CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU–RUSSIA SHARED NEIGHBOURHOOD. BETWEEN SOFT AND HARD POWER (before...

AKADEMIA OBRONY NARODOWEJ

KWARTALNIKKWARTALNIKKWARTALNIKKWARTALNIK

nr nr nr nr 4444((((99993333))))

WARSZAWAWARSZAWAWARSZAWAWARSZAWA 20 20 20 2011113333

ESZYTY

AUKOWE

KOMITET NAUKOWY dr hab. inż. Andrzej Glen – przewodniczący,

prof. dr hab. Stanisław Zajas – zastępca przewodniczącego, prof. dr hab. Waldemar Kaczmarek – Wydział Zarządzania i Dowodzenia, prof. dr hab. Waldemar Kitler – Wydział Bezpieczeństwa Narodowego,

Dr James Corum – Bałtycka Akademia Obrony, Col. Miroslaw Dimitrov, Assoc. Prof. – Akademia Obrony Narodowej w Sofii,

Lieutenant-General Professor Teodor Frunzeti, PhD – Uniwersytet Obrony Narodowej w Bukareszcie, Doc. Ing. Mariana Kuffova, Assoc. Prof. – Akademia Sił Zbrojnych Słowacji,

Professor Pavel Necas – Akademia Sił Zbrojnych Słowacji, Col. Dimitar Tashkov, Assoc. Prof., PhD – Akademia Obrony Narodowej w Sofii,

mgr Adam Szynal

Redaktor naukowy: dr hab. Ryszard Chrobak

Zespół redakcyjny: mgr Anna Doraczyńska – redaktor naczelna (tel. 6/813-516),

mgr Jeremy Wysakowski-Walters – redakcja tekstów angielskich Terry Andrew Deal – redakcja tekstów angielskich

Lista recenzentów Commander Professor Vasile BUCINSCHI, Ph.D.; Assoc. Prof. Dipl. Eng. Pavel BUČKA, Ph.D.;

Colonel Assoc. Prof. Gheorghe CALOPĂREANU, Ph.D.; Colonel Miroslav Stefan DIMITROV, Assoc. Prof.; Colonel Instructor Pascu FURNICĂ, Ph.D.;

Doc. Ing. Peter LIPTAK, Cs.C. ; Colonel Assoc. Prof. Iulian MARTIN, Ph.D.; Colonel Professor Dimitar NEDYLKOV; Colonel Assoc. Prof. Constantin POPESCU, Ph.D.; Colonel Professor Ion ROCEANU, Ph.D.; Researcher Alexandra SARCINSCHI, Ph.D.; Assoc. Prof. Dipl.

Eng. Peter SPILÝ, Ph.D.; dr hab. Andrzej Glen; prof. dr hab. Waldemar KACZMAREK; prof. dr hab. Waldemar KITLER; płk prof. dr hab. Dariusz KOZERAWSKI; prof. dr hab. Marian KOZUB;

dr hab. Zdzisław KURASIŃSKI; dr hab. Józef MARCZAK; płk dr hab. Maciej MARSZAŁEK; płk dr hab. Wojciech NYSZK;

gen. dyw. dr hab. Bogusław PACEK; prof. dr hab. Jacek PAWŁOWSKI; prof. dr hab. Piotr SIENKIEWICZ; dr hab. Stanisław SIRKO;

prof. dr hab. Zenon STACHOWIAK; dr hab. Jeremiasz ŚLIPIEC; płk prof. dr hab. Jarosław WOŁEJSZO; prof. dr hab. Marek WRZOSEK;

prof. dr hab. Stanisław ZAJAS; dr hab. Janusz ZUZIAK

Adres redakcji: 00-910 Warszawa 72 al. gen. Antoniego Chruściela 103, bl. 4

tel./fax: (6)813-516 e-mail: [email protected]

Wszystkie artykuły są dostępne w wersji angielskiej

w National Defence University Scientific Quarterly.

„Zeszyty Naukowe Akademii Obrony Narodowej” są indeksowane w międzynarodowej bazie

Index Copernicus Master List.

Artykuły publikowane w „Zeszytach Naukowych AON” są recenzowane przez specjalistów.

Wyrażają indywidualne poglądy autorów; są również sprawdzane przez system antyplagiatowy.

Nakładem Akademii Obrony Narodowej

Skład, druk i oprawa: Wydawnictwo Akademii Obrony Narodowej, zam. nr 409/2014, nakład 200 egz.

3

S P I S T R E Ś C I BEZPIECZEŃSTWO MIĘDZYNARODOWE

INTERNATIONAL SECURITY płk dr hab. Maciej MARSZAŁEK

mgr Irmina DENYSIUK Elementy wsparcia procesu stabilizacji i odbudowy państw ................................................................ 5 Components of stabilisation and reconstruction processes in contemporary crisis response operations ............................................................................................................................... 5 dr hab. Andrzej CIUPIŃSKI Podstawy traktatowe Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej .............. 31 Treaty principles of the EU’s Common Foreign and Security Policy ................................................. 51

dr Stanisław MAKSIMIEC Idee zjednoczeniowe „Ojców Europy” w praktyce integracyjnej ....................................................... 72 „Fathers of Europe” uniting ideas in integration practice ................................................................... 93 dr hab. Agnieszka LEGUCKA Conflict management we „wspólnym sąsiedztwie” Unii Europejskiej i Rosji. Między soft i hard Power .............................................................................................................................. 113 Conflict management in the EU-Russia shared neighbourhood. Between soft and hard power ....... 130 dr inż. Jerzy Tomasz LIMANOWSKI „BRICS” jako kreator bezpieczeństwa w środowisku międzynarodowym – rola Federacji Rosyjskiej w świetle kryzysu krymskiego ........................................................................ 148 BRICS - a security's creator in the international environment - the role of the Russian Federation against the background of the Crimea Crisis .................................................................................... 148 ppłk dr Sławomir IWANOWSKI Biała Księga o Obronie i Bezpieczeństwie Narodowym Francji z 29 kwietnia 2013 roku .............. 175 The ‘French White Paper on Defence and National Security’, April 29, 2013 ................................. 175

BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE I OBRONNOŚĆ PAŃSTWA NATIONAL SECURITY AND STATE DEFENCE dr inż. Marian KULICZKOWSKI Przygotowania obronne państwa w systemie bezpieczeństwa narodowego RP – podział i charakterystyka zadań obronnych .................................................................................................. 192 State defence preparations in the national security system of the Republic of Poland ..................... 211 prof. dr hab. Waldemar KITLER Organizacja bezpieczeństwa narodowego RP w kontekście ochrony ładu wewnętrznego w państwie ........................................................................................................................................ 230 Organisation of the National Security in Poland in the Context of a Country’s Internal Order Protection ......................................................................................................................................... 230

4

dr hab. Ryszard CHROBAK

płk dr hab. Marek KUBIŃSKI Zagrożenia bezpieczeństwa państwa ................................................................................................249 State Security Threats .......................................................................................................................249 płk rez. dr Eugeniusz JENDRASZCZAK Rozwój współczesnych narzędzi bezpieczeństwa .............................................................................264 Development of Contemporary Security Tools ................................................................................264 dr inż. Bogdan MICHAILIUK Podsystem ratownictwa i ochrony ludności ......................................................................................274 Rescue and Civil Protection Subsystem ............................................................................................292 dr Jarosław SOLARZ Skażenia chemiczne – typologia zagrożeń .......................................................................................310 Chemical contamination - typology of threats ..................................................................................310 Robert MARCJAN

Marek ŁAKOMY Michał WYSOKIŃSKI Kamil PIĘTAK Marek KISIEL-DOROHINICKI Analiza kryminalna wspomagana narzędziami GIS w aplikacji LINK .............................................326 Criminal intelligence supported with spatial analysis tools in LINK application .............................326

EDUKACJA DLA BEZPIECZEŃSTWA EDUCATION FOR SECURITY

dr Marcin MAZUREK Obywatelskie uwarunkowania edukacji dla bezpieczeństwa ............................................................346 Civic determinants of security education ..........................................................................................365 dr Ilona URYCH Nowe wyzwania edukacji dla bezpieczeństwa – aktywność fizyczna „lekarstwem” na wybrane zagrożenia czasu pokoju w XXI wieku .........................................................................384 New challenges for safety education - physical activity “cure” for selected peacetime threats in the XXI century ............................................................................396 kmdr dr hab. Ryszard SZYNOWSKI Szkolenie obronne kadr administracji publicznej w ramach wyższych kursów obronnych ..............408 Military Administration Personnel ....................................................................................................408

ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW

5

ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI

I ODBUDOWY PAŃSTW

płk dr hab. Maciej MARSZAŁEK mgr Irmina DENYSIUK Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

Abstract

Stabilization and reconstruction of countries, although are often considered as distinct

actions, usually are an integral part of many activities undertaken in the scope of crisis

response operations, including mainly peace support operations. Therefore the statement

that stabilization and reconstruction is a set of actions and tasks taken within the confines

and background of crisis response operations, which is acknowledged as a main assump-

tion of this consideration, needs to be emphasized.

Taking into consideration the need of comprehensive approach to crisis response that is

stressed nowadays, such a perception of the processes outlined above seems to be fully

justified and desired, both by the political and military decision-makers. It also needs to be

pointed out, that wide object scope that includes stabilization and reconstruction, requires

knowledge systematization and its distribution among all subjects involved in these specific,

but extremely necessary actions. Military success is just a prelude to further actions aimed

to achieve a stable situation in a country, and only then the reconstruction of its govern-

mental structures and security forces can be carried out. At the end of the process we

should be able to pass on complete responsibility for a proper country's functioning to the

local authorities.

Key words – failed states, failing states, crisis response operations, stabilization and reconstruction, PRTs (Provincial Reconstruction Teams), SSR (Security Sector Reform)

Wstęp Stabilizacja i odbudowa (rekonstrukcja) państw, mimo iż często rozpatrywane

są jako odrębne działania, to zazwyczaj stanowią one integralny element wielu operacji o charakterze reagowania kryzysowego, w tym głównie operacji wsparcia pokoju. Często działania te postrzegane są jako odrębne operacje, jednakże takie ich wyróżnienie wydaje się być wyraźną próbą wyeksponowania ich rangi oraz

Zeszyty Naukowe AON nr 2(59) 2005 ISSN 0867–2245

Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2013

ISSN 2299-6753

BEZPIECZEŃSTWO MIĘDZYNARODOWE

MACIEJ MARSZAŁEK, IRMINA DENYSIUK

6

charakteru. Podkreślenia zatem wymaga stwierdzenie, które uznaje się za główne założenie niniejszych rozważań, iż stabilizacja i rekonstrukcja stanowi zbiór dzia-łań, zadań, podejmowanych w ramach i na tle operacji reagowania kryzysowego. Tym samym należy podkreślić, iż zbiór tych przedsięwzięć nie jest przypadkowy, a wręcz przeciwnie, świadomie ukierunkowany na osiągnięcie założonego celu, dlatego też można rozpatrywać je jako proces. Oznacza to, że proces stabilizacji i odbudowy pojmowany powinien być jako ciąg zmian (działań, zadań) podejmowa-nych w ramach operacji o charakterze reagowania kryzysowego, zachodzących po sobie lub na siebie nachodzących według przyjętych założeń ujętych w planie ope-racji.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: J. K. Wither, Counterinsurgency Operations (COIN), Materiały

z konferencji naukowej „Misje stabilizacyjne dla odbudowy państw”, zorganizowanej 13–14 maja 2009 roku w AON, także: M. Marszałek (red), Koncepcja użycia sił zbrojnych w wojnach nieregularnych, pra-ca naukowo-badawcza nr III.5.1.0, AON, Warszawa 2011, s. 11.

Rys. 1. Umiejscowienie działań stabilizacji i rekonstrukcji na tle prowadzonej operacji reagowania kryzysowego

Uwzględniając współcześnie podkreślaną konieczność kompleksowego podej-

ścia do rozwiązywania sytuacji kryzysowych, takie postrzeganie tych działań wy-daje się w pełni uzasadnione i pożądane zarówno przez decydentów politycznych, jak i wojskowych. Wzmożone zainteresowanie tą problematyką współcześnie eks-ponowane jest również w kontekście trwającej operacji Sojuszu Północnoatlantyc-kiego w Afganistanie. Szczególne zaś rozważania ukierunkowane są na ich sku-teczność i faktyczną zdolność kreowania bezpiecznego i stabilnego środowiska. Istotne wydaje się także wskazanie na wielowymiarowość tych działań oraz wie-lość podmiotów w nie zaangażowanych. Dlatego dużo uwagi w kontekście działań stabilizacji i rekonstrukcji poświęca się kształtowanej wielopodmiotowej współpracy


7

w ich realizacji. Wnioski z dotychczasowych operacji wskazują, że wspomniana współpraca nie jest jeszcze na takim poziomie, jakiego się oczekuje. Jednakże można przyjąć, że zarówno Sojusz Północnoatlantycki, jak i Unia Europejska oraz Orga-nizacja Narodów Zjednoczonych dostrzegają potrzebę wspólnego wykorzystania zróżnicowanych pod względem przedmiotowym zdolności. Jedynie takie podejście może bowiem zagwarantować sukces w przyszłych operacjach wymagających stabili-zacji i rekonstrukcji (odbudowy).

Należy zaznaczyć, że szeroki zakres przedmiotowy obejmujący stabilizację i odbudowę wymaga usystematyzowania wiedzy i propagowania jej wśród wszyst-kich podmiotów angażujących się w te specyficzne, ale niezwykle potrzebne dzia-łania. Osiągnięcie pożądanego stanu końcowego, zdefiniowanego przez decyden-tów politycznych wymaga nie tylko skutecznych działań stabilizacyjnych, ale także działań ukierunkowanych na odbudowę państwa. Natomiast sukces militarny sta-nowi jedynie preludium do dalszych działań zmierzających do ustabilizowania sytuacji w państwie, a następnie odbudowy jego struktur rządowych oraz sił bez-pieczeństwa, i w rezultacie całkowitego przejęcia odpowiedzialności za właściwe funkcjonowanie państwa przez lokalne władze.

Rozważania na temat procesu stabilizacji i rekonstrukcji przeprowadzono i uporządkowano według następujących problemów badawczych: problemu ogól-nego i problemów szczegółowych. Sformułowano następujący problem ogólny: W jaki sposób elementy wykorzystywane przez siły trzecie w procesie stabilizacji i odbudowy wspierają państwa upadłe bądź upadające?. Mając na względzie zło-żoność wspomnianego problemu, za celowe uznano zidentyfikowanie następują-cych problemów szczegółowych:

1. Jaka jest istota działań stabilizacji i rekonstrukcji? 2. Jakie elementy je wpierające można wyróżnić i jaka jest ich rola w zakresie

stabilizacji i odbudowy państw? 3. W jaki sposób zorganizowano użycie tych elementów w praktyce, w opera-

cjach w Iraku i Afganistanie? Niniejszy artykuł zawiera opis wybranych rezultatów badań przeprowadzonych

w ramach statutowej działalności badawczej w Wydziale Bezpieczeństwa Narodo-wego Akademii Obrony Narodowej. Opracowane wyniki badań stanowią zatem zwarte i syntetyczne wyjaśnienie narzędzi i metod wykorzystywanych w ramach wsparcia procesu rekonstrukcji i odbudowy państw.

Współczesna wizja i misja stabilizacji i rekonstrukcji państw Operacje stabilizacji i początkowej rekonstrukcji, jak nazywa te działania Ri-

chard Nelson, mogą być rozpatrywane w tradycyjny sposób, zwyczajowo prefero-wany przez wojskowych. Podejście to uwzględnia cele, role, misje, zadania, kon-cepcje operacji oraz pożądane efekty. Istotne jest zatem, że planowane operacje wojskowe muszą zostać właściwie wkomponowane w istniejące uwarunkowania


8

polityczne. Stąd też jedna z definicji operacji stabilizacyjnych i rekonstrukcji (od-budowy), przytoczonych przez R. Nelsona wyjaśnia te działania jako proces,

umożliwiający osiągnięcie trwałego pokoju w nieprzyjaznym środowisku operacyj-

nym

1. Nie odnosząc się do merytorycznej i metodologicznej poprawności tej defi-nicji, można stwierdzić, że jej treści podkreślają znaczenie politycznego stanu koń-cowego, który jest ważniejszy od osiągniętego wcześniej sukcesu militarnego. Podejście to według cytowanego na wstępie autora wydaje się zgodne z podej-ściem wypracowanym przez Sojusz Północnoatlantycki w odniesieniu do większo-ści operacji ze zbioru operacji reagowania kryzysowego spoza artykułu 5. Traktatu waszyngtońskiego, które w dużej części obejmują działania związane ze stabiliza-cją i rekonstrukcją (odbudową).

Według autorów opracowania „Improving Capacity for Stability and Recon-struction Operations” zbiór wysiłków określonych jako stabilizacja i rekonstrukcja obejmuje wiele nakładających się misji, które same w sobie są komponentami zróżnicowanych pod względem przedmiotowym strategii (podejść) i działań. Stabi-lizacja, ich zdaniem, odnosi się do wysiłku zmierzającego do zakończenia konflik-tu oraz powstrzymania zawirowań społecznych, ekonomicznych i politycznych2. Osiągnięcie stabilizacji w każdej z wymienionych sfer jest niezbędne przed podję-ciem działań rekonstrukcyjnych. Można bowiem zgodzić się z konstatacją autorów przytoczonego opracowania, że bez osiągnięcia i utrzymania stabilizacji i związanego z tym bezpieczeństwa jakiekolwiek inne przedsięwzięcia, zazwyczaj przynoszą jedynie skutek krótkotrwały. Podążając tym tokiem rozumowania można przyjąć, że stabiliza-cja jest jednym z fundamentalnych elementów działań (komponentów) podejmo-wanych w operacji.

Stabilizacja, jak już wspomniano, może być elementem interwencji o charakte-rze reagowania kryzysowego. W tym wypadku jej celem jest szybkie doprowadze-nie do zakończenia konfliktu. Stabilizacja jest także niezbędna po zakończeniu działań bojowych, które świadomie lub nieświadomie mogą doprowadzić do wy-buchu innego (dodatkowego) konfliktu. Ponadto stabilizację uznaje się za niezwy-kle ważny element działań umożliwiających zdławienie rebelii (powstania), która jest źle postrzegana przez społeczność międzynarodową. W tych specyficznych i niezwykle trudnych dla sił zbrojnych operacjach duże znaczenie przypisywane stabilizacji wynika z potrzeby uzyskania silnego poparcia lokalnej społeczności, która słusznie traktowana jest jako środek ciężkości3. Uzyskanie tego poparcia uzależnione jest w dużej mierze od zapewnienia bezpieczeństwa ludności cywilnej, a tym samym doprowadzenia do zakończenia przemocy zbrojnej oraz wyelimino-

1 R. Nelson, How Should NATO Handle Stabilisation Operations and Reconstruction Efforts?,

The Atlantic Council of the United States, Washington D.C. 2006, s. 2. 2 N. Bensahel, O. Oliver, H. Peterson, Improving Capacity for Stability and Reconstruction Op-

erations, RAND, Santa Monica 2009, s. 3. 3 Środek ciężkości to właściwości, możliwości lub miejsca, z których kraj (naród), Sojusz, siły

zbrojne lub inne grupy czerpią swobodę działania, siłę fizyczną lub wolę. Zob. Słownik pojęć sojusz-

niczej obrony powietrznej, AON, Warszawa 2003, s. 30.


9

wania wszelkich sytuacji, niosących znamiona zagrożenia dla lokalnej społeczno-ści. Elementy stabilizacji mogą obejmować także operacje przeciwterrorystyczne (Counterterrorism Operations – CT) czy przeciwpartyzanckie (Counterinsurgency operations – COIN), które zakwalifikowane zostały do zbioru operacji reagowania kryzysowego4. Jeśli bowiem operacje te prowadzone są w niepewnym środowisku, stabilizacja może okazać się kluczowa dla pozyskiwania informacji wywiadow-czych. Stabilizację można także uznać za część działań prowadzonych po zakoń-czeniu konfliktu, która jest niezbędna w odniesieniu do jakichkolwiek wysiłków wkładanych w odbudową państwa.

Z kolei rekonstrukcja dotyczy procesu budowy lub przebudowy struktur państwa, które zapewnią skuteczne sprawowanie władzy, społeczny i ekonomiczny rozwój oraz bezpieczeństwo narodowe. Rekonstrukcja staje się możliwa dopiero, gdy zostaje osią-gnięty odpowiedni poziom stabilizacji w każdym z opisanych wcześniej sektorów. Uzasadnione zatem wydaje się stwierdzenie, że stabilizacja stanowi warunek sine qua non rekonstrukcji. Bez stabilizacji podjęte wysiłki w zakresie rekonstrukcji nie przyniosą pożądanych, i co równie ważne, długotrwałych skutków.

W aspekcie konfliktu zbrojnego, scharakteryzowane pokrótce dwie grupy zadań odgrywają odmienną rolę. Stabilizację z założenia uznaje się w gronie ekspertów za klucz do zakończenia użycia przemocy. Rekonstrukcja dla odmiany postrzegana jest jako element mający zapobiegać ponownej eskalacji przemocy. Mimo iż występuje wyraźna różnica pomiędzy stabilizacją a rekonstrukcją (odbudową), działania te są wzajemnie ze sobą powiązane, a co więcej, zależne od siebie.

Uwzględniając zróżnicowane środowisko (uwarunkowania) prowadzenia operacji stabilizacyjnych i rekonstrukcji trzeba zauważyć, że zakres zadań realizowanych przez siły zbrojne może być z jednej strony szeroki, z drugiej zaś – ograniczony5. Jednakże zadania związane z bezpieczeństwem powinny być przede wszystkim ukierunkowane na zagwarantowanie bezpieczeństwa innemu personelowi i podmiotom uczestniczą-cym w operacji. Tego rodzaju szczegóły obowiązkowo muszą być przedmiotem negocjacji na wczesnym etapie planowania operacji oraz wypracowania jej sto-sownego mandatu6.

Za główny priorytet w zakresie bezpieczeństwa uznaje się te działania, które pozytywnie wpływają na środowisko, czyniąc je środowiskiem bezpiecznym, jesz-cze przed rozpoczęciem działalności typowej dla stabilizacji i rekonstrukcji. Głów-nie są to obszary misji obejmujące: wymuszanie porozumienia o przerwaniu ognia, rozbrojenie zwaśnionych stron, zbieranie i niszczenie broni i uzbrojenia, kontrolo-wanie stref zdemilitaryzowanych oraz ustanowienie poprawnych stosunków (rela-cji) z miejscową ludnością cywilną. Powszechnie uznaje się, że tworzenie bez-

4 Zob. AJP-3.4, Non-Article 5 Crisis Resposnse Operations, Brussels2010; M. Marszałek, Ope-

racje reagowania kryzysowego NATO. Istota, uwarunkowania, planowanie, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2013.

5 Siły Zbrojne, np. Sojuszu Północnoatlantyckiego mogą być jedynie elementem wspierającym operacje stabilizacyjne i rekonstrukcji, tak jak w przypadku misji szkoleniowej NATO w Iraku.

6 R. Nelson, wyd. cyt., s. 6.


10

piecznego środowiska wymaga przede wszystkim koncentracji na siłach bezpie-czeństwa. Warto nadmienić, że według ekspertów amerykańskich pod pojęciem „siły bezpieczeństwa” kryją się nie tylko siły zbrojne, ale także policja, straż gra-niczna oraz inne podmioty, odpowiadające w państwie za zapewnienie bezpieczeń-stwa narodowego.

Ochrona środków walki oraz magazynów amunicji powinna być potraktowana priorytetowo przez komponent wojskowy wydzielony do działań stabilizacyjnych i rekonstrukcji. Trzeba wspomnieć tu o doświadczeniach w tym względzie Sojuszu Północnoatlantyckiego, wyniesionych z operacji w Bośni i Hercegowinie oraz w Kosowie, a także o wnioskach wyciągniętych z wielu operacji utrzymania poko-ju Organizacji Narodów Zjednoczonych7, które potwierdzają tezę, że proces roz-brojenia, demobilizacji oraz reintegracji byłych żołnierzy może być wyjątkowo trudny, ale słusznie uznawany jest za kluczowy czynnik długoterminowej stabiliza-cji w obszarze po zakończeniu konfliktu.

Istotne znaczenie ma także informowanie opinii publicznej o prowadzonych działaniach. Siły zbrojne NATO muszą bowiem komunikować się z miejscową społecznością. Siły realizujące operacje stabilizacyjne i rekonstrukcji powinny wykorzystać organizacje publiczne oraz środki masowego przekazu do przekazy-wania rzeczywistych informacji, sprawowania kontroli oraz przeciwdziałania nie-pokojom społecznym, a także rozpowszechniania ważnych ogłoszeń w miejsco-wym języku.

Siły zbrojne muszą także zapewnić bezpieczeństwo terytorium, na którym są prowadzone działania stabilizacyjne i rekonstrukcji. Zakres zadań z tym związany obejmuje utrzymywanie stanu spokoju poprzez ustanowienie i sprawowanie sku-tecznej kontroli granic państwa oraz punktów granicznych w celu powstrzymania przemytu broni oraz nielegalnych towarów, przeciwdziałania przedostawaniu się rebeliantów (bojowników) do obszaru operacji oraz niekontrolowanemu przemiesz-czaniu się zorganizowanych grup przestępczych i terrorystów, a także zapewnienia bezpieczeństwa powracającym uchodźcom. Ci ostatni wymagają zazwyczaj szczegól-nej troski ze strony sił interwencyjnych, co w naturalny sposób wymusza wydzie-lenie niezbędnych sił i środków do ich ochrony. Co więcej, można zgodzić się z konstatacją R. Nelsona, że sojusznicze siły realizujące działania stabilizacyjne i rekonstrukcyjne mogą zaangażować się również w ustanowienie i utrzymanie swobody przemieszczania się ludności wewnątrz kraju, co wydaje się przedsię-wzięciem niezbędnym do powrotu wygnańców (przesiedleńców). Ponadto siły te będą starały się ułatwić prowadzenie legalnego handlu oraz przemieszczania się obywateli (podróży).

Odrębna, kolejna grupa zadań w zakresie stabilizacji związana jest z wymusze-niem i utrzymaniem bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. Główny wysiłek, zdaniem wspomnianego autora, powinien zostać ukierunkowany na ochronę ludno-

7 Szerz. M. Marszałek, T. Limanowski, Operacje pokojowe Organizacji Narodów Zjednoczo-

nych. Geneza – struktura – planowanie, AON, Warszawa 2011.


11

ści cywilnej, zapewnienie swobodnego dostępu organizacjom humanitarnym nio-sącym pomoc poszkodowanej ludności cywilnej, a także tymczasowe wypełnianie zadań typowo policyjnych oraz rozminowywanie terenu, na którym prowadzona jest operacja. Trafna wydaje się teza R. Nelsona, że uwzględniając duże ryzyko zmagań o podłożu etnicznym, do którego może dojść w środowisku po zakończe-niu konfliktu zbrojnego, główny wysiłek w zakresie stabilizacji i rekonstrukcji powinien zostać skierowany na zapewnienie trwałego porządku publicznego. Wnioski z przeprowadzonych do tej pory działań w Afganistanie i Kosowie wska-zują, że zorganizowana przestępczość oraz grupy zajmujące się produkcją i han-dlem narkotyków mogą stanowić poważną przeszkodę w realizacji przedsięwzięć związanych ze stabilizacją i rekonstrukcją. Uzasadniona wydaje się także refleksja, dotycząca wykorzystania adekwatnych do sytuacji i wykonywanych zadań reguł użycia siły8. Reguły te, jak słusznie podkreśla to między innymi R. Nelson, powin-ny być wyjątkowo przejrzyste, i co równie ważne regularnie monitorowane, a w razie potrzeby modyfikowane.

Siły zbrojne Sojuszu Północnoatlantyckiego oraz innych państw zaangażowa-nych w działania stabilizacyjne i rekonstrukcję muszą osłaniać i zapewnić bezpie-czeństwo infrastruktury krytycznej. Przedmiotem ochrony powinni stać się także najważniejsi liderzy polityczni, instytucje rządowe oraz wcześniej rozlokowane instalacje wojskowe. Skuteczne zapewnienie ochrony wymienionym podmiotom i obiektom uznaje się wręcz za niezbędne w kreowaniu bezpiecznego środowiska.

Dużego znaczenia w tego rodzaju operacjach nabiera koordynacja przedsię-wzięć z zakresu bezpieczeństwa. W całym okresie, w którym realizowane będą działania stabilizacyjne i rekonstrukcja, konieczna staje się koordynacja działań sił zbrojnych NATO z wysiłkami wnoszonymi na rzecz bezpieczeństwa innych pod-miotów, do których z pewnością można zaliczyć: siły zbrojne państw niebędących członkami Sojuszu Północnoatlantyckiego, a uczestniczących w operacji; lokalne siły zbrojne pod warunkiem, że zostaną one sformowane; cywilną policję oraz inne instytucje odpowiedzialne w państwie za bezpieczeństwo. Koordynacja musi być prowadzona w sposób wyjątkowo transparentny, podobnie jak przejrzyste muszą być reguły użycia siły czy też sama koncepcja operacji.

Siły zbrojne NATO mogą wnieść stosowny wkład w początkową odbudowę ukierunkowaną na niesienie podstawowej pomocy miejscowej ludności. Jeśli bowiem miejscowe lub inne zasoby niezbędne do odbudowy są niedostępne, to właśnie siły zbrojne państw trzecich (koalicji, sojuszu) muszą rozpocząć naprawę infrastruktury krytycznej. W początkowej fazie działania rekonstrukcyjne powinny zatem obej-mować przede wszystkim odbudowę zniszczonej infrastruktury, aby umożliwić napływ pomocy humanitarnej oraz zagwarantować dostawy energii elektrycznej, wody, żywności, pomocy medycznej i usług transportowych.

8 Reguły użycia siły (ang. ROE) określane są także mianem reguł zastosowania przemocy zbroj-

nej w słusznym celu.


12

Inny, ważny, niejako konstytuujący powodzenie całej operacji, jest aspekt za-pewnienia ciągłości działań stabilizacyjnych i rekonstrukcji. Można zgodzić się z tezą, że jest to wielkie wyzwanie ze względu na dużą częstotliwość rotacji zaan-gażowanego w operacje personelu oraz zazwyczaj długoterminowy charakter pro-blemów, które należałoby rozwiązać. Wydaje się, że problem ten można rozwią-zać, wydłużając czas trwania misji, szczególnie wyższego rangą personelu. Pomocna może okazać się także standaryzacja prowadzonej polityki oraz wykorzy-stywanych procedur.

Elementy wsparcia stabilizacji i rekonstrukcji Jedność wysiłków podejmowanych w ramach prowadzonych operacji jest nie

tylko podstawowym założeniem, a tym samym zasadniczą zasadą prowadzenia operacji o charakterze reagowania kryzysowego, ale także pewnym minimum nie-zbędnym do koordynacji działań, ich jednolitego postrzegania i stosowania w prak-tyce. Szczególne znaczenie ma to w aspekcie wysiłków podejmowanych dla osią-gnięcia stabilizacji w trudnym i niebezpiecznym środowisku operacyjnym, a więc w państwach upadających bądź upadłych. W obliczu zdobytych pierwszych do-świadczeń (Irak, Afganistan, Bałkany) wskazuje się na konieczność kompleksowe-go podejmowania jednorodnych działań i wykorzystywania jednolitych procedur9. Elementami, które w taki właśnie sposób wspierać mają proces stabilizacji i rekon-strukcji, są: idea Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy (Prowincional Recon-struction Teams – PRT’s), strategia Reformy Sektora Bezpieczeństwa (Security Sector Reform – SSR) i inne programy pomocowe, finansowane zarówno ze środ-ków rządowych, jak i pozarządowych państwa-gospodarza oraz państw trzecich.

Koncepcja Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy stanowiła reakcję na ro-snące zagrożenie odrodzenia się konfliktu paradoksalnie we wstępnym etapie stabi-lizacji sytuacji. PRT’s, tworzone na wzór modelu organizacyjnego, swoją uwagę mają skupiać przede wszystkim na aspektach realizacji zadań o charakterze cywil-no-wojskowym w trudnym środowisku zurbanizowanym i zamieszkałym przez lokalną społeczność, gdzie konieczne jest wsparcie dla tworzenia oraz utrzymania poziomu względnej stabilizacji i lokalnego bezpieczeństwa.

Prowincjonalne Zespoły Odbudowy (PRT’s) najczęściej mają charakter wielo-narodowy. Ich strukturę budują komponenty sił z różnych krajów (najczęściej dwóch, trzech), ale wyraźne różnice zarysowują się nie tylko wewnątrz poszcze-

9 Kluczowe jednak jest stwierdzenie, że standaryzacja, jako zabieg mający na celu ujednolicenie

elementów wsparcia, takich jak PRTs, zmniejszy ich zdolność do elastycznego i szybkiego reagowa-nia na dynamiczne i zmienne okoliczności typowe dla strefy pokonfliktowej. Elastyczność podejmo-wanych działań we współczesnych uwarunkowaniach środowisk konfliktogennych odgrywa istotną rolę i utożsamiana jest z rodzajem podejmowanych działań, sposobem ich podejmowania, zaangażo-waniem komponentów poszczególnych sił dla ich wykonania oraz możliwością modułowego wyko-rzystania tych sił.


13

gólnych Zespołów. Te rozbieżności wewnętrzne można bowiem zminimalizować w oparciu o zasadę dobrowolności zrzeszania się i tym samym możliwości współ-pracy z grupami narodowymi bliskimi nam kulturowo, mentalnie. Szczególnie widoczne różnice są natomiast pomiędzy poszczególnymi Zespołami stacjonują-cymi i wykonującymi swoje zadania w różnych prowincjach. Wydaje się, że moż-na wskazać na co najmniej dwa źródła wspomnianych rozbieżności strukturalnych. Po pierwsze – odmienne poziomy zagrożenia i (de)stabilizacji regionów. Oczywi-ste wydaje się być dostosowanie zarówno samej struktury Zespołów, jak i charak-teru wykonywanych przez nie przedsięwzięć do warunków panujących w regio-nach ich odpowiedzialności. Po drugie, daleko idące rozbieżności w aspekcie realizowanych zadań, a tym samym i struktury poszczególnych Zespołów wskazują na niemożliwość dokonania sztywnej ich standaryzacji.

Niezależnie jednak od różnorodności koncepcji PRT’s, które wdrażane są przez kraje wiodące i odpowiedzialne za Zespoły w prowincjach, wyróżniono jedną fun-damentalną ich cechę wspólną – mają służyć lokalnemu społeczeństwu i polepsza-niu warunków jego życia. Przyjęcie tak ogólnego celu, jako „podstawy programo-wej” funkcjonowania PRT’s sprawia, że każdy z krajów odpowiedzialnych za prowincję dąży do jego osiągnięcia odmiennymi sposobami, przy wykorzystaniu odmiennych środków. Natomiast własne aspiracje krajów zaangażowanych mogą prowadzić do odmiennych rezultatów procesu stabilizacji i transformacji, wzmoc-nienia pozycji lokalnych potentatów gospodarczych kosztem na przykład osłabie-nia pozycji i autorytetu rządu państwa-gospodarza10.

Pomimo wielu rozbieżności w funkcjonowaniu Zespołów określone zostały pewne niezmienne ramy, wskazujące na podstawowe imperatywy, które powinny dominować i stanowić o sednie każdego PTR’s. Należy do nich zaliczyć:11: ‒ silne powiązanie aspektów cywilno-wojskowych, ‒ ukierunkowanie swoich zadań przede wszystkim na stabilizację regionów

i tworzenie niezbędnych warunków dla osiągnięcia tej stabilizacji, ‒ wielonarodowy, wielofunkcyjny i multiinstytucjonalny charakter, ‒ funkcjonowanie zgodne z ideą wsparcia rządu państwa-gospodarza, na jego

wyraźną prośbę, ‒ funkcjonowanie na prowincji, z dala od stolicy kraju i głównego ośrodka

władzy, ‒ funkcjonowanie poszczególnych PRT’s na zasadach dowodzenia właści-

wych dla państwa zaangażowanego/wiodącego, ‒ znaczne ograniczenia możliwości wykorzystywania zasobów, personelu,

działań, zasad zaangażowania i uzbrojenia,

10 M. Marszałek, Obszary działań i zadań sił zaangażowanych w odbudowę i utrzymanie bezpie-

czeństwa w środowisku miejskim, praca naukowo-badawcza, nr I.1.7.1.0, AON, Warszawa 2012, s. 50–51.

11 PRT Playbook. Tactic, Technic and Procedures, Center of Army Lessons Learned, No 07-34,

September 2007, s. 18.


14

‒ wyjątkowe uzależnienie od wsparcia logistycznego i militarnego innych pod-miotów, ‒ wysokie poparcie uzyskiwane ze strony ludności cywilnej, ‒ zasady funkcjonowania i wdrażania rozwiązań z zakresu bezpieczeństwa

i rozwoju prowincji często tworzone są ad hoc, i dostosowywane do okoliczności, ‒ długofalowy cel końcowy ma charakter polityczny, a kryterium sukcesu funk-

cjonowania PRTs jest ukształtowanie stabilności i wiarygodności władzy lokalnej. Ponadto założono, że komponenty wojskowe w składzie PRT’s ponoszą odpo-

wiedzialność głównie za utrzymanie stabilności oraz, w mniejszym stopniu, za doraźne podejmowanie działań o charakterze defensywnym i ofensywnym. Każdy Zespół wymaga więc udziału zróżnicowanych sił, które będą zdolne do reagowania w całym spektrum zdarzeń adekwatnie do zaistniałej sytuacji zarówno militarnej, jak i niemilitarnej. Siły zbrojne powinny być zatem przygotowane do jednoczesne-go podejmowania akcji w dwóch różnych kierunkach – przeciwko wrogowi, jak i wspierających miejscowe społeczeństwo. W kształtowaniu ich lokalnego środo-wiska bezpieczeństwa PRT’s mogą korzystać z pomocy międzynarodowych, poza-rządowych agencji i organizacji, które swoje kompetencje przekładają na wypra-cowanie wspólnego sukcesu operacji. Założenie wojskowo-cywilnego charakteru PRT’s oparto więc na przeświadczeniu o nieskuteczności reagowania w złożonym środowisku operacji wyłącznie w wymiarze militarnym bądź cywilnym. Wskazano bowiem, że komponent wojskowy jest w stanie skutecznie realizować zadania mili-tarne, brakuje mu natomiast umiejętności z zakresu wsparcia politycznego, spo-łecznego czy gospodarczego. Przeciwnie zaś komponent cywilny, aby realizować powierzone im zadania dyplomatyczne i społeczne, wymaga względnej stabilności, gdyż wykorzystując jedynie tradycyjne mechanizmy i środki działania, nie prze-zwycięży niestabilnych uwarunkowań środowiska.

Zadania realizowane przez PRT’s w głównym zamierzeniu przyjmują charakter statyczny, a nie kinetyczny12, przy jednoczesnym założeniu możliwości ich wyko-rzystania do wzmocnienia działań militarnych. W zależności od sytuacji, w której przyjdzie im funkcjonować, PRT’s mogą przejąć na siebie odpowiedzialność za główny wysiłek operacji. Częściej jednak stanowią uzupełnienie dla wiodącej ope-racji reagowania kryzysowego, w ramach której dbają o pozyskanie przychylności społeczeństwa, wykonując zadania z zakresu odbudowy i rekonstrukcji zniszczo-nych działaniami wojennymi regionów oraz przywracania podstawowych usług i rządów prawa. Z drugiej jednak strony pracę zespołów PRT’s można postrzegać jako zapewnianie stabilnego środowiska także dla własnych sił stacjonujących w obszarze objętym operacją. Jednakże niezależnie od rozważanych opcji, należy stwierdzić, że celem PRT’s jest zmniejszenie liczby sytuacji generujących konflikt a przez to i motywacji do posługiwania się przemocą w rozwiązywaniu istnieją-cych i wyłaniających się problemów.

12 PRT Playbook…, wyd. cyt., s. 2.


15

Pierwszoplanowym zadaniem PRT’s jest poprawa stabilności i bezpieczeństwa, drugim natomiast budowanie zdolności kraju-gospodarza do sprawowania rządów, wzmocnienia mechanizmów gospodarczych, dostarczenie podstawowych usług publicznych, takich jak zapewnienie prawa i porządku publicznego, powszechnego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, opieki zdrowotnej i edukacji. Wymagania nastawione są przede wszystkim na zapewnienia względnego poziomu stabilności, który jest niezbędny do rozpoczęcia procesu odbudowy.

Źródło: opracowane własne na podstawie: PRT Playbook…, wyd. cyt., s. 4.

Rys. 2. Obszary koncentracji wysiłków PRT’s

Jednoczesny wkład PRT’s w rekonstrukcję i rozwój lokalnych instytucji użytku

publicznego sprawia, że odpowiedzialność za ogólnie pojmowane bezpieczeństwo stopniowo przekazywana jest miejscowym strukturom „samorządowym” (tzw. faza transition – przejście, przekazanie). Dlatego analiza dokonań, osiągniętych założeń i celów, a w konsekwencji odniesienia sukcesu operacji zależy nie tylko od wysiłków zespołów, lecz także od władz państwa-gospodarza, całego narodu, wzajemnych rela-cji, powiązań, stopnia współzależności podmiotów i ich współpracy. Do czynników współodpowiedzialnych za sprawne i efektywne funkcjonowanie PRT’s należy zali-czyć także opinię społeczności międzynarodowej, reagującej na dynamiczne, me-


16

dialne relacje z „pola walki”. Dlatego sukces realizowanych przez PRT’s działań można rozpatrywać jako wypadkową następujących elementów: ‒ stopnia poparcia przez miejscową, jak i międzynarodową społeczność legi-

tymizacji funkcjonowania władz państwa-gospodarza, ‒ stopnia zaangażowania miejscowego społeczeństwa w działalność rzą-

du/władzy lokalnej i zachowań prorządowych, ‒ stopnia widocznej poprawy materialnych i niematerialnych warunków życia

i rozwoju, ‒ oraz rzetelności pracy PRT’s13. Należy podkreślić również, że PRT’s funkcjonują jako jednostki o charakterze

tymczasowym, pomimo że w rzeczywistości ich zaangażowanie jest długofalowe. Co wielokrotnie zostało pozytywne zweryfikowane w Afganistanie, w tak długim okresie realizacji zadań, Prowincjonalne Zespoły Odbudowy powinny uwzględniać możliwości ponownego zaostrzenia się sytuacji kryzysowych, powodowanych działalnością człowieka. Dlatego też sukces operacji nie może zostać ogłoszony przedwcześnie a międzynarodowe siły bezpieczeństwa muszą zostać wycofane z prowincji.

Prowincjonalne Zespoły Odbudowy można rozpatrywać także w ujęciu instru-mentalnym. Takie podejście jest następstwem poszukiwania nowej, skutecznej metody stabilizacji i normalizacji sytuacji pokonfliktowej po bezpośrednich działa-niach bojowych m.in. w Afganistanie. Trudna stabilizacja i rekonstrukcja wymusi-ły niejako na międzynarodowych siłach bezpieczeństwa konieczność podejmowa-nia działań o charakterze cywilnym, a widoczny wzrost procentowy tych działań w stosunku do tradycyjnych działań militarnych doprowadził do otwartej debaty na temat zasadności i ewentualnego zakresu współdziałania na płaszczyźnie cywilno-wojskowej. Istotna okazała się także potrzeba kierowania się strategią opracowaną przez Lakhdara Brahimiego, w myśl której należy uczynić wszystko, aby zaanga-żowani w operacje żołnierze nie byli postrzegani przez ludność afgańską jako oku-panci14. PRT’s stanowią zatem efekt wypracowania konsensusu pomiędzy oczeki-waniami a faktycznymi możliwościami osiągnięcia tak sformułowanych założeń, mając świadomość konieczności posiadania przez owych żołnierzy prawa do wy-korzystania nie tylko lekkiego uzbrojenia, ale także możliwości użycia przemocy zbrojnej w sytuacjach wykraczających poza samoobronę.

Kluczowym założeniem PRT’s jest także ich zasięg oddziaływania, sięgający daleko poza stolicę Afganistanu – Kabul, obejmujący odległe regiony kraju, a stopniowo wszystkie jego prowincje. Jest to następstwem realizacji działań zmie-rzających do rozszerzenia wpływów rządu afgańskiego i promowania wartości porządku, prawa i sprawiedliwości. Warto podkreślić, że charakter Międzynaro-

13 PRT Playbook…, wyd. cyt., s. 2–3. 14 M. Gauster, Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan. An innovative instrument of in-

ternational crisis management being put to the test, Occasional Paper Series, European Center for Security Studies, No 16, January 2008, s. 8.


17

dowych Sił Wsparcia Bezpieczeństwa (ISAF), stacjonujących w Afganistanie od 2001 roku nie spełniał tak sformułowanych założeń. Prowincjonalne Zespoły Od-budowy jako zadaniowy element sił ISAF, dysponują natomiast potencjałem od 50 do 500 ekspertów cywilnych i wojskowych rozlokowanych w poszczególnych prowincjach kraju15. Zespoły zatem stały się instrumentem wykorzystywanym do tworzenia podstaw ogólnokrajowej administracji, przyczyniając się także do przy-śpieszenia tempa samodzielności i samowystarczalności Afganistanu. PRT’s koor-dynują więc przedsięwzięcia w trzech zasadniczych obszarach stabilizacji i rekon-strukcji. Są to zadania z zakresu: ‒ bezpośredniego zapewniania i utrzymywania bezpieczeństwa, ‒ umożliwienia rozwoju instytucji państwowych na całym obszarze kraju, ‒ stworzenia warunków i ułatwienia odbudowy16. Wskazuje się jednak, że tak postawione zadania i osiągnięcie założonego politycz-

nego stanu końcowego operacji wymagają długoterminowego wysiłku, w przeciwień-stwie do możliwości szybkiego osiągania celów militarnych, do czego wszyscy zdążyli się już przyzwyczaić (np. operacja Allied Force w Kosowie – 78 dni). Dłu-goterminowy wysiłek PRT’s mierzony jest w latach, a nie miesiącach. Dlatego też autorzy opracowania wskazują, że z analizy dokonanej po pięciu latach funkcjo-nowania w Afganistanie Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy i zebranych do-świadczeń wynika konieczność ich dalszej obecności w dotychczasowych struktu-rach i lokalizacji przez przynajmniej 10–20 lat. Przychylna takiemu założeniu jest również ludność cywilna, która uznaje PRT’s za centralny ośrodek życia ich pro-wincji, udzielający bezpośredniej pomocy, dający pracę17. Autorzy dostrzegają także, że tak zarysowany długoterminowy wysiłek często jest sprzeczny z chęcią szybkiego odniesienia sukcesu politycznego.

Niewątpliwie koncepcja Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy stanowi przy-szłościowy sposób realizacji zadań z zakresu S/R (stabilizacji i rekonstrukcji), na-leży jednak zwrócić uwagę na konieczność systematyczności i konsekwencji w dążeniu do uzyskania zadawalającego poziomu ich gotowości. PRT’s obecnie dysponują ogromnym potencjałem i zdolnościami do wdrażania innowacyjnych rozwiązań według założenia „myśl globalnie, działaj lokalnie”. Jednakże stanowi to tylko jeden z wielu elementów, które powinny stanowić o długofalowym i wie-loaspektowym zaangażowaniu dla rozwoju i odbudowy państw upadłych po kon-flikcie.

Kolejne przedsięwzięcie wdrażane w fazie stabilizacji to reforma sektora bez-pieczeństwa (Security Sector Reform – SSR). SSR to koncepcja reformy państwa w obszarze bezpieczeństwa, której zapoczątkowanie jest szczególnie zasadne w fazie pokonfliktowej, gdy dostrzegalne stają się dysfunkcje w jego funkcjono-

15 Tamże. 16 Tamże. 17 Projekty modernizacji dróg, budowy szkół, czy realizacja szkoleń zawodowych dla ludności

afgańskiej. Zob. szerzej: Projekty 2012. Polska pomoc dla mieszkańców prowincji Ghazni w 2012 roku, www.isaf.wp.mil.pl/pl/127.html (25.10.2012), i inne tamże.


18

waniu albo instytucje polityczne nie są w stanie zapewnić poczucia bezpieczeństwa powszechnego. Wspomniana reforma może być także rozumiana jako odbudowa sektora bezpieczeństwa, obejmująca nie tylko siły militarne, ale także i siły parami-litarne państwa, takie jak policja, oraz zwiększenie efektywności i skuteczności funkcjonowania tych sił. Po zakończeniu konfliktu SSR może obejmować takie działania jak: rozbrojenie byłych bojowników (często także kobiet i dzieci), wzmocnienie praworządności, reformę wymiaru sprawiedliwości czy szkolenia sił odpowiedzialnych za bezpieczeństwo w państwie, realizowane pod nadzorem lo-kalnych prawowitych i demokratycznych władz. Dlatego też SSR może mieć zna-czący wpływ na poprawę poziomu bezpieczeństwa i trwałe zapobieganie odnowie konfliktu18. Jednakże należy pamiętać, że SSR to długotrwały proces skupiający się na rozwiązaniu przede wszystkim strukturalnych przyczyn braku bezpieczeństwa, nie obejmuje więc wszystkich płaszczyzn koniecznego zaangażowania w budowie państwa w fazie pokonfliktowej19. W praktyce SSR jest elementem wdrażanym przez siły państw sprzymierzonych w ramach wykonywanych przez nie zadań w obszarze PRT’s.

Pierwsze symptomy konieczności reformy sektora bezpieczeństwa w Afgani-stanie stały się przedmiotem dyskusji na szczycie państw G8 w Tokio w styczniu 2002 roku, gdzie nakreślono wstępny projekt zakładający podział obowiązków między krajami w zakresie reformy poszczególnych dziedzin bezpieczeństwa. Niemcy miały zająć się reformą sektora policji, Włochy – wymiaru sprawiedliwości a Wielka Brytania – walki z narkotykami. Kolejny, trwały program reformy Afgani-stanu, to podpisane w styczniu 2006 roku w Londynie pomiędzy przedstawicielami afgańskiego rządu i społecznością międzynarodową porozumienie „Afganistan Com-pact”, w którym podkreślono konieczność odbudowy państwa, w tym sektora bez-pieczeństwa, reformę wymiaru sprawiedliwości, prawa i policji20. Środowisko bezpieczeństwa Iraku po obaleniu reżimu Saddama Husseina

słusznie oceniano jako niestabilne. Irackie Siły Bezpieczeństwa (ISF – Iraq Securi-ty Forces) były w stadium rozpadu, niezdolne do przeciwstawienia się przestępczo-ści i przemocy, społeczeństwo nie ufało siłom koalicyjnym a formalnej władzy państwowej nie było, co zostało skutecznie wykorzystane przez grupy powstańcze i terrorystyczne. Zaangażowanie koalicji w Iraku musiało zatem obejmować wiele płaszczyzn reform, począwszy od wyeliminowania sił partyzanckich i rebelianc-kich, przez odbudowanie struktur i potencjału Irackich Sił Bezpieczeństwa, tak by

18 A. Bryden, H. Hanggi, Reforming and Reconstructing the Security Sector [w:] A. Bryden,

H. Hanggi, Security Governance in Post- Conflict Peacebuilding, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Force (DCAF), LIT 2005, s. 24–25.

19 M. Sedra, Security Sector Reform in Afghanistan and Iraq: Exposing a Concept in Crisis, “Journal of Peacebuilding and Development”, Vol. 3, No. 2, 2007, s. 7–23. Autor porusza także kwe-stie oceny I skuteczności SSR, wymieniając siedem warunków, które muszą zaistnieć, aby reforma sektora bezpieczeństwa mogła być uznana za skuteczną.

20 F. Ayub, S. Kouvo, R. Wareham, Security Sector Reform In Afghanistan, Initiative for Peace-building, April 2009, s. 9.


19

mogły przejąć odpowiedzialność za nadzorowanie sytuacji w państwie, aż po do-konanie gruntownej reformy sektora bezpieczeństwa21. SSR w Iraku miała na celu zapewnić bezpieczne środowisko dla politycznych reform, oraz zapoczątkować przebudowę struktur państwowych z reżimu autorytarnego na demokrację22. Re-formą objęto następujące sektory bezpieczeństwa państwa: bezpieczeństwo insty-tucji krajowych, sektor obronny, ministerstwo spraw wewnętrznych, wymiar spra-wiedliwości, bezpieczeństwo infrastruktury, służby wywiadu, oraz rozbrojenia, demobilizację i reintegrację sił23.

Programy pomocowe są przedsięwzięciami finansowymi i zadaniowymi poszcze-gólnych państw narodowych, tworzących i współtworzących PRT’s. Programy CERP Departamentu Obrony USA (Programy Pomocy w Sytuacjach Nadzwyczajnych) sta-nowią wsparcie dla sprawniejszego funkcjonowania ich narodowych PRT’s w Afgani-stanie i Iraku. Udostępniane środki mają umożliwić dowódcom lokalnych Zespołów szybką reakcję w nagłych wypadkach, dostarczenie pilnej pomocy humanitarnej i realizację własnych programów w zakresie odbudowy, które przyczyniają się do poprawy warunków życia lokalnej ludności. CERP według założeń Finansowego Planu Zarządzania z 2005 roku24 może być wdrażany w następujących dziewiętna-stu dziedzinach: ‒ budowa/naprawa/uzdatnianie źródeł wody, studni głębinowych oraz kanali-

zacji, ‒ nawadnianie, ‒ produkcja i dystrybucja żywności, ‒ rolnictwo, ‒ energia elektryczna, ‒ opieka zdrowia, ‒ edukacja, ‒ telekomunikacja, ‒ rozwój ekonomiczny, ‒ transport, ‒ wymiar sprawiedliwości, ‒ budowanie społeczeństwa obywatelskiego, ‒ wsparcie techniczne dla służb bezpieczeństwa i porządku publicznego, ‒ remonty obiektów kultury i ośrodków użyteczności publicznej, ‒ realizacja finansowych odszkodowań za szkody wynikłe z działalności mili-

tarnej koalicji państwa pod przewodnictwem USA,

21 A. Rathmell, O. Oliker, T.K. Kelly, D. Brannan, K. Crane, Developing Iraq`s Security Sector,

The Coalition Provinsional Authority`s Experience, RAND National Defense Research Institute, 2005, s. 1.

22 Tamże, s. 6. 23 Tamże, s. 22–73. 24

Department of Defense Financial Management Regulation, Volume 12, Chapter 27, Septem-ber 2005.


20

‒ wypłacanie odszkodowań cywilom i ich rodzinom za śmierć, uszczerbek na zdrowiu lub szkodę majątkową spowodowane działaniami koalicji państw pod przewodnictwem USA, ‒ wypłacanie odszkodowań dla osób internowanych, ‒ inne przedsięwzięcia z zakresu drobnej infrastruktury państwa, w tym oświe-

tlenie ulic, ‒ inne, doraźne projekty humanitarne. Projekty CERP są projektami realizowanymi na mniejszą skalę niż całość

przedsięwzięć w ramach PRT’s. Należy podkreślić, że podlegają one stałej kontroli DoD (Department of Defense – Departamentu Obrony USA).

Istotne jest również wskazanie, że inne państwa, w tym między innymi Rzecz-pospolita Polska, realizują w ramach własnej (amerykańsko-polskiej) odpowie-dzialności za prowincje, odrębne projekty pomocowe. Polski kontyngent, wspiera-jący prowincję Ghazni, od 2008 roku wdraża w życie projekty z zakresu sektora energetycznego, infrastruktury drogowo-mostowej, edukacji, zdrowia, sprawiedli-wości i prawa. Ponadto swoje działania ukierunkowuje na budowanie poprawnych relacji z ludnością cywilną, dążąc, w ujęciu długoterminowym, do wypracowania poczucia społecznej przynależności do prowincji i odpowiedzialności za nią.

Polskie projekty pomocowe realizowane są i finansowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Jednakże cały zespół specjalistów amerykańsko-polskiego PRT w Ghazni, dysponuje dwoma budżetami: finansowanym z funduszu operacyj-nego CERP i polskiego, corocznie przyznawanego, funduszu MSZ. Działalność specjalistów CIMIC, zarówno polskich jak i amerykańskich, podyktowana jest nie tylko dostępnością środków finansowych, lecz regulowana jest także tzw. cyklem projektowym. Każdy z projektów zgłaszanych do realizacji podlega własnym na-rodowym regulacjom prawnym, jednakże zawierają one podobne wymagania, stąd przykładowy model cyklu projektowego, przedstawiony na rysunku 3, jest prawną propozycją regulacji według polskiego MSZ.

Faza pierwsza zwykle inicjowana jest przez stronę potrzebującą (rząd, lokalny przedstawiciel władzy państwa-gospodarza), rzadziej przez organizację pozarzą-dową działającą na terenie prowincji. Projekty pomocowe, wymagające dużego nakładu sił i środków, często muszą uzyskać pozytywną opinię innych zaintereso-wanych podmiotów. W Afganistanie ciałem konsultacyjnym w sprawach istotnych dla rozwoju prowincji jest Rada Rozwoju Prowincji (PDC – Provincional Deve-lopment Council), czuwająca nad tym, aby projekty były realizowane zgodnie z ustaloną hierarchią ważności. Rada dokonuje także analizy i oceny zgłoszonego wniosku.


21

Źródło: Struktura działania PRT Ghazni, PKW Afganistan, http://www.isaf.wp.mil.pl/pl/114.html (28.10.2012).

Rys. 3. Pięciofazowy cykl projektowy zadania PRT według prawnych uwarunkowań MSZ RP

Następnie projekt jest weryfikowany pod względem jego wykonalności i za-sadności przez Zespół Odbudowy, który przedkłada go organowi finansującemu (MSZ, DoD). Kolejną fazę stanowi przygotowanie dokumentacji i uruchomienie procedury przetargowej, która wskaże podmiot wykonawczy. Wszelkie wdrażane działania są kontrolowane zarówno na poziomie formalnym, jak i wykonawczym. Odbioru wykonanej pracy dokonuje powołana komisja, złożona ze specjalistów w danej dziedzinie, którzy decydują o przekazaniu zrealizowanego przedsięwzię-cia, jego terminie i okolicznościach przedstawicielom prowincji.

