones que en-trañan infracciones de la legislación reguladora de la gestión de los caudales públicos17, cumplen, en principio, los requisitos necesarios para ser llamados al proceso porque su comportamiento coincide con el previsto en los arts. 42.1 y 43.1 LOTCu. Se podrá discutir si dicha intervención es o no relevante en la causación del daño, pero la discu-sión sobre la existencia de dicho elemento configurador de la responsabilidad contable, la relación de causalidad, tiene que producirse en el seno de un proceso ya constituido.

Ciertamente que no se puede desconocer que la dicción literal del art. 49.1 LFT-Cu restringe la extensión de la JC al conocimiento “... de las pretensiones de respon-sabilidad que, desprendiéndose de las cuentas que deben rendir todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, se deduzcan contra los mismos ...”, pero, ante la contradicción entre dicho precepto y los que en la LOTCu regulan la responsabilidad contable (arts. 42.1 y 43.1), parece razonable optar por una in-terpretación como la propuesta porque, como ya se ha indicado, cabe entender que el objeto de regulación de aquéllos preceptos y de éste es bien diferente y, por tanto, compatible: los arts. 42.1 y 43.1 LOTCu determinan quienes son los responsables contables, mientras que el art. 49.1 LFTCu lo que determina es la extensión de la JC.

La interpretación propuesta contribuye, además, a evitar las contradicciones que se pueden plantear con otras jurisdicciones, especialmente con la penal, cuya compa-tibilidad está expresamente proclamada en el art. 18 LOTCu, precepto que reserva también a la JC la responsabilidad civil derivada de delito que, al mismo tiempo, constituya un ilícito penal.

17 La legislación reguladora de la gestión de los caudales públicos cuya infracción puede dar lugar al nacimiento de la responsabilidad contable no es solamente la presupuestaria o la contable, pues no se puede olvidar que el art. 72 LFTCu configura también supuestos de dicha clase de responsabilidad.


En efecto, si la legitimación pasiva se restringe en la JC a los cuentadantes, en todos aquellos casos en los que, junto a éstos, participan en su comisión otras personas que no tienen dicha condición, ni de hecho ni de derecho, ante la JC solamente podrán ser de-mandados aquéllos, mientras que éstos podrán ser condenados por la JP como respon-sables civiles, cuya obligación es sensiblemente igual a la de los responsables contables.

El ejemplo que se propone no es ninguna hipótesis de laboratorio porque ya aconteció en la realidad, concretamente con las SSTS de 21 de diciembre de 1999, de la Sala 2ª, y 8 de noviembre de 2006, de la Sala 3ª18.

5. Su aplicación en el ámbito municipalLa gestión de los fondos públicos en el Sector local no presenta peculiaridades

susceptibles de recibir un especial tratamiento por los órganos de la JC, razón por la cual analizaremos algunas decisiones judiciales en relación con los temas que han sido objeto de análisis anteriormente, si bien, previamente, considero de interés ha-cer algunas reflexiones al hilo de la actuación jurisdiccional de la SJTCu. Para ello, he examinado las Sentencias19 que la SJTCu ha dictado entre los años 2008 y 2011, examen que arroja los resultados mostrados en el cuadro 1.

Cuadro 1. Sentencias de la SJTCu e incidencia en el Sector Público local.

Año Número total de Sentencias

dictadas por la SJTCuSector Local Correos Otros

2007 24 18 1 5

2008 18 10 7 1

2009 31 26 1 4

2010 24 19 2 3

2011 18 16 0 2


Aun cuando el número de años analizados no permite extraer consecuencias defi-nitivas sobre la incidencia del Sector local en la actuación jurisdiccional de la SJTCu, se puede asegurar que la actuación de la JC se ocupa preferentemente, no de correos ni de

18 La misma doctrina se ha mantenido por las SSTS de 17 abril de 2008, de 4 de febrero de 2009, de 24 de mayo de 2010, de 21 de junio de 2011 y de 30 de enero de 2012, todas ellas de la Sala 3ª del TS y dictadas por unanimidad, excepto en la de 2008 en la que se contiene un Voto particular del propio Ponente, que lo fue el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, en el que, aún sin cuestionar “que la condición de cuentadante sea un presupuesto para la acción de res-ponsabilidad contable... si la acción se dirige contra un cuentadante y un tercero por razón de unos mismos hechos, existiendo concierto de voluntades y una malversación de caudales públicos declarada por sentencia penal firme... la jurisdicción contable debe ser la competente para conocer de la responsabilidad contable de todos los implicados, in-cluidos los cooperadores necesarios, aunque no sean cuentadantes, para evitar que se divida la continencia de la causa”.19 He dejado al margen el análisis de los Autos de la SJTCu porque, en primer lugar, no siempre analizan cues-tiones de fondo sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad contable y, en segundo lugar, porque su elevado número haría demasiado larga la presente exposición.


los carteros como se suele oír con frecuencia, sino de la gestión de los fondos públicos de dicho Sector, llegando en alguno de dichos años, como el 2011, casi a monopolizarla.

Tal circunstancia no debe pasar desapercibida, especialmente a quienes pueden modificar la organización del control interno de dicha gestión, si se tiene presente que la relación existente entre la actuación de los dos sistemas de control, el externo y el interno, es inversamente proporcional, esto es, mientras más eficacia y efectividad tenga el control interno, menor será el número de irregularidades en la gestión que podrá encontrar el control externo.

Tampoco puede continuarse sosteniendo el escaso valor de las pretensiones de respon-sabilidad contable si se toma en consideración que, durante tres de los cinco años citados, se examinaron por el TCu las pretensiones planteadas contra los claveros de los Ayuntamien-tos de Estepona y Marbella y contra los gestores de sus sociedades municipales, concluyen-do los procesos con sentencias que han permitido al primer Ayuntamiento obtener títulos de ejecución por importe de 1.205.903,20 € y al segundo por importe de 37.462.580,40 €.

Por supuesto que se siguen planteando, especialmente por la Abogacía del Esta-do, pretensiones de responsabilidad contable contra los carteros de poca significación económica, pero es innegable que hoy no son las más frecuentes. La Abogacía del Estado y el Ministerio Fiscal, con o sin la intervención de los perjudicados, plan-tean otras pretensiones de responsabilidad contable contra otros legitimados pasivos, tanto del Sector local como de las Administraciones central o autonómica, como ocurrió, por ejemplo, con la Fundación FORCEM20, que han dado lugar, en el decir de algún Consejero Emérito del TCu, a que pueda librarse el mandamiento de devo-lución por mayor importe conocido a favor de la Hacienda Pública.

Hechas las anteriores precisiones, hora es ya de pasar a analizar, desde la pers-pectiva que ofrece la jurisprudencia de la SJTCu, algunas de las cuestiones ante-riormente examinadas.

A) Legitimación activaPor lo que respecta a la legitimación activa, la ostentan, además de a cualquier

persona física o jurídica, el MF y la propia Corporación perjudicada.En lo que hace a la legitimación del MF puede asegurarse que es hoy práctica

forense habitual reconocer su legitimación plena y sucesiva para actuar en cualquier proceso ante la JC.

En consecuencia, los gestores de las entidades del Sector local deben saber que, cual-quiera que sea la actitud que se adopte por la entidad perjudicada sobre la exigencia de responsabilidad contable, el MF intervendrá con plenitud en el proceso, ajustándose en su actuación a los principios de legalidad e imparcialidad (arts. 124.2 CE y 2.1 EOMF).

20 Cfr. STS de 30 de enero de 2012


En lo que hace a la legitimación de la Corporación es necesario dejar meridiana-mente claro que, quien goza de legitimación activa, es la propia Corporación y, además, solamente la puede ejercer en defensa de su patrimonio. No son, por tanto, la persona física que desempeña la Alcaldía, ni las que integran el Grupo Municipal o el Partido Po-lítico que sustentan el gobierno municipal, quienes gozan de legitimación, sin perjuicio de que cada uno de ellos, como tales, puedan ejercer la acción pública y sin perjuicio de que el Ayuntamiento, como persona jurídica que es, tenga que obrar por medio de una persona física. Esto, que es meridianamente claro, solamente se produce habitualmente en épocas pre-electorales o electorales: los integrantes del nuevo equipo de gobierno, o los aspirantes a integrarlo, atribuyen a sus adversarios políticos la causación de los daños que fundamentan las pretensiones que plantean; fuera de tales épocas, esto es, cuando la gestión municipal se apoya en la misma mayoría durante varias legislaturas o cuando di-cha gestión se encuentra en el periodo central de la legislatura, las Corporaciones muni-cipales no suelen plantear pretensiones de responsabilidad contable contra sus gestores.

Sin embargo, ello no quiere decir que no puedan plantearse: a veces, contra lo que vulgarmente se dice, “los papeles tienen patas”, y cuando cualquier ciudadano, sea o no Concejal de la Corporación, los lleva hasta el MF, se pueden plantear con base en ellos las pretensiones que correspondan, planteamiento que también pueden realizar aquéllos, si bien, en tal caso, corren el riesgo de sufrir la condena en costas si es que su planteamiento es temerario.

B) Legitimación pasiva. Especial referencia a los administradores de sociedades municipales

Las pretensiones de responsabilidad contable tienen que plantearse, de acuerdo con la regla general, contra quienes, de hecho o de derecho, hayan recibido el encargo de su gestión, que, por regla general, son los claveros municipales.

Dicha condición la tienen los administradores de las sociedades municipales y, en su caso, los gerentes a quien se le haya podido encomendar dicha gestión, lo que, en todo caso, no elimina a los primeros del círculo de legitimados pasivos.

Tal doctrina ha sido establecida por la SJTCu, singularmente con ocasión de las demandas planteadas contra los administradores y gerentes de las sociedades munici-pales de los Ayuntamientos de Estepona y Marbella, quienes, por sistema, invocaban la excepción de falta de legitimación pasiva con fundamento en el carácter meramente formal del cargo de administrador, especialmente cuando se producía el nombramien-to de gerente. La SJTCu21, a la vista del contenido de las escrituras constitutivas de las sociedades y de la legislación reguladora de la administración de las sociedades de capi-

21 Ver, por todas, SS 4 y 10/2011, de 25 de marzo y 20 de julio respectivamente, cuya doctrina ha sido confirmada por la STS de 2 de marzo de 2012.


tal, siempre ha concluido que la especial obligación de los administradores de velar por la utilización de los fondos para el cumplimiento de los fines sociales, especialmente intensa cuando de fondos públicos se trata, no puede quedar desvirtuada ni por el des-cuido con que el mismo se cumple (puesto que descuido es desempeñarlo de manera formal), ni por el nombramiento de gerente, cuyas cumplimiento de las funciones que le incumben está sujeto a la vigilancia y, en su caso, al control de los administradores.

Importante resulta llamar la atención sobre la necesidad de que sean los legitima-dos pasivos, con cargo a su patrimonio privativo, quienes soporten el cumplimiento, en toda su extensión, de la obligación de resarcir que les fuera impuesta, porque si se utilizasen fondos municipales para ello, se estará incurriendo en un nuevo supuesto de responsabilidad contable, malversación en este caso, por destinar fondos públicos a la satisfacción de sus intereses personales, aun cuando medie acuerdo del Pleno de la Corporación, ya que, cualquiera que sea el grado que pueda reconocerse a la auto-nomía municipal, no ampara desvinculación alguna de la ley y, como se sabe, el art. 72.2 LFTCu prohíbe la aplicación de fondos públicos a usos propios.

C) Configuración de la responsabilidad contableSobre la configuración de la responsabilidad contable la doctrina de la SJTCu no ha

experimentado inflexión de clase alguna. En consecuencia, se considera que los únicos dos tipos de responsabilidad contable recogidos en nuestra legislación vigente son el al-cance y la malversación previstos en el art. 72 LFTCu, concibiendo el art. 38.1 LOTCu, que establece que “el que por acción u omisión contraria a la Ley origine el menoscabo de los caudales o efectos públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y perjui-cios causados”, como una declaración que no tipifica ningún supuesto de responsabilidad contable, sino que enumera los requisitos que, junto con los que se deducen de los arts. 42.1 y 43 LOTCu y 49.1 LFTCu, deben cumplir el alcance o la malversación.

D) Extensión JCNo ocurre lo mismo con la extensión de la JC, supuesto en el cual se ha produ-

cido una importante inflexión de la doctrina de la SJTCu, que examinamos ahora.Conforme a la doctrina tradicional, cuando la responsabilidad contable se conec-

taba a un ilícito no contable22, la actuación de la JC no podía producirse mientras no se declarase la ilicitud del acto por la Jurisdicción correspondiente.

Sin embargo, dicha doctrina experimenta una profunda modificación en la S 23/2009, de 30 de septiembre, de la SJTCu, en cuyo FJ 11 puede leerse, después de afirmar que las resoluciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia

22 Cuando en el origen de la responsabilidad contable se encuentra un ilícito penal, la SJTCu siempre ha respetado la prevalencia de la JP, con cuyas actuaciones son compatibles las de la JP hasta el momento de ejecución de las sentencias respectivas, estableciéndose entonces una actuación coordinada de ambas Jurisdicciones para impedir la doble ejecución.


de Asturias, que confirman la ilegalidad de los pagos realizados por ser nulos los Acuerdos a cuyo amparo se hicieron, no vinculan al TCu pese a la coincidencia de los pronuncia-mientos, “… este Tribunal podría haber entendido de la actual controversia aunque no hubiera existido pronunciamiento alguno de los Tribunales Contencioso-Administrativos. Y que, aunque los Tribunales Contencioso-Administrativos, ejerciendo la función juris-diccional que les es propia, no hubiesen declarado la nulidad de acto administrativo algu-no, esta jurisdicción también podría haberse pronunciado, aceptando las pretensiones de la parte demandante, si hubiera detectado menoscabo en los fondos públicos.

Aunque en este caso existían pronunciamientos previos de los Tribunales Contencio-so-Administrativos, suspendiendo provisionalmente y anulando definitivamente después los Acuerdos municipales, a cuya ejecución, pese a los reparos de la Intervención munici-pal, se vincula la existencia de responsabilidad contable, sin embargo, semejante doctrina también fue seguida por la SJTCu en su Sentencia 8/2010, de 17 de marzo, cuyo objeto procesal era semejante al de la Sentencia 23/2009, puesto que también se trataba de pagos indebidos por abonarse a los empleados del Ayuntamiento retribuciones no previstas en la ley, como son que el importe de las pagas extraordinarias, a cobrar dos veces al año, fuese de cuantía igual al 100% del conjunto de las retribuciones mensuales, pese a que, en este caso, el Acuerdo municipal a cuyo amparo se efectuaban los pagos, no consta que fuese impugnado ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Tal vez sea ésa la razón por la que ahora la Sentencia en cuestión contiene un Voto particular, en el que se mantiene, aunque de modo indirecto, la aplicación de la doctrina tradicional de la SJTCu.

En efecto, en el único FJ del Voto particular puede leerse: “Coincide este Con-sejero con el parecer mayoritario de esta Sala de Justicia en el sentido de declarar, a los solos efectos prejudiciales, la nulidad del art. 33 del Convenio, por ser contrario a derecho el reconocimiento a los funcionarios de la Corporación del derecho a cobrar, dos veces al año, un “complemento de paga extra” de cuantía igual al 100% sobre el conjunto de retribuciones mensuales …”., pero se añade que dicha nulidad declarada a efectos prejudiciales “… produce un desvanecimiento sobrevenido de la cobertura jurídica de los actos administrativos aplicativos del mismo, pero ello no supone que queden automáticamente viciados de nulidad …(ya que) los pagos firmes que se ha-bían realizado en aplicación del mismo siguen siendo válidos y eficaces en tanto no se declare su nulidad por los cauces legalmente establecidos”.

Pero, cualquiera que sea el valor que quepa atribuir al citado Voto particular o la opinión que se sustente sobre su rigor jurídico, hay un pronunciamiento posterior de capital importancia.

Me refiero a la STS de 18 de enero de 2012, en la que, con estimación del recur-so de casación interpuesto por uno de los condenados en la Sentencia 23/2009, de la SJTCu, se declara que el recurrente no incurrió en responsabilidad contable, no


porque no gozara de legitimación pasiva, como se dijo en la primera instancia23, sino porque, habiendo sido demandado en su condición de ordenador de pagos y deri-vando la responsabilidad contable de la falta de cobertura legal de los pagos que orde-nó realizar, dicha falta de cobertura tiene que conectarse a la adopción del Acuerdo, y no a su ejecución, puesto que existía consignación y disponibilidad de fondos en el presupuesto aprobado que legitimaban la orden de ejecución dada por el Alcalde.

No es posible detenerse, a estas alturas de la exposición, a comentar la Sentencia en cuestión del TS, pero no me resisto a exponer sintéticamente la situación resultante:

De los dos Alcaldes que fueron condenados por la SJTCu, uno, por haber sido estimado su recurso, está exento de responsabilidad contable por los pagos que orde-nó efectuar al amparo de un Acuerdo del Pleno de la Corporación que vulneraba la Ley de Presupuestos.

El otro Alcalde, en cambio, permanece condenado por los pagos efectuados con la misma cobertura jurídica que el anterior, si bien referidos a un periodo de tiempo diferente porque, aunque también interpuso recurso de casación, dicho recurso fue inadmitido porque la cuantía de su pretensión no alcanzaba el mínimo previsto en la ley parea tener acceso al recurso.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Asturias, mediante Sen-tencias de 24 de noviembre y de 22 de diciembre de 2004, declaró la nulidad de los Acuerdos del Pleno que se encontraban en el origen de los pagos por cuyas órdenes de ejecución se presentó la demanda de responsabilidad contable por el MF, que, estimada por la JC, fue parcialmente dejada sin efecto por el TS.

Después de reflexionar sobre la situación configurada por los distintos pronun-ciamientos judiciales en el presente caso, creo que está suficientemente fundamen-tada mi negativa opinión, expresada al principio, sobre la efectividad de nuestro modelo de control externo para depurar las responsabilidades contables derivadas de la gestión del Sector público local.

23 La excepción de litisconsorcio pasivo necesario fue planteada en primera instancia por el demandado que pos-teriormente recurrió en casación, con la finalidad de que fuesen llamados al proceso quienes hubiesen intervenido en la adopción del Acuerdo municipal por cuya ejecución se presentaba demanda contra dicho recurrente, quien, por su condición de Alcalde, era ordenador de pagos, como lo fue también el Alcalde anterior y también demandado. Dicha excepción fue desestimada en la instancia y con dicho pronunciamiento se aquietó el demandado que la planteó.


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Anexo: siglas utilizadasCCAA: Comunidades AutónomasCE: Constitución EspañolaEOMF: Estatuto Orgánico delMinisterio FiscalJC: Jurisdicción ContableJP: Jurisdicción PenalLFTCu: Ley de Funcionamiento del Tribunal de CuentasLGP: Ley General PresupuestariaLGS: Ley General de SubvencionesLOTCu: Ley Orgánica del Tribunal de CuentasLOPJ: Ley Orgánica del Poder JudicialMF: Ministerio Fiscal

OCEx: Órgano de Control Externo de las Comunidades AutónomasRD: Real DecretoSJTCu: Sala de Justicia del Tribunal de CuentasSTC: Sentencia del Tribunal ConstitucionalSTS: Sentencia del Tribunal SupremoTCu: Tribunal de CuentasTRLRL: Texto Refundido de la Ley de Régimen LocalTS: Tribunal SupremoTSJ: Tribunal Superior de Justicia.

Servicios, contratos ypatrimonios municipales

Los gastos por servicios no obligatorios en los municipios asturianos: un análisis comparado

José Manuel Tránchez MartínUNED

Javier Martín RománDiana Alonso San Alberto

Isabela Fernández de Beaumont TorresÁfrica Rodríguez GarcíaInstituto de Estudios Fiscales

1. Introducción La existencia de dificultades financieras y de posibles problemas de suficiencia en

el ámbito municipal aparece como uno de los elementos más reiterados en el debate de la financiación de los gobiernos locales en España en los últimos años, tanto desde una perspectiva académica como política.

Es muy probable que la explicación fundamental de estos problemas de suficiencia financiera radique en los desequilibrios verticales existentes entre diferentes niveles de gobierno en la distribución de competencias de gasto y de ingreso. Los municipios es-pañoles tienen asignadas importantes responsabilidades de gasto en políticas muy cer-canas a los ciudadanos y, sin embargo, no tienen asignadas figuras tributarias relevantes con un valor económico equivalente al gasto a realizar lo que produce un desequilibrio financiero que impide un funcionamiento correcto del principio de suficiencia.

Adicionalmente, estas dificultades financieras se han ampliado, sin duda, en el contexto de crisis económica actual que ha afectado especialmente a los municipios. Una parte importante de los ingresos municipales presenta una estrecha vinculación con la actividad desarrollada en el sector inmobiliario (IBI, ICIO, Licencias, etc.) y la crisis ha provocado una caída importante en las recaudaciones por estos recursos.


En este contexto, la cuestión de los gastos por servicios impropios o no obligatorios realizados por los municipios aparece señalada como una de las posibles explica-ciones a los problemas de suficiencia financiera observados. En efecto, desde los municipios se afirma que vienen prestando a los ciudadanos determinados servicios cuyas competencias no les corresponden, al no tenerlas legalmente asignadas (ser-vicios no obligatorios) y que, en realidad, dichos servicios deberían ser prestados por niveles de gobierno superiores o, alternativamente, éstos deberían contribuir a su correcta financiación. Esta prestación de servicios no obligatorios contribuye a un mayor gasto local, no correctamente financiado, que aumenta el problema de falta de suficiencia financiera señalado.

Desde la perspectiva municipal se señala, para justificar la prestación de estos servicios sin asignación competencial expresa, que se ven “social y políticamente obli-gados a prestarlos” puesto que son las administraciones más próximas al ciudadano y sobre ellos recae directamente la presión de la demanda por los mismos. Esto supone para ellos un problema económico relevante, puesto que se trata de un volumen de servicios amplio y, en la mayoría de las ocasiones, carecen de la correcta financiación por parte de los gobiernos superiores competentes para su provisión –Comunidades Autónomas (CCAA) y Administración General del Estado (AGE)–.

En el caso del ámbito territorial asturiano esta cuestión también ha estado presen-te. Numerosas han sido las reivindicaciones municipales señalando el problema de los gastos por servicios no obligatorios, especialmente en una comunidad autónoma que carece de un nivel de gobierno de rango intermedio como las diputaciones provinciales.

Sin embargo, desde la perspectiva de las administraciones de nivel superior el planteamiento es bien distinto. Se argumenta que, en muchas ocasiones, los munici-pios están asumiendo servicios que no deberían prestar (al carecer de titulo compe-tencial para ello) o realizan prestaciones de servicios con niveles de calidad superiores a los que debieran. Por esta razón, los niveles de gobierno superiores no se sienten responsables financieramente del comportamiento asumido por los municipios.

Probablemente, en el origen del problema está la falta de claridad y concreción en la asignación de las responsabilidades de gasto locales (qué servicios deben prestar, qué nivel de prestación) y de su financiación, en la medida que dicha atribución está condicionada por una amplia normativa: Constitución Española, Ley Reguladora de Bases de Régimen Local (LRBRL), legislación estatal sectorial, Estatutos de Autono-mía y legislación autonómica sectorial.

La teoría del Federalismo Fiscal ofrece un marco teórico interesante para abordar el análisis de esta cuestión, pues entre sus objetivos típicos están los de determinar, en los estados con gobiernos multinivel, qué nivel de gobierno presta/debe prestar cada servicio, a qué coste lo hace y cómo lo financia. Desde dicha perspectiva, sin duda tiene interés, clarificar el marco competencial de los municipios españoles, determi-

JOSÉ MANUEL TRÁNCHEZ MARTÍN et al.

nar si dichos municipios prestan servicios no obligatorios y, en su caso, cuantificarlos y conocer con mayor profundidad la forma de financiarlos.

2. Objetivos En este trabajo se analiza, tanto desde una perspectiva teórica como empírica, la

problemática de los gastos en servicios no obligatorios realizados por los municipios, poniendo especial énfasis en la situación de los municipios asturianos en compara-ción con los municipios de otras comunidades autónomas uniprovinciales.

Este propósito general puede concretarse en diversos objetivos específicos. Así, en primer lugar, se clarifica conceptualmente el término “gastos no obligatorios de los municipios”. A continuación, se desarrolla un trabajo de identificación, inten-tando determinar qué actividades y servicios son obligatorios para los municipios y cuáles no, tomando como punto de partida el marco legal existente sobre las com-petencias de gasto asignadas a los municipios. Por último, se realiza una primera aproximación a la cuantificación y el análisis del comportamiento de los gastos no obligatorios realizados por los municipios del Principado de Asturias y se compara con el comportamiento de los municipios de Cantabria, Murcia y La Rioja. Ello implica observar determinados rasgos de dicho comportamiento como su impor-tancia relativa respecto al gasto total; su incidencia en la clasificación funcional del presupuesto (sobre que categorías funcionales recaen), su significado en términos de la clasificación económica del presupuesto (si son gastos corrientes o de capital); su comportamiento según el tamaño de los municipios o su evolución a lo largo del tiempo, analizando para ello dichos gastos para el periodo 2005-2009.

3. Ámbito de análisis y fuentes de informaciónLos objetivos planteados en el apartado anterior se desarrollan en este trabajo en

un ámbito territorial y temporal acotado y concreto.

Cuadro 1: Ámbitos territoriales comparados. CCAA (2009) POBLACIÓN

(Nº habitantes) SUPERFICIE (km2 ) Nº MUNICIPIOS

ASTURIAS 1.085.289 10.604 78

CANTABRIA 589.171 5.321 102

MURCIA 1.425.458 11.313 162

LA RIOJA 321.702 5.045 45

Fuente: INE.

En cuanto al ámbito territorial, se analiza el gasto no obligatorio realizado por los municipios del Principado de Asturias y se compara con el realizado por los municipios de otras comunidades autónomas uniprovinciales, concretamente


Cantabria, Murcia y La Rioja. Aunque sería deseable extender la comparación al ámbito de todos los municipios españoles, las probables dificultades de extensión que surgirían nos han llevado a optar por un análisis territorial más acotado. En efecto, el trabajo planteado exige un extenso análisis, tanto de la legislación que determina las competencias locales como de los datos presupuestarios municipales, que excedería de las posibilidades de este documento si se planteara a nivel nacio-nal. Por ello, se ha optado por comparar la situación de los municipios asturianos con los municipios de tres comunidades que tienen carácter uniprovincial y que presentan algunas características más o menos próximas en términos de población, superficie y número de municipios.1

En cuanto al ámbito temporal, se analiza inicialmente el gasto no obligatorio de los municipios de las comunidades autónomas señaladas con datos del ejercicio 20092 y, posteriormente, se amplía el análisis al periodo 2005-2009. El estudio de un periodo temporal más amplio al de un solo ejercicio pretende observar si existen cambios dinámicos a lo largo del tiempo en el comportamiento de este tipo de gastos.

El desarrollo del trabajo exige acudir a diversas fuentes de información. Por un lado, la clarificación del concepto de “gastos no obligatorios” y su identificación exige tener claras las competencias que tienen asignadas los municipios y ello obliga a una revisión de las fuentes de información jurídica donde se establece este marco compe-tencial. En este sentido, el trabajo revisa una amplia normativa. En primer lugar se revisa la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de Bases del Régimen Local (LRBRL) como norma básica del funcionamiento local, pero también se revisan los Estatutos de Autonomía, la Legislación Estatal Sectorial y la Legislación Autonómica Sectorial que pueda afectar a las competencias a desarrollar por los municipios.

Por otro lado, el objetivo de cuantificar y analizar el comportamiento de los gastos no obligatorios de los municipios en un ámbito territorial y temporal determinado requiere la utilización de información presupuestaria. Para ello se han utilizados los datos de presupuestos liquidados de los municipios3 en los ámbitos territoriales y tem-porales acotados en el ejercicio, es decir, las liquidaciones de los municipios de Asturias, Cantabria , Murcia y La Rioja en los ejercicios 2005 a 2009. Estos datos son públicos y proceden de la web del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (en adelante MHAP)4. Aunque en realidad la información de esta base de datos no incluye

1 El análisis de los municipios de otras comunidades autónomas uniprovinciales fue descartado por su elevada población (Madrid) o su régimen de financiación foral (Navarra) 2 Ultimo ejercicio con información disponible al iniciar la investigación en 2010. 3 Como veremos más adelante, la utilización de estos datos de liquidaciones presupuestarias constituye una de las principales diferencias de nuestro trabajo con los principales trabajos existentes sobre el tema, fundamentalmente los trabajos del IEB y el trabajo de la FEMP. No obstante, existen las excepciones de los trabajos de Vilalta y Mas (2006) y el reciente trabajo de Vilalta, Mas y Salinas (2011) que también utilizan datos presupuestarios.4 http://serviciosweb.meh.es/apps/EntidadesLocales/


a la totalidad de municipios de estas comunidades, en la práctica la información tiene un carácter prácticamente censal, pues incluye los presupuestos de más del 85% de los municipios en esos territorios y aproximadamente el 98% de la población. Además los municipios no incorporados son pequeños y pocos significativos presupuestariamente5.

4. AntecedentesEl tema de los gastos no obligatorios o impropios presenta cierta relevancia y

aparece mencionado en muchos de los trabajos sobre haciendas locales realizados en nuestro país. Sin embargo, en contraste, apenas existen estudios que abordan en pro-fundidad la cuestión y se dedican a delimitar el concepto, a cuantificar dichos gastos y a ver su origen o evolución en los presupuestos municipales.

La primera referencia importante respecto al tema son los trabajos realizados por el equipo de Maite Vilalta en el seno del Instituto de Economía de Barcelona (IEB) para la Diputación Provincial de Barcelona (Vilalta y Mas, 2001, 2003 y 2006; Vilalta et al, 2004 y 2008). Estos trabajos intentan cuantificar los gastos no obligatorios en una muestra de municipios catalanes –de la provincia de Barcelona primero y de toda la comunidad después– durante diversos ejercicios presupuestarios, así como analizar sus posibles fuentes de financiación. Para ello parten de la elaboración de un propio catálo-go de gastos no obligatorios con base en la legislación existente. Como fuente de datos para la cuantificación, se utiliza la información obtenida de una encuesta enviada a los responsables de los Municipios incluidos en la muestra, con la excepción del trabajo de 2006. La última actualización de estos trabajos (Vilalta, Mas y Salinas, 2011) es el infor-me presentado por la Fundación Democracia y Gobierno Local en el que se extiende la metodología utilizada para una amplia muestra de municipios españoles con datos del periodo 2004-2007 y se utiliza como información de partida los datos de las liquidacio-nes presupuestarias de los municipios españoles ofrecidas por el Ministerio de Hacienda.

Otro documento de referencia es el trabajo elaborado por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP, 2006). En este estudio se elabora un catalogo de servicios no obligatorios y se cuantifican los mismos para el ejercicio 2003 en una muestra de municipios de toda España. Para ello se utiliza la información recogida en una encuesta realizada a los responsables municipales de los ayuntamientos incluidos en dicha muestra6. También se utiliza dicha encuesta para obtener una primera in-formación exploratoria sobre las posibles fuentes de financiación de dichos gastos no obligatorios, incluyendo preguntas específicas al respecto dentro de la misma.

5 Ver Nota Metodológica en http://serviciosweb.meh.es/apps/EntidadesLocales/ 6 Dicha encuesta fue realizada a 124 Municipios españoles que constituyen el 34% de la población total. En el estudio se defiende la representatividad de la muestra en la medida que el análisis para el estrato de Municipios de mayor población (>75000 hab.) está bien representado y dicho estrato reúne casi el 50% de total de la población y en él se concentra la mayor parte del gasto del conjunto de los Ayuntamientos.


Como vemos, ambas líneas de trabajos tienen como elemento común su apoyo en la información aportada por los responsables de los distintos municipios a partir de encuestas, lo que, como veremos más adelante, lo diferencia notablemente del enfoque adoptado en nuestro trabajo, más parecido al último informe de Vilalta, Mas y Salinas, (2011).

5. Marco conceptualLa primera cuestión que se afronta en el trabajo es la clarificación del marco

conceptual de nuestro objeto de estudio, o dicho de otra forma, se intenta responder a la pregunta de ¿Qué son los gastos no obligatorios?

Una definición habitual, basada en un criterio legal, señala que “son aquellos gastos realizados por los municipios vinculados a la realización de actividades y pres-tación de servicios que no tienen asignados competencialmente como propios por el marco legal vigente” (FEMP, 2006).

De este modo, la observación de dicho criterio jurídico (“tener asignada competencia según la normativa vigente o no tenerla”) permitiría calificar a una actividad o servicio como obligatorio o no obligatorio. Este resulta un criterio valido y útil, aunque, como crítica, puede señalarse que podría ser ajeno a la realidad a la que se enfrentan los munici-pios. Nos encontraríamos con una catalogación de las actividades y servicios municipales como obligatorios/no obligatorios “legalmente”, pudiendo esto no coincidir necesaria-mente con el carácter obligatorio que marca la realidad de las necesidades sociales.

Este criterio nos obliga a repasar la normativa legal que establece el marco com-petencial de los municipios.

Como referencias previas, en la cúspide de la pirámide normativa, es necesario mencionar los arts. 140 y 142 de la Constitución Española (CE) que garantizan res-pectivamente los principios de autonomía municipal y de suficiencia financiera. Tam-bién en este mismo nivel constitucional debe de tenerse en cuenta el art. 149.1.18 de la CE que reserva al Estado de forma exclusiva, únicamente la regulación de las bases del Régimen local , dejando en el marco de los Estatutos de Autonomía el desarrollo legislativo , la potestad reglamentaria y la ejecución del régimen local.

Una vez realizadas estas referencias constitucionales previas, debemos señalar que el marco competencial de las Entidades Locales (EELL) viene fundamentalmente recogido en los artículos 25 y 26 de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de Bases del Régimen Local (LRBRL).

El art. 26. 2 LRBRL establece una serie de servicios y actividades que deben prestar obligatoriamente los ayuntamientos, servicios que varían según el volumen de población que tenga cada municipio. Estos servicios podrían caracterizarse como propios puesto que existe una asignación legal de competencia sobre los mismos y además contarían con la mención expresa de “obligatorios”.


El art. 25.2 LRBRL atribuye competencias a los ayuntamientos en una serie de actividades y servicios, pero condicionado a los términos que señale la legislación sectorial del Estado y de las Comunidades Autónomas. De este modo, estos servicios gozarían de atribución competencial expresa cuando así quedase refrendado por la mencionada legislación sectorial.

Por otro lado, el art. 25.1, señala que “el municipio, para la gestión de sus inte-reses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspi-raciones de la comunidad vecinal”. Este artículo abriría la posibilidad a una amplia prestación de servicios por parte de los municipios, aunque quedaría restringido por la necesidad de tener competencia sobre las distintas materias.

De este modo, siguiendo el criterio marcado por estos artículos se podrían considerar como servicios con asignación competencial para los ayuntamientos (“servicios obligatorios”) tanto los recogidos en el art. 26.2 LRBRL como los reco-gidos en el art. 25.2 LRBRL si así lo determinara la legislación sectorial relevante en cada materia.

A sensu contrario nos encontraríamos, pues, con una serie de actividades y ser-vicios realizados por los municipios que no aparecen recogidos en dicha normativa. Sobre los mismos no existiría, por tanto, atribución de competencias y cabría consi-derarlos como “impropios” o “no obligatorios”.

La utilización de este criterio legal, basado en la atribución de competencias a los municipios, para definir los servicios como obligatorios o no obligatorios plantea una serie de consideraciones adicionales.

• Nos encontramos con un marco competencial para los municipios heterogé-neo, tanto porque los municipios tendrán diferentes competencias según su tamaño poblacional, como porque la legislación autonómica puede introducir diferencias en los marcos competenciales de los municipios.

• Nos encontramos con un marco competencial complejo, pues no basta sólo el repaso de la LRBRL para conocer las atribuciones de los municipios sino que será necesario un exhaustivo repaso de la legislación sectorial estatal y autonómica sobre cada materia. Además dicha legislación sectorial establece distintas formulas para asignar poder a los municipios - atribución competen-cial expresa, delegación, encomienda de gestión- por lo que resulta más difícil comprender el verdadero alcance de la asignación realizada.

• Además este marco competencial no será estable sino dinámico en el tiempo, pues dicha legislación sectorial puede ir modificando el marco competencial de forma sucesiva, abriendo la posibilidad de más diferencias territoriales.

• También cabe señalar que dicho marco competencial puede llegar a ser “permeable” si se atiende a una interpretación amplia de las posibilidades que ofrece el art. 25.1.


Adicionalmente, dentro del grupo de gastos vinculados a servicios no obligato-rios que los ayuntamientos desarrollan, cabría distinguir diferentes tipos.

Por un lado estarían los denominados “gastos de suplencia”, es decir, gastos por servicios prestados por los ayuntamientos en sustitución de otras administraciones (AGE, CCAA). Los municipios, como administración más cercana a los ciuda-danos, se verían avocados a prestar determinados servicios sin atribución com-petencial expresa, para cubrir unas necesidades y demandas ciudadanas que las administraciones que tienen la competencia legal no han cubierto o lo han hecho de manera insuficiente.

La cuestión de los gastos de suplencia es controvertida. La demanda de servicios públicos por los ciudadanos puede llegar a ser infinita, tanto en tipología de servicios como en cuantía y calidad de los mismos. Para una correcta interpretación de las preferencias de los ciudadanos respecto a las demandas de servicios públicos, sería necesario que se observaran en su doble vertiente de gastos realizados por las admi-nistraciones para prestar los servicios e impuestos necesarios para financiar dichos servicios. De otro modo nos encontraríamos con importantes problemas de ilusión fiscal respecto a la prestación de servicios públicos. En este sentido, cuando una ad-ministración competente legalmente para la prestación de un servicio no lo cubre o lo cubre con unos niveles de calidad insuficiente, pueden existir dudas para que otra administración cubra esos servicios en forma de suplencia, sobre todo si no cuenta con la financiación adecuada.

Por otro lado, también existirían aquellos gastos no asignados competencial-mente (gastos no obligatorios) que ni siquiera podrían justificarse como gastos de suplencia y tendrían su origen en la prestación de servicios (más servicios y de mayor calidad) decidida voluntariamente por los ayuntamientos en virtud de su autonomía. En el origen de esos gastos de carácter más discrecional cabría apuntar normalmente razones de cálculo político en el comportamiento de los dirigentes municipales.

Cuadro 2: Marco conceptual.GASTOS REALIZADOS (liquidación presupuestaria)

GASTOS CON ASIGNACIÓN COMPETENCIAL(Gastos Obligatorios)

GASTOS SIN ASIGNACIÓN COMPETENCIAL(Gastos No Obligatorios)

GASTOS OBLIGATORIOS SIEMPRE

( Art. 26.2 LRBRL)

GASTOS OBLIGATORIOS CONDICIONADOS

(Art. 25.2 LRBRL)Condicionados a la atribución

realizada en la legislaciónsectorial estatal y autonómica

GASTOS DE SUPLENCIA(en sustitución de otras niveles

de gobierno competentes)

GASTOSDISCRECIONALES

(principio de autonomía)



6. La determinación de las actividades y servicios no obligatorios. MetodologíaLa metodología seguida para determinar cuáles son los gastos realizados en acti-

vidades y servicios no obligatorios y poder proceder a su cuantificación y análisis ha consistido en los siguientes pasos:

1. Analizar el marco legal vigente que determina las competencias asignadas a los municipios en los ámbitos territoriales analizados: Comunidades Autóno-mas de Asturias, Cantabria, Murcia y La Rioja. Atendiendo a lo señalado en el epígrafe de clarificación conceptual, la revisión de este marco conceptual incluye no sólo la observación de la LRBRL, sino una revisión de la legislación sectorial estatal y autonómica en las diferentes materias7.

2. Analizar el gasto realizado por los municipios, utilizando la información reco-gida en la clasificación funcional de las liquidaciones de sus presupuestos. En ellas se recoge el gasto realizado ordenado en grupos de función, funciones, subfunciones y programas, y permite aproximarse a conocer las actividades y servicios desarrollados por los municipios.

3. Identificar, en la clasificación funcional del gasto de los presupuestos liquida-dos de los municipios, las funciones, subfunciones y programas que según el marco legal revisado pueden caracterizarse como gastos no obligatorios.

Se trata pues de un trabajo que combina la observación de la información presu-puestaria con un exhaustivo análisis de la normativa legal. El resultado de este análisis es la elaboración de una tabla o catálogo donde se califican las distintas funciones, subfunciones y programas de gastos como obligatorios o no obligatorios según el marco legal vigente para los distintos territorios analizados. Por tanto, la identifica-ción de las partidas de gasto caracterizadas como no obligatorias debe estar avalada por el contenido de la legislación vigente. Este catálogo es el punto de partida para cualquier intento de cuantificar y observar la evolución del gasto en dichos servicios.

No obstante, es preciso destacar algunas limitaciones que presenta este plantea-miento metodológico.

• Como se ha señalado, el análisis del marco legal que delimita las competencias asignadas a los municipios es una cuestión compleja. La revisión de la legislación sectorial estatal y autonómica en este sentido muchas veces no es clara y está some-tida a variadas ambigüedades, tanto en las fórmulas utilizadas para la delegación de competencias (delegación total, parcial, encomienda de gestión,…) como en la descripción realizada de la delegación (“podrán delegar”, “podrán realizar”, etc.).

• La información contenida en la clasificación funcional de los presupuestos liqui-dados no ofrece, en ocasiones, una desagregación adecuada para el objetivo de

7 El análisis de la legislación sectorial se ha limitado a las leyes orgánicas y básicas en cada materia. No se han analizado reglamentos, ni convenios ni acuerdos que pueden incidir en la determinación competencial


análisis propuesto. Así, por ejemplo, para algunas funciones no existe información desglosada en subfunciones y, en general, apenas se desciende a la clasificación por programas de gasto, nivel éste que sería óptimo para hacer una mejor clasificación. Puede ocurrir que en muchas funciones o subfunciones para las que se dispone de gasto liquidado tengan cabida programas de gasto obligatorios con otros que po-drían ser no obligatorios. De este modo, la falta de una información más desagre-gada obliga a considerar toda la partida analizada en un único sentido, sin intro-ducir el necesario afinamiento en la distinción y provocando importantes sesgos.

• La información analizada sólo nos permite catalogar las diferentes funciones o subfunciones para las que existe información como gastos obligatorios o no obli-gatorios desde el criterio legal utilizado. Sin embargo, no nos permite realizar ninguna aportación sobre el tema de la financiación vinculada a ese tipo de gas-tos, para intentar aproximar en alguna medida si ésta es suficiente o insuficiente.

• Esta perspectiva de la financiación es, desde nuestro punto de vista, una de las cuestiones fundamentales, pues es la que realmente motiva la reclamación de los municipios. De este modo nos podríamos encontrar con gastos calificados como no obligatorios (sin asignación competencial) pero que están correc-tamente financiados por los niveles superiores de gobierno en atención a un correcto diseño de la formula de delegación (acompañada de su correspon-diente financiación) y de forma inversa, podríamos encontrarnos con gastos calificados como propios ( con asignación competencial) pero que no cuentan con una financiación adecuada.

A. La revisión del marco legal existenteComo se ha señalado en el apartado dedicado al marco conceptual, la determina-

ción de los servicios y actividades no obligatorios exige una revisión del marco legal que delimita las competencias asignadas a los municipios.

El marco básico que delimita el ámbito competencial de las entidades locales vie-ne conformado por los artículos 2, 25 y 26 de la Ley 7/85, de 2 de abril Reguladora de Bases de Régimen Local (LRBRL).

El artículo 2 establece que, “para dar efectividad a la autonomía de gestión que la Constitución garantiza a las entidades locales, la legislación estatal y autonómica reguladora de los distintos sectores de actividad pública, según la distribución consti-tucional de competencias, deberá asegurar a los municipios su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten a sus intereses, atribuyéndoles competencias considerando las características de la acción pública y la capacidad de gestión de la entidad local”.

Asimismo el apartado 2 de aquel precepto dispone que “las Leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que (...) deban corresponder a los entes locales en las materias que regulen”.


El artículo 25 de la LRBHL señala lo siguiente:“Art. 25.1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus com-

petencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.

Art. 25.2. El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

a. Seguridad en lugares públicos.b. Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas.c. Protección civil, prevención y extinción de incendios.d. Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y ges-

tión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urba-nas y conservación de caminos y vías rurales.

e. Patrimonio histórico-artístico.f. Protección del medio ambiente.g. Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores.h. Protección de la salubridad pública.i. Participación en la gestión de la atención primaria de la salud.j. Cementerios y servicios funerarios.k. Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social.l. Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de recogi-

da y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.ll. Transporte público de viajeros.m. Actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupación del tiempo

libre; turismo.n. Participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la Admi-

nistración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria”.

El art. 26.1 señala que: “Los Municipios, por sí o asociados, deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:

a. En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de re-siduos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, al-cantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.

b. En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes-equivalentes, ade-más: parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.

c. En los municipios con población superior a 20.000 habitantes-equivalen-tes, además: protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.


d. En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes-equiva-lentes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente”.

Por último, el art. 27 establece y regula la posibilidad de delegación de funciones desde otras administraciones a los municipios y así señala que:

“Art. 27.1. La Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y otras entidades locales podrán delegar en los Municipios el ejercicio de com-petencias en materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participa-ción ciudadana. La disposición o el acuerdo de delegación debe determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos que esta transfiera.Art. 27.3. La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado, y, en su caso, la previa consulta e informe de la Comunidad Autó-noma, salvo que por Ley se imponga obligatoriamente, en cuyo caso habrá de ir acompañada necesariamente de la dotación o el incremento de medios económi-cos para desempeñarlos”.

En definitiva, en la delimitación del marco competencial de los municipios nos encontramos, por un lado, con una serie de actividades y servicios que, según el artículo 26.1, deben prestar de forma obligatoria los municipios (“en todo caso”). Sin embargo, adicionalmente, también el art. 25.2 de esta misma ley determina las materias sobre las que los municipios tienen competencias, siempre “en los términos que sean regulados por la legislación sectorial estatal y autonómica”.

Esta consideración conjunta de los artículos 25.2 y 26 es necesaria a juicio del propio Tribunal Constitucional que en su Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, señala en su fundamento jurídico tercero que la LRBRL delimita “las materias en las que necesariamente (...) a las entidades locales deberán atribuírseles competencias, e incluso, especificando para los municipios los servicios mínimos que deberán prestar. Así se prevé para los municipios en los artículos 25.2 y 26 (...). Ahora bien, delimi-tada así la exigencia de orden competencial vinculada a la garantía constitucional de la autonomía de las entidades locales, la concreción última de las competencias locales queda remitida (...) a la correspondiente legislación sectorial, ya sea estatal o autonómica, según el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas”.

Una vez definidos de este modo los “servicios obligatorios” de los ayuntamien-tos, cabe entender, a sensu contrario, como “actividades y servicios no obligatorios” aquellos que no estuvieran comprendidos en el art. 26, ni en la legislación sectorial estatal o autonómica por referencia al artículo 25.2


B. La identificación de las funciones de gasto no obligatorio La combinación del análisis del marco legal, que establece las competencias de

los municipios determinando las actividades y servicios obligatorios, con el conte-nido de la información de la clasificación funcional del presupuesto, nos ha llevado a elaborar la siguiente tabla, en la que se argumenta la justificación de las distintas partidas de gastos como gastos obligatorios o no obligatorios.

Cuadro 3: Identificación de las funciones de gasto no obligatorio.Clasificación funcional del gasto Base jurídica Calificación

0. Deuda PúblicaPotestad de autoorganizaciónArt. 137 Constitución

Gasto Obligatorio

1. Servicios de carácter general Potestad de autoorganizaciónArt. 137 Constitución

Gasto Obligatorio

1.1. Órganos de gobierno

1.2. Administración general

2. Protección Civil y Seguridad Ciudadana

2.2. Seguridad y Protección Civil Gasto Obligatorio

2.2.2. Seguridad

Seguridad: Policía Local Art. 25.2.a. + Art. 26.1 LRBRLESP: LO 1/1992 de Protección de la Seguridad Ciudadana, y LO 2/1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado AST: Ley 2/ 2007 de Policías LocalesCANT: Ley 5/2000 de Coordinación de las Policías Locales de CantabriaRIOJA: Ley 7/1995 de Coordinación de Policías LocalesMURCIA: Ley 4/1998 de Coordinación de las Policías Locales

Tráfico y Seguridad Vial Art. 25.2.b. LRBRL + ESP: Ley 5/1997 + Real Decreto Legislativo 339/1990

Gasto Obligatorio

2.2.3. Protección civil

Art. 25.2.c LRBRL + Art. 26.c LRBRL para Mun > 20000 hab.ESP: RD 407/1992 por el que se aprueba la norma básica de protección civil + Ley 2/1985 sobre Protección CivilAST :Ley 9/2001 de creación de la entidad pública Bomberos del Principado Asturias; CAN: Ley 1/2007 de Protección Civil y Gestión de Emergencias RIOJA : Ley 1/2011 de Protección Civil yAtención de Emergencias

Gasto Obligatorio


3. Seguridad, Protección y Promoción Social

3.1. Seguridad y Protección Social

Potestad de autoorganizaciónArt. 137 ConstituciónArt. 25.2.k LRBRL + Art. 26.1 LRBRL AST: Ley 1/2003 de Servicios Sociales Ley 4/2005 de Salario Social BásicoCAN: Ley 2/2007 de Derechos y Servicios Sociales; Ley 6/2001 de Atención y Protección de las personas en situación de Dependencia (vigente hasta 2007) Ley 5/1997 de prevención, asistencia e incorporación social en materia de drogodependenciasMURCIA: Ley 3/2003 del Sistema de Servicios Sociales Decreto 74/2011de procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia Ley 18/1998sobre prevención, asistencia e inserción en materia de drogodependencias; LA RIOJA: Ley 7/2009 de Servicios Sociales y la Ley 5/2001 sobre Drogodependencias yotras adicciones.

Gasto Obligatorio

3.2. Promoción social

3.2.1. Promoción educativaGasto

NO Obligatorio

3.2.2. Promoción de empleoGasto

NO Obligatorio

3.2.3. Promoción y reinserción social (Idem normativa Seguridad y Protección Social) Gasto Obligatorio

3.2a. Otras Promociones sociales (Idem normativa Seguridad y Protección Social) Gasto Obligatorio

4. Producción de Bienes Públicos de carácter Social

4.1. Sanidad

4.1.2. Hospitales, Servicios asistenciales y Centros de Salud

GastoNO Obligatorio

4.1.3. Acciones públicas relativas a la Salud

Art. 25.2.i. LRBHL ESP: LO 14/1986 General de Sanidad + Ley 33/2011 General de Salud PúblicaAST: Ley 1/1992 del Servicio de Salud CANT: Ley 7/2002 de Ordenación SanitariaMURCIA: Ley 4/1994 de SaludLA RIOJA: Ley 2/2002 de Salud

Gasto Obligatorio

4.1a. Otros servicios sanitarios Idem normativa Acciones públicas relativas a la salud. Gasto Obligatorio

4.2. Educación

4.2a. Educación preescolarGasto

NO Obligatorio

4.2b. Enseñanza primaria y secundaria

Art. 25.2.n LRBRL+ ESP: LO 2/2006 de Educación (LOE). CANT: Ley 6/2008 de EducaciónMURCIA: Ley 6/1998 de Consejos Escolares LA RIOJA : Ley 3/2004 de Consejos Escolares

Gasto Obligatorio

4.2c. Servicios de transporte, comedor,becas y ayudas

GastoNO Obligatorio

4.2d. Otros servicios de EducaciónGasto

NO Obligatorio


4.3. Vivienda y Urbanismo

Art. 25.2.d. LRBRL ESP: Ley 8/2007, de Suelo y Texto Refundido de la Ley de Suelo, ( Real Decreto Legislativo 2/2008) AST. Texto Refundido sobre Ordenación del Territorio y Urbanismo (Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril) Ley 2/2004 de Medidas Urgentes en Materia de Suelo y ViviendaCANT: Ley 2/2001 de Ordenación Territorial y Régimen Urba-nístico del SueloMURCIA: Texto Refundido de la Ley del Suelo (Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio)LA RIOJA: Ley 5/2006 de Ordenación del Territorio y Urbanismo

Gasto Obligatorio

4.4. Bienestar Comunitario

4.4.1. Saneamiento, abastecimiento ydistribución de agua

Art. 26.a LRBRL Art. 25 l LRBRL AST: Ley 1/1994 sobre Abastecimiento y Saneamiento de AguasCAN: Ley 2/2002 de Saneamiento y Depuración de las AguasMURCIA: Ley 3/2000 de Saneamiento y Depuración de Aguas ResidualesLA RIOJA: Ley 5/2000 de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales

Gasto Obligatorio

4.4.2. Recogida de basuras y limpieza viaria

Art. 26.a LRBRL Art. 25 l LRBRL ESP: Ley Estatal 10/1998, de 21 de abril, de Residuos (vigente hasta 2011) + nueva Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados AST: Ley del Principado de Asturias 5/2002, sobre vertidos de aguas residuales industriales a los sistemas públicos de saneamiento

Gasto Obligatorio

4.4.3. Cementerios y servicios funerarios Art. 26.a LRBRL Art. 25. 2 j) LRBRL ESP: Real Decreto Ley 7/1996 que liberaliza el sector funerario

Gasto Obligatorio

4.4a. Otros servicios de bienestar social

Art. 26.a LRBRL Art.25.2 f) y g)ESP: Ley 7/2007, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental Ley 13/2003, Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios.AST: Ley 5/1991 de Protección de los Espacios Naturales y la Ley 11/2002, de 2 de diciembre, de los Consumidores y Usuarios; CANT: Ley 17/2006 de Control Ambiental Integrado y la Ley 1/2006 de Defensa de los Consumidores y Usuarios;MURCIA : Ley 4/2009 de Protección Ambiental Integrada y la Ley 4/1996 del Estatuto de los Consumidores y Usuarios;LA RIOJA : Ley 5/2002, de Protección del Medio Ambiente y la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios

Gasto Obligatorio

4.5. Cultura

4.5.1. Promoción y difusión de la culturaGasto

NO Obligatorio

4.5.1.01. Bibliotecas y Patrimoniobibliográfico

Art. 26.b. LRBRL (mun >5000) Gasto Obligatorio

4.5.2. Educación física, deportes yesparcimiento

Art. 25.2.m LRBRL +AST: Ley 2/1994 del DeporteCANT: Ley 2/2000 del DeporteMURCIA: Ley 2/2000 del DeporteLA RIOJA: Ley 8/1995 de Deporte

Gasto Obligatorio


4.5.3. Arqueología y protección delPatrimonio Histórico-Artístico

Art. 25.2.e LRBRL ESP : Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico EspañolAST: Ley 1/2001 del Patrimonio Cultural de AsturiasCANT: Ley 11/1998 de Patrimonio Cultural de Cantabria y la Ley 5/2001 de Museos de Cantabria;MURCIA: Ley 3/1992 de Patrimonio de Murcia LA RIOJA : Ley 7/2004 de Patrimonio Cultural Histórico y Artístico

Gasto Obligatorio

4.6. Otros Servicios comunitarios y sociales Gasto

NO Obligatorio

5. Producción de Bienes de carácter Econó-mico

5.1. Infraestructuras básicas y transportes Gasto Obligatorio

5.1.1. Carreteras, caminos vecinales y vías públicas urbanas

Art. 25.2.d LRBRLESP: Ley 25/1988 de Carreteras;AST: Ley 8/2006 de Carreteras;CANT: Ley 5/1996, de CarreterasMURCIA: Ley 2/2008, de CarreterasLA RIOJA: Ley 2/1991 de Carreteras.

Gasto Obligatorio

5.1.2. Recursos hidráulicos Art. 26.1.a y 25.2.l de LRBRLESP: Texto Refundido de la Ley de Aguas (DL 1/2001)

Gasto Obligatorio

5.1.3. Transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo

Art. 26.d LRBRL + Art. 25.2.d LRBRL + ESP: Ley 16/1987 de Ordenación de Transportes TerrestreAST: la Ley 1/2002 del Consorcio de Transportes de AsturiasMURCIA: la Ley 10/2009 de Creación del Sistema Integrado de Transporte PúblicoLA RIOJA: Ley 8/2005 reguladora del Transporte Urbano por Carretera

Gasto Obligatorio

5.1a. Otras Infraestructuras básicas y Transportes (IDEM apartado 5.1.1; 5.1.2 y 5.1.3 ) Gasto Obligatorio

5.2. Comunicaciones Gasto

NO Obligatorio

5.3. Infraestructuras agrarias

5.3.1. Desarrollo agropecuarioGasto

NO Obligatorio

5.3.3. Mejora del medio naturalGasto

NO Obligatorio

5.3a. Otras Infraestructuras agrarias Gasto

NO Obligatorio

5.4. Investigación científica, técnica y aplicada Gasto

NO Obligatorio

5.5. Información básica y Estadística Gasto

NO Obligatorio

6. Regulación económica de carácter general

6.1. Regulación Económica Potestad de autoorganizaciónArt. 137 Constitución

Gasto Obligatorio

6.2. Regulación Comercial

Art. 25.2.g LRBRL + Art. 261. LRBRL AST: Ley 9/2010 de Comercio InteriorCANT: Ley 1/2002 del Comercio de Cantabria;MURCIA: Ley 11/2006 sobre Régimen del Comercio MinoristaLA RIOJA: Ley 3/2005 de Ordenación de la Actividad Comercial y las Actividades Feriales

Gasto Obligatorio


6.3. Regulación Financiera Potestad de autoorganizaciónArt. 137 Constitución

Gasto Obligatorio

7. Regulación Económica de Sectores Productivos

GastoNO Obligatorio

7.1. Agricultura, Ganadería y Pesca Gasto

NO Obligatorio

7.2. Industria Gasto

NO Obligatorio

7.3. Energía Gasto

NO Obligatorio

7.4. Minería Gasto

NO Obligatorio

7.5. Turismo

Art. 25.2.m) LRBRLAST: Ley 7/2001de TurismoCANT: Ley 5/1999 de Ordenación del Turismo MURCIA: Ley 11/1997 de TurismoLA RIOJA: Ley 2/2001de Turismo

GastoNO Obligatorio

9. Transferencias a Administraciones PúblicasPotestad de autoorganizaciónArt. 137 Constitución

Gasto Obligatorio

Fuente: elaboración propia.

A continuación, y como complemento de la tabla o catálogo de servicios no obligato-rios expuesto, se desarrolla un análisis explicativo de las razones que han llevado a calificar cada función, subfunción o programa -para los que se dispone de datos liquidados en la cla-sificación funcional del presupuesto- como servicios obligatorios o no obligatorios, a la luz del repaso de la LRBRL y de la legislación sectorial estatal y autonómica en cada materia.

Grupo de función 0. Deuda PúblicaEn este grupo se incluyen los gastos de intereses y de amortización de la deuda y

demás operaciones financieras de naturaleza análoga, con exclusión de los gastos de formalización de los diferentes contratos de deuda que se llevaran a la función 6.1.

En principio cabe considerar que amortizar la deuda y pagar sus intereses cons-tituye una obligación municipal y, por lo tanto, se trata de un gasto obligatorio. Pro-fundizando un poco en la cuestión, quizás habría que distinguir si se trata de deuda emitida para financiar gastos obligatorios o gastos voluntarios, y, de este modo, sólo la vinculada a los primeros debería tener tal carácter. En todo caso, dadas las dificul-tades reales para discernir esta cuestión, en nuestro trabajo se ha considerado todos los gastos incluidos en esta función como gastos obligatorios.

Grupo de función 1. Servicios de carácter generalEn este grupo de función se incluyen los gastos relativos a actividades generales

de las entidades locales, que se concretan en el ejercicio de las funciones de gobierno o de apoyo administrativo a toda la organización. Se recogerían en este epígrafe los


gastos generales de la entidad local que no puedan ser imputados directamente a otras funciones de esta clasificación.

Dentro de este grupo, la función 1.1 Órganos de gobierno recoge los gastos re-lativos a la constitución y funcionamiento de los órganos de gobierno de la Entidad y de representación de los mismos. Por otro lado, la función 1.2. Administración General incluye tanto los gastos en servicios que den apoyo al resto de servicios de la Entidad Local (gastos oficina, gestión de personal, etc.) como los gastos en aquellos servicios correspondientes a la Administración Central que la Entidad Local ésta obligada a prestar, aunque puedan generar reintegro de las cantidades gastadas (apo-yo a procesos electorales, colaboración con la DG del Catastro, etc.).

Con carácter general, las actividades asociadas a este grupo de función vienen determinadas por los preceptos de la LRBRL que regulan la organización municipal y por los reglamentos orgánicos aprobados por cada ayuntamiento. Respecto a dichas actividades, los ayuntamientos tienen competencias plenas y los gastos derivados es-tán asociados a su potestad de autoorganización. En base a este argumento, los gastos incluidos en este grupo de función deben ser considerados como gastos obligatorios.

No obstante, cabría plantear alguna duda con respecto al contenido de la subfun-ción 1.2.2 Gastos por servicios a la Administración Central. Dichos gastos, aunque son de recepción obligatoria por los ayuntamientos, se refieren a servicios prestados para otra administración y podrían forman parte del concepto de gasto de suplencia. Basándonos en dicho carácter de recepción obligatoria y en el hecho de que suponen una importancia relativa muy pequeña respecto al total de la función y no aparecen desglosados convenientemente en la clasificación presupuestaria, a efectos prácticos del trabajo se ha decidido considerar a todo la función 1.2 como gastos obligatorios.

Grupo de función 2. Protección Civil y Seguridad Ciudadana Este grupo incluye los gastos originados por servicios que tienen a su cargo el

orden y la seguridad propios de la policía local, el control y ordenación del tráfico, así como la protección civil y la prevención y extinción de incendios.

El artículo 25.2 LRBRL a) b) y c) establece que los municipios tienen competen-cias sobre seguridad pública, ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas y protección civil, prevención y extinción de incendios, en los términos que señale la legislación estatal y autonómica. Por otro lado, el artículo 26.1 LRBRL esta-blece como servicios obligatorios para los municipios con población superior a 20.000 habitantes, los asociados a protección civil y prevención y extinción de incendios.

Esta atribución competencial se ve refrendada tras repasar la legislación sectorial estatal y autonómica sobre estas materias.

Así, en cuanto a la seguridad pública, la legislación estatal (LO 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, y LO 2/1986, de 13 de marzo, de


Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado), establece la participación de las corporacio-nes locales en el mantenimiento de la seguridad pública, que debe ser ejercida a través de las funciones asignadas a los Cuerpos de Policía Local. Asimismo, la Ley del Principado de Asturias 2/2007, de 23 de marzo, de Policías Locales; la Ley 5/2000, de 15 de di-ciembre, de Coordinación de las Policías Locales de Cantabria; la Ley 7/1995, 30 marzo, de Coordinación de Policías Locales de La Rioja y la Ley 4/1998, de 22 de julio, de Coordinación de las Policías Locales de la Región de Murcia refuerzan las competencias asignadas por el art. 25.2 de la LRBRL en materia de seguridad a la policía local.

En cuanto a la ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas, la Ley Estatal sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial8 atribuye compe-tencias a los municipios en la ordenación y control del tráfico, regulación de usos de vías urbanas, autorización de pruebas deportivas y cierre de vías urbanas cuando sea preciso.

En cuanto a los servicios de protección civil y extinción de incendios, la legisla-ción estatal asigna competencias a las entidades locales en estas materias a través de del RD 407/1992 por el que se aprueba la norma básica de protección civil y la Ley 2/1985 sobre Protección Civil. Además la legislación autonómica refuerza las com-petencias de los municipios en esta materia, siempre en los términos marcados por la legislación sectorial estatal, tal como señalan la Ley 9/2001, de 15 de octubre, de creación de la entidad pública Bomberos del Principado de Asturias; la Ley 1/2007, de 1 de marzo de Protección Civil y Gestión de Emergencias de Cantabria y la Ley 1/2011, de 7 de febrero, de Protección Civil y Atención de Emergencias de La Rioja .

Sin embargo, desde la perspectiva de la Federación Española de Municipios y Pro-vincias (FEMP, 2006), se señala, que dentro de las actuaciones de policía local y orde-nación del tráfico se vienen realizando algunas actividades que no estarían recogidas expresamente en la normativa señalada y, por lo tanto, deberían considerarse como gastos no obligatorios. Entre dichos servicios se señalan: los cursos de seguridad vial y los parques infantiles de tráfico; la facilitación de espacios para la práctica de la conduc-ción y de las pruebas de obtención de los permisos de conducir; la policía de seguridad ciudadana dirigida hacía la vigilancia y la intervención inmediata en incidentes y al-tercados tanto en vía pública como en locales-concretamente los servicios de 092 y la policía comunitaria de proximidad-; el control de las ocupaciones indebidas de vivien-das y locales, así como del chabolismo; la vigilancia y control sobre la venta de drogas y de alcohol a menores; las intervenciones relacionadas con la violencia de género, etc.

Desde nuestro punto de vista, incluso esas actuaciones señaladas por la FEMP forman parte del concepto de “participación de los ayuntamientos en el manteni-miento de la seguridad pública y la seguridad vial”, ámbito expresamente asignado

8 Ley 5/1997 que modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990.


a los municipios por la normativa señalada, por lo que difícilmente se les podría atribuir la consideración como servicios no obligatorios. En definitiva, atendiendo a todo lo señalado con anterioridad los gastos incluidos en este grupo de función (se-guridad ciudadana, ordenación del tráfico, protección civil, prevención y extinción de incendios) deben considerarse como gastos obligatorios.

Grupo de función 3. Seguridad, protección y promoción social Dentro de este Grupo de Función cabe diferenciar dos ámbitos diferentes: la fun-

ción 3.1 Seguridad y protección social, y la función 3.2. Promoción Social. La función 3.1 incluye aquellos gastos y transferencias que constituyen el régimen de previsión y seguridad social a cargo de las Entidades Locales -pensiones de funcionarios y perso-nal laboral, pensiones graciables, mejoras de pensiones y pensiones extraordinarias-, la prestación de servicios de asistencia social, actuaciones de acción social y acciones sobre colectivos con necesidades especiales (drogodependientes, colectivos marginales), etc.

Dentro de esta función, la subfunción 3.1.4 Pensiones y otras prestaciones econó-micas recoge gastos referidos a las pensiones y prestaciones similares otorgados por la Entidad Local a los funcionarios y trabajadores de la misma. Dichos gastos forman parte de la potestad autoorganizativa de las Entidades Locales y, por lo tanto, cabe considerarlos como gastos propios de las mismas.

La subfunción 3.1.3. Acción social recoge prestaciones de servicios de asistencia so-cial y las actuaciones sobre determinados colectivos con problemas sociales. Respecto a la misma, cabe señalar, que el artículo 25.2 k) LRBRL establece que los municipios tienen competencias sobre “prestación de los servicios sociales y de promoción y rein-serción social”, en los términos que señale la legislación estatal y autonómica. Por otra parte, el artículo 26.1 LRBRL establece como servicios obligatorios para los munici-pios con población superior a 20.000 habitantes la “prestación de servicios sociales”.

Las competencias sobre los distintos servicios sociales se articulan de forma com-partida entre el Estado, las CCAA y las Entidades Locales. Por ello, para una correcta comprensión de las atribuciones concretas de cada administración es necesario examinar cada una de las específicas normativas de delegación y concertación para estos servicios.

Así, en el ámbito de las políticas de servicios sociales, diversa normativa autonómi-ca en los territorios analizados atribuye competencias a los municipios para la presta-ción de servicios sociales de asistencia primaria o de base (planificación, establecimien-to, mantenimiento y gestión de centros y servicios, coordinación, control), gestión de equipamientos para la atención social especializada de titularidad municipal, transporte adaptado, concesión de las prestaciones económicas individuales de emergencia social y que tengan por objeto la integración personal, etc. En este sentido se pueden señalar en el Principado de Asturias la Ley 1/2003 de Servicios Sociales y la Ley 4/2005, de 28 de octubre, de Salario Social Básico; en Cantabria la Ley 2/2007, de 27 de marzo, de


Derechos y Servicios Sociales, la Ley 6/2001 de Atención y Protección de las personas en situación de Dependencia (vigente hasta 2007) y la Ley 5/1997, de 6 de octubre, de prevención, asistencia e incorporación social en materia de drogodependencias; en Murcia la Ley 3/2003, de 10 de abril, del Sistema de Servicios Sociales, el Decreto 74/2011, de 20 de mayo, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y la Ley 18/1998, de 25 de junio, sobre prevención, asistencia e inserción en materia de drogodependencias; en La Rioja la Ley 7/2009 de Servicios Sociales y la Ley 5/2001 sobre Drogodependencias y otras adicciones, etc.

También en el caso de las políticas de atención y protección a la infancia, diversa normativa autonómica asigna competencias sobre la materia a las Corporaciones Locales según su tamaño: creación de servicios sociales especializados de atención a la infancia, creación de centros de día, programas de prevención y reinserción para adolescentes en conflicto social, programas de acogida de menores en pisos o residencias, etc. Estas compe-tencias vienen normalmente articuladas a través de convenios suscritos con las Comunida-des Autónomas. Respecto a esta asignación se puede revisar Ley del Principado de Asturias 1/1995, de 27 de enero, de Protección del Menor; en Cantabria la Ley 8/2010, de 23 de diciembre, de Garantía de Derechos y Atención a la Infancia y la Adolescencia; en Murcia la Ley 3/1995, de 21 de marzo, de la Infancia ; en La Rioja la Ley 7/2005 de Juventud, etc.

Asimismo, en el caso de la atención al colectivo de mujeres que ha sido víctima de la violencia de género, también se asignan funciones a los municipios en esta materia. Dichas competencias consisten, normalmente, en programar y prestar los servicios de información y atención a este colectivo y en gestionar las prestaciones económicas y las subvenciones que la ley les otorga, siempre en coordinación o co-laboración con las Comunidades Autónomas. Dichas atribuciones se encuentran en normativa como la Ley del Principado de Asturias 2/2011, de 11 de marzo, para la igualdad de mujeres y hombres y la erradicación de la violencia de género; la Ley de Cantabria 1/2004, de 1 de abril, Integral para la Prevención de la Violencia Contra las Mujeres y la Protección a sus Víctimas; la Ley de Murcia 7/2007, de 4 de abril, para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, y de Protección contra la Violencia de Género en la Región de Murcia; la Ley 3/2011, de 1 de marzo, de prevención, pro-tección y coordinación institucional en materia de violencia en La Rioja.

Sin embargo, desde la perspectiva de la FEMP (2006), la subfunción 3.1.3 Acción social recoge una serie de servicios que, aunque los municipios vienen prestando de forma habitual, no constituyen competencia estricta de los mismos, sino que corres-ponden a otros niveles de gobierno. Entre dichos servicios se señalan: los “servicios sociales generales (concertados con las CCAA), los equipamientos y las políticas de atención para mayores, la ayuda a domicilio (SAD), las ayudas a los discapacitados, las políticas de protección a la familia y a la infancia, los programas sociales de ayuda a drogodependientes, inmigrantes y minorías étnicas, etc.


Desde nuestra perspectiva, el marco legal que proporciona el art. 25.2 k) más la legislación sectorial estatal y autonómica revisada ofrece margen suficiente para considerar todos estos servicios como de competencia municipal, dentro del amplio concepto de “prestación de los servicios sociales”. Adicionalmente, nos encontramos con que la información de la clasificación funcional del gasto no aparece convenien-temente desagregada, y no es posible deslindar qué parte del gasto corresponde a la subfunción 3.1.4. o a la 3.1.3, y dentro de ésta, cuál es el gasto desagregado de cada programa. Ambas razones nos han llevado a considerar como gastos obligatorios de los municipios todos los incluidos en la función 3.1.

La función 3.2 Promoción social incluye los gastos llevados a cabo por las Entidades Lo-cales para la mejora del nivel educativo de los ciudadanos, el acceso a los distintos niveles de enseñanza, las transferencias finalistas a entidades y familias que colaboren en la consecu-ción de estos fines; el fomento y promoción del empleo en acciones propias o en colabora-ción con otras administraciones y la promoción y reinserción social de marginados. Ofrece información desagregada en distintas subfunciones: 3.2.1 Promoción educativa; 3.2.2 Pro-moción del empleo y 3.2.3 Promoción y reinserción social y 3.2.a Otras promociones sociales

Como ya se ha señalado, el artículo 25.2 k) LRBRL establece que los municipios tienen competencias sobre “prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social” en los términos que señale la legislación estatal y autonómica. Adi-cionalmente, el art. 26.1 LRBRL también establece como servicios obligatorios para los municipios con población superior a 20.000 habitantes la “prestación de servicios sociales”, algunos de los cuales quedarían dentro del concepto de promoción social.

Como conclusión, podemos señalar que las actividades incluidas en las subfun-ciones 3.2.1 y 3.2.2 no tienen asignada competencia municipal expresa, tal como se deriva de la normativa señalada. De este modo, el gasto realizado en las mismas debe calificarse como no obligatorio. Su desarrollo efectivo puede estar debiéndose a una elección voluntaria de los municipios o a la existencia de fondos procedentes de otras administraciones que financian este tipo de programas. Sin embargo, las actividades vinculadas a la subfunción 3.2.3 Promoción y reinserción social y 3.2.a Otras promocio-nes sociales si podrían ser considerados como servicios de competencia municipal en virtud del art. 25.2 k). LRBRL

No obstante, la FEMP (2006) señala en su catálogo de servicios no obligatorios algunos programas incluidos en estas subfunciones. Así, respecto a la subfunción 3.2.2 “Promoción del empleo” señala como posibles gastos no obligatorios los dedicados a planes de empleo, formación para el empleo y cursos de orientación. También res-pecto a la subfunción 3.2.3 “Promoción y reinserción social” se incluyen una serie de programas dirigidos a determinados colectivos: minorías étnicas, inmigrantes, disca-pacitados y menores. Sin embargo los programas incluidos en las subfunción 3.2.1. “Promoción educativa” tienen en este estudio la consideración de gastos propios.


Grupo de función 4. Producción de bienes públicos de carácter social En este Grupo de Función se incluyen gastos que realizan las Entidades Locales con

relación a la sanidad, educación, vivienda y urbanismo, bienestar comunitario, cultura y, en general, todos aquellos tendentes a la mejora de la calidad de vida. Puesto que la cla-sificación funcional del presupuesto ofrece información desagregada en distintas funcio-nes presupuestarias, caber realizar un análisis diferenciado para cada tipología de gasto.

Función 4.1 SanidadAgrupa gastos destinados a la creación, construcción, equipamiento y funcio-

namiento de centros sanitarios (hospitales, clínicas, laboratorios, centros de salud, casas de socorro, balnearios…) y sus servicios complementarios, como ambulancias (subfunción 4.1.2, Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud). Además, inclu-ye gastos asociados a los servicios de salud pública, higiene pública, control y sumi-nistro de medicamentos y productos sanitarios, prevención sanitaria, laboratorios de análisis agroalimentarios, campañas de desinfección y desratización y otros de naturaleza análoga (subfunción 4.1.3 Acciones públicas relativas a la salud).

El artículo 25.2 i) y h) LRBRL establecen respectivamente que los municipios ejercerán competencias, en los términos marcados por la legislación sectorial estatal y autonómica, en “la participación en la gestión de la atención primaria de la salud” y en “la protección de la salubridad pública”. Además, en relación con la segunda competencia citada, el artículo 26.1 LRBRL dispone como servicio de prestación obligatoria para todos los municipios el “control de alimentos y bebidas”.

