Counterfactuals: Economía y política en la reducción del riesgo de desastres
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Florida International University USAID Counterfactuals: Economía y política en la reducción del riesgo de desastres Laila Mariana Villanueva Bülle 7 de enero de 2012
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Florida International University
USAID
Counterfactuals:
Economía y política en la reducción del riesgo de desastres
Laila Mariana Villanueva Bülle
7 de enero de 2012
2
Índice
Introducción………………………………………………………..3
Haití…………………………………………………………………4
Chile……………………………………………………………….11
Nueva Zelanda……………………………………………………18
Estados Unidos……………………………………………………22
Conclusiones………………………………………………………30
Referencias………………………………………………………...33
3
Introducción
El cambio climático es un fenómeno actual que tiene incidencia en todo el mundo,
ocasionando que los fenómenos perturbadores de origen natural se manifiesten de
manera más radical y con una frecuencia impredecible. Los antecedentes de las
investigaciones sobre este tema han derivado en múltiples conferencias
internacionales, la formación regímenes internacionales, la creación de marcos
legales y estrategias de acción para mitigar y adaptarse al nuevo contexto global.
Todo ello, sustentado en la reducción de las emisiones de gases de efecto
invernadero, así como en la reciente implementación de conceptos como manejo
integral del riesgo de desastres, la reducción del riesgo, la amenaza, la
vulnerabilidad, la resiliencia, y el desarrollo sustentable, entre otros; cuya
referencia es el objetivo de salvaguardar la vida de los seres humanos, sus
bienes, la infraestructura y el medio ambiente, frente al suceso de emergencias,
desastres o catástrofes.
Los posibles desastres a los que se pueden enfrentar los países, representan un
obstáculo relevante para aliviar la pobreza, pues tanto la escasez de recursos, así
como la falta de medidas preventivas dirigidas a la reducción del riesgo, entre ellas
códigos de construcción eficientes, inversión en infraestructura, la generación de
sistemas de alerta temprana y difusión de la cultura de protección civil,
representan un aumento en la vulnerabilidad frente a las amenazas. Lo cual
implica que al menos en ese rubro se deben generar acciones de mitigación y
posteriormente de adaptación a las nuevas condiciones climáticas que enfrentarán
dichos países, tomando en consideración los fenómenos perturbadores que se
han presentado a lo largo de la historia y en la época contemporánea, para
considerarlos como antecedentes en el desarrollo de programas y planes.
El propósito de este trabajo de investigación es identificar y explicar los hechos
coyunturales que habrían sido determinantes en la toma de decisiones de los
líderes políticos de Haití, Chile, Nueva Zelanda y Estado Unidos, frente a los
sucesos que marcaron un parte aguas en la historia del manejo de desastres y la
reducción del riesgo, tomando en cuenta el contexto de los antecedentes en cada
caso, desde la década de 1950 a la fecha.
4
Haití
El pasado colonial de Haití ha marcado el presente y el futuro del país, en su
sistema político, economía y sociedad, pues durante años sus recursos naturales
y su población fueron explotados, lo que ha generado una situación de
subdesarrollo que ha permanecido hasta nuestros días. A pesar de ser un país
independiente desde principios del .s. XIX, fue invadido y posteriormente
controlado por Estados Unidos. En consecuencia, el principal problema de Haití ha
radicado en que las élites políticas y económicas han visto únicamente por los
intereses de su clase y no se han representado a sí mismos como protectores del
bien público, probablemente por una falta de identidad nacional dentro del Estado
independiente. Mantener el poder ha sido la clave para dichas élites en lugar de
trabajar por el desarrollo del país.1
Por ejemplo, los constantes conflictos sociales entre la élite de mulatos
gobernantes y la población negra, fueron aprovechados por François Duvalier,
quien tras prometer el fin de la dominación mulata y distribuir el poder político y
económico al resto de la población, estableció una dictadura a finales de los años
50 y creó un grupo paramilitar con el fin de aterrorizar a la sociedad y mantener el
control. Además incurrió en un periodo de aislacionismo internacional, sin apoyo
económico de Estados Unidos. Posteriormente en los 70, con el régimen
dictatorial heredado a Jean-Claude Duvalier, las protestas se hicieron sentir, a
pesar de haber disminuido los niveles de violencia y violación masiva de derechos
humanos, había un alto nivel de desempleo, condiciones de vida muy pobres y
falta de libertad política.2
Para 1986, en un clima de inestabilidad política por el abandono de su presidente
Jean-Claude Duvalier, el país enfrentaba dos fenómenos de tipo sanitario-
ecológico graves. Por un lado, la fiebre porcina ocasionó que se exterminara a la
población de cerdos del país, los cuales representaban el sustento económico de
gran parte de los campesinos. Al mismo tiempo, en ese periodo incrementaron los
1 Gros, Jean-Germain. Haiti: The Political Economy and Sociology of Decay and Renewal. Latin American
Research Review; 2000; 35, 3; ProQuest Social Science Journals, p. 215. 2 Haiti: History. Enciclopedia Britannica Academic Edition. http://0-
www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/251961/Haiti/217447/History?anchor=ref515789 consultado: 27/12/2012.
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reportes de SIDA, por lo que esa enfermedad se convirtió en un problema serio de
salud pública, afectando incluso el turismo nacional.3
Es en esta etapa de incertidumbre política, crisis económica y social, en donde el
pueblo haitiano se pudo haber organizado pacíficamente para establecer un
sistema político con líderes legítimamente elegidos para implementar un proyecto
de nación con identidad y soberanía. Con base en los sucesos previamente
descritos se pueden identificar áreas de oportunidad y posibles líneas de acción,
en diversos ámbitos:
1) Reestructurar los sistemas de justicia, seguridad, educación, salud, y
desarrollo sustentable para adaptarlos a las nuevas condiciones internas y
del escenario internacional. En este rubro es importante construir
instituciones, fortalecer la gobernabilidad, reformar las legislaciones y vigilar
su cumplimiento. Además, identificar los elementos que representan la
seguridad nacional del país, como: a) mantener las garantías individuales
frente al abuso del poder político de alguno de los poderes de la unión; b)
establecer protocolos de continuidad de operaciones, continuidad de
gobierno, y de desarrollo; c) desarrollar sistemas de defensa civil (nacional,
estatales y municipales) frente al embate de fenómenos perturbadores o de
conflictos armados; d) protección de sectores económicos estratégicos
como el sector agrario, para auto-abasto, exportación y producción de
biocombustibles.
2) Generar una estrategia de desarrollo rural basada en cuatro áreas básicas:
a) proporcionar insumos y créditos a los agricultores para modernizar los
sistemas de cultivo, a cambio de obtener un incremento en la producción de
bienes especializados que históricamente se han dado en el país, tales
como la caña de azúcar, el mango o el café; b) incursionar en el mercado
de los seguros y reaseguros para proteger los cultivos frente al embate de
los fenómenos perturbadores que pudieran afectarlos; c) desarrollar
proyectos de reforestación para generar por un lado, captación de agua en
3 Haiti: History. Enciclopedia Britannica. Academic Edition. http://0-
www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/251961/Haiti/217447/History?anchor=ref515789 consultado: 27/12/2012.
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el subsuelo, que pudiera ser utilizada en los sistemas de riego y por otro,
una barrera natural para la isla frente a los fenómenos hidrometeorológicos
que la han afectado históricamente; d) implementar programas de salud
pública dirigidos a la planificación familiar, el uso de métodos
anticonceptivos y protección frente a enfermedades de transmisión sexual,
así como la creación de planes de contingencias y difusión de medidas ante
epidemias.
3) Generar una estrategia de desarrollo urbano basada en un correcto
ordenamiento territorial y códigos de construcción adecuados para el tipo
de territorio y los distintos usos de suelo. Además, sustentar dicho
desarrollo con reformas en la economía, que permita la competencia,
aboliendo los monopolios; así como en las legislaciones laborales, con el fin
de aumentar el empleo en el sector privado especializado en el área
manufacturera, protegiendo así los derechos de los trabajadores que por
años fueron explotados. Al mismo tiempo, habría sido posible incrementar
la fuerza laboral en la construcción y mejora de infraestructura y servicios
básicos: telecomunicaciones, caminos, electricidad y seguridad.
4) Establecer objetivos de apertura hacia el exterior sin perder el rol rector del
Estado, para recibir inversión de corporaciones transnacionales en algunos
sectores nacionales estratégicos (en los que resultara conveniente hacerlo),
firmar tratados de libre comercio justos, así como participar en proyectos de
cooperación internacional para el desarrollo y foros internacionales, con el
fin de proyectar una imagen culturalmente favorable, a pesar de las
adversidades, frente al sistema internacional.