W 2012 roku polskie MSZ zdecydowało się przeznaczyć na rozwój prowincji Ghazni 23 mln zł25. Do czerwca 2012 roku, złożone projekty opiewały na kwotę łącznie 19 mln. złotych, w ramach których przygotowano 21 projektów pomoco-wych z zakresu26 modernizacji dróg, budowy szkół i innych obiektów użyteczności publicznej oraz infrastruktury krytycznej prowincji, w tym budowy zapory wodnej, oraz szkoleń zawodowych (tkackich i krawieckich, specjalistycznych w obszarze elektrotechnicznym) i doposażania szkół w niezbędne pomoce naukowe.

25 W 2011 roku była to kwota 22,9 mln zł.(7,5 mln USD), w 2010 – 16 mln zł (5,2 mln USD),

2009 – 4,2 mln. USD, 2008 – 1 mln. USD. 26

Polska Pomoc dla mieszkańców prowincji Ghazni w 2012 roku, PKW Afganistan, http://www.isaf. wp.mil.pl/pl/127.html (28.10.2012).


22

Praktyczny wymiar stabilizacji i rekonstrukcji W Afganistanie środowisko operacji wypełniały dwa kluczowe elementy sił

koalicyjnych, które swoje zadania realizują w ramach operacji Enduring Freedom (OEF) oraz ISAF. Operacją OEF i siłami CFC (Command Force) kierowało Do-wództwo Centralne USA w Kabulu. Obecnie misja ISAF, stanowiąca fundament operacji S/R (stabilizacji i rekonstrukcji) jest drugim filarem wspólnych wysiłków państw zachodnich w Afganistanie. Siły ISAF składają się z około 40 tys. żołnierzy z 37 krajów (w tym jedenastu państw spoza NATO)27 i swoje działania prowadzą na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych oraz planu operacyjne-go NATO OPLAN 10302ISAF(2006).

Siły ISAF funkcjonują w strukturze 28 Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy i podporządkowane są pięciu regionalnym komendom: w stolicy kraju, komendzie Północ, Wschód, Południe i Zachód. Każdy poszczególny Zespół składa się z personelu wojskowego i cywilnego w liczbie od 50 do 500 osób, reprezentujące-go agencje rządowe i międzynarodowe, wykonujące zadania z zakresu bezpieczeń-stwa, stabilizacji i odbudowy. Pierwszy Zespół Odbudowy powstał w mieście Gar-dez w prowincji Pakita (01.02.2003 roku)28. Tym samym określono misję, zadania i domenę funkcjonowania PRT’s w realnie istniejącym środowisku pokonflikto-wym. Siedem kolejnych zostało do końca tegoż roku rozmieszczonych w prowin-cjach Kunduz, Bamiyan, Mazar-i-Sharif, Parwan, Herat, Nangarhar i Kandahar. Następnie w 2004 roku potencjał sił został poszerzony o jedenaście PRT’s. Duże zaangażowanie w tworzenie struktur PRT’s przejawiają Amerykanie, dowodząc dwunastoma z 28 zespołów. Pozostałe podlegają kierownictwu innych państw ko-alicji29.

Należy pamiętać, że początek operacji w Afganistanie realizowany był w wa-runkach państwa upadłego, w którym nie funkcjonowały instytucje rządowe, ad-ministracja, nie było elektryczności, bieżącej wody, szkół, szpitali, dróg. Przyczyną tego stanu była niewątpliwie długoletnia wojna domowa w tym państwie oraz de-strukcyjne rządy talibów.

PRT’s w Afganistanie działają w szerokim spektrum zaangażowania sił cywilno- -wojskowych, realizując zadania, które zasadniczo można sklasyfikować jako własne i zlecone. Zadania własne ściśle związane są z wykonywaniem mandatu oraz realizacją projektów pomocowych (amerykańskie CERP, inne). Głównym źródłem ich finaso-wania są rządy państw biorących udział w koalicji. Należy mieć jednak na uwadze, że nie wszystkie zgłaszane projekty uzyskują aprobatę i tym samym pomoc materialną na

27 Liczebność sił ISAF zmieniała się na przestrzeni lat. W listopadzie 2006 r. wynosiła 32,8 tys.,

natomiast w styczniu 2009 roku już 55,1 tys. żołnierzy z 39 państw, najwięcej z USA (23,2 tys.) i Wielkiej Brytanii (8,9 tys.). Zob. Słownik pojęć i organizacji międzynarodowych, http://www.stosunkimiedzynarodowe.info/haslo,ISAF (06.02.2014).

28 M. Marszałek (red.), Koncepcja użycia…, wyd. cyt., s. 19. 29 C. Malkasian, G. Meyerle, Provincial Reconstruction Teams: How do we know they work?,

Strategic Studies Institute, March 2009, s. 3.


23

ich sfinalizowanie. Zadania zlecone opierają się przede wszystkim na współpracy PRT (dowódcy, przedstawiciela cywilnego) z afgańską społecznością i jej przy-wódcami (zwykle są to urzędnicy na szczeblu lokalnym – prowincji, dystryktu, przywódcy religijni, klanowi). Przedmiotem obopólnych codziennych starań stron są bieżące problemy prowincji. PRT’s pomagają lokalnym przedstawicielom wła-dzy rozwiązywać spory plemienne, jak i kształtować proces rozwoju regionu po-przez promowanie praworządności i demokracji, organizowanie instytucji oraz koordynację ich działań30. Jednakże nadrzędnym celem sił koalicyjnych w Afgani-stanie jest zapewnienie bezpieczeństwa. Jest to również jeden z trzech głównych celów przypisanych PRT’s, obok stabilizacji i rekonstrukcji, należy jednak mieć na uwadze ich wzajemną współzależność. Kreowanie bezpiecznego środowiska ba-zować musi na realizacji mniejszych zadań sektorowych w dziedzinach społecz-nych, kulturowych, politycznych, gospodarczych i innych, takich jak: ograniczenie działalności powstańczej, zapewnienie (alternatywnego dla nielegalnych) źródła utrzymania się rodzin czy rozwoju gospodarczego państwa. Razem tworzą one fundament bezpieczeństwa, które odpowiednio zarządzane, może przyczynić się w dłuższej perspektywie czasowej do wykluczenia przemocy jako środka istotnego dla egzystencji państwa i narodu.

Prowincjonalne Zespoły Odbudowy, będąc elementem operacji o charakterze reagowania kryzysowego odpowiedzialne są zatem za wsparcie rozwoju efektyw-nego zarządzania bezpieczeństwem przez legalnie wybrane struktury państwa31. Ogólne przesłanki, idea, misja i cele wyznaczone jako obligatoryjny kierunek dzia-łań PRT’s stanowią pierwszoplanowy zakres ich działań. Jednakże, skłaniając się ku dokonaniu analizy obszarów funkcjonowania i realizacji zadań przez PRT’s w Afganistanie, należy wskazać na niemożliwość ich jednoznacznego określenia. Trudność ta wynika przede wszystkim z dużego zróżnicowania poszczególnych prowincji Afganistanu, ich indywidualnych potrzeb i wyzwań. Różnorodność ta jest także następstwem wielonarodowości w operacjach reagowania kryzysowego i przyzwolenia na zastosowanie narodowych modeli zarządzania, realizowanych w ramach PRT’s. Szczegółowego omówienia obszarów zaangażowania i działalno-ści komponentów PRT’s wymagałyby więc wszystkie poszczególne Zespoły Od-budowy, jednakże wysiłki badawcze skupiono jedynie na scharakteryzowaniu za-dań zespołu funkcjonującego w ramach jednej prowincji. Ważne jest wskazanie, że ocenie powinny podlegać zmiany dotyczące zarówno aspektów politycznych, jak i gospodarczych, przede wszystkim zaś mentalnych, stanowiących o nastawieniu i ocenach dokonanych przez ludność lokalną.

Autorzy opracowania Provincial Reconstruction Teams: How do we know they

work? dokonali takiej oceny, przyjmując za jej kryterium trzy czynniki: poziom uczestnictwa społeczeństwa w sprawowaniu władzy, a więc ich zaangażowania w funkcjonowanie instytucji politycznych na szczeblu samorządowym, poziom

30 Tamże, s. 7–8. 31 Tamże, s. 10.


24

zapewnienia przez organy rządowe kluczowych dla społeczeństwa usług oraz po-ziom korupcji. Na potrzeby niniejszego opracowania postanowiono poddać anali-zie obszar i zadania sił PRT’s w prowincji Ghazni.

Zaangażowanie sił PRT w prowincji Ghazni

Prowincja Ghazni zamieszkiwana jest przez około 931 tys. osób. Jest to prowin-cja uznawana za jedną z najbardziej niebezpiecznych – działalność powstańcza po-mimo wysiłków jej ograniczenia nadal utrzymuje się na wysokim poziomie. Istotne znaczenie dla bezpieczeństwa prowincji ma również kwestia etnicznego podziału społeczeństwa. Odsetek mieszkańców pochodzenia pasztuńskiego jest wyższy, choć Hazarowie to silna grupa mniejszości narodowej, stanowiąca ok. 42 procent ogółu społeczeństwa prowincji32. Wykazano jednak, że przemoc i działalność powstańcza nie były jedynym problemem. O poziomie bezpieczeństwie w prowincji świadczy-ła także niska skuteczność sprawowanej władzy i korupcja w 9 z 19 dystryktów.

PRT swoją działalność w Ghazni rozpoczął w 2006 roku, zajmując się przede wszystkim udoskonaleniem procesu zarządzania bezpieczeństwem na jej obszarze. Szczególne zadania jakie były podejmowane w tym zakresie, to: ‒ bezpośrednie, codzienne wspieranie urzędników i organów rządowych (Ra-

dy Prowincjonalnej, Komitetu Rozwoju Prowincji Ghazni) przez amerykańskich oficerów PRT, ‒ przeciwdziałanie korupcji poprzez kontrolę procesów przetargowych, ‒ wdrażanie planów poprawy usług publicznych w prowincji, w tym opieki

zdrowia poprzez regularne spotkania z przedstawicielami placówek opieki zdro-wotnej (dyrektorzy klinik, szpitali), oraz współpraca w tym zakresie z przedstawi-cielami NGOs, ‒ aranżacja szkoleń, seminariów, warsztatów i wykładów na temat opieki zdro-

wotnej dla Afgańczyków i pracowników służby zdrowia, w tym w odległych dystryk-tach, ‒ budowa „społecznej sieci monitoringu” działalności powstańczej, ‒ realizacja dużych projektów budowlanych, 55% z ogólnej puli wydatków

przeznaczona została na poprawę jakości dróg bądź ich budowę, łączących odległe obszary prowincji ze stolicą, co umożliwiło m.in. transport produktów rolnych z małych gospodarstw do punktów skupu, czy zwiększenie udziału społeczeństwa w życiu politycznym i społecznym prowincji, ‒ nawiązywanie współpracy ze starszyzną plemienną i nakłanianie jej do

udziału w życiu politycznym prowincji, ‒ prowadzenie polityki informowania o realizowanych projektach zarówno

własnych, jak i rządowych, szczególnie zaś konsultowanie propozycji projektów nie tylko z władzami prowincji, ale i z lokalnymi zgromadzeniami w poszczegól-nych dystryktach33.

32 Tamże, s. 21. 33 Tamże, s. 21–25.


25

Zaangażowanie to potwierdziło, że polityczne uczestnictwo społeczeństwa mo-że przyczynić się do poprawy stabilizacji i bezpieczeństwa w obszarze odpowie-dzialności. Należy jednak podkreślić, że podobnie jak w innych prowincjach do-chodziło do wzmożonej aktywności powstańczej. Podkreślono zatem, że działania ukierunkowane na minimalizowanie aktywności talibów nie mogą być podejmo-wane wyłącznie przez Prowincjonalne Zespoły Odbudowy. Należy zauważyć, że wszystkie realizowane projekty pomocowe PRT finansowane były również ze środków MSZ RP, CERP, USAID, czy programów rządu afgańskiego (NSP – Na-tional Solidarity Program) wspieranego przez Bank Światowy i Ministerstwo Roz-woju i Rehabilitacji Obszarów Wiejskich (MRRD).

Źródło: Historia PRT Ghazni, http://www.isaf.wp.mil.pl/pl/115.html (06.11.2012).

Rys. 4. Finansowanie projektów pomocowych realizowanych przez polski zespół PRT Ghazni

Ministerstwo to koordynuje wdrażanie ekonomicznych projektów pomoco-

wych, inicjując tym samym współpracę lokalnych zgromadzeń starszyzny, zarzą-dów dystryktów i prowincji z rządem centralnym w Kabulu34.

PRT’s w Iraku

Rozmieszczenie Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy zostało zaczerpnięte przez administrację USA z idei ich zastosowania w Afganistanie i z powodzeniem w 2005 roku przeniesione na grunt Iraku, jako skuteczne narzędzie stabilizacji i rekonstrukcji państw w sytuacji pokonfliktowej. Początkowo utworzonych zosta-ło 10 PRT’s, następnie dwa lata później ich działalność został wsparta o kolejne

34 Tamże,.s. 27.


26

zespoły. Łącznie PRT’s znalazły się w centrum każdej prowincji35. Ponadto na poziomie niższego szczebla (lokalnej administracji rządowej), swoje zdania wyko-nywały tzw. ePRT’s (13)36, które wspierały rozwój gospodarki, administracji, biz-nesu, zasad praworządności i idei społeczeństwa obywatelskiego37.

Pomimo adaptacji rozwiązań PRT’s z Afganistanu, organizację i strukturę sił Zespołów Odbudowy Iraku charakteryzował znacznie mniejszy udział komponentu militarnego. Pierwsze trzy z dziesięciu PRT’s (w Mosulu, Kirkuk i Hilla) funkcjo-nowały w oparciu o reprezentantów Departamentu Stanu USA, Departamentu Sprawiedliwości i Rolnictwa oraz przedstawicielstwo USAID. Ich głównym zada-niem było zapewnienie bezpieczeństwa dla rozwoju programów pomocowych re-alizowanych przez Amerykanów, poza obszarem Bagdadu. Rozszerzenie zaanga-żowania PRT’s nastąpiło w 2007 roku, kiedy prezydent Bush przedstawił projekt wspierania Iraku na drodze ku samodzielności pod nazwą „New Way Forward”38. Zakładał on wzmacnianie pojednania, wsparcia operacji przeciwpartyzanckich, wsparcia ukierunkowanego na przyśpieszenie rozwoju Iraku oraz budowanie zdol-ności władz do wykonywania powierzonych im obowiązków. Przede wszystkim jednak zdolności PRT skoncentrowane były na kształtowaniu środowiska politycz-nego, a nie odbudowę infrastruktury. Wzmocnieniem dla wykonywania nowych przedsięwzięć miały być Zespoły Bojowe (BCT’s – Brigade Combat Teams), w ramach których funkcjonować miały nowo tworzone PRT’s w Bagdadzie, Pro-wincji Anbar i Babilonie. Zgodnie z zamierzeniem PRT’s tworzone przy BCT’s miały być małymi oddziałami czterdziestu przedstawicieli państwowych, wspoma-gających proces planowania dla przyszłych operacji. Skład osobowy stanowić mie-li eksperci z branży rolnictwa, zarządzania przedsiębiorstwami czy też biznesu. Tworząc wspólnie funkcjonującą jednostkę BCT i PRT, określono przede wszyst-kim ich podział kompetencyjny. BCT’s miały być odpowiedzialne za bezpieczeń-stwo i ochronę PRT oraz zapewnienie wsparcia operacyjnego.

Kolejne zmiany PRT’s w Iraku dotyczyły obszarów ich zaangażowania, stop-niowo rozszerzanych na działania związane z rekonstrukcją i odbudową.

Obecnie Prowincjonalne Zespoły Odbudowy w Iraku stanowią cywilno-mili-tarne placówki dyplomatyczne, których misja i zadania zostały znacznie poszerzo-ne i określono je jako pomoc lokalnym samorządom w rozwinięciu i utrzymaniu zdolności w zakresie sprawowania władzy i wymiaru sprawiedliwości, rozwoju gospodarczego, edukacji i kultury oraz publicznej służby zdrowia39.

35 W 15 z 18 prowincji Iraku, przy założeniu, że jeden Zespół w Erbil swoim zasięgiem oddzia-

ływania obejmuje trzy północne prowincje Iraku. Zob. U.S. Embassy, Baghdad, Iraq, http://iraq-prt.usembassy.gov/index.html (05.11.2012).

36 Na przykład w Bagdadzie – stolicy Iraku, swoje zadania wykonuje jeden PRT i 6 ePRT’s. 37 PRT Playbook…, s. 66. 38 R.M. Perito, Provincial Reconstruction Teams in Iraq, Special Report, United State Institute of

Peace, PRT_IRAQ.pdf. 39 U.S. Embassy, Baghdad, Iraq, http://iraq-prt.usembassy.gov/index.html (05.11.2011).


27

Długoterminowym celem (celem strategicznym) PRT’s w Iraku jest osiągnięcie stabilności i bezpieczeństwa oraz samodzielności kraju. Dlatego zdecydowano się poszerzyć obszary zaangażowania, tworząc partnerskie relacje także z lokalną lud-nością, z którą współpraca ma owocować poszukiwaniem rozwiązań codziennych problemów i wdrażaniem projektów pomocowych istotnych dla jakości życia oby-wateli.

W zakresie wsparcia sprawiedliwości PRT’s współdziałają z lokalnymi sądami, pomagając w rozwoju inwestycji i wzrostu gospodarczego poprzez rozwój prawa własności i egzekwowanie prawa handlowego. Zapewniają również ochronę sys-temu legislacyjnego Iraku, weryfikują przestrzeganie praw człowieka, nadzorują funkcjonowanie system więziennictwa, walkę z korupcją, jak również wspierają pozycję kobiet w państwie40.

Propagując rozwój gospodarczy, PRT’s wykorzystują relacje i kontakty nawią-zywane z prowincjonalną władzą. Przedstawiciele ministerstwa skarbu i rolnictwa USA, poprzez współpracę z lokalnymi ekspertami organizują konferencje, targi, szczyty, seminaria i dyskusje w szerokim spektrum dziedzin takich jak: banko-wość, finanse, rolnictwo, transport, energetyka, surowce energetyczne, systemy irygacyjne, kanalizacyjne i dostęp do wody. Wzmacniane zostają przez to kluczo-we usługi realizowane przez państwo, w tym infrastruktura krytyczna kraju, nie-zbędna do jego prawidłowego funkcjonowania i wzrostu poziomu rozwoju społe-czeństwa41.

PRT’s angażują się również w poprawę funkcjonowania instytucji edukacyj-nych na wszystkich szczeblach administracyjnych Iraku, w celu poszerzenia oferty edukacyjnej dla dzieci, młodzieży i dorosłych, oraz zwiększenia ich zdolności w zakresie umiejętności wykorzystania zdobytej wiedzy w praktyce. Istotne miej-sce procesu edukacji zostało poświęcone nauce języka angielskiego, tak by możli-we było w perspektywie długoterminowej nawiązywanie współpracy międzynaro-dowej Iraku, a także bieżące kreowanie partnerstwa między uczelniami i szkołami, poprzez wymiany studenckie i zagraniczne stypendia naukowe (program Fulbrighta)42.

Zadania z zakresu wspierania rozwoju kultury i dbania o dobra narodowe Iraku PRT’s realizują poprzez wspieranie irackiego Urzędu Dziedzictwa Narodowego (Iraqi State Board of Antiquities and Heritage). Podejmowane działania ukierun-kowane są na promowanie ochrony zabytków oraz tworzenie i wspieranie instytu-cji państwowych za nie odpowiedzialnych43.

PRT’s angażują się również w poprawę zdolności irackiego Ministerstwa Zdrowia i jego delegatur w prowincjach w celu poprawy usług publicznych w zakresie dbania o życie i zdrowie obywateli. Przede wszystkim wspierane jest zapewnienie niezbędnej pomocy technicznej, sprzętu oraz wykwalifikowanego personelu medycznego.

40 Governance & Rule of Law, http://iraq-prt.usembassy.gov/governance.html (05.11.2012). 41 Economic Development, http://iraq-prt.usembassy.gov/econ-development.html (05.11.2012). 42 Education & Culture, http://iraq-prt.usembassy.gov/education.html (05.11.2012). 43 Tamże.


28

W szerszym aspekcie zespoły specjalistów PRT’s przyczyniają się do wydajności i efektywności całego procesu stabilizacji i bezpieczeństwa Iraku, poprzez poprawę jakości niezbędnych usług44.

Zakończenie Współczesne konflikty zbrojne charakteryzują się wysokim prawdopodobień-

stwem ich ponownej eskalacji, jeżeli nie zostaną podjęte odpowiednie środki, aby im zapobiec. Jedną z organizacji aktywnie uczestniczącą w ustabilizowanie sytu-acji konfliktowej i odbudowie zniszczonego państwa jest Sojusz Północnoatlantyc-ki, który oddziałuje w całym spektrum zagrożeń o zasięgu globalnym. W ramach tych działań należy przede wszystkim wyróżnić zaangażowanie NATO w działania dotyczące stabilizacji i rekonstrukcji w państwach o niestabilnej strukturze władzy. Organizacja ta dysponuje bowiem bogatym spektrum środków do prowadzenia tego typu działań. Angażując się w realizację operacji o charakterze reagowania kryzysowego, NATO musi być przygotowane na podejmowanie działań ukierun-kowanych na ustabilizowanie sytuacji konfliktowej i następnie odbudowę (rekon-strukcję) państwa, jego potencjału militarnego i niemilitarnego, zasobów osobo-wych i materialnych. Czynione w tym zakresie wsparcie przede wszystkim opiera się na koncepcji wykorzystania tzw. elementów wsparcia tegoż procesu, za który uznano ideę funkcjonowania w środowisku operacji Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy (PRT’s), ideę reformy sektora bezpieczeństwa oraz realizacji wszelkie-go rodzaju programów pomocowych.

O zaangażowaniu NATO w prowadzenie działań dotyczących stabilizacji i od-budowy świadczy jego zaangażowanie w realnym środowisku pokonfliktowym w Afganistanie. Przykładowo, siły ISAF funkcjonują w strukturze 28 Prowincjo-nalnych Zespołów Odbudowy i podporządkowane są pięciu regionalnym komen-dom: w stolicy kraju, komendzie Północ, Wschód, Południe i Zachód. PRT’s w Afganistanie działają w strukturze zaangażowania sił cywilno-wojskowych. Zespoły te pomagają lokalnym przedstawicielom władzy rozwiązywać spory ple-mienne, jak i kształtować proces rozwoju regionu poprzez promowanie praworząd-ności i demokracji, organizowanie instytucji oraz koordynację ich działań. Prowin-cjonalne Zespoły Odbudowy, będąc elementem operacji o charakterze reagowania kryzysowego, odpowiedzialne są zatem za wsparcie rozwoju efektywnego zarzą-dzania bezpieczeństwem przez legalnie wybrane, lokalne struktury państwa.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy udzielić odpowiedzi na py-tanie: w jaki sposób elementy wykorzystywane przez siły trzecie w procesie stabi-lizacji i odbudowy wspierają państwa upadłe bądź upadające? W ramach ustabili-zowania sytuacji pokonfliktowej w danym kraju państwa zaangażowane stosują odmienne środki i metody. Przykładowo, państwa odpowiedzialne za funkcjono-

44 Public Health, http://iraq-prt.usembassy.gov/20100823may1.html (05.11.2012).


29

wanie PRT w danej prowincji dążą do osiągnięcia ustalonego end state operacji odmiennymi sposobami, przy wykorzystaniu odmiennych środków. Niezmienne natomiast zostają główne założenia celu ich funkcjonowania, a więc pomocy w osiągnięciu względnej stabilizacji, przeprowadzeniu reformy sektora bezpie-czeństwa i przyczynieniu się poprzez to do odbudowy kraju.

Do elementów wykorzystywanych przez siły trzecie w procesie stabilizacji i odbudowy zaliczamy także wszelkiego rodzaju programy pomocowe, które są realizowane i finansowane przez poszczególne państwa narodowe tworzące PRT’s. Przykładowo, programy CERP Departamentu Obrony USA (Programy Pomocy w Sytuacjach Nadzwyczajnych) stanowią wsparcie dla sprawniejszego funkcjo-nowania ich narodowych PRT’s zarówno w Afganistanie, jak i Iraku. Udostępniane środki mają umożliwić dowódcom lokalnych Zespołów szybką reakcję w nagłych wypadkach, dostarczenie pilnej pomocy humanitarnej i realizację własnych pro-gramów w zakresie odbudowy, które przyczyniają się do poprawy warunków życia lokalnej ludności. Ponadto istotne jest również wskazanie, że inne państwa, w tym między innymi Rzeczpospolita Polska, realizują, w ramach własnej (amerykańsko- -polskiej) odpowiedzialności za prowincje, odrębne projekty pomocowe. Polski kon-tyngent, wspierający prowincję Ghazni, od 2008 roku wdraża w życie projekty z za-kresu sektora energetycznego, infrastruktury drogowo-mostowej, edukacji, zdrowia, sprawiedliwości i prawa. Ponadto swoje działania ukierunkowuje na budowanie poprawnych relacji z ludnością cywilną, dążąc, w ujęciu długoterminowym, do wypracowania poczucia społecznej przynależności do prowincji i odpowiedzialno-ści za nią.

Konkludując, należy podkreślić, że zakończenie sukcesem operacji stabilizacyjnej stanowić powinno nie tylko wypadkową zaangażowania Zespołów, lecz także pań-stwa-gospodarza, całego narodu, wzajemnych relacji, powiązań, stopnia współza-leżności podmiotów i ich współpracy. Do czynników współodpowiedzialnych za zakończenie sukcesem prowadzonych działań należy zaliczyć także opinię spo-łeczności międzynarodowej, reagującej na dynamiczne, medialne, relacje z „pola walki”. Współdziałanie wszystkich tych podmiotów umożliwia ustabilizowanie sytuacji w rejonie pokonfliktowym i przyczynia się do zapewnienia prawidłowych warunków do rozwoju gospodarczego danego kraju oraz godnych warunków do życia jego obywateli.

Bibliografia

Ayub F., Kouvo S., Wareham R., Security Sector Reform In Afghanistan, Initiative for Peacebuilding, April 2009,

Bensahel N., Oliver O., Peterson H., Improving Capacity for Stability and Reconstruction

Operations, RAND, Santa Monica 2009, Bryden A., Hanggi H., Security Governance in Post- Conflict Peacebuilding, Geneva Cen-

tre for the Democratic Control of Armed Force (DCAF), LIT 2005,


30

Department of Defense Financial Management Regulation, Volume 12, Chapter 27, Sep-tember 2005,

Gauster M., Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan. An innovative instrument of

international crisis management being put to the test, Occasional Paper Series, Europe-an Center for Security Studies, No 16, January 2008.

Malkasian C., Meyerle G., Provincial Reconstruction Teams: How do we know they work?, Strategic Studies Institute, March 2009,

Marszałek M. (red), Koncepcja użycia sił zbrojnych w wojnach nieregularnych, praca na-ukowo-badawcza nr III.5.1.0, AON, Warszawa 2011,

Marszałek M (red.), Obszary działań i zadań sił zaangażowanych w odbudowę i umacnia-

nie bezpieczeństwa w środowisku miejskim, praca naukowo-badawcza, nr I.1.7.1.0, AON, Warszawa 2012,

Marszałek M., Limanowski T., Operacje pokojowe Organizacji Narodów Zjednoczonych.

Geneza – struktura – planowanie, AON, Warszawa 2011, Materiały z konferencji naukowej „Misje stabilizacyjne dla odbudowy państw”, zorgani-

zowanej 13–14 maja 2009 roku w AON, Nelson R., How Should NATO Handle Stabilisation Operations and Reconstruction Effor-

ts?, The Atlantic Council of the United States, Washington D.C. 2006, Perito R. M., Provincial Reconstruction Teams in Iraq, Special Report, United State Insti-

tute of Peace, PRT_IRAQ.pdf. PRT Playbook. Tactic, Technic and Procedures, Center of Army Lessons Learned, No 07-34,

September 2007, Rathmell A., Oliker O., Kelly T.K., Brannan D., Crane K., Developing Iraq`s Security

Sector, The Coalition Provinsional Authority`s Experience, RAND National Defense Research Institute, 2005,

Sedra M., Security Sector Reform in Afghanistan and Iraq: Exposing a Concept in Crisis, “Journal of Peacebuilding and Development”, Vol. 3, No. 2, 2007.

Economic Development, http://iraq-prt.usembassy.gov/econ-development.html Education & Culture, http://iraq-prt.usembassy.gov/education.html Governance & Rule of Law, http://iraq-prt.usembassy.gov/governance.html Historia PRT Ghazni, http://www.isaf.wp.mil.pl/pl/115.html PKW Afganistan, http://www.isaf. wp.mil.pl/pl/127.html PKW Afganistan, http://www.isaf.wp.mil.pl/pl/114.html Public Health, http://iraq-prt.usembassy.gov/20100823may1.html U.S. Embassy, Baghdad, Iraq, http://iraq-prt.usembassy.gov/index.html

PODSTAWY TRAKTATOWE WSPÓLNEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA UE

31

PODSTAWY TRAKTATOWE WSPÓLNEJ

POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA UNII EUROPEJSKIEJ

dr hab. Andrzej CIUPIŃSKI Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

Abstract

The aim of this article is to analyse the long political and military process of forming

the Common Foreign and Security Policy (CFSP). At the beginning it was the separate

pillar of the European. For the European security issues was responsible the NATO and the

Western European Union. After almost twenty years the Lisbon Treaty on European Union,

which entered into force on 1 December 2009, changed the competence of the European

Union in the security sphere. Treaty of Lisbon created the Common Security and Defence

Policy (CSDP) and for the first time put so much attention to European Union’s interna-

tional activity. Responsible for this is the High Representative of the Union for Foreign

Affairs and Security Policy. For this function was appointed Catherine Ashton. She is assi-

sted by the European External Action Service. HR is also one of the Vice-Presidents of the

European Commission, chairs the Foreign Affairs Council, contributes through proposals

towards the preparation of the CFSP and ensures implementation of the decisions adopted

by the European Council and the Council, especially in the security matters. Lisbon com-

promise also led the termination of the Western European Union in 2011. Several promi-

nent leadershave voiced support for a common defence for the Union. This possibility,

requiring unanimous support among the member states, was formally laid down in Article

42 the Treaty of Lisbon extended the enhanced co-operation provision to become available

for application in the area of defence. This mechanism enables a minimum number of

member states to deepen integration within the EUs institutional framework, without the

necessity of participation for reluctant member states.

Key words – Common Foreign and Security Policy (CFSP), High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy (HR), Common Security and Defence Policy (CSDP). European External Action Service (EEAS).

Od Maastricht do Lizbony Do czasu ratyfikacji Traktatu z Lizbony sprawy polityki zagranicznej bezpie-

czeństwa wchodziły w zakres drugiego filaru Unii Europejskiej. W Traktacie o Unii Europejskiej z Maastricht podpisanym 7 lutego 1992 roku wprowadzono Tytuł V, zawierający postanowienia dotyczące Wspólnej Polityki Zagranicznej



ISSN 2299-6753

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

32

i Bezpieczeństwa. Artykuły od J.1 do J.11 formułowały jej zakres w sposób ogól-ny, co miało ten pozytywny skutek, że Traktat nie wprowadził żadnych ograniczeń dotyczących aktywności w sferze bezpieczeństwa zewnętrznego. W artykule J.4 postanowiono, że: WPZiB obejmuje wszelkie kwestie dotyczące bezpieczeństwa

Unii, w tym stopniowe sformułowanie wspólnej polityki obronnej, która z czasem

mogłaby prowadzić do wspólnej obrony

1. Cele Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa zostały ujęte bardzo

szeroko w pięciu punktach: 1) ochrona wspólnych wartości, podstawowych intere-sów i niezależności, 2) umacnianie bezpieczeństwa Unii i jej państw członkow-skich we wszelkich formach, 3) zachowanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych, Aktu Końcowego z Helsinek i celami Paryskiej Karty Nowej Europy; 4) popieranie współpracy międzynarodowej; 5) rozwijanie i konsolidacja demokracji oraz rzą-dów prawa, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności.

Przy tak ogólnych sformułowaniach teoretycznie można było rozwijać także zdolności obronne, w tym wojskowe, ale Traktat z Maastricht wprowadził pewne ograniczenia, które taką możliwość odsuwały w bliżej nieokreśloną przyszłość. Mianowicie, dokonano rozróżnienia problematyki bezpieczeństwa, od zadań w sferze obrony. W zakres bezpieczeństwa ujęto kwestie dotyczące rozbrojenia, zaopatrzenia i obrotu bronią. Do spraw obronnych zaliczono wszelkie działania prowadzące do użycia sił zbrojnych i do tych działań została upoważniona Unia Zachodnioeuropejska. W sposób wyraźny sprawy obronności zostały wyłączone z obszaru działań WPZiB2.

W Traktacie z Maastricht wprowadzono też zastrzeżenie, zabezpieczające pań-stwa członkowskie, w zakresie ich suwerennych praw dotyczących bezpieczeń-stwa, dyplomacji i obrony. Po pierwsze, państwa członkowskie uzyskały zapew-nienie, że polityka UE w żadnej mierze nie narusza ich zobowiązań, wynikających z Traktatu Północnoatlantyckiego. Po drugie, postanowienia TUE nie mogły sta-nowić przeszkody w bliższej współpracy grupy państw w dziedzinie obrony i woj-skowej w ramach NATO, lub Unii Zachodnioeuropejskiej.

Niedoprecyzowanie sfery bezpieczeństwa i obrony było powodem zapowiedzi weryfikacji Traktatu, co też nastąpiło na Konferencji Międzyrządowej, w rezultacie której przyjęto nowy Traktat o Unii Europejskiej, podpisany w Amsterdamie 2 października 1997 r. Traktat w nowej wersji wyraźnie dowartościował Wspólną

1 Traktat o Unii Europejskiej [w:] W. Czapliński, R. Ostrahinsky, A. Wyrozumska (red.), Prawo

Wspólnot Europejskich. Dokumenty. Orzecznictwo. Scholar, Warszawa 1994, s. 134; J. Barcz, Wprowadzenie i przekład [w:] Traktat o Unii Europejskiej. Wersja skonsolidowana, Warszawa 2000, s. 57.

2 W.M. Góralski, Rozwój i ewolucja systemu decyzyjnego Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bez-

pieczeństwa Unii Europejskiej [w:] Dyplomacja czy siła? Unia Europejska w stosunkach międzyna-

rodowych, pod red. S. Parzymiesa, Scholar, Warszawa 2009, s. 57. A. Ciupiński, Wspólna Polityka

Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej. Geneza. Rozwój. Funkcjonowanie, Wyd. Difin Warsza-wa 2013.


33

Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa, wprowadzając szereg elementów, które rozszerzały zakres kompetencji w sferze reagowania kryzysowego. WPZiB stała się teraz domeną UE, podczas gdy wcześniej należała do kompetencji Unii Euro-pejskiej i Państw Członkowskich. Konsekwencją tej zmiany był wzrost uprawnień instytucji unijnych w procesie decyzyjnym, dotyczącym stosunków zewnętrznych i polityki bezpieczeństwa3. Istotną zmianą był zapis traktatowy wprowadzający obowiązek ochrony integralności Unii oraz umacniania jej bezpieczeństwa, we wszystkich formach. Nastąpiło wyraźne wzmocnienie kompetencji Rady Europej-skiej i Rady Unii Europejskiej. Najbardziej widocznym aktem w tej dziedzinie była personifikacja WPZiB poprzez ustanowienie urzędu Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa.

W Traktacie Amsterdamskim doprecyzowano relacje Unii Europejskiej z Unią Zachodnioeuropejską; możemy mówić o swoistym podporządkowaniu, gdyż na podstawie art. 17 ust. 1, UZE została zobowiązana do wspomagania UE w: ustala-

niu obronnych aspektów Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Podpo-rządkowanie zostało wyrażone dobitnie w stwierdzeniu: Unia będzie posługiwać

się UZE w celu opracowania i realizacji decyzji i działań Unii, które mają wpływ

na sprawy obronności

4. Poważne konsekwencje dla rozwoju zdolności reagowania kryzysowego Unii Europejskiej miało wprowadzenia do traktatu zadań petersber-skich. W art. 17 ust. 2 zapisano: „sprawy określone w niniejszym artykule obejmują

misje humanitarne i ratunkowe, misje utrzymania pokoju oraz misje zbrojne, służą-

ce zarządzaniu kryzysami, w tym przywracanie pokoju”. Instrumenty i środki wymienione w Traktacie o UE w wersji z Amsterdamu, to: − określanie zasad i ogólnych wytycznych dla WPZiB, − uzgadnianie wspólnych strategii (common strategies), − wspólne działania (joint actions), − wspólne stanowiska (common positions), − systematyczna współpraca pomiędzy państwami członkowskimi, − konstruktywne wstrzymanie się od głosu5. Z punktu widzenia instytucji implementacyjnych nastąpiło ich wzmocnienie

poprzez powołanie Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB, który został połączony z urzędem Sekretarza Generalnego Rady UE (art. 18 TA). W sprawy WPZiB został włączony także Parlament Europejskich oraz Komisja Europejska6. Traktat z Am-sterdamu stworzył warunki do zainaugurowania polityki bezpieczeństwa i obrony

3 Tamże, s. 59–61. 4 Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana) [w:] J. Barcz, Traktat o Unii Europejskiej.

Wprowadzenie i przekład, Warszawa 2002, s. 53–60; J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna

i Bezpieczeństwa, Warszawa 2001, J. Z. Pietraś, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa po

Traktacie Amsterdamskim [w:] M. Chorośnicki, E. Cziomer (red.), Unia Europejska i integracja

w Europie, Kraków 1999. 5 A. Legucka, Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej [w:] J. Gryz

(red. nauk.), System reagowania kryzysowego Unii Europejskiej, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2009, s. 117–119.

6 W.M. Góralski, Rozwój…, s. 61.

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

34

oraz rozwoju zdolności wojskowych,w ramach Europejskiego Celu Operacyjnego. Niemal natychmiast po zawarciu traktatu, a jeszcze przed jego wejściem w życie, niezbędna okazała się nowelizacja unijnego prawa traktatowego. Postanowiono zatem zwołać następną Konferencję Międzyrządową, która miała rozstrzygnąć problem tzw. pozostałości po Amsterdamie (Amsterdam left overs).

Pewne kwestie zostały doprecyzowane w Traktacie Nicejskim, z tekstu którego wyłączone zostały zapisy dotyczące Unii Zachodnioeuropejskiej. W Nicei przygo-towano Unię Europejską do wielkiego rozszerzenia, natomiast w sferze Europej-skiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony jej wkład był znikomy. Należy zgodzić się z Rafałem Trzaskowskim, który uznał, że ze względu na rozbieżności w stanowi-skach „sukcesem było już samo zawarcie porozumienia” 7. Z trudem i z ogranicze-niami udało się przeforsować formułę wzmocnionej współpracy w zakresie WPZiB (art. 27a–e) ustalając, że ma ona służyć ochronie wspólnych wartości i interesów Unii Europejskiej, potwierdzając jej tożsamość na scenie międzynarodowej. Istot-nym ograniczeniem było wyłączenie z tej współpracy spraw mających implikacje wojskowe lub obronne8.

Sprawę reformy UE, w tym także kompleksu bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego, odłożono do czasu opracowania Traktatu Konstytucyjnego. Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej była w nim szeroko zakrojona, ale w związku z jego odrzuceniem przez Francuzów i Holendrów, została przyjęta w skromniejszej wer-sji w postaci Traktatu Lizbońskiego, zwanego też Traktatem Reformującym.

Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony w Traktacie Lizbońskim

Po wielu perypetiach politycznych Traktat Lizboński wszedł w życie 1 grudnia 2009 r., a jedną z nowości było wprowadzenie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony9. WPBiO została wkomponowana w obszerny kompleks „Działań zewnętrz-nych Unii”, na który składają się: Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, wspólna polityka o charakterze gospodarczym, ekonomicznym, rozwojowym i huma-nitarnym, aspekty innych zewnętrznych polityk (np. polityka kulturalna) 10.

7 R. Trzaskawski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, War-

szawa 2005, s. 243–244. 8 J. Barcz, Trakata z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2003, s. 122–125;

R. Zięba, Instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego…, wyd. cyt. s. 213; J. Czaputowicz, Polityka zagraniczna i dyplomacja Unii Europejskiej a Traktat Konstytucyjny, CSM, „Raporty i Analizy”, nr 4,Warszawa 2005.

9 Warto zauważyć, że do nazwy tego kompleksu powrócił przymiotnik „wspólna” wprowadzony w Deklaracji z Kolonii w czerwcu 1999 r., natomiast wyeliminowano przymiotnik „europejska” i chyba słusznie, gdyż Unia Europejska nie obejmuje całego kontynentu.

10 Por. J. Barcz, Zasadnicze reformy strukturalne ustroju Unii Europejskiej [w:] Traktat z Lizbo-

ny. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, (red.) J. Barcz, Warszawa 2008, s. 60–61; E. Gór-nicz, Rola Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej w kontekście zmian Traktatu z Lizbony,


35

Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony zawarta jest w tytule V, w artyku-łach od 21 do 46. Uznano, że stanowi ona integralny elementy WPZiB, ma służyć zapewnieniu operacyjnych zdolności, bazujących na środkach cywilnych i woj-skowych. Środki te będą wykorzystywane, do utrzymania pokoju oraz wzmocnie-nia bezpieczeństwa międzynarodowego. Ale też nie zawarto zbyt daleko idących zapisów dotyczących pozyskiwania przez UE własnych środków. Unia, podobnie jak dotychczas, będzie realizować zadania pokojowe wykorzystując siły i środki, jakich zechcą dostarczyć Państwa Członkowskie. W świetle nowych regulacji Unia Europejska może kierować siły i środki do realizacji sześciu typów misji: 1. wspólnych działań rozbrojeniowych, 2. humanitarnych i ratunkowych, 3. do-radztwa wojskowego i wsparcia, 4. zbrojnych, służących zwalczaniu kryzysów, 5. przywracania pokoju, 6. stabilizacyjnych po zakończeniu konfliktu.

Podobnie jak w poprzednich traktatach kwestia ewentualnej „wspólnej obrony” została odłożona na czas nieokreślony. Zostanie ona zbudowana, jeżeli Rada Euro-pejska podejmie jednomyślnie decyzję. W traktacie wyrażono poszanowanie dla polityki bezpieczeństwa i obrony tych państw członkowskich, które chcą realizo-wać wspólną obronę w ramach NATO (art. 42 ust. 2 TUE w wersji TL). Obiecują-co brzmią zapisy klauzuli obowiązków, jakie państwa członkowskie mają wzglę-dem siebie w przypadku zbrojnej agresji na jedno z nich. Na podstawie klauzuli

solidarności, państwa członkowskie są zobowiązane do przyjścia sobie z pomocą w przypadku, gdy jedno z nich stało się celem ataku terrorystycznego lub klęski żywiołowej, bądź katastrofy spowodowanej przez człowieka. Struktury i kompe-tencje instytucji odpowiedzialnych za realizację Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony zostały ujęte w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Rola Rady Europejskiej w rozwoju polityki bezpieczeństwa i obrony Rada Europejska jest najważniejszym organem politycznym Unii Europejskiej,

który obraduje w składzie przywódców państw, lub szefów rządów Państw Człon-kowskich UE. Na mocy traktatów (Maastricht, Amsterdam, Nicea) to właśnie Rada Europejska miała największe uprawnienia w zakresie koordynacji działalności trzech filarów UE. To od niej pochodzą główne impulsy dotyczące rozwoju inte-gracji europejskiej. 26 czerwca 2002 r. w Sewilli, Rada Europejska podjęła decyzję o tym, że będzie się spotykać cztery razy do roku, a w razie potrzeby także na po-siedzeniach nadzwyczajnych11. Początkowo, w odniesieniu do rozwoju polityki bezpieczeństwa i obrony oraz zdolności wojskowych, jej kompetencje miały charakter

Unia Europejska na forum globalnym, Departament Analiz i Strategii „BiuIetyn Analiz”, Nr 23, grudzień 2009,s. 4–26, www.polskawue.gov.pl (2.10.2011).

11 R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa 2007. s. 61.

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

36

ograniczony i pozatraktatowy. Dopiero Traktat Amsterdamski zgodnie z art. 13 upo-ważnił Radę Europejską do podejmowania decyzji, w kwestiach obronności. Na podstawie art. 17 ust. 1 TA, Rada Europejska uzyskała możliwość podjęcia decyzji dotyczącej „włączenia Unii Zachodnioeuropejskiej do Unii Europejskiej”, co sta-nowiło wstępny warunek zapoczątkowania procesu budowy samodzielnych zdol-ności wojskowych Unii Europejskiej.

Począwszy od czerwca 1999 r., czyli od szczytu w Kolonii, Rada Europejska, co pół roku, podejmowała decyzje mające wpływ na rozwój zdolności wojskowych. W Kolonii zapadły decyzje o rozwoju samodzielnych zdolności wojskowych. Z kolei, 10–11 grudnia 1999 roku, w Helsinkach zainicjowano Europejski Cel Zasadniczy/ Operacyjny, w całości poświęcony rozwojowi koncepcji szybkiego reagowania UE. W Santa Maria da Feira, pod prezydencją portugalską, Rada Europejska podję-ła decyzje o budowie cywilnego segmentu systemu reagowania kryzysowego. Na szczycie UE w Nicei, 7–9 grudnia 2000 r., zaakceptowano Katalog zaangażowania

sił, a także wówczas podjęto decyzje dotyczące struktur odpowiedzialnych za roz-wój zdolności wojskowych UE (Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Komitet Wojskowy, Sztaby Wojskowy UE). W grudniu 2001 r. na szczycie w Laeken, Rada Europejska, zainicjowała Europejski Plan Poprawy Zdolności (Wojskowych) (Eu-

ropean Capabilities Action Plan – ECAP). Rada Europejska w bezpośredni sposób ingerowała w rozwój konkretnych zdolności wojskowych powołując do życia no-we instytucje oraz formułując wielokrotnie programy budowy sił i środków. Uko-ronowaniem prac koncepcyjnych w sferze Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony było przyjęcie przez Radę Europejską dokumentu Bezpieczna Europa

w lepszym świecie. W 2004 r. Rada Europejska wytyczyła kolejny Europejski Cel Zasadniczy – 2010. Zarówno w zakresie realizacji tego programu, jak też w ocenie postępów w osiąganiu celów wyznaczonych przez Europejską Strategię Bezpie-

czeństwa, Rada Europejska dokonuje okresowych ocen realizacji tych celów i po-dejmuje w tym kontekście kolejne decyzji.

W świetle art. 24 TL do kompetencji Rady Europejskiej należy: 1) definiowa-nie strategicznych interesów UE, 2) ustalanie oraz wskazywanie ogólnych wytycz-nych i strategicznych kierunków w zakresie WPZiB, 3) określanie wspólnego po-dejścia stanowiącego przedmiot ogólnego zainteresowanie oraz podejmowanie niezbędnych decyzji12. Na podstawie art. I-22 (w wersji TL) Rada Europejska wy-biera przewodniczącego Rady Europejskiej, który reprezentuje Unię Europejską w stosunkach zewnętrznych w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpie-czeństwa. Po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego na funkcję tę wybrano Her-mana van Rompuy. Kadencja przewodniczącego trwa dwa i pół roku.

12 W.M. Góralski, Rozwój i ewolucja…, s. 73.


37

Kompetencje Rady w sferze WPBiO Rada rozwija Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa na podstawie

ogólnych wytycznych Rady Europejskiej i odgrywa wiodącą rolę w procesie decy-zyjnym systemu reagowania kryzysowego. Określa i inicjuje główne kierunki, a także decyduje w sprawach konkretnych wchodzących w zakres Wspólnej Poli-tyki Zagranicznej i Bezpieczeństwa13. Zbiera się ona w składzie ministrów spraw zagranicznych, jako Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (CAGRE – Conseil Affaires générales et relations extérieures). Od czasu spotkania Rady Eu-ropejskiej w Sewilli w czerwcu 2002 r. problemy WPZiB zostały oddzielone od „spraw ogólnych”14.

Rada jest najważniejszym organem decyzyjnym w zakresie planowanie i pro-wadzenia operacji reagowania kryzysowego, zarówno w sferze wojskowej, jak też w aspektach cywilnych. Ewolucji podlegały procedury decyzyjne. Na podstawie Traktatu z Maastricht decyzje Rady zapadały jednomyślnie, z wyłączeniem Danii (na podstawie protokołu Nr 5 dołączonego do T UE). Dopuszczano możliwość głosowania większością kwalifikowaną tylko w przypadku podejmowania wspól-nych działań i wspólnych stanowisk w sytuacjach, gdy wcześniej zgodziły się na to wszystkie Państwa Członkowskie. Traktat Amsterdamski dopuszczał możliwość głosowania większością kwalifikowaną w sytuacjach, gdy Rada UE decydowała o wspólnych działaniach i wspólnych stanowiskach, realizowanych w ramach wcześniej przyjętej wspólnej strategii oraz wówczas, gdy decyzje dotyczyły kwe-stii związanych z realizacją wspólnych działań i wspólnych stanowisk15. Określono dwa przypadki, które wykluczały możliwość głosowania większością kwalifiko-waną. Po pierwsze, wówczas, gdy jeden z członków Rady oświadczy, że: z waż-

nych względów polityki narodowej sprzeciwia się zastosowaniu procedury więk-szościowej. Po drugie, procedura większościowa nie mogła mieć zastosowania w przypadku podejmowania decyzji mających implikacje wojskowe, lub obronne. Przesądzono zatem, że każdorazowe użycie siły musi być poprzedzone jednomyśl-ną decyzją. Traktat Amsterdamski stworzył możliwość elastycznego podejścia do zagadnień polityki bezpieczeństwa i obrony poprzez wprowadzenie tzw. konstruk-

tywnego wstrzymywania się od głosu (art. 23 ust. 1). Wówczas Rada UE podejmo-wała decyzje w obszarze WPZiB jednogłośnie, jednak wstrzymanie się od głosu nie przeszkadzało w podjęciu decyzji. Państwo lub państwa wstrzymujące się od podejmowania decyzji nie były zobowiązane do jej realizacji, nie ponosiły kosztów finansowych związanych z tą decyzją. Państwo wstrzymując się, akceptowało fakt, że decyzja jest wiążąca dla UE, a w związku z tym nie podejmuje działań, które były sprzeczne z działaniami UE, lub je utrudniały. Decyzja z zastosowaniem pro-

13 J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, Warszawa 2001, s. 71–76. 14 F. Tarpen, La politique de sécurirté et de défense de l’Union Européene, Paris 2010, s. 20–21. 15 J. Barcz (wprowadzenie i przekład), Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana),

MSZ, Warszawa 2001, s. 65–66.

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

38

cedury konstruktywnego wstrzymania się od głosu nie może być podjęta, jeśli pań-stwa wstrzymujące się dysponują więcej niż jedną trzecią głosów ważonych16.

Porażka Traktatu Konstytucyjnego, w 2005 r. spowodowała szereg ustępstw na rzecz przeciwników wyposażenia UE w zdolności obronne. W tym kontekście ważne było stanowisko Irlandii, która najdłużej przeciwstawiała się ratyfikacji traktatu w jego zmodyfikowanej, skromniejszej formie. Przed decydującym refe-rendum, przeciwnicy ratyfikacji straszyli współobywateli przekształceniem Unii Europejskiej w zbrojne mocarstwo. Ostatnią rundę negocjacji w sprawie Traktatu Lizbońskiego prowadził z Irlandią rząd brytyjski. Porozumienie osiągnięto przed szczytem Unii Europejskiej, Wyrażało się ono w przyjęciu protokołu prawnie wiążą-cego (prawo pierwotne) oraz deklaracji politycznej rządu irlandzkiego wyjaśniającej niektóre kwestie. Protokół dotyczył głównie kwestii stanowiska Irlandii wobec Euro-pejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony17. Z punktu widzenia proceduralnego, w Protokole irlandzkim powtórzono zasady, że wszystkie decyzje dotyczące wspólnej obrony mają być podejmowane jednomyślnie przez Radę Europejską.

13 listopada rząd Republiki Czeskiej, jako ostatni zdeponował w Rzymie do-kumenty ratyfikacyjne Traktatu Lizbońskiego. Zgodnie z ustaleniami zaczął on obowiązywać od 1 grudnia 2009 r. Dla aktywności zewnętrznej UE oznaczał duży postęp; Unia Europejska uzyskała osobowość prawno-międzynarodową.

Na podstawie art. 26 Traktatu Lizbońskiego Rada wypełnia podstawowe funk-cje realizacyjne w sferze WPZiB poprzez podejmowanie:

1) decyzji koniecznych do wypełniania wytycznych i kierunków strategicznych przyjętych przez Radę Europejską,

2) decyzji „wykonawczych” w postaci działań lub stanowisk, które powinny być podjęte przez UE (art. 28 ust. 1),

3) decyzji określających podejście UE do danego problemu o charakterze geo-graficznym lub przedmiotowym.

Rada ma uprawnienia w zakresie określania form finansowania WPZiB i do-stęp do środków budżetowych (art. 41 ust. 3 TUE w wersji TL). Rada współpracuje z Wysokim Przedstawicielem w celu zapewnienia jednomyślności, spójności i skuteczności działań Unii w ramach WPZiB (art. 26 ust. 2 w wersji TL). Rada

16 J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa…, s. 87–88. 17 Irlandczykom zależało na szczególnym zaakcentowaniu dwóch zasad: po pierwsze, że polityka

obrony i wspólnego bezpieczeństwa UE nie będzie mieć konsekwencji dla narodowej polityki bezpie-czeństwa Irlandii oraz jej zobowiązań; Po drugie, Traktat Lizboński nie będzie miał skutków dla tradycyjnej polityki neutralności militarnej Irlandii. Każde państwo będzie decydować o tym, jakich form pomocy zechce udzielić państwom członkowskim UE, w wypadku ataku terrorystycznego lub agresji zbrojnej. Podobnie w przypadku stałej współpracy strukturalnej, każde państwo będzie decy-dować czy zechce w niej uczestniczyć. To samo dotyczy udziału w Europejskiej Agencji Obrony. W tekście zawarte zostało zapewnienie, że Traktat Lizboński nie przewiduje utworzenia europejskiej armii ani też poboru dla szkolenia wojskowego. Dodatkowym zastrzeżeniem jest stwierdzenie, że Irlandia, jak też każde inne państwo określa naturę i wielkości swoich wydatków obronnych. „Coun-cil of The European Union”, Nr 11225/09, Brussels, 19 june 2009, s. 3–5.


39

określa zasady organizacji i funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Ze-wnętrznych (art. 27 ust. 3 TUE).

Po zainaugurowaniu swojej Prezydencji Hiszpania wykazała się aktywnością w zakresie wzmocnienia WPBiO. 25 lutego 2010 r. w Palm de Majorka zostało zwołane kolejne nieformalne posiedzenie ministrów obrony, na którym rozpatry-wano postulat przekształcenia tych spotkań w Radę o charakterze decyzyjnym. W swoim wystąpieniu Carme Chacon podkreślała, że Traktat Lizboński wyraźnie wzmocnił „politykę obrony”. Należy zatem powołać formalny organ na poziomie europejskim, który mógłby w sposób kompetentny rozpatrywać także kwestie, jak: skuteczne prowadzenie operacji wojskowych, zdolności obronne oraz warunków wdrożenia klauzuli o wzajemnej obronie lub stosowania klauzuli solidarności. Do koncepcji forsowanej przez Francuzów i Hiszpaniów przychyla się Cathrine Ashton, która chociaż nie uczestniczyła w spotkaniu na Majorce, skierowała do ministrów obrony list popierający ideę regularnych spotkań tego gremium. Francu-zi i Hiszpanie znaleźli sojuszników w środowisku Parlamentu Europejskiego. W rezolucji z marca 2010 r. zauważono, że; w świetle postępów w dziedzinie

WPBiO, które umożliwia Traktat z Lizbony, podkreśla zasadność i potrzebę usta-

nowienia Rady Obrony w ramach Rady ds. Zagranicznych, w skład której weszliby

ministrowie obrony pod przewodnictwem Wiceprzewodniczącego/Wysokiego

Przedstawiciela i która odgrywałaby szczególną rolę w zwiększaniu współpracy

oraz dostosowywaniu i integrowaniu potencjału wojskowego

18. Zapoczątkowano zatem poważną debatę na ten temat, która nie przyniosła szybkich rezultatów i jeszcze wielokrotnie była przedmiotem obrad.

Prezydencja Rady Unii Europejskiej Prezydencja Rady UE odgrywa ważną i widoczną rolę w wypracowaniu i reali-

zacji polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE, szczególnie w zakresie koordyna-cji tej polityki, a także w mediacjach między członkami UE. Sprawowana rotacyj-nie przez okres 6 miesięcy, reprezentuje UE na scenie międzynarodowej. Prezydencja w imieniu RadyUE prowadzi dialog polityczny z państwami trzecimi i w imieniu UE, wyraża stanowisko wobec aktualnych problemów międzynarodo-wych. W tym zakresie może także składać deklaracje w imieniu Rady. Zwyczajowo, do Prezydencji należy podejmowanie działań, co najmniej werbalnych w przypadku wybuchu kryzysu. Po przyjęciu Traktatu Lizbońskiego szereg dotychczasowych kompetencji Prezydencji zostało przekazanych do kompetencji Wysokiego Przed-stawiciela oraz Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Spośród wszystkich

18 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 10 marca 2010 r. wyd. cyt. punkt 16, szerzej;

C. Caballero-Bourdot, Le suivi interparlementaire de la Pesc: possibilités pour le futur, Occasional Paper, nr 94, ISS, Paris, octobre 2011 .

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

40

formacji Rady jedna nie podlega przewodnictwu prezydencji: chodzi o Radę do Spraw Zagranicznych, której od wejścia w życie traktatu lizbońskiego przewodniczy Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.