Respecto a la legislación estatal, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sa-nidad instituye un Sistema Nacional de Salud articulado a través de los Servicios de Salud establecidos en cada Comunidad Autónoma. Cada Servicio de Salud autonó-mico “está integrado por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad, Diputaciones y Ayuntamientos (...) bajo la responsabilidad de la respec-tiva Comunidad Autónoma”. Se trata pues de una competencia compartida, aunque la atribución principal y la responsabilidad última corresponden a las Comunidades Autónomas. Asimismo, la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, fija en el ámbito de la salubridad pública una serie de responsabilidades mínimas obligatorias de los ayuntamientos entre las que destacan: el control sanitario del me-dio ambiente, de industrias, actividades y servicios, de edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, de distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás productos relacionados con el uso o consumo humanos, de cementerios y política mortuoria, el desarrollo de programas de promoción de la salud, educación sanitaria y protección de grupos sociales con riesgos específicos (ej drogodependencias,…) etc.

La normativa sectorial autonómica en los territorios analizados refrenda el con-tenido de la Ley General de Sanidad y de la Ley General de Salud Pública, y vuelve


a concretar en cada territorio, las atribuciones específicas de los municipios, especial-mente en materia de salud pública. En este sentido se puede observar el contenido de la Ley 1/1992, de 2 de julio, del Servicio de Salud del Principado de Asturias, la Ley 7/2002 de Ordenación Sanitaria de Cantabria, la Ley 4/1994 de Salud de la Región de Murcia y la Ley 2/2002 de Salud de La Rioja.

Pasando a analizar los presupuestos liquidados, se observa que los ayuntamientos vie-nen realizando gastos incluidos en la subfunción 4.1.2 “Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud”, fundamentalmente su participación en la construcción, mantenimiento y dotaciones de centros de salud y hospitales, pero dichos gastos parecen estar fuera del concepto estricto de “participación en la gestión” que señala el art. 25.2 i) de la LRBRL y parecen ser más bien responsabilidad de los gobiernos autonómicos. De este modo, los gastos incluidos en esta subfunción deben ser considerados como gastos no obligatorios.

En cuanto a los gastos incluidos en la subfunción 4.1.3 Acciones públicas relativas a la salud, se refieren a servicios y obligaciones claramente asignadas a los municipios tanto por la Ley General de Sanidad y la Ley General de Salud Pública como por la normativa sectorial autonómica, tal como hemos visto con anterioridad. Este conte-nido, vinculado al art 25.2 h) de la LRBHL, permite definir como gastos obligatorio a los incluidos en dicha subfunción.

Función 4.2 EducaciónEn esta función se incluyen los gastos en actividades derivadas de la creación,

conservación y funcionamiento de centros e instituciones de enseñanza de todo tipo (educativos, benéfico-asistenciales con preponderancia en la actividad educativa) y sus servicios complementarios correspondientes, así como las transferencias a otros entes o familias para ayuda y fomento de la misma ( becas, ayudas...).

La información incluida en la clasificación funcional de los presupuestos liquida-dos de las Entidades Locales permite diferenciar distintos programas: 42.a Educación preescolar; 42.b Enseñanza primaria y secundaria, 42.c Servicios de transporte, comedor, becas y ayudas y 42.d Otros servicios de educación.

El artículo 25.2 n) LRBRL establece como competencia que ejercerán los muni-cipios, en los términos establecidos por la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, “la participación en la programación de la enseñanza y la cooperación con la Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, interviniendo en sus órganos de gestión y participando en la vigilancia del cumplimiento de la enseñanza escolaridad obligatoria.”. No existe referencia a estos servicios en el art. 26.

Esta referencia obliga a repasar la legislación sectorial sobre la materia. En el ámbito estatal la norma básica es la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educa-ción (LOE). En el ámbito autonómico para los territorios analizados destacan la Ley


6/2008 de Educación de Cantabria, la Ley 6/1998, de 30 de noviembre, de Consejos Escolares de la Región de Murcia y la Ley 3/2004 de Consejos Escolares de la Rioja.

De estas normas se derivan para los municipios una serie de obligaciones, normal-mente en colaboración con las Administraciones educativas: cooperar en la creación, construcción y mantenimiento de centros públicos docentes, y de forma específica en la obtención de solares para dicha construcción; colaborar en la vigilancia del cumpli-miento de la escolaridad obligatoria; conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros de educación infantil de segundo ciclo, primaria o especial, dependientes de las Administraciones educativas; y, con carácter potestativo, colaborar con los centros educativos para impulsar actividades extraescolares y complementarias.

Teniendo en cuenta esta normativa y la información ofrecida por la clasificación presupuestaria se puede señalar lo siguiente:

Los municipios tienen asignadas, como hemos visto, competencias en algunos aspectos del desarrollo de la enseñanza primaria y secundaria – fundamentalmente en cuanto a la construcción y mantenimiento de centros, vigilancia de la escolaridad obligatoria e impulso de actividades extraescolares - De este modo el contenido del gasto incluido en la subfunción 4.2.b Enseñanza primaria y secundaria sí podría cata-logarse como obligatorio siempre que estuviera vinculados con dichas atribuciones.

Respecto a la subfunción 4.2.a Educación preescolar, la legislación analizada seña-la que la educación de 0-3 años (primer ciclo de educación infantil) no estaría entre las competencias atribuidas a los municipios y, de este modo, dichos gastos en el caso de realizarse por los ayuntamientos deben considerase como no obligatorios.

Tampoco la legislación sectorial hace ninguna referencia expresa a la atribución de competencias a los municipios respecto al gasto contenido en la subfunción 4.2.c Servicios de transporte, comedor, becas y ayudas, por lo que cabría considerarlos como gastos no obligatorios.

Por último, en el cajón de sastre de la subfunción 4.2d. Otros servicios de edu-cación se incluyen una serie de gastos vinculados con otro tipos de enseñanzas más específicas (artísticas, idiomas, para adultos, etc.). Dichos servicios educativos no aparecen expresamente atribuidos a los ayuntamientos por la legislación sectorial los que nos llevaría a catalogarlos como gastos no obligatorios.

Función 4.3 Vivienda. Se recogen en esta función los gastos en servicios relacionados con la vivienda y

el urbanismo, así como los complementarios de estos. De este modo, se incluyen los gastos relativos a la construcción, mejora y conservación de viviendas y albergues, los derivados de la adquisición de terrenos, del planeamiento y régimen urbanístico del suelo, edificios oficiales, conservación y alumbrado, parques y jardines y otros de naturaleza análoga.


Desafortunadamente, la clasificación funcional del presupuesto liquidado no ofrece información desglosada en subfunciones y programas y, de este modo, nos obliga a analizar el gasto de toda la función como un elemento homogéneo, sin poder introducir los matices necesarios que incorporaría un mayor desglose.

El art 25.2 d) LRBRL establece como competencia que ejercerán los municipios, en los términos establecidos por la legislación del Estado y de las Comunidades Autóno-mas, “la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales”. Asimismo, el art. 26.1 LRBRL señala como servicios de presta-ción obligatoria para todos los municipios el “alumbrado público” y para los municipios de población superior a 5.000 habitantes “la creación de parques y jardines públicos”.

La referencia del art. 25.2 d) LRBRL obliga a revisar la legislación sectorial es-tatal y autonómica. En cuanto a la legislación estatal en materia de urbanismo y vivienda, se establecen competencias y se regulan las actuaciones municipales en la Ley 8/2007, de Suelo y en el Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio, que modifica en parte a la anterior. Asi-mismo, la legislación autonómica refuerza el contenido de la normativa estatal, como se observa al revisar en Asturias el Texto Refundido sobre Ordenación del Territorio y Urbanismo (Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril) y la Ley 2/2004, de 29 de octubre, de Medidas Urgentes en Materia de Suelo y Vivienda; en Cantabria la Ley 2/2001 de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo; en Murcia el Texto Refundido de la Ley del Suelo (Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio); y en La Rioja la Ley 5/2006 de Ordenación del Territorio y Urbanismo.Toda esta normativa refrenda la atribución a los municipios de las competencias señaladas en el artículo 25.2. d) LRBRL.

Apoyándonos en el contenido de la legislación estatal y autonómica señalada, cabe considerar los gastos incluidos en esta función como gastos obligatorios para los municipios. La falta de un mayor desglose de los distintos programas incluidos en esta función imposibilita un análisis más afinado.

Función 4.4. Bienestar comunitario En esta función se recogen los gastos relativos a actuaciones y servicios cuya

finalidad es la mejora de la calidad de vida en general. En ella se incluyen los gastos derivados del funcionamiento de los servicios de saneamiento, abastecimiento y dis-tribución de agua; recogida, eliminación o tratamiento de basuras; limpieza viaria; oficinas de información al consumidor; protección y mejora del medio ambiente, cementerios y servicios funerarios; mataderos; mercados; ferias y exposiciones, etc.

La clasificación funcional de los presupuestos liquidados de las Entidades Locales permite diferenciar las siguientes subfunciones: 4.4.1 Saneamiento, abastecimiento y


distribución de aguas; 4.4.2. Recogida de basuras y limpieza viaria; 4.4.3 Cementerios y servicios funerarios y 4.4.4 Otros servicios de bienestar social.

El art. 25.2 f ),g),j) y l) de la LRBRL establece competencias para los municipios en materias relacionadas con esta función, en los términos señalados por la legislación sectorial estatal y autonómica: protección del medio ambiente (f ); abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores (g); cementerios y servicios fu-nerarios (j) ; suministro de agua y alumbrado público, servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales (l).

Asimismo, el art. 26.1 LRBRL señala como servicios de prestación obligatoria para todos los municipios los de cementerios, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable y alcantarillado. También señala como obligatorios los servicios de tratamiento de residuos para los municipios de más de 5.000 habitantes y la protección del medio ambiente para los de población superior a 50.000 habitantes. No obstante, en materia de tratamiento de residuos el límite anterior ha quedado modificado por la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, que obliga a todos los municipios a prestar el servicio de recogida, transporte y, al menos, la eliminación de residuos urbanos. Por otra parte, esta Ley, establece como nuevo servicio obligatorio a cargo de los municipios con más de 5.000 habitantes, la recogida selectiva de residuos urbanos que posibiliten su reciclado.

Las atribuciones recogidas en los artículos 25 y 26 de la LRBRL aparecen refrendadas por la diversa legislación sectorial. Así, la competencia sobre abastecimiento y distribución de agua, saneamiento y alcantarillado aparece especificada en la Ley 1/1994, de 21 de fe-brero, sobre Abastecimiento y Saneamiento de Aguas en el Principado de Asturias; la Ley 2/2002 de Saneamiento y Depuración de las Aguas Residuales de Cantabria; Ley 3/2000, de 12 de julio, de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales de la Región de Murcia y la Ley 5/2000 de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales de la Rioja.

Respecto a los servicios de recogida de basuras, limpieza viaria y tratamiento de residuos las competencias asignadas a los municipios por la LRBRL vienen reforza-das por la Ley Estatal 10/1998, de 21 de abril, de Residuos (vigente hasta 2011) y su sustitución por la nueva Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos conta-minados. En el ámbito autonómico estas competencias quedan reforzadas por la Ley del Principado de Asturias 5/2002, de 3 de junio, sobre vertidos de aguas residuales industriales a los sistemas públicos de saneamiento.

Respecto a los servicios de cementerios y servicios funerarios las atribuciones mu-nicipales vienen especificadas por la normativa estatal en el Real Decreto Ley 7/1996 que liberaliza el sector funerario.

Por último, existirían una serie de servicios de bienestar social que aparecerían recogidos, a modo de “cajón de sastre”, en la subfunción 4.4.4: determinadas com-petencias asignadas en protección del medio ambiente, defensa de los consumidores


o abastos, ferias y mercados. Como ejemplo de la variada normativa sectorial que refuerza estas competencias se pueden señalar en Asturias la Ley 5/1991, de 5 de abril, de Protección de los Espacios Naturales y la Ley 11/2002, de 2 de diciembre, de los Consumidores y Usuarios; en Cantabria la Ley 17/2006, de 11 de diciembre, de Control Ambiental Integrado y la Ley 1/2006, de 7 de marzo, de Defensa de los Consumidores y Usuarios; en Murcia la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada y la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumi-dores y Usuarios; y en La Rioja la Ley 5/2002, de 8 de octubre, de Protección del Medio Ambiente y la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

La FEMP (2006) señala en su catálogo de servicios no obligatorios una serie de gastos vinculados a esta función. Así, en el ámbito del saneamiento y abastecimiento de aguas se señalan los servicios de depuradoras y los gastos vinculados a confedera-ciones hidrográficas. En el ámbito de la recogida y tratamiento de basuras se señalan los gastos de recogida selectiva de basuras, tratamiento y eliminación de residuos y limpieza de áreas de servicio. En el ámbito de la protección al medio ambiente los gastos vinculados a la contaminación acústica, contaminación atmosférica, y zonas verdes y espacios protegidos no municipales (bosques, playas...)

Como conclusión, se ha optado en nuestro trabajo por considera todos los gas-tos incluidos en esta función como gastos obligatorios, basándonos en el contenido de los art. 26 y 25 de la LRBRL en relación con la legislación sectorial estatal y autonómica analizada.

Función 4.5. CulturaEsta función incluye los gastos relativos a las actividades relacionadas con la

creación, conservación y funcionamiento de bibliotecas públicas, museos, archivos, actividades culturales y de ocio, fiestas, instalaciones deportivas, actividades de con-servación del patrimonio histórico-artístico, etc.

La información incluida en la clasificación funcional de los presupuestos liqui-dados de las Entidades Locales permite diferenciar varias subfunciones: 4.5.1 Promo-ción y difusión de la cultura; 4.5.2. Educación física, deportes y esparcimiento y 4.5.3 Arqueología y protección del patrimonio histórico-artístico. De nuevo no existe mayor desagregación por programas por lo que el análisis queda dificultado.

El art 25.2 e) y m) de la LRBRL señala como competencia de los municipios, en los términos establecidos por la legislación del Estado y de las Comunidades Autóno-mas, las materias relativas al patrimonio histórico-artístico y las vinculadas a las acti-vidades o instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre y turismo. Asimismo el artículo 26.1 LRBRL establece la obligatoriedad para los municipios con población superior a 5.000 habitantes de crear bibliotecas públicas, y para los de más de 20.000 habitantes de poseer instalaciones deportivas.


El repaso de la legislación sectorial estatal y autonómica permite profundizar en algunos aspectos. Así, con respecto a la subfunción 4.5.2 Educación física, deporte y recreo la legislación sectorial autonómica atribuye determinadas competencias a los municipios en esta materia: promoción de la actividad física y el deporte, construcción y gestión de infraestructuras deportivas, prestación del servicio público deportivo municipal, etc. Estas atribuciones pueden realizarse en colaboración con otras administraciones o en-tidades privadas. En este sentido se puede revisar el contenido de Ley 2/1994, 29 de diciembre, del Deporte de Asturias, la Ley 2/2000 del Deporte de Cantabria, la Ley 2/2000, de 12 de julio, del Deporte de Murcia y la Ley 8/1995 de Deporte de La Rioja.

Asimismo, respecto a la subfunción 4.5.3 Arqueología y protección del patrimonio histórico artístico, la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Espa-ñol dispone que los ayuntamientos deben cooperar con los organismos competentes en la conservación y custodia del patrimonio ubicado en sus respectivos términos municipales. Estas atribuciones quedan refrendadas en la normativa autonómica: Ley 1/2001, de 6 de marzo, del Patrimonio Cultural de Asturias, la Ley 11/1998 de Patrimonio Cultural de Cantabria y la Ley 5/2001 de Museos de Cantabria; la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de Murcia y la Ley 7/2004 de Patrimonio Cultural Histórico y Artístico de la Rioja.

En la subfunción 4.5.1. Promoción y difusión de la cultura, se incluirían una serie de servicios y actividades variados: promoción de la cultura popular y tradicional, museos, bibliotecas, centros culturales, salas de exposiciones, etc. Respecto a la ma-yoría de estos servicios no existe una asignación competencial expresa a los munici-pios en el artículo 25 de la LRBRL y tan sólo se podría incluir dentro de este ámbito la obligatoriedad de tener Biblioteca Pública para los municipios mayores de 5.000 habitantes expresada en el artículo 26.

En definitiva, siguiendo el contenido del art. 25.2. y 26.1 y la normativa sectorial revisada, y ante la imposibilidad de contar con información más desagregada para los distintos programas, hemos optado por considerar como gastos no obligatorios los contenidos en la subfunción 4.5.1 por incluir normalmente una serie de actividades que quedan fuera de la estricta obligatoriedad asignada a los municipios y considerar como gastos propios o obligatorios los contenidos en las subfunciones 4.5.2. y 4.5.3.

Función 4.6. Otros servicios comunitarios y socialesEn esta función se recogen un grupo variado de gastos entre los que se encuentran

las subvenciones y ayudas a confesiones religiosas, a instituciones sin fines de lucro, sindicatos, asociaciones, gabinetes de prensa, campañas de información al ciudadano.

En la medida en que se trata de una función que viene siendo utilizada como cajón de sastre para incluir un variado grupo de servicios en el que predominan los servicios no obligatorios, hemos optado por considerar esta función como de gasto no obligatorio.


Grupo de función 5. Producción de bienes de carácter económico Se incluyen en este grupo los gastos, preferentemente de inversión, relacionados

con actividades que tienen como objetivo el desarrollo del potencial económico local. Así se recogen gastos en infraestructuras básicas y de transportes, comunicaciones, infraestructuras hidráulicas y agrarias, investigación científica y técnica, información básica y estadística y otros de naturaleza análoga.

La función 5.1. Infraestructuras básicas y transportes recoge los gastos de toda ín-dole tendentes a la creación, mejora y mantenimiento de las infraestructuras básicas y los servicios de transporte. Presenta información desagregada por subfunciones.

Respecto a la subfunción 5.1.1. Carreteras, caminos vecinales y vías públicas urba-nas los municipios tienen, según el artículo 25.2 d) LRBRL, en los términos de la le-gislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, competencias en la pavimen-tación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales. También el art. 26.1 señala como servicios obligatorios para todos los municipios la mencionada pavimentación y garantizar los accesos a los núcleos de población.

La legislación sectorial estatal y autonómica respalda la existencia de compe-tencias municipales respecto a esta subfunción. En este sentido se puede observar el contenido de la Ley Estatal 25/1988 de Carreteras; la Ley del Principado de Asturias 8/2006, de 13 de noviembre, de Carreteras; la Ley 5/1996, de 17 de diciembre, de Carreteras de Cantabria, la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de Murcia y la Ley 2/1991, de 7 de marzo, de Carreteras de La Rioja.

Siguiendo este criterio, cabe señalar que los gastos asociados a esta subfunción tienen el carácter de obligatorios para todos los municipios y así se ha considerado en este trabajo. No obstante, existirían dudas sobre el carácter obligatorio de algu-nos gastos que habitualmente se incluyen en esta función, tal como señala la FEMP (2006), como son los gastos destinados a caminos forestales y a mantenimiento de vías públicas no municipales, que en todo caso suponen una parte mínima del gasto recogido en esta subfunción.

La subfunción 5.1.2 Recursos hidráulicos recoge el gasto de inversión dedicado a obras de captación, conducción y distribución de aguas y relacionado con regadíos, por lo que presenta una estrecha relación con el contenido de subfunción 4.4.1 (sa-neamiento, abastecimiento y distribución de aguas). Por ello, la posible competencia municipal respecto a estas materias puede argumentarse en base al contenido de los artículos 26.1.a y 25.2.l de la LRBRL. Adicionalmente, la legislación sectorial esta-tal atribuye competencias adicionales en materia hidráulica a las Entidades Locales. Así el Texto Refundido de la Ley de Aguas (Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio) les atribuye competencias en la ejecución de determinadas obras hidráulicas y en la participación en determinados comités (ej Consejo del Agua de la demarca-ción de cuenca) con competencias sobre la protección y el control de las aguas. Aten-


diendo a lo señalado por esta normativa, en este trabajo hemos optado por considerar el gasto en dicha subfunción como gasto obligatorio para los municipios.

Por lo que se refiere a la subfunción 5.1.3 Transporte el artículo 25.2 LRBRL establece la competencia de los municipios en materia de transporte público de via-jeros en los términos marcados por la legislación sectorial. También el artículo 26.1 señala la obligatoriedad de prestar “transporte urbano colectivo de viajeros” para los municipios de población superior a 50.000 habitantes.

Esta asignación de competencias, que en la mayoría de las ocasiones se desa-rrolla en cooperación con las Comunidades Autónomas aparece refrendada por la legislación sectorial como se puede observar siguiendo la Ley Estatal 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres; la Ley 1/2002, de 11 de marzo, del Consorcio de Transportes de Asturias, la Ley 10/2009, de 30 noviembre, de Creación del Sistema Integrado de Transporte Público de Murcia y Ley 8/2005, de 30 junio, reguladora del Transporte Urbano por Carretera de La Rioja. Por otra parte, dentro de este sector de actividad, la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordena-ción de Transportes Terrestre señala que los ayuntamientos tienen competencia para construcción y explotación de estaciones de transporte por carretera.

Siguiendo estas referencias se ha optado en nuestro trabajo por valorar esta subfuncion como gasto obligatorio para los municipios

La función 5.2 Comunicaciones recoge los gastos realizados para la gestión, fun-cionamiento, apoyo y suministro de los servicios de televisión y radiodifusión; cons-trucción o adquisición de instalaciones, producción y difusión de programas, así como las transferencias a otros agentes para estos fines.

No existe ninguna referencia en la LRBRL respecto a este tipo de servicios por lo que en este trabajo se han considerado como gasto no obligatorios

La función 5.3. Infraestructuras agrarias comprende los gastos destinados a la creación, mejora y mantenimiento de las infraestructuras agrarias (relacionadas con actividades agrícolas, ganaderas, piscícolas o cinegéticas), conservación y sa-neamiento de suelos y todo lo relativo a la protección del medio rural .También se incluyen los gastos de inversión y funcionamiento de servicios destinados a la protección del medio natural (repoblación forestal, prevención y defensa contra incendios forestales, lucha contra la desertización, etc..) realizados por la Entidad Local o en consorcio con otras administraciones públicas. Aparece tipificada en dos subfunciones: 5.3.1.Desarrollo agropecuario y 5.3.2. Mejora del medio natural y 5.3-a Otras infraestructuras agrarias

Aunque la LRBRL no realiza ninguna mención expresa estos servicios y activida-des, parte de la legislación sectorial atribuye algunas competencias a los municipios. Así, la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes señala algunas competencias municipales en materia de gestión de montes, y el Texto Refundido sobre régimen


local (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril) señala facultades en mate-ria de de repoblación forestal, ordenación y mejora de los montes.

En la medida en que no existe atribución de competencias expresa en la LRBRL y sólo existe asignaciones parciales para determinados servicios en la legislación sec-torial, en nuestro trabajo se ha optado por valorar los gastos asociados a esa función como gastos no obligatorios.

La función 5.4 Investigación científica, técnica y aplicada comprende los gastos de administración, infraestructuras, funcionamiento y apoyo destinados a la investigación fundamental y aplicada, incluidas las transferencias destinadas a otros agentes con esta finalidad. No existe ninguna referencias en la LRBRL respecto a estas actividades por lo que los gastos asociados a las mismas se han considerados como gastos no obligatorios.

La función 5.5. Información básica y estadística incluye los gastos derivados de actividades relacionadas con la elaboración de información básica de carácter general y series estadísticas sobre los distintos servicios de la Entidad Local. Tampoco existe ninguna referencia competencial en los art. 25 y 26 de la LRBRL, por lo que en este trabajo dichos gastos se han considerado como gastos no obligatorios.

Grupo de función 6. Regulación económica de carácter general Integran este grupo los gastos de los servicios relacionados con asuntos económi-

cos, comerciales y financieros de las entidades locales. La función 6.1. Regulación económica y 6.3. Regulación financiera comprende los

gastos correspondientes a la administración financiera de la Entidad e incluye los gastos generales de los servicios de economía y hacienda municipales (planificación, presupuestos, control y contabilidad, gestión, inspección y recaudación de tributos, etc.). Estos gastos están vinculados con el ámbito organizativo de los ayuntamientos y desarrollados con arreglo a la potestad de autoorganización de la que son titulares, por lo que cabe catalogarlos como gastos obligatorios.

La función 6.2. Regulación comercial incluye los gastos vinculados a servicios de las Entidades Locales relacionados con la actividad comercial. Incluye servicios como los mercados centrales, lonjas, báscula municipal, mataderos y otros análogos.

Respecto a esta subfunción el artículo 25.2 g) LRBRL establece competencias a cargo de los municipios en materia de abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores, en los términos marcados por la legislación sectorial. También el artículo 26.1 LRBRL establece la obligación de prestar servicios de mer-cado a los municipios de población superior a 5.000 habitantes.

Estas competencias se ven refrendadas por el contenido de la legislación autonómica sectorial en la materia. En este sentido se pueden repasar la Ley del Principado de Asturias 9/2010, de 17 de diciembre, de Comercio Interior; la Ley 1/2002, de 26 de febrero, del Comercio de Cantabria; la Ley 11/2006, de 22 de diciembre, sobre Régimen del Comer-


cio Minorista de la Región de Murcia; y la Ley 3/2005, de 14 de marzo, de Ordenación de la Actividad Comercial y las Actividades Feriales en la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Siguiendo esta normativa, en nuestro trabajo se han catalogado los gastos asocia-dos a estos servicios como gastos obligatorios.

Grupo de función 7. Regulación económica de sectores productivos. Se integran en este grupo los gastos de actividades, servicios y transferencias des-

tinados a desarrollar el potencial económico de los distintos sectores de la produc-ción: agricultura, industria, energía, minería, turismo.

La LRBRL no incluye ninguna referencia expresa para la mayoría de estas ac-tividades y servicios, por lo que en nuestro trabajo los hemos catalogados como servicios no obligatorios.

Sólo cabe señalar como excepción los gastos de la subfunción 7.1. Turismo que incluyen aquellos gastos destinados al desarrollo del turismo y la prestación de servi-cios de apoyo al mismo. El artículo 25.2. m) de la LRBRL asigna competencias a los municipios en esta materia que se ven refrendadas por el contenido de la legislación autonómica sectorial tal como señalan la Ley del Principado de Asturias 7/2001, de 22 de junio, de Turismo; la Ley 5/1999 de Ordenación del Turismo de Cantabria; Ley 11/1997, de 12 de diciembre, de Turismo de Murcia y la Ley 2/2001, de 31 de mayo, de Turismo de La Rioja.

Grupo de función 9. Transferencias a otras administracionesEn este grupo se incluyen las transferencias genéricas que una Entidad Local

ordena hacia el Estado, la Comunidad Autónoma o a favor de otros Entes Locales, tales como las participaciones en ingresos, cuotas de mancomunidades, consorcios y otros de naturaleza similar.

En virtud de la potestad de autoorganización que establece el art. 137 de la CE en nuestro trabajo han sido catalogados como gastos obligatorios.

7. Descripción de los resultados obtenidos 7.1. Análisis del gasto no obligatorio total en los municipios de Asturias, Cantabria, Murcia y La Rioja. Ejercicio 2009

Los datos analizados nos muestran que, durante el ejercicio 2009, los municipios del Principado de Asturias liquidaron un volumen de gasto relacionado con servicios no obligatorio que ascendió a 175,9 millones de euros, lo que supone un 14,2% del total del gasto liquidado por estos municipios. En términos de gasto per cápita este gasto impropio ascendió a 162,1 euros por habitante.

En el ámbito de los municipios de Cantabria los datos de las liquidaciones presu-puestarias para 2009 muestran un volumen de gasto no obligatorio de 74,1 millones


de euros y 125,7 € en términos de gastos per cápita. Esta cuantía de gastos impropios supone el 10,9% del total del gasto liquidado.

Respecto a los municipios de Murcia los presupuestos de gastos liquidados para 2009 muestran un volumen de gasto no obligatorio de 1.740,3 millones de euros lo que supone el 11,3% del total del gasto liquidado. Esta cuantía de gastos no obliga-torios asciende a 138,8 € en términos de gasto per cápita.

Los datos de los presupuestos liquidados de los municipios de La Rioja para 2009 muestran que dichos municipios realizaron un gasto no obligatorio de 50,3 millones de euros. Esta cuantía supone el 12,3% del gasto total liquidado y asciende a 156,5 € en términos de gasto per cápita.

En términos de análisis comparado, se observa que los gastos impropios presen-tan una importancia relativa mayor en los presupuestos de los municipios Asturianos (14,2%) que en los municipios del resto de territorios analizados: La Rioja (12,3%), Murcia (11,3%) o Andalucía (10,9%). También ponderando por el volumen de pobla-ción de cada territorio y observando el indicador gasto impropio per cápita, es en los mu-nicipios asturianos donde este indicador es más alto (162,1 €/hab) seguido de cerca por los municipios de La Rioja (156,6 €/h). Este indicador en los municipios asturianos supe-ra en 37 €/hab a los municipios de Cantabria y en 24 €/hab a los municipios de Murcia.

Cuadro 4. Gasto no obligatorio y gasto total. Total municipios. Liquidación 2009.Asturias Cantabria Murcia La Rioja

Gasto no obligatorio(miles €)

175.924 74.110 197.899 50.374

Gasto total (miles €)

1.239.446 679.251 1.740.308 408.916

GNO/ Gtotal (%) 14,19% 10,91% 11,37% 12,32%

Gasto no obligatorio(€/hab)

162,10 €/hab 125,79 €/hab 138,83 €/hab 156,59 €/hab

Gasto total(€/hab)

1.142,04 €/hab 1.152,89 €/hab 1.220,88 €/hab 1.271,10 €/hab

Elaboración propia a partir datos MHAP.

Aunque estos resultados muestran porcentajes de gasto no obligatorio respecto al total considerables, son, sin embargo, sensiblemente inferiores a los obtenidos en estudios previos sobre la materia. Así, en el último trabajo de Vilalta et al. (2011) uti-lizando datos medios del periodo 2003-2007, las estimaciones de gasto no obligatorio para los municipios de Asturias respecto al total se sitúan alrededor del 27% y para los municipios de Cantabria, Murcia y La Rioja son respectivamente de 22,1%, 25,7% y 23% Asimismo, en el trabajo de FEMP (2006) el valor obtenido en este indicador para una amplia muestra de municipios de todo el territorio nacional es del 35%.


Gráfico 1. Gasto no obligatorio/Gasto total. Total municipios Asturias. 2009.

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del MINHAP.

Gráfico 2. Gasto no obligatorio/Gasto total. Total municipios Cantabria. 2009.


Gráfico 3. Gasto no obligatorio/Gasto total. Total municipios Murcia. 2009.



Gráfico 4. Gasto no obligatorio/Gasto total. Total municipios La Rioja. 2009.


Una cuestión de interés puede ser intentar determinar cuál es el principal destino del gasto no obligatorio realizado por los municipios de los territorios analizados. Para ello, en el cuadro 5, se analiza cómo está distribuido porcentualmente dicho gasto entre las principales funciones de la clasificación funcional del gasto.

En los cuatro ámbitos territoriales analizados se observa que existe bastante coin-cidencia respecto al destino del gasto impropio de los municipios. Destaca como uno de los destinos fundamentales la función Cultura (41,4%; 44% y 47,1% y 54,5% respectivamente). También es bastante relevante el gasto impropio destinado a las funciones Promoción Social (24,4%; 16,8%, 19,1% y 13,2%) y Otros servicios comu-nitarios y sociales (10,1%; 5,7%, 19,9% y 13,8%). Otros destinos significativos del gasto no obligatorio en los municipios asturianos son las funciones de Infraestructuras Agrarias (8% del total de gasto no obligatorio) e Industria (también 8%). Asimismo, son relevantes el gasto impropio dedicado a la función Sanidad en los municipios de Cantabria (19,9%) y La Rioja (10,8%) y el gasto impropio dedicado a la función Educación en los municipios de Cantabria (7%).


Cuadro 5. Principales destinos del Gasto No Obligatorio. Euros por habitante y distribución porcentual. Municipios. Liquidaciones 2009.

FuncionesAsturias Cantabria Murcia La Rioja

€ /h % € / h % € / h % € / h %

3.2 Promoción social 39,5 24,4% 20,9 16,8% 26,6 19,1% 20,6 13,2%

4.1. Sanidad 6,5 4,0% 24,7 19,9% 2,2 1,6% 13,0 8,3%

4.2. Educación 0,6 0,3% 8,7 7,0% 8,4 6,1% 8,1 5,2%

4.5 Cultura 67,1 41,4% 54,6 44,0% 65,4 47,1% 85,5 54,5%

4.6. Otros servicioscomunit. y sociales

16,4 10,1% 7,1 5,7% 27,7 19,9% 21,7 13,8%

5.2. Comunicaciones 0,3 0,2% 0,4 0,3% 1,7 1,2% 0,5 0,3%

5.3. Infraestructuras agrarias

13,0 8,0% 2,3 1,8% 2,2 1,6% 2,4 1,5%

5.4. Invest. Cient.,técnica y aplicada

0,1 0,0% 0,2 0,1% 0,1 0,1% 1,2 0,8%

5.5. Invest. básica yestadística

0,1 0,0% 0,2 0,1% 0,0 0,0% 0,3 0,2%

7.1. Agricultura,ganadería y pesca

3,9 2,4% 0,5 0,4% 1,6 1,2% 1,5 0,9%

7.2. Industria 13,0 8,0% 2,0 1,6% 2,0 1,4% 1,7 1,1%

7.3. Energía 1,2 0,7% 2,2 1,8% 0,7 0,5% 0,1 0,1%

7.4. Minería 0,2 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%

TOTAL GastosNo obligatorios

161,9 100% 124,1 100% 138,8 100% 156,8 100%


Gráfico 5. Principales destinos del Gasto no obligatorio. Municipios Asturias. 2009.



Gráfico 6. Principales destinos del Gasto no obligatorio. Municipios Cantabria. 2009.


Gráfico 7. Principales destinos del Gasto no obligatorio. Municipios Murcia. 2009.


Gráfico 8. Principales destinos del Gasto no obligatorio. Municipios La Rioja. 2009.



Otro aspecto de interés consiste en observar la naturaleza económica del gasto impropio detectado en los municipios. El cuadro 6 muestra que, fundamental-mente, el gasto no obligatorio realizado por los municipios en los territorios anali-zados es gasto corriente (68,2%, 71,7%, 67,8% y 74,0%), con una especial signi-ficación de este dato en los municipios de La Rioja. Dentro de este gasto destacan en todos los territorios las partidas dedicada a gastos en bienes y servicios (23,9%, 38,6%, 33,9% y 40,2%) y a gasto de personal (31,2%, 24,6%, 26,3% y 25,6%), lo que viene a mostrar la importante incidencia que tienen estas partidas dentro de los gastos impropios. Respecto a los gastos no obligatorios dedicados a operaciones de capital destaca especialmente el gasto incluido en el capítulo de Inversiones reales (30,5%, 28%, 31,6% y 25%).

Cuadro 6. Clasificación económica del gasto no obligatorio.Euros por habitante y distribución porcentual. Municipios. Liquidación 2009.

CapítulosAsturias Cantabria Murcia La Rioja

€ / h % € / h % € / h % € / h %

Cap.1.Gastos de Personal 45,4 31,2% 34,5 24,6% 36,5 26,3% 24,1 25,6%

Cap 2. Gastos en bienes y servicios 34,8 23,9% 54,2 38,6% 47,1 33,9% 38,0 40,2%

Cap 3.GastoFinancieros 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%

Cap 4. Transfer.Corrientes 18,9 13,0% 12,1 8,6% 10,6 7,7% 8,5 9,0%

Gastos corrientes 99,2 68,2% 100,8 71,7% 94,2 67,9% 70,6 74,8%

Cap 6.Inversiones reales 44,3 30,5% 39,4 28,0% 43,8 31,6% 23,6 25,0%

Cap 7.Transfer. Capital 1,5 1,1% 0,3 0,2% 0,7 0,5% 0,2 0,2%

Gastos de capital 45,9 31,5% 39,7 28,3% 44,5 32,1% 23,8 25,2%

Cap 8. Activos financieros 0,4 0,3% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%

Cap 9. Pasivos financieros 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%

Gasto financiero 0,4 0,3% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%

TOTAL 145,5 100 140,6 100 138,7 100 94,4 100


También desde la perspectiva de la clasificación económica se puede analizar, en cada capítulo económico de gasto, qué parte corresponde a gasto no obligatorio (tabla 7). Así, se observa, como en todos los ámbitos territoriales analizados, el capítulo de Transferencias corrientes es en el que cuenta con un mayor porcentaje


de gasto no obligatorio (16,9%, 33%, 15,9% y 24,9%). Asimismo, se observa, como los capítulos de Gastos en bienes y servicios y de Gastos de personal también incluyen porcentajes significativos de gastos no obligatorios, lo que vuelve a poner de manifiesto la relevancia de este tipo de gastos en los gastos corrientes en general. En el gasto de inversión, destaca el capítulo de Inversiones reales con porcentajes relevantes de gasto no obligatorios dentro del total del capítulo (13,1%, 12,1%, 12,6% y 14,9%).

Cuadro 7. Gasto no obligatorio/Total gasto (%) en cada capítulo dela clasificación económica. Municipios. Liquidación 2009.

Capítulos Asturias Cantabria Murcia La Rioja

Cap.1. Gastos de Personal 14,96% 10,40% 10,47% 8,04%

Cap 2. Gastos en bienes y servicios 11,91% 13,40% 12,47% 10,48%

Cap 3. Gastos Financieros 0,02% 0,00% 0,06% 0,02%

Cap 4. Transferencias corrientes 16,96% 33,07% 15,92% 24,94%

Gasto corriente 13,77% 12,85% 11,61% 9,92%

Cap 6. Inversiones reales 13,13% 12,19% 12,61% 14,97%

Cap 7. Transferencias de capital 10,79% 3,11% 4,02% 2,27%

Gasto de capital 13,03% 11,93% 12,18% 14,33%

Cap 8: Var. activos financieros 0,00% 0,00% 0,72% 0,00%

Cap 9: Var. pasivos financieros 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

Gasto Financiero 0,00% 0,00% 0,01 0,00

TOTAL 12,75% 12,20% 11,38% 10,29%


7.2. Análisis del gasto no obligatorio según el tamaño de los municipios. Ejercicio 2009

Tal como señala la LRBRL las competencias asignadas a los municipios difie-ren de unos a otros, dependiendo fundamentalmente del tamaño poblacional de los mismos. De hecho, el art. 26.1 de dicha Ley establece distintos servicios obligatorios para los municipios según su tamaño. A continuación, se analiza el gasto no obliga-torio realizado por los municipios de los ámbitos territoriales seleccionados teniendo en cuenta su distinto tamaño poblacional, con objeto de observar si dicho tamaño tiene alguna influencia o no en el nivel de gastos no obligatorios detectados.

En cuanto al análisis del gasto total, y utilizando cifras de gasto por habitante, se observa que, en general, dicho gasto total per cápita es más elevado en los municipios de Murcia, seguidos en un nivel intermedio por los de Cantabria y Asturias con va-lores bastante cercanos y quedando los municipios de La Rioja con valores per cápita


más reducidos. Esta ordenación se cumple para todas las agrupaciones de municipios por estratos de población, salvo alguna excepción9.

Otra posibilidad es analizar los valores relativos de gasto total per cápita de las dis-tintas agrupaciones de municipios dentro de un mismo territorio, utilizando números índices respecto a la media. Siguiendo este indicador se observa que en Asturias y en Murcia, los municipios más pequeños (menores de 5.000 habitantes) son los que rea-lizan un gasto por habitante más elevado contando además con una gran desviación respecto a la media (un 40% y un 54% superior a sus respectivas medias). Por el con-trario los municipios de mayor tamaño (más de 100.000 habitantes) presentan valores por debajo del gasto total medio en Asturias, Cantabria y Murcia. Sin embargo, los municipios de La Rioja muestran un comportamiento algo diferente al del resto de territorios, presentando mayores niveles de gasto total per cápita relativo en los muni-cipios de mayor población (más de 100.000 habitantes) y valores menores respecto a la media en los municipios de menor población (menores de 5.000 habitantes).

En lo que respecta al gasto en servicios no obligatorios, se observa que son los mu-nicipios más pequeños (menores de 5.000 habitantes y de 5.000 a 20.000 habitantes) los que presentan un mayor gasto impropio por habitante. Ello se cumple para todos los ámbitos territoriales analizados tanto en valores absolutos como relativos. Así, se observa, que los valores absolutos del indicador gasto no obligatorio per cápita son más elevados en estos municipios de menor tamaño para cada uno de los territorios analizados10. Tam-bién analizando los valores relativos de este indicador, se observa que estos municipios de menor tamaño (especialmente los menores de 5.000 habitantes) presentan índices de gasto no obligatorio muy superiores a las respectivas medias de cada territorio (un 157% en Asturias, un 70% en Cantabria, un 190% en Murcia y un 30% en La Rioja).

Por el contrario se observa que los municipios con menor gasto impropio por habitante son los municipios más grandes (más de 100.000 habitantes). Esto se cum-ple para todos los territorios analizados en valores absolutos de gasto no obligatorio per cápita. Asimismo, observando los índices relativos respecto a la media también se observa el mismo comportamiento y los municipios de más de 100.000 habitantes presentan valores muy por debajo de la media (un 18% menos en Asturias, un 53% menos en Cantabria, un 22% menos en Murcia y un 44% menos en La Rioja).

Pasando a analizar la importancia relativa del gasto no obligatorio respecto al gasto total en los municipios agrupados por tramos poblaciones, se observa que este gasto es especialmente importante en términos relativos en los municipios de menor población (menores de 5.000 habitantes) en todos los ámbitos territoriales analiza-

9 El caso de los municipios entre 50.000 y 10.000 habitantes donde el mayor gasto total per cápita se produce en los municipios asturianos.10 Con la excepción de los municipios de 50.000 a100.000 habitantes en Asturias que presentan valores absolutos de gasto no obligatorio per cápita elevados.


dos, con valores especialmente importantes en los municipios pequeños de Asturias (26,1% del total de ese tramo), Cantabria (17,7%) y Murcia (21,4%). En los muni-cipios de La Rioja también presenta una importancia relativa relevante el tramo de los municipios entre 5.000 y 20.000 habitantes.

La observación de los gráficos 10.a a 10.d donde se recoge los valores per cápita de este gasto no obligatorio, por municipios agrupados poblacionalmente, en cada territorio analizado nos muestra en general una tendencia decreciente de tal manera que el volumen de gasto no obligatorio es mayor en los territorios de menos pobla-ción y va disminuyendo en los municipios de mayor población, con un pequeño pico de subida observado en los municipios de entre 50.000 y 100.00 habitantes. Este comportamiento se observa con claridad para los municipios de Asturias, Cantabria y Murcia, presentando en el caso de La Rioja un comportamiento más irregular.

Cuadro 8. Gasto Total per cápita en municipios agrupados por tamaño poblacional. Valores absolutos y relativos. Municipios. Liquidación 2009.

Capítulos Asturias Cantabria Murcia La RiojaMunicipios GTotal/h Media=100 GTotal/h Media=100 GTotal/h Media=100 GTotal/h Media=100

Menos de 5.000 h. 1.597,8 140 1.210,3 105 1.879,0 154 1.022,7 99

De 5.001 a 20.000 h. 1.179,3 103 1.147,5 100 1.354,9 111 1.032,5 100

De 20.001 a 50.000 1.077,0 94 1.086,7 94 1.226,1 100 1.048,5 102

De 50.001 a 100.000 1.260,2 110 1.149,4 100 1.122,0 92 868,4 84

Más de 100.000 h. 1.034,0 91 1.146,0 99 1.170,7 96 1.083,4 105

TOTAL 1.142,0 100 1.152,9 100 1.220,8 100 1.032,1 100Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del MINHAP.

Cuadro 9. Gasto No obligatorio per cápita en municipios agrupados por tamaño poblacional. Valores absolutos y relativos. Municipios. Liquidación 2009.

Capítulos Asturias Cantabria Murcia La Rioja

Municipios GNO/h Media=100 GNO/h Media=100 GNO/h Media=100 GNO/h Media=100

Menos de 5.000 h. 416,2 257 213,9 170 401,9 290 122,8 130

De 5.001 a 20.000 h. 150,0 93 161,2 128 166,0 120 136,7 144

De 20.001 a 50.000 h 133,3 82 75,9 60 155,7 112 75,0 79

De 50.001 a 100.000 167,4 103 121,0 96 151,1 109 74,7 79

Más de 100.000 h. 133,4 82 59,5 47 108,7 78 53,2 56

TOTAL 162,1 100 125,8 100 138,8 100 94,8 100



Cuadro 10. Gasto No Obligatorio per cápita / Gasto Total per cápita (%)en municipios agrupados por tamaño poblacional. Municipios. Liquidación 2009.

Asturias Cantabria Murcia La Rioja

Municipios GNO/ total GNO/ total GNO/ total GNO/ total

Menos de 5.000 h. 26,1 17,7 21,4 12,0

De 5.001 a 20.000 h. 12,7 14,1 12,3 13,2

De 20.001 a 50.000 h. 12,4 7,0 12,7 7,2

De 50.001 a 100.000 h. 13,3 10,5 13,5 8,6

Más de 100.000 h. 12,9 5,2 9,3 4,9

TOTAL 14,2 10,9 11,4 9,2


Gráfico 9. Gasto total y Gasto no obligatorio per cápita en municipios de Asturias agrupados por tamaño poblacional. Liquidación 2009.


Gráfico 10. Gasto total y Gasto no obligatorio per cápita en municipios de Canta-bria agrupados por tamaño poblacional. Liquidación 2009.



Gráfico 11. Gasto total y Gasto no obligatorio per cápita en municipios de Murcia agrupados por tamaño poblacional. Liquidación 2009.


Gráfico 12. Gasto total y Gasto no obligatorio per cápita en municipios de La Rioja agrupados por tamaño poblacional. Liquidación 2009.

7.3. Evolución del gasto no obligatorio de los municipios. Periodo 2005-2009. Tras haber analizado el gasto no obligatorio en los municipios de determinados

ámbitos territoriales en un ejercicio concreto (20097), a continuación, se explora el comportamiento dinámico de este gasto a lo largo del tiempo y, para ello, se ha am-pliado el análisis desarrollado al periodo 2005-2009.

La evolución del indicador gasto no obligatorio de los municipios respecto al gasto total muestra que la importancia relativa de este tipo de gastos se mantiene bastante constante a lo largo del periodo, con pequeñas variaciones puntuales en algún ejercicio concreto. Este comportamiento se produce para todos los ámbitos territoriales anali-zados. Así, para los municipios asturianos este indicador se mantiene entre alrededor del 16% del total en el periodo con un pequeño pico del 17,7% en 2006 y un valor más reducido del 14,1% del total en 2009. En el caso de los municipios de Cantabria el valor evoluciona alrededor del 9-10% del gasto total y en el caso de Murcia se sitúa



alrededor del 11-12% en ambos territorios casi sin oscilaciones en estos años. El caso de La Rioja presenta valores alrededor del 11-12% del total pero con mayores variaciones, destacando el valor de 9,4% en 2007 o el valor del 13,1 en 2008.

Tabla 11. Gasto no obligatorio y obligatorio respecto al gasto total.Municipios. Ejercicios 2005 a 2009.

Asturias Cantabria Murcia La Rioja

GNO/GT G. Oblig/GT GNO/GT G. Oblig/GT GNO/GT G. Oblig/GT GNO/GT G. Oblig/GT

2005 15,94% 84,06% 9,00% 91,00% 11,85% 88,15% 11,71% 88,29%

2006 17,73% 82,27% 10,04% 89,96% 12,15% 87,85% 11,16% 88,84%

2007 15,91% 84,09% 9,74% 90,26% 12,44% 87,56% 9,47% 90,53%

2008 16,15% 83,85% 9,19% 90,81% 12,74% 87,26% 13,15% 86,85%

2009 14,19% 85,8% 10,91% 89,09% 11,37% 88,63% 12,36% 87,64%


Gráfico 13. Gasto no obligatorio y obligatorio respecto al gasto total. Municipios de Asturias. Ejercicios 2005 a 2009.


Gráfico 14. Gasto no obligatorio y obligatorio respecto al gasto total. Municipios de Cantabria. Ejercicios 2005 a 2009.



Gráfico 15. Gasto no obligatorio y obligatorio respecto al gasto total. Municipios de Murcia. Ejercicios 2005 a 2009.


Gráfico 16. Gasto no obligatorio y obligatorio respecto al gasto total. Municipios de La Rioja. Ejercicios 2005 a 2009.

8. ConclusionesEl trabajo elaborado sobre el gasto no obligatorio de los municipios de Asturias,

Cantabria, Murcia y La Rioja nos permite destacar las siguientes conclusiones: 1) El marco legal que determina las competencias de los municipios españoles dista

mucho de ser claro y seguro. La especial configuración que ha seguido la LR-BRL para determinar las competencias obligatorias de los municipios permiten caracterizarlo como un marco legal complejo, dinámico y susceptible de relevante diversidad territorial, que presenta importantes dificultades para su seguimiento.Tal como se ha observado en el trabajo, la determinación de las competencias municipales, establecida básicamente a través de los artículos 26 y 25 de la LRBRL, obliga a un profundo seguimiento de la legislación sectorial estatal y autonómica, para determinar con certeza cuáles son los servicios que obligato-riamente deben prestar los municipios, y para conocer bajo qué fórmula jurí-



dica tienen atribuidas esas competencias (competencia exclusiva, competencia compartida, delegación plena, encomienda de gestión, etc. ).Desde nuestra perspectiva, resultaría necesaria alguna reforma legal que replantease la descripción de las funciones y cometidos que corresponden a las Entidades Lo-cales. Se necesita introducir mayor claridad, transparencia y concreción, tanto en la identificación de las competencias a desarrollar (qué servicios se deben prestar) como en los estándares de calidad a prestar en el ejercicio de dichas competencias (qué niveles de prestación). Este esfuerzo de determinación y concreción debe rea-lizarse especialmente en aquellas funciones y políticas cuyas competencias están compartidas entre diferentes niveles de gobierno, intentando delimitar con claridad hasta donde llega la responsabilidad de cada uno de ellos en los distintos servicios.

2) En este trabajo se ha pretendido, al menos para el ámbito territorial analizado (municipios de Asturias, Cantabria, Murcia, La Rioja), identificar cuáles son los servicios obligatorios que tienen asignados competencialmente los municipios. Para ello se ha realizado una exhaustiva revisión de la normativa de régimen local y de la legislación sectorial estatal y autonómica, con objeto de precisar ese marco competencial con exactitud. Este ejercicio de análisis legislativo permite determi-nar, a sensu contrario, un catálogo de servicios no obligatorios para los munici-pios, susceptible de ser comparado con los servicios que efectivamente se vienen prestando. El resultado obtenido en nuestro trabajo, tras este amplio repaso de la legislación sectorial, es una consideración más amplia del ámbito competencial de los municipios y una visión más restrictiva del catalogo de servicios que pueden considerarse como no obligatorios, en comparación con otros trabajos anteriores sobre esta materia (Vilalta y Mas, 2001, 2003 y 2006; Vilalta et al, 2004 y 2008; Vilalta, Mas y Salinas, 2011) y (FEMP, 2006)

3) Tras realizar la identificación de los servicios obligatorios y no obligatorios de los municipios desde una perspectiva legislativa, se ha procedido a analizar la clasificación funcional de los presupuestos liquidados de los municipios para cuantificar el volumen del gasto no obligatorio realizado por éstos y analizar su comportamiento. Entre los resultados más destacables podemos señalar:

• El gasto no obligatorio estimado para el ejercicio 2009 en los municipios de Asturias, Cantabria, Murcia y La Rioja presenta valores sensiblemente infe-riores a los obtenidos en otros estudios sobre la materia. En nuestro trabajo el indicador de gasto no obligatorio respecto al total presenta valores del 14,2% en Asturias, 11% en Cantabria, 11,3% en Murcia y 12,3% en La Rioja. En Vilalta et al (2006) se obtiene un resultado del 29% para los Municipios de Cataluña en 2003. En FEMP (2006) se obtiene un indicador del 35% para el conjunto de todos los Municipios españoles en el ejercicio 2003. En Vilalta, Más y Salinas (2011), los resultados son del 27,9% para Asturias,


22,1% para Cantabria, 25,7% para Murcia y 23% para La Rioja con datos medios del periodo 2003-2007. Estas diferencias se explican, probablemen-te, por los diferentes criterios utilizados para identificar el catalogo de gastos no obligatorios en el análisis del marco legal y por la utilización, en algunos trabajos, de fuentes de datos distintas (encuestas hechas a los responsables municipales en FEMP (2006) ).

• Desde una perspectiva temporal, (ejercicios 2003 a 2007) los indicadores de gasto no obligatorio respecto al total presenta bastante estabilidad a lo largo del tiempo en todos los ámbitos territoriales analizados. Salvo, alguna varia-ción puntual en algún ejercicio concreto, no se producen variaciones al alza o a la baja de más de dos puntos. Tampoco se identifican tendencias claras de subida o bajada de este tipo de gastos en el breve periodo analizado.

• El principal destino de este gasto no asignado legalmente a los muni-cipios en el ejercicio 2009 corresponde básicamente a servicios que se incluyen dentro de las funciones de Cultura (41,4%; 44% y 47,1% y 54,5% respectivamente), Promoción Social (24,4%; 16,8%, 19,1% y 13,2%) y Otros servicios comunitarios y sociales (10,1%; 5,7%, 19,9% y 13,8%). Se observa que, en general, existe coincidencia en estos destinos preponderantes en los tres ámbitos territoriales analizados.

• Relacionando la clasificación funcional y económica del gasto en el ejer-cicio 2009 se observa, en todos los ámbitos territoriales analizados que, una parte fundamental del gasto no obligatorio realizado por los munici-pios es gasto corriente (68,2%, 71,7%, 67,8% y 74,0%). Dentro de este gasto destacan en todos los territorios las partidas dedicada a Gastos en bienes y servicios (23,9%, 38,6%, 33,9% y 40,2%) y a Gastos de personal (31,2%, 24,6%, 26,3% y 25,6%).

• Analizando el gasto no obligatorio realizado por municipios según su distinto tamaño poblacional en 2009, se observa que son los municipios más pequeños (menores de 5.000 habitantes y entre 5000-10.000 habi-tantes) los que realizan un gasto no obligatorio mayor. Así, por ejemplo, en los municipios menores de 5.000 habitantes, se observa un gasto im-propio un 157% superior a la media en Asturias, un 70% en Cantabria, un 190% en Murcia y un 30% en La Rioja.

• Observando la importancia relativa del gasto no obligatorio respecto al total para los municipios clasificados según su tamaño poblacional, se constata que para todas las categorías de municipios este indicador supe-ra el 5% y en la mayoría de los casos es mayor del 10%, lo que muestra que el gasto no obligatorio es relevante con independencia del tamaño de los municipios. Este indicador es especialmente elevado para los mu-


nicipios más pequeños en todos los territorios: Asturias (26,1% del total de ese tramo), Cantabria (17,7%), Murcia (21,4%) y La Rioja (12%).

4) Los resultados obtenidos deben observarse con cierta cautela puesto que la metodología utilizada presenta algunas limitaciones relevantes.

• En primer lugar, la elaboración realizada de nuestro catalogo de gastos no obligatorios presenta problemas ocasionados por la falta de claridad de la legislación al determinar las responsabilidades concretas de los munici-pios. Así, se han encontrado determinadas incertidumbres, tanto por la diversidad de fórmulas de delegación utilizadas (delegación plena, par-cial, encomienda de gestión,…) como por no estar claro en ocasiones el alcance de la delegación efectuada (“podrán delegar”,..) lo que puede condicionar la consistencia de dicho catalogo.

• Por otro lado, la información contenida en la clasificación funcional de las li-quidaciones presupuestarias de los municipios no presenta, en muchos casos, la desagregación adecuada para distinguir, dentro de una función concreta, qué programas pueden ser calificados como obligatorios y no obligatorios. Ello ha llevado a que en el trabajo deban calificarse de forma similar funciones que encontrarían una mayor variabilidad en un análisis programa a progra-ma. En este sentido sería deseable una mayor desagregación en la información presupuestaria municipal pública para realizar este tipo de estudios.

• Por otro lado la información analizada sólo nos permite una mera clasifica-ción de las funciones de gasto pero no nos permite indagar sobre la cues-tión de cómo se financian estos gastos, para intentar aproximar en alguna medida si ésta es suficiente o insuficiente. Como ya se ha señalado, el tema de conocer como es la financiación de estos servicios es determinante, pues ello está en el origen de las reclamaciones de insuficiencia financiera de los municipios. Así, nos podríamos encontrar con gastos calificados como no obligatorios (sin asignación competencial) que estén correctamente financia-dos por los niveles superiores de gobierno en atención a un correcto diseño de la formula de delegación y no supondrían mayor problema para los mu-nicipios y de forma inversa, gastos calificados como propios (con asignación competencial) pero que no cuentan con una financiación adecuada.Estos problemas obligan a considerar con cautela los resultados obte-nidos y destacar que se trata sólo de una aproximación, aquella que es compatible con la información legal y presupuestaria existente.

5) Como valoración final podemos destacar la gran dificultad observada para obte-ner conclusiones consistentes sobre la cuantificación y el comportamiento de los gastos no obligatorios de los municipios, lo que nos obliga a ser algo escépticos y evitar cualquier tipo de afirmación rotunda sobre el tema. Tres elementos condi-


cionan los resultados que se puedan obtener en los diversos estudios sobre el tema, incluidos éste mismo: la incertidumbre introducida por un complejo y poco claro marco legal, el punto de partida más o menos estricto que se tome en la metodo-logía a la hora de elaborar el catalogo de gastos no obligatorios y las dificultades de la información presupuestaria disponible, menos desagregada de lo que sería deseable. Cualquier avance en alguno de estos ámbitos puede contribuir a mejorar sensiblemente futuras estimaciones sobre esta materia.

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Fórmulas alternativas de prestaciónde los servicios públicos locales

Mercedes Fuertes LópezCatedrática de Derecho Administrativo

Universidad de León

1Agradezco la generosa invitación para participar en este ciclo de conferencias

organizado por el Real Instituto de Estudios Asturianos. Hay que aplaudir esta ini-ciativa porque en una época de profunda crisis económica resulta necesario aprestar las energías necesarias, el pensamiento y las ideas para perseverar los cimientos del Estado social y democrático de Derecho y cuyo mantenimiento en los últimos años no puede calificarse, ciertamente, de ejemplar. Varias causas han concurrido para que nos encontremos ahora en ante una grave situación económica e institucional como he denunciado junto al profesor Sosa Wagner en varias publicaciones1.

Mucho ha afectado y está afectando esta crisis a los Ayuntamientos. Bien visible es el deterioro de algunos servicios públicos locales. Desgraciadamente no son pocos los ejem-plos. Los policías locales se pasean más por las calles ante las restricciones del gasóleo para los coches. Los servicios de basuras, que recogían de manera diaria las toneladas de desper-dicios de esta sociedad consumista, distancian sus recogidas. El servicio de alumbrado pú-blico también ha disminuido. No todas las farolas se encienden o no funcionan todos sus puntos de luz y se han limitado las horas de iluminación. También los servicios de trans-porte público sufren las consecuencias: se espacian las frecuencias, se acortan las rutas y se incrementa el precio de los billetes. ¡Y qué contar del cuidado de las zonas verdes! Donde antes se hacían siegas quincenales ahora se practican cada mes o aún más distanciadas. Hay piscinas municipales que se mantuvieron cerradas el pasado estío a pesar del calor

1 Sirva la remisión, entre otros trabajos, a los libros “El Estado sin territorio. Cuatro relatos de la España autonómica”, Marcial Pons, Madrid, 2ª ed. 2011 y “Bancarrota del Estado y Europa como contexto”, Marcial Pons, Madrid, 2011.


veraniego. Desde hace ... no semanas, ni meses, sino años, no se encuentra dinero para las reparaciones indispensables... ¡y los millones que se dilapidaron en los planes de inversión municipal! Y donde hay piscinas municipales, el número de socorristas se ha reducido. Se han adelgazado las actividades culturales y las fiestas locales; se retira la asistencia domici-liaria, así como la sanitaria. Estos servicios que habían sido ejemplo durante años de los que presumir se están desmoronando. Voces ilustres –como la de Juan Luis Rodríguez-Vigil- habían alertado ya de este grave riesgo hace años2. Y así podríamos seguir.

Pero mi función aquí no es recordar el tenebroso panorama que estamos transi-tando, sino expresar mi opinión sobre las posibles alternativas para que la prestación de los servicios locales se mantenga y, en la medida de lo posible se afiance y mejore. Porque la atención a los ciudadanos es es una de las principales causas que justifica la actuación de las Administraciones públicas. Es más, los servicios públicos han sido ejemplo, y deben seguir siéndolo, de cómo el poder público debe mirar al horizonte de la solidaridad social y territorial, aspectos nada baladíes. Hay que defender, en consecuencia, la prestación de servicios públicos, de manera especial en el ámbito local donde desenvolvemos gran parte de nuestra vida los ciudadanos.

¿Existen, pues, otras fórmulas o alternativas? Ese fue precisamente el título que se me dio al invitárseme a intervenir en este ciclo.

2A mi juicio, las previsiones que contiene el Ordenamiento jurídico son sufi-

cientemente amplias para ofrecer un variado muestrario de fórmulas eficaces para gestionar los servicios locales. Recordemos: hay diversas fórmulas de gestión directa, en las cuales las Administraciones mantienen la responsabilidad en la prestación de los servicios; y también otras muchas de gestión indirecta, en las que se confía en em-presarios, a través de distintos pactos y negocios para que asuman ellos la prestación de los servicios3. Y, algo importante, la Corporación local posee bastante discrecio-nalidad para que, una vez creado el servicio, lo organice según crea más conveniente, pues existen pocas limitaciones para enmarcar esas facultades de la Administración4.

2 “Integración o desmoronamiento. Crisis y alternativas del sistema nacional e salud español”, Civitas, Madrid, 2010.3 Como bien ha explicado Francisco Sosa Wagner, el contrato de gestión de servicios acoge las diferencias moda-lidades (“La gestión de los servicios públicos locales”, Civitas, Madrid, 7ª ed. 2008). Lo que también ha reconocido la jurisprudencia (por ejemplo, sentencia del Supremo de 27 de enero de 1992).4 Recuerda las reglas generales de organización de los servicios la ya clásica sentencia del Supremo de 28 de junio de 1983. Entre las más importantes, hay que recordar que no pueden prestarse mediante fórmulas de gestión indirecta los servicios que impliquen el ejercicio de autoridad (arts. 85.2 LB y ahora también en el art. 275 LCSP). Hay que advertir que algunas normas especiales se pronuncian a favor de determinadas técnicas de gestión. Caso, por ejemplo, de la Ley 11/1991, de 8 de abril, sobre la gestión de las emisoras de radio municipales (en este sentido, puede verse la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 1999, que confirmó la anulación de una concesión de gestión del servicio radiofónico municipal por infringir esta legislación). También, Ley de Transportes de 30 de julio de 1987 manifiesta su preferencia por la concesión en los servicios de transporte por carretera.

MERCEDES FUERTES LÓPEZ

De todo encontramos ejemplo en el mapa asturiano.Así, por ejemplo, hay servicios que se prestan sin establecer “una organización espe-

cializada”. Esto es, se gestionan por los propios medios y servicios de la Corporación. Tal es el caso de la protección de los consumidores o el análisis y control de productos. En otros casos se ha creado un organismo autónomo local. El Centro escultura de Candás Museo Antón; son organismos autónomos los que gestionan los pabellones deportivos en Cangas de Onís, en Langreo, en Gijón, en Mieres, en Ribadesella, en Villaviciosa, etc.;

También hay sociedades anónimas, íntegramente públicas, que gestionan muchos servicios. Del inventario de entes locales que facilita el Ministerio de Economía re-cuerdo los siguientes: la compañía “Rehabilitación urbana Avilés, S.A.”; la sociedad “Gestión y promoción del suelo de Corbera, S.A”; el Ayuntamiento de Gijón cuenta con alrededor de diez sociedades municipales (“Empresa municipal aguas de Gijón, S.A”, “Empresa municipal transportes urbanos de Gijón, S.A”, “Cementerios de Gijón S.A.”, etc); el Ayuntamiento de Oviedo también aporta ejemplos, como la mercantil “Cinturón verde de Oviedo, S.A.”, que gestiona el servicio “aparcaoviedo”... A lo largo de todo el mapa del Principado podemos encontrar más ejemplos: como la compañía “Matadero de Tineo, S.A”; la mercantil “Desarrollo integral de Taramundi, S.A”, etc....

Del mismo modo, se mantiene la gestión bajo la responsabilidad local con la constitución de asociaciones o fundaciones que agrupan a varios Ayuntamientos como el Centro e desarrollo rural “Alto Narcéa” o el “Cabo Peñas”.

En mi indagación no he localizado en las Corporaciones asturianas ninguna “entidad pública empresarial”. Esta modalidad de organismo público se introdujo en la legislación española con la Ley de organización y funcionamiento de la Administración del Estado, y en el ámbito local con la reforma de la Ley básica de régimen local que se realizó en el año 2003 para crear una especie de figura que, podríamos resumir, lo quiere abarcar todo. Una especie de tertius genus entre organismo con potestades públicas pero que pretende abrazar y someterse al Derecho privado. Personalmente he manifestado grandes reservas hacia estos organismos que algunos Ayuntamientos han aprovechado como fórmula para gestionar los servicios audiovisuales o para, por ejemplo, apoyar actividades ganaderas5. Considero que, si una Corporación quiere participar en una actividad económica, por ejemplo, la comercialización de un queso asturiano o aprovechamientos forestales de los montes astu-rianos, existen ya fórmulas mercantiles suficientes y con un claro régimen jurídico, a las que acogerse, como son las sociedades de capital. Contar además con potestades públicas -caso de la expropiación forzosa o la imposición de tributos- no resulta necesario. Eso debe que-dar reservado a las Administraciones territoriales, esto es, a los Ayuntamientos, porque no añade más que confusión que otras entidades quieran hacer uso de esos poderes públicos.

5 Tal es el caso de la gestión de la radio local en Arenys de Mar; de la prestación de servicios audiovisuales en Ma-taró; o para el apoyo a la agricultura y ganadería en Osuna.


Frente a estos ejemplos donde la responsabilidad de la gestión del servicio se mantiene en el ámbito público, aun creando nuevas personificaciones, existen tam-bién muchas otras situaciones en los Ayuntamientos asturianos donde se ha confiado en empresarios para que presten servicios públicos y, así, se podrá otorgar una conce-sión, crearse una sociedad con participación de capital privado, suscribir una gestión interesada, firmar un concierto, alquilar unas instalaciones para la prestación del servicio. Fórmulas todas que nos encontramos en los municipios asturianos. De ahí que, ante la pregunta que me trae a esta sede, a saber, otras alternativas de gestión de los servicios locales, estime que el Ordenamiento ya ofrece suficientes tipos y fórmu-las para que los responsables públicos elijan ante cada situación cuál es el instrumen-to más adecuado, económico y eficaz para la prestación de los servicios públicos. Es decir, apelo a la sensatez y razonabilidad, a la buena gestión administrativa, derecho de los ciudadanos como nos reconoce la Carta europea de Derechos fundamentales.

Pero, lógicamente, no concluyo aquí mi intervención, porque creo que para salvar esta situación de crisis, para no seguir deteriorando los derechos y beneficios que estábamos percibiendo los ciudadanos con muchos servicios públicos, resulta urgente conocer las causas a las que se ha llegado a esta situación de deterioro y utilizando esta pértiga, saltar sobre esas arenas movedizas que se están tragando el Estado social y, asentarnos en tierras de seguridad jurídica y económica donde prevalezcan criterios de buena administración para elegir la fórmula más adecuada y conveniente de la gestión de cada servicio público.

3Varias han sido las causas que han conducido a esta situación de crisis económica

municipal. Entre ellas, y sin enunciarlas siguiendo un orden de trascendencia, hay que recordar el deficiente régimen de financiación de las Corporaciones locales. Resulta apremiante abordar la reforma de la Ley de haciendas locales. Ya lo han explicado otros profesores en esta sede. Es una tarea urgente e inapazable. Al mismo tiempo, hay que modificar algunos comportamientos perniciosos. Por ejemplo, los responsa-bles públicos deben ofrecer servicios sin generar “ilusiones financieras”. Esto es, de manera gratuita o mediante una contraprestación muy inferior al coste del servicio6. Debe explicarse a los ciudadanos cuánto cuestan los servicios, cuales son las fuentes de financiación, con tributos, tasas, precios públicos, para que se valoren adecuadamente

6 Como bien ha explicado Álvaro Rodríguez Bereijo en el libro que firmamos Francisco Sosa Wagner y yo (“Con-versaciones sobre el Derecho, la Justicia y la Universidad. Entrevista a diez maestros. Madrid, Marcial Pons, 2009) es muy nocivo separar la decisión del gasto público de la decisión sobre la financiación, porque origina “ilusiones financieras” en los gobernantes y más inconsciencia en los ciudadanos sobre el coste de los bienes y servicios que reciben. La refor-ma de la financiación autonómica y local es por ello inaplazable porque “una Administración a la que se encomienda la decisión de gastar los recursos públicos, pero no de recaudarlos, propende más fácilmente a la expansión incontenida del gasto público, a su mala asignación o al despilfarro, tomando a su cargo, por razones políticas o electorales, compromisos o demandas sociales de prestación de bienes y servicios público que luego resulta incapaz de financiar y cumplir”.


las prestaciones y se eviten los abusos. El Ordenamiento facilita fórmulas de precios públicos, bonos sociales y otros beneficios..., que pueden llegar, incluso, a la gratuidad para determinados colectivos o en un periodo de tiempo. Pero considero indispensable que los usuarios seamos conscientes de los costes de los servicios para valorarlos.

Otra de las causas del deterioro ha sido la multiplicación de servicios locales, sin analizar si ya estaban o no prestados por varias Administraciones originando duplicidades además de graves ineficiencias e inseguridades. Distintos Gobiernos han anunciado la constitución de comisiones y estudios para analizar estas situaciones, pero, lo lógico, lo razonable hubiera sido que en las Memorias que han de elaborarse para el establecimiento de un servicio se hubiera estudiado con rigor la situación de carencia o de prestación por otras Administraciones. Muchos son los ejemplos que podrían citarse con relación a ser-vicios de turismo, asistencia social o las actuaciones relativas a los servicios inmobiliarios7.

No ha resultado ajeno al deterioro de la prestación de los servicios públicos y del aumento del despilfarro la multiplicación de personificaciones. La expansión de la es-tructura local ha proliferado en una suerte de frondosa selva de organismos autónomos, entes públicos empresariales, sociedades municipales, fundaciones, asociaciones que, a su vez, se han reproducido dando lugar, a su vez, a nuevas sociedades públicas... Más de mil recoge el Inventario de Entes locales que elabora el Ministerio de Economía y Hacienda.

Desde hace décadas algunos hemos denunciado ese irracional abuso de incrementar la Administración instrumental en las Corporaciones locales, en ocasiones con una acti-tud mimética de lo que tradicionalmente ha hecho la Administración estatal, tan distinta para atender las necesidades propias de los Ayuntamientos. Hace años denuncié en un extenso estudio este gran universo de entidades y organismos públicos que como miles de estrellas y satélites integran una galaxia muy costosa8. Porque no sólo Ayuntamientos grandes ofrecen una barroca organización al contar con estos grupos y racimos de socie-

7 L. Tolivar Alas, “Servicios sociales locales: competencias propias e impropias”, Revista de estudios locales, núm 123, págs. 16 y ss.8 “Grupos públicos de sociedades”, Madrid, Marcial Pons, 2007. Recordaré sólo un ejemplo de estos grupos de sociedades. En el Ayuntamiento de Barcelona, con varias sociedades públicas, destaca “Barcelona de Servicios Municipales, S.A” que interviene en la administración y gestión de grandes actividades públicas. A través de esta sociedad municipal se gestionan: B: Servicios de Movilidad (cuyo objeto es la gestión de aparcamientos subterráneos, los aparcamientos demarcados en la denominada zona azul; el servicio de grúa municipal y la estación de autobuses Barcelona-Nord); B: S Montjuic; B: SM Fórum, el Zoo de Barcelona y Tibidabo. Y grandes grupos públicos son a) la Entidad metropolitana del Transporte de Barcelona que dirige el Instituo metropolitano del taxi, las sociedades Centro metropolitano de información y promoción del transporte, S.A. (CETRANSA), Ferrocarril Metropolitano de Barcelona S.A y Transportes de Barcelona S.A, a través de las cuales tiene su participación en Barcelona Regional S.A. y b) la Entidad del medio ambiente de Barcelona que dirige dos grandes sociedades públicas: la empresa metropolitana de saneamiento (EMSSA) y la sociedad de Tratamiento y selección de residuos (TERSA), que se estructura, a su vez, en otras sociedades: Tratamiento y selección de residuos SA, Selectives Metropolitanes SA (SEMESA) Soluciones integrales para los residuos (SIRESA), y Transferencia y reciclado de runes, además de participar de manera significativa en otras como Tratamiento motropolitano de fangos S.l. (Metrofang), Ecopar Barcelona SA con un 20%, Ecopar del mediterranio (20%), Ecopar del Besos, la Gestora metropolitana de runes y, en fin, tiene también una participación minoritaria en Molins Energía S.l y Recuperacio de energia SA.


dades. Con anterioridad cité ejemplos de algunas sociedades públicas que ha creado el Ayuntamiento de Gijón, que, además cuenta con varios organismos autónomos y siete fundaciones. También las modas se han extendido a los pequeños Concejos.

Es cierto que la personificación de un servicio, esto es, reconocer una personalidad jurídica separada ofrece algunas ventajas para gestionar con un patrimonio específico el servicio público y permitiría una más fácil fiscalización y control. Pero no hay que des-conocer las desventajas, de gastos, de complicación técnica, así como los riesgos. Y es que lo que deberían ser técnicas de descentralización para gestionar mejor se han inflamado transformándose en una grave patología. Muchas sociedades y fundaciones se constitu-yeron sin una clara justificación; no se valoraron para su creación ni costes ni recursos económicos, ni futuros ingresos; el entramado crece generando una estructura despro-porcionada con la organización estrictamente local; todo ello se alienta con la voluntad política de eludir los controles administrativos del secretario y del interventor, así como otros trámites que son garantía de que la actuación administrativa y de la participación de los interesados en los procedimientos administrativos; se busca una mayor discrecio-nalidad para adoptar decisiones; la selección del personal de esas personificaciones priva-das permite evitar los sistemas de selección propios de la función pública que tratan de garantizar la capacidad y el mérito del personal que tiene en sus manos la gestión de los asuntos públicos; resulta preocupante la falta de profesionalización en la multiplicación de cargos directivos que perciben altas remuneraciones; se ha extendido un nocivo clien-telismo político ante el maleable régimen de la contratación pública... No extraña ahora, conociendo como se ha agravado esta patología, que se haya multiplicado la deuda de las empresas públicas en los últimos años9.

Hay que saber que mucho nos jugamos los ciudadanos si desconocemos esas selvas de organismos que, además, configuran a diluir las garantías de los proce-dimientos públicos, los controles legales, contables o presupuestarios, así como, lo que es más importante, el control democrático del poder. Hay que poner coto a esa proliferación desmesurada de sociedades públicas.

Pero en este momento, más que a la poda de ese elefantiásico sector público, que puede llegar con la crisis, quería detenerme en algunos problemas que ha generado ta-maña proliferación de sociedades públicas y que es objeto de debate en muchos países europeos a la hora de organizar y gestionar los servicios públicos. Me refiero a cómo deben articularse las relaciones entre las Administraciones y estos organismos o socieda-des públicas. Y es que no siempre será posible la suscripción de un convenio, sino que habrá que analizar si será obligado promover una mínima publicidad y concurrencia para respetar las reglas de la competencia del mercado y la contratación pública.