En referencia al cuarto punto, el tema de la cooperación internacional para el
desarrollo, constituye un eje rector dentro de las relaciones internacionales, que
permite a los países desarrollados, aportar conocimientos y recursos a países en
vías de desarrollo, mediante la realización de proyectos, eventos, intercambios de
experiencias, cursos de capacitación, entre otros. Haití ciertamente pudo
beneficiarse en ese momento histórico (y aún podría hacerlo) de este tipo de
asistencia, particularmente en el ámbito del desarrollo urbano y la construcción de
7
viviendas y edificios seguros frente a sismos. Uno de los proyectos de cooperación
triangular en los que participaron México y Japón, en El Salvador, denominado
“Mejoramiento de la Tecnología para la Construcción y Difusión de la Vivienda
Popular Sismo-resistente”,4 tuvo el propósito de promover el uso de tecnologías
sismo-resistentes y desarrollar los elementos necesarios para implementar dichas
tecnologías en el país para beneficio de la población vulnerable. Asimismo, una
segunda fase del proyecto busca difundir las normas técnicas de construcción de
viviendas.5 La implementación de un proyecto de este tipo en Haití, favorecería la
generación y el establecimiento de códigos de construcción ad hoc a las
necesidades geológicas, sociales y económicas del país, promoviendo también su
difusión y cumplimiento.6 De esta manera, las pérdidas de infraestructura en
Puerto Príncipe y sus alrededores, en donde ocurrió el epicentro del terremoto de
2010, habrían sido mucho menores, si además el gobierno hubiera contado con
sistemas eficientes de alerta temprana y difusión de la cultura de protección civil,
para que las personas siguieran las medidas pertinentes antes, durante y después
de un sismo o algún otro fenómeno que pudiera presentarse.
Pese a lo que pudo haber sido el desarrollo de Haití desde fines de los 80,
después de una serie de golpes de Estado contra gobiernos que llegaron al poder
de manera ilegítima o sin ser electos democráticamente, las primeras elecciones
libres de Haití ocurrieron en 1990, en las cuales se eligió al presidente Jean-
Bertrand Aristide. Pero a ocho meses de haber iniciado su periodo fue depuesto
por el general Raoul Cédras, contra quien Estados Unidos y otras naciones
establecieron un embargo comercial, el cual resultó exitoso en su objetivo de
obligar al golpista a dejar el poder y devolverlo a Aristide. Aunque esto sólo fue
4 Uscanga, Carlos. La cooperación triangular México-Japón. Revista Española de Desarrollo y Cooperación.
No. 28, 2011, p. 91. http://www.ucm.es/info/IUDC/img/articulos/REDC28_web.pdf consultado: 05/01/2013. 5 Taishin: vivienda sismo-resistente. http://taishin.wsiefusion.net/acercade consultado: 05/01/2013.
6 Smith, Alastair y Quiroz Flores, Alejandro. Disaster Politics. Why Earthquakes Rock Democracies Less.
Foreign Affairs. 15 de julio de 2010. http://www.foreignaffairs.com/articles/66494/alastair-smith-and-alejandro-quiroz-flores/disaster-politics?src=fb consultado: 27/12/2012.
8
posible, debido a la presencia militar de Estados Unidos en Haití,7 de lo contrario,
Cèdras jamás hubiera sido depuesto.
A partir de 1994 se establecieron reformas a favor del libre mercado y el país se
vio beneficiado por los préstamos y ayudas internacionales; no obstante, los
productores agrícolas se vieron fuertemente afectados por la importación de
bienes básicos. Además, Estados Unidos impulsó la creación de un nuevo cuerpo
policiaco que, al no estar lo suficientemente preparado, incidió en actos de
corrupción y violencia.8
Las primeras elecciones pacíficas se dieron en 1995, en donde resultó electo
René Préval, sucesor de Aristide. Cinco años más tarde, Préval generaría las
condiciones para la reelección de Aristide, quien tuvo que enfrentar problemas
políticos y económicos, debido a las sanciones internacionales impuestas a su
gobierno, que incidieron de manera directa sobre la población, empobreciéndola
aún más. Aunado a ello, se dio un incremento en la propagación de
enfermedades, entre ellas el VIH/SIDA; así como de violencia, incumplimiento
indiscriminado de la ley y corrupción. Entre múltiples manifestaciones y
movimientos insurgentes, Aristide dejó el poder en 2004. Cabe destacar, que para
ese momento la principal fuente de ingresos de Haití eran las remesas que
provenían de ciudadanos haitianos en el exterior.9
Ante la situación de crisis, la Organización de Naciones Unidas envió una misión
de estabilización a Haití, denominada MINUSTAH, con el fin de mantener la
seguridad, estabilizar el proceso político de reinstalación del gobierno, monitorear
y promover los derechos humanos. Sin embargo, diversas organizaciones de
derechos humanos acusaron a los oficiales y miembros de MINUSTAH, de
cometer actos de violencia contra manifestantes, que simpatizaban con el
expresidente Aristide.10
7 Haiti: History. Enciclopedia Britannica Academic Edition. http://0-
www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/251961/Haiti/217447/History?anchor=ref515789 consultado: 27/12/2012. 8 Idem.
9 Idem.
10 Idem.
9
Los antecedentes históricos previamente mencionados explican con claridad los
altos niveles de miedo y parálisis social derivados del constante estancamiento
económico y la inestabilidad generada por la violencia que ha imperado en el
gobierno y la sociedad por décadas.11 El elemento de inseguridad ha sido la clave
para que Haití y su población no puedan ejercer el control sobre su territorio,
dejando siempre las riendas a alguien aparentemente más poderoso que ellos, ya
sea bajo la figura de un dictador, de un país poderoso o de organismos
internacionales que intervienen para modificar los factores estratégicos de
seguridad a su favor, a través de “new bureaucratic technologies of suffering that
are required to legitimize the activities of the intervener”.12
Es importante destacar que, como menciona Erica Caple James (2004), “…the
transnational efforts to rebuild post-conflict nations appeal to modernist or
universalist languages of rights, civil society, law, and economic and human
development in a manner reminiscent of the missions of colonial expansion”.13 En
consecuencia, el intervencionismo humanitario, como factor reminiscente del
expansionismo colonial, se basa en las técnicas de poder que utilizan instituciones
cotidianas a través de los procesos económicos, con el fin de instaurar prácticas
de gobernabilidad en los Estados débiles o fallidos. Para lo cual, el discurso del
trauma, la victimización y el sufrimiento, son aprovechados por el aparato
humanitario para evocar compasión, preocupación o incluso rabia, elementos
clave que pueden generar situaciones positivas de superación o por el contrario,
marcar aún más las inequidades sociopolíticas hacia la dependencia.14
La tortura y las violaciones de derechos humanos que se presentaron durante los
golpes de Estado y las dictaduras, tenían como objetivo romper el tejido social de
responsabilidad.15 Como consecuencia de ello, es posible entender el contexto del
subdesarrollo que vive Haití en la época contemporánea, desde todos los ámbitos,
pues de acuerdo al Reporte de Desarrollo Humano del Programa de Naciones
11
Caple James, Erica. The Political Economy of ‘Trauma’ in Haiti in the Democratic Era of Insecurity. Kluwer Academic Publishers, 2004, p. 128. 12
Ibid, p. 130. 13
Idem. 14
Ibid, p. 131. 15
Ibid, p.137.