Komitet Stałych Przedstawicieli Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER) nie skupia się na zagadnieniach

polityki bezpieczeństwa i obrony, ale odgrywa rolę konstytutywną w wypracowa-niu decyzji. W jego skład wchodzą stali przedstawiciele (ambasadorowie) państw członkowskich. Jest to instytucja gdzie trwa intensywny dialog, gdyż tutaj są przy-gotowywane opracowania i ekspertyzy na posiedzenia Rady, w składzie ministrów spraw zagranicznych. W związku z tym, że w COREPER są uzgadniane zagadnie-nia dotyczące wszystkich spraw UE, to właśnie ten organ zwyczajowo spełniał funkcje koordynatora. Ma to duże znaczenie, gdyż operacje reagowania kryzyso-wego UE mogą mieć różny charakter i powodować skutki o charakterze finanso-wym oraz inne reperkusje19. W sytuacji, gdy spotkania stałych przedstawicieli do-tyczą problemów WPZiB, to wówczas są traktowane jako COPEPER II UE.

Wysoki Przedstawiciel ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Kilka miesięcy po wejściu w życie Traktatu z Amsterdamu, 18 października

1999 roku, były Sekretarz Generalny NATO Javier Solana rozpoczął pełnienie funkcji Sekretarza Generalnego w Radzie Spraw Ogólnych, jednocześnie stając się Wysokim Przedstawicielem ds. WPZiB, Przyjął de facto funkcje najwyższego przedstawiciela dyplomatycznego Unii Europejskiej. Ponadto, 25 listopada 1999 r. Solana został mianowany Sekretarzem Generalnym Unii Zachodnioeuropejskiej, czyli uzyskał także kompetencje w dziedzinie wojskowej i był traktowany jako nieformalny „minister obrony”. Skupienie tak licznych funkcji przez jednego człowieka można tłumaczyć brakiem rozwiązań instytucjonalnych i potrzebą przy-gotowania gruntu pod ich utworzenie. Tuż po przejęciu funkcji Sekretarza Gene-ralnego UZE Solana stwierdził, że: „UZE przeżywa ostatnią fazę swej ewolucji” i nie ukrywał, że ma do spełnienia funkcję likwidatora20. Na stanowisku Wysokie-go Przedstawiciela Solana pełnił obowiązki przez okres dwóch kadencji, do końca listopada 2009 r. Na podstawie decyzji Rady Europejskiej obowiązki Wysokiego Przedstawiciela przejęła baronessa Katherine Ashton.

Zadania i obowiązki Wysokiego Przedstawiciela zostały względnie szczegóło-wo opisane. Jego szczególne atrybuty wynikają z faktu, że jedna osoba uzyskała

19 G. Bértrand, La prise de déision dans L’Union européenne, La Documentation française, Paris

2002, s. 72 20 A. Ciupiński (red.), Dyplomacja wielostronna, Warszawa 2003, s. 291–293.


41

uprawnienia zarezerwowane dla strategii kooperacyjnej, czyli międzyrządowej, jak również w sferze wspólnotowej, inaczej mówiąc „integracyjnej”. Wynika to z faktu zniesienia struktury filarowej. A zatem, Wysoki Przedstawiciel do Spraw Zagra-nicznych i Polityki Bezpieczeństwa uzyskał zarazem uprawnienia przysługujące komisarzom i przyznano mu tytuł Zastępcy Przewodniczącego Komisji Europej-skiej. WP odrywa ważną rolę w wypracowaniu i realizacji polityki zagranicznej Unii Europejskiej, gdyż może występować z propozycjami i wnioskami zarówno wobec Rady, jak też Rady Europejskiej, a następnie jako mandatariusz tych dwóch organów jest głównym wykonawcą ich decyzji w trzech sferach polityki; zagra-nicznej, bezpieczeństwa i obrony. W ramach Rady zapewnia spójność i ciągłość działań w sferze stosunków zewnętrznych i sprawuje przewodnictwo Rady spraw zagranicznych. W pracach Komisji sprawuje pieczę nad koherencją całokształtu działań UE, z celami i kierunkami polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Wysoki Przedstawiciel jest mianowany na to stanowisko przez Radę Europejską, na pod-stawie decyzji podejmowanej większością kwalifikowaną. W tym samym trybie może być odwołany z tego stanowiska. Do nominacji wymagana jest także zgoda Przewodniczącego Komisji Europejskiej. Z kolei, do objęcia obowiązków zastępcy Przewodniczącego Komisji wymagana jest aprobata Parlamentu Europejskiego, podobnie jak wobec wszystkich pozostałych członków Komisji.

Nowa, Wysoka Przedstawiciel ds. WPZiB we wcześniejszej karierze nie miała zbyt wiele okazji zapoznać się z problemami bezpieczeństwa europejskiego, szcze-gólnie jego aspektami wojskowymi. Jej wybór był, co najmniej zaskoczeniem, chociażby dlatego, że wybrano kandydata zgłoszonego przez Wielką Brytanię, która tradycyjnie była niechętna wobec wzmocnienia ponadnarodowych kompe-tencji UE w sferze polityki zagranicznej i polityki obronnej. Również pierwsze publiczne wystąpienie Ashton świadczyły o tym, że musi się dopiero zapoznać z dziedzinami, za które ponosi odpowiedzialność.

Rozwiązania przyjęte w Traktacie Lizbońskim rozszerzyły zakres kompetencji Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB, w odniesieniu do zagadnień wchodzących w zakres WPBiO21. Wysoki Przedstawiciel przewodniczy Radzie ds. Zagranicz-nych, w której może zgłaszać inicjatywy, wnioski, ma prawo zwracać się z pyta-niami do innych organów UE w sprawach dotyczących WPZiB. W świetle art. 27 ust. 1 Traktatu Lizbońskiego, Wysoki Przedstawiciel zapewnia wykonanie decyzji Rady Europejskiej i Rady, a także może reprezentować Unię Europejską w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz w jej imieniu prowadzić dialog ze stronami trzecimi (art. 27 ust. 2 TUE w wersji TL). Dotyczy to zarówno państw, jak też organizacji międzynarodowych, wobec których wyraża stanowisko Unii. Podczas konferencji międzynarodowych zapewnia koordynację działań Państw Członkowskich, w celu jednolitego występowania, zgodnego ze stanowi-

21 J. Rehrl, H.B.Weisserth (forewords of Catherine Ashton), Handbook on CSDP, The Common

Security and Defence Policy of The Eeuropean Union, Vienne 2010, s. 36–38, W.M. Góralski, Roz-

wój i ewolucja…, wyd. cyt., s. 74–75.

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

42

skiem UE. Wysoki Przedstawiciel utrzymuje kontakty z Parlamentem Europej-skim, z którym konsultuje się regularnie w zakresie najważniejszych problemów WPZiB oraz WPBiO. Ma też ważną rolę do spełnienia w zakresie zarządzania kry-zysowego, gdyż to on wspólnie z Radą sprawuje nadzór nad kontrolą polityczną i kierownictwem strategicznym, sprawowanym przez Komitet Polityczny i Bezpie-czeństwa, w odniesieniu do operacji wojskowych i cywilnych. Traktat Lizboński przyznał też Wysokiemu Przedstawicielowi uprawnienia inicjatywne, dotyczące finansowania misji WPBiO. Odtąd, może wnioskować w sprawie utworzenia fun-duszu początkowego ze składek państw członkowskich (art. 41 ust. 3)22.

Do początkowego okresu działalności Wysokiego Przedstawiciela komentato-rzy mieli sporo zastrzeżeń do współpracy strukturalnej, traktatowego mechanizmu umożliwiającego pogłębioną współpracę w zakresie WPBiO. Fundusz początkowy, mający służyć finansowaniu działań przygotowawczych do unijnych misji zagra-nicznych, nie został ustanowiony ponieważ WP nie przedłożyła Radzie projektu decyzji w sprawie warunków jego tworzenia i finansowania. Nie udało się także zreformować zasad finansowania Europejskiej Agencji Obrony (EAO) 23.

Komisja Europejska wobec sfery bezpieczeństwa zewnętrznego UE Komisja Europejska jest w pełni związana z pracami WPZiB (art. 27 TEU).

Przede wszystkim, dlatego, że to ona odpowiada za realizację budżetu, ale także jest zobowiązana zapewniać koordynację pomiędzy działaniami WPBiO UE i konse-kwencjami tych działań, ze stosowaniem będących w dyspozycji Unii instrumentów pomocowych. W reżimach trzech traktatów, poprzedzających Traktat Lizboński Ko-misja Europejska prowadziła intensywną działalność zewnętrzną i dysponowała potężnymi instrumentami wpływu, chociażby dzięki polityce handlowej. Badacze problematyki bezpieczeństwa UE podkreślają stopniowy wzrost zainteresowania Komisji problemami polityki zagranicznej24.

W 1994 r. została utworzona Dyrekcja Generalna ds. Zewnętrznych Stosunków Politycznych, ale oprócz niej funkcjonowały także inne struktury. W 1999 r. zosta-ły one połączone w jednolitej Dyrekcji Generalnej do spraw Stosunków Zewnętrz-nych – DG RELEX i na jej czele stanął Chris Patten. Dyrekcji podporządkowano przedstawicielstwa zagraniczne, których do 2009 r. było ponad sto. Z chwilą wej-ścia w życie traktatu z Amsterdamu i powołania urzędu Wysokiego Przedstawicie-la ds. WPZiB można było zaobserwować pewne elementy rywalizacji komisarza

22 Porozumienie międzyinstytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją

w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami, art. 42, 43; Dz.U.UE, z 14.6.2006, L 139.

23 D. Liszczyk, Bilans pierwszego roku urzędowania wysokiej przedstawiciel UE „,Biuletyn” PISM Nr 16 (765) z dn. 16 lutego 2011.

24 R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna I Bezpieczeństwa…, s. 70.


43

Chrisa Patena z Javierem Solaną25. Komisja Europejska strzegła swoich uprawnień, które dotyczyły cywilnych aspektów ochrony ludności. Do systemu reagowania kryzysowego Komisja wnosiła cenny dorobek dzięki aktywności Komórki prze-

ciwdziałania konfliktom, funkcjonującej w ramach DG RELEX. Była ona odpo-wiedzialna za koordynację działań Komisji Europejskiej w regionach objętych kryzysami. Komórka przeciwdziałania konfliktom współpracowała z Sekretariatem UE, a szczególnie organami realizującymi misje i operacje EPBiO. Utrzymywała kontakty z; ONZ, OBWE, Radą Europy oraz organizacjami finansowymi skłon-nymi wspierać przeciwdziałanie konfliktom26. Zbliżoną, ale znacznie szerzej za-krojoną działalność prowadziła Dyrekcja Rozwoju Komisji Europejskiej nadzoru-jąca między innymi realizację programu pomocy dla państw tzw. grupy ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique). Unia Europejska nadal jest związana układem z Cotonou, który dotyczy pomocy rozwojowej dla 77 państw27. Trzeba też podkre-ślić rolę kilku agencji, współpracujących z Komisją Europejską, których działal-ność miała związek z umacnianiem bezpieczeństwa i promocją europejskich war-tości, a szczególnie: ECHO oraz EuropeAid. ECHO prowadziło działalność w zakresie pomocy humanitarnej, a na początku XXI wieku terenem tej aktywności było ponad 60 państw. Agencja EuropeAid została utworzona w 2001 r. w celu promocji demokracji i praw człowieka. EuropaAid dysponuje środkami finanso-wymi pochodzącymi z budżetu UE, którymi finansuje inicjatywy służące promocji europejskich wartości, misje obserwacyjne podczas wyborów, w Unii Europejskiej i poza Unią, a także wspiera działalność organizacji pozarządowych, niosących pomoc humanitarną

Współczesne struktury WPZiB, a szczególnie Europejska Służba Działań Ze-wnętrznych ściśle współpracują w zakresie programowania, planowania i realizacji swoich przedsięwzięć ze służbami Komisji. Z racji krzyżujących się kompetencji niezbędna jest koordynacja w zarządzaniu instrumentami, realizowanymi w obsza-rze Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Najważniejszymi spośród nich są; Instrument Finansowania Współpracy na Rzecz Rozwoju; Europejski Fun-dusz Rozwoju; Europejski Instrument na Rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka na Świecie; Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa;; Instru-ment na Rzecz Stabilności; Instrument Współpracy w Dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego, Instrument Finansowania Współpracy z Państwami Uprzemysłowio-nymi. Koordynacja działań tych wszystkich agend jest ułatwiona, gdyż Wysoka Przedstawiciel jest jednocześnie vice-Przewodniczącą Komisji Europejskiej28.

25 W 2004 r. Patena zmieniła Benita Ferrero-Waldner i sprawowała urząd do czasu wejścia w ży-

cie Traktatu Lizbońskiego. 26 M.M. Martinelli, L’intégration des dimensions de paix et sécurité dans les actuelles politiques

de coopération au développement de l’Union européenne, GRAPAX Groupe de recherche en appui aux politiques de paix „,Working Paper” Nr 4, Bruxelles 2005 s. 18–20.

27 R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa…, s. 230–233. 28 Decyzja Rady z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania Euro-

pejskiej Służby Działań Zewnętrznych (2010/427/UE). Dz.U.UE, z 3.8.2010, L 201/ 30.

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

44

Komisja nie ma kompetencji w obszarze Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, ale w zakres jej uprawnień wchodzi wiele dziedzin ze sfery bezpieczeń-stwa; ochrona środowiska naturalnego przed zanieczyszczeniem, przeciwdziałanie nielegalnej migracji, bezpieczeństwo komunikacji morskiej i lotniczej; zagadnienia związane z pokojowym wykorzystaniem przestrzeni kosmicznej. Wielkie nakłady finansowe na Rozwój i Technologię dotyczą także inwestycji, które nie są obojętne z punktu widzenia obrony, chociażby programy: Galileo i GMES (Global Monito-

ring for Environment and Security). Instytucje podległe Komisji mają kompetencje w zakresie ochrony infrastruktury informatycznej. Jest to dziedzina niezwykle ważna dla WPBiO i stanowi jeden z priorytetów NATO. Warto też podkreślić, że komisja sprzyja utworzeniu wspólnego rynku produktów przemysłu obronnego i ma duży wpływ na regulacje prawne w tej dziedzinie29.

W Komisji Europejskiej panuje sprzyjający klimat dla rozwoju WPBiO, a jej Przewodniczący José-Manuel Barroso deklaruje się jako zwolennik unii politycz-nej. 12 września 2012 r. występując przed Parlamentem Europejskim na temat: „Stanu Unii Europejskiej” apelował o wzmocnienie polityki zagranicznej UE, tak-że w sferze militarnej. Sugerował między innymi przegląd zdolności wojskowych państw członkowskich i wspólne planowanie obronne30.

Europejska Służba Działań Zewnętrznych Nową instytucją mającą wpływ bezpośredni i pośredni na funkcjonowanie

Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony jest Europejska Służba Działań Ze-wnętrznych (European External Action Service – EEAS, dalej – ESDZ). Jest to organ Unii Europejskiej powołany do życia na podstawie traktatu z Lizbony. Art. 27 ustęp 3 TL, stanowi: W wykonywaniu swojego mandatu, Wysoki Przedstawiciel jest

wspomagany przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych. Służba ta współpra-

cuje z służbami dyplomatycznymi państw członkowskich i składa się z urzędników

właściwych służb Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji jak również z personelu

delegowanego przez krajowe służby dyplomatyczne. Organizację i zasady funkcjo-

nowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych określa decyzja Rady. Rada

stanowi na wniosek wysokiego przedstawiciela po konsultacji z Parlamentem Eu-

ropejskim i po uzyskaniu zgody Komisji

31. Chociaż traktat wszedł w życie 1 grudnia

29 M. Olejarz, Zamówienia w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa, Wybór i opracowanie: J. Czarnecka A.Kowalski, Warszawa 2011, L. Łukaszuk, Współpraca i rywalizacja w przestrzeni

kosmicznej. Prawo – polityka – gospodarka, Toruń 2012, s. 231–278. 30 N. Gros-Verheyde, Barroso plaide pour une « review » complète des capacités de defense,

http://www.bruxelles2.eu/defense-ue/defense-ue-droit-doctrine-politique/barroso-plaide-pour-une-review-complete-des-capacites-de-defense.html,(12.12.2012).

31 Tytuł V. Rozdział 1 Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii. Wersje skonsoli-dowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE, (2008/C115/28), http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0001:0012: PL:PDF, (1.04.2013), por. W. M. Góralski, Rozwój i ewolucja systemu decyzyjnego Wspólnej Polityki

Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej [w:] Dyplomacja czy siła? Unia Europejska

w stosunkach międzynarodowych, pod red. Stefana Parzymiesa, Scholar, Warszawa 2009, s. 57.


45

2009 r., to służba działań zewnętrznych oficjalnie rozpoczęła funkcjonowanie rów-no rok później 1 grudnia 2010 roku32. Do tego czasu trwało kompletowanie kadr kierowniczych oraz unijnego korpusu dyplomatycznego.

Instytucjonalizacja ESDZ dokonywała się na podstawie decyzji Rady z dn. 26 lipca 2010 r. W świetle tego dokumentu Europejska Służba Działań Zewnętrz-nych jest organem autonomicznym Unii Europejskiej, podległym wyłącznie Wy-sokiemu Przedstawicielowi Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeń-stwa, dysponującym zdolnością prawną, co jest warunkiem niezbędnym dla reprezentowania UE w stosunkach zewnętrznych33. Ma swoją siedzibę w Brukseli. Funkcje i zadania ESDZ są bezpośrednio związane z obowiązkami nałożonymi na Wysokiego Przedstawiciela, w obszarze polityki zagranicznej Unii Europejskiej, w tym także w zakresie WPBiO. Ale też, ESDZ, jest zobowiązana do udzielenia pomocy wszystkim instytucjom, realizującym swoje zadania w obszarze zewnętrz-nych stosunków Unii, a szczególnie Przewodniczącemu Rady Europejskiej, Prze-wodniczącemu Komisji Europejskiej i Komisji(art.2 ust.2 Decyzji Rady). Parla-ment Europejski dołożył starań, ażeby nie być pominięty w tej sferze aktywności34.

Na strukturę Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych składa się administra-cja centralna w Brukseli oraz delegatury Unii, ustanowione w państwach trzecich i przy organizacjach międzynarodowych. Na czele szczebla centralnego ESDZ stoi Wykonawczy Sekretarz Generalny (Executive Secretary General), który bezpo-średnio podlega Wysokiej Przedstawiciel. Jego podstawowym obowiązkiem jest zapewnienie sprawnego funkcjonowania ESDZ. W szczególności odpowiada on za koordynację działań pomiędzy wszystkimi działami w administracji centralnej oraz delegaturami Unii. Do jego obowiązków należy też zarządzanie budżetem ESDZ. Ma do pomocy dwóch zastępców35.

25 października 2010 r. na stanowisko Wykonawczego Sekretarza Generalnego został mianowany francuski dyplomata Pierre Vimont36. Od 29 października obo-wiązki zastępców Wykonawczego Sekretarza Generalngo pełnią; Helga Schmidt, odpowiedzialna za sprawy polityczne oraz Maciej Popowski odpowiedzialny za sprawy międzyinstytucjonalne. Z czasem, podporządkowano mu najważniejsze struktury sfery bezpieczeństwa; Sztab wojskowy UE, Centrum Operacyjne, CMPD (Crisis Management and Planning Directoriat) CPCC – Komórkę Planowania

32 Decyzja Rady z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania Euro-

pejskiej Służby Działań Zewnętrznych (2010/427/UE). „,CSDP Newsletter” no.11 winter 2010/2011. 33 Decyzja Rady z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania Euro-

pejskiej Służby Działań Zewnętrznych (2010/427/UE). Dz.U. UE z 3.8.2010, L 201/3 0. 34 W swoim piśmie z dnia 18 czerwca 2010 r. pełniąca funkcję Wysokiego Przedstawiciela Ca-

therine Ashton zobowiązała się do zasięgnięcia opinii Parlamentu Europejskiego w sprawie najważ-niejszych zagadnień WPBiO. Konsultacje z Parlamentem będą mogły zatem odbywać się a priori, a nie, jak to miało miejsce przed przyjęciem traktatu z Lizbony, a posteriori. Parlament będzie miał ponadto prawo do nadzorowania nominacji szefów delegatur.

35 http://eeas. europa.eu/background/organisation/index_pl.htm, D. Liszczyk, Bilans pierwszego

roku urzędowania wysokiej przedstawiciel UE „,Biuletyn”, PISM Nr 16 (765) z dn. 16 lutego 2011. 36 „CSDP Newsletter” no.11 winter 2010/2011 s. 12.

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

46

i Prowadzenia Operacji Cywilnych37. Powołano sześć „geograficznych” dyrekcji generalnych i mianowano ich dyrektorów dla następujących regionów:

1. Dyrektor zarządzający ds. globalnych i wielostronnych – Maria Marinaki. 2. Dyrektor zarządzający ds Rosji, Wschodniego Sąsiedztwa i Bałkanów Za-

chodnich – Miroslav Lajcák. 3. Dyrektor zarządzający ds. Ameryk – Christian Leffler. 4. Dyrektor zarządzający ds. Bliskiego Wschodu i południowego sąsiedztwa;

Hugues Mingarelli. 5. Dyrektor zarządzający ds. Afryki – Nicholas Westcott. 6. Dyrektor zarządzający ds. Azji – Viorel Isticioaia Budura. Na Szefa Dyrekcji Generalnej ds. operacyjnych wyznaczony został David

O’Sullivan, były sekretarz generalny Komisji Europejskiej. Dyrekcję ds. Zarządza-nia i Planowania Kryzysowego objął Agostino Miozzo. Szefem Komórki Planowa-nia i Prowadzenia Operacji Cywilnych został Hansjörg Haber, Dyrektorem Gene-ralnym Sztabu Wojskowego Unii Europejskiej pozostał generał broni Ton Van Osch. W skład Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych weszło kilka ważnych instytucji, w których także zmieniono kierownictwo; Europejska Agencja Obrony ma nowa szefową wykonawczą Claude-France Arnould, nowym dyrektorem Insty-tutu Studiów nad Bezpieczeństwem został Antonio Missoroli, a Centrum Sytuacyj-ne przejął Ilkka Salmi. Poza granicami Unia Europejska ma 136 ambasad. Czaso-kres zatrudnienia w ESDZ może wynosić 8 lat, a w wyjątkowych przypadkach może zostać przedłużony do lat dziesięciu. Z punktu widzenia polityki bezpieczeń-stwa szczególne znaczenie odgrywa przedstawicielstwo Unii Europejskiej przy Organizacji Narodów Zjednoczonych. Europejska Służba Działań Zewnętrznych instalowała się w Nowym Jorku przez cały 2010 rok. Dokonywało się to przy współdziałaniu Prezydencji Hiszpanii w pierwszym półroczu oraz Prezydencji belgijskiej; od lipca do grudnia. Na początku stycznia 2010 r. szefem Delegacji UE przy ONZ został ambasador Pedro Serrano, który reprezentował Unię także na posiedzeniach Rady Bezpieczeństwa informując o działaniach UE w zakresie utrzymania pokoju oraz o innych przedsięwzięciach. Bez przesady można stwier-dzić, że obok zniesienia trójfilarowej struktury Unii Europejskiej dokonania w sferze aktywności zewnętrznej stanowią najdalej idącą reformę przyśpieszającą proces integracji. Należy jednak stwierdzić, że wielu zapisów traktatowych jeszcze nie wykorzystano. Zostały one przedstawione w załączonym aneksie.

37 H. Klavert, EU external action post-Lisbon: what place is there for development policy? „The

Bulletin of Fridays of the Commission”, Vol. 4, No. 1, March 2011, N. Gros-Verheyde, Le SEAE

aménage son organisation politico-militaire, http://rpdefense.over-blog.com/article-le-seae-amenage-son-organi-sation-politico-militaire-104100279.html, (26.04. 2012).


47

Aneks; Traktat Lizboński fragmenty, źródło; Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, Bruksela, 28 maja 2010 r. Dz.Urz. UE 2008 C 115

Sekcja 2; Postanowienia dotyczące wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony,

s. 52–56

Artykuł 42

(dawny artykuł 17 TUE) 1. Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony stanowi integralną część wspól-

nej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Zapewnia Unii zdolność operacyjną opartą na środkach cywilnych i wojskowych. Unia może z nich korzystać w prze-prowadzanych poza Unią misjach utrzymania pokoju, zapobiegania konfliktom i wzmacniania międzynarodowego bezpieczeństwa, zgodnie z zasadami Karty Na-rodów Zjednoczonych. Zadania te są wykonywane w oparciu o zdolności, jakie zapewniają Państwa Członkowskie.

2. Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony obejmuje stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej Unii. Doprowadzi ona do stworzenia wspólnej obrony, jeżeli Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie, tak zadecyduje. W takim przy-padku Rada Europejska zaleca Państwom Członkowskim przyjęcie stosownej de-cyzji zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.

Polityka Unii w rozumieniu niniejszej sekcji nie uchybia specyficznemu cha-rakterowi polityki bezpieczeństwa i obronnej niektórych Państw Członkowskich. Szanuje ona wynikające z Traktatu Północnoatlantyckiego zobowiązania Państw Członkowskich, które uważają, że ich wspólna obrona jest wykonywana w ramach Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO) oraz jest zgodna z przyjętą w tych ramach wspólną polityką bezpieczeństwa i obronną.

3. Państwa Członkowskie, w celu realizacji wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, oddają do dyspozycji Unii swoje zdolności cywilne i wojskowe, aby przyczynić się do osiągnięcia celów określonych przez Radę. Państwa Członkow-skie wspólnie powołujące siły wielonarodowe mogą również przekazać je do dys-pozycji wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony.

Państwa Członkowskie zobowiązują się do stopniowej poprawy swoich zdol-ności wojskowych. Agencja do spraw Rozwoju Zdolności Obronnych, Badań, Za-kupów i Uzbrojenia (zwana dalej „Europejską Agencją Obrony”) określa wymogi operacyjne, wspiera środki ich realizacji, przyczynia się do określania i, w stosow-nych przypadkach, wprowadzania w życie wszelkich użytecznych środków wzmacniających bazę przemysłową i technologiczną sektora obrony, bierze udział w określaniu europejskiej polityki w zakresie zdolności i uzbrojenia oraz wspoma-ga Radę w ocenie poprawy zdolności wojskowych.

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

48

4. Decyzje dotyczące wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, w tym decy-zje w sprawie podjęcia misji, o których mowa w niniejszym artykule, są przyjmo-wane przez Radę stanowiącą jednomyślnie na wniosek wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa lub z inicjatywy Państwa Członkowskiego. Wysoki przedstawiciel może zaproponować, w stosownych przy-padkach wspólnie z Komisją, użycie zarówno środków krajowych, jak i instrumen-tów Unii.

5. W celu ochrony wartości Unii i służenia jej interesom Rada może powierzyć wykonanie danej misji, w ramach Unii, grupie Państw Członkowskich. Wykonanie takiej misji reguluje artykuł 44.

6. Państwa Członkowskie, które spełniają wyższe kryteria zdolności wojskowej i które zaciągnęły w tej dziedzinie dalej idące zobowiązania, mając na względzie najbardziej wymagające misje, ustanawiają stałą współpracę strukturalną w ramach Unii. Współpracę tę reguluje artykuł 46. Nie narusza ona postanowień artykułu 43.

7. W przypadku gdy jakiekolwiek Państwo Członkowskie stanie się ofiarą napaści zbrojnej na jego terytorium, pozostałe Państwa Członkowskie mają w stosunku do niego obowiązek udzielenia pomocy i wsparcia przy zastosowaniu wszelkich dostęp-nych im środków, zgodnie z artykułem 51 Karty Narodów Zjednoczonych. Nie ma to wpływu na szczególny charakter polityki bezpieczeństwa i obrony niektórych Państw Członkowskich.

Zobowiązania i współpraca w tej dziedzinie pozostają zgodne ze zobowiąza-niami zaciągniętymi w ramach Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, która dla państw będących jej członkami pozostaje podstawą ich zbiorowej obrony i forum dla jej wykonywania.

Artykuł 43

1. Misje, o których mowa w artykule 42 ustęp 1, przy prowadzeniu których

Unia może użyć środków cywilnych i wojskowych, obejmują wspólne działania rozbrojeniowe, misje humanitarne i ratunkowe, misje wojskowego doradztwa i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i utrzymywania pokoju, misje zbrojne służące zarządzaniu kryzysowemu, w tym misje przywracania pokoju i operacje stabilizacji sytuacji po zakończeniu konfliktów. Wszystkie te misje mogą przyczy-niać się do walki z terroryzmem, w tym poprzez wspieranie państw trzecich w zwalczaniu terroryzmu na ich terytoriach.

2. Rada przyjmuje decyzje dotyczące misji, o których mowa w ustępie 1, okre-ślając ich cel i zakres, jak również ogólne warunki ich przeprowadzania. Wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, pod kierun-kiem Rady oraz w ścisłym i stałym porozumieniu z Komitetem Politycznym i Bez-pieczeństwa, czuwa nad koordynacją cywilnych i wojskowych aspektów tych misji.


49

Artykuł 44

1. W ramach decyzji przyjmowanych zgodnie z artykułem 43, Rada może po-

wierzyć przeprowadzenie misji grupie Państw Członkowskich, które wyrażą taką wolę i które dysponują zdolnościami wymaganymi dla tej misji. Te Państwa Członkowskie, wspólnie z wysokim przedstawicielem Unii do spraw zagranicz-nych i polityki bezpieczeństwa, uzgadniają między sobą sposób zarządzania misją.

2. Państwa Członkowskie uczestniczące w misji informują regularnie Radę o jej przebiegu z własnej inicjatywy lub na wniosek innego Państwa Członkow-skiego. Jeżeli wykonanie misji spowoduje powstanie istotnych konsekwencji lub jeżeli wymaga zmiany celu, zakresu lub warunków misji określonych w decyzjach, o których mowa w ustępie 1, uczestniczące Państwa Członkowskie niezwłocznie informują o tym Radę. W takich przypadkach Rada przyjmuje niezbędne decyzje.

Artykuł 45

1. Europejska Agencja Obrony, o której mowa w artykule 42 ustęp 3, podlega-

jąca Radzie, ma za zadanie: a) przyczyniać się do określania celów zdolności wojskowych Państw Człon-

kowskich i oceny wykonania zobowiązań w zakresie zdolności podjętych przez Państwa Członkowskie;

b) wspierać harmonizację wymagań operacyjnych i ustanowienie skutecznych i spójnych metod dokonywania zamówień;

c) zgłaszać wielostronne projekty dla osiągnięcia celów zdolności wojskowych oraz zapewniać koordynację programów realizowanych przez Państwa Członkow-skie i zarządzanie konkretnymi programami współpracy;

d) wspierać badania nad technologiami obronnymi oraz koordynować i plano-wać wspólne działania badawcze i studia nad rozwiązaniami technicznymi odpo-wiadającymi przyszłym wymaganiom operacyjnym;

e) przyczyniać się do określania wszelkich użytecznych środków wzmacniają-cych bazę przemysłową i technologiczną sektora obrony oraz zwiększających efek-tywność wydatków wojskowych i, w stosownych przypadkach, wprowadzać w życie te środki.

2. Europejska Agencja Obrony jest otwarta dla wszystkich Państw Członkow-skich pragnących uczestniczyć w jej pracach. Rada, stanowiąc większością kwali-fikowaną, przyjmuje decyzję określającą statut, siedzibę i zasady funkcjonowania Agencji. Decyzja ta uwzględnia poziom faktycznego uczestnictwa w działaniach Agencji. W ramach Agencji tworzy się specjalne grupy skupiające Państwa Człon-kowskie uczestniczące we wspólnych projektach. Agencja wykonuje swoje działa-nia, w miarę potrzeby, w powiązaniu z Komisją.

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

50

Artykuł 46

1. Państwa Członkowskie pragnące wziąć udział w stałej współpracy struktu-

ralnej, o której mowa w artykule 42 ustęp 6, które spełniają kryteria i które przyjęły zobowiązania w zakresie zdolności wojskowych wymienione w Protokole w spra-wie stałej współpracy strukturalnej, notyfikują swój zamiar Radzie i wysokiemu przedstawicielowi Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.

2. W terminie trzech miesięcy od notyfikacji, o której mowa w ustępie 1, Rada przyjmuje decyzję ustanawiającą stałą współpracę strukturalną i określającą listę uczestniczących Państw Członkowskich. Rada stanowi większością kwalifikowaną po konsultacji z wysokim przedstawicielem.

3. Każde Państwo Członkowskie, które na późniejszym etapie pragnie wziąć udział w stałej współpracy strukturalnej, notyfikuje swój zamiar Radzie i wyso-kiemu przedstawicielowi.

Rada przyjmuje decyzję potwierdzającą udział zainteresowanego Państwa Członkowskiego, które spełnia kryteria i przyjmuje zobowiązania, o których mowa w artykułach 1 i 2 Protokołu w sprawie stałej współpracy strukturalnej. Rada sta-nowi większością kwalifikowaną po konsultacji z wysokim przedstawicielem. W głosowaniu biorą udział tylko członkowie Rady reprezentujący uczestniczące Państwa Członkowskie.

Większość kwalifikowaną określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 litera a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

4. Jeżeli uczestniczące Państwo Członkowskie przestało spełniać kryteria lub nie jest w stanie wypełniać zobowiązań, o których mowa w artykułach 1 i 2 Proto-kołu w sprawie stałej współpracy strukturalnej, Rada może przyjąć decyzję zawie-szającą udział tego Państwa.

Rada stanowi większością kwalifikowaną. W głosowaniu biorą udział tylko członkowie Rady reprezentujący uczestniczące Państwa Członkowskie, z wyjąt-kiem zainteresowanego Państwa Członkowskiego.

Większość kwalifikowaną określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 litera a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

5. Jeżeli uczestniczące Państwo Członkowskie pragnie wycofać się ze stałej współpracy strukturalnej, notyfikuje swoją decyzję Radzie, która przyjmuje do wiadomości, że uczestnictwo zainteresowanego Państwa Członkowskiego zakoń-czyło się.

6. Decyzje i zalecenia Rady w ramach stałej współpracy strukturalnej, inne niż decyzje i zalecenia przewidziane w ustępach 2–5, są przyjmowane jednomyślnie. Do celów niniejszego ustępu jednomyślność stanowiona jest jedynie głosami przedstawicieli uczestniczących Państw Członkowskich.


51

TYTUŁ VII

KLAUZULA SOLIDARNOŚCI

Artykuł 222

1. Unia i jej Państwa Członkowskie działają wspólnie w duchu solidarności, je-

żeli jakiekolwiek Państwo Członkowskie stanie się przedmiotem ataku terrory-stycznego lub ofiarą klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez czło-wieka. Unia mobilizuje wszystkie będące w jej dyspozycji instrumenty, w tym środki wojskowe udostępnione jej przez Państwa Członkowskie, w celu:

a) – zapobiegania zagrożeniu terrorystycznemu na terytorium Państw Człon-kowskich,

– ochrony instytucji demokratycznych i ludności cywilnej przed ewentualnym atakiem terrorystycznym,

– udzielenia pomocy Państwu Członkowskiemu na jego terytorium, na wniosek jego władz politycznych, w przypadku ataku terrorystycznego;

b) udzielenia pomocy Państwu Członkowskiemu na jego terytorium, na wnio-sek jego władz politycznych, w przypadku klęski żywiołowej lub katastrofy spo-wodowanej przez człowieka.

Wersje skonsolidowane s. 194.

TREATY PRINCIPLES OF THE EU’S COMMON FOREIGN

AND SECURITY POLICY

From Maastricht to Lisbon Until the ratification of the Lisbon Treaty, foreign and security policy issues

had fallen within the scope of the EU’s second pillar. In the Treaty on European Union signed on 7 February 1992, in Maastricht, Title V was introduced, it contained provisions regarding the Common Foreign and Security Policy (or CFSP). Articles J.1 - J.11 stated the general objectives, which effected positively the notion of introducing any restrictions, concerning activity in areas of foreign security. Article J.4 constituted, that: “The Common Foreign and Security Policy of the security of the European Union, in particular through the implementation of

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

52

a common foreign and security policy, including the eventual framing of a common defence policy, which might in time lead to a common defence”1.

The targets of the Common Foreign and Security Policy were presented in five points: 1) the protection of the common values, essential interests and independency, 2) strengthening the security of the EU and Member States, in all ways, 3) peace preservation and strengthening international security by following the principles of the Charter of the United Nations (or UN), Helsinki Final Act and the targets of the Charter of Paris for a New Europe; 4) support of the international collaboration; 5) development and consolidation of democracy and the rule of the world, respect for human rights and fundamental freedoms.

Defence abilities, including military ones, were also developed prior to the Maastricht Treaty introduced some restrictions, which limited such development. Namely, the issue of security was distinguished from the activities in defence areas. Aspects such as, disarmament, assets and weapon rotation were in the scope of security issues. All actions leading to the use of armed forces are classified as defence issues and such actions were ascribed to the Western European Union (or WEU). The defence issues were explicitly excluded from the CFSP’s area of activity2.

The Treaty of Maastricht introduced also a provision, concerning Member States protection, in the scope of their sovereign rights regarding security, diplomacy and defence. First of all, Member States received an assurance, that the EU’s policy did not violate their obligations, resulting from the North Atlantic Treaty. Secondly, the provisions of the Treaty on European Union could not hinder the closer cooperation of the countries, in the area of defence and military, within NATO and the Western European Union.

The accurate specification of the security and defence areas resulted in the verification of the Treaty, which took place after the Inter-Governmental Conference. Consequently, a new Treaty on European Union was accepted and signed in Amsterdam on 2 October 1997. The new Treaty expressed wider support for the Common Foreign and Security Policy by introducing a number of elements, which enabled the enhancement of the competencies in the area of crisis response. The CFSP became the EU’s domain, but previously it belonged to the competencies of the European Union and Member States. These modifications resulted in the expansion of the union bodies rights in the decision-making process,

1 Treaty on European Union [w:] W. Czapliński, R. Ostrahinsky, A. Wyrozumska (ed.), Prawo

Wspólnot Europejskich. Dokumenty. Orzecznictwo. Scholar, Warszawa 1994, p. 134; J. Barcz, Wprowa-dzenie i przekład [w:] Treaty on European Union,. Consolidated version, Warszawa 2000, p. 57.

2 W.M. Góralski, Rozwój i ewolucja systemu decyzyjnego Wspólnej Polityki Zagranicznej

i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej [w:] Dyplomacja czy siła? Unia Europejska w stosunkach mię-

dzynarodowych, edited by S. Parzymiesa, Scholar, Warszawa 2009, p. 57. A. Ciupiński, Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej. Geneza. Rozwój. Funkcjonowanie. Difin War-szawa 2013

TREATY PRINCIPLES OF THE EU’S COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY

53

concerning the domestic relations and security policy3. A substantial change to the Treaty was the introduction of the EU’s integrity provisions duty and the strengthening of its security, in all ways. The European Council and the Council of the European Union reinforced their competencies. The most significant action was the introduction of a new post, the High Representative for the CFSP.

The Amsterdam Treaty specified the relations between the European Union and the Western European Union. Based on art. 17 par. 1, the Western European Union is obliged to support the EU in “determining defence aspects of the Common Foreign and Security Policy.” The subordination was strongly expressed in the statement: “The Western European Union will serve an instrument to elaborate and implement the decisions and actions of the EU, which influences the defence issues”4. The Petersburg tasks had serious consequences on the development of crisis response abilities. Art. 17 par. 2 stated that: “the matters defined in this article shall include humanitarian and rescue tasks, peacekeeping missions and military mission, which serves in crisis management, including peace-making process”.

The instruments presented in the Amsterdam Treaty are, as follows: 1. the specification of general principles and guidelines for CFSP, 2. the specification of common strategies, 3. joint actions, 4. common positions, 5. systematic cooperation between Member States, 6. constructive abstention5. The implementation institutions were strengthened by assigning the High

Representative for the CFSP, whose post was merged with that of the Secretary-General of the Council (Art. 18, AT). The European Parliament and the European Commission also joined the CFSP6. The Amsterdam Treaty enabled defence and security policy introduction and military capacities development within Helsinki Headline Goal. Almost immediately after the treaty conclusion, but before its entry into force, it was necessary to make amendments to the treaty of the European Union. The next Inter-Governmental Conference was convened in order to resolve a problem of the, so called, Amsterdam leftovers.

Some issues were specified in the Nice Treaty, nevertheless records concerning the WEU were excluded. The European Union's preparation for significant

3 Ibidem, s. 59–61. 4 Treaty on European Union,. Consolidated version [w:] J. Barcz, Traktat o Unii Europejskiej.

Wprowadzenie i przekład, Warszawa 2002, pp. 53-60; J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna

i Bezpieczeństwa, Warszawa 2001, J. Z. Pietraś, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa po

Traktacie Amsterdamskim [w:] M. Chorośnicki, E. Cziomer (ed.), Unia Europejska i integracja

w Europie, Kraków 1999. 5 A. Legucka, Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej [w:] J. Gryz

(red. nauk.), System reagowania kryzysowego Unii Europejskiej, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2009, pp. 117-119.

6 W.M. Góralski, Rozwój…, op. cit., p. 61.

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

54

enlargement took place in Nicaea, whereas the contribution towards the area of European Security and Defence Policy (or ESDP) was small. Rafał Trzaskowski was right by assuming that “this very conclusion of the agreement was already a success”7. With difficulties and limitations a formula of enhanced cooperation within CFSP was forced through (art. 27A-e), being determined to serve a common values and interests protection of the European Union, and confirming its identity on the international scene. It was a significant limitation to exclude from this cooperation the issues having military or defence implications8.

The issue of the EU’s reform, including the domestic and foreign security complex, was postponed until the drafting of the Constitutional Treaty. The Treaty abridged the EU institutional reform, thus was rejected by the French and the Dutch. Consequently, a new and shorter version was introduced – the Lisbon Treaty, also known as the Reform Treaty.

Common Security and Defence Policy within the Treaty of Lisbon After many political incidents the Lisbon Treaty came into force on

1 December 2009, and introduced the Common Security and Defence Policy (or CSDP)9. The CSDP was incorporated within the complex of “EU external actions”, which consist of: Common Foreign and Security Policy, common economic, development and humanitarian policy, and foreign policies aspects (e.g. cultural policy)10.

Common Security and Defence Policy was defined in Title V, in Articles 21-46. It was concluded that it constitutes an integral element of the CFSP, and it should serve to assure operational capacities, which rely on civil and military supplies. These supplies are used to maintain peace and strengthen international security. However there were almost no far-reaching references to obtaining its own supplies by the EU. The Union, as of yet, will implement peace-making tasks using forces and assets, which will be offered by Member States. In the light of the new

7 R. Trzaskawski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, War-

szawa 2005. p. 243–244. 8 J. Barcz, Trakat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2003, p. 122–125;

R. Zięba, Instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego…, op. cit. p. 213; J. Czaputowicz, Polity-

ka zagraniczna i dyplomacja Unii Europejskiej a Traktat Konstytucyjny, CSM „Raporty i Analizy”, nr 4,Warszawa 2005.

9 It is worth noting, that the name of policy contains again the adjective “common”, which ini-tially appeared in the Declaration adopted in Koeln in June 1999, whereas the adjective “European” was eliminated, as the European Union has not covered the whole continent.

10 c.f. J. Barcz, Zasadnicze reformy strukturalne ustroju Unii Europejskiej [w:] Traktat

z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, (ed.) J. Barcz, Warszawa 2008, p. 60–61. Ewa Górnicz, Rola Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej w kontekście zmian Traktatu

z Lizbony, Unia Europejska na forum globalnym, Departament Analiz i Strategii ,,Biuletyn Analiz”, Nr 23, grudzień 2009, pp. 4–26, www.polskawue.gov.pl (2.10.2011).


55

regulations, the European Union can lead the forces and assets to implement six mission types: 1. common disarmament actions, 2. humanitarian and rescue missions, 3. military counselling and support, 4. armed actions and service to ease the crisis, 5. peace-making, 6. conflict ending and stabilization.

As in the case of previous treaties, the issue of a possible “common defence” was postponed for an indefinite time. It will be developed, if the European Council makes a unanimous decision. The treaty respects the security and defence policy of these Member States which want to implement the common defence policy within NATO (art. 42 par. 2 LT). The obligation clause, which Member States have towards each other in case of armed aggression aimed at one of them, sounds promising. Under the solidarity clause, Member States are obliged to come to the rescue of one another, when one of them is threatened by a terrorist attack or natural disaster, or else any catastrophe caused by a human. Structures and competencies of institutions responsible for the Common Foreign and Security Policy or Common Security and Defence Policy were defined in the Treaty on the functioning of the European Union.

The role of the European Council in the development of security

and defence policy The European Council is the most important political body of the European

Union. The European Council meetings consists of the leaders of countries or heads of EU’s Member States governments. Pursuant to the Treaties (Maastricht, Amsterdam, Nice) the European Council had a right to coordinate the actions of three EU’s pillars and had a great influence on the European integration development. On 26 June 2002, in Seville, the European Council made a decision on the meetings, which are to be held four times a year, and also arrange extraordinary meeting, if needed11. Initially, referring to the development of security and defence policy and military capacities, its competencies had a limited and non-treaty character. Only the Amsterdam Treaty in accordance with the art. 13, entitled the European Council to make decisions on defence issues. Based on art. 17 par. 1, AT, the European Council was enabled to make decisions concerning “the integration of the Western European Union into the European Union”, which framed the formation of the process of creating EU’s independent military capacities.

Commencing as of June 1999, since meeting in Cologne, the European Council, each 6 months, made decisions which influenced the military capacities development. In Cologne decisions concerning independent military capacities were made. Next, on 10-11 December 1999, the Helsinki Headline Goal was

11 R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa 2007.

p. 61.

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

56

introduced in order to develop the European Union Rapid Reaction Force. In Santa Maria da Feira, under Portugal's presidency, The European Council made a decision on the formation of civil segments of the crisis response system. At the EU meeting in Nice, on 7-9 December 2000, the Helsinki Headline Goal Force Catalogue was accepted, as well as decisions concerning structures responsible for the EU military capacities development (the Political and Security Committee, the European Union Military Committee, the European Union Military Staff). In December 2001 at a meeting in Laeken, the European Council introduced the European Capabilities Action Plan – ECAP. The European Union interfered directly in the development of the military capacities creating new institutions and programs regarding force and assets, on numerous occasions. The European Council adopted a document entitled, A secure Europe in a better world, which was a crowning achievement of concept works in the European Security and Defence Policy. In 2004 the European Council determined the subsequent Helsinki Headline Goal - 2010 The European Council makes periodic appraisals, both within the implementation of the program, as well as within the evaluation of the goals achievement progress, which were set by the European Security Strategy.

Under art. 24 LT, the competencies of the European Council included: 1) defining EU strategic interests, 2) determining general guidelines and strategic objectives within the CFSP, 3) specifying common approach which constitutes an object of general interest and making necessary decisions12. Based on art. I-22 LT, the European Council elects the representative of the European Council, who represents the European Union in international relations within the CFSP. After the Lisbon Treaty came into force, Herman van Rompuy was elected to hold this position. The tenure of the European Council Representative runs for 2,5 years.

The competencies of the European Council within the Common

Security and Defence Policy The European Council, on the basis of its general directives, develops the

CFSP and performs a crucial role in the decision-making process concerning the crisis response system. It determines and initiates the main objectives, and decides on the issues within the CFSP13. Foreign Ministers of the Council of Europe meet as the General Affairs and External Relations Council (fr. CAGRE – Conseil

Affaires générales et relations extérieures). Since the European Council meeting in Seville in June 2002 the CFSP problems got distinguished from the “general affairs”14.

12 W.M. Góralski, Rozwój i ewolucja…, op. cit., p. 73. 13 J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, Warszawa 2001, p. 71–76. 14 F. Tarpen, La politique de sécurirté et de défense de l’Union Européene, Paris 2010, p. 20–21.


57

The Council is a crucial decision-making body in the scope of planning, conducting crisis response operations, both in military area as well as in civil aspects. The decision-making areas underwent some changes. Under the Maastricht Treaty the decisions of the Council were made unanimously, excluding Denmark (pursuant to protocol no 5 enclosed to the Treaty on European Union). Qualified majority voting was allowed in the case of undertaking common activities and positions only if all Member States gave their approvals. The Amsterdam Treaty allowed for qualified majority voting if the EU Council decided on common activities and positions implemented within a common strategy, approved prior. Another condition was that the decisions referred to the common activities and positions15. There were two cases indicated, which excluded qualified majority voting. Firstly, if one of the Council members declared that: “for national policy reasons” he opposes the application of majority voting procedure. Secondly, majority voting procedure cannot be applied in the case of military and defence implications. It was determined that the use of force shall be preceded by a unanimous decision. The Amsterdam Treaty gave a possibility of a flexible approach to the issue of security and defence policy by introducing so called constructive abstention (art. 23 par. 1). Then the European Council made unanimous decisions within the CFSP, however the abstention did not hinder the decision-making process. A country, or countries, which did not take part in the decision-making process, were not obligated to implement any resolution and did not incur any costs concerning this process. By the abstention, the country accepted that the decision is binding for the EU, and this being the case, the country cannot undertake any action which would hinder the EU proceedings. The decision on the application of the constructive abstention procedure cannot be followed, in the case that the absenting countries derive more than one third of the weighted votes16.

The failure of the Constitutional Treaty of 2005, caused numerous concessions to the benefit of the opponents to equip the EU’s defence capacities. The position of Ireland was crucial concerning the above issues. This state was in strong opposition to the treaty's ratification in its modified and shorter version. Prior to the decisive referendum, the opponents of the ratification scared their fellow citizens with the idea hat the European Union will become a military power. The last negotiations, regarding the Lisbon Treaty, were held between Ireland and the British government. The agreement was reached before the EU’s meeting. The document was in the form of a binding protocol (primary law) and a political declaration of Irish government. The protocol concerns mainly the issue of the Irish position towards European Security and Defence Policy17. In the Irish Protocol the

15 J. Barcz (wprowadzenie i przekład), Treaty on European Union,. Consolidated version, MSZ, Warszawa 2001, p. 65–66.

16 J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, Warszawa 2001, p. 87–88. 17 The Irish wished for the approval of two principles: first, the policy of defence and common

security will not influence Irish national security policy and its obligations; second, the Lisbon Treaty

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

58

objectives concerning the common defence decisions were repeated, confirming that such decisions must be made unanimously by the European Council.

On November 13, the Czech government, as the last, deposited in Rome the Lisbon Treaty ratification documents. According to the arrangements, a new treaty came into force in December 2009. It was tremendous progress for the the EU’s external activity; the European Union became a legal and international personality.

Pursuant to art. 26 LT, the Council performs fundamental functions implemented in the area of the CFSP by making:

1) necessary decisions to fulfil the guidelines and strategic objectives approved by the European Council,

2) “executive” decisions in the form of activities and positions, which should be undertaken by the EU (art. 28 par. 1),

3) decisions determining the EU approach to a specific problem of a geographic or subject character.

The Council is entitled to determine both the financing methods of CFSP and access to budgetary funds (art. 41 par. 3 LT). The Council cooperates with the High Representative in order to ensure the unanimity, coherency and effectiveness in EU activities within the CFSP (art. 26 par. 2 LT). The Council determines the principles of the organizing and functioning of the External Action Service of the European Union (art. 27 par. 3 TEU).

The Spanish presidency initially showed its activity in enhancing the CFSP. On 25 February 2010, in Palm de Majorca another informal Defence Ministers’ meeting was held, on which the postulate of reshaping the meeting into a Council of a decisive character was examined. In his speech Carme Chacon highlighted that the Lisbon Treaty significantly strengthen defence policy. It is necessary to call a formal body on the European level, which could examine issues such as: effective conducting of military operations, defence capacities and conditions of clause implementation of mutual defence or the application of the solidarity clause, Catharine Ashton accepts the concept promoted by the French and the Spanish. Although she did not take part in the Mallorca meeting, she filed a letter to the Defence Ministers which favours the idea of a regular meeting of this this body. The French and the Spanish found allies in the European Parliament. In the resolution, March 2010, it was noted that: “in the light of the progress in CFSP area, which enables the Lisbon Treaty, it indicates the necessity and legitimacy of establishing the Defence Council within the Foreign Affairs Council which consist of Defence Ministers led by Vice-president / High Representative and which would

will not influence the Irish traditional neutral military policy. Each country will decide on the aid forms they wish to provide to the EU Member States in case of terrorist attack or armed aggression. Likewise permanent structural cooperation and European Defence Agency, each country will decide whether to be involved in such activities. The protocol contains the assurance, that the Lisbon Treaty does not stipulate forming the European army, as well as military trainings. Additionally, Ireland and other countries determine the amount of military expenses “Council of The European Union”, Nr 11225/09, Brussels, 19 June 2009, pp. 3–5.


59

play a crucial role in enhancing cooperation as well as adjusting and integrating military potential”18. A serious debate was initiated, which proved ineffective and was a meeting subject on numerous occasions.

Presidency of the European Council The Presidency of the EU Council is of crucial importance regarding the

elaboration and implementation of the EU foreign and security policy, especially in the scope of the coordination and mediation between the EU Member States. Holding this position for a period of 6 months, the country represents the EU on the international scene. The Presidency, on behalf of the EU Council, holds a dialogue with third world countries and presents its position on current international problems. In this area the presiding country is allowed to make declarations on behalf of the Council. Customarily, the Presidency undertakes actions, at least verbal, in the case of a crisis. After the approval of the Lisbon Treaty numerous Presidency competencies were transferred to the competencies of the High Representative and the External Action Service of the European Union. Amongst all Council formations only one is not subjected to the Presidency - the Foreign Affairs Council - presided by the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, pursuant to the Lisbon Treaty.

Committee of Permanent Representatives The Committee of Permanent Representatives (COREPER) is not focused on

the security and defence policy, but it plays a crucial role in the elaboration constructive decisions. It consists of permanent representatives (ambassadors) of Member States. It is an institution where formulations and expertise are drafted in Council meeting with the presence of Foreign Ministers. Therefore, within the COREPER all EU issues are determined. This is the body which customarily performed the function of a coordinator. It is of great importance, because the EU crisis response operations can have a different character and cause financial consequences or repercussions19. In the case where the meeting of the permanent representatives refers to the CFSP problems, then they are treated as the COPEPER II UE.

18 European Parliament Resolution of 10 March 2010 op. cit. punkt 16, szerzej; C. Caballero-

Bourdot, Le suivi interparlementaire de la Pesc : possibilités pour le futur, Occasional Paper, nr 94, ISS, Paris, octobre 2011.

19 G. Bértrand, La prise de déision dans L’Union européenne, La Documentation française, Paris 2002, p. 72.

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

60

High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security

Policy A few months after the Amsterdam Treaty came into force on 18 October 1999,

the former NATO Secretary General Javier Solana was selected as the General Affairs Council Secretary General, simultaneously becoming the High Representative (or HR) of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, de

facto he was also made the highest diplomatic representative of the European Union. Moreover, on 25 November 1999, Solana was appointed the Western European Union Secretary General and enlarged his competencies in the military area. Besides this, he was treated as informal defence minister. The accumulation of so many functions performed by one person can be understood as the lack of institutional solutions and a need for foundations necessary to form some. Just after accepting the position of Western European Union Secretary General Solana assumed that “The Western European Union is now in the last phase of its evolution”. He clearly admitted that his function was to perform the liquidation of the organisation20. Solana was in office as the High Representative for two terms, till the end of November 2009. Under the European Council decision the responsibilities of the High Representative were passed to Baroness Katherine Ashton.

The tasks and responsibilities of the High Representative were described in detail. The HR particular attributes results from the fact that, one person got rights reserved for cooperation strategies, i.e. intergovernmental as well as community area, so called “integration one”. It stems from the abolition of the pillar structure. Consequently, the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy gained both rights entitled to commissioners and the title of the Vice-President of the European Commission. Vice-President plays a crucial role in the establishment and implementation of EU foreign policy, by issuing proposals to the Council, as well as the European Council. As a deputy of two bodies, he is the main executor of their decisions in three policy areas: political, security and defence. Within the Council the VP ensure coherence and fluency of actions in the area of external relations and chairs the Foreign Affairs Council. He also monitors the coherence of the EU's overall actions, concerning the targets and objectives of foreign and security policy. The High Representative is appointed by the European Council to this position, on the basis of qualified voting majority. He can be dismissed from this position in the same procedure. The approval of the European Commission President is required during the nomination proceedings. However, the approval of the European Parliament is required in the case of appointing the responsibilities of the Commission deputy President, likewise other Commission members.

20 A. Ciupiński (red.), Dyplomacja wielostronna, Warszawa 2003, pp. 291–293.


61

The High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy in her former career did not have many occasions to get acquainted with the European security problems, especially with military aspects. It was a surprise when Katherine Ashton won the elections, in that the chosen candidate was nominated by Great Britain. This country was unwilling to enlarge the EU’s supranational competencies in the area of foreign and defence policy. Additionally, Ashton’s first public speeches proved that her knowledge of the areas of her responsibility needs to be enhanced.

The provisions approved by the Lisbon Treaty has broadened the scope of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy competencies, regarding the issues within the Common Security and Defence Policy21. The HR presides over the Foreign Affairs Council, where he can issue proposals. Moreover, he has the right to direct questions to other EU’s bodies in the reference with CFSP’s problems. Under art. 27 par. 1 Lisbon Treaty the High Representative ensures that the decision of the European Council and the Council are followed, as well as this the HR can represent EU within the CFSP and on its behalf cooperate with the third world countries (art. 27 par. TEU in LT version). It concerns both countries and international organizations towards which the EU position is presented. On the international conferences, the HR ensures the coordination of Member States actions in order to perform uniformly according to the EU position. The HR maintains contacts with the European Parliament, and consults regularly regarding the most significant problems of the CFSP and the CSDP. Furthermore, he has a crucial role in crisis management, since together with the Council they monitor the policy control and strategic management, performed by the Political and Defence Committee, regarding the military and civil operations. The Lisbon Treaty gave the High Representative the right of initiative concerning CSDP mission funding. Since then, it is possible to apply for creating a start-up fund out of the Member States' contributions22.