9 Un resumen puede verse en A. Utrilla de la Hoz, El sector público empresarial autonómico y local, Madrid, Instituto de Estudios económicos, 2007. Por ejemplo, en la pág. 61 recoge la información facilitada por el Banco de España que pone de manifiesto que la deuda pública de las empresas autonómicas y locales se ha triplicado en los últimos años.


4La normativa de contratación de las Administraciones públicas se ha complicado

de manera relevante, por un lado, por los defectos de la incorporación del Derecho comunitario europeo al Ordenamiento español; y, por otro, por la tendencia del le-gislador español, que tiene signos de preocupante obsesión, de buscar resquicios para tratar de eludir las garantías que ofrecen los trámites administrativos. Como bien sa-ben, sólo las Administraciones públicas, que como tales son así consideradas por la Ley de contratos del sector público, han de satisfacer la mayoría de las previsiones contenidas en ese texto normativo (me refiero al Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre). Las sociedades, fundaciones y otros organismos que integran el sector público local sólo deberán atender ciertas reglas que derivan del Derecho comunitario cuando la cuantía de los contratos que pretendan suscribir superen determinados um-brales, ciertamente elevados. Fuera de esas situaciones, la preparación de los contratos deberá sólo garantizar el cumplimiento de los principios de transparencia, publicidad y concurrencia... Unas reglas mínimas que otorgan una importante discrecionalidad para seleccionar al contratista a los servicios personificados10. Estas mismas previsiones genéricas rigen con relación a los contratos de servicios -hasta ahora excluidos de la nor-mativa comunitaria europea- pero a los que les son de aplicación, como ha recordado el Tribunal de Justicia de la Unión europea, los principios establecidos en los tratados comunitarios11. En estos momentos se está tramitando una propuesta de Directiva que regulará los procedimientos para adjudicar con los contratos de concesión de servicios públicos siempre que la valoración de la concesión supere los cinco millones de euros (la propuesta tiene fecha de 20 de diciembre de 2011 y puede localizarse fácilmente en las bases de datos de las instituciones europeas con la referencia COM 2011, 897).

El problema está en si las Corporaciones locales, al organizar la prestación de sus servicios, pueden atribuir a sus entes instrumentales la prestación de servicios de manera directa y, a partir de ahí, a sus filiales, nietas y demás familia, lo que su-pondría eludir una pública concurrencia entre empresario como prevé la normativa de la contratación del sector público. Este conflicto ha sido objeto de un progresivo análisis doctrinal y jurisprudencial hasta consolidar la situación que denominamos “contratación doméstica”. Conviene conocerlo, aunque sea de manera resumida12.

10 Muchos son los trabajos y monografías que analizan este complejo régimen de la contratación el sector público. Expusimos de manera resumida nuestra visión crítica en “La ley de contratos del sector público y el murciélago” en Actualidad Jurídica Aranzadi, núm. 743.11 Más abajo me detengo en la importante sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de octubre de 2005 (c- 458/03).12 Sirva la referencia al primer trabajo de F. Sosa Wagner, “El empleo de los recursos propios por las Administracio-nes locales” en el Homenaje al prof. S. Martín Retortillo; así como el artículo firmado por F. Sosa Wagner y M. Fuertes “Pueden los contratos quedarse en casa? Polémica europea sobre la contratación in house”, Revista La Ley, 2007.


Las primeras aproximaciones europeas proceden de las conclusiones firmadas por los Abogados Generales. Así en 10 de noviembre de 1998 (BHI Holding BV c. G.Arnhem e G Rheden, C-306/96, La Pergola, y en RI. SAN contro Comune di Ischia, 9 de septiembre de 1999, C-108/98, Alber). Ischia Ambiente era una sociedad anónima cuyo capital social pertenecía en un 51% al municipio de Ischia. El 49% restante era propiedad de GEPI, otra sociedad anónima propiedad íntegra del Estado italiano. A esta sociedad se le atribuyó sin concurrencia la gestión de la recogida de residuos y el Abogado consideró, a la vista de estos datos, que la distinción entre municipio de Ischia y Estado italiano era demasiado formalista pues se trataba de una falsa sociedad mixta ya que el socio “privado” no era sino una sociedad de financiamiento precisamente desti-nada a constituir con los municipios sociedades para ayudar a la prestación de servicios.

En los dos casos, para los Abogados generales la clave estaba en el vínculo de depen-dencia: financiera, de un lado, y administrativa, de otra. El vínculo financiero era consi-derado elemento necesario pero no suficiente para apreciar la existencia de un servicio “in house”. Más importante era la vinculación administrativa, la unión orgánica, que hacía perder a la empresa la condición de “tercero”. Tanto en uno como en otro caso citados el hecho de advertir una dependencia que era financiera, organizativa y de gestión constitu-yeron elementos suficientes para defender la exclusión de la aplicación de la Directiva co-rrespondiente. El juez de Luxemburgo siguió la argumentación de los Abogados generales.

Después vino la causa Teckal (Comune de Aviano, 18 de noviembre de 1999, C-107/98). Aparecen las palabras (que se harían famosas) del Abogado general Cos-mas: cuando se demuestra la existencia de un fuerte control de parte de la Administra-ción adjudicadora en relación con el ente adjudicatario, análogo al ejercido sobre los propios servicios, que hace que en realidad los dos sujetos sean una sola persona, enton-ces se excluiría el régimen de la Directiva. Porque solo en estos casos puede hablarse de una especie de prolongación de la autoridad administrativa (una suerte de longa manus) que lógicamente no existe cuando el servicio aparece como un “tercero” situado en el mismo plano que otros operadores. Ahora bien, tiene que realizar la parte esencial de la propia actividad con la Administración adjudicadora. El Tribunal no dice que la em-presa dependiente tenga que actuar exclusivamente en beneficio de la Administración que la controla, es decir, puede actuar accesoriamente para otras personas.

En el asunto de la sentencia Arge (7 de diciembre de 2000, C-94/99, Gewässers-chutz) se afrontaron varias cuestiones (las del contrato doméstico y la de las ayudas públicas) en el marco de un litigio entre ARGE Gewässerschutz y el ministerio alemán federal de Agricultura y Montes, entidad adjudicadora, sobre la participación de lici-tadores semipúblicos en un procedimiento de adjudicación de contratos públicos de servicios (toma de muestras y análisis de las aguas de una serie de lagos y ríos austriacos). Según el Abogado general Leger “las prestaciones calificadas in house -término con el cual se definen las prestaciones suministradas a una autoridad pública por sus propios


servicios aunque estos se hallen orgánicamente diferenciados- escapan de la esfera de aplicación de las Directivas. El control ha de ser “efectivo”, la dependencia “estructural”. Arge era una sociedad con un capital social, el 49´5% en manos privadas. Y, con todo, el Abogado general no descarta por ese simple hecho la admisibilidad de un contrato doméstico, in house, sino que entiende con prudencia que, en tal caso, hay que analizar si el poder adjudicador ostenta un “poder determinante” en la sociedad. Ello exige un análisis que no es necesario cuando el capital es 100% público porque entonces hay una presunción clara de estrecha dependencia. Dependencia formal, dependencia económi-ca, dependencia administrativa y destinatario de los servicios serían los elementos deter-minantes para advertir la presencia de un contrato doméstico, según la sentencia misma.

Tras Teckal han venido más precisiones como las que recoge la sentencia de 11 de mayo de 2006 (asunto C- 340/04). La semilla del conflicto había sido lanzada con la convocatoria pública realizada por el Ayuntamiento de Bustio Arsizio para adjudicar un contrato de suministro de combustible, así como el mantenimiento de las instala-ciones de calefacción de los edificios municipales. Varias empresas habían presentado sus ofertas, pero el procedimiento se suspendió por el Ayuntamiento al conocer una sentencia del Consejo de Estado italiano en la que se reiteraba la jurisprudencia co-munitaria conocida como “doctrina Teckal”.

Amparado en esa doctrina, el Ayuntamiento decidió adjudicar de manera directa el mismo contrato a una sociedad holding (AGESP) en la que participa de manera casi absoluta (aproximadamente con el 98% de las acciones), perteneciendo el 2% restante a otros Ayuntamientos. Esta sociedad adjudicó el contrato a su filial, de la que poseía el cien por cien de las acciones, que a su vez adjudicó parte de esos contra-tos a distintas empresas privadas mediante procedimientos de urgencia pero ninguna de las que habían presentado ofertas en el procedimiento inicial.

Ante esta situación, las dos empresas que sí habían presentado sendas ofertas a ese concurso inicial, recurrieron ante los tribunales contenciosos la suspensión del procedimiento de licitación, así como la directa adjudicación del contrato por par-te del Ayuntamiento a su sociedad holding. El Tribunal planteó una cuestión de prejudicialidad ante el de Justicia de la Comunidad europea que fue resuelta en esa sentencia de 11 de mayo de 2006. Se preguntaba si podía admitirse que un Ayunta-miento adjudicara de manera directa un contrato, sin cumplir con las previsiones de las directivas comunitarias, a una sociedad en la que participaba mayoritariamente.

El Tribunal analizó por separado las dos exigencias. Con relación a la primera, el ejercicio de un control análogo al existente con los propios organismos, era obligado constatar que los estatutos de esa sociedad holding permitían la entrada de capital pri-vado; pero este hecho, ni se había producido, ni se anunciaba. Por tanto, la sociedad holding era controlada totalmente por Administraciones públicas y su filial también. Sin embargo, el Tribunal comunitario no entendió que se cumpliera esta primera cir-


cunstancia de su jurisprudencia “Teckal” por dos razones. La primera, por las amplias facultades que se atribuían al consejo de administración, sin que existieran visos de un control o de una influencia dominante; la segunda, que ese control se diluía al descen-der otro escalón con la existencia de una filial. No parece por consiguiente admitirse el control en la relación que podríamos calificar familiarmente como de abuela a nieta.

También se explayó la sentencia en la interpretación del segundo requisito de la jurisprudencia “Teckal”: la necesidad de que la mayor parte del volumen de negocio se realizara con la entidad dominante. Rechazó el Tribunal que pudieran aplicarse de ma-nera analógica los criterios utilizados en la directiva de sectores económicos esenciales. A su juicio, al constituir una excepción la inaplicación de las Directivas de contrata-ción no debía admitirse la analogía y, además, afirmó que el mismo legislador comu-nitario había “optado” por no incluir estos criterios en la Directiva de contratación.

A pesar de estas declaraciones, interesa saber que la sentencia afronta los paráme-tros que pueden tenerse en cuenta para valorar cuándo se realiza “una parte esencial” de la actividad con la Administración. En este sentido, destaca que han de valorarse las relaciones con todos los poderes adjudicadores, es decir, en estas sociedades en las que participan varios Ayuntamientos, con todos, no sólo con el que pretende la adjudicación de un contrato. Aspecto importante en las sociedades públicas de varias Administraciones porque la “instrumentalidad” de la misma debe considerarse en conjunto, no sólo con relación a la Administración u organismo que sea mayoritario o que realice un mayor número de encargos y contratos. Además, subrayó el Tribunal que deben computarse también en ese “volumen de negocio” las relaciones que se tra-ben con los usuarios de los servicios que derivan de estos contratos administrativos.

No obstante estas últimas precisiones, discrepo del resultado final de la sentencia que declaró que la directiva prohibía la adjudicación directa a una sociedad “nieta”, al poseer los consejos de administración de la filial y la nieta amplias facultades de gestión autónoma y ello porque los Ayuntamientos pueden adjudicar directamente la gestión de sus servicios a sociedades íntegramente públicas y a sus nietas y demás descendientes del mismo modo que los holdings pueden encargar a sus filiales y demás descendientes, siempre que sean al cien por cien, prestaciones, obligaciones y contratos. La autonomía que se predica de la gestión del consejo de administración de estas sociedades forma parte del régimen general derivado de la normativa mercantil, dónde no es del todo adecuado afirmar que el consejo de administración debe seguir los mandatos e instruc-ciones del accionista, pues las competencias de las juntas y consejos están delimitadas.

En lo que debe insistirse, sin embargo, para evitar los fraudes de ley, es que esas filiales y demás sociedades descendientes apliquen las directivas de contratación. No entra el Tribunal comunitario en esta cuestión porque no fue formulada ni tampoco parece que en el recurso inicial ante el tribunal italiano se discutieran esos contratos urgentes que celebró la “nieta” con empresas privadas. Pero esa es la cuestión capital


si se quiere preservar la eficacia de las Directivas. No debe admitirse que se utilicen las sociedades públicas ni sus descendientes como pantallas para luego eludir la aplicación de las directivas, siendo éstas las que eluden la publicidad y concurrencia troceando los contratos o declarando urgencias espurias.

Otra relevante sentencia a recordar tiene fecha de 11 de enero de 2005 (asunto c-26/03). Resuelve las cuestiones prejudiciales que se suscitan en un proceso que tuvo como protagonista al Ayuntamiento alemán de Halle y a una de sus sociedades mixtas. El conflicto surgió porque este Ayuntamiento encargó a la mercantil Lochau la elabora-ción de un estudio para modificar el tratamiento y eliminación de los residuos urbanos y, tras el mismo, inició negociaciones para contratar con esta misma sociedad, sin realizar ningún procedimiento de competencia, un servicio público, en concreto, la eliminación de residuos. Lochau es una sociedad mixta, en la que un empresario privado tiene el 24,9% de las participaciones y el resto pertenece a una sociedad municipal de responsa-bilidad limitada, cuyas participaciones son en su integridad de otra sociedad municipal, que a su vez pertenece también íntegramente al Ayuntamiento. En los asequibles tér-minos familiares podría decirse que Lochau es una sociedad mixta “bisnieta” del Ayun-tamiento, siendo tanto la sociedad “nieta”, como la “filial” íntegramente municipales.

Pues bien, el Ayuntamiento pretendía contratar directamente con su bisnieta y, además, conseguir que otros Ayuntamientos se mancomunaran en el servicio de eliminación de residuos concentrando esta prestación en la bisnieta.

Estos proyectos se vieron interrumpidos porque una empresa privada recurrió ante los Tribunales esta negociación. La sentencia estimó el recurso al entender que no podía hablarse de una “operación interna” municipal, al existir una participación privada y porque la sociedad Lochau ejercía también actividades de mercado. El Tribunal, que conoció del recurso de apelación planteado por el Ayuntamiento de Halle, formuló varias cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia comunitario, algunas relacio-nadas con la posibilidad de admitir recursos sin existir ningún procedimiento de lici-tación y otras sobre la contratación directa del Ayuntamiento con esta sociedad mixta.

El Tribunal comunitario declaró que debían aplicarse los procedimientos de con-tratación pública cuando una Administración pretendía negociar con una sociedad mixta en la que también participaba el capital privado. Centró la razón la sentencia en que la participación privada excluía que la Administración pudiera ejercer sobre esa sociedad un control análogo al que ejercía sobre sus propios servicios y organis-mos. La participación privada en la sociedad mixta suponía, además, la incorpora-ción a los objetivos de la actividad empresarial de intereses privados, intereses muy distintos de los fines de interés general que persigue toda Administración.

Es decir, que en las relaciones que se traben entre las sociedades de una Admi-nistración pública hay que tener en cuenta, en primer lugar, como regla general, la aplicación de las Directivas comunitarias de contratación y, en segundo lugar, sólo si


concurren entre las sociedades las dos circunstancias que inició la jurisprudencia de los contratos domésticos, podrán dejarse de lado los rigores del Derecho comunitario.

Junto a estos dos pronunciamientos, otras recientes sentencias, no están marcando un trayecto uniforme, sino que se advierten algunas sorprendentes oscilaciones. Convie-ne conocerlas por su gran trascendencia, en conceto, con relación a la exigencia de que se ejerza sobre la sociedad “un control análogo al que se ejerce sobre los propios servicios”.

En principio, las sentencias del Tribunal comunitario no han reconocido -lo acabamos de ver- la existencia de ese control en las sociedades mixtas en las que participan empre-sarios privados. Así, la sentencia “Halle”, pero también se ha insistido en esta afirmación en la sentencia de 10 de noviembre de 2005 (asunto c 29/04). Esta última resuelve el conflicto que se planteó contra diversas actuaciones que había realizado el Ayuntamiento austriaco de Mödling. Este Ayuntamiento había constituido una sociedad íntegramente pública a la que “cedió” la gestión del servicio de eliminación de residuos del Municipio y con la que firmó contratos de arrendamiento de varias instalaciones municipales. Pocos días después, el Ayuntamiento decidió transmitir el 49% por ciento de la participación a una sociedad privada y se modificaron los estatutos sociales para fijar las reglas sobre las mayorías necesarias para la adopción de algunos acuerdos y el régimen de administración, que recaería en dos gerentes, nombrados cada uno por cada accionista (el Ayuntamiento y el empresario privado) con poderes mancomunados. Otra empresa privada recurrió estas actuaciones municipales y en el proceso se plantearon varias cuestiones prejudiciales dirigi-das al Tribunal Comunitario. Este órgano judicial, en su sentencia de 10 de noviembre de 2005, resolvió el recurso en el que declaró el incumplimiento de las Directivas de contrata-ción. El hecho de que se hubieran cedido inicialmente los servicios públicos a la sociedad, cuando era íntegramente pública, no debía impedir que se considerara el incumplimiento del Derecho comunitario, porque la sucesión de acontecimientos revelaba ya la intención de incorporar a esa sociedad capital privado (las fechas de constitución de la sociedad, cesión del contrato, transmisión de las participaciones y modificaciones estatutarias eran prácticamente seguidas en el tiempo). Y eso es lo que no admiten las Directivas.

En la caracterización de cómo ha de manifestarse ese “control análogo al ejercido sobre los propios servicios” es donde el Tribunal, a mi juicio, ha oscilado. Ilustrativas consideraciones se pueden leer en algunos escritos de conclusiones de los Abogados generales que aluden a las diferencias entre el control sobre los servicios y la “influen-cia dominante y control” que existe en otros sectores, como el de la competencia, donde es suficiente la posesión de la mayoría de las participaciones o de los votos en los órganos sociales para admitir ese control. Para calificar una relación como “do-méstica”, como “operación interna” del grupo societario, se exige un mayor “control” que ha de ser, según esta jurisprudencia “análogo”, es decir “no idéntico” al de los servicios que están insertos en la organización administrativa y responden, por ello, a las exigencias de una organización jerarquizada. La personificación en un organismo


o sociedad introduce este matiz en el control. No existirán manifestaciones de jerar-quía, pero sí de dirección de la gestión de la entidad, la posibilidad de encauzar su planificación, su estrategia empresarial, aprobar sus presupuestos, designar a sus con-sejeros, etc... Estos serán ejemplos significativos para admitir ese “control análogo”.

Aspectos en los que insiste otro importante pronunciamiento, cuya argumenta-ción no comparto, y que atiende también a la prestación de servicios municipales. Me refiero a la decisión del Tribunal de Justicia de 13 de octubre de 2005, conocida como asunto Brixen (c 458/03).

Los hechos que dieron lugar a esta sentencia se pueden deducir de los siguientes datos: el Ayuntamiento italiano de Brixen transformó una empresa “especial” (categoría del dere-cho italiano para determinadas sociedades municipales), que se dedicaba a la realización de distintas obras y servicios municipales, en una sociedad anónima. Entre las relaciones que mantenía el Ayuntamiento con esta sociedad, íntegramente municipal, dos dieron lugar a un conflicto que llegó a las instancias europeas. Se trataba de unos convenios en virtud de los cuales la sociedad explotaba unos aparcamientos municipales. El primero, estaba inmerso en la cesión de los derechos de uso del suelo y subsuelo, el encargo de una piscina municipal y la gestión del aparcamiento y, el segundo, la cesión de la explotación del apar-camiento a cambio de un canon durante los nueve años en que se permitía ese uso. Canon que estaba en relación con las tarifas que debían pagar los usuarios. Una empresa privada dedicada también al negocio de los aparcamientos impugnó estas relaciones y el Tribunal que conoció el asunto suscitó varias cuestiones prejudiciales. Junto al equívoco acerca de la naturaleza del convenio, si se trataba de un contrato de servicios o de una concesión de servicios, se preguntaba también si se había incumplido el derecho comunitario al cederse la explotación del aparcamiento sin haber realizado ninguna licitación pública.

El Tribunal comunitario, tras declarar que se trataba de una concesión de servicio de aparcamiento, afirmó que se había incumplido el derecho comunitario. No por-que se infringieran las directivas de contratación, ya que estos contratos no estaban incluidos en su ámbito de aplicación, sino porque se quebrantaban principios de derecho comunitario, en concreto, las libertades de establecimiento y libre presta-ción de servicios, la igualdad de trato y no discriminación, así como los principios de libre mercado y competencia. Además, según el Tribunal, no podía aplicarse la jurisprudencia de los contratos domésticos porque no podía entenderse que sobre la sociedad anónima municipal el Ayuntamiento ejerciera un “control análogo” al que ejercía sobre sus propios servicios. Para el Tribunal, el hecho de tratarse de una sociedad anónima, a la que se reconocía autonomía en la gestión, que podía en el futuro incorporar capital privado y extender su ámbito de actividad fuera del término municipal, eran circunstancias relevantes para negar ese “control análogo”.

Sin embargo, como había explicado la Abogado general, estas circunstancias no eran suficientemente expresivas de la falta de control por la Administración. La sociedad era ín-


tegramente pública, la alegación de que podía entrar capital privado era un hecho discutido entre las partes que participaron en el proceso, que, además, no se había producido. Y, los poderes “autónomos” que se reconocían al órgano de administración había que entenderlo dentro de la propia lógica y estructura tradicional del régimen societario. Bien razona la Abogado general al explicar que implicaría unas tremendas consecuencias para la Admi-nistración pública interpretar, como ha hecho el Tribunal, que el reconocimiento de esa “gestión autónoma” a los órganos de la sociedad impide aplicar la jurisprudencia de los con-tratos domésticos. Eso supondría la imposibilidad de reorganizar internamente los servicios administrativos, sabiendo las consecuencias de la personificación de los mismos; a la vez que se impondría la privatización de esos servicios públicos sin la necesaria reforma legal.

Sorprende que el Tribunal rechazara la existencia de un “control análogo” siendo la Administración el único accionista de la sociedad. Y como único accionista es el Ayuntamiento el que tiene en su mano decidir los destinos, estrategias, planes y actuaciones de la sociedad. Eso es lo determinante y no que se le exija un control equivalente al de los servicios jerárquicamente dispuestos, bajo sus órdenes e instruc-ciones, con la posibilidad de revocar sus decisiones o resolver los recursos contra las mismas. El hecho de tratarse de servicios travestidos con el atuendo de una forma ju-rídica de derecho privado obliga a analizar cuáles son los mecanismos de “dirección” y “control” característicos en el ámbito mercantil. Y resulta paradójico afirmar que un accionista único no controla la sociedad.

En fin, como bien resumió la Abogado general “sólo cuando una empresa es realmente tan independiente (autónoma) que la entidad adjudicadora ya no esté en condiciones de desarrollar plenamente en ella sus objetivos de interés público, no cabe hablar de un control análogo al ejercicio sobre los servicios propios” .

Conflicto muy parecido en el que, sin embargo, el Tribunal comunitario adopta otro criterio es el que resuelve la sentencia de 6 de abril de 2006. En resumen, el Ayuntamiento de Bari desistió de continuar con una licitación pública para adju-dicar el servicio de transporte en el municipio, al conocer la reforma legislativa ita-liana que introducía en la ley de organización de los entes locales, la posibilidad de adjudicar los servicios locales a sociedades íntegramente públicas si concurrían las circunstancias de los contratos domésticos. Esta reforma legislativa hizo que el Ayun-tamiento desistiera de la licitación y adjudicara el servicio a su sociedad municipal AMTAB Servicio SpA. Una asociación de empresarios del transporte impugnó la ac-tuación municipal y, al conocer de las cuestiones prejudiciales suscitadas, el Tribunal comunitario no declaró el directo incumplimiento de las Directivas, como hizo en la anterior sentencia citada. Por el contrario, declaró que las libertades comunitarias y los principios del Tratado no impedían que un Ayuntamiento contratara directa-mente con una sociedad municipal íntegramente pública siempre que se dieran los criterios de los contratos domésticos, que debían ser analizados por el juez nacional.


Acerca de la segunda circunstancia que ha de concurrir para aplicar la jurispru-dencia sobre los contratos “in house” también se han realizado algunas recientes pre-cisiones. Recordemos que se exige que la sociedad tenga la mayor parte de volumen de negocio con la entidad contratante. Es decir, que la sociedad pública del grupo, la filial u otra descendiente, desarrolle su actividad dentro del propio grupo y de la entidad pública que domina el mismo.

Este es un requisito elemental. Para que el contrato sea doméstico, la actividad ha de quedar en casa. Si la sociedad interviene en el mercado, mantiene fructíferas relaciones económicas en el tráfico mercantil, está revelando su condición de empre-saria y, por tanto, ha de reconocerse ese papel comercial y tratarla como al resto de las entidades. O mejor dicho, que el resto de las empresas comerciales puedan exigir el mismo trato que esa sociedad “pública” de clara vocación empresarial.

El problema está en determinar cuándo ha de entenderse que “gran parte de la actividad” o que “la mayor parte del volumen” se realiza con las Administraciones públicas. El Tribunal de Justicia comunitario ha rechazado de manera contundente la aplicación analógica de los criterios establecidos en la Directiva que regula la con-tratación en los sectores económicos esenciales. Recordemos: que se acreditara que en los tres últimos años al menos el ochenta por ciento del volumen del negocio pro-venía del mismo grupo societario. A pesar de que aportaría cierta seguridad jurídica y, sobre todo, facilitaría la prueba, como ya he recordado supra, esa analogía ha sido rechazada con absoluta contundencia por el Tribunal de Justicia.

En todo caso, en la sentencia de mayo de 2006, que resolvió las cuestiones sobre los contratos adjudicados directamente por el Ayuntamiento de Busto Arsizio a su sociedad holding AGESP, en la que había una pequeña participación de otros Ayun-tamientos, el Tribunal declaró que habían de tenerse en cuenta circunstancias tanto cuantitativas como cualitativas; que era procedente computar todos los negocios con todos los poderes adjudicadores, así como los negocios con los usuarios de los servi-cios que derivaban de contratos con los poderes adjudicadores.

También en la sentencia que resolvió los recursos contra la concesión del Ayun-tamiento de Brixen realizada a su sociedad instrumental, el Tribunal declaró que no afectaba a ese criterio el hecho de que, según los estatutos sociales, pudiera la mercan-til realizar actividades fuera del territorio municipal. Lo importante era la actividad efectivamente realizada.

Debe conocerse también la sentencia de 19 de abril de 2007 que se dictó como consecuencia de un pleito entablado por varias empresas forestales españolas contra TRAGSA, sociedad estatal se ha convertido en “medio propio” de la Administración del Estado y de algunas Comunidades autónomas. También algunas entidades locales han recurrido a los servicios de esta empresa pública. El Tribunal se pregunta si “las Directivas 93/36 y 93/37, en su versión modificada por las Directivas 97/52, 2001/78


y 2004/18, se oponen a un régimen jurídico como el atribuido a Tragsa, que le permi-te realizar operaciones sin estar sujeta al régimen previsto por tales Directivas”.

En tal sentido “procede observar que, si Tragsa no goza de libertad alguna ni con respecto al curso que debe dar a un encargo formulado por las autoridades compe-tentes ni en cuanto a la tarifa aplicable a sus prestaciones, afirmación que incumbe verificar al órgano jurisdiccional remitente, no se cumple el requisito de aplicabilidad de las Directivas examinadas relativo a la existencia de un contrato”.

Y sigue: “en cualquier caso, es preciso recordar que, según jurisprudencia reitera-da del Tribunal de Justicia, la licitación no es obligatoria, aunque el cocontratante sea una persona jurídicamente distinta del poder adjudicador, cuando se cumplan dos requisitos. Por una parte, la autoridad pública que es poder adjudicador debe ejercer sobre la persona distinta de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y, por otra parte, dicha persona debe realizar la parte esencial de su actividad con el ente o entes públicos que la controlan”.

En el caso de TRAGSA “en lo que se refiere al primer requisito, relativo al con-trol de la autoridad pública, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que el hecho de que el poder adjudicador posea, por sí solo o junto con otros poderes públicos, la totalidad del capital de una sociedad adjudicataria tiende a indicar, en principio, que este poder adjudicador ejerce sobre dicha sociedad un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios”.

“A este respecto, no cabe acoger la tesis de que sólo se cumple este requisito para los trabajos realizados por encargo del Estado español, quedando excluidos los que hayan sido encargados por las Comunidades Autónomas, con respecto a las cuales Tragsa debe ser considerada un tercero”. Porque, de la normativa nacional “parece deducirse que, en el marco de sus actividades con las Comunidades Autónomas como medio propio instrumental y servicio técnico de éstas, y al igual que ocurre en sus rela-ciones con el Estado español, Tragsa no tiene la posibilidad de fijar libremente la tarifa de sus intervenciones y sus relaciones con dichas Comunidades no tienen naturaleza contractual”. Por consiguiente, Tragsa no puede tener la consideración de tercero con respecto a las Comunidades Autónomas que poseen una parte de su capital.

“En cuanto al segundo requisito, conforme al cual Tragsa debe realizar lo esencial de su actividad con el ente o entes públicos a los que pertenece, de la jurisprudencia resulta que, cuando son varios los entes territoriales que controlan una empresa, este requisito puede considerarse satisfecho si dicha empresa realiza lo esencial de su actividad, no necesariamente con uno u otro de estos entes territoriales, sino con dichos entes territoriales considerados en conjunto”. Y Tragsa realiza “por término medio más del 55% de su actividad con las Comunidades Autónomas y alrededor de un 35% con el Estado. De lo anterior resulta que esta sociedad realiza lo esencial de su actividad con los entes territoriales y los organismos públicos que la controlan”.


Por todo ello “las Directivas no se oponen a un régimen jurídico como el atri-buido a Tragsa, que le permite realizar operaciones sin estar sujeta al régimen estable-cido por tales Directivas, en cuanto empresa pública que actúa como medio propio instrumental y servicio técnico de varias autoridades públicas, desde el momento en que, por una parte, las autoridades públicas de que se trata ejercen sobre esta empresa un control análogo al que ejercen sobre sus propios servicios y, por otra parte, dicha empresa realiza lo esencial de su actividad con estas mismas autoridades”.

Como vemos, el Tribunal europeo está respaldando la actuación de muchas so-ciedades en manos públicas. Una jurisprudencia contraria hubiera supuesto el des-mantelamiento paulatino de buena parte de las empresas y sociedades dependientes de las Administraciones locales (y de los demás entes públicos) con consecuencias demoledoras para el sistema jurídico de los servicios públicos.

En fin, no me quiero alargar con este conflicto, únicamente recordar que otra im-portante sentencia afectó también a una sociedad pública española, a Correos, frente a quien los empresarios de mensajería denunciaban su abuso de posición dominante, así como los convenios que consideraban ilegales suscritos entre las Administraciones públicas y la citada compañía pública. En su sentencia de 18 de diciembre de 2007, el Tribunal de Luxemburgo sí reconoce el incumplimiento del Derecho comunitario porque se acredita que el volumen de negocio de los servicios postales se desenvolvían con el público y no con las Administraciones.

5Otro aspecto sobre el que quiero llamar la atención, pues me parece semilla de

conflictos en la prestación de los servicios públicos locales, atiende a la gestión en las sociedades mixtas en las que participa capital privado. En la actual situación de grave crisis económica algunos Ayuntamientos han acudido a la venta de participaciones y acciones de sus sociedades municipales con el fin de obtener recursos económicos13.

El hecho de tratarse de una compañía mercantil y contar con la presencia de em-presarios privados en su órgano de administración no puede llevar a olvidar que debe ser preferente la atención al interés público frente al lucro empresarial que persigue cualquier compañía capitalista.

El objeto social de una sociedad mixta acogerá la prestación de un servicio públi-co y, por ello, la buena administración del servicio ha de desplazar como primer obje-tivo el fin ínsito en las compañías mercantiles, a saber, el ánimo de lucro para obtener el máximo beneficio económico. Este giro no resulta tan extraño en las fundaciones mixtas al dirigirse estas entidades siempre a un fin de interés general.

13 Entre los muchos trabajos que tratan estas cuestiones, sirva la remisión a L. Tolivar “Privatizaciones y servicios públicos locales”, Leviatán: Revista de hechos e ideas, núm 69, 1997, págs. 45 y ss.


En la creación de la sociedad pública o en la adquisición de acciones de una so-ciedad inicialmente privada, la Administración pública tuvo que motivar de manera adecuada la iniciativa empresarial pública y los fines públicos que pretendía atender. En la Memoria que hubo de redactarse tuvieron que ponderarse los intereses gene-rales y, sobre todo, la opción por la figura de una sociedad de capital mixta para su consecución. Muy claramente se advierte ésto en el ámbito local donde, como ya he tenido ocasión de recordar con anterioridad, es imprescindible completar un previo expediente en el que se acredite “la conveniencia y oportunidad” de la iniciativa económica municipal (art. 86 LBRL), su “utilidad pública” y el beneficio de sus ha-bitantes (art. 96 TRRL). Iniciativa que lógicamente ha de enmarcarse en el ámbito de las competencias locales, incluso en su competencia general que le permite realizar cualquier tipo de actividad y prestar cualquier servicio siempre que redunde en bene-ficio de sus vecinos, siempre que sea de interés local (art. 25.1 LBRL)14.

Por ello, debe insistirse en que las Administraciones, al constituir sociedades o par-ticipar de manera dominante en otras, no persiguen en primer término la obtención de rentables beneficios empresariales, sino coadyuvar para que se alcancen o faciliten deter-minados intereses públicos a través de la utilización de esas personificaciones privadas.

Esta preferente atención al fin público no debe implicar ninguna quiebra del dere-cho societario. Es cierto que el criterio económico defiende que el “interés social” de una compañía mercantil, el que debe perseguir el consejo de administración, es incrementar el valor económico de la sociedad15. Sin embargo, estos cristales económicos no deben ori-ginar tanta miopía o desenfoque y hacer olvidar que el auténtico interés social es la buena satisfacción del objeto social. Es pues la consecución del objeto social el horizonte al que debe dirigirse la sociedad mercantil y, por tanto, el de las sociedades públicas, que siempre refleja una finalidad pública, es el que debe inspirar y conducir la actuación de sus órganos. No el incremento de saldo en sus cuentas o del valor económico de la sociedad. Lo verda-deramente importante es el logro público, no el lucro económico.

En consecuencia, ya se trate de sociedades que gestionan servicios públicos, que realizan infraestructuras, que desempeñan una actividad económica de clara trascen-dencia social, etc., la mirada ha de estar puesta siempre en el horizonte de la mejor obtención del interés público. El carácter de sociedad con participación pública tinta

14 Muchos trabajos analizan este interesante asunto de la iniciativa económica municipal y del citado procedi-miento. Sirva ahora el sólo recordatorio de los siguientes: T. de la Quadra Salcedo, Corporaciones locales y actividad económica, Madrid, 1999; F. Sosa Wagner, La gestión de los servicios públicos locales, cit. pág. 44 y su “Comentario a la desafortunada sentencia de 6 de septiembre de 1989 (asunto Empresa Municipal de Barcelona “Iniciatives”), RJ núm. 19, págs. 309 y ss.; así como el número 291 de la revista REAL dedicado en su integridad a estos aspectos.15 Sirva por todos los comentarios y explicaciones mercantiles de este permanente y persistente ánimo de lucro, una de las últimas concreciones, a saber, la realizada por la Comisión que redactó el “Código de buen gobierno de las sociedades cotizadas”, que perfiló el “interés social” como “el criterio que presida la actuación del Consejo sea la maximización, de forma sostenida, del valor económico de la empresa”.


el objeto social y, por ello, los representantes de los organismos y sociedades públicas deberán cuidar de que se realicen y cumplan las instrucciones que reciban.

Insistir en esta idea de la prioridad del interés público puede conducir a que los be-neficios y dividendos soñados por el accionista privado se desvanezcan y queden en ma-lograda expectativa. Que su ilusión por intervenir en la realización de grandes infraes-tructuras o de incorporarse a duraderos negocios de prestación de servicios públicos se correspondan luego con las costosas inversiones, la pérdida de otras oportunidades de negocio, el mantenimiento de la continuidad de un servicio poco o nada rentable, el establecimiento de nuevas prestaciones y obligaciones en el servicio público, y otras circunstancias, de tal modo que esas iniciales ensoñaciones se transformen en pesadillas preocupantes ante las pérdidas económicas y las necesidades de refinanciación.

La grave crisis actual está incrementando las dificultades y preocupa advertir cómo los problemas financieros de muchas sociedades mixtas se están trasladando a la gestión del servicio municipal.

6En esta época de profunda crisis hay que aprestar la sensatez y la razonabilidad para

organizar la prestación de los servicios públicos locales. Los responsables municipales han de advertir que son grandes los costes, porque los servicios deben prestarse con calidad y, ahora, a más necesitados. Han de reconocer las autoridades que la mayoría de los servicios trascienden de los límites del territorio municipal y desde hace años la prestación es fruto de la colaboración entre varias instituciones. No extraña saber que en el Principado de Asturias hay veintiséis mancomunidades de municipios y diecisiete consorcios. También alguna sociedad mixta pública en la que participan varias Administraciones. En estas tareas de prestadores de servicios los Ayuntamientos han entrado en una fase muy menguante.

Urge, a mi juicio, ser consciente de esta situación. Hasta ahora los principales protagonistas del ámbito local, eran los Ayuntamientos, pero han perdido su prota-gonismo y, en consecuencia debe rectificarse la situación del marco local. Lo exigen los principios de participación democrática. La gestión de los servicios públicos, su organización y su control debe contar con cauces de participación ciudadana, así como de supervisión por las diversas fuerzas políticas del mundo local. Si son otras administraciones, como las mancomunidades o los consorcios, las entidades que es-tán prestando los servicios locales porque rentabilizan mejor los recursos materiales y económicos, en ellas deberán establecerse los cauces de participación y control de-mocrático. De ahí que considere urgente la reforma de la planta municipal. Pero eso ya es otra conferencia y ahora lo que me interesa es conocer sus opiniones.

Medición de la eficienciade los servicios municipales

Marián García ValiñasProfesora Titular de Universidad de Economía Aplicada

Oviedo Efficiency GroupUniversidad de Oviedo

1. IntroducciónLa creciente preocupación por lograr una gestión eficiente de los servicios públi-

cos se ha reflejado tanto a nivel institucional como normativo. La propia Constitución Española, en su artículo 31.2 exige que la programación y gestión de los recursos pú-blicos respondan a los principios de eficiencia y economía. En el momento presente, el objetivo de contar con un sector público más eficiente, defendible en cualquier tiempo y circunstancia, ha llegado a convertirse en una exigencia prioritaria de la po-lítica económica. El aumento, hoy discutido, de la importancia cuantitativa (tamaño) y cualitativa (funciones) del sector público en la economía, la aceptación del concur-so de la disciplina presupuestaria para conseguir la estabilidad macroeconómica y la dificultad de aumentar los ingresos públicos tanto extraordinarios como ordinarios (impuestos) por los posibles efectos desincentivadores de estos últimos, ha devuelto la mirada hacia el otro pilar básico de la Hacienda Pública, el gasto público, revalorizan-do todas aquellas actuaciones que pretenden mejorar la eficiencia del sector público.

En este contexto han de encuadrarse un conjunto de iniciativas que van desde las privatizaciones hasta la simulación de los mercados en el ámbito público intro-duciendo alguna de sus características básicas (financiación pública con producción privada, contrataciones externas, establecimiento de tasas, etc), pasando por la in-corporación de técnicas de gestión privada al ámbito público (descentralización, me-didas de actuación y rendimiento, atención al cliente, etc.) conocidas como Nueva Gestión Pública. Aunque con distinta amplitud e intensidad, es posible identificar


esas iniciativas en los procesos de reforma llevados a cabo en la mayor parte de los países occidentales, con los casos pioneros de Reino Unido y Estados Unidos, el más exigente y comprehensivo de Nueva Zelanda. El éxito de esas iniciativas, que buscan la mejora en la eficiencia del sector público, depende crucialmente de hasta qué pun-to y con qué garantías podamos medir la eficiencia de la actuación pública.

En consecuencia con lo hasta aquí expuesto, la estructura propuesta para este ar-ticulo sigue una secuencia lógica que trata de ir de lo más general a lo más particular. Así, el siguiente apartado se presenta como meramente conceptual, revisando desde un punto de vista esencialmente académico las diferentes nociones de eficiencia barajadas por la literatura, esbozando brevemente la técnica empleada de cara a su evaluación. Dado que buena parte de los problemas de evaluación vienen determinados por las dificultades de delimitar y medir correctamente el output público, donde los com-ponentes cuantitativos y cualitativos se entremezclan a menudo, se dedica un tercer apartado a desarrollar algunas ideas a este respecto. Finalmente, en el apartado cuarto se presenta una propuesta concreta de metodología (u hoja de ruta temporal) con diversas variantes para la evaluación de la eficiencia en el ámbito de los municipios asturianos, al objeto de ayudar a cumplir con lo previsto en el articulo 4 a) de la Ley 3/2003, de 24 de marzo, de la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias. En todo caso, se toma Asturias como referencia territorial, es preciso recordar que, a pesar de que el número de concejos que componen el Principado de Asturias es relativamente pequeño (sólo 78 de los más de 8.000 municipios existentes en Espa-ña), ello no obsta para que también aquí convivan realidades de gestión pública local muy diferentes, derivadas tanto de sus bases demográficas, como de sus especificidades productivas (municipios de montaña, villas costeras, municipios mineros, municipios periféricos a las ciudades) y del mero ejercicio de la autonomía organizativa que la le-gislación vigente les reconoce. De ahí que resultaría poco realista diseñar un modelo de evaluación único que pretenda dar respuesta a todas las situaciones.

2. ¿Qué se entiende por eficiencia? Concepto y técnicasA la hora de analizar los resultados obtenidos de la aplicación de unas determinadas

medidas en el contexto de una actividad económica, se dice que tales medidas han resul-tado eficaces, si como consecuencia de las mismas se ha logrado satisfacer el objetivo bus-cado. Sin embargo, no siempre las medidas eficaces son eficientes. En Economía cuando se habla de eficiencia se está haciendo un juicio acerca de la relación entre los medios empleados y los fines obtenidos, de modo que una medida no será eficiente, aunque sea eficaz, si para lograr un objetivo se utilizan más medios de los estrictamente necesarios. La sabiduría popular ha internalizado frecuentemente este concepto, aún sin conocerlo. De hecho cuando se habla de “matar moscas a cañonazos”, de que hay “mucho zurrón para poca merienda” o cuando se dice que “para ese viaje no hacen falta tantas alforjas” se

MARIÁN GARCÍA VALIÑAS

están poniendo ejemplos típicos de conductas ineficientes en el sentido expuesto, ya que se están manifestando desequilibrios entre los medios utilizados y los fines alcanzados.

Con una terminología económica más rigurosa, los diversos conceptos de efi-ciencia tienen en común la relación entre los inputs empleados y los outputs conse-guidos. Una idea básica que subyace al referirse al término “eficiencia” es la ausencia de desperdicio, de modo que una conducta (tecnología de producción) será eficiente cuando alcance el máximo output posible dados los inputs utilizados, o, alternati-vamente, cuando emplee la menor cantidad de inputs para obtener un output fijo.

Llegados a este punto, sería interesante distinguir entre diversos tipos de eficiencia económica. Así, si suponemos un proceso de producción caracterizado por la utiliza-ción de dos inputs para la obtención de un único output, se habla de eficiencia técnica cuando, dada una tecnología fija (la combinación, peso relativo, de inputs para produ-cir el output no se puede alterar) se consigue el máximo output, con unos inputs prefi-jados (o se utiliza el mínimo nivel de inputs para obtener un output predeterminado). A su vez, cabe distinguir tres componentes de la eficiencia técnica global: eficiencia de escala, identificada cuando se opera en la escala optima de producción, y especialmen-te relevante cuando la tecnología presenta rendimientos a escala variables; eficiencia de congestión, que se produce cuando el incremento de la cantidad utilizada de algún input no produce reducciones en el output; y eficiencia técnica pura, equivalente a la eficiencia técnica global excluidos los dos componentes anteriores.

Finalmente en el contexto que nos ocupa, suscita especial interés el concepto de eficiencia en costes, en la que la producción o nivel de output se relaciona con los cos-tes asociados con dicho proceso productivo. Es decir, se dejan a un lado las unidades físicas (o inputs) para dar paso a unidades monetarias. En este caso ya intervienen en el análisis las magnitudes presupuestarias y monetarias, lo que evita parte de los problemas para la agregación de las variables relacionadas con todo el conjunto de servicios, al menos en relación a los factores de producción. Por su lado, la eficiencia asignativa tiene lugar cuando se elige aquella combinación de factores productivos que permite minimizar los costes incurridos para un nivel de producción dado. Por añadidura, en el ámbito público, se habla de (in)-eficiencia “X”, un tipo especial de ineficiencia técnica caracterizada por un despilfarro de recursos ligado a objetivos personales de los gestores (Leibenstein, 1966, Rodríguez y Suárez Pandiello, 2003).

En cualquier caso y de forma breve, la idea que subyace tras las técnicas de evalua-ción de la eficiencia es la comparación con aquellos gestores u organismos que presen-tan los mejores resultados. En este sentido, cuando tratamos de examinar la eficiencia relativa con la que actúan diversas unidades que prestan un mismo servicio público es posible distinguir dos alternativas. Una es presentar diversos indicadores de gestión, es decir, medidas parciales sobre aspectos específicos del comportamiento de las uni-dades; otra es tratar de obtener un índice general sobre la eficiencia de esa unidad.


Aunque la primera alternativa presenta algunos aspectos positivos, sus principales de-fectos son su carácter parcial y, como consecuencia de ello, la obtención de resultados contradictorios en función del indicador seleccionado. Tales deficiencias pretenden ser superadas con la alternativa de unos índices globales de eficiencia. Dichas medi-das globales de eficiencia se basan en el cálculo de la distancia en que se encuentran las distintas unidades analizadas a una función frontera, que se estima a partir de las mejores prácticas observadas del conjunto de unidades evaluadas. Centrándose en este segundo enfoque, una buena revisión de las diferentes técnicas de análisis fron-tera aplicadas puede consultarse en Álvarez-Pinilla (2001). En general, este tipo de medidas permiten controlar el objetivo económico del gestor. Así, dependiendo del servicio/unidad analizado, estas técnicas permiten una orientación al output (identifi-cando que unidad productiva es mejor a la hora de maximizar el resultado a partir de unos recursos dados) o al input/coste (dado un objetivo fijo en términos de output, se trataría de identificar quien lo consigue con menor uso/coste de recursos).

Como veremos a continuación, un aspecto significativo de estas técnicas radica en la adecuada elección de las variables representativas de inputs y outputs, especial-mente estas últimas, a las que dedicaremos un apartado independiente. Asimismo, a la hora de realizar este tipo de análisis es importante conseguir la homogeneidad de las unidades objeto de comparación, al menos en ciertos niveles mínimos. Estos dos requisitos del análisis serán claves para la fiabilidad de este tipo de estudios.

3. Características de la producción en el sector público: medición del outputMencionábamos en la introducción que el éxito de las iniciativas que buscan la mejora

en la eficiencia del sector público depende crucialmente de hasta qué punto y con qué ga-rantías podamos medir la eficiencia de la actuación pública. Los indicadores de producto o output constituyen uno de los factores clave en este tipo de evaluaciones. Los outputs de los servicios públicos son, conceptualmente, aquellas cantidades, expresadas básicamente en unidades físicas, que se obtienen del proceso productivo. La literatura en este ámbito señala la necesidad de una detallada especificación de las características de bienes y servicios públicos, a fin de discernir los meros aumentos de costes de aquellos asociados a la modi-ficación de las condiciones de la prestación. Así, las nuevas formulas de funcionamiento en el ámbito público precisarán de la definición y desarrollo de índices que aproximen el producto final resultante de la aplicación de los diferentes programas gubernamentales.

La búsqueda de indicadores adecuados de output –performance indicators- se convierte en una tarea relevante, y ello por motivos diversos. En primer lugar, son imprescindibles para facilitar y favorecer una buena gestión en el ámbito público, cuestión que parece cobrar gran importancia a partir de las reformas organizativas, que, en el seno de la administración pública, fueron puestas en marcha hace ya va-rias décadas, encaminadas claramente hacia el control del gasto. Así, las variables


de output y resultados serán imprescindibles para la aplicación de las fórmulas de presupuestación basadas en objetivos. Igualmente, se convierten en un instrumento enormemente útil para la toma de decisiones y el diseño de sistemas de incentivos encaminados hacia la motivación y coordinación de los agentes económicos.

Por último, la medición del output se plantea como un aspecto fundamental de los procesos de control de la actividad pública, tanto interno como externo. Constituye el primer paso hacia una correcta evaluación de la eficiencia y calidad de las prestacio-nes públicas. De esta manera, los contribuyentes estarán en condiciones de apreciar los resultados que se obtienen a cambio de los recursos que aportan al sector público. La expresión inglesa value for money hace referencia a esa idea, de manera que los ciudada-nos tendrán argumentos más sólidos para valorar las actuaciones gubernamentales. En definitiva, en un contexto de restricción de recursos, los gobiernos locales se ven en la necesidad de introducir nuevas fórmulas de gestión que precisan de una clara definición de objetivos en términos de producción y resultados. En este apartado se reflejan algunas de las dificultades ligadas a la definición y cuantificación del output representativo de la prestación de servicios en el ámbito público. La existencia de objetivos ambiguos, la di-ferenciación entre output final e intermedio o los problemas de agregación en contextos multiproducto son algunas de las cuestiones metodológicas abordadas.

Así, en primer lugar, la ambigüedad es una característica inherente al proceso de definición del output público. Se habla con frecuencia de agencias públicas con múltiples objetivos, en ocasiones contrapuestos, reflejo de la existencia de numerosos “usuarios” que compiten por unos recursos dados. En este sentido, no es posible hablar de un único objetivo en el caso del servicio de suministro de agua nivel local, ya que por un lado, se ha de perseguir satisfacer las demandas de agua en el municipio, pero por otro es preciso fomentar un consumo racional del recurso en aras de la sostenibilidad. Por tanto, es evi-dente la existencia de un efecto trade-off entre objetivos, aspecto aún más intenso cuando introducimos algún tipo de índice de equidad en la prestación del servicio. Adicional-mente, se trata de objetivos dinámicos, puesto que varían temporal y espacialmente.

En segundo lugar, dentro del campo del suministro público, el mayor peso es acaparado por las actividades de servicios, entendidos estos como prestaciones de utilidad que pretenden satisfacer necesidades de los consumidores o usuarios, en los cuales existe un claro predominio del factor trabajo. Adicionalmente, la prestación de servicios tiene mayor relevancia en el contexto de los gobiernos locales. De forma genérica, cualquier tipo de servicio presenta un conjunto de características que hacen que la medida de su output sea aún más complicada. Su intangibilidad y heteroge-neidad, así como la inseparabilidad de producción y el consumo constituyen algunos aspectos que dificultan la determinación de índices de output.

Por otra parte, es bastante frecuente asistir a confusiones entre inputs y outputs. El empleo de los inputs como variable proxy del output, constituye una práctica tan fre-


cuente como incorrecta. Igualmente incorrecta es la idea de utilizar indicadores de necesi-dad o demanda. Por lo general, estamos en condiciones de afirmar que, cuanto mayor sea la proximidad al final de la cadena de valor, más adecuada será la unidad de medida, pero mayor dificultad presentará su cuantificación. El foco de atención de la nueva gestión pública radicará en los dos primeros tipos de índices, incorporando aspectos cuantitativos y cualitativos. Inicialmente, los entes públicos necesitan contar con recursos de diversa índole (inputs), que emplearían en la realización de una serie de procesos o actividades intermedias (throughputs), las cuales, a su vez permitirían el suministro del producto/s o servicio/s (output/s). Adicionalmente, en el sector público sería imprescindible avanzar un paso más, considerando el impacto o resultado de sus actuaciones (outcome/s), lo que constituiría el objetivo final de las mismas. Este deberá incorporar aspectos cualitativos y relacionados con la equidad -distribución espacial y personal de bienes y servicios.

Es necesario señalar que la relación existente entre el output intermedio y los resultados de las actividades públicas está, en muchas ocasiones, fuertemente condi-cionada por el entorno, luego en dicho esquema tendrían un papel fundamental los factores ambientales. A todo ello habría que añadir la existencia de importantes inte-rrelaciones entre las diferentes agencias públicas: será muy frecuente que en la presta-ción de un determinado servicio intervengan varios departamentos gubernamentales.

Adicionalmente, con frecuencia el output se compone de un conjunto de dimensio-nes, hasta el punto de que lo habitual es encontrarse con una tecnología multiproducto aún más difícil de cuantificar. En este contexto, podemos estar interesados en sintetizar varios outputs o dimensiones del mismo en un indicador único, con fines de condensa-ción de la información. El sector público suministra un gran abanico de servicios no desti-nados a la venta en el mercado, siendo imposible, por tanto, disponer de los precios como ponderaciones para construir índices agregados en contextos multiproducto. Y cuando se establecen precios –tasas, precios públicos-, es, cuanto menos, dudoso emplearlos como ponderaciones adecuadas, pues son precios regulados no competitivos. En la práctica existen metodologías diversas que permiten llevar a cabo los procesos de agregación del output. Técnicas como el Análisis Envolvente de Datos, empleada con asiduidad en el sector público para el análisis de la eficiencia, o el Análisis Factorial de Componentes Principales, sirven para reducir a un único indicador las diferentes variables relevantes en un contexto multiproducto. Sin embargo y a pesar de la existencia de diversas técnicas de agregación, un procedimiento habitual en el contexto público consiste en introducir jui-cios de valor en la fijación de ponderaciones, en base a criterios que distan de la eficiencia.

4. La problemática de la evaluación de la eficiencia productiva en el sector municipal: breve panorámica de trabajos

Los Ayuntamientos ocupan un papel fundamental dentro de la configuración ac-tual de la prestación de servicios públicos en nuestro país. Además, se trata de un


conjunto de entidades que con el paso del tiempo han ido aumentando el número de las competencias asumidas en dicho terreno, lo que ha conducido a una acumulación de funciones. Además de este argumento cuantitativo que de por sí solo justificaría el interés de medir la eficiencia de los Ayuntamientos en su faceta de suministradores de servicios públicos (como paso previo a la corrección y mejora de las conductas inefi-cientes detectadas), las entidades municipales son un buen exponente de organizacio-nes públicas con autonomía de gestión y donde las decisiones que afectan a los costes son tomadas por los órganos de gobierno respectivos. Considerando este marco ope-rativo, se refuerza la valía de aquellos instrumentos y mecanismos de control como los aquí analizados que estimulen una toma de decisiones orientada hacia el aumento de la eficiencia en su actividad productiva. En este apartado serán abordados dos puntos importantes en la literatura sobre eficiencia de la actividad municipal: en primer lugar, una breve panorámica de aquellos trabajos que se han centrado en un análisis global de la eficiencia en el municipio, y en segundo lugar, un breve esbozo sobre algunos temas clave en el análisis de eficiencia de servicios públicos locales aislados.

4.1. Una visión global de la eficiencia municipalEl cuadro nº 1 muestra las principales características de algunos trabajos relevantes en

la literatura que tratan de analizar la eficiencia del municipio en términos globales, inclu-yendo trabajos internacionales como nacionales. Así, se recoge información relativa al país, enfoque empleado, variables incluidas en el análisis y principales conclusiones del mismo. La mayor parte de los trabajos mostrados en el cuadro precedente adoptan un enfoque de eficiencia en costes. Este último será el enfoque que permite la obtención del indicador global para la actividad municipal de forma más coherente que los análisis de eficiencia técnica. Este tipo de estudios, de los que existen menos ejemplos en la literatura que de los dedicados a la evaluación de la eficiencia técnica (pero con una importancia relativa mayor del análisis global de la actividad local), parten de tomar como dados los servicios provistos por cada entidad municipal y calcula los costes que dichos servicios deberían inducir (y por tanto, también las desviaciones presupuestarias respecto a los costes alcanzados por las unidades municipales de “mejor práctica”). Como se puede intuir, esta ausencia de análisis globales de la eficiencia técnica de un conjunto de Ayuntamientos se debe a una desventaja prácticamente irresoluble: la imposibilidad de agregar (tanto en outputs como en inputs) las unidades físicas empleadas y obtenidas de las distintas variables en relación a servicios que presentan tan elevado grado de heterogeneidad en sus objetivos y desempeños mis-mos. Sin embargo, el ya mencionado problema de la agregación física de los distintos servicios no permite su obtención en el caso de la eficiencia técnica, al menos sin asumir una serie de supuestos muy restrictivos que llevan a que el análisis tenga escasa validez ope-rativa. Finalmente, es preciso señalar que muchos de estos trabajos cierran con un análisis de “segunda etapa”, una vez calculados los índices de eficiencia global del municipio.


Cuadro nº1.- Evaluación de la eficiencia de los entes locales:algunos trabajos significativos.

Trabajo Ubicación y muestra

Enfoque Outputs Inputs Resultados principales

Hayeks y Chang (1990)

Estados Unidos, 191municipios

Eficiencia en costes

% de residencias en propiedad,% de población que nopertenece a minorías% de población mayor de 25 años Índice de riesgo de incendios

Gastos corrientes asociados a los principales servicios ofrecidos por los municipios (policía, extinción de incendios y recogida de basuras)

El tipo de gestión no afecta a la eficiencia del municipio (City Managers versusMayor-Council)

Vanden Eeckaut et al. (1993)

Bélgica, 235 municipios


Población totalKm de carreteras cuyo mantenimiento corre a cargo del municipio,Nº de ciudadanos mayores de 65 años)Nº de beneficiarios de subsidios de renta mínima,Nº de estudiantes matriculados en escuelas de primaria municipalesNº de crímenes registrados en el municipio.

Gastos corrientes Mayor eficiencia de municipios gobernados por los grandes partidosnacionales, así como enaquellos que presentangobiernos en mayoría

DeBorger et al. (1994)

Bélgica, 598 munici-pios

Eficiencia técnica

Km de carreteras municipales,Nº de beneficiarios desubsidios de renta mínimaNº de estudiantesmatriculados en escuelas de primaria municipales, M2 de instalaciones recreativas Índice de servicios municipales ofrecidos alos no residentes

Nº de trabajadores cualificadosNº de trabajadores no cualificadosM2 de edificios de propiedad municipal

Los municipios de mayor tamaño son más eficientes

Worth-ington, (2000)

Australia, 177 municipios de New South Gales

Eficiencia en costes, eficiencia técnica y asignativa

PoblaciónNº de propiedades cubiertas por a)servicio de recogida de basurab) alcantarilladoc) servicios de aguaKm de carretera a) urbana b) rural asfaltadac) rural no asfaltada

Coste totalNº de horas trabajadasGastos corrientes(excluido el factor trabajo)Gastos de capital

Se registran pocas variaciones de eficienciaentre municipios

Giménez y Prior (2003)

España, 258municipios catalanes de mas de 2.000 habitantes


Nº de edificiosNº de automóvilesVolumen de residuos

Coste total =Costes variables (cap. II y IV)+Costes fijos (cap. I)

Mayores ineficiencias entre los municipios mayores de 20.000 habitantes


Balaguer-Coll (2004)

España, 258 municipiosunidad Valenciana


Población, Volumen de residuosNº de puntos de luzM2 de infraestructuras viarias,M2 de los parques públicosNº de votos obtenidos en las elecciones municipales por el partido que gobernaba en la legislatura anteriorIndicador categórico sobre la calidad de las infraestructuras (EIEL)

Gastos de personal (cap I)Gastos en compras corrientes (cap. II)Transferencias (cap IV y VII)Inversiones reales (cap VI)

Los municipios presentanresultados similares entérminos de eficiencia,mientras que las divergencias se producen en términos de calidad

Giménez y Prior (2007)

España, 258municipios catalanes de mas de 2.000 habitantes


PoblaciónSuperficie urbana Nº de edificiosNº de automóvilesVolumen de residuos

Coste totalCostes variables (cap. II y IV)Costes fijos (cap. I)

Aquellos municipios grandes, de renta media/baja, con fuerte actividad comercial o turística y no especialmente orientados hacia la promoción de actividades culturalesresultan ser los más eficientes.

Ballaguer-Coll et al. (2007)

España, 414 municipiosde laComu-nidad Valenciana


Volumen de residuosNº de puntos de luzM2 de infraestructuras viarias,M2 de los parques públicosIndicador categórico sobre la calidad de las infraestructuras (EIEL)

Gastos de personal (cap I)Gastos en compras corrientes (cap. II)Transferencias (cap IV y VII)Inversiones reales (cap VI)

Los municipios de mayor tamaño son más eficientes

Ya hemos reflejado que el problema de la selección de indicadores de resultados ade-cuados va a ser común a todos los enfoques de la medida de la eficiencia. El núcleo de la discusión radica en que se están evaluando unidades municipales que, como tales, pro-veen una serie de servicios públicos muy variados, sin que sea posible incorporar al análisis absolutamente todos los indicadores que pudieran reflejar el mayor o menor acierto de la entidad en la prestación de la totalidad de los servicios de su competencia, so pena de incurrir en una elevada pérdida de discriminación del análisis al incrementarse de forma excesiva el número de variables empleadas. Como el objetivo sigue siendo hacer una evaluación de la conducta productiva global de la entidad municipal, no queda otra solu-ción que optar por hacer una selección de aquellos indicadores que, según la opinión del evaluador (con la consiguiente carga de subjetividad y juicios de valor subyacentes), re-flejen con la mayor representatividad posible los resultados en la totalidad de los servicios competencia del municipio. El mayor o menor acierto de esta aproximación será clave en la obtención de resultados y evaluaciones que sean justos y objetivos.

En general, la mayor parte de las variables de resultados empleadas pueden ser cri-ticadas en base a varios argumentos, algunos de ellos ya comentados por los propios au-tores. En general, se renuncia directamente a medir los verdaderos resultados de todo o parte del abanico de servicios prestados por los municipios, empleando en su lugar indi-


cadores proxies, en algunos casos más cercanos a los inputs (véase por ejemplo la super-ficie de equipamientos municipales), u otras aproximaciones indirectas que indican tan sólo la necesidad de servicios públicos desde el punto de vista de la demanda (el ejemplo más claro de proxy a estos efectos sería la variable “población”). Adicionalmente, otra debilidad importante radica en la ausencia total de variables de calidad de los servicios (salvo excepciones), por varias razones. En primer lugar y como es sencillo de entender, el hecho de medir servicios como por ejemplo, los relativos a las áreas recreativas por superficie de las mismas, sin hacer alusión a la calidad o al estado de dichas áreas, lleva a asumir que todos los municipios, por ejemplo, conservan las mismas en el mismo estado (lo que incluye que las de misma superficie incluyan idéntico equipamiento) y realizan por tanto las mismas labores de mantenimiento. Este ejemplo podría verse también para el caso de las carreteras, donde además el factor orográfico indudablemente afecta a los costes de mantenimiento y es igualmente ignorado. En tal caso la conducta de los mu-nicipios, su verdadero margen de maniobra y aspecto diferenciador entre ellos, vendría por ajustar sus servicios relacionados vía calidad del servicio ofrecido. En definitiva, la calidad de los servicios municipales prestados puede depender de una mejor eficiencia productiva del Ayuntamiento, así como también de las preferencias de sus ciudadanos, aspectos ambos que son ignorados sin que en ninguna de las dos posibilidades sus con-secuencias se consideren en la evaluación de cada autoridad pública.

Respecto a las variables de inputs/costes, podemos observar diferentes alternativas em-pleadas en la literatura. Algunos trabajos diferencian entre inputs/costes variables y fijos, mientras que otros optan por no realizar ninguna distinción empleando una única varia-ble de costes totales del municipio. Una ventaja de la desagregación consiste en que permi-te detectar, en su caso, la existencia de ahorros por subcontrataciones externas, caso de que la desviación de importes del capítulo 1 a los capítulos 2 y 4 (señal de subcontrataciones) se revele en el análisis como señal de eficiencia en el componente asignativo de la misma.

Con todo, sí hay una decisión muy acertada y que de hecho está incorporada en la sección siguiente. Dada la elevada heterogeneidad de servicios prestados por las autoridades locales, Hayes y Chang (1990) proponen lograr mayor homogeneidad teniendo en cuenta para los cálculos numéricos tan sólo aquellos servicios que repre-senten una mayor carga presupuestaria para las entidades locales. Concretamente, en dicho trabajo se seleccionan los servicios de policía, extinción de incendios y recogida de basuras (evidentemente, la selección efectuada dependerá en cada país y contexto de las características y competencias de la muestra evaluada).

Tras esta visión crítica relativa a las variables empleadas, y en cuanto a resultados se refiere, podemos observar algunas conclusiones interesantes. Por ejemplo, la existencia de economías de escala en la prestación de servicio, dada la mayor eficiencia de los mu-nicipios de mayor tamaño en algunos de los estudios mencionados (De Borger et al. 1994; Giménez y Prior 2007), aunque dicho resultado no es generalizado (Giménez y


Prior, 2003). Asimismo, la estabilidad política ayuda a mejorar la eficiencia de la activi-dad municipal (Vanden Eeckaut et al., 1993). Finalmente, Balaguer-Coll (1994) con-cluye que el verdadero carácter diferenciador de la gestión local entre municipios viene dado por la calidad de los servicios prestados y no tanto por la cantidad de los mismos.

4.2. La eficiencia de los servicios públicos locales: gestión y competenciaTal como se ha podido apreciar, la mayor parte de los trabajos mencionados en el

apartado anterior y que adoptan una visión global de la eficiencia municipal realizan un gran esfuerzo por sintetizar toda la información del municipio en un solo indicador. Sin embargo, hemos visto que presentan algunos problemas, en especial en lo que se refiere a la elección de variables representativas del output de los servicios públicos. Es por ello que, a pesar de requerir información adicional, muchos trabajos de evaluación de la eficiencia se han centrado en evaluar servicios públicos de manera independiente. Este enfoque per-mite afinar en mayor medida las variables elegidas, y por tanto, conseguir mejores resulta-dos en la evaluación de la eficiencia. En este sentido, y dado la gran cantidad de trabajos centrados en la eficiencia de los servicios públicos, se recomienda consultar la revisión de la bibliografía relacionada aplicada al sector público español realizada por Muñiz (2005).

Una de las problemáticas más frecuentes que ha sido abordada en estos trabajos es el impacto del tipo de gestión sobre la eficiencia, mediante la comparación entre gestión pública y privada. En este sentido, la existencia de competencia en el sector se alza como un factor clave. Parece ser que es un requisito necesario aunque no sufi-ciente para que la gestión privada tenga relativo éxito desde la óptica de la eficiencia. De hecho, algunos estudios empíricos han puesto de manifiesto que en términos de eficiencia económica, la existencia de un entorno competitivo es el factor clave y no tanto el tipo de gestión (Lovell y Muñiz, 2003).

Pese a que el servicio, en ocasiones, pueda presentar las características de un mo-nopolio natural (pensemos, por ejemplo, en el servicio de abastecimiento de agua), siempre es posible generar o simular competencia en la fase de acceso al servicio por parte de las entidades privadas. El establecimiento de concursos previos a la transfe-rencia de la gestión del servicio, en los que se produzca la concurrencia de un número relativamente elevado de competidores privados, puede constituir un mecanismo que permita a la administración pública identificar a los operadores eficientes, facilitando el proceso de selección. De la misma forma, sería necesario instaurar mecanismos de salida efectivos, es decir, establecer “amenazas” lo suficientemente creíbles para el pro-veedor finalmente elegido de que puede ser desplazado si no cumple con su cometido.

Por otra parte, es preciso detenerse en otro aspecto adicional. Los costes de transac-ción asociados a los procesos de contratación externa han de ser considerados, ya que si superasen los ahorros de recursos/costes derivados de la misma, no tendría mucho sentido confiar en la gestión privada para la prestación del servicio. Hay que tener


presente que, en el sector público, los costes de transacción siempre serán más impor-tantes, desde el momento en que es necesario garantizar la transparencia y la rendición de cuentas (López-Casasnovas et al., 2003). Si a este aspecto unimos la existencia de activos específicos1 y el hecho de gestionar en entornos caracterizados por gran comple-jidad e incertidumbre, los costes de transacción tendrán con mayor relevancia.

En resumen, el grado de eficiencia en la prestación del servicio se ve condicionado por otros factores de entorno e institucionales diferentes a la modalidad organizativa en sí misma, lo que nos permite intuir que la relación gestión-eficiencia es, a priori, indetermi-nada. Para corroborar esta intuición, nada mejor que analizar los resultados obtenidos en algunos estudios aplicados. Algunos autores, tales como Ballard y Warner (2000), en su análisis de la privatización de algunos servicios públicos locales, señalaban como el hecho de recurrir a la gestión privada puede llevar a ahorros de costes inicialmente, ahorros que tienden a diluirse con el paso del tiempo, sobre todo en el caso de aquellas corporaciones locales de pequeño tamaño. En definitiva, no parece que lo privado sea mejor de por sí. Factores institucionales, tales como el control o regulación que el ente público ejerce sobre la empresa privada, las características de la actividad realizada, como la incertidumbre o la necesidad de inversión en activos específicos o factores de entorno, así como las posibili-dades de generar competencia en el sector son algunos aspectos que parecen tener más in-fluencia sobre la eficiencia de la prestación del servicio que la propia modalidad de gestión.

5. Una propuesta metodológica para evaluar la eficiencia en los municipios asturianosLa mencionada heterogeneidad de los municipios asturianos aconseja diferenciar

a los concejos al menos por razón de tamaño. Así, dado que las competencias que obligatoriamente deben asumir los ayuntamientos dependen de su dimensión en términos de población, nuestra propuesta consiste en evaluar por separado a los mu-nicipios pequeños y a los medianos y grandes. Aún cuando trazar la línea que separe ambos tipos de municipios podría entrañar un cierto grado de subjetividad, teniendo en cuenta la realidad asturiana, la presente propuesta consiste en fijar dicha frontera en el nivel de los 20.000 habitantes, a partir de los cuales los municipios se ven obli-gados a ejercer competencias con mayor calado político y presupuestario, como son servicios sociales, protección civil, prevención y extinción de incendios, instalaciones deportivas de uso público, e incluso (para los de más de 50.000 habitantes) trans-porte urbano de viajeros y protección del medio ambiente. Con el censo de 2011, este grupo de municipios de mayor dimensión estaría formado únicamente por siete municipios (Gijón, Oviedo, Avilés, Siero, Mieres, Langreo, y Castrillón).

1 Los activos específicos son el resultado de inversiones por lo general elevadas, y ligadas a una actividad concreta. Dichos activos poseen un enorme valor si se considera el uso para el que están destinados, perdiendo la mayor parte de su valor en usos alternativos. En este sentido, Williamson (1983) diferenciaba cuatro tipos de activos específicos: geográficos, físicos, humanos y asociados a una determinada transacción.


La propuesta metodológica para los municipios de menor dimensión (de menos de 20.000 habitantes) es utilizar como unidades a evaluar los municipios en su conjun-to. El hecho de contar con competencias mínimas y de que sus inversiones dependan críticamente de las subvenciones y transferencias procedentes de otros niveles de la Administración hacen que, en la práctica, su capacidad para ejercer la autonomía sea muy escasa, debiendo limitarse a suministrar servicios muy básicos y con poca capaci-dad de decisión política a la hora de establecer prioridades de gasto. Estamos hablando en realidad de servicios de pura subsistencia, y ahí tiene poco sentido la evaluación di-ferenciada de servicios. Por el contrario, estas limitaciones no afectan en la misma me-dida a los municipios mayores, donde las decisiones políticas acerca de la jerarquía de prioridades de objetivos y de la utilización de instrumentos alternativos de gestión y financiación cobran su verdadera importancia a la luz del principio de autonomía. De ahí que se proponga para estos municipios la evaluación individualizada de servicios.

Finalmente, y también en relación con la técnica, la utilización de inputs no controla-bles directamente por los órganos de gestión también puede variar en función del servicio. Este es un asunto de gran relevancia y cuyo tratamiento metodológico requiere un especial cuidado, al objeto de evitar la atribución a los gestores de los servicios presuntas ineficien-cias que no serían tales, dado que no está en sus manos la solución. En esta propuesta se sugiere utilizar como único input no controlable para los municipios pequeños alguna medida de la dispersión de la población, por cuanto se entiende que ésta supone (ceteris paribus) un coste adicional para el despliegue de la mayoría de los servicios básicos. En cambio, cuando se analizan los servicios individualmente (caso de los mayores municipios) es posible encontrar inputs no controlables más ajustados a cada caso concreto. Piénsese por ejemplo la influencia de la población estacional de un municipio turístico a la hora de evaluar la seguridad ciudadana y la necesidad de mantener un servicio de policía local.

Llegados a este punto, se presentan los detalles más concretos de esta propuesta metodológica para la evaluación de la eficiencia en los municipios asturianos. Tal como se mencionó con anterioridad, la propuesta distingue entre municipios según tamaño, al objeto de adaptarse a las peculiaridades competenciales de los diversos tipos de municipios. En particular, se proponen dos tipos de modelos. El primero comprendería municipios con población comprendida menor de 20.000 habitantes, y tomaría como referencia territorial el Principado de Asturias, considerando como ámbito subjetivo a evaluar el municipio como un todo. Por su parte, el tercero, des-tinado a los municipios de más de 20.000 habitantes y que, en consecuencia, debería utilizar como ámbito de comparación al conjunto del Estado (o al menos una parte significativa de éste, y en todo caso de dimensión territorial suprarregional) y como elementos a evaluar servicios concretos, incluye dos ejemplos relativos respectiva-mente a los servicios de abastecimiento de agua y recogida de basuras. A partir de ahí, cabría ampliar progresivamente el ámbito de evaluación de la eficiencia al resto de los


competencias municipales, incluyendo servicios tales como la policía local, bombe-ros, servicios sociales, culturales y deportivos, gestión tributaria, etc.

En cualquier caso, es preciso subrayar que esta propuesta metodológica es plan-teada teniendo en cuenta la normativa actual aplicable a la Administración Local. El debate generado en el marco del anteproyecto de Ley para la racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, podría suponer un cambio más o me-nos significativo en el mapa de competencias de los municipios. En su empeño de evitar duplicidades en términos competenciales, dicho anteproyecto trata de definir con mayor claridad el reparto de tareas entre administraciones públicas, añadiendo asimismo alguna medida polémica ligada al traspaso de competencias desde los mu-nicipios de pequeño tamaño hacia otras administraciones públicas. En caso de que el mapa competencial se vea alterado, sería necesario reformular la propuesta que se describe a continuación.

5.1. Municipios de menos de 20.000 habitantesEn el caso de los municipios menores de 5.000, la vigente Ley Reguladora de las

Bases de Régimen Local les da competencias y, al mismo tiempo, les obliga a sumi-nistrar los servicios de:

- Alumbrado público.- Cementerio.- Limpieza viaria.- Accesos a los núcleos de población y pavimentación de vías públicas- Recogida de residuos.- Abastecimiento de agua potable y alcantarillado.- Control de alimentos y bebidas

Si el municipio cuenta con una población comprendida entre 5.000 y 20.000 habitantes, debe prestar adicionalmente las siguientes competencias:

- Parques públicos.- Mercado municipal.- Tratamiento de residuos.- Bibliotecas.