10
Unidas para el Desarrollo del año 2000, el 63% de la población carecía de acceso
a agua limpia, 55% no tenía acceso a servicios de salud, 75% no tenía acceso a
saneamiento básico y 70% de la población era analfabeta.16 Algunos datos
adicionales que nos ayudan a comprender mejor el contexto haitiano son, que
hasta 2009, la ciudad capital, Puerto Príncipe contaba con 875 mil habitantes;
mientras que en la zona metropolitana se estimaban más de 2 millones de
personas;17 en tanto, en 2011 la población total del país alcanzó 9 millones 720 mil
y su PIB per cápita se calcula en $625 dólares. Cabe destacar que el porcentaje
de zonas rurales es mayor que el de zonas urbanas con 60% y 40%,
respectivamente; con lo cual se determina que Haití es un país agrícola desde su
pasado colonial y posee poca infraestructura urbana. Además, el sector agrario se
ve afectado constantemente por sequías, erosión del suelo y ausencia de
sistemas de irrigación, lo que lo hacen improductivo, ocupando únicamente un
cuarto del PIB y dos tercios de la fuerza laboral. Por otra parte, Haití tiene una
gran deuda pública y sus finanzas gubernamentales dependen de la ayuda de las
agencias internacionales y de países como Estados Unidos, Canadá, Francia y
Alemania.18
Derivado del diagnóstico anterior, el proceso hacia las elecciones de 2005 estuvo
rodeado de crímenes, secuestros y actividades pandilleras, que generaron su
retraso hasta 2006, en donde nuevamente resultó ganador René Préval con 51%
de los votos que provenían principalmente de las clases bajas. A pesar del apoyo
que tenía Préval, las protestas se hicieron ver con el aumento de los precios en los
combustibles y los alimentos. Sin que eso fuera poco, en 2008 el país se vio
severamente afectado por dos desastres naturales de tipo hidrometeorológico, en
los que 800 haitianos resultaron muertos y cientos de miles, desplazados. Las
inundaciones destruyeron los cultivos y el país tuvo que depender una vez más de
16
Op cit, p. 135. 17
Port-au-Prince. Enciplopedia Britannica Academic Edition. http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/470825/Port-au-Prince consultado: 27/12/2012. 18
Haiti. Enciclopedia Britannica Academic Edition. http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/251961/Haiti/217447/History#ref515789 consultado: 27/12/2012.
11
la ayuda humanitaria internacional; mientras que la etapa de reconstrucción se
caracterizó por la inactividad del gobierno.19
Aún debilitado por los huracanes, experimentó la mayor catástrofe de la historia
contemporánea, el terremoto que causó el colapso de miles de viviendas y
edificios públicos, lo que frenó temporalmente las actividades cotidianas de
gobierno, causando un fallo en la continuidad de operaciones, de gobierno y de
desarrollo. Cabe destacar que la atención de la emergencia por parte del gobierno
haitiano fue del todo ineficiente, pues los actos de corrupción se antepusieron al
cumplimiento de la salvaguardia de la población:
“…many officials seemed less interested in helping the hundreds of thousands of
newly homeless than in enriching themselves. Several government officials have
been accused of stealing international aid, and, even worse, some aid distributers
have been charged with demanding sexual favors or cash in return for food and
shelter”.20
Por lo tanto, se puede advertir que la falta se instituciones que proporcionen
seguridad y condenen los actos de corrupción y violación de derechos humanos,
representa la piedra angular para que países como Haití puedan prosperar en un
contexto de gran adversidad a nivel interno e internacional.
Chile
Desde 1945, Chile cuenta con una institución de defensa civil, la primera en
América Latina y la segunda en el mundo después de Inglaterra, cuya misión es
“Prevenir, evitar, reducir y reparar los efectos de cualquier catástrofe que afecte
a la población civil, ya sea que prevenga de fenómenos sísmicos, incendios,
19
Haiti: History. Enciclopedia Britannica Academic Edition. http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/251961/Haiti/217447/History?anchor=ref515789 consultado: 27/12/2012. 20
Smith, Alastair y Quiroz Flores, Alejandro. Disaster Politics. Why Earthquakes Rock Democracies Less. Foreign Affairs. 15 de julio de 2010. http://www.foreignaffairs.com/articles/66494/alastair-smith-and-alejandro-quiroz-flores/disaster-politics?src=fb consultado: 27/12/2012.
12
inundaciones, epidemias u otros siniestros o calamidades públicas, así como
consecuencias de un conflicto bélico”.21
El sistema de defensa civil chileno, cuenta con un cuerpo de voluntarios, cuyas
actividades se han sustentado en los lineamientos de planificación, administración
y control de la Dirección General de Defensa Civil de Chile y de las diversas
Sedes Locales que se ubican a lo largo del territorio nacional;22 lo cual, debería
favorecer su descentralización y mejorar la atención de desastres.
En la etapa de posguerra, Chile experimentó cambios trascendentes, pues los
partidos políticos del momento, la izquierda, los radicales, la democracia cristiana,
los liberales y conservadores, se diputaban el poder, lo que trajo a su vez,
transformaciones económicas paulatinas que no estuvieron exentas de resistir
profundas crisis que afectaron el modelo de desarrollo. Esto trajo consigo
consecuencias negativas para las clases populares y las clases medias, que
debían enfrentarse a la creciente inflación como elemento de mayor volatilidad
económica y por lo tanto, a mayores inequidades sociales con respecto a la clase
en el poder.
Ante las nuevas condiciones nacionales e internacionales de la Guerra Fría, el
dictador reelecto en 1952, Carlos Ibáñez, optó por seguir los lineamientos del
Fondo Monetario Internacional (FMI) para obtener fondos, mientras imponía
medidas de austeridad, que como en muchos otros países de América Latina y el
Caribe, generaron reacciones populares violentas. Esta situación dio cabida a la
reunificación y gradual consolidación entre la población del movimiento socialista
liderado por Salvador Allende (que finalmente rendiría frutos en el proceso
electoral de 1970).23
Mientras tanto, la población iba en aumento, de 5,000,000 en 1940 a 6,350,000 en
1952, ubicándose la mayor parte en áreas urbanas (52% en 1940 y 60% en
21
Creación de la Defensa Civil en Chile. Defensa Civil de Chile, 2012. http://www.defensacivil.cl/creacion-de-la-defensa-civil-en-chile/ consultado: 23/12/2012. 22
66 años Defensa Civil de Chile- Al servicio de la comunidad. Biblioteca. Defensa Civil de Chile. http://www.defensacivil.cl/biblioteca/defensa_civil_revista_1945_2011.pdf consultado: 23/12/2012. 23
Halperin Donghi, Tulio. Historia contemporánea de América Latina. Alianza Editorial, España, 2005, p. 498.
13
1952),24 lo cual produjo cambios en el uso del suelo y el ordenamiento territorial.
Esta situación representó un reto para las sociedades, sobre todo en los terrenos
donde se desarrollaron sistemas de construcción urbanos, que hasta el día de hoy
requieren cada vez de nuevas tecnologías para hacerlos sismo-resistentes.25 A
pesar de ello, el gobierno chileno ha contado con una larga tradición de correcta
aplicación y evaluación de códigos de construcción y ordenamiento territorial, lo
que le ha beneficiado con el tiempo, haciéndolo más resiliente.
Lo anterior resulta de especial importancia, debido a que en mayo de 1960
durante la presidencia de Jorge Alessandri, Chile experimentó, lo que la
especialista del Instituto de Geofísica de la Universidad Nacional Autónoma de
México (UNAM), Cinna Lomnitz definió como “el temblor más fuerte que se haya
producido a lo largo de la historia humana”.26 Acontecido en la costa sur de Chile,
un sismo de 9.5º produjo la muerte de 3,000 personas y daños económicos por
880 millones de dólares; además de generar un tsunami cuyas olas afectaron a
Hawai y Japón, así como a la Isla de Pascua. A partir de dicho evento, el gobierno
instituyó estrictos códigos de construcción, que durante la década de 1990
estuvieron sujetos a revisión frecuentemente.27 Por lo que, si se compara este
evento con el sucedido en febrero de 2010, cuya magnitud fue de 8.8º, en donde
el número de muertos y desaparecidos ascendió a 652, es posible notar la
diferencia en cuanto a la reducción en la pérdida de vidas humanas; no obstante,
los daños económicos fueron mucho mayores en este último desastre, alcanzando
los 30 billones de dólares. Este dato, sin duda se relaciona con las dimensiones de
la infraestructura urbana afectada, destacando, unidades habitacionales, edificios
24
Chile: History. Encoclopedia Britannica. http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/111326/Chile/129478/History#ref137209 consultado: 25/12/2012. 25
Lomnitz, Cinna. “VII. Chile 1960 y Managua 1972: rumbo a la seguridad sísmica total”, en Lugo Hubp, José e Inbar, Moshe (compiladores). Desastres Naturales en América Latina. Fondo de Cultura Económica, México, 2002, p.161. 26
Ibid, p. 165. 27
Pallardy, Richard y Rafferty, John. Chile earthquake of 2010. Encoclopedia Britannica Academic Edition. http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/1669019/Chile-earthquake-of-2010 consultado: 25/12/2012.
http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/111326/Chile/129478/History#ref137209
14
de concreto, hospitales, carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos, entre
otros.28
Ante la previsión de escenarios devastadores como el de 1960, hubiera sido
recomendable que el Ministerio del Interior, a través de la Dirección General de
Defensa Civil, estableciera las medidas básicas para el diseño e implementación
de planes de gobierno que incluyeran la gestión del riesgo, pues contar una
tradición de correcta aplicación de códigos de construcción no es suficiente si no
se asignan mayores recursos a la prevención y mitigación; dado que, en su
mayoría, el presupuesto se destina a la respuesta y atención de desastres. Al
mismo tiempo, se propone el fortalecimiento de la legislación de los sistemas
locales asegurando una partida presupuestal para el rubro de defensa civil y
estableciendo corresponsabilidades en el desempeño de sus atribuciones; lo cual
hubiera ayudado a que las municipalidades gestionaran sus propios proyectos
preventivos y planes de contingencias, con el fin de que pudieran atender las
emergencias y desastres en primera instancia de forma inmediata, mientras
esperaban el apoyo de los gobiernos estatales y federal.