Till the initial period of High Representative actions, commentators had many objections regarding the structural cooperation and treaty mechanism enabling greater cooperation within the CSDP. The start-up fund, serving to finance the preparatory actions to EU foreign missions, did not come into force because the VP did not submit the project of its creation and financing to the Council. The reform on the financing principles of the European Defence Agency also failed23.

21 J. Rehrl, H.B.Weisserth (forewords of Catherine Ashton), Handbook on CSDP, The Common

Security and Defence Policy of The Eeuropean Union, Vienne 2010,p. 36–38, W.M. Góralski, Rozwój

i ewolucja…, op. cit., p. 74–75. 22 The interinstitutional agreement between the European Parliament, the Council and the Com-

mission regarding the budget discipline and approriate managemnt of finance, art. 42, 43;Official Journal of the European Union of 14.6.2006, L 139.

23 D. Liszczyk, Bilans pierwszego roku urzędowania wysokiej przedstawiciel UE,,,Biuletyn” PISM Nr 16 (765) z dn. 16 lutego 2011.

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

62

European Commission towards the EU foreign security The European Commission remains bound with the actions of the CFSP (art. 27

TEU). On account of its responsibility of budget implementation, but also its obligation of coordination assurance between the EU CSDP actions and its consequences, plus the application of instruments for assistance which remain at the disposal of EU. Under three treaties, preceding the Lisbon Treaty, the European Commission performed strong foreign actions and had powerful instruments of influence which remained at its disposal, with the help of the trade policy. The research worker of the UE security issues indicates a gradual interest increase in the Commission foreign policy issues24.

In 1994 the Directorate-General for External Political Relations was established, however other structures also functioned alongside. In 1999 the structures were combined into Directorate-General for External Relations - DG RELEX chaired by Chris Patten. The foreign representatives, over one hundred till 2009, were subjected to the Directorate. When the Amsterdam Treaty came into effect and the post of High Representative for the CFSP was established, it became noticeable that the commissioner Chris Patten and Javier Solana were rivals25. The European Commission protected rights, which concerns the civil aspects of human protection. The Commission contributed enormously to the crisis response system, by the activity of the conflict prevention unit, functioning within DG RELEX. It was responsible for the coordination of the European Commission's actions in the crisis zones. The conflict prevention unit cooperates with the EU's Secretariat, especially with bodies implementing European Security and Defence Policy missions and operations. It maintains contacts with the United Nations, the Organization for Security and Co-operation in Europe, the European Commission and the organizations willing to support conflict prevention26. The Doctorate for European Commission Development performs similar but wider-ranging actions, monitoring mainly aid programs' implementation for countries included in, so called ACP (ACP-EU Joint Parliamentary Assembly, Africa Caribbean Pacific - European Union; fr. Afrique, Caraïbes et Pacifique). The European Union was bound with Cotonou, by the arrangement of development aid for 77 countries27. It is necessary to indicate the role of a few agencies, which cooperated with the European Commission, and strengthens security and promotes European values - ECHO (Humanitarian Aid and Civil Protection department of the European Commission) and EuropeAid. ECHO performed the activity in the scope of

24 R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna I Bezpieczeństwa…, op. cit., p. 70. 25 In 2004 Patten was taken over by Benita Ferrero – Waldner who perfomed this position till the

Lisbon Treaty came into force. 26 M.M. Martinelli, L’intégration des dimensions de paix et sécurité dans les actuelles politiques

de coopération au développement de l’Union européenne, GRAPAX Groupe de recherche en appui aux politiques de paix, “Working Paper” Nr 4, Bruxelles 2005 p. 18–20.

27 R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna I Bezpieczeństwa…, op. cit., p. 230–233.


63

humanitarian aid which cover over 60 countries at the beginning of XXI century. EuropeAid is an institution established in 2001 in order to promote democracy and human rights. EuropeAid has at its disposal funds from the EU budget, financing the actions which promote European values and election monitoring missions (inside and outside the EU), support non-profit organizations, bringing humanitarian aid.

The contemporary structures of the CFSP, especially the External Action Service of the European Union, closely cooperate in the scope of programming, planning and implementing its actions with the Commission services. Due to the overlap of the competencies, the coordination in the management of instruments implemented in the area of CSDP is necessary. The most important instruments are: the Financing Instrument for Development Cooperation, the European Development Fund, the Financing Instrument for the Promotion of Democracy and Human Rights in the World, the European Neighbourhood and Partnership Instrument, the Instrument for Stability, Cooperation with Non-EU Member Countries on Nuclear Safety, Financing Instrument for Cooperation with Industrialized and other High-income Countries and Territories. The coordination of the above mentioned agendas is simplified because the High Representative is simultaneously the Vice-President of the European Commission.

The Commission does not hold any competencies in the area of CSDP, however it has rights in multiple fields of security issues: pollution and illegal migration prevention, security of sea and air transport, along with issues connected with the peaceful use of outer space. Massive expenses contributed to the Development and Technology and concern also investments not covered by security, programs such as, Galileo and the GMES (Global Monitoring for Environment and Security). Institutions subjected to the Commission have competencies in the scope of IT infrastructure prevention. This area is of great importance for the CSDP and is determined as the priority issue for NATO. It is worth indicating, that the Commission supports the establishment of a common market for the defence industry and has a great influence on legal regulations in this area28.

The atmosphere within the European Commission creates encouragement for the CSDP development, and its President, José-Manuel Barroso, himself a supporter of the political union. On 12 September 2012, in the European Parliament presenting the topic of “The Condition of the European Union” he appealed for strengthening EU foreign policy, also in the military area. He suggested reviewing the Member States military capabilities and to plan for a common defence29.

28 M. Olejarz, Zamówienia w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa, Wybór i opracowanie: J. Czarnecka A.Kowalski, Warszawa 2011, L. Łukaszuk, Współpraca i rywalizacja w przestrzeni

kosmicznej. Prawo – polityka – gospodarka, Toruń 2012, pp. 231–278. 29 N. Gros-Verheyde, Barroso plaide pour une « review » complète des capacités de defense,

http://www.bruxelles2.eu/defense-ue/defense-ue-droit-doctrine-politique/barroso-plaide-pour-une-review-complete-des-capacites-de-defense.html,(12.12.2012).

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

64

External Action Service of the European Union The new institution which had direct and indirect influence on the functioning of

the European External Action Service – EEAS. It is an EU body established under the Lisbon Treaty. Under article 13a-III, the Treaty of Lisbon (TEU Article 27) states the following: “In fulfilling his mandate, the High Representative shall be assisted by a European External Action Service. This service shall work in cooperation with the diplomatic services of the Member States and shall comprise officials from relevant departments of the General Secretariat of the Council and of the Commission as well as staff seconded from national diplomatic services of the Member States. The organization and functioning of the European External Action Service shall be established by a decision of the Council. The Council shall act on a proposal from the High Representative after consulting the European Parliament and after obtaining the consent of the Commission”30. Although the Treaty came into force on 1 December 2009, the performance of external action officially began a year later - 1 December 200931. Till then the management staff and the EU Diplomatic Corps were simply complementing each other's work.

The institutionalization of the EEAS was performed under the Council decision dated on 26 July 2012. In the light of this document the External Action Service of the European Union is an autonomous EU body, subjected exclusively to the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, having legal abilities at its disposal, which allows it to represent the EU in international relations32. It is located in Brussels. The functions and tasks of the EEAS are directly bound with the obligations imposed by the High Representative, in the area of EU foreign policy, including the area of CSDP. Additionally, the EEAS is obliged to give assistance to all institutions which implement its tasks in the scope of the EU external relations, especially to the President of European Council, the President of European Commission and to the Commission (art.2 ust.2 of the Council Decision). The European Parliament made efforts in order not to be excluded in this action area33.

30 Tytuł V. Rozdział 1 Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii. Treaty on European

Union. Consolidated version, Official Journal of the European Union, (2008/C115/28), http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0001:0012:PL:PDF, (1.04.2013), c.f. W. M. Góralski, Rozwój i ewolucja systemu decyzyjnego Wspólnej Polityki Zagranicznej

i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej [w:] Dyplomacja czy siła? Unia Europejska w stosunkach mię-

dzynarodowych, pod red. Stefana Parzymiesa, Scholar, Warszawa 2009, p. 57. 31 The Council Decision of 26 July 2010 determining the organization and the functioning prin-

ciples of the European External Action Service (2010/427/UE).,,,CSDP Newsletter” no.11 winter 2010/2011.

32 The Council Decision of 26 July 2010 determining the organization and the functioning prin-ciples of the European External Action Service (2010/427/UE). Official Journal of the European Union of 3.8.2010, L 201/ 30.

33 In her letter of 18 June 2010, Catherine Ashton the High Representative, committed herself to consult with the European Parliament regarding the most important issues of CSDP. The consultation with Parliament could be held a priori, The Parliament will be liable to monitor the nominations of directors’ delegacies.


65

The External Action Service of the European Union structures consist of a central administration in Brussels and the EU delegacy established in third world countries and international organizations. At the forefront of the EEAS central level stands the Executive Secretary General (or the First Secretary), who is subjected directly to the High Representative. The main goal of the Executive Secretary General is to ensure an effective functioning of the EEAS. The First Secretary is responsible for the actions between the central administration and the EU’s Diplomatic Corps. Its position requires also the management of the EEAS’s budget. There are two deputies at its disposal34.

On 25 October 2010, a French diplomat, Pierre Vimont, was appointed Executive Secretary General35. On 29 October the duties of First Secretary’s deputies were transferred to Helga Schmidt, responsible for political issues and Maciej Popowski responsible for the inter-institutional issues. Within time, the highest structures of the security area were subjected to the First Secretary: the European Union Military Staff, Operational Centre, the Crisis Management and Planning Directorial and the Civilian Planning and Conduct Capability36. Six Geography General Directorates and Directors were appointed for the following regions:

− Managing Director of Global and Multilateral Issues - Maria Marinaki. − Managing Director of Russia, Eastern Neighborhood and Western Balkans-

Miroslav Lajcák. − Managing Director of the Americas - Christian Leffler. − Managing Director of Middle East and Southern Neighborhood - Hugues

Mingarelli. − Managing Director of Africa - Nicholas Westcott. − Managing Director of Asia - Viorel Isticioaia Budura. David O’Sullivan was appointed the Director-General of DG RELEX, former

Secretary General of the European Commission. Agostino Miozzo became managing Director of the Crisis Response Department in the European External Action Service. Hansjörg Haber was assigned to be a Director of the Civilian Planning and Conduct Capability. Lieutenant General A.G.D. (Ton) van Osch is currently the Director General of the European Union Military Staff.

The External Action Service of the European Union consists of a few important institutions, where the management underwent some changes. The European Defence Agency earned a new Managing Director - Claude-France Arnould; Antonio Missiroli became the Director of the European Union Institute for Security

34 http://eeas.europa.eu/background/organisation/index_pl.htm, D. Liszczyk, Bilans pierwszego

roku urzędowania wysokiej przedstawiciel UE,,,Biuletyn”, PISM Nr 16 (765) z dn. 16 lutego 2011. 35 ,CSDP Newsletter” no.11 winter 2010/2011 p. 12. 36 H. Klavert, EU external action post-Lisbon: what place is there for development policy?,,The

Bulletin of Fridays of the Commission”, Vol. 4, No. 1, March 2011, N. Gros-Verheyde, Le SEAE

aménage son organisation politico-militaire, http://rpdefense.over-blog.com/article-le-seae-amenage-son-organi-sation-politico-militaire-104100279.html, (26.04. 2012).

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

66

Studies and Ilkka Salmi was appointed the Director of the Situation Centre of the European Union. Outside the EU there are 136 embassies. The employment period can last up to 8 years, but on special occasions this term can be extended to 10 years. From the security policy point of view a significant role is assigned to the EU representatives to the UN. The External Action Service of the European Union was seated in New York City in the year 2010. It was enabled by the cooperation of the Spanish Presidency in the first half-year, and the Belgian Presidency in the term ranging from July till December. At the beginning of January 2010, the head of the delegation became the EU’s ambassador Pedro Serrano, who represents the EU at Security Council meetings, informing them of EU actions concerned with peacekeeping and other undertakings. It can be freely assumed that besides the abolition of a 3-pillar structure in the EU, the achievements in the area of external activity constitute a long-lasting reform, which enhance the integration process. Nevertheless, it is necessary to declare that many of the treaty records (presented in the enclosed annex) have still not been applied.


67

Anex; Consolidated version of the Treaty on European Union, Official Journal of the European Union C 115/ 38 - 42, Volume 51, 9 May 2008, http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2008:115:SOM:en:HTML

SECTION 2; PROVISIONS ON THE COMMON SECURITY AND DEFENCE

POLICY

Article 42 (ex Article 17 TEU)

1. The common security and defence policy shall be an integral part of the

common foreign and security policy. It shall provide the Union with an operational capacity drawing on civilian and military assets. The Union may use them on missions outside the Union for peace-keeping, conflict prevention and strengthening international security in accordance with the principles of the United Nations Charter. The performance of these tasks shall be undertaken using capabilities provided by the Member States.

2. The common security and defence policy shall include the progressive framing of a common Union defence policy. This will lead to a common defence, when the European Council, acting unanimously, so decides. It shall in that case recommend to the Member States the adoption of such a decision in accordance with their respective constitutional requirements. The policy of the Union in accordance with this Section shall not prejudice the specific character of the security and defence policy of certain Member States and shall respect the obligations of certain Member States, which see their common defence realised in the North Atlantic Treaty Organisation (NATO), under the North Atlantic Treaty and be compatible with the common security and defence policy established within that framework.

3. Member States shall make civilian and military capabilities available to the Union for the implementation of the common security and defence policy, to contribute to the objectives defined by the Council. Those Member States which together establish multinational forces may also make them available to the common security and defence policy. Member States shall undertake progressively to improve their military capabilities.

The Agency in the field of defence capabilities development, research, acquisition and armaments (hereinafter referred to as ‘the European Defence Agency’) shall identify operational requirements, shall promote measures to satisfy those requirements, shall contribute to identifying and, where appropriate, implementing any measure needed to strengthen the industrial and technological base of the defence sector, shall participate in defining a European capabilities and armaments policy, and shall assist the Council in evaluating the improvement of military capabilities.

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

68

4. Decisions relating to the common security and defence policy, including those initiating a mission as referred to in this Article, shall be adopted by the Council acting unanimously on a proposal from the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy or an initiative from a Member State. The High Representative may propose the use of both national resources and Union instruments, together with the Commission where appropriate.

5. The Council may entrust the execution of a task, within the Union framework, to a group of Member States in order to protect the Union's values and serve its interests. The execution of such a task shall be governed by Article 44.

6. Those Member States whose military capabilities fulfil higher criteria and which have made more binding commitments to one another in this area with a view to the most demanding missions shall establish permanent structured cooperation within the Union framework. Such cooperation shall be governed by Article 46. It shall not affect the provisions of Article 43.

7. If a Member State is the victim of armed aggression on its territory, the other Member States shall have towards it an obligation of aid and assistance by all the means in their power, in accordance with Article 51 of the United Nations Charter. This shall not prejudice the specific character of the security and defence policy of certain Member States.

Commitments and cooperation in this area shall be consistent with commitments under the North Atlantic Treaty Organisation, which, for those States which are members of it, remains the foundation of their collective defence and the forum for its implementation.

Article 43 1. The tasks referred to in Article 42(1), in the course of which the Union may

use civilian and military means, shall include joint disarmament operations, humanitarian and rescue tasks, military advice and assistance tasks, conflict prevention and peace-keeping tasks, tasks of combat forces in crisis management, including peace-making and post-conflict stabilisation. All these tasks may contribute to the fight against terrorism, including by supporting third countries in combating terrorism in their territories.

2. The Council shall adopt decisions relating to the tasks referred to in paragraph 1, defining their objectives and scope and the general conditions for their implementation. The High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, acting under the authority of the Council and in close and constant contact with the Political and Security Committee, shall ensure coordination of the civilian and military aspects of such tasks.


69

Article 44 1. Within the framework of the decisions adopted in accordance with Article

43, the Council may entrust the implementation of a task to a group of Member States which are willing and have the necessary capability for such a task. Those Member States, in association with the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, shall agree among themselves on the management of the task.

2. Member States participating in the task shall keep the Council regularly informed of its progress on their own initiative or at the request of another Member State. Those States shall inform the Council immediately should the completion of the task entail major consequences or require amendment of the objective, scope and conditions determined for the task in the decisions referred to in paragraph 1. In such cases, the Council shall adopt the necessary decisions.

Article 45 1. The European Defence Agency referred to in Article 42(3), subject to the

authority of the Council, shall have as its task to: (a) contribute to identifying the Member States' military capability objectives

and evaluating observance of the capability commitments given by the Member States;

(b) promote harmonisation of operational needs and adoption of effective, compatible procurement methods;

(c) propose multilateral projects to fulfil the objectives in terms of military capabilities, ensure coordination of the programmes implemented by the Member States and management of specific cooperation programmes;

(d) support defence technology research, and coordinate and plan joint research activities and the study of technical solutions meeting future operational needs;

(e) contribute to identifying and, if necessary, implementing any useful measure for strengthening the industrial and technological base of the defence sector and for improving the effectiveness of military expenditure.

2. The European Defence Agency shall be open to all Member States wishing to be part of it. The Council, acting by a qualified majority, shall adopt a decision defining the Agency's statute, seat and operational rules. That decision should take account of the level of effective participation in the Agency's activities. Specific groups shall be set up within the Agency bringing together Member States engaged in joint projects. The Agency shall carry out its tasks in liaison with the Commission where necessary.

ANDRZEJ CIUPIŃSKI

70

Article 46 1. Those Member States which wish to participate in the permanent structured

cooperation referred to in Article 42(6), which fulfil the criteria and have made the commitments on military capabilities set out in the Protocol on permanent structured cooperation, shall notify their intention to the Council and to the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy.

2. Within three months following the notification referred to in paragraph 1 the Council shall adopt a decision establishing permanent structured cooperation and determining the list of participating Member States. The Council shall act by a qualified majority after consulting the High Representative.

3. Any Member State which, at a later stage, wishes to participate in the permanent structured cooperation shall notify its intention to the Council and to the High Representative.

The Council shall adopt a decision confirming the participation of the Member State concerned which fulfils the criteria and makes the commitments referred to in Articles 1 and 2 of the Protocol on permanent structured cooperation. The Council shall act by a qualified majority after consulting the High Representative. Only members of the Council representing the participating Member States shall take part in the vote.

A qualified majority shall be defined in accordance with Article 238(3)(a) of the Treaty on the Functioning of the European Union.

4. If a participating Member State no longer fulfils the criteria or is no longer able to meet the commitments referred to in Articles 1 and 2 of the Protocol on permanent structured cooperation, the Council may adopt a decision suspending the participation of the Member State concerned.

The Council shall act by a qualified majority. Only members of the Council representing the participating Member States, with the exception of the Member State in question, shall take part in the vote.

A qualified majority shall be defined in accordance with Article 238(3)(a) of the Treaty on the Functioning of the European Union.

5. Any participating Member State which wishes to withdraw from permanent structured cooperation shall notify its intention to the Council, which shall take note that the Member State in question has ceased to participate.

6. The decisions and recommendations of the Council within the framework of permanent structured cooperation, other than those provided for in paragraphs 2 to 5, shall be adopted by unanimity. For the purposes of this paragraph, unanimity shall be constituted by the votes of the representatives of the participating Member States only.


71

Article 222

1. The Union and its Member States shall act jointly in a spirit of solidarity if

a Member State is the object of a terrorist attack or the victim of a natural or man-made disaster. The Union shall mobilise all the instruments at its disposal, includ-ing the military resources made available by the Member States, to:

(a) - prevent the terrorist threat in the territory of the Member States; - protect democratic institutions and the civilian population from any terrorist

attack; - assist a Member State in its territory, at the request of its political authorities,

in the event of a terrorist attack; (b) assist a Member State in its territory, at the request of its political authori-

ties, in the event of a natural or man-made disaster. shall regularly assess the threats facing the Union in order to enable the Union

and its Member States to take effective action http://www.lisbon-treaty.org/wcm/the-lisbon-treaty/treaty-on-the-functioning-

of-the-european-union-and-comments/part-5-external-action-by-the-union/title-7-solidarity-clause/510-article-222.html

STANISŁAW MAKSIMIEC

72

IDEE ZJEDNOCZENIOWE „OJCÓW EUROPY” W PRAKTYCE INTEGRACYJNEJ

dr Stanisław MAKSIMIEC Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

Abstract

The main role in European integration process was played by prominent European po-

liticians called „Fathers of Europe” or „Builders of European Unity”. The federalists

predominated among them. They dreamed of common and strong European state similar to

the United States. The prime minister of Great Britain – Winston Churchill in his reference

to mutual tradition of European nations – inspired the possibility of creating the United

Europe in Zurich on 19-th Sept. 1946. This project was supported by Robert Schuman,

Konrad Adenauer, Paul Henri Spaak, Altiero Spinelli, and Alicide De Gasperi.

Jean Monnet proposed a sector method when perceiving ineffectiveness of the original

project. For this reason he suggested the concept of small steps in constructing European

structure oriented toward tightening interstate links. This way, the first stage of this con-

cept was implemented through linking French and German sectors of coal and steel. This

proposal was supported by French Minister of Foreign Affairs – R. Schuman on 9 May

1951 and named by his surname.

The creation of federal structure of Europe was the ambition of „Fathers of Europe”.

However, strong reluctance of some states and politicians caused integration mainly in the

area of economy. The dynamic political and economic integration occurred after appoin-

ting European Union in 1992 based upon federalism.

At present the European Union is neither federation nor confederation, because each

state possesses its own sovereignty and freedom in the sphere of international relations. In

essence, the European Union has an institutionalized form of cooperation between states.

Consequently, the European Union can be understood both as international organization

and a specific union of states.

The success of „Fathers of Europe” is the United Europe, which engulfs the majority

of European states and tends to further enlargement. However, the progress in integration

of European Union is significant, the process of limiting the role of national states in favor

of European Commonwealth is yet a distant project.

Key words – European integration, Fathers of Europe, European federation, European Union, European Community.



ISSN 2299-6753


73

Druga wojna światowa przyniosła ogromny spadek znaczenia Europy na arenie międzynarodowej. Po jej zakończeniu znajdowała się ona w stanie skrajnego upad-ku: ekonomicznego, politycznego i duchowego. Totalny charakter wojny sprawił, że niemal cały kontynent poniósł duże straty ludzkie i materialne. Europa straciła podczas wojny ponad 15 mln ludzi, a jej produkcja przemysłowa w 1945 r. spadła o ponad 50%, w porównaniu z 1938 r. Na początku XX w. Europa wiodła prym w polityce światowej, aż 80% wszystkich inwestycji w świecie należało do Wiel-kiej Brytanii, Francji i Niemiec. Po zakończeniu drugiej wojny światowej została zdominowana przez USA i ZSRR.

Po drugiej wojnie światowej zmienił się układ sił pomiędzy głównymi pań-stwami Zachodu. Europejską równowagę sił z lat międzywojennych zastąpił blo-kowy podział i narastającą równowagą strachu. Został on ukształtowany decyzjami Wielkiej Trójki odnośnie podziału wpływów w Europie i narastającymi sprzeczno-ściami powojennymi między ZSRR a USA, które przybrały postać „zimnej wojny”1.

Bardziej dalekowzroczni politycy głównych państw zachodnioeuropejskich doszli do wniosku, że w tak trudnej sytuacji Europy powojennej, działając oddzielnie nie będą w stanie odzyskać utraconej pozycji międzynarodowej. Podejmując wspólne działania liczyli na polepszenie warunków rozwoju poszczególnych państw i bez-pieczny rozwój kontynentu.

Główną rolę w dążeniach oraz zapoczątkowaniu procesu integracji europejskiej odegrali czołowi politycy zachodnioeuropejscy zwani „Ojcami Europy” lub „bu-downiczymi jedności europejskiej”. Przeważali wśród nich federaliści, którzy ma-rzyli o wspólnym, silnym państwie europejskim, drugich Stanach Zjednoczonych, ale Europy. Do ich tworzenia wezwał 19 września 1946 r. w Zurychu Winston Churchill, powołując się na wspólne dziedzictwo narodów europejskich. Popierali go inni zwolennicy i propagatorzy tego nurtu jednoczenia Europy: Robert Schu-man, Jean Monnet, Konrad Adenauer, Paul Henri Spaak, Altiero Spinelli i Alcide De Gasperi.

Propagatorzy federalizmu winą za niedawno zakończoną wojnę obarczali pań-stwa europejskie. Wychodzili więc z założenia, że Europa podzielona na suweren-ne państwa nie jest w stanie odpowiednio wpływać na politykę światową oraz na swój rozwój gospodarczy. Należało zatem z określonych suwerennych państw narodowych utworzyć państwo federalne na wzór Stanów Zjednoczonych Ameryki czy Szwajcarii. Między federacją europejską jako całością a jej członkami należało – opierając się na konstytucji (a więc i na prawie wewnętrznym) – uregulować podział kompetencji, na mocy którego stare państwa europejskie znalazłyby się w sytuacji stanów, kantonów czy landów, z określonym konstytucją stopniem au-tonomii. W kluczowych sprawach bytu państwowego, takich jak: polityka zagra-

1 K. Łastawski, Od idei do integracji europejskiej. Od najdawniejszych idei do Unii 25 państw,

wyd. II, Wyd. Wyższej Szkoły Pedagogicznej Towarzystwa Wiedzy Powszechnej, Warszawa 2004, ISBN 83-88278-55-X, s. 106.


74

niczna, obrona i bezpieczeństwo, gospodarka, finanse byłyby one podporządkowa-ne centralnej, ponadnarodowej władzy federalnej2.

Zdaniem zwolenników federalnego kształtu przyszłej, nowo budowanej Europy ograniczenie suwerenności państwowej na rzecz organów ponadnarodowych miało przynieść efekt w postaci uniknięcia niebezpieczeństwa wojen, konfliktów mię-dzynarodowych, problemów gospodarczych. Integracja według nich miała polegać na decentralizacji funkcji na szczeblu rządu federalnego oraz na decentralizacji na poziomie regionalnym, jak również lokalnym.

Zasadniczym źródłem koncepcji federacyjnej było przeświadczenie o malejącej zdolności państw narodowych do rozwiązywania podstawowych problemów natu-ry politycznej, militarnej i ekonomicznej w ramach ukształtowanej po wojnie struktury stosunków międzynarodowych, odznaczających się dominacją dwóch supermocarstw. Także przekonanie o powolnym upadku tradycyjnego pojmowania roli państwa jako państwa suwerennego, które nie jest w stanie zagwarantować swym obywatelom bezpieczeństwa. W sytuacji kiedy państwo działając suweren-nie nie może zapewnić tego bezpieczeństwa, to powinno ono dążyć do współpracy międzynarodowej, stwarzając warunki dla tworzenia skuteczniejszego systemu bezpieczeństwa międzynarodowego. Europa Zachodnia miała stać się w tym ukła-dzie trzecią, równorzędną siłą. Ponadto uważano, że zjednoczona ponadnarodowo Europa Zachodnia może zlikwidować narastanie konfliktu między państwami3.

Jean Monnet dostrzegł jednak występowanie odwrotnego zjawiska, a mianowi-cie: umacniania się funkcji państw narodowych, w miarę postępu powojennego procesu odbudowy. Założenie dotyczące osłabiania się funkcji państwa narodowe-go i wynikającej stąd łatwości przekazywania podstawowych uprawnień państwo-wych na rzecz instytucji ponadnarodowych nie znajdowało potwierdzenia w rze-czywistości powojennej.

Przeświadczony o nieskuteczności całościowego podejścia do problemu jedno-ści Europy, J. Monnet, zaproponował metodę sektorową w dziedzinie gospodar-czej. Zamiast forsować tradycyjne pomysły tworzenia odgórnie federacji europej-skiej, przyjął inną koncepcję jednoczenia Europy: „małych kroków”, powolną, etapami, nie budzącą tylu wątpliwości, ale prowadzącą do założonego celu, w stro-nę państwa związkowego4. Doszedł do wniosku, że umacniające się państwa za-chodnioeuropejskie, nie zechcą się wyrzec ogółu swoich uprawnień, zaś wybór „europejskiego” parlamentu nie zrodzi automatycznie „europejskiej” postawy obywatelskiej i lojalności. Dlatego też, w celu osiągnięcia jedności, należało roz-począć budowę zintegrowanej „Europy” od łączenia poszczególnych dziedzin pań-

2 K. Wiaderny-Bidzińska, Polityczna integracja Europy Zachodniej, Wyd. Adam Marszałek, To-

ruń 2002, ISBN 83-7322-247-2, s. 43. 3 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, Unia Europejska. Proces integracji europejskiej i zarys problema-

tyki instytucjonalno-prawnej, Polskie Wydawnictwo Prawnicze IURIS, Warszawa–Poznań b.r.w., ISBN 83-89363-59-3, s. 41.

4 A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1996, ISBN 83-7016-987-2, s. 190.


75

stwowego działania, ale tylko w tych granicach, w jakich byłoby to niezbędne do rozwiązania konkretnych problemów, a zarazem do przyjęcia przez zainteresowa-nych. Uważał, iż jedność europejską osiągnąć należy poprzez pomnażanie realnych więzi, głównie ekonomicznych, między państwami, nie zaś przez układ federalny, parlament europejski i inne instytucje. Jego zdaniem gospodarka posiada prymat nad polityką i decyduje o jej sile. Zakładał, że integracja europejska winna prze-biegać stopniowo, etapami. Podjęcie współpracy w dziedzinie gospodarki przez poszczególne państwa europejskie doprowadzić miało w rezultacie do pełnej inte-gracji o ponadnarodowym charakterze5. Konkretne wyniki podejmowanych działań i osiągnięte efekty doprowadzą do rozszerzenia integracji na płaszczyznę politycz-ną i doprowadzą do pełnej integracji, a po rezygnacji państw z suwerenności do powstania federacji europejskiej. Model integracji jaki proponował nazwano funk-cjonalizmem.

Tak narodziła się koncepcja połączenia francuskiego i niemieckiego sektora węgla i stali – najważniejszych wówczas surowców dla rozwoju gospodarki. Propozycja ta poparta przez francuskiego ministra spraw zagranicznych Roberta Schumana, nazwana planem Schumana, ogłoszona 9 maja 1950 r., została adresowana do innych państw zachodnioeuropejskich i po początkowym zaskoczeniu i niedowierzaniu została przez nie zaakceptowana. Zmaterializowała się w postaci Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) w 1951 r. stając się zaczątkiem integracji europejskiej, początko-wo sześciu krajów: Francji, RFN, Belgii, Holandii, Luksemburga i Włoch. J. Mon-net został przewodniczącym Wysokiej Władzy, ponadnarodowego organu wyko-nawczego EWWiS, który miał być motorem napędowym wspólnoty. Wysoka Władza, mimo teoretycznie szerokich uprawnień traktatowych, w rzeczywistości nie była w pełni organem autonomicznym i samodzielnym w podejmowaniu decy-zji określonych w jej kompetencjach. Nad interesem ponadnarodowym przeważały interesy narodowe państw członkowskich, których strzegła międzyrządowa Rada Ministrów. Zgromadzenie Parlamentarne składające się z przedstawicieli parla-mentów poszczególnych państw członkowskich posiadało skromne kompetencje, głównie o charakterze konsultacyjno-opiniodawczym. Traktat powołujący EWWiS, mimo iż nie nawiązywał bezpośrednio do idei federalizmu, zakładał powstanie w przyszłości federalnego organizmu. Jednak próba urzeczywistnienia tego modelu wówczas się nie powiodła. W EWWiS przeważały interesy narodowe, co było sprzeczne z ideą integracji J. Monneta, która zakładała stopniowe oddawanie upraw-nień władz poszczególnych państw pod kontrolę ponadnarodową. W rezultacie zrezygnował on w 1954 r. z przewodnictwa Wysokiej Władzy, jednak w dalszym ciągu aktywnie wspierał proces integracji europejskiej.

Sektorowa integracja Europy Zachodniej miała być zaczynem do integracji mi-litarnej i politycznej oraz pierwszym krokiem do federacji europejskiej. J. Monnet oprócz EWWiS przedstawił koncepcję Europejskiej Wspólnoty Obronnej (EWO),

5 Tamże, s. 147; J. Łukaszewski, Cel: Europa. Dziewięć esejów o budowniczych jedności euro-

pejskiej, Wyd. Nor sur Blanc, Warszawa 2002, ISBN 83-88459-68-6, s. 109.


76

skonkretyzowanej w postaci planu Plevena. Jej pełną wersję publicznie przedstawił w październiku 1950 r. premier rządu francuskiego René Pleven. Jej celem było utworzenie europejskiego systemu obronnego, do którego zamierzano włączyć RFN. Miało to nie dopuścić do tego, aby proces „remilitaryzacji” Niemiec stał się ponownym zagrożeniem dla bezpieczeństwa Europy. Idea EWO zakładała utwo-rzenie armii europejskiej o charakterze ponadnarodowym, której jednym z członów byłaby armia niemiecka, co miało gwarantować kontrolę nad nią. Wspólna armia europejska miała podlegać wspólnej europejskiej władzy politycznej pod nazwą Europejska Wspólnota Polityczna. W praktyce okazało się, że w kilka lat po za-kończeniu drugiej wojny światowej tak śmiałe pomysły wywołały obawy i silny opór niektórych sił politycznych i społeczeństw, zwłaszcza francuskiego. Utworze-nie EWO oznaczałoby wyrzeczenie się przez państwa członkowskie części suwe-renności w tak istotnych dziedzinach jak obronność i polityka zagraniczna. Osta-tecznie projekt EWO upadł, a wraz z nim i integracji politycznej6. W tej sytuacji skupiono się na pogłębieniu integracji gospodarczej, która wywoływała mniejsze opory. U podstaw tej koncepcji legło przeświadczenie, że integracja polityczna i militarna nie jest możliwa, bez uprzedniej, pełnej integracji gospodarczej.

W rezultacie prac komitetu ekspertów pod przewodnictwem belgijskiego mini-stra spraw zagranicznych Paula Henri Spaaka powstał raport, który zawierał pro-jekt utworzenia nowych wspólnot: Europejskiej wspólnoty Gospodarczej (EWG) i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Euratomu). Założenia raportu stały się podstawą do negocjacji zakończonych podpisaniem 25 marca 1957 r. w Rzymie traktatów powołujących do życia obie wspólnoty. Był to kolejny, znaczący krok na drodze do jedności europejskiej zgodnie z ideami zjednoczeniowymi „Ojców Eu-ropy”.

Wiodącą rolę w integracji gospodarczej miała odgrywać EWG, której główny-mi celami było: harmonijny rozwój działalności gospodarczej na terenie całej Wspólnoty, poprzez utworzenie wspólnego rynku oraz stopniowe ujednolicenie polityki gospodarczej państw członkowskich; stały i równomierny rozwój; umac-nianie stabilności; szybsze podnoszenie poziomu życia oraz ściślejsze stosunki między państwami członkowskimi7.

Działania na rzecz integracji gospodarczej doprowadziły do wprowadzenia unii celnej (od 1 lipca 1968 r.), wspólnej polityki handlowej wobec krajów trzecich (od 1 stycznia 1970 r.). Od roku 1969 r. rozpoczęto współpracę w ramach wspólnej polityki rolnej, jak również wprowadzono wspólne uzgodnienia w ramach polityki przemysłowej, regionalnej, fiskalnej i walutowej.

Na podstawie Traktatów Rzymskich utworzono cztery organy Wspólnot: Zgromadzenie Parlamentarne wspólne dla trzech Wspólnot jako organ opiniodaw-czy i częściowo kontrolny, ale nie legislacyjny (od 1962 r. Parlament Europejski);

6 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, wyd. cyt., s. 64. 7 Traktat w sprawie utworzenia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, „Zbiór Dokumentów”

1957, nr 5, s. 950.


77

Radę Ministrów (od 1967 r. wspólną dla trzech Wspólnot) jako organ decyzyjny i posiadający inicjatywę ustawodawczą; Komisję jako ponadnarodowy organ wy-konawczy i wnioskodawczy (od 1967 r. wspólną dla trzech Wspólnot) oraz Trybu-nał Sprawiedliwości. Traktaty przewidywały zwiększanie ponadnarodowej roli organów – zapowiedź podejmowania przez Radę decyzji kwalifikowaną większo-ścią głosów a nie jednogłośnie i bezpośrednich wyborów do Zgromadzenia Parla-mentarnego. Początkowo w EWG zdecydowanie przeważała współpraca między-rządowa nad ponadnarodową, co widoczne było także w wiodącej roli organów o charakterze międzyrządowym.

Na początku lat sześćdziesiątych, oprócz zacieśniania i rozszerzania integracji gospodarczej w ramach EWG oraz prób zwiększenia uprawnień organów ponadna-rodowych, podjęto wysiłki w kierunku budowy unii politycznej państw członkow-skich. Inicjatywę przejęła Francja, jednak dwa plany unii politycznej określane potocznie planem Foucheta od nazwiska ich wnioskodawcy – francuskiego mini-stra spraw zagranicznych Christiana Foucheta zostały odrzucone przez kraje Bene-luksu. Obejmowały one przede wszystkim zagadnienia polityki zagranicznej oraz współdziałanie w sprawach współpracy naukowej i kulturalnej. W swoich założe-niach nawiązywały do koncepcji „Europy Ojczyzn” prezydenta Francji gen. Char-lesa de Gaulleʼa i wyrażały ideę konfederalizmu jako formy dalszej integracji oraz zaniechanie unii politycznej o charakterze ponadnarodowym8. Nowy projekt unii politycznej zaprezentowany przez Komisję pod przewodnictwem Włocha Attilio Cattaniego miał stanowić pośredni etap na drodze do przyszłej federacji europej-skiej. Proponował wzmocnienie roli organów o charakterze ponadnarodowym: Komisji i Parlamentu Europejskiego oraz utworzenie stanowiska sekretarza gene-ralnego. Propozycje te odrzuciła Francja9. W tej sytuacji utworzenie europejskiej unii politycznej odłożono na dalsze lata.

Odmienny punkt widzenia na formy i przebieg integracji europejskiej dopro-wadził do największego kryzysu instytucjonalnego w EWG w latach 1965–1966. Związane to było m.in. z próbami zwiększenia roli Komisji w systemie instytucjonal-nym Wspólnoty. Przewodniczący Komisji Niemiec Walter Hallstein był gorącym zwo-lennikiem ponadnarodowego i atlantyckiego charakteru integracji zachodnioeuropej-skiej10. Zgodnie z zapisami Traktatu Rzymskiego z dniem 1 stycznia 1966 r., od początku trzeciego etapu okresu przejściowego, większość decyzji Rady miała być podejmowana kwalifikowaną lub zwykłą większością głosów. W trzecim etapie okresu przejściowego także miały być rozszerzone kompetencje Komisji. Zmiany te miały zwiększyć rolę Komisji i wzmocnić ponadnarodowy charakter Wspólnoty, a jednocześnie ograniczyć suwerenność państw członkowskich. Zdecydowanie sprzeciwiła się temu Francja i wycofała swojego przedstawiciela z Rady Ministrów,

8 Z.M. Doliwa-Klepacki, Integracja europejska (łącznie z uczestnictwem Polski w UE i Konsty-

tucją dla Europy), Wyd. Temida 2, Wyższa Szkoła Biznesu i Przedsiębiorczości w Ostrowcu Święto-krzyskim, Białystok 2005, ISBN 83-89620-09-7-X, s. 81.

9 K. Wiaderny-Bidzińska, wyd. cyt., s. 108–110. 10 Z.M. Doliwa-Klepacki, wyd. cyt., s. 844.


78

prowadząc politykę „pustego krzesła”. W wyniku protokołu luksemburskiego osią-gnięto kompromisowe porozumienie. Francja zgodziła się na głosowanie większo-ściowe w mniej istotnych sprawach w Radzie, ale w sprawach ważnych dla dalszej integracji miała obowiązywać jednomyślność. Potwierdzono główną rolę Rady Ministrów w procesie decyzyjnym we Wspólnotach, stanowiącej reprezentację rządów państw członkowskich. Powstrzymano natomiast federalistyczne ambicje i dążenia W. Hallsteina, zmierzające do zwiększenia roli Komisji11. Zasady trakta-

tu EWG zostały w poważnym stopniu zrewidowane pod kątem francuskiej, tj.

narodowej koncepcji Wspólnoty

12. Osiąganie wspólnotowych celów wiązało się często z potrzebą przeniesienia

części decyzyjnych kompetencji ze szczebla suwerennego państwa członkowskie-go na szczebel ponadnarodowy. Kwestia ta wywoływała (i nadal wywołuje) wiele oporów, kontrowersji i sporów. Zasada prowadzenia polityk wspólnotowych, ujed-noliconych co do zakresu formalno-prawnego i przedmiotowego wymagała podpo-rządkowania odrębnych narodowych priorytetów idei nadrzędności osiągania wspólnych (wspólnotowych) celów. Niejednokrotnie państwa członkowskie miały opory przed przekazaniem części swojej suwerenności. Sukcesem było wyrażenie zgody przez państwa członkowskie na uznanie nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem wewnętrznym. Umożliwiło to realizację wielu działań integracyjnych w EWG.

Istotny zwrot w rozwoju EWG nastąpił pod koniec lat sześćdziesiątych. Na szczycie w Hadze (1–2 grudnia 1969 r.) podjęto decyzję w sprawie budowy unii gospodarczej i walutowej oraz zapowiedziano koordynację wzajemnej polityki na rzecz budowy unii politycznej. Jednak do końca lat osiemdziesiątych unii gospo-darczej i walutowej nie udało się wprowadzić w życie. Ważnym krokiem było na-tomiast utworzenie w 1979 r. Europejskiego Systemu Walutowego.

Od lat siedemdziesiątych zacieśniano i rozszerzano zasięg integracji gospodar-czej. W 1973 r. do EWG przystąpiły trzy kraje: Dania, Irlandia i Wielka Brytania. W 1981 r. do Wspólnot przystąpiła Grecja, a w 1986 r. Hiszpania i Portugalia. Z powodzeniem wdrażano wspólne polityki i zacieśniano koordynację polityki gospodarczej. Ukoronowaniem było wprowadzenie do końca 1992 r. większości zasad wspólnego rynku, charakteryzującego się czterema wolnościami: swobod-nym przepływem towarów, osób, kapitału i usług. Jednak w EWG w dalszym cią-gu przeważała współpraca międzyrządowa a nie ponadnarodowa.

Mimo że integracja europejska koncentrowała się wokół kwestii gospodarczych w ramach EWG, to jednak nie zaprzestano poszukiwań rozwiązań unii politycznej. Na szczycie w Hadze oprócz decyzji o tworzeniu unii gospodarczo-walutowej postano-wiono kontynuować działania na rzecz utworzenia unii politycznej. Jednak przed-stawione w 1970 r. propozycje tzw. Komitetu Davignona, któremu przewodniczył

11 W. Nicole, T.C. Salmon, Understanding the European Union, Pluto Press, London 2001, s. 25;

K. Łastawski, wyd. cyt., s. 190–192; 12 K. Wiaderny-Bidzińska, wyd. cyt., s. 126.


79

Belg Étienne Davignon nawiązywały do wcześniejszego planu Foucheta i zakłada-ły tworzenie unii politycznej w oparciu o współpracę suwerennych państw, bez rozwiązań ponadnarodowych. Kolejny w tej sprawie, przedstawiony w 1975 r. tzw. raport Tindemansa (belgijski premier Leo Tindemans) zakładał stopniowe tworze-nie Unii Europejskiej opartej na ściślejszej współpracy gospodarczej i politycznej na podstawie istniejących struktur i dorobku prawnego trzech Wspólnot. W kwestii współpracy politycznej istotną rolę miała odgrywać daleko posunięta koordynacja polityki zagranicznej państw członkowskich, której podstawowe kierunki powinny być określane na forum Rady Europejskiej (organ złożony z szefów państw i rzą-dów, wówczas określający kierunki i strategię działania EWG). W kwestii instytu-cjonalnej postulował wzmocnienie pozycji organów EWG, przede wszystkim Par-lamentu Europejskiego o kompetencje legislacyjne, a głosowania w Radzie na zasadzie większości głosów13. Na podstawie wspomnianego raportu Rada Europej-ska podjęła decyzję o przeprowadzeniu bezpośrednich i powszechnych wyborów do Parlamentu Europejskiego, które po raz pierwszy odbyły się w 1979 r. Zapo-czątkowało to proces ewolucji mający na celu podniesienie rangi i znaczenia tego organu.

Kolejny etap prac nad koncepcją utworzenia Unii Europejskiej przypadł na lata osiemdziesiąte. W tzw. Raporcie londyńskim z 1981 r., autorstwa zespołu pod kierownictwem brytyjskiego ministra spraw zagranicznych Petera A. Carringtona przedstawiono stanowiska rządowe wobec dalszej integracji politycznej. Zakładał on międzynarodową współpracę suwerennych państw bez przenoszenia jej na szczebel ponadnarodowy, postulował konieczność lepszego uzgadniania wspól-nych stanowisk państw członkowskich w ważnych sprawach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa14.

Na zlecenie Rady Europejskiej w czerwcu 1981 r. został ogłoszony, przygoto-wany przez Komisję Wspólnot tzw. Raport Thorna (Luksemburczyk Gaston Thorn – przewodniczący Komisji) dotyczący utworzenia Unii Europejskiej. Zwracał on uwagę m.in. na małą efektywność struktury instytucjonalnej oraz mechanizmu podejmowania decyzji w EWG. Ponadto powielał propozycje przedstawiane w poprzednich raportach15.

W styczniu 1981 r. propozycje dalszej integracji politycznej przedstawili mini-strowie spraw zagranicznych RFN i Włoch: Hans-Dietrich Genscher i Emilio Co-lombo. Zakładały one stopniowe tworzenie Unii Europejskiej m.in. poprzez: ogra-niczenie zasady jednomyślności w działaniach Rady, zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej, rozwijanie wspólnej polityki zagranicznej oraz polepszenie koordynacji polityki bezpieczeństwa16. W listopadzie tego roku na

13 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, wyd. cyt., s. 94–96. 14 Tamże, s. 97. 15 K. Wiaderny-Bidzińska, wyd. cyt., s. 146–147. 16 D.W. Urwin, The Community of Europe. A History of European Integration since 1945, Long-

man, London and New York 1995, s. 191–192; K. Łastawski, wyd. cyt., s. 241–242.


80

podstawie propozycji Genschera–Colombo przedstawiono projekt Aktu Europej-skiego, który nie wzbudził większego zainteresowania państw członkowskich.

Ważną inicjatywą Parlamentu Europejskiego w kwestii utworzenia Unii Europej-skiej było powołanie Stałego Komitetu ds. Instytucjonalnych pod kierownictwem wło-skiego eurodeputowanego Altiero Spinellego. Komitet przedstawił projekt traktatu o utworzeniu Unii Europejskiej. Zakładał on istotne zmiany instytucjonalne, po-dział kompetencji pomiędzy Unią a państwami członkowskimi, wzmocnienie uprawnień Parlamentu Europejskiego i Komisji oraz ograniczenie uprawnień państw członkowskich. Projekt miał być przyczynkiem do uchwalenia w przyszło-ści konstytucji europejskiej. Został w 1984 r. przyjęty przez Parlament, lecz prze-ciw jego ratyfikacji opowiedziała się Wielka Brytania, Dania i Grecja co spowo-dowało zaniechanie dalszych prac nad nim. W 1983 r. Rada Europejska na szczycie w Stuttgarcie uchwaliła „Uroczystą deklarację o Unii Europejskiej” na-wiązującą do planu Genschera–Colombo17.

Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Fontainebleau w 1984 r. przedyskutowa-no wcześniej przedstawione raporty i podjęto decyzję o dalszych pracach nad kie-runkiem rozwoju integracji. Rada powołała dwa komitety robocze dla opracowania nowych projektów: Komitet ds. Zmian Instytucjonalnych pod kierownictwem ir-landzkiego senatora Jamesa Dodgeʼa i Komitet ds. Narodów Europy pod kierow-nictwem włoskiego eurodeputowanego Pietro Adonnino. Podjęto także uchwałę o wprowadzeniu od 1985 r. paszportu europejskiego i szerszym eksponowaniu symboli Wspólnot poprzez przyjęcie flagi europejskiej i hymnu18.

Na forum Rady Europejskiej w Mediolanie w 1985 r. dyskutowano nad rapor-tami obu komitetów. Ponownie uwidoczniły się różne stanowiska w sprawach mo-delu integracji między państwami członkowskimi skłonnymi do rozwiązań federa-cyjnych (RFN, Belgia, Holandia) oraz niechętnych takiemu modelowi (Wielka Brytania, Francja, Dania, Grecja). Raporty rozpatrywano wraz z projektami Trakta-tu o Unii Europejskiej, przedłożonymi przez RFN i Francję oraz układu o wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa zgłoszonego przez Wielką Brytanię. Rada Europejska zdecydowała zwołać konferencję międzyrządową w celu wypracowa-nia sposobu utworzenia Unii Europejskiej. W pracach konferencji uwidoczniła się różnica stanowisk w sprawie zakresu przekształceń wspólnotowych. Rozbieżności stanowisk spowodowały, że wynegocjowanego traktatu 17 lutego 1986 r. nie pod-pisały: Dania, Grecja i Włochy. Dopiero po dalszych uzgodnieniach kraje te podpi-sały traktat 28 lutego.

Jednolity Akt Europejski (JAE) wprowadził istotne zmiany instytucjonalno- -prawne, m.in. usankcjonował podstawy prawne funkcjonowania Rady Europej-skiej i Europejskiej Współpracy Politycznej. Akt ten poszerzył uprawnienia Parla-mentu Europejskiego, wyposażając go m.in. w procedurę współdecydowania z Radą Ministrów, zwiększył możliwość podejmowania przez Radę Ministrów

17 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, wyd. cyt., s. 98. 18 D.W. Urwin, wyd. cyt., s. 226; K. Łastawski, wyd. cyt., s. 244.


81

decyzji na zasadzie kwalifikowanej większości głosów, wzmocnił wykonawcze uprawnienia Komisji Wspólnot oraz posiadał zapis o stopniowym tworzeniu wspólnego rynku do końca 1992 r. Ponadto akcentował wagę zasady subsydiarno-ści (pomocniczości) zakładającą realizację przyjętych celów wspólnotowych w oparciu o decentralizację decyzji i wykorzystania przyznawanych środków fi-nansowych na szczeblu państw członkowskich i regionów. Ponadto JAE po raz pierwszy odniósł się do Europejskiej Współpracy Politycznej, dzięki czemu moż-liwe było przekształcenie jej we Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeń-stwa19.

Istotnym krokiem na drodze do budowy wspólnego państwa europejskiego stał się proces znoszenia granic wewnętrznych we Wspólnocie zapoczątkowany porozumie-niem z Schengen z 14 czerwca 1985 r. Bez wątpienia proces tworzenia Europy bez granic stanowi jeden z mechanizmów federalnych w konstrukcji europejskiej.

Jednolity Akt Europejski stał się impulsem do dalszych prac nad przyśpiesze-niem procesów integracyjnych i prac nad europejską unią polityczną. Mimo silne-go oporu brytyjskiego przygotowano raport na temat przekształcenia EWG w unię polityczną. Pod koniec 1990 r. rozpoczęły się równoległe rokowania w sprawach unii gospodarczej i walutowej oraz unii politycznej. Najwięcej kontrowersji wywo-ływały sprawy zakresu scedowania suwerennych uprawnień państw na rzecz unii politycznej. Przeważyło stanowisko, że organy przyszłej Unii Europejskiej winny zajmować się tylko tymi aspektami polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, które nie mogą być rozwiązane przez poszczególne państwa. Ostateczne porozumienie w sprawie traktatu o Unii Europejskiej osiągnięto na szczycie Rady Europejskiej w grudniu 1991 r. w Maastricht20.

Podpisany 7 lutego 1992 r. w Maastricht Traktat o Unii Europejskiej uznano za kolejny etap na drodze do utworzenia federacji europejskiej, jednak wobec oporu brytyjskiego ostatecznie przyjęto, że stanowi on etap do utworzenia „ścisłej unii”21. Formułując pojęcie „Unia” traktat nadał Wspólnocie nowy kierunek, zmierzający w stronę opartego o zasadę federalizmu systemu. Dodatkowo Traktat z Maastricht poszerzył kompetencje Unii o kwestie polityki zagranicznej, sprawiedliwości i sprawy międzynarodowe. Traktat ten wprowadził ściślejsze powiązania między krajami członkowskimi, a nawet elementy federalizmu w obszarze gospodarki, zintensyfikował proces integracji europejskiej. Traktat powołał do życia Unię Eu-ropejską opartą na trzech filarach: filar I – gospodarczy; filar II – polityka zagra-niczna i bezpieczeństwa; filar III – sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości. Filar I podlegał tzw. kompetencji wspólnotowej i odzwierciedlał tendencje federal-ne, natomiast pozostałe dwa filary pozostawały w sferze współpracy międzyrzą-dowej. Nowa, oparta na trzech filarach struktura stała się wyrazem pogłębiających

19 Tamże, s. 245–246; J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, wyd. cyt., s. 105–106. 20 K. Łastawski, wyd. cyt., s. 275–278. 21 K. Wiaderny-Bidzińska, wyd. cyt., s. 179.


82

się tendencji integracyjnych, wykraczających poza zdominowaną zagadnieniami gospodarczymi współpracę w ramach dotychczasowych Wspólnot Europejskich.

Na podstawie traktatu w ramach budowy unii gospodarczo-walutowej utwo-rzono z dniem 1 stycznia 1999 r. unię walutową, a od 1 lipca 2002 r. wprowadzono wspólną walutę europejską – euro. 1 czerwca 1998 r. utworzono Europejski Bank Centralny, któremu przekazano kompetencje w zakresie prowadzenia polityki pie-niężnej, co oznaczało także faktyczną realizację jednego z typowych elementów federacji. Dotychczasowa, luźna koordynacja polityki zagranicznej została zastąpiona Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa. Parlament Europejski uzyskał więk-sze kompetencje na zasadzie współdecydowania, przez co wzrosła jego rola w procesie legislacyjnym. Utworzono Komitet Regionów, reprezentujący interesy regionów państw członkowskich na szczeblu UE. Ustanowiono obywatelstwo europejskie oraz powołano Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (Ombudsmana). Utworzono Fundusz Spójności w celu wspierania finansowego najsłabszych ekonomicznie krajów i regionów oraz Europejski Fundusz Społeczny w celu wzrostu stopy ży-ciowej społeczeństw i poprawy sytuacji siły roboczej. Rozszerzono zakres spraw objętych w Radzie UE do decydowania kwalifikowaną większością głosów. Wprowadzono zasadę subsydiarności, która oznacza, że decyzje na szczeblu cen-tralnym, unijnym powinny być podejmowane tylko wówczas, gdy ich podjęcie wykracza poza możliwości poszczególnych państw lub władz lokalnych. Zaczerp-nięta z modelu federalnego zasada pomocniczości nakreśliła granice kompetencji Wspólnoty oraz granice podejmowania działań na poziomie ponadnarodowym22. W tym kontekście jej przyjęcie stanowiło postęp na drodze ewolucyjnej federaliza-cji Europy.

Kolejny Traktat Amsterdamski z 1997 r. poszerzył współpracę między pań-stwami członkowskimi o kwestie związane ze zwalczaniem bezrobocia, ochroną środowiska naturalnego, ochroną interesów konsumentów oraz zdrowia publiczne-go. Dodatkowo rozszerzono ją o kwestie związane z polityką wizową, azylową, imigracyjną oraz swobodnym przepływem osób. Odtąd współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych wchodziły w ramy kompetencji Unii Europejskiej i podlegały jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Traktat wzmocnił federacyjny charakter Unii, zwiększył kompetencje Parlamentu Europejskiego, powołał Wysokiego Przedstawiciela UE ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bez-pieczeństwa, rozszerzył zakres podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów w Radzie UE. Ustanowił także zaczątki wspólnej polityki obrony, wprowa-dzając tzw. misje petersberskie. Przewidywały one aktywność Wspólnot w zakre-sie zadań humanitarnych, akcji ratunkowych i przezwyciężania kryzysów w obrę-bie Wspólnoty23.

Następny z traktatów, Traktat Nicejski z 2001 r., po raz kolejny poszerzył za-kres spraw podejmowanych kwalifikowaną większością głosów zamiast jedno-

22 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, wyd. cyt., s. 114–115. 23 Tamże, s. 135–136.


83

myślności. W sprawach jednolitego rynku (I filar) zniósł możliwość stosowania veta przez jedno lub kilka państw członkowskich. W ramach WPZiB (II filar) do-puścił „ściślejszą współpracę” grupy państw członkowskich UE, ale z zastrzeże-niem, że powinna ona służyć celom i interesom Unii jako całości. W zakresie współpracy policyjnej i sądowej (III filar) zniesiono veto oraz utworzono nową instytucję w zakresie wymiaru sprawiedliwości – Eurojust. Ponadto wprowadził nowy podział głosów ważonych po rozszerzeniu Unii na Wschód24.

Unia Europejska rozszerzyła terytorialny zasięg integracji. W 1995 r. przystą-piły do niej: Austria, Finlandia i Szwecja. Po reformach wprowadzonych w 2001 r. w UE Traktatem Nicejskim nastąpiło historyczne rozszerzenie na Wschód. Do UE przystąpiło 1 maja 2004 r. dziesięć krajów: Czechy, Cypr, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia i Węgry. W 2007 r. do UE dołączyła Bułgaria i Rumunia, a w 2013 r. Chorwacja.