Puestos a evaluar en su conjunto la eficiencia de estos municipios, es preciso definir un conjunto de inputs y outputs que refleje adecuadamente la actividad de los mismos, en relación con esas obligaciones asumidas. En este sentido, y por lo que respecta a los inputs, una primera decisión relevante a adoptar es la que afecta al marco presupuestario de referencia, es decir, en primer lugar si se deben incluir gastos corrientes y de capital, o únicamente gastos corrientes, y, una vez decidido lo anterior, qué capítulos presupuestarios deben utilizarse, teniendo siempre en cuenta que se trata de evaluar la eficiencia en costes del municipio como un todo.


En este sentido, se sugiere incluir los gastos corrientes, que reflejarían el funciona-miento ordinario de los servicios y ello basado en los argumentos mencionados más arriba (la dependencia financiera absoluta de las inversiones del nivel de subvencio-nes y otras transferencias intergubernamentales y el escaso margen de autonomía que supone el ejercicio de competencias mínimas con recursos muy limitados). En este caso, se plantea contar con tres inputs que se corresponderían con los Capítulos de gasto 1 (Gastos de personal), 2 (Compra de bienes y servicios corrientes) y 4 (Trans-ferencias corrientes). Alternativamente, en la medida en que pudieran ser utilizadas nuevas formas de gestión pública, basadas en concesiones administrativas o formas de gestión compartida con empresas privadas de algunos servicios representativos, cabría la posibilidad de manejar únicamente el dato agregado en los tres capítulos mencionados, a modo de input único. Asimismo, también podría contemplarse la inclusión de algún tipo de periodificación de los gastos de inversión directa (capítulo 6).

En cuanto a los outputs, y de acuerdo con la discusión de apartados precedentes, se su-giere el empleo de verdaderos indicadores de resultados, obviando por tanto el empleo de variables “proxy” de necesidad de servicios según demanda, al tiempo que sería recomen-dable que dichos indicadores incluyan información tanto de cantidad como de calidad del servicio prestado por cada municipio. Lo ideal en tal caso sería disponer de información sobre la calidad de los servicios en cada municipio obtenida a través de encuestas realizadas para tal ocasión. En lo que sigue se hará una propuesta partiendo de que no existe dicha encuesta, considerando por tanto que no estamos en la situación óptima de disponibilidad de los datos más adecuados pero buscando la solución más operativa en su ausencia.

Para el estrato que estamos considerando, los servicios de su competencia pueden agregarse en cuatro categorías que darían lugar a las correspondientes variables de output cada una:

- Infraestructuras. En esta categoría se engloban los cuatro primeros servicios del listado anterior, que creemos susceptibles de tratamiento conjunto. Respecto a la cuantificación de sus resultados, puede emplearse la información recogida en la Encuesta de Infraestructuras y Equipamientos Locales que elabora el Ministerio de Administraciones Públicas (ya empleada por otros trabajos sobre eficiencia de infraestructuras) para la construcción de un índice que recoja tanto aspectos de cantidad, en cuanto a número de edificios públicos, kilómetros de carrete-ras, puntos de alumbrado, parques públicos, etc. como de calidad, aspecto éste último que recogería fundamentalmente el estado de conservación y manteni-miento de las infraestructuras municipales independientemente de su cantidad.

- Servicio de recogida de basuras y tratamiento de residuos. Siguiendo el criterio de recoger cantidad y calidad del servicio prestado por cada municipio, aboga-mos por la construcción de una variable de output en la que se incluyan tanto el volumen de residuos recogidos como la frecuencia de recogida. Al optar por


el volumen de basuras frente a la población residente atendida, como hacen otros estudios, se elimina en gran parte el sesgo que afectaba en este punto a los municipios turísticos, en el sentido de necesitar estacionalmente mayores cantidades de input por habitante de derecho, al tiempo que la frecuencia nos informa sobre la calidad del servicio de recogida. Asimismo, también podría incluirse la tasa de reciclaje de residuos u otra información similar que se hi-ciera eco de los resultados relativos al tratamiento de los mismos.

- Servicios relativos al ciclo del agua. En este tipo de servicios se opta por el volumen de agua potable, bien suministrada o bien consumida, como resultado de cantidad del servicio matizada por información sobre las interrupciones en el servicio o las pérdidas detectadas, como indicadores éstos últimos de la calidad del suministro.

- Bibliotecas. La inclusión de esta nueva competencia obliga a la inclusión de una nueva variable de output (sería la cuarta), que en este caso mide la canti-dad del servicio a través del número de socios de las bibliotecas municipales, mientras que la calidad del servicio vendría indicada por información acerca de la circulación de los volúmenes prestados. El output así definido centraría tanto cantidad como calidad en el servicio de préstamo de libros frente al resto de actividades culturales promovidas por estas instituciones. Esta decisión se basa tanto en el argumento de que el servicio de préstamo es indudablemente el aspecto central de la actividad de las bibliotecas, como en el hecho asumible de que los participantes en las actividades alternativas, al menos para este ta-maño de municipios, serán en un porcentaje muy elevado socios de la misma.

Con estas variables de inputs y outputs, más la inclusión como input no controlable, y por tanto con tratamiento diferenciado, de una medida de la dispersión de la población, se debería realizar un análisis del cual se extraería la evaluación de la eficiencia de cada unidad.

5.2. Municipios de más de 20.000 habitantesPara la evaluación de los municipios más poblados se sugieren dos novedades de

enfoque fundamentales respecto a la categoría anterior. En primer lugar, el reducido número de municipios asturianos en este estrato hace que no sea posible restringir la evaluación al ámbito regional, por lo que sería recomendable que la misma alcanzase un marco de comparación nacional, lo que además ampliaría el abanico de potencia-les modelos de referencia para los municipios ineficientes. Y como segundo aspecto a reseñar, la elevada heterogeneidad de los servicios prestados por esta categoría de Ayuntamientos lleva a desechar una evaluación global de la actividad de los mismos, en aras de un mayor rigor y operatividad de los resultados finales del estudio a realizar, cen-trándose en la evaluación de la eficiencia en servicios considerados de forma individual.

En este sentido, y a título de ejemplo, se sugieren dos casos (servicios de agua – abastecimiento y saneamiento – y servicios de recogida y tratamiento de residuos)


que, aunque en buena medida forman parte del marco competencial de todos los municipios, sea cual sea el estrato (incluidos los más pequeños), en este caso serían analizados individualmente, evaluando de este modo la eficiencia de los gestores de cada servicio en particular y no del ayuntamiento en su conjunto.

5.2.1. Servicios del aguaEl análisis de los servicios del agua en un ámbito interregional, como el que aquí

proponemos para los municipios de mayor dimensión relativa presenta algunas com-plicaciones particulares, derivadas del problema de escasez relativa de los recursos hí-dricos al que se enfrentan las entidades encargadas del suministro en algunas áreas de nuestro país. De hecho, podría afirmarse que en algunas partes se registra una elevada presión sobre el agua, hasta el punto de figurar en la parte superior del ranking de un amplio grupo de países europeos. La escasez económica del agua se debe, por un lado, a diferencias de base (regímenes climatológicos heterogéneos) y por otra al impacto que sobre ésta tienen las actividades económicas y factores de tipo sociocultural. Ello hace desembocar, en algunas ocasiones, en la aplicación de políticas de racionamiento. De ahí que, durante los periodos de escasez, la entidad suministradora pueda sumi-nistrar un output inferior que en periodos sin restricciones, a fin de ajustar la oferta disponible a las demandas existentes. Todos estos factores han de ser tenidos en cuenta a la hora de determinar la metodología aplicable en este caso, máxime si lo hacemos desde una región como Asturias donde la climatología es más favorable a este recurso.

Comenzando por la selección de las variables de output, se plantean, como indi-cadores representativos de la cantidad del servicio de abastecimiento de agua, el vo-lumen de agua potable suministrada, pudiendo diferenciar entre usos residenciales, industriales, y otros usos (excluidas, a ser posible, las pérdidas asociadas a la red de suministro), así como indicadores de la calidad del servicio, diseñados en función de factores tales como la frecuencia y duración de las interrupciones en el suministro y/o reducciones de presión, o las características químicas del agua. Finalmente, a fin de aproximar el output del servicio de saneamiento, se plantea emplear algún índice del rendimiento del sistema, tal como las tasas de retorno o reutilización.

Respecto a los inputs, proponemos la inclusión de los gastos de personal, así como los gastos en suministros diversos, diferenciando en este último caso por un lado, los gastos correspondientes a los inputs agua (cuando el ente de suministro local se abas-tece de agua a través de un proveedor a nivel regional que completa las fuentes propias de abastecimiento) y energía y por otro, al resto de suministros. Igualmente relevantes resultan las amortizaciones del stock de capital, así como los gastos de mantenimiento y reparación de los diferentes bienes de inversión (tuberías, depósitos, etc).

Las diferencias climatológicas existentes en las diferentes regiones españolas, precisarán de la inclusión de dicha característica tecnológica en el análisis. En el caso de que el análisis


fuera extensivo a otras regiones españolas, se propondría de forma adicional a la densidad/dispersión de población, la incorporación de la pluviosidad en cada zona geográfica y pe-ríodo temporal, configurada como un input no controlable por los suministradores.

Adicionalmente, parece claro que la idea de la maximización del output en este contexto no tendría demasiado sentido. Los entes suministradores realizan con fre-cuencia campañas publicitarias a fin de fomentar el ahorro y el uso eficiente del recurso hídrico entre los usuarios, sobre todo durante los periodos de mayor escasez. No buscan maximizar el volumen de agua suministrado, sino racionalizar su consu-mo. Es por ello que, a la hora de abordar el análisis de eficiencia para los servicios del agua se propone el análisis de eficiencia orientado a la minimización del input, con el fin de detectar los ahorros en costes para cada municipio.

5.2.2. Servicio de recogida y tratamiento de residuosAl igual que en el caso del agua, los servicios relacionados con los residuos tienen

una vinculación medioambiental notable. De hecho, la ampliación de los mecanismos de recogida selectiva ligados a procesos de reciclaje cada vez suponen una parte más importante de las actividades de recogida y tratamiento de residuos urbanos, asunto éste que sin duda debe ser computado en los análisis de eficiencia de estos servicios. Concretamente las variables de output representativos de la cantidad deberían tener re-lación con el volumen de residuos retirados y la tasa de reciclaje, y, también del mismo modo, la frecuencia en la recogida sería la variable que incorporaría mejor la calidad.

Sin embargo, aquí el tratamiento de los inputs debería ser muy diferente, dado que estamos evaluando la eficiencia del servicio considerado aisladamente. En este sentido, proponemos la inclusión de los gastos de personal, distinguiendo, en su caso entre los correspondientes a los operarios directos y los administrativos, los gastos en suministros diversos, especialmente combustibles, amortizaciones del stock de capital, y gastos de mantenimiento y reparación de los diferentes bienes de inversión (camiones, contene-dores, etc). Con todo, en la medida en que una parte importante de los costes viene determinada por el transporte de los residuos hasta los vertederos o lugares de reciclaje, cuya localización habitualmente se determina sin participación de los gestores del ser-vicio, debería utilizarse la distancia media a dichos centros como input exógeno o no controlable a añadir a la tantas veces mencionada densidad de población.

Finalmente, y en lo que respecta a la orientación del análisis de eficiencia, cabría utilizar ambos enfoques según cuáles sean los objetivos buscados. Por una parte, los gestores del servicio deberán retirar un volumen de residuos cuya generación es total-mente exógena a sus decisiones. En este sentido la evaluación de la eficiencia corres-pondiente al servicio de recogida debería ir claramente orientado al input, es decir a minimizar costes. Sin embargo, en la medida en que el reciclaje aun no es algo genera-lizado y podría entenderse que depende en buena medida de los incentivos ofrecidos a


los consumidores, en términos de comodidad o facilidades brindadas por los gestores a la recogida selectiva (servicio de recogida domiciliaria y/o existencia de contenedores diferenciados ampliamente desplegados por el término municipal), podría plantearse la eficiencia en el reciclaje con objetivos medioambientales sobre la base de un modelo orientado al output (maximización de la proporción de residuos a ser reciclada).

6. RecapitulaciónDada la complicada coyuntura económica a la que nos enfrentamos, la evalua-

ción de la eficiencia en el sector público local constituye una tarea necesaria. Una asignación correcta de los recursos, así como la identificación de ahorros importantes en la prestación de servicios públicos locales puede ayudar en el cumplimiento de la estricta normativa presupuestaria, sin que ello redunde en reducciones de la calidad de los servicios públicos. En efecto, realizar un análisis de eficiencia técnica de la acti-vidad municipal en términos globales permitiría disponer de un indicador conjunto para todos los servicios que presta cada Ayuntamiento, lo que desde un punto de vista político resultaría especialmente valioso, por ejemplo para el diseño de mecanis-mos de subvención apropiados entre gobiernos centrales y locales.

Sin embargo, en este trabajo se han puesto de manifiesto las numerosas dificulta-des que existen a la hora de aplicar las diferentes técnicas de evaluación de la eficien-cia. La existencia de numerosas prestaciones públicas suministradas por los Ayunta-mientos hace que nos movamos en un contexto multidimensional, complicándose aún más la tarea al tratarse en numerosas ocasiones de servicios públicos, para los que la elección de variables representativas del output o producto en términos cuantita-tivos y cualitativos es bastante más compleja. La exigencia de la homogeneidad de las unidades comparadas plantea obstáculos en la aplicación de las técnicas, luego no será posible aplicar un mismo enfoque en todos los casos. De cualquier manera, se han intentado solventar los problemas mediante una propuesta metodológica en base a la normativa actual que quedaría, obviamente, condicionada a la disponibilidad de información sobre las variables definidas en el análisis. Dicha propuesta podría ser de gran utilidad en el marco del control de la eficiencia de los municipios asturianos.


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La contratación administrativaen el ámbito municipal desde

la perspectiva de su control judicial

Jesús María Chamorro GonzálezMagistrado especialista de lo Contencioso-Administrativo

Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Asturias

1. IntroducciónSin duda el nuevo Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por

el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público es la norma vigente en materia de contratación de las Administraciones Locales.

Este Texto Refundido supera la Ley 30/2007, de 30 de Octubre, de Contratos del Sector Público y constituye un principal acontecimiento en la vida publica de nuestro país, pues no en vano se trata de un texto legal de capital importancia para la actuación diaria de nuestras Administraciones Públicas, y de otros muchos sujetos de derecho. La refundición alcanza a un conjunto amplio de normas, en concreto el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo; el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público; la Ley 14/2010, de 5 de julio, de infraestructuras y los servicios de información geográfica en España; la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales; la Ley 34/2010, de 5 de agosto, de modificación de las Leyes 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para adaptación a la nor-


mativa comunitaria de las dos primeras; la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo; la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de 4 de marzo, de Economía Sostenible; el Real Decreto-ley 5/2011, de 29 de abril, de medidas para la regularización y control del empleo sumergido y fomento de la rehabilitación de viviendas; la Ley 24/2011, de 1 de agosto, de Contratos del Sector Público en los ámbitos de la Defensa y la Seguridad, y la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

En este trabajo nos vamos a referir a la contratación de las entidades locales y en concreto al control judicial de esa actividad contractual. Lógicamente acotaremos nues-tra atención a algunos de los aspectos mas destacados, y en este sentido dividiremos el trabajo en varias partes. De un lado afrontaremos una visión general de la regulación vigente para posteriormente centrarnos primeramente en algunas cuestiones que tienen que ver con el ámbito de aplicación de la Ley a las entidades locales y las consecuencias que ello tiene desde el punto de vista de la jurisdicción competente para su control. Más tarde abordaremos el problema del agotamiento de la vía administrativa previa y el con-dicionamiento que ello supone desde el punto de vista de la eficacia del control judicial.

2. Panorama general de la contratación del Sector PúblicoLa publicación de la nueva Ley Contratación del denominado sector publico su-

puso el diseño de un nuevo marco jurídico que regula un importante ámbito de la actividad de los entes públicos y de la actividad administrativa en particular, ya que absolutamente todas las Administraciones precisan del contrato para desempeñar su función de tutela del interés general, y así por poner algunos ejemplos todo los entes públicos compran, realizan obras y reciben la prestación de servicios diversos que se instrumentalizan a través de la formula contractual etc. Como ya decíamos, no es este un fenómeno reservado para las Administraciones Públicas, ya que en una sociedad absolutamente dependiente del mercado, la totalidad de las personas, sociedades y entidades participan en él, asumiendo el contrato como formula habitual de inter-cambio de bienes y servicios. Administraciones Públicas como las actuales y entes pú-blicos o personificaciones en forma privada de las anteriores, a las que como veremos alcanza también la regulación de esta Ley, protagonistas de la vida económica y social y decididamente intervencionistas - en un mayor o menor grado pero al fin y al cabo intervencionista - habitualmente utilizan el contrato como instrumento de actuación.

La regulación de los contratos de las Administraciones Públicas se debe tradi-cionalmente a un régimen jurídico que ofrece grandes diferencias en relación con el marco jurídico que regula las relaciones contractuales de los particulares, precisamen-te por la existencia de una potestades que se justifican en la tutela del interés general, y de ese principio también es deudora la actual ley, aunque se trata de una cuestión que no se presenta como novedosa porque lógicamente no lo es, y ni siquiera la

JESÚS MARÍA CHAMORRO GONZÁLEZ

Exposición de Motivos repara en ella. Por ejemplo, el párrafo segundo del articulo 2 es buena muestra de esa filosofía. En esta línea y siguiendo los principios recogidos en la Constitución, el legislador se decidió en su momento a llevar a cabo la tarea de establecer un régimen jurídico básico que contuviera los principios que rigieran los contratos de todas las Administraciones Públicas . Fruto de esta decisión fue dictada la Ley 13 / 1995, de 18 de Mayo, que como ley de desarrollo del articulo 149 .1.18, intento precisamente establecer esos principios comunes del régimen jurídico de la contratación de las Administraciones Públicas. Esta ley fue sucesivamente reformada, siempre buscando mayor control y eficacia, y sobre todo la transposición del derecho de la Unión Europea en la materia, llegándose al Real-Decreto Legislativo 2/ 2000 que aprobaba el texto Refundido de la Ley de Contratos de al Administraciones Pú-blicas, como antecedente previo a la nueva regulación que es objeto de este trabajo. Por supuesto también hemos de referirnos a la Ley 13/2003, de 13 de Mayo, del contrato de concesión de obra publica, o a la Ley 48/1998, de 30 de diciembre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y las telecomunicaciones, por la que se incorporan al ordenamiento jurídico español las Directivas 93/38/CEE y 92/13/CEE.

De todos modos es necesario no dejar de lado la idea cierta de que el objetivo de regulación de la actividad contractual publica siempre fue deudora de una im-portante fuga de entes a los que, aun su mas o menos remota dependencia de una Administración Publica, no le era de aplicación el sistema de selección de contratis-tas y de adjudicación de contratos, lo que suponía que la dialéctica entre potestades exorbitantes de un lado y medidas de control y la flexibilidad de los sistemas de contratación por otro lado, seguía manteniéndose viva.

Es evidente que la contratación publica sirvió en algunos momentos de instru-mento de materialización de las políticas económicas, utilizándose como medio de potenciar determinadas actividades y sectores económicos, lo que suponía introducir y articular medidas proteccionistas, muy contrarias a la demanda comunitaria.

Si algo caracteriza a la nueva Ley es buscar un ámbito de aplicación de los prin-cipios de la contratación publica mas amplio, de ahí su nueva denominación de Ley del sector publico, a diferencia de la nomenclatura hasta ahora utilizada que solo abarcaba el concepto de Administración Publica. Sin duda esto trae causa en una cada vez mayor incidencia en la concepción que las normas y la jurisprudencia comunitaria tienen de los denominados poderes adjudicadores. Es precisamente esta la cuestión que vamos a intentar desgranar en las líneas que se sigue, es decir, cual es el ámbito de aplicación de esta normativa básica de la contratación administrativa y si ciertamente se ha logrado el objetivo planteado de someter la contratación de los entes públicos a unos principios básicos y comunes que aseguren la eficacia de la ac-tuación administrativa en el ámbito contractual. Como adelantamos, la Ley 30/2007


refundida en el RDL 3/111, pero a la que nos vamos a referir por razones de facilidad de comprensión, introduce algunas reglas que inciden directamente en el problema del ámbito subjetivo de aplicación de este régimen jurídico básico de la contratación administrativa del sector público.

Como la propia Ley se encarga de dejar claro en su articulo 1, la misma responde a la necesidad de garantizar que la contratación se ajuste a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no dis-criminación e igualdad de trato entre los candidatos, y de asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contra-tación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económica-mente más ventajosa. Además se pretende que los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos, se discipline de forma orientada a la atención a los fines institucionales de carácter público que a través de los mismos se tratan de realizar.

En consecuencia la reforma no trata solo de estrechar de forma clara los poderes y la discrecionalidad administrativa en el momento de contratar, sino que intenta regu-lar esas normas especiales que regulan los poderes exorbitantes en aras de la tutela del interés general. Los contratos públicos no pueden someterse a las mismas reglas que los contratos entre los particulares y ello por una razón de principio, a saber, la acti-vidad contractual de las Administraciones Públicas es un actividad mediática para el logro de su objetivo único de tutelar el interés publico y en esta medida, ello supondrá la necesidad de que existan una serie de potestades exorbitantes en la Administración contratante para que ese interés público sea más eficazmente protegido. A la par, los contratos públicos deben realizarse intentando buscar el más alto grado de eficiencia posible, es decir, el logro una optima relación entre mejor oferta cualitativa y menor costo posible para la Hacienda Pública correspondiente. Además de ello, la Adminis-tración contratante, por ser un ente público, debe contratar con los sujetos privados sin preferir a ninguno en concreto, no por otra causa distinta que la mayor eficiencia de la oferta que presente, de ahí que se pretenda la salvaguarda de la competencia y la necesidad de que existan cauces que faciliten la búsqueda de la oferta más ventajosa.

A estas causas debemos añadir la ya citada creciente importancia que la contra-tación administrativa ha adquirido dentro del sector económico, ya que las Admi-nistraciones Públicas, en base a su intervencionismo económico, bien sea directo o a través de personas interpuestas, son protagonistas de un importante numero de las transacciones económicas que tienen lugar en la economía diaria, sin duda esta importancia cuantitativa y cualitativa de los contratos públicos no se correspondía

1 Los preceptos de la Ley 30/2007 que se citan coinciden en el número con los del RDL 3/2011.


con la existencia de un régimen jurídico actualizado y uniforme capaz de atender las demandas que la citada intensificación contractual había producido . A estos moti-vos debemos añadir el que también se producía el fenómeno de la existencia de cierta dispersión normativa en materia contractual al que se intenta poner fin a través del establecimiento de una normativa básica con vocación de universalidad, que tome en consideración los principales problemas que el régimen jurídico de la contratación administrativa representa, y que abarque a todos el conjunto de entes que se integran en el denominado por la Ley, Sector Público.

Como última causa de las que nosotros vamos apuntar aquí como justificadora de la reforma que en este trabajo comentamos y quizás con un carácter más técnico que social, debemos citar la necesidad de que la normativa de contratos administrativos española se adaptara definitivamente a la normativa comunitaria al respecto 2 , y es que si bien la an-terior legislación había sido objeto de varias reformas tendentes a lograr esa uniformidad comunitaria , no es menos ciertos también que se precisaba de una adaptación completa y homogénea y a la que el propio Tribunal de Justicia se había referido en varias ocasiones.

La nueva Ley incorpora también la regulación de nuevas figuras contractuales como el contrato de colaboración entre el sector público y privado.

Desde el punto de vista de la estructura de la nueva Ley, esta, sin duda, da un giro importante en relación a la legislación que nació en 1995, que partía de una Parte gene-ral y una Parte especial en esta materia. En efecto, el contrato de obras ha tenido, y sigue en buena parte teniendo, una especial significación debido a la importancia cuantitativa y también cualitativa que dentro de la actividad contractual de las Administraciones Públicas posee esta modalidad. La mayoría de los contratos formalizados por las Ad-ministraciones lo eran de obra pública, y sin duda estos se correspondían con la mayor dotación presupuestaria de aquellas. Este liderazgo del contrato de obras dio también lugar a que la regulación jurídica del mismo se cuidara de forma específica, de forma tal que el régimen jurídico del contrato de obras se considero, hasta la entrada en vigor de la Ley 13/1995, como la regulación básica de la actividad contractual de las Administra-ciones Públicas, aplicándose incluso de forma subsidiaria en los problemas jurídicos que surgieran en otras modalidades contractuales no tan prolija y detalladamente reguladas.

La Ley 13/1995 cambio esta forma de entender el régimen jurídico de los contratos públicos y paso a contener una parte general en la que se formaba el régimen jurídico gene-ral de todas las modalidades contractuales públicas, pasando posteriormente a una regula-ción concreta de cada tipología contractual, en lo que se venía denominado parte especial.

La Ley 30/2007 establece una regulación general para posteriormente, dentro de la regulación de las distintas fases de la contratación, perfilar las concreciones que se

2 Véase la exposición de motivos de la Ley, donde expresamente se aducen estas causas como parte de la justifica-ción de la nueva legislación. En concreto a la Directiva 2004/18/CE.


derivan de los diferentes tipos de contratos, ente público contratante o adjudicado-res, o materias sobre la que versa en contrato.

3. Delimitación del concepto de contrato administrativoAun cuando la nueva regulación contenida en la Ley 30/2007 se refiere a la con-

tratación del sector público, como ya adelantamos más atrás, los contratos adminis-trativos siguen siendo la principal modalidad contractual a la que se refiere la nueva regulación. En efecto, según la Ley 30/2007, solo los contratos celebrados por Ad-ministraciones Públicas tendrán la consideración de contratos administrativos. Así se desprende con claridad del artículo 19 de la Ley, siendo así también que según el artículo 20 tendrán la consideración de contratos privados los celebrados por los entes, organismos y entidades del sector público que no reúnan la condición de Ad-ministraciones Públicas. Ya no se trata de que determinados contratos se categoricen como contratos administrativos por razón de la materia, como acontecía en el artículo 5 del RDL 2/2002, sino que un contrato de obra será administrativo si lo celebra una Administración Pública, en tanto en cuanto se considerara como privado si lo celebra un ente público que no tenga la consideración de Administración Pública. Así sería el caso, por ejemplo, de un contrato celebrado por una entidad pública empresarial.

Como ya señalamos, el artículo 19 define el contrato administrativo y lo hace estable-ciendo uno contratos típicos cuando prevé que lo serán los contratos de obra, concesión de obra pública, gestión de servicios públicos, suministro, y servicios, así como los contra-tos de colaboración entre el sector público y el sector privado. No obstante, los contratos de servicios comprendidos en la categoría 6 del Anexo II y los que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos comprendidos en la categoría 26 del mismo Anexo no tendrán carácter administrativo. Si que tendrán esa consideración de administrativos los contratos atípicos, que serán aquellos contratos de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica compe-tencia de aquélla, siempre que no tengan expresamente atribuido el carácter de contratos privados conforme al párrafo segundo del artículo 20.1, o por declararlo así una Ley.

Sin embargo todo lo anterior, la nueva Ley establece una calificación del conjun-to de los contratos que celebren los entes pertenecientes al denominado sector públi-co y así el artículo 5 de la ley establece que la calificación de los contratos típicos del sector público, a saber, los contratos de obras, concesión de obras públicas, gestión de servicios públicos, suministro, servicios y de colaboración entre el sector público y el sector privado, se realizara de conformidad con lo que se prevé en los artículos 6 y siguientes de la ley, que prosiguen al que ahora nos referimos, y conforme los cuales se realizara su calificación. El apartado segundo de este artículo 5 establece que el res-


to de los contratos atípicos del sector público, se delimitaran conforme a las normas de derecho público o privado aplicables.

Es necesario destacar que esa delimitación de los contratos típicos se realiza de conformidad con lo previsto en la Directiva 2004/18/CE, añadiendo la Ley 30/2007, el contrato de colaboración entre el sector público y privado, no regulado por el legis-lador comunitario cuando se publica la Ley, así como el contrato sujeto a regulación armonizada que es aquel delimitado en el artículo 13 de la Ley.

Realizada la anterior delimitación objetiva de los contratos administrativos, habrá de hacerse una delimitación subjetiva. En esta línea parece claro que el artículo 3 de la Ley incluye a las entidades locales como parte del Sector Publico y además con la conceptuación de Administraciones Publicas, y es este el momento de señalar como no existe coincidencia entre el concepto de administración pública que maneja esta Ley y por ejemplo la LOFAGE, y ello referido por ejemplo a las entidades públicas empresariales que la Ley 30/2007 no considera administraciones publicas. En rela-ción con las entidades dependientes de las entidades locales, organismos autónomos, consorcios, sociedades de capital público o mixtas, etc. habrá de estarse a cada caso concreto determinar en que supuesto se encuentra de los que recoge la Ley 30/2007. Desde luego toda regulación legal se funda en aplicar mayores filtros en relación con la selección de contratistas, según en nivel de impregnación del interés público se pre-sente ante cada tipo de ente, buscando siempre la mayor de la publicidad y libertad en la concurrencia posible. El concepto de poder adjudicador, proveniente del Derecho de la Unión, engloba a las Administraciones publicas y al sector público, buscando incorporar todos aquellos entes en los que se den circunstancias como la financiación pública, la exigencia de precios tasados, la naturaleza declaradamente publica en sus normas de creación y regulación, la existencia de actividad monopolística, o el giro de su actividad en relación con la satisfacción del interés general. La sentencia del TJUE de 15 de Enero de 1998, sentencia Mannesman, es un ejemplo de esto.

Desde luego que otras cuestiones como la existencia de un contrato SARA o de una adjudicación a una entidad medio propio, contratos denominados in house providing, influirán en la regulación normativa aplicable.

4. Jurisdicción competenteA partir de todo lo anterior la atribución del control judicial vendrá determinada

por esos parámetros en relación con las normas internas de cada Estado Miembro.Así y en relación a nuestra Ley 30/2007 debemos fijarnos a continuación, y por ra-

zones de sistemática en el análisis de la Ley, en la previsión contenida en el articulo 21 en relación con la jurisdicción competente para fiscalizar la conformidad a derecho de las ac-tuaciones que en materia contractual puedan emanar de una Administración Pública. O lo que es más interesante, de un ente sometido a las previsiones de la Ley. En relación con


los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas en materia contractual, no parece que existan dudas en torno a la necesidad de que sea la jurisdicción contencio-so- administrativa la competente para poder llevar a cabo ese control. Así se derivaría de lo previsto en el artículo 106 de la Constitución, el 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y el 1 de la Ley Jurisdiccional. El ya citado artículo 21 señala que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo será el competente para resolver las cuestiones litigiosas relati-vas a la preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción de los contratos ad-ministrativos. En relación con el resto de los contratos de las Administraciones Públicas , es decir, los contratos que no tengan la consideración de administrativos y por tanto sean privados, se acude por la Ley a la tradicional doctrina de los actos separables, de forma que corresponderá a este orden jurisdiccional el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de los contratos privados de las Administraciones Públicas lo que se extiende también a los contratos sujetos a regulación armonizada, incluidos los contratos subvencionados a que se refiere el art. 17.

Sin embargo la Ley atribuye al orden jurisdiccional civil la competencia para resolver las controversias que surjan entre las partes en relación con los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos privados. Este orden jurisdiccional será igualmente competente para conocer de cuantas cuestiones litigiosas afecten a la preparación y adjudicación de los contratos privados que se celebren por los entes y entidades sometidos a esta Ley que no tengan el carácter de Administración Pública, siempre que estos contratos no estén sujetos a una regulación armonizada.

Ciertamente resulta chocante esta previsión. A nuestro juicio, las normas que re-gulan la preparación y adjudicación son normas materialmente administrativas y en consecuencia podría entenderse deseable que los órganos judiciales del orden con-tencioso-administrativo se encargaran de esa aplicación. Sin embargo es ciertamente dificultoso trasladar a las encorsetadas normas que regulan el proceso contencioso-administrativo, la posición de una entidad privada como demandad. Así si pensamos en un ente societario con capital enteramente público, los plazos de interposición, del recurso, el computo de plazos, la remisión de expediente administrativo, y mu-chas más vicisitudes propias de la vía contencioso administrativa, no son fácilmente encajables en esa vía, como la propia experiencia se ha encargado de demostrar.

También es criticable que la atribución competencial se realice por razón de la cuantía del contrato como acontecería con los contratos sujetos a regulación armo-nizada cuya condición se hace depender por la propia ley de la cuantía.

5. El recurso especial en materia de contratación y control judicialDestacaremos a continuación la cuestión del control de la adjudicación de contra-

tos en la vía administrativa previa, cuestión mediatizada por la Ley 34/2010, de 5 de Agosto. Esta Ley traspone la Directiva 2007/66 CE, de 11 de Diciembre, en relación


con los recursos en materia de contratación del sector público, estableciendo un nuevo recurso administrativo potestativo, con un ámbito subjetivo referido a los contratos adjudicados por Administraciones Públicas y poderes adjudicadores cuando se den los supuestos contemplados en el articulo 40 desde el punto de vista objetivo, contratos a los que es aplicable la norma, y actuaciones impugnables. Se trata de un recurso exclu-yente en vía administrativa, y con un sistema de medidas cautelares que busca asegurar que se cumplan los principios del Derecho de la Unión, a saber, libre concurrencia, publicidad e igualdad, como manifestación de la libertad de circulación. Parece como si se diese un cierto vuelco a la consideración del interés general. Todo apunta a que ha de prevalecer el cumplimiento de esos principios, ante los que debe ceder la necesidad del ente adjudicador en relación con el fin perseguido con la actividad contractual litigiosa.

El recurso será resuelto por un órgano específico, los tribunales administrativos de recursos contractuales, centrales o territoriales, que en el caso de las entidades locales será determinado por la legislación autonómica, articulo 41.4 del Texto Refundido. Desde luego surgen dudas en relación con la compatibilidad de la resolución de este recurso por un órgano ajeno a la entidad local, y con una composición y dependencia administrativa de la Comunidad Autónoma, por mucho que se les quiera dotar de una aureola de neutralidad e imparcialidad – estaríamos ante un supuesto similar al de los TEAR- con la garantía institucional de la autonomía local, constitucionalmente garantizada en los articulos 137 y 140 de la Constitución. En todo caso habrá que reiterar su carácter de recurso potestativo, lo que hace que los interesados puedan acudir a la vía judicial directamente, que sera lo que acontecerá con mayor frecuencia.

La resolución de este recurso solo será impugnable en vía contencioso-adminis-trativa y nunca podrá ser objeto de revisión de oficio.

Se establece un régimen transitorio, en tanto en cuanto se creen estos tribunales de contratación, lo que en Asturias no tenemos noticia de que acontezca, que solo se refiere a las Comunidades Autónomas pero que creemos que supone que también en las corporaciones locales el recurso ya exista, debiendo de ser resuelto, hasta su creación, por quien hasta ahora venia ostentando la competencia para resolver los recursos administrativos ordinarios existentes.

Desde el punto de vista de la competencia material de los Órganos Judiciales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para controlar las actuaciones administrativas en matería de contratación administrativa, el artículo 8.1 de la Ley Jurisdiccional atribuye la misma a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo cuando nos referimos a actuaciones de las entidades locales o de los de ellas depen-dientes, que resolverán la cuestión en única instancia si el contrato no supera los 30.000 euros. Además lo harán por los trámites de Procedimiento Abreviado si la cuantía no excede de esos 30.000 euros, todo ello tras la reforma operada por la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal.


Sin embargo si las resoluciones litigiosas proceden de los tribunales de contra-tación que crea la Ley 34/2010, la competencia objetiva o material será de las Salas Territoriales de los Tribunales Superiores de Justicia, que conocerán del recurso por la vía del procedimiento en primera o única instancia, con el consecuente retraso en la tramitación y resolución del mismo.

No se entiende muy bien la racionalidad de esta reforma que parecía buscar cele-ridad y eficacia en relación con las sospechas de infracción de la normas reguladoras de la selección de contratistas, lo que parece que se consigue muy a medias con esta nueva regulación.

Aquí sí que creemos que será decisivo el sistema de justicia cautelar que como ya hemos apuntado puede verse afectado por el cambio de principios que supone la nueva regulación, dando prioridad a una medida cautelar de suspensión, como la que la Ley prevé ope legis e ipso iure en los recursos especiales administrativos, para tutelar la libre concurrencia y la publicidad.

Ya la Ley 34/2010 había modificado la Ley Jurisdiccional, para permitir a las Administraciones adjudicadoras recurrir las resoluciones de los tribunales de contra-tación, con legitimación suficiente y sin necesidad de previa declaración de lesividad, alterando también la posición procesal de las partes. También entendemos que esa al-teración del régimen tradicional de las partes y de su posición procesal pude generar problemas de tramitación procesal, especialmente en lo que se refiere a la obligación de remisión del expediente administrativo y de realizar adecuadamente el emplaza-miento de los posibles interesados en el proceso judicial.

También queremos destacar que el proceso judicial de control de la actividad administrativa contractual exige también una formalización del recurso frente a una determinada y concreta actuación administrativa, sin que sea posible la reclamación directa de cantidades o la articulación también directa de otras pretensiones, sin un previo agotamiento de la vía administrativa previa. Es decir, es necesario impugnar un concreto acto presunto o expreso, y todo ello a diferencia del proceso civil en el que se actúan reclamaciones entre los sujetos de un contrato privado. La sentencia del Tribunal Supremo de 28 de Febrero de 2007, ya nos había advertido de la im-posibilidad de que el silencio positivo pudiera ser titulo de ejecución para reclamar frente a la inactividad administrativa por la vía del cauce privilegiado que establece el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional, al señalar que en materia contractual solo cabra esa vía cuando el silencio se produce en el seno de un procedimiento administrativo tipificado por el legislador, no siendo viable en caso contraía, es decir, cuando se insta una petición de forma atípica.


Anexo. Normativa más destacable en materia de control de la actividad contractual de las entidades locales

A. Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público

CAPÍTULO VI. Régimen especial de revisión de decisiones en materia de contratación y medios alternativos de resolución de conflictos

- Artículo 40. Recurso especial en materia de contratación: Actos recurribles- Artículo 41. Órgano competente para la resolución del recurso - Artículo 42. Legitimación - Artículo 43. Solicitud de medidas provisionales - Artículo 44. Iniciación del procedimiento y plazo de interposición - Artículo 45. Efectos derivados de la interposición del recurso- Artículo 46. Tramitación del procedimiento - Artículo 47. Resolución - Artículo 48. Determinación de la indemnización - Artículo 49. Efectos de la resolución - Artículo 50. Arbitraje - Disposición adicional segunda. Normas específicas de contratación en las

Entidades LocalesB. Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el

texto refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen LocalCAPÍTULO III. Contratación

- Artículo 111 - Artículo 114- Artículo 117

Gestión y aprovechamientodel patrimonio municipal del suelo:

la experiencia asturiana

Avelino Viejo FernándezSíndico Mayor

Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias

1. IntroducciónEl objetivo de este texto es mostrar, de una forma abreviada y divulgativa, el concep-

to y la problemática específica del patrimonio municipal del suelo (en adelante, PMS), desde el múltiple punto de vista del urbanismo, la perspectiva patrimonial y contable y la realidad misma, constatada en este caso a través de dos informes de fiscalización, uno del Tribunal de Cuentas y otro de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias1.

Con relación al PMS se entreveran numerosos temas relacionados con las políti-cas de vivienda y urbanismo, las cuestiones financieras o las contables, entre otras. La perspectiva que aquí se adopta no es de exhaustividad, sino más bien de generalidad y panorámica. Desde ella, se tratará de acercar el tema, incorporando alguna dosis de amenidad que pueda hacer más atractivo o menos árido un asunto tan enjundioso. Por otra parte, también se desea subrayar el amplio campo que se abre a las labores de control, fiscalización y auditoría para abordar numerosas facetas de la gestión pública.

La estructura del trabajo es como sigue. Tras esta introducción, se realiza una somera conceptualización del PMS, sobre todo desde la óptica del urbanismo y las políticas de gestión del suelo. En la sección 3 se analizan los requerimientos legales y reglamentarios de contabilización del PMS. La sección 4 presenta las principales

1 Este texto es la versión escrita de la conferencia pronunciada en el ciclo ‘Ideas para una reforma del Régimen Local en Asturias’, organizado por el RIDEA durante el año 2012. Se pretende conservar en él los rasgos de la inter-vención original, dirigida a un público heterogéneo, sin mayores pretensiones eruditas o académicas.


conclusiones de dos informes recientes de fiscalización del PMS. Una última sección concluye el trabajo con algunas reflexiones finales.

2. Conceptualización y delimitación del patrimonio municipal del sueloLos municipios han tenido siempre suelo formando parte de su patrimonio. De

hecho, su Hacienda era sustancialmente patrimonial hasta que el proceso desamorti-zador –y, en concreto, la “Ley Madoz” de 1855- la convierte en una Hacienda bási-camente impositiva. Pero el PMS, en su versión originaria y antecedente de su regu-lación actual, no aparece hasta mediados del siglo XX, con el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955. Antes, durante la segunda mitad del siglo XIX, la regu-lación urbanística se articulaba fundamentalmente a través de las leyes de ensanche y de reforma interior y, más tarde, a través del Estatuto Municipal de 1924. El objetivo en todos los casos era fomentar la construcción de casas baratas, facilitando al tiempo a los ayuntamientos la adquisición de terrenos con el fin de urbanizarlos, arrendarlos o enajenarlos con aquel propósito. La Ley Municipal de 1935 recoge ese planteamien-to y lo ahonda, permitiendo a los ayuntamientos utilizar todos los beneficios de la normativa de expropiación. Con el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955 aparece la primera mención a los patrimonios municipales del suelo, cuya cons-titución iba a ser obligatoria para capitales de provincia y municipios con poblaciones mayores de cincuenta mil habitantes. La finalidad de dichos patrimonios es la de “prevenir, encauzar y desarrollar la expansión urbana de las poblaciones” (art. 13), mientras que “los bienes de propios que resultaren incluidos en los planes generales de ordenación urbana quedarán afectos al Patrimonio Municipal del Suelo” (art. 15).

La Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956 continúa y profundiza en el enfoque del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955, señalando ya en el Preámbulo lo siguiente:

“Si el ideal en la empresa urbanística pudiera ser que todo el suelo necesario para la expansión de las poblaciones fuera de propiedad pública, mediante justa adqui-sición, para ofrecerle, una vez urbanizado, a quienes desearen edificar, la solución, sin embargo, no es viable en España. Requeriría fondos extraordinariamente cuan-tiosos, que no pueden ser desviados de otros objetivos nacionales, y causaría graves quebrantos a la propiedad y a la iniciativa privada”.“No obstante, si la adquisición de la totalidad de las superficies afectadas por el planeamiento escapa a los medios económicos del Estado, de los Municipios y de las Provincias, e incluso determinaría otros efectos perjudiciales, es, en cambio, asequible a las Corporaciones Locales adquirir paulatinamente terrenos que pue-dan servir como reguladores de precio en el mercado de solares. Considerándolo así, la Ley prevé la constitución de patrimonios municipales de suelo, con carácter obligatorio para los Municipios de población superior a cincuenta mil habitantes”.

AVELINO VIEJO FERNÁNDEZ

Los artículos 72 a 76 de la Ley de 1956 integran un capítulo sobre PMS que se enmarca en el Título Segundo, relativo al régimen urbanístico del suelo. Más adelante, en los artículos 152 a 161, referidos a la cesión de terrenos y a la cesión de derechos de superficie, se concreta su régimen jurídico. Por su parte, el artículo 178 establece que los ayuntamientos obligados a constituir el PMS “consignarán en su presupuesto ordinario una cantidad equivalente al cinco por ciento de su importe durante el número de anualidades que exija el desarrollo del Plan”.

Los incumplimientos, la falta de medios técnicos y de gestión condujeron a un rotundo fracaso en el pretendido proceso de fomento de la disponibilidad de suelo urbanizado y de freno a la especulación. Muchos ayuntamientos se convirtieron en especuladores, precisamente con el fin de obtener recursos que corrigieran la proble-mática situación de sus finanzas. Mientras esto ocurría en España, en otros países el PMS lograba un éxito considerable, llegándose a alcanzar porcentajes de suelo acu-mulado superiores al 35% en excelentes localizaciones urbanas.

La Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 (Texto Refundido), siguiente hito de este rápido repaso a la evolución de la institución que nos ocupa, señala en la Exposición de Motivos que la justificación del PMS radica en adquirir paulatina-mente terrenos que sirvan como reguladores del precio en el mercado de solares. Ello conllevaba la adquisición de terrenos con adscripción al PMS, su preparación mediante la creación de solares y de espacios de uso público y, finalmente, la enajenación de los solares creados. Además de los obligados en virtud del artículo 89, cualquier ayuntamiento po-día constituir el PMS, pudiendo llevarse a cabo su gestión a través de una administración indiferenciada o por medio de un órgano diferenciado. Otro aspecto importante que se establece en esa Ley, en orden al incremento y potenciación del PMS, es la incorporación del diez por ciento del aprovechamiento medio en el sector para el suelo urbanizable pro-gramado (art. 84) y en el no programado cuando se proceda a su programación.

La Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valora-ciones del Suelo, así como el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, completan la regulación del PMS, extendiéndola a todos los municipios e incrementando las clases de bienes que lo integran. De igual forma, se mejoran las técnicas y los instrumentos jurídicos para la adquisición de bienes que lo nutren. Se trata de fortalecer la capacidad de intervención de la Administración urbanística en el mercado de suelo y adscribir determinados suelos a la construcción de viviendas de protección oficial u otros usos de interés público.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 declara inconstitucionales, por razones competenciales, la mayor parte de los preceptos del Texto Refundido de 1992 relativos al PMS. No obstante, su regulación sirvió de patrón de referencia para la mayor parte de la legislación urbanística autonómica y, en particular, la asturiana.


La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, de clara orien-tación liberalizadora y muy influida por los informes del Tribunal de Defensa de la Competencia en cuanto a reducir la intervención administrativa, está profundamente marcada por la delimitación de competencias urbanísticas de las Comunidades Autó-nomas, fijadas por la citada sentencia del Tribunal Constitucional. Podría decirse que recoge los preceptos salvados y se remite a la legislación autonómica correspondiente.

La última etapa de este rápido y esquemático recorrido la encontramos en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, así como en las normas de cada Comunidad Autónoma. Todo este entramado jurídico conforma el marco normativo vigente a este respecto. De acuerdo con el artículo 38 del Texto Refundido de 2008:

“Con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación terri-torial y urbanística, integran los patrimonios públicos de suelo los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 16, sin perjuicio de los demás que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística”.“Los bienes de los patrimonios públicos del suelo constituyen un patrimonio separado y los ingresos obtenidos mediante enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 16, se destinarán a la conservación, administración y ampliación del mis-mo, siempre que sólo se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación, o a los usos propios de su destino”.

Nótese que la Ley se refiere a la categoría más amplia de “patrimonios públicos de suelo” y no solo al PMS que es objeto de este texto. Por su parte, el artículo 16, referido a los deberes de las actuaciones de transformación urbanística, establece, entre otros, el siguiente:

“Entregar a la Administración competente, y con destino al patrimonio de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificación media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que este se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística.En las actuaciones de dotación, este porcentaje se entenderá referido al incremento de la edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos incluidos en la actuación.Con carácter general, el porcentaje a que se refieren los párrafos anteriores no podrá ser inferior al 5 por ciento ni superior al 15 por ciento.La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá permitir excep-cionalmente reducir o incrementar este porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un máximo del 20 por ciento en el caso de su in-


cremento, para las actuaciones o los ámbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior, respectivamente, al medio en los restantes de su misma categoría de suelo.La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los ca-sos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública en virtud de la reserva a que se refiere la letra b) del apartado primero del artículo 10”.

El citado artículo 10 establece que, para hacer efectivo el derecho constitucional al disfrute de una vivienda digna, las Administraciones competentes en materia de ordenación territorial y urbanística deberán, entre otros requerimientos:

“destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régi-men de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa. Esta reserva será determinada por la legislación so-bre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instru-mentos de ordenación y, como mínimo, comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización”.

Los bienes y recursos integrantes del PMS, tal y como establece el artículo 39, “de-berán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos o de pro-tección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural”.

Hasta aquí, en rápido y simplificado resumen, se han presentado los principales antecedentes. El marco general vigente, desde la perspectiva urbanística y de la vi-vienda, está presidido por los artículos 33, 45, 47 y 148 de la Constitución Española, referidos respectivamente a la función social de la propiedad, a aspectos medioam-bientales, al derecho al disfrute de una vivienda digna y al reparto competencial. Prosigue en esa jerarquía normativa la Ley del Suelo de 2008 (Texto Refundido) y, a continuación, la legislación autonómica correspondiente.

En el caso del Principado de Asturias y en lo que aquí interesa, el régimen legal aplica-ble está conformado por el Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de ordenación del territorio y urba-nismo (TROTU), la Ley del Principado de Asturias 2/2004, de 29 de octubre, de medidas urgentes en materia de suelo y vivienda y el Decreto 278/2007, de 4 diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias.


Integrado en el Titulo VI del TROTU, referido la intervención pública en el mercado del suelo, el capítulo primero regula los patrimonios públicos del suelo, es-tableciendo su tipología, su naturaleza y los bienes que los integran, el destino de los mísmos y su gestión (arts. 215 a 218). Después de referirse al patrimonio del suelo que el Principado de Asturias deberá constituir y a su finalidad, el artículo 215, en su apartado 2, señala que “los concejos que cuenten con planeamiento general deberán asimismo constituir, mantener y gestionar sus respectivos patrimonios municipales de suelo, con la finalidad de facilitar la ejecución del planeamiento urbanístico, obte-ner reservas de suelo para actuaciones previstas en aquel, y contribuir a la regulación del mercado inmobiliario”. El apartado 3 remite a un reglamento la regulación de “las formas y procedimientos de colaboración entre los distintos patrimonios públi-cos de suelo; en particular, la cesión de bienes entre ellos y la aplicación de derechos económicos del patrimonio de suelo del Principado de Asturias para la adquisición de bienes a favor de los patrimonios municipales”.

3. Contabilización del patrimonio municipal del sueloEn este trabajo se privilegian intencionadamente los aspectos más específica-

mente contables sobre los netamente patrimoniales. Con ello no se trata de terciar en las dificultades procedimentales y organizativas que a veces se producen en los ayun-tamientos entre los responsables del patrimonio, de la contabilidad y del urbanismo. Lo que interesa es comprobar si las cuentas reflejan la imagen fiel del patrimonio y de sus variaciones y, más en concreto, del PMS.

El artículo 32 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, en su apartado 1 –que reviste carácter básico- estable-ce que “las Administraciones públicas están obligadas a inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio, haciendo constar, con el suficiente detalle, las menciones necesarias para su identificación y las que resulten precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están siendo dedicados”. De igual forma, el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, en su artículo 17.1, dice que “las Corporaciones Locales están obligadas a formar inventario de todos sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza o forma de adquisición”, para añadir en el apartado 2 que también “se formarán inventarios separados de los bienes y derechos pertenecientes a Entidades con personalidad propia y dependientes de las Corporaciones Locales”.

En cuanto a la contabilidad pública local, de acuerdo con la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido), se dice que estará organizada al servicio, entre otros, de los siguientes fines (art. 205):


- Establecer el balance de la entidad local, poniendo de manifiesto la composi-ción y situación de su patrimonio, así como sus variaciones.

- Rendir la información económica y financiera que sea necesaria para la toma de decisiones, tanto en el orden político como de gestión.

- Posibilitar el ejercicio de los controles de legalidad, financiero y de eficacia.- Posibilitar el inventario y el control del inmovilizado material, inmaterial y finan-

ciero, el control del endeudamiento y el seguimiento individualizado de la situa-ción deudora o acreedora de los interesados que se relacionen con la entidad local.

Las normas contables de carácter general a las que tiene que ajustarse la organiza-ción de los entes locales y sus organismos autónomos se prevén en el artículo 203.1 del mencionado Texto Refundido de Haciendas Locales. Tomando esta referencia y la del Plan General de Cuentas de las Entidades Locales, donde se concreta el desa-rrollo normativo para el modelo normal (el único al que se refiere en este trabajo), se llega a la Orden de Economía y Hacienda 4041/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local. Del conjunto de reglas contenidas en esta norma con fines de gestión, control, análisis y divulgación, procede entresacar algunas relativas al asunto que nos ocupa.

En primer lugar, en cuanto al relieve que se le otorgan, las referidas al inmovili-zado, encuadradas en la sección primera de un Capítulo titulado “Áreas contables de especial trascendencia”.

En segundo lugar, según lo establecido en la regla 16, “la entidad contable deberá contar con el oportuno Inventario de bienes y derechos que, de conformidad con la legislación patrimonial, detalle de forma individual los diversos elementos del inmo-vilizado que tiene registrados en su contabilidad”. De igual modo, “en el caso de que no exista la necesaria coordinación entre la contabilidad y el Inventario General, la entidad deberá contar con un inventario específico, de carácter contable, para detallar individualmente su inmovilizado”. Como ya se apuntó más arriba, existe un problema organizativo, de coordinación y funcionamiento en muchos ayuntamientos, el cual es bien conocido por el legislador, razón por la cual, en aras de garantizar la necesaria ima-gen fiel que la contabilidad debe ofrecer del patrimonio, formula esta llamativa regla.

En tercer lugar, en el Plan General de Contabilidad Pública adaptado a la Ad-ministración Local, contenido en el Anexo de la Instrucción, se incluye dentro del Grupo 2 (Inmovilizado), un nuevo subgrupo (número 24), para recoger los bienes integrantes del Patrimonio Público del Suelo, en la medida que se configura como un patrimonio separado del resto de los bienes de la entidad.

Finalmente, en el supuesto en que las cesiones de patrimonio se realicen en efectivo, deberá llevarse a cabo un seguimiento de la aplicación de esos fondos en los términos previstos en la normativa aplicable, pues de trata de gastos con financiación afectada.


4. Fiscalización del patrimonio municipal del sueloUna vez vista sumariamente la regulación tanto urbanística como contable y

patrimonial, desde el ángulo de control aquí considerado, cabe preguntarse cómo se están aplicando esas normas y cómo se están registrando los movimientos y la situación del PMS.

Hace ya algunos años, en 2006, la Conferencia de Presidentes de Órganos de Control Externo (OCEX), en la conocida como Declaración de Pamplona, consideró el urbanismo como un “área de riesgo”. En esa línea, los últimos años han sido testi-gos de diversos informes de fiscalización en todos los OCEX, incluido el Tribunal de Cuentas, relacionados con esa materia.

En lo que sigue, se tomarán como referencias el informe del Tribunal de Cuentas2 de fiscalización de la gestión y control de los recursos integrantes del PMS en el ejer-cicio 2004 (aunque fue aprobado en 2008), así como el de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias3 referido a 2005 (aunque aprobado en 2010). Con estos dos informes se tratará de mostrar el contraste entre las previsiones e imperativos legales y la realidad constatada por la fiscalización.

El ámbito subjetivo del informe del Tribunal de Cuentas comprende 144 ayun-tamientos de todo el territorio nacional que incluyen los de población superior a 100.000 habitantes, las capitales de provincia (con independencia de su población) y los cinco municipios mayores de 20.000 habitantes de cada Comunidad Autónoma que hayan tenido el mayor crecimiento de población en los últimos años. Global-mente considerados, abarcan el 48% de la población española. Por su parte, en el informe de la Sindicatura de Cuentas, la muestra, con el mismo criterio anterior, comprende los 7 concejos asturianos mayores de 20.000 habitantes (Oviedo, Gijón, Avilés, Siero, Langreo, Mieres y Castrillón), los cuales totalizan algo más del 65% de la población asturiana.

Los aspectos que merecen ser entresacados con relación al enfoque aquí desplegado, son los siguientes:

- Todos los ayuntamientos fiscalizados estaban obligados legalmente a tener cons-tituido el PMS, pero al final del ejercicio de referencia, “tras casi medio siglo de la existencia de este instrumento”, como recuerda el Tribunal de Cuentas, únicamente 21 entidades (el 15% de las analizadas) lo tenían formalmente constituido, ninguna de ellas asturiana. Tampoco lo tiene constituido ninguna entidad del Principado al final del ejercicio siguiente, si bien procede constatar que el Ayuntamiento de Gijón lo constituyó formalmente mediante acuerdo adoptado en 2007, según consta en el informe de la Sindicatura de Cuentas.

2 Informe núm. 802, disponible en www.tcu.es. 3 Disponible en www.sindicastur.es.


- Hasta 44 ayuntamientos, el 30,5% de los fiscalizados, distinguen bienes del PMS, aunque resultan “incompletos, incoherentes, sin garantías de fiabili-dad”. De ellos ninguno corresponde a Asturias.

- Un 18,4% de los bienes y recursos a escala nacional se destinan a finalidades no previstas legalmente. Ese porcentaje es del 58% en Asturias en 2004, pero en 2005 se reducen a un 12% “los destinos de bienes y recursos del PMS sobre los no ha podido constatarse que se encontraran dentro de los usos previstos en la normativa”, según se indica en el informe de la Sindicatura de Cuentas.

- En 133 ayuntamientos de la muestra a escala nacional no es posible conocer la composición y valoración contable del PMS. Los 7 concejos asturianos inclui-dos en la muestra están entre ellos.

- De la muestra nacional, 119 ayuntamientos no hacen conciliación entre el inventario jurídico y el contable, de los cuales 6 son asturianos. Además, 123 de la muestra total y 6 de la asturiana no concilian los datos del PMS con las unidades de gestión.

- Un total de 108 ayuntamientos, incluyendo 6 de los asturianos, no contabilizan las operaciones relacionadas con el PMS que no tienen repercusión presupuestaria.

Estas y otras muchas observaciones desgranadas en los informes con relación a las deficiencias, contables, organizativas y de gestión, ponen de manifiesto la importante disociación entre los fines recogidos en el marco normativo y las concretas actuacio-nes constatadas en la práctica.

Tratándose de un tema tan sensible y problemático por su incidencia social, eco-nómica, presupuestaria y financiera, se hace perentorio reconsiderar y corregir la dinámica seguida. Desde una perspectiva de gestión pública se hace patente la exis-tencia de importantes márgenes de mejora que deben ser aprovechados. Con una óptica de auditoría pública y fiscalización se puede resaltar la importancia del control en sus múltiples facetas y modalidades, con el fin de poner de manifiesto estas cir-cunstancias y coadyuvar con ello a su corrección y mejora.

5. Reflexiones finalesLa importancia de los sistemas de información para la gestión pública, está en

general, muy infravalorada. En muchos casos son usados como meros instrumentos, diseñados con escasa atención y acierto y sin el rigor debido. Sin embargo, devienen cruciales para una correcta formulación de políticas públicas y para la adopción de decisiones en el proceso de gestión. Sea información cartográfica, estadística, docu-mental, bases de datos, o, en particular, sistemas de información contable y económi-ca, puede decirse que sin ellos esos procesos se edifican sobre pilares de humo. Los fines que debe perseguir el sistema de información contable para la Administración Local, de acuerdo con sus reglas de aplicación, se resumen en objetivos de gestión y


control, incluyendo en estos últimos el de “suministrar información de utilidad para asociaciones e instituciones, empresas y ciudadanos en general”.

Existe una evidente necesidad de articular y potenciar unas estructuras organiza-tivas mejor adaptadas a sus cometidos, así como una efectiva función directiva con una clara orientación a largo plazo que pueda ser evaluada en su desempeño, con relación a los resultados alcanzados, vinculados a la eficiencia en su logro.

En el caso concreto del urbanismo, un “área de riesgo” con numerosas implicaciones sociales, financieras y económicas, es preciso potenciar y enriquecer las memorias econó-micas, limitadas en muchos casos a un mero trámite, ya que no incorporan el destacado caudal de conocimientos y experiencias de numerosos profesionales en la materia.

La transparencia y el control en un campo como el aquí tratado del PMS adquie-ren, por su impacto, un relieve que trasciende lo económico y lo social para asociarse vivamente a la calidad del propio sistema democrático.

Como resumen de cuanto antecede, valga evocar las palabras publicadas por Adolfo Posada hace casi un siglo, resaltando las dos exigencias que engranan el proce-so de la política municipal, a saber, la democracia y la eficacia del servicio público, as-pirando a resolver las relaciones entre ellas. Decía en 1915 el ilustre jurista ovetense4:

“En el proceso general de las organizaciones políticas, desde la de las ciudades, hasta la de las naciones, adviértense dos movimientos, igualmente reales e intensos, en relación con la doble naturaleza representativa o popular y técnica de la vida municipal y del Estado: el uno, en pro de la realización expansiva de la democracia, y el otro, en pro de la prestación o gestión eficaz de todo servicio público, en cuanto Municipio y Estado son, en cierto modo, conjuntos o sistemas de servicios”.

4 Posada, Adolfo (1915): “La democracia y el servicio público en el régimen municipal”, Revista General de Legis-lación y Jurisprudencia, 127, pp. 38-53, recogido en la recopilación del autor Escritos municipalistas y de la vida local, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1979.

Necesidad de un nuevo régimen legalde los bienes comunales como instrumentoadecuado para el desarrollo de los pequeños

y medianos concejos asturianos

Leopoldo Tolivar AlasCatedrático de Derecho Administrativo


1. Encuadre de la aportaciónEsta trabajo, cuando me fue encomendado, respondía a buen seguro al propósito

de los directores del ciclo de conferencias, de que transmitiera en este foro las conclusio-nes –absolutamente desoídas, por cierto- a las que llegué con mi equipo de investigación cuando, hace casi una década, la Comisión Regional del Banco de Tierras, a través de la Fundación Universidad de Oviedo, nos encargó un estudio, seguido de un borrador, acer-ca de la posible regulación legal peculiar de los comunales asturianos y su posible tráfico jurídico. El trabajo pretendía responder a la situación de abandono legal de estos bienes públicos de uso vecinal exclusivo, paradigmáticamente los montes, ante la desaparición o indeterminación, en algunos casos, de sus usuarios o cultivadores; ante las usurpaciones groseras practicadas por la impotencia de los pequeños –no en extensión- concejos o por la pérdida de las características del bien por fenómenos naturales, por incendios y otras tropelías humanas, incluidas las políticas indiscriminadas de repoblación de la posguerra o por el efecto urbanizador en los municipios más desarrollados. En este último caso, es evi-dente que una superficie forestal –incluyendo, como es legal, la que potencialmente puede serlo o ha sido, circundada de edificación, no tiene sentido que albergue aprovechamien-tos de pastos y leñas, con bucólicas escenas pastoriles. Hay que ser realista pero, a la par, entendíamos, arbitrar medidas ágiles y compensatorias en el caso de enajenación, previa desafectación, de un bien otrora comunal. El tema jurídicamente ofrecía muchos enfoques


del mayor calado: hasta dónde llega la regulación básica del Estado; si cabe la desafectación tácita o incluso –pese al dictado constitucional- la usucapión bifásica (el bien, primero, deja de ser demanial y, posteriormente, es adquisitivamente prescrito como patrimonial).

Pero en los últimos tiempos, a esta inquietud se sumó la derivada de otro estudio con los mismos protagonistas, a propósito de los montes teóricamente comunales del concejo de El Franco, pero nunca pacíficamente poseídos –en 70 años- por el consis-torio, ante las permanentes reivindicaciones de los vecinos, ya de varias generaciones, que vienen sosteniendo que la inscripción como públicos de estos bienes se hizo tras un desapoderamiento por la fuerza. Por la fuerza pública, para ser más precisos. Un tema complejo y no único –consta situación similar en otros términos municipales- que intentó ser resuelto, tras mil fracasos en sede judicial civil o registral a través de un pro-cedimiento de revisión de oficio de una actuación nula. La interpretación dada por el preceptivo Dictamen 256/2011, de 28 de julio, del Consejo Consultivo del Principado de Asturias (revisión de oficio de los Acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de El Fran-co de 21 de enero y 11 de febrero de 1947 sobre aprobación del Inventario Municipal e inclusión en el mismo del monte denominado ̀ Común o Sierra de la Veguina´)1, cerró la posibilidad de acabar con una situación entendida como injusta tanto por los vecinos como por la corporación, al hacer primar el principio de seguridad jurídica, por los muchos años transcurridos, sobre el de legalidad. Recuérdese que el artículo 106 de la Ley procedimental 30/1992, de 26 de noviembre, establece, en aparente contradicción con el artículo 102.1, que “las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”. No era ese, ciertamente, mi criterio ni el de cualquiera que reflexione sobre que expresión es más precisa: el “en cualquier momento (…) declararán de ofi-cio la nulidad” del 102.1 o el “no podrán ser ejercitadas cuando (…) por el tiempo transcurrido…”, del impeditivo 106. El órgano consultivo asturiano aplicó la doctrina mayoritaria del Tribunal Supremo al primar, sin embargo, la seguridad jurídica sobre una eventual nulidad procedimental. Recuérdese que la sentencia del TS de 22 de abril de 1971, entendió que esta limitación sólo afectaba a los actos anulables; pero a partir de la STS de 29 de abril de 1974, ratificada el 11 de mayo de 1981 (hasta la fecha), se viene extendiendo a los nulos, “constituyendo un mentís a la regla quod nullum est non potest tractus tempus convalescere”. Aunque lo cierto es que la Constitución española no prioriza un principio sobre otro en el artículo 9.3. Es más: cita en primer término el de legalidad. Curiosamente, esta prioridad, que beneficia a la Administración infractora del ordenamiento, se observa también en materia de reversión expropiatoria desde la controvertida y tan criticada STC 67/1988, de 18 de abril (RUMASA III).

1 http://www.ccasturias.es/Documentos/2011/dictamen_0256-11.pdf

LEOPOLDO TOLIVAR ALAS

Pero volviendo al tema, que en este caso supone echarse al monte, la razón de la conformidad municipal a esta traslación dominical no obedecía a una inconstitucional dádiva, sino, junto al conocimiento de lo ocurrido en la posguerra, al convencimiento del que los montes estaban mejor cuidados, protegidos y explotados en manos de particulares que bajo un no aceptado régimen comunal. Los bienes comunales tienen una directa relación con la regulación tradicional y consuetudinaria y difícilmente puede aplicarse la costumbre cuando los vecinos ni hacen un uso continuado a título de tales ni tienen con-ciencia social de que la regulación tradicional –no digamos ya la ordenancista- les vincula.

Aún más: como ya se ha tratado desde diversos ángulos en este Ciclo de Conferen-cias del RIDEA, un nuevo dato desestabilizador del statu quo se ha venido a sumar a las reflexiones en torno al futuro de los comunales. Me refiero al Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Este texto, de prosperar, lo que no parece que vaya a ocurrir, eliminaría a uno de los posibles titulares de bienes comunales: las parroquias rurales. Y lo haría, incluso, sin prever la sucesión en la te-nencia de estos bienes. Y en el caso de los municipios de menos de 20.000 habitantes, instauraría una tutela de tal consideración que, sin duda, repercutiría sobre la gestión de los bienes locales. De camino, en unas y en otros, dejaría sin sentido cuando no arrumbada, la figura constitucional del concejo abierto. Se da la circunstancia de que, aunque tal reforma parecía desechada por la oposición de los alcalde, en el día de hoy -5 de noviembre de 2012, en que se imparte la conferencia- la secretaria general del partido en el Gobierno ha apostado por hacerla más drástica e integral. El tiempo dirá.

La insuficiencia financiera, como mal endémico municipal que incumple desde hace décadas el mandato del artículo 142 de la Constitución (CE), se ha aliado con la crisis.

Las medidas de reforma propuestas en el anteproyecto de ley citado, pueden paliar muy levemente algunos excesos que influyen en el déficit público (como el número de cargos electos, siempre que no se vulnere el principio de representación proporcional), pero con ciertas previsiones supresoras no van a resolver problema alguno, además de crear una notable incertidumbre en el futuro de las entidades locales peculiares de Asturias.

A todo ello trataré de referirme antes de trasladarles qué creía y creo que debiera llevarse en esta materia al BOPA, como medida de revitalización local de pequeños y medianos municipios2.

Igualmente, a modo de pliego de descargo, querría trasladarles que mi conven-cimiento de que puede ser útil la elaboración de una ley de mínimos que remueva obstáculos, no se debe a ninguna convicción reglamentista. Al revés, sé que sobran por doquier leyes y disposiciones administrativas. Lo que ocurre en este caso es que, en una comunidad autónoma cuya orografía, régimen de asentamientos y organi-

2 Véanse, entre otros estudios del máximo interés, RODRÍGUEZ-VIGIL, Juan Luis, Los montes comunales y veci-nales de Asturias, Trea, Gijón 2005 y ARANGO FERNÁNDEZ, Jesús, Montes comunales en Asturias y otras cuestiones agrarias, KRK, Oviedo, 2009.


zación tradicional del disfrute de sus montes –comunales y vecinales- son hechos diferenciales de primer nivel, nos encontramos con que:

a) Asturias carece de ley propia de régimen local, pese a las peculiaridades estatu-tarias, el vigor de nuestros consorcios, la potencia del área central y la práctica inexistencia de entidades intermedias entre la entidad regional y las municipales.

b) Asturias cuenta, sí, con una la Ley 11/1986, de 20 de noviembre, por la que se reconoce la personalidad jurídica de la parroquia rural, potencial titular de bienes comunales conforme al artículo 75.4 del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril y al artículo 2.4 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales3. Pero dicha ley, a la hora de prever el procedimiento de reconocimiento de una parroquia, en su artículo 7.2 mezcla indebidamente montes comunales con vecinales, que en ningún caso son de la entidad pública, sino de los vecinos: “por lo que se respecta a los bienes comunes, se justificará su titularidad, especificándose el régimen para su aprovechamiento. Si este fuera el de los montes vecinales en mano común según su legislación específica, se acompañarán, en su caso, las ordenanzas reguladoras del aprovechamiento reglamentariamente aprobadas”. Ello parece exigir una clarifica-ción legal aunque, si se extinguen las entidades inframunicipales, todo será baldío.

c) El Principado, igualmente, ha promulgado una ambiciosa Ley de Montes y Or-denación Forestal (la 3/2004, de 23 de noviembre). Pero dicha norma, de 127 artículos y múltiples disposiciones, en tanto que destina todo su Título II –y sólo consta de dos- a los vecinales en mano común, apenas dice nada específico de los comunales: en el artículo 7.1 que dichos montes, pertenecientes a las entidades locales, en tanto su aprovechamiento corresponda al común de los vecinos, son de dominio público y, en el artículo 11 que la desafectación de los montes dema-niales no catalogados se tramitará por su Administración titular y requerirá, en todo caso, el informe favorable de la Consejería competente en materia forestal, así como que el procedimiento de desafectación de los montes demaniales será el que se establezca reglamentariamente. En esta cautelosa redacción y remisiones a la normativa estatal reposa un temor reverencial, constatado en disposiciones y actitudes, al supuesto carácter básico de disposiciones forestales del Estado que, a mi juicio, en absoluto obedece a la realidad. La propia Ley forestal asturiana se remite, sin matiz alguno, a la Ley estatal 55/1980, de 11 de noviembre, de montes vecinales en mano común (concretamente al artículo 8) a la hora de abordar las consecuencias –tan importantes- de la extinción de la agrupación vecinal. Cuan-do la Constitución española sólo reserva al Estado una competencia básica sobre montes (artículo 149.1.23ª); cuando estos montes son una peculiaridad de muy pocas regiones y cuando nuestro Estatuto de Autonomía reserva al Principado la

3 Aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.


competencia de desarrollo legislativo (no transcripción) de esa normativa básica. Por cierto, la redacción original del Estatuto, de 1981, era, en este punto, de mu-cha mayor calidad técnica y respeto al particularismo, al prever en su artículo 11 b) la atribución concreta sobre montes comunales y vecinales en mano común. Referencia que, en 1994, sería laminada por el parlamento español al pretender unificar los elencos competenciales de las Comunidades del artículo 143 CE.

La protección y mejora de los comunales es asunto jurídico de gran antigüedad y de precedentes normativos venerables, pues ya la Constitución de 1812 ponía a cargo de los ayuntamientos, en su artículo 321, el cuidado de los montes y plantíos del común. Y, en desarrollo de tal precepto, el nunca suficientemente ponderado Decreto CCLXIX, de 23 de junio de 1813, exigirá a los órganos municipales vigilancia, cuidado, conservación y repo-blación esmerada, con la más exacta observancia de los reglamentos que rigen en la materia.

En fin, recuérdese como hito determinante y bien conocido, que la Ley desamortiza-dora de Madoz, de 1 de mayo de 1855, aunque declaró en estado de venta los bienes pro-pios y comunes de los pueblos (art. 1.6), permitió que se exceptuaran los terrenos “que son hoy aprovechamiento común, previa declaración de serlo, hecha por el Gobierno, oyendo al Ayuntamiento y la Diputación provincial, oirá previamente al Tribunal Contencioso-Administrativo, o al cuerpo que hiciere sus veces, antes de dictar su resolución (art. 2.9). Como ha investigado brillantemente Juan Luis RODRÍGUEZ-VIGIL, el Boletín Oficial de la Provincia de Oviedo publicó el 28 de junio de 1862 la relación de los montes de los pueblos exceptuados de venta por acoger especies arbóreas declaradas de interés nacional (pino, haya y roble), cuya extensión ascendía a 105.697 hectáreas y que estaban mayori-tariamente situados entre los ríos Cares-Deva y Narcea, en tanto que, en el occidente, “de poderosa raigambre monástica”, apenas hubo excepciones a la desamortización4.

Pero volviendo al presente, cabe afirmar a la vista de lo dicho que el régimen pe-culiar de los comunales y su dinámica demanial están manifiestamente infrarregulados en Asturias, donde se ha practicado en este punto un mero seguidismo de la normativa estatal sin reparar en si era básica o no. Esa escasa originalidad e insuficiente celo en la defensa de una institución jurídica y económica tan arraigada entre nosotros, puede conducir a una resignación letal ante las reformas que se avecinan encaminadas a supri-mir las parroquias rurales y a dejar en la práctica intervenidos a los pequeños munici-pios; entidades, en ambos casos, directamente vinculadas a la titularidad de comunales.

2. Referencia al marco estatutario y estatal del Régimen Local asturianoEn desarrollo de lo previsto en los artículos 140 y siguientes de la Constitución,

la Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, aprobatoria del Estatuto de Autonomía de Asturias, en relación al régimen local, previó en su artículo 6 que,

4 Op. cit. pág. 107.


“1. El Principado de Asturias se organiza territorialmente en municipios, que recibirán la denominación tradicional de Concejos y en Comarcas.2. Se reconocerá personalidad jurídica a la parroquia rural como forma tradi-cional de convivencia y asentamiento de la población asturiana.3. Podrán crearse Áreas Metropolitanas”.

Para la legislación estatal, municipios y provincias (también las islas de los dos archipiélagos) son entidades territoriales o necesarias. Las demás, son meramente potestativas conforme al artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

Pero la distinción venía siendo irrelevante para el tema de esta ponencia. Pese al carácter no necesario, la normativa local estatal, como veremos, prevé que tanto entidades territoriales, caso de los municipios, como otras entidades facultativas, caso de las inframunicipales, puedan ser titulares de bienes comunales.

3. Legislación ordinaria propiaPartiendo de lo dispuesto en el Estatuto autonómico, Asturias promulgó en

1986 tres leyes en materia de organización local:A) La Ley 10/1986, de 7 de noviembre, reguladora de la demarcación territorial

de los concejos del Principado de Asturias.B) La Ley 3/1986, de 15 de mayo, por la que se regula el procedimiento de

creación de comarcas en el Principado de Asturias yC) La Ley 11/1986, de 20 de noviembre, por la que se reconoce la personalidad

jurídica de la parroquia rural.D) Por su parte, con las Áreas metropolitanas, tras mil estudios y denominacio-

nes (Área central, Ciudad Astur…), nada se ha hecho.E) Asturias, además, como se ha dicho, es casi la excepción entre las Comunida-

des Autónomas españolas a la hora de contar con una ley general de régimen local, en desarrollo de la básica Ley 7/1985, de 2 de abril.