Otro aspecto relevante que se debe considerar durante la emergencia de 2010,
fue el fallo en el sistema de alerta contra tsunamis en la costa, debido a la
intervención de los Servicios Hidrográficos y Oceanográficos de la Marina; lo cual
deja ver el exceso de autoridad con que aún cuentan las fuerzas armadas, en un
país de históricas dictaduras militares, que aún no se someten del todo a la
autoridad civil. Entre tanto, también es posible denotar que los protocolos de
alertamiento y respuesta no se encuentran coordinados entre las diversas
dependencias que participan en el marco del sistema de defensa civil.
Por otro lado, la “Revolución en Libertad” emprendida por el presidente Eduardo
Frei en la segunda mitad de la década del 60, desarrolló reformas que tenían
como objetivo aumentar los ingresos de las clases bajas. En el sector agrícola
pretendía generar una clase campesina independiente, que formara cooperativas
y restara poder a la clase terrateniente, para incrementar la productividad del
28
Learning from Earthquakes: The Mw 8.8 Chile Earthquake of February 27, 2010. EERI Special Report, June 2010, p. 1.
15
campo, reduciendo así las importaciones de bienes básicos; sin embargo, la
cantidad de tierra resultó insuficiente para repartir al total de beneficiarios
potenciales y el proceso tardó en llevarse a cabo, debido a los elevados costos de
construcción de viviendas, de equipo agrícola, de sistemas de irrigación y de
enseñanza de técnicas agrícolas.29
Por lo que desde su mandato, la política agrícola pudo haber sido acompañada de
un marco de gestión integral del riesgo, que incluyera medidas de prevención,
mitigación y adaptación frente a posibles fenómenos perturbadores, de la mano de
las políticas de inversión necesarias en diversos rubros como, el desarrollo de
infraestructura carretera, eléctrica, de agua potable, servicios de salud, escuelas, y
viviendas sismo-resistentes, entre otros; así como para fortalecer los programas
de capacitación de los agricultores en técnicas que incluyeran un mayor
aprovechamiento del uso del suelo para el cultivo de semillas y la plantación de
árboles de diversas especies para aumentar la productividad y la competitividad
en el comercio exterior, generando así seguridad alimentaria, dado que los
conceptos de gestión ambiental y desarrollo sustentable aún no habían sido
desarrollados. Con ello, se hubiera reducido la vulnerabilidad del sector rural,
difundiendo así programas de desarrollo social para pequeños emprendedores.
Posteriormente, con el gobierno de Salvador Allende en 1970, nuevas reformas
agrarias de tintes socialistas serían establecidas, provocando la reducción en la
productividad, junto con un periodo de estancamiento económico e inflación,
derivado de los continuos boicots estadounidenses producto de las
nacionalizaciones de empresas norteamericanas. Al mismo tiempo, se debe tomar
en cuenta que durante la dictadura de Augusto Pinochet, la situación en el sector
no mejoró como resultado de las nuevas e impopulares políticas neoliberales de
libre mercado, que afectaron el desempeño del campo, al reducir
significativamente los precios de los alimentos, con el fin de favorecer la
exportación a los países desarrollados.30
29
Halperin Donghi, Tulio. Historia contemporánea de América Latina. Alianza Editorial, España, 2005, p. 500. 30
Ibid, p. 658.
16
Derivado de lo anterior, es posible inferir que dichas reformas resultaron ineficaces
en el largo plazo, si se analiza el porcentaje actual por año de crecimiento del
valor real agregado de la productividad en ese sector, el cual ha ido en detrimento,
considerando que en el año 2000 fue de 6%, para alcanzar crecimientos negativos
de -2.5% en 2009 y 2010.31 Esto incide en el hecho
de que los distritos agrícolas, forestales y
pesqueros, de Maule y Biobío (cuya capital es
Concepción), fueron las regiones más afectadas
por el sismo de 2010 (como se muestra en el
Mapa: Chile Earthquake of 2010), con el mayor
número daños, muertes, desabasto, y conflictos
que resultaron en el arresto de decenas de
personas, debido a que la lejanía de la zona de
impacto generó retraso en la recepción de ayuda.32
Por otra parte, la reforma minera también
representó un momento importante en la vida económica chilena, pues el Estado
participaba como socio de las empresas mineras, favoreciendo la modernización y
expansión del sector, mismo que durante el terremoto de 2010 se vio poco
afectado, pues los cortes en el suministro eléctrico fueron restaurados al día
siguiente del evento, continuando así con las actividades en las minas de cobre,
principal fuente de ingresos del país.
En 1973, después del golpe de Estado liderado por el general Augusto Pinochet,
se instauró en Chile una dictadura militar, que lejos de buscar el desarrollo
económico, se centraba en infundir terror en la sociedad para establecer políticas
económicas neoliberales que privilegiaran a un sector de la población, cercano al
poder. Esto ocasionó que miles de personas migraran nuevamente del campo a
31
Chile: Country statistical profiles. OECD.Statextracts. http://stats.oecd.org/Index.aspx consultado: 25/12/2012. 32
Pallardy, Richard y Rafferty, John. Chile earthquake of 2010. Encoclopedia Britannica Academic Edition. http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/1669019/Chile-earthquake-of-2010 consultado: 25/12/2012.
Chile Earthquake of 2010. Fuente: Enciclopedia Britannica
17
los centros urbanos, conocidos como callampas, favoreciendo así su rápido
crecimiento.33
Chile comenzó su periodo de liberalización, recibiendo capital extranjero, con lo
cual también se incrementaron tanto los créditos financieros como las
importaciones, afectando la industria nacional y la competitividad para exportar.
Con la afluencia de capital extranjero, Santiago de Chile, se convirtió en una
opulenta ciudad con grandes desigualdades de clase; se crearon nuevas
autopistas, y los sectores de la construcción, el comercio y los servicios, se
expandieron. A pesar de ello, la deuda externa privada no pudo ser sostenida y la
crisis financiera se vio venir en la década de los años 80 del régimen de Pinochet.
Por otro lado, resulta relevante mencionar que la economía chilena ha tenido un
auge importante a partir del s. XXI. De acuerdo a datos que proporciona el Banco
Mundial, entre 2000 y 2011 su PIB aumentó de $147 mil millones de dólares a
$298 mil millones, lo que representa un incremento del 51%, con una tasa de
crecimiento anual entre el 4 y el 6% (con excepción de 2009, donde hubo un
detrimento de -1% en el crecimiento de la economía chilena debido a la crisis
financiera desatada en 2008 en Estados Unidos); mientras que su PIB per cápita
ascendió en un 43%, pasando de $9 mil dólares a $16 mil en el mismo periodo.
Aunado a ello, la población total de Chile (2011) es de 17 millones, ubicándose el
49% en zonas urbanas, 35% en zonas rurales y el resto en regiones intermedias.34
En cuanto al índice de desigualdad de ingresos, Chile posee un coeficiente de
0.49 (2010), basado en el coeficiente de Gini, lo que lo ubica a la mitad del
espectro entre 0 (igualdad total) y 1(desigualdad total). Además, su porcentaje de
pobreza en la primera década de los años 2000, asciende a 34% de la población,
con una reducción entre 1990 y 2010, de 0.01%. Esto nos indica que a pesar de
que dicho país mantiene una economía en crecimiento, la vulnerabilidad de su
población radica en la desigualdad por acceso a ingresos y la pobreza.35
33
Halperin Donghi, Tulio. Historia contemporánea de América Latina. Alianza Editorial, España, 2005, p. 632. 34
Chile: Country statistical profiles. OECD.Statextracts. http://stats.oecd.org/Index.aspx consultado: 25/12/2012. 35
Idem.
18
Nueva Zelanda
Después de la Segunda Guerra Mundial, el gobierno neozelandés estaba
enfocado en las labores de reconstrucción del país, tras haber participado del lado
de los aliados, al ser parte del Commonwealth británico. Mientras el poder pasaba
del Partido Laborista al Partido Nacional entre un periodo de gobierno y otro, las
políticas de posguerra se enfocaban principalmente en las relaciones exteriores.
Por ejemplo, en 1951 Nueva Zelanda firmó un pacto de alianza defensiva con
Australia y Estados Unidos denominado ANZUS, para prevenir un nuevo
expansionismo imperialista en el Sureste de Asia, dados los antecedentes de
Japón. Además, peleó en las guerras de Malasia, Corea y Vietnam, durante la
Guerra Fría.36
Tanto la participación activa de Nueva Zelanda en el contexto internacional y su
experiencia en desastres devastadores, como el terremoto de 1931 que colapsó
las ciudades de Napier y Hastings, le permitieron desarrollar un sistema de
defensa civil que respondía a las emergencias. Aunque, no fue sino hasta 1959
que se creó el Ministerio de Defensa Civil, como un área estratégica de seguridad
nacional, ante la realidad nuclear de la Guerra Fría, dejando de lado la respuesta
frente a desastres de origen natural:
“The safeguarding and educating of the civil population against the nuclear must,
for the first time, become an essential part of national defence plans. The
geographical position no longer affords the country security from the worst impact
of a global conflict....Radioactivity knows neither frontiers nor distance and the
contamination of nuclear weapons could assume worldwide proportions”. 37
Tomando en consideración estos antecedentes y la experiencia previa como
ministro de finanzas del Primer Ministro Sir Walter Nash, quien había guiado el
programa de recuperación económica en Inglaterra durante la Gran Depresión y la
Segunda Guerra Mundial, sus líneas de acción debieron estar más dirigidas hacia
el fortalecimiento político y económico de la defensa civil a nivel local, como primer
36
New Zeland: History. Enciclopedia Britannica Academic Edition. http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/412636/New-Zealand consultado: 30/12/2012. 37
Civil Defense in New Zealand. Ministry of Civil Defense. http://www.civildefence.govt.nz/memwebsite.nsf/Files/Short%20Historyof%20Civil%20Defence/$file/Short%20Historyof%20Civil%20Defence.pdf consultado: 06/01/2013.
19
respondiente ante la ocurrencia de emergencias o desastres de tipo natural;
mientras el Ministerio de Defensa se encargaba de las amenazas por conflictos
armados o nucleares. Para ello, hubiera sido necesario otorgar atribuciones
legales a las autoridades locales para diseñar programas y planes para cada uno
de los fenómenos a los que está expuesto el país, realizar mapas de riesgos e
identificar rutas de evacuación, al mismo tiempo que se analizara la viabilidad de
apoyar proyectos de urbanización en zonas de riesgo y se establecieran los
estándares nacionales requeridos para su construcción. Aunque, cabe señalar que
varios de los rubros propuestos mejoraron para 1965, cuando se emitió el Plan de
Acción de Gobierno para Grandes Desastres (GAMD), el cual centralizaba el
control sobre las operaciones de defensa civil.
Posteriormente, las décadas de 1970 y 1980, resultaron económicamente difíciles
para Nueva Zelanda, pues tuvo que enfrentar el alza en los precios de los
combustibles, la entrada de Gran Bretaña a la Comunidad Económica Europea,
con lo cual se generó una profunda recesión caracterizada por altos niveles de
inflación, desempleo y la migración de neozelandeses a Australia, además de
tener que responder a alrededor de 47 declaratorias de emergencia en ese
periodo.38 Para solucionar este problema, el gobierno de Robert Muldoon del
Partido Nacional, solicitó préstamos internacionales que ocasionaron grandes
déficits presupuestarios con el fin de financiar un nuevo programa de desarrollo
industrial; mientras que por otra parte, optó por congelar los salarios y precios de
bienes y servicios, así como regular las tasas de interés.39
Con la elección de David Lange del Partido Laborista en 1984, las restricciones al
libre mercado fueron levantadas, se privatizaron empresas estatales, se eliminaron
los subsidios a la agricultura, se redujeron las tasas de impuestos al ingreso, y se
eliminaron los controles sobre los salarios, los precios, las tasas de interés y el tipo
38
Civil Defense in New Zealand. Ministry of Civil Defense. http://www.civildefence.govt.nz/memwebsite.nsf/Files/Short%20Historyof%20Civil%20Defence/$file/Short%20Historyof%20Civil%20Defence.pdf consultado: 06/01/2013. 39
New Zeland: History. Enciclopedia Britannica Academic Edition. http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/412636/New-Zealand consultado: 30/12/2012.
20
de cambio. Aunque la inflación había sido finalmente controlada, el desempleo
continuaba incrementando.40
Históricamente, Nueva Zelanda ha contado con estrictos códigos de construcción,
entre ellos, la Regulación de Construcción de 1992 y la Ley de Construcción de
2004, que establece los lineamientos de construcción de edificios nuevos; señala
el umbral para determinar si un edificio ya existente es propenso a ser afectado
por terremotos, para lo cual se especifica que debe contar con un tercio de los
estándares de construcción de edificios nuevos. A su vez, dicha ley otorga
atribuciones a las autoridades pertinentes para inspeccionar edificios existentes y
determinar si son propensos a sufrir daños por sismos o si representan un peligro
para la sociedad; de ser así, tienen la obligación de desocuparlos, e instar a sus
dueños para que los refuercen o demuelan.41
No obstante, desde la década de los 90 el Ministerio de Defensa Civil, bajo el
liderazgo de Margaret Austin, tuvo la oportunidad de coadyuvar en el
fortalecimiento de medidas preventivas; la principal, adaptar mejor los códigos de
construcción a las características del tipo de suelo del país, en su mayoría
formado por rocas sedimentarias, bajo el cual se presentan fallas geológicas por
los choques entre placas tectónicas; pues además Nueva Zelanda forma parte del
Cinturón de Fuego del Pacífico, lo que la hace propensa a experimentar sismos y
actividad volcánica. Para ello, su toma de decisiones debió sustentarse en invertir
en investigación y desarrollo en temas geológicos, con el fin hacer pruebas
experimentales en estructuras de diversos materiales, para analizar la propensión
de la isla a ser abatida por sismos de gran magnitud. En consecuencia, pudo
haber establecido las medidas que se podrían tomar para reducir dicho impacto
tanto en zonas urbanas como rurales (mismas que representan el 86% y 14% del
territorio, respectivamente), desarrollando así proyectos de construcción sismo-
resistente tal vez con apoyo de expertos de otros países como Japón, para que las
construcciones no sólo se mantengan en pie, sino que puedan ser usadas una vez
40
New Zeland: History. Enciclopedia Britannica Academic Edition. http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/412636/New-Zealand consultado: 30/12/2012. 41
Terms of reference- Earthquake-prone building policy review. Building and housing information. Ministry of Business, Innovation & Employment. http://www.dbh.govt.nz/epb-terms-of-reference consultado: 06/01/2013.
21
pasada la emergencia, tal como opina el Prof. Peter Höppe, Director de la Unidad
de Investigación en Geo-riesgos de la compañía reaseguradora Munich Re. Por
otra parte, en esta etapa también hubiera sido importante comenzar con la compra
de bonos catastróficos, para asegurar y reasegurar la infraestructura del país y
garantizar así la continuidad de operaciones, pese a que a fines de los años 90, se
presentó una recesión económica producto de la crisis financiera de los países de
la región de Asia Pacífico.
Posteriormente, Nueva Zelanda eligió a la laborista Helen Clark como Primer
Ministro, la primera mujer en ocupar este cargo. Su buen desempeño frente al
gobierno favoreció que dicho partido se mantuviera en el poder en los periodos
2002 y 2005. Las principales decisiones que se tomaron en aquellos momentos se
relacionaban con el alejamiento de las políticas de liberalización económica, la
reforma a la ley de trabajo, el establecimiento de un salario y un ingreso mínimos,
y el desarrollo de un plan de ahorro voluntario. Dichas políticas se enfocaban en
proporcionar apoyo a los miembros más vulnerables de la sociedad, en un entorno
de globalización económica. Al mismo tiempo, Nueva Zelanda dejó de involucrarse
en conflictos internacionales como la guerra en Irak; por lo que destinó menos
recursos a la defensa del país. Estas decisiones favorecieron la expansión de la
economía hasta la llegada de la recesión financiera internacional de 2008 y con
ella, el regreso del Partido Nacional con John Key, quien redefinió la política fiscal
y le otorgó al Estado un rol más protector y regulador.42
Los datos anteriores denotan el éxito económico neozelandés, pues de acuerdo a
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el PIB de
Nueva Zelanda alcanzó los $133 billones de dólares en 2011, lo que representa un
aumento del 39% desde el año 2000; a su vez, el PIB per cápita es de alrededor
de $29,700 dólares. En relación esto, es importante mencionar que de acuerdo al
coeficiente de Gini, el nivel de inequidad por ingreso en Nueva Zelanda es de
0.33, lo que lo acerca considerablemente a la igualdad total. Consecuentemente,
la pobreza afecta al 23% del total de 4 millones y medio de habitantes, lo que
42
New Zeland: History. Enciclopedia Britannica Academic Edition. http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/412636/New-Zealand consultado: 30/12/2012.
22
representa alrededor de un millón de personas que se encuentran en situación de
pobreza. En cuanto al comercio internacional, para 2010 este país contó con un
superávit en su balanza comercial, así como con ingresos por $67,706 millones de
dólares en inversión extranjera directa, lo que impacta favorablemente en sus
reservas internacionales.43 Gracias a que estas cifras resultan favorables para el
país, y a su atinada decisión de invertir en seguros contra catástrofes, pues del
total de pérdidas económicas por los sismos de 2010 y 2011 que alcanzaron los
$16 billones de dólares, $13 billones estaban asegurados.44 Lo cual nos indica que
algunas medidas pudieron haberse tomado con anticipación en la historia
neozelandesa, relacionadas con la prevención y reducción de riesgos para evitar
que las pérdidas fueran tan grandes; sin embargo, la evaluación de los sucesos y
las constantes reformas de los sistemas de defensa civil que se han realizado
auguran una fuerte capacidad de resiliencia en el futuro.
Estados Unidos
Las tendencias imperialistas que Estados Unidos desarrolló a lo largo del s. XX le
han hecho acreedor a gran poder económico, político, militar y cultural; por lo que
con el fin de la Guerra Fría, obtuvo el reconocimiento como “hegemón” dentro del
sistema internacional. Gran parte de los logros del país, se deben a su
expansionismo militar; no obstante, en fechas recientes se ha visto que, incluso el
país más poderoso del mundo es vulnerable a sufrir pérdidas por razones tan
diversas como un ataque terrorista en su territorio, la pérdida de vidas de sus
ciudadanos por el uso indiscriminado de armas de fuego (que hace alusión a los
derechos otorgados en la Segunda Enmienda) y la participación de sus fuerzas
armadas en combate por la defensa de sus intereses nacionales o por el embate
de fenómenos perturbadores de origen natural que generan situaciones de
emergencia o desastre en el peor de los casos.
43
New Zeland: Country Statistical Profile. OECD. http://stats.oecd.org/Index.aspx consultado: 30/12/2012. 44
Review of natural catastrophes in 2011: Earthquakes result in record loss year. Munich RE. 4 January 2012. http://www.munichre.com/en/media_relations/press_releases/2012/2012_01_04_press_release.aspx consultado: 06/01/2013.
23
En la etapa de posguerra, Estados Unidos se dedicó a apoyar a Europa en su
reconstrucción a través de la implementación del Plan Marshall, al mismo tiempo
que dirigía su política exterior hacia la contención del comunismo en el mundo,
para lo cual creó la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en 1949.
Sin duda la economía estadounidense se benefició de las guerras mundiales, pues
las batallas fueron peleadas en territorios lejanos al Continente Americano, por lo
que Estados Unidos pudo desarrollar una fuerte industria manufacturera con el fin
de producir bienes que los países europeos necesitaban para sobrevivir a la
catástrofe, lo que favoreció su expansión económica y militar. El incremento en la
producción generó que el índice de precios al consumidor se elevara, logrando
estabilizarse hacia 1948, mientras que los salarios habían crecido sólo 15%.45
El gobierno de Truman se caracterizó por el aumento en el salario mínimo, la
ampliación de la seguridad social a 10 millones más de personas, un mayor
número de obras públicas, mayor cobertura en los sistemas de electrificación en
zonas rurales; además de la aprobación de la Ley de vivienda de 1949, en la que
se expandió el rol del gobierno en los seguros hipotecarios, se financiaron
programas de renovación urbana y financiamiento a propietarios rurales, se
destinó más presupuesto a la construcción de unidades habitacionales, y se creó
un fondo destinado a la investigación de técnicas de construcción de viviendas.46
Estos avances sin duda, fomentaron la reducción de la vulnerabilidad de la
población que experimentaba incertidumbre en el contexto de la posguerra, al
proporcionarle mayor acceso a programas públicos contra la privación económica
y social, además de fomentar el desarrollo, con la construcción de obras públicas,
cuya planeación estuvo cuidadosamente diseñada, adaptada a los códigos de
construcción de la época y la más reciente tecnología en sistemas de
construcción.
Sin embargo, el desarrollo de la política de seguridad interna de Estados Unidos
se ha visto afectado por su participación en constantes conflictos bélicos
internacionales, que si bien le han traído prosperidad a algunos sectores de la
45
United States: History. Enciclopedia Britannica Academic Edition. http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/616563/United-States consultado: 01/01/2013. 46
Idem.
24
economía, también lo han vuelto más vulnerable y propenso a ser víctima de
ataques externos. Por lo tanto, se ha visto obligado a elevar los recursos invertidos
en el área de defensa, reduciendo en consecuencia, el presupuesto destinado a
otras áreas que son importantes en la vida cotidiana de la población como la
prevención, la atención de emergencias, la reducción del riesgo y la resiliencia.
Esta situación ha sido clara en diversos momentos de la historia. En la década de
1950, cuando Estados Unidos se involucró en la Guerra de Corea y en el conflicto
de Francia en Indochina, elevó sus gastos de defensa a $53 billones de dólares.
Con el presidente Dwight Eisenhower se logró la firma del armisticio en Corea,
cortando así el gasto de defensa, manteniendo la política fiscal en su mismo nivel,
así como la oferta de crédito; además de apoyar la creación de obras públicas, y
la promoción de una modesta expansión de los programas sociales. Con ello evitó
que se generaran déficits, abolió la inflación y estimuló un crecimiento económico
estable, dando como resultado gran prosperidad a la sociedad norteamericana.
Posteriormente, redujo el número de elementos en el ejército de 1,500,000 (1953)
a 900,000 en 1960; aunque incrementó los gastos de las fuerzas aéreas y se
promovió el desarrollo de armas nucleares y misiles de largo alcance, como medio
para contener un ataque nuclear soviético.47
En otro momento clave, durante el mandato de Gerald Ford, la economía entró en
una etapa de recesión por el embargo petrolero que los países árabes impusieron
a Estados Unidos, como resultado de su intervención a favor de Israel en la
Guerra de Yom Kippur de 1973. Al mismo tiempo, las guerras en Vietnam y
Camboya impulsadas por Richard Nixon seguían su curso, pese a que todas las
predicciones indicaban que serían derrotas que marcarían la historia del país. En
consecuencia, el gobierno se vio obligado a elevar el nivel de la deuda nacional y
devaluar el dólar para mantener estable la inflación que ocasionó un alza de más
del 10% en los precios de los bienes y servicios, así como un nivel de desempleo
del 9% en 1974.48
47
United States: History. Enciclopedia Britannica Academic Edition. http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/616563/United-States consultado: 01/01/2013. 48
Idem.
25
Sin embargo, para atenuar este contexto de estanflación en el que se había
sumergido el país, el presidente Ronald Reagan optó por reducir impuestos en un
25% por tres años a partir de 1981, con el fin de estimular el aumento en la
recaudación fiscal. A su vez, recortó el presupuesto de los programas sociales y
aceleró el crecimiento del sector militar. Los líderes de la Reserva Federal optaron
por aumentar las tasas de interés, lo que agravó aún más la recesión, pero logró
reducir los índices de inflación para 1984; con lo cual la economía estadounidense
tuvo una fuerte recuperación.49
Posteriormente, en 1990, el involucramiento de George Bush en la invasión de
Iraq a Kuwait, en donde se encontraba la mayor fuente de petróleo de la región,
entre otros intereses norteamericanos, generó una nueva recesión como resultado
del aumento de la deuda pública nacional, que alcanzó los $290 billones de
dólares; por lo cual fue necesario elevar los impuestos, aunque sin poder controlar
los déficits. No fue sino hasta el periodo presidencial de Bill Clinton, que la
economía estadounidense se recuperó, logrando incluso expandirse, contando
finalmente con superávits fiscales y presupuestales. Los mercados de acciones
triplicaron su valor y el sector de las viviendas se revaluó, al mismo tiempo que se
logró la tasa más baja de desempleo en treinta años.50
A pesar de los logros alcanzados, la incursión de Estados Unidos en la invasión de
Afganistán y posteriormente de Iraq, como respuesta al ataque de 2001 contra las
Torres Gemelas, el gobierno de George W. Bush tuvo que enfrentar una
desestabilización en la economía debido a la reducción de la confianza de los
consumidores, con la baja en el mercado de valores; aunque, en parte el sector de
la construcción mantuvo a flote la economía (hasta la detonación de la crisis
financiera de 2008). Sin embargo, la atención de los tomadores de decisiones
siempre estuvo más centrada en la política exterior y en los nuevos objetivos de
guerra.51
49
United States: History. Enciclopedia Britannica Academic Edition. http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/616563/United-States consultado: 01/01/2013. 50
Idem. 51
Idem.
26
Otro dato que es importante mencionar es el crecimiento poblacional, que para
1960 alcanzó los 179 millones de personas, las cuales, principalmente de clase
media, ocuparon nuevos desarrollos suburbanos, provocando problemas inéditos
como contaminación y tráfico, que afectarían al país hasta nuestros días. Aunado
a ello, un hecho trascendente, es la aprobación de la Ley de Derechos Civiles de
1957, por medio de la cual la población afroamericana adquirió el derecho al voto;
mientras que la Ley de Derechos Civiles de 1964, fomentó la integración entre la
población blanca (identificada por ser anglosajona y protestante), y la
afroamericana que durante décadas fue segregada y discriminada por su origen
étnico y su posición social de esclavitud.52
La situación de los afroamericanos a lo largo de la historia de Estados Unidos ha
implicado un alto grado de marginación, que prevalece, trascendiendo hacia los
albores del s. XXI, como lo establece Rodney Andrews, con respecto a las áreas
geográficas que niegan a los afroamericanos y otras minorías el acceso equitativo
a recursos financieros y de vivienda: “Redlining denied blacks equal access to
capital for investment, and housing covenants prevented blacks from moving to
neighborhoods with better amenities and public schools”; 53 así como en lo
referente a ofertas de trabajo, mismo nivel educativo, acceso a servicios
hospitalarios y de salud, entre otros. Lo anterior, es relevante dado que más del
50% de la población que habita la ciudad de Nueva Orleans (principal afectada por
el Huracán Katrina), en el estado de Louisiana, es de origen afroamericano.
Además, los datos de la OCDE revelan que Estados Unidos cuenta con 315
millones de personas (2011), su PIB es de $15 mil billones de dólares, su PIB per
cápita es de $48 mil dólares; sin embargo, su nivel de inequidad de acuerdo al
coeficiente de GINI, con base en datos de 2000, es de 0.37,54 lo que implica que
52
United States: History. Enciclopedia Britannica Academic Edition. http://0-www.britannica.com.millenium.itesm.mx/EBchecked/topic/616563/United-States consultado: 01/01/2013. 53
Andrews, Rodney. Comments on “Black Americans in the 21st Century: Should We Be Optimistic or Concerned?” Review of Black Political Economy. (Sep 2010)ProQuest. http://0-search.proquest.com.millenium.itesm.mx/docview/1022131982/13B66F3EF3860C61DA5/8?accountid=11643# consultado: 03/01/2013. 54
United States of America: Country Statistical Profiles. OECD.StatEstracts. http://stats.oecd.org/Index.aspx consultado: 03/01/2012.
27
está muy cerca de alcanzar el nivel de igualdad ideal, aunque la realidad no lo
refleje de esa manera para todos los grupos étnicos que ahí residen.
Por otro lado, la Ley de Reurbanización de Ciudades y Áreas Metropolitanas de
1966, permitió que muchas regiones crearan agencias y comisiones de planeación
urbana para involucrar a los funcionarios públicos en sus políticas. En tanto que,
publicada un año antes, la Ley de Vivienda y Desarrollo Urbano, permitió una
revisión a la política federal de vivienda y creó el Departamento de Estado de
Vivienda y Desarrollo Urbano.55 Con base en este acierto del gobierno de John F.
Kennedy y considerando que sólo el estado de Louisiana cuenta con 12
Declaraciones de Desastre de gran magnitud, previas al Huracán Katrina (2005)
registradas desde 1956 hasta 2004 relacionadas únicamente con este tipo de
fenómeno (como se muestra en la Tabla 1),56 resulta relevante destacar que el
Departamento de Estado de Vivienda y Desarrollo Urbano, no haya tenido la visión
de planear un mejor desarrollo urbano, promoviendo entre la población de los
estados en alto riesgo la adquisición de viviendas en zonas seguras o promoviera
medidas de adaptación y mitigación de los riesgos que las circundan (como los
ríos, lagos y presas que rodean a Nueva Orleans), puesto que su misión
únicamente se enfoca en las cuestiones financieras, económicas y sociales, sin
considerar la reducción del riesgo y la resiliencia: “promote adequate and
affordable housing, economic opportunity, and a suitable living environment free
from discrimination”.57
Tomando en consideración que las regiones costeras en general y el sureste del
país en particular, son propensos a sufrir el embate de huracanes e inundaciones,
dadas sus características geográficas, es relevante destacar la importancia de los
sistemas de diques construidos alrededor de presas y lagos, así como a la orilla
de ríos. En Estados Unidos, desde la publicación de la Ley de Control de
Inundaciones de 1928, se autorizó al Cuerpo de Ingenieros del Ejército para
diseñar y construir proyectos, esperando que las comunidades locales les dieran
55
HUD Historical Background. Homes & Communities. U.S. Department of Housing and Urban Development. http://hud.gov/offices/adm/about/admguide/history.cfm#1950 consultado: 01/01/2013. 56
Disaster Declarations of Louisiana. FEMA. http://www.fema.gov/disasters/grid/state/4 consultado: 01/01/2013. 57
Op cit.
28
mantenimiento para su mejor operación, lo cual no siempre sucedió. Por lo que,
entre las décadas del 60 y el 80 se establecieron nuevas políticas para el diseño
de proyectos de diques, que debían asegurar que la estructura era
suficientemente fuerte para resistir al menos en un 1%, la posibilidad de que se
presentara una inundación al año.58
Tabla 1: Declaratorias de Desastre de Gran Magnitud por huracanes en el
estado de Louisiana59
Número Fecha Huracán Número Fecha Huracán
64 10/04/1956 Huracán 448 09/23/1974 Carmen
73 05/16/1957 Huracán 752 11/01/1985 Juan
178 10/03/1964 Hilda 956 08/26/1992 Andrew
208 09/10/1965 Betsy 1246 09/23/1998 Georges
272 08/19/1969 Camille 1437 10/03/2002 Lili
315 10/13/1971 Edith 1548 09/15/2004 Ivan
Por otra parte, a partir de 1968, el gobierno promovió que las personas que
estuvieran asentadas en lugares de alto riesgo por inundaciones pudieran adquirir
un seguro contra inundaciones. Aunque, para 1986 se regresó a la idea de
mantener un sistema de evaluación de diques regulado por la sección 65.10 del
Código Federal de Regulaciones, con ayuda de Mapas Digitales de Tasas de
Aseguramiento contra Inundaciones.60 No obstante, los sistemas de diques o
paredes contra inundaciones construidos por empresas privadas o por gobiernos
locales pudieron no contar con un mantenimiento adecuado, lo que las volvió
inseguras para la población ubicada a sus espaldas.61 En consecuencia, el
presidente Reagan debió solicitar la realización de investigaciones y estudios que
58
History of Levees. FEMA. http://www.fema.gov/library/viewRecord.do?id=4813 consultado: 03/01/2013. 59
Disaster Declarations of Louisiana. FEMA. http://www.fema.gov/disasters/grid/state/4 consultado: 01/01/2013. 60
Op cit. 61
Galloway, Gerald. Backgroud Presentation to the National Committee on Levee Safety. University of Maryland. http://www.leveesafety.org/docs/gerry_galloway_history_of_levees.pdf consultado: 05/01/2013.