Kamieniem milowym na drodze do wspólnego państwa europejskiego miał być Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Przedstawiony przez 105-osobowy Konwent Europejski projekt Traktatu Konstytucyjnego zawierał wiele rozwiązań federacyjnych. Istotne były zwłaszcza zapisy dotyczące przyznania osobowości prawnej Unii, ustanowienia wyłącznych kompetencji Unii, kompetencji dzielonych przez Unię z krajami członkowskimi oraz kompetencji wspieranych (konkurencyj-nych), dalsze rozszerzenie zakresu głosowania o większość kwalifikowaną, przepi-sy dotyczące kompetencji Unii w zakresie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bez-pieczeństwa, pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem wewnętrznym państw członkowskich, postanowienia dotyczące obywatelstwa oraz powołanie Przewod-niczącego Rady Europejskiej, który reprezentowałby Unię w sprawach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Ponadto utworzenie stanowiska ministra spraw zagranicznych, zwiększenie kompetencji Parlamentu Europejskiego, zastą-pienie Rady UE Radą Ministrów oraz zniesienie struktury filarowej UE. Wszystkie te projekty świadczyły o ewolucji w kierunku rozwiązań federacyjnych. Na uwagę zasługuje również klauzula solidarności, zapowiadająca w przypadku zagrożenia jednego z państw członkowskich związku, możliwość wykorzystywania przez Unię wszystkich będących w jej dyspozycji środków w celu zapobieżenia zagrożeniu ter-rorystycznemu na terytorium krajów członkowskich czy też ochrony instytucji de-mokratycznych i ludności cywilnej przed ewentualnym niebezpieczeństwem25. Rów-nocześnie projekt włączenia Karty Praw Podstawowych do traktatu wzmacniał podstawy aksjologiczne Unii i przybliżał ją do rozwiązań federacyjnych.

Po odrzuceniu w 2005 r. przez społeczeństwo Francji i Holandii w referendum Traktatu Konstytucyjnego postanowiono przyjąć nowy traktat, który miał włączyć większość postanowień TK do dotychczasowych traktatów unijnych – Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE).

24 Tamże, s. 150–155. 25 K. Łastawski, wyd. cyt., s. 383–388.


84

Na szczycie Rady Europejskiej, który odbył się w Brukseli w dniach 21–23 czerw-ca 2007 r., uzgodniono szczegóły mandatu negocjacyjnego dla konferencji między-rządowej mającej przygotować ostateczny projekt nowego traktatu. Opracowany przez konferencję tekst został przedstawiony państwom Unii 18 października 2007 r. podczas szczytu UE w Lizbonie. Zgodnie z poczynionymi wówczas ustale-niami Traktat Reformujący Unię Europejską (TR lub Traktat z Lizbony) podpisany został 13 grudnia 2007 r. i miał wejść w życie 1 stycznia 2009 r., tj. przed kolej-nymi wyborami do Parlamentu Europejskiego i ukonstytuowaniem się nowego składu Komisji Europejskiej. Państwa miały wybór, czy dokonają ratyfikacji po-przez referendum narodowe czy poprzez decyzję parlamentarną. Wyjątkiem była Irlandia, w której istnieje konstytucyjny obowiązek przeprowadzenia referendum narodowego. Jednak w czerwcu 2008 r. obywatele Irlandii w referendum odrzucili traktat. Jednym z powodów negatywnego wyniku był trwający kryzys finansowy, który w istotny sposób dotknął Irlandię26. Dopiero aktywna kampania informacyjna polityków irlandzkich doprowadziła do zmniejszenia się eurosceptycyzmu wśród społeczeństwa Irlandii. W drugim referendum 2 października 2009 r. 2/3 Irland-czyków zagłosowało już za ratyfikacją traktatu. Wpływ na taki wynik miały rów-nież pewne gwarancje jakie Irlandia otrzymała ze strony Unii. W tej sytuacji naj-dłużej opierający się prezydenci Czech i Polski podpisali traktat, który ostatecznie wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.

Kompromisowość rozwiązań oferowanych przez Traktat Reformujący przeja-wiła się w odejściu od formuły „dużego” traktatu rewizyjnego (tzw. traktatu kon-stytucyjnego bis, uchwalanego w miejsce dotychczasowych traktatów) i powrotu do tradycyjnego traktatu rewizyjnego. W przeciwieństwie do Traktatu Konstytu-cyjnego, który w założeniu uchylał i zastępował wszystkie poprzednie traktaty, Traktat Reformujący dokonał jedynie zmiany obowiązujących, tj. TWE i TUE.

W Traktacie Lizbońskim zwiększono kompetencje Parlamentu Europejskiego w dziedzinie prawodawstwa unijnego, budżetu i umów międzynarodowych. Roz-szerzenie zakresu stosowania procedury współdecydowania zapewnia Parlamento-wi Europejskiemu pozycję równorzędną z Radą UE przy przyjmowaniu większości unijnych aktów prawnych. Traktat zwiększył możliwości udziału parlamentów narodowych w pracach UE, przede wszystkim dzięki nowemu mechanizmowi gwarantującemu, że UE będzie podejmować działania jedynie wówczas, jeżeli na szczeblu unijnym można osiągnąć lepsze wyniki (zasada pomocniczości), poprzez monitorowanie jej funkcjonowania. Większa rola Parlamentu Europejskiego i par-lamentów narodowych wpłynie na wzmocnienie demokracji i legitymizacji władzy w Unii. Zwiększono wpływ obywateli na ustawodawstwo unijne. Dzięki wprowa-dzeniu inicjatywy obywatelskiej jeden milion obywateli z różnych państw człon-kowskich może zwrócić się do Komisji Europejskiej o przedłożenie nowego wnio-

26 W. Bokajło, A. Pacześniak (red. nauk.), Podstawy europeistyki. Podręcznik akademicki, Wyd.

Atla 2, Wrocław 2009, ISBN 978-83-60732-16-8, s. 353–354.


85

sku legislacyjnego. W traktacie po raz pierwszy przewidziano możliwość wystą-pienia z Unii27.

Traktat Lizboński uprościł strukturę Unii, zlikwidował system trzech filarów i nadał Unii status organizacji międzynarodowej, wyposażonej w osobowość praw-ną, co ostatecznie położy kres obawom, że proces integracji zmierza w kierunku jakiejś formy państwa ogólnoeuropejskiego kosztem suwerenności państw człon-kowskich. Wzmocnił przez to jej pozycję negocjacyjną i jeszcze większą siłę od-działywania na arenie międzynarodowej. Ustanowienie urzędu Wysokiego Przed-stawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz jednocześnie Wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej wspartego przez nowo powołaną Europejską Służbę Działań Zewnętrznych ma zapewnić większe oddzia-ływanie, spójność i efektywność działań zewnętrznych Unii. Podkreślił rolę i szczególny charakter kompetencji państw członkowskich w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Wprowadził nowe mechanizmy uruchamiają-ce wzmocnioną współpracę w zakresie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (walka z terroryzmem, zwalczanie przestępczości) oraz w innych istotnych dziedzi-nach, m.in.: polityka energetyczna, zdrowie publiczne, ochrona ludności, pomoc humanitarna czy zmiany klimatyczne. Ma to zapewnić Unii większe możliwości w zakresie reagowania na zagrożenia bezpieczeństwa jej obywateli28.

Istotną kwestią w Traktacie Lizbońskim jest rozszerzenie obszarów podejmo-wania decyzji w Radzie UE większością kwalifikowaną co usprawni proces decy-zyjny. Od 2014 r. większość kwalifikowaną będzie się obliczać na zasadzie po-dwójnej większości: państw członkowskich i ludności przez co zwiększy się w Unii legitymacja władzy. Podwójną większość stanowić będzie co najmniej 55% państw członkowskich reprezentujących co najmniej 65% ludności UE. Usta-nowienie urzędu stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej wybieranego na 2,5-letnią kadencję ma ustanowić stabilniejsze i mniej skomplikowane ramy insty-tucjonalne.

Traktat wprowadził podział kompetencji między państwami członkowskimi a Unią Europejską. Wyraźna ich klasyfikacja ma umożliwić jednoznacznie określić relacje między państwami członkowskimi i UE. Wprowadzona nowa klasyfikacja obejmuje kompetencje wyłączne, dzielone (konkurencyjne) i kompetencje w sferze działań wspierających, koordynujących i uzupełniających. Zgodnie z zapisami kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich. Ustalono, iż w sytuacji, gdy Unia podejmuje działania w pewnej dziedzinie, zakres tego wykonywania kompetencji obejmuje wyłącznie elementy regulowane przed-miotowym aktem Unii, w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny. Pewne novum stanowi również stwierdzenie, że ewentualne zmiany postanowień trakta-

27

Traktat Reformujący Unię Europejską, http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/index_pl.htm (12.09.2013).

28 Tamże.


86

tów stanowiących Unię w przyszłości mogą być nakierowane nie tylko na rozsze-rzenie jej kompetencji, lecz również na ich ograniczenie29.

Traktat Lizboński wymienia oraz umacnia wartości i cele, na których opiera się Unia Europejska, włącza Kartę Praw Podstawowych do prawa pierwotnego nada-jąc zasadom i wolnościom w niej zawartym wiążącą moc prawną. Chroni i umac-nia „cztery swobody”, a także swobody polityczne, gospodarcze i społeczne przy-sługujące obywatelom Unii. Traktat wzmacnia solidarność państw członkowskich. Unia i jej państwa członkowskie działają wspólnie w duchu solidarności, jeżeli którekolwiek państwo członkowskie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej bądź katastrofy spowodowanej przez człowieka. Pod-kreśla również znaczenie solidarności w dziedzinie energii30.

Traktat Reformujący kontynuuje umacnianie elementów federalnych poprzez zapisy dotyczące wyraźnego podziału kompetencji, przeniesienie około czterdziestu dziedzin z głosowania jednomyślnego do większościowego, jak również podtrzymanie nowej formuły tzw. podwójnej większości w Radzie UE, ponadto zwiększenie obsza-rów, w których stosowana będzie zwykła procedura prawodawcza. Przyznanie Radzie Europejskiej statusu instytucji, także utworzenie stanowiska Wysokiego Przedstawiciela ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, systematyzacja obowiązujących regulacji, np. poprzez wprowadzanie w ramach ochrony środowi-ska wspólnych celów w zwalczaniu skutków zmian klimatu czy też w dziedzinie polityki energetycznej klauzuli solidarności świadczą o powolnej federalizacji Unii Europejskiej. Na uwagę w tym kontekście zasługują także zapisy: przekształcenie Unii w jednolitą organizację międzynarodową, umocnienie legitymacji demokra-tycznej poprzez wzmocnienie roli parlamentów narodowych w procesie podejmo-wania decyzji europejskich, ustanowienie podstaw instytucjonalnych dla rozwoju Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa31.

Na uwagę zasługują również zmiany w ramach Przestrzeni Wolności, Bezpie-czeństwa i Sprawiedliwości, a mianowicie nowa procedura głosowania, na mocy której Rada UE stanowi większością kwalifikowaną w kwestiach PWBiS z wyjąt-kiem spraw szczególnie wrażliwych, w których zachowana zostanie jednomyśl-ność. Ponadto wprowadzenie jednolitych instrumentów prawnych czy też nowe formy wzmocnionej współpracy oraz umocnienie statusu Eurojust świadczą po raz kolejny o zbliżaniu się do modelu federalnego. W traktacie jednak nie ma wzmian-ki o symbolach Unii przewidzianych Traktatem Konstytucyjnym, tj. fladze i hym-nie. Nie zawiera także zapisów tegoż traktatu wyraźnie formułującego zasadę pierwszeństwa (prymatu) prawa UE przed prawem krajowym państw członkow-skich.

29 W. Bokajło, A. Pacześniak (red.), wyd. cyt., s. 357. 30


31 D. Matusik, Koncepcje federacji europejskiej a europejskie procesy integracji, rozprawa dok-torska UŚ, Katowice 2009, Biblioteka UŚ, s. 218.


87

Trwający kryzys w Unii Europejskiej podpowiada konieczność coraz silniej-szego zacieśniania integracji, ale zarazem Unia coraz bardziej traci zaufanie i po-parcie obywateli. Budująca się unia bankowa lub zacieśnianie kontroli nad polityką budżetową poszczególnych krajów (zwłaszcza strefy euro, co przypieczętował m.in. pakt fiskalny) oznacza znacznie większe zrzeczenie się suwerenności niż zakłada Traktat Lizboński.

Receptą miałoby być dalsze wzmacnianie wspólnotowych euroinstytucji, z Parla-mentem na czele, bo – to mantra powtarzana przez wielu eurodeputowanych – jako jedyny w strukturze UE pochodzi z bezpośrednich wyborów. Choć jednak spora część eurodeputowanych powołuje się na demokrację oraz „priorytet więcej Euro-py” w zabiegach o zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego, ich wyborcy para-doksalnie tracą wyraźnie apetyt na „więcej Europy”32.

Trwający od 2008 r. kryzys gospodarczy spowodował wzrost nastrojów euro-sceptycznych wśród polityków oraz społeczeństw wielu krajów unijnych. Brytyjski premier David Cameron doprowadził do uchwalenia nowego prawa regulującego stosunki Wielkiej Brytanii z Unią. Potwierdza ono całkowitą suwerenność brytyj-skiego parlamentu w stanowieniu prawa, który decyduje jaka jest treść suwerennej polityki brytyjskiej, także w zakresie funkcjonowania w UE. Podobny punkt wi-dzenia przedstawiają obecnie Szwedzi, Finowie i w pewnym stopniu Francuzi. Brytyjczycy dając wyraz swojej niechęci do dalszego zacieśniania integracji grożąc wyjściem ze struktur unijnych. Z kolei Francja przedstawiła projekt oddzielenia strefy euro od reszty UE, co spowodowałoby powstanie ścisłej Unii w ramach do-tychczasowej składającej się z 28 państw członkowskich.

Odpowiedzią na groźny europejski kryzys według części polityków winno być „więcej Europy”. W trakcie polskiej prezydencji w Radzie UE minister spraw za-granicznych RP Radosław Sikorski, w przemówieniu na forum Niemieckiego To-warzystwa Polityki Zagranicznej w Berlinie w listopadzie 2011 r., przedstawił propozycje usprawnienia Unii Europejskiej i zażegnania impasu w procesie inte-gracji, które odbiły się głośnym echem w całej Unii. Zaproponował przygotowanie nowego traktatu, który uczyniłby Unię bardziej skuteczną, zmniejszenie składu Komisji Europejskiej i wprowadzenie systemu rotacji komisarzy oraz wzmocnienie jej efektywności jako rzecznika wspólnych interesów europejskich. Ponadto prze-kazanie więcej uprawnień instytucjom europejskim, co zwiększy ich legitymizację, przede wszystkim wzmocnienie pozycji Parlamentu Europejskiego – drakońskie uprawnienia do nadzorowania budżetów krajowych powinny być wykonywane tylko w porozumieniu z nim. W wyborach do Parlamentu Europejskiego utworzyć listę europejską, z której 25 eurodeputowanych wybieraliby wszyscy uprawnieni do głosowania w całej Unii i listy narodowe oraz utworzyć jedną jego siedzibę. Należy połączyć stanowiska przewodniczących Rady Europejskiej i Komisji Euro-pejskiej, a osobę wybierać w bezpośrednich wyborach europejskich. Postulował

32 T. Bielecki, Czy ktoś nadal chce „więcej Europy”?, http://wyborcza.pl/1,75477,14174764,

Czy_ktos_nadal_chce__wiecej_Europy__.html#TRrelSST#ixzz2XR9eGYcG (20.09.2013).


88

zwiększenie spójności między strefą euro a pozostałymi krajami Unii poprzez otwartość posiedzeń i szczytów strefy euro dla wszystkich krajów UE. Ponadto należy zagwarantować „na zawsze” konkretne uprawnienia krajów członkowskich Unii: tożsamość narodową, religię, styl życia, moralność publiczną oraz podatki dochodowe i VAT33.

Ministra R. Sikorskiego wsparł minister spraw zagranicznych RFN Guido We-sterwelle, który stwierdził, że przyczyną sporów w zacieśnianiu integracji jest brak europejskiej konstytucji z prawdziwego zdarzenia. Obowiązujący Traktat Lizboń-ski ma jego zdaniem wiele wad, mechanizmy podejmowania decyzji są zbyt skom-plikowane i brakuje przejrzystości. Należy stworzyć wspólną konstytucję, o której obywatele Unii zdecydowaliby w referendum. Postulował wybór Przewodniczące-go Rady Europejskiej w drodze wyborów powszechnych oraz przekształcenie Par-lamentu Europejskiego w dwuczłonowy – drugą izbę stanowiliby przywódcy państw unijnych, wchodzący w skład Rady Europejskiej34.

W marcu 2012 r. G. Westerwelle zainicjował dyskusję o przyszłości UE, do której zaproszeni zostali szefowie dyplomacji Belgii, Luksemburga, Holandii, Włoch, Hiszpanii, Portugalii, Francji i Austrii oraz R. Sikorski w ramach tzw. „grupy refleksji”. Ich propozycje i pomysły nie miały charakteru formalnego, były jedynie impulsem do dyskusji o przyszłości UE, która w obliczu kryzysu znalazła się na rozdrożu i jest – w przekonaniu ministra G. Westerwellego – zagrożona przez odradzające się w niektórych krajach narodowe resentymenty i uprzedzenia. Pogłębienie integracji gospodarczej i finansowej w UE, Europejski Fundusz Walu-towy, wspólny minister finansów czy bezpośrednie wybory szefa KE – to niektóre z pomysłów szefów dyplomacji na zreformowanie i wzmocnienie Wspólnoty. Ich zdaniem należałoby wzmocnić mechanizmy koordynacji oraz kontroli nad polityką fiskalną i gospodarczą – także poprzez przekazanie niektórych suwerennych kompe-tencji państw strukturom unijnym. Stały fundusz ratunkowy dla strefy euro (Europejski Mechanizm Stabilizacyjny – EMS) mógłby zostać w przyszłości przekształcony w Europejski Fundusz Walutowy. Podkreślają także potrzebę odchudzenia unij-nych instytucji oraz poprawy wydajności procesu decyzyjnego, którego motorem powinna pozostać Komisja Europejska – choć mniejsza, niż obecnie. Rada UE mogłaby z kolei częściej podejmować decyzje kwalifikowaną większością głosów zamiast jednomyślnie oraz w większym stopniu wykorzystywać możliwość wzmocnionej współpracy części państw, np. w takich sferach jak ochrona granic czy koordynacja polityk gospodarczych. Przekazanie UE dodatkowych zadań i kompetencji wymagałoby jednak wzmocnienia demokratycznej legitymacji insty-tucji unijnych. Byłoby to możliwe np. gdyby Parlament Europejski stał się bardziej widoczny dla opinii publicznej w krajach UE, w czym mogłoby pomóc nominowa-

33 R. Sikorski, Schyłek Unii nie jest przesądzony, „Gazeta Wyborcza” z 30 listopada 2011 r.,

Nr 278.7399. 34 M. Magierowski, Europa umiera ze strachu, PlusMinus Tygodnik „Rzeczpospolitej” z 17–18 marca

2012 r., Nr 11.


89

nie przez partie polityczne ogólnoeuropejskich czołowych kandydatów w wybo-rach do PE. W dłuższej perspektywie UE mogłaby wprowadzić bezpośrednie wy-bory przewodniczącego Komisji Europejskiej, powołać europejskiego ministra finansów oraz stworzyć dwuizbowy system parlamentarny. Zdaniem ministrów w przyszłości UE powinna też zbudować europejską armię oraz mieć wspólną re-prezentację w organizacjach międzynarodowych, w tym Radzie Bezpieczeństwa ONZ35.

W podobnym tonie wypowiedział się minister finansów Niemiec Wolfgang Schaeuble. W wywiadzie dla tygodnika „Der Spiegel” w czerwcu 2012 r. stwier-dził, że potrzeba wyraźnej instytucjonalnej przebudowy UE i lepszej demokratycz-nej legitymacji podejmowanych decyzji. Podkreślił, że należy przenieść więcej kompetencji w ważnych dziedzinach polityki na organy unijne, gdyż obecnie do państw członkowskich prawie zawsze należy ostatnie słowo. Komisja Europejska powinna stać się prawdziwym rządem UE, a prezydenta UE powinni wybierać wszyscy obywatele państw unijnych w bezpośrednich wyborach. Poparł również wzmocnienie pozycji Parlamentu Europejskiego oraz utworzenie unii fiskalnej, oznaczającej oddanie kompetencji budżetowych przez państwa narodowe Brukseli. Optymalnym rozwiązaniem byłoby powołanie unijnego ministra finansów, który dysponowałby prawem weta wobec budżetów narodowych i miałby kompetencje do zatwierdzania wielkości nowego zadłużenia. Według niego Europa przyszłości nie będzie państwem federalnym na wzór Stanów Zjednoczonych, czy Republiki Federalnej Niemiec, lecz stworzy własny system polityczny36.

Na obecnym etapie rozwoju Unia Europejska jest specyficzną strukturą funkcjonu-jącą i znajdującą się w rozwoju. Postępująca integracja, ciągła rotacja uprawnień i związane z nimi zwiększanie kompetencji na poziom ponadnarodowy sprawiają, iż UE przekracza zakres uprawnień organizacji międzynarodowej w klasycznym jej znaczeniu. Wielopłaszczyznowość jej funkcjonowania i skomplikowany charakter procesów, które doprowadziły do jej powstania, sprawiają, że Unia zawiera w so-bie wiele cech federacyjnych jak i konfederacyjnych.

W procesie stopniowej integracji za czynniki federacyjne można uznać: • nadrzędność prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego; • ponadnarodowe instytucje (Komisja Europejska, Parlament Europejski – po-

chodzący od 1979 r. z wyborów powszechnych i bezpośrednich, Trybunał Obra-chunkowy, Trybunał Sprawiedliwości UE oraz Sąd – w ramach ich kompetencji analogicznie do modelu federalnego rozstrzygane są spory między instytucjami europejskimi a państwami członkowskimi oraz dokonywana jest sądowa wykładnia prawa wspólnotowego i kontrola jego przestrzegania);

35 A. Widzyk, Kilku szefów dyplomacji proponuje reformy w UE, http://finanse.wp.pl/kat,

102634,title,Kilku-szefow-dyplomacji-proponuje-reformy-w-UE,wid,14587861,wiadomosc.html? ticaid=1ea8c (22.09.2013).

36 Minister finansów Schaeuble za dalszą integracją w UE, http://biznes.pap.pl/en/news/search/

info/11697967,minister-finansow-niemiec-schaeuble-za-dalsza-integracja-w-ue (22.09.2013).


90

• znoszenie barier granicznych (swobodny przepływ towarów, kapitału, usług i osób);

• wspólne polityki Unii, m.in.: rolną, transportową, handlową, regionalną, strukturalną, walutową, badań i rozwoju oraz tworzącą się politykę energetyczną;

• utworzenie Europejskiego Banku Centralnego i wspólnej waluty euro; • własna podmiotowość i reprezentowanie państw członkowskich na zewnątrz; • systematyczne powiększanie zakresu głosowania na zasadzie większościo-

wej zamiast jednomyślności; • wyraźny podział kompetencji między państwami członkowskimi a Unią Eu-

ropejską; • wprowadzenie obywatelstwa Unii i Europejskiego Rzecznika Praw Obywa-

telskich; • istnienie Komitetu Regionów oraz Komitetu Ekonomiczno-Społecznego,

które realizują federalistyczną zasadę partycypacji; • wspólną Kartę Praw Podstawowych. Unia Europejska posiada cechy federacyjne, ale federacją nie jest, nie jest rów-

nież konfederacją. Występuje obok państw członkowskich, a nie zamiast nich, a każde z państw członkowskich cieszy się suwerennością i swobodą w zakresie kształtowania relacji międzynarodowych (nie jest częścią składową Unii). We-wnętrzna struktura UE nie funkcjonuje na podstawie konstytucji narodowej ani prawa wewnętrznego. Waluta euro i instytucja obywatelstwa mają w tym kontek-ście raczej wymiar polityczno-symboliczny aniżeli prawny.

Z drugiej strony w dalszym ciągu wewnątrz Unii funkcjonują państwa narodo-we z własnymi konstytucjami, własnymi organami władzy publicznej, niezależną dyplomacją, armiami, policjami i z odrębnymi symbolami. Poza tym państwa członkowskie zachowują podstawowe kompetencje w polityce zagranicznej i kwe-stiach obronnych. W tym kontekście na uwagę zasługuje również fakt, iż legitymi-zacja władzy w Unii ma całkowicie odmienny charakter niż w państwie demokra-tycznym. Unia, opierając się na umowie poszczególnych suwerennych państw, nie wywodzi swej legitymacji bezpośrednio od społeczeństwa, ale od tworzących ją państw.

W istocie UE stanowi zinstytucjonalizowaną formę współpracy państw, funk-cjonującą w szerokim spektrum znajdującym się pomiędzy tradycyjnie rozumianą organizacją międzynarodową a specyficznym państwem związkowym.

Jean Monnet stworzył podwaliny systemu instytucji europejskich i obecnego systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej. Ambicją „Ojców Europy” była kon-strukcja europejska o charakterze federalnym, ale w dobie kryzysu i wzrostu euro-sceptyzmu wśród polityków i społeczeństw, zwłaszcza tzw. starej Unii nie ma teraz dla niej dobrej pogody w Europie. Na obecnym etapie przywiązanie do państw narodowych jest zbyt silne, a różnica tradycji konstytucyjnych i systemowych zbyt duża, by mogło dojść do przekształcenia UE w federację. Poza tym partykularne interesy państw członkowskich pozostają nadal kwestią priorytetową wobec po-


91

nadnarodowej polityki. Nie wyklucza to jednak możliwości poszerzania zakresu federalnych elementów wewnątrz konstrukcji europejskiej, co może doprowadzić do ukształtowania nowej formy organizacji o zasięgu transnarodowym37.

Powstanie państwa europejskiego o charakterze federalnym, co było pragnie-niem i intencją „Ojców Europy” jest w istocie rzeczy nierealne. Związek państw w ramach Unii Europejskiej, o ile nie dojdzie do jej rozpadu, będzie stopniowo wdrażał w życie kolejne elementy federalne, lecz pełna federalizacja nie nastąpi jeszcze przez kilka kolejnych pokoleń Europejczyków. Zbyt silne i wyraziste są różnice kulturowe, zapatrywanie na tożsamość narodową i suwerenność państw tworzących Unię, a także ciągle widoczne partykularne interesy narodowe i poli-tyczne. Idea „Ojców Europy” o objęciu integracją całego kontynentu europejskiego ma większe szanse realizacji niż utworzenie europejskiego państwa federalnego. Zjednoczona Europa w postaci Unii Europejskiej obejmuje swoim zasięgiem więk-szość krajów europejskich i są realne przesłanki, że w najbliższych latach będzie dalej powiększała zasięg terytorialny o kolejne kraje z Europy Wschodniej (Ukra-ina, Mołdowa) oraz Południowej (kraje bałkańskie i Turcja).

Dywagacje nad ewentualną przyszłością federalnej Unii powinny uwzględniać procesy globalizacji, które powodują rozmywanie pojęcia suwerenności. Ponadto działające w europejskich procesach integracyjnych mechanizmy w kierunku koor-dynacji i przekazywania uprawnień na poziom ponadnarodowy oraz w stronę re-gionalizmu, osłabiają suwerenność krajów członkowskich. Wyzwania ekonomicz-ne, socjalne, a przede wszystkim kwestie bezpieczeństwa sprawiają także, że Unia będzie się rozwijać w kierunku federalnym, gdyż żadne współczesne państwo eu-ropejskie nie byłoby w stanie samodzielnie im sprostać.

Bibliografia

Dokumenty Traktat Reformujący Unię Europejską, http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/index_pl.htm

Traktat w sprawie utworzenia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, „Zbiór Dokumen-tów” 1957, nr 5.

Wydawnictwa zwarte

Bokajło Wiesław, Pacześniak Anna (red. nauk.), Podstawy europeistyki. Podręcznik aka-

demicki, Wyd. Atla 2, Wrocław 2009. Doliwa-Klepacki Zbigniew M., Integracja europejska (łącznie z uczestnictwem Polski

w UE i Konstytucją dla Europy), Wyd. Temida 2, Wyższa Szkoła Biznesu i Przedsię-biorczości w Ostrowcu Świętokrzyskim, Białystok 2005.

Kowalski Jerzy, Ślusarczyk Zenon, Unia Europejska. Proces integracji europejskiej i zarys

problematyki instytucjonalno-prawnej, Polskie Wydawnictwo Prawnicze IURIS, War-szawa–Poznań b.r.w.

37 D. Matusik, wyd. cyt.


92

Łastawski Kazimierz, Od idei do integracji europejskiej. Od najdawniejszych idei do Unii

25 państw, wyd. II, Wyd. Wyższej Szkoły Pedagogicznej Towarzystwa Wiedzy Po-wszechnej, Warszawa 2004.

Łukaszewski Jerzy, Cel: Europa. Dziewięć esejów o budowniczych jedności europejskiej, Wyd. Nor sur Blanc, Warszawa 2002.

Marszałek Antoni, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Wyd. Uniwer-sytetu Łódzkiego, Łódź 1996.

Nicole William, Salmon Trevor C., Understanding the European Union, Pluto Press Lon-don 2001.

Urwin Derek W., The Community of Europe. A History of European Integration since

1945, Longman, London and New York 1995. Wiaderny-Bidzińska Krystyna, Polityczna integracja Europy Zachodniej, Wyd. Adam

Marszałek, Toruń 2002.

Prace niepublikowane

Matusik Daria, Koncepcje federacji europejskiej a europejskie procesy integracji, rozprawa doktorska UŚ, Katowice 2009, Biblioteka UŚ.

Artykuły Magierowski Marek, Europa umiera ze strachu, PlusMinus Tygodnik „Rzeczpospolitej”

z 17–18 marca 2012 r., Nr 11. Sikorski Radosław, Schyłek Unii nie jest przesądzony, „Gazeta Wyborcza” z 30 listopada

2011 r., Nr 278.7399.

Źródła internetowe

Bielecki Tomasz, Czy ktoś nadal chce „więcej Europy”?, http://wyborcza.pl/1,75477,14174764,Czy_ktos_nadal_chce__wiecej_Europy__.html#TRrelSST#ixzz2XR9eGYcG

Minister finansów Schaeuble za dalszą integracją w UE, http://biznes.pap.pl/en/news/search/info/11697967,minister-finansow-niemiec-schaeuble-za-dalsza-integracja-w-ue

Widzyk Anna, Kilku szefów dyplomacji proponuje reformy w UE, http://finanse.wp.pl/kat,102634,title,Kilku-szefow-dyplomacji-proponuje-reformy-w-UE,wid,14587861,wiadomosc.html?ticaid=1ea8c

„FATHERS OF EUROPE” UNITING IDEAS IN INTEGRATION PRACTICE

93

„FATHERS OF EUROPE” UNITING IDEAS

IN INTEGRATION PRACTICE

Abstract

The main role in the European integration process was played by prominent European

politicians called the „Fathers of Europe” or „Builders of European Unity”. The

federalists predominated among them. They dreamed of a common and strong European

state similar to the United States. The prime minister of Great Britain – Winston Churchill

in his reference to the mutual tradition of European nations – inspired the possibility of

creating a United Europe in Zurich on 19th Sept. 1946. This project was supported by

Robert Schuman, Konrad Adenauer, Paul Henri Spaak, Altiero Spinelli, and Alicide De

Gasperi.

Jean Monnet proposed a sector method when perceiving the ineffectiveness of the

original project. For this reason he suggested the concept of small steps in constructing

European structure oriented toward tightening interstate links. This way, the first stage of

this concept was implemented through linking French and German sectors of coal and

steel. This proposal was supported by French Minister of Foreign Affairs – R. Schuman on

9 May 1951 and named after his surname.

The creation of a federal structure of Europe was the ambition of the „Fathers of

Europe”. However, strong the reluctance of some states and politicians meant that

integration was mainly only in the area of the economy. The dynamic political and

economic integration occurred after creating the European Union in 1992 based upon

federalism.

At present the European Union is neither a federation nor confederation, because each

state possesses its own sovereignty and freedom in the sphere of international relations. In

essence, the European Union has an institutionalized form of cooperation between states.

Consequently, the European Union can be understood both as an international

organization and a specific union of states.

The success of the „Fathers of Europe” is the United Europe, which engulfs the

majority of European states and tends to further enlargement. Although the progress in the

integration of the European Union is significant, the process of limiting the role of national

states in favour of a European Commonwealth is yet a distant project.

Key words – European integration, Fathers of Europe, European federation, European Union, European Community.

The Second World War brought an enormous drop in Europe’s standing on the

international arena. After the war Europe was in a state of extreme economic, political and mental poverty. Due to the total nature of the war, the continent suffered material losses, as well as loss of life. During the war Europe lost more


94

than 15 million people and by 1945 its industrial production had dropped by over 50% in comparison with statistics from 1938. At the beginning of the twentieth century, Europe was in the lead in global politics, over 80% of world’s total investments belonged to either Great Britain, France or Germany. After the end of the Second World War, Europe was dominated by the USA and the USSR.

The Second World War changed the balance of power between the main states of the West. The European balance of power from the interwar years was replaced by bloc division and the growing balance of fear. It was influenced by the decisions of the Big Three, concerning the division of power in Europe and the arising post-war conflict between the USSR and the USA, which took the form of a „cold war”1.

The more farseeing politicians of the main states of Western Europe reached the conclusion that in such a difficult condition post-war Europe would be unable to retake the lost position on the international arena while acting separately. Through joint actions they hoped to improve conditions for the development of particular states, as well as the safe development of the continent.

The prominent role in striving and initiating the process of European Integration was played by leading politicians of Western Europe called „Fathers of Europe” or „builders of European unity”. The great majority of them consisted of federals, who dreamed of a common and strong European country, the second United States not of America, but of Europe. On 19th September 1946 in Zurich Winston Churchill called for this creation, referring to the common heritage of European nations. His thoughts were seconded by others, who supported and propagated the idea of unifying Europe: Robert Schuman, Jean Monnet, Konrad Adenauer, Paul Henri Spaak, Altiero Spinelli and Alcide De Gasperi.

The propagators of federalism blamed European states for the recent war. They believed that a Europe divided into sovereign states would be unable to make an impact on global politics as well as on its own economic development.

Therefore, it was necessary to establish a federal state, based on the USA or Switzerland, from particular sovereign nation states. It was also necessary to divide powers, on the basis of the constitution (on internal law), between the European federation as a whole and its members, so that the former European countries would be divided into states, cantons or lands with autonomy limited by the constitution. The key issues of state entities, such as foreign policy, defence and security, economy, and finances would have be governed by a central supranational federal authority2.

According to supporters of the federal form of the future and new Europe, the limitation of sovereignty in favour of supranational authorities would have helped

1 K. Łastawski, Od idei do integracji europejskiej. Od najdawniejszych idei do Unii 25 państw, II Ed, Wyd. Wyższej Szkoły Pedagogicznej Towarzystwa Wiedzy Powszechnej, Warsaw 2004, ISBN 83-88278-55-X, p. 106.

2 K. Wiaderny-Bidzińska, Polityczna integracja Europy Zachodniej, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2002, ISBN 83-7322-247-2, p. 43.


95

to avoid wars, international conflicts and economic issues. In their opinion integration would have meant the decentralization of functions at the federal government level and decentralization at regional, as well as at local level.

The principal source for the federal concept was the belief that nation states had less and less power to solve the basic problems of a political, military and economic nature within the international structure which was formed after the war with two dominant superpowers. There was also the belief that the traditionally perceived role of a state as a sovereign state, was no longer able to guarantee its citizens security. In the situation when a state is unable to guarantee this security while acting independently, it should strive after international cooperation, making conditions for a more effective system of international security. In this case Western Europe would have become the third, equivalent power. Moreover, it was deemed that Western Europe, united in a supranational way, could eliminate conflicts arising between states3.

However, J. Monnet noticed the contrary phenomenon, namely: the functions of nation states were stronger with the post-war progress of the restoration process. The assumption, that the function of the nation state grew weaker resulting in the easy transferring of the fundamental powers of the nation state to supranational bodies, did not fit the post-war reality.

Having been certain of the ineffectiveness of a total approach to the issue of the unity, J. Monnet proposed the method of sections in economy. Instead of pushing the traditional ideas to establish the European federation by the superiors, he had another concept of European unity: a gradual, step-by-step process, which would not raise so many doubts, but it would lead to the assumed aim – towards the union state4. He reached the conclusion that the strengthening states of Western Europe would not be likely to relinquish their common powers and the election of the “European” parliament would not immediately change their citizenship attitude into „European”. This is why in order to achieve this unity it was necessary to start building the integrated „Europe” by joining particular branches of government activity, but only to the degree necessary to solve specific problems, as well as this activity to be adopted by the interested states. He also deemed that European unity should be achieved by increasing the real, mainly economic links between states, but not by federation, European parliament or other institutions. In his opinion the economy had primacy over politics and determined its strength. Monnet also stated that European integration should proceed slowly, step by step. The economic cooperation between particular European states would result in the full integration

3 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, Unia Europejska. Proces integracji europejskiej i zarys

problematyki instytucjonalno-prawnej, Polskie Wydawnictwo Prawnicze IURIS, Warsaw–Poznań n.d., ISBN 83-89363-59-3, p. 41.

4 A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1996, ISBN 83-7016-987-2, p. 190.


96

of a supranational character5. The specific results of taken actions and achievements would lead to the development of the integration on the political plane and lead to full integration, and then to the creation of a European federation after the cession of sovereignty by states. This model of integration was called functionalism.

In this way there arose the idea to join the French and German coal and steel sector – at that time the most important resources for the development of the economy. This proposal, supported by the French Foreign Minister, Robert Schuman, was called the Schuman Declaration. It was announced on 9th May 1950 and was addressed to other states of Western Europe, which accepted it despite the initial surprise and disbelief. This led to the European Coal and Steel Community (ECSC) in 1951, which was the beginning of European integration. At first it consisted of six states: France, West Germany, Belgium, the Netherlands, Luxembourg and Italy. J. Monnet became the president of the High Authority, the supranational executive body of the ECSC, which would have become the main engine of the Community. The High Authority, despite having theoretically great powers given by the Treaty, in reality was not a fully autonomous and independent body in the decision making process. National interests of member states, protected by the international Council of Ministers, predominated over supranational interest. The Parliamentary Assembly comprised of representatives of parliaments of particular member states and had limited, mainly advisory, powers. The Treaty establishing the ECSC assumed the formation of a federal body in the future, even though it did not refer directly to the idea of federalism. However, an attempt to make this model real ended in failure. In the ECSC national interests predominated, which conflicted with J. Monnet’s idea of integration, which assumed that particular states would cede their powers to supranational control. As a result, in 1954 Monnet resigned as President of the High Authority, but he actively supported the process of European integration.

The sectoral integration of Western Europe would lay a foundation for military and political integration and would be a first step towards European federation. J. Monnet proposed not only the ECSC, but also the European Defence Community (EDC) which had been shaped in the Pleven Plan. Its full text was officially presented in October 1950 by the Prime Minister of France, René Pleven. The aim of this plan was to a create European defence system, which would also include West Germany with the intention of preventing Germany from „re-militarising”, so that Europe would not be in danger again. The EDC assumed the establishment of a pan-European military, composing inter alia of German military, which would guarantee control over it. The joint European army would have consisted of a common European political authority called the European Political Community. In practice it proved that within a few years after the Second World War those

5 Ibidem, p. 147; J. Łukaszewski, Cel: Europa. Dziewięć esejów o budowniczych jedności

europejskiej, Wyd. Nor sur Blanc, Warsaw 2002, ISBN 83-88459-68-6, p. 109.


97

audacious ideas had met with doubts and the strong opposition of some political and social authorities, especially French. The establishment of the EDC would have meant the cession of partial sovereignty by its member states in such crucial fields as defence and foreign policy. Eventually the EDC collapsed along with the political integration6. Under these circumstances they focused on developing economic integration, which would be less likely to be opposed. This concept was based on a conviction, that political and military integration was not possible without prior and complete economic integration.

As a result, under the leadership of the Belgian Minister of Foreign Affairs, Paul Henri Spaak, committee experts issued a report, including a project to establish new communities: the European Economic Community (the EEC) and the European Atomic Energy Community (EURATOM). The assumptions of this report constituted the base for negotiations, which ended with concluding on 25th March 1957 the Treaty of Rome, establishing these two communities. It was another crucial step towards European unity, in line with the uniting ideas of the „Fathers of Europe”.

The European Economic Community would play the leading role in economic integration. The main aims of the EEC were: the harmonious development of economic activity in the whole Community by way of the establishment of a common market and the gradual unification of member states’ economic policy; stable and regular development; strengthening stability; the rapid improvement of living standards as well as the improvement of relations between member states7.

Actions for the benefit of economic integrations resulted in the establishment of the custom union (since 1st July 1968) and common commercial policy for third countries (since 1st January 1970). In 1969 there began cooperation as a part of common agricultural policy. Common agreements were introduced as a part of industrial, regional, fiscal and monetary policy.

Four Communities were established on the basis of the Rome Treaties: Parliamentary Assembly common for three Communities, which acted as an advisory body and control authority, but not a legislative body (since 1962 the European Parliament); the Council of Ministers (since 1967 common for three Communities) operating as a decisive body and vested with a right of legislative initiative; the Commission operating as a supranational executive and legislative body (since 1967 common for three Communities) and the Court of Justice. The Treaty stipulated the greater supranational role of the bodies – a sign of the using of the supermajority in the decision making process by the Council instead of unanimous and direct election to the Parliamentary Assembly. Initially in the EEC, intergovernmental cooperation prevailed over supranational, which was also visible in the leading role of international bodies.

6 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, op. cit., p. 64. 7 Traktat w sprawie utworzenia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, „Zbiór Dokumentów”

1957, no. 5, p. 950.


98

At the beginning of the 1960s, apart from stimulating and increasing the economic integration as a part of the EEC, as well as attempts to increase powers of supranational bodies, efforts were made to build a political union of member states. France took the initiative, however, the states of Benelux rejected two plans for a political union commonly called the Fouchet Plan. The name for this plan was derived from the name of its applicant – French Foreign Minister, Christian Fouchet. In the first place the Plan covered issues of foreign policy as well as scientific and cultural cooperation. Their ideas referred to the concept of a „Europe of Homelands” presented by the French President, General Charles de Gaulle. These beliefs also expressed the idea of confederalism as a means for the further integration and the abandoning of the political union of a supranational character8. The Commission chaired by Attilio Cattani from Italy presented a new plan for political union, which would have been an intermediate stage for the future European federation. Catani proposed enhancing the role of the supranational bodies: the European Commission and Parliament, as well as to create the office of Secretary General. France rejected these proposals9. Under these circumstances the creation of the European political union was postponed until years later.

Discrepancies in the form and course of integration led to the Empty Chair Crisis in 1965–1966. It was connected, inter alia, with attempts at increasing the role of the Commission in the Community’s institutional system. The President of the Commission from Germany, Walter Hallstein, was a true believer of the supranational and Atlantic character of Western European integration10. According to the provisions of the Treaty of Rome, since the beginning of the transitional period of the third stage on 1st January 1966, most of the Council’s decisions should have been adopted by way of supermajority or by a simple majority vote. The third stage of the transitional period would have given more authority to the Commission. The purpose of these changes was to increase the role of the Commission and enhance the supranational character of the Community and at the same time to limit the sovereignty of member states. France strongly opposed and withdrew its representative from the Council of Ministers, using „the empty chair” policy. The compromise agreement was reached as a result of the Luxembourg protocol. France agreed to resolve less important issues in the Council by supermajority, however, issues important for further integration issues had to be resolved unanimously. The primary role of the Council of Ministers was acknowledged in the decision making process of the Community, which constituted representatives of the governments of the member states. However, W. Hallstein’s federal ambitions and aspirations to increase the role of the

8 Z.M. Doliwa-Klepacki, Integracja europejska (łącznie z uczestnictwem Polski w UE

i Konstytucją dla Europy), Wyd. Temida 2, University of Business and Enterprise in Ostrowiec Świętokrzyski, Białystok 2005, ISBN 83-89620-09-7-X, p. 81.

9 K. Wiaderny-Bidzińska, op. cit., p. 108–110. 10 Z.M. Doliwa-Klepacki, op. cit., p. 844.


99

Commission were withheld11. The principles of EEC Treaty were majorly revised

while considering the French, i.e. the national concept of the Community

12.

Achieving the goals of the Community very often entailed transferring a part of the decision making powers from the level of the sovereign member states to the supranational level. This issue caused (and still causes) many disagreements, controversies and disputes. The principle of leading community policy unified in terms of its formal, legal and objective scope required to subordinate separate national priorities to the priority of achieving common (community) goals. Many times member states were opposed to ceding a part of their sovereignty. One of the triumphs was the agreement of member states that the law of the community should prevail over internal law. It enabled states to proceed with integration in the EEC.

A significant turnabout in the development of the EEC occurred at the end of 1960s. The Hague Summit (1st-2nd December 1969) took a decision to establish an economic and currency union and announced the intention to coordinate mutual policy instead of establishing political union. However, it was not possible to put economic and currency union into effect until the 1980s. Whereas, the establishment of the European Monetary System (EMS) in 1979 was a very important step.

The scope of economic integration had been tightening and broadening since the 1970s. In 1973 three states: Denmark, Ireland and Great Britain joined the EEC. Greece joined the Community in 1981, followed by Spain and Portugal in 1986. Common policies were successfully implemented and the coordination of economic policies was facilitated. A crowning achievement was the implementation of the majority of common market principles, consisting of four freedoms: the free movement of goods, people, capital and services. Still, the EEC was predominated by intergovernmental cooperation, rather than supranational.

Despite the fact that economic integration focused on economic issues as a part of the EEC, the solutions for political union were still sought. Apart from establishing economic and currency union the Hague Summit had also decided to continue its work on establishing political union. However, the proposals presented in 1970 by the so-called Davignon Committee, chaired by Étienne Davignon from Belgium, referred to the prior Fouchet plan and assumed the establishment of political union on the basis of the cooperation of sovereign states without supranational solutions. Following on from this, the Tindemans report (Belgian Prime Minister, Leo Tindemans), published in 1975, assumed the gradual establishment of the European Union based on closer political and economic cooperation on the basis of the existing structures and legal accomplishments of the three Communities. An important role in political cooperation was to be played by

11 W. Nicole, T.C. Salmon, Understanding the European Union, Pluto Press, London 2001,

p. 25; K. Łastawski, op. cit., p. 190–192. 12 K. Wiaderny-Bidzińska, op. cit., p. 126.


100

the highly advanced coordination of member states' foreign policy, which the basic directions should be determined in the meetings of the European Council (an institution comprising of the heads of states and governments, which at that time determined directions and strategies of the EEC). Regarding the institutional issue, the report postulated to increase the role of the EEC bodies, in particular the European Parliament, by giving them legislative authority and to change the vote in the Council to majority vote13. On the basis of the said report the European Council decided to hold direct and general elections to the European Parliament, which for the first time took place in 1979. It initiated the process of evolution to enhance the role and importance of this body.

The next stage of the concept of creating the European Union occurred in the 1980s. The so-called London report of 1981, written by a group under the leadership of the Minister of Foreign Affairs, Peter A. Carrington, presented a governmental stance on further political integration. It assumed the international cooperation between sovereign member states without the transfer of power to the supranational level. Carington also underlined that it was necessary for member states to better agree on common stances in important issues of foreign policy and security14.

At the European Council’s request the Commission of the Communities prepared the so-called Thorn Report (a Luxembourg Gaston Thorn – a president of the Commission), which was announced in June 1981. The report concerned the creation of the European Union and took into consideration, inter alia, the low efficiency of the institutional structure and decision making mechanism in the EEC. Above that it copied proposals of previous reports15.

On January 1981 the Ministers of Foreign Affairs of Western Germany and Italy: Hans-Dietrich Genscher and Emilio Colombo presented proposals for further political integration. They assumed that to create the European Union gradually it was necessary, inter alia, to limit the principle of unanimity in the Council, increasing the role of the European Parliament and the European Council, to develop a common foreign policy and improve the coordination of security policy16. In November of that year, on the basis of the proposals of Genscher-Colombo, the following project was presented – the European Act, however it did not arouse the interest of member states.

A very important initiative of the European Parliament concerning the creation of the European Union was the establishment of the Standing Committee on Institutional Affairs, chaired by an Italian eurodeputy, Altiero Spinelli. The Committee presented a draft of a treaty on the European Union. It assumed significant changes in institutions, the division of powers between the Union and

13 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, op. cit., p. 94–96. 14 Ibidem, p. 97. 15 K. Wiaderny-Bidzińska, op. cit., p. 146–147. 16 D.W. Urwin, The Community of Europe. A History of European Integration since 1945,

Longman, London and New York 1995, p. 191–192; K. Łastawski, op. cit., p. 241–242.


101

member states, enlarging the authority of the European Parliament and the Commission and limiting powers of member states. The draft would have been a contribution to a future European constitution. It was adopted in 1984 by the Parliament, but Great Britain, Denmark and Greece were opposed to its ratification, which led to discarding this project. In 1983 at the Stuttgart Summit the European Council passed „The Solemn Declaration on European Union” referring to the Genscher-Colombo Plan17.

At the European Council meeting in Fontainebleau (1984) the previously presented reports were discussed and it was decided to continue work in the direction of integration. The Council established two working committees in order to develop new projects: The Committee on Institutional Changes chaired by an Irish Senator, James Dooge, and the Committee for a People’s Europe chaired by an Italian eurodeputy, Pietro Adonnino. It also passed a resolution on the introduction a European passport from 1985 and emphasizing the Communities’ symbols by adopting the European flag and anthem18.

At the European Council meeting in Milan (1985) reports of both Committees were discussed. It again exposed different stances on the model of integration between member states: those which supported federal solutions (West Germany, Belgium, the Netherlands) and those opposed to this model (Great Britain, France, Denmark, Greece). The reports were analyzed together with drafts of the Treaty on the European Union submitted by West Germany and France and an agreement on common foreign and security policy submitted by Great Britain. The European Council decided to call an intergovernmental conference in order to choose a way to create the European Union. The work during the conference exposed different stances on the extent of the transformation of the Community. Due to these discrepancies on 17th February 1986 the negotiated treaty was not signed by Denmark, Greece and Italy. Only after further agreements did they sign the treaty on 28th February.

The Single European Act (SEA) introduced crucial legal and institutional modifications, inter alia, it approved the legal basis for the operations of the European Council and the European Political Cooperation. The act enhanced the authority of the European Parliament by vesting it with, inter alia, a procedure of co-decision with the Council of Ministers. Moreover, it also increased the Council’s capacity to reach decisions by qualified majority, enhanced the executive powers of the Commission of the Communities and had an entry on creating the common market gradually by the end of 1992. Further more it emphasized the importance of the principle of subsidiarity, which assumed achieving the undertaken community aims based on decentralization of decisions and the use of financial funds granted at the level of member states and regions. In addition to

17 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, op. cit., p. 98. 18 D.W. Urwin, op. cit., p. 226; K. Łastawski, op. cit., p. 244.


102

that, for the first time the SEA referred to the European Political Cooperation, which enabled transforming it into the Common Foreign and Security Policy19.

A significant step towards the creation of common a European country was the process of the abolishment of borders in the Community, initiated by an agreement from Schengen on14th June 1985. Without doubts, the process of creating a Europe without borders constituted one of the federal mechanisms in a European structure.

The Single European Act became a stimulus to continue efforts into advancing the integration processes and works concerning the European political union. Despite a strong British opposition, a report was prepared concerning converting the EEC into a political union. At the end of 1990 there began parallel negotiations of economic, currency, as well as political unions. The most controversial were issues concerning the extent to which sovereign member states would cede their powers in favour of political union. The most prevailing problem was the stance that bodies of the future European Union should deal with the aspects of foreign and security policy which could not be solved by particular states. The final agreement on the Treaty on European Union was reached at the European Council summit in December 1991 in Maastricht20.

The Maastricht Treaty on European Union, signed on 7th February 1992, was regarded as the next stage in the creation of European federation. However, because of British opposition, it was finally accepted that it constitutes a stage in the creation of a „closer union”21. By defining „Union” the Treaty gave the Community a new direction, leading towards a system based on federalism. In addition the Maastricht Treaty enhanced the Union's authority regarding foreign policy, justice and international affairs. The Treaty improved relations between member states and the process of European integration became more intensive despite the elements of federalism in the economy. The Treaty established the European Union based on three pillars: the economic pillar; the foreign and security policy pillar; Justice and Home Affairs. The economic pillar comprised of the so-called authority of the Community and reflected federal trends, while the other two pillars concerned the intergovernmental cooperation. The new pillar structure expressed the integration trends, beyond the cooperation prevailed economic issues as a part of the past activities of the Communities.

On the basis of a Treaty on 1st January 1999 a currency union was established as part of the economic and currency union and in July 2002 a common European currency was introduced – the Euro. On 1st June 1998 the European Central Bank was established, which had the authority to lead monetary policy, which de facto also meant implementing one of the elements of federalism. The past and neutral foreign policy was replaced by the Common Foreign and Security Policy. The European Parliament received more powers based on the principle of co-decision,

19 Ibidem, s. 245–246; J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, op. cit., p. 105–106. 20 K. Łastawski, op. cit., p. 275–278. 21 K. Wiaderny-Bidzińska, op. cit., p. 179.


103

which increased its role in the legislative process. The Committee of the Regions was established, representing the interests of member states and regions at the level of the EU. European Citizenship was introduced together with the European Ombudsman. In order to provide the economically weaker states and regions with financial support, the Treaty established the Cohesion Fund and the European Social Fund in order to improve living standards and conditions of the labour force. The Council of the European Union decided on more issues by qualified majority. The implementation of the principle of subsidiarity meant that decisions at the central level should be reached only when it is beyond the power of specific states or local authorities. The principle of subsidiarity, inspired by a federal model, stipulated the limits of the powers of the Community and the limits of decision making process at supranational level22. On this basis, the principle of subsidiarity meant progress towards the evolutionary federalization of Europe.

The next Treaty of Amsterdam signed in 1997 extended cooperation between member states in the field of eliminating unemployment, protecting the natural environment, consumer interest and public health. Additionally, the Treaty expanded such fields as visa, asylum, and immigration policy and the freedom of movement of workers. Since then the police and judicial cooperation in criminal matters have been within the European Union's powers and under the jurisdiction of the Court of Justice of the European Union. The Treaty enhanced the federal character of the Union, enhanced powers of the European Parliament, appointed the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, and extended the scope of the decision making process by qualified majority in the Council of the EU. Moreover, the Treaty established the common security policy by introducing the so-called Petersberg tasks. They assumed humanitarian and rescue tasks and ways to overcome crises within the Community23.

The following Treaty, the Treaty of Nice (2001), once again extended the scope of the decision making process by a qualified majority instead of unanimity. Regarding issues of the internal market (pillar I) the Treaty abolished the use of the veto by one or more member states. Within the CFSP (pillar II) it allowed the „closer cooperation” of the member states of the EU, with the reservation that it had to serve the aims and interests of the EU as a whole. In the scope of police and judicial cooperation (pillar III) the right of veto was abolished and a new judicial institution was established – Eurojust. Furthermore, it introduced a new weighted voting system after expanding the Union to the East24.

The European Union increased its territorial scope of integration. In 1995 Austria, Finland and Sweden joined the EU. The historical enlargement to the East occurred after the reforms introduced in 2001 in the EU by the Treaty of Nice. On 1st May 2004 ten countries joined the EU: Czech Republic, Cyprus, Estonia,

22 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, op. cit., p. 114–115. 23 Ibidem, p. 135–136. 24 Ibidem, p. 150–155.


104

Lithuania, Latvia, Malta, Poland, Slovakia, Slovenia and Hungary. In 2007 the next states joined the EU: Bulgaria and Romania, followed by Croatia in 2013.

The milestone in the creation of a common European state was the Treaty establishing a Constitution for Europe. The draft of the Constitution Treaty, presented by European Convention and comprising 105 parts, covered many federal solutions. The most essential were regulations concerning the legal personality of the Union, establishing the exclusive authority of the Union, shared powers between the Union and member states and supporting (competitive) competences, further expanding the scope to vote by qualified majority, regulations concerning the Union's powers in the scope of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, the supremacy of EU law over the law of member states, resolutions concerning citizenship and the appointment of the President of the European Council who would represent the Union in matters relating to the Union for Foreign Affairs and Security Policy. Moreover, it created the office of Ministry of Foreign Affairs, expanded the powers of the European Parliament, replaced the EU Council with the Council of Ministers and abolished the pillar structure of the EU. All projects expressed the evolution towards federal solutions. Emphasis should be put on the solidarity clause which in the event of the risk of the one of its member states the Union may use any means to prevent terrorist threat on the member states territory or to protect from any possible danger against the democratic institutions and civil population25. Simultaneously the project of including the Charter of Fundamental Rights to the Treaty enhanced axiologically the Union bases and brought it closer to federal solutions.

After the rejection of the Constitution Treaty by French and Dutch society in 2005 it was decided to adopt a new treaty that had to include the majority of TCE resolutions as a part of former Union treaties – the Treaty on the European Union (TEU) and the Treaty establishing the European Community (TEC).

During the European Council summit in Brussels on 21-23rd June 2007 it was reached that the negotiating mandate for an intergovernmental conference would propose the final project of the treaty. The text, drawn up by the conference, was presented to member states on 18th October 2007 during the EU summit in Lisbon. According to agreements, the Reform Treaty (RT or Treaty of Lisbon) was signed on 13th December 2007 and entered into force on 1st January 2009, i.e. before the next elections to the European Parliament and before the formation of the European Commission's composition. The states had a choice whether or not to ratify the Treaty in a national referendum or through parliamentary ratification. The exception to that was the Republic of Ireland in which there is a constitutional duty to hold a referendum. However, in a referendum in June 2008 the Irish electorate rejected the Treaty. One of the reasons was the financial crisis that significantly

25 K. Łastawski, op. cit., p. 383–388.


105

affected Ireland26. Euroscepticism became smaller among Irish society after the information campaign led by Irish politicians. In a second referendum of 2nd October 2009 2/3 of Irish voted for the ratification of the Treaty. The result was influenced by guarantees which Ireland received from the Union. In that situation the presidents of Czech Republic and Poland,who had resisted the most, signed the Treaty which finally entered into force on 1st December 2009.

Compromise solutions proposed by the Reform Treaty resulted in deviating from a „big” amending treaty (i.e. constitutional treaty bis, adopted instead of current treaties) and returning to a traditional amending treaty. In contrast with the Constitutional Treaty which originally repealed and replaced all prior treaties, the Reform Treaty solely amended Treaties that have entered into force, i.e. TEU and TEC.