Pero da lo mismo ley general que normas particulares: en 26 años ni se ha supri-mido ni creado un solo municipio; ni se ha constituido ninguna comarca ni conta-mos con un mapa parroquial –equivalente al catálogo urbanístico de Núcleos Rura-les-, contando con 39 parroquias rurales, la mayoría simples transformaciones de las entidades locales menores del franquismo.

No están –ni tenían por qué- en el Estatuto, las añejas mancomunidades. Éstas sí se han creado, alterado, suprimido y vuelto a crear. En ocasiones pretendieron ser embriones de comarcas pero no llegaron en ese propósito, a buen puerto en ningún caso, pese a las equívocas denominaciones (Comarca Oscos-Eo, Comarca del Nalón, Comarca de la Sidra, etc., que, a lo sumo, son áreas de planificación territorial).

Examinaremos brevemente las perspectivas de cada entidad.


4. Concejos: la reforma y los pequeños municipiosSeguimos contando en Asturias con 78 concejos; cifra que se halla por debajo

de la media nacional. Porque dividido el total de municipios por el de provincias (8.116: 50), el cociente arroja una media de 162 municipios por provincia.

En España sólo 398 municipios de un total de 8.116 rebasan los 20.000 ha-bitantes (en Asturias, 7) y 4.862 (en el Principado, 16), no llegan, siquiera, a la cifra de las mil almas de la que partió –y ahí está el inicio de los males de la atomi-zación local- el artículo 310 de la Constitución de Cádiz, de 1812, para imponer la formación de ayuntamientos. Una norma fundamental que, por cierto, ignoró deliberadamente la institución del concejo abierto.

El Borrador de Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, no prevé la supresión de municipios –la Constitución re-servó tal facultad a las Comunidades Autónomas, en el artículo 148.1.2ª, cuando pudo fijar un umbral mínimo de vecinos- pero prevé la momificación, parcial o total, de los numerosísimos municipios de menos de 20.000 habitantes. Obvia-mente, si un municipio de 19.000 habitantes puede tener problemas para superar el test de eficiencia y calidad prestacional, uno de cien habitantes será, lisa y llana-mente intervenido en una suerte de nueva tutela que no es otra cosa que la antesala o la invitación a su fusión.

En efecto, dice el anteproyecto para la nueva versión del artículo 26:“2. Por Real Decreto se establecerán el coste estándar de los servicios pre-vistos en este precepto, predeterminando la periodicidad y procedimiento de evaluación de los mismos. En el mismo Real Decreto se establecerán las condiciones en que los Municipios deben publicitar el coste y la eficiencia de estos mismos servicios.3. En los Municipios con población inferior a 20.000 habitantes, las Dipu-taciones o los Cabildos o Consejos Insulares en su caso, asumirán el ejercicio de las competencias para la prestación común y obligatoria, a nivel provin-cial o infraprovincial, de los servicios previstos en este precepto, cuando la prestación en el ámbito municipal, ya sea en razón de la naturaleza del servicio, la población, o la sostenibilidad financiera, no cumpla con el coste estándar de los servicios a que se refiere el apartado anterior, o sea ineficiente en atención a las economías de escala. En el plazo de un mes desde la co-municación a la Diputación provincial u órgano equivalente del resultado negativo de la evaluación de los servicios, y previo informe de la Comunidad Autónoma, se adoptará por mayoría simple de los diputados o equivalentes el acuerdo de asunción de las competencias de conformidad con lo previsto en el párrafo anterior. Transcurrido este plazo sin haberse adoptado el acuer-do se entenderá aprobado (…). La Diputación, u órgano equivalente, elegi-


rá la forma de gestión que mejor garantice el cumplimiento de los principios de eficiencia y sostenibilidad (...).”5

Sólo 7 municipios, como se ha apuntado, rebasan en el Principado los 20.000 habitantes y 16 no llegan, siquiera, a la cifra de las mil almas de la que partió la bi-centenaria Constitución gaditana.

Ni el Borrador, ya reformado, de Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sosteni-bilidad de la Administración Local, ni ninguna ley estatal puede imponer la supresión de municipios, ya que la Constitución reservó tal facultad a las Comunidades Autónomas, en el artículo 148.1.2ª, cuando pudo fijar, por ejemplo, un umbral mínimo de vecinos. Pero, como se ha dicho, el Anteproyecto prevé la momificación, parcial o total, de los municipios de menos de 20.000 habitantes: nada menos que 71 en Asturias lo que, entre otras muchas cuestiones, implica una intervención que, aunque inicialmente dirigida a los servicios obliga-torios, incidirá –ya se dice- en la fijación de recursos financieros y en la gestión de sus bienes.

¿Podrían los municipios entender que se estaba menoscabando su autonomía? Creo que sí, pese a la consolidada doctrina constitucional sobre la garantía institucio-nal de la misma, no asociada a unas competencias concretas sino a la preservación de la identidad o imagen social. Pero recuérdese la existencia del conflicto6 en defensa de la autonomía local, de los artículos 59.2 y 75 bis y siguientes de la LOTC, según redac-ción dada por Ley Orgánica 7/1999 de 21 de abril. En este caso, estarían legitimados “un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente”. 1160 es 1/7 del total de municipios españoles, pues la norma es estatal. Una interpretación reduccionista, pero más garantista, paradójicamente, se referiría a los municipios real-mente afectados: todos los de menos de 20.000 habitantes de España, que son 7.717. 1/7 de estos nos pondría en 1103 que tendrían que unirse para litigar.

5 “…La diputación provincial, cabildo o consejo insular acordará con los municipios concernidos el traspaso de los medios materiales y personales (…). La diputación elegirá la forma de gestión que mejor garantice el cumplimiento de los principios de eficiencia y sostenibilidad (…) En las Comunidades autónomas uniprovinciales, la Adminis-tración autonómica asumirá la titularidad de las competencias mencionadas en este apartado, debiendo tener los municipios la adecuada representación de sus intereses en la gestión de las competencias…”. 6 Artículo 75 bis. 1: “ Podrán dar lugar al planteamiento de los conflictos en defensa de la autonomía local las nor-mas del Estado con rango de ley o las disposiciones con rango de ley de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada. 2. La decisión del Tribunal Constitucional vinculará a todos los poderes públicos y tendrá plenos efectos frente a todos.Artículo 75 ter. 1. Están legitimados para plantear estos conflictos:

a) El municipio o provincia que sea destinatario único de la ley.b) Un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente.c) Un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial…”.


5. Parroquias RuralesLa referencia a los pueblos, singularmente la minoría que ha obtenido su reconoci-

miento como parroquia rural, no es ociosa ya que, como bien escribió Jesús ARANGO7, “los montes comunales ocupan durante la Edad Media una parte significativa del terri-torio asturiano, conformando importantes patrimonios colectivos de los pueblos, frente a las extensiones de los señoríos laicos y eclesiásticos. Este patrimonio colectivo comienza a verse mermado con la creación de la figura del municipio y el traspaso de los comunales a los Ayuntamientos que ello supuso en muchos casos”. De ahí que sea casi un milagro el mantenimiento de parroquias inframunicipales tenedoras de bienes comunales.

Pero el anteproyecto de ley para la racionalización y sostenibilidad de la Adminis-tración Local, preveía la supresión de las 3.275 entidades locales menores existentes en España, entre las que están “las pedanías o las parroquias que pasan a ser absorbidas por los Ayuntamientos de los que dependan”. En tal sentido, el artículo 45 de la ley básica local pasaría a decir que “las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio”, crea-das y reguladas por “las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local”, “en todo caso carecerán de personalidad jurídica y dependerán de un Ayuntamiento”. Lógi-camente, ya no podrían ostentar la titularidad de bienes comunales, ni de ningún otro género, sin que se prevea el régimen sucesorio de los mismos. Cabe imaginar la contesta-ción de los vecinos de una parroquia que viene disfrutando de comunales si se abriera en el futuro el aprovechamiento a todos los vecinos del concejo, ex artículo 18.1.c) LBRL.

De las 39 reconocidas en Asturias, casi la mitad se encuentran en los concejos limítrofes de Pravia (10) y Cudillero (8).

En esta cuestión, por cierto, el referido Anteproyecto de ley de reforma, sobre las entidades inframunicipales, se contradecía:

En primer término, señalaba en su artículo Trece que se añade un nuevo aparta-do d) al apartado 2 del artículo 45 con la siguiente redacción:

“d) Sólo podrán crearse este tipo de entidades si resulta una opción más eficiente para la Administración descentralizada de núcleos de población separados de acuerdo con lo previsto en la Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.

Pero, posteriormente, el artículo Catorce modificaba el artículo 45 suprimiendo to-das las letras previas a la d) que se quería introducir y que quedaba redactado como sigue:

“1. Las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local regularán las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio como forma de orga-nización del mismo para la administración descentralizada de núcleos de po-blación separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análo-gos, o aquella que establezcan las Leyes.

7 Op. cit. pág. 403.


2. En todo caso carecerán de personalidad jurídica y dependerán de un Ayuntamiento.3. La iniciativa corresponderá indistintamente a la población interesada o al Ayuntamiento correspondiente. Este último debe ser oído en todo caso”.

¿La pregunta es ¿cómo se va a añadir un apartado d) si los apartados a, b y c se derogan?8

Por cierto, desaparece en consecuencia la fórmula del concejo abierto, al igual que la elección de sus responsables por sufragio vecinal, ya que las entidades infra-municipales, antes gobernadas asambleariamente, pasan de ser una descentralización a una mera desconcentración municipal.

No deja de sorprender, a estas alturas, que si se pretende erradicar las entidades inframunicipales o transformarlas en alcaldías de barrio o cosa parecida, se les man-tenga la denominación genérica de “entidades”. Entes que no son personas jurídicas; que no son sujetos de derecho. La RAE, que no debiera ser sospechosa en lo político, es tajante al respecto: entidad es, en primer término, una “colectividad considerada como unidad. Especialmente, cualquier corporación, compañía, institución, etc., tomada como persona jurídica”. O sea que si queremos ser respetuosos con la len-gua –ahora que tantas cosas buenas y malas se escriben sobre el lenguaje jurídico-, habrá que cambiar esa contradicción. Es cierto que la vieja Ley de 26 de diciembre de 1958, de Entidades Estatales Autónomas, incluía entre las mismas a “los servicios administrativos sin personalidad jurídica distinta de la del Estado”. Aunque eso ya es historia desde hace un cuarto de siglo.

Pero con todo, la cuestión más sustancial, independientemente de esta reforma po-siblemente abortada, es si puede una ley ordinaria cargarse, por ejemplo, la peculiaridad territorial de primer orden que aparece expresamente prevista en Estatutos de Autono-mía como el gallego o el asturiano. En dichas normas la parroquia rural no sólo es una división administrativa, sino una manifestación milenaria de la forma de asentamientos poblacionales dispersos, condicionados en buena medida por la orografía; algo, esto último, que el BOE todavía no puede cambiar ni a golpe de mayoría absoluta.

En efecto, el artículo 40 del Estatuto de Galicia permite, textualmente, “reco-nocer personalidad jurídica a la parroquia rural”, porque previamente, el artículo 27 declara la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma sobre las “parroquias

8 Decía y aún dice: “2. En todo caso se respetarán las siguientes reglas:a) La iniciativa corresponderá indistintamente a la población interesada o al Ayuntamiento correspondiente. Este último debe ser oído en todo caso.b) La entidad habrá de contar con un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa y un órgano colegiado de control, cuyo número de miembros no podrá ser inferior a dos ni superior al tercio del número de Concejales que integren el respectivo Ayuntamiento.

La designación de los miembros del órgano colegiado se hará de conformidad con los resultados de las elecciones para el Ayuntamiento en la sección o secciones constitutivas de la circunscripción para la elección del órgano unipersonal.No obstante, podrá establecerse el régimen de Concejo Abierto para las entidades en que concurran las características previstas en el número 1 del artículo 29”.


rurales como entidades locales propias de Galicia”, en tanto que “formas tradiciona-les de convivencia y asentamiento” (artículo 2).

Y aún más drástico, pues no opta por formas potestativas o condicionales, es el Estatuto asturiano, en cuyo artículo 6 se dice categóricamente que “se reconocerá personalidad jurídica a la parroquia rural como forma tradicional de convivencia y asentamiento de la población asturiana”. Y punto.

Dos estatutos aprobados por vías diferentes –el gallego hasta exigió referéndum- pero votados y sancionados como leyes orgánicas. ¿Se van a atrever el Gobierno o las Cortes a ignorar su inequívoca redacción y razón de ser mediante un procedimiento legislativo ordinario? Sabido es que el Tribunal Constitucional en algunas de sus decisiones reconoció que las peculiaridades estatutarias pueden primar, excepcional-mente, sobre la uniformidad de la legislación básica (por ejemplo, SSTC 27/1987, de 27 de febrero; 214/1989, de 21 de diciembre y 109/1998, de 21 de mayo). Pero aquí no hace falta invocar esa doctrina singular; basta con manejar correctamente la teoría de las fuentes del derecho y el principio de competencia.

Quizá lo peor, como no pocos están temiendo, es que tan poco cuidadosa generaliza-ción a la hora de eliminar estas inofensivas y benéficas organizaciones, tan importantes en la conservación de los montes y la evitación de incendios, obedece a un propósito no ya centralizador, sino centralista. Me explico: la disyuntiva centralización-descentralización puede generar legítimos puntos de vista alejados. Son modelos dispares y el nuestro puede haber incurrido en disfunciones, ineficiencias, duplicidades y hasta despilfarros; lo admito. Pero otra cosa es el centralismo indiscriminado del legislador que no es más que ignorancia de la geografía, de la historia, de los flujos sociales, de la realidad forestal o de la ordena-ción del territorio. Tratar con el mismo rasero a municipios mesetarios con sólo uno o dos núcleos de población que a los términos municipales del noroeste español, donde puede haber hasta centenares de asentamientos, algunos importantes y distantes de la capital, no deja de ser un despropósito o un desprecio a las singularidades reales de nuestro país.

Sin ejercer de augur parece claro que si las instituciones asturianas presentaran, llegado el caso, recurso de inconstitucionalidad, las posibilidades de éxito procesal serían muy elevadas.

6. Reconocimiento constitucional y legal del concejo abiertoConcretamente, la reforma anunciada y de momento aparcada, puede tener un

efecto devastador sobre la institución del concejo abierto, figura consuetudinaria como el aprovechamiento comunal de pastos y leñas e íntimamente vinculada al mis-mo; que es una de las escasas manifestaciones de una democracia local directa, pues todos los vecinos se constituyen en asamblea. Aun cuando se matenga la terminolo-gía, al intervenirse, de iure o de facto, por las Diputaciones provinciales a los peque-


ños municipios9 y suprimirse la totalidad de las entidades inframunicipales; ámbitos donde el concejo abierto tenía su razón de ser, el mismo se acabaría extinguiendo.10

El pasado año 2011, en el que se conmemoró el centenario del fallecimiento en Graus (Huesca), de don Joaquín Costa Martínez, se volvió de actualidad un excelen-te trabajo del profesor Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO, que se insertó en la obra colectiva El legado de Costa, publicada por el Ministerio de Cultura y la Diputación General de Aragón, en 1984. La aportación de don Lorenzo, excelente conocedor del polígrafo montisonense, llevaba por título “Joaquín Costa y el paradigma de la participación” y, entre las muchas claves de tan sugestivo trabajo, podía apreciarse la defensa de que el legado de Costa no se había quedado en la interesada identificación de Primo de Rivera con su mítico “cirujano de hierro”, sino que había trascendido a algunos preceptos de nuestra vigente Constitución, particularmente en sus abundan-tes instituciones de corte participativo.

Entre estas, MARTÍN-RETORTILLO nos recordaba la referencia final del artí-culo 140 de la Constitución11 –en el que tanto tuvo que ver como senador de aque-llas Cortes que devinieron constituyentes- al concejo abierto, tratado, especialmente desde la experiencia de algunos núcleos leoneses, en varias de las colaboraciones del Derecho consuetudinario y economía popular de España, obra que vio la luz, en dos tomos, en 1902. Previsión constitucional que, por cierto, ya figuraba en el artículo 9 de la Constitución republicana de 9 de diciembre de 1931, pese a la identificación de esta figura con un regeneracionismo que quiso ser apropiado por el Dictador de 1923.

La pregunta es si el concejo abierto, hoy teóricamente generalizado a todos los viejos reinos que componen el Estado, tiene ya sentido o si los múltiples cambios so-ciales están llevando hacia los museos etnográficos a esta figura corporativo-vecinal, romántica y consuetudinaria. Teóricamente, nos decía hasta 2011 la ley básica lo-cal12, los municipios que contaran con menos de cien almas, aquellos que tradicional y voluntariamente mantuvieran esa singular forma de gobierno y aquellos otros en los que por su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable, podían optar por este régimen especial. Organización y forma de gestión que también puede ser adoptada por las entidades inframunicipales de similares características de población, costumbres y demás.

Siempre he tenido la sospecha, por no decir la evidencia, de que esta figura tan anti-gua, exponente de la democracia directa, no estaba pasando por sus mejores momentos

9 Incluso, como se dirá, a todos los de menos de veinte mil vecinos.10 Artículos 29.1 y 45.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.11 “La Ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto”. Esta figura, es una de las pocas reliquias de organización consuetudinaria en el Derecho Administrativo español, junto a los aprovechamientos comunales, los de aguas o el régimen de las prestaciones personales, también en pequeños municipios. 12 Artículo 29 de la ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.


ante los problemas demográficos y la huida del mundo rural. La reforma operada en el ámbito local por la Ley orgánica 2/2011, de 28 de enero, que permitió a los municipios más pequeños prescindir de esta fórmula organizativa y un supuesto concreto ocurrido en Asturias13 me reforzaron en esta convicción. Este éxodo y el envejecimiento pobla-cional hacen pensar que quizá dentro de unas décadas la Constitución española, si no se ha alterado, se refiera ya solo a un fósil jurídico. O quizá no; ¿quién sabe si no habrá un retorno, por la crisis o por lo que fuere, al agro bucólico y pastoril? Pero lo que, en verdad, es poco defendible es crear estructuras políticas para poblaciones de menos de cien habitantes14 cuando todos, más o menos, lamentamos que las Cortes de Cádiz, también de efemérides, pusieran el listón municipal en solo mil habitantes. Sin ejercer de augur, es previsible que el devenir de los acontecimientos y de la estructura y fijación poblacional de los próximos años nos lleve a considerar el concejo abierto caso cerrado.

No deja de ser curioso que en el momento en el que en las calles españolas do-cenas de miles de indignados reclaman otra participación más directa en la política y, en suma, un nuevo modelo representativo más próximo a la ciudadanía y menos hipotecado por la intermediación de los partidos, la misma crisis que alienta la cris-pación pueda llevar a los poderes públicos, por razones economizadoras, a suprimir

13 El Decreto asturiano 133/2010, de 27 de octubre, modificó una disposición anterior por la que la antigua entidad local menor de Corollos-La Fenosa (Cudillero) se transformaba en parroquia rural (denominación estatutaria de las entidades inframunicipales en el Principado), al amparo de la Ley regional 11/1986, de 20 de noviembre. ¿En qué con-siste la modificación y qué relación guarda con la materia objeto de esta comunicación? Pues el cambio que se produce, consiste en que el régimen de funcionamiento de la entidad deja de ser el concejo abierto, para quedar gobernada por un Presidente y dos vocales elegidos por los vecinos. Y lo más revelador: la modificación fue instada por la propia Asamblea vecinal, lo que no deja de ser ilustrativo de hasta qué punto la reliquia del concejo abierto tiene cada vez menos futuro en unas poblaciones diezmadas, envejecidas, dispersas y donde la población activa trabaja de ordinario en otros lugares.14 El artículo 29 de la Ley básica local que, en su redacción original preveía que todos los municipios de menos de cien almas debían funcionar en régimen de concejo abierto, fue modificado por Ley orgánica 2/2011, de 28 de enero, y actualmente dice:

“1. Funcionan en Concejo Abierto:a. Los municipios que tradicional y voluntariamente cuenten con ese singular régimen de gobierno y ad-

ministración.b. Aquellos otros en los que por su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u

otras circunstancias lo hagan aconsejable.2. La constitución en concejo abierto de los municipios a que se refiere el apartado b) del número anterior,

requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación por la Comunidad Autónoma.

3. En el régimen de Concejo Abierto, el gobierno y la administración municipales corresponden a un Alcalde y una asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores. Ajustan su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido en esta Ley y las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local.

4. No obstante lo anterior, los alcaldes de las corporaciones de municipios de menos de 100 residentes podrán convocar a sus vecinos a Concejo Abierto para decisiones de especial trascendencia para el municipio. Si así lo hicieren deberán someterse obligatoriamente al criterio de la Asamblea vecinal constituida al efecto.

Los municipios que con anterioridad venían obligados por Ley en función del número de residentes a funcionar en Concejo Abierto, podrán continuar con ese régimen especial de gobierno y administración si tras la sesión constitutiva de la Corpora-ción, convocada la Asamblea Vecinal, así lo acordaran por unanimidad los tres miembros electos y la mayoría de los vecinos”.


una fórmula que, aunque posiblemente caduca y romántica, es expresiva de la más intensa forma de participación en la gestión de la cosa pública.

Lo cierto es que, en el Estado español existe, desde 2008, una Asociación de Alcaldes de Municipios de Concejo Abierto, entre otros motivos, justamente, para “potenciar el desarrollo sostenible y la revitalización y (…) para combatir su despo-blación, manteniendo a la vez sus señas de identidad”, según reza el artículo 3º de sus Estatutos. Sin duda la gestión forestal es una las formas de “impulsar y patrocinar el desarrollo de proyectos que contribuyan especialmente al desarrollo económico de los municipios con concejo abierto y al aumento de su población de una manera sos-tenible” (art. 4). Cuando se constituyó, existían en el país 973 municipios con menos de cien habitantes (cifra tradicional en la que se movía esta singular organización consuetudinaria), de los que la mitad, 491 concretamente, están en la Comunidad Autónoma de Castilla y León. A ellos habría que unir las entidades inframunicipales que también pueden adoptar el sistema representativo del concejo abierto.

7. Ideas para un borrador de ley asturiana de enajenación de bienes comunales desafectados

La importancia de los comunales en Asturias es, o debiera ser tal, que como recuerda Jesús ARANGO sólo en 30 concejos de los 78, la extensión de este tipo de propiedades supera la mitad del territorio municipal, “acumulando este conjunto de concejos unas 402.000 hectáreas de propiedades colectivas, lo que equivale al 80 por ciento de todas las propiedades de esta naturaleza que existen en la región”15. Aunque ello no parezca preocupar en exceso a los gestores públicos en los últimos tiempos.

1. Título. Depende de la amplitud que quiera darse a la Ley: si se busca un texto más ambicioso, regularía el uso, destino y enajenación de los bienes comu-nales desafectados. Si se pretende una Ley-medida, la norma se ceñiría a la enajenación de antiguos comunales desafectados.

2. Competencia. Según hemos argumentado en un informe solicitado por la Comi-sión Regional del Banco de Tierras, en convenio con la Fundación Universidad de Oviedo, la competencia estatal se acaba, a lo sumo, en las reglas básicas de desafecta-ción de los comunales (art. 132.1 de la Constitución; 81 de la Ley de Bases de Régi-men Local y 78.1 del Texto Refundido de Régimen Local –que no tiene la expresa consideración de básico-). Correspondería al Principado de Asturias, de acuerdo a su competencia estatutaria sobre Régimen Local, la normativa sobre aprovecha-miento o, en su caso, enajenación de bienes patrimoniales procedentes de antiguos comunales. La reserva de Ley constitucional se referiría, a lo sumo, a la desafecta-ción (no a la enajenación) así como a la regulación del Patrimonio del Estado (no

15 Op. cit. pág. 409.


de las demás Administraciones). Decimos a lo sumo porque la Ley 33/2003 de 3 de noviembre de Patrimonio de las Administraciones Públicas, en su Disposición Final segunda no declaró básicos y por ende aplicables al ámbito local (art. 2.2) los preceptos atinentes a la afectación y desafectación demanial (arts. 66 a 70). Recuér-dese que la LBRL de 1985, en lo que no deja de ser un matiz corrector del artículo 132.1 CE16, habla de los “bienes comunales y demás bienes de dominio público” (art. 80.1). Con esa interpretación y dada la endeblez del carácter supuestamente básico de la materia local en su conjunto, parece claro que el legislador asturiano, con respeto a las garantías del procedimiento administrativo común, podría modu-lar no ya la enajenación sino incluso la desafectación de comunales.

3. La Ley, desde una perspectiva de mínimos, podría comenzar señalando que, una vez desafectado un bien comunal conforme a la legislación del Estado, pasará a tener la consideración de bien patrimonial, pudiendo ser explotado o enajenado en los términos previstos en la Ley autonómica.

4. Es incluso discutible, al no tener constancia del carácter básico del art. 78.1 TRRL (Sentencia del Tribunal Constitucional 385/1993, de 23 de diciembre), que la Comunidad Autónoma no pueda incluir otras causas distintas al desuso decenal como supuestos que dan lugar al inicio del procedimiento de desafectación.

5. Sí hay constancia, en cambio, del carácter básico de las disposiciones estata-les reguladoras del Patrimonio Municipal del Suelo (Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 2001 sobre los arts. 276 y 280 de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992) que abocan a que todo bien patrimonial una vez incorporado al proceso de urbanización deba incluirse en el Patrimonio Municipal de Suelo. Como precisa el art. 16.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, los bienes patrimoniales que resulten calificados como urbanos o urbanizables, quedarán afectos a dicho patrimonio separado. A efectos de la ley regional, eso significa que los antiguos comunales que se ha-llen enclavados o mayoritariamente rodeados de suelo urbano o urbanizable pasan automáticamente a engrosar el patrimonio municipal del suelo, con las limitaciones a su destino recogidas en el artículo 39 del Real Decreto Legislati-vo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y en el artículo 217 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo de Asturias.

6. La ley regional debiera también acogerse a las posibilidades de desarrollo que da una norma básica como es el art. 81 de la LBRL, que señala que se produce

16 “La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación”.


una alteración automática de la calificación de los bienes cuando se aprueban definitivamente los Planes de Ordenación.

7. El problema más importante, cualitativa y cuantitativamente, estribaría en los comunales en desuso –decenal o de otro tipo- que siguen estando en suelo rús-tico, incluso forestal. Parece conveniente mantener potestativamente la solu-ción estatal clásica –arriendo para aprovechamiento agrícola, con preferencia de los vecinos (art. 100.2 RBEL), junto a la enajenación, para la que podrían arbitrarse conjuntamente las fórmulas de subasta o concurso.

8. A lo obtenido de la venta de antiguos comunales rústicos, debe buscárseles un fin público o social que garantice el carácter no especulativo, sino reordenador del territorio o de fomento de la riqueza, de la operación enajenadora.

9. El régimen actualmente existente de tutela por parte de la Comunidad Au-tónoma para las enajenaciones patrimoniales (art. 109 RBEL), con alguna matización podría mantenerse.

10. De redactar una ley específica, esta no contendría más de seis o siete artí-culos y una disposición transitoria que diera salida a situaciones actualmente en tramitación o estancadas. Pero debe recordarse que esta hipotética norma tendría pleno encaje como un capítulo de una Ley propia de Régimen Local de la Comunidad Autónoma, que aún no se ha aprobado.

8. Borrador de anteproyecto de ley reguladora del destino de los bienes comu-nales desafectados en el ámbito del Principado de Asturias

El texto que en su día propusimos, sin éxito alguno, partía de la siguiente redac-ción, muy limitada en su objeto y que hoy, entiendo, debiera plantearse con mayor ambición para dar, sin temores ni complejos, una solución regulatoria integral al problema de los comunales asturianos:

PREÁMBULOLa Constitución española en su artículo 132.1 reserva a la ley el régimen jurídico

de los bienes comunales, que deberá inspirarse en principios de indisponibilidad, así como su desafectación. La legislación básica del Estado en materia de Régimen Local, constituida medularmente por la Ley 7/1985, de 2 de abril, define estos bienes, tan frecuentes en los ámbitos rural y forestal de Asturias, como bienes de dominio público cuyo aprovechamiento corresponda al común de los vecinos (arts. 79.3 y 80.1).

La antedicha norma básica estatal no prevé, de forma específica, el procedimiento le-gal de desafectación de comunales limitándose a señalar que la alteración de la calificación jurídica de los bienes de las Entidades locales requiere expediente en el que se acrediten su oportunidad y legalidad; alteración que, no obstante, podrá producirse automáticamente en casos como el de la aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de


los proyectos de obras y servicios (art. 81). Tampoco las previsiones sobre desafectación y enajenación de bienes públicos contenidas en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, son exigibles al ámbito de los entes locales, de acuerdo con su art. 2.2 en relación con la disposición final segunda de dicha norma.

La única norma con el rango de ley querido por la Constitución que aborda la desafectación y ulterior destino de los bienes comunales es el Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto legis-lativo 781/1986, de 18 de abril, en cuyo art. 78.1 se señala que “Los bienes comunales que por su naturaleza intrínseca o por otras causas, no hubieren sido objeto de disfrute de esta índole durante más de diez años, aunque en alguno de ellos se haya producido acto aislado de aprovechamiento, podrán ser desprovistos de su carácter comunal me-diante acuerdo de la Entidad local respectiva. Este acuerdo requerirá, previa informa-ción pública, el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y posterior aprobación de la Comunidad Autónoma”. Una vez que dichos bienes pasen a calificarse de patrimoniales, si “fueren susceptibles de aprovecha-miento agrícola, deberán ser arrendados a quienes se comprometieren a su explotación, otorgándose preferencia a los vecinos del Municipio” (art. 78.2 del Texto Refundido).

El vigente Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, cuya plena aplicación en el ámbito territorial asturiano no admite dudas al no existir, hasta la fecha, normativa propia de la Comunidad Autóno-ma, ofrece en su art. 100.2 una redacción más restrictiva que el Texto Refundido al ligar todo comunal desafectado a su aprovechamiento agrícola, mediante arrendamiento, sin reparar, como hace el texto legal, si tal aprovechamiento es aún factible o no. Dicho pre-cepto, obviamente carece de naturaleza básica y sólo es legal en cuanto su redacción no pretenda excluir la más amplia y realista del Texto Refundido de 18 de abril de 1986.La realidad rural y forestal de Asturias, en la que la progresiva desaparición de los aprovechamientos colectivos es patente en cuantos lugares viene constatándose un éxodo poblacional hacia el mundo urbano, y donde las sucesivas modificaciones de los instru-mentos de planeamiento han alterado, de iure o de facto, el entorno de muchos bienes comunales, aconseja la adopción de medidas, en primer término legislativas, que eviten el paulatino deterioro, cuando no la utilización irregular, de bienes de innegable valor, a la vez que ofrezcan un mecanismo ágil, aunque pleno de garantías jurídicas, para ade-cuar en cada momento la legalidad a la realidad física, social y económica del territorio. Conjugar estos principios con los intereses de la Administración del Principado y de los concejos en los que radican estos bienes es otro reto a asumir por los poderes públicos de Asturias, que no se hallan limitados por atribución básica alguna del Estado, ya que la reserva de ley del art. 132.1 de la Constitución, ni es necesariamente estatal ni alcanza a los actos de disposición posteriores al procedimiento de desafectación.


El Principado de Asturias, que ostenta competencias exclusivas sobre ordenación del territorio y urbanismo (art. 10.1.2 del Estatuto de Autonomía), así como atribuciones de desarrollo legislativo sobre montes, aprovechamientos forestales y pastos, así como en lo tocante al régimen local (art. 11. 1 y 10 del Estatuto) dispone, en su virtud, de títulos habilitantes para promulgar la presente Ley, sin perjuicio de las regulaciones generales que puedan efectuarse en el futuro sobre las referidas materias.TÍTULO ÚNICO. DEL DESTINO DE LOS BIENES COMUNALES DESAFECTADOS.Artículo.1. 1. Los bienes comunales que por su naturaleza, por transforma-ción física o por circunstancias legales, sociales o económicas afectantes a su entorno inmediato, dejen, durante diez años, de explotarse conforme a lo dispuesto para esta clase de bienes en la legislación local y, en su caso, en la costumbre del lugar, podrán ser desprovistos de su carácter comunal mediante expediente de desafectación.2. El procedimiento de desafectación requerirá de aprobación inicial me-diante Acuerdo de la entidad titular del bien, seguida de un período de in-formación pública no inferior a un mes, y de ulterior ratificación plenaria que requerirá el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación.3. El acuerdo del órgano local, que deberá estar motivado, se remitirá a la Administración del Principado de Asturias para su definitiva aprobación, previo control de legalidad.4. La Administración del Principado de Asturias sólo podrá ejercer control de oportuni-dad sobre el acuerdo local de desafectación cuando el mismo afecte a intereses supramu-nicipales o al ejercicio de competencias sectoriales de la Comunidad Autónoma.5. La Administración del Principado de Asturias deberá pronunciarse sobre el acuerdo de desafectación en el plazo de tres meses a contar desde la recepción del expediente remitido por la entidad local. En ningún caso se entenderá producida la desafectación por silencio administrativo.6. La aprobación definitiva de un expediente de desafectación de un bien comunal se notificará a la entidad local titular del mismo y se publicará en el Boletín Ofi-cial del Principado de Asturias.7. De acuerdo con lo previsto en la legislación estatal de Régimen Local, la aprobación definitiva de planes generales de ordenación y de proyectos de obras y servicios conllevará automáticamente, si así se prevé en los mismos, la alteración de la calificación jurídica de los bienes de las entidades locales. En todo caso, la tramitación de la modificación de planeamiento no podrá obviar o reducir las garantías materiales y formales a que se refieren los números precedentes del presente artículo, siendo a tal efecto vinculante el criterio de la Comunidad Autónoma acerca de la procedencia de la desafectación.


Artículo 2. Los bienes comunales desafectados conforme al procedimiento previsto en el artículo anterior pasarán a formar parte del inventario de bienes patrimo-niales de la entidad local.Artículo 3. Los bienes patrimoniales procedentes de una desafectación de comu-nales, en el caso de mantener características intrínsecas y de ordenación territorial susceptibles de aprovechamiento agrícola, deberán ser inicialmente ofrecidos en arrendamiento a quienes se comprometan a su explotación, disfrutando de prefe-rencia los vecinos del concejo y, dentro de éstos, de hallarse constituida una parro-quia rural cuyo territorio comprenda el bien a explotar, los residentes en la misma.Artículo 4. 1. En el caso de que el bien desafectado carezca ya de idoneidad agrí-cola o no haya sido solicitado en arrendamiento por ningún interesado, la entidad local, mediante acuerdo de su órgano plenario, adoptado por mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación podrá destinarlo a otros fines, en los términos fijados en el presente artículo.2. Cabrá, en todo caso, la permuta del bien desafectado por otro u otros bienes raíces que contribuyan a acrecer uno o más bienes comunales de titularidad de la entidad local.3. En el caso de bienes que, una vez desafectados, en virtud del planeamiento urbanístico, pasen a clasificarse como suelo urbano o urbanizable, los mismos se integrarán en el Patrimonio público de suelo del concejo, siempre que se den los requisitos previstos en los artículos 215.2 y 216.1 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo.4. En los supuestos no encuadrables en el apartado anterior, el órgano local com-petente podrá:

a) Mantener transitoriamente el bien en su calificación de patrimonial.b) Arrendarlo con fines distintos a los agrarios, siempre que sean compatibles

con la ordenación territorial y no contravengan normativa sectorial alguna.c) Cederlo gratuitamente para fines de utilidad pública o interés social, por

un período máximo de diez años, previo expediente justificativo de la opor-tunidad y conveniencia de tal decisión. Dicha cesión, que deberá redundar en beneficio de los vecinos de la entidad local, deberá ser acordada con la mayoría prevista en el número 1 del presente artículo.

d) Enajenarlo, mediante subasta pública, dando cuenta al órgano competente de la Comunidad Autónoma. Si el valor del bien o bienes a enajenar superara el 25 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto anual de la Corporación, se pre-cisará la autorización de la Administración del Principado de Asturias y, siempre que supere el 20% de dichos recursos ordinarios, se requerirá acuerdo plenario local adoptado por mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, a salvo lo dispuesto por la legislación estatal para los municipios de gran población.


5. Los ingresos procedentes de enajenación de antiguos comunales desafectados debe-rán ser destinados, al menos en sus dos terceras partes, a acrecentar y mejorar los re-cursos naturales y forestales; a inversiones relativas al desarrollo rural y a actuaciones que favorezcan la prestación generalizada de los servicios municipales obligatorios.Artículo 5. El cambio de uso comunal de un bien que suponga un nuevo destino de uso o servicio público para el mismo, se tramitará como expediente de mutación demanial, con los requisitos y formalidades que se establecen en el artículo 1 de esta Ley para los procedimientos de desafectación.DISPOSICIONES ADICIONALES.Primera. Si la titularidad de los bienes se acreditara a favor de una Parroquia Rural, competerá al órgano colegiado de la misma instar, motivadamente, del ayuntamien-to la iniciación de un expediente de desafectación o mutación de comunales. Dicha iniciativa equivaldrá a la aprobación inicial a la que se refiere el número 2 del ar-tículo 1 de la presente Ley, correspondiendo a los órganos municipales competentes la dirección del procedimiento y la ratificación, en su caso, de la propuesta, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2 y 17.d) de la Ley 11/1986, de 20 de noviembre, por la que se reconoce la personalidad jurídica de la parroquia Rural.Segunda. La presente Ley se aplicará sin menoscabo de lo que prevea para los mon-tes comunales la legislación forestal.Tercera. Corresponderá al titular de la Consejería que ostente las competencias sobre Régimen Local la facultad de aprobar definitivamente, mediante Resolución que pondrá fin a la vía administrativa, los expedientes a que se refiere la presente Ley.DISPOSICIÓN FINAL.Se autoriza al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones administrativas necesarias para la ejecución, desarrollo y cumplimiento de la presente Ley.

9. Coda justicieraHuelga decir, a modo de corolario, que por ley, posiblemente en una Dis-

posición Adicional, podrían resolverse cuestiones como la reivindicación vecinal histórica de los montes de El Franco y de otros concejos. La ley todo lo puede y cabe imaginar la incorporación de mecanismos excepcionalmente ágiles de desafec-tación cuando la titularidad haya sido manifiestamente controvertida y, en suma, el uso comunal haya estado permanentemente cuestionado cuando no inejercido. En esta hipótesis, también cabría regular un mecanismo singular de enajenación ulterior, público y garantista, pero a precio simbólico y dando preferencia a quienes vinieran reivindicando el dominio de los montes cuestionados. Frente al mandato legal –y a salvo un improbable y difícilmente viable recurso de inconstitucionali-dad- ni la protección tabular previa ni dictamen consultivo alguno podrían opo-nerse a dicha previsión normativa.


Sería un acto de justicia que honraría a la Junta General del Principado de Astu-rias. Y no lo afirmo porque sea mi propio parecer o, como diría Calderón de la Barca, porque “nada me parece justo en siendo contra mi gusto”. Al revés; en nada personal me afecta el tema. Pero pienso, con Montesquieu, que “una injusticia hecha a uno o varios individuos es una amenaza hecha a toda la sociedad”.

Temas de debate

1. Retos organizativos y financieros delos municipios en el marco de un Estado de las Autonomías afectado por una crisis

económica que se prevé duradera

Las Haciendas Locales en un contextode máxima austeridad

Javier Suárez PandielloCatedrático de Hacienda Pública


La profunda crisis en la que nos hallamos insertos viene provocando fuertes tensiones en las instituciones encargadas de gestionar los asuntos públicos. Esas tensiones afectan tanto a las relaciones entre gobiernos a nivel territorial, como entre éstos y los ciudadanos, en la medida en que las disposiciones adoptadas para afrontar la crisis vienen traducién-dose en rebajas notables en la renta disponible de los ciudadanos, bien por subidas gene-ralizadas de impuestos y/o por recortes en las prestaciones de servicios básicos.

La presión por el rigor presupuestario y el equilibrio de las cuentas públicas en mo-mentos de caídas generalizadas de ingresos consecuencia de la menor actividad económi-ca está trayendo como consecuencia una reorganización del aparato administrativo que, con el objetivo explícito de mejorar la competitividad de la economía, la eficiencia y, en última instancia, el empleo, corre el riesgo de llevarse por delante los fundamentos del Estado de Bienestar y, de paso, sumirnos en un círculo vicioso de difícil salida (menos renta disponible, menos consumo, ajustes en la producción, más desempleo, más gasto en cobertura y menos ingresos fiscales, más necesidad de ajustes, menos renta disponible).

Este círculo vicioso se manifiesta con especial intensidad en el ámbito territorial, en la medida en que son los gobiernos autonómicos y, en menor medida, locales los responsables de la gestión de los principales servicios públicos de carácter social, de manera que las tensiones financieras están poniendo en cuestión la esencia misma del modelo del que nos hemos dotado con la Constitución de 1978. En aquel entonces, se diseño un tipo de Estado descentralizado en el cada pieza (gobierno territorial de diferente ámbito) tendría un nivel (abierto en principio) de competencias, las cuales deberían ser financiadas con arreglo a los principios de suficiencia y autonomía.


La suficiencia (concepto etéreo donde los haya) debería actuar como regla básica, de modo tal que la distribución de los recursos disponibles entre gobiernos de nivel diferente se basaría un principio de equidad vertical, previa valoración adecuada de las competencias de cada estrato y un principio de equidad horizontal (o no discri-minación) sustentaría la distribución de recursos entre gobiernos del mismo nivel.

Por su parte, las bases de la autonomía serían la discrecionalidad de la que debería gozar cada gobierno para asignar gasto de acuerdo con sus competencias y un principio de corresponsabilidad fiscal basado en cuatro ideas básicas, a saber, la idea de “rendición de cuentas” a los administrados-contribuyentes, la idea de “perceptibilidad” por parte de estos últimos de las cargas que les supone la prestación de los diferentes servicios, la idea de “asunción de responsabilidades” por parte de los encargados de gestionar los asuntos pú-blicos y, en suma, la idea de “simetría en la distribución de costes y beneficios políticos” de-rivados de la gestión pública entre los diferentes gobiernos que confluyen en un territorio.

Sin embargo, la evolución en el tiempo del proceso descentralizador ha venido poniendo de manifiesto bastantes disfunciones, cuyos efectos han sido amplificados sobremanera por la crisis económica. De ahí que, hoy más que nunca, resulte urgente restablecer algunos equilibrios esenciales para el buen funcionamiento de los meca-nismos de gestión pública.

En lo que respecta a los gobiernos locales, un primer equilibrio necesario es el que afecta a la relación entre las competencias asumidas de iure y de facto por los gobiernos locales y sus instrumentos de financiación. Este equilibrio (o desequilibrio en el momento actual) puede ser analizado tanto desde el lado de la demanda como desde el de la oferta.

Desde la óptica de la demanda, al hablar de competencias o responsabilidades de los gobiernos locales deberíamos distinguir entre aquellas que tienen un carácter obligatorio o reglado (las reguladas en la Ley de Bases del Régimen Local, que establece un rango de servicios mínimos obligatorios creciente por tramos de población) y aquellas otras que, sin esa base legal compulsiva, han venido asumiendo estos gobiernos y que vienen denominándose con escasa fortuna “gastos impropios”. Algunos estudios académicos han cuantificado el peso relativo de éstos últimos en un entorno del 30 por ciento de los gastos totales, cifra ésta que ha servido, a mi juicio erróneamente, como base para una reivindicación de los gobiernos locales ante la Administración Central de la necesidad de incrementar la financiación local en una cuantía aproximada de ese importe.

Sin embargo, en mi opinión tal reivindicación resulta exagerada y carente de funda-mentación que la legitime. En realidad, bajo el rótulo general de “gastos impropios” se in-cluyen en la práctica rúbricas muy diversas, que no siempre ponen de manifiesto, como se quiere hacer ver, agravios financieros territoriales. De hecho podríamos incluir aquí aque-llos derivados de competencias asumidas por los gobiernos locales mediante delegación de otras administraciones que vienen acompañadas de la correspondiente financiación vía transferencias o cargas sobre los usuarios. Ciertamente, a veces, y no pocas, lo que sucede

JAVIER SUÁREZ PANDIELLO

es que el ente que delega competencias, con el tiempo va rebajando el nivel de cobertura financiera de las prestaciones. En esos casos el gasto local pasa a ser un verdadero “gasto de suplencia” que sí le origina un déficit de financiación a los gobiernos locales, sobre el que parece legitimo reivindicar mejoras, pero estamos hablando de un subconjunto del presunto 30 por ciento que habría que cuantificar adecuadamente. Finalmente, queda-rían por cuantificar también toda una pléyade de gastos “voluntarios”, cuya relación con necesidades básicas de la población debería justificarse muy bien antes de pedir ayudas financieras ajenas. En ámbitos como el del ocio, festejos o actividades culturales y depor-tivas es posible hallar ejemplos paradigmáticos de gastos voluntarios.

En consecuencia, parece necesario como paso previo a restablecer este primer equili-brio una clarificación del ámbito de responsabilidades que les deberían ser exigibles a los gobiernos locales, acompañada de una cuantificación realista de las necesidades financie-ras que llevaría aparejada su cobertura, teniendo en cuenta dos aspectos clave. Por una parte, que el principio de suficiencia no deja de ser un concepto relativo, en la medida en que las necesidades (en absoluto) son siempre crecientes e ilimitadas (cualquier servicio puede ser mejorado en cantidad y/o en calidad) y por consiguiente se necesita un alto grado de consenso político acerca de los niveles de cobertura sostenibles para los servi-cios públicos en aras de respetar los principios de equidad vertical y horizontal. Además, y por otra parte, el gasto histórico no es una buena referencia individual para la identi-ficación de las necesidades de gasto. Es importante diferenciar inputs de outputs en la prestación de servicios y tomar como eje de los cálculos la eficiencia en la mencionada prestación. Más gasto no significa “necesariamente” mejores servicios y una compara-ción de las mejores prácticas podría poner de manifiesto sobredimensionamientos en cantidades de inputs o en precios de los mismos que pudieran estar provocando costes excesivos en servicios que los ciudadanos no valoran como adecuados.

Desde el lado de la oferta, la sostenibilidad en la prestación de servicios públicos lo-cales eficientes viene condicionada por un mapa municipal, cuya atomización extrema dificulta a menudo la obtención de una masa crítica mínima que permita proveer los servicios de la forma más eficiente, aprovechando al máximo las economías de escala.

Con todo, el asunto del tamaño óptimo, con ser importante requiere de un análisis alejado de prejuicios simplistas. Debe entenderse que en determinados territorios, con población fuertemente diseminada, no sería de esperar de la mera agregación de unidades administrativas un ahorro significativo en los costes de provisión de los servicios. En la práctica, hay un enorme número de municipios, cuyos regidores no están remunerados (el ahorro en retribuciones de políticos sería por lo tanto mínimo) y en los que la disper-sión de la población conspira contra el aprovechamiento de las economías de escala. Ob-jetivamente, el coste unitario de abastecer agua, recoger basuras o prestar los mínimos ser-vicios urbanísticos es mucho mayor cuando la población está diseminada que cuando está concentrada en núcleos de mayor densidad y eso no cambiaría sustancialmente porque se


agreguen municipios y pase todos los habitantes a depender de un único ayuntamiento. Quiero decir con ello, que si bien el objetivo de reducir el número de ayuntamientos es abiertamente defendible por razones de eficacia económica (permite formar equipos de gestión más cualificados), no siempre va a generar ahorros considerables en los costes de prestación de los servicios, e incluso, en muchas ocasiones, donde la orografía plantea difi-cultades añadidas, podría incluso disminuir el grado de satisfacción de los individuos con sus gobiernos locales. Otra cosa sería la agrupación de municipios pequeños en espacios más reducidos (por ejemplo en las áreas de influencia de ciudades medianas (pensemos a título de ejemplo en la comarca de Avilés), donde los beneficios esperados de la agrupa-ción serían mucho mayores y la reducción potencial de costes, claramente significativa.

El siguiente paso a dar, una vez se clarifique el marco competencial en el que se deben insertar los gobiernos locales1, debería ser el diseño de un modelo duradero de financiación que permita la sostenibilidad de los servicios públicos y que, más allá de la suficiencia, tenga en cuenta aspectos relevantes como la especialización de los instrumentos y los juegos de incentivos.

En este sentido, deberíamos distinguir entre los instrumentos financieros pues-tos a disposición de los gobiernos locales para ejercer su autonomía o capacidad de decisión discrecional para ordenar y ponderar sus objetivos políticos y aquellos cuyo objetivo es garantizar la cobertura genérica de los servicios sobra la base de los prin-cipios de equidad vertical y horizontal.

Para afrontar el primero de los objetivos (autonomía) se necesita articular un sis-tema tributario propio para los gobiernos locales, en los que éstos tengan la máxima capacidad de decisión acerca de cuánto recaudar y de qué fuentes hacerlo. En este sentido, en mi opinión, los tipos impositivos deberían conformarse como el elemen-to más significativo en el ejercicio de la autonomía, al permitir llevar a cabo ajustes, en el margen, entre ingresos y gastos.

En el momento presente, el sistema tributario local español se caracteriza por el arrai-go de bases imponibles poco flexibles e impopulares. En la medida en que los principales tributos son muy perceptibles, al contrario de lo que sucede con otros impuestos, como el IVA (oculto detrás de los precios) o incluso el IRPF (gestionado en buena medida a través de un modelo de retenciones en la fuente) y sus bases rígidas en el corto plazo, a nivel local se requiere adoptar medidas discrecionales bien de subida de tipos o de reducción de bene-ficios fiscales para obtener incrementos significativos de recaudación, incluso en momen-tos de bonanza y alta actividad económica. Esto no sucede con los principales impuestos que recaudan el resto de las administraciones, donde la mayor flexibilidad de las bases

1 Capítulo aparte, merece el análisis de las instituciones locales supramunicipales, desde agrupaciones voluntarias en forma de mancomunidades, consorcios, comarcas,… hasta organismos constitucionales como las diputaciones provinciales, consejos y cabildos insulares. Obviamente, una reordenación del mapa de competencias debería abor-dar necesariamente cambios sustanciales en el papel a jugar por todos estos organismos.


imponibles permite en esos momentos incrementar la recaudación de forma automática sin que los gobiernos se vean abocados a adoptar decisiones impopulares al respecto.

Por otra parte, el sistema tributario local se ha manifestado en la práctica como es-pecialmente vulnerable a los grupos de presión y es ésta una de los inconvenientes de la descentralización que debería contraponerse a las indudables ventajas de la proximidad a la hora de hacer un juicio equilibrado acerca del reparto de competencias e instrumen-tos financieros entre administraciones. Asuntos como la supresión del IAE para la ma-yoría de los que eran sus contribuyentes (en particular todos los profesionales y la mayor parte de quienes desarrollaban actividades comerciales minoristas), la proliferación de bonificaciones y, en general, beneficios fiscales en los principales tributos locales y la infrautilización generalizada de tasas y precios públicos pueden ser explicados perfec-tamente en el contexto de la acción colectiva de determinados grupos de interés fiscal.

Una última característica que me gustaría destacar acerca de la evolución reciente de la tributación local es la sobreexplotación en términos relativos de tributos desigual-mente distribuidos en el tiempo (en particular el Impuesto sobre Construcciones, Ins-talaciones y Obras), que hoy se ve como contraproducente, en la medida en que estos ingresos no recurrentes se han venido destinando a financiar gastos que sí lo son, de modo que algunas expansiones de servicios realizadas con cargo a estas fuentes de ingre-sos resultan insostenibles en el momento en que la crisis económica provoca su caída.

Por lo que respecta a la equidad, los instrumentos más adecuados para su garantía deberían ser los agrupados en los sistemas de transferencias intergubernamentales. En este sentido, un primer asunto que aparece nítidamente en el debe del arsenal financiero de nuestro país es la ausencia de un modelo integral de financiación del sector público que haga efectivo el respeto al principio de equidad vertical. La au-sencia, ya comentada, de un esquema claro de atribución de competencias entre niveles de gobierno ha venido haciendo de la distribución intergubernamental de los recursos financieros un motivo permanente de conflicto político, que se ha venido resolviendo (siempre insatisfactoriamente) sobre la base de largas negociaciones, cu-yos resultados reflejan la distribución territorial del poder político.

A ello hay que añadir, en lo que respecta al nivel local de gobierno la persistencia de importantes inequidades horizontales mantenidas (y agravadas) históricamente por un es-quema de transferencias sustentado en la Participación en Ingresos del Estado (PIE) como elemento nuclear, cuyos criterios de distribución beneficiaron (en términos relativos) exce-sivamente a las grandes ciudades y originaron resultados extrañamente dispersos en lo que respecta a los pequeños municipios. Tras la última reforma, la PIE se ha configurado como un sistema dual (casi trinitario)2 en el que las denominadas “grandes ciudades” (aquellas con más de 75.000 habitantes o que, aunque no lleguen a esa cifra, ostenten la capitalidad

2 Con ciertas particularidades que afectan a algunos municipios turísticos.


de una provincia o comunidad autónoma) participan (sin capacidad normativa) en la re-caudación de los grandes tributos del Estado (IRPF, IVA e Impuestos Especiales) y reciben una transferencia complementaria no vinculada a indicadores de necesidad, capacidad o esfuerzo fiscales, indicadores que sí se habilitan para repartir las transferencias entre el resto de los municipios. Con ello, no sólo no se han corregido las inequidades heredadas de la evolución histórica de la PIE, sino que se han añadido nuevas desigualdades, en la medida en que se ha renunciado a establecer una fórmula de nivelación para las “grandes ciudades” al tiempo que se mantiene un extraño sucedáneo para los pequeños municipios.

El otro asunto que resulta, cuanto menos, sorprendente en el modelo español de financiación territorial es el escaso papel que en el ámbito de la financiación local juegan las comunidades autónomas. Frente a lo que sucede en la mayoría de los países de corte federal en los que el gobierno central se preocupa, en su caso, de la nivelación entre los gobiernos intermedios y son estos los encargados de garantizar la equidad horizontal a nivel local, en España, como vengo diciendo, es la PIE (dependiente del gobierno central) la que teóricamente tiene esa encomienda y ello a pesar de la prescripción cons-titucional de que los gobiernos locales deberían participar en los ingresos de las comu-nidades autónomas. La realidad, a día de hoy, es que el despliegue de esas PICAs ha sido mínimo, que la financiación de las comunidades autónomas a los municipios ha tenido en su inmensa mayoría carácter condicionado y destinado a proyectos definidos y priorizados en su inmensa mayoría por los gobiernos autonómicos y que las cifras de financiación per cápita recibida ponen de manifiesto una clarísima discriminación a favor de los municipios radicados en territorios con regímenes fiscales especiales que les han permitido con sus excedentes mejorar la financiación de sus localidades, caso de los territorios forales (País Vasco y Navarra) y, también de las Islas Canarias.

Por último, en lo que respecta a la deuda (tercer grupo relevante de ingresos, con los tributos propios y las transferencias, sobre todo en lo que respecta a la financia-ción de inversiones con período largo de maduración), pese a los prejuicios instalados en las conciencias de los ciudadanos, no parece ser éste un problema generalizado de los municipios españoles, o al menos no lo es a corto plazo, si bien la prolongación de la crisis podría cambiar este estado de cosas. El problema de la deuda, al menos la deuda financiera con entidades de crédito, que es aquella de la que contamos con más información3, está localizado en un número relativamente bajo de ayuntamientos, si bien es cierto que son los más poblados. De hecho, la ciudad de Madrid tiene ella sola casi la quinta parte de la deuda local, incluidos todos los ayuntamientos, dipu-taciones provinciales, consejos y cabildos insulares. De los más de 8.000 municipios que hay en España, 665 acumulan el 90 por ciento de la deuda local, la mitad de

3 Respecto a la deuda con proveedores ha venido aflorando algo de información, todavía muy insuficiente, al hilo de los recientes planes de refinanciación de la misma aprobados por el gobierno de la nación.


los municipios deben menos de 100 euros por habitante y 3.076 de ellos no deben absolutamente nada.

De estas cifras es fácil colegir que una política de restricción generalizada del endeu-damiento ni es buena, ni es justa. Por el contrario, sería más razonable establecer reglas claras, transparentes y exigibles, vinculadas a la capacidad de generar ingresos y que por tanto permitan responder efectivamente a los compromisos adquiridos, vigilando estric-tamente los mecanismos de externalización de la deuda hacia organismos creados ad hoc y controlando la deuda con proveedores que tanto daño hace al tejido empresarial del país.

Respecto a las posibilidades de generalizar medidas de saneamiento financiero, una vez más creo que no es buena política la del “café para todos”, por cuanto traería consigo el riesgo de premiar la ineficiencia, cuando no la osadía y, consiguientemente de generar incentivos perversos por señales inadecuadas. En mi opinión es preciso distinguir claramente entre tres tipos de “crisis financieras” según su origen, a sa-ber, 1) las derivadas de la escasa capacidad fiscal de algunos municipios, cuyas bases imponibles son estrechas y no permiten recaudaciones mínimas suficientes; 2) las derivadas de escasos esfuerzos fiscales exigidos por los gobernantes a sus ciudadanos, a pesar de que la capacidad fiscal del municipio hubiera permitido recaudar más con tipos impositivos estándar; y 3) aquellas derivadas de gestiones ineficientes del gasto o sobredimensionamiento del mismo más allá de lo razonable.

A mi juicio, sólo las crisis del tipo 1) merecerían un plan de saneamiento externo, tendente a fortalecer la capacidad financiera de estos municipios, que, en última ins-tancia podría concretarse en una reforma administrativa (probablemente mediante la integración de éstos en unidades mayores) que les diera viabilidad.

Pues bien, en este contexto general, se manifiesta con toda su crudeza la peor cri-sis económica que recuerdan las últimas generaciones. Una crisis en la que confluye el pinchazo de una burbuja inmobiliaria que había sobredimensionado en nuestro país al sector de la construcción y de paso había venido reportando pingües ingresos a nuestros municipios tanto en dinero efectivo, vía tributaria (IBI, ICIO, licencias urbanísticas, IAE correspondiente a grandes constructoras), como en recursos alter-nativos (convenios urbanísticos, enajenación de activos, etc.), con las restricciones de crédito consecuencia de la necesidad de sanear los balances de las entidades financie-ras más expuestas a pérdidas derivadas de la sobreexposición al riesgo inmobiliario.

En la medida en que la gestión de esta crisis y, en particular, sus derivas hacia el sector financiero, no ha sido ni lo rápida, ni lo eficiente, ni lo transparente que hubie-ra sido deseable desde el principio (por ejemplo separando claramente a las entidades más contaminadas de aquellas que estaban saneadas y adoptando medidas claras y en condiciones de paz regulatoria que no podían ser las mismas para todos), el resultado visible a día de hoy es que todo el sector financiero se ha visto contaminado (sobre todo por la mala política llevada por los últimos gobiernos de mezclar entidades


sanas con entidades terminales) y los requerimientos de capital para este sector se han endurecido, al tiempo que lo han ido haciendo las obligaciones de provisionar riesgos dudosos, lo que lima directamente sus cuentas de resultados. Las restricciones adicionales con las que se encuentra el sector a la hora de acceder a los mercados internacionales (a medida que se va deteriorando su imagen, el riesgo-país aumenta y consiguientemente se ven rebajadas las calificaciones de todas sus entidades) lleva a profundizar más en la crisis. Las empresas se ven privadas del acceso al crédito, la demanda interna cae espectacularmente como consecuencia de la pérdida de renta disponible de los particulares ante los ajustes practicados, el desempleo crece y los “brotes verdes” anunciados se han marchitado antes de fructificar.

Con este panorama cuasi apocalíptico deben lidiar todas las administraciones en el momento presente. En lo que respecta a los gobiernos locales, la crisis ha provocado una caída espectacular en los ingresos tributarios especialmente de los procedentes de los impuestos potestativos Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana e Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, ciertas tasas, fundamentalmente las conectadas con el sector inmobiliario y los ingresos com-partidos (IRPF, IVA e Impuestos Especiales) en los municipios de mayor dimensión. A ello hay que añadir la caída general de la PIE, vinculada a los Ingresos Tributarios del Estado y el hecho de que, con los mecanismos actuales de gestión de la misma, ante la presupuestación excesivamente optimista del gobierno de la nación y la con-siguiente sobredimensión de los ingresos a cuenta, los ayuntamientos deben devolver importantísimas cantidades de dinero (que no tienen) a las arcas centrales4, cuando además corren malos tiempos para la elevación de la presión fiscal local por medio de medidas discrecionales, ante las caídas de renta disponible de los ciudadanos.

¿Cómo abordar el futuro, pues, en este contexto de máxima austeridad? A mi juicio, una vez más el rico refranero español tiene elementos de orientación, y en el podemos encontrar expresiones como “a grandes males, grandes remedios”.

En mi opinión, ninguna reforma administrativa de calado puede dar resultados duraderos si no se es capaz de alcanzar algunos consensos básicos a nivel político. Esos consensos pasarían, en primer lugar, y como ya he reiterado con anterioridad por una definición clara del marco competencial de cada administración y una orde-nación rigurosa de las relaciones fiscales y financieras intergubernamentales.

En lo que respecta a los instrumentos de financiación, éstos deberían ser defini-dos de forma integrada en un modelo general de financiación del Sector Público con base en los principios de suficiencia, autonomía, eficiencia, equidad, corresponsabi-lidad fiscal y lealtad institucional.

4 El hecho de que desde la administración central se halla mostrado cierta sensibilidad traducida en la concesión de “cómodos plazos” para esta restitución no mejora demasiado las perspectivas financieras de los municipios.


Sobre esta base, y por lo que respecta al ámbito local, la idea sería delimitar un espacio fiscal propio para los entes locales, con amplios márgenes de capacidad nor-mativa, básicamente en lo que respecta a la fijación de tipos impositivos, el cual ha-bría de ser complementado por un mecanismo claro y transparente de transferencias incondicionales, cuyo objetivo esencial tendría que ser nivelador, a fin de aproximar-se en la mayor medida posible al cumplimiento del principio de equidad horizontal.

Debería consensuarse además la estructura deseable en términos de proporciones entre la tributación propia (impuestos y cargas sobre los usuarios) y las transferencias intergubernamentales, en la medida en que la primera garantiza la autonomía y la corresponsabilidad fiscal y las segundas resultan imprescindibles para alcanzar objeti-vos de equidad. En este sentido, podría discutirse la posibilidad de establecer ciertos límites a la nivelación al objeto de compatibilizar eficiencia y equidad, en el marco de un aprovechamiento adecuado de las políticas de incentivos.

Como indicamos en su día en el estudio realizado para la Federación Española de Municipios y Provincias en relación con la reforma de la financiación local, mi opinión sigue siendo que, en la medida en que persista la atomización del mapa mu-nicipal español no es posible encajar todas las necesidades en un único modelo, por lo que habría de establecerse un esquema dual de financiación, que diferencie entre municipios grandes, capaces de gestionar no sólo los servicios locales tradicionales, sino también algunos de índole personal relacionados con el Estado de Bienestar, y los más pequeños con capacidad de gestión más limitada. Para estos últimos lo ideal sería establecer un sistema de financiación muy simple, cuya fiscalidad propia descan-se básicamente en la imposición sobre la propiedad y en las cargas sobre los usuarios (tasas y precios públicos) y que además reciban transferencias generales con arreglo a una fórmula también muy simple vinculada a indicadores generales de necesidad (población esencialmente y tal vez alguna medida de la dimensión territorial –super-ficie o dispersión- en línea con las dificultades de aprovechamiento de las economías de escala)5. Por su parte, para el resto de ciudades seguramente sería necesario un modelo más elaborado en el que la fiscalidad más tradicional se complemente con una participación (en la medida de lo posible acompañada de capacidad normativa) en las grandes figuras tributarias (en especial IRPF e IVA) y un sistema de transferencias ge-nerales (PIE y PICAs) para el que debería incorporarse la idea de nivelación, es decir, que tendrían que distribuirse sobre la base de criterios de necesidad y capacidad fiscal.

Por último, no quisiera terminar esta breve nota sin apuntar unos comentarios a vuela-pluma acerca del futuro más concreto de la fiscalidad local. En este sentido, son quizás cua-tro las preguntas básicas a las que debería responder cualquier intento de reforma duradera,

5 En buena parte de estos municipios, radicados en ámbitos rurales, la explotación de su propio patrimonio (mon-tes, bosques, etc) puede también aportar a sus arcas recursos financieros relevantes.


a saber; 1) ¿Debe el Impuesto sobre Bienes Inmuebles seguir siendo la base de la fiscalidad local? 2) ¿Qué papel le queda al gravamen local sobre las actividades económicas, tras haber dejado exentos al 90% de los contribuyentes? 3) ¿Se debe reforzar el principio del beneficio en el ámbito local? 4) ¿Cabe incorporar alguna otra solución imaginativa o novedosa?

Por lo que se refiere a la primera de las cuestiones, en mi opinión no cabe duda al-guna de que el IBI debe seguir siendo el elemento nuclear de la tributación local, tanto por razones técnicas (grava una base inmóvil, estable y previsible), como de homo-logación internacional. Lo que sí tendría a mi juicio que cuestionarse es la función a cumplir por este instrumento financiero. En este punto, mi posición es que, dadas sus características como impuesto real y de producto, su función debería ser meramente recaudatoria, dejando los objetivos redistributivos y sociales en el gasto público, por razones de eficacia, eficiencia y equidad. Ello implicaría la necesidad de hacer una re-visión integral del bloque de exenciones y beneficios fiscales respecto a su adecuación a los fines de interés general, que, sin duda llevaría a la eliminación de la inmensa mayoría de ellos. El otro punto clave en este impuesto (quizás el más importante) es el que afecta a la valoración de los inmuebles. En este sentido, sería importante am-pliar la coordinación interadministrativa entre el catastro y los organismos locales de gestión tributaria y avanzar en la medida de lo posible hacia la automatización de estas valoraciones, aproximando lo más posible los valores catastrales a valores reales. A esos efectos, tal vez se podrían incluir cláusulas transitorias para amortiguar el impacto de las subidas de valores, aunque en realidad, la libertad de fijación de tipos impositivos de la que gozan los ayuntamientos les permite a estos, si tienen voluntad política de hacerlo realizar por sí mismos esa tarea amortiguadora. Sería posible, en este sentido, ampliar, tanto por abajo como por arriba las horquillas de tipos elegibles.

Respecto a la segunda de las cuestiones, en mi opinión la exención masiva del IAE ha sido un error, tanto por motivos de equidad horizontal (ha desfiscalizado a un amplio colectivo de ciudadanos con alta capacidad contributiva –profesionales, sobre todo-), como por haber reducido la capacidad normativa de los municipios. Por ello, a pesar de las dificultades políticas que, con carácter general, tiene reinstaurar tribu-tos abolidos, de la fuerza de determinados gremios como grupos de presión organi-zados por sus intereses fiscales y de las dificultades añadidas de carácter coyuntural que supone verse inmersos en una crisis económica como la que padecemos, creo que se debería reconfigurar un gravamen sobre actividades económicas basado en cuotas tributarias objetivas, con tarifas actualizadas previa realización de estudios rigurosos sobre el diseño de módulos concretos para cada actividad económica.

En cuanto a la tercera de las cuestiones relativa a la aplicación del principio del be-neficio a través de cargas sobre el usuario, es éste uno de los asuntos en los que hay ma-yor consenso, al menos desde el punto de vista del análisis técnico. La teoría económica dice que allá donde los servicios son divisibles y los usuarios identificables, si además


estos servicios no generan efectos externos muy apreciables, ni tienen objetivos redis-tributivos claros, lo ideal sería que se financiasen mediante aportaciones de los usuarios (tasas o precios públicos). Por consiguiente reforzar ese flanco de la recaudación parece razonable y además justo en términos distributivos. Ciertamente el diseño adecuado de las tarifas que permita la recuperación de los costes de prestación de los servicios reque-riría la realización de los correspondientes estudios previos, tarea esta que se vería muy facilitada si se dispusiese por fin de instrumentos generalizados de contabilidad analí-tica. Por último, y aunque una vez más su impopularidad las ha hecho caer en desuso, deberían recuperarse selectivamente las contribuciones especiales como instrumento para la financiación de obras y servicios con beneficiarios muy localizados y concretos.

Finalmente, en lo que respecta a la última de las cuestiones planteadas, la ampliación de los espacios fiscales locales, se habla de la posibilidad de incorporar nuevos tributos de carácter ambiental. Confieso que a mí no me seduce especialmente esta idea, por cuanto me da la impresión de que puestos en la balanza costes y beneficios de su implantación, la cuenta no está muy clara. A las dificultades regulatorias que presentan esos impuestos, en lo que respecta a la definición adecuada de sus elementos tributarios (sobre todo bases imponibles) habría que añadir efectos inciertos, pero intuitivamente no muy favorables, sobre la eficiencia y la equidad a nivel territorial, para obtener una recaudación esperada no muy elevada. Es por ello que, en mi opinión deberían atribuirse esos espacios fiscales a niveles más elevados de la administración. Otra cosa sería la ampliación de los espa-cios fiscales locales por medio de la participación en tributos estatales y/o autonómicos. Como ya indiqué anteriormente, esta es una vía ya abierta en la actualidad para las (mal) denominadas grandes ciudades y que en mi opinión debería ser ampliada, mediante la atribución de cierta capacidad normativa donde ello sea posible, en particular en el IRPF en el que podría abrirse un espacio para la fijación de tipos locales diferenciados.

En resumen, las entidades locales se encuentran hoy, más que nunca ante una encrucijada que amenaza la viabilidad misma de muchas de ellas y con ello la sos-tenibilidad de los importantes servicios públicos que prestan. Como hemos visto, la atomización del poder local en España marca sin duda cualquier intento serio de reformular el papel de los gobiernos locales en nuestro Estado descentralizado y, pre-cisamente por ello, la reordenación de competencias viene en buena medida condi-cionada a la revisión del número, el tamaño y la capacidad de gestión de las entidades locales. Como sabemos, pese a que se diga que la participación del gasto local en el conjunto de las Administraciones Públicas permanece estancada, en términos abso-lutos los gastos han crecido notablemente a lo largo de los años, debido sobre todo a las presiones ciudadanas por la cobertura de nuevas necesidades. Para afrontar estos incrementos de gasto, los municipios vienen exigiendo a la ciudadanía un elevado esfuerzo fiscal, en condiciones de máxima perceptibilidad, por lo que no se puede hablar con propiedad de falta de corresponsabilidad fiscal por parte de los gobiernos


locales, metiéndolos en el mismo saco que a los autonómicos. Con todo, la tremenda crisis económica que nos afecta puede ser vista como restricción a las reformas, pero también cómo síntoma de cosas que históricamente se han hecho mal.

A pesar de las dudas que se plantean no sólo en los espacios de opinión políti-ca, sino también desde los análisis académicos más fundamentados acerca de cuáles deberían ser las prioridades a la hora de buscar una vía de salida a la crisis, y más en concreto, de si debe prevalecer el control del déficit y la deuda sobre la generación de estímulos vinculados a otros objetivos “macro”, como la creación de empleo estable, lo cierto es que la gestión de la crisis lo complica todo e incorpora una gran cantidad de ruido a un proceso de reformas (las vinculadas a la reorganización y financiación de la Administraciones Públicas) que ya parecían necesarias mucho antes de estallar la crisis con toda su crudeza. Como no hay mal que cien años dure, ni cuerpo que lo resista, esperemos que, más pronto que tarde, podamos ser capaces de alcanzar los consensos necesarios para avanzar por el camino correcto.

Contribución de las Entidades Localesa la consolidación fiscal

Alain CuencaProfesor Titular de Economía Aplicada

Universidad de Zaragoza

1. Estabilidad presupuestaria y endeudamiento de las Entidades LocalesEspaña se organiza en tres niveles de gobierno, siendo las Entidades locales el

agente más pequeño que realiza el gasto público (cuadro 1). Las Entidades locales han atravesado con éxito la profunda descentralización que hoy en día caracteriza nuestra hacienda. Si en 1982 eran responsables del 10,6% del gasto público, en 2010 alcanza-ron el 13,4%. El incremento de su peso relativo es más destacable a la vista del intenso proceso de traspaso de poderes que en los últimos 30 años ha hecho que la Adminis-tración General del Estado y la Seguridad Social reduzcan el 85,5% del gasto público que realizaban en 1982 hasta el 52% del total que solamente ejecutan en 2010. Las CCAA han sido el principal beneficiario, alcanzando 34,6% del gasto público total.

Cuadro 1: Participación en el gasto público.1982 1996 2010

Comunidades Autónomas 3,6% 22,3% 34,6%

Entidades Locales 10,6% 11,3% 13,4%

Admón. Gral. del Estado 53,0% 37,2% 20,4%

Seguridad Social 32,5% 29,2% 31,6%

TOTAL 100% 100% 100%

Fuente: Intervención General de la Administración del Estado.

Por el lado del ingreso, las Entidades locales obtuvieron en 2010 el 10,9% de los recursos públicos, lo que revela su alto grado de autonomía financiera. La diferencia entre sus ingresos propios y sus gastos se financia mediante transferencias de otras


administraciones, principalmente la Administración General del Estado. Por tanto, las Entidades locales, si bien son el agente de menor peso en el conjunto del sector público, tienen una participación relevante en sus resultados. Podríamos decir que la consolidación fiscal del Reino de España no vendrá determinada por las Entidades Locales, pero no podrá lograrse sin su contribución.

Cuadro 2: Personal al servicio de las AAPP.Número de efectivos %

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL 592.531 22,0

ADMINISTRACIONES DE LAS CC.AA. 1.347.835 50,1

ADMINISTRACIÓN LOCAL 646.627 24,1

- Ayuntamientos 569.948 21,1

- Diputaciones, Consejos y Cabildos insulares 76.679 2,9

UNIVERSIDADES 103.106 3,8

TOTAL 2.690.099 100

Fuente: Boletín Estadístico personal al servicio de las Administraciones Públicas. Julio 2011Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Otro indicador de la importancia de las Entidades locales es su participación en el empleo público. El cuadro 2 revela que los municipios y las provincias son muy intensi-vos en recursos humanos, al emplear casi una cuarta parte de los trabajadores públicos. Si una parte de la consolidación fiscal ha de lograrse incrementando la productividad del empleo público, las administraciones locales tendrán sin duda un papel decisivo.

Cuadro 3: Capacidad (+) o Necesidad (-) de Financiación.AÑO TOTAL A.G.E. CC.AA. EE.LL. S.S.

2003 -0,3 -0,7 -0,5 -0,2 1

2004 -0,1 -1,1 -0,1 0 1

2005 1,3 0,5 -0,3 -0,1 1,1

2006 2,4 1 0 0,1 1,3

2007 1,9 1,2 -0,2 -0,3 1,3

2008 -4,5 -3 -1,7 -0,5 0,7

2009 -11,2 -9,3 -2 -0,6 0,8

2010* -9,3 -5,7 -2,9 -0,5 -0,2

2011* -8,9 -5,1 -3,2 -0,4 -0,1* Excluyendo el efecto de las liquidaciones negativas del sistema de financiación de CC.AA y EE.LL.Fuente: Intervención General de la Administración del Estado. Los datos de 2011 son los publicados

por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el 18 de mayo de 2012 con carácter provisional.