29
le proporcionaran información para invertir en el rediseño los sistemas de diques
adaptados a zonas altamente pobladas en un escenario de inundación extrema. A
su vez, una línea de acción de esta nueva política pública dentro del área de
seguridad nacional, hubiera sido proporcionar incentivos fiscales a los sectores
público, privado y social, para lograr la corresponsabilidad en la atención y manejo
de las emergencias por inundación; mientras el gobierno se encargaba de
desarrollar programas y planes de contingencias nacionales, estatales y locales
(sujetos a evaluación y renovación cada determinado tiempo), monitoreo diario,
inspecciones mensuales, simulacros, y un sistema de alerta temprana que
permitiera informar a la población asentada detrás de los diques que las presas,
ríos, o lagos están a punto de rebasar la altura máxima y por lo tanto corren el
riesgo de desbordarse.
Las propuestas anteriores pudieron haber sido implementadas una vez superada
la crisis económica de los años 70 y 80, así como, tras haber enfrentado al menos
tres huracanes y varias inundaciones. El hecho de no haber tomado las decisiones
correctas a tiempo, y sólo solucionar el problema de manera inmediata pero no
permanente, llevó al país a continuar con la misma situación reactiva por dos
décadas más, permitiendo la existencia de un riesgo residual por inundaciones;
además de optar nuevamente por el enfoque de inversión de recursos en los
conflictos internacionales, principalmente en las Guerras del Golfo y la guerra
contra el terrorismo de 2001, lo cual se resume en la siguiente cita:
“Since the terrorist attack on the World Trade Center and Pentagon in 2001,
the national government has shifted resources and attention away from
natural disasters toward terrorist attacks. In 2002, Army Corps of Engineer
budgets fell by a third, from 6 billion to 4 billion a year. FEMA was moved into
the Department of Homeland Security in 2003. Construction expenditure in
New Orleans fell from 147 million in 2001 to 82 million in 2005 in part because
of changes in the national government’s change in priorities”.62
Todavía en los primeros años del nuevo milenio, el gobierno de George W. Bush
tuvo la opción de desarrollar un proyecto de renovación de la infraestructura contra
62
Congleton, Roger. The Story of Katrina: New Orleans and the Political Economy of Catastrophe. George Mason University, p. 13.
30
inundaciones, tomando el ejemplo de países como Italia, en donde el gobierno
veneciano decidió emprender en 2003 una obra de ingeniería hidráulica que le
costaría más de 5,400 millones de euros, dado el constante peligro por inundación
en el que vive la población por la situación geográfica de hundimiento de la ciudad.
Dicho proyecto consiste en un sistema de 78 diques móviles insertos en
plataformas que se encuentran bajo el mar, y su función es levantarse cuando
sube la marea por encima de 1,10 m., con lo que impiden la entrada de agua a la
laguna de Venecia.63 Dicha construcción estará lista en 2014, sin embargo, se
trata de una inversión en prevención que rendirá frutos en el largo plazo.
Conclusiones
Tras analizar los cuatro casos en sus bases históricas, políticas y económicas se
pueden establecer diversas conclusiones con respecto a cada situación en
particular, pero vinculando los elementos clave que deben estar presentes en la
toma de decisiones de los líderes políticos en referencia a los temas de seguridad
nacional relacionados con la prevención de desastres mediante la reducción de
riesgos, el fortalecimiento de la resiliencia y la adecuada atención de emergencias
en la etapa de auxilio, con el fin de evitar las pérdidas de vidas, de recursos
económicos y de infraestructura, que causan altos niveles de retroceso en el
desarrollo de los países en el largo plazo.
En Haití, los intereses personales de la clase política siempre han estado por
encima de los intereses nacionales, de seguridad, prosperidad, derechos y
libertades para el pueblo. Por lo que la falta de identidad ha sido el principal
problema para la creación de un proyecto de nación, que permita construir bases
de gobernabilidad. Sin este principio es prácticamente imposible lograr la creación
de instituciones que establezcan metas con respecto a la reducción de riesgos o el
manejo de emergencias.
63
Venecia sin fin: termina la obra que ayudará a salvarla del hundimiento. Sociedad. Periódico Clarín.com http://www.clarin.com/sociedad/Venecia-termina-ayudara-salvarla-hundimiento_0_489551173.html consultado: 05/01/2013.
31
Pues además, en su contexto histórico, los gobiernos haitianos han permitido
siempre que otros actores como Estados y organismos internacionales, tengan el
control del país, a cambio de recibir insumos y apoyos económicos de asistencia
humanitaria, que no le han permitido progresar. Por lo que Haití debe obtener su
independencia definitiva, reconstruir su identidad, pugnar por la cohesión social y
emprender el inicio de un nuevo Estado haitiano, con líderes legítimos que
respondan a las necesidades de la sociedad.
El caso de Chile es trascendente, pues a pesar del reciente éxito económico del
país su vulnerabilidad reside en la inequidad social, producto de las políticas
neoliberales que han aumentado la brecha entre ricos y pobres. Aunado a ello,
pese a la tradición histórica de una adecuada implementación de códigos de
construcción y ordenamiento territorial, no se ha incluido una visión transversal y
rectora de la gestión y reducción de riesgos en los programas y planes de los
diferentes niveles de gobierno. Además, este hecho incide en que no se diseñen
políticas de prevención, sino únicamente de atención de desastres, y que el
presupuesto sólo cubra este último rubro.
De igual forma, los sistemas de alerta contra tsunamis, deben contar con
protocolos uniformes que puedan seguir los diversos actores que participan en las
distintas etapas de la gestión de riesgos, para un adecuado monitoreo,
funcionamiento, difusión y respuesta frente a los fenómenos que representen un
riesgo para la población. En consecuencia, se debe fortalecer el sistema de
defensa civil chileno, haciendo uso de todos los recursos disponibles, para
convertirse en un órgano capaz de prevenir y dar respuesta en todos los niveles
de gobierno.
Por otro lado, Nueva Zelanda, es un país con importantes recursos económicos y
al igual que Chile se ha enfocado en implementar regulaciones y normas para un
correcto ordenamiento territorial tanto urbano como rural. Sin embargo, las
características de su geografía representan un riesgo constante para la población,
que debe desarrollar mejores medidas de prevención dirigidas al desarrollo de la
gestión integral de riesgos por medio del diseño de programas y planes por
fenómeno perturbador en los tres niveles de gobierno, que incluyan mapas de
32
riesgos, rutas de evacuación, y analizar la viabilidad de apoyar proyectos de
urbanización en zonas de riesgo, rediseñando así los estándares nacionales
requeridos para su construcción. Al mismo tiempo, cobra importancia la inversión
en investigación y desarrollo, para implementar proyectos de construcción sismo-
resistente, para lo cual se podría contar con el apoyo de expertos de otros países
de la región como Japón, para que las construcciones no sólo se mantengan en
pie, sino que perduren y sean habitables una vez pasada la emergencia.
En el caso de Estados Unidos, las decisiones pudieron orientarse hacia dos
estrategias principales: Por un lado, mantener los recursos a nivel interno, en lugar
de endeudar al país y recortar presupuesto a programas sociales, infraestructura y
manejo de emergencias para dirigirlos al sector de defensa militar, con el fin de
participar activamente en conflictos internacionales.
Por otro lado, unificar los objetivos de las diversas agencias involucradas en la
gestión de riesgos para que trabajen en forma conjunta y corresponsable, evitando
que la autonomía de la federación y la participación de actores privados y sociales
de manera independiente, se convierta en un elemento de aislacionismo que
afecte la respuesta frente a desastres. Al respecto, se sugiere gestionar el
desarrollo e implementación de sistemas de diques resistentes a inundaciones
extremas, tomando como base los conocimientos e información de investigaciones
y estudios científicos, para generar programas y planes de contingencias por
condado, estado y a nivel federal; además de la creación o mejora de sistemas de
alerta temprana, así como la práctica de inspecciones y simulacros recurrentes.
La disgregación de elementos históricos de tipo político y económico que se
configuran en diversos procesos de toma de decisiones, localizados en países
culturalmente distintos, resulta enriquecedor para quienes diseñan las políticas
públicas en torno a la reducción del riesgo y la vulnerabilidad, para generar
sociedades resilientes frente a los cambios drásticos que genera el cambio
climático. Sabemos que la construcción del riesgo se puede revertir, si se siguen
las medidas adecuadas de prevención, mitigación y adaptación.
33
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