1

Conflictos y gestión del agua en

contexto de cambio climático

El caso del Perú

JULIO F. ALEGRÍA GALARRETA, M. Sc.1

Cusco, Perú, Setiembre de 2009

1 Ingeniero Agrícola, Universidad Nacional Agraria La Molina, 1981; Maestría en Ciencias – Gestión de recursos

hídricos, Universidad Estatal de Colorado, EEUU, 1984. Dirección electrónica : julio.f.alegria@gmail.com

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Índice

Resumen 4

Introducción 5

1. Cambio climático y los recursos hídricos 7

2. Los problemas de la gestión del agua en el Perú 14

3. Conflictos por el agua 19

4. La gestión del agua como adaptación al cambio climático 25

5. El marco legal del agua como instrumento de adaptación 37

6. Conclusiones 41

Referencias Bibliográficas 43

4

Resumen

La presente investigación analiza la problemática de la gestión del agua en el Perú, en la perspectiva de encontrar pautas y propuestas sobre qué hacer para diseñar una estrategia global acertada y coherente de políticas de adaptación a los efectos del cambio climático sobre la disponibilidad y aprovechamiento de los recursos hídricos en el Perú. Pretende contribuir al análisis y reflexión de los agentes promotores del cambio positivo para afrontar los retos de la gestión del agua desde el nivel local.

Estudia la situación del proceso de cambio climático global, concluyendo que es un proceso en curso y en aceleración, de graves efectos e impactos, que serán irreversibles sino se toma compromisos serios hoy. Los pobres son los más vulnerables y los más afectados. Estudia en particular los efectos del cambio climático sobre los recursos hídricos en el Perú, concluyendo que lo más crítico son las crecientes amenazas de eventos extremos hidrometeorológicos. Analiza causalmente los conflictos por el agua. No encuentra evidencia que sean principalmente generados por la escasez de agua, sino por la prevalencia de problemas estructurales y por la percepción de amenaza que tienen los actores sociales locales.

Para que la gestión del agua constituya una estrategia y medio eficaz para la adaptación al cambio climático en el Perú, debe primero superarse la situación de crisis en la que ésta está inmersa. Se plantea cinco grandes aspectos a priorizar como componentes de una estrategia global de adaptación: a) implementación del enfoque GIRH; b) gestión de riesgos de desastres; c) descentralización de la gestión del agua y participación de actores; d) gestión y resolución de conflictos por el agua; e) gestión de la demanda del agua.

Examina la reciente Ley de Recursos Hídricos, Ley Nº 29338, considerándola como un avance con respecto a la anterior Ley General de Aguas y una gran herramienta potencial de adaptación al cambio climático, pero cuya efectividad está limitada y condicionada. Los principales vacíos y deficiencias de la Ley son consecuencia del estilo tradicional de gestión de recursos hídricos aun prevaleciente, recomendando algunas enmiendas, así como precisiones y ajustes para el Reglamento.

Palabras Clave:

Cambio climático – adaptación – gestión del agua – políticas hídricas – conflictos por el agua -

gestión integrada de recursos hídricos - ley de recursos hídricos.

5

Introducción

La presente investigación fue originalmente realizada como contribución a los objetivos del Encuentro Anual 2009 del Apostolado Social de la Compañía de Jesús – Provincia del Perú (Lima, 25 – 27 Marzo, 2009), que tuvo como título y tema central “Agua, Conflictos y Medio Ambiente en Contexto de Cambio Climático Global”. Fue divulgado por el “Boletín del Agua - Nº 41” de IPROGA, en Junio 2009

2. Posteriormente fue presentada en la Conferencia - Taller

Internacional “Adaptándose a un mundo sin glaciares: realidades, desafíos y acciones” (Lima y Huaraz, 07 – 15 Julio, 2009). Los objetivos de la investigación son: contribuir a la reflexión de la problemática del agua en el ambiente, en el contexto del proceso de cambio climático global. Luego, identificar los elementos claves que permitan plantear adecuadas y eficaces políticas y estrategias para la gestión del agua, y la adaptación a los efectos del cambio climático en los recursos hídricos y por ende sobre las comunidades y la sociedad peruanas.

El cambio climático es un tema de actualidad, que ha despertado preocupación y alarma. Se habla que el agua escaseará y que por ende se agravarán los conflictos y se desatará violencia. ¿Qué hacer frente al cambio climático y sus efectos? Se escucha de los cuatro vientos que se producen y hacen más frecuentes los conflictos por el agua al interior del país. ¿Por qué se generen y regeneren tantos conflictos socio-ambientales? Por otro lado, se ha promulgado la Ley de Recursos Hídricos luego de 15 años de debate y se ha anunciado que por medio de ésta se modernizará la gestión del agua en el Perú. ¿Es la nueva Ley una efectiva herramienta de adaptación al entorno ambiental marcado por el cambio climático? Estas interrogantes han dado origen a este estudio.

El documento presenta el proceso de cambio climático global, su incidencia e impacto en el Perú, especialmente en lo relacionado a los recursos hídricos. Luego, pretende dar una visión general con un enfoque sistémico y causal a las relaciones problemas y conflictos entre los actores y grupos de interés, involucrados en la gestión del agua en el Perú en distintos planos y niveles, afectados por un proceso de cambio climático y sus consecuentes impactos. Analiza finalmente la nueva ley de recursos hídricos en la perspectiva y pretensión que sea un instrumento de adecuación frente a los impactos provenientes del proceso de cambio climático global.

Todo este análisis tiene como propósito contribuir a la reflexión y consiguiente acción sobre los desafíos y tareas como agentes de cambio en el actual contexto nacional, regional y local: contribuir a la gestión integrada del agua, su aprovechamiento sostenible, su conservación y uso eficiente, la participación de la población, la nueva cultura del agua y el equilibrio en la valoración económica, socio cultural y ambiental del agua, la descentralización de la gestión pública del agua, el establecimiento y fortalecimiento de los espacios de coordinación y concertación entre las entidades de la administración pública y los actores involucrados en la gestión del agua

3.

2 Boletín electrónico del Instituto de Promoción para la Gestión del Agua - IPROGA (www.iproga.org.pe/boletin)

3 Todos estos aspectos que se proponen como desafíos y tareas están casi textualmente establecidos en los principios

de la gestión de los recursos hídricos y comprendidos en el objeto y finalidad del sistema nacional de gestión de recursos hídricos, según la Ley de Recursos Hídricos (Ley Nº 29338, del 30/03/ 2009).

6

7

1. Cambio climático y los recursos hídricos

Se llama cambio climático a “la variación del estado del clima identificable en las variaciones del valor medio y/o en la variabilidad de sus propiedades, que persiste durante largos períodos de tiempo, generalmente decenios o períodos más largos. El cambio climático puede deberse a procesos internos naturales, a forzamientos externos o a cambios antropógenos persistentes de la composición de la atmósfera o del uso de la tierra”

4.

El cambio climático mundial es un hecho innegable y un proceso en marcha acelerada, cuya evolución y magnitud son relativamente impredecibles, así como sus consecuencias e impactos. El cambio climático depende en gran medida del calentamiento global o incremento de la temperatura del aire cerca de la superficie, consecuencia a su vez del acelerado incremento de la concentración de gases de efecto invernadero (GEI)

5 que se viene

produciendo en el mundo desde el pasado siglo, principalmente como resultado de la actividad industrial y nivel de consumo de los países económicamente desarrollados. La Figura Nº 1 grafica esta tendencia alarmante y situación sin precedentes en los últimos 10,000 años.

Figura Nº 1

Evolución de CO2 en la atmósfera en los últimos diez mil años

Dió

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e C

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on

o (

pp

m)

350

300

250

10000 5000 0

Años (antes del 2005)

Fuente: IPCC, 2008

Probablemente la voz más autorizada a nivel mundial para evaluar y emitir conclusiones sobre el problema del cambio climático es el Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC, por su sigla en inglés)

6. En el año 2008 se publicó el Cuarto Informe de

4 Definición extraída de IPCC (2008). La Convención Marco sobre el Cambio Climático (CMCC) de las Naciones

Unidas define el cambio climático como “cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables”. La CMCC diferencia, pues, entre el cambio climático atribuible a las actividades humanas que alteran la composición atmosférica y la variabilidad climática atribuible a causas naturales. 5 Gas de efecto invernadero es un componente gaseoso de la atmósfera, natural o antropógeno, que absorbe y emite

radiación infrarroja térmica emitida por la superficie de la Tierra, por la propia atmósfera y por las nubes. Esta propiedad da lugar al efecto invernadero. Los gases de efecto invernadero primario de la atmósfera son el vapor de agua (H20), Dióxido de carbono (CO2), Óxido Nitroso (N2O), Metano (CH4), Ozono (O3). Entre gases de efecto invernadero antropógenos destacan los halocarbonos. 6 El IPCC fue establecido conjuntamente por la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de las

Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) con el objeto de exponer de manera fidedigna y a nivel internacional los conocimientos científicos sobre cambio climático. Las evaluaciones periódicas del IPCC acerca de las

8

Evaluación del IPCC- Cambio Climático 2007 (4 volúmenes). Describe y analiza los cambios en el clima, sus causas y efectos, así como los impactos a corto y largo plazo. Basado en ello, presenta opciones y respuestas de adaptación y mitigación y su interrelación con el desarrollo sostenible, a nivel mundial y regional. Sus conclusiones son contundentes y pone la voz de alerta a la comunidad internacional para tomar acción inmediata y radical y eficaz para encarar el problema y evitar que los impactos lleguen a niveles inmanejables, impredecibles y catastróficos en las sociedades y en los ecosistemas, en donde los mayores estragos serán sufridos por las poblaciones más pobres y vulnerables del mundo.

En la Tabla Nº 1 se presentan un conjunto selecto de conclusiones del Cuarto Informe IPCC, seleccionadas en base a su relevancia con los fines del presente documento.

Tabla Nº 1

Selección de conclusiones contenidas en el Cuarto Informe del Panel

Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático

a. El calentamiento del sistema climático mundial es inequívoco. Como consecuencia, se tiene el aumento observado del promedio mundial de la temperatura del aire y del océano, la fusión generalizada de las nieves y hielos y el aumento del promedio mundial del nivel del mar.

b. El promedio mundial del calentamiento global de los últimos 50 años se debe muy probablemente, en su mayor parte, a los aumentos de GEI antropógenos.

c. Los cambios experimentados por los fenómenos extremos, como sequías, temperaturas extremas, frecuencia e intensidad de precipitaciones, son más difíciles de analizar y monitorear que los promedios climáticos, ya que requieren series temporales de datos más prolongadas y resoluciones espaciales y temporales más altas.

d. De subsistir las actuales políticas de mitigación del cambio climático y las correspondientes prácticas de desarrollo sostenible, las emisiones de GEI mundiales seguirán aumentando durante los próximos decenios.

e. El mantenimiento de las emisiones de GEI en las tasas actuales ocasionaría un mayor calentamiento e indicaría numerosos cambios en el sistema climático mundial durante el presente el siglo, que muy probablemente serían mayores a los observados durante el siglo XX.

f. Es probable que algunos sectores, sistemas y regiones resulten especialmente afectados por el cambio climático. Entre estos sistemas, sectores y regiones destacan los ecosistemas de montaña, los recursos hídricos en regiones áridas y semiáridas, los trópicos y sub-trópicos secos que dependen de los hielos y nieve fundidos, la agricultura en regiones de baja latitud, la salud pública en áreas de escasa capacidad adaptativa.

g. Los (cinco) motivos de preocupación identificados en el Tercer Informe de la IPCC (2001) se consideran ahora más preocupantes y muchos de los riesgos identificados se contemplan ahora con un nivel de confianza más alto. Las proyecciones indican que algunos de ellos serían mayores o estarían presentes para aumentos menores de temperatura. Las relaciones entre los impactos (el fundamento de los motivos de preocupación) y la vulnerabilidad se aprecian ahora más claramente.

h. Las respuestas a ciertos sucesos climáticos extremos recientes revelan elevados niveles de vulnerabilidad, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados, respecto de los niveles evaluados en el Tercer Informe de la IPCC.

i. En cuanto a la distribución espacial de las vulnerabilidades e impactos, hay diferencias muy marcadas, siendo que las regiones más débiles económicamente son frecuentemente las más susceptibles a padecer daños relacionados con el clima.

j. Muchos impactos pueden ser reducidos, retardados o evitados, mediante medidas de mitigación. Los esfuerzos e inversiones de los 2 ó 3 próximos decenios influirán en gran medida en las oportunidades en conseguir niveles de estabilización (de las concentraciones de GEI) más bajos. Un aplazamiento de la reducción de las emisiones limita considerablemente las posibilidades de niveles de estabilización más bajos e incrementa el riesgo de impactos más graves del cambio climático.

Fuente: Elaboración propia, a partir de IPCC (2008)

causas, impactos y posibles estrategias de respuesta ante el cambio climático constituyen los informes más completos y actualizados disponibles sobre esta materia y son la referencia más habitual para todos los interesados por el cambio climático en el ámbito académico, gubernamental e industrial a nivel del mundo. Entre los años 1990 y 2008 el IPCC ha presentado cuatro Informes de Evaluación sobre cambio Climático. En 2007 el IPCC recibió el premio Nobel de la paz.

9

Las conclusiones y recomendaciones del IPCC son prudentes y totalmente basadas en pruebas. Sin embargo, éstas ya quedaron cortas. El Potsdam Institute for Climate Impact Research (Alemania, www.pik-potsdam.de) sostiene que “las más recientes investigaciones demuestran que el calentamiento del planeta se está produciendo a ritmo más acelerado y sus consecuencias son más severas que lo que pronosticó el IPCC. Entre el cierre del plazo para enviar estudios al Panel (en 2007) y hoy, se han publicado unos 30,000 informes que indican que las concentraciones de CO2, el derretimiento de los polos, el aumento del nivel de los océanos y la intensidad de los ciclones tropicales, son mayores que lo esperado”

7.

Efectos del cambio climático en los recursos hídricos:

Los efectos del cambio climático sobre la oferta de los recursos hídricos son notablemente importantes para el Perú, dada la aridez climática de las regiones donde está concentrada la población y economía peruana, así como también debido a la elevada vulnerabilidad ambiental que confronta el país.

El cambio climático está causando una variación en la oferta y demanda de los recursos hídricos. Estudios realizados han demostrado que el cambio climático está produciendo una fuerte tendencia a incremento de temperatura en la región andina tropical de América Latina. Vuille (2007) reporta un incremento acelerado de la temperatura media anual en los Andes tropicales y proyecta un incremento de temperatura del aire hasta 4.5 a 5 ºC, entre los 10° y 30° S, antes del término del presente siglo

8. Vuille et al (2003) indican que este incremento será

mayor en los Andes del Sur del Perú y el Norte y centro de Bolivia. Asimismo revela que el incremento de temperatura es y será directamente proporcional a la altitud, es decir, en las zonas altoandinas y nivales el incremento de temperatura será mayor.

En cuanto a la precipitación pluvial, no hay un solo patrón de tendencia. A nivel general, se ha observado una tendencia a la disminución de la precipitación a partir de los Andes centrales hacia el Sur, así como una cierta tendencia a incremento de la precipitación anual y estacional (verano) desde los 11° S hacia el Ecuador, con una tendencia a aumentar conforme se acerca al Ecuador (Vuille, 2007). A un nivel más localizado, Torres et al (2008) confirman esto en un estudio realizado en la cuenca del río Piura

9. Este estudio también concluye que se espera una

mayor frecuencia de eventos lluviosos extremos, que podrían estar relacionados a ocurrencia de fenómenos de El Niño. En la Sierra y Costa del centro y sur peruano la tendencia es a una disminución en la precipitación. En estas zonas, la reducción de la precipitación, sumada al incremento de la temperatura, disminución de la capacidad de infiltración del agua en el suelo y en las cabeceras de cuencas

10 -que significa una menor recarga de los acuíferos, conduce a un

mayor déficit en el balance hídrico de las cuencas hidrográficas de sierra y costa del centro y sur del Perú, vertiente del Pacífico y la cuenca endorreica del lago Titicaca.