La estabilidad presupuestaria se mide en términos de Capacidad (superávit) o Necesidad (déficit) de Financiación de acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas

ALAIN CUENCA

Nacionales y Regionales. En el cuadro 3 aparece la evolución de la Capacidad o Ne-cesidad de Financiación de las Administraciones Públicas españolas desde el primer año de aplicación de la Normativa de Estabilidad Presupuestaria. Como puede apre-ciarse, el proceso de consolidación fiscal iniciado en España a mediados de los años 90 culmina en los años 2005-07 con un superávit en torno al 2% del PIB.

Los agentes protagonistas de la consolidación fiscal y del superávit hasta 2007 fueron la Administración General del Estado y la Seguridad Social. En cambio, las Administraciones locales tuvieron ligeros déficit, salvo en 2006 cuando cerraron con un pequeño superávit, de modo que puede decirse que las Entidades locales no ayu-daron al anterior proceso de consolidación fiscal.

Por lo que se refiere a los años de la crisis, el déficit aparece a partir de 2008 siguiendo las recomendaciones de la Unión Europea en el marco del Plan Europeo para la Recuperación Económica. Nuevamente, el agente protagonis-ta de la política expansiva fue el Estado con un impulso fiscal en dos años de 10,5 puntos del PIB, mientras que las Entidades locales duplicaron su déficit, pasando del -0,3% a -0,6% en 2009. Comparado con las demás administracio-nes, la contribución de las Entidades locales al déficit es el 5,4% mientras que representan el 13,4% del gasto público, por tanto no es muy elevada. No obs-tante, debe tenerse en cuenta que los ingresos y los gastos locales no incorporan estabilizadores automáticos, de modo que se trata de un déficit estructural y por ello de un volumen no desdeñable.

El actual proceso de consolidación fiscal se inicia en 2010, y como puede apre-ciarse con claridad, el agente que más reduce su déficit es la Administración General del Estado, pero es importante subrayar que las Entidades locales han reducido su déficit tanto en 2010 como en 2011, 0,1% del PIB cada año. Ahora sí que están contribuyendo a la consolidación fiscal en curso.

Cuadro 4: Deuda pública en porcentaje del PIB.Año Total A.G.E. CC.AA. EE.LL.

2003 48,8 39,4 6,3 2,9

2004 46,3 37,1 6,2 2,9

2005 43,2 33,9 6,4 2,8

2006 39,7 30,8 6,0 2,8

2007 36,3 27,7 5,8 2,8

2008 40,2 30,6 6,7 2,9

2009 53,9 41,9 8,7 3,3

2010 61,2 46,4 11,4 3,4

2011 68,5 52,1 13,1 3,3

Fuente: Boletín Estadístico. Banco de España.


La contrapartida obvia del déficit anual es la deuda pública que lo financia. El cuadro 4 muestra la evolución de la deuda pública desde 2003. Como puede verse, el proceso de consolidación fiscal permite alcanzar el volumen más bajo en 2007, con una deuda pública total del 36,2% del PIB, mientras que la deuda empieza a crecer de forma sustancial a partir de 2008, en consonancia con la evolución del déficit. La deuda de las Entidades locales se incrementa en 2008 y 2009 y se mantiene en el 3,3% en 2011, casi un 5% del total de la deuda pública de España. Naturalmente, el detalle por Entidades varía considerablemente, toda vez que 3.133 ayuntamientos no tenían deuda en términos del Protocolo de Déficit Excesivo a 31 de diciembre de 2011. La información disponible permite desagregar la deuda local tal como muestra el cuadro 5.

Cuadro 5: Deuda Corporaciones Locales en porcentaje del PIB.Año Total Total Ayuntamientos Ayuntamientos > 500.000 hab. Diputaciones

2003 2,93 2,28 0,58 0,65

2004 2,87 2,25 0,62 0,62

2005 2,80 2,23 0,71 0,58

2006 2,80 2,27 0,83 0,53

2007 2,79 2,29 0,88 0,51

2008 2,92 2,40 0,92 0,51

2009 3,31 2,73 0,99 0,55

2010 3,37 2,74 1,00 0,60

2011 3,30 2,64 0,96 0,63

Fuente: Boletín Estadístico. Banco de España.

En suma, podemos decir que la posición de las Entidades Locales respec-to del déficit público y el endeudamiento se corresponde con la situación de crisis económica que está viviendo la economía española, pero presenta rasgos positivos dado que se ha iniciado la reducción del déficit y su nivel de endeu-damiento se mantiene en niveles moderados. Esta afirmación es válida para el promedio de los ayuntamientos, pero no para cada uno de ellos. La diversidad del sector local no puede analizarse aquí, pero sí debe hacerse constar que no todos están en buena situación y deberán afrontar medidas de consolidación fiscal muy importantes.

En el momento de entregar estas páginas (junio 2012), la senda de consolidación fiscal comprometida por España tiene fijado un objetivo de déficit para el conjunto de las Entidades Locales de -0,3% en 2012 y de 0,0% en 2013 y siguientes. Cuales-quiera que sean las modificaciones temporales que dicha senda pudiera experimentar, no cabe duda que la reducción del déficit de las Entidades locales va a continuar hasta alcanzar el equilibrio en términos de Contabilidad Nacional.

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2. La nueva Ley de estabilidad presupuestariaComo consecuencia de la reforma del artículo 135 de la Constitución, el Gobier-

no ha promovido la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF). Si bien se trata de una nueva norma, su contenido profundiza en la Normativa de Estabilidad Presupuestaria vigente hasta el momento, avanzando en los mecanismos de coordinación además de instrumentar nuevos objetivos de la política presupuestaria, así como el marco presupuestario a medio plazo. En este apartado expondremos las principales novedades de la LOEPSF en relación con las Entidades Locales, que se refieren a los principios, las medidas preventivas, correctivas y coercitivas y, finalmente, la transparencia.

En cuanto a los principios y su instrumentación, la LOEPSF reitera el someti-miento de las Entidades Locales al equilibrio o superávit, eliminando la posibilidad de incurrir en un déficit cíclico que la anterior normativa permitía a los ayuntamien-tos de más de 75.000 habitantes o que fueran capital de provincia o de Comunidad Autónoma. Dado que los requisitos para acogerse a un déficit a lo largo del ciclo antes de la LOEPSF no se dieron nunca, la exigencia de equilibrio o superávit a to-das las Entidades Locales no ha variado en la práctica con la nueva Ley. Nótese que para las Entidades locales, la LOEPSF no distingue entre déficit cíclico y estructural, como sí hace para los restantes agentes del sector público. No obstante, la Disposi-ción Transitoria primera prevé que la exigencia de equilibrio o superávit no entre en vigor hasta 2020. Entre tanto, se entiende que deberá cumplirse la senda compro-metida con las autoridades de la UE en el marco del Protocolo de Déficit Excesivo.

Con carácter complementario al principio de estabilidad presupuestaria, se ex-tiende a todas las Entidades locales la “Regla de gasto” (art. 12 LOEPSF)1. Esta regla, cuya aplicación práctica para las Entidades locales no será fácil, limitará el crecimiento del gasto público de acuerdo con una variable macroeconómica (PIB) con el fin de aislar el gasto local de la evolución de sus ingresos coyunturales. De este modo, cuan-do la economía recupere la senda del crecimiento, se impedirá gastar aquellos ingresos que se consideren afectados por la fase alcista del ciclo, evitando así errores pasados.

Finalmente, la LOEPSF crea un nuevo principio, el de sostenibilidad financiera, que se instrumenta como un límite máximo a la deuda de las Entidades locales. Dicho límite se establece en el 3% del PIB en 2020. La aplicación de este principio no se concreta para cada Entidad local y dado que no existe una medición del PIB local, será necesario expresar ese límite en términos de los ingresos no financieros de cada entidad

1 Una versión muy similar de esta Regla se aplica a las entidades locales del art. 111 y 135 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) desde la entrada en vigor de Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.


local2. Tal como se ha visto más arriba, la deuda pública local se situaba a finales de 2011 en el 3,3% del PIB3, de modo que es un objetivo que será factible alcanzar en tér-minos agregados, aunque el esfuerzo a realizar será muy distinto según la entidad local.

La aplicación de la LOEPSF no varía de forma sustancial: cada año el gobierno pro-pondrá a la Comisión Nacional de Administración Local un objetivo de estabilidad y un límite de deuda, que será aprobado por el Gobierno y por las Cortes generales. Las novedades más importantes aparecen en los mecanismos que han de permitir un mejor cumplimiento de los objetivos y límites que se fijen. Podemos distinguir en este punto en-tre medidas preventivas, correctivas y coercitivas4. Veamos cada una de ellas sucesivamente.

Medidas preventivas: antes del 1 de octubre, se remitirá por parte de todas las Entidades Locales información sobre las líneas fundamentales del presupuesto del año siguiente (art. 27.2 LOEPSF). El 15 de octubre, el Ministerio de Hacienda y Adminis-traciones Públicas publicará un informe sobre la adecuación de la información remitida que podrá incorporar recomendaciones (art. 17 LOEPSF). El carácter público de este informe es lo que le otorga fuerza como medida preventiva. Los políticos locales serán sensibles a este tipo de información, por lo que procurarán cumplir los objetivos fijados.

Igualmente, el 1 de abril de cada año el Ministerio de Hacienda y Administracio-nes Públicas publicará un informe sobre la adecuación de los presupuestos iniciales del ejercicio en curso a los objetivos de estabilidad y deuda. En este caso no conten-drá recomendaciones, pero una evaluación temprana de los presupuestos iniciales permitirá aplicar las medidas correctivas a tiempo.

Por último, antes del 1 de octubre de cada año se publicará, como hasta ahora, el informe sobre el cumplimiento del año anterior y, como novedad, una previsión sobre el cumplimiento del año en curso. Aunque solo quede un trimestre del ejerci-cio, la posibilidad de detectar incumplimientos antes de concluirlo debe permitir un mayor autocontrol por parte de las Entidades locales.

Medidas correctivas: en caso de que así lo pongan de manifiesto los informes anteriores, o cualquier otro elemento que permita apreciar un riesgo de incumpli-miento, el Gobierno podrá formular una advertencia, que además de comunicarse a la Comisión Nacional de Administración Local, se hará pública para general cono-cimiento (art. 19 LOEPSF). La formulación de una advertencia, que ya preveía la

2 La LOEPSF no lo hace. Sin embargo, en su Disposición Final sexta convierte el depósito previsto en el art. 25.1 del 0,2% del PIB para las CCAA en un importe de 2,8% de los ingresos no financieros para las entidades locales. Guardando idéntica proporción y si se utilizara el mismo indicador, el límite de deuda a cumplir en 2020 sería de 42% de los ingresos no financieros para cada entidad local.3 Según nota de prensa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 8 de junio de 2012, se ha pagado a proveedores por cuenta de las Entidades locales 9.263 millones de euros, por lo que la deuda local se habría elevado hasta 4,2% del PIB. 4 Aunque utilizo la misma terminología, mi clasificación de las medidas difiere de la que hace la LOEPSF en estas tres categorías.

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normativa anterior pero nunca fue utilizada, obliga además a la adopción inmediata de medidas de corrección del riesgo advertido.

Por otra parte, cuando la deuda pública supere el 95% del límite fijado en aplica-ción del principio de sostenibilidad (3% del PIB), solo se podrán realizar operaciones de endeudamiento de tesorería (art. 18.2 LOEPSF). Esta medida prohíbe por tanto el en-deudamiento a largo plazo para aquellas entidades locales que superen el umbral fijado5, de modo que se verán obligadas destinar parte de sus recursos corrientes de cada año al servicio de la deuda de ese ejercicio, corrigiendo por tanto del déficit de modo automático. No obstante, no queda claro en la LOEPSF si esta medida ha entrado en vigor con la Ley o si, al depender del umbral fijado en el artículo 13, no será de aplicación hasta 2020.

Una tercera medida correctiva es la exigencia de autorización por parte del órga-no que ejerce la tutela en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad o de deuda (arts. 21 y 23 LOEPSF). Este requisito solo se aplicará a los ayuntamientos de más de 75.000 habitantes o que sean capitales (para los que ya existía) y a las Di-putaciones provinciales (art. 111 y 135 del TRLRHL). Y en la misma línea, cuando una entidad local incumpla los objetivos, tendrá que elaborar un Plan Económico Financiero como hasta ahora, pero con la novedad de tener que hacerlo en plazos más breves (presentación antes de un mes y duración del plan de un año). Con esta medida se obliga a corregir de inmediato las desviaciones y se evita la posibilidad de planificar déficits por periodos prolongados.

Medidas coercitivas: la LOEPSF introduce otra importante mejora en los planes económico financieros como es que su seguimiento se hará con carácter semestral. Y en caso de detectar un incumplimiento, o en caso de no presentación, se aplicarán las siguientes medidas coercitivas (art. 25.1):

- Aprobación de una no disponibilidad de crédito en el plazo de 15 días.- Constitución de un depósito con intereses por importe de 2,8% de los ingresos

no financieros hasta que se verifique la aplicación de medidas de corrección de las desviaciones.

- Si al cabo de tres meses no se han aplicado medidas, el depósito deja de produ-cir intereses para la entidad local.

- Si en tres meses adicionales no se aplican medidas, el depósito se convierte en multa.Esta primera batería de medidas de coerción tiene como principal característica

la inmediatez, porque el depósito se debe constituir cuando se detecte el incumpli-miento del plan o de cualquiera de los objetivos de estabilidad, de deuda y de regla de gasto. También se desencadena la aplicación de estas medidas cuando se formule una advertencia por el Gobierno.

5 En 2011 y 2012 ha estado vigente una prohibición similar para todas las Entidades locales con un volumen de deuda superior al 75% de sus ingresos no financieros. En este caso, si la hipótesis que se expresa en la nota 2 anterior es correcta, el límite para la prohibición sería el 40% de los ingresos no financieros.


Pero la LOEPSF prevé la posibilidad de que las medidas anteriores no sean suficien-tes, bien porque no se adopten las medidas o bien porque las que se adopten no surtan los efectos deseados. En tal caso, la Ley va más lejos y establece lo siguiente (art. 26):

- El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas podrá enviar una co-misión de expertos que dictará, en el plazo de una semana, medidas de obliga-do cumplimiento. El dictamen de la comisión será público.

- Si fuera necesario, el Gobierno o la Comunidad autónoma que ejerce la tutela financiera requerirá al Presidente de la corporación para que aplique las medi-das dictadas por la comisión.

- En caso de persistencia en el incumplimiento podrá considerarse “gestión gra-vemente dañosa para los intereses generales”, lo que permitiría disolver los órganos políticos de la Corporación local tal como prevé el art. 61 de la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL).

El artículo 61 de la LBRL solo se ha aplicado al Ayuntamiento de Marbella en 2006 en circunstancias totalmente extraordinarias. Por ello, esta segunda oleada de medidas coercitivas parece más bien tener un carácter disuasorio, pero su delimita-ción debe considerarse un acierto de la LOEPSF porque define el incumplimiento como de la máxima gravedad.

Finalmente, la LOEPSF introduce importantes exigencias en materia de transpa-rencia. Se mantiene el suministro de información presupuestaria y para el inventario de entes dependientes, con las siguientes novedades:

- Las líneas fundamentales de los presupuestos con carácter previo a su aproba-ción, que se ha mencionado más arriba como medida preventiva.

- La presentación de liquidaciones trimestrales de los presupuestos de las Enti-dades Locales y entes dependientes

- La Central de Información de Riesgos se mantiene, aunque su contenido se re-gulará por Orden Ministerial, lo que le otorga mayor flexibilidad en el futuro.

Los nuevos requisitos de transparencia obligarán a la mayoría de las Enti-dades locales a mejorar su gestión presupuestaria elaborando un marco presu-puestario a medio plazo. Además, deberán aplicar un límite de gasto anual, un fondo de contingencia y tendrán que realizar un seguimiento trimestral de la ejecución presupuestaria.

3. Consideraciones finalesLa promulgación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presu-

puestaria y Sostenibilidad Financiera otorga al Gobierno de la Nación nuevos instrumen-tos para incrementar la coordinación de la política fiscal que le compete. Ello permitirá un mejor cumplimiento de los objetivos de consolidación fiscal, factor crucial para la sali-da de la actual crisis económica y financiera. La necesidad de mayor coordinación se puso

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de manifiesto en la aplicación de la Normativa de Estabilidad vigente desde 2003 hasta 2011 y ha sido posible regularla merced a la reforma del artículo 135 de la Constitución.

Tal como muestra la experiencia, no es suficiente con disponer de una ley de es-tabilidad adecuada como en este caso, sino que será necesario aplicarla con determi-nación y equidad. Si bien es pronto para formular un juicio valorativo (la ley entró en vigor escasas semanas antes de entregar estás páginas), cabe formular algunas dudas respecto a su aplicación a la entidades locales. Como es sabido, el mayor problema de coordinación de la política fiscal surge con las Comunidades autónomas, no con las entidades locales (véase la evolución del déficit en el cuadro 3). Por ello la LOEPSF se ha diseñado para afrontar las dificultades de coordinación y cumplimiento con las Comunidades y se han replicado las principales novedades para las entidades locales.

En este sentido, las dudas que surgen son las siguientes. Por un lado, no se dice nada respecto al déficit cíclico del Estado y Comunidades Autónomas, lo que puede llevar a pensar a los responsables locales que sí existirá también para ellos algún margen de déficit coyuntural. No va a ser así, pero quizá la Ley podría haber sido más explícita en este punto.

Por otra parte, el incumplimiento de las obligaciones de transparencia se sanciona débilmente si se compara con la claridad y contundencia del articulo 36 de la Ley 2/2011 de Economía Sostenible. Cabe pensar que el motivo es precisamente que no era necesario, pero entonces hubiera sido más claro remitir al citado artículo de la Ley de Economía Sos-tenible ampliándolo a todas las obligaciones en materia de transparencia.

Hay que mencionar en el capítulo de dudas el artículo 42 LOEPSF que obliga a destinar los superávits que se obtengan a la reducción de deuda. Este precepto ignora aquellos ayuntamientos que no tienen deuda o que teniendo deuda tienen un remanente de tesorería negativo y prescinde de las circunstancias del endeudamiento de cada entidad. La voluntad es la misma que con la regla de gasto -y es loable-: se trata de no financiar mayores gastos y por tanto ser prudentes en las fases alcistas, pero podría haberse diseñado algún mecanismo que tuviera en cuenta la prevalencia del TRLRHL en su artículo 193 y fuera más flexible para los intereses a largo plazo de cada entidad local.

Finalmente, las medidas preventivas, correctivas y coercitivas requieren medios de supervisión y control considerables. Será necesario mejorar los sistemas de infor-mación automática de modo que el control y seguimiento que prevé la LOEPSF sea factible. Prueba de ello es que las actuaciones de control que impliquen los mecanis-mos extraordinarios de financiación regulados por la Disposición Adicional Primera podrán realizarse con medios externos financiados por las propias Entidades locales.

En suma, en los años venideros, las entidades locales van a seguir contribuyendo al proceso de consolidación fiscal del Reino de España. Para aquellas que individual-mente no comprendan la necesidad de cooperar al objetivo común, el Gobierno se ha dotado de un instrumento legal suficiente que, además, va a redundar en beneficio de una mejor administración local, más eficiente y más transparente.

Autonomía local en el Estado autonómico

Manuel Zafra VíctorProfesor Titular de Ciencia Política y de la Administración

Universidad de Granada

1Resulta desolador comprobar que el gobierno local solo recibe atención política con

motivo de la crisis económica. El debate gira en torno a la conveniencia de mantener la provincia, la agrupación forzosa o supresión de municipios esgrimiendo criterios de ahorro, eficiencia en el gasto y economías de escala en la provisión de servicios públicos. Nadie podrá negar la relevancia de cualquiera de estos temas, pero provoca desasosiego la ausencia de ponderación y reflexión y el tono instintivo y reflejo de una respuesta simple a un problema complejo. En la eliminación de niveles intermedios y en la sim-plificación de la planta territorial late la tentación hacia la inmediatez del corto plazo y el consiguiente descuido de enmarcar la urgencia en la sostenibilidad del largo plazo. Sin un proyecto sobre la articulación territorial del estado autonómico inevitablemente las propuestas sobre gobiernos locales aparecerán aquejadas de fragmentación.

La evidencia de un dato debe suscitar además de un juicio de hecho el necesario juicio de valor: España es un país de pequeños municipios, más del ochenta y cinco por ciento de los municipios españoles tiene menos de cinco mil habitantes y la mayor parte de la población se concentra en ciudades provocando un contraste de-mográfico de dispersión rural y concentración urbana que condiciona la prestación de servicios y el desarrollo social y económico.

Garantizar a una persona, cualquiera que sea su vecindad administrativa, un nivel de servicios públicos adecuado, parece un empeño arduo si se establece la inevitable corres-pondencia entre capacidad de gestión municipal y nivel demográfico. Será difícil que la mayoría de los municipios españoles se hallen en condiciones de proporcionar asistencia domiciliaria a personas mayores o disponer de personal cualificado en la gestión de


centros deportivos que no sólo ofrezcan la posibilidad de cultivar el ejercicio físico sino también de evitar la precocidad delictiva de los jóvenes. Por otra parte, la tradicional ventaja comparativa del comercio internacional experimenta sensibles modulaciones a la luz de la globalización: la relevancia de un territorio no gira tanto en torno a la posesión de un recurso escaso o a la situación geográfica de privilegio como a la calidad de los servicios públicos, el civismo de los vecinos, la cualificación profesional de quienes allí viven y la calidad del liderazgo político para promover la colaboración público-privada. Igualmente este imperativo institucional exigido por un mundo globalizado requiere unas condiciones que, a primera vista, quedan lejos de un buen número de municipios.

Sin embargo ante esta realidad no cabe únicamente resignación, en la medida de lo posible ha de valorarse lo que merece conservación y lo que exige cambio; el progreso consiste en mirar el pasado con ojos de futuro, continuar selectivamente la tradición evi-tando la soberbia del adanismo que ignora o considera un error lo que le precede. El sen-tido de la realidad muestra que la supresión jurídica de ayuntamientos y la consiguiente eliminación institucional del municipio no alivian los costes en la provisión de servicios públicos. Con ayuntamiento o sin ayuntamiento el núcleo de población continuará exi-giendo que las personas con carencias de movilidad deban ser asistidas o que la población infantil necesite transporte para ser escolarizada. Sólo en el caso extremo de construc-ción de un pantano han tenido lugar movimientos forzosos de población pero resulta inconcebible que en busca de economías de escala y asignación eficiente de recursos se obligara al cambio de residencia1. Una hipótesis tan inverosímil como rechazable porque el objetivo de fijar población en el territorio contribuye no sólo al arraigo social y cultural sino también a la preservación del medio ambiente y al logro del desarrollo sostenible.

Esta consideración elemental, tan analítica como sensata, aconseja plantear la des-centralización territorial desde una doble perspectiva con la finalidad de no desmesurar ni sus ventajas ni sus inconvenientes. La justificación de la descentralización radica en razones políticas, mayor calidad democrática, y económicas, mejor satisfacción de pre-ferencias. En efecto, el sentido del principio de subsidiariedad es que la competencia corresponda al gobierno más cercano a la ciudadanía, es decir la proximidad como in-centivo a la interacción entre gobernantes y gobernados favoreciendo tanto el control ciudadano como la rendición gubernamental de cuentas. Igualmente cuanto menor sea la distancia entre el lugar de provisión de un servicio y su recepción más alta será la posibilidad de singularizar las preferencias (deseos) de la población. Ambos criterios, consistencia democrática y eficiencia en la asignación de bienes públicos, mantienen una tensión creadora que no se agota en su eventual contradicción, pueden exhibir también

1 “El problema de la jurisdicción óptima también puede surgir en ausencia de economías de escala, cuando el servicio está definido por economías de densidad. Esto suele suceder en los servicios que se basan en redes. En este caso, los ele-mentos determinantes son la dispersión de la población dentro del territorio y la contigüidad geográfica en las zonas ur-banas que hacen posibles las conexiones en forma de red y la aplicación de economías de densidad” (Bel, 2011: pág. 12).

MANUEL ZAFRA VÍCTOR

una complementariedad constructiva si la calidad en la provisión de un servicio público, como la recogida y selección de residuos, se contempla no solo desde un punto de vista técnico sobre la ubicación y tipos de contenedores sino también atendiendo al civismo de los vecinos para discriminar la basura y depositarla en los horarios establecidos.

No se trata con lo anterior de una exaltación frívola del lema “lo pequeño es hermoso” idealizando la participación ciudadana, a nadie se le oculta la vulnerabili-dad del principio de subsidiariedad en la disciplina urbanística y las dificultades de una autoridad municipal para sancionar al vecino infractor. Tampoco deben des-conocerse las perversiones provocadas por la construcción de costosas instalaciones deportivas en pequeños y contiguos municipios para, supuestamente, evitar agravios comparativos pero, en realidad, auspiciando una disparatada rivalidad. Sin embargo estas anomalías deben dirigir la atención hacia otros derroteros.

2Creo que una reflexión equilibrada sobre el gobierno local en España debe partir

de la idea apuntada en el párrafo final del apartado anterior. Una buena parte de las perversiones y anomalías de municipios y provincias como entidades locales titulares de competencias y prestadoras de servicios públicos se explican por la ausencia de reglas de juego claras, sobre todo en dos aspectos fundamentales: en la fijación de competencias propias y con esta referencia, la previsión de la suficiente financiación incondicionada.

El binomio competencias propias y financiación incondicionada integra la expresión más genuina de la autonomía local. Ambos requisitos proporcionan el marco institucio-nal para el impulso de políticas diferenciadas atendiendo a la singularidad demográfica y a la peculiariedad del territorio. Una política para el fomento del empleo decidida por la comunidad autónoma debe dejar un margen de maniobra a los municipios con el fin de conceder prioridad a personas mayores de cuarenta y cinco años, a jóvenes em-prendedores o a inmigrantes. Posteriormente tendremos ocasión de volver sobre el tema pero quede claro desde este momento que la autonomía municipal no puede quedar degradada a la ejecución de las políticas concebidas en otros niveles de gobierno.

Sin embargo, ninguno de estos principios se halla garantizado para las entidades locales: ni competencias propias ni financiación incondicionada. Ante estas adversas condiciones el lema esgrimido por el municipalismo ha sido “competencias impropias y gastos de suplencia”. Para la correcta comprensión de esta queja resulta necesario reparar en un tema clave: la ausencia de una regulación sobre las competencias locales, singularmente las competencias municipales. El artículo 25.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL) enuncia una serie de materias donde esta-do y comunidades autónomas, según la distribución constitucional de competencias, deberán asignar competencias a los municipios. Nótese bien: no se trata de compe-tencias sino de materias. El artículo 26 de la misma ley enumera una serie de servicios


que, según tramos de población, los municipios deben prestar. Comparando servicios obligatorios y materias sobre las que los municipios deben ostentar competencias, se comprueba la coincidencia. El problema surge al reparar en el diferente régimen jurí-dico de una competencia y de la prestación obligatoria de un servicio público.

Jurídicamente una competencia se define como funciones sobre materias (ordenación, gestión, ejecución y disciplina –funciones, potestades- urbanística –materia-) mientras que un servicios público obligatorio presupone el derecho subjetivo del vecino a su provisión (artículo 18 LRBRL), por ejemplo la pavimentación de la calle, el alumbrado público, la instalación deportiva o los servicios personales dependiendo del número de habitantes. Partiendo de esta indistinción entre competencias y servicios públicos de prestación obli-gatoria, los representantes locales han defendido que lo que excede de servicios constitu-ye competencias impropias que, por dejación autonómica y forzados por la cercanía, los municipios han debido asumir sin disponer de la inherente (consiguiente) financiación.

La coincidencia de actividades y materias simultáneamente reguladas como eventuales competencias y como servicios de obligada prestación, ha provocado una indefinición y confusión que exige (merece) claridad.

El Preámbulo de la LRBRL advierte la dificultad para la identificación de materias y actividades estrictamente locales pero al mismo tiempo deja claro que pocas materias son ajenas a los intereses locales. Ante ese dilema la ley opta por remitir al legislador sec-torial (artículo 25.2) la determinación de las competencias municipales ponderando los criterios establecidos en el artículo 2.1: máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos y de conformidad con el principio de descentralización; es decir los postulados del principio de subsidiariedad pero también de sus exigencias: atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local. Debe quedar claro de la interpretación sistemática de ambos artículos que corresponde al respectivo legislador sectorial la libre apreciación sobre la concurrencia de los requisitos para la eficacia del principio de subsidiariedad. En coherencia con la premisa recogida en el Preámbulo si no fuera posible la delimitación de una competencia municipal, entonces debe garantizarse la intervención de los municipios en cualquiera de los asuntos que les afecten. En cumplimiento de esta previsión el artículo 62 contempla la obligación del legislador estatal o autonómico, en el caso de no ser viable la asignación diferenciada de competencias a las entidades locales, de establecer procedimientos que garanticen la participación local para la integración y actuación conjunta de ambos nive-les de gobierno correspondiendo la decisión final al estado o a la comunidad autónoma.

La conclusión que ha de deducirse de la exposición anterior parece obvia: que las entidades locales sean titulares de competencias propias depende de la unilateral aprecia-ción del correspondiente legislador sectorial que puede optar entre el máximo de asignar competencias o el mínimo de preservar derecho de intervención. Entre una u otra alter-nativa queda un amplio margen que los legisladores estatal o autonómico (más frecuen-


temente autonómico) manejan libremente con el límite indeterminado de garantizar el mínimo. Teniendo en cuenta que una competencia, como señala el artículo 62, implica “facultades decisorias” en la materia” y que el derecho de intervención o participación se cubre con el derecho de audiencia en un procedimiento o el trámite de un informe (in-cluso preceptivo), depende de la concesión graciable del correspondiente legislador que las entidades locales dispongan de competencias propias para el desarrollo de políticas diferenciadas. Las entidades locales, especialmente los municipios, se hallan en precario con respecto a las competencias, en puridad todas las competencias municipales revisten el régimen jurídico de competencias delegadas en la medida que la competencia hoy reconocida al municipio puede mañana ser retirada de la titularidad municipal.

En realidad esta es la referencia tomada por los municipios para denunciar el lastre de las competencias impropias. No parece exagerado afirmar que concebida la autonomía local, en la dimensión clave de las competencias, como un derecho de configuración legal provoca una vulnerabilidad y un déficit institucional en el gobierno local difícil de manejar. Con la precariedad de un marco jurídico que no ofrece seguridad jurídica para el ejercicio de competencias los gobiernos locales se encuentran cautivos del corto plazo y de la ausencia de horizonte.

Si a las competencias propias asociamos la financiación incondicionada cerramos el círculo sobre las carencias de la autonomía local.

Cuando se analiza la financiación local han de tenerse en cuenta las transferencias y el espacio fiscal propio. Las transferencias se cuantifican tomando los criterios de necesidad y de capacidad. La transferencia guarda proporción directa con la necesi-dad e inversa con la capacidad. La forma de objetivar la necesidad es relacionarla con la población; a su vez, la concreción del peso de la población pasa por valorar el coste en el ejercicio de competencias y en la prestación de servicios de tal forma que entre competencias y financiación media una correspondencia inequívoca.

La combinación entre transferencias y fiscalidad propia constituye una decisión política que exige ponderar las ventajas e inconvenientes de ambos principios. Las diferentes necesidades de gasto y de las capacidades fiscales exigen, pese a un idéntico esfuerzo fiscal, medidas niveladoras que garanticen la prestación eficiente y la equi-dad interpersonal. Un sistema volcado del lado de las transferencias incondicionales permite la imparcialidad en la distribución de recursos pues gira sobre variables ob-jetivas que lo hace previsible pero tiene el inconveniente de desincentivar la respon-sabilidad política de los gobiernos locales que se ven liberados de establecer tributos. Por el contrario el espacio fiscal propio presenta la ventaja de la correspondencia entre costes y beneficios en la provisión de servicios y la mejor rendición de cuentas pero los efectos negativos de alentar la rivalidad entre municipios que menoscabe las bases imponibles. La relación entre transferencias y fiscalidad propia implica el equilibrio entre autonomía territorial y equidad entre territorios.


Aunque es imposible buscar en la hacienda pública una respuesta indiscutible para la adecuada ponderación entre ambas variables parece fuera de duda que la previa definición de competencias locales ofrece referencias fiables en la ponderación final. Un impuesto sobre actividades económicas es indisociable de los servicios pú-blicos que favorecen los negocios y la producción; igualmente los impuestos sobre vehículos implican considerar tanto el beneficio que servicios como la pavimenta-ción, ordenación del tráfico y el estacionamiento proporcionan a los usuarios como la necesidad de gravar y penalizar la emisión de elementos contaminantes.

Si las entidades locales no disponen de un elenco de competencias propias claramente establecido será imposible fijar los recursos económicos necesarios. Si las competencias lo-cales responden a una eventualidad e incluso su régimen jurídico (competencias propias o delegadas) depende de la libre apreciación del legislador estatal y, sobre todo, autonómico, se empezará a entender que una buena parte de la financiación local revista el carácter de afectación y condicionalidad, en muchos casos articulada como subvenciones reguladas en convocatorias y sujetas a concurrencia competitiva. Volveremos sobre el tema.

3La autonomía local se debate en la doble dimensión de una materia objeto de la

distribución competencial entre el estado y las comunidades autónomas y la sustan-tividad de un nivel de gobierno en la articulación territorial del estado. En el estado autonómico confluye dos tradiciones: el régimen local sigue el modelo napoleónico mientras que el regional se inspira en el italiano y alemán; en realidad ambas tradicio-nes se explican por la diferente articulación del estado: en el primer caso la evolución tiene lugar desde la centralización monárquica hacia una progresiva descentralización y desconcentración; el segundo experimenta la dirección inversa, desde la indepen-dencia de los estados federados como predecesores de la Alemania unificada hacia una mayor armonización de las estructuras administrativas.

Esta tensión ha llevado a la paradoja de la reivindicación autonómica de la inte-riorización de la autonomía y el régimen local como competencia exclusiva pero, al mismo tiempo, entender que corresponde al estado la financiación de las entidades locales. Significativamente los estatutos de segunda generación, continuando la práctica iniciada a finales de los años ochenta por todas las comunidades autónomas, emplean el término “colaboración” y eluden asumir el imperativo constitucional de garantizar la suficiencia financiera de las entidades locales. El artículo 142 de la Constitución señala la participación en los tributos del estado y de las comunidades autónomas como el medio, junto a los tributos propios, de garantizar suficiencia financiera a las entidades locales. El Tribunal Constitucional ha acentuado el equívoco atribuyendo al estado la competencia sectorial (artículo 114 CE), por ejemplo en la STC de 25 de marzo de 2004 el Tribunal mantiene que incumbe al estado en virtud de la competencia exclusiva


en materia de hacienda general la efectividad de la suficiencia financiera de las entidades locales. Al igual que la jurisprudencia constitucional que interpreta el artículo 148.1.18, las sentencias que se han pronunciado sobre la suficiencia financiera local, vinculan la competencia del estado a la garantía constitucional de la autonomía local, dejando la impresión sobre la inconveniencia de reconocerla a las comunidades autónomas.

La contradicción adquiere mayor relieve si se repara que el alcance de la autonomía local, su nivel de competencias depende, fundamentalmente, de las relaciones institu-cionales con las comunidades autónomas, es la legislación autonómica la que delimita las competencias locales, los sectores y materias más decisivos constituyen ámbitos compartidos por ambos niveles de gobierno, no en vano el Tribunal Constitucional ha reconocido que la relación entre entidades locales y comunidades autónomas es más natural e intensa que entre entidades locales y el estado; sin embargo el entendimiento de las bases estatales, tanto sobre autonomía local como sobre suficiencia financiera de las entidades locales, ha desatado la dinámica de llevar a municipios y provincias a ver en el estado el protector de su autonomía frente a las comunidades autónomas.

En el estado autonómico español el estado financia a los municipios pero son las comunidades autónomas las que fijan sus competencias. La paradoja no desaparece porque la LRBRL señale los servicios obligatorios que los municipios deben prestar. Ya se ha comentado la sustancial coincidencia entre las materias del artículo 25.2 y de los servicios del artículo 26, en última instancia será el legislador autonómico el que establezca las funciones y submaterias de competencia municipal.

La confusión pudiera aclararse si la financiación local estuviera sujeta a criterios análogos a los de distribución competencial entre las bases estatales y la legislación autonómica de desarrollo previstas en el artículo 149.1.18 de la Constitución. Creo que a este fin responde la propuesta recogida en La Financiación Local en España: Ra-diografía del Presente y Propuesta de Futuro2 cuando recomienda que tanto la participa-ción en ingresos del estado (PIE) como en los de las comunidades autónomas (PICAs) deben tener el denominador común de la suficiencia financiera como complemento de la fiscalidad propia y la ponderación en las transferencias incondicionales de los criterios de necesidad y capacidad de pago. Con estos puntos comunes, no obstante, la PIE debería tomar como referencia a la población como criterio único identificando objetivos generales de necesidad mientras que las PICAs podrían contemplar indica-dores más precisos de necesidad en función de las singularidades autonómicas.

La propuesta del Informe a la FEMP resulta tan justificada como ausente de respaldo e impulso políticos. En realidad exigiría un auténtico pacto de estado por el que parte de la PIE pasara a PICA y porque las comunidades autónomas revisaran la “colaboración” financiera con las entidades locales y la redefinieran como financiación incondicionada

2 Citada en la bibliografía final, pág. 308.


(Pedraja Chaparro y Cordero Ferrera, 2008). No significa esta operación, sin embargo, que las comunidades autónomas dejen de impulsar políticas de fomento que exijan trans-ferencias condicionadas a las entidades locales. Lo que no tiene sentido y carece de funda-mento constitucional es la convocatoria autonómica de subvenciones, para el ejercicio de competencias locales propias, sujetas a concurrencia competitiva a municipios y provin-cias en la consecución de fondos. Supone tratar a gobiernos legitimados por sufragio uni-versal como si fueran particulares; la conveniencia o necesidad de discriminar o singulari-zar a determinadas entidades locales debería seguir el camino de la objetividad propia de los fondos de nivelación. Tampoco se justifica que las políticas de fomento autonómicas degraden a los municipios a meros tramitadores de la subvención a particulares si se ven afectadas las competencias municipales. Tanto si los municipios son los receptores de la subvención como si son particulares en políticas con repercusión en competencias muni-cipales, las comunidades autónomas están obligadas a redefinir la naturaleza de los fondos.

A pesar de la diversidad en los fondos de colaboración autonómicos con las entida-des locales es posible identificar algunos puntos comunes. Una parte incondicionada, más o menos rigurosa en los criterios de necesidad y capacidad, y otra condicionada, predominantemente, a gastos de inversión e infraestructuras (Tobes Portillo y Angoitia Grijalba, 2008). Estos fondos afectados han provocado una serie de perversiones y ano-malías que, bien analizados, revelan algunos de los males en el municipalismo español y pueden servir de base para una reforma en profundidad que evite la tentación del corto plazo de la supresión de las provincias o fusión y supresión de municipios. En primer lu-gar, el carácter condicionado de los fondos autonómicos ha causado que los municipios no ordenen sus prioridades en función de sus necesidades sino de los sectores o activida-des financiadas desde la comunidad autónoma; en segundo lugar, una de las más salien-tes vulnerabilidades de los fondos autonómicos de inversión es su falta de automatismo y la consiguiente imprevisibilidad ocasionada por la anualidad presupuestaria; en tercer lugar, la ausencia de criterios objetivos para su asignación imparcial agrava las funestas consecuencias de la disparidad entre la escasez (limitación) en los recursos disponibles y el elevado número de solicitudes, inevitablemente favorece el clientelismo y la concesión graciable. Esta dinámica incentiva un gobierno local de baja calidad, cautivo del corto plazo y sin horizonte temporal para proyectos estratégicos; supone también una quiebra del principio de subsidiariedad: las prioridades políticas las determina el gobierno más lejano a la ciudadanía; un municipio que reciba la subvención asume el riesgo que al año siguiente la comunidad autónoma decida fomentar otro objetivo con lo que el personal contratado y la continuidad de la obra se ven comprometidos.

Otro efecto perverso de la subvención es la reciprocidad espuria entre el gobierno local que recibe unos recursos sin el coste político de subida de impuestos, pero queda subordinado a la supervisión y condiciones del gobierno que los concede que, a su vez, pierde la disposición de los fondos, pero ejerce la tutela sobre el gobierno subvencionado.


La vía para salir de esta irregularidad pasa por distinguir con acierto entre la finan-ciación incondicionada que debe ser la regla y el carácter excepcional de las transferen-cias condicionadas. En la línea establecida por los estatutos catalán y andaluz, donde se regula un fondo incondicionado de nivelación y la posibilidad de programas de colaboración. El precepto está redactado en unos términos cuya interpretación literal y sistemática disipa la duda: adicionalmente; programas de colaboración financiera es-pecífica para materias concretas en un segundo apartado del artículo que en el primero prevé una ley para la creación de un fondo de nivelación de carácter incondicionado.

Tanto la incondicionalidad del fondo nivelador como la afectación de los pro-gramas de colaboración deben tener como referencia las competencias locales. Antes se ha expuesto los criterios de necesidad y capacidad que rigen la participación en los ingresos (estatales y autonómicos) como fuente de financiación local y su coinciden-cia con los servicios prestados y las competencias ejercidas por municipios y provin-cias, el apartado siguiente estudia la regulación de los programas de colaboración que las políticas de fomento autonómico tienen sobre las competencias locales.

4Con las modulaciones de rigor, el criterio que debe regir las relaciones institucionales

entre comunidades autónomas y entidades locales, ha de observar una serie de principios análogos a los reclamados por las comunidades autónomas en sus relaciones con el estado. Las sentencias del Tribunal Constitucional han ido decantando una jurisprudencia cuyo norte ha sido evitar que la fuerza del mayor presupuesto distorsione la distribución de competencias. De manera convincente y argumentada el Tribunal advierte que las políti-cas de fomento se harán conforme y no al margen de la distribución de competencias con el fin de evitar que el poder de gasto (la fuerza del mayor presupuesto- el monopolio de oferta) menoscabe las competencias autonómicas. No obstante esta declaración general, el Tribunal introduce alguna modificación de significativa trascendencia: pese a que el estado no disponga de competencia podrá impulsar políticas de fomento pero, su intervención tendrá más o menos intensidad en función de las competencias autonómicas afectadas.

Esta conclusión viene fundamentada en las teorías del federalismo fiscal subyacente al federalismo cooperativo, caracterizado por el ejercicio conjunto de competencias (compe-tencias compartidas) en contraposición al federalismo dual donde cada nivel de gobierno ejerce sus competencias en régimen de separación (concurrencia de competencias exclusi-vas). Las bases del federalismo fiscal tienen como referencia la teoría económica elaborada por P.Samuelson y conocida como síntesis neoclásica que pretende conjugar la macroeco-nomía keynesiana y la microeconomía marginalista, en realidad el equilibrio que el es-tado y el mercado deben observar en la dinámica económica. La aplicación de la síntesis neoclásica a la hacienda pública se plantea como las funciones del sector público en la economía de mercado. R. Musgrave elaboró a mediados de los años cincuenta del pasado


siglo una teoría que identificaba tres funciones del sector público: la estabilización, la distribución y la asignación, es decir el gobierno del ciclo económico; la adecuada distri-bución de la renta entre salarios y beneficios para garantizar demanda efectiva e inversión y provisión de bienes públicos cuyos rasgos de no exclusión y no excluibilidad impiden su producción por el mercado. Para el correcto ejercicio (despliegue) de estas tres funciones se recurre a la variable territorial. No admiten descentralización ni la estabilización ni la distribución porque provocaría la imposibilidad de dirección (estabilidad) económica y generaría inequidades en la distribución de la renta por la asimetría en la capacidad de pago de las diferentes jurisdicciones. En cambio resulta susceptible de descentralización en la provisión de bienes públicos: la proximidad entre oferentes y demandantes permite la mejor satisfacción en las preferencias y la mejor asignación de recursos.

En coherencia con esta construcción teórica los impuestos de mayor poder re-caudatorio como los que gravan la renta personal y los beneficios empresariales, que contribuyen a la efectividad de las funciones estabilizadora y de distribución, perma-necen en sede central; el resto de tributos admiten gestión descentralizada porque el criterio de exacción no es tanto la capacidad de pago como el beneficio.

Conjugar este planteamiento del federalismo fiscal con la distribución de compe-tencias en un estado compuesto resulta una tarea delicada y compleja porque el nivel de gobierno con mayor presupuesto dispone de competencias que no tienen relación inmediata con la ciudadanía (estabilizar el ciclo y garantizar una eficiente –justa- distri-bución de la renta); en cambio los gobiernos cuyas políticas tienen (ejercen) más directa relación con los ciudadanos y, en consecuencia, ostentan la titularidad de competencias en la provisión de servicios públicos, están sujetos a una hacienda de transferencias y a una escasa capacidad para disponer de impuestos propios. La hacienda estatal recauda, pero gasta poco y las haciendas descentralizadas gastan mucho pero recaudan poco.

Esta paradoja explica la tensión en la distribución de competencias entre el estado y las comunidades autónomas: las competencias estatales revisten la forma de títulos trans-versales y genéricos como la garantía de la igualdad en el acceso a los servicios públicos o la coordinación y planificación de la actividad económica mientras que las compe-tencias autonómicas regulan sectores específicos como la asistencia social, la vivienda, el urbanismo, el deporte… Distribuir competencias atendiendo a estos criterios no resulta fácil y los problemas aparecen en el caso más controvertido: el ejercicio de competencias compartidas donde los títulos estatales fijan las bases y las comunidades autónomas tie-nen competencias de desarrollo. Por definición las competencias autonómicas quedan condicionadas en su alcance a la intensidad con la que el estado haya ejercido las suyas; teniendo en cuenta la abstracción y ambigüedad de conceptos como coordinar y garan-tizar la igualdad de trato, enunciados como principios informadores pero ejercidos como competencias diferenciadas, se comprende los conflictos de competencias y litigios ha-bidos en la delimitación de competencias entre el estado y las comunidades autónomas.


En la STC 13/1992 el Tribunal trató de conciliar la paradoja alojada en el federalis-mo fiscal reconociendo al estado la posibilidad de impulsar políticas de fomento aun sin ostentar título competencial, justificando el pronunciamiento por la vinculación entre las políticas estatales y la garantía de los derechos recogidos en el Título III de la Constitu-ción y lo que el Tribunal dejó claramente sentado: el poder soberano en la elaboración del presupuesto. Ahora bien esta prerrogativa del estado estaba limitada por las competencias autonómicas afectadas en la política de fomento. Si la competencia autonómica fuera exclusiva y el estado careciera de competencia (una hipótesis más teórica que real con solo reparar en la ductilidad y amplitud de un título transversal), el estado se encontraba obli-gado a fijar objetivos genéricos que permitieran a la comunidad autónoma especificarlos así como la gestión completa de los fondos; si la competencia fuera compartida y al estado correspondiera la fijación de las bases, la comunidad autónoma debería poder no especi-ficar pero sí precisar los objetivos, en este caso menos genéricos, establecidos por el estado así como la plena gestión de los fondos; si finalmente, las comunidades autónomas sólo tuvieran la titularidad de competencias ejecutivas y quedara en manos del estado faculta-des más extensas, aún así, ejercerían funciones de tramitación en la gestión de los fondos. En el caso extremo que la gestión de los fondos no fuera susceptible de descentralización, las comunidades autónomas tendrían derecho a participar en la gestión de los fondos.

Hasta tal punto ha sido relevante este criterio jurisprudencial que los estatutos de autonomía de segunda generación lo han reflejado en su articulado en una clara repro-ducción literal (véanse los artículos 114 del estatuto catalán y 45 del estatuto andaluz).

Esta estrategia de reforma estatutaria ha estado dirigida a precisar la indeterminación constitucional en la distribución de competencias tratando de no fiar la delimitación al caso concreto, sino interponiendo entre el juez constitucional y los legisladores ordinarios un legislador cualificado por el proceso de elaboración y aprobación del estatuto de au-tonomía. No es la ocasión para dar cuenta de la fallida pretensión del proyecto porque el Tribunal Constitucional ha desactivado sus fundamentos en la sentencia sobre el estatuto catalán. En cualquier caso y, a pesar de la frustración en el proceso de reformas estatu-tarias, parece claro que cuanto mejor definidas estén las competencias autonómicas más garantías reciben frente a las políticas de fomento que el estado pudiera promover.

Esta larga explicación sobre federalismo fiscal y distribución de competencias en las relaciones institucionales entre el estado y las comunidades autónomas, con las modu-laciones necesarias, se puede extrapolar a las relaciones intergubernamentales entre las comunidades autónomas y las entidades locales (Fernández Farreres, 2009). Se hace la salvedad de las diferencias entre ambos casos por razones evidentes: en primer lugar el número, hay diecisiete comunidades autónomas y más de ocho mil municipios, pese a la evidente heterogeneidad territorial y demográfica en las comunidades autónomas, los municipios exhiben, por su elevado número, una heterogeneidad mucho más acu-sada; en segundo lugar mientras que las competencias autonómicas se enumeran en la


constitución y se asumen en los estatutos, las competencias locales, como antes se ha expuesto, son de configuración legal. Sin embargo esta clara distinción no invalida la razón de fondo: las comunidades autónomas, al igual que el estado, deben atenerse a la distribución de competencias en las políticas de fomento que afecten competencias lo-cales. Esta exigencia aparece más inequívoca y necesaria en unas relaciones instituciona-les donde las materias y actividades sobre las que comunidades autónomas y entidades locales ejercen funciones y potestades son inevitablemente compartidas.

Tomemos un ejemplo que ilustre la propuesta: las políticas de vivienda. Antes de analizar el caso concreto es necesario destacar una idea clave: las entida-

des locales deben tener asignadas un repertorio de competencias propias que se alcen como referencia para calibrar el principio de necesidad en las transferencias que reciban como financiación incondicionada y los bienes y actividades susceptibles de tributación propia. Debe quedar también claro que una competencia exige precisar funciones y especificar materias para garantizar el carácter exclusivo en la titularidad y la eventual flexibilidad en el ejercicio. Las competencias han de permitir el impulso de políticas diferenciadas como expresión de la autonomía política de las entidades locales.

Cuando una comunidad autónoma decida políticas en determinados sectores (materias) donde las entidades locales ostenten competencias deberá respetar el ám-bito de decisión local. A continuación se expone el análisis y valoración de las polí-ticas de vivienda en las relaciones institucionales comunidades autónomas-entidades locales. La exposición se hace siguiendo la legislación autonómica catalana y andalu-za. Resumiendo un tema tan complejo y a riesgo de simplificar: se trata de identificar las competencias autonómicas y locales en materia de vivienda para comprobar si las políticas autonómicas permiten a los municipios singularizar políticas y si estos dis-ponen del marco jurídico propicio que ampare el ejercicio de competencias propias. El objeto de análisis es la opción adoptada por la comunidad autónoma: o bien el máximo con el reconocimiento de competencia propia o bien el mínimo de derecho de intervención en un asunto –la vivienda- que le afecta como entidad local.

Anticipo las conclusiones: tanto la legislación catalana como la andaluza degradan la autonomía local al no reconocer ni atribuir competencia a los municipios. La Ley catalana 18/2007 no determina las competencias municipales en materia de vivienda, el artículo 8 incurre en la “remisión diabólica” a la legislación de régimen local, a la legislación urbanís-tica y a la ley de vivienda misma. Otro reparo que cabe hacer a la falta de regulación en las competencias municipales es la confusión entre la capacidad de actuación en materia de vivienda, por ejemplo la suscripción de convenios o la concertación de actuaciones con otras administraciones y con agentes de iniciativa social o privada, y los requisitos de una competencias: funciones sobre materias. Esta deficiente regulación de las competencias municipales lastra y condiciona una idea positiva como los planes municipales de vivienda. Tal como aparecen regulados los planes autonómicos y municipales de vivienda (artículos


12 y 14 de la Ley 18/2007), el contraste evidencia la devaluación de las políticas munici-pales reducidas a la mera participación o intervención en asuntos que afecten a los vecinos. Análogo juicio negativo suscitan los artículos 12 y 13 de la ley andaluza 1/2010 del de-recho a la vivienda. Según el artículo 12.2, el Plan Andaluz de Vivienda y Suelo (es decir, elaborado por la comunidad autónoma) tendrá, entre otros, los siguientes contenidos:

- Los objetivos y prioridades en materia de vivienda protegida, así como su dis-tribución territorial.

- La definición de financiación y modalidades de ayudas autonómicas que co-rrespondan, así como la gestión de las ayudas estatales.

- Las condiciones de acceso a las actuaciones protegidas en materia de vivienda, suelo y rehabilitación que se recogen en el Plan.

Como contraste y en coherencia con el contenido del plan autonómico, el plan municipal de vivienda reduce las competencias locales a propuestas:

- Las propuestas de promoción pública y su ubicación.- Las propuestas de actuaciones dirigidas a fomentar la conservación, manteni-

miento y rehabilitación del parque de viviendas.- Las propuestas de cuantificación y localización de las viviendas protegidas en

sus diferentes programas.La lectura de ambos artículos muestra que la relevancia de un plan municipal de

vivienda no excede de un previo derecho de audiencia con la emisión de un documen-to o propuesta para dar cobertura al mínimo de garantizar la intervención participa-ción del ayuntamiento en asuntos que afecten a los intereses municipales. El cotejo entre el contenido de plan autonómico y el del plan municipal arroja una asimetría clara con solo comprobar que los aspectos claves de la política de vivienda correspon-den a la comunidad autónoma: distribución territorial de los objetivos y prioridades; definición de las actuaciones protegibles; financiación autonómica y estatal; y condi-ciones de acceso a las actuaciones protegibles. Como contrapunto los municipios sólo proponen. No deja de ser irónico que el apartado 1 del artículo 13 prescriba que la elaboración y aprobación de los planes municipales de vivienda se realizará de forma coordinada con lo establecido en el Plan Andaluz de Vivienda y Suelo.

Aunque, de entrada, la legislación catalana, a diferencia de la andaluza, no impo-ne el plan municipal, si un municipio quiere recibir financiación para la elaboración del plan debes someterlo a concertación con la comunidad autónoma. El término concertación no refleja una relación institucional paritaria sino las condiciones im-puestas (exigidas) por el nivel de gobierno que aporta los recursos económicos: envío de un ejemplar del plan aprobado por el ayuntamiento; eventual requerimiento para que el ayuntamiento amplíe la documentación aportada o la modificación del plan con arreglo a criterios de legalidad, disponibilidad presupuestaria y protección de intereses supralocales.


Para la comprensión cabal del adecuado ejercicio compartido de competencias en materia de vivienda hay que salir de una dinámica más próxima al litigio procesal que al contraste concertado de motivaciones. En los términos señalados en ambas leyes es posible concebir una relación más constructiva y respetuosa con la autono-mía municipal. Sobre todo la ley catalana detalla el contenido del plan municipal previendo un diagnóstico de necesidades, tanto de políticas posibles (construcción de viviendas, rehabilitación, alquiler, alquiler con opción de compra, etc.) como de colectivos afectados (jóvenes, mayores, mujeres, personas en situación de desempleo, inmigrantes, rentas bajas…). Sin embargo, la parte más delicada en la elaboración del plan surge al determinar las políticas prioritarias y los colectivos favorecidos. El artículo 14.6 señala los objetivos, programas y estrategias que deben incluir los planes municipales de vivienda. El punto clave figura en el apartado e):

“La definición y programación de las actuaciones concretas que deben llevarse a cabo en los seis años de vigencia del plan, que debe establecer las características técnicas y económicas, los beneficiarios, los agentes gestores y la programación temporal”.

En este apretado párrafo aparecen los temas que definen una política: a quien se dirige y el tiempo, tanto la urgencia y la prioridad como la proyección. Los planes municipales de vivienda deben ser la expresión de las políticas decididas por los ayuntamientos. El diseño institucional exige pensar un procedimiento para que la prioridad fijada desde el municipio encuentre valoración y contraste desde la comu-nidad autónoma; no cabe confundir la concertación con una relación interadminis-trativa que regule el ejercicio de control de legalidad o requerimiento de información y condicione los recursos económicos al cumplimiento de estos requisitos.

Conclusiones:1. La articulación de la planta local requiere no solo la perspectiva del ahorro en

la prestación de servicios y la propuesta para la eliminación de instancias intermedias y supresión y fusión de municipios. La dispersión de la población como una realidad incontestable, pese a la supresión de ayuntamientos, impide las pretendidas econo-mías de escala y exige economías de densidad y establecimiento de redes intermuni-cipales en la provisión de servicios públicos locales. Pese a las urgencias cortoplacistas incentivadas por la crisis conviene reflexionar sobre el diseño institucional que per-mita la viabilidad del largo plazo.

2. En este sentido, resulta inaplazable analizar la dinámica suscitada por la ano-malía de la ausencia de un marco jurídico garante de competencias locales propias y financiación incondicionada.

3. Si el referente para la determinación de los criterios de necesidad y capacidad en la financiación local son las competencias municipales e intermunicipales, no ha-brá correspondencia entre ambos puntos hasta que no se disponga de un repertorio


claro y estable de competencias. Al respecto se vuelve inaplazable un pacto de estado para que la PIE y las PICAs guarden coherencia con el reparto de competencias entre los tres niveles de gobierno.

4. La enumeración de competencias locales permitirá la paridad institucional en las relaciones intergubernamentales e interadministrativas entre comunidades autó-nomas y entidades locales. De esta manera las políticas de fomento impulsadas por las comunidades autónomas respetarán la autonomía municipal para singularizar en su territorio las directrices y principios contemplados en los planes autonómicos.

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Tobes Portillo, P. y Angoitia Grijalba, M. (2008): “La inversión y los planes au-tonómicos de cooperación local”, Papeles de Economía Española, 115, pp. 166-179.

2. Efectos de la actual crisispolítico-institucional y económica

en el ámbito local asturiano

Una visión desde la Hacienda Pública

Carlos Monasterio EscuderoCatedrático de Hacienda Pública


En esta breve reflexión me voy a referir al mundo local, entendido fundamental-mente como Hacienda local, aun siendo muy consciente de que no es esta la única faceta importante cuando se abordan estos temas.

Por precisar más aún, en las siguientes reflexiones se entiende fundamentalmente el municipio como un ente encargado de proporcionar una oferta suficiente y de calidad adecuada, de un catálogo de servicios públicos locales. Se desprende de lo anterior que, sin una cierta base económica y demográfica, es muy difícil, prácticamente imposible, que tal prestación de servicios pueda realizarse de modo mínimamente satisfactorio.

Comencemos por decir que probablemente no sea el mejor momento para cier-tas reformas estructurales, por las evidentes urgencias presupuestarias del Sector Pú-blico y porque, en cualquier caso, la coyuntura no debería ser nunca una buena aliada para acometer cuestiones de calado, menos aún, sobre la reforma del Estado. Siendo cierto lo anterior, también se puede decir lo contrario, en sentido más posi-tivo: cuando una sociedad tiene una convulsión profunda (en este caso, económica, pero también social y política), quizás sea el único momento posible para actuar, no ya solo para reflexionar sobre ello.

Aunque pueda parecer una obviedad, hay un asunto en el que debemos ser be-ligerantes. Siempre que se habla de reformas, no hay otra manera de plantearlas que mirando con los ojos abiertos al presente, sacando consecuencias de en qué situación estamos, procurando ver soluciones comparadas en otros países y mirando al futuro para proyectar esas soluciones.

Segunda obviedad aparente. Cuando hablamos de una reforma de la Hacienda local, hay que exigir que el resultado final sea mejor que el statu quo, en términos de


prestación de servicios a la ciudadanía, con calidad, homogeneidad –en la medida de lo posible– y sostenibilidad financiera.

Por todo lo anterior, considero que una cosa muy poco deseable en el debate local es una especie de intento permanente de hacer una “reforma con legañas”, mirando a la identidad local o a otro tipo de cuestiones anexas de similar tenor. Hay que acabar con ello cuanto antes porque justamente eso es lo contrario al respeto a la Historia y a la identidad local. Puestos a hacer una reforma en serio para nuestra generación y para los futuros vecinos y vecinas de un concejo, con el objetivo de que reciban servicios de calidad, debemos apelar a la Historia en sentido práctico, pero no para ignorarla o manipularla, cuando no las dos cosas a la vez.

Cuando se pretende decir –en nombre de las esencias locales– que un municipio tiene mucha historia y que hay que respetarla, nadie debería poder estar en contra de tal plan-teamiento. La mayor parte de los municipios vienen de hace dos siglos y esa es suficiente “historia” como para no tomársela a broma. Dicho esto, el respeto debe abarcar mucho más que el folclore y también mucho más que las manifestaciones que apelan a la “esencia”.

Vemos cómo en su momento, cuando se constituyeron muchos Ayuntamientos, te-nían un diseño racional. Un ejemplo –aunque hay muchos más en Asturias- es el concejo de Ponga. En el censo de población de 1842 figuraba con 4.178 habitantes, frente a los 6.371 de su limítrofe Cangas de Onís y los 19.610 del concejo de la capital asturiana, Oviedo. Haciendo un salto de 170 años, hasta el padrón municipal de 2012, observamos una sangría demográfica en Ponga (686 habitantes), un estancamiento en Cangas de Onís (6.787 habitantes) y una explosión en Oviedo (225.973 habitantes). En otras palabras: dos concejos similares en superficie, estructura económica y población, como son Ponga y Cangas de Onís, han seguido sendas demográficas radicalmente diferentes. No digamos ya si comparamos la evolución de la población de Ponga y la de Oviedo, aún con matices que habría que hacer sobre cambios en la demarcación territorial. A mediados del siglo XIX Ponga tenía un número de habitantes muy considerable, equivalente a la quinta parte de la población de Oviedo. Hoy apenas alcanza un raquítico 0,3% del concejo capi-talino. Sin embargo, el mapa municipal sigue siendo esencialmente el mismo de entonces.

Si hoy los municipios poblados están en otros sitios, debemos mirar con los ojos abiertos la realidad de hoy y saber qué podemos pedirle. Quienes diseñaron el mapa municipal en su momento, hace dos siglos, lo hicieron con pleno sentido y, sin em-bargo, hoy se defiende, sin sentido, la pervivencia del mismo modelo. En esencia, la tarea que tenemos pendiente es la de volver a realizar la misma tarea que entonces acometieron nuestros tatarabuelos, ajustando el mapa y las competencias municipa-les a la actual realidad económica y demográfica.

Hay una segunda parte que es la manipulada. A veces, cuando se habla de la reforma local y se pregunta a los alcaldes, es como si hablamos de la reforma de las regiones mili-tares y les pedimos opinión a los capitanes generales de los antiguos virreinatos. No de-

CARLOS MONASTERIO ESCUDERO

berían estar los municipios al servicio del aparato de los partidos políticos, sino al servicio de la ciudadanía. Sentada esta “revolucionaria” tesis y vista la experiencia de los últimos 40 años de los municipios más pequeños con las mancomunidades, surge una inmediata reflexión. Como el cariño en las primeras fases del enamoramiento, se crean con mucho entusiasmo, con una gran afinidad política o personal por quienes las crean, pero cuando empieza a ir mal, la gente deja de pagar al ente común. La creación de la mancomuni-dad en sí misma supone reconocer que hay un problema que no pueden resolver varios municipios, de lo cual nace una nueva entidad local, sin que hayan desaparecido las originarias y sin asegurar que el problema vaya a ser resuelto de forma satisfactoria.

En esta especie de dilema en el que se pregunta si uno está a favor o en contra de fu-sionar municipios, la respuesta ha de ser variable, según el caso. En todo caso, afirmativa para los municipios que sean inviables, de tal forma que, en vez de tener varios concejos y una mancomunidad, con varios alcaldes y un presidente del ente mancomunado, tendría-mos que ir hacia un municipio distinto en el que haya una sola Alcaldía. Probablemente, a los partidos que tienen a sus representantes allí no les guste esta propuesta, pero creo que la reforma debería estar al servicio de los vecinos y no al servicio de otros intereses.

Mirando desde ahora hacia el futuro y, usando algunas experiencias comparadas, hay modelos de descentralización basados en municipios más fuertes que los españoles, como el modelo escandinavo. En este sentido, una premisa básica para una buena reforma local es la que distingue entre la gestión administrativa y la prestación de servicios. La primera tiene mucho que ver con la transparencia, en sentido amplio, pudiendo exigir que, a la vez que en el censo tenemos unos documentos de identificación personal, nos dieran una “clave ciudadana” para acceder a la administración electrónica y que este fuera el sistema normal. Pero la parte más importante, la esencial, hace referencia a los servicios públicos locales que queremos prestar y la forma concreta en que se va a instrumentar su prestación.

Dentro del catálogo de servicios fundamentales, se podría buscar un sitio donde se pueda prestar la educación dentro del municipio, desde la etapa infantil hasta la secun-daria. O la asistencia sanitaria no especializada y otro tipo de cuidados sociosanitarios. O la prestación de servicios tradicionales, como el abastecimiento de aguas, la recogida de basuras y el saneamiento hidráulico. Ahí sí que hay evidencia empírica abundante res-pecto a que estos objetivos exigen un umbral mínimo de población de 20.000 o 30.000 habitantes. Pero este debate sobre servicios públicos locales es muy difícil de abordar con rigor en España, ya que tenemos municipios desde 5 vecinos, una multitud con menos de 500 habitantes y, en la cúspide de la pirámide, hasta grandes ciudades con más de 500.000 personas empadronadas. Si tenemos municipios de dimensiones tan distintas es imposible buscar una solución homogénea que sea mínimamente satisfactoria.

Igual de imposible resulta que municipios que tienen una población tan reducida tengan más que una vida “fantasmal”. A esos no podemos pedirles que presten servi-cios porque no tienen ni ingresos suficientes, ni bases tributarias de donde obtenerlos,


ni capacidad de gestión, aunque les diéramos los ingresos a través de transferencias. Creo que lo mejor es hacer el mismo ejercicio que hicieron nuestros antepasados hace dos siglos y preguntarnos dónde está hoy la población. La respuesta es clara: está más concentrada, más urbanizada y menos extendida en el territorio. Busquemos el umbral mínimo de población y hagamos un catálogo de servicios mínimos y homogéneos. A partir de ahí, montemos un sistema sostenible, suficiente y eficiente de Hacienda local.

En el caso de España existe una cierta base de financiación local basada en un uso importante de tasas y precios públicos para que el usuario pague una parte de los servicios públicos que consume. El otro pilar es la tributación local, sobre una base esencial –en la que coinciden la mayoría de países avanzados– centrada en los impuestos sobre la propie-dad inmobiliaria, completadas con otros impuestos de menor importancia y un sistema de transferencias de nivelación que, aun a riesgo de ir contra la moda imperante en Es-paña, estimo que deberían ser esencialmente condicionadas. Si los municipios están para prestar servicios, los que tengan especiales dificultades por mayores costes u otros motivos para prestar un servicio en concreto, deberían recibir una subvención que iría condicio-nada a la prestación de dicho servicio concreto, para evitar disfunciones aún mayores.

En ese esquema, con una base mínima de población y, probablemente, un ajuste para homologar las bases imponibles, se podría dar un paso más allá y hacer una reforma usando precedentes de otros países como Alemania o Dinamarca, donde en periodos prolongados de tiempo han refundido sus respectivos mapas municipales.

Por dar una idea temporal: hagámoslo en una legislatura. Bajo una definición general de qué servicios deben prestar todos los municipios y con qué dimensión mínima, permitamos que los actuales municipios negocien y tengan un par de años para buscar soluciones mediante acuerdo. A partir de ahí –y además esta es una com-petencia de las Comunidades Autónomas- se delimitarían los términos municipales y se diseñaría el mapa definitivo, resolviendo los flecos que pudiesen quedar (para esto último se podría habilitar un año adicional), de manera que cada municipio tenga un aparato de gestión mínimo en un plazo razonable de tiempo.

En suma, la reforma de la vida local, desde el punto de vista de la prestación de servicios esenciales a la ciudadanía, debería permitir que las familias con hijos menores puedan tener un colegio dentro de su municipio para que, desde la educación infantil, lleguen hasta la educación secundaria. Idéntica reflexión podríamos aplicar a los servi-cios fundamentales de asistencia sanitaria y sociosanitaria, incluido todo el desarrollo de la Ley de Dependencia. Hay experiencias prácticas de otros países que podríamos “importar” provechosamente, como es el caso de las colectividades locales francesas.

A grandes trazos, esta podría ser la base para una posible reforma local, rematán-dola con algo más que es fundamental: un esquema amplio de transparencia y de ren-dición de cuentas. Por supuesto, insistiendo en la manera tradicional, con un control de legalidad a través de la Intervención correspondiente a cada Administración, pero

CARLOS MONASTERIO ESCUDERO

exigiendo al mismo tiempo un informe (como mínimo, anual) de la Sindicatura de Cuentas sobre el coste que tiene para la ciudadanía el funcionamiento de los munici-pios, analizando alternativas de gestión, fiscalizando la contratación y evaluando las principales políticas públicas.

Si queremos que el municipio sea el lugar donde se prestan de manera efectiva y eficiente determinados servicios públicos, la única manera de hacerlo es dándoles una base demográfica, económica y de capacidad de gestión que permita afrontar sus obligaciones en serio y con garantías. Si no es así, nos quedaremos en mucha “iden-tidad local”, muchos “coros y danzas” y muchas cosas de gran tradición en nuestra Hacienda local que en la práctica ya no sirven (abastecimiento de agua en fuentes públicas o cotos de caza y pesca).

Aun así, si a alguien le atrae mucho la tradición local, podríamos preguntarnos has-ta donde nos alcanzaría la vista retrospectiva. Puestos a entrar en ese juego, podríamos ser más clásicos. Sólo tres regiones –Tarraconense, Bética y Lusitania– y unos ciento y pico conventos jurídicos que tenían los romanos. Sería muy racional y, desde el punto de vista económico, puede que incluso fuese bastante más sensato que lo que tenemos.

Una visión desde el Derecho

Bernardo Fernández PérezPresidente del Consejo Consultivo del Principado de Asturias

Partamos en esta reflexión de lo evidente: los municipios son entidades presta-doras de servicios que deben tener una base económica sólida y habría que forzarlas a encontrar una base poblacional que garantizara esa prestación de servicios bajo un régimen de transparencia y de control, dejando aparte los discursos relativos a la identidad municipal y otras abstracciones.

No obstante, voy a hacer una reflexión en la que se ponga de relieve lo difícil que es introducir estas dosis de pragmatismo racional, ya que el discurso político-institucional que actualmente caracteriza la evolución del régimen local en España es otro. Cuando se nos invitó a reflexionarsobre los efectos político-institucionales de la crisis, lo primero que me pregunté fue cuál era el ámbito de la crisis, si era una crisis exógena que afectaba al estado apacible de las corporaciones locales o se superponía a una crisis propia, una crisis en la configuración del poder local.

Lo que me encontré fue un conjunto de reflexiones, con un discurso muy sólidamente asentado, en el que se hace muy difícil introducir dosis de pragmatismo (de las que serían ejemplo la intervención de Carlos Monasterio), un pragmatismo que reduce, nada más pero nada menos, a las corporaciones locales a ser Administraciones prestadoras de servi-cios con una base económica sólida, a ser gestores de servicios públicos para la población.

¿Qué caracteriza esa especie de atmósfera sólidamente asentada que envuelve hoy la reflexión sobre el desarrollo del régimen local en la dimensión político-institucio-nal? Para responder con precisión, habría que remontarse a ideas como la gobernanza multinivel o a los principio de subsidiariedad y proporcionalidad. Es decir, a una serie de principios que parece que están actualmente conformando la configuración del poder local y que hace que las Administraciones locales pierdan, en ocasiones, esa dimensión pragmática de entidades prestadoras de servicios al ciudadano para


preguntarse cómo, en un esquema de gobernanza multinivel, regido por el principio de subsidiariedad, pueden dar soluciones locales a problemas globales.

En esta coyuntura, exploramos un terreno poco propicio para el principio de realidad porque, quizás, en lugar de comenzar a reflexionar de esta manera tan prag-mática que tuvo Carlos Monasterio, el “discurso ambiente” es otro, y ese es el que yo quería, brevemente, resumir.

¿Cuál es el “discurso ambiente”? ¿Cuál es el cúmulo de ideas que nos envuelve a la hora de reflexionar sobre el poder político-territorial en España?

Decía que, al hacer la reflexión, me preguntaba si esta crisis, de la que queremos extraer las consecuencias en el plano político-institucional del régimen local, es una gravísima crisis económica, pero una crisis exógena que viene a incidir en la apacible vida de las corpora-ciones locales, que estarían ajenas a la sensación de crisis. No lo veo así. Yo creo estamos sumidos en una pluralidad de crisis. Junto a una crisis económica muy importante, hay una crisis en la configuración del Estado autonómico y una crisis de conformación de los pode-res locales en el seno del Estado autonómico configurado desde la Constitución de 1978.

Por tanto, no es una crisis exógena. No es una crisis que venga a añadir problemas nuevos a una realidad apacible y serena, sino que se suma a una situación crítica en la configuración del nivel local en la delimitación del poder político-territorial en España. Es cierto, es una crisis actual pero es una crisis plural y, además, una crisis sobreañadida a la que ya tiene la configuración del poder territorial en España, incluso en su ámbito local.

Me voy a ceñir a las dimensiones político-institucionales de esta crisis y a la ‘re-flexión ambiente’ en la que incide la crisis nacional. Para ello, deberíamos enunciar tres o cuatro ideas como inicio:

- Los efectos de la crisis económica actual coexisten con los propios de una crisis prexistente en la delimitación del poder territorial, en la configuración del régimen local en España.

- La crisis tiene una dimensión territorial múltiple. Es una crisis, no sé si global, pero al menos nacional, porque estamos actualmente, ante una reflexión sobre la configuración del propio Estado autonómico.

- Es asimismo una crisis local, porque se está debatiendo el mapa municipal, la fi-nanciación local, la posición institucional de las corporaciones locales, sus com-petencias, y el régimen de gobierno y administración de las corporaciones locales.

- Es, también, regional, y no solamente en el plano económico, sino también en el po-lítico-institucional. Al final acabaré dando algunas ideas de porqué esta dimensión regional incide en el poder local y qué cabe esperar de las soluciones que se le preste.

Nos encontramos, por tanto, ante una crisis que coexiste con la prexistente de la configuración del poder local, con varias dimensiones, y es una crisis que impide, a veces, encontrar un terreno pragmático realista en el que dar una solución inmediata a la configuración del poder local.


¿Qué caracterizaría la crisis político-institucional en el plano nacional? Yo creo que estamos asistiendo, en general, a un descrédito de la política y los políticos. Hay una sustitución de la legitimidad representativa y democrática por una legitimidad tecnocrática y, al mismo tiempo, hay una apoteosis, una santificación, de lo privado respecto de lo público que hace que sea muy difícil reflexionar sobre cómo configu-rar el poder político local cuando en el ámbito de lo público, por parafrasear a Judt, “todo va mal”, no solo algo, sino todo, dada la actual tendencia a desprestigiar lo público y a configurar las corporaciones públicas con técnicas de régimen privado.

En España, además, la reflexión o el discurso de la configuración del poder local en su dimensión político-institucional se efectúa, en el momento actual, en un contexto caracterizado, en primer lugar, por un desarrollo asimétrico de la articulación de los tres niveles de poder territorial en España: Estado, Comunidades Autónomas y pode-res locales. Un desarrollo desigual incluso temporalmente, porque la afirmación de las Comunidades Autónomas se hizo, a veces, en detrimento de los niveles municipales de gobierno, y la emergencia del poder autonómico eclipsó y, en muchas ocasiones, aplazó los avances en la configuración político-institucional de las corporaciones locales.