The Lisbon Treaty enhanced the powers of the European Parliament in the field of legislative procedure, budget and international agreements. Expanding the scope of applying co-decision procedures ensured the European Parliament an equal position with the EU Council to adopt Union acts. The Treaty increased the possibility for the national parliament to take part in EU activities, particularly by the new mechanism that the EU would take action only if they achieved better results (subsidiarity) by monitoring its activity. The increased role of the European Parliament and national parliaments would have an influence on the enhanced democracy and legitimization of the EU authority. Citizens have more influence on EU legislation. By introducing the Citizens’ Initiative citizens from member states have a right to call directly to the European Commission to propose a new legal act. The Treaty of Lisbon provided for the first time the ability for member states to leave the EU if they wanted to27.

The Lisbon Treaty simplified the structure of the Union, abolished the pillar system and granted the Union the status of international organization and vested the Union with legal personality. This put an end to the fear that the integration process was striving to a create pan-European state at the cost of member states' sovereignty. The Treaty enhanced its negotiable position and gained more power on the international arena. The establishment of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy and simultaneously the Vice-President of the European Commission supported by the newly appointed European External Action Service shall assure more influence, cohesion and effectiveness of the external activity of the Union. The Treaty underlined the role and special character of the member states' powers in the field of the Union's Foreign Affairs and Security Policy. It introduced a new mechanism that had influence on the field of freedom, security and justice (fight against terrorism and

26 W. Bokajło, A. Pacześniak (scientific editors), Podstawy europeistyki. Podręcznik akademicki,

Wyd. Atla 2, Wrocław 2009, ISBN 978-83-60732-16-8, p. 353–354. 27



106

criminals) and in many other essential fields such as energy policy, public health, population protection, humanitarian aid or climate change. It shall provide the Union with more possibilities to react to the security threat of union citizens28.

An essential issue in the Lisbon Treaty is the enlargement of the field of the decision making process in the EU Council by a qualified majority in order to facilitate it. Since 2014 the qualified majority will be counted by double majority: member states and citizens which will increase the legitimization of the Union's power. The double majority will constitute at least 55% of member states represented by at least 65% of EU population. The establishment of a permanent President of the European Council, elected for a 2.5-year term, will create a stable and less complicated institutional framework.

The Treaty introduced a sharing of competences between member states and the European Union. Its clear classification will enable the explicit specification the relation between member states and the EU. The new classification covers competences such as exclusive competence, shared (competitive) competence and supporting competence i.e. to support, coordinate, supplement member state actions in. According to the regulations, the competences not granted to the Union by the Treaties are obtained by member states. In the event of taking action in some field, the scope of the competence of the Union is specified by an objective act of the Union in the fact that it does not cover the whole field. A new thing is the statement that potential amendments to the Union's resolutions in the future can be designed not only to enhance competences, but also to limit them29.

The Lisbon Treaty lists and emphasizes values and objectives on which the European Union is based on, including the Charter of Fundamental Rights which underlines rights by which included rules and liberties have legally binding force. The Treaty protects and enhances the „four freedoms” as well as political, economic and society freedoms to which the Union's citizens are entitled. The Treaty enhances solidarity among member states. The Union and its member states act jointly in a spirit of solidarity if a member state is the object of a terrorist attack or the victim of a natural or man-made disaster. It underlined the meaning of solidarity in the field of energy30.

The Reform Treaty carried on enhancing the federal elements by regulations regarding the clear division of competences, transferring about forty fields from unanimous voting to qualified majority voting and sustaining the new formula i.e. double majority in the EU Council. Moreover, the enlargement of the fields in which will be applied a regular legislation procedure granting to the European Council the institutional status. Furthermore, the treaty establishes a new post of High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy; it also

28 Ibidem. 29 W. Bokajło, A. Pacześniak (red.), op. cit., p. 357. 30



107

includes the systematization of current regulation, e.g. by introducing the same objectives in preventing the effects of climate change under the environmental protection or energy policy of the solidarity clause, demonstrating the slow federalization of the European Union. It is important to mention such regulations as: transforming the Union into single international organization, enhancing democratic legitimacy by strengthening the role of national parliaments in the European decision making process, and forming an institutional basis for the Union for Foreign Affairs and Security Policy development31.

It is worth noticing changes in the area of Freedom, Security and Justice, namely the new procedures of voting that provide the European Council with qualified majority voting in the AFSJ, excluding sensitive matters in which they decide unanimously. Moreover, the introducing of uniform legal instruments or new forms of enhancing cooperation or enhancing the status of Eurojust prove the union is getting closer to federal system. The Treaty does not mention Union symbols included in the Constitutional Treaty, i.e. flag and anthem. It also does not include any regulations concerning the supremacy of the EU law over the national law of member states.

The European Union's ongoing crisis favours the strengthening of the integration, but at the same time the Union is losing the trust and support of citizens. Establishing the banking union or strengthening control over the budget policy of certain states (especially eurozone, sealed by the Fiscal Compact) means a greater cession of sovereignty than assumed in the Lisbon Treaty.

The solution would be further strengthening institutions of the European Union, especially the European Parliament – it is a mantra repeated by many eurodeputies –as the only directly elected institution in the EU structure. However, while many of the eurodeputies rely on democracy and the „priority of more Europe” in enhancing the role of the European Parliament, their electors paradoxically significantly lose appetite for „more Europe”32.

The ongoing economic crisis, since 2008, has caused an increase in the eurosceptic mood among politicians and the societies of the many EU states. The British Prime Minister, David Cameron, has enacted a new law regulating a relation between Great Britain and the Union. It confirms the continuing sovereignty of the British Parliament in legislation that decides on the content of the sovereignty of British policy as well as in the scope of the EU activities. Currently, the Swedish, Fins and in some point French have a similar point of view. The British express their reluctance to the further strengthening of integration and threaten to leave the EU. On the other hand, France put forward a project of separating the eurozone from the remaining part of the EU which would mean

31 D. Matusik, Koncepcje federacji europejskiej a europejskie procesy integracji, PhD thesis UŚ,

Katowice 2009, Biblioteka UŚ, p. 218. 32 T. Bielecki, Czy ktoś nadal chce „więcej Europy”?, http://wyborcza.pl/1,75477,14174764,

Czy_ktos_nadal_chce__wiecej_Europy__.html#TRrelSST#ixzz2XR9eGYcG (20.09.2013).


108

establishing a close Union in the frame of the current EU, consisting of 28 member states.

According to some politicians the answer for the dangerous European crisis should be „more Europe”. During the Polish presidency of the EU Council, the Polish Foreign Minister, Radosław Sikorski, in his speech at the German Council on Foreign Relations in Berlin in November 2011 proposed a way to facilitate the European Union and dampen the impasse in the integration process that reverberated in the whole Union. He suggested preparing a new treaty that would make the EU more effective, contracting the composition of the European Commission and introducing the rotation system of the commissioners and enhancing its effectiveness as spokesman of common European interests. Furthermore, he suggested transferring more responsibilities to European institutions that would enhance their legitimacy, and especially strengthen the role of the European Parliament – the draconian powers to supervise national budgets should be wielded only by agreement of the EP.

In the European Parliament election there should be created a European list from which 25 of the euro deputies would be elected by people entitled to vote from the whole Union and national lists as well as to create a seat in Parliament in a single location. The posts of the President of the European Council and that of the European Commission should be combined and a candidate should be elected by direct vote. He postulated to maintain coherence between the Euro zone and the EU as a whole by the openness of meetings and Euro summits for all EU states. Moreover, certain prerogatives should be guaranteed „forever” for Union member states: identity, religion, lifestyle, public morals, and rates of corporate and VAT taxes33.

The German Foreign Minister, Guido Westerwelle, supported Minister R. Sikorski and stated that the cause of dispute to develop integration is a lack of a genuine European constitution. In his opinion the binding Lisbon Treaty has many disadvantages, the decision making mechanism is too complicated and there is a lack of transparency. It is necessary to create a common constitution decided by citizens in a referendum. He postulated the President of the European Council should be elected by direct vote and the European Parliament should be transformed into a two-house legislature – in the second house there would be the leaders of the EU states, included in composition of the European Council34.

In March 2012, Guido Westerwelle, initiated a discussion concerning the future of the EU, to which were invited chiefs of diplomacy from Belgium, Luxemburg, the Netherlands, Italy, Spain, Portugal, France and Austria as well as R. Sikorski within the so-called „reflection group”. Their proposals and ideas did not have any

33 R. Sikorski, Schyłek Unii nie jest przesądzony, „Gazeta Wyborcza” from 30 November 2011,

No. 278.7399. 34 M. Magierowski, Europa umiera ze strachu, PlusMinus Tygodnik „Rzeczpospolitej” from

17–18 March 2012, No. 11.


109

formal character, but they were an impulse for discussion about future of the EU which during the economic crisis is found at a crossroads – according to Minister G. Westerwelle – and the EU is threatened due to national resentment and prejudices that have been revived in some states. Deeper economic and financial integration in the EU, the European Monetary Fund, the common ministry of finance or the direct election of the EC chief – these are some ideas of the chiefs of diplomacy to reform and enhance the Community. In their opinion the coordination and control mechanism over fiscal and economic policy should be enhanced – as well as the transferring of some of the sovereign powers of the state to the Union's structure. A permanent firewall for the eurozone (The European Stability Mechanism – ESM) could be transformed into the European Monetary Fund in the future. They underlined the necessity of streamlining the European institutions and improving the decision process's efficiency, which driving force should stay the European Commission – although smaller than at present. On the other hand, the EU Council could more often reach decisions by qualified majority instead of unanimity and to a greater extent use the possibility of enhancing the cooperation of some countries e.g. in such spheres as border protection or the coordination of economic policy. The more additional tasks and competences given to the EU, the more democratic legitimacy European institutions need to have. It would be possible if for example the European Parliament became more visible to the public in the EU states; electing a pan-European leading candidate by political party to the EP election could help it. In the long-term perspective the EU could introduce the direct election of the President of the European Commission, appoint a European Finance Minister and create a two-house parliamentary system. According to minister’s opinion the EU should build up a European army and a have common representation in international organizations, including the United Nations Security Council35.

The German Finance Minister Wolfgang Schaeduble commented in the same vein. In the interview for German weekly „Der Spiegel” in June 2012 he stated that there is a need for clear institutional redevelopment of the EU and better democratic legitimacy of the decision process. He underlined that union bodies should have more powers in important fields of policy, because nowadays, nine times out of ten, member states have the final say. The European Commission should become a real government of the EU and union states' citizens should elect the President of the EU by direct vote. He also supported enhancing of the European Parliament position and creating a fiscal union which means transferring budget competences from national countries to Brussels. The optimal solution would be the appointing of a union finance minister who would have the power of veto over national budgets as well as a power to approve the size of debt.

35 A. Widzyk, Kilku szefów dyplomacji proponuje reformy w UE, http://finanse.wp.pl/kat,

102634,title,Kilku-szefow-dyplomacji-proponuje-reformy-w-UE,wid,14587861,wiadomosc.html? ticaid=1ea8c (22.09.2013).


110

According to his view, the future Europe would not be a federal state similar to the United States or the Federal Republic of Germany, but it would create its own political system36.

At the current stage of development the EU has a specific functioning, but still developing structure. Progressive integration, the constant rotation of rights and enhancing competences at a supranational level mean that the EU exceeded the field of its rights as an international organization in its traditional meaning. As a consequence of the multidimensional function of the EU and complicated character of the processes that led to its establishing, the Union has both federal and confederal features.

In the process of the gradual integration the federal factors include: • supremacy of the community's law over the national law; • pan-national institutions (the European Commission, the European

Parliament – established by general and direct election since 1979, Court of Auditors, the Court of Justice EU and the Court – similar to a federal system within its competence there is arbitration between European institutions and member states and a statement of the community law is made and controlled to obey it);

• abolishment of boundaries (free movement of goods, capital services and people);

• common policies of the Union, inter alia: agricultural, transport, trade, regional, structural, monetary, research and development and still developing energy policy;

• creation of the European National Bank and common euro currency; • own recognition and representing member states outside; • systematically increasing the scope of voting by majority vote instead of

unanimity; • transparent division of competences between member states and European

Union; • introduction of the EU citizenship and the European Ombudsman; • existence of the Committee of the Regions and the European Economic and

Social Committee to carry out federal principle of participation; • common Charter of Fundamental Rights. The European Union has federal features, although it is neither federation nor

a confederation. It exists next to member states not instead of them and each member state has sovereignty and freedom of creating international relations (it is not a component part of the Union). The internal structure of the EU neither works on the basis of national constitution nor any internal law. In this context euro currency and the institution of citizenship have political and symbolic features rather than legal.

36

Minister finansów Schaeuble za dalszą integracją w UE, http://biznes.pap.pl/en/news/ search/info/11697967,minister-finansow-niemiec-schaeuble-za-dalsza-integracja-w-ue (22.09.2013).


111

On the other hand, inside the Union there are national countries with their own constitutions, their own public authority bodies, independent diplomacy, army, police and distinct symbols. Apart from that, member states maintain the basic competences in foreign policy and defence affairs. In this context it should be noted that the legitimization of power in the EU has a completely different character than in a democratic country. The Union, based on the agreement of each sovereign state, derives its legitimization from each state not directly from society.

In fact, the EU constitutes an institutionalized form of state cooperation that works in broad spectrum of traditional international organization and specific union state.

Jean Monet laid the foundation of the European institutions system and current institutional system of the European Union. The „Fathers of Europe” had an ambition to create a European construction of a federal character, but in a time of crisis and increased euroscepticism among politicians and societies, especially in the so-called old Union, it is not a good time in Europe now. At the current stage the attachment to national states is too strong and the distinction of constitutional and systematic tradition is too wide to transform the EU into a federation. Apart from that, the local interests of member states are still prevailing over pan-national policy. However, it does not exclude the possibility to extend the scope of federal elements inside European construction which can lead to the creation of a new form of transnational organization37.

In fact, it is an unrealistic idea to establish the European state of a federal character according to the „Fathers of Europe” intention and desire. The union of countries within the European Union as far as it is a union, it would carry out subsequent federal elements, however, the full federalization would not happen for the next generation of Europeans. There are too strong and expressive cultural distinctions: the views on national identity and sovereignty of the countries that created the Union and still noticeable local and political interests. There is a greater chance to achieve the idea of the „Fathers of Europe” to integrate the whole European continent than establishing a European federal state. A united Europe in the form of the European Union covers the majority of European states and there are real conditions for its expansion to the East Europe (Ukraine, Moldova) and the South (Balkan countries and Turkey) during the next few years.

The digression concerning the potential federal future of the Union should consider globalization that blurs the concept of sovereignty. Moreover, the mechanisms toward the coordinating and transferring of rights at the supranational level and towards regionalism, that work at European integration processes, weakens the sovereignty of member states. Economic, social challenges and especially defence matters mean that the Union would develop in a federal direction, because none of the current European states is able to meet those challenges independently.

37 D. Matusik, op. cit.


112

Bibliography

Documents

Traktat Reformujący Unię Europejską, http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/index_pl.htm

Traktat w sprawie utworzenia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, „Zbiór Dokumentów” 1957, No. 5.

Monographs Bokajło Wiesław, Pacześniak Anna (red. nauk.), Podstawy europeistyki. Podręcznik

akademicki, Wyd. Atla 2, Wrocław 2009. Doliwa-Klepacki Zbigniew M., Integracja europejska (łącznie z uczestnictwem Polski

w UE i Konstytucją dla Europy), Wyd. Temida 2, Wyższa Szkoła Biznesu i Przedsiębiorczości w Ostrowcu Świętokrzyskim, Białystok 2005.

Kowalski Jerzy, Ślusarczyk Zenon, Unia Europejska. Proces integracji europejskiej i zarys

problematyki instytucjonalno-prawnej, Polskie Wydawnictwo Prawnicze IURIS, Warsaw–Poznań n.d.

Łastawski Kazimierz, Od idei do integracji europejskiej. Od najdawniejszych idei do Unii

25 państw, II Edition, Wyd. Wyższej Szkoły Pedagogicznej Towarzystwa Wiedzy Powszechnej, Warsaw 2004.

Łukaszewski Jerzy, Cel: Europa. Dziewięć esejów o budowniczych jedności europejskiej, Wyd. Nor sur Blanc, Warsaw 2002.

Marszałek Antoni, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1996.

Nicole William, Salmon Trevor C., Understanding the European Union, Pluto Press, London 2001.

Urwin Derek W., The Community of Europe. A History of European Integration since

1945, Longman, London and New York 1995. Wiaderny-Bidzińska Krystyna, Polityczna integracja Europy Zachodniej, Wyd. Adam

Marszałek, Toruń 2002.

Unpublished works Matusik Daria, Koncepcje federacji europejskiej a europejskie procesy integracji, PhD

thesis UŚ, Katowice 2009, Biblioteka UŚ.

Articles Magierowski Marek, Europa umiera ze strachu, PlusMinus Tygodnik „Rzeczpospolitej”

from 17–18 March 2012, No. 11. Sikorski Radosław, Schyłek Unii nie jest przesądzony, „Gazeta Wyborcza” from

30 November 2011, No. 278.7399.

Internet sources Bielecki Tomasz, Czy ktoś nadal chce „więcej Europy”?, http://wyborcza.pl/

1,75477,14174764,Czy_ktos_nadal_chce__wiecej_Europy__.html#TRrelSST#ixzz2XR9eGYcG

Minister finansów Schaeuble za dalszą integracją w UE, http://biznes.pap.pl/en/ news/search/info/11697967,minister-finansow-niemiec-schaeuble-za-dalsza-integracja-w-ue

Widzyk Anna, Kilku szefów dyplomacji proponuje reformy w UE, http://finanse.wp. pl/kat,102634,title,Kilku-szefow-dyplomacji-proponuje-reformy-w-UE,wid,14587861, wiadomosc.html?ticaid=1ea8c

CONFLICT MANAGEMENT WE „WSPÓLNYM SĄSIEDZTWIE” UNII EUROPEJSKIEJ I ROSJI.…

113

CONFLICT MANAGEMENT WE „WSPÓLNYM

SĄSIEDZTWIE” UNII EUROPEJSKIEJ I ROSJI. MIĘDZY SOFT I HARD POWER

dr hab. Agnieszka LEGUCKA Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

Abstract

The goal of this study is to analyse the involvement of the EU and Russia in conflict

management in the ‘shared neighbourhood’, i.e. the six East European and South Caucasus

countries (Belarus, Moldova, Ukraine, Armenia, Azerbaijan and Georgia). Due to the bro-

ad understanding of conflict management, which may relate to political, economic, ethnic

and armed conflicts, this analysis will focus on managing only the latter. In the case of the

discussed region, this means the conflicts in: Transnistria, Nagorno-Karabakh, Abkhazia

and South Ossetia, including the August 2008 war between Georgia and Russia. The com-

parison of the EU and Russian armed conflict managing actions allows for determining the

efficiency of soft and hard power used by these two international actors. The European

Union received the 2012 Nobel Peace Prize for having contributed to the advancement of

peace and reconciliation, democracy and human rights. Therefore, it seems important to

answer the following question: Can its experience benefit the EU in managing the post-

Soviet region?

Key words – conflict management, konflikt zbrojny, soft power, hard power conflict management, armed conflict, soft power, hard power

„Wspólne sąsiedztwo” Unii Europejskiej i Federacji Rosyjskiej obejmuje teryto-

rium ponad 1 031,114 km2, w tym: kraje europejskie: Ukrainę (603,628 km2), Białoruś (207,600 km2), Mołdawię (33,843 km2) i kaukaskie: Gruzję (69,700 km2)1, Armenię (29,743 km2) i Azerbejdżan (86,600 km2)2. Wyróżnienie sześciu państw „wspólne-go sąsiedztwa” wynika z kilku przesłanek. Po pierwsze, kraje te znajdują się w Partnerstwie Wschodnim czyli części Europejskiej Polityki Sąsiedztwa prowa-

1 Na skutek zajęcia przez Rosję Abchazji i Osetii Południowej, Gruzja, kontroluje de facto

57 250 km2 swego obszaru. Więcej: A. Legucka, Geopolityczne uwarunkowania i konsekwencje

konfliktów zbrojnych na obszarze poradzieckim, Difin, Warszawa 2013, s. 87. 2 World Fact Book, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook [13.03.2011].



ISSN 2299-6753

AGNIESZKA LEGUCKA

114

dzonej przez UE, poświęconej szczególnym relacjom z regionem wschodnim3. W unijnych dokumentach państwa te traktuje się jako grupę i przyjmuje się pewne określone standardy postępowania i mechanizmy współpracy. Po drugie, w najbliż-szym czasie państwa te nie staną się członkami Unii Europejskiej, a zatem będą stanowić otoczenie zewnętrzne Unii Europejskiej i Rosji, a co za tym idzie sytuacja wewnętrzna, stabilność polityczna i gospodarcza będą warunkować bezpieczeń-stwo zewnętrzne zarówno UE, jak i Rosji. Po trzecie, państwa te charakteryzują się małą stabilnością, generują problemy i zagrożenia, w związku z czym pojawiają się postulaty dotyczące konieczności współpracy UE i Rosji we „wspólnym sąsiedz-twie”, aby eliminować niebezpieczne zjawiska, między innymi w zakresie uregu-lowania „zamrożonych konfliktów” na obszarze poradzieckim. Można postawić hipotezę, że Unia Europejska prowadzi politykę opartą na wartościach i atrakcyjności przyciągania, czyli soft power. Federacja Rosyjska w większym stopniu stosuje ma obszarze poradzieckim hard power i za pomocą groźby lub zapłaty, reguluje stosunki między państwami, wykorzystując między innymi „zamrożone konflikty” w regio-nie. Rodzi to pytania o skuteczność polityki zagranicznej i bezpieczeństwa obu podmiotów i strategii postępowania względem państw poradzieckich w sprawie regulowania konfliktów zbrojnych.

Podejście Rosji i UE do conflict management Ogólna definicja konfliktu mówi, że konflikt jest to proces, w którym jedna

strona postrzega, że jej interesy stoją w sprzeczności lub oddziałują negatywnie na nią z interesami drugiej strony4. Konflikt manifestuje się poprzez różne działania społeczne, z udziałem dwóch lub więcej aktorów, który wyrażają swoje przeciw-stawne interesy. Najbardziej znaczące jest to w sytuacjach przedłużania się kon-fliktu, kiedy nie udaje się naprawić stosunków5. Specjalny rodzaj konfliktów doty-czy użycia siły przez strony sporu.

Konflikty zbrojne we „wspólnym sąsiedztwie” Rosji i UE wybuchły w trakcie dezintegracji ZSRR, kiedy części byłych republik radzieckich zaczęły zgłaszać pretensje samodzielności i niepodległości. Wówczas Górski Karabach, Osetia Po-łudniowa, Abchazja i Naddniestrze postanowiły stworzyć niezależne państwa, czym naruszały integralność terytorialną: Azerbejdżanu, Gruzji i Mołdawii, uzna-

3 A. Legucka, Polityka wschodnia Unii Europejskiej, AON, Warszawa 2008; European

Neighborhood Policy Strategy Paper, Communication from the Commission, Brussels, 12.5.2004, COM(2004) 373 final, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/ strategy_paper_en.pdf> [12.09.2007].

4 J.A. Wall, Jr. R.R. Callister, Conflict and Its Management, “Journal of Management” 1995, Vol. 21, No. 3, s. 517; Ho-Won Jeong, Conflict Management and Resolution. Introduction, Routledge, New York 2010, s. 243. L. Kriesberg, B.W. Dayton, Constructive Conflicts: From Escala-

tion to Resolution, Rowman & Littlefield, Plymouth 2011, s. 428; B. Balcerowicz i in., Wydanie drugie, AON, Warszawa 2002, p. 87–90; J.S. Nye, Konflikty międzynarodowe. Wprowadzenie do

teorii i historii, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s. 6–30. 5 Ho-Won Jeong, wyd. cyt., s. 3.


115

nych państw na arenie międzynarodowe. Konflikty te o charakterze etnicznym i politycznym starały się zakończyć same zainteresowane strony, ale w proces ich regulacji włączyły się „strony trzecie”: Rosja, Iran, Turcja, WNP oraz inne mię-dzynarodowe organizacje międzynarodowe tj. ONZ i OBWE, a w ostatnich latach także Unia Europejska. Rodzące się pytania dotyczą tego dlaczego Rosja pozwoliła na włączenie się UE w rozwiązywanie tych konfliktów, jakie możliwości i ograni-czenia stoją przed Europą, która zgłasza aspiracje do prowadzenia polityki bezpie-czeństwa w najbliższym sąsiedztwie?

Omawiane zagadnienie będzie wymagało analizy podejścia do conflict manage-

ment przez Rosję i UE oraz realizowanej strategii w odniesieniu do państw regionu: Armenii, Azerbejdżanu, Gruzji oraz Mołdawii, które bezpośrednio doświadczyły kon-fliktów zbrojnych. Wśród wielu podejść do conflict management wyróżnia się tak-że działania, które są prowadzone przez strony trzecie w tym przypadku Rosję i UE6. Polega to na zaangażowaniu, w każdej możliwej fazie konfliktu zbrojnego, aktora zewnętrznego, który działa na rzecz wczesnego ostrzegania, dyplomacji prewencyjnej, ograniczenia działań zbrojnych, aż do zakończenia konfliktu zbroj-nego oraz niedopuszczenia do jego ponownego wybuchu, co określa się mianem post-conflict peacebuilding.

Unia Europejska dopiero pod koniec lat 90. XX w. przejęła odpowiedzialność za regulowanie konfliktów zbrojnych w postaci instytucjonalnej i prawnej w ra-mach Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony – EPBiO (od traktatu lizboń-skiego – Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony – WPBiO) ale znacznie wcześniej państwa europejskie włączały się w promowanie pokoju poprzez dyplo-mację, szerzenie takich wartości jak: demokracja, rządy prawa, prawa człowieka a także pomoc rozwojową i humanitarną oraz wspieranie rządów lokalnych, miej-scowych NGO7. Wsparcie Unii Europejskiej na rzecz regulowania konfliktów zbrojnych ma najczęściej charakter oficjalny, transparenty oraz co bardzo istotne UE stosuje się do wymogów międzynarodowego peacekeepingu, który zakłada neutralność i nieopowiadanie się po żadnej ze stron konfliktu. Europejczycy mają duże doświadczenie w prowadzeniu operacji pokojowych i budowaniu stabilizacji po konflikcie, co złośliwie określano zdaniem, że: „Amerykanie robią bałagan, Europejczycy sprzątają”. Ale w większości misji ONZ, UZE, OBWE i NATO w sytuacjach po konfliktach budową pokoju zajmowali się żołnierze, policjanci, urzędnicy, obserwatorzy z Europy. W 2012 r. Unia Europejska otrzymała Pokojo-

6 K. Barseghyan, Z. Karaev, Playing Cat-and-Mouse: Conflict and Third-Party Mediation in

Post-Soviet Space, “The Online Journal of Peace and Conflict Resolution” 2004, No (6.1), s. 192–209; L. Jonson, Keeping the Peace in the CIS. The evolution of Russian Policy, “Discussion Paper RIIA” 1999, No. 81, s. 13; D. Sagramoso, Russian peacekeeping policies [w:] J. Mackinlay, P. Cross (red.), Regional peacekeepers: the paradox of Russian peacekeeping, United Nations University Press, Tokyo–New York–Paris 2003, s. 117–130.

7 N. Singh, Governance Mechanisms in Divided Societies: Learning From and Using Global Ex-

perience [w:] C.H. Grant, R.M. Kirton (red.), Governance conflict analysis and conflict resolution, Ian Randle Publishers, Kingston 2007, s. 3–6.

AGNIESZKA LEGUCKA

116

wą Nagrodę Nobla za szczególne osiągnięcia w sferze odbudowy i pokoju, co miało stanowić zachętę dla dalszych działań w tej dziedzinie. Celem UE w regulowaniu kon-fliktów zbrojnych na obszarze poradzieckim jest budowanie szeroko rozumianej stabi-lizacji w sąsiedztwie, aby eliminować zagrożenia związane z funkcjonowaniem „zamrożonych konfliktów”: degradacją ekonomiczno-społeczną, wzrostem prze-stępczości zorganizowanej, uchodźców, nielegalnej migracji, kontrabandy, handlu bronią i ludźmi, biedą i chorobami. W dokumencie dotyczącym wzmocnienia EPS w 2006 r. zostało zapisane, że „To nie są jedynie problemy naszych sąsiadów. Ry-zyko nielegalnej migracji, nieodpowiedzialnych dostaw energetycznych, degradacji środowiska i terroryzmu może rozszerzyć się na Unię Europejską” i potwierdziła, że „UE powinna być bardziej aktywna i obecna w regionalnych i wielostronnych mechanizmach rozwiązywania konfliktów oraz monitorować pokój i wysiłki poko-jowe”8. Do tego dochodzą interesy gospodarcze Europy, zabezpieczenie inwestycji zagranicznych i wykorzystanie potencjału energetycznego Morza Kaspijskiego.

W czasach radzieckich Rosjanie nie zdobywali niezbędnego doświadczenia w prowadzeniu operacji pokojowych w ramach ONZ9. Po rozpadzie ZSRR nowa dziedzina regulowania konfliktów zbrojnych w postaci misji pokojowych została nazywana „mirotworciestwem”, czyli tworzeniem pokoju. Obejmuje ono szeroki przedział prowadzonych działań – od politycznych mediacji po operacje bojowe, mające na celu wymuszenie pokoju. Do najbardziej charakterystycznych cech ro-syjskich misji pokojowych FR zalicza się: możliwość wejścia do strefy konfliktu przed ustaniem działań zbrojnych, włączenie do sił pokojowych wojsk każdej ze stron konfliktu lub państw WNP, dzięki czemu Rosja uzyskiwała większą legity-mizację promotora pokoju i unikała podejrzeń o ingerencję w wewnętrzne sprawy państw poradzieckich10. To co odróżnia rosyjską od unijnej koncepcję regulowania konfliktów za pomocą misji pokojowych to brak neutralności między stronami walczącymi. Rosjanie wspierali słabszych – separatystów – przeciwko silniejszym państwom regionu: Azerbejdżanowi, Gruzji i Mołdawii. Dzięki „zamrożonym kon-fliktom” Rosja może wpływać na geopolitykę regionu poradzieckiego. W efekcie małej efektywności w promowaniu pokoju, celem rosyjskich działań stało się nie tyle rozwiązanie konfliktów zbrojnych ale utrzymywanie istniejącego status quo. Rosja wykorzystuje zarówno kanały oficjalne jak i nieoficjalne, wpływając na rozwój sytuacji stąd jej działania są mniej transparentne. Ponadto należy podkreślić, że decyzje w sprawie regulowania konfliktów zapadały na różnych szczeblach poli-tycznych, administracyjnych i wojskowych w państwie rosyjskim stąd niekiedy

8 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on

strengthening the European Neighbourhood Policy (2006), Brussels, 4 December 2006, COM(2006)726 final, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com06_726_en.pdf [12.12.2012].

9 A. Sokolov, Russian Peace-keeping Forces in the Post-Soviet Area [w:] M. Kaldor, B. Vashee (red.), Reconstructing the Global Military Sector, PINTER, London–Washington 1997, chapter 8.

10 K. Malak, Czynnik wojskowy w polityce zagranicznej Federacji Rosyjskiej (1991–2000). Roz-

prawa habilitacyjna, „Zeszyty Naukowe AON” 2001, Dodatek specjalny, s. 99.


117

trudno było określić jednoznaczne stanowisko Rosji11. W efekcie Federacja Rosyj-ska stała się najważniejszym czynnikiem stabilizacyjnym hamującym wybuch działań zbrojnych w państwach poradzieckich, z drugiej strony w regionach tych posiada ona swoje interesy polityczne, wojskowe i gospodarcze, stąd staje się ona „stroną w konflikcie”.

Rosyjskie conflict management We „wspólnym sąsiedztwie” UE i Rosji doszło do kilku konfliktów zbrojnych.

Na przełomie lat 80. i 90. XX wieku wybuchły konflikty w: Górskim Karabachu, Abchazji i Osetii Południowej oraz Naddniestrzu. Przeszły one podobne fazy: erupcji a następnie „zamrożenia” w postaci zawieszenia broni i powstania quasi-

-państw, nieuznawanych przez społeczność międzynarodową. Następnie doszło do „odmrożenia” dwóch konfliktów: w Osetii Południowej i Abchazji, które przero-dziły się w wojnę gruzińsko-rosyjską w sierpniu 2008 r. Według niektórych istnieje duże prawdopodobieństwo eskalacji konfliktu w Górskim Karabachu i wówczas pojawi się kolejny konflikt międzypaństwowy. Ponowny wybuch konfliktu jest wysoce prawdopodobny, szczególnie kiedy przyjrzeć się „wyścigowi zbrojeń” na Kaukazie Południowym12.

Rosja miała wpływ na przebieg każdego z konfliktów na obszarze WNP. W pierwszej fazie konfliktów, kiedy toczyły się działania zbrojne, Rosjanie dostar-czali broń i żołnierzy (czasami najemników), oferowali pomoc doradczą – woj-skową oraz prowadzili równolegle działania dyplomatyczne. Trzeba wyraźnie za-znaczyć, że w trakcie ostrych działań zbrojnych na początku lat 90. XX w. proces decyzyjny w państwie rosyjskim był rozproszony. Wpływ na sytuację miały za-równo organy rządowe, prezydent, parlament, MSZ, MON, armia, w tym oficero-wie i żołnierze w jednostkach wojskowych rozproszonych na terenach b. ZSRR. Głównie dzięki wsparciu tych ostatnich separatyści zyskiwali niezbędne zabezpie-czenie militarne do prowadzenia działań zbrojnych. W Naddniestrzu do zwycię-stwa separatystów przyczyniła się 14. Armia Radziecka, w Abchazji i Osetii broń pozyskiwano z miejscowych jednostek wojskowych, a w Górskim Karabachu sepa-ratystów wspierała Armenia, którą prawdopodobnie dozbrajała Rosja. Jednocze-śnie Rosja poszukiwała partnerów zagranicznych, aby ci uznali WNP za organiza-cję bezpieczeństwa regionalnego, budującą pokój i stabilizację. Lena Jonson przekonuje, że w pierwszym etapie Rosja starała się występować jako współorga-nizator bezpieczeństwa regionalnego. Była gotowa nie tylko działać w operacjach pokojowych na całym świecie ale także przekazać odpowiedzialność za bezpie-

11 L. Jonson, wyd. cyt., s. 3; A. Legucka, Geopolityczne…, wyd. cyt., s. 311–322. 12 A. Legucka, Wyścig zbrojeń na Kaukazie Południowym [w:] A. Bryc, A. Legucka, A. Włod-

kowska-Bagan (red.), Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka poświęcona pamięci prof.

Kazimierza Malaka, Difin, Warszawa 2011, s. 233–249.

AGNIESZKA LEGUCKA

118

czeństwo południowych rubieży b. ZSRR w ręce ONZ i KBWE13. Ważnym moty-wem było uzyskanie niezbędnego wsparcia finansowego w prowadzeniu operacji pokojowych w krajach „bliskiej zagranicy”. Ale ONZ i KBWE (późniejsza OBWE) ograniczyły się do wsparcia działań rosyjskich, nie chcąc wysyłać misji pokojowych w regiony konfliktów, a jedynie monitorując działania rosyjskie. W Abchazji swoją misję obserwacyjną podjęło ONZ (UNOMIG), w Osetii Połu-dniowej – KBWE/OBWE, podobnie jak w Naddniestrzu, zaś w Górskim Karaba-chu w proces pokojowy zaangażowała się tzw. Grupa Mińska KBWE/OBWE14. Zawarte w mandatach owych misji postulaty prowadzenia negocjacji i zmierzania do rozwiązania konfliktów, przy zdecydowanych sprzecznych interesach stron, nie zostały do dziś osiągnięte.

W drugiej fazie, po zakończeniu działań zbrojnych, Rosja występowała w roli głównego mediatora i gwaranta porozumień o zawieszeniu broni. Moskwie udało się skutecznie zmusić strony do negocjacji. W czerwcu 1992 r. podpisano porozu-mienie w Dagomysie kończące konflikt w Osetii Południowej, na mocy którego sformułowano siły pokojowe składające się z batalionów: południowoosetyjskiego, północnoosetyjskiego, południowoosetyjskiego, rosyjskiego i gruzińskiego. W lipcu 1992 r. zakończył się konflikt w Naddniestrzu. W jego wyniku ustanowiono strefy bezpieczeństwa i Wspólną Komisję Kontroli składającą się z trzech stron: mołdaw-skiej, rosyjskiej i naddniestrzańskiej a Rosja została nazwana „gwarantem zaufania”15. W 1994 r. Rosja wystąpiła z inicjatywą wysłania do Abchazji sił pokojowych Wspól-noty Niepodległych Państw (de facto były to głównie oddziały rosyjskie), zabez-pieczających zawieszenie broni z grudnia poprzedniego roku. Również wtedy w maju 1994 r. podpisano zawieszenie broni między Armenią i Azerbejdżanem w Górskim Karabachu. Ale ze względu na brak porozumienia między nimi w re-gion konfliktu nie wysłano żadnych sił pokojowych. Po zakończeniu działań zbroj-nych w na obrzeżach b. ZSRR pozycja Rosji jako przywódcy regionalnego była pożądana i mogła ona kształtować pożądany porządek regionalny, promując rosyj-ską soft power. Ale okazało się, że Rosja może więcej uzyskać z hard power, czyli z pozycji siły, utrzymując para-państwa i nie kończąc żadnego konfliktu porozu-mieniem pokojowym. Od końca 1992 r. do 1996 r. Rosja zmieniła się w interwenta wojskowego, nie trzymającego się wytycznych i standardów oenzetowskiego systemu operacji pokojowych. Rosyjska aktywność pokojowa rozwijała się poza systemem i normami ONZ. Rosja była silnie zaangażowana w rozwiązywanie konfliktów, choć opinia międzynarodowa wątpiła w jej tylko pokojowe intencje i podważała bez-stronność takiego działania16.

W trzeciej fazie, kiedy następowało „zamrożenie konfliktu”, Rosja nadal ko-rzystała z środków dyplomatycznych i swojej obecności wojskowej, aby gwaran-

13 L. Jonson, wyd. cyt., s. 9. 14 В.Н. Казимиров, Мир Карабаху. Посредничество Росcии в урегулировании нагорно-

карабахского конфликта, Международные отношения, Москва 2009, s. 30–31. 15 L. Jonson, wyd. cyt., s. 10. 16 D. Sagramoso, wyd. cyt., s. 13.


119

tować status quo polegający na względnej stabilności. Jednocześnie stałe monito-rowanie sytuacji przez FR uniemożliwiało ostateczne rozwiązanie danego konflik-tu. W wyniku tego separatyści w państwach WNP, licząc na pomoc Rosji, usztyw-niali stanowisko negocjacyjne. Przez wiele lat Rosja, obawiając się wzmocnienia nastrojów separatystycznych wewnątrz Rosji (Czeczenia) nie uznawała żadnego z para-państw. „Zamrożone konflikty” stanowiły swoistą gwarancję stałego wpły-wu Rosji na sytuację w: Armenii, Azerbejdżanie, Gruzji i Mołdawii. Rosja na szczycie OBWE w Stambule 1999 r. zobowiązała się do wycofania swoich oddzia-łów wojskowych i sprzętu terytoriów gruzińskiego i mołdawskiego. Od 2005 r. do końca 2007 r. wycofała z Gruzji swe oddziały z baz wojskowych ale większość z nich dyslokowała po prostu w Armenii. Natomiast nie dotrzymała swoich zobo-wiązań w separatystycznej Republice Naddniestrzańskiej.

W czwartej fazie doszło do „odmrożenia” konfliktów zbrojnych na Kaukazie Południowym, na co miały wpływ: gruzińska „rewolucja róż” w 2003 r., odważne postulaty prezydenta Gruzji – Micheila Saakaszwilego – w sprawie odzyskania integralności terytorialnej, w czym miało pomóc wsparcie w modernizacji armii gruzińskiej przez Amerykanów oraz rosnące budżety wojskowe państw regionu (głównie Azerbejdżanu, który głosił pragnienie odzyskania Górskiego Karabachu). Wsparcie Zachodu, w postaci włączenia państw Południowego Kaukazu do Euro-pejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej w 2004 r. oraz zapowiedź zaprosze-nia Gruzji do NATO w kwietniu 2008 r. zostały potraktowane jako zagrożenie dla pozycji regionalnej i interesów politycznych, militarnych i gospodarczych Rosji. Po serii incydentów i prowokacji, Rosja (1) prowadziła bezpośrednie ataki woj-skowe na cele w Gruzji – atak śmigłowcowy na obiekty gruzińskie w Kodori i atak rakietowy na stację radiolokacyjną w roku 2007, liczne prowokacje z udziałem pokojowych wojsk rosyjskich w rejonie konfliktów; (2) wprowadziła blokadę ko-munikacyjną i gospodarczą Gruzji od 2006 roku, (3) podjęła próby rozgrywania konfliktów wewnętrznych w Gruzji 2007/2008 doszło do wybuchu nowego kon-fliktu zbrojnego17. Po atakach sił gruzińskich na stolicę Osetii Południowej – Cchinwali – w dniach 7–8 sierpnia 2008 r. Rosja wystąpiła w obronie „obywateli rosyjskich” w Osetii Południowej a następnie w Abchazji i rosyjska armia wkro-czyła do Gruzji, zajmując strategiczne punkty i odrywając zbuntowane republiki od macierzy. 26 sierpnia 2008 r. Rosja oficjalnie uznała niepodległość Osetii Połu-dniowej i Abchazji udowadniając, że jest w stanie „odmrozić” konflikty zbrojne w sytuacji niekorzystnego dla siebie rozwoju wypadków na obszarze Wspólnoty Niepodległych Państw. Jednakże używając siły militarnej Rosja osłabiła swoją soft

power. Żadne państwo WNP nie uznało niepodległości Abchazji i Osetii Połu-dniowej, co kontrastowało z uznaniem w lutym 2008 r. niepodległości Kosowa przez państwa zachodnie.

17 K. Strachota, Gruzja na wojnie z Rosją, „Tydzień na Wschodzie OSW”, 19.08.2009.

AGNIESZKA LEGUCKA

120

Conflict managemanet Unii Europejskiej Z rosyjskim zaangażowaniem na obszarze wschodniego sąsiedztwa jaskrawo

kontrastuje zachowanie Unii Europejskiej, niechętnej otwartym działaniom prze-ciwko Rosji i podzielonej wewnętrzne. Znaczenie bezpieczeństwa zewnętrznego uświadomiono sobie wraz z perspektywą rozszerzenia UE. W Europejskiej Strate-

gii Bezpieczeństwa z 13 grudnia 2003 r., czytamy że: „Otoczenie zewnętrzne po zimnej wojnie charakteryzuje się coraz szerszym otwarciem granic, co sprawia, że wewnętrzne i zewnętrzne aspekty bezpieczeństwa są z sobą nierozerwalnie zwią-zane (...). Integracja państw przystępujących do UE zwiększa nasze bezpieczeń-stwo, ale również zbliża UE do obszarów niespokojnych. Naszym zadaniem jest wspieranie dobrze zarządzanych krajów leżących na wschód od Unii Europejskiej oraz na granicach regionu śródziemnomorskiego, z którym możemy pozostawać w bliskich stosunkach opartych na współpracy”18.

Unia Europejska nie brała udziału w przebiegu żadnego konfliktu zbrojnego w państwach sąsiednich na wschodzie, natomiast kilkakrotnie pełniła rolę mediato-ra bądź doradcy. Dość późno zaangażowała się w regulowanie konfliktów na ob-szarze WNP. Jej rolę wypełniały Rosja, Ukraina, ONZ i OBWE. Sytuacja ta uległa zmianie wraz z rozszerzeniem UE i powołaniem Europejskiej Polityki Bezpieczeń-stwa i Obrony19. W dokumentach unijnych zostały zdefiniowane interesy UE w sąsiedztwie, wśród których znalazły się zapowiedzi „walka z terroryzmem i bro-nią masowego rażenia, jak również promowanie z poszanowaniem prawa między-narodowego rozwiązywania konfliktów”20. Autorzy tych dokumentów wyjątkowo dobrze przestudiowali sobie zalecenia profesora Josepha Nye, który twierdził, że odpowiednio zdefiniowany interes narodowy może być bodźcem przyciągania innych, między innymi poprzez obietnice pomocy gospodarczej czy dążenia do pokoju. Chcąc budować platformę kontaktów z nowym „kręgiem przyjaciół” w sąsiedztwie Unia przekonywała, że „uprzywilejowane stosunki z sąsiadami będą tworzyć zobowiązanie wyznawania wspólnych wartości, takich jak: rządy prawa, dobre rządy, przestrzeganie praw człowieka, włączając w to prawa mniejszości narodowych, promocję dobrosąsiedztwa, i priorytetów gospodarki rynkowej i zrównoważonego rozwoju”21. Jednocześnie należy pamiętać, że wartości poli-tyczne mogą być silnym źródłem przyciągania, ale nie wystarczy jedynie ich wy-znawać22. Chodzi bowiem o trzeci element soft power – czyli prowadzoną politykę

18 A Secure Europe in a Better World, European Security Strategy, Brussels, 12 December 2003,

http://www.consilium.europa.eu /uedocs/cmsUpload/78367.pdf [12.02.2010]. 19 Na mocy traktatu lizbońskiego, który wszedł w życie w grudniu 2009 r. Europejska Polityka

Bezpieczeństwa i Obrony została przemianowana na Wspólną Politykę Bezpieczeństwa i Obrony. 20

European Neighbourhood Policy. Strategy Paper, Communication from the Commission, Brussels, 12.05.2004, COM(2004) 373 final, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/strategy_ paper_en.pdf [23.03.2010].

21 Tamże. 22 J.S. Nye Jr., Soft Power. Jak osiągnąć sukces w polityce światowej, Wydawnictwo TRIO,

Warszawa 2007, s. 89.


121

zagraniczną. Kiedy idee i wartości nie mają przełożenia na praktykę, kiedy stosuje się podwójne standardy, wówczas siła oparta na wartościach przestaje przyciągać a staje się obiektem krytyki. Niebezpieczny w przypadku Unii Europejskiej staje się stan samozadowolenia z wyznaczanych sobie celów i strategii działania bez refleksji nad efektywnością swojej polityki.

W 2003 r. rozpoczęła się praktyczna faza realizacji EPBiO. Pierwsze unijne misje skierowano na Bałkany, ale „naturalnym” miejscem do działań stabilizacyj-nych wydawał się obszar poradziecki23. We wrześniu 2003 r. Unia Europejska została oficjalnie zaproszona do udziału w negocjacjach dotyczących konfliktu naddniestrzańskiego. „Zamrożony konflikt” w Naddniestrzu stanowił problem dla bezpieczeństwa europejskiego między innymi ze względu bark międzynarodowej kontroli nad tym niewielkim terytorium, czasem zyskując miano „czarnej dziury”, stwarzając doskonałe warunki dla nielegalnego handlu papierosami, alkoholem, bronią, ludźmi i narządami. Na prośbę prezydentów Ukrainy i Mołdawii z czerwca 2005 r. Unia Europejska utworzyła specjalną szkoleniowo-kontrolną misję gra-niczną, która miała za zadanie wspierać służby pograniczne i celne tych państw. Celem misji była walka z przemytem, nielegalnym handlem i oszustwami celnymi mającymi miejsce na granicy, szczególnie na odcinku naddniestrzańskim, oraz organizowanie szkoleń i wsparcia dla służb celnych. Eksperci z UE pomagali, do-radzali w organizowaniu kontroli granicznej. W deklaracji końcowej zaznaczono, że „UE liczy na to, że misja przyczyni się także do zwiększenia możliwości roz-wiązania konfliktu w Naddniestrzu”24.

Od 2001 r. miejscem rosnącego zaangażowania Unii Europejskiej w rozwiązywa-nie konfliktów stał się Kaukaz Południowy25. 7 czerwca 2003 r. został powołany unij-ny Specjalny Przedstawiciel ds. Kaukazu Południowego. Został nim Heikki Talvitie (2003/496/CFSP), do którego zadań należało między innymi działanie na rzecz zapobiegania konfliktów i przywrócenie pokoju w regionie, towarzyszyć na rzecz rozwiązywania konfliktów przy wsparciu OBWE i ONZ. Początkowo Unia wspie-rała wysiłki Gruzji w rozwiązaniu konfliktów w Abchazji i Osetii Południowej ale robiła to za pośrednictwem OBWE i ONZ26. „Rewolucja róż” w Gruzji w listopa-

23 A. Ciupiński, Realizacja Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE na obszarze pora-

dzieckim [in:] Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka poświęcona pamięci prof. Kazimierza

Malaka, wyd. cyt., s. 233–249; D. Lynch, Russia faces Europe, “Challiot Paper” 2003, May 2003, No 60, s. 87–90; N. Popescu, A. Wilson, Polityka Unii Europejskiej i Rosji wobec wspólnych sąsia-

dów, Fundacja Batorego, Warszawa 2010. 24

European Union’s Border Mission to Moldova and Ukraine – Declaration by the Presidency of the

European Union – Odessa, Ukraine, 30 November 2005, Brussels, 30 November 2005 15178/05 (Presse 334), http://www.eubam.org/files/0-99/79/Presidency_Declaration.pdf [27.02.2008]; http://www.eubam. org/en/ [12.01.2011].

25 M. Falkowski, Problemy bezpieczeństwa na Kaukazie Południowym [w:] A. Legucka, K. Ma-lak (red.), Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa na obszarze WNP, Rytm, Warszawa 2008, s. 162.

26 Jeszcze w latach 2000–2001 Unia dostarczyła wyposażenie o wartości ponad miliona euro dla gruzińskiej straży granicznej. Pomoc ta miała na celu ochronę przez Gruzinów nieuzbrojonych ob-serwatorów OBWE, monitorujących granicę między Gruzją a Czeczenią i Federacją Rosyjską. Wkład UE w misję OBWE w Gruzji skutecznie wspomógł funkcjonowanie stałych Sekretariatów po stronie

AGNIESZKA LEGUCKA

122

dzie 2003 r., włączenie Gruzji, Azerbejdżanu i Armenii do Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (2004 r.) oraz Synergii Czarnomorskiej (2007 r.) wymusiły wrażliwość na problemy regionu27. Unia potwierdziła chęć bardziej aktywnego zaangażowania i budowania roli na Kaukazie Południowym28. Samodzielną misję, w ramach EPBiO, Unia Europejska przeprowadziła na podstawie wspólnego działania Rady Unii Europejskiej z 28 czerwca 2004 r. (2003/496/CFSP). Misja Rządy Prawa EUJUST – THEMIS rozpoczęła działanie 15 lipca 2004 r. i trwała rok. Chodziło o zreformowanie systemu sądowego, typu radzieckiego, generującego korupcję i brak horyzontalnej koordynacji władzy. 20 lutego 2006 r. Rada Unii Europejskiej przedłużyła pracę Specjalnego Przedstawiciela Unii Europejskiej w regionie Połu-dniowego Kaukazu. Jego mandat obejmował m.in. przyczynianie się do zapobie-gania konfliktom, pomoc w rozwiązywaniu konfliktów oraz intensyfikację dialogu między Unią Europejską a głównymi zainteresowanymi stronami w regionie (2006/121/CFSP). Został nim Peter Semneby, który służył do 28 lutego 2011 r., następnie został nim Pierre, który działał do 31 sierpnia 2011 r. Następnym został Philippe Lefort, którego mandat był wyznaczony do 30 czerwca 2013 r.

Najważniejszym wyzywaniem dla bezpieczeństwa „wspólnego sąsiedztwa” stała się wojna gruzińsko-rosyjska w sierpniu 2008 r. Unia uświadomiła sobie, jak ważne dla bezpieczeństwa kontynentu jest wciąganie krajów z tradycyjnej strefy wpływów w orbitę Zachodu. Wojna gruzińsko-rosyjska stała się „katalizatorem” współpracy ze Wschodem, przyspieszając dyskusję na temat wschodniego wymia-ru EPS (Partnerstwo Wschodnie). Jednocześnie reakcja na wojnę gruzińsko- -rosyjską pokazała pewne rozbieżności w interpretacji wydarzeń gruzińskich ale zdecydowane opowiedzenie się za integralnością terytorialną wszystkich państw europejskich, w szczególności Niemiec kazało Moskwie, odejść od dotychczaso-wej praktyki wygrywania nastrojów pro i antyrosyjskich wśród członków UE29. Różnice między Europejczykami nie dotyczyły wsparcia politycznego dla Gruzji,

gruzińskiej i południowoosetyjskiej pod egidą OBWE oraz ułatwiał spotkania w ramach Wspólnej Komisji Kontroli (WKK), która jest najistotniejszym forum w procesie rozstrzygnięcia konfliktu. W czerwcu 2006 Unia Europejska przedłużyła swoje wsparcie finansowe na rzecz misji OBWE. W ramach tej pomocy miały być finansowane posiedzenia WKK oraz organizowane konferencje pod egidą WKK oraz pokrywane miały być części kosztów związanych z prowadzeniem dwóch Sekreta-riatów przez okres jednego roku. Finansowa kwota referencyjna wynosiła 140 tys. euro. R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007, s. 178.

27 11 kwietnia 2007 r. Komisja Europejska przyjęła komunikat pt. Synergia Czarnomorska – no-

wa inicjatywa współpracy regionalnej. Miała ona służyć jako ramy polityczne różnorodnych działań praktycznych. Komisja postawiła sobie kolejny ambitny cel – przyczynić się do rozwiązania konflik-tów na Kaukazie Południowym, zapewnić dodatkowe środki służące rozwiązaniu problemów leżą-cych u podstaw „zamrożonych” konfliktów.

28 D. Helly, EUJUST Themis in Georgia: an ambitions bet on rule of law [w:] Nowak Agnieszka (red.), Civilian Crisis Management – The EU Way, “Challiot Paper” June 2006, No 90, EUISS, Paris, s. 86.

29 S. Żerko, Niemcy wobec konfliktu w Gruzji (sierpnień 2008), „Biuletyn Instytutu Zachodnie-go” 2008, nr 1, s. 1–10.


123

które zostało wyrażone solidarnie, ale reakcji na działania rosyjskie. Ze strony Unii Europejskiej 12 sierpnia 2008 r. do Moskwy udał się prezydent Nicola Sarkozy, jako przedstawiciel prezydencji UE. Udało mu się wynegocjować z prezydentem Rosji Dmitriem Miedwiediewem plan pokojowy, w którym strony: (1) zobowiąza-ły się do niestosowania siły, (2) trwale kończyłyby wszystkie działania militarne, (3) miały zapewnić swobodny dostęp do pomocy humanitarnej, (4) miały pozwolić na powrót gruzińskich wojsk do stałych miejsc dyslokacji, (5) Wojska rosyjskie miały wycofać się na linie sprzed rozpoczęcia działań bojowych, aczkolwiek mo-gły wprowadzić „dodatkowe środki bezpieczeństwa”, (6) Miały rozpocząć się mię-dzynarodowe rozmowy na temat bezpieczeństwa w Abchazji i Osetii Południowej. Porozumienie wynegocjowane przez N. Sarkozy’ego dostarczyła do Tbilisi amery-kańska sekretarz stanu Condoleezza Rice i 15 sierpnia przyjął je Micheil Saaka-szwili, a w dniu następnym prezydent Rosji – Dmitrij Miedwiediew30.

Zobowiązania wynikające z porozumienia zostały przez Rosjan wypełnione częściowo, przerwano walki, ale nie wycofano sił rosyjskich z Abchazji i Osetii Południowej a przez kolejne dni toczyły się nadal działania zbrojne na terytorium Gruzji właściwej. Dochodziły wieści o „czyszczeniu” Osetii z gruzińskich rodzin. Tym samym Rosja naruszała pierwszy, drugi (do 2009 r.) i piąty punkt porozumie-nia Sarkozy-Medwiediew. Utrudniano dostarczanie międzynarodowej pomocy humanitarnej. Do Osetii Południowej pomoc docierała z Rosji, a dla uchodźców gruzińskich, tylko w Gruzji (Niemcy zwiększyły swoją pomoc do 2 mln euro)31. Punkt czwarty dotyczył Gruzji i został zrealizowany. Również ostatni podpunkt nie został wypełniony, gdyż na jego podstawie miano rozpocząć negocjacje międzynaro-dowe w sprawie Osetii Południowej i Abchazji. Chociaż międzynarodowe rozmowy rozpoczęły się później w Genewie, to dnia 26 sierpnia 2008 r. Rosja oficjalnie uznała niepodległość tych państewek zapowiadając im wsparcie, także militarne.

3 września 2008 r. w Parlamencie Europejskim wydano rezolucję, w której na-pisano, że „Europejska Polityka Sąsiedztwa powinna być dalej rozwijana i lepiej dostosowana do potrzeb wschodnich partnerów Unii Europejskiej”32. Następnie Unia Europejska zdecydowała się samodzielnie wysłać ok. 300 obserwatorów, którzy mięli kontrolować strefy bezpieczeństwa, zaproponowane w porozumieniu Miedwiediew-Sarkozy. 1 października 2008 r. rozpoczęła misję EUMM (European Union Monitoring Mission), której zadaniem był monitoring granic strefy bezpie-czeństwa w rejonie Abchazji i Osetii Południowej. Nieuzbrojeni obserwatorzy w lekkich pojazdach opancerzonych, oznakowanych EUMM mięli patrolować wskazane rejony. Unijni obserwatorzy zostali rozlokowani w czterech miejscach: stolicy Gruzji – Tbilisi, w Gori niedaleko Osetii Południowej, Zugdidi w pobliżu granicy z Abchazją i w czarnomorskim porcie Poti. Finansowanie tej misji miało

30 R.D. Asmus, Mała wojna, która wstrząsnęła światem. Gruzja, Rosja i przeszłość Zachodu, Res

Publica Nova, Warszawa 2010, s. 340–365. 31 S. Żerko, wyd. cyt., s. 8. 32 L. Alieva, EU and South Cauasus, “CAP Discussion Paper” December 2006, s. 10–11.