Uno de los impactos que se anticipa se produzca por la disminución de precipitación, sumada a la incidencia de mayores eventos meteorológicos extremos y el incremento de plagas y enfermedades, es sobre la productividad y disponibilidad de alimentos. Según informa CEPAL (2009), la región andina es una de las doce regiones del mundo que tendrá los mayores problemas de seguridad alimentaria debido al cambio climático. Entre los principales cultivos afectados están la papa, maíz, trigo, yuca, los cuales tienen gran importancia en la dieta de la población más pobre.

Asimismo, se viene produciendo un impacto importante y dramático sobre los glaciares en los Andes tropicales, en particular en Perú. Acá también las conclusiones son abrumadoras: el incremento de la temperatura, exacerbado por la menor nubosidad y la menor humedad relativa (o sequedad) del aire, están disminuyendo drástica e irreversiblemente el área y

7 Declaraciones de Stephan Rahmstorf, en: “Severo cambio climático llegó antes de lo esperado”. Diario El Comercio,

b4, Lima 12 de Abril del 2009. 8 Determinado en base al escenario SRES A2 del AR4 de la IPCC. Valores de temperatura a determinada latitud son

tomados sobre el eje longitudinal de la cordillera. 9 El estudio encontró que la cuenca alta del río Piura tiene una tendencia a incremento de la precipitación promedio

para el período Diciembre – Mayo del 5% con nivel de significancia del 80 – 95%. 10

Debido a los procesos de deforestación, sobrepastoreo, quema de cobertura vegetal y la reducción o deterioro del

área de páramos, humedales o zonas de recarga de acuíferos, provocados por acción antropogénica local.

10

volumen de glaciares en el Perú. Este proceso se ha acelerado en los últimos años en todos los glaciares aún existentes. Portocarrero et al (2008) sentencian que se proyecta que en los próximos quince años todos los glaciares por debajo de los 5,000 m.s.n.m. habrán desaparecido. Afirma el Ing. Marco Zapata

11 que el área de glaciares de la Cordillera Blanca ha

sido reducida en un 27.1% entre los años 1970 y 2003, de 723.4 a 527.6 Km2. Esto agravaría el

déficit hídrico en aquellas cuencas en donde los glaciares y nevados son una importante reserva y fuente de agua para la época de estío (y de déficit hídrico), con el consiguiente estrés hídrico para satisfacer la demanda poblacional, agrícola e hidroenergética

12.

Un importante aspecto también derivado de los fenómenos y procesos de cambio climático, es la creciente incidencia en número e intensidad de los eventos naturales extremos de origen hídrico y/o térmico, que se presentan como desastres

13. Tales son: deslizamientos o huaycos,

avalanchas y desbordes de lagunas, inundaciones, sequías, heladas meteorológicas, nevadas y granizadas. Como ilustración, un Informe de Oxfam denominado “Alarma Climática”, divulgado en 2007 afirma que en los 20 años entre 1985 y 1994 el número de desastres naturales en el mundo se ha cuadruplicado. Asimismo, en el período 1980 – 2006 (26 años), el número de inundaciones se ha sextuplicado

14. Debe considerarse que la mayoría de desastres

son mayormente causados por eventos hidrometeorológicos. De acuerdo a la Organización de las Naciones Unidas, más del 80% de los desastres ocurridos en América Latina desde 2007 tienen este origen

15. CEPAL (2009) reporta que los fenómenos hidrometeorológicos en América

Latina y el Caribe entre 1970 y 2008 han causado pérdidas económicas por 81,435 millones de US Dólares. Lamentablemente en el Perú estas amenazas están insuficientemente estudiadas y evaluadas, lo que limita actuar de manera preventiva.

Es importante señalar que los efectos y los impactos de los eventos naturales extremos se agudizan y agravan por la intervención antropogénica local que genera o acrecienta la vulnerabilidad frente a las amenazas o peligros naturales. Esto es cuando el hombre usa inadecuadamente los recursos naturales y realiza el cambio de uso de la tierra en forma desordenada, informal y/o sin tomar en cuenta ni evaluar debidamente los aspectos climáticos, hidrológicos, geológicos, geodinámicos, forestales, fisiográficos. Se refiere principalmente a las siguientes intervenciones: deforestación para uso agropecuario, minero y urbano

16, uso

agrícola del suelo en áreas de fuerte pendiente sin prácticas de conservación de suelos, sobrepastoreo, quema e incendio de cobertura vegetal con fines agrícola y pecuario, asentamientos humanos en zonas críticas (quebradas, zonas inundables)

17, carencia,

insuficiencia o mal estado del sistema de evacuación de aguas pluviales en zonas urbanas, impermeabilización de la superficie en áreas urbanizadas que aumenta la tasa de escorrentía.

Asimismo, debe tomarse en cuenta que el cambio de uso del suelo (mayormente por deforestación) es responsable del 18% de las emisiones GEI globales en el año 2000, según el Informe Stern (Stern, 2007). Las emisiones de esta índole producidas en la región de Latinoamérica y el Caribe representan el 4.07% del total mundial, para el mismo año. Perú (junto con Brasil y México) es uno de los 3 países que más contribuye a esta emisión (CEPAL, 2009). A pesar que no son volúmenes de emisión tan elevados, debe reconocerse que este proceso contribuye al cambio climático y genera un círculo vicioso.

11

Jefe de la Unidad de Glaciología y Recursos Hídricos de la Autoridad Nacional del Agua – ANA. 12

El 74% de la producción energética del sistema eléctrico interconectado nacional, proviene de centrales

hidroeléctricas, en el año 2005 (Fuente: MINAG, 2009-a). 13

Se define desastre la interrupción seria del funcionamiento de una comunidad o sociedad que causa pérdidas

humanas y/o importantes pérdidas materiales, económicas o ambientales; que exceden la capacidad de la comunidad o sociedad afectada para hacer frente a la situación utilizando sus propios recursos (http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm). 14

Fuente: http://www.rpp.com.pe/2007-11-25-se-cuadruplican-en-veinte-anos-los-desastres-naturales-por-cambio-

climatico-noticia_105460.html 15 Fuente: http://www.latribuna.hn/news/47/ARTICLE/59619/2009-03-21.html 16

Ante la VII Convención de Lucha contra la Desertificación (12 Setiembre del 2007), la congresista peruana Fabiola

Morales informó que el área deforestada en el Perú afectaba a 80,000 Km2; siendo la tasa de deforestación anual

300,000 Ha. anuales. De acuerdo a reporte en el diario El Comercio (19 Abril, 2009) sólo en el departamento de Madre de Dios, existen 150,000 Ha. deforestadas y alteradas fisiográficamente por la minería aurífera informal. 17

En el Perú existe una alta concentración de centros poblados en zonas de muy alto peligro geológico e

hidrodinámico, cuyos moradores son familias en situación de precariedad y pobreza.

11

Por otro lado, el Perú confronta carencias y debilidades para enfrentar a la ocurrencia de un evento natural extremo: falta de infraestructura adecuada (embalses de protección y de regulación, infraestructura de riego y drenaje, suministro de agua y saneamiento, vivienda, comunicaciones), desconocimiento de la población y comunidades sobre las amenazas o peligros. Asimismo, la respuesta histórica a los desastres de parte de las instituciones públicas responsables ha sido por lo general poco planificada y con limitados recursos; básicamente consistente de acciones e intervenciones reactivas, desarticuladas, insuficientes, ineficientes, tardías, y con poca autoridad para la acción conjunta. Toda esta situación configura una elevada vulnerabilidad social, económica e institucional frente a estas amenazas crecientes y una pobre organización y respuesta ante la ocurrencia de un desastre. No resulta extraña la conclusión a la que llegó el Tyndall Centre for Climate Change Research (Reino Unido, www.tyndall.uea.ac.uk) al afirmar que el Perú es el tercer país más vulnerable del mundo a los eventos climáticos extremos, junto con Honduras y Bangladesh

18.

Esta situación descrita garantiza que la ocurrencia de dichos eventos extremos en los próximos años en Perú va a traducirse en desastres de considerable magnitud y ocasionar un terrible impacto en términos de vidas humanas, daños a la infraestructura y economía, selectivamente en perjuicio de los estratos sociales más pobres. A mayor pobreza, mayor vulnerabilidad.

Cómo combatir el cambio climático:

Para enfrentar el cambio climático hay dos grandes cursos de acción complementarios y simultáneos que se debe emprender: la mitigación y la adaptación. Adaptación y mitigación implementadas en forma conjunta se complementan eficazmente y “pueden reducir considerablemente los riesgos de cambio climático” (IPCC, 2008). La acción tanto para la mitigación como para adaptación es una tarea tanto individual como colectiva, en la que deben involucrarse y comprometerse las personas, las organizaciones, empresas, corporaciones, gobiernos, hasta la organización de las naciones.

De acuerdo al IPCC, la mitigación del cambio climático global está referida a los “cambios y reemplazos tecnológicos que reducen el insumo de recursos y las emisiones (de GEI) por unidad de producción. La mitigación resulta de la aplicación de políticas sociales, económicas y tecnológicas destinadas a reducir las emisiones de GEI y a potenciar los sumideros

19.

En cuanto a la mitigación, la situación es bastante patética. Los compromisos de reducción de GEI fijados en el marco del Protocolo de Kyoto

20 no se están cumpliendo, lo cual

indudablemente agrava el panorama mundial. Debe subrayarse que el IPCC ha recomendado que los países industrializados del mundo reduzcan entre 25% y 40% las emisiones de CO2 con respecto al año 1990 para evitar un calentamiento global de más de 2 ºC, lo cual cada vez está más lejos de cumplirse. Estados Unidos, poderoso y opulento país, hasta ahora se resiste a firmar el Protocolo, pese a ser -hasta hace poco, el primer país del mundo emisor de GEI

21.

Por otro lado, hará falta que las principales economías emergentes participen (China, India, México, Brasil, principalmente). Sin embargo, los países emergentes abanderados por China se oponen a reducir sus emisiones, argumentando que frenarían su crecimiento económico, e insistiendo que son los países industrializados los que tienen la responsabilidad para resolver el problema.

18

En: “2025 Año Cero”. Revista Caretas, p. 40-43, Lima, 07 de Junio del 2007. 19

Sumidero es todo proceso, actividad o mecanismo que detrae o retira GEI de la atmósfera, un aerosol o alguno de

sus precursores. El bosque, que absorbe CO2 para fijarlo en la materia orgánica, es un ejemplo de sumidero. 20

El Protocolo de Kyoto de la Convención Marco sobre el Cambio Climático (CMCC) de las Naciones Unidas fue

suscrito el 11 de Diciembre de 1997. Contiene compromisos jurídicamente vinculantes que fueron asumidos por la mayoría de países económicamente desarrollados y en vías de desarrollo, siendo el principal compromiso la reducción de la emisión de los GEI en un 5% como mínimo por debajo de los niveles de emisión de 1990, durante el período 2008 al 2012. El Protocolo de Kyoto entró en vigencia el 16 de Febrero del 2005. 21

De acuerdo a la Agencia Ambiental Holandesa, en 2007 China pasó a ser el país de mayor emisión de CO2 mundial,

con 24%. Estados Unidos el segundo emisor, con el 21%. Pero si te toma la emisión per cápita de GEI, Estados Unidos tendría emisiones notablemente mayores que China. En: Diario El Comercio, b4, Lima 12 de Abril del 2009.

12

La adaptación al cambio climático, según el IPCC, comprende las iniciativas y medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad

22 de los sistemas naturales (recursos hídricos,

recursos forestales, ecosistemas en general) y humanos (poblaciones, infraestructura, sistemas productivos en general), ante los efectos reales o esperados de un cambio climático.

Durante la historia de la humanidad han ocurrido procesos de variabilidad o cambio climático que han producido efectos sobre la vida y actividades productivas humanas, así como sobre los ecosistemas. Pero por primera vez en la historia, el cambio climático y sus consiguientes efectos se producen a una rapidez tan acelerada que está sensiblemente rebasando la capacidad natural de adaptación de los ecosistemas y la capacidad de adaptación social de las comunidades.

El IPCC (2008) reitera que “la vulnerabilidad al cambio climático está en función de la exposición, de la sensibilidad y de la capacidad adaptativa. La adaptación puede reducir la sensibilidad al cambio climático, mientras que la mitigación puede reducir las exposición a él, y en particular su rapidez y extensión”.

Existen diferentes maneras de tipificar la adaptación: privada o pública, para diferenciar si proviene de una iniciativa familiar o comunitaria de aquellas promovidas por el Estado; preventiva o reactiva, dependiendo si se actúa en previsión a la ocurrencia del evento o como consecuencia de éste; infraestructural o no infraestructural, diferenciando las obras físicas, como la construcción de diques, canales y presas, de acciones medidas como educación, la organización para la prevención, las políticas hídricas y el ordenamiento territorial.

Las medidas de adaptación viables tienen una alta tasa de beneficio/costo, especialmente si se implementan tempranamente. En cuanto a los recursos hídricos debe mencionarse algunas opciones y estrategias válidas de adaptación, a saber: incremento de la eficiencia del manejo de agua -a través del riego tecnificado y revestimiento de canales (Agricultura), control y disminución de pérdidas de agua en redes públicas (uso poblacional), embalses de agua (regulación y/o control), manejo y conservación de agua y suelos a nivel de cuenca y micro cuenca, recojo de agua de lluvia y niebla (cosecha de agua), reforestación, obras de defensa ribereña, desarrollo de variedades de cultivos resistentes a sequías, zonificación de uso de la tierra para uso urbano, agropecuario, forestal y zonas de protección, modificación de los criterios y parámetros de diseño de obras hidráulicas en previsión a mayores extremos hidrológicos. Estos ejemplos implican la inversión en investigación e implementación de tecnologías y en obras físicas.

La implementación de acciones y medidas abstractas o intangibles son las fundamentales para la adaptación al cambio climático. Es el software lo que justifica y da sentido al hardware. Se refiere a las políticas y legislación hídricas, a los planes estratégicos de gestión de recursos hídricos, normas y planes de ordenamiento territorial, y más concretamente a los planes y estrategias para la prevención de desastres y adaptación al cambio climáticos. En concreto, se trata de desarrollar una estrategia de gestión integral de recursos hídricos, incluyendo una estrategia de gestión de riesgos con enfoque preventivo. También comprende la realización de planes curriculares para la educación ambiental a nivel escolar, campañas de promoción de una nueva cultura hídrica y una cultura de prevención. Lamentablemente, los políticos y tomadores de decisión actúan normalmente con estrategias reactivas; además tienden a optar y concentrarse en ese hardware, puesto que es más “visible”, de realización más simple y con

efectos a corto plazo.

La adaptación al cambio climático debe conllevar a una decisión firme y prioritaria de los gobiernos. Por lo tanto, debe ser parte fundamental de políticas y estrategias de desarrollo sostenible y estar inscrita en los planes de desarrollo a nivel nacional, regional y local. Pero el reto es gigantesco: implementar efectivas iniciativas y medidas de adaptación es tarea difícil incluso en países con grandes recursos económicos y en sociedades organizadas. Sobre la capacidad de adaptación influyen la base productiva de la sociedad, la disponibilidad de bienes de capital naturales y artificiales, las redes sociales, el capital humano y las instituciones, las

22

La vulnerabilidad comprende las condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos, y

ambientales, que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas (http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm)

13

condiciones de gobernabilidad, las políticas de desarrollo, los ingresos nacionales, el sistema de salud pública, la tecnología (IPCC, 2008). La problemática existente al respecto se elabora en la siguiente sección.

La adaptación al cambio climático tiene y tendrá un alto costo, no sólo en los aspectos de prevención, sino en la respuesta frente a los efectos del cambio climático. Oxfam (2007) ha elaborado un informe al respecto y afirma que los costos de adaptación al cambio climático en los países en desarrollo superarán con creces las previsiones, concluyendo que “los costos ascienden a 50,000 millones de dólares anuales como mínimo, cantidad que puede aumentar de forma significativa si no se reducen rápidamente las emisiones de GEI”. Sin embargo, el mismo informe indica que en los países ricos sólo han comprometido destinar 182 millones de dólares para ayuda financiera y asistencia técnica, esto es, menos del 0.4% de la cantidad mínima requerida.

CEPAL (2009) refiriere a estimaciones del PNUD (Naciones Unidas) sobre el costo de la adaptación al cambio climático en los países en desarrollo, revelando que éstos están entre 86,000 a 109,000 millones de dólares por año. Señala a su vez que la postergación de las medidas de mitigación están incrementando el costo de adaptación y generando un “déficit de adaptación”. Sin embargo, a pesar de su alto costo, la adaptación al cambio climático genera beneficios económicos netos, puesto que es notablemente más barata que la opción “no actuar”.

Siendo por causas humanas –la actividad industrial y el nivel de consumo, indudablemente el indesligable problema del calentamiento global–cambio climático exige una respuesta y el compromiso de los países industrializados y ricos del hemisferio norte para enfrentarlo, basados en un principio de equidad y justicia. Se trata de un problema ético - ambiental de dimensión mundial: los pobres deben padecer e incluso morir por un problema que no lo han generado (ni siquiera conocen cómo ni quiénes lo han generado); pero no tienen los medios para enfrentarlo por ellos mismos ni el poder para exigir una solución o reparación a quienes lo han causado. Por otro lado, quienes han causado y están agravando el problema se niegan a reconocer su responsabilidad, tienen los recursos económicos para remediar y reparar por los daños generados, pero también el poder para negarse a hacerlo.

Debe esperarse que en la cumbre mundial a realizarse en diciembre del 2009, Copenhague, cual es la siguiente convención marco sobre cambio climático después de Kyoto, la comunidad internacional llegue a un acuerdo justo y equitativo y que haya la voluntad política de cumplirlo. Quizá éste sea el último llamado aún oportuno para evitar consecuencias fatales e irreversibles para el futuro de la humanidad, especialmente para las poblaciones más pobres y vulnerables.

14

2. Problemas de la gestión del agua en el Perú

Perú es quizá uno de los pocos países del mundo donde coexisten estas dos grandes paradojas relativas a la gestión del agua: i) un gran pasado pero un presente en crisis; ii) abundancia y escasez a la vez. El gran pasado está referido a los notables avances logrados por las culturas precolombinas en el manejo de agua de manera sostenible. Sin embargo, la actual sociedad se encuentra sumida en una crisis de gestión del agua, como se expondrá luego. La co-existencia de la abundancia y la escasez se demuestra con la ironía de estar entre los 9 países más ricos en agua en el mundo

23, y a la vez sufrir un severo estrés hídrico y

escasez de agua. Esto es así dado que más del 70% de la población nacional y agentes económicos se encuentra en las zonas áridas y semiáridas de la vertiente del Pacífico, donde se dispone apenas el 1.8% de los recursos hídricos del país (Alegría, 2006).

Los problemas que confronta la gestión del agua en el Perú están configurados como resultado de la acción –o falta de acción- de cada actor social o grupo de interés que participa o interviene en la gestión del agua en el Perú, desde distinta ubicación territorial, con un específico rol, con una determinada cuota de poder -en tipo y cantidad. Cada uno de ellos tiene una propia visión e interpretación de la realidad y percepción de los problemas. Cada uno de ellos también tiene su propia percepción e interpretación de los problemas, así como interés y posición frente a los conflictos que emergen de los problemas.

Entre todos los actores sociales y grupos de interés existe uno que es tan visible como importante, aquel que condensa y refleja la intervención (o falta de ella) e incidencia interactuante de los actores y grupos de interés involucrados en la gestión del agua en el Perú: el Estado y su administrador de turno, el Gobierno

24. Dada esta importancia y relevancia, se ha

realizado y se presenta a continuación un análisis de los problemas de la gestión del agua, como efecto de las inadecuadas políticas hídricas gubernamentales y como resultado del desempeño histórico de la autoridad de aguas.

La intervención del Estado y de los Gobiernos en la gestión del agua se da a través de los siguientes instrumentos, mencionados según el orden con el que normalmente se producen: lineamientos de política, leyes, políticas, reglamentos, regulaciones, planes, programas y proyectos. En general, las políticas son consecuencia de la visión, interpretación de la realidad y percepción de los problemas de los gobernantes, y en el fondo, de los actores sociales y grupos de interés influyentes sobre el gobierno.

Acá es importante hacer una distinción entre tipos de políticas. Primero, los lineamientos de política, o las directrices, principios y grandes orientaciones que dan origen y sentido a leyes

25.

Se tiene también las políticas de Estado, es decir aquellas que son producto de consensos entre Gobierno y los principales actores de la sociedad civil (como partidos políticos, gremios) para permanecer en el tiempo más allá de un período gubernamental. Un intento de llegar a ésta fue la denominada “hoja de ruta” o Acuerdo Nacional que impulsó el gobierno de Alejandro Toledo. Luego, tenemos las políticas públicas que son propias de una gestión de gobierno, tanto a nivel nacional, regional o local. Podría definirse una política pública como “un curso de acción estable adoptado por el Estado o el gobierno con el objeto de resolver un área de problemas públicos relevantes a través de un proceso en que actualmente suelen participar otros agentes económicos o sociales, como entidades del sector privado, organizaciones de la sociedad civil, agencias transnacionales e incluso otros gobiernos”

26. Un buen ejemplo de ésta

es la política y estrategia nacional de recursos hídricos, recientemente elaborada con la participación de una comisión técnica multisectorial (MINAG, 2009-a).

Existe también un cuarto tipo de políticas, que usualmente pasa desapercibido, a pesar de su incidencia: la política extra oficial o la política de facto. Se refiere al modo de proceder para

23

Según la Revista de Obras Públicas de España, Nº 3382, 1998, Madrid, España. En: BID (2006). 24

Acá se refiere al Gobierno en términos generales. Obviamente dentro del Gobierno hay innumerables actores e

interesados (colectivos e individuales), en los distintos niveles de gobierno y diversas instituciones gubernamentales. 25

Incluidas también en los títulos preliminares de las leyes. 26

En: http://www.sipalonline.org/glosario.html

15

resolver problemas públicos, que no está publicado, ni anunciado, ni menos aún sometido a debate o consulta pública. Son las políticas ocultas de aquellos funcionarios estatales, tomadores de decisión, o del partido gobernante. Están escritas sólo en la agenda propia de quien las implementa. Son políticas no transparentes, decididas de manera unilateral, en secreto, “a puerta cerrada”. Pueden ser también “negociada” con otros grupos de interés. Son casi siempre opuestas a los intereses de la sociedad, reñida con la ley y divergente de las políticas oficiales. Un par de típicos ejemplos de este tipo de políticas son: la designación “a dedo” de profesionales y servidores en instituciones del Estado, escogidos bajo el criterio de ser amigos o de la misma tienda política; y, el subsidio de la tarifa de uso agrario o poblacional del agua. Es importante reconocer este tipo de políticas para explicar algunos o muchos de los problemas de la gestión del agua en el Perú que veremos a continuación.

Problemas derivados con las políticas de agua:

Las políticas relativas a la gestión de recursos hídricos implementadas por los gobiernos a lo largo del siglo anterior e inicios de éste, han demostrado ser inadecuadas e inefectivas en relación al logro de objetivos de desarrollo sostenible. Esta situación puede caracterizarse a través de problemas específicos que han derivado en efectos o consecuencias, los que a su vez constituyen otros problemas. Esta relación causa-efecto se presenta en la Tabla Nº 2.

Tabla Nº 2

Problemas derivados de políticas de agua en Perú

Causa Efectos

Ley de agua sesgada al uso agrícola del agua y

a las condiciones de la región Costa27

.

• Marco legal inapropiado para la realidad de la Sierra y Selva;

• Estancamiento de la región Sierra, con escaso apoyo para su desarrollo agrícola.

Vacíos, paralelismo y superposición legales en

la normatividad de aguas. Parchado de la ley.

• Existencia de políticas de agua sectoriales paralelas a veces contradictorias.

• Dificultad y confusión en la aplicación de la norma. • Debilitamiento de la autoridad de aguas y de la

acción gubernamental.

Concentración de las decisiones a nivel de

gobierno central (centralismo).

• Leyes y regulaciones no apropiadas para el interior del país;

• Frustración y descontento entre los actores sociales: proceso de toma de decisiones es percibido como vertical y autoritario.

No reconocimiento del derecho consuetudinario

de las comunidades indígenas sobre el agua.

• Perjuicio a población indígena local andina y amazónica (cantidad y calidad de agua), por acción de nuevos usuarios exógenos;

• Calidad de vida de las poblaciones indígenas se deteriora y pobreza incrementa.

Sobredimensionamiento de la gestión del agua

del lado de la oferta;

• Ingentes recursos estatales invertidos en obras hidráulicas, con pobres resultados

28;

• Descuido a medidas y acciones para mejorar la eficiencia del uso del agua.

No se promueve la asignación eficiente del

agua.

• Baja productividad agrícola debido a cultivos de baja rentabilidad;

• Agricultores sin incentivos para ser eficientes (baja eficiencia de uso del agua).

• Externalidades29

ambientales y económicas producidas por proyectos de riego

30.

27

Este problema está configurado como consecuencia de la aplicación de la Ley General de Agua, vigente por 40

años, de Julio de 1969 a Marzo del 2009. 28

Según información del Ministerio de Agricultura, durante el período 1971-2001 se invirtieron aprox. US $ 5,000 millones en grandes obras de riego, mayormente en la Costa del país. 29

Se denomina externalidad a la acción no prevista producida por un agente económico sobre su entorno, cuyos

16

Causa Efectos

Enfoque asistencialista / paternalista del Estado

para la inversión y el gasto.

• Tarifas de agua subsidiadas (riego y poblacional)31

; • Iniciativas privadas son desalentadas, por lo que

escasa inversión privada para desarrollar recursos de agua y atender la demanda.

Escasa prioridad de las agencias estatales para

financiar e implementar el suministro de agua

para consumo humano, ni (menos aún)

sistemas de disposición y tratamiento de aguas

servidas. Políticas no permiten proveer ni

mantener servicios sostenibles.

• Falta de cobertura de servicios de suministro de agua poblacional, principalmente en sector rural

32.

• Alta incidencia de mortalidad infantil y de enfermedades ligadas al saneamiento en las familias sin acceso al agua

33;

• Pobreza se incrementa en familias afectadas por la carencia del servicio básico.

Fuente: Alegría, 2006 (revisado)

Problemas relacionados con la autoridad de agua:

Como una directa consecuencia del marco legal y del marco institucional, existe una débil autoridad que se ha venido mostrando incapaz de cumplir con el rol que la ley le asigna. Esta situación es configurada por diversos factores negativos relativos al desempeño de la autoridad de agua en el Perú, relacionados entre sí por una relación causa-efecto, tal como se muestra en la Tabla Nº 3.

Tabla Nº 3

Problemas relacionados con la autoridad de agua en el Perú

Causa Efectos

Autoridad de agua subordinada al Sector

Agricultura.

• Decisiones de la autoridad de agua sesgadas al Sector Agricultura, lo cual limita su autoridad y legitimidad por ser “juez y parte”;

• Autoridad de agua carece de visión global de los problemas, lo que mediatiza su capacidad de propuesta.

Varias “autoridades paralelas” generadas por el

complejo y disperso marco legal para la gestión

del agua34

.

• Debilitamiento de la autoridad de agua; • Pérdida de eficacia y de la acción gubernamental

en la gestión del agua. • Desconfianza provocada en los actores sociales.

efectos (negativos o positivos) los reciben otro agente económico o la sociedad en su conjunto. Las externalidades positivas se producen cuando las acciones de un agente aumentan el bienestar de otros agentes de la economía. Sin embargo, son objeto de mayor atención las externalidades negativas, puesto que en estos casos las acciones de un agente causan un perjuicio y reducen el bienestar de otros agentes de la economía (Fuente: via http://www.wikipedia.org/). 30

El Ministerio de Agricultura estima que al menos un 40% de los suelos agrícolas de la Costa están afectados por procesos de salinización y mal drenaje. Esto en su mayor parte se debe a inadecuadas prácticas de riego (Fuente: http://www.portalagrario.gob.pe/rrnn_e_uso.shtml). 31

Como ilustración, la tarifa promedio de agua para riego en valles agrícolas de Chao, Virú y Moche (departamento de La Libertad) para año2008 es S/. 0.0138 por m³ (US$ 0.0046). Precio evidentemente subsidiado teniendo en cuenta que se trata de un valle con suministro de agua regulado por el proyecto Chavimochic, con una fuerte inversión estatal (Fuente: http://www.inrena.gob.pe/irh/pdf_varios/tar_aguasup_fa_2001-2008.htm) 32

El 38% de familias rurales no cuentan con acceso a servicios de suministro de agua poblacional, el 70% de familias rurales sin acceso a servicios de disposición de excretas. En total, son 6.4 millones de peruanos, en localidades rurales y zonas urbano marginales, quienes no tienen acceso a servicios de saneamiento (Fuente: “Plan Nacional de Saneamiento 2006 – 2015”, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Lima, 2005). 33

Tasa de incidencia de enfermedades diarreicas aguadas (EDA’s) en menores de 5 años en el Perú es 240‰ (Fuente: http://www.minsa.gob.pe/estadisticas/estadisticas/indicadoresNac/). 34

Situación generada e imperante en el marco de la vigencia de la anterior Ley General de Aguas (1969 – 2009).

17

Causa Efectos

Concentración de poder de la administración

pública al nivel central (Lima).

• Leyes y normas no son apropiadas para regiones y provincias del interior del país;

• Frustración y descontento entre los actores sociales: proceso de toma de decisiones es percibido como vertical y autoritario;

• Percepción de actores sociales de que la autoridad y sus normas no responden a su realidad. Normas y decisiones de la autoridad no son cumplidos por los actores sociales.

Interferencia política con las decisiones que

debe tomar la autoridad de agua.

• Tomadores de decisión públicos toman decisiones reñidas con la norma, injustas y/o incorrectas;

• Tarifas de agua no cubren costos de operación y mantenimiento, conservación y tratamiento del agua;

• Mal uso o uso ineficaz de los recursos públicos.

Fragmentación, sobreposición y/o escasa

coordinación entre las instituciones públicas

relacionadas a la gestión del agua.

• Uso ineficiente y/o ineficaz del escaso presupuesto público;

• Contaminación y agotamiento de los Recursos hídricos;

• Descrédito de la gestión pública ante los actores sociales.

Corrupción de algunos funcionarios y

empleados públicos.

• Desconfianza y descontento de los actores sociales en relación a la acción del Gobierno;

• Percepción de actores sociales que los agentes del Estado se parcializan a favor de los actores de mayor poder económico y político;

• Contaminación y agotamiento de los Recursos hídricos.

Insuficiente asignación de presupuesto a las

instituciones y dependencias públicas para

cumplimiento de sus funciones y planes.

• Funciones y planes institucionales no pueden ser cumplidos, ni los objetivos logrados. Percepción de los actores sociales de inefectividad de la acción del Estado.

• Contaminación generalizada de los cuerpos de agua debido a vertimiento de aguas servidas no tratadas por los operadores de servicios de saneamiento

35.

Usuarios ilegales e informales en sistemas de

agua (riego y poblacional), sin ser sancionados.

• Déficit financiero de las organizaciones de servicios de agua;

• Se alienta una cultura de desacato y burla a la norma. “La ley es letra muerta”.

Fuente: Alegría, 2006 (revisado)

Cabe señalar que las relaciones entre los problemas expuestos no son únicamente horizontales, de izquierda a derecha, como la tabla indica. Se observan interrelaciones en otros sentidos. Así, entre los problemas-causa, uno puede alimentar a otro (interrelación vertical); por otro lado, un problema-consecuencia puede ser exacerbado por otro problema-causa aparte del atribuido como directamente causal en la tabla (interrelación diagonal).

Esta problemática de la gestión del agua es pues bastante crítica, y significa una crisis de la gobernabilidad del agua

36. Esta situación que coloca al Perú a la zaga al evaluarse

comparativamente la situación con otros países de Latinoamérica. Un reciente ranking elaborado por la Unión Europea y reportado por Banco Interamericano de Desarrollo (BID,

35

El 82.4% de las aguas residuales en Perú son vertidas sin tratamiento al mar, ríos o lagos. Esto incluso sucede en la

ciudad de Lima (Fuente: http://www.cepis.org.pe/eswww/fulltext/repind53/arp/arp.html) 36

Citando a Peter Rogers: “La gobernabilidad del agua es la capacidad de un sistema social para movilizar energías de

una manera coherente, para el desarrollo sostenible de los recursos hídricos. El concepto incluye la habilidad para diseñar políticas públicas que sean socialmente aceptadas… y para hacer efectiva su implementación por los diferentes actores y grupo de interés involucrados en el proceso” (En: “Water Governance in Latin America and the Caribbean”. Inter-American Development Bank, 2002).

18

2006), ubica al Perú en el penúltimo puesto (16) de una muestra de 17 países latinoamericanos, en base a los distintos grados de desarrollo de la gestión de los recursos hídricos, en base a parámetros como equidad social, participación ciudadana, valoración del agua, sistema legal y gestión por cuenca.

19

3. Conflictos por el agua

Una definición compartida por expertos establece que conflicto es una lucha expresada entre –por lo menos, dos partes interdependientes que perciben metas incompatibles, escasez de recursos e interferencia de la otra parte para la consecución de sus metas u objetivos. En el caso de los recursos hídricos, para Pereyra (2008) “un conflicto por el agua es una situación en la que dos o más personas u organizaciones compiten por el control, acceso, usufructo o posesión de algún o algunos de los de los atributos o cualidades del agua”.

En todo conflicto existe una dinámica o juego de recursos de poder entre las partes antagónicas, para lograr que el resultado de la disputa favorezca sus intereses. Urteaga (2007) subraya que “en los conflictos por el agua, la dinámica de poder se expresa tanto entre actores sociales que se enfrentan por el agua, como entre individuos al interior de los grupos que compiten por el recurso”.

El conflicto podría verse erróneamente de modo negativo, como una desviación o patología, o como lo que verdaderamente es: un evento natural, elemento recurrente de la interrelación entre individuos, organizaciones y naciones, que en todo caso puede manejarse y resolverse, pero no evitarse. Por lo tanto, el conflicto no necesariamente debe resultar en un daño. El conflicto per se no es malo ni bueno, malas o buenas serán sus consecuencias dependiendo

de la manera como se maneje el conflicto (Dukes, 1996).

Asimismo debe subrayarse que todo conflicto social pone en evidencia o al descubierto uno o más problemas existentes, de raíces históricas. Por lo tanto, desde un enfoque positivo, el conflicto es una oportunidad para enfrentar el problema oculto y resolverlo. Por esto, se puede concluir que bajo un manejo adecuado, un conflicto es una oportunidad el cambio, para un cambio positivo.

Antes de seguir adelante en el análisis de los conflictos por el agua, debe precisarse qué se entiende por actores sociales y por grupos de interés. Los actores sociales son individuos o grupos humanos que juegan un rol en el funcionamiento de un sistema. Si al sistema le corresponde un ámbito territorial, como un sistema de riego o una cuenca hidrográfica, los actores involucrados no requieren estar ubicados físicamente dentro del sistema o cuenca. Por eso se distingue actores endógenos de los actores exógenos.

Algunos autores emplean indistintamente el concepto “actor social” con el de “grupo de interés”. Pero vale la pena distinguirlos. Grupo de interés (o interesados) es el término en idioma español del vocablo inglés stakeholder, cuya definición es: personas con interés común o incumbencia en algún asunto. El análisis de interesados es un tema central en el manejo de los conflictos sociales (Ramírez, 2000). Se propone denominar grupo de interés o interesado (cuando es un individuo) a aquel actor que tiene una propia interpretación de un problema, comparte un objetivo común y un determinado interés y postura, dentro de un conflicto o ante un eventual conflicto. Se propone, en otras palabras, considerar grupo de interés a aquel actor social involucrado o potencialmente involucrado en un conflicto.

Los conflictos por el uso de los recursos naturales han ocurrido y ocurrirán siempre y en todas partes. La gestión del agua no está exenta de ellos. Por eso, Dourojeanni (2003) bien señala que la gestión del agua es una gestión de conflictos. ¿Por qué ocurren los conflictos? Buckles y Rusnak (2000) sostienen que los conflictos por el uso del los recursos naturales –como lo es el agua, se producen porque: i) el recurso está integrado en un espacio físico (la cuenca) interconectado, donde las acciones de un individuo o grupo pueden generar efectos que llegan muy lejos; ii) el agua está también integrada en un espacio social compartido donde se establecen relaciones complejas y desiguales entre una amplia gama de actores sociales; iii) la creciente escasez del recurso hídrico a causa del rápido cambio ambiental

37, el aumento de la

demanda y su distribución desigual; iv) las diversas dimensiones simbólicas del recurso de

37

Por el cambio ambiental, Buckles se refiere a la degradación de la tierra, el agua, la sobrexplotación de la fauna,

flora y los recursos acuáticos y obviamente al cambio climático.

20

agua y tierra, derivadas de la identidad étnica y patrones culturales e ideológicos de los actores sociales locales.

Se puede distinguir y clasificar los conflictos bajo diversos criterios: según el estado del conflicto, por los sectores o tipos de uso involucrados, por la magnitud y delimitación del territorio en donde ocurre, en función a la causa que lo originó, entre otros. De acuerdo al estado del conflicto, se puede tipificar de la siguiente manera: - Conflictos potenciales: en donde existe evidente problema generado y donde se anticipa

que la acción de algunos de los actores involucrados eventualmente provoque la reacción de los otros, pero éstos aún no han tomado conciencia ni posición frente al mismo.

- Conflictos latentes: en donde los actores involucrados en el problema ya han tomado conciencia del mismo, pero aún no manifiestan abiertamente su disconformidad. También se refiere al caso de anteriores conflictos ya resueltos o atenuado, que eventualmente pueden reactivarse.

- Conflictos activos: aquellos abiertamente evidenciados, pueden ser aquellos en donde hay sólo una controversia o disputa públicamente expresada, desde un nivel sólo verbalizado hasta la agresión física, invasión y/o daño a la propiedad privada o pública.

Buckles y Rusnak (2000) también señalan que un conflicto específico sobre recursos naturales tiene múltiples causas, algunas de ellas próximas, pero otras son subyacentes, históricas y estructurales. Afirma que “los conflictos sólo se resuelven por completo cuando se eliminan las fuentes (causas) subyacentes de tensión entre las partes”. Cada una de estas causas es un problema en sí mismo. En la misma dirección, explica Alfaro (2008) que la metodología para transformar un conflicto socio ambiental en una situación positiva y favorable requiere primero examinar el conflicto “no sólo en sus causas inmediatas, sino también en los procesos profundos de interacción entre actores y contexto social, económico, cultural, ambiental y tecnológico del lugar donde sucede el conflicto”.

Tarde o temprano, los problemas generan conflictos. Los problemas generados en la gestión del agua, reportados en las tablas 2 y 3 son en gran medida problemas de raíces históricas y orden estructural. Los conflictos por el agua que se producen hoy en día en el Perú son problemas que se han generado en el pasado y que se han venido incubando históricamente hasta eventualmente manifestarse como un conflicto cuando coinciden determinadas condiciones sociales, políticas y naturales (climáticas, hidrológicas). Cuando los conflictos se agudizan y agravan se produce una crisis, en donde ya la situación entre las partes en disputa llega a situaciones de enfrentamiento y violencia.

La manera de manejar en forma productiva y propositiva los conflictos se requiere construir, desarrollar e institucionalizar estructuras y procesos transparentes y participativos a nivel de la cuenca, poniendo en práctica nuevas funciones para los actores e interesados locales y externos, estableciendo relaciones sociales de confianza, creando nuevos sistemas de comunicación e información, en donde los funcionarios gubernamentales habrán de actuar como facilitadores y ejecutores de las decisiones emanadas de los sistema locales de gestión de los recursos hídricos (Buckes y Rusnak, 2000).

La Defensoría del Pueblo monitorea y vigila la incidencia y evolución de los conflictos sociales en el Perú. El informe de monitoreo correspondiente al mes de Mayo del 2009 (Defensoría del Pueblo, 2009), reporta 268 conflictos registrados (activos y latentes) en el mes, de los cuales los conflictos socio-ambientales –incluyendo a los conflictos por el agua, representan el 50% (133 conflictos). Dicho reporte da a conocer que los conflictos socio-ambientales han tenido un incremento un alarmante incremento constante en los últimos doce meses, de 56 a 133 conflictos, lo que representa un incremento de frecuencia de ocurrencia del 138% anual, graficado en la Figura Nº 2. El 70% de los conflictos involucra a la actividad minera.

Asimismo del reporte de la Defensoría del Pueblo es sintomático observar que los conflictos socio-ambientales se concentran en localidades sumidas en situación de pobreza. En efecto, el 92% de los conflictos identificados se desarrollan en localidades con algún nivel de pobreza, siendo el 41% de los conflictos en localidades sumidas en la extrema pobreza. La pobreza constituye un caldo de cultivo para la generación y recrudecimiento de los conflictos sociales.

21

Este hallazgo es congruente con la fundamentación y conclusión a las que arriba el presente estudio respecto a las causas de los conflictos por el agua, en el Perú.

Figura Nº 2

Evolución de la frecuencia de los conflictos socio ambientales en el Perú

(Mayo 2008 – Mayo 2009)

Fuente: Defensoría del Pueblo, 2009

El mencionado Informe de la Defensoría del Pueblo también señala que el 83% de los conflictos socio-ambientales reportados están en un estado activo. Sin embargo, Pereyra (2008) indica que un estudio realizado por IPROGA en el 2004, sobre los conflictos por el agua en el Perú, en once regiones del país, encontró que casi los dos tercios (62.3%) de los conflictos identificados están en un estado latente o potencial, los que, de no ser manejados en forma preventiva, podrían eventualmente evolucionar a un estado activo.

Por su parte, la autoridad oficial informó que en Marzo del 2009 existían en el país 94 conflictos por el uso del agua

38. Es muy probable que haya muchos otros conflictos de menor

envergadura que no están oficialmente reportados y otros más que aún no se manifiestan. Lamentablemente, el enfoque tradicional de la autoridad de aguas para enfrentar a los conflictos ha sido actuar reactivamente y “manejarlos” a través de rígidos y verticales procedimientos administrativos en el marco de la Ley General de Aguas (1969), sus reglamentos y normas conexas. Es claro que este instrumento legal, que fue diseñado en el marco de un modelo de desarrollo Estado-interventor y para la realidad e intereses socio- económicos ubicados en la costa del Perú, ha permitido la existencia de paralelismo y vacío legales en la normatividad, ha negado la validez del derecho local y consuetudinario, y no ha favorecido una gestión del agua participativa; lo que en suma no ha permitido al Estado una intervención eficaz para resolver los conflictos por el agua, sino más bien para activarlos y avivarlos (Alegría, 2007; Del Castillo, 2008; Guevara, 2008).

En 2006, el Gobierno creó en el seno de la Presidencia del Consejo de Ministros la “Comisión Multisectorial de Prevención de Conflictos Sociales”, mediante Resolución Ministerial Nº 380-2006-PCM, a la cual se le ha encargado también ventilar los conflictos por el agua. Sin ánimo de juzgar la intención del Gobierno, debe observarse que el accionar de esta instancia debilita el ejercicio de las funciones y competencias de la autoridad del agua (Bocchio, 2008). Resulta paradójico cómo el gobierno pretende coadyuvar al fortalecimiento de la gobernabilidad del agua en el Perú creando un ente paralelo que debilita a la autoridad competente. Detrás de esta resolución hay una política oculta: el centralismo de la gestión pública. Siendo esto

38

Declaraciones del Intendente de Recursos Hídricos ante el Diario Perú 21. En: http://peru21.pe/noticia/218633/hay-

94-conflictos-utilizacion-agua-pais

22

además un ejemplo patético del desempeño fragmentado y paralelismo en el accionar de las instituciones del Estado.

Implementar estas estructuras y procesos implica una radical reforma legal e institucional en la gestión del agua en el Perú. Una reforma que comprenda la descentralización de la gestión del agua, la sostenibilidad financiera, la implementación de procesos participativos de gestión del agua hasta, o desde, el nivel local, entre otros aspectos. En este sentido, como se verá adelante, la reciente Ley de Recursos Hídricos de Marzo del 2009 es un paso importante pero limitado, hay grandes retos pendientes y un largo camino por transitar.

Por lo expuesto, lo que motiva que en el Perú los conflictos por el agua sean una seria preocupación, es la situación siguiente:

a) Las raíces históricas y factores político-estructurales que han generado graves problemas y creado condiciones para los conflictos;

b) La falta de mecanismos de resolución de conflictos y la falta de un apropiado marco institucional que asegure la participación de los actores sociales y sus organizaciones.

c) La tendencia de incrementar el número e intensidad de los conflictos.

Esta situación ha configurado una crisis de la gestión del agua y una crisis de la gobernabilidad del agua en el Perú, que es impostergable encarar y resolver de raíz.

Desde un enfoque sistémico, esta situación negativa podría ser entendida en su conjunto como un círculo vicioso, representado en la Figura Nº 3. Alimentadas por raíces históricas y relaciones estructurales (mayormente de origen político), las inadecuadas e inefectivas políticas de agua implementadas en el Perú han causado problemas en la gestión de los recursos hídricos (presentados en las Tablas 2 y 3), que han devenido en agravar las condiciones de pobreza de los actores sociales y la degradación ambiental en las cuencas donde éstos se desenvuelven. Esto obviamente redunda en generar o exacerbar los conflictos por el agua y los conflictos socio-ambientales en general. Pobreza, degradación ambiental y conflictos sociales configuran un cuadro muy peligroso. Esta situación conlleva a generar y perpetuar adversas condiciones de gobernabilidad en la sociedad que la confronte, situación que no contribuye a construir las políticas hídricas que la sociedad requiere, sino mas bien lamentablemente induce a mantener políticas hídricas inadecuadas e inefectivas.

Figura Nº 3

El Círculo vicioso de la gestión del agua en el Perú

Fuente: Alegría, 2006

Relaciones

históricas y

estructurales

Política de

agua

inadecuada e

inefectiva

Problemas de

gestión de

agua

Conflictos

de agua

Pobreza

Degradación

ambiental

Deficiente

gobernabilidad

del agua

23

¿A mayor escasez, mayor conflicto?

En el contexto del cambio climático descrito y dado el crecimiento poblacional natural, se espera una sensible disminución de la disponibilidad efectiva per capita de los recursos hídricos en el Perú y una agudización del estrés hídrico, excepto en el norte y oriente del país. Algunos medios de comunicación hablan que se producirá la “guerra del agua”. Esto pone sobre la mesa de análisis y debate la escasez de agua como factor desencadenante y agravante de los conflictos por el agua. ¿Una mayor escasez de agua necesariamente generará y agravará los conflictos por el agua? Veamos qué luces nos dan estudios realizados.

Alfaro (2008), en un estudio realizado en Cajamarca, Lambayeque y Piura, concluye: “La escasez y disminución del volumen, calidad u oportunidad de uso de los recursos hídricos son condiciones necesarias pero no suficientes para que se produzcan conflictos por el agua”. Alfaro argumenta que la cuestión principal para el surgimiento y agravamiento de los conflictos en sistemas hídricos en zonas rurales es lo que denomina inconsistencia organizacional. Para minimizar los conflictos y transformarlos en situaciones positivas, esto es, para gestionarlos preventivamente, es clave que el sistema organizacional incluye las normas claras para todos, los procesos transparentes de toma de decisiones e instancias de diálogo.

Urteaga (2007) investigó cuatro conocidos conflictos ocurridos respectivamente en Tacna, Huancavelica, Cajamarca y Piura, llegando a la conclusión que las razones de los conflictos no son solamente la escasez del agua, sino por rechazo de los actores endógenos afectados hacia la abierta posición del gobierno y sus tomadores de decisión por parcializarse a favor de actores exógenos de mucho más poder. Sentencia Urteaga: “Las razones de estos conflictos no son solamente físicas; es decir por agotamiento del recurso. Los conflictos por el agua revelan una crítica de parte de los actores afectados sobre la posición que abiertamente el Estado toma a favor de la minería en algunos casos y, en otros, de sectores agroindustriales o empresas de agua potable, en desmedro de otras actividades productivas que son realizadas por actores sociales generalmente campesinos, cuyo poder es evidentemente reducido frente a sus contendores”.

Guevara (2008) realizó una investigación en la subcuenca del río Achamayo, en la cuenca andina del río Mantaro, departamento de Junín, entre los 4,500 y 3,262 m.s.n.m. en donde existen 11 canales de riego y 5,000 regantes. Estudió siete conflictos producidos, en todos ellos los protagonistas comunes eran los campesinos usuarios de uso agrario. En cinco de los seis conflictos no fue la escasez del agua el factor desencadenante del conflicto. El autor reporta que el denominador común en estos conflictos es el enfrentamiento entre los derechos locales indígenas y consuetudinarios versus el derecho estatal, las leyes y políticas oficiales, en donde los usuarios locales se sienten sometidos y amenazados por las autoridades y normas del Estado y el Derecho Oficial, produciéndose lo que Guevara denomina “la gran tensión estructural entre el Estado y las sociedades locales”.

Lonergan (2001) planteó similar interrogante a una envergadura mundial. Luego de un amplio análisis, concuerda que históricamente la disputa por el agua no ha sido causa de guerra. Todo lo contrario, observa que la opción tomada ante una disputa por agua ha sido la negociación y la cooperación

39. Es claro que la tendencia mundial en general es que los recursos hídricos

serán cada vez más escasos y estratégicos, y que se espera un aumento de problemas y tensiones en varias regiones del mundo debido a la escasez del agua –generada por el incremento de la demanda, la contaminación de las fuentes y el cambio climático. Pero esto no necesariamente repercutirá en conflictos violentos ni en guerras por el agua

40. El escenario

más probable de respuesta a la escasez, concluye Lonergan, es el incremento del precio del agua, el ahorro y economía del agua por medio de la mayor eficiencia de su uso, el desarrollo y masificación de nuevas tecnologías de manejo y tratamiento de agua, y la reasignación del uso

39

Una investigación de la FAO reportada por Lonergan (2001) halló que entre los años 805 D. C. y 1984 se han

concretado el mundo más de 3,600 tratados relativos a las aguas transfronterizas. La mayor parte de éstos son acuerdos de navegación fluvial. 40

Uri Shamir, Hidrólogo Israelí, miembro del equipo de negociación para la el proceso de paz en el medio oriente, para

la altamente conflictuada cuenca del río Jordán, señaló: “Si hay una voluntad política para la paz, el agua no será un obstáculo. Pero si tú quieres razones para pelear, el agua te dará suficientes oportunidades” (Lonergan, 2001).

24

de la agricultura hacia sectores de menor intensidad de uso como el uso doméstico. Los conflictos por el agua más probables y frecuentes serán a nivel sub-nacional, siendo la probabilidad a un conflicto violento varía en forma inversamente proporcional con el tamaño de los cuerpos políticos involucrados.

Los hallazgos y conclusiones de estas investigaciones guardan coherencia con la teoría de las necesidades básicas, desarrollada por el Prof. John Burton

41. Burton plantea que los conflictos

arraigados no se basan en intereses en donde la disputa es un bien o recurso escaso. Los conflictos arraigados son aquellos en donde las personas luchan por satisfacer valores y necesidades humanas fundamentales y de carácter ontológico, que no son negociables. Concluye Burton: “Si las fuentes de conflictos arraigados no son los intereses, entonces la escasez no es una de sus condiciones básicas. Por lo tanto, el resultado de un conflicto no tiene que ser de ganadores y perdedores, ya que no escasean los medios para satisfacer valores y necesidades” (Alegría, 2007).

En la misma línea que Burton, Dukes (1996) afirma: “Un conflicto social se basa no sólo en la escasez de los recursos y en la personalidad y conducta agresiva, sino en las necesidades humanas universales por la identidad, seguridad y reconocimiento de los individuos y sus culturas, para que sean expresadas en las políticas y estructuras de sus sistemas políticos y económicos. Las luchas por la identidad, los valores, el poder, así como por los limitados recursos, están en el meollo de todos los conflictos sociales”.

Por lo tanto, se puede concluir que la escasez es condición necesaria pero no suficiente para la configuración del conflicto. Luego, se infiere que la escasez de agua no es el factor determinante de la espiral creciente e incontenible de los conflictos por el agua. En los casos que se analizó, los factores claves para el surgimiento e intensificación de los conflictos fueron: i) la falta de una organización local funcional que gestione el agua de manera participativa y transparente y que existan mecanismos de resolución de conflictos; ii) la percepción sin dudas de parte de los usuarios locales, con menores recursos de poder, que el Estado y sus representantes se parcializan a favor de sus partes contrarias, de mayores recursos de poder económico y político; iii) la colisión entre el derecho consuetudinario de los actores locales y las leyes e instituciones oficiales que pretenden imponerse sobre los primeros.

Evidentemente, a falta de mecanismos y procedimientos adecuados y confiables para la resolución de conflictos, una mayor escasez del agua sí agravaría la situación. En un escenario futuro en donde no haya cambios con respecto al actual modelo y estilo de gestión del agua en el Perú, una situación de mayor escasez de agua –sumada a la pobreza de muchos de los usuarios e involucrados en los conflictos y ante la acción manipuladora de grupos de interés de móvil político e ideológico, sí podría ser un preocupante caldo de cultivo para agravar la crisis de la gestión del agua en el Perú. Dicho en otras palabras: si no se dan pronto pasos eficaces para enfrentar y superar las verdaderas causas detrás de los conflictos (vistos en la sección 2), y si no se transforma radicalmente el estilo actualmente imperante de gestión del agua, hacia un modelo descentralizado, participativo y transparente de gestión del agua, que incluya mecanismos y procedimientos transparentes y participativos para la gestión y resolución de conflictos desde el nivel local y de modo preventivo, una mayor escasez de agua sí sería agravante para los conflictos por el agua en el Perú.

Expresando la conclusión de otro modo, se puede afirmar que los conflictos por el agua en el Perú pueden agravarse independiente de un contexto de cambio climático. Se agravarán en la medida que los actores endógenos y locales de la gestión del agua sigan percibiendo que sus valores y necesidades humanas fundamentales estén amenazados, y en donde los problemas estructurales que dieron origen a los conflictos no sean enfrentados y resueltos.

41

Académico británico que ha estudiado los conflictos socio-políticos. Fue Director del “Centre for the Analisis of

Conflict” en la Universidad de Londres y autor de numerosas publicaciones sobre teoría y análisis de conflictos.

25

4. La gestión del agua como adaptación al cambio climático

Desarrollo sostenible y vulnerabilidad son incompatibles. Entonces, ante los efectos reales o esperados de un cambio climático sobre la disponibilidad y aprovechamiento de recursos hídricos, la gestión del agua debe necesariamente incluir las acciones y medidas orientadas explícitamente a la reducción de la vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos ante esta amenaza. Se parte de la definición que la gestión del agua es aquella que busca asegurar el desarrollo sostenible de un determinado territorio para el beneficio de todos sus habitantes, a partir del óptimo manejo y aprovechamiento de sus recursos hídricos. Por ende, visto desde esta óptica, las políticas y estrategias de gestión del agua -en su conjunto y de manera coherente, deben constituir una estrategia global de adaptación al cambio climático.

La problemática expuesta que confronta la gestión del agua en el Perú, planteada en la sección 2, concluye que la gestión del agua, la gobernabilidad del agua en el Perú, está en crisis. Para superar la crisis lo primero que debe hacer el paciente –en este caso, todos los actores sociales involucrados en la gestión del agua en el Perú, a los distintos niveles y en los diversos roles, es aceptar la situación de crisis en la que están inmersos y asumir autocríticamente su cuota de responsabilidad. El segundo gran paso es desarrollar una actitud positiva y proactiva para decidir ser parte de la solución y no más parte del problema y actuar consecuentemente.

Por lo tanto, para que la gestión del agua constituya una estrategia y medio eficaz para la adaptación al cambio climático, debe primero superarse la situación de crisis en la que ésta está inmersa. En esta sección se plantea cinco aspectos considerados centrales, identificados y justificados en mérito a la situación expuesta en el presente documento, que se recomienda emprender con firmeza y decisión consensuada, para salir de la crisis del agua. Cabe señalar que en realidad todos los aspectos que se desarrollarán a continuación están de hecho contenidos en el primero, referido a la implementación del enfoque GIRH.

Gestión integrada de recursos hídricos:

El enfoque de la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH) nace como la alternativa y respuesta a la incapacidad y el fracaso del modelo tradicional de gestión del agua. Éste, lejos de contribuir al aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos y al desarrollo económico sostenible, genera y agrava una serie de problemas sociales, como el caso peruano muy bien ilustra.

La GIRH encierra toda una filosofía y significa un nuevo paradigma sobre cómo debe gestionarse el agua, cuyo éxito depende del compromiso efectivo de todos los actores de la gestión del agua, desde los individuos hasta las naciones e incluso hasta las organizaciones de naciones. Como definición, la Asociación Mundial del Agua (Global Water Partnership, www.gwpforum.org) propone definir la GIRH como “un proceso que promueve el desarrollo y la gestión coordinada del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar económico y social resultantes, de una forma equitativa y sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales”.

Un primer y fundamental paso que ha dado el Perú para implementar el enfoque GIRH es la flamante Ley de Recursos Hídricos. La misma finalidad de la Ley es “regular el uso y gestión de los recursos hídricos” (Art. II). El primer lineamiento de política o principio de gestión establece: “El agua tiene valor socio cultural, valor económico y valor ambiental, por lo que su uso debe basarse en la gestión integrada y en el equilibrio entre éstos. El agua es parte integrante de los ecosistemas y renovable a través del ciclo hidrológico”. Luego, en el artículo 3 de la Ley, se declara “de interés nacional y de necesidad pública la gestión integrada de los recursos hídricos”.

Adelantándose a la Ley, en Febrero del 2009, una Comisión técnica multisectorial del Gobierno Central elaboró una propuesta de política y estrategia nacional de recursos hídricos (MINAG, 2009-a). La primera de las directrices que proponen es la referente a la implementación del enfoque GIRH, definiéndolo del modo siguiente: “La gestión integrada de los recursos hídricos

26

es un proceso que promueve, en el ámbito de la cuenca hidrográfica, el manejo y desarrollo coordinado del uso y aprovechamiento multisectorial del agua con los recursos naturales vinculados a esta, orientado a lograr el bienestar de la Nación sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas”.

La Tabla Nº 4 que sigue presenta doce diferencias conceptuales fundamentales entre el modelo tradicional de gestión del agua versus el enfoque GIRH. Al detenerse a observar y comparar cada una de estas doce características de la gestión del agua para el caso peruano, se reconoce que en Perú es aún de facto vigente el modelo tradicional de gestión, el cual se está aplicando casi fielmente. Esto da idea de la magnitud del reto de cambio que se tiene de cara al futuro.

Tabla Nº 4

Diferencias conceptuales entre el modelo tradicional de gestión del agua y la GIRH

Modelo tradicional Enfoque GIRH

1. La problemática del agua es de carácter tecnológico y financiero.

1. La problemática del agua es de carácter político y social.

2. Soluciones sesgadas a los aspectos infraestructurales (hardware)

2 Soluciones enfatizan las conductas, roles, regulaciones y procedimientos (software)

3. Énfasis en la gestión de la oferta o suministro del agua.

3 Privilegia la gestión de la demanda y la armoniza con la gestión de la oferta

4. Gestión sectorialista del agua, en forma fragmentada y desarticulada

4 Gestión integrada de los múltiples usos del agua y multisectorial.

5. Centralista y vertical en su planificación y decisiones. Procesos de arriba hacia abajo (top-down)

5 Promueve la participación de los actores y usuarios en la toma de decisiones. Descentraliza la toma de decisiones y roles en base a principio de subsidiaridad.

6. La autoridad estatal es el actor preponderante y agente planificador hegemónico en la gestión del agua.

6 Promueve la integración y sinergias entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado. Procesos de planificación y toma de decisiones de abajo hacia arriba (bottom-up) y de arriba a abajo.

7. Desempeño aislado y descoordinado entre sectores e instituciones públicas

7 Promueve integración entre sectores e instituciones públicas.

8. Gestión del agua en base a jurisdicciones administrativas de instituciones públicas.

8 Gestión del agua se realiza tomando a la cuenca como unidad territorial.

9. Limitado a horizontes de tiempo cortos o definidos.

9 Horizontes de largo plazo, incluso inter generacionales.

10. Conflictos son circunstanciales y accidentales; el cumplimiento de la ley y regulaciones minimiza los conflictos.

10 Conflictos son inherentes a la gestión del agua, prevé instancias y procedimientos de negociación y resolución de conflictos.

11. Limitado reconocimiento de la importancia y rol del ambiente para la conservación del recurso hídrico.

11 Reconoce la interrelación agua-ambiente para la conservación del agua en cantidad y calidad.

12. Marco legal centralista y uniforme, imponiendo el derecho oficial.

12 Reconoce un pluralismo legal y el derecho consuetudinario.

Fuente: Alegría, 2007 (revisado)

El reto también lo tienen otros países. A nivel internacional, incluyendo a Latinoamérica, el enfoque GIRH es todavía más prosa que praxis. A pesar que en los foros nadie se opone al enfoque GIRH y muchos países del mundo se han pronunciado a favor de este enfoque de gestión, la implementación de la GIRH en los países es aún muy incipiente e insuficiente (Jønch-Clausen, 2004; Vargas y Guzmán, 2007; BID, 2007). Obviamente no es fácil cambiar

27

paradigmas enraizados y no es fácil tampoco renunciar a intereses enquistados, en donde las instituciones involucradas en la gestión pública del agua perciben que mediante la GIRH perderían su cuota de poder.

Para hacer realidad el enfoque GIRH se requieren tomar acción sobre tres grandes vertientes: La primera es implementar las políticas hídricas y el marco legal adecuados, que incorpore el enfoque GIRH en las políticas, leyes y normas. La segunda es desarrollar un marco institucional apropiado, basado en el marco legal, establece las instituciones con roles claros y con capacidades suficientes, a distintos niveles (Jønch-Clausen, 2004; Cap-Net, 2005). Luego de la dación de la nueva Ley de Recursos Hídricos, un siguiente paso importante es el Reglamento que pondrá en vigencia la Ley, cuya primera versión debe ser aprobada en un plazo ajustado

42, debiendo ser luego sometida a posteriores revisiones para mejorarla a la luz

del enfoque GIRH.

La tercera vertiente de temas para concretar el enfoque GIRH es desarrollar e implementar los instrumentos de gestión. Es el reto de “aterrizar” el enfoque GIRH a un nivel operativo a través de un proceso de desarrollo de capacidades institucionales, sociales e individuales, para llegar a una gestión concertada y participativa de la gestión de uso múltiple y multisectorial del agua, tomando la cuenca como la unidad territorial de gestión. Este es sin duda el reto mayor, no sólo para los actores “oficiales” de la gestión de la oferta del agua, sino también a todos y cada uno de los actores de la gestión de la demanda del agua, desde el nivel comunitario hasta el nacional.

Entre los principales instrumentos a desarrollar se resalta: sensibilización de la población, usuarios, organizaciones de usuarios, grupos de interés, sobre el recurso hídrico y la GIRH; educación ambiental; divulgación del marco legal; fortalecimiento organizacional en los actores locales de la gestión del agua; evaluación e inventario de recursos hídricos; diagnósticos de recursos hídricos, elaboración de planes hídricos participativos, gestión de riesgos de desastres a nivel local; gestión y resolución de conflictos; planes y procesos de ordenamiento territorial.

Elemento clave para acortar tiempos en el logro de este objetivo es forjar una nueva generación de agentes impulsadores de la GIRH desde el seno mismo de la flamante Autoridad Nacional del Agua (ANA). El perfil profesional deseado, lejos de ser el funcionario vertical, rígido, burocrático y “agrarista”, debe ser el promotor, facilitador, conciliador e integrador. En este sentido, se requiere una reingeniería entre los servidores estatales que laboran en la gestión pública del agua, desde el nivel central hasta el periférico, para interiorizar el marco conceptual de la GIRH, así como sus herramientas operativas.

Grandes aliados para el objetivo de operar estos instrumentos de gestión del enfoque GIRH –y también para viabilizar el marco legal y el marco institucional, deben ser las municipalidades rurales y urbanas, organismos no gubernamentales, instituciones de promoción del desarrollo sostenible, las universidades y la cooperación internacional

43. Entre todos estos actores, se

privilegia a las municipalidades o gobiernos locales, por ser el nivel más intenso y local de confluencia entre la acción del Estado y la participación de la sociedad. Se deben desarrollar las estrategias para que la implementación y financiamiento del enfoque GIRH sea asumida como un objetivo prioritario y tarea concreta a nivel local con el involucramiento y la alianza de los gobiernos locales.

Integración de la gestión de riesgos de desastres:

42

De acuerdo a la 5º Disposición Complementaria Final de la Ley, el Reglamento deberá estar aprobado al 1 de Junio

del 2009. 43

Como ejemplo de iniciativa para el desarrollo de capacidades locales para la GIRH se puede mencionar la

experiencia promovida por el Proyecto MASAL de la Cooperación Suiza, en alianza con otras instituciones en la zona andina de los departamentos de Cusco y Apurímac. Se trata de un programa de formación de líderes comunitarios en gestión integrada de recursos hídricos. Las municipalidades del ámbito se han apropiado de la propuesta, en respuesta a la demanda de sus comunidades, y está replicando y financiando el programa y sus propuestas programáticas (www.masal.org.pe).

28

Se sustentó en el presente documento que las mayores vulnerabilidades a las que está expuesta la nación peruana frente a la amenaza del cambio climático -en particular las poblaciones y comunidades en situación de pobreza, provienen de los eventos naturales extremos, mayormente de origen hidrometeorológico. Dada la inconteniblemente creciente amenaza del cambio climático debido a las claras evidencias reportadas y tendencias del incremento del calentamiento global, hace que esta situación sea sumamente preocupante. La ocurrencia de casos de desastres hidrometeorológicos con creciente frecuencia e intensidad a lo largo y ancho del territorio nacional, afectando a la poblaciones más vulnerables, debe llamar la atención a la sociedad peruana y sus gobiernos para tomar acción más comprometida y efectiva.

Por tal motivo, se recomienda insertar y vincular con la mayor consistencia y prioridad a la gestión de riesgos de desastres en la gestión de los recursos hídricos, como parte fundamental de adaptación al cambio climático. La gestión de riesgos de desastres comprende, según la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres – EIRD de la Organización de las Naciones Unidas (www.eird.org), “el conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar políticas, estrategias y fortalecer sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes”. Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales y no-estructurales para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) los efectos adversos de los desastres.

El marco conceptual referente a la reducción del riesgo de desastres se compone de los siguientes campos de acción, según EIRD (2002) se resume así:

Evaluación del riesgo, incluyendo análisis de vulnerabilidad, así como análisis y monitoreo de amenazas;

Concientización para modificar el comportamiento, desarrollo del conocimiento, incluyendo información, educación y capacitación e investigación;

Compromiso político y estructuras institucionales, incluyendo organización, política, legislación y acción comunitaria;

Aplicación de medidas incluyendo gestión ambiental, prácticas para el desarrollo social y económico, medidas físicas y tecnológicas, ordenamiento territorial y urbano, protección de servicios vitales y formación de redes y alianzas;

Sistemas de detección y alerta temprana incluyendo pronóstico, predicción, difusión de alertas, medidas de preparación y capacidad de enfrentar.

La IERD – ONU propone asumir la gestión de riesgos con un enfoque de prevención, entendiendo por prevención a todas aquellas actividades tendentes a evitar el impacto adverso de amenazas, y medios empleados para minimizar los desastres ambientales, tecnológicos y biológicos relacionados con dichas amenazas. Dependiendo de la viabilidad social y técnica y de consideraciones de costo/beneficio, la inversión en medidas preventivas se justifica en áreas afectadas frecuentemente por desastres. En este contexto, la concientización y educación pública relacionadas con la reducción del riesgo de desastres, contribuyen a cambiar la actitud y los comportamientos sociales, así como a promover una “cultura de prevención”.

La necesidad de promover un enfoque estratégico y sistemático de reducción de la vulnerabilidad a las amenazas/peligros y los riesgos que éstos conllevan, motivó a los Estados a reunirse en una cumbre mundial, para evaluar el problema y tomar acuerdos. Es así que la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, en su novena sesión plenaria, de fecha 22 de enero del 2005, Hyogo, Japón, aprobó el “Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015”, bajo el lema: “Aumento de la resiliencia

44 de las naciones y las comunidades ante los

44 Por Resiliencia se entiende la "capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuesto a

amenazas para adaptarse, resistiendo o cambiando, con el fin de alcanzar o mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura. Viene determinada por el grado en que el sistema social es capaz de organizarse para incrementar su capacidad de aprender de desastres pasados a fin de protegerse mejor en el futuro y mejorar las medidas de reducción de los riesgos". EIRD NNUU, Ginebra, 2004, http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm.

29

desastres”. En la Tabla Nº 5 se presenta el resultado que se espera conseguir al año 2015, así como las cinco prioridades de acción adoptadas. Perú suscribió el Marco de acción y es el Instituto Nacional de Defensa Civil - INDECI quien tiene que reportar periódicamente los avances progresivos.

Tabla Nº 5

Marco de acción de Hyogo: Resultado esperado y prioridades de acción

Resultado previsto:

La reducción considerable de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto las de

vidas como las de bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y

los países.

Prioridades de acción:

1. Velar por que la reducción de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional y local dotada de una sólida base institucional de aplicación.

2. Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana.

3. Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educación para crear una cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel.

4. Reducir los factores de riesgo subyacentes.

5. Fortalecer la preparación para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta eficaz a todo nivel.

Fuente: Marco de acción de Hyogo: 2005 – 2015 (Extracto del informe de la Conferencia mundial de reducción de desastres) En: www.unisdr.org

¿Hasta qué punto el gobierno del Perú viene cumpliendo el compromiso de Estado asumido ante la comunidad internacional? ¿Cuál es el avance alcanzado por INDECI? ¿Cuánto recurso público se asigna para este propósito? ¿Llegará el Perú a cumplir el objetivo al año 2015? ¿Está vigilando esto la sociedad civil?

En este sentido, sería recomendable desarrollar una estrecha coordinación programática entre la Autoridad Nacional del Agua, los Consejos de Cuenca y sus instancias participativas hasta el nivel de microcuenca, con INDECI (www.indeci.gob.pe), con el objeto de desarrollar una estrategia para la gestión de riesgos de desastres, con un enfoque netamente preventivo y participativo, con el objeto de reducir las vulnerabilidades, desarrollando capacidades en los actores desde el nivel local

45.

Para que estas acciones sean sistemáticas y programáticas, evaluables y efectivas, deben estar implementadas a través de planes y programas de gestión de riesgos de desastres y ordenamiento territorial, desde la microcuenca hasta la cuenca, elaborados y evaluados de manera participativa con los actores sociales del ámbito correspondiente. Cabe subrayar la importancia de reconocer y utilizar a la cuenca hidrográfica como la unidad territorial natural y adecuada para la generación, conservación, protección y administración del recurso hídrico, por lo tanto la unidad territorial para la planificación y la acción en la gestión de riesgos de desastres y ordenamiento territorial.

45

Capacidad es la combinación de todas las fortalezas y recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u

organización que puedan reducir el nivel de riesgo, o los efectos de un evento o desastre. El concepto de capacidad puede incluir medios físicos, institucionales, sociales o económicos así como cualidades personales o colectivas tales como liderazgo y gestión (http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm).

30

Descentralización de la gestión del agua y participación de actores:

La descentralización de la gestión pública del agua coadyuvará al mejor cumplimiento de las funciones de la autoridad del agua, a través de un desempeño más ágil, coordinado y cercano a los actores locales. Específicamente favorecerá al empoderamiento de la autoridad local del agua y de la Autoridad Administrativa del Agua, en sus correspondientes ámbitos de intervención. Por otro lado, la descentralización de la gestión del agua permitirá el desarrollo una gestión participativa del agua, y una mejor interrelación actor social – funcionario estatal. En suma, creará las condiciones favorables para promover -desde el nivel local y con enfoque de prevención y desarrollo de capacidades, la gestión y resolución de conflictos (sustentado en el acápite 3 del presente trabajo), y la gestión de riesgos de desastres (expuesta en la presente sección).

La descentralización de la gestión pública del agua y la participación de los actores involucrados son dos fundamentales lineamientos de política establecidos por la Ley de Recursos Hídricos, los cuales requieren desarrollarse en forma coherente en la misma Ley y en su Reglamento. Sin embargo, la Ley no desarrolla el marco institucional ni los roles que viabilizarán la descentralización de la gestión pública del agua y la promoción de la participación de los actores. Por lo tanto, a continuación se presenta una propuesta para llenar este vacío.

El sistema nacional de gestión de recursos hídricos se puede dividir en tres grandes niveles: el nivel macro, en donde se deciden las políticas y leyes nacionales, el que toma las decisiones de mayor envergadura y que constituye la última instancia en materia ante reclamaciones y recursos administrativos. El nivel meso, en donde se adecuan las políticas y estrategias, se establecen las normas regulaciones específicas a su ámbito y en donde se dispone y vela por el cumplimiento de la Ley y la política nacional. El nivel micro, el terreno de la acción, el nivel operativo, en donde se encuentran e interactúan los actores ejecutores de la gestión de la oferta y de la demanda del agua. En la Figura Nº 4 siguiente se muestra el esquema organizativo de la autoridad del agua basado en la Ley, en el cual se incluye como propuesta las siguientes instancias, en los niveles micro y meso: - Comité de apoyo a la gestión del agua en la cuenca, o simplemente “Comité de Cuenca”; - Comité de gestión del agua de la sub cuenca, o “Comité de Subcuenca”; - Comité de gestión del agua de la micro cuenca, o “Comité de Microcuenca”.

En este sentido, se propone que en el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos se establezca la creación y funcionamiento de estas instancias territoriales, determinadas en base a límites hidrológicos (cuencas hidrográficas), desde la cuenca de gestión del Consejo de Cuenca, hasta las subcuencas y/o microcuencas en su interior

46. Estos comités tendrán como

objetivo coadyuvar una gestión participativa, concertada y transparente del agua, con el protagonismo de los actores, grupos de interés y sociedad civil, siendo sus roles básicamente de consulta, deliberativo y de propuesta, en complemento y apoyo a la autoridad del agua

47

(Consejo de Cuenca, Autoridad Administrativa del Agua y Autoridad Local del Agua). Para este efecto, estas instancias debieran establecerse y normarse en el Reglamento de la Ley, pero lo más conveniente sería que sean mencionadas en la Ley para contar con un mayor respaldo legal, lo cual implica la correspondiente modificación a la Ley.

Esta propuesta está respaldada en la experiencia provechosa de plataformas del agua que se vienen gestando en los últimos años en el Perú y en Latinoamérica. En Perú vienen funcionando por iniciativas locales y regionales las denominadas “plataformas de gestión de agua”, como una expresión de demanda de los actores locales para una mayor articulación, concertación y generación de propuestas, en la gestión del agua. Éstas, por lo general, han sido creadas bajo la iniciativa de un “grupo semilla” o núcleo promotor. Muchas de las plataformas muestran una destacada trayectoria; otras, aun un irregular desempeño, pudiendo

46

La existencia de Comités de Subcuenca y Comités de Microcuenca dependerá de la realidad geográfica,

demográfica y socio-cultural de la cuenca de gestión. En algunas cuencas solo habría una de estas dos instancias. 47

Aunque la Ley no lo explicita, se entiende que la Autoridad Administrativa del Agua (AAA) es la instancia

responsable de conducir la gestión técnica, administrativa y financiera de la gestión pública del agua en su jurisdicción (la cuenca de gestión), el Consejo de Cuenca sería la máxima instancia decisoria de la Autoridad de Cuenca, mientras que la Autoridad Local del Agua será la instancia desconcentrada de la AAA.

31

haber significado como una limitación la falta de un marco legal e institucional que las respalde. En principio, el dinamismo de las plataformas es función agregada del grado de participación y nivel de involucramiento de los actores que la integran. A su vez, la participación de sus integrantes es respuesta al análisis que hacen cada uno de ellos sobre el beneficio / costo para su organización por participar en la plataforma

48.

A nivel de Latinoamérica, BID (2006) reporta que existen 139 “organizaciones de cuenca” (plataformas, comités, o de otros formatos organizacionales) que funcionan razonablemente. Estas entidades se orientan en general a: i) debate y propuesta de proyectos y acciones; ii) gestión de conflictos; iii) contraloría social; iv) convalidación de actos del sector público. El 80% de estas organizaciones solo tiene una composición social únicamente (sociedad civil); el 90% financian su funcionamiento con subvenciones del Estado, complementado con cuotas de sus miembros y diversas donaciones.

Se propone que la composición de estos Comités sea mayoritariamente en base a organizaciones de usuarios por tipos de usos -incluyendo las empresas

49, y de la sociedad civil

en general: representantes de comunidades campesinas y nativas, organismos no gubernamentales, universidades, gremios, instituciones de promoción e investigación. El criterio de elección (y para determinar su número) es que sean instituciones representativas. Es recomendable que también participen por parte del Estado representantes de municipalidades y de la autoridad del agua (Autoridad administrativa del agua o Autoridad local del agua, según el caso).

Los Comités ejercerán sus funciones en estrecha coordinación con la Autoridad del Agua. Como funciones específicas que ejercerían los Comités se propone las siguientes:

- Desarrollar los procesos de planificación participativa para la formulación y evaluación de los planes de gestión del agua y los planes de prevención y gestión de desastres;

- Priorizar los recursos presupuestales a asignarse para proyectos de desarrollo, conservación de recursos hídricos y actividades orientadas al desarrollo de capacidades locales y comunitarias;

- Participar en la gestión y resolución de conflictos por el agua desde el nivel local, utilizando mecanismos alternativos de resolución de conflictos (MARC);

- Organizar y realizar la discusión, debate y propuesta en relación a temas de interés y de actualidad para los actores sociales;

- Vigilar el buen uso de los recursos públicos y el cumplimiento de las funciones de la autoridad del agua;

- Apoyar a la autoridad del agua para el mejor cumplimiento de sus funciones.

48

Una plataforma cuya trayectoria y experiencia es rescatable es el “Instituto Regional de Apoyo a la Gestión de los

Recursos Hídricos en la Región Piura – IRAGER. Creado en 1994, es una plataforma a nivel de cuenca de gestión (equivalente al Comité de Cuenca que se propone) que facilita a responsables y usuarios la gestión sostenible de los recursos hídricos y promueve a través de sus organizaciones, la integración a un compromiso de participación en su ámbito local y cuenca hidrográfica. La integran aproximadamente 20 asociados, actores multi-usuarios del recurso hídrico, financiando sus actividades con las aportaciones de sus asociados y con proyectos que han gestionado. A nivel de microcuenca, se destaca la experiencia de los “Comités de gestión de micro cuencas” promovidos por PRONAMACHCS en distintos lugares de la Sierra, con valiosos resultados, a pesar del sesgo agrario en la gestión de estas organizaciones. Una referencia de auto evaluación de las plataformas de gestión del agua es el artículo “La función social de las plataformas de gestión del agua”. En: Revista Agua y Riego (IPROGA), via http://www.iproga.org.pe/documentos/revistas/revista20f.pdf 49

Que corresponde a los usuarios no agrarios y de gestión individual, en la Figura Nº 4 (ubicados en el nivel Micro).

32

Figura Nº 4

33

Gestión y resolución de conflictos:

Se planteó en el acápite 3 que se requiere implementar e institucionalizar procedimientos y mecanismos para la gestión y resolución de conflictos por el agua, desde el nivel local. En concordancia con el enfoque GIRH, esto pasa por descentralizar la toma de decisiones en la gestión del agua, fortalecer las capacidades de la autoridad del agua para el cumplimiento de sus funciones, fortalecer y/o crear –según el caso, las instancias o instituciones que asumirán estos roles, y respetar y promover el derecho consuetudinario o local para la gestión del agua.

Cabe resaltar que el reconocimiento por la Ley50

del derecho de las comunidades campesinas y comunidades nativas sobre la gestión y aprovechamiento de sus recursos hídricos, así como el reconocimiento y respeto al ejercicio de sus usos y costumbres ancestrales, pueden contribuir significativamente al empoderamiento de las comunidades y posibilitan implementar una estrategia de manejo preventivo de los conflictos por el agua desde el nivel local.

Se trata que los conflictos por el agua se ventilen lo más cerca al ámbito en donde fueron producidos. Para permitir esto se ha propuesto, en el ítem sobre la descentralización de la gestión, la constitución y funcionamiento de “Comités de Apoyo a la Gestión del Agua” en la micro cuenca, sub cuenca o cuenca de gestión, dentro del ámbito del Consejo de Cuenca. Estas instancias tendrán funciones y competencias en materia de la gestión y resolución de conflictos, que ejercerán de la siguiente manera: Si los conflictos se producen al interior de la organización de usuarios correspondiente (por ejemplo, una Comunidad Campesina, Comité de Regantes, una Junta de Usuarios), éstos deben resolverse mediante la aplicación de las normas internas propias. Si esto no se resuelve, la siguiente instancia puede ser el Comité de Microcuenca o el Comité de Subcuenca, según la envergadura territorial comprometida por el conflicto.

Se propone recurrir directamente al Comité de Microcuenca o de la subcuenca –según sea el caso, si el conflicto es entre miembros del mismo Comité. Estos miembros pueden representar usos diferentes.

Si el conflicto es entre miembros de dos diferentes Comités de Microcuenca o en diferentes subcuencas, o para casos de conflictos a mayor escala entre actores y usuarios del ámbito del Consejo de Cuenca, intervendrá el Comité de Cuenca.

Estas instancias que intervienen en la gestión y resolución de conflictos, en particular el Comité de Cuenca, pueden recurrir a instrumentos ad hoc. Se propone, por lo tanto, considerar los denominados “mecanismos alternativos de resolución de conflictos” (MARC), cuales son: la negociación, la mediación, la conciliación y el arbitraje. Diversos autores han versado en éstos, recomendándose la capacitación a los actores de los comités en el manejo de estos instrumentos (Cap-Net, 2008).

Una consideración importante a tomarse muy en cuenta para gestionar los conflictos en forma preventiva e imparcial son las notables disparidades o asimetrías que existe en cuanto a los recursos de poder entre los actores sociales o grupos de interés endógenos versus los exógenos en una determinada microcuenca o subcuenca, en perjuicio de los primeros.

Gestión de la demanda del agua:

Precisando conceptos, puede indicarse que a la gestión de la oferta del agua le concierne todos los aspectos orientados a proveer y atender necesidades y requerimientos de los distintos usos y usuarios del agua. En este cometido, es el Estado el actor principal, a través de sus instituciones, quienes han asumido roles, responsabilidades e iniciativas. Por otro lado, la gestión de la demanda del agua es el conjunto de acciones que realizan los diversos usuarios para aprovechar el recurso hídrico que disponen, para lo cual se valen de tecnologías y se organizan de manera acorde.

50

Art. 64, 105, 107 de la Ley de Recursos Hídricos.

34

En el Perú, al igual que a nivel mundial, se ha observado históricamente la hegemonía de la gestión de la oferta sobre la gestión de la demanda del agua. Es decir, el predominio de la visión que pretende satisfacer las demandas de agua vía el incremento de la oferta hídrica. Expresión patética de este sesgo ha sido la cuantiosa inversión de recursos públicos en infraestructura hidráulica –muchas veces obras sub-utilizadas y deterioradas. Mientras que mediante la gestión de la demanda, el incremento de la disponibilidad de agua se logra dedicando esfuerzos y recursos orientados a desarrollar y usar adecuadas tecnologías, organizaciones y normatividad orientadas al aprovechamiento eficiente del recurso hídrico, en su cantidad y calidad. La gestión de la demanda toma en cuenta fundamentalmente que el agua es un recurso escaso y vulnerable –y que tiende a serlo cada vez más, por lo que es y será más económico invertir en mejorar la eficiencia de aprovechamiento del agua y de su conservación y recuperación, antes que construir nueva infraestructura para captar, derivar y almacenar agua adicional.

La Ley General del Agua vigente en Perú por cuarenta años, implantada en 1969 por el Gobierno militar de facto, implementó una política de primacía de la gestión de la oferta del agua, en donde el Estado tenía un rol hegemónico y decisivo en la economía y en la gestión del agua (Alegría, 2007; Del Castillo, 2008). Es positivo observar que la reciente Ley de Recursos Hídricos, así como también el nuevo documento “Política y estrategia nacional de recursos hídricos” (Ministerio de Agricultura, 2009) cancelan el sesgo de la anterior ley. Pero la política y la norma deben estar acompañadas de una voluntad y compromiso político del Ejecutivo a todo nivel para promover con eficacia la gestión de la demanda del agua.

En un contexto de cambio climático y ante un escenario en donde las demandas aumentan, por crecimiento poblacional y crecimiento de la economía, es innegablemente justificado y necesario promover y privilegiar la gestión de la demanda por encima de la gestión de la oferta. Pero esto aun es como luchar contra la corriente, puesto que el paradigma vigente es el de la gestión de la oferta del agua, interiorizado en los actores de la gestión del agua, especialmente los actores ligados al sector público y los tomadores de decisión, quienes aún optan por construir antes de ahorrar agua, por financiar un proyecto hidráulico antes que un programa de sensibilización a los usuarios. El reto es entonces cambiar de paradigma: privilegiar la gestión de la demanda del agua y gestar una nueva cultura del agua (Arrojo, 2006).

Una expresión del pobre estado de la gestión de la demanda del agua en el Perú es la notable baja eficiencia de uso del agua en los sistemas hidráulicos, principalmente de uso agrario (sistemas de riego por gravedad con eficiencias que fluctúan entre 30 a 40%) y de uso poblacional (agua no contabilizada en ámbito urbano entre el 40 a 45% del recurso captado). Asimismo es expresivo de esta situación, la deficiencia y negligencia con la que se cuida la calidad del agua (sólo 18% de las aguas servidas de uso poblacional son tratadas, minería informal con cero tratamiento a sus aguas residuales).

En una perspectiva positiva, la adversa situación actual de la gestión de la demanda revela el amplio margen de acciones aún por desarrollar para incrementar la disponibilidad neta del agua, vía el mejoramiento de la eficiencia del uso del agua

51, y vía la recuperación y

mejoramiento de la calidad de los cuerpos de agua. Obsérvese que éste es otro argumento sólido para dejar de lado visiones pesimistas y apocalípticas sobre inevitables y dramáticas situaciones de escasez futura de agua, restricciones severas de la oferta hídrica y consiguientes violentas disputas. El reto es claro y clama en voz alta.

Se ha seleccionado once (11) estrategias concretas que respetuosamente se propone considerar su desarrollo de manera programática, con el liderazgo y bajo la responsabilidad de la autoridad del agua (en su rol de fomento, promoción, supervisión), para hacer realidad una estrategia de promoción de la gestión de la demanda del agua en el Perú–sin dejar de lado la gestión de la oferta- con el objetivo central de mejorar la eficiencia del aprovechamiento del uso del agua, así como la conservación y protección del recurso hídrico. Estas medidas se complementan a las propuestas planteadas en los otros ítems de la presente sección del

51

La brecha por mejorar es bastante amplia para mejorar, dado que los usos agrario y poblacional –ambos de bastante

pobre eficiencia de aprovechamiento, son responsable de más del 92% del consumo del agua superficial nacional (MINAG, 2009-a).

35

documento, así como a las propuestas sobre el financiamiento de la gestión del agua en la siguiente sección.

Las estrategias concretas propuestas son las siguientes:

1. Todos los proyectos de riego con fondos públicos deben diseñarse y ejecutarse utilizando métodos de riego tecnificado

52, incluyendo imprescindiblemente un componente de

capacitación y organización de los usuarios y el apoyo financiero a equipos y accesorios de riego a nivel parcelario.

2. Constituir un fondo en donde se otorgue recursos públicos y se canalice recursos de la cooperación internacional para co-financiar y subsidiar equipos y tecnologías, y el desarrollo de capacidades correspondientes, para incrementar la eficiencia del aprovechamiento del agua a usuarios, organizaciones de usuarios y operadores de infraestructura hidráulica de uso agrario y poblacional

53. Dentro de ello se incluye

promover, financiar la instalación de medidores del consumo volumétrico del agua por los usuarios. Que la oferta sea suficiente para atender la demanda. (basado en Art. 85, 86 de la Ley).

3. Constituir un fondo en donde se otorgue recursos públicos y se canalice recursos de la cooperación internacional para co-financiar y subsidiar proyectos de usuarios y operadores de infraestructura para reutilizar agua residual tratada. Que la oferta sea suficiente para atender la demanda (basado en Art. 82 de la Ley).

4. Constituir un fondo en donde se otorgue recursos públicos y se canalice recursos de la cooperación internacional para co-financiar y subsidiar proyectos de operadores de infraestructura de uso poblacional para el tratamiento de aguas servidas. El otorgamiento del apoyo financiero y/o el subsidio sólo se hará efectivo si es que cumplen con los estándares de calidad ambiental del agua y los límites máximos permisibles. Que la oferta sea suficiente para atender la demanda (basado en Art. 79 y 84 de la Ley).

5. Propiciar y supervisar la formulación, financiamiento e implementación de planes de optimización del aprovechamiento del agua de uso poblacional, a cargo de los respectivos operadores hidráulicos, en centros poblados rurales y urbanos (medianas localidades y ciudades), con el objeto de incrementar la eficiencia de uso y la conservación del recurso. Dentro de ello, se incluye promover, financiar la instalación de medidores y exigir la práctica de la medición del consumo volumétrico del agua en usuarios (basado en Art. 85, 86, 101 de la Ley).

6. Realizar la reversión de los excedentes de agua a los usuarios y operadores de infraestructura hidráulica que hayan logrado la reducción de su consumo vía una mayor la eficiencia de uso del agua. Se reduce el monto de pago por tarifa al usuario eficiente y se le da la primera opción de otorgarle nuevos derechos de uso de agua para los excedentes generados. Apoyar financieramente al usuario en un proyecto propio para el aprovechamiento del nuevo derecho otorgado (basado en Art. 49 de la Ley).

7. Priorizar los recursos del Estado para co-financiar con subsidios parciales proyectos orientados a la rehabilitación, conservación y repotenciación de infraestructura hidráulica construida con presupuesto público, con el objeto de mejorar la eficiencia de captación, almacenamiento, conducción y distribución del agua.

8. Supervisar y hacer cumplir el cálculo y el pago de la tarifa que cubra el costo real de operación, mantenimiento administración y reposición de la inversión, por el servicio de

52

Riego tecnificado es la utilización de métodos y herramientas orientados a asegurar la aplicación eficiente de agua a

los cultivos agrícolas. El riego tecnificado puede darse tanto en forma presurizada (goteo, aspersión), como por gravedad (surco, melga). Puede aplicarse a gran escala o a pequeña escala. 53

Este fondo, así como los otros que se proponen para viabilizar estas estrategias, pueden ser receptor de la ayuda

financiera y asistencia técnica que el Gobierno Peruano gestione y capte de parte de los países industrializados y principales emisores de GEI, como se comentó en la primera sección de este documento. Se priorizará a pequeñas organizaciones de usuarios y de limitados recursos económicos para el otorgamiento de estos fondos. Asimismo, se promoverá financiar o co-financiar estas estrategias con presupuesto público asignado a las municipalidades y gobiernos regionales.

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suministro de agua con fines de riego y poblacional, en los sistemas construidos con recursos del Estado. Subsidios sólo para usuarios de uso poblacional en extrema pobreza y comunidades en exclusión social (basado en Art. 93 de la Ley).

9. Coordinar con el Sector Educación la elaboración, implementación y financiamiento de programas de diversificación curricular orientados a valorar y conservar el agua y los ecosistemas y desarrollar una cultura del agua, en los niveles de instrucción inicial y primaria, adecuados para la realidad del ámbito del Consejo de Cuenca (basado en Art. 88 de la Ley).

10. Establecer, delimitar y normar, en coordinación con el Ministerio del Ambiente, las zonas ambientalmente vulnerables en donde se originan las aguas y recargan los acuíferos, las cabeceras de cuenca y humedales. Tomar medidas estrictas para declarar intangibles estas tierras y no otorgar derechos para uso o vertimiento del agua. (basado en Art. 77 de la Ley).

11. Propiciar proyectos y actividades a financiar mediante Planes de gestión del agua para la captación y conservación del agua (siembra y cosecha de agua), a través de medidas como: i) represamientos de agua en vasos naturales (pequeños y medianos) en la cuenca; ii) captación de humedad de niebla en la costa; iii) recarga de los acuíferos en las partes altas de la cuenca; iv) manejo agroforestal y uso racional de pastos y bosques, reforestación con especies nativas y nuevas especies. Promover la investigación, la revaloración de tecnologías locales, el desarrollo y la diseminación de nuevas tecnologías y prácticas con este fin

54 (basado en Art. 84, 86 de la Ley).

54

Cabe señalar que en el siguiente acápite (financiamiento de la gestión del agua) se plantea que éstos se financien

con los ingresos provenientes de las Retribuciones Económicas, sin perjuicio de otras fuentes financieras.

37

5. El marco legal del agua como instrumento de adaptación

A lo largo de este documento se ha aludido a la importancia gravitante que tiene el marco legal para la gestión del agua -para bien o para mal, como gran herramienta de adaptación al cambio climático. Por lo tanto, es pertinente y oportuno, a la postre de esta investigación, analizar y comentar la reciente Ley de Recursos Hídricos, Ley Nº 29338, promulgada el 30 de Marzo del 2009 (MINAG, 2009-b), vista como instrumento legal básico para la reducción de la vulnerabilidad frente al cambio climático, en relación al manejo y aprovechamiento de los recursos hídricos. Se trata de revisar esta Ley para apreciar la medida de su efectividad instrumental, con el objeto de identificar y plantear las modificaciones a la Ley, de modo de permitirle ser eficaz herramienta de adaptación al cambio climático, y coadyuvar las medidas arriba planteadas.

Bajo la lupa de la presente investigación, debe reconocerse varios importantes atributos positivos a la Ley, en especial si la comparamos con la obsoleta y fenecida Ley General de Aguas. En lo fundamental (Título Preliminar de la Ley), plantea un conjunto acertado de lineamientos de políticas hídricas, a saber: el reconocimiento de la GIRH como principio de gestión

55, la descentralización de la gestión pública, la cuenca como el ámbito para gestión del

agua, la promoción de una nueva cultura del agua y la participación ciudadana.

Asimismo, debe reconocerse y destacarse positivamente el énfasis que la nueva Ley pone en la protección del agua en la cuenca, establecimiento de la planificación de la gestión del agua, la conformación de una autoridad única para una gestión integrada del agua, la búsqueda de la eficiencia del uso vía incentivos, la incorporación de los actores en la gestión del agua a través del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos, el reconocimiento a los derechos consuetudinarios, entre otros.

Por otro lado, debe advertirse las deficiencias de fondo que presenta la Ley. Esencialmente es la falta de coherencia entre sus postulados fundamentales y el contenido y cuerpo de la Ley, que pareciera ser indicador del estilo tradicional de gestión pública del agua en el Perú que aún prevalece. Se presenta a continuación con el mayor respeto un resumen de las principales deficiencias y correspondientes propuestas enmendadoras.

- Descentralización de la gestión y participación ciudadana:

A pesar que la descentralización de la gestión pública del agua es un principio de la gestión

(Art. III.7), a lo largo de la Ley se establecen funciones y responsabilidades concentradas en el

nivel central de la Autoridad Nacional de Agua (ANA), o sin distinguir la instancia de la ANA responsable de asumir tales. Por otro lado, prácticamente deja de lado la Ley los aspectos relativos a la organización y funciones y competencias de los Consejos de Cuenca y la Autoridad Administrativa del agua, lo que supone la intención de tratarlo sólo a nivel del Reglamento.

Es observable que en el tenor de la Ley se reemplaza recurrentemente el término “descentralizado” por “desconcentrado”. Se trata de dos conceptos diferentes que conviene revisar. Mientras que la descentralización consiste en transferencia de funciones y competencias y confiere autonomía a la instancia descentralizada, la desconcentración es sólo una delegación de atribuciones y decisiones de una autoridad superior a un nivel subordinado de la misma entidad

56. La desconcentración se da dentro de un esquema de organización

administrativa centralizada.

55

El primer principio que rige la gestión del agua (Art. III.1) establece que el uso de los recursos hídricos debe basarse

en una gestión integrada. El Art. 3 declara a la GIRH de interés nacional y necesidad pública. 56

La Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Vice Rectorado Administrativo, define estos conceptos (En:

http://www.unmsm.edu.pe/ogp/ARCHIVOS/Glosario/Inda.htm): - Descentralización: La transferencia de facultades y competencias del Gobierno Central y de los recursos del Estado a

Instancias Descentralizadas. Una instancia descentralizada es una persona jurídica de derecho público que ejerce competencias en determinado ámbito territorial y funcional con la autonomía que le confiere la Constitución y la Ley.

- Desconcentración administrativa: Principio organizativo según el cual se genera delegación de atribuciones y

38

Por las razones expuestas en la sección anterior, y en coherencia con el proceso de descentralización de la función pública nacional, lo cual implicó modificar la Constitución de la República y la dación de una ley marco para ordenar y regular este proceso

57, se debe optar

por la descentralización en vez de la desconcentración administrativa. Esto implicaría modificar la Ley en su tenor (Art. III.7, 17.e, 24). De este modo, el Consejo de Cuenca debe ser considerado como un ente descentralizado con autonomía funcional y persona jurídica propia y como tal desempeñar las funciones y competencias a ser asignadas por la Ley. Sin embargo, las funciones y competencias de los Consejos de Cuenca deberán ser asumidas progresivamente y de acuerdo a un plan, en la medida que éstos se implementen y operen convenientemente.

Asimismo, a pesar que la participación de los actores está dentro de los principios de la gestión (Art. III. inc. 3, 10), actores de la gestión de la demanda del agua y de la sociedad civil no están incorporados en la Ley. Expresión de este enfoque es la composición establecida para el Consejo Directivo de la ANA, con sólo cuatro representantes (30% de los miembros) de las organizaciones de usuarios y la sociedad civil, siendo nueve representantes de entidades estatales. No se promueve en la Ley un equilibrio entre la gestión de la oferta y la demanda, ni se establece las instancias y procedimientos para una planificación hídrica participativa.

Por lo tanto, se propone establecer las instancias participativas descritas y sustentadas en la sección 4, lo que se puede hacer vía Reglamento de la Ley, cuales son, los Comités de Cuenca y Comités de Subcuenca y/o Microcuenca.

Éstas son evidencias de continuidad del enfoque estatal centralista tradicional y de la primacía del sesgo de la gestión de la oferta del agua en el Perú, lo cual debe corregirse.

- Gestión y resolución de conflictos:

Es asombroso que siendo el Perú tan afectado por la incidencia, intensidad y frecuencia de los conflictos por el agua, como se expuso en la sección 3, la Ley no trate sobre los conflictos por el agua

58. Se limita a establecer las instancias jerárquicas

59 que manejan a nivel administrativo

las reclamaciones realizadas por los actores del agua y grupos de interés. Pareciera que se asume erradamente que por la vía de resoluciones administrativas se podrán resolver los conflictos, demostrando que en este aspecto no hay cambio alguno con respecto al enfoque impuesto desde el año 1969.

Se propone establecer en la Ley y/o en el Reglamento las instancias participativas que, desde el nivel local, deberán intervenir de manera preventiva y propositiva para la gestión y resolución de los conflictos por el agua, las cuales se plantearon en el acápite 4.

- Sostenibilidad financiera de la gestión del agua:

En las disposiciones generales de la Ley se establezca que el agua es un recurso estratégico para el desarrollo sostenible y la seguridad de la Nación (Art. 1), y que la gestión integrada de los recursos hídricos sea de interés nacional y necesidad pública (Art. 3). Sin embargo, por otro lado, se dispone que el costo de operación de la Autoridad Nacional del Agua y de su estructura orgánica, se financie por “los pagos que efectúan los usuarios de agua por concepto de retribuciones económicas por el uso de agua y por el vertimiento de aguas residuales” (Art. 16, 95). Esta es una grave incongruencia y contradicción que debe corregirse. No hacerlo significaría perpetuar la situación heredada, en donde los exiguos recursos presupuestales de la gestión pública del agua dependen de las recaudaciones por canon por el uso del agua y las tarifas por uso no agrario del agua.

decisiones, desde un nivel de autoridad superior hacia niveles de autoridad subordinados, de menor jerarquía funcional o territorial, dentro del ámbito de la misma persona jurídica. La autoridad que tenga sigue siendo responsable y, consecuentemente, puede revocar la delegación o revisar las decisiones.

57 Ley de Bases de la Descentralización – Ley Nº 27783, del 17 de Julio del 2002. Establece objetivos a nivel político,

administrativo, social y ambiental, los cuales orientan los fines y alcances de la ley. 58

Excepto la mención a la situación conflicto como una de las causales para que la Autoridad Nacional declare estado

de emergencia (Art. 15.6). Debe asimismo mencionarse que la Ley General del Ambiente (Ley 28611), a pesar de no hacer una definición de conflicto, hace una referencia a los medios de resolución y gestión de conflictos ambientales, en los Artículos 151 y siguientes (Bocchio, 2008). 59

Desde la Autoridad local del Agua hasta un Tribunal Nacional de Resoluciones de Controversias Hídricas.

39

Esta grave observación se sustenta con los siguientes argumentos:

- Las funciones y responsabilidades que tiene la Autoridad Nacional son de beneficio e interés de la nación en su conjunto, por lo que no es coherente ni justo exigir que quienes tienen derechos de uso de agua sean los que asuman el peso del financiamiento de la gestión pública del agua.

- No es aceptable que la administración estatal se financie siquiera parcialmente con recaudaciones por el uso del recurso hídrico de la cuenca y por el vertimiento de aguas residuales en un cuerpo receptor. Por principio, el destino del pago por estas contraprestaciones debe ser para solventar directamente la conservación y protección del recurso del mismo medio natural (la cuenca) del cual se ha extraído el agua y al cual se está vertiendo aguas con carga residual.

- En el marco de la Ley General de Aguas, los agricultores regantes de costa y sierra consideraban que la tarifa y el canon de agua era una suerte de tributo obligatorio que no beneficiaba al sistema hídrico, mayormente destinado a cubrir gastos de la burocracia administrativa, resistiéndose a pagarlo (Hendriks, 2006), e incluso rechazan este pago por considerar que el agua es de la comunidad (Canales, 2009). Esa posición continuará ahora para la “retribución económica”, equivalente al anterior canon de agua.

- Las funciones y actividades de la Autoridad Nacional son bastante diversas y ambiciosas60

y mayores a las asignadas por la anterior Ley General de Aguas, las cuales no se podían cumplir por los limitados recursos asignados. Por lo tanto, ahora se requerirán aún mayores recursos (humanos, materiales y financieros) para cumplirlas adecuadamente.

- La situación y nivel actual de la gestión pública del agua y de la autoridad del agua es débil y desprovista de los recursos humanos y materiales adecuados. Por lo que se requerirá una fuerte inversión inicial para superar esto, que no puede provenir de los usuarios.

Estas graves contradicciones e inconsistencias al interior de la Ley, le quitan la solidez y eficacia a este importante instrumento. La situación debe remediarse, por la vía contundente de modificar la misma Ley, o por la vía paliativa pero más corta del Reglamento que corrija la situación en la medida de lo posible. La conclusión es clara e incuestionable: si es que no se financia adecuadamente la implementación de la Ley de Recursos Hídricos recientemente promulgada, no sólo sería ineficaz e inútil la Ley como instrumento de adaptación al cambio climático, sino también se pondría en riesgo la gobernabilidad y el desarrollo sostenible del país.

Por lo tanto, se propone las siguientes enmiendas a la Ley:

- Descartar que las retribuciones económicas por el uso del agua y las retribuciones económicas por el vertimiento de agua residual sean una fuente financiera de la Autoridad del Agua. Por lo tanto, eliminar el numeral 2 del Artículo 16 de la Ley.

- El financiamiento de las funciones y actividades planificadas para la Autoridad del Agua deberá ser cubierto básicamente por el Presupuesto de la República (Tesoro Público).

- El destino para las recaudaciones por retribuciones económicas por el uso del agua y las retribuciones económicas por el vertimiento de agua residual, será financiar los proyectos y actividades de conservación y protección del agua y la gestión de riesgos de desastres con enfoque preventivo, en la misma cuenca en donde se colecta los recursos. Estos proyectos y actividades deberán formar parte de los planes de gestión de recursos hídricos en las

60

Estas responsabilidades incluyen: la administración del otorgamiento derechos de uso del agua (superficial y

subterránea) y cumplimiento de obligaciones de los titulares, la administración de las reclamaciones relativas al agua, la vigilancia y fiscalización de todos los cuerpos de agua, conducir los procedimientos sancionadores, velar pro por la conservación y protección de fuentes, velar por el cumplimiento de las zonas de veda y las zonas de protección y de restricción, evaluación de impacto ambiental relacionados con el recurso hídrico, autorización de vertimiento de agua residual, autorización del reuso de agua residual, promoción del aprovechamiento eficiente del agua, aprobación y supervisión del plan de adecuación para el aprovechamiento eficiente de recursos hídricos, otorgamiento de reservas de recursos hídricos, aprobación de obras de infraestructura hidráulica públicas o privadas, el co-financiamiento del Plan Nacional de Recursos Hídricos, el co-financiamiento de planes y programas integrales de de control de avenidas y prevención de desastres naturales, inventario y evaluación de los recursos hídricos, análisis de vulnerabilidad de los recursos hídricos frente al cambio climático, entre otras.

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cuencas. Los recursos del Presupuesto Público serán usados para complementar estos aportes financieros, priorizando las cuencas de menor solvencia económica.

El Plan Nacional de los Recursos Hídricos, los planes de gestión de recursos hídricos de las cuencas y los planes de prevención de desastres y adaptación al cambio climático (Art. 89, 99, 119) deben tener prioridad de financiamiento con fondos del Presupuesto Público, lo cual debe ser asumido así por el Ministerio de Economía y Finanzas. Asimismo, se debe gestionar ante la cooperación internacional programas y proyectos para adaptación al cambio climático.

- Sesgo Agrario:

Continúa también el sesgo sectorial agrario acendrado en la gestión del agua, acaso porque el uso agrario del agua se adjudica más del 80% del uso consuntivo nacional del agua. Bastante analizada, la figura de ser “juez y parte” es un problema histórico que ha sesgado las decisiones de la autoridad de aguas, debilitando su rol como autoridad, y restando visión para una gestión de multiusos del agua y para ver la relación agua - ambiente, como se mostró en la sección 2. En la Ley, la Jefatura de la Autoridad Nacional es designada unilateralmente por el Ministerio de Agricultura. Es sin embargo esperanzador ver que se deja una ventana abierta (Sexta disposición complementaria final) para una eventual futura adscripción de la Autoridad Nacional del Agua al flamante Ministerio del Ambiente, aún en proceso de organización.

Se propone que se tome la decisión política de adscribir en un plazo corto la Autoridad Nacional del Agua al Ministerio del Ambiente, lo cual implicaría desarrollar las acciones de fortalecimiento institucional a dicho Ministerio. La cooperación técnica financiera internacional puede contribuir a operar esta decisión política.

- Integración de la gestión de riesgos de desastres:

El vínculo entre la gestión de riesgos de desastres y los efectos del cambio climático con la gestión integral de recursos hídricos en la cuenca es mínimamente abordado en la Ley (Artículos 89º y 119º), a pesar de la importancia e incidencia de la gestión de riesgos de desastres con respecto a la gestión del agua, en la realidad y situación del Perú. A su vez, la relación entre el ordenamiento territorial y los recursos hídricos no es tomada en cuenta.

INDECI no es mencionado como parte integrante del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos. Tema crucial es que no explica la Ley es cómo se va a financiar los planes y programas relativos a la adaptación prevención de desastres y la adaptación frente al cambio climático, a pesar del alto costo que esto conllevaría si se requiere resultados significativos, en un contexto de cambio climático.

La integración entre la gestión de riesgos de desastres y la gestión de recursos hídricos se va a lograr a través del cumplimiento de las propuestas antes hechas sobre la descentralización de la gestión del agua y participación de actores, y sobre la sostenibilidad financiera de la gestión del agua.

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6. Conclusiones:

El calentamiento del sistema climático mundial es un hecho innegable y un proceso en marcha acelerada, cuya evolución y magnitud son relativamente impredecibles, así como sus consecuencias e impactos. Es sin duda la principal amenaza ambiental mundial que confrontan las naciones, y está comprometiendo las posibilidades de desarrollo sostenible de los países del mundo y al Perú en particular.

En relación a los recursos hídricos, el cambio climático está ocasionando en el Perú un incremento de la precipitación anual y estacional en el Norte del país aprox. a partir de los 11º LS con tendencia a aumento con la cercanía al Ecuador. Al contrario, a partir de los Andes del Centro y del Sur, se observa una tendencia a diminución. Esta disminución, sumada al aumento de temperatura, conduce a un mayor déficit en el balance hídrico en las cuencas del centro y sur del Perú. Asimismo, se observa un irreversible retroceso del área de glaciares, proceso que causa preocupación dada la importancia de los glaciares como reserva de agua sólida.

Los impactos del cambio climático que deben ser motivo de mayor preocupación, por su envergadura y crecimiento vertiginoso e inmanejable, son los producidos por eventos hidrometeorológicos extremos, exacerbados por las vulnerabilidades ambientales, sociales, económicas e institucionales. Estos desastres pueden agigantarse y generar un inconmensurable dolor y pérdidas de vidas humanas, gran estrago económico para la sociedad peruana y en forma focalizada hacia las poblaciones y comunidades más pobres.

La mitigación del cambio climático mediante la reducción de las emisiones de GEI requiere impostergablemente del compromiso político enérgico y responsable de parte de los principales países emisores, lo cual no se está produciendo. Esto conllevaría a que se genere en las distintas regiones del planeta severos impactos y efectos irreversibles en los recursos, ecosistemas y comunidades. Se trata de un problema ético mundial de la mayor trascendencia e implicancia.

La adaptación al cambio climático consiste de la implementación de iniciativas y medidas con el objeto de reducir la vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos a los efectos del cambio climático. En el Perú, los factores físicos, sociales, económicos y ambientales de la vulnerabilidad configuran una situación bastante crítica que exige tomar acción eficazmente y de inmediato. Las políticas y estrategias para la gestión del agua -en su conjunto y de manera coherente, debe constituir una estrategia global de adaptación al cambio climático.

El actor que más ha incidido y más responsabilidad tiene en configurar la problemática de la gestión del agua en el Perú es el Gobierno y sus instituciones. Históricamente las políticas hídricas gubernamentales han demostrado ser desacertadas e inefectivas en relación al logro de los objetivos de desarrollo sostenible. Los problemas producidos han creado las condiciones que explican la ocurrencia e incidencia de conflictos sociales por el agua.

Los conflictos por el agua ponen en evidencia problemas de gestión del agua subyacentes y la situación de crisis de la gestión del agua. La incidencia de conflictos por el agua en el Perú están en franco aumento, no simplemente por la escasez de agua, sino fundamentalmente por la prevalencia de problemas estructurales en la gestión del agua y por la percepción de los actores locales que sus valores y necesidades fundamentales están amenazados. Para que la gestión del agua constituya un medio eficaz de adaptación al cambio climático, primero debe superarse la situación de crisis en la que está inmersa.

Se propone que la estrategia global de adaptación a los efectos del cambio climático sobre la disponibilidad y aprovechamiento de recursos hídricos tenga como primer objetivo la superación de la actual crisis de la gestión del agua en el Perú, y comprenda cinco aspectos centrales, siendo el primero de ellos el fundamental. Los cinco aspectos son: i) implementación del enfoque GIRH; ii) integración de la gestión de riesgos de desastres; iii) descentralización de la gestión pública del agua y participación de actores; iv) gestión y resolución de conflictos por el agua; v) énfasis en la gestión de la demanda del agua.

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El marco legal tiene una gravitante importancia como herramienta de adaptación al cambio climático. La nueva Ley de Recursos Hídricos tiene atributos importantes y es un gran primer paso para la solución de la problemática de la gestión del agua en el Perú, dejando atrás la obsoleta Ley General de Aguas. Sin embargo, en lo esencial se observa una falta de coherencia entre sus postulados fundamentales y el contenido y cuerpo de la Ley, que pudiera ser reflejo del estilo tradicional de gestión pública del agua en el Perú aún prevaleciente. Se presenta aportes para el Reglamento de la Ley, pero hay otros para los que corresponde enmiendas a la Ley, lo que respetuosamente se recomienda canalizar vía iniciativa legislativa.

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Referencias Bibliográficas

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