En segundo lugar, se está cuestionando el propio mapa del poder local, pero no solamente el mapa municipal, sino también la existencia de determinadas corpora-ciones locales, como el nivel provincial, lo que no tiene una especial incidencia en el caso de Asturias, donde no existe Diputación provincial como agrupación de muni-cipios con competencias propias desde la constitución de la Comunidad Autónoma.

Finalmente, estamos ante un cuestionamiento del propio Estado autonómico. Hay un reflujo objetivo en la reflexión sobre el Estado autonómico que me parece que tiene unas dosis notables de arbitrismo, porque para corregir excesos nacionalis-tas o para corregir ausencias, o déficits de coordinación y cooperación, se ha empe-zado por poner en solfa el propio Estado autonómico. Lo digo yo, que soy defensor de un Estado central fuerte, pero que creo que estamos en una posición objetiva de cuestionamiento del propio Estado autonómico.

En este debate, en el que prima la definición o redefinición del Estado autonó-mico en un contexto en el que se ha postergado, por la emergencia de las Comu-nidades Autónomas y ahora por su crisis, la solución a la configuración del poder local, la reforma radical de los poderes locales ha experimentado una doble poster-gación, un doble relegamiento.

En el ámbito municipal, además, esta crisis político-institucional tiene unos rasgos propios. En primer lugar, se cuestiona el mapa municipal. Parece opinión común que hay que ir a una redefinición del mapa municipal (como en Alemania o Portugal), mediante fusiones, agrupaciones o segregaciones; que hay introducir nue-vos modelos de dirección y gestión en las corporaciones locales, redefinir su ámbito competencial y exigir suficiencia financiera.


La cuestión no es nueva. Asistimos desde mediados de los años 90, aunque última-mente amortiguado por el debate autonómico, a un intento de abordar el problema de la reconfiguración del régimen local, una reforma relegada desde finales de los 70.

Como hitos de este proceso, quiero recordar el pacto local de los años 90, que surge en el seno de la Federación Española de Municipios y Provincias y da lugar a dos modificaciones legislativas en un plano supraestructural y a otras dos modifica-ciones menores, pero también relevantes. El primer pacto local se inicia en 1993 en la FEMP y cristaliza en un pacto en 1998 del que surgen dos proyectos de ley que se convierten en la Ley 11/1999, que produce una reforma importante de la ley de bases del régimen local, y en la Ley 53/2003, de modernización del gobierno local. Complementariamente a estas leyes, otras dos muy relevantes, aunque algo posterio-res, son la Ley 25/2009, en relación con el libre acceso a las actividades de servicios y a su ejercicio, y la reforma de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, reforma que bastantes dolores de cabeza ha causado, para complementar la reforma de 2003 y de 1999 en materia de transfuguismo.

¿En qué dirección fueron estas reformas?- Se ha reformado el sistema de gobierno local. Frente al pragmatismo, el fun-

cionamiento del gobierno local se ha parlamentarizado, y se han redefinido las competencias del Alcalde y del Pleno, intentando configurar como auténtico órgano ejecutivo al Alcalde y como órgano de control al Pleno. Esto significa asimilar por analogía, introduciendo la moción de censura y la cuestión de confianza, el funcionamiento del poder local al del poder autonómico.

- Se ha roto el uniformismo, ya que la regulación actual de las corporaciones locales no es uniforme. Afortunadamente, cabe dispensar disparidad de trato a las grandes ciudades y al resto, porque la realidad de los 8.116 municipios es muy distinta, no solo por base poblacional sino por el carácter urbano o rural de las corporaciones locales.

- Se han articulado nuevos sistemas de control en la gestión de las corporacio-nes locales, en algunos casos reforzando los controles en materia de gestión financiera, pero en otros disminuyéndolos, precisamente por esa visión de corporaciones con autonomía política más que con autonomía administrativa.

- Se han aumentado también los niveles de competencias, básicamente con las procedentes del Estado, aunque en cuestiones menores, como en materia de aguas o en tráfico, y se ha facilitado la participación de las Administraciones locales en la gestión de competencias del Estado.

Este conjunto de reformas se complementaron con la incorporación de técnicas de gestión indirecta a los ayuntamientos, como la posibilidad de introducir la figura de las entidades públicas empresariales o la regulación más detallada de los consor-cios, de los organismos autónomos y las sociedades mercantiles de capital público.


Todo este conjunto de reformas han dado de sí lo que estamos contemplando. Pero no han apaciguado el problema de la necesaria reconfiguración del régimen local en España ni, al mismo tiempo, han pacificado la reivindicación constante de los representantes locales de que se les conceda auténtico estatuto de tercer pilar de la gobernanza multinivel a las corporaciones locales.Y este es el discurso, creámoslo o no, que está latiendo en la sociedad española y en los munícipes, en los representantes locales, un discurso que merece todo mi respeto pero que, más que por la visión prag-mática, discurre por la senda de aplicación al pie de la letra de la Carta Europea de Autonomía Local, y de la gobernanza multinivel y el reconocimiento del pilar local en la aplicación del principio de subsidiariedad y proporcionalidad de la Unión Europea.

Pero hay más: el pacto local solamente acabó en su primera fase. Queda una segunda fase que está en discusión: la que afecta a las Comunidades Autónomas. Es como si el Estado hubiera hecho su trabajo con las reformas legislativas, de modo que procede ahora iniciar la segunda descentralización, desde las Comunidades Autóno-mas, para incrementar de competencias de las corporaciones locales.

Este segundo pacto local se ha empezado a redefinir en algunas Comunidades Autónomas. Y se preveía en la Ley Básica de Gobierno y Administración Local que estaba en fase de anteproyecto elaborado por el Gobierno socialista saliente. Este anteproyecto de ley, fruto de un Libro Blanco cuya primera versión es de 2003-2004, no llegó a presentarse en las Cortes pero abordaba de una manera radical esta reforma municipal, pero no en el plano pragmático de plantear fusiones municipales o la mejora de la gestión, sino, de nuevo y en coherencia con el discurso ambiente, en el plano de los grandes principios. Así, reconocía una posición institucional a los ayuntamientos dentro de esa gobernanza multinivel, reconocía competencias propias de las corporaciones locales y competencias atribuibles o delegables por las Comu-nidades Autónomas, al tiempo que introducía unas técnicas de delimitación de los ámbitos de gestión y de dirección.

No sé en qué quedará ese anteproyecto de ley con el nuevo Gobierno, pero daba la señal de partida al segundo pacto local, el referido a la segunda descentralización y transferencia de competencias de las Comunidades Autónomas a las corporaciones locales con la adecuada suficiencia financiera.

Este es, creo, el discurso en el que hay que moverse, porque va a ser inevitable no encontrarse con él, ya que si se defiende una reforma del régimen local con otras premisas, digamos más pragmáticas, al menos hay que saber que habrá que refutar este planteamiento de naturaleza más ideológica.

No obstante, esta segunda descentralización, que está a la espera, esta inserción del régimen local en la gobernanza multinivel, se afrontará, quiérase o no, ante una serie de hechos que son casi principio de realidad, como es la necesidad de cuestionar el mapa municipal.


Aunque en este planteamiento hay notabilísimas dosis de arbitrismo. Mi expe-riencia de años en el Gobierno autonómico, algunos de los cuales fui responsable de la Administración local, me pone de relieve que en esta materia, o se es autoritario, o no hay modo de llegar a una redefinición del mapa local. Siempre se quiere respetar la voluntad y espontaneidad de las fusiones o agrupaciones municipales, incluso se fomentan la confraternización interlocal mediante las mancomunidades o los con-sorcios, pero tengo la impresión de que o se actúa de una manera un tanto imperativa o, si hay que esperar a que se produzca una suerte de danza voluntaria de aproxi-mación de concejos y poblaciones fruto de un movimiento espontáneo, no se va a llegar a ningún lado. La experiencia en Asturias es, en este sentido, desoladora (baste evocar el ejemplo de la eficacia de la leyes aprobadas en los años 80, en materia de régimen local, relativas a la regulación de comarcas, a la demarcación municipal y al reconocimiento de la parroquia rural, junto al proyecto no desarrollado sobre el área metropolitana). Aunque afortunadamente, hay dos o tres instituciones de carácter local que están articulando el territorio de la zona central de Asturias como son los consorcios Cogersa y Cadasa, y el Consorcio de Transportes.

El otro factor al que se enfrenta esta segunda descentralización es el que cuestiona los modelos de gobierno y dirección o gestión en el seno de cada corporación local. Pero en esto ya no puedo ahora entrar.

Quería terminar con una última reflexión: la crisis no es algo ajeno que haya irrumpido súbitamente en la apacible vida municipal, porque el propio régimen local está en crisis de redefinición. Esta crisis tiene, también, una manifestación política-regional genuina que no se da en otros sitios, porque estamos en una crisis política en Asturias, como parece evidente a la vista de las elecciones anticipadas (Y cabría entonces hacer una referencia a cómo abordan esta cuestión, la del régimen local y su crisis, los distintos programas políticos de los partidos que concurren a las elecciones. Yo los he consultado, pues retratan el estado de la cuestión, con todos sus problemas y también todos sus tópicos. Les invito a repetir la experiencia).

Esto es lo que quería aportar, una reflexión que quizás haya sido demasiado “superestructural”, pero creo que es el discurso que hay que tener presente y al que hay que hacer frente si se pretende partir de una visión que yo llamaría pragmático-racional, que es muy bienvenida y que comparto, pero que choca con el principio de realidad imperante. Aquí el principio de realidad está invertido. El principio de realidad no es el pragmático, sino el otro discurso, el que he intentado resumir y que es el que prevalece en la mayor parte de los representantes públicos.

Una visión desde la Sociología

Rodolfo Gutiérrez PalaciosCatedrático de SociologíaUniversidad de Oviedo

No soy experto en temas territoriales, menos en los locales, solo aficionado. Por lo tanto lo que diré es más intuitivo que probado, incluso puede resultar un tanto especulativo en algún detalle.

Empiezo por recordar los que son, creo, los rasgos más relevantes de las diná-micas territoriales asturianas en la etapa más reciente. Algunos de estos rasgos están relacionados con la crisis, otros son de más largo alcance temporal.

El primero de ellos, es la constatación de que las dinámicas de diferenciación territo-rial dentro de Asturias no parecen haberse detenido. Al menos por lo que se refiere a las dinámicas de población y renta. Se tiende a pensar en dos Asturias, una central, metropo-litana, y otra, semi-urbana y rural, desplegada con intensidades variables en las alas de la región. Pero, como han mostrado bien mis colegas del equipo de investigación REGIO-lab1, en realidad en las dinámicas más recientes se puede observar la formación de cuatro Asturias. Mejor dicho, una región en la que sus territorios, vistos con perspectiva local, no se compartan con dinámicas de convergencia, sino que caminan a cuatro velocidades.

Hay una Asturias rica, que se corresponde con los municipios de Oviedo, Gijón, Noreña, Siero y Castrillón, en los que se combina un fuerte crecimiento con una ren-ta alta, claves para explicar su vigor económico y el que sigan absorbiendo población metropolitana. Gozón, Carreño y Llanera van también a rebufo del dinamismo de esos otros concejos más pujantes del centro regional.

Hay, en segundo lugar, un grupo de concejos, todos vinculados a la autovía del Cán-tabrico, que caminan en una segunda velocidad, tras un acelerón bastante reciente. Son

1 Se pueden seguir sus trabajos en los boletines del Observatorio Regional REGIOlab disponibles en esta página: http://www.uniovi.net/regiolab/enlaces2/i1/


los principales concejos de la Comarca de la Sidra (Nava y Villaviciosa), otros de la costa oriental (Ribadesella, Llanes, Ribadedeva, y alcanza algo a Caravia); también se encua-dran en esta segunda división, al Occidente, Tapia de Casariego, El Franco y, sobre todo, Navia. Son todos ellos municipios que en los últimos años han logrado un notable dina-mismo, pero que, pese a ello, no han alcanzado el nivel de renta del centro más pujante.

Por otra parte, hay una tercera Asturias que frena fuerte. Es la compuesta por los mu-nicipios de tradición industrial, de un lado los mineros del área central, de otro los del área siderúrgica (Avilés y Corvera), junto a Cangas del Narcea y, en cierto modo, también Val-dés, que conforman un grupo de tercera velocidad. El crecimiento económico en esas áreas locales es bajo, pero las rentas continúan siendo de nivel medio, algo que, especialmente en los territorios de tradición industrial, se explica por las jubilaciones y prejubilaciones. Lo destacable es que no convergen, aún con su proximidad al área central más dinámica y pese al enorme esfuerzo de recursos públicos empleado en infraestructuras, equipamientos y acciones de reactivación, particularmente en las áreas de tradición minera.

Finalmente, la Asturias de cuarta velocidad, compuesta por cerca de 50 mu-nicipios de los 78 existentes, en los que se combinan niveles bajos de renta y un crecimiento muy débil. Algunos de estos municipios están en el umbral de la super-vivencia como unidades capaces de tener una administración local propia: 5 tienen menos de 500 habitantes y 15 menos de 1.000.

Además de esta caracterización, hay otros dos hechos de especial relevancia. Éstos ya más claramente asociados a la crisis. Por una parte, la desaceleración, en unos ca-sos, y el parón, en otros, del crecimiento urbano. Y por ello mismo, una presión mu-cho menor hacia el desarrollo suburbano y hacia la extensión del modelo de ciudad difusa o extensa, que afectaba intensamente a las principales ciudades, al conjunto del área metropolitana y a una buena parte de las villas costeras en esas áreas locales de segunda velocidad. Por otra parte, la más que evidente (y ya comentada en esta sesión) merma de recursos en las manos de las tres administraciones públicas y, sin-gularmente, de los municipios.

¿Se pueden extraer algunas consecuencias útiles del conjunto de estas dinámicas y de estos hechos? Creo que sí. Aunque me limitaré a referirlas a los dos niveles locales que están en los extremos de este panorama de las cuatro Asturias que he mencionada.

Primero algo sobre la Asturias metropolitana. Esta Asturias de 800.000 habitan-tes, que se reparten entre entre varios núcleos locales, muy próximos entre sí, con una fuerte identidad y con un fuerte dinamismo local en muchos sentidos, lo que cons-tituye un gran activo económico, social y cultural. Pero ese vigor local tiene también algunas desventajas; sobre todo, si, como ocurre en este caso, se corresponde con un modelo cuasi metropolitano con muchos centros, con un fuerte desarrollo suburba-no y de urbanización difusa, lo que genera intensos flujos de movilidad cotidiana en todos los sentidos entre esos centros.

RODOLFO GUTIÉRREZ PALACIOS

Este modelo tiene algunos problemas que hay que intentar corregir. Es un modelo que, por su carácter pluri-central, reduce los conocidos beneficios de las economías de aglomeración. También rebaja las oportunidades del transporte público como medio más eficiente económica y ambientalmente para la movilidad diaria. Además, se conoce también que reparte mal los costes y los beneficios de un área urbana entre los habi-tantes de los núcleos más centrales y los su periferia. Y sobre todo, obligaría a la acción publica a una fuerte coordinación de las políticas locales con las políticas supra-locales.

La crisis debía hacernos repensar nuestro modelo metropolitano. Saber bien por dónde se quiere que discurra y preguntarse si disponemos del instrumento de gestión más apropiado. Hay, en este sentido, ejemplos que hacen dudar mucho de que tenga-mos la respuesta adecuada a estas preguntas. Por referirse a lo que puedo conocer mejor, el modelo de implantación territorial de la educación superior, se ha hecho con pocos criterios de política regional y de coordinación de las políticas locales. Eso no sólo ha supuesto un mal uso de recursos públicos, sino que ha comprometido algunos logros de mayor calidad del sistema universitario regional y también de los propios beneficios de esos equipamientos sobre las propias áreas locales, que obtendrían mayores frutos de unos servicios universitarios de mayor calidad y de mayor especialización local.

Algo parecido podría decirse de las políticas culturales, que además de su impor-tancia económica, tienen valor simbólico en la articulación de territorios e identidades. No tiene mucho sentido que, en un área cuasi metropolitana de estas características, la creación de equipamientos culturales y la programación de eventos con fondos pú-blicos responda básicamente a una lógica de competencia y emulación entre ciudades.

Finalmente, respecto a la cuarta Asturias, la de los pequeños municipios semi-rurales, se pueden plantear muchos interrogantes. En este sentido, parece que el cen-tro de las preocupaciones está en la supervivencia administrativa, con la cuestión de la posible fusión de concejos. Esto es un verdadero problema, pero dudo de que sea el fundamental de estos territorios. El coste de su administración no es lo más one-roso. Más importante es estudiar la optimización de su mapa de servicios públicos, los educativos, sanitarios y sociales, muy principalmente. Y aún más, es el conjunto del desarrollo rural el mayor problema de estas áreas locales. Apostar por un modelo claro y un programa potente de desarrollo rural es mucho más decisivo para estos territorios que la, sin duda necesaria, reordenación administrativa.

3. Presupuestos y cuentas municipales:control interno y externo

El control interno en el ámbito local: regulación actual, eficacia y propuestas de reforma

Begoña Sesma SánchezCatedrática de Derecho Financiero y Tributario


1. Introducción¿Cuál es el diagnóstico del control interno local? ¿En qué situación se encuentra?

¿Existe realmente? ¿Es económico, eficaz y eficiente? ¿Es independiente?Voy a comentar algunos datos y, en ocasiones, anécdotas, que pueda servir para

responder estas preguntas sobre el diagnóstico del control interno local. Lo haré refi-riéndome a las deficiencias que presenta su régimen jurídico, su organización y funcio-namiento y sus funciones. Y aunque el tono de mi intervención pueda parecer incisivo y crítico -es un defecto que compartimos muchos académicos- y claramente injusto en ocasiones, porque no siempre puede generalizarse a partir de algunos ejemplos, quiero dejar claro que soy una firme defensora del control interno local, de la profesionalidad e importancia de quienes ejercen el control interno en el ámbito municipal no sólo por la responsabilidad que asumen, sino porque se les exige dominar toda la normativa económico financiera y porque pocos servidores públicos ejercen con tanta presión su trabajo. Y esta característica que, en general, se predica de los controladores internos del gasto público, es especialmente relevante en el ejercicio de esta función en la esfera local1.

Por otro lado, y en contra de algunas modas que postulan los controles financieros permanentes y sofisticadas auditorías (de programas presupuestarios, por ejemplo), en la realidad local de nuestro país y máxime en la delicadísima situación económica actual, también adelanto que soy partidaria de controles preventivos, de legalidad, de los que aseguren la fiabilidad y estabilidad de los presupuestos locales y de que dichos controles

1 Vid., la entrada “Ser interventor” del 7 de mayo de 2010 del blog de A. Arias Rodríguez, http://fiscalizacion.es.


se ejerzan preferentemente por servidores públicos o dependientes de una autoridad in-dependiente pero, en todo caso, bajo supervisión pública. Anticipo también que, a mi juicio, en la esfera de control interno local, la fiscalización por empresas de auditorías pri-vadas presenta hoy en día muchas dudas y yo, en particular, la valoro con cierto recelo. No deja de ser paradójico que en la coyuntura económica en la que nos encontramos se pos-tule y demande, cada vez más, un control o supervisión público de muchas actividades privadas y, al mismo tiempo, se aliente dejar en manos privadas el control de lo público.

Por último quiero señalar, antes de comentar el diagnóstico y algunos posibles tra-tamientos de mejora del control interno local, que estamos ante una parcela académi-camente marginada. Ya sea porque, para quienes nos dedicamos al derecho financiero y tributario, se trata de una parcela, la del gasto público, poco estudiada por aquello de que las decisiones de gasto son sustancialmente decisiones políticas difíciles de so-meter a reglas jurídicas. O ya sea porque esta materia, en particular, se encuentra en la frontera entre el derecho administrativo y mi disciplina, lo cierto es que resulta difícil aproximarse científicamente a ella2. Por ello quiero señalar que algunas de las obser-vaciones que haré las hago mías a partir de publicaciones y comentarios de quienes se dedican al control interno local y que hacen públicos en páginas web, foros, blogs y publicaciones internas que muchas veces están lejos de los estándares académicos de las citas, lo que se advierte a los efectos de la presente intervención escrita.

2. Diagnóstico del marco jurídico del control interno en la esfera local1º. En el ámbito de la regulación del control interno local convendrán conmigo

en que la heterogeneidad de normativa aplicable: la estatal relativa a las haciendas locales (esto es, el TRLRHL, la LBRL, la LGS, el TRLCSP, y la nueva Ley de Esta-bilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, por citar las más relevantes) se han elaborado desde una perspectiva estatal, una visión centralizada de la gestión pública, donde las cifras de gasto, la programación, los medios técnicos e informá-ticos y los propios medios humanos nada tienen que ver con la realidad de nuestra esfera local. Por citar un ejemplo que me resulta próximo ¿Cómo vamos a pedir a un Ayuntamiento de menos de 5000 habitantes que elabore un plan estratégico de sub-venciones, como obliga el artículo 8 de la LGS, para las subvenciones que conceda a entidades deportivas, culturales o benéficas si quizás no haya más que un potencial destinatario de cada una de ellas?.

La normativa de control interno prevista para las entidades locales no está adap-tada a su realidad y a su heterogeneidad, como tampoco se ha adaptado otra mucha

2 Aunque doctrinalmente existen aportaciones recientes relevantes como las de X. Lazo Vitoria, El modelo de control interno del gasto público estatal. Propuestas de cambio, ed. Fundación Alternativas, Madrid, 2010 y, especialmente en esta materia, J.M. Modelo Baeza, Guía de fiscalización de las entidades locales, Aranzadi, 2012, 2ª ed.

BEGOÑA SESMA SÁNCHEZ

normativa de relevancia presupuestaria a la esfera local3. A pesar de los intentos de homogeneización de nuestras corporaciones locales, coexisten tres realidades bien dispares: el latifundio, esto es, los municipios de gran población, la “discreta” clase media y el “minifundio” local, esto es, municipios con menos de 5000 habitantes, muy numerosos y con escasa capacidad técnica y organizativa en general4. Y no sien-do comparables ni los medios humanos, materiales, técnicos y tecnológicos de un Ayuntamiento como Madrid con los de un pequeño ayuntamiento asturiano, sucede sin embargo que la normativa que debe conocer tanto el interventor de Madrid como el secretario interventor de ese pequeño ayuntamiento asturiano es la misma.

2º. La normativa de control interno prevista para la esfera local es, además, no-toriamente insuficiente y parca. Como ha señalado algún interventor en otros foros, constituye una visión descafeinada del modelo establecido para el sector público es-tatal. Una simple comparación gruesa de articulado evidencia esta afirmación. Frente a 11 artículos que dedica el TRLHL al control interno local, tenemos un amplio capítulo en la LGP, un desarrollo específico reglamentario y multitud de instruccio-nes, circulares y resoluciones de la IGAE además de guías específicas de fiscalización en el ámbito estatal. Nada que ver con la parquedad del marco jurídico que regula el control interno local. En fin, basta señalar que las dificultades de aplicación a las entidades locales de las Normas de Auditoría del Sector Público elaboradas por la IGAE, y confeccionadas también desde una perspectiva estatal5.

3º. Paradógicamente, sin embargo, dos circunstancias actuales revelan la necesi-dad de mejorar el régimen jurídico del control interno local. De un lado, la creciente vigilancia del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas sobre las entida-des locales se canaliza a través de los interventores locales. En este sentido, la Orden MAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de infor-mación previstas en la LOEP y SF -cuantiosas en intensidad y frecuencia- es un buen ejemplo de esta fiscalización estatal creciente sobre las entidades locales. De otro, porque el anunciado Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la

3 En realidad, las diferencias entre la normativa estatal y local en materia de gasto público son muchas. A título de ejemplo, en el ámbito de las Corporaciones Locales no se regula la tramitación anticipada de expedientes de gasto; en el caso de gastos plurianuales, el requisito de que la ejecución de estos gastos se inicie en el propio ejercicio fue eliminado en el TRLGP de 1988 sin embargo, se ha mantenido en la Ley de Haciendas Locales aun cuando algunas interpretaciones entienden que sería suficiente con efectuar el compromiso de gasto en el propio ejercicio; en el ámbito local no se exige la obligación de efectuar la retención de crédito adicional del 10% en contratos de obras plurianuales y en general, existen divergencias algunas relevantes en la normativa de contratación del sector público. 4 Vid., J. E. Matesanz Matesanz, “El control interno local: regulación actual y críticas a su eficacia”, ponencia presentada en el Seminario sobre problemas de financiación local dirigidos por D. Marín-Barnuevo Fabo, sobre “El control interno en el ámbito local: regulación actual, eficacia y propuestas de reforma” celebrado en la UAM, el 25 de abril de 2012.5 El artículo 220.3 del TRLRHL se limita a señalar “el control financiero se realizará por procedimientos de audi-toría de acuerdo con las normas de auditoría del sector público”.


Administración local introduce importantes novedades en esta materia: refuerza el papel y las funciones de los órganos de control interno local; reduce su dependencia de la entidad local para trasvasarla, en líneas generales, al Ministerio; prevé una adap-tación del marco general del control interno local (“normas sobre procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de activación, derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes de control”) y modifica aspectos básicos del ejercicio de esta función, como el trámite de resolución de discrepancias para garantizar el conocimiento del Pleno de las resoluciones adoptadas por el presi-dente de la entidad local contrarias a los reparos efectuados por el interventor.

3. Aspectos orgánicos de la función de control interno en la esfera localDesde un punto de vista orgánico, el diagnóstico que revela el análisis del control

interno en la esfera local es, asimismo, pesimista. Como es bien sabido, en la Admi-nistración central del Estado, la IGAE actúa a través de un Interventor General y de Intervenciones Delegadas que actúan de forma desconcentrada y con dependencia jerárquica respecto del Interventor General, pero no del órgano controlado al que fiscalizan. Su nombramiento y perfil es además homogéneo. En cambio, en la esfera local conviven en la misma Administración –y eso cuando conviven, porque el nú-mero de vacantes para el ejercicio de estas funciones es sorprendente– controlado-res internos de muy diversa procedencia, desde funcionarios habilitados de carácter estatal, interventores generales, órganos de contabilidad, tesoreros, órganos presu-puestarios, órganos de gestión tributaria y de recaudación en municipios grandes, a interventores y tesoreros en municipios medianos, o a sólo un Secretario-interventor o Interventor-Tesorero en municipios pequeños cargo que, por cierto, algunos mu-nicipios ya comparten.

La cuestión no es sólo la diferente disparidad de personas que asumen las mis-mas tareas –porque insisto la esencia del control interno es las mismas quienquiera que sea quien ejerza estas funciones– sino que, como escuché en alguna ocasión a un interventor municipal, muchos de estos profesionales trabajan simultáneamente cambiando de gorra y tienen tres, la de confeccionar los presupuestos actuando como gestores, la de controlar su ejecución actuando como interventores y la de contabili-zarlo y rendir cuentas actuando como contables6.

Y junto a esta multiactividad que se da en algunos casos, es una crítica reitera-da y constante -proclamada por ellos mismos- que en la selección, nombramiento, retribución y en el ejercicio de las funciones que les corresponde a muchos interven-tores locales tiene una importancia decisiva, cuando no determinante, la opinión del órgano gestor, esto es, la del sujeto controlado. Por ello, es indiscutible cuestionarse

6 Vid., Matesanz Matesanz, “El control interno…”, ob.cit.


si realmente estos profesionales pueden actuar con la debida independencia y objeti-vidad que se le exige a un control interno para ser eficaz7.

En el ámbito estatal, la normativa predica como principios informadores del control interno la autonomía funcional y jerárquica respecto del sujeto de control; la dependencia jerárquica de la IGAE; la independencia, la desconcentración, la capa-cidad de recabar el auxilio de órganos de la Administración; la potestad de impugnar actos administrativos o la resolución contradictoria de las discrepancias a través de un órgano superior8. En la esfera local, el panorama es radicalmente distinto. La inde-pendencia es teórica porque las retribuciones, el nombramiento por libre designación y concursos ad hoc9, el régimen disciplinario y la remoción dependen en buena medi-da del sujeto controlado, de quien también dependen funcionalmente esto es, en la delimitación de qué pueden hacer y qué no y, además, en el ámbito local, no tienen reconocida la posibilidad de impugnar actos administrativos.

Hasta el propio Tribunal de Cuentas ha denunciado esta situación en una “Mo-ción sobre el control interno, la llevanza de la contabilidad, gestión de personal y contratación” (2007) señalando, entre otros aspectos:

- Que existe intrusismo en el ejercicio de estas funciones.- Que existe en ocasiones un desinterés por parte de las CCAA en la convocato-

ria del perfil de estos puestos de trabajo.- Que la selección se hace en ocasiones con la aplicación de baremos específicos,

ad hoc, a medida del candidato/a.- Que está generalizada la libre designación del puesto de interventor en muni-

cipios de gran población.- Que, en ocasiones, nos encontramos con municipios que por su tamaño y

situación financiera no pueden asumir el gasto que supone un secretario in-

7 La “acefalia” del control interno local y la dependencia de los interventores de las entidades locales de los órganos gestores es una crítica ya clásica vid., al respecto, V. Arnau Bernia, “Los interventores de la Administración local y las funciones de control interno”, Revista de Hacienda Local, nº 72, 1994.8 Vid arts. 143 a 145 LGP.9 Conforme a lo previsto en la Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Empleado Público, está re-servado exclusivamente a funcionarios habilitados de carácter estatal, la función pública consistente en actuaciones de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria de las entidades locales que bien la pueden ejercer a través de dos subescalas, la de Secretaría-Intevención y la de Intervención-Tesorería. Sin embargo, esta misma disposición prevé dos importantes resquicios a la discrecionalidad de estos nombramientos y a la vinculación del controlador al ente local. Aunque la creación, clasificación y supresión de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter estatal corresponde a cada Comunidad Autónoma, la citada excepción admite, de un lado, el nombramiento de interinos para estas funciones en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, previa comunicación a la Administración que ejerza la tutela financiera y, de otro, que también excepcionalmente, para los municipios de gran población, así como las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, estos puestos puedan cubrirse por el sistema de libre designación, entre funcionarios con habilitación de carácter estatal de la subescala y categoría correspondientes, previa autorización expresa de la Administración que ejerza la tutela financiera cuyo informe preceptivo también se necesita para el cese de aquellos funcionarios que hubieran sido nombrados por libre designación dentro de los seis años inmediatamente anteriores a la propuesta de cese.


terventor de carrera de modo que delegan las tareas en otro trabajador o sub-contratan a una empresa.

Y en el Informe del Tribunal de Cuentas sobre el Sector Público Local (2009), el Tribu-nal formula la recomendación de “promover la permanencia de los servicios de control económico en aquellos municipios carentes de medios para soportar el puesto de trabajo de Interventor y, con ello, la garantía del sometimiento de su actividad a la legalidad y la elaboración de las cuentas generales de estas entidades en los plazos marcados por la Ley. A tal fin, se insta a las Comunidades Autónomas para que en el ejercicio de sus competen-cias en esta materia, dada la incorporación de las nuevas tecnologías en todos los ámbitos de las administraciones públicas, procedan a la exclusiva atribución de esas funciones en este tipo de entidades a los servicios provinciales o autonómicos que tienen encomendada la asistencia técnica correspondiente, con preferencia de los sistemas de agrupación o de acumulación y con exclusión de la ocupación de los puestos mediante sistemas de provisión interina, provisional o temporal por personal ajeno a los cuerpos de habilita-ción estatal, lo que permitiría compaginar las existencias propias del desempeño de estas funciones públicas con la legítima movilidad de esos funcionarios de habilitación estatal”.

En fin ¿cómo puede funcionar y ser realmente eficaz un control interno en el que las retribuciones del interventor las fija el alcalde, quien también tiene competencias, en ocasiones, para incoar y resolver procedimientos disciplinarios respecto de quienes ejercen dicha función?. Tampoco hay que olvidar que no existe homogeneidad en absoluto en las retribuciones que perciben el interventor de un municipio y el de al lado y que es abso-lutamente dispar la cualificación técnica de quienes ejercen esta tarea en unas entidades locales y en otras10. La cualificación y especial habilitación del órgano de control interno local para la realización de determinadas funciones es relevante, además, desde el punto de vista de la validez del acto de gestión económico presupuestaria realizado. En este sen-tido, por ejemplo, la STSJ de Andalucía (Málaga) de 31 de octubre de 2011 ha anulado un presupuesto municipal porque el informe de intervención se había emitido por una persona que no reunía las condiciones de objetividad e independencia mínimamente exigibles, con relación a una plaza que no estaba cubierta por un habilitado estatal.

Relacionado con estas deficiencias orgánicas que afectan al control interno en la esfera local debemos advertir otra práctica, viciosa en ocasiones, que está repercu-tiendo y puede hacerlo aún más, en el ejercicio de esta función. Me estoy refiriendo a la contratación de empresas de auditoría privada para practicar controles internos en la esfera local. Al respecto existe actualmente un intenso debate abierto. De un

10 Una visión crítica desde la propia experiencia de estos aspectos puede verse en el trabajo de F. J. Biosca López, “La apariencia de control en la administración local por los habilitados estatales”, Auditoría Pública, nº 5, 2010, págs. 71 y ss. y, desde la perspectiva del control externo, entre otras, en el artículo de J. A. Ruiz Del Molino, “Una visión crítica de la regulación de la cuenta general de las entidades locales y de otras cuestiones”, Auditoría Pública, nº 45, 2008, págs. 29 y ss.


lado, tenemos la ausencia de habilitación legal expresa para admitir esta práctica en la esfera local y también la reticencia de los interventores locales hacia esta práctica11. Salvo en el caso particular de la realización de controles financieros de subvenciones públicas12, no existe para la esfera local un precepto similar a la Disposición Adicio-nal 2ª de la Ley General Presupuestaria que habilita a la IGAE, en caso de insufi-ciencia de medios propios disponibles, a la contratación de auditoras privadas para la realización de controles financieros y auditorías. De otro lado, tenemos la rotunda postura del Tribunal de Cuentas al respecto que, en un Informe del año 2009 sobre esta materia13, señaló que cuando el artículo 222 del TRLHL admite que el inter-ventor puede pedir informes y asesoramiento externos, hay que entender que sólo cabe la contratación de auditores privados a instancia del propio interventor, como responsable y titular de las competencias de control interno. En dicho Informe el TCU ha señalado además, que la actividad de comprobación de la actividad econó-mico financiera es una función pública e indisponible para la entidad local por estar atribuida legalmente a unos concretos cuerpos de funcionarios en los términos indi-cados en la normativa local14. Por último, el TCU hace hincapié en que los informes elaborados por auditores privados requerirán la supervisión y aceptación definitiva por los órganos de control interno15. Y desde una tercera perspectiva, está la posición de las empresas de auditoría que, en cierta medida, presionan para reclamar su pre-sencia como auditores públicos hasta el punto de haber planteado la creación de una Comisión de Auditores del Sector público con el objetivo de intensificar la colaboración con los OCEX y órganos de control interno de las Administraciones públicos para contribuir a incrementar la práctica de las auditorías sobre todo el Sector público16.

11 En este sentido vid., entre otros, Bosch Ferré, F., y Larrainzar González, J., “Una vieja profesión: Interventor. Segundo y último asalto de auditores privados vs. Auditores públicos”, Revista de Estudios Locales, nº 31, 1999, págs. 21 y ss.12 Vid., Disposición Adicional Cuarta apartado 3 de la LGS.13 Vid., Informe de Fiscalización de los contratos de asistencia técnica para la realización de auditorías en las entidades locales, ejercicios 2004, 2005 2006, de 29 de octubre de 2009.14 Prueba de ello es que el TRLCSP en su artículo 301 dispone que “no podrán ser objeto de estos contratos los servicios que impliquen el ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos”.15 Literalmente el TCU señala en este informe que “los informes elaborados por auditores privados requerirán la supervisión y aceptación definitiva de los órganos que tienen reconocida la competencia para actuar en el ámbito del control interno o externo de la actividad del sector público y sólo adquirirán el carácter formal de informe de auditoría cuando la normativa expresamente lo contemple”.16 En efecto, en el Documento titulado “Auditores del Sector Público” elaborado por el Consejo General de Econo-mistas y Auditores, el Instituto de Censores Jurados de Cuentas de España y el Consejo Superior de Titulares Mercantiles de España, hecho público en mayo de 2012 se pone en evidencia, en primer lugar, que a pesar del significativo peso del Sector público en la economía nacional, sólo un 8% del total de las entidades públicas están auditadas y que, en aras de incrementar esa auditoría del sector público, se hacen necesarios cambios legislativos para potenciar la participación de los auditores externos en el Sector público. En el ámbito específicamente local, este documento hace hincapié en que la utilización de la auditoría en dicho Sector no supera el 5% del total de los entes que lo componen y que, si lo referimos específicamente a los ayuntamientos, sólo se auditan las cuentas de un 1,5% de los mismos.


¿Qué problemas o inconvenientes plantea la contratación de auditoras privadas en la esfera local?. Son varios y de distinta relevancia. Entre ellos, la distinta cultura de trabajo y de sector fiscalizado; el respaldo documental del trabajo que, en el ám-bito público, gira en torno al acto y a la actuación administrativa reglada; la rotación de equipos de auditoría; la formación especializada de los auditores; el soporte in-formático de la auditoría privada, muchas veces incompatible o alejado del utilizado en las administraciones públicas; la complejidad del sector público, y en particular el local, por la heterogeneidad de sujetos sometidos a fiscalización; la relevancia del presupuesto como estado contable de las EELL; la existencia de un sistema contable específico y de ciertas áreas más delicadas como la contratación pública o el urbanis-mo; la insuficiencia de las auditorías privadas si no incorporan aspectos relativos al cumplimiento de la normativa que regule la actividad económico presupuestaria o a los presuntos indicios de responsabilidad contable detectados y en fin, hasta los hora-rios del los Ayuntamientos, pueden complicar en la práctica el ejercicio de controles internos de las administraciones locales por empresas privadas.

Quizás la solución a este debate se encuentre, como en muchas ocasiones, en una postura ponderada y, en todo caso, equilibrada que admita bajo la previa habi-litación legal expresa –requisito que consideramos imprescindible- la realización de trabajos de campo por parte de empresas privadas de auditoría pero bajo la estricta supervisión, no del equipo de gobierno de la entidad local, sino del órgano de control interno17. Por otro lado, a mi juicio, la participación de estas empresas privadas debe orientarse preferentemente al control de empresas públicas, fundaciones y otros entes sujetos al derecho privado y, referido a las propias administraciones locales, limitando esta posibilidad sólo para EELL con un cierto tamaño de población y de presupuesto (la FEMP ha propuesto, en esta línea, dicho sistema para EELL de más de 20.000 ha-bitantes con un presupuesto de ingresos consolidado de más de 3 millones de euros).

17 En este sentido conviene señalar que según se desprende de lo dispuesto en la Disposición Adicional quinta del Real Decreto 1517/2011, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento que desarrolla el Texto Refundido de la Ley de Auditoría de Cuentas:

a) Los trabajos de auditoría de cuentas anuales y otros estados financieros o documentos contables del Sector Público desarrollados por los órganos de control público se rigen por las normas de auditoría del Sector Público.b) Lo mismo sucede con los trabajos de auditores de cuentas que se enmarquen en la colaboración con dichos órganos de control público, que como regla general no podrán identificarse como de auditoría de cuentas.c) Actualmente, con carácter general, los auditores pueden realizar trabajos de auditoría si son contratados por los órganos públicos de control, en colaboración con ellos y de acuerdo con el correspondiente pliego de claú-sulas administrativas y técnicas y de acuerdo a las NASP.d) Sin embargo, los trabajos que realicen los auditores privados no en colaboración con los órganos de control público, sino por encargo de entidades integrantes del Sector Público obligadas a someter sus cuentas a audito-ría, se rigen por la normativa reguladora de la auditoría de cuentas.


4. Las modalidades de control interno local: función interventora, control financiero y control de eficacia

No existe un concepto único y global del control interno en la esfera local, como tampoco lo existe de sus objetivos, de sus principios de actuación, de sus prerrogati-vas, de los deberes y facultades del personal controlador y, en fin -las comparaciones ya se sabe que son odiosas-, de muchos aspectos que sí existen en el ámbito estatal y que configuran la estructura del control interno en una Administración. En su lugar, el TRLRHL directamente se refiere a tres modalidades de control interno que, por cierto, tampoco coinciden nominalmente con las previstas en la normativa estatal. Son la función interventora, el control financiero –sin el adjetivo de “permanente” que existe en la normativa presupuestaria estatal- y el control de eficacia (artículo 213 TRLRHL) cuya regulación, como se indica, es escasa y limitada en comparación con la regulación que de ellas existe en el ámbito estatal18.

Como en Corporaciones locales medianas y grandes una fiscalización previa ple-na sería paralizante, está extendida la práctica de “limitarla”. Lo que sucede es que la “fiscalización limitada”, que está amparada legalmente y regulada con minuciosidad en el ámbito estatal, en la esfera local depende del Pleno para acordarla según qué gastos hasta el punto de poder “limitarla” para dejarla reducida a una mera fiscali-zación de la existencia de crédito, de la competencia del órgano y del cumplimiento de los porcentajes de gasto en créditos plurianuales. Esto hace que expedientes con fallos gravísimos no se paralicen porque no procede la fiscalización de más requisitos que esos. Y si ello, ya de por sí, hace dudar de la eficacia preventiva de la fiscalización interna, lo realmente relevante es que con posterioridad a esta fiscalización limitada no se practica el informe de fiscalización plena a posteriori, ese que, según técnicas de muestreo o auditoría permitiría fiscalizar todo lo no fiscalizado. Y no se hace porque en muchos casos ni los interventores tienen la formación, ni los medios humanos y materiales suficientes, ni las aplicaciones informáticas apropiadas para llevarlo a cabo. Y en otros casos porque, aunque hay obligación de remitir al Pleno dicho informe de fiscalización posterior, o bien éste no lo reclama -porque no le interesa- o bien, simplemente, el Alcalde no lo incluye en el orden del día19. De este modo una vez más se pone en evidencia la opacidad que rodea el control interno y, en particular, la referida a los controles ex post, como sucede con este posterior de legalidad o con

18 Sobre la configuración estructural del control interno en las entidades locales vid., J. P. Viñas Bosquet, “Funda-mentos, contenido y derecho comparado de la función de control interno en las entidades locales”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, nº 296-297, 2005 págs., 425 y ss.19 Muy crítico con esta práctica se manifiesta, entre otros, Vicente Iglesias, J.L., “La fiscalización interna de los expedientes de gasto corriente en las corporaciones locales”, Actualidad administrativa, nº 11, 2003, págs., 265 y ss.


los controles financieros en general20. Así lo ha denunciado el Tribunal de Cuentas, señalando como práctica generalizada que en la esfera local se practica un control de legalidad ex ante de carácter parcial y una omisión generalizada de la intervención plena posterior y en los casos en que se produce, se incumple la obligación de docu-mentarla por escrito21.

En teoría, los artículos 218 y 219 del TRLRHL prevén que el órgano de interven-ción eleve al Pleno un informe de todas las resoluciones adoptadas por el presidente de la entidad local contrarias a los reparos efectuados y presente un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos. Además, los órganos de control interno que realicen fiscalizaciones con posterioridad deberán remitir un informe al Pleno. Y en los casos en los que la fiscalización sea obligatoria y ésta se haya omitido, la resolución de dicha omisión y/o la convalidación del gasto derivado de la misma, en la mayoría de los casos corresponde al Pleno. Sin embargo, dado que los informes de control interno suelen crear crispación y dado que depende del Alcalde la fijación del orden del día de los Plenos y por tanto, la decisión de incluir o no esta información, lo que sucede muchas veces es que la información que se lleva es, en su caso, la buena o favorable al equipo de gobierno y tam-poco es completa22. De ahí que, en ocasiones, en los informes sobre el Sector Público Local que emiten los distintos OCEX se haya sugerido en algún caso reformar estos trámites en el sentido de que los reparos formulados por los interventores de las EELL y los informes de control financiero sean puestos en conocimiento de los OCEX autonómicos.

Si bien la función interventora tiene muy mala fama por “chinchorrera” y “para-lizante” a mi juicio, tiene la importante ventaja de ofrecer seguridad jurídica a las de-cisiones de gasto y en la delicada situación económica en la que nos encontramos, la fiabilidad de las cuentas públicas es absolutamente fundamental e indispensable. Por eso

20 En efecto, en este sentido hay que señalar que en el ámbito local subsiste aún el control de legalidad ex post complementario a la fiscalización limitada que, sin embargo, ya ha desaparecido en el ámbito estatal para ser susti-tuido por el control financiero. Esta línea de desarrollo es la que recomiendan el Grupo de Expertos en Control Fi-nanciero constituido por Resolución del INAP. Sobre dichas propuestas puede verse Bosch Ferré, F., “La adaptación del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales a la Ley General Presupuestaria en el modelo de control interno”, Revista de Estudios Locales, nº 81, 2005, pág. 14.21 Vid., Moción núm. 722 sobre “El control interno, llevanza de la contabilidad, gestión de personal y contrata-ción de las entidades locales”, de 20 de julio de 2006.22 En la medida en que la Junta de Gobierno Local (artículo 126 de la LRBRL) asuma competencias presupues-tarias y de gasto se ha propuesto en algún caso que esa información del artículo 218 referida a los resultados de las actuaciones de control se facilite a dicha Junta en vez de al Pleno. En este sentido, considera la FEMP, si bien con alguna duda, que “en definitiva se trata de definir como órgano competente para la recepción de los informes de auditoría del órgano de control interno objetiva y subjetivamente, ya sea financiera, de cumplimiento o de cualquier otra, y ya se refiera a Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales, Sociedades Mercantiles o servicios prestados en régimen de gestión indirecta, a la Junta de Gobierno Local”. Y todo ello independientemente, señala la FEMP, “de que sea obligatorio acompañar a la Cuenta General tantos Anexos como informes de fiscalización “a posteriori”, informes de control financiero sean necesarios, al objeto de que este órgano cumpla sus funciones de control de la actuación del gobierno local. Vid., VVAA, La situación de los Ayuntamientos en España, sus carencias económicas y problemas de gestión: diagnóstico y propuestas en una perspectiva euroepa, FEMP, 2006, Madrid, pág 107.


consideramos que la función interventora sólo debería ceder ante el control financiero si este tuviera un nivel de desarrollo y de efectividad aceptable. Hay que tener en cuenta, además, que en determinados ámbitos, como la contratación administrativa, la propia normativa europea aboga en la actualidad por un control preventivo y previo a la adju-dicación de los contratos como garantía de la objetividad y transparencia del sistema.

En una gran mayoría de municipios no existe un verdadero sistema de control finan-ciero y menos aún, de eficacia. Y si se practican controles financieros, según ha denunciado el Tribunal de Cuentas, en la mayoría de los casos se detecta una inadecuada documenta-ción del mismo. También se han suscitado dudas acerca de si dicho control financiero debe ser ejercido por el interventor local referido a la propia administración local y no sólo a los OOAA y a las Sociedades Mercantiles para las que, en principio, normativamente está pre-visto23. Paradójicamente sí hay entidades locales en las que se practican auditorías, a pesar de que formalmente el TRLHL no las prevé ni las regula como tal sistema de control inter-no local, a diferencia de lo que sucede en la Administración estatal. De nuevo funciona la analogía con relación a la práctica estatal del control interno o, en su defecto, se recurren a las auditorías realizadas por empresas privadas que, en muchos casos, obedecen a intereses o vendettas políticas lo que resta mucho su credibilidad como sistema de control interno.

Si se practican controles financieros, como se señaló anteriormente, sus informes no tienen efectos prácticos (la célebre frase de “las auditorías de infarto no produ-cen un solo resfriado”). Tienen una función testimonial, entre otras cosas, porque depende del Alcalde informar de los mismos al Pleno. Alguna vez he leído a algún interventor local señalar que los “colecciona” por si acaso, lo cual inevitablemente conduce al desánimo y al abandono de esta función.

Y en fin, un ejemplo más de la desatención normativa hacia este sistema de control interno local es que en este ámbito se sigue hablando de “control de eficacia” (art. 221 TRLHL) que utópicamente consistiría en “la comprobación periódica del grado de cumplimiento de los objetivos, así como el análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento de los respectivos servicios o inversiones”. Evidentemente, no existiendo en las EELL una contabilidad analítica ni unos claros indicadores de gestión no puede afirmarse que sea una modalidad de control real en la gran mayoría de las EELL.

5. Líneas de reforma del control interno local1º. Respecto del marco normativoExiste en el momento actual una tendencia al reforzamiento del control interno

en las Entidades Locales, pero dicho reforzamiento se está realizando imponiendo más funciones a los interventores locales sin precisar exactamente el contenido de las mis-

23 Esta duda se plantea F. A. Cholbi Cacha, en “Breves reflexiones sobre los tipos de control de la actividad econó-mico financiera del sector público y su encaje con la actual regulación del control interno de las entidades locales”, publicado en la web de www.elderecho.com, el 5 de octubre de 2010.


mas ni tampoco dotarles de más medios o formación adecuada. Así, por ejemplo, en la Disposición Adicional 1ª de la LOEP y Sostenibilidad Financiera se prevé que las EELL con periodicidad anual presenten al Ministerio de Hacienda “un informe del interventor sobre los planes de ajuste” (trimestral si son grandes municipios). El Ministerio de Ha-cienda realizará un seguimiento de esos planes y “en función del riesgo” podrá acordar el sometimiento de la EELL a actuaciones de control por parte de la IGAE con el conteni-do y alcance que esta determine. Y para el control en estos casos la IGAE podrá contratar a empresas privadas financiadas con los fondos de apoyo a la liquidez. Con todo hay que señalar críticamente que es una referencia mínima, la única a los interventores locales, en esta norma fundamental que bien podría haber aprovechado la ocasión tanto para ajus-tar deficiencias actuales del control interno local como para delimitar expresamente, con contenido, el alcance del control interno local referido a la vigilancia de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Otro ejemplo de esta situación es que en la normativa contra la morosidad se atri-buyó al Tesorero de la EELL o, en su defecto, al Interventor, informar trimestralmente sobre el cumplimiento del pago a proveedores y requerir a los gestores justificación por el retraso en la tramitación de las facturas. Y el Real Decreto Ley 4/2012, de 24 de febrero, que regula el mecanismo de financiación de pagos a proveedores ha vuelto a confiar en los interventores locales obligándoles a cuantificar, certificar (¡qué riesgo!) y remitir tele-máticamente al Ministerio de Hacienda la relación detallada de las obligaciones de pago pendientes a 31 de diciembre de 2011. También deben garantizar la consulta y expedi-ción de los certificados los contratistas y elaborar un plan de ajuste “realista, con ingre-sos consistentes, incluyendo un calendario de reformas estructurales que debe elevarse al Pleno y al día siguiente al Ministerio de Hacienda para su valoración, que ya ha realizado.

Por otra parte, y contemporáneamente al establecimiento de tales funciones, en desarrollo de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, los interventores locales se han convertido en los garantes del principio de transparencia presupuestaria en las entidades locales, a costa de asumir una ingente can-tidad de obligaciones de información periódicas y desproporcionadas, en ocasiones, en atención a sus capacidades técnicas, humanas y materiales. En aplicación del art. 27 y de la DA 1.ª (modificada poa la Ley 4/2012, de 28 de septiembre) de la LOEPySF, así como de la DA 3.ª del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, desarrolla las obligaciones de suministro de infor-mación que desde las EELL deben remitirse al MHyAAPP. El impacto de esta Orden Ministerial para las intervenciones locales es muy relevante. De una parte, por la alta frecuencia (anual o trimestral según los casos) y detalle de las diferentes obligaciones de información (periódicas y no periódicas) que se establecen. De otra, porque dicha tarea se impone expresamente a “la intervención o unidad que ejerza sus funciones” [art.


4.1.b) OM2105/2012], quienes asumen, según lo previsto en el art. 19 de la citada Or-den, la “posible responsabilidad personal que corresponda (por) el incumplimientonde las obligaciones de remisión de información recogidas en esta Orden, tanto en lo referi-do a los plazos establecidos, el correcto contenido e idoneidad de los datos requeridos o el modo de envío”. Esta responsabilidad será efectiva tras un previo “requerimiento de cumplimiento” en un plazo no superior a quince días naturales. Y ello sin contar con la valoración crítica que pueda realizar el Tribunal de Cuentas sobre el adecuado cumpli-miento de los interventores locales de estas obligaciones de información24.

Con todo, a pesar de este reforzamiento del control interno local, de los as-pectos más necesitados de desarrollo normativo está, de una parte, la regulación y adecuación del control financiero a la realidad de las EELL en todos sus aspectos (planificación, normas, ejecución, contenido informes, tramitación de los mismos, colaboración de entidades privadas….) y, de otra, el desarrollo de forma homogénea para el mismo tipo o categoría de entidades locales del sistema de fiscalización limi-tada previa estableciendo, al menos, la obligación de fiscalizar con carácter previo todos aquellos vicios o defectos del expediente que podrían dar lugar a una nuli-dad de pleno derecho. Esta regulación podría hacerse, en función del tamaño de la EELL, a través de una norma reglamentaria o mediante una regulación específica en las bases de ejecución del presupuesto aunque fuera por remisión directa a las nor-mas estatales. La elaboración de Guías de Fiscalización de las corporaciones locales homogéneas y adecuadas a la tipología de entidades locales es una demanda clásica de los interventores locales25.

2º. Respecto de los aspectos orgánicos del control interno local se debe abordar principalmente la reforma de estas cuestiones:

a) Asegurar la independencia de estos funcionarios, poniendo fin al mecanismo de la libre designación y al abuso de la contratación utilizando baremos específicos a medida de los candidatos. Cabría en esta línea la posibilidad de crear un cuerpo

24 En efecto, además de esa posible responsabilidad personal de los interventores locales por el incumplimiento de las obligaciones de información, hay que valorar la opinión que pueda emitir el TCu al respecto, que pudiera <<desacreditar>> o <<cuestionar>> el cumplimiento de las tareas ejercidas por las intervenciones locales. Así, por ejemplo, en el reciente Informe de fiscalización de las actuaciones desarrolladas por las entidades locales en relación con las operaciones de en-deudamiento previstas en el Real Decreto-Ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias para el pago de deudas a empresas y proveedores, de 29 de noviembre de 2012, el TCu ha señalado que los interventores de determinadas pobla-ciones (que se citan expresamente en el Informe), <<tanto en 2009 como en 2010, no se pronuncian abiertamente sobre si se está o no cumpliendo el plan de saneamiento. El contenido de estos informes es excesivamente formal y no concluyen con suficiente claridad si la entidad local cumple el plan o si los indicadores permitirían o no acudir al endeudamiento para financiar nuevas inversiones en el futuro, consecuencia directa del cumplimiento o incumplimiento del plan>>, p. 49. Otro ejemplo más del <<control estatal>> del funcionamiento de las intervenciones locales.25 Vid., en este sentido, la demanda ya de 1999 de R. De Prado Alonso, El control interno de la gestión económico-financiera de las entidades locales, Comunidad de Madrid, Cuadernos de Administración Local, pág. 95 aunque se han producido avances en este sentido, impulsados a título personal, como las guías de fiscalización recogidas en la obra de J. M. Modelo Baeza, Guía de fiscalización de las Entidades Locales, Aranzadi, 2012, 2º ed.


jerarquizado, dependiente de la IGAE o del OCEX autonómico como sucede en otros países europeos en los que o bien el nombramiento es estatal (como sucede en Francia) o bien se realiza directamente por el Tribunal de Cuentas (como sucede en Alemania), o bien los interventores locales informarían de las deficiencias que adviertan a un comité de auditoría externo a la entidad (como sucede en el Reino Unido) pero, en todo caso, actuando con plena independencia funcional y jerárqui-ca respecto de la entidad local. También cabría la posibilidad de reforzar y desarrollar el régimen estatutario de los funcionarios con habilitación estatal y que utilizaran el patrón de control de la IGAE respecto de los cuales existiera una homogeneización de funciones, retribuciones, nombramientos y régimen estatutario26.En este sentido hay que señalar que en el Real Decreto Ley 8/2010 se establecieron dos medidas tendentes a acabar con los nombramientos interinos y accidentales de tesoreros mediante la intervención de los órganos de tutela financiera en el sis-tema de libre designación de los puestos de interventor en los grandes municipios exigiendo su autorización para el cese de los nombrados por libre designación si sucede en los seis años siguientes al de su nombramiento. Pero aún así las vacantes y las designaciones ad hoc para estos puestos persisten en muchas entidades locales.

b) Asegurar la separación de funciones en los pequeños municipios favorecien-do, en su caso, la posibilidad de compartir los puestos de Secretario y de Inter-ventor. Todos los referentes normativos internacionales sobre el control inter-no en el Sector público (documentos del INTOSAI, de la GAO americana…) inciden en que el control interno en el ámbito público debe ser realizado por un organismo independiente de los gestores, revestido de una posición dife-rente y de garantía en el ejercicio de sus funciones ya que es materialmente imposible controlar a un tercero desde la sumisión o dependencia.

c) La necesidad de depurar exactamente las funciones de fiscalización, contabi-lidad y gestión es absolutamente necesaria especialmente respecto de determi-nados gastos y en municipios de ciertos tamaños27.

d) Desarrollar un régimen estatutario de los Funcionarios con habilitación es-tatal para garantizar su autonomía e independencia y mejorar sus aspectos formativos en técnicas de auditoría.

26 En esta línea se formulan varias propuestas debatidas en la IX Asamblea SITAL, en el contexto del COSITAL, sobre las líneas generales a seguir en la reforma del régimen jurídico de los secretarios, interventores y tesoreros de la Administración local, celebrada en Cádiz el 24 de noviembre de 2012. También esta es la línea seguida en el citado Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.27 Así, por ejemplo, relacionado con la contratación pública, en la Consulta de la IGAE n1 1/006, de 13 de febrero de 2006 en relación con el órgano competente para la expedición de la certificación de existencia de crédito y del documento de retención de créditos, la IGAE ha señalado que en aquellas entidades locales en que la función de contabilidad queda fuera de las del interventor y recae en otro órgano ( caso de las grandes ciudades) será este último a quien competa la función de emitir el certificado de la existencia de crédito


e) Respecto de la colaboración de auditoras privadas en el ejercicio del control interno local urge resolver el problema de la autorización legal para efectuar esta contrata-ción, precisando los supuestos en los que procede (insuficiencia de medios y sólo a petición del interventor para municipios medianos o grandes), exigiendo una formación específica a estos auditores (y demás requisitos de colaboración que es-tablecen las NASP), delimitando claramente cual es su ámbito material de trabajo que, en ningún caso, implicaría el ejercicio de autoridad ni de funciones públicas y, en la medida de lo posible, reservando su actuación para el control de Entidades pú-blicas empresariales, Fundaciones, consorcios y entidades similares de base privada.

f ) Por último, me parece relevante destacar la importancia de que los órganos de control externo revisen los sistemas de control interno de las entidades locales como forma de verificación indirecta de las administraciones auditadas28.

3º. Respecto de las modalidades de control interno:Con relación a la función interventora ya adelantamos que, en la esfera local, es

un sistema de control esencial y fundamental porque funciona como un sistema de alerta, preventivo de infracciones legales y contribuye a la credibilidad y fiabilidad del gasto público local. Como han señalado otros autores, el desplazamiento hacia mo-delos alternativos de control debe hacerse con extrema cautela, de otro modo se corre el serio peligro de dejar prácticamente desprotegido el principio de legalidad, el cual no se traduce en un puro cumplimiento foral de trámites sino que tiene una orienta-ción teleológica muy precisa: la satisfacción con objetividad de los intereses generales. Además, los controles de legalidad, al menos en el ámbito estatal, también han servi-do como mecanismos de detección de anomalías normativas, contradicciones, nor-mas carentes de sentido u obsoletas29. Pero es evidente que para mejorar su eficacia, hay que regular con mayor detalle los efectos de los reparos del interventor local así como los plazos y forma de tramitación o de resolución de las discrepancias30. En esta línea, también precisaría reforma la obligación de notificar el reparo a los interesados en el procedimiento y el carácter vinculante de los mismos. Y, por supuesto, urge uniformar o establecer unos requisitos mínimos de fiscalización limitada previa para todas las entidades locales en lugar de dejar a la libre discrecionalidad de los Plenos la delimitación de estos requisitos mínimos que deben fiscalizarse previamente.

28 Vid., al respecto, entre otros, M. Barquero, “El control interno en trabajos de fiscalización”, Auditoría Pública, nº 47, 2008, págs. 47 y ss.29 Cfr. X. Lazo Vitoria, El control interno del gasto público estatal. Un estudio desde el Derecho Administrativo, Tec-nos, Madrid, 2008, págs. 206 y 207.30 En la misma línea, Lazo Vitoria, X., ha señalado “hay aspectos básicos relativos, por ejemplo, al procedimiento a los plazos dentro de los cuales deben producirse estas actuaciones, al contenido del acto que resuelve en contra del criterio del órgano de control, etc., que se encuentran huérfanas de toda mención por parte del legislador”, vid., “El estatuto de los funcionarios locales con habilitación estatal y algunas reflexiones en torno al control interno econó-mico en el ámbito local”, CREDA, nº 141, 2009, pág. 155.


En cuanto al control financiero, para municipios pequeños y grandes, debería generalizarse la obligación de someter a auditorías financieras bajo la dirección y supervisión de los interventores respectivos, a los OOAA, sociedades mercantiles, fundaciones, consorcios…. Y que dichas auditorías financieras sean puestas en cono-cimiento de los órganos de gobierno de la entidad y sean de obligada publicación en sus respectivas sedes electrónicas.

Respecto de otras modalidades de control interno en la Administración, cuya demanda se plantea a partir de la evolución de los sistemas de auditoría interna vinculados al gobierno corporativo y a la necesidad de orientar el control interno a prevenir los riesgos antes de su detección en la fiscalización31, siendo realistas, para la gran mayoría de municipios se trata de mecanismos inapropiados para el entorno de nuestras administraciones locales. Resulta preferible avanzar en primer lugar en la mejora de su marco normativo, de su independencia y transparencia antes de abor-dar otras modalidades de control. Carece de sentido, a mi juicio, que en el ámbito estatal, la LGP de 2003 articule el control interno en torno a la función interventora, al control financiero permanente y a las auditorías y, sin embargo, en la esfera local, la normativa –modificada en otros puntos para ajustarse a la esfera estatal- mantenga un control de legalidad ex post y un control de eficacia que en el ámbito estatal se han reconducido al control financiero permanente.

Por otro lado, a favor de la demanda de mayor transparencia, debería avanzarse en la publicidad de los resultados del control interno, de las auditorías en su caso, y en la necesaria homogeneización, estructura y plazos de emisión de los informes incrementando la publicidad de sus resultados y desarrollando más ampliamente las competencias de control interno de los Plenos y/o de las Juntas de Gobierno locales32.

Por último, como se ha señalado anteriormente, la reciente aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, al esta-blecer que los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra de las actuaciones de las administraciones públicas que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros deberán adoptarse valorando las repercusiones y efectos que supondrán supeditando su aprobación al cumplimiento estricto de las exigencias impuestas por los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera plantean de inmediato la necesidad de que en la función

31 Vid., en este sentido, entre otras, las propuestas de J. Medina Guijarro, “Nuevo modelo de control interno en la Unión Europea: su utilidad para los Tribunales de Cuentas” referido al modelo PIFC (Public Internal Financial Control), V Jornadas EUROSAI/LACEFS, Lisboa, 2007 y las de L. Barrio Tato, y S. Barrio Carvajal, “El informe de control interno en la Administración Pública”, Auditoría Pública, nº 46, 2008, págs. 51 y ss., en el que se postula implantar en la Administración Pública mecanismos de control interno conforme a los principios del buen gobierno corporativo e incluir la evaluación integral de riesgos como parte del control interno.32 Vid. otras propuestas de reforma en esta línea en L. Barrio Tato y S. Barrio Carvajal, “El informe de control interno en la Administración Pública”, Auditoría Pública, nº 46, 2008, págs. 51 y ss.


interventora se verifique el cumplimiento de dichos principios lo cual implica, a su vez, examinar la capacidad de la administración local para financiar compromisos futuros. Sin embargo, hasta el momento ningún desarrollo hay sobre estos aspectos que exigirían una adecuación de los procedimientos de control interno a las nuevas exigencias de esta norma, bien a través de la modificación de los Reglamentos o Instrucciones sobre el ejercicio de la función interventor o bien mediante su regu-lación en las bases de ejecución del presupuesto33. Y ello sin perjuicio de tener que abordar, desde la esfera del control interno local, otros aspectos como la denominada regla de gasto, esto es, que la variación del gasto computable de las Administraciones no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo de la economía española (art. 12.1 LOEPSF), la vigilancia de la obligación de destinar íntegramente los mayores ingresos sobre los previstos a reducir el nivel de deuda pú-blica (art. 12.5º LOEPSF), el seguimiento de los planes de ajuste, la evaluación de la sostenibilidad presupuestaria de los servicios públicos y, en general, en términos más amplios, otros aspectos como la fiabilidad de los presupuestos o la racionalización del Sector público instrumental.

33 Vid., http://controlinternolocal.blogspot.com elaborado por F. Javier Sánchez Rubio, en la entrada referida a “La fiscalización y la nueva LO 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”.

Reflexiones y propuestas desdeel control interno

Manuel Fueyo BrosDoctor por la Universidad de Oviedo

Subdirector de FiscalizaciónSindicatura de Cuentas del Principado de Asturias

1. Delimitación del controlEl concepto de control es en principio sencillo: consiste en verificar que se ha

cumplido con lo que está establecido. Pero la aparente simplicidad del concepto en-cierra una realidad ontológica sumamente compleja que creemos se debe, al menos en parte, a su naturaleza polisémica, lo que se refleja en las dos primeras acepciones del Diccionario de la Real Academia Española (DRAE): comprobación, inspección, fiscalización, intervención; dominio, mando, preponderancia.

La definición actual del DRAE recoge una primera acepción, de raíz francesa, que lo identifica con el poder de juzgar la actuación de un sujeto a través de un con-junto de técnicas orientadas a supervisar o fiscalizar; y otra segunda, de influencia anglosajona, que alude al poder de mando sobre una organización con la finalidad de vigilar que la actuación de las diferentes partes del engranaje ajustan su compor-tamiento a lo que está establecido normativamente.

Estamos pues ante la definición de una función centrada en comprobar la mar-cha de una determinada actividad con arreglo a unos parámetros preestablecidos y cuyo objeto es lograr la finalidad perseguida.

Para el profesor Aragón Reyes, el Estado constitucional se caracteriza por un delicado equilibrio de poderes apoyados en una compleja red de limitacio-nes y en la existencia de múltiples controles. Limitación y control son pues términos fuertemente enlazados en cuanto que el segundo viene a garantizar la vigencia del primero.


Ciñéndonos a las entidades locales, hablar del control interno de su actividad eco-nómica y financiera equivale a hablar de la función interventora (aunque no solo); una función que se atribuye a los interventores en los ayuntamientos de 1ª y 2ª categoría y a los secretarios-interventores en los ayuntamientos de 3ª categoría. Es decir, que en los ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes el secretario es a la vez interventor.

Claro que hasta el momento presente ha tenido lugar un largo devenir histórico a través del cual se ha conformado la actual institución. De forma sucinta y por ello necesariamente simplificada, a partir del modelo de Estado que emerge con la Revo-lución Francesa, el poder se divide con el fin de auto-limitarse.

Pero déjenme apuntar aquí que las manifestaciones relativas a esa inquietud por el control y, más específicamente, por la salud de las finanzas públicas se remonta al menos 4.250 años: en Ebla (norte de Siria) se han encontrado unas 20.000 tablillas de barro que contienen la contabilidad de la ciudad en pleno Neolítico, 2.250 años a.C.; en el siglo III a.C. en Egipto, los papiros de Zenón ponen de manifiesto que Apolonio (un dioikites -equivalente a un ministro de Hacienda- de Ptolomeo II Fila-delfo) ordenaba la realización de verificaciones contables por muestreo; y en Grecia, también trescientos años antes de nuestra era, existía el Tribunal de Cuentas de los Diez o Tribunal de los Logistas, cuya misión era comprobar las cuentas de los recau-dadores públicos y administrar justicia a los contadores “poco rigurosos”.

Entre nosotros, esa preocupación se refleja, por ejemplo, en la Pragmática de 9 de junio de 1500 dictada en Sevilla por los Reyes Católicos, en la que se señalaba con agudeza de criterio lo siguiente:

LEY VID. Fernando y Dª Isabel en Sevilla por la pragm. de 9 de junio de 1500, comprehensiva de la instrucción de Corregidores, Gobernadores &c.,cap. 30 y 31Obligación de los Corregidores á tomar las cuentas de Propios y repartimientos, sin admitir en ellas las partidas que reprueba esta ley.Mandamos á los Asistentes, Gobernadores y Corregidores, que sepan si son tomadas y fenescidas las cuentas de las rentas de los Propios y repartimientos, y contribuciones é imposiciones de los años pasados; y de las que fenescidas, las tomen y acaben de tomar; no pasando en cuenta, salvo de lo que se mostrase libramiento, librado de la Justicia y Regidores con carta de pago, siendo tal libranza justa; y lo que se gaste por menudo, infórmense si se gastó verdaderamente, y si fué bien gastado, y si hubo algun fraude; y hagan tomar lo que hallaren mal gastado, y den pena á los que lo hobieren gastado como no deben , de manera que, cuando se les tomase residencia, esten fenescidas las dichas cuentas, y executados los alcances, y todo lo que fuere mal gastado; y hagan, que los mara-vedís de las rentas de Propios solamente se gasten en cosa de provecho comun, y no en intereses de los Regidores, y de aquellos á quien quieren hacer gracias, ni de otras personas no verdaderamente, ni se gasten en dádivas, ni en ayudas de costas ni presentes; ni den á los Porteros y Reposteros, y Aposentadores y otros Oficiales de nuestra Corte cosa alguna, salvo lo contenido en las leyes por Nos ordenadas: y asimesmo no gasten los dichos Propios en fiestas ni alegrías, ni en comidas ni en bebidas, ni en otras cosas no necesarias al bien comun de la dicha ciudad ó villa; y si lo gastasen ó libraren como no deben, que lo paguen de sus bienes; y que no consientan repartir gallinas, ni perdices, ni besugos ni carneros, ni hachas ni otras cosas semejantes entre Justicia y Regidores, y otros Oficiales del Concejo; so pena que tornen lo que llevaren con las setenas, y asimesmo lo tornen los dichos Regidores con las misma pena, todo para nuestra Cámara (ley 22. Tit.&.lib. 3.R)....

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Y justamente hace ahora 200 años la Constitución de Cádiz introdujo novedades importantes aunque efímeras1(en cuanto a la aplicación y la vigencia que finalmente alcanzó la Carta):

1. El presupuesto aparece como una auténtica primicia2.2. Se instaura en todos los ayuntamientos la figura de un secretario que te-

nía, además de las tradicionales funciones de escribano, atribuciones propias-si bien, no del todo desarrolladas-de lo que hoy es la función interventora. También habrá un depositario. Y ambos serán de elección popular, frente al carácter hereditario y vitalicio que hasta entonces habían tenido los oficios concejiles. Este aspecto es sencillamente revolucionario.

En el ámbito municipal habrá que esperar, no obstante, hasta el 29 de junio de 1822 para ver la primera regulación presupuestaria.

Figura 1. Aprobación de los presupuestos en la regulación de 1822.

1 Pues el Decreto de 4 de mayo de 1814 declara literalmente: “aquella constitución y tales decretos nulos y de ningún valor ni efecto, ahora ni en tiempo alguno, como si no hubiesen pasado jamás tales actos, y se quitasen de en medio del tiempo”.2 Antes de 1812 nunca se había utilizado el término en los textos legales y solo en la Constitución francesa de 1799 se presentan relacionados algunos de sus elementos. En Inglaterra el “Civil List Act” de 1697 concedió a Guillermo III una cantidad fija de 700.000 libras para el mantenimiento de su casa y para otros servicios de carácter público, renunciando a cualquier control del gasto siempre que no excediese esa cantidad. Las constituciones francesas de 1791 y 1795 atribuye-ron al poder legislativo el debate y la aprobación de las contribuciones, pero sin plantear la estimación de ingresos y gastos; en la de 1799 aparece ésta estimación pero sin definir ninguna relación entre dichos apartados y sólo en 1814 aparece la palabra “budget” en el texto constitucional que restableció a los Borbones en el país vecino (ARTOLA, 1986, pág. 41).

DECRETO DE 29 DE JUNIO DE 1822 (Gace ta de Madrid de 25-07-1822)

APROBACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS

EN OCTUBRE EL AYUNTAMIENTO FORMA LOS PRESUPUESTOS

EXPOSICIÓN PÚBLICA POR ESPACIO DE 8 DÍAS

DIPUTACIÓN

¿ LOS FONDOS DE PROPIOS Y ARBITRIOS CUBREN LOS GASTOS ORDINARIOS, POR LO QUE

NO SON EXIGIBLES NUEVOS ARBITRIOS?

Lo aprueba la DIPUTACIÓN

SÍ

LAS CORTES

PROYECTO DE PRESUPUESTO

¿ Es urgente la o bra o los gas tos de común u tilidad?

No

No

SÍ la Diputac ión podrá

concederlos conforme e l a rt. 322 de la Cons tituc ión de

1822

Órgano competente para aprobar nuevos a rbitrios o e l repartimiento

para cubrir e l déficitFuente: Elaboración propia.


A partir de ese momento, el presupuesto en sus diferentes fases será utilizado por el Estado como un mecanismo de información de primer orden sobre la marcha de las finanzas municipales y como elemento también de control sobre las mismas.

En Asturias el primer presupuesto municipal aprobado del que tengamos cons-tancia es el de Oviedo correspondiente a 1838, el cual fue aprobado por la Corpora-ción en la sesión de 29 de octubre de 1837.

El avance mayor se da con la ley de 1870 que sustrae definitivamente al secreta-rio sus funciones interventoras y despoja al depositario de sus competencias para la formación de las cuentas. Así en su artículo 152 se señala:

“El contador o el concejal interventor, auxiliados, si fuese necesario, por el se-cretario y demás dependientes del ayuntamiento, formarán las cuentas de cada ejercicio en las épocas correspondientes, y con los documentos justificativos serán sometidos al ayuntamiento, previa censura del síndico”.

En opinión de Alejandro Nieto (1987, pp. 184, 185 y 191), a partir de este momen-to comienza el arrinconamiento de los depositarios. El crepúsculo de los mismos tiene, para el profesor Nieto, un doble origen: en primer lugar, la decadencia de la “hacienda patrimonial” provoca que los impuestos nacionales pasen a ocupar un primer plano y con ellos, se otorga mayor importancia a los recaudadores de contribuciones a costa de los depositarios; en segundo lugar -y también como causa refleja de la desamortización-, al perderse la autonomía financiera, se incrementa la importancia de los impuestos estatales y así las cosas, el Estado entendió que esta gestión debía ser controlada especialmente mediante unos funcionarios análogos a los que ya actuaban en la Administración Central.

De esta manera es como aparecen y se potencian progresivamente los contadores que, introducidos como una cuña entre el secretario y el depositario, se afirman en responsabilidades y funciones a costa del uno y del otro.

Desde este instante, el control de las finanzas municipales se ejerce y articula a través de un sujeto (el contador) y un doble instrumento: la contabilidad y el presupuesto. No obstante, la Ley de 1870 solo habla de la posibilidad de que exista un contador3. Hay que esperar hasta la Ley de 1877 para poder apreciar una regulación más detallada.

Pese a ello, como ha señalado la profesora Lazo (en referencia en este caso a la Administración General del Estado), en un principio los gastos eran intervenidos a los efectos de su toma de razón en contabilidad, pero no con la finalidad de controlar la observancia de la legalidad stricto sensu.

Fue pues la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1 de julio de 1911 la que supuso la desvinculación definitiva del control preventivo de los aspectos contables.

3 Los contadores, no obstante, habían nacido en el ámbito provincial y las primeras oposiciones las convoca en 1866 Posada Herrera, aunque habrá que esperar a 1883 para ver la primera convocatoria de contadores municipales.

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Con el Estatuto Municipal de 1924 (conocido como “Estatuto de Calvo Sote-lo”), se perfilan definitivamente las características del interventor, al señalar que los ayuntamientos con presupuesto de gastos superior a 100.000 pesetas deberían contar con un “interventor de fondos”.

Las amplias funciones que se atribuyen al interventor aparecen recogidas en el ar-tículo 243 en el que, entre otros aspectos, se señala que los interventores deberán, bajo su más estrecha responsabilidad, negarse al pago de gastos que no tengan consignación o contravengan alguna disposición legal; asimismo, deberán oponerse a que los fondos estén depositados en poder de particulares, dar cuenta de todo retraso en los ingresos y manifestar su oposición formal a que en los pagos se infrinjan las prioridades legales. El interventor que en todos estos casos formule “notoriamente” su advertencia u opo-sición quedará exento de toda responsabilidad, la cual será imputable al alcalde o a la Corporación que, habiendo desatendido la advertencia, haya consumado la ilegalidad.

Tras la Guerra Civil, en la época de la Dictadura del General Franco, se aprueban sucesivamente la Ley de Bases de Régimen Local de 17 de julio de 1945, el texto articulado de 16 de diciembre de 1950 y la modificación de 3 de diciembre de 1953; lo que da lugar al texto refundido de 24 de junio de 1955.Una prolija legislación que fue completada además por ocho reglamentos.

En este extenso compendio normativo el interventor aparece como asesor de la Corpo-ración en materia económica y financiera y actúa como fiscalizador de los intereses de dicho orden (art. 344). La función contable será también realizada bajo la dirección del interven-tor (art. 770). El interventor debe, bajo su responsabilidad (art. 344.2 del Decreto de 16 de diciembre de 1950) negarse al pago de gastos que no tengan consignación o contravengan alguna disposición, oponerse a que los fondos y valores de la corporación estén en poder de particulares (si bien se podrá contratar el servicio de tesorería con un establecimiento bancario), dar cuenta del retraso que se observe en los ingresos exigiendo que conste en acta y formular oposición a que en los pagos se infrinjan las prioridades legalmente establecidas.

Durante la etapa de la Transición se diría que los denominados “Cuerpos Naciona-les” sufren una campaña de desprestigio que las más de las veces fue injusta e injustificada.

Y llegamos a la vigente Constitución de 1978 que en lo que nos interesa contiene varios mandatos:

• Las Administraciones Públicas solo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes (art. 133.4).

• La asignación equitativa de los recursos públicos (art. 31.2). • La programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y econo-

mía (art. 31.2).• La Administración debe actuar respetando diversos principios y, entre ellos, el

principio de eficacia, igualdad y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1 vs. art. 9 y 14).


Junto a ello, la vigente Carta Magna consagra un amplio abanico de mecanismos de control, elementos que conforman un sistema complejo en interacción continua y donde ninguno de los elementos individuales es capaz, por sí mismo, de dar solución a los problemas que plantea la realidad; lo cual evidencia el carácter complementario y la necesidad de una adecuada coordinación.

Quiero apuntar aquí que aún hoy, 34 años después de su entrada en vigor, está pendiente una mayor coordinación entre todos los mecanismos de control; coordina-ción que, si cabe, debería demandarse de forma aún más rotunda entre las entidades de control externo y los órganos de control interno.

2. La función interventora hoy: déficit y limitacionesLa función de control es hoy la potestad o derecho subjetivo que ostenta un

sujeto y que se manifiesta en la posibilidad de emitir un juicio crítico con respecto a un determinado acto administrativo para determinar si dicha manifestación de la voluntad administrativa respeta la normativa vigente.

Figura 2. Esquema de control.


En consecuencia, el interventor, en presencia de un acto viciado, debe actuar de conformidad con un procedimiento que se muestra en la figura 3.

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Figura 3. Control sobre actos viciados.


Es preciso señalar que sobre la actuación interventora planean dos fuerzas anti-téticas: una de naturaleza externa propiciada y estimulada por los órganos gestores, tendente a que no se produzca pronunciamiento alguno, a sabiendas de que, en dicho caso, la responsabilidad se residencia en el órgano de control; y otra interna, inmanente a todo órgano de control, que tiende a manifestar observaciones o reparos para tratar de salvar su posible responsabilidad.

Hay que resaltar que la manifestación más genuina del control interno es la fun-ción interventora que se caracteriza porque es previa a la adopción del acto. Tal es así por el objetivo esencial de prevenir el nacimiento de actos irregulares.

En el ámbito local, conforme señala el artículo 214.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Regulado-ra de las Haciendas Locales (en adelante también TRLHL), la función interventora tiene por objeto “fiscalizar todos los actos de las entidades locales y de sus organismos autónomos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos y pagos que de aquéllos se deriven, y la recaudación, inversión y aplicación, en general, de los caudales públicos administra-dos, con el fin de que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso”.

En el ámbito público esta forma de control interno ha sido sin duda la más denigrada, adhiriéndosele epítetos como “lenta”, “rémora”, “retraso”, “impopular” o “suprimible”. To-dos estos vocablos y otros más (la mayoría de las veces impronunciables) se le han aplicado una y otra vez a esta especie de control. Incluso de “asfixiante y chinchorrera” llegaría a calificarla Meilan Gil hace ya más de 20 años como nos ha recordado Herrero Suazo.


Y contra estas críticas Herrero Suazo (1977 p. 168) argüía:“Su defensa su auténtica defensa, puede airearse como garantía sobre la base de unas felices palabras, pronunciadas por el profesor Albiñana. «Hoy -decía- no será bastante el control de legalidad para asegurar una actuación paradig-mática de la Administración Pública, pero la Administración Pública necesita el control de legalidad como factor irrenunciable de existencia». Su efecto, el efecto positivo del control nos lo evidencia Levy con estas palabras:«Sería, por consiguiente, inexacto considerar el control como un mal en sí mis-mo. Y además, si fuera mal, sería un mal necesario. No cabe olvidar –conclu-ye- que el control es un colaborador de la acción administrativa y que tiene la misión de verificar su conformidad con las normas establecidas». «El control previo –en fin, y como dice la Ley de Francesa de Finanzas de 1971- vale más por lo que impide (que no puede fácilmente medirse), que por lo que sanciona». Colocado, concluye, al principio de la decisión, la guía más que la dificulta”.

Pero frente al carácter omnicomprensivo previsto en el citado artículo 214, lue-go, la propia norma a través de numerosas excepciones le despoja de tal naturaleza.

Figura 4. La función interventora.


Así, con relación a los ingresos, el Pleno podrá acordar que la fiscalización previa de derechos sea sustituida por la toma de razón en contabilidad y por actuaciones comprobatorias posteriores mediante la utilización de técnicas de muestreo o au-ditoría (art. 219.4 TRLHL). Precepto que sirve de base para sustentar un control

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real extremadamente débil -en términos generales- en esta materia y ello incluso sin contar con el acuerdo plenario necesario.

En relación a los gastos, el Pleno también podrá acordar que la intervención previa se limite a comprobar la existencia de crédito adecuado y suficiente, si se cumplen los requisi-tos exigidos para los gastos plurianuales, la competencia del órgano y aquellos otros extre-mos que por su trascendencia se determinen por el propio Pleno (por ejemplo: ninguno).

En dichos supuestos la norma contempla, es cierto, una fiscalización plena a posteriori ejercida sobre una muestra representativa; una suerte de fiscalización que luego, por diferentes motivos (insuficiencia de medios materiales, humanos o tem-porales; formación insuficiente en técnicas de auditoría o muestreo, etc.) presenta también fuertes debilidades prácticas.

Pero además existe un fuerte efecto de desaliento pues, en una abrumadora mayoría de casos, la no exigencia de responsabilidades posteriores, junto al dilatado lapsus de tiem-po existente entre la irregularidad cometida y la acción de reproche, hacen que la acción recriminatoria, cuando se da, carezca de la más mínima repercusión. Con ello, el propósito correctivo y el pretendido efecto de mejora sobre la actividad administrativa –finalidades últimas de la función interventora- tienen nula eficacia práctica en la mayoría de los casos.

Y todo lo anterior sin contar que por otro lado, existen actos eximidos de fiscalización. La propia norma exceptúa a determinados actos (art. 219.1 TRLHL): los gastos de ma-terial no inventariable, los contratos menores, los de carácter periódico y demás de tracto sucesivo una vez intervenido el gasto correspondiente al período inicial y los gastos meno-res de 3.005,06 euros que se hagan efectivos a través del sistema de anticipos de caja fija.

Si tenemos en consideración que los contratos menores están exentos de fiscalización (y que el control en estos casos se circunscribe a la mera comprobación de la existencia de crédito), y que este tipo de contrato puede llegar a alcanzar 50.000 euros en el caso de obras o 18.000 euros en el resto de contratos y que, de los 8.116 municipios españoles (cuadro 1), 6.796 tienen menos de 5.000 habitantes4; concluiremos necesariamente que gran parte del gasto de la inmensa mayoría de los ayuntamientos es susceptible de eva-dirse de la función fiscalizadora, y que además lo hará de forma perfectamente “legal”.

En definitiva, en este tipo de contratos menores se podrán realizar gastos sin ne-cesidad de justificar el por qué o el para qué, ni acreditar las razones que indujeron a seleccionar a un determinado contratista: ¡nada podrán pues decir el interventor, el OCEX o el Tribunal de Cuentas!

Si a esto añadimos el recurso al fraccionamiento artificial de los contratos5, habre-mos derribado cualquier obstáculo legal para que un ayuntamiento de los pequeños gaste casi todos sus recursos sin tramitar ninguno de los procedimientos “ordinarios”

4 Lo que representa cerca del 84% de los municipios españoles.5 Prohibido pero difícil percepción previa, pues no existen demasiados parámetros para su reconocimiento en las fases iniciales del expediente -dada la asimetría de la información existente entre el gestor y el fiscalizador-.

LOS ACTOSDE

CONTENIDOECONÓMICO

El interventor no es un policía;no es un juez; y tampoco esun inspector de Hacienda

¿Y el restode actos?

¿Seintervienen

todos?

Naturalezaeconómica

No incluye los actosde otra naturaleza

Los actos delictivosnormalmente no

lo son

¡NO!

TODOS

El acto debeser visible


de contratación previstos en la ley. Procedimientos que han sido establecidos, no lo debemos olvidar, para garantizar los principios de publicidad, transparencia y no dis-criminación e igualdad de trato. Es precisamente de este modo como, desde la pers-pectiva subjetiva, una parte importante del sector local se escapa del control previo.

Cuadro 1. Número de entidades de ámbito local (situación a 10-06-2012).Tipo de entidad Número Acumulado por grupo

Ayuntamientos 8.116

Diputaciones y Cabildos y Consejos Insulares 52

Entidades Locales Menores 3.724

Agrupaciones de Municipios 81

Mancomunidades 1.012

Comarcas 81

Áreas Metropolitanas 3

Organismos Autónomos 265

Organismos Administrativos 1.159

Consorcios 1.034 15.527

Organismos Autónomo Comercial 17

Entidades Públicas Empresariales 54

Empresas Públicas 100% de titularidad 1.612

Fundaciones 408

Instituciones sin Ánimo de Lucro 519

Sociedades mercantiles con participación local < 50% 350 2.960

Totales 18.487 18.487


Figura 5. Modalidades de control.


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Dentro del sector local, 2.960 entidades se escapan de la función interventora, lo que ha propiciado que esas entidades hayan sido utilizadas con harta frecuencia para “atemperar” los rigores procedimentales y presupuestarios a los que están sometidas las entidades matrices.

La conclusión de todo lo expuesto no puede ser otra: la función interventora pese a la definición del marco normativo, ha sido vaciada de contenido, o casi.

3. Déficit normativoOtros de los déficits que habría que apuntar en nuestro análisis es la insuficiente

regulación específica de la función interventora local. En efecto, el control interno en el ámbito local está regulado fundamentalmente en la siguiente normativa (tan solo 13 preceptos):

- Disposición Adicional 2ª de la Ley 7/2007,de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

- Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo que aprueba el Texto Refundi-do de la Ley de Haciendas Locales: arts. 213 a 222 (capítulo IV del título VI).

- Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración local con habilitación de ca-rácter nacional

Sobre cuáles han de ser las disposiciones específicas cuya aplicación debe comprobar-se, la ley no establece otra limitación que la derivada de su objeto (Pascual, 2002, p. 684).

Y esta escasez en el elenco normativo contrasta con el hecho de que, en principio, la función interventora es una función notablemente extensa, puesto que no sólo se fiscaliza la legalidad en su vertiente presupuestaria –existencia de consignación, temporalidad, especialidad, especificación y, en su caso, plurianualidad del gasto–, sino también el cum-plimiento de las normas sustantivas aplicables a cada tipo de actuación administrativa.

El control de legalidad no debe circunscribirse en exclusiva a las escasas normas específicas que regulan la función interventora en el ámbito local, la intervención deberá también analizar la adecuación del acto a la totalidad de la normativa de apli-cación en cada caso concreto y entre ellas:

- la legislación de régimen local, - de procedimiento administrativo, - tributario,- de empleo público, - de contratos, - la legislación regulatoria de las subvenciones, etc.

En definitiva, la escasez y la falta de concreción sobre las normas que deben verifi-carse y el grado de rigor de dicha verificación configuran un escenario donde la actua-ción del interventor queda al albur de la discrecionalidad. Tales circunstancias afectan


de lleno a la mayor o menor intensidad de los controles, algo que, en consecuencia, incidirá (de forma inversamente proporcional) en la mayor o menor consideración personal que obtenga la función interventora de parte de los órganos de gobierno.

En cualquier caso, no debe olvidarse que el control no es un fin en sí mismo, sino que debe considerarse como un instrumento para el perfeccionamiento de la actividad controlada.

4. Incumplimiento de plazos en la función contable y presupuestariaComo hemos señalado, otra de las funciones que se le atribuyen al interventor (ex-

cepto en las grandes ciudades) es la llevanza de la contabilidad. A este respecto, y a pesar de la satisfactoria reintroducción6 de la partida doble a partir de 1992 en el ámbito municipal, los datos relativos al cumplimiento de las obligaciones no son muy halagüe-ños, como podemos apreciar en los cuadros 2 y 3, obtenidos del Portal de Rendición de Cuentas. Nótese que en el mejor de los casos, rinden dentro de plazo tan solo el 34,48% de los ayuntamientos españoles. ¿Se imaginan que hubiese el mismo grado de presentación de las declaraciones fiscales ante la Agencia Tributaria?

Cuadro 2. Evolución de los niveles de rendición por tipo de entidad.

Tipo de Entidad Local

Ejercicio 2008 Ejercicio 2009 Ejercicio 2010

A 15/10/2009

A fecha 05/06/2012

A 15/10/2010

A fecha 05/06/2012

A 15/10/2011

A fecha 05/06/2012

Ayuntamiento 5,96% 77,38% 9,87% 79,41% 27,91% 73,76%

Diputación Provincial 15,79% 100,00% 21,05% 92,11% 52,63% 84,21%

Cabildos y Consejos Insulares 0,00% 100,00% 0,00% 100,00% 10,00% 100,00%

Comarca 2,70% 70,27% 40,54% 95,95% 63,51% 98,65%

Mancomunidad 3,33% 63,33% 4,37% 60,34% 15,29% 49,79%

Área metropolitana 0,00% 75,00% 25,00% 100,00% 50,00% 100,00%

Total 4,63% 81,00% 16,81% 87,97% 36,56% 84,40%

Consorcio 3,50% 38,48% 7,29% 54,45% 15,99% 45,95%

Entidad Local Menor 2,27% 9,54% 0,60% 11,90% 4,40% 15,42%

Nota: No incluye información relativa a las Entidades de Navarra y País Vasco.Fuente: www.rendiciondecuentas.es

6 La Real Orden de 31 de mayo de 1886 ordenó un cambio radical aplicable a tan sólo 27 días de su publicación, pues en la misma se señalaba que a partir del 1 de julio próximo debería llevarse la contabilidad de las operaciones que ejecutasen las corporaciones provinciales y municipales por el sistema de partida doble. A pesar de tan imperativa orden, la implantación fue un rotundo fracaso.

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Cuadro 3. Evolución de los niveles de rendición delos ayuntamientos según población.

Tramos de Población(habitantes)

2008 2009 2010

A 15/10/2009

A fecha 05/06/2012

A 15/10/2010

A fecha 05/06/2012

A 15/10/2011

A fecha 05/06/2012

Más de 100.000 3,51% 89,47% 18,97% 79,31% 34,48% 72,41%

Entre 50.001 y 100.000 5,06% 89,87% 23,08% 87,18% 28,21% 75,64%

Entre 10.001 y 50.000 6,68% 80,32% 14,77% 81,67% 26,01% 78,73%

Entre 5.001 y 10.000 5,86% 80,86% 13,18% 81,01% 27,43% 74,67%

Entre 1.001 y 5.000 6,60% 83,71% 11,16% 84,23% 29,79% 75,61%

Entre 501 y 1.000 6,75% 79,34% 12,81% 81,88% 31,38% 76,08%

Entre 1 y 500 5,35% 72,19% 6,71% 75,54% 26,30% 71,27%


En cuanto a los plazos límite para la aprobación del presupuesto, la liquidación o la cuenta general, el incumplimiento es generalizado (cuadro 4).

Cuadro 4. Cumplimiento de los plazos de la Ley de Haciendas Localesde tramitación del presupuesto y de la Cuenta General.

Ejercicio 2009

Presupuesto aprobado antes del

31/12/2008

Liquidación delpresupuesto aprobada antes del

31/03/2010 (*)

Cuenta General aprobada antes del

01/10/2010

Cuenta General rendida antes del

15/10/2010

Ayuntamiento 9,72% 40,17% 47,05% 9,87%

Diputación Provincial 40,00% 83,33% 82,86% 21,05%

Cabildos y Consejos Insulares 10,00% 40,00% 25,00% 0,00%

Comarca 22,39% 50,94% 59,70% 40,54%

Mancomunidad 11,35% 50,75% 43,20% 4,37%

Área metropolitana 50,00% 100,00% 100,00% 25,00%

Ejercicio 2010

Presupuestoaprobado antes del

31/12/2009

Liquidación del presupuestoaprobada antes

del 31/03/2010 (*)

Cuenta General aprobada antes del

01/10/2011

Cuenta General rendida antes del

15/10/2011

Ayuntamiento 11,41% 51,72% 62,01% 27,91%

Diputación Provincial 43,75% 90,32% 81,25% 52,63%

Cabildos y Consejos Insulares 0,00% 50,00% 28,57% 10,00%

Comarca 34,33% 77,42% 76,47% 63,51%

Mancomunidad 13,73% 66,22% 58,89% 15,29%

Área metropolitana 50,00% 100,00% 75,00% 50,00%

Nota: No incluye información relativa a las Entidades de Navarra y País Vasco.(*) El art. 191.3 del TRLHL señala que la liquidación deberá confeccionarse antes del día 1 de marzo,

no antes del 31/03/20XXFuente: www.rendiciondecuentas.es


Además hemos visto que importantes entidades (y también otras menos im-portantes, lo que podría tener una mayor justificación) aprueban los presupuestos el mismo día en que debería concluir su vigencia, o incluso publican la aprobación definitiva después del 31 de diciembre del año de su vigencia, irregularidad que lle-va implícito que no puedan entrar en vigor legalmente. Todas estas malas prácticas denotan una muy escasa seriedad, sin que, a cambio, hayamos advertido sanción o reproche alguno.

Particularmente preocupante es la situación asturiana, porque después de 8 me-ses de retraso no alcanzamos ni tan siquiera el 50% de rendición, como se refleja en el cuadro 5. Asturias tiene la menor tasa de rendición después de Andalucía.

Cuadro 5. Evolución de los niveles de rendición por Comunidad Autónoma.Ejercicio 2008 Ejercicio 2009 Ejercicio 2010

ComunidadesAutónomas

A 15/10/2009

A fecha 05/06/2012

A 15/10/2010

A fecha 05/06/2012

A 15/10/2011

A fecha 05/06/2012

Illes Balears 1,30% 100,00% 5,19% 98,70% 18,18% 96,10%

Galicia 20,22% 96,40% 18,01% 96,12% 56,79% 95,29%

Comunitat Valenciana 7,73% 97,20% 6,91% 96,55% 19,90% 93,91%

Cataluña 1,87% 47,85% 42,48% 87,49% 57,49% 91,35%

Canarias 14,04% 92,11% 0,87% 91,30% 20,00% 91,30%

Región de Murcia 0,00% 100,00% 1,85% 100,00% 29,63% 90,74%

Extremadura 9,80% 94,55% 8,10% 93,00% 38,34% 85,84%

Cantabria 4,84% 98,39% 4,03% 97,58% 29,03% 85,48%

La Rioja 5,31% 96,62% 4,33% 95,19% 50,00% 85,10%

Aragón 3,48% 89,57% 6,00% 88,01% 35,01% 80,70%

Castilla-La Mancha 2,75% 81,82% 1,89% 80,97% 13,71% 69,57%

Castilla y León 7,55% 70,31% 4,49% 68,78% 20,25% 64,97%

Madrid 3,15% 78,83% 2,70% 75,23% 12,61% 58,56%

Principado de Asturias 6,32% 74,74% 8,42% 67,37% 9,47% 49,47%

Andalucía 1,27% 57,92% 1,50% 36,03% 4,16% 19,05%


Si comprobamos cuáles son las entidades asturianas que no han rendido sus cuentas en los últimos años, podremos estar de acuerdo en calificar la situación como desoladora (cuadro 6).

MANUEL FUEYO BROS

Cuadro 6. Municipios asturianos que no rinden cuentas.Población 2011 2006 2007 2008 2009 2010

San Martín del Rey Aurelio 18.286 NO NO NO SI NO

Corvera de Asturias 16.236 SI NO NO NO NO

Laviana 14.085 SI SI NO NO NO

Llanes 14.048 SI SI NO NO NO

Lena 12.545 SI SI NO NO NO

Carreño 10.963 SI SI SI NO NO

Grado 10.901 SI SI SI SI NO

Tineo 10.829 NO NO SI SI NO

Piloña 7.915 SI SI SI NO NO

Cangas de Onís 6.786 SI SI SI SI NO

Ribadesella 6.242 SI SI SI NO NO

Parres 5.796 NO NO NO NO NO

Salas 5.782 SI SI SI NO NO

Vegadeo 4.160 SI SI SI SI NO

Castropol 3.762 SI SI SI SI NO

Riosa 2.170 SI SI SI SI NO

Ribera de Arriba 1.984 SI NO NO NO NO

Ribadedeva 1.882 NO NO NO NO NO

Boal 1.863 SI SI SI SI NO

Caso 1.839 NO NO NO NO NO

Somiedo 1.409 SI SI SI NO NO

Degaña 1.225 SI SI SI SI NO

Sobrescobio 895 SI SI NO NO NO

Proaza 823 SI SI SI NO NO

Amieva 804 NO NO NO NO NO

Taramundi 732 SI SI SI SI NO

Ponga 688 NO NO NO NO NO

Peñamellera Alta 617 SI SI NO NO NO

Villanueva de Oscos 364 SI SI SI SI NO

Santo Adriano 265 SI NO NO NO NO

Pesoz 189 SI SI SI NO NO

Fuente: www.rendiciondecuentas.es


Cuadro 7. Mancomunidades que no rinden cuentas.Denominación Ejercicio

2006Ejercicio

2007Ejercicio

2008Ejercicio

2009Ejercicio

2010

Cabo Peñas NO NO NO NO NO

Cangas de Onís, Amieva, Ponga y Onís

NO NO NO NO NO

Cinco Villas NO NO NO NO NO

Comarca de Avilés NO NO NO NO NO

Comarca de La Sidra SI SI SI SI SI

Comarca de Vaqueira SI SI SI SI NO

Comarca del Sueve NO NO NO NO NO

Concejos de Parres y Piloña NO NO NO NO NO

Concejos del Oriente de Asturias NO NO NO SI NO

Grado y Yernes y Tameza SI SI SI SI NO


Cuadro 8. Consorcios que no rinden cuentas.

Denominación Ejercicio 2006

Ejercicio 2007

Ejercicio 2008

Ejercicio 2009

Ejercicio 2010

Abastecimiento de Agua y Saneamiento en el Principado de Asturias SD SD SD SI SI

Asturiano de Servicios Tecnológicos SD SD SD SI NO

Bajo Nalón SD SD SD SI SI

Camín Real de la Mesa SD SD SD NO NO

Consorcio Feria de muestras de Grado, del comercio y la industria tradicional SD SD SD NO NO

Costa Norte SD SD SD NO NO

Desarrollo Rural de Oriente de Asturias SD SD SD SI SI

Desarrollo de la Montaña Central de Asturias SD SD SD NO NO

Feria Industrial y Minera de Mieres SD SD SD SI SI

Ferias de Muestra y Expositores de San Martín del Rey Aurelio SD SD SD NO NO

Gestión para la gestión de residuos sólidos en Asturias SI SI SI SI SI

Institución Ferial Comarca Avilés SD SD SD SI NO

Para la Gestión del Ecomuseo del Valle de Samuño SD SD SD NO NO

Recinto de Ferias y Exposiciones de Asturias SD SD SD NO NO


MANUEL FUEYO BROS

5. ConclusiónLa influencia de Jeremy Bentham (1748-1832) en ciertos pensadores y políticos

contemporáneos de nuestro país fue notable. Entre ellos, estuvo José María Queipo de Llano Ruiz de Saravia, VII Conde de Toreno, con quien mantuvo relación episto-lar acerca del proyecto de Código Penal.

Es de resaltar esta coincidencia porque es muy probable que su correspondencia fue-ra recibida y reflexionada dentro de estos precisos muros de la que fue su casa palacio en Oviedo y que hoy nos acoge como sede que es del Real Instituto de Estudios Asturianos.

Jeremy Bentham7 fue el padre del “utilitarismo” y diseñó por encargo del rey Jor-ge III un modelo de cárcel (el panópticon) con la que se conseguía la virtud de vigilar sin ser visto. Bastaría que se supiera que una mirada vigilaba, para que cada uno de los reclusos, al sentirse vigilado, acabase por interiorizar el estado de control hasta tal punto que llegaría a vigilarse a sí mismo.

Así es que el efecto más importante del panóptico es garantizar el funcionamien-to automático del poder. Y la aportación de Bentham tuvo múltiples aplicaciones en diferentes campos.

Vigilar y castigar, esas han sido las funciones que se han ejercido a través de la contabilidad y del presupuesto.

En el ámbito que nos ocupa, el de la función interventora, históricamente el sen-timiento de estar vigilados se fomentaba de forma continua mediante la obligatoria remisión de los presupuestos y las cuentas dentro de los plazos legalmente previstos al Ministerio de Hacienda; y solo de manera discontinua a través de los mecanismos de castigo o sanción. Entre estos últimos estaba la posibilidad de rechazo de determina-das pretensiones presupuestarias –introduciendo, en su caso, simbólicas modificacio-nes sobre el presupuesto remitido para su aprobación- y el análisis discontinuo de las cuentas rendidas, así como la correlativa elaboración de contundentes y minuciosos pliegos de reparos sobre aquellas (incluyendo exigencias de reintegros de cantidades que no alcanzaban los 11 reales, como hemos podido observar en el caso del Ayun-tamiento de Gijón), ante la obvia imposibilidad material de fiscalizar anualmente la totalidad de las cuentas municipales.

De esta forma, y siguiendo con la metáfora del panóptico, se pretendía conseguir que el sujeto controlado interiorizase el sentimiento de vigilancia hasta el punto de auto-vigilarse para cumplir con lo legalmente establecido. Los presupuestos y la con-tabilidad cumplirían la función de comunicar (hacer saber) para el ejercicio del poder.

Hoy en cambio, vemos que en el Portal Rendición de Cuentas se informa como un gran logro de la siguiente noticia: “El Tribunal de Cuentas impone multas a 4 Presidentes de Entidades Locales por no rendir la cuenta del ejercicio 2009”.

7 Llegó a proclamar: “no tengo el honor de ser español, tengo el deshonor de ser ingles”.


Cuando los mecanismos de vigilancia dejan de funcionar correctamente, cuando los elementos sancionadores sencillamente en realidad no existen o se han arrum-bado ostensiblemente; el sistema de fiscalización y control de las Administraciones Públicas se tambalea.

Con objeto de no provocar o contribuir a que se logre su definitiva desaparición creo que sería preciso volver a poner en funcionamiento los diferentes dispositivos de control, tan denostados en los últimos tiempos bajo el argumento de que impiden, obstaculizan o son incompatibles con los sistemas modernos de gestión pública.

Ante esta situación, me atrevo a formular las siguientes propuestas relativas al re-forzamiento del control en el ámbito local entendiendo que las sociedades modernas demandan mayor control y transparencia en el manejo de los fondos públicos, mayor calidad de los servicios y mayor responsabilidad de los cargos públicos; una tendencia que ha acentuado la actual situación de crisis económica, manifestada en la escasez de recursos y tristemente vinculada a diversos escándalos de gestión pública.

1. Evitar el distanciamiento con las entidades fiscalizadoras, mejorar los meca-nismos de coordinación y formación, elaborar una doctrina por parte de los OCEX que oriente y guíe a los órganos de control interno en su actuación.

2. Proceder a la aprobación de un reglamento de la función interventora mu-nicipal en función de los diversos tipos de gastos e ingresos, a los efectos de introducir mayor objetividad.

3. Intensificar la fiscalización previa en determinadas áreas de riesgo: urbanismo, contratación, subvenciones, personal. Y ello, porque la fiscalización previa es el único mecanismo de alerta temprana que puede prevenir el nacimiento de actos irregulares, como ha señalado la profesora Lazo.

4. Reducir el importe de los contratos menores (adaptándolos al tamaño y capa-cidad financiera de los diversos tipos de ayuntamientos) y disminuir el impor-te de los contratos negociados sin publicidad por razón de la cuantía, obligan-do asimismo a que las tres ofertas sean “reales”.

5. Mejorar la formación del interventor en auditoría a efectos del correcto ejerci-cio del control financiero en las entidades de mayor tamaño.

6. Siempre que existan discrepancias, el órgano interventor deberá elevar directamente un informe mensual al Pleno, relativo a todas las resolucio-nes adoptadas por el presidente de la entidad local contrarias a los reparos efectuados, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos. El presidente estará obligado, bajo responsabili-dad, a incluir dicho informe en el primer Pleno ordinario que se celebre, insertándolo íntegramente además en la sede electrónica de la entidad o página web, inmediatamente después a la celebración de la correspon-diente sesión plenaria.

MANUEL FUEYO BROS

7. Incluir los informes señalados en el apartado anterior en el expediente de la cuenta general para su remisión al Tribunal de Cuentas y al respectivo órgano de control externo autonómico, en su caso.

8. Obligar a que en el proceso de formación-aprobación, liquidación y rendición se respeten los plazos legalmente establecidos, a cuyo efecto se considera nece-sario implantar sanciones por incumplimiento.

9. Implantar obligatoriamente un sistema de contabilidad de costes.10. Establecer la obligación de formar y mantener inventarios, así como la nece-

sidad de actualizarlos.11. Instaurar un sistema de exigencia de responsabilidades a todos los niveles.

Referencias bibliográficasArtola Gallego, M. (1986): La Hacienda del siglo XIX. Progresistas y moderados.

Alianza Universidad, Madrid. Bentham, J. (2011): Panóptico, traducción de David Acevedo Cruz, Círculo de

Bellas Artes, Madrid.Herrero Suazo, S. (1977): “Perspectivas del control en la Ley General Presupues-

taria” en IEF: Análisis de la Ley General Presupuestaria, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, pp. 153-213.

Lazo Vitoria, X. (2008): El control interno del gasto público estatal, Tecno, Madrid.Lazo Vitoria, X. (2010): “El modelo de control interno del gasto público estatal.

Propuesta de cambio”, Documentos de Trabajo, 156/2010, Fundación Alternativas.Muñoz Álvarez, R. (2003): “Fiscalización, control, auditoría. Reflexiones”, Re-

vista Española de Control Externo, 14, pp. 13-62.Nieto García, A. (1987): “Historia y elegía de los depositarios de fondos de la

administración local”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 234, pp. 177-198.

Pascual García, J. (2002): Régimen jurídico del gasto público: presupuestación, eje-cución y control, BOE, Madrid.

Vlaemminck, J. (1961): Historia de las doctrinas de la Contabilidad, Editorial E.J.E.S., Madrid.

Reflexiones y propuestas desde el control externo

Helio Robleda CabezasCatedrático de Economía Financiera y Contabilidad

Universidad Pública de NavarraPresidente de la Cámara de Comptos de Navarra

1. Origen y conformación del sistema de control Externo en EspañaEn nuestra Constitución se incluye el control externo antes de estructurar el Estado

de las Autonomías, conformando el Tribunal de Cuentas como órgano supremo para to-dos los niveles del Estado. Con la llegada de las Comunidades Autónomas se van instau-rando Órganos de Control Externo Autonómicos con raíces históricas en ocasiones (tal es el caso de la Cámara de Comptos de Navarra, Sindicatura de Comptes de Cataluña o de la Comunidad Valenciana), pero con estructuras y funciones absolutamente diferentes.

A pesar de que la situación inicial era la de haber creado delegaciones del Tribunal de Cuentas de España en las diferentes Comunidades Autónomas, en una estructura muy similar a la que hoy en día se da en Francia, el Estado de las Autonomías hizo que, felizmente, no prospera esa iniciativa. Digo, lo de felizmente, ya que aunque el camino recorrido con la estructura vigente no ha sido lo eficaz que hubiéramos deseado, todavía peor lo hubiera sido si la organización del control externo se hubiera asentado sobre la descentralización del Tribunal de Cuentas cuya trayectoria en la eficacia y la oportunidad del control de los fondos públicos hubiera sido, sin duda todas luces más insatisfactoria que la que es. Así pues, la trayectoria seguida por los OCEX y el Tribunal de Cuentas no ha sido precisamente la de un camino juntos, sino más bien ha llevado a derroteros diferentes y con diferentes niveles de intensidad del control externo en las Comunidades Autónomas y con importantes ineficiencias en el ámbito de la oportunidad de trabajos por parte del Tribunal de Cuentas. A lo largo de las décadas de los ochenta y noventa, sucesivamente, fueron creándose otros OCEX autonómicos aparte de los mencionados anteriormente con el objeto de dar cobertura a la auditoría de los fondos públicos de las respectivas comunidades autónomas y del sector público local, hasta alcanzar un total


de 13 OCEX autonómicos, no contando con este tipo de órgano de control externo las comunidades autónomas de Cantabria, Extremadura, La Rioja y Murcia.

Con la actual situación de crisis económica se agrava profundamente el papel poco eficiente del control externo en España, en el que se evidencia todavía con ma-yor claridad el papel poco útil de estos órganos que en la mayoría de las situaciones ha brillado por su ausencia y que no han sabido responder a la demanda de transpa-rencia en la gestión de los fondos públicos que les piden los ciudadanos.

¿Cuáles han sido –en mi opinión- los factores que han contribuido a que los OCEX no hayan alcanzado un grado satisfactorio de desarrollo de la auditoría del Sector Público en general en España?

En primer lugar debemos analizar la estructura organizativa de estos organismos. A excepción de los OCEX de Navarra y Castilla-La Mancha, que son órganos

unipersonales, el resto, incluido el Tribunal de Cuentas de España, son instituciones colegiadas que, si bien sus miembros al igual que en los unipersonales son elegidos por el respectivo Parlamento autonómico, suponen una mayor rigidez a la hora de tomar decisiones y en cierto modo menor dinamismo en la toma de decisiones que en los órganos unipersonales. Además, la vinculación en muchos casos de los miembros de estos órganos colegiados al nombramiento de los políticos, podría en principio ser un indicio de la menor independencia que se debe exigir al cumplimento de sus funcio-nes en tales órganos aunque la independencia no tiene porque estar unida a esa depen-dencia política. Así pues, los órganos unipersonales, en principio, presentan mayores ventajas de cara a un funcionamiento más dinámico y más flexible que los colegiados.

Otro de los aspectos que se debe poner de manifiesto es la dotación de recursos humanos y técnicos con los que cuentas los OCEX y que salvo la excepción de Navarra en la que por su dimensión territorial y tamaño poblacional cuenta con una dotación de recursos suficiente para su funcionamiento, en el resto de los OCEX es evidente la escasa dotación de los mismos para afrontar una cobertura eficaz del control de los fondos públicos autonómicos teniendo en cuenta su extensión territorial y tamaño poblacional (tal es el caso, por ejemplo, de Andalucía, Castilla La Mancha o Castilla León). No obstante, si bien este es un factor importante a tener en cuenta acerca de la escasa presencia del control externo en las instituciones públicas, lo cierto es que tampoco es motivo que justifique la escasa presencia de estos órganos de control.

También cabe señalar el poco entusiasmo que los políticos han puesto para que los OCEX cumplan sus funciones, sino todo lo contrario las trabas que a menudo han puesto para que su funcionamiento fuera más eficiente.

Así pues, el modelo organizativo, la dotación de recursos a menuda escasa y el escaso apoyo político a que estos órganos de control cumplan con su verdadero papel y generen confianza unido a los numerosos escándalos de corrupción a los que, salvo en contadas ocasiones, han llegado a tiempo los OCEX para ponerlos de manifiesto y velar así por

HELIO ROBLEDA CABEZAS

el adecuado control de los fondos público, hace concluir que los factores anteriormente señalados expliquen claramente el por qué el control externo en España está muy lejos de la transparencia que los ciudadanos piden sobre la gestión de los fondos públicos.

2. ¿Cómo mejorar la auditoría del Sector Público en España ante la situación actual de crisis económica?

En primer lugar debo señalar que si bien el control externo es siempre necesario, todavía se hace más imprescindible si cabe en épocas de crisis económica.

En ese sentido me gustaría plantear aspectos importantes para hacer una pro-puesta de mejora y que sea oportuna en el tiempo. Las carencias o los efectos ne-gativos que se puedan apuntar a los OCEX, incluyendo el Tribunal de Cuentas de España que es el primero que tiene un grado de ineficiencia importantísimo, deben remediarse. No podemos renunciar a un control de los fondos públicos ni parapetar-nos en la austeridad o en la eliminación de estos órganos de control porque eso no es posible. Es necesario que se produzca un control, una auditoría, del gasto público.

Por ello, se hace necesario afrontar con urgencia una reforma profunda del con-trol externo que se fundamente en los siguientes aspectos:

1ª. Transformar el actual modelo colegiado de gobierno de la mayoría de las instituciones de control externo de nuestro país, por el modelo unipersonal.Frente a la burocratización y complejidad organizativa del primero, el modelo unipersonal se presenta como más ágil y eficiente. La posible concentración de poder en una sola persona que podría argumentarse en su contra, puede contrapesarse, por un lado, con mecanismos de participación de los auditores y censores jefes de área en la toma de decisiones de la institución en aspectos relativos al trabajo fiscalizador que les afecte y, por otro, con instrumentos de salvaguarda de sus trabajos técnicos y de las conclusiones y recomendaciones alcanzadas frente a posibles manipulaciones que pudieran darse, como ya está experimentado con éxito en algunas instituciones. Las razones institucionales e históricas que pueden invocarse, para mantener modelos ineficientes y no evolucionar hacia nuevas formas de organización más acordes con lo que de-mandan los nuevos tiempos no son de recibo en nuestros días.

2ª. Reforzar la independencia de las personas llamadas a dirigir estas institucio-nes, primando su perfil técnico y un amplio consenso en su designación, más allá de cualquier sospecha partidista.Las instituciones de control financiero externo no son entidades políticas o semipolíticas que deban reflejar el sistema de mayorías parlamentario, sino instituciones técnicas de control cuyo prestigio y credibilidad radica en la cua-lificación y el rigor técnico de sus informes de fiscalización y asesoramiento, y en la máxima independencia de sus rectores.


3ª. Acercar el control a la gestión en el tiempo y en el espacio.En mi opinión, es evidente que cuanto más cercano se encuentra el control a la gestión más eficaz es. El control lejano en el tiempo y en el espacio pierde fuerza, y su papel preventivo y disuasorio se difumina. Por ello, es fundamental que, en un estado autonómico como el nuestro, existan órganos autonómicos de control externo cercanos a los gestores públicos, que conozcan de primera mano los problemas de gestión existentes y puedan actuar con rapidez e inme-diatez, haciéndose presentes y visibles con frecuencia ante esos gestores. Es así mismo esencial, para que sean efectivos, que las instituciones de control emitan informes cercanos en el tiempo a la gestión fiscalizada que, salvo excepciones, debieran referirse al último ejercicio cerrado de la entidad y publicarse dentro del ejercicio siguiente para ser oportunos y útiles a sus destinatarios.

4ª. Hacerse más visibles a la sociedad a la que sirven.Si nuestras instituciones de control externo tienen asignadas una serie de funcio-nes para mejorar el grado de transparencia y control de la gestión pública, es de pura coherencia que ellas mismas deben de ser transparentes ante la sociedad, ex-plicando sus actuaciones e informes y enviando mensajes recomendaciones claras y contundentes a los gestores sobre la necesidad de una gestión financiera pública responsable y eficaz. Para ello, deben ser instituciones abiertas a la opinión pública y a los medios de comunicación, practicando la transparencia informativa y ac-tuando con responsabilidad. De hecho, en el ámbito de la administración local ni tan siquiera las 105 ciudades de más de 50.000 habitantes se auditan anualmente.

5ª. Elaborar más y mejores informes, llegando a muchas más entidades públicas a las que el control externo no llega, como la gran mayoría de ayuntamientos, di-putaciones, mancomunidades, universidades, hospitales, centros educativos y de investigación, organismos y entes instrumentales de todo tipo, órganos jurisdic-cionales, órganos constitucionales y un largo etcétera de entidades que nunca han sido fiscalizadas, evitando áreas de sombras en el control de la gestión pública.No es de recibo en estos tiempos, en los que hay que procurar la máxima efica-cia y eficiencia en la gestión pública, que miles de administraciones, entidades e instituciones públicas nunca hayan sido fiscalizadas y tampoco es serio que, con la excusa de evitar duplicidades, que prácticamente no existen, entre el Tribunal de Cuentas y las instituciones autonómicas de control externo, se esté planteando eliminar estas últimas, con la excusa de falsos ahorros, cuando la realidad es que a muchas entidades públicas, como se ha señalado, no les lle-ga ni el control del Tribunal de Cuentas ni el de las instituciones autonómicas de control y cuando los verdaderos ahorros en la gestión pública, se producen con un control recurrente, adecuado y profundo de la misma y a través de la puesta en práctica de recomendaciones claras y precisas de buena gestión que

HELIO ROBLEDA CABEZAS

estas instituciones formulen en sus informes. Es esencial también a este res-pecto, mejorar el tipo de informes que se elaboran, su contenido, su claridad expositiva y su presentación, con opiniones y recomendaciones claras y pre-cisas sobre los diversos aspectos de la gestión financiera pública sobre los que estas instituciones deben pronunciarse, que concluyan con recomendaciones claras y factibles de mejora de la gestión pública.

6ª. Reforzar las fiscalizaciones operativas o de gestión, completando los tradicio-nales informes de regularidad financiera y de legalidad, con análisis de eficacia y eficiencia de la gestión financiera pública, en los que se ponga de manifiesto la utilización que hacen los gestores de los fondos y recursos públicos que tie-nen asignados, con el fin de evitar tantas corruptelas y despilfarros.En esta línea los informes de fiscalización deben avanzar en el camino de exigir a las entidades públicas que conozcan sus costes de gestión para poder aplicar políticas realistas de precios a los servicios que prestan; de exigir a las mismas estudios y planes económicos que aseguren la financiación de las inversiones que aborden y los gastos futuros de funcionamiento que generen; de exigirles planes de viabilidad y equilibrio financiero globales y realistas sobre sus in-gresos y gastos que, ante situaciones de crisis como las que nos encontramos, aseguren su adecuado funcionamiento económico-financiero.

7ª. Ser más eficientes en la utilización de sus propios recursos y dando ejemplo ante los gestores y entidades a los que fiscalizan de una buena gestión pública, ya que de lo contrario no resultarán creíbles.Ello incluye, en ocasiones, saber colaborar con profesionales del sector, tanto para reforzar el contenido técnico de los informes en materias especializadas y complejas, como para ampliar el ámbito del control a entidades, como las locales, que por su número exceden de las posibilidades de actuación de las ins-tituciones de control y en las que esta colaboración, debidamente supervisada y dirigida, permitiría extender de manera periódica el control a entidades públicas que de otro modo quedarían sin fiscalizar, contrariamente a lo que dice la ley. Para terminar esta breve reflexión, quisiera poner de relieve la trascendencia que tiene, y más en momento de crisis la estrecha colaboración en el control interno y externo, crucial para un eficaz control del de los fondos públicos. Sin duda alguna, y buena prueba de ello, es lo que mis compañeros de mesa han pues-to de manifiesto en sus intervenciones, esta colaboración es imprescindible. La experiencia que estoy teniendo como Presidente de la Cámara de Comptos me confirma que cuando el control interno ha funcionado adecuadamente el apoyo que el control externo conlleva a la institución auditada es muy beneficioso para la misma y por supuesto para el control de los fondos públicos. Por el contrario, cuando el control interno no ha funcionado, las dificultades de auditoría se in-


crementan notablemente, aumentando significativamente el riesgo de auditoría. Por ello, es necesario compartir y colaborar muy estrechamente para conseguir que los informes de auditoría revelen si el control interno es eficiente y asegura que el seguimiento de los fondos públicos está garantizado.

3. Reflexión finalTambién, por último, quisiera enviar un mensaje de optimismo, que contrasta

un poco con los aquí lanzados hasta ahora. Y es que en momentos de crisis debemos aunar esfuerzos ya que la capacidad de trabajo que puede generarse y la puesta en común de conocimiento por parte de las instituciones públicas, será junto con otros numerosos cambios como es el papel de las redes sociales, para conseguir salir de la crisis económica y conseguir un Sector Público más eficiente

4. Experiencias aplicadas de colaboraciónmunicipal en Asturias

La experiencia de COGERSAen la gestión supramunicipal

Santiago Fernández FernándezGerente de COGERSA

Laura Pérez MachoPeriodista y politóloga

1. IntroducciónLa historia de COGERSA es el relato de un progreso paulatino pero constante

tanto en el plano de gestión pública y supramunicipal, como en el ámbito pura-mente industrial (ampliación y modernización constante de sus instalaciones de tratamiento de residuos).

Se diría que dos grandes trazos enmarcan esta línea evolutiva de treinta años de longitud y tendencia ascendente: la legislación en materia de residuos y la co-yuntura política -local y autonómica- de cada momento. Entre estos límites dis-curre el camino de una entidad pública al servicio del medio ambiente. Aunque, por supuesto, se dan otros condicionantes tales como las necesidades del tejido productivo asturiano, la demanda de prestaciones y servicios por parte de los ciu-dadanos y de los municipios, e incluso las crisis de tipo ambiental puntualmente sobrevenidas (crisis sanitaria conocida como de “las vacas locas”, crisis del vertido del petrolero Prestige, etc.).

La legislación marca el ritmo y el rumbo al permanente proceso de ampliación y modernización de las instalaciones industriales de COGERSA. La puesta en marcha de nuevos equipamientos y servicios se orienta siempre, por prescripción normativa, a minimizar el vertido directo, a aumentar el reciclaje y la recogida separada, a pro-porcionar el tratamiento adecuado a una variedad cada vez más amplia y compleja de residuos procedentes de la gran industria, de la construcción, de los domicilios


familiares, de los hospitales, de las explotaciones ganaderas y clínicas veterinarias, de las depuradoras de aguas urbanas, de restos oleaginosos de barcos y embarcaciones, ...

COGERSA trabaja al servicio del medio ambiente, por y para el desarrollo sos-tenible de Asturias, con el fi n último de dar respuesta a las necesidades en materia de gestión de residuos que se plantean desde todos los ámbitos de la actividad domésti-ca, industrial y de servicios.

Por otra parte, la coyuntura política se hace presente en la gestión de una enti-dad pública toda vez que en el proceso de toma de decisiones (y fundamentalmente en las de carácter más estratégico, con efectos a medio y largo plazo) intervienen de manera directa responsables políticos del ámbito local y autonómico, en su calidad de representantes de cada una de las instituciones públicas que confi gura el consorcio COGERSA: los 78 ayuntamientos asturianos y el Gobierno del Principado.

Más adelante veremos que la variedad de fuerzas políticas presentes en los órga-nos colegiados de COGERSA no ha sido obstáculo para los acuerdos y para una esta-bilidad institucional que a su vez, se ha traducido en la existencia de un marco para la actuación del equipo de dirección y gestión técnica dotado de sufi ciente autonomía.

Es precisamente esta visión “empresarial” de la gestión de una entidad pública la que nos lleva al último de los grandes rasgos que defi ne la trayectoria de COGERSA: la voluntad de sus responsables técnicos y políticos (de los sucesivos titulares de la Presidencia y de la Vicepresidencia, así como de los órganos de gobierno colegiados) de ceñirse a un modelo de gestión pública inspirado en los principios clásicos de la austeridad y la efi ciencia; en términos de ahorro de costes, contención del gasto no productivo y aprovechamiento de las economías de escala derivadas de la centraliza-ción de las instalaciones e integración de los recursos.

Un modelo que, en defi nitiva soporta cualquier comparativa con una gestión mer-cantil de titularidad privada en cuanto a diseñar servicios orientados a la satisfacción del cliente y a la rentabilidad, fi jar una relación costes/precios que reporte benefi cios en la cuenta de resultados, diversifi car la oferta para generar recursos de otros clientes dis-tintos a los ayuntamientos, invertir en la modernización de las instalaciones y planifi car estas inversiones con el mínimo endeudamiento posible, entre otras características.

El resultado es una entidad pública supramunicipal que, treinta años después de su puesta en marcha y en plena coyuntura de cuestionamiento del sector público, se diría que “funciona”, es decir, que admite con resultado positivo una evaluación de efi cacia (logro de objetivos ambientales, de prestación de servicios y económicos) y de efi ciencia (relación entre coste y rendimientos).

Y si en COGERSA han trabajado y aportado recursos y esfuerzos todos (ayun-tamientos, Gobierno del Principado, ciudadanos, empleados, vecinos de las plantas industriales, etc.), este éxito solo puede decirse que es también DE TODOS.

SANTIAGO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ y LAURA PÉREZ MACHO

2. COGERSA: el consorcio y su sociedad instrumentalEl Consorcio para la Gestión de los Residuos Sólidos en Asturias se constituye en

el año 1982 por onces Municipios de la zona central y por el Gobierno del Principa-do. Es a lo largo de la década de los noventa cuando la entidad consigue integrar en su seno a la totalidad de los ayuntamientos de la región.

La mayor parte de su labor se desarrolla a través de COGERSA S.A.U., la socie-dad instrumental cuyo titular único es el Consorcio y cuyo objeto es prestar servicios de recogida, transporte y tratamiento (fi nalista o intermedio) de una amplia variedad de residuos procedentes de la actividad doméstica, comercial, industrial (industria pesada, construcción, ganadería, etc.) y de servicios (hospitales, clínicas veterina-rias, etc.) del ámbito territorial del Principado de Asturias, excluyendo los desechos radioactivos, nucleares, mineros y explosivos (fi gura 1).

Figura 1. Estructura organizativa.

Fuente: COGERSA.

Desde su creación, COGERSA S.A.U. ha generado benefi cios. En 2011 facturó 39,26 millones de euros. La recogida, transporte y gestión (depósito en el Vertedero Central de Asturias) de residuos domésticos, comerciales e industriales no peligrosos es su principal actividad, al suponer alrededor de la mitad de la facturación anual, la


cual se dirige en buena medida a los ayuntamientos asturianos. La recogida separada y la venta de materiales reciclados representan la siguiente mayor fracción dentro de la facturación (alrededor del 25%). Y en tercer lugar, estaría el cobro del tratamiento de residuos peligrosos a industrias y otros productores (el 13%).

En línea con esta mejora continua de la cifra de negocio y con las buenas expecta-tivas que a lo largo de estos años ha arrojado el sector, se encuentra la creación de em-pleo. COGERSA genera alrededor de 420 puestos de trabajo directos que incluyen las plantillas de COGERSA S.A.U. (210-215) y de la filial Proygrasa (20-25), pero también los empleos de las empresas que prestan servicios externalizados (recogida y transporte de residuos, triado en las plantas de reciclaje, educación ambiental, man-tenimiento de espacios verdes del centro industrial de Serín, etc.).

Se puede decir que COGERSA ha actuado como locomotora en un sector, el de los residuos, en el que fue pionera y precursora en la prestación de numerosos servicios. Sus resultados sirvieron de referencia a otras empresas y emprendedores. De su actividad económica e industrial se benefician un buen número de pequeñas y medianas compañías de dentro y fuera de Asturias. Se mantiene, aún en esta co-yuntura de crisis económica, un importante nivel de licitación de obras, servicios y suministros: en 2013 rondará los 21 millones de euros.

3. Gestión de residuosCada día se reciben en el Centro de Tratamiento de Residuos de Asturias una

media de 700 camiones con desechos de todo tipo: al cabo del año suman en torno a un millón de toneladas (cuadro 1); si bien esta cantidad se viene reduciendo en los últimos años por el efecto de la crisis económica sobre la producción industrial y el consumo de las familias.

El procesamiento que se da a cada una de estas fracciones varía en función de su naturaleza y composición: en el año 2011, el 23,1% se clasifica como materiales para reciclaje; el 4,1% para compostaje; el 0,4% para valorización energética; el restante 72,4% es depositado en el vertedero. No obstante, tal y como establece la legislación vigente, se avanza hacia el máximo aprovechamiento posible en términos de reciclaje y valorización energética.


Cuadro 1. Recepción de residuos externos (toneladas).2010 2011

Residuos urbanos (RU) y asimilables 444.310 429.491

Residuos de construcción y demolición (RCD) 158.819 142.956

Residuos industriales 87.457 74.924

Residuos de depuradora y similares 84.093 78.651

Papel y cartón 29.446 26.356

Residuos vegetales y estiércoles 20.359 18.605

Tierras 22.976 3.233

Muebles usados 11.780 10.460

Vidrio 15.817 16.022

Envases ligeros 10.284 10.332

Neumáticos fuera de uso (NFU) 1.090 401

Harinas cárnicas 1.802 1.641

Sandach 755 2.656

Chatarras y otros 2.560 1.890

Residuos no peligrosos (RNP) 891.548 817.618

Residuos peligrosos (no incluyen clínicos, aceites, ni pilas) 35.752 39.125

Aceites usados y Marpol 4.954 5.436

Residuos clínicos 966 868

Pilas usadas 99 76

Otros RP 2.029 636

Residuos peligrosos (RP) 43.800 46.141

TOTAL RESIDUOS RECIBIDOS 935.348 863.759

Fuente: COGERSA.

4. Trayectoria de cooperaciónEn 1982 Asturias fue pionera en España al poner en marcha un sistema supra-

municipal para la gestión de una competencia legalmente atribuida a los ayunta-mientos: la recogida, transporte y tratamiento de los residuos urbanos. Este modelo de gestión consorciada permitió no solo dar una solución eficaz y casi inmediata a un problema acuciante como era en aquel momento la proliferación de vertederos no controlados en cada uno de los concejos del Principado; sino que además dotó a sus socios de una herramienta ágil y versátil capaz de ir afrontando la expansión y modernización continua, así como de dar cumplimiento a una legislación ambien-tal cada vez más exigente.


Cuadro 2. Principales datos financieros (1983-2011). Euros %

Inversiones totales (sin incluir IVA) 123.083.993 100,00%

Aportaciones Ayuntamientos 5.293.011 4,30%

Aportación Principado de Asturias 27.457.532 22,31%

Aportación Unión Europea 25.358.001 20,60%

Aportación Administración Central 3.499.559 2,84%

Fondos propios 61.475.890 49,95%

Fuente: COGERSA.

A lo largo de estos años, todos los consistorios asturianos se han beneficiado de la generación de recursos propios en COGERSA a partir de la actividad con otros clientes (sector privado y otras entidades públicas), así como de la captación de ayu-das europeas y de subvenciones de otras administraciones públicas (cuadro 2). Hasta el punto de no tener que costear de forma directa más que alrededor del 4% de las inversiones totales efectuadas a lo largo de estos años en el complejo industrial de Serín: más de 123 millones de euros hasta 2011.

De este modo, con la política de mejora continua de las instalaciones de tra-tamiento de residuos, lo que comenzó siendo el Vertedero Central de Asturias en 1985 (un depósito controlado de residuos no peligrosos en el valle de la Zoreda, entre Gijón y Corvera) es, hoy en día, un moderno polígono industrial con una superficie urbanizada y equipada de alrededor de 250 hectáreas. La disponibilidad de terrenos para construir las plantas previstas en la planificación de futuro ronda las 400 hectáreas.

El Centro de Tratamiento de Residuos de Asturias cuenta con una ubicación estratégica, en pleno centro de la Comunidad Autónoma, en el medio del triángulo Oviedo-Gijón-Avilés. Esto supone que está perfectamente conectado con la principal vía de comunicación de la región (la autopista “Y griega”) y que, aproximadamente, el 80% de la población se concentra a menos de 40 kilómetros de distancia.

Es fácil deducir que todo ello se traduce en una notable eficiencia econó-mica y ambiental del transporte de residuos -ahorro costes y reducción de las emisiones-, a la que se suman las rentabilidades derivadas del hecho mismo de la concentración de las instalaciones: son numerosas las sinergias y complemen-tariedades que se dan entre los diferentes equipamientos del complejo industrial de Serín, donde hay alrededor de una docena de plantas industriales y tres verte-deros controlados que comparten los servicios comunes de básculas, control de acceso, laboratorio, oficinas administrativas o talleres de mantenimiento elec-tromecánico, entre otros.


5. Ventajas económicas de la gestión mancomunada y de las instalaciones centralizadas

A estas ventajas derivadas de la centralización de las instalaciones y de su concep-ción como complejo industrial que aspira a proporcionar soluciones integrales para una amplia variedad de residuos, se añaden los beneficios económicos propios de la gestión mancomunada de servicios, es decir: la unión y planificación conjunta de recursos económicos, humanos y materiales, con su consecuencia directa en el ahorro de costes y en la generación de economías de escala.

Un ejemplo de esta planificación es la red de estaciones de transferencia que CO-GERSA confeccionó en cooperación con los ayuntamientos: un sistema de recogida de residuos urbanos que se organiza a través de diez centros intermedios, repartidos por toda la geografía asturiana, donde tiene lugar el acopio, compactado y trasbordo de los desechos de las localidades del entorno para posibilitar su traslado hasta La Zoreda en el menor número posible de desplazamientos.

Con la misma lógica se organizan el resto de servicios que la entidad ofrece a los ayuntamientos. Ni que decir tiene que, por citar un ejemplo, es mucho más barato explotar y gestionar (maquinaria, costes de personal, construcción del vaso de verti-do, etc.) un único vertedero de residuos domésticos, comerciales y asimilables para toda Asturias, que tener varios en diferentes emplazamientos.

6. Repercusión en la tarifaY todas estas ventajas derivadas de la integración de servicios y recursos que ca-

racteriza a un consorcio, así como de la centralización de las instalaciones que define de manera particular a COGERSA, tienen un efecto directo sobre los precios de recogida, transporte y tratamiento que se trasladan a los ayuntamientos a través de las tarifas, que son anualmente revisadas.

En el caso concreto de la tarifa de tratamiento de residuos domésticos, comerciales y asimilables, en 2012 COGERSA está cobrando a los municipios asturianos una cuantía de 15,65 euros por tonelada, la cual es muy inferior a la de la mayoría de las restantes Comuni-dades Autónomas españolas, una de la más bajas del país. Es significativo apuntar que está incluso por debajo del precio de coste de este servicio, que rondaría los 19 euros/tonelada.

Finalmente, no estaría completo el análisis de un modelo consorciado en la gestión de los residuos urbanos si no se citaran los mecanismos de solidaridad y redistribución indirecta de recursos entre ayuntamientos grandes y ayuntamientos pequeños, entre las zonas urbanas y las rurales, entre los más cercanos y los más alejados al vertedero, etc.

Todos los concejos asturianos tienen acceso a idéntico nivel de calidad en los ser-vicios que les ofrece COGERSA, incluyendo la recogida selectiva (se recogen separa-damente el papel-cartón, los envases ligeros y los envases de vidrio en toda la geogra-fía asturiana, incluso en los pueblos más alejados y con escasa población). También


acceden todos en igualdad de condiciones a las actividades complementarias como la educación ambiental para el reciclaje, la financiación de la construcción de puntos limpios, la subvención de casetas cubrecontenedores y de contenedores soterrados, el servicio complementario de limpieza de playas –caso de los municipios costeros-, etc.; con independencia de su tamaño o nivel de ingresos.

7. Gestión técnica y empresarial Los órganos colegiados de COGERSA (Consejo de Administración y Junta Ge-

neral en el caso de la SAU; Comisión Delegada y Junta de Gobierno para el Consor-cio) albergan la representación de todos sus socios y propietarios, es decir: todos los 78 ayuntamientos asturianos y el Gobierno del Principado.

Los Plenos municipales designan a dos representantes para el órgano plenario(Junta de Gobierno/Junta General).

En caso de los órganos ejecutivos (Comisión Delegada del Consorcio/Consejo de Administración de la sociedad) la composición está fijada en los Estatutos de la siguiente manera: un representante de cada uno de los ayuntamientos de Oviedo, Gijón y Avilés; y un representante de tres de los restantes municipios, designados en este caso por la Junta de Gobierno.

Por su parte, la Presidencia y la Vicepresidencia vienen desempeñándolas desde la fundación en el año 1983 los representantes de la Administración Autonómi-ca; por lo general: el consejero/a del ramo competente (Medio Ambiente) en ca-lidad de presidente/a y el viceconsejero/a o director/a general de la materia, como vicepresidente/a de COGERSA.

El funcionamiento interno del Consorcio y de la Sociedad Anónima ha converti-do en habitual a lo largo de la historia de esta entidad el pluralismo, es decir, la con-vivencia en el seno de sus órganos de gobierno de una variedad de siglas políticas con capacidad para intervenir activamente y condicionar el proceso de toma de decisiones.

Es importante destacar que este pluralismo no ha sido en ningún caso óbice para los acuerdos y para la efectiva aprobación de medidas tanto en las reuniones men-suales del Consejo de Administración y la Comisión Delegada -con contenidos en muchas ocasiones de gestión empresarial cotidiana-; como en las sesiones ordinarias de las Juntas -hacia junio y diciembre-, donde se adquirieron a lo largo de estos años numerosos compromisos de valor estratégico para COGERSA, como el propio Plan de Futuro 2002-2025, cuyo contenido se votó favorablemente con unanimidad.

A la estabilidad institucional y a la operatividad contribuyeron asimismo de for-ma decidida, ,con su confianza en el equipo de gestión y con su voluntad de crear espacios para la cooperación, los sucesivos presidentes y presidentas que desempeña-ron esta función por designación de la Junta de Gobierno de la entidad, tal y como establecen sus Estatutos.


Y consecuencia directa de esta estabilidad en los órganos de gobierno es sin duda la ya mencionada autonomía y capacidad de actuación profesional del equipo de ges-tión técnica (industrial y empresarial) de COGERSA. La experiencia de treinta años permite deducir que esta es una cualidad esencial para numerosos aspectos relaciona-dos con el buen funcionamiento de una entidad pública en tanto que prestadora de servicios ambientales y gestora de recursos públicos, tales como la agilidad y la operati-vidad en los procesos internos, la capacidad de planificación y la coherencia de acción.

Abundando en este enfoque, es necesario mencionar una cualidad que no es exclusiva de COGERSA y que condiciona desde la base la gestión profesional de una empresa públi-ca: en la selección del personal que ocupa puestos ejecutivos, tanto el área de administración y gestión económica-financiera, como en la explotación de las plantas industriales y de los demás servicios, prevalecieron los criterios objetivos de formación académica y experiencia laboral, los parámetros de mérito y capacidad exigibles en el conjunto del sector público.

COGERSA SAU cuenta con certificaciones internacionales que avalan su ges-tión en Calidad (ISO 9001), Medio Ambiente (ISO 14001) y Seguridad y Salud en el Trabajo (OHSAS 18001).

8. Futuro condicionadoEn el año 2000 COGERSA se situaba ante su futuro con dos grandes factores

condicionantes: - Legales: era necesario dar un salto cualitativo y cuantitativo en el reciclaje de

residuos y en la reducción del vertido directo de los mismos para poder cum-plir con la legislación tanto vigente, como en fase de aprobación. Las normas europeas apuntaban ya una jerarquía de tratamiento de residuos en la que el vertido es la última opción desde el punto de vista ambiental y económico, se debe optar previamente por el reciclaje y la valorización energética1.

- Materiales: el Vertedero Central de Asturias afrontaba su última fase de explo-tación, se acercaba al límite de su capacidad para recibir residuos. El depósito recibe cada año una media de 680.000 toneladas de desechos no peligrosos y, a ese ritmo, el vaso de vertido estará a rebosar en 2015.

El reto de expansión y modernización de la entidad se plasmó en un documen-to estratégico llamado “Plan de Futuro 2002-2025”, una programación (plazos, re-cursos, objetivos…) para la construcción de nuevas instalaciones, así como para el desarrollo y la mejora de procesos industriales (recogidas, separaciones, etc.) que re-queriría una inversión global de unos 400 millones de euros y que estaba enmarcado en el Plan Básico de Gestión de Residuos en Asturias (aprobado por el Consejo de Gobierno el 14 de junio de 2001 y con vigencia hasta 2010).

1 Directiva Europea de Residuos 2008


Su contenido se puede sintetizar en la combinación de cinco métodos de trata-miento de residuos urbanos (el plan no afecta a las fracciones industriales, sanitarias, etc. que llegan a COGERSA) que son complementarios entre sí: reciclaje, compos-taje, biometanización, valorización energética y eliminación (vertido controlado).

El Plan de Futuro fue aprobado en julio de 2003, por unanimidad –ya se ha di-cho-, en el seno del principal órgano de decisión de COGERSA, la Junta de Gobierno.

Pero la piedra angular de esta planificación estratégica era una planta de valori-zación energética de la fracción resto de residuos urbanos que, al igual que en otras Comunidades Autónomas españolas, toparía con la oposición de un sector social y político (esencialmente grupos ecologistas e IU-Los Verdes de Asturias) cuya in-fluencia y acción judicial (presentación de varios recursos contra el procedimiento de aprobación) acabaría dando al traste con el proyecto.

A finales de 2011 una sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administra-tivo número 1 de Oviedo (dictada a raíz del recurso interpuesto por Los Verdes de Asturias-EQUO contra el acuerdo de iniciación de los trámites de contratación tomado en la Junta General de COGERSA) supuso la anulación del procedimiento de licitación de la planta incineradora que se encontraba a punto de ser adjudicada.

Los órganos de gobierno de COGERSA asumieron la sentencia y dejaron sin efecto el procedimiento de contratación. Una sentencia que, en resumen, venía a reclamar a los pro-motores del proyecto la necesidad de contar con un Plan Regional de Residuos que apoyara de manera más concreta en su articulado la conveniencia de construir una planta de valo-rización energética en Asturias. Admitió el juez que, tal y como reclamaban los colectivos ecologistas, el texto aprobado en 2001 no era lo suficientemente claro al respecto, no pa-recía dar cabida a una planta de valorización energética como la que se estaba tramitando.

La consecuencia es que el Consorcio se encuentra aún hoy sin una solución al-ternativa al agotamiento del Vertedero Central de Asturias en 2015, a la espera de la aprobación del marco legal necesario, el nuevo Plan Regional de Residuos; toda vez que el anterior agotó su vigencia en 2010.

En sus líneas se detallará el cometido (inversiones en nuevas plantas, servicios, líneas de recogida separada, etc.) que en los próximos años deberá llevar a cabo el principal instrumento de gestión de residuos de Asturias, COGERSA.

De la aprobación de este documento depende no solo el futuro de esta entidad (que entrará en colapso operativo y en soluciones de emergencia, si se llega a agotar el actual vaso de vertido sin contar con un plan sustitutivo), sino la pervivencia a medio y largo plazo de un modelo de gestión de residuos, el asturiano, que ha demostrado ser eficiente y válido desde el punto de vista de la gestión pública y de su contribu-ción al desarrollo sostenible de la Comunidad Autónoma.

La fórmula del Consorcio deTransportes de Asturias

Carlos González LozanoDirector General del Consorcio de Transportes de Asturias

1. Naturaleza y organización del Consorcio de Transportes de Asturias (CTA)Es un ente público adscrito a la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del

Territorio e Infraestructuras del Principado de Asturias. Fue creado por la Ley de Princi-pado de Asturias 1/2002, de 11 de marzo, para articular la cooperación y participación del Principado, los Concejos integrados y, en su caso, si así lo decide, la Administración General del Estado, en la gestión conjunta de los servicios de transporte público de viajeros. Tiene personalidad jurídica, patrimonio y tesorería propios. Recibió todas las competencias del Principado de Asturias en materia de transporte regular de viajeros.

Los recursos económicos del CTA pueden provenir de las siguientes fuentes:- Aportaciones del Estado, del Principado de Asturias y de los Concejos inte-

grados, como compensación a los costes de los servicios de su competencia.- Subvenciones, aportaciones o donaciones de entidades de derecho público o

privado.- Ingresos por venta de títulos multimodales.- Ingresos por la prestación de servicios, rendimiento de su patrimonio o cual-

quier otro que le pudiera corresponder.En la actualidad, la mayoría de los recursos públicos para financiar los descuen-

tos de los que se benefician los usuarios y los servicios de transporte especiales (por ejemplo, los búhos o los servicios al Aeropuerto de Asturias desde Oviedo y Gijón) provienen de los presupuestos del Principado de Asturias.

No se percibe cantidad alguna del Estado, lo cual contrasta con los más de 100 millones de euros que recibe del Estado el Consorcio de Transportes de Madrid, pese a por ejemplo no tener aún implantada la tecnología del billete sin contacto del CTA.


El CTA ha suscrito Convenios de integración con los municipios interesados en mejorar las condiciones de transporte en su territorio, basados en las siguientes premisas:

- El CTA garantiza la prestación de los servicios a los viajeros de cada Munici-pio con tarjetas de transporte intermodales y con trasbordos gratuitos a unos precios determinados.

- El Ayuntamiento, al aprobar en Pleno su integración, tiene derecho a partici-par en la Junta General del CTA.

- Los Ayuntamientos integrados que no tienen servicio de transporte urbano propio colaboran en el mantenimiento de los servicios asimilables a urbanos.

2. Principales actuaciones del CTA- Primer Título de Viaje intermodal sin contacto del País, el conocido como

Billete Único.- Una aplicación de gestión integral de las concesiones, con todos los datos

concesionales sobre un soporte GIS, lo que nos ha permitido ser la primera CCAA Española en estar integrada en Google Transit.

- Un sistema completo de gestión para la implantación de un sistema tarifario integrado (Billete Único), para más de 500 vehículos, trenes y más de 350 puntos de recarga.

- Un servicio de recarga de tarjetas del Billete Único a través de internet utilizan-do los postes informativos en paradas.

- En fase de desarrollo un sistema de pago a través del móvil por proximidad (sin envío de sms y sin contacto). NFC.

- Plan Óptibus de optimización de concesiones de transporte.

3. El billete únicoEs una tarjeta inteligente, similar a una tarjeta de crédito, que sirve para realizar

viajes en cualquier línea de transporte por carretera o ferrocarril, urbana o interurba-na, siempre que tengan origen y destino en localidades del Principado de Asturias.

En el gráfico 1 se muestra la distribución territorial por zonas que se ha esta-blecido desde el año 2007 para toda Asturias, válida para el cálculo de los saltos a abonar en el uso del Billete Único. No pretende ser este mapa ni nunca lo pretendió un ejemplo para el actual debate de fusión de municipios ni nada similar, pero es un ejemplo de cara a servicios como el de transporte.

CARLOS GONZÁLEZ LOZANO

Gráfico 1. Zonificación del billete único.

Fuente: CTA.

4. Análisis somero de las redes de transporte actualesAlgunas concesiones fueron diseñadas y otorgadas hace más de 25 años. Otras conce-

siones están siendo sostenidas con ingresos complementarios (transporte escolar, derecho preferencia) y presentan una difícil viabilidad de cara al futuro. Es evidente que en todo ese tiempo ha cambiado la realidad social, económica y geográfica de Asturias de un modo más que notable, por lo que, ante esta circunstancia, parece claro que es necesario diseñar un nuevo sistema de transporte más optimizado, con mayor cobertura de la población y con contratos estables –y lo más rentables posibles- para las empresas operadoras.

Adicionalmente y, como prioridad política, está la necesidad de atender necesida-des básicas de movilidad en zonas rurales. Para ello se realizó un análisis de alternativas más habituales: transporte a la demanda vs. red específica. En ambos casos los costes eran absolutamente desproporcionados, además de que se basaban en duplicidades de los servicios existentes, bien por tener a esas horas servicios escolares próximos o bien por duplicar una red adaptada a las necesidades de zonas de muy baja densidad de po-blación. En consecuencia, se diseña un plan basado en concesiones zonales: el proyecto Óptibus (como acrónimo de optimización del transporte interurbano en autobús).

5. Proyecto ÓptibusSupone el paso de la convencional red de concesiones vigente en toda España

a una novedosa red concesional zonal, cuya regulación ya venía recogida en la le-gislación de transporte desde el año 1987, pero sin aplicación práctica hasta este momento. Se basa en optimizar los servicios regulares convencionales con los con-tratos escolares dependientes del Principado de Asturias con itinerarios coincidentes, aprovechando las plazas libres para el conjunto de la población. Se logran así los siguientes objetivos:


- Reducción en el número de expediciones “en vacío” y concentración del servi-cio en horas de mayor interés para el usuario.

- Incremento exponencial de la oferta de transporte público en zonas rurales.- Incremento de la satisfacción del ciudadano.- Mejora del ingreso medio de los operadores de transporte.- Cumplimiento de la nueva normativa europea.- Optimización de los recursos de las empresas y los recursos de la Administra-

ción Pública autonómica.De esta forma, el Principado de Asturias es la única Comunidad Autónoma con

la totalidad de sus concesiones zonales. Hay una mejora real desde 2010 de más de 150.000 expediciones anuales abiertas al viajero de uso general (los transportes escolares zonales son expediciones de la concesión con reserva de plaza). También hay nuevos servicios a centros de salud, aprovechando retornos o vacíos de transportes escolares (Taramundi, Grandas de Salime, Pesoz, Illano y Boal). Asimismo, se han alcanzado acuerdos de optimización de servicios con Ayuntamientos con transporte urbano propio (Gijón). En total, este tipo de servicios es utilizado por más de 100.000 usuarios anuales.

En un simple vistazo se comprueba que la densidad de líneas y servicios del gráfico 2 es mucho menor que la del gráfico 3, donde la malla de la nueva red es mucho más tupida.

Gráfico 2. Antigua red concesional lineal al servicio del ciudadano de uso general.

Fuente: CTA.

CARLOS GONZÁLEZ LOZANO

Gráfico 3. Nueva red concesional zonal al servicio del ciudadano de uso general.

Fuente: CTA.

Crisis de los ayuntamientos, crisis de la democracia. Ideas para una reforma del régimen local en...

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