AGNIESZKA LEGUCKA

124

sięgnąć 31 mln euro33. Podstawowym ograniczeniem dla wypełnienia zadań misji było zablokowanie wejścia unijnych obserwatorów do Abchazji i Osetii Południo-wej. Ponadto Rosja w czerwcu 2009 r. zablokowała przedłużenie mandatu misji ONZ w Abchazji i OBWE w Osetii Południowej. W ten sposób Unia Europejska stała się jedyną organizacją międzynarodową nadzorującą sytuację w Gruzji, jed-nocześnie ważnym donorem pomocy finansowej w odbudowie kraju. Na ten cel przyznano Gruzji dodatkowo 500 mln euro, co było sumą o tyle znaczącą, że w latach 1992–2005 Gruzja otrzymała, w ramach różnych programów UE, podob-ną sumę 505 mln euro34. Według danych Banku Światowego Gruzja otrzymała znacznie więcej pomocy w latach 2004–2009 ok. 3,137 mld USD w ramach Ofi-cjalnej Pomocy Rozwojowej. Dane te nie obejmują wszystkich kategorii pomocy, a także dużej części powojennego pakietu pomocowego w wysokości 4,5 mld USD35.

Konflikt w Gruzji przyspieszył pracę nad polsko-szwedzkim projektem wzmocnienia relacji UE z państwami tego regionu36. Propozycja „specjalizacji wschodniej” w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa przyjęła ostatecznie for-mułę projektu Partnerstwa Wschodniego (PW), oficjalnie powołanego do życia w maju 2009 r.

Ocena conflict management Rosji i UE Według Dimitira Trenina „Rosjanie postrzegają UE w opozycji do NATO: do-

bry Zachód to: Europa i Unia Europejska, zły Zachód: to Ameryka i NATO”37. Schemat ten może nie w pełni odzwierciedla stosunek Rosji do UE, ale po wielu latach nieufności, Rosja nauczyła się postępować z tą organizacją europejską, a szczególnie rozgrywać sprawy dla niej ważne antagonizując państwa członkow-skie UE. Wsparcie jakie Moskwa otrzymywała w okresie rządów niemieckiego kanclerza Gerharda Schroedera i jednocześnie antyrosyjskie wypowiedzi polity-ków z Polski i krajów nadbałtyckich, pomagały Rosji w realizacji tej strategii. Unia

33 COUNCIL JOINT ACTION 2008/736/CFSP of 15 September 2008 on the European Union Monitoring Mission in Georgia, EUMM Georgia, “Official Journal of the European Union”, L 248/26, 17.9.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:248:0026: 0031:EN:PDF [12.01.2012].

34 K. Pełczyńska-Nałęcz, Integracja czy imitacja? UE wobec wschodnich sąsiadów, „Prace OSW” 2011, s. 47, Georgia Strategy Paper, 2007–2013, s. 16

35 M. Matusiak, Gruzińskie wybory. Między silnym państwem a demokracją, „Punkt Widzenia OSW” 2012, s. 12.

36 J. Cieślińska, Partnerstwo Wschodnie – miejsce wymiaru wschodniego w Europejskiej Polityce

Sąsiedztwa, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2009, nr 3, Wydział Nauk Politycznych i Dziennikar-stwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, Poznań, s. 129–130; T. Kapuśniak Tomasz, Wymiar

Wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej. Inkuzja bez członkostwa, „Zeszyty Natolin” 2010, Centrum Natolińskie, Warszawa.

37 D. Trenin, Russia – EU Partnership: Grand Vision and Practical Steps, “Russia on Russia”, Issue 1, Moscow School of Political Studies and Social Market Foundation, Moscow 2000, s. 106.


125

Europejska potrafi być skuteczna względem Rosji tylko w sytuacjach pełnej soli-darności interesów europejskich, co pokazano na przykładzie „pomarańczowej rewolucji” na Ukrainie i wojny sierpniowej w Gruzji. Jednocześnie właśnie przy-padek Gruzji każe się zastanowić nad motywami Rosji włączenia do procesu poko-jowego Unii Europejskiej. Gruzja od wielu lat zbliżała się do największego rywala Rosji, czyli Stanów Zjednoczonych. Rosnąca pozycja USA niepokoiła Moskwę, szczególnie w kontekście propozycji rozszerzenia NATO o Ukrainę i Gruzję38. Włączając Unię Europejską do rozmów pokojowych, pozwalając na wejście jej obserwatorów do Gruzji właściwej, Rosji udało się odsunąć od spraw gruzińskich Stany Zjednoczone, mimo że one także poparły integralność terytorium Gruzji i ostro występowały przeciwko Rosji to Unia Europejska przejęła odpowiedzial-ność za odbudowę i stabilizację w Gruzji. Jednakże polityka faktów dokonanych w postaci uznania Abchazji i Osetii Południowej przez Rosję, niedotrzymanie wszystkich punktów planu Narkozy–Miedwiediew pokazało brak instrumentów wymuszenia ich przestrzegania na Rosji.

Przykłady zaangażowania UE w conflict management we „wspólnym sąsiedz-twie” pokazują, że priorytetowym państwem stała się Gruzja ale jak podkreślają eksperci „idea misji EPBiO na obszarze b. ZSRR nie powinna prowadzić do napięć z Rosją”39. Potwierdza to przypadek Mołdawii, która od paru lat weszła na drogę integracji europejskiej, ale ze względu na konflikt w Naddniestrzu może nie zna-leźć wystarczającego wsparcia w państwach europejskich, unikających pogorszenia stosunków z Rosją. W sprawie konfliktu w Górskim Karabachu Unia Europejska ma jeszcze mniej instrumentów wpływania na sytuację. Nie ma pełnej delegacji Komisji Europejskiej do stolicy Azerbejdżanu, Baku i istnieje tylko informacyjny „Dom Europa” z jednym pracownikiem stałym. Unia nie podsiada w Karabachu nikogo. Jedynie jest fundatorem infrastruktury i projektów ekonomicznych w re-gionie. Może to być tłumaczone niechęcią rządów Azerbejdżanu i Armenii, które nie szukacją tego wsparcia u Unii Europejskiej. Pokojowe negocjacje są prowa-dzone w ramach Grupy Mińskiej OBWE i są one kruchym forum dyskusji o kon-flikcie. Niestety utrzymanie status quo jest na rękę większości aktorów zaangażo-wanych40.

Jakie atuty ma zatem Unia Europejska? Największym pozytywnym elementem przyciągania i atrakcyjności Unii Europejskiej pozostaje jej doświadczenie integra-cyjne, które wyeliminowało konflikty między Niemcami a Francją, poprawiło po-ziom życia mieszkańców i zabezpieczyło ich przed totalitaryzmem, autorytary-zmem i ekstremizmem. Unia Europejska swoje soft power buduje na wartościach, ale, jak przestrzega Nye, „wartości polityczne, takie jak demokracja czy prawa człowieka, mogą być silnym źródłem przyciągania, ale nie wystarczy jedynie ich

38 Świadczyła o tym wypowiedź W. Putina na konferencji w Monachium 11 lutego 2007 r. 39 D. Helly, wyd. cyt., s. 102. 40 E.J. Steward, EU Conflict Management in the South Caucasus: A Preliminary Analysis, Uni-

versity of Nottingham, 22–23 November 2007, s. 8, http://www.nottingham.ac.uk/shared/shared_ icmcr/ Docs/stewart.pdf [23.02.2010].

AGNIESZKA LEGUCKA

126

wyznawać (…) Postrzegana hipokryzja jest szczególnie korozyjna dla siły opiera-jącej się na wartościach”41. Wartości europejskie silnie oddziałują na świadomość społeczeństw Europy Wschodniej ale element może zostać jednak zaprzepaszczony jeżeli UE nie otworzy się na społeczeństwa państw PW. Dotyczy to jasnego i atrakcyjnego przekazu strategicznego odwołującego się nie do koncepcji „są-siedztwa” ale zjednoczonej Europy, w której nie koniecznie od razu mają być te państwa zaproszone do UE, ale powinny być stworzone perspektywy europejskie dla państw najbardziej zaawansowanych w reformach wewnętrznych42. Europa, która boryka się z problemami demograficznymi będzie musiała otworzyć się na tanią siłę roboczą ze Wschodu, która wydaje się mniej „problematyczna” pod względem różnic kulturowych. Trwające negocjacje na temat ułatwień wizowych są pierwszym krokiem w tym kierunku.

Ponadto UE jest największym donorem pomocy rozwojowej i humanitarnej na świecie co zwiększa jej soft power w odniesieniu do wschodniego sąsiedztwa. Świato-wy kryzys gospodarczy i recesja, która grozi wielu krajom rozwiniętym, tradycyjnie hojnym dawcom pomocy rozwojowej, w naturalny sposób stymuluje dyskusję na te-mat jakości i skuteczności pomocy rozwojowej. W marcu 2011 r. przyjęto document A New Responses to the Changing Neighbougrhood. A Review of the European Neigh-

bourhood Policy, w której uwidoczniona jest wola UE umocnienia demokracji, dobre-go rządzenia i praw człowieka w regionie południowego i wschodniego sąsiedztwa oraz zwiększenia transferu środków pomocowych za pośrednictwem organizacji spo-łeczeństwa obywatelskiego43. Przewiduje się, że na działania zewnętrzne, w tym roz-wojowe, Unii w latach 2014–2020 przeznaczonych będzie 96,2 mld EUR, co stanowi 6,8% budżetu ogólnego Unii. Na kluczowy z punktu widzenia globalnego rozwoju Instrument Współpracy Rozwojowej (DCI) ma być przeznaczone 23,3 mld EUR, zaś na nowy Europejski Instrument Sąsiedztwa (ENI) – 18,2 mld EUR. Europejski Fun-dusz Rozwoju wciąż ma pozostać poza budżetem ogólnym Unii, a w latach 2014–2020 ma on dysponować kwotą ponad 34,2 mld EUR44. Eksperci jednak wskazują, że nie chodzi tylko o pieniądze ale także o „otwarcie się na społeczeństwa” i położenie naci-sku na oddolną demokrację45. Ponadto należy pamiętać, że pomoc rozwojowa i huma-nitarna jest „europejskim alibi”, które pozwala unikać większego zaangażowania w wiązaniu państw wschodnich z Europą, co może nastąpić tylko w perspektywie wsparcia ich reform, nawet kosztem pogorszenia relacji z Rosją. Podstawą jest zatem stworzenie dogodnych warunków dla inwestycji zagranicznych przedsiębiorstw euro-pejskich na rynkach wschodnich.

41 J.S. Nye Jr., wyd. cyt., s. 89. 42 K. Pełczyńska-Nałęcz, wyd. cyt., s. 6. 43

A New Responses to the Changing Neighbougrhood. A Review of the European Neighborhood

Policy, Brussels, 25 May 2011, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com_11_303_en.pdf [12.01.2014]. 44

Raport. Polska pomoc rozwojowa, Grupa Zagranica, Warszawa 2011, s. 12, http://zagranica. org.pl/images/stories/PublikacjeGZ/monitoring/Raport_Polska_wspolpraca_rozwojowa_2011_Grupa_Zagranica.pdf [10.10.2012].

45 K. Pełczyńska-Nałęcz, wyd. cyt., s. 6.


127

Konkluzje Konflikty zbrojne determinują politykę bezpieczeństwa państw regionu, które

poszukują „silniejszych” sojuszników zewnętrznych, aby zrównoważyć niebezpie-czeństwo ze strony sąsiadów. Dlatego też Armenia oczekuje poparcia od Rosji, natomiast Gruzja od USA (NATO) oraz Unii Europejskiej. Mołdawia od kilku lat mocno stawia na integrację europejską chcąc zbalansować pozycję Rosji oraz roz-wiązać konflikt w Naddniestrzu. W Unii Europejskiej wzrosła świadomość wy-zwań i zagrożeń istniejących w Europie Wschodniej i na Kaukazie Południowym a co za tym idzie pojawił się postulat sprawdzenia zdolności UE w zapobieganiu i regulowaniu konfliktów zbrojnych.

Bezpieczeństwo „wspólnego sąsiedztwa” Unii Europejskiej i Rosji warunkuje wiele czynników, w tym oddziaływania tych dwóch „strategicznych partnerów”, przy czym pierwszy – Unia Europejska – występuje w roli stabilizatora, a drugi – Federacja Rosyjska dąży do utrzymania kontrolowanego stanu destabilizacji, aby mieć większy wpływ na sześć państw regionu. Dla UE liczą się takie wartości jak: demokracja, rządy prawa i rozwój społeczeństw obywatelskich. To w dłuższej perspektywie ma zapewnić rozwój gospodarczy i społeczny tych państw, które w przyszłości samodzielnie będą eliminować takie negatywne zjawiska jak: niele-galna migracja, przestępczość zorganizowana, terroryzm, handel bronią i ludźmi. Dla Rosji priorytetem jest utrzymanie tych państw w swojej strefie wpływów. Ważnym środkiem do realizacji tego celu pozostają „zamrożone konflikty”. W tej ostatniej sprawie Rosja utrzymuje swoje oddziały wojskowe w sześciu państwach regionu, decyduje o „odmrożeniu” konfliktów zbrojnych i ma wpływ na politykę bezpieczeństwa każdego z sąsiadów. Jako środki gospodarcze wykorzystuje różni-cowanie cen surowców energetycznych, embarga na ropę i gaz ziemny i sankcje handlowe (zakaz importu wina, warzyw, mięsa). Temu towarzyszy presja politycz-na, która działa ze zwiększoną siłą zważywszy na dostępność kanałów rosyjskiej telewizji i rosyjskich gazet w sąsiednich krajach.

Rosja silniej oddziałuje na obszar „wspólnego sąsiedztwa”, które dzieli z Unią Europejską. Unia jest wewnętrznie podzielona i niegotowa na spójną politykę wschodnią. W sytuacji kryzysu ekonomicznego i koncentracji uwagi europejskiej na innych regionach świata, Unia Europejska nie chce i nie ma możliwości efek-tywnego działania na rzecz bezpieczeństwa „wspólnego sąsiedztwa”. Stabilizacja regionu będzie zatem wypadkową czynników wewnętrznych w tych krajach i wpływu Rosji. Region ten może się stać wyzwaniem dla Europy XXI wieku, gdyż za Jose-phem Nye możemy powiedzieć, że postrzegana hipokryzja jest szczególnie koro-zyjna dla siły opierającej się na wartościach46.

46 J.S. Nye Jr., wyd. cyt., s. 89.

AGNIESZKA LEGUCKA

128

Bibliografia

A Secure Europe in a Better World, European Security Strategy, Brussels, 12 December

2003, http://www.consilium.europa.eu /uedocs/cmsUpload/78367.pdf, [12.02.2010].

Alieva Leila, EU and South Cauasus, “CAP Discussion Paper” December 2006. Asmus Ronald D., Mała wojna, która wstrząsnęła światem. Gruzja, Rosja i przeszłość

Zachodu, Res Publica Nova, Warszawa 2010. Barseghyan Kristine, Karaev Zainiddin, Playing Cat-and-Mouse: Conflict and Third-Party

Mediation in Post-Soviet Space, “The Online Journal of Peace and Conflict Resolution” 2004, No (6.1).

Borkowski Paweł J., Polityka sąsiedztwa Unii Europejskiej, Difin, Warszawa 2009. Cieślińska Joanna, Partnerstwo Wschodnie – miejsce wymiaru wschodniego w Europejskiej

Polityce Sąsiedztwa, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2009, nr 3, Wydział Nauk Poli-tycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, Poznań 2009.

Ciupiński Andrzej, Realizacja Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE na obszarze

poradzieckim [w:] Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka poświęcona pamię-

ci prof. Kazimierza Malaka, Bryc A., Legucka A., Włodkowska-Bagan A. (ed.), Difin, Warszawa 2011.

Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on strengthening the European Neighbourhood Policy (2006), Brussels, 4 December 2006, COM(2006)726 final, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com06_726_en.pdf, [12.12.2012].

COUNCIL JOINT ACTION 2006/121/CFSP, http://www.consilium.europa.eu/uedocs /cmsUpload/l_04920060221en00140016.pdf

COUNCIL JOINT ACTION 2008/736/CFSP of 15 September 2008 on the European Union Monitoring Mission in Georgia, EUMM Georgia, “Official Journal of the European Union”, L 248/26, 17.9.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:L:2008:248:0026:0031:EN:PDF, [12.01.2012].

European Neighborhood Policy STRATEGY PAPER, COMMUNICATION FROM THE

COMMISSION, Brussels, 12.5.2004, COM(2004) 373 final, (źródło, URL < http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/ strategy_paper_en.pdf>, wrzesień 2007).

European Union’s Border Mission to Moldova and Ukraine – Declaration by the Presidency of

the European Union – Odessa, Ukraine, 30 November 2005, Brussels, 30 November 2005 15178/05 (Presse 334), http://www.eubam.org/files/0-99/79/Presidency_Declaration.pdf, [27.02.2008]; http://www.eubam.org/en/, [12.01.2011].

Falkowski Maciej, Problemy bezpieczeństwa na Kaukazie Południowym [w:] Legucka Agnieszka, Malak Kazimierz (red.), Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa na obszarze

WNP, Rytm, Warszawa 2008, s. 162. Helly Damien, EUJUST Themis in Georgia: an ambitions bet on rule of law, in: Nowak

Agnieszka (ed.), Civilian Crisis Management – The EU Way, “Challiot Paper” June 2006, No 90, EUISS, Paris, p. 87–102.

Jeong Ho-Won, Conflict Management and Resolution. Introduction, Routledge, New York 2010.

Jonson Lena, Keeping the Peace in the CIS. The evolution of Russian Policy, “Discussion Paper” 1999, No 81, The Royal Institute of International Affairs, London.

Kapuśniak Tomasz, Wymiar Wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej.

Inkuzja bez członkostwa, „Zeszyty Natolin” 2010, Centrum Natolińskie, Warszawa.


129

Казимиров В. Н., Мир Карабаху. Посредничество Росcии в урегулировании нагорно-карабахского конфликта, Международные отношения, Москва 2009.

Konończuk Wojciech, Rodkiewicz Witold, Czy Naddniestrze zablokuje integrację europej-

ską Mołdawii, „Komentarze OSW”, 23.10.2012. Kriesberg Louis, Dayton Bruce W., Constructive Conflicts: From Escalation to Resolution,

Rowman & Littlefield, Plymouth 2011. Legucka Agnieszka, Geopolityczne uwarunkowania i konsekwencje konfliktów zbrojnych

na obszarze poradzieckim, Difin, Warszawa 2013. Legucka Agnieszka, Polityka wschodnia Unii Europejskiej, AON, Warszawa 2008. Legucka Agnieszka, Wyścig zbrojeń na Kaukazie Południowym, [w:] Bryc A., Legucka A.,

Włodkowska-Bagan A. (red.), Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka po-

święcona pamięci prof. Kazimierza Malaka, Difin, Warszawa 2011. Lynch Dov, Russia faces Europe, “Challiot Paper” May 2003, No 60. Malak Kazimierz, Czynnik wojskowy w polityce zagranicznej Federacji Rosyjskiej (1991–

2000). Rozprawa habilitacyjna, „Zeszyty Naukowe AON” 2001, Dodatek specjalny. Matusiak Marek, Gruzińskie wybory. Między silnym państwem a demokracją, „Punkt Wi-

dzenia OSW” 2012. Popescu Nicu, Wilson Andrew, Polityka Unii Europejskiej i Rosji wobec wspólnych sąsia-

dów, Fundacja Batorego, Warszawa 2010. Raport. Polska pomoc rozwojowa (2011), Grupa Zagranica, Warszawa,

http://zagranica.org.pl/images/stories/PublikacjeGZ/monitoring/Raport_Polska_wspolpraca_rozwojowa_2011_Grupa_Zagranica.pdf, [10.10.2012].

Sagramoso D., Russian peacekeeping policies [w:] J. Mackinlay, P. Cross (red.), Russian

peacekeepers: The paradox of Russian peacekeeping, United Nations University Press, Tokyo–New York–Paris 2003.

Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Balcerowicz Bolesław i inni Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2002.

Sokolov Alexander, Russian Peace-keeping Forces in the Post-Soviet Area [w:] Kaldor Mary, Vashee Basker (red.), Reconstructing the Global Military Sector, PINTER, Lon-don–Washington 1997.

Steward J. Emma, EU Conflict Management in the South Caucasus: A Premilinary Analy-sis, University of Nottingham, 22–23 November 2007, http://www.nottingham.ac.uk/ shared/shared_icmcr/ Docs/stewart.pdf, [23.02.2010].

Strachota Krzysztof, Gruzja na wojnie z Rosją, „Tydzień na Wschodzie OSW”, 19.08.2009. Trenin Dmitrij, Russia – EU Partnership: Grand Vision and Practical Steps, “Russia on

Russia”, Issue 1, Moscow School of Political Studies and Social Market Foundation, Moscow 2000.

Wall J.A., Callister Jr. R.R., Conflict and Its Management, “Journal of Management” 1995, Vol. 21, No. 3.

Włodkowska Agata, Polityka Federacji Rosyjskiej wobec obszaru Wspólnoty Niepodle-

głych Państw, Adam Marszałek, Toruń 2007. World Fact Book, (źródło URL: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-

factbook/ marzec 2011). Zięba Ryszard, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Wy-

dawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007. Żerko Stanisław, Niemcy wobec konfliktu w Gruzji (sierpnień 2008), „Biuletyn Instytutu

Zachodniego” 2008, nr 1.

AGNIESZKA LEGUCKA

130

CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU–RUSSIA SHARED

NEIGHBOURHOOD. BETWEEN SOFT AND HARD POWER

Abstract

The goal of this study is to analyse the involvement of the EU and Russia in conflict

management in their ‘shared neighbourhood’, i.e. the six East European and South Cauca-

sus countries (Belarus, Moldova, Ukraine, Armenia, Azerbaijan and Georgia). Due to the

broad understanding of conflict management, which may relate to political, economic,

ethnic and armed conflicts, this analysis will focus on managing only the latter. In the case

of the discussed region, this means the conflicts in: Transnistria, Nagorno-Karabakh,

Abkhazia and South Ossetia, including the August 2008 war between Georgia and Russia.

The comparison of the EU and Russian armed conflict managing actions allows for deter-

mining the efficiency of soft and hard power used by these two international actors. The

European Union received the 2012 Nobel Peace Prize for having contributed to the ad-

vancement of peace and reconciliation, democracy and human rights. Therefore, it seems

important to answer the following question: Can its experience benefit the EU in managing

the post-Soviet region?

Key words – conflict management, armed conflict, soft power, hard power The shared neighbourhood of the European Union and the Russian Federation

covers an area of over 1,031,114 km2, made up of European countries: Ukraine (603,628 km2), Belarus (207,600 km2), Moldova (33,843 km2), and Caucasus countries: Georgia (69,700 km2)1, Armenia (29,743 km2) and Azerbaijan (86,600 km2)2. Identification of the six countries in the ‘shared neighbourhood’ is based on several notions. Firstly, these countries are covered by the Eastern Partnership, i.e. a part of the European Neighbourhood Policy (2004), which is conducted by the EU and dedicated to special relations with the eastern region. In European Union documentation, these countries are treated as a group, and specific standards of conduct towards them and mechanisms for cooperation are accepted. Secondly, these countries will not join the EU in the near future, which means that they will constitute the external area surrounding the EU and Russia and this, in turn, will make the external security of both the EU and Russia dependent upon their internal situation, and political and economic stability. Thirdly, these countries are characterised by low stability and they generate problems and threats,

1 Because of Russia’s takeover of Abkhazia and South Ossetia, Georgia has actual control over

57,250 km2 of its territory. See more A. Legucka, Geopolityczne uwarunkowania i konsekwencje

konfliktów zbrojnych na obszarze poradzieckim, Difin, Warszawa 2013, s. 87. 2 World Fact Book, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook, [13.03.2011].

CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU–RUSSIA SHARED NEIGHBOURHOOD…

131

which underly the calls necessitating the need for cooperation between the EU and Russia in the shared neighbourhood in order to eliminate dangers, among others those related to solving ‘frozen conflicts’ in the post-Soviet area. We can make a hypothesis that the European Union has a policy based on values and attraction, or soft power. The Russian Federation leans more heavily towards post-Soviet hard power, where it manages international relations by threats and payments for governing relations between states using, amongst others, ‘frozen conflicts’ in the region. This raises the question of the effectiveness of the foreign and security policies of both entities and their operating strategies in the post-Soviet countries in armed conflict management.

Conflict management – Russia and EU approach According to a general definition, a conflict is a process in which one party

perceives that its interests are being opposed or negatively affected by another party3. Conflict is manifested through adversarial social action, involving two or more actors with the expression of differences often accompanied by intense hostilities. Most significantly, protracted conflict arises from a failure to manage the antagonistic relationship4. A special kind of conflict involves force being used by both parties to the conflict.

Armed conflicts in the ‘shared neighbourhood’ of Russia and the EU emerged during the disintegration of the USSR, when parts of former Soviet republics began to claim independence. This is when Nagorno-Karabakh, South Ossetia, Abkhazia and Transnistria decided to form independent states, thus infringing on the territorial integrity of Azerbaijan, Georgia and Moldova - all states with international recognition. The parties on both sides of these conflicts (all with both an ethnic and political nature) were trying to solve these situations by themselves, but the management process was joined by ‘third parties’: Russia, Iran, Turkey, CIS and other international organizations such as the UN and the OSCE, and recently also the EU. The questions that arise from this concerns the reasons for Russia to allow the EU to participate in managing these conflicts and the opportunities and limitations faced by a Europe which aspires to lead the security policy in its nearest neighbourhood.

3 J.A. Wall, Jr. R.R. Callister, Conflict and Its Management, “Journal of Management” 1995,

Vol. 21, No. 3, s. 517; Ho-Won Jeong, Conflict Management and Resolution. Introduction, Routledge, New York 2010, s. 243. L. Kriesberg, B.W. Dayton, Constructive Conflicts: From

Escalation to Resolution, Rowman & Littlefield, Plymouth 2011, s. 428; B. Balcerowicz i in., Wydanie drugie, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2002, p. 87-90; J.S. Nye, Konflikty

międzynarodowe. Wprowadzenie do teorii i historii, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s. 6-30.

4 Ho-Won Jeong, op. cit., s. 3.

AGNIESZKA LEGUCKA

132

The discussed subject shall require the analysis of the conflict management approaches adopted by Russia and the EU and their implemented strategy for the counties - Armenia, Azerbaijan, Georgia and Moldova - which have directly experienced armed conflicts. Among many approaches towards conflict

management, there are also actions undertaken by third parties, in this case by Russia and the EU5. Such actions basically mean the involvement, at every possible stage of an armed conflict, of an external actor who works to ensure early warning, preventive diplomacy, the limitation of military actions until the armed conflict ends, and to prevent a renewed outbreak, which is referred to as post-conflict peace building.

Only towards the end of the 1990s did the EU accept the responsibility for managing armed conflicts institutionally and legally under its European Security and Defence Policy – ESDP (since the Lisbon Treaty – the Common Security and Defence Policy – CSDP). However, European countries have participated much earlier in promoting peace through diplomacy and spreading values such as democracy, the rule of law, human rights; and providing development assistance and humanitarian aid; and supporting local governments and NGOs6. The support of the EU in managing armed conflicts usually takes an official and transparent form and, which is very important, it is in line with the international peacekeeping requirements that assume neutrality and the favouring of neither of the conflicting parties. The European Union has extensive experience in conducting peace operations and building post-conflict stabilization, which can be somewhat ironically referred to as ‘the Americans making the mess, the Europeans cleaning it up.’ But in the majority of the UN, WEU, OSCE and NATO missions, the post-conflict peace building was indeed done by soldiers, police officers, officials and observers from Europe. In 2012, the European Union received the Nobel Peace Prize for having contributed to the advancement of peace and reconciliation, which was supposed to be an incentive for further work in this field. The goal of the EU in managing armed conflicts in the post-Soviet area is the creation of widely understood stabilization in the neighbourhood in order to eliminate the dangers associated with the prolonging of the ‘frozen conflicts’: socio-economic degradation, growth in organized crime, refugees, illegal migration, contraband, trafficking in arms and humans, poverty and diseases. The document concerning the strengthening of the ENP in 2006 reads as follows: ‘These are not only our

5 K. Barseghyan, Z. Karaev, Playing Cat-and-Mouse: Conflict and Third-Party Mediation in

Post-Soviet Space, “The Online Journal of Peace and Conflict Resolution” 2004, No (6.1), s. 192-209; L. Jonson, Keeping the Peace in the CIS. The evolution of Russian Policy, “Discussion Paper RIIA” 1999, No. 81, s. 13; D. Sagramoso, Russian peacekeeping policies [w:] J. Mackinlay, P. Cross (red.), Regional peacekeepers: the paradox of Russian peacekeeping, United Nations University Press, Tokyo – New York – Paris 2003, s. 117-130.

6 N. Singh, Governance Mechanisms in Divided Societies: Learning From and Using Global

Experience [w:] C.H. Grant, R.M. Kirton (red.), Governance conflict analysis and conflict resolution, Ian Randle Publishers, Kingston 2007, s. 3-6.


133

neighbours’ problems. They risk producing major spillovers for the EU, such as illegal immigration, unreliable energy supplies, environmental degradation and terrorism’ and confirms that the EU is ‘being more active in addressing frozen conflicts (…). The EU needs to be more active, and more present, in regional or multilateral conflict-resolution mechanisms and in peace-monitoring or peace-keeping efforts”7. This is augmented by the economic interests of Europe, securing its foreign investments and tapping into the energy potential of the Caspian Sea.

During the Soviet era the Russians did not gain the necessary experience in the conducting of UN peace operations8. After the collapse of the USSR a new area of armed conflict management in the form of peace-keeping missions has been called ‘mirotworciestvo’, or the creation of peace. It covers a wide range of activities – from political mediation to military operations undertaken in order to achieve peace by force. The most characteristic features of Russian peace missions are: the ability to enter into the conflict zone before the cessation of hostilities, and the inclusion of peacekeeping troops of both conflicting parties or the CIS countries, ensuring Russia obtains greater legitimacy as a promoter of peace and avoiding allegations of interfering in the internal affairs of post-Soviet states9. What distinguishes the Russian conflict management concept of using peace missions from the European one is a lack of neutrality towards the conflicting parties. The Russians often supported the weaker - the separatists - against stronger countries in the region: Azerbaijan, Georgia and Moldova. Thanks to the ‘frozen conflicts’, Russia can influence the post-Soviet geopolitics of the region. Because of their limited efficiency in promoting peace, the goal of Russian operations have become not so much a solution to the armed conflicts as rather maintaining the status quo. Russia uses both official and unofficial channels to influence the development of the situation, making its actions less transparent. It should also be noted that in Russia the decisions relating to conflict management have been made at various political, administrative and military levels, which sometimes makes it difficult to determine the clear position of Russia10. As a result, the Russian Federation has become the most important stabilizing factor inhibiting the outbreak of hostilities in post-Soviet countries, having at the same time its own political, military and economic interests in the region - so it becomes a ‘party to the conflict’.

7 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on strengthening

the European Neighbourhood Policy (2006), Brussels, 4 December 2006, COM(2006)726 final, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com06_726_en.pdf, [12.12.2012].

8 A. Sokolov, Russian Peace-keeping Forces in the Post-Soviet Area, [w:] M. Kaldor, B. Vashee (red.), Reconstructing the Global Military Sector, PINTER, London-Washington 1997, chapter 8.

9 K. Malak, Czynnik wojskowy w polityce zagranicznej Federacji Rosyjskiej (1991–2000). Rozprawa habilitacyjna, „Zeszyty Naukowe AON” 2001, Dodatek specjalny, s. 99.

10 L. Jonson, op. cit., s. 3.; A. Legucka, Geopolityczne…, op. cit., s. 311-322.

AGNIESZKA LEGUCKA

134

Russia conflict management There have been several armed conflicts in the ‘shared neighbourhood’ of the

EU and Russia. At the turn of the 1980s and 1990s conflicts arose in Nagorno-Karabakh, Abkhazia and South Ossetia and Transnistria. They all underwent similar phases: eruption, and then a ‘freezing’ in the form of a truce and the creation of quasi-states that are not recognized by the international community. Then, two of these conflicts were ‘unfrozen’: in South Ossetia and Abkhazia which, in August 2008, were transformed into the Georgian-Russian war. According to some, there is a considerable possibility of the conflict in Nagorno-Karabakh escalating into another international conflict. A renewed outbreak of hostilities is indeed highly probable, especially when you look at the ‘arms race’ in the South Caucasus11.

Russia had an impact on the course of each of these conflicts in the CIS area. In the first phase of the conflict, when the military action took place, the Russians supplied weapons and soldiers (sometimes mercenaries) and offered military advice and support – military and diplomatic activities were conducted in parallel. It must be stressed that, during the intensive armed operations in the early 1990s, the decision-making process in Russia was highly distributed. Government agencies, the president, the parliament, the ministries of foreign affairs and of defence, the army, including officers and soldiers in units distributed throughout the former USSR territories, all had a say in the process. Mainly owing to the support of the latter, the separatists obtained the necessary military provisions for conducting military operations. In Transnistria, the separatists’ success was determined by the 14th Soviet Army; in Abkhazia and South Ossetia weapons were obtained from local military units; and in Nagorno-Karabakh the separatists were supported by Armenia, itself probably being armed by Russia. At the same time Russia sought international partners to have them recognize the CIS as an organization ensuring regional security and building peace and stabilization. Lena Jonson claims that, in the first phase, Russia attempted to present itself as a co-organizer of regional security. The country was ready not only to participate in peace operations all over the world, but also to transfer the responsibility for the security of the southern frontier of the former USSR to the UN and the CSCE12. An important motive was to secure the financial support necessary for conducting peace operations in the ‘near abroad’. But the UN and the CSCE (later OSCE) limited themselves to supporting Russian operations, not wanting to send peacekeeping missions into regions of conflict, but merely monitoring Russian operations. In Abkhazia, an observer mission was undertaken by the UN

11 A. Legucka, Wyścig zbrojeń na Kaukazie Południowym [w:] A. Bryc, A. Legucka,

A. Włodkowska-Bagan (red.), Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka poświęcona pamięci

prof. Kazimierza Malaka, Difin, Warszawa 2011, s. 233-249. 12 L. Jonson, op. cit., s. 9.


135

(UNOMIG), in South Ossetia and Transnistria by the CSCE/OSCE, and in Nagorno-Karabakh the peace process was coordinated by the CSCE/OSCE Minsk Group13. The goal laid down in the mandates of these missions that of conducting negotiations aimed at solving the conflicts - with the parties’ interests decidedly at odds - has not yet been achieved.

In the second phase, after the cessation of military operations, Russia took the role of the main mediator and guarantor of the truce agreements and had success in forcing both parties to the negotiating table. In June 1992, an agreement was signed in Dagomys to end the South Ossetia conflict. The agreement set forth the formation of a peacekeeping force that included the South Ossetian, North Ossetian, Russian and Georgian battalions. In July 1992, the Transnistrian conflict was brought to an end. As a result, a security zone was established and a Joint Control Commission composing of three parties: Moldova, Russia, and Transnistria. Russia was named the ‘trust guarantor’14. In 1994, Russia proposed an initiative to send CIS peacekeeping forces to Abkhazia (in reality these were predominantly Russian forces) to secure the truce agreed in December of the previous year. Also, in May 1994 a truce was signed between Armenia and Azerbaijan in Nagorno-Karabakh. However, owing to the lack of proper agreement between the two parties, no peace forces were sent into the region of the conflict. After the ending of hostilities in the border region of the former Soviet Union, Russia’s position as a regional leader was much in demand and it could shape a required regional order promoting Russia’s soft power. However, it became clear that Russia may gain more by using hard power, or a position of strength, by maintaining quasi-states and not ending any conflict with a peace treaty. Between the end of 1992 and 1996 Russia changed into an intervening military power that maintains no guidelines or standards set forth in the UN’s system of peace operations. Russian peace-building activity developed outside of the UN’s system and norms. Russia was deeply involved in solving conflicts, although an international audience highly doubted its solely peaceful intentions and questioned the impartiality of its actions15.

In the third phase, when the ‘conflict freezing’ occurred, Russia was still using diplomatic means and its military presence in order to guarantee the status quo of relative stability. Simultaneously, the constant monitoring of the situation by the Russian Federation prevented a final solution to any given conflict. As a result, the separatists in the CIS countries, counting on Russia’s help, hardened their negotiating position. For many years Russia, anxious about its own areas with separatist tendencies (Chechnya) gaining strength, had not recognized any of these quasi-states. The ‘frozen conflicts’ provided a natural guarantee of Russia’s

13 В.Н. Казимиров, Мир Карабаху. Посредничество Росcии в урегулировании нагорно-

карабахского конфликта, Международные отношения, Москва 2009, s. 30-31. 14 L. Jonson, op. cit., s. 10. 15 D. Sagramoso, op. cit., s. 13.

AGNIESZKA LEGUCKA

136

influence over the situation in Armenia, Azerbaijan, Georgia and Moldova. At the OSCE summit in Istanbul in 1999, Russia committed to withdraw its forces and military equipment from Georgian and Moldovan territories. From 2005 to the end of 2007, it withdrew its forces from military bases in Georgia, but most of them were simply transferred to Armenia. However, the commitments concerning the separatist Transnistria Republic were not kept.

The fourth phase was to ‘unfreeze’ the armed conflicts in the South Caucasus, which was influenced by the Georgian ‘Rose Revolution’ in 2003, the bold demands of the President of Georgia, Mikheil Saakashvili, on the recovery of territorial integrity, in what was supposed to help support the modernization of the Georgian army by the Americans, and the growing military budgets of countries in the region (mainly Azerbaijan, which proclaimed the desire to reclaim the Nagorno-Karabakh). The support of the West, in the form of including the South Caucasus countries in the EU's European Neighbourhood Policy in 2004 and the announcement to invite Georgia to NATO in April 2008, was treated as a threat towards the regional position and political, military and economic interests of Russia. After a series of incidents and provocations, Russia (1) conducted direct attacks on military targets in Georgia - a helicopter attack on Georgian facilities in Kodoria and a missile strike on a radar station in 2007, involving numerous provocations of Russian peacekeeping forces in the conflict area; (2) established a communication and economic blockade of Georgia from 2006, (3) attempted to play off the internal conflicts in Georgia in 2007/2008; there has been an outbreak of a new armed conflict16. After the attacks of the Georgian forces on the South Ossetia capital - Tskhinvali - on 7/8th August 2008, Russia stepped in to ‘protect Russian citizens’ in South Ossetia and, then, in Abkhazia, and the Russian army marched into Georgia, occupying strategic points and dividing this rebellious republic from the main country. On 26th August 2008, Russia officially recognized the independence of South Ossetia and Abkhazia, thus confirming it is able to ‘unfreeze’ a situation of armed conflict in the Commonwealth of Independent States region when not in its favour. However, by using force, Russia has weakened its soft power. No CIS member has recognized the independence of Abkhazia and South Ossetia, which is contrasted with the recognition given by the West to Kosovo’s independence in February 2008.

European Union conflict management The Russian involvement in the east neighbourhood area contrasts vividly with

the approach adopted by the European Union, reluctant to openly act against Russia and internally divided. For years the EU has not been paying much attention to solving conflicts in the area, partly because some European countries feared the

16 K. Strachota, Gruzja na wojnie z Rosją, „Tydzień na Wschodzie OSW”, 19.08.2009.


137

reaction of Russia and accept its special position as the peace guarantor in the region. The importance of external security became a relevant factor only after the enlargement of the European Union. The European Security Strategy of 13th December 2003 reads: ‘The post-Cold War environment is one of increasingly open borders in which the internal and external aspects of security are indissolubly linked (...). The integration of acceding states increases our security but also brings the EU closer to troubled areas. Our task is to promote a ring of well-governed countries to the East of the European Union and on the borders of the Mediterranean with whom we can enjoy close and cooperative relations’17.

The European Union did not participate in any armed conflict in the eastern neighbouring countries but it did, on several occasions, act as a mediator or advisor. It has involved itself relatively late with managing conflicts in the CIS region. Its role was fulfilled by Russia, Ukraine, the UN and the OSCE. This situation changed with the enlargement of the European Union and the establishment of the European Security and Defence Policy18. In the documents of the EU there is defined the neighbourhood of its interests, including the announcements of ‘the fight against terrorism and the proliferation of weapons of mass destruction, as well as abidance by international law and efforts to achieve conflict resolution’19. The authors of these documents have especially studied the recommendations of Professor Joseph Nye, who claimed that a precisely defined national interest may be a factor attracting others through the promise of economic help or work for peace. In order to build a contact platform with the new ‘ring of friends’ in the neighbourhood, the EU claimed that ‘the privileged relationship with neighbours will build on a mutual commitment to common values principally within the fields of the rule of law, good governance, the respect for human rights, including minority rights, the promotion of good neighbourly relations, and the principles of market economy and sustainable development’ (European Neighbourhood Policy. Strategy Paper, 2004). But at the same time it must be noted that, although the political values may be a strong source of attraction, it is not enough to believe in them (Nye, 2007, p. 89). What is important is the third element of soft power - that is, the conducted foreign policy. When the ideas and values are not transferred into practice, or when double standards are used, then the power based on values loses its attraction and becomes a subject of criticism. In the case of the European Union, a state of self-complacency is dangerous when concerning the setting of goals and strategies without reflecting on the efficiency of its policies.

17

A Secure Europe in a Better World, European Security Strategy, Brussels, 12 December 2003, http://www.consilium.europa.eu /uedocs/cmsUpload/78367.pdf, [12.02.2010].

18 Based on the Lisbon Treaty that came into force in December 2009, the European Security and Defence Policy was renamed as the Common Security and Defence Policy.

19 European Neighbourhood Policy. Strategy Paper, Communication from the Commission,

Brussels, 12.05.2004, COM(2004) 373 final, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/strategy_ paper_en.pdf, [23.03.2010].

AGNIESZKA LEGUCKA

138

In 2003, the practical phase of the ESDP began. The first EU missions were sent to the Balkans, but the ‘natural’ target area for stabilizing operations seemed to be the post-Soviet territories20. In September 2003, the European Union was officially invited to participate in the negotiations concerning the Transnistrian conflict. The ‘frozen conflict’ in Transnistria was a problem for European security because of, amongst other things, the lack of international control over this small territory, sometimes earning the name ‘black hole’, creating perfect conditions for the illegal trade in cigarettes, alcohol, weapons, people and organs. At the request of the presidents of Ukraine and Moldova in June 2005, the European Union created a special training-control border assistance mission which was tasked with supporting the border and customs services of these countries21. The goal of this mission was to combat smuggling, trafficking and customs fraud taking place on the border, especially its Transnistrian part, and to conduct training and provide support for customs. Experts from the EU provided support and advice in the organization of the border control. The final declaration stated that ‘the EU hopes that the mission will contribute to wider efforts to find a viable and sustainable solution to the Transnistria conflict’22.

Since 2001 the place of the EU’s greater involvement was the South Caucasus. the EU has upgraded its political visibility in the South Caucasus. On 7 July 2003 the EU Special Representative for the South Caucasus (EUSR) was appointed. This role was given to Heikki Talvitie (2003/496/CFSP), whose tasks were, among other things, to contribute to the prevention of conflicts, and to prepare the return of peace to the region and assist in conflict resolution with the OSCE and UN. Initially, the EU supported Georgia’s efforts towards solving the Abkhazia and South Ossetia conflicts, but only through the OSCE and the UN23. The ‘Rose

20 A. Ciupiński, Realizacja Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE na obszarze

poradzieckim [in:] Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka poświęcona pamięci prof.

Kazimierza Malaka, op. cit., s. 233-249; D. Lynch, Russia faces Europe, “Challiot Paper” 2003, May 2003, No 60, s. 87-90; N. Popescu, A. Wilson, Polityka Unii Europejskiej i Rosji wobec wspólnych

sąsiadów, Fundacja Batorego, Warszawa 2010. 21 The inauguration ceremony took place in Odessa on 30th November 2005, but the actual start

of the operation was delayed until the 1st December 2005. 22

European Union’s Border Mission to Moldova and Ukraine - Declaration by the Presidency of the

European Union - Odessa, Ukraine, 30 November 2005, Brussels, 30 November 2005 15178/05 (Presse 334), http://www.eubam.org/files/0-99/79/Presidency_Declaration.pdf, [27.02.2008]; http://www.eubam. org/en/, [12.01.2011].

23 Still, in 2000-2001 the EU supplied over EUR half-a-million worth of equipment for the Georgian border guards. This help was aimed at protecting unarmed OSCE observers by the Georgians, who monitored the border between Georgia, Chechnya and the Russian Federation. The EU’s contribution to the OSCE mission in Georgia successfully supported the functioning of Permanent Secretariats on the Georgian and South Ossetian sides under the emblem of the OSCE and facilitated meetings under the Joint Control Commission (JCC), which is the most important forum in the conflict-solving process. In June 2006, the EU extended its financial support for the OSCE mission. This support was supposed to finance the JCC meetings and conferences under the JCC name, and to partly cover the costs of running two Secretariats for one year. The financial reference amount was EUR 140,000. R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii

Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007, s. 178.


139

Revolution’ in Georgia in November 2003, and the inclusion of Georgia, Azerbaijan and Armenia into the European Neighbourhood Policy (2004) and Black Sea Synergy (2007), enforced a special sensitivity towards this region24. The EU confirmed its willingness to play a more active political role in the South Caucasus25. Under ESDP, the EU independently conducted a mission based on the joint action of the Council of the European Union of 28th June 2004 (2003/496/CFSP). A Rule of Law Mission, EUJUST-THEMIS, began operating on 15th July 2004 and lasted one year. It aimed at reforming the existing Soviet-type judicial system that was generating corruption and a lack of horizontal coordination of authorities. On 20th February 2006, the Council of the European Union extended the work of the EU Special Representative in the South Caucasus region. His mandate included, amongst other things, contributing to conflict prevention, helping in conflict solution, and intensifying dialogue between the EU and the main stakeholders in the region (2006/121/CFSP). It was Peter Semneby who served as EUSR for the South Caucasus until 28 February 2011, then it was Pierre Morel who served as EUSR during the crisis in Georgia until 31 August 2011 and then Philippe Lefort who served until 30 June 2013.

The greatest challenge in the eastern neighbourhood of the EU was the Georgian-Russian war in August 2008. The EU realized the importance of pulling countries out of their traditional sphere of influence and into the orbit of the West for the continent’s security. The Georgian-Russian war became a ‘catalyst’ for cooperation with the East, speeding up the discussion on the Eastern dimension of the ENP (Eastern Partnership). Simultaneously, the reaction to the Georgian-Russian war showed some discrepancies in the interpretation of the Georgian events, while the unequivocal expression of support for Georgia's territorial integrity from all European countries, in particular by Germany, made Moscow abandon its previous practice of playing on the pro- and contra-Russian feelings among the European Union members26. The differences among the Europeans did not concern the political support for Georgia, which was expressed in solidarity, but their response to the Russian action. Representing the then EU presidency, President Nicolas Sarkozy travelled to Moscow on 12th August 2008. He was able to negotiate a peace plan with the Russian President, Dmitry Medvedev, under which the parties: (1) committed to the non-use of force, (2) would permanently end all military actions, (3) would ensure free access to humanitarian aid,

24 On 11th April 2007, the European Commission adopted the communication titled Black Sea

Synergy – a new regional cooperation initiative. This was aimed at creating a political framework for various practical operations. The Commission set an ambitious goal – to contribute to solving conflicts in the South Caucasus, and to ensure additional means for solving problems underlying the ‘frozen’ conflicts.

25 D. Helly, EUJUST Themis in Georgia: an ambitions bet on rule of law [w:] Nowak Agnieszka (red.), Civilian Crisis Management – The EU Way, “Challiot Paper” June 2006, No 90, EUISS, Paris, s. 86.

26 S. Żerko, Niemcy wobec konfliktu w Gruzji (sierpnień 2008), „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2008, nr 1, s. 1-10.

AGNIESZKA LEGUCKA

140

(4) would allow Georgian forces to return to their permanent points of deployment; further more (5) Russian forces were to withdraw to the lines prior to the start of military operations but they would be entitled to introduce ‘additional security measures’, (6) international talks would commence concerning security in Abkhazia and South Ossetia. The agreement negotiated by Nicolas Sarkozy was brought to Tbilisi by the then American Secretary of State, Condoleezza Rice, and was accepted by Mikheil Saakashvili on 15th August, and on the day after that – by the President of Russia, Dmitry Medvedev27.

The obligations resulting from the agreement were only partly fulfilled by the Russians; the fighting was stopped but the Russian forces were not withdrawn from Abkhazia and South Ossetia, and the following days saw more military action on the territory of Georgia proper. There were rumours of ‘cleansing’ Ossetia of Georgian families. By this, Russia infringed on the first, second (until 2009) and fifth point of the Sarkozy-Medvedev agreement. Also, the access of international humanitarian aid was hampered. South Ossetia only received aid from Russia, and for the Georgian refugees it was available only in Georgia (Germany increased its aid to EUR 2 million)28. The fourth point concerned Georgia and was implemented. Also, the last sub-point has not been completed as it assumed the start of international negotiations on South Ossetia and Abkhazia. Although international talks did begin later in Geneva, on 26th August 2008 Russia officially recognized the independence of the two small states, announcing their support, including military support.

On 3rd September 2008, the European Parliament issued a resolution stating that ‘the European Neighbourhood Policy should be developed further and better adapted to the needs of the EU’s eastern partners’29. The EU then decided to independently send ca. 300 observers who were to control the security zones proposed in the Medvedev-Sarkozy agreement. On 1st October 2008, the European Union Monitoring Mission began operations, its goal being to monitor the borders of the security zone in the Abkhazia and South Ossetia region. Unarmed observers in light armoured vehicles labelled EUMM were to patrol their identified areas. The EU’s observers were deployed in four locations: the capital of Georgia - Tbilisi, in Gori near South Ossetia, Zugdidi near the Abkhazian border and the Black Sea port of Poti. The financial reference amount intended to cover the expenditure related to the mission was EUR 31 million (2008/736/CFSP)30. The basic limitation on the fulfilment of the mission’s task was the blockade of the EU

27 R.D. Asmus, Mała wojna, która wstrząsnęła światem. Gruzja, Rosja i przeszłość Zachodu, Res

Publica Nova, Warszawa 2010, s. 340-365. 28 S. Żerko, op. cit., s. 8. 29 L. Alieva, EU and South Cauasus, “CAP Discussion Paper” December 2006, s. 10-11. 30 COUNCIL JOINT ACTION 2008/736/CFSP of 15 September 2008 on the European Union

Monitoring Mission in Georgia, EUMM Georgia, “Official Journal of the European Union”, L 248/26, 17.9.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:248:0026: 0031:EN:PDF, [12.01.2012].


141

observers’ entrance into Abkhazia and South Ossetia. Also, in June 2009, Russia blocked the extension of the UN mission’s mandate in Abkhazia, and of the OSCE’s in South Ossetia. In this way, the European Union became the only international organization supervising the situation in Georgia and an important financial aid donor for the country’s redevelopment. For this, another EUR 500 million were allocated to Georgia, which nearly equalled the sum received by Georgia under various EU programmes from 1992 to 2005 (EUR 505 million)31. According to the World Bank, Georgia has received much more assistance in the years 2004–2009 - around USD 3.137 billion under the Official Development Assistance. These data do not cover all categories of aid, as well as a large part of the post-war aid package amounting to USD 4.5 billion32.

Through the conflict in Georgia Russia has achieved the main goal of its foreign policy. It helped to withdraw NATO and the Americans from this country replacing Western obligations in Georgia with EU stabilization. It has accelerated work on the Polish-Swedish proposal to strengthen the EU’s relations with the countries of that region33. The proposal of ‘eastern specialization’ in the framework of the European Neighbourhood Policy was eventually adopted as the Eastern Partnership project (EaP), officially established in May 2009.

Evaluation of the conflict management of Russia and the EU According to Dmitry Trenin ‘the Russians perceive the EU in opposition to

NATO: good West is Europe and the EU, evil West is America and NATO’34. This model might not fully reflect Russia’s attitude towards the EU, but after many years of distrust Russia has learnt to deal with this organization and, especially, to act on issues that it finds important by antagonizing individual European Union member states. The support received by Moscow during the rule of German chancellor Gerhard Schroeder and simultaneous anti-Russian statements by politicians from Poland and the Baltics helped Russia successfully utilize this strategy. The European Union can be efficient against Russia only when full solidarity of European interests is ensured, which was exemplified by the ‘Orange Revolution’ in Ukraine and the August war in Georgia. At the same time, the case

31 K. Pełczyńska-Nałęcz, Integracja czy imitacja? UE wobec wschodnich sąsiadów, „Prace OSW” 2011, s. 47, Georgia Strategy Paper, 2007-2013, s. 16

32 M. Matusiak, Gruzińskie wybory. Między silnym państwem a demokracją, „Punkt Widzenia OSW” 2012, s. 12.

33 J. Cieślińska, Partnerstwo Wschodnie – miejsce wymiaru wschodniego w Europejskiej Polityce

Sąsiedztwa, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2009, nr 3, Wydział Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, Poznań, s. 129-130; T. Kapuśniak Tomasz, Wymiar Wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej. Inkuzja bez członkostwa, „Zeszyty Natolin” 2010, Centrum Natolińskie, Warszawa.

34 D. Trenin, Russia – EU Partnership: Grand Vision and Practical Steps, “Russia on Russia”, Issue 1, Moscow School of Political Studies and Social Market Foundation, Moscow 2000, s. 106.

AGNIESZKA LEGUCKA

142

of Georgia makes one ponder Russian motives to join the EU peace process. For many years Georgia has been drawing nearer and nearer to Russia’s greatest rival, the USA. The growing position of the USA worried Moscow, especially in the context of the proposed expansion of NATO to include the Ukraine and Georgia35. By including the European Union in the peace talks and allowing its observers to enter into Georgia proper, Russia managed to remove the USA from the Georgian issue. Although the USA supported Georgia’s territorial integrity and sharply opposed Russia, it is the European Union who took over the responsibility for Georgia’s redevelopment and stabilization. However, the policy of fait accompli - epitomized by Russia’s recognition of Abkhazia and South Ossetia’s independence and the failure to keep all points of the Sarkozy-Medvedev agreement - showed the lack of instruments in Europe able to force compliance on Russia.

Examples of the EU’s involvement in conflict management in the shared neighbourhood show that Georgia has become the priority country, but, as the experts stress, ‘the idea of an ESDP missions in the former Soviet space should not lead to increasing tensions with Russia’36. This is confirmed by the case of Moldova, which for several years has been following the road of European integration but, due to the Transnistrian conflict, cannot secure enough support in the European countries which want to avoid the deterioration of their own relations with Russia. In the case of the Nagorno-Karabakh conflict, the EU has even less instruments at its disposal to influence the situation. There is no full EC delegation in the Azerbaijan capital, Baku, only a ‘Europa House’ information centre with one envoy. The EU has no presence in Karabakh or the surrounding occupied territories. Nevertheless, the EU has founded a wide range of economic and infrastructure tools in the regions. It can be partly explained by the unwillingness of the key parties – the government of Azerbaijan and Armenia – to seek EU assistance. The peace negotiations held by the OSCE Minsk Group are fragile and the opening of a new forum for discussion about the conflict could undermine this process. Unfortunately, the status quo is preferable to most actors than settlement of the dispute37.

What strengths does the European Union have? The biggest positive element of attraction and attractiveness of the European Union is its experience of integration, which stopped conflicts between Germany and France, improved the quality of life for inhabitants and secured them against totalitarianism, authoritarianism and extremism. The European Union is building its soft power on the values of respect, but, as Nye warns, (2007, p. 89) ‘the political values like democracy and human rights can be powerful sources of attraction, but it is not enough just to proclaim

35 This is reflected in the statement by W. Putin in the conference in Munich on 11th February 2007.

36 D. Helly, op. cit., s. 102. 37 E.J. Steward, EU Conflict Management in the South Caucasus: A Preliminary Analysis,

University of Nottingham, 22-23 November 2007, s. 8, http://www.nottingham.ac.uk/shared/ shared_icmcr/ Docs/stewart.pdf, [23.02.2010].


143

them (...) Perceived hypocrisy is particularly corrosive of power that is based on proclaimed values’38. European values strongly influence the consciousness of the societies of Eastern Europe but this element may be wasted, however, if the European Union does not open itself to the societies of the Eastern Partnership countries. This includes a clear and attractive strategic communication referring not to the concept of ‘neighbourhood’ but a united Europe, in which these countries do not necessarily have to be invited to join the EU, but which should offer certain European perspectives for the countries that are most advanced with their internal reforms39. Europe, facing demographic problems, will have to open itself to an inexpensive labour force from the East, which seems less ‘problematic’ in terms of cultural differences. On-going negotiations on visa simplification are the first step in this direction.

Moreover, the EU is the biggest donor of development assistance and humanitarian aid in the world, which increases its soft power with regard to the Eastern neighbourhood. The global economic crisis and recession which threatens many developed countries, traditionally generous donors of development aid, naturally stimulates the discussion concerning the quality and efficiency of development aid. In March 2011, a document entitled A New Responses to the

Changing Neighbourhood. A Review of the European Neighbourhood Policy was adopted, showing the EU’s will to strengthen democracy, good administration and human rights in the Southern and Eastern Neighbourhood, and enhance the transfer of aid through civic society organizations40. It is expected that EUR 96.2 billion, constituting 6.8% of the total budget of the European Union, will be allocated for external actions, including development ones, in 2014-2020. EUR 23.3 billion shall be allocated to the Developmental Cooperation Instrument (of key importance for global development), and EUR 18.2 billion for the new European Neighbourhood Instrument. The European Development Fund continues to remain outside the general budget of the European Union, and will amount to EUR 34.2 billion in 2014-202041. However, experts point out that it is not just about money but also about ‘the opening up of society’ and the emphasis on grassroots democracy (Pełczyńska-Nałęcz, 2011, p. 6). It should also be noted that development assistance and humanitarian aid is the ‘European alibi’ that allows the authorities to avoid deeper involvement in linking Eastern countries with Europe, which may

38 J.S. Nye Jr., op. cit., s. 89. 39 K. Pełczyńska-Nałęcz, op. cit., s. 6. 40 A New Responses to the Changing Neighbougrhood. A Review of the European

Neighborhood Policy, Brussels, 25 May 2011, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com_11_303_ en.pdf, [12.01.2014].

41 Raport. Polska pomoc rozwojowa, Grupa Zagranica, Warszawa 2011, s. 12, http://zagranica.

org.pl/images/stories/PublikacjeGZ/monitoring/Raport_Polska_wspolpraca_rozwojowa_2011_Grupa_Zagranica.pdf, [10.10.2012].

AGNIESZKA LEGUCKA

144

take the form only of supporting their reforms even at the cost of deteriorating relations with Russia. It is essential, therefore, to create favourable conditions for foreign investment of European companies in Eastern markets.

Summary Armed conflicts determine the security policy of the countries in the region that

seek ‘more powerful’ external allies in order to balance the threat posed by their neighbours. This is why Armenia expects Russia’s support, whereas Georgia relies on the USA (NATO) and the European Union. For several years, Moldova has been counting on European integration to balance the Russian position and solve the conflict in Transnistria. In the EU, there was an increase in awareness of the challenges and threats existing in Eastern Europe and the South Caucasus, resulting in a demand to prove the EU’s capability to prevent and manage armed conflicts.

The security of the ‘shared neighbourhood’ of the EU and Russia is determined by many factors, including the influence of these two ‘strategic partners’, with the first one - the EU - adopting the role of stabilizer, and the second one - the Russian Federation - striving to maintain a state of controlled destabilization in order to have a stronger influence on the six countries in the region. For the European Union, the values such as democracy, the rule of law and civic society development are important. This, in the long run, is to ensure the economic and social development of these countries which in the future will eliminate negative phenomena such as illegal migration, organized crime, terrorism, and trafficking in arms and humans. For Russia, the priority is to maintain the countries in its sphere of influence and ‘frozen conflicts’ remain an important tool in achieving this goal. In the latter case, Russia maintains its military presence in six of the region’s countries, determining the ‘unfreezing’ of armed conflicts, and has an impact on the security policy of each of its neighbours. As an economic means, Russia uses differentiating prices of energy resources, embargoes on oil and natural gas, and trade sanctions (bans on imports of wine, vegetables and meat). This is accompanied by political pressure, which works with increased strength given the availability of Russian TV channels and newspapers in neighbouring countries.

Russia strongly affects the area of the neighbourhood which it shares with the European Union. The EU is internally divided and not yet ready for a coherent policy towards the East. In a situation of economic crisis, and with European attention focused on other regions of the world, the European Union does not want to, and has not the means to, effectively work towards the security of the ‘shared neighbourhood’. The stabilization of the region will, therefore, be the result of internal factors in these countries and the influence of Russia. This region may


145

become a challenge for twenty-first century Europe as we can repeat, after Joseph Nye, that ‘perceived hypocrisy is particularly corrosive of power that is based on proclaimed values’42.

Bibliography

A Secure Europe in a Better World, European Security Strategy, Brussels, 12 December

2003, http://www.consilium.europa.eu /uedocs/cmsUpload/78367.pdf, [12.02.2010].

Asmus Ronald D., Mała wojna, która wstrząsnęła światem. Gruzja, Rosja i przeszłość Zachodu, Res Publica Nova, Warszawa 2010.

Alieva Leila, EU and South Cauasus, “CAP Discussion Paper” December 2006.

Barseghyan Kristine, Karaev Zainiddin, Playing Cat-and-Mouse: Conflict and Third-Party

Mediation in Post-Soviet Space, “The Online Journal of Peace and Conflict Resolution” 2004, No (6.1).

Borkowski Paweł J., Polityka sąsiedztwa Unii Europejskiej, Difin, Warszawa 2009.

Cieślińska Joanna, Partnerstwo Wschodnie – miejsce wymiaru wschodniego w Europejskiej

Polityce Sąsiedztwa, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2009, nr 3, Wydział Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, Poznań 2009.

Ciupiński Andrzej, Realizacja Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE na obszarze

poradzieckim, [w:] Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka poświęcona

pamięci prof. Kazimierza Malaka, Bryc A., Legucka A., Włodkowska-Bagan A. (ed.), Difin, Warszawa 2011.

Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on strengthening the European Neighbourhood Policy (2006), Brussels, 4 December 2006, COM(2006)726 final, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com06_726_en.pdf, [12.12.2012].

COUNCIL JOINT ACTION 2006/121/CFSP, http://www.consilium.europa.eu/uedocs /cmsUpload/l_04920060221en00140016.pdf

COUNCIL JOINT ACTION 2008/736/CFSP of 15 September 2008 on the European Union Monitoring Mission in Georgia, EUMM Georgia, “Official Journal of the European Union”, L 248/26, 17.9.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:L:2008:248:0026:0031:EN:PDF, [12.01.2012].

European Neighborhood Policy STRATEGY PAPER, COMMUNICATION FROM THE

COMMISSION, Brussels, 12.5.2004, COM(2004) 373 final, (źródło, URL < http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/ strategy_paper_en.pdf>, wrzesień 2007).

European Union’s Border Mission to Moldova and Ukraine - Declaration by the

Presidency of the European Union - Odessa, Ukraine, 30 November 2005, Brussels, 30 November 2005 15178/05 (Presse 334), http://www.eubam.org/files/0-99/79/Presidency_Declaration.pdf, [27.02.2008]; http://www.eubam.org/en/, [12.01.2011].

Falkowski Maciej, Problemy bezpieczeństwa na Kaukazie Południowym, [w:] Legucka Agnieszka, Malak Kazimierz (red.), Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa na obszarze

WNP, Rytm, Warszawa 2008, s. 162.

42 J.S. Nye Jr., op. cit., s. 89.

AGNIESZKA LEGUCKA

146

Helly Damien, EUJUST Themis in Georgia: an ambitions bet on rule of law, in: Nowak Agnieszka (ed.), Civilian Crisis Management – The EU Way, “Challiot Paper” June 2006, No 90, EUISS, Paris, p. 87-102.

Jeong Ho-Won, Conflict Management and Resolution. Introduction, Routledge, New York 2010.

Jonson Lena, Keeping the Peace in the CIS. The evolution of Russian Policy, “Discussion Paper” 1999, No 81, The Royal Institute of International Affairs, London.

Kapuśniak Tomasz, Wymiar Wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej.

Inkuzja bez członkostwa, „Zeszyty Natolin” 2010, Centrum Natolińskie, Warszawa. Казимиров В. Н., Мир Карабаху. Посредничество Росcии в урегулировании нагорно-карабахского конфликта, Международные отношения, Москва 2009.

Konończuk Wojciech, Rodkiewicz Witold, Czy Naddniestrze zablokuje integrację

europejską Mołdawii, „Komentarze OSW”, 23.10.2012. Kriesberg Louis, Dayton Bruce W., Constructive Conflicts: From Escalation to Resolution,

Rowman & Littlefield, Plymouth 2011. Legucka Agnieszka, Geopolityczne uwarunkowania i konsekwencje konfliktów zbrojnych

na obszarze poradzieckim, Difin, Warszawa 2013. Legucka Agnieszka, Polityka wschodnia Unii Europejskiej, AON, Warszawa 2008. Legucka Agnieszka, Wyścig zbrojeń na Kaukazie Południowym [w:] Bryc A., Legucka A.,

Włodkowska-Bagan A. (red.), Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka

poświęcona pamięci prof. Kazimierza Malaka, Difin, Warszawa 2011. Lynch Dov, Russia faces Europe, “Challiot Paper” May 2003, No 60. Malak Kazimierz, Czynnik wojskowy w polityce zagranicznej Federacji Rosyjskiej (1991-

2000). Rozprawa habilitacyjna, „Zeszyty Naukowe AON” 2001, Dodatek specjalny. Matusiak Marek, Gruzińskie wybory. Między silnym państwem a demokracją, „Punkt

Widzenia OSW” 2012. Popescu Nicu, Wilson Andrew, Polityka Unii Europejskiej i Rosji wobec wspólnych

sąsiadów, Fundacja Batorego, Warszawa 2010. Raport. Polska pomoc rozwojowa (2011), Grupa Zagranica, Warszawa,

http://zagranica.org.pl/images/stories/PublikacjeGZ/monitoring/Raport_Polska_wspolpraca_rozwojowa_2011_Grupa_Zagranica.pdf, [10.10.2012].

Sagramoso D., Russian peacekeeping policies, [w:] J. Mackinlay, P. Cross (red.), Russian

peacekeepers: The paradox of Russian peacekeeping, United Nations University Press, Tokyo-New York-Paris 2003.

Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Balcerowicz Bolesław i inni

Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2002.

Sokolov Alexander, Russian Peace-keeping Forces in the Post-Soviet Area, [w:] Kaldor Mary, Vashee Basker (red.), Reconstructing the Global Military Sector, PINTER, London-Washington 1997.

Steward J. Emma, EU Conflict Management in the South Caucasus: A Premilinary Analysis, University of Nottingham, 22-23 November 2007, http://www.nottingham.ac. uk/shared/shared_icmcr/ Docs/stewart.pdf, [23.02.2010].

Strachota Krzysztof, Gruzja na wojnie z Rosją, „Tydzień na Wschodzie OSW”, 19.08.2009. Trenin Dmitrij, Russia – EU Partnership: Grand Vision and Practical Steps, “Russia on

Russia”, Issue 1, Moscow School of Political Studies and Social Market Foundation, Moscow 2000.


147

Wall J. A., Callister Jr. R. R., Conflict and Its Management, “Journal of Management” 1995, Vol. 21, No. 3.

Włodkowska Agata, Polityka Federacji Rosyjskiej wobec obszaru Wspólnoty

Niepodległych Państw, Adam Marszałek, Toruń 2007. World Fact Book (źródło URL: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-

factbook/ marzec 2011). Żerko Stanisław, Niemcy wobec konfliktu w Gruzji (sierpnień 2008), „Biuletyn Instytutu

Zachodniego” 2008, nr 1. Zięba Ryszard, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej,

Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007.

JERZY TOMASZ LIMANOWSKI

148

„BRICS” JAKO KREATOR

BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM – ROLA

FEDERACJI ROSYJSKIEJ W ŚWIETLE KRYZYSU KRYMSKIEGO

dr inż. Jerzy Tomasz LIMANOWSKI Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

Abstract

In November 2001, an analyst at Goldman Sachs economist Jim O'Neill for group

of the four largest emerging markets with high economic potential has created the acronym

“BRIC”. These markets belong to the Federative Republic of Brazil , the Russian Federa-

tion, the Republic of India and the People's Republic of China. In February 2011, the group

was expanded to include South Africa, causing a change in the name of the group to

„BRICS”.

According to Goldman Sachs' forecasts, in the near future the world's economies,

in particular, equity markets will depend on the economic development of this group

of countries. In addition , in 2050 the total value of the BRICS economies will exceed the

value of the G-7 economies . Such predictions seem quite reasonable, taking into account

the fact that the BRICS countries have a significant amount of resources. For example,

China is a source of cheap labor , both Russia and South Africa have large stocks of natu-

ral resources , agro-industry in Brazil is very highly developed , while India has cheap

intellectual resources.

So today is not only the BRICS group of countries with considerable economic poten-

tial , but also has a number of general political interest , which allow members of the

BRICS to conduct a coordinated policy and acting as a strong player in the international

arena. A total of BRICS occupy 26 % of the territory of the world, nearly 2.83 billion

population represents almost half of the total population entourage (42% ), while the com-

bined nominal GDP ( 15,434 trillion ) is 14.6 % of global GDP ratio.

This study refers to the facts and development forecasts for this group of countries.

In this paper the author tries to define the directions of economic development of the „ris-

ing giants”, their investment position in the world , the power supply of the „engine of the

global economy”, their political views , but also the most important views on strengthening

economic and military new alliances.

Due to the ensuing new military- political situation in the region of Eastern Europe

(Crimea) and sustained in the course of writing the author tries to develop in a very mar-

ginal way to show how these events will affect the configuration of the world economy, and

influence on the military- economic situation of the globe.

Key words – Crimea, “Big Four”, „BRICS Nations”, “eThekwini Declaration”, Gold-man Sachs’ Reports”



ISSN 0867–2245



ISSN 2299-6753

„BRICS” JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM…

149

Powstanie BRIC W ostatnich latach powstało wiele nowych sojuszy ekonomiczno-wojskowych.

Jednym z nich jest BRICS. Skrót ten nie został utworzony dla nowej organizacji, ale przyjął nazwę z utworzonego kilka lat temu sojuszu ekonomicznego o nazwie BRIC.

Powstawanie nowych grup gospodarek wschodzących jest jednym z najbar-dziej uderzających zjawisk w najnowszej historii gospodarczej świata. Tworzenie „klubów dyplomatycznych”1 między państwami, takich jak BRICS, charakteryzuje obecne ewolucje na arenie politycznej. Grupa ta stanowi forum uprzemysłowio-nych, dużych i szybko rozwijających się gospodarek o znaczącym wpływie na kwestie regionalne i globalne. Mają one zakładać aktywną obecność w wielu kon-tekstach wielostronnych zmian mających na celu promowanie ich działalności normatywnych i operacyjnych2. Wysiłek ten jest wygenerowywany przede wszyst-kim na corocznych spotkaniach głów i szefów państw sojuszu.

Źródło: WARDSAUTO – Centrum informacyjne światowego przemysłu motoryzacyjnego.

Rys. 1. Położenie na mapie świata państw BRIC

Termin BRIC został określony przez głównego ekonomistę Goldman Sachs

w 2001 r., w artykule pod tytułem „Building Better Global Economic BRICs”3, a więc w tym samym czasie, gdy Brazylia, Rosja, Indie i Chiny podjęły decyzje

1 Kowitt, Beth (2009-06-17). „For Mr. BRIC, nations meeting a milestone”. CNNMoney.com. Retrieved 2009-06-18.

2 Global Economics Paper No. 99, Dreaming with BRICs and Global Economics Paper 134, How Solid Are the BRICs.

3 Patrz powyżej przypis nr 1 i nr 2 oraz Economist's Another BRIC in the wall 2008 article.


150

o połączeniu się. RPA dołączyła do grupy dopiero w 2011 r. Podstawa „powstania” była postrzegana głównie jako zjawisko rynkowego fenomenu, który odzwierciedla głębokie zmiany w strukturze gospodarki światowej, jak również „właściwą” decy-zję współczesnej polityki gospodarczej. Jest uważane za zjawisko wielowymiaro-we, produkt ekonomi, element społeczno-polityczny i ekonomiczne wyzwanie nowych czasów. Jest wzorem ugrupowania o wysokiej odporności ekonomicznej, usankcjonowanego prawem i przedstawiającego sobą twór koncepcyjnego przy-szłościowego myślenia. W ekonomii, BRIC to akronim, który oznacza zgrupowa-nie takich krajów jak Brazylia, Rosja, Indie i Chiny, które uważane są za państwa znajdujące się na podobnym etapie zaawansowanego rozwoju gospodarczego. Twór ten zwykle postrzegany jest lub nazywany jako „ BRIC”4, ale tez alternatyw-nie spotyka się nazwę państwa „Wielkiej Czwórki”.

T a b e l a 1

Ważne dane statystyczne dotyczące państw BRIC

Kraj /

Statystyka Brazylia Rosja Indie Chiny

Ogólnie

2011

%

glo-balnie

PKB (PPP) 2,178 mld 2,230 mld 4,469 mld 11,316 mld 20,193 mld 24% PKB (nominalny)

2,429 mld 1,850 mld 1,676 mld 2,298 mld 8,253 mld 18%

Obszar 8,514,877

km2 17,075,400

km2 3,287,240 km2 9,640,821 km2

38,518,338 km2

26%

Ludność 192,787,000 141,927,297 1,210,193,422 1,336,970,000 2,881,877,719 44% Wydatki wojskowe

33 mld 91 mld 47 mld 166 mld 337 mld 20%

% PKB na wojsko

1,5% 4.4% 2.5% 2,1 %

Źródło: Opracowanie własne.

Różne źródła różnie odnoszą się do rzekomej „oryginalnej” umowy o powsta-

niu BRIC, która poprzedza obecną opinię Goldman Sachs5. Niektóre z tych źródeł twierdzą, że prezydent Rosji Władimir Putin był siłą napędową tej oryginalnej spółdzielczej koalicji rozwoju krajów BRIC. Jednak do tej pory, żaden tekst nie został podany do publicznej wiadomości, brak jest jakiegokolwiek formalnego porozumienia, którego wszystkie cztery państwa BRIC byłyby sygnatariuszami. To nie znaczy jednak, że nie podpisano wielu umów dwustronnych czy nawet cztero-stronnych. Umowy te są pełne i dostępne na stronach internetowych MSZ każdego z czterech krajów. Umowy trójstronne i ich ramy wykonawcze pomiędzy BRIC

4 Używa się tez innych nazw – „kraje BRIC”, państwa „BRIC” lub „gospodarki BRIC”. 5 The Goldman Sachs Group, Inc.,to amerykańska międzynarodowa firma z zakresu bankowo-

ści inwestycyjnej, która specjalizuje się w problemach bankowości inwestycyjnej, papierach warto-ściowych, zarządzaniu inwestycjami i innych usługach finansowych.


151

i innymi organizacjami obejmują Szanghajską Organizację Współpracy6 i Trój-stronne Forum Dialogu IBSA7, które mają wyraz w stałej aktywności ekonomicz-nej Indii, Brazylii i RPA.

Należy również zauważyć, że koalicja państw rozwijających się G-208 obejmu-je wszystkie państwa BRIC. Ponadto, ze względu na popularność użycia teza Goldman Sachs dotycząca terminu „ BRIC”, była również często rozszerzana do nazwy „BRICK”9 (K dotyczy Korei Południowej), „BRIMC”10 (M dotyczy Mek-syku), „BRICA” (dotyczy krajów arabskich takich jak, Arabia Saudyjska, Katar, Kuwejt, Bahrajn, Oman i Zjednoczone Emiraty Arabskie)11 czy „BRICET” (w tym układzie dotyczy państw Europy Wschodniej i Turcji)12. Stworzyło to doskonałe warunki do zapewnienia światowego marketingu w odniesieniu do tych rynków wschodzących13.

W sierpniu 2010 roku, Jim O'Neill z Goldman Sachs twierdził, że Afryka Połu-dniowa może być uznana za następnego członka BRIC. Analitycy z konkurencyj-nych banków starali się wyjść poza koncepcję przyświecającą powstaniu BRIC, wprowadzając własny system pogrupowania rynków wschodzących według osią-gnięć ekonomicznych i gospodarczych. Propozycje obejmują CIVET14, EAGLES15 i Klub 7 procent (obejmuje kraje, których średni wzrost gospodarczy wynosił co

6 The Shanghai Cooperation Organisation or SCO is a Eurasian political, economic and mili-tary organisation which was founded in 2001 in Shanghai by the leaders of China, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Russia, Tajikistan, and Uzbekistan. Except for Uzbekistan, the other countries had been members of the Shanghai Five, founded in 1996; after the inclusion of Uzbekistan in 2001, the mem-bers renamed the organisation. India is an observer.

7 The IBSA Dialogue Forum (India, Brazil, South Africa) is an international tripartite grouping for promoting international cooperation among these countries.

8 The Group of Twenty Finance Ministers and Central Bank Governors – grupa dwudziestu ministrów finansów i prezesów banków centralnych (znana także jako G-20, G20, a Grupa Dwudzie-stu) jest grupa ministrów finansów i prezesów banków centralnych z 20 największych gospodarek świata. Członkowie to 19 poszczególnych krajów–Argentyna, Australia, Brazylia, Kanada, Chiny, Francja, Niemcy, Indie, Indonezja, Włochy, Japonia, Republika Korei, Meksyk, Rosja, Arabia Sau-dyjska, Południowa Afryka, Turcja, Wielka Brytania, Stany Zjednoczone i Unia Europejska (UE), Hiszpania uczestniczy jako „stały gość”, a dalszych krótkoterminowych gości przedstawia corocznie rotacyjnie wybierany przewodniczący grupy. UE jest reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Europejskiej i przedstawiciela Europejskiego Banku Centralnego

9 „The Australian Business – Emerging markets put China, India in the shade”. Theaustra-lian.news.com.au. Retrieved 2010-10-15., „IBM Targets Russian Developers: Could overtake India, China in number of developers, says senior executive”, OutSourcing World, February 11, 2006.

10 http://www.lefigaro.fr/econtreprises/20061023.FIG000000280_les_bric_tiennent_leurs_promesses.html.

11 Study: Energy-rich Arab countries are next emerging market”. Thestar.com.my. 2007-02-23. Retrieved 2010-10-15.

12 http://www.cnhuaye.com/steel/en/news_2.asp?id=67. 13 Rynki wschodzące (z ang. emerging markets) – określenie używane w stosunku do niektórych

regionów świata ze względu na ich charakterystyczne cechy rozwoju gospodarczego i aktywności rynków finansowych. W pojęciu tym mieszczą się wszystkie państwa, które znalazły się na drodze od gospodarki rozwijającej się do gospodarki rozwiniętej.

14 CIVET – Kolumbia, Indonezja, Wietnam, Egipt, Turcja i Afryka Południowa. 15 EAGLES – Państwa wschodzących i rozwiniętych gospodarek.


152

najmniej 7 procent rocznie)16. Przewidywania dotyczące przyszłej potęgi gospoda-rek BRIC są bardzo zróżnicowane. Niektóre źródła sugerują, że mogą one wyprze-dzić gospodarki państw G7 już w roku 202717.

T a b e l a 2

Produkt Krajowy Brutto wybranych państw w 2006 roku i prognozy wzrostu do 2050 roku

(w miliardach dolarów US)18

Grupy Kraje 2006 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

BRIC

Brazylia Rosja Indie Chiny

5,637 8,640 13,653 20,226 28,925 40,278 55,090 74,483 98,757 128,324

G-7

Kanada Francja Niemcy Włochy Japonia Wielka Brytania USA

28,005 30,437 33,414 36,781 39,858 43,745 48,281 53,617 59,475 66,039


Już bardziej skromnie, Goldman Sachs twierdzi, że chociaż cztery kraje BRIC

są szybko rozwijającymi się, to dopiero w 2050 r. ich połączone gospodarki mogą przyćmić gospodarki obecnych najbogatszych krajów świata19. Jednakże w 2010 r. cztery kraje BRIC wypracowały tylko jedną czwartą światowego dochodu narodowego brutto. stanowiąc więcej niż jedną czwartą powierzchni lądowej globu i ponad czter-dzieści procent ludności świata20,21,22. Zgodnie z opublikowanymi w 2005 r. dokumen-tami finansowymi, tylko Meksyk i Korea Południowa są krajami porównywalnymi do członków BRIC, ale ich gospodarki nie były brane początkowo pod uwagę, ponieważ uznano je za bardziej rozwinięte, z tego powodu, że są już członkami OECD. Sam twórca terminu „BRIC” zaproponował termin MIKT, który określa

16 Acronym alert: the Eagles rock, beyond brics blog”. Blogs.ft.com. 2010-11-15. Retrieved

2012-06-19. 17 Rana Foroohar (2009-03-20). „BRICs Overtake G7 By 2027”. The Daily Beast. Retrieved

2012-06-19. 18 BRICS AND BEYOND”-Goldman Sachs study of BRIC and N11 nations, November 23, 2007. 19 Brazil, Russia, India And China (BRIC)”. Investopedia. Archived from the original on 21 May

2008. Retrieved 2008-05-11. 20 bricnation.com”. bricnation.com. Retrieved 2010-10-15. 21 http://www.investordaily.com/cps/rde/xchg/id/style/801.htm?rdeCOQ=SID-3F579BCE-819F182C. 22 http://www.prb.org/Articles/2012/brazil-russia-india-china.aspx, „How Solid are the BRICs?”

(PDF). Global Economics. Retrieved 2010-09-21.


153

członkostwo Meksyku, Indonezji, Korei Południowej i Turcji. Ostatnio w 2013 roku powstał termin MINT, w którym Koreę Południową (obecnie uważaną już za dobrze rozwiniętą) zastępuje Nigeria ze swoją szybko rozwijającą się gospodarką23.

T a b e l a 3

Lista państw według przyrostu nominalnego PKB od 2006 do 205024

Kraje PKB od 2006

do 2020 Miejsce

PKB od 2020 do 2035

Rank PKB od 2035

do 2050 Miejsce

Chiny 9,448 mld 1 21,718 mld 1 36,362 mld 1 USA 4,733 mld 2 8,119 mld 2 12,417 mld 3 Indie 1,999 mld 3 7,666 mld 3 27,154 mld 2 Rosja 1,572 mld 4 2,711 mld 5 3,319 mld 8 Brazylia 1,130 mld 5 2,769 mld 4 6,103 mld 4


Kilka bardziej rozwiniętych krajów z grupy N-1125, w szczególności Turcja,

Meksyk, Indonezja i Korea Południowa, jest postrzeganych jako najbardziej praw-dopodobni kandydaci do BRIC. Niektóre inne kraje rozwijające się, które nie osią-gnęły jeszcze poziomu gospodarczego państw N-11, takie jak na przykład RPA, będą aspirować do statusu członka BRIC w niedalekiej przyszłości.

Goldman Sachs nie twierdzi jednak, że kraje BRIC będą samoistnie organizo-wać się w blok gospodarczy, lub formalne stowarzyszenie handlowe, jak na przy-kład zrobiła to Unia Europejska26. Uważa jednak, że istnieją pewne wskazania na to, że „cztery kraje BRIC” zmierzają do utworzenia pewnej formy „klubu politycz-nego” lub „sojuszu”, a tym samym konwersji „ich rosnącej siły gospodarczej w geopolityczny twór o większej sile przebicia”27. W dniu 16 czerwca 2009 r. przywódcy krajów BRIC spotkali się na swoim pierwszym szczycie w Jekateryn-burgu, i wydali oświadczenie wzywające do ustanowienia sprawiedliwego, demo-

23 BOESLER, MATTHEW (NOV. 13, 2013). „The Economist Who Invented The BRICs Just

Invented A Whole New Group Of Countries: The MINTs”. Business Insider. Retrieved 7 January 2014., Magalhaes, Luciana (Dec 9, 2013). „O’Neill, Man Who Coined ‘BRICs,’ Still Likes BRICs, But Likes MINTs, Too”. Wall Street Journal. Retrieved 7 January 2014.

24 Patrz powyżej przypis nr 19, str. 5 25 N-11 The Next Eleven Następna Jedenastka to jedenaście krajów – Bangladesz, Egipt, Indonezja,

Iran, Meksyk, Nigeria, Pakistan, Filipiny, Turcja, Korea Południowa i Wietnam – zidentyfikowane przez bank inwestycyjny Goldman Sachs i w pracy badawczej ekonomisty Jima O'Neill jako posiadające wysoki potencjał stania się wraz z BRIC, największymi gospodarkami świata w 21 wieku.

26 Brazil, Russia, India And China (BRIC)”. Investopedia. Archived from the original on 21 May 2008. Retrieved 2008-05-11.

27 BRICs helped by Western finance crisis: Goldman”. Reuters. 2008-06-08., Mortished, Carl (2008-05-16). „Russia shows its political clout by hosting BRIC summit”. The Times (London). Re-trieved 2010-04-26.


154

kratycznego i wielobiegunowego ładu światowego. Od tego czasu spotkali się oni w Brazylii w 2010 roku, w Sanya (Chiny) w 2011 roku oraz w New Delhi w In-diach w 2012 roku28.

T a b e l a 4

Statystyki dotyczące niektórych danych państw BRIC (cyfrą pogrubioną pokazano zajmowane miejsce)

Kategorie Brazylia Rosja Indie Chiny

Obszar 5 1 7 3 Ludność 5 9 2 1

Tempo wzrostu liczby ludności 131 192 89 152 Siła robocza 5 7 2 1

PKB (nominalny) 7 8 10 2

PKB (PPP) 7 6 3 2

PKB (nominalny) na jednego mieszkańca 57 47 139 86 PKB (PPP) na jednego mieszkańca 75 55 126 94 PKB (realny) dynamika 147 100 34 18

Wskaźnik rozwoju społecznego 85 55 136 101 Eksport 6 10 20 1

Import 21 17 10 2

Saldo na rachunku bieżącym 187 5 186 2

Otrzymany FDI 13 17 23 9

Rezerwy walutowe 7 4 10 1

Zadłużenie zagraniczne 25 23 28 17

Dług publiczny 47 122 29 98 Zużycie energii 9 3 4 1

Źródła energii odnawialnej 3 5 6 1

Liczba telefonów komórkowych 4 5 2 1

Liczba użytkowników Internetu 5 6 3 1

Produkcja pojazd silnikowy 7 11 6 1

Wydatki wojskowe 11 3 8 2

Liczba żołnierzy 15 5 3 1

Sieć kolejowa 10 2 4 3 Sieć drogowa 4 7 3 2

Źródło: Opracowanie własne

W ostatnich latach krajom BRIC udzielono zwiększonej naukowej uwagi. Bra-

zylijski ekonomista Marcos Troyjo i francuski bankier inwestycyjny Christian Déséglise założyli na Uniwersytecie Columbia stowarzyszenie BRICLab będące forum badań nad strategicznymi, politycznymi i gospodarczymi skutkami wzrostu gospodarek krajów BRIC. W szczególności poddano analizie programy i projekty dotyczące osiągania stanowisk kierowniczych, stopnia zamożności i prestiżu, uzy-

28 Halpin, Tony (2009-06-17). „Brazil, Russia, India and China form bloc to challenge US domi-

nance”. The Times, 17 June 2009. Retrieved from http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/us_and_ americas/article6514737.ece.


155

skiwanych przez absolwentów kursów podyplomowych, specjalnych sesji odbywa-jących się z ważnymi gośćmi, programów dla kadry zarządzającej oraz corocznych konferencji dla polityków, biznesu, liderów akademickich oraz studentów29.

T a b e l a 5

Dziesięć największych gospodarek świata w 2050 r., PKB mierzony w mld dolarów US

Źródło. Goldman Sachs study of BRIC and N11 nations, November 23, 2007.

W 2003 r. w swoich założeniach BRIC uznają, że Brazylia, Rosja, Indie i Chi-

ny30 zmieniły swoje systemy polityczne i są gotowe do przyjęcia zasad globalnego kapitalizmu. Goldman Sachs przewiduje, że odpowiednio Chiny i Indie staną się znaczącymi globalnymi dostawcami wyprodukowanych dóbr i usług, a Brazylia i Rosja podobnie zajmą dominującą rolę jako dostawcy surowców naturalnych. Z tych czterech krajów, tylko Brazylia posiada ustrój, który zachowuje zdolność do kontynuowania rozwoju wszystkich elementów gospodarki, takich jak produkcja, usługi i zaopatrzenie w zasoby naturalne jednocześnie. Współpraca jest więc lo-giczną hipotezą, logicznym krokiem współpracy wśród państw BRIC, bo tylko Brazylia i Rosja razem tworzą logistyczny system dostawców wszystkich surow-ców naturalnych.

Goldman Sachs publikował swój raport w odniesieniu do założeń naukowych i studiów strategicznych BRIC z 2004 roku31. Raport stwierdza, że w krajach BRIC, liczba osób z rocznym dochodem powyżej progu 3000 dolarów podwoi się w ciągu trzech lat i osiągnie liczbę 800 milionów ludzi w ciągu dekady. Wskazuje

29 http://www.sipa.columbia.edu/news_events/announcements/BRICLab04132011.html. 30 Five Years of China's WTO Membership. EU and US Perspectives on China's Compliance

with Transparency Commitments and the Transitional Review Mechanism, Legal Issues of Economic Integration, Kluwer Law International, Volume 33, Number 3, pp. 263–304, 2006. by Paolo Farah.

31 BRICs – Goldman Sachs Research Report 2004.


156

to na potężny wzrost średniej klasy w tych krajach. W 2025 roku, szacuje się, że liczba osób w państwach BRIC zarabiających ponad 15.000 dolarów może osią-gnąć ponad 200 milionów. Oznacza to, że ogromny pickup popytu nie będzie ogra-niczać się do podstawowych dóbr, ale również będzie miał wpływ na konsumpcje towarów o wyższych cenach. Według raportu, najpierw Chiny, a następnie dziesięć lat później Indie, zaczną dominować w gospodarce światowej.

Z raportu Goldman Sachs z 2007 r. wynika, że aktualne dane trendów wzro-stowych gospodarki w Indiach były najwyższe w ciągu ostatnich czterech lat. Goldman Sachs twierdzi, że „wpływ Indii na gospodarkę światową będzie większy i szybszy niż wynikałoby to z naszych wcześniej opublikowanych badań na temat BRIC”. W Indiach znajduje się dziesięć z trzydziestu najszybciej rozwijających się miast na świecie, a w oparciu o aktualne trendy, szacujemy, że ponad 700 milio-nów ludzi przeniesie się do miast do 2050 roku. Zwiększy to istotnie popyt na in-frastrukturę miejską, nieruchomości i usługi. W uaktualnionych w 2007 danych, bazujących na informacjach o stałym wzroście, wykazano większe wpływy z bez-pośrednich inwestycji zagranicznych. Goldman Sachs przewiduje także, że „od 2007 r. do 2020 r. PKB Indii per capita (na jednego mieszkańca) liczony względem wartości dolara amerykańskiego wzrośnie czterokrotnie”, i że indyjska gospodarka przegoni Stany Zjednoczone do roku 204332. Jednocześnie raport wskazuje, że Rosja, kontynuując swoją dominację na europejskim rynku energii, może utrzy-mywać zakładany stopień rozwoju, mimo że populacja ludności będzie się znacz-nie zmniejszać.


Rys. 2. Produkt krajowy brutto na jednego mieszkańca w 2012 r.

32 Microsoft Word – Draft of Global Econ Paper No 152.doc” (PDF). Retrieved 2010-10-15.


157

Według raportu Goldman Sachs z 2010 roku, Chiny mogą prześcignąć USA pod względem kapitalizacji rynku akcji już w 2030 roku i stać się największym na świecie potentatem na rynku akcji33. Do roku 2020 PKB w Ameryce może być tylko nieznacznie większy niż w Chinach. Cztery kraje BRIC razem mogą w 2030 roku stanowić 41% światowego kapitału rynkowego, stwierdza raport34. Pod ko-niec 2010 roku Chiny po raz pierwszy przekroczyły PKB Japonii, osiągając 5,88 biliona dolarów w stosunku do japońskiej wartości PKB 5,47 biliona dolarów. Tym samym Chiny stały się więc drugą co do wielkości gospodarką na świecie po Stanach Zjednoczonych35.

T a b e l a 6

Globalny produkt krajowy w 2006 r. w miliardach dolarów US oraz prognoza wzrostu do 2050 r. (w % wzrostu)

Miejsce w 2050

Kraj 2006 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 %

wzrostu

1 Chiny 2682 4667 8133 12630 18437 25610 34348 45022 57310 70710 2536 2 USA 13245 14535 16194 17987 20087 22817 26097 29823 33904 38514 190 3 Indie 909 1256 1900 2848 4316 6683 10514 16510 25278 37668 4043 4 Brazylia 1064 2087 1720 2194 2831 3720 4963 6631 8740 11366 968 5 Meksyk 851 1009 1327 1742 2303 3068 4102 5471 7204 9340 997 6 Rosja 982 1371 1900 2554 3341 4265 5265 6320 7420 8580 773


Na podstawie raportu Forbesa36, który ukazał się w marcu 2011 roku, kraje BRIC

wśród swoich połączonych razem populacji posiadały 301 miliarderów, przekraczając liczbę miliarderów w Europie, która wynosiła w roku 2011, 300 osób37. Według Naro-dowego Instytutu Badań Gospodarczych i Społecznych (NIESR)38, na podstawie da-nych Międzynarodowego Funduszu Walutowego39, w 2012 roku Brazylia z gospo-

33 http://www.dasinvestment.com/fileadmin/images/pictures/0809_Global_Econ_Paper_No__20

4_Final.pdf. 34 Goldman predicts: onwards and upwards for emerging markets, beyondbrics blog”.

Blogs.ft.com. 2010-09-08. Retrieved 2012-06-19. 35 Japan's Gross Domestic Product Fell 0.3% at Year's End http://www.nytimes.com/2011/

02/14/business/global/14yen.html?partner=rss&emc=rss. 36 Forbes to amerykański magazyn biznesowy będący własnością Forbes, Inc. Wydawany jako dwu-

tygodnik i oferujący oryginalne artykuły na tematy finansowe, przemysłowe, inwestycyjne i marketingowe. Forbes odnosi się również takich dziedzin, jak technologia, komunikacja, nauki i prawo.

37 BRICs becoming billionaire factory http://www.ft.com/cms/s/0/bc9b6d80-4a8d-11e0-82ab-00144feab49a.html?ftcamp=rss#axzz1GCKIXd3V.

38 The National Institute of Economic and Social Research (NIESR) Narodowy Instytut Ba-dań Ekonomicznych i Społecznych (NIESR) jest niezależną organizacją badawczą znajduje się w City of Westminster, Londyn, Anglia.

39 The International Monetary Fund (IMF) Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) jest międzynarodową organizacją, która została zainicjowana w 1944 roku na konferencji w Bretton Woods i formalnie utworzona w 1945 roku przez 29 państw członkowskich. Celem MFW była po-moc w odbudowie międzynarodowego systemu płatności po II wojnie światowej.


158

darka wartą 2,52 biliona stała się szóstą co do wielkości gospodarką na świecie, wyprzedzając gospodarkę Wielkiej Brytanii, wartą 2,48 bilionów dolarów. W 2010 r. gospodarka brazylijska warta była 2,09 biliona dolarów a Wielkiej Brytanii 2,25 biliona dolarów. Znaczący wzrost spowodowany jest brazylijskim boomem gospodarczym opartym na wysokich cenach żywności i ropy naftowej40.

Cytując za Standard & Poors (S & P)41, perspektywy wzrostu w Indiach mogą ulec pogorszeniu, jeśli nie poprawi się sposób realizacji polityki rządzących. W czerwcu 2012 roku agencja ratingowa Fitch Ratings42 obniżyła Indiom perspektywę kredytową do negatywnej ze stabilnej z utrzymaniem oceny BBB, najniższej w ratingu incesty-cyjnym. Tydzień wcześniej Fitch, opublikowując rating S & P, zacytował „Indie mogą stać się pierwszym z krajów BRIC, tracącym poziom inwestycyjny”43. Do czasu globalnej recesji rozpoczętej w trzecim kwartale 2013 roku gospodarka Bra-zylii zaliczyła 0,5 procentowy spadek w porównaniu z poprzednim kwartałem, a porównywalny z pierwszym kwartałem 2009 roku44.

W roku 2013, Chiny po raz pierwszy przekroczyły 4 biliony dolarów zysku z handlu światowego, stając się największym na świecie krajem handlowym. Skła-dają się na to: eksport – 2,21 biliona dolarów i import – 1,95 biliona dolarów. W tym czasie handel USA przez 11 miesięcy 2013 roku osiągnął sumę 3,5 biliona dolarów i wydaje się, że nie jest on w stanie pokonać Chin. Chiński bilans w han-dlu światowym w 2013 roku posiadał saldo nadwyżki o blisko 260 miliardów dola-rów, co daje wzrost o 12,8 procent w stosunku do ubiegłego roku45.

T a b e l a 7

Produkt Krajowy Brutto na mieszkańca (realny) w mld dolarów US (prognoza 2006–2050)

Miejsce

w 2050 Kraj 2006 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

%

wzrostu

12 Chiny 2041 3463 5837 8829 12668 17552 23511 30951 39719 49650 2332

1 USA 44379 47014 50200 53502 57446 62717 69019 76044 83489 91683 106

17 Indie 817 1061 1492 2091 2979 4360 6524 9802 14446 20836 2450

11 Brazy-lia

5657 6882 8427 10375 12996 16694 21924 29026 38149 49759 779

7 Mek-syk

7918 8972 11176 13979 17685 22694 29417 38255 49393 63149 697

4 Rosja 6909 9833 13971 19311 26061 34368 43800 54221 65708 78435 1037


40 Brazil 'overtakes UK's economy'„. BBC News. March 6, 2012. 41 Standard & Poor's Financial Services LLC (S&P) to amerykańska firma usług finanso-

wych. Jest podzielona na McGraw Hill Financial, która publikuje badania i cześć zajmującą się anali-zami finansowymi akcji i obligacji.

42 Fitch Ratings Inc. jest wspólną spółką zależną Hearst Corporation i Fimalac SA. 43 Fitch cuts India rating outlook to negative”. Reuters. June 18, 2012. 44 Brazil's economy experiences first contraction since 2009”. December 4, 2013. 45 Angela Monaghan (January 10, 2014). „China surpasses US as world's largest trading nation”.


159

Wspólny potencjał gospodarczy Brazylii, Rosji, Indii i Chin jest tak duży, żemogą one stać się jedną z czterech najbardziej dominujących gospodarek w roku 2050. Teza została zaproponowana przez Jima O'Neilla, głównego ekonomistę Goldman Sachs46. Kraje te obejmują ponad 25% obszaru świata i 40% ludności Ziemi a ich połączony PKB (PPP) stanowi 20 bilionów dolarów. W każdym obsza-rze gospodarki mogą być największym podmiotem na arenie światowej. Te cztery kraje są jednymi z największych i najszybciej rozwijających się rynków wschodzą-cych (Incal 2011)47.

Państwa podjęły kroki w celu zwiększenia współpracy politycznej, głównie jako sposób wpływania na pozycję Stanów Zjednoczonych w zawieraniu ważnych porozu-mień handlowych. Stwarzały również wyimaginowane zagrożenia we współpracy politycznej, traktując to jako sposób nacisku na Stany Zjednoczone i uzyskanie niektórych ustępstw politycznych, takich jak na przykład współpraca nuklearna USA z Indiami.

Utworzenie BRICS Republika Południowej Afryki starała się o członkostwo w BRIC od 2009 ro-

ku, jednak proces formalnego jej przyjęcia rozpoczął się w sierpniu 2010 roku48. Republika Południowej Afryki została oficjalnie przyjęta jako państwo członkow-skie BRIC w dniu 24 grudnia 2010 r. Nastąpiło to po oficjalnym zaproszeniu przez Chiny i inne kraje BRIC, by RPA dołączyła do grupy tych państw49. Od tego czasu litera „S” w nazwie BRICS oznacza Republikę Południowej Afryki. Prezydent RPA Jacob Zuma brał udział w szczycie BRICS w Sanya w kwietniu 2011 roku już jako pełnoprawny członek sojuszu. RPA znajduje się na unikalnej pozycji, która może wpłynąć na wzrost gospodarczy kontynentu afrykańskiego i planowanych na nim inwestycji. Według Jima O'neilla z Goldman Sachs, który znowu jako pierw-szy użył terminu BRICS, łączny produkt krajowy brutto Afryki Południowej jest bardzo podobny do wyników Brazylii i Rosji, ale nieco wyższy, niż Indii50. Repu-blika Południowej Afryki jest „bramą” do państw Afryki Południowej i generalnie do całej Afryki, jako najbardziej rozwinięty kraj kontynentu afrykańskiego51. Chi-ny są największym partnerem handlowym Republiki Południowej Afryki, a Indie starają się zwiększyć swoje więzi handlowe w Afryce. Republika Południowej

46 Ask the expert: BRICs and investor strategy from the Financial Times, Monday 2006-11-06 09:55.

47 6th International Conference on Aluminium – INCAL 2011 Held on 6th to 8 th December 2011 at Hyderabad.

48 BRIC Becomes BRICS: Changes on the Geopolitical Chessboard | Foreign Policy Journal | 2”. Foreign Policy Journal. Retrieved 2012-06-19.

49 Patrz przypis nr 48. 50 By Jim O’Neill (2010-08-26). „How Africa can become the next Bric”. FT.com. Retrieved

2012-06-19. 51 South Africa | Economy | BRIC”. Globalpost.com. 2011-01-08. Retrieved 2012-06-19.


160

Afryki jest największą gospodarką w Afryce, ale zajmując dopiero trzydziestą pierwsza pozycję w światowych rankingach gospodarczych, jest daleko w tyle za swoimi nowymi partnerami52. Afrykańskie powiązania gospodarcze są bardzo ważne geopolitycznie, dając BRICS możliwość wpływania na gospodarkę i handel na obszarze czterech kontynentów53. Przyjęcie RPA jest zręcznym ruchem poli-tycznym, który w końcowym rozrachunku zwiększa potęgę i status państw BRICS54. W swoim opracowaniu Goldman Sachs nie twierdzi i nie przewiduje jednak, że kraje BRIC będą organizować się w blok gospodarczy czy formalny związek handlowy. Jednak ostatnie wydarzenia wydają się temu zaprzeczać.

Źródło. Reuters za MFW, CIA, Factbook, oficjalne dane rządów.

Rys. 3. Mapa państw BRICS oraz zestawienie niektórych danych

52 Patrz powyżej przypis 10. 53 BRIC Becomes BRICS: Changes on the Geopolitical Chessboard | Foreign Policy Journal | 2”.

Foreign Policy Journal. Retrieved 2012-06-19. 54 Patrz przypis nr 53.


161

Źródło: www.CRNTT.comg.

Zdjęcie 1. Piąty Szczyt BRICS. Zdjęcie głów państw i szefów rządów

Przystąpienie do bloku było dla RPA dużym sukcesem. Stało się tak pomimo opinii ekonomistów wyrażonych na szczycie Reuters Investment Outlook 2011, który odbył się w dniach 6–7 grudnia 2010 r. Nie zakładano na nim optymistycznej perspektywy i osiągnięcia sukcesu przez południowoafrykańskie państwo55. Jim O'Neill na przykład powiedział na szczycie, że Afryka Południowa, o populacji poniżej 50 mln ludzi, jest po prostu zbyt słaba gospodarczo, aby wstąpić w szeregi BRIC56. Jednak po tym, jak kraje BRIC utworzyły między sobą organizację poli-tyczną, następnym krokiem była decyzja o rozszerzenie jej o RPA, stając się tym samym sojuszem o nazwie BRICS57.

Piąty szczyt „Fifth BRICS Summit” odbył się 26 i 27 marca 2013 w Durbanie, w Republice Południowej Afryki. Szczyt, który zgromadził głowy i szefów państw wschodzących rynków Brazylii, Rosji, Indii, Chin i Afryki Południowej, odbył się po raz pierwszy na ziemi afrykańskiej. Podstawowym problemem jakim zajęli się przywódcy, był temat „BRICS i Afryka – partnerstwo na rzecz rozwoju, integracji i industrializacji”. Cele ujęte w porządku dziennym szczytu były ambitne i przy-szłościowe. Zamykały się one we wspieraniu rozwoju państw i głębokich refor-mach instytucji wielostronnych (multilateralnych).

55 Reuters 2011 Investment Outlook Summit, London and New York, 6–7 December 2010”.

Live.reuters.com. Retrieved 2012-06-19. 56 Reuters 2011 Investment Outlook Summit, London and New York, 6–7 December 2010. 57 New era as South Africa joins BRICS”. SouthAfrica.info. Retrieved 2012-06-19.


162

Deklaracja eThekwini58 potwierdza zobowiązanie grupy do promowania mię-dzynarodowego prawa i multilateralizmu, jak również stabilności świata, rozwoju i współpracy, odbywającego się na podstawie podejścia integracyjnego. Szczyt zgromadził przywódców państw, które razem stanowią ponad 40 procent świato-wej populacji, zajmują prawie 30 procent powierzchni Ziemi, a udział tych państw w światowym PKB (PPP), wzrósł z 16 procent w 2000 r. do prawie 25 procent w 2010 roku59.

Podczas szczytu jeden z głównych problemów dyskusji dotyczył formalnego rozpoczęcie negocjacji w sprawie utworzenia banku rozwoju, mającego na celu finansowanie infrastruktury i industrializacji nie tylko w krajach BRICS, ale także w innych krajach rozwijających się, szczególnie na kontynencie afrykańskim60. Bank będzie służył jako instytucja finansowa w sposób zapewniający równomierny rozwój krajów wschodzących, ale nie będzie przeciwwagą dla Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Przywódcy postanowili również ustanowić zabezpieczenie finansowe poprzez utworzenie swojego rodzaju rezerw, powołując do tego instytucję nazwaną Contingent Reserve Arrangement (CRA)61, przeznaczoną do przeciwdziałania krótkoterminowym brakom płynności finanso-wej i wzmocnienia stabilności finansowej państw. Temu funduszowi awaryjnemu, z początkowym budżetem wynoszącym 100 mld USD, uzgodnionym przez pań-stwa członkowskie, nie poświęcono w trakcie obrad dalszej uwagi. Ponadto podpi-sano umowy o współpracy, w tym wielostronne umowy o współpracy i współfi-nansowaniu na rzecz zrównoważonego rozwoju oraz wielostronne umowy w ob-szarze współfinansowania rozwoju infrastruktury Afryki62.

Szczyt BRICS, w którym wziął udział nowy chiński prezydent, Xi Jinping, był pierwszym wielostronnym spotkaniem po wyborze na głowę państwa, stanowił początek jego podróży po kontynencie afrykańskim. Trzeba podkreślić, że inne kraje afrykańskie zostały zaproszone na szczyt, a 27 marca był dniem, który po-święcony został dialogowi między przywódcami BRICS a szefami krajów afrykań-skich. Wśród gości dialogu obecny był przewodniczący Unii Afrykańskiej (UA),

58 Deklaracja podjęta podczas piątego szczytu państw BRICS. 59 BRICS a force for world peace, says China”. Business Day. 8 August 2012. Retrieved 9 No-

vember 2013. 60 Mariam, Isa. „BRICS Summit expected to establish development bank.” Business Day.

22 March 2013 61 Grupa robocza została powołana w celu zbadania wykonalności powołania Contingent Rese-

rve Arrangement (CRA). Na szczycie w Durbanie, liderzy oświadczył, że są zdania, że utworzenie agencji ratingowej, o początkowej wielkości 100 mld dolarów jest możliwe i pożądane, chociaż było-by to przedmiotem do ustanowienia wewnętrznych ram prawnych i odpowiednich zabezpieczeń.

62 The BRICS Multilateral Cooperation and Co-Financing Agreement for Sustainable Development BRICS powołana do wielostronnej współpracy oraz realizacji umowy o dofinansowa-nie na rzecz zrównoważonego rozwoju ma na celu zbadanie ram prawnych dwustronnych umów mających na celu ustanowienie zasady współpracy i współfinansowania, w szczególności dotyczą-cych zrównoważonego rozwoju i elementów gospodarki rolnej.


163

Komisji UA i NEPAD63, obecni również byli liderzy reprezentujący różne regionalne wspólnoty gospodarcze. Dialog pomógł otworzyć owocną dyskusję pomiędzy człon-kami BRICS i innymi krajami rozwijającymi się oraz organizacjami regionalnymi.

T a b e l a 8

Dane gospodarcze państw BRICS (rok 2013)

Kra

j

Lu

dn

ość

PK

B (

nom

i-

naln

y)

Wyd

atk

i n

a

spoży

cie

Wyd

atk

i

Exp

ort

Imp

ort

PK

B

na 1

mie

szk

.

w t

yś

Wyk

szta

łen

ie

pod

staw

ow

e

Dłu

gość

życi

a

Wsk

aźn

ik

rozw

oju

społe

czn

ego

Bra-zylia

201,046,886

2,695.9 miliar-dów

1,266.3 miliar-dów

846.6 miliarów

256.0 miliar-dów

238.8 miliar-dów

13,623 93.5% 74.6 .730 (wysoki)

Rosja

143,451,702 2,021.9 miliardy

671.6 miliar-dów

414.0 miliardów

542.5 miliardy

358.1 miliar-dów

17,708 99.6% 69.7 .788 (wysoki)

Indie

1,210,193,422 1,824.8 miliar-dów

737.9 miliar-dów

281.0 miliardów

309.1 miliar-dów

500.3 miliar-dów

3,829 74.04% 64.2 .554 (średni)

Chi-ny

1,354,040,000 8,227.0 miliar-dów

1,835.3 miliar-dów

2,031.0 miliardów

2,021.0 miliar-dów

1,780.0 miliar-dów

$9,161 92.2% 72.7 .699 (średni)

RPA

51,770,560 384.3 miliardy

173.8 miliardy

95.27 miliardów

101.2 miliar-dów

106.8 miliar-dów

$11,375 86.4% 51.2 .629 (średni)

Źródło: Dane ekonomiczne pochodzą z najnowszych informacji MFW i podane są w dolarach amerykańskich64

.

Dyskusje, za które odpowiadała brazylijska dyplomacja, poprzedzone były spo-

tkaniami na forach biznesowych i akademickich, organizowanych w celu wypra-cowania warunków do współpracy i działalności gospodarczej. Konkretne rezultaty wynikające z rozmów, to utworzenie Rady „Think tank” oraz Rady Biznesu BRICS. Jedno z akademickich forum zajęło się w szczególności zagadnieniami mającymi na celu sformułowanie zaleceń i opracowanie długoterminowej wizji działalności na kolejnych szczytach szefów państw i rządów.

Forum Akademickie BRICS, którego gospodarzem był Durban University of Technology (DUT), Departament Szkolnictwa Wyższego i Kształcenia (DHET), Departament Współpracy i Współpracy z Zagranicą (DIRCO), Rada Szkolnictwa Wyższego RPA (HESA), rozważało zwiększenie interakcji w środowiskach na-ukowych oraz formułowania zaleceń, które mają być przedstawione przywódcom

63 NEPAD – The New Partnership for Africa's Development (NEPAD) Nowe Partnerstwo dla Rozwoju Afryki strategiczna cześć Unii Afrykańskiej poświecona pan-afrykańskiemu rozwojowi społeczno-gospodarczemu, to zarówno wizja i program ramowy na rzecz Afryki w XXI wieku. NE-PAD jest radykalnie nowa instytucją, wspieraną przez przywódców afrykańskich, mająca na celu sprostania wyzwaniom, przed którymi stoi kontynent afrykański: ubóstwa, rozwoju i marginalizacji Afryki na arenie międzynarodowej.

64 World Economic Outlook”. IMF. April 2013 data. Retrieved 17 April 2013.


164

państw podczas szczytu 26–27 marca 2013 roku. Większość uczestników podzie-lono na grupy „think tank” powiązane z rządami tych pięciu krajów i włączone do udziału w pracach nad kształtowaniem polityki społecznej. Mniejszą liczbę obywa-telskich organizacji społecznych i innych instytucji badawczych zintegrowano z nieoficjalnymi delegacjami państw BRICS65. Obrady zostały podzielone na sesje plenarne, równoległe do paneli dyskusyjnych zajmujące się głównymi pięcioma tematami: rola BRICS w gospodarce światowej: reforma głównych instytucji rzą-dowych, współpracy z Afryką, edukacji, badań i rozwoju umiejętności w budowa-niu gospodarek uprzemysłowionych oraz tematem pokoju i bezpieczeństwa. Przy-jęta tematyka obejmuje:

1. ROLĘ W GOSPODARCE ŚWIATOWEJ – BRICS powinien zapewnić lepszą współpracę w dziedzinie handlu, w szczególności w zakresie towarów i usług. Powinien podejmować dyskusje na temat możliwości ustanowienia uprzy-wilejowanych umów handlowych między krajami, a także wzmocnienia współpra-cy finansowej i rozwoju poprzez utworzenie banku rozwoju BRIC oraz stworzenie mechanizmów zarządzania zmiennością światowego rynku pieniężnego.

2. REFORMĘ GŁÓWNYCH INSTYTUCJI RZĄDOWYCH – Celem gru-py są reformy głównych instytucji wielostronnej współpracy, czyniąc je bardziej demokratycznymi, reprezentatywnymi i odpowiedzialnymi. BRICS powinien dą-żyć do zabierania głosu i do promowania na forach wielostronnych reprezentacji gospodarek wschodzących i gospodarek krajów rozwijających się. BRICS powi-nien aktywnie wspierać innowacyjne i komplementarne partnerstwa w celu spra-wiedliwego i zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parlamentarnego forum może zintensyfikować współdziałanie na szczeblu politycznym.

3. WSPÓŁPRACĘ Z AFRYKĄ – BRICS powinien uznać wartość różnorod-ności i doświadczeń w oddzielnych i wspólnych historiach własnych krajów, a także krajów afrykańskich. Powinna ona obejmować zapewnienie ścisłej współ-pracy z Unią Afrykańską a po uwzględnieniu priorytetów afrykańskich, w szcze-gólności zapewniać integrację regionalną.

4. EDUKACJĘ, BADANIA I ROZWÓJ UMIEJĘTNOŚCI W BUDOWA-

NIU GOSPODAREK UPRZEMYSŁOWIONYCH – BRICS powinien zintensy-fikować swoje poparcie dla współpracy ze środowiskiem akademickim. Współpra-ca ta musi zwiększyć rolę lokalnych języków i praktyk kulturowych. BRICS powinien rozważyć utworzenie niezależnej agencji do oceny działalności szkół i uniwersytetów w swoich krajach. Ponadto forum proponuje utworzenie podsta-wowego banku danych o tematyce dotyczącej tych pięciu krajów, a także platfor-my cyfrowej, zawierającej szczegółowe informacje na temat naukowców i instytu-cji zajmujących się kwestiami związanymi z BRICS.

65 http://www.safpi.org/news/article/2013/brics-academic-forum-recommendations.


165

Źródło: BRICS to mull development bank, forex reserve pool 03-20-13 China Daily.

Rys. 4. Dane wzrostu BRICS i dane PKB

5. UTRZYMANIE POKOJU I BEZPIECZEŃSTWO – BRICS powinien nadal promować znaczenie ONZ i być bardziej aktywnym w promowaniu pokojo-wego rozwiązania w przypadku wystąpienia rożnego rodzaju konfliktów. Wspólna troska o takie obszary jak, zasoby wodne, żywność, zdrowe odżywianie się, śro-dowisko naturalne, zdrowie i przygotowanie do walki ze skutkami katastrof musi być nadal centralnym punktem działalności. W interesach BRICS leży również promowanie pokojowego wykorzystanie przestrzeni kosmicznej i wykorzystanie, pod egidą Organizacji Narodów Zjednoczonych, jej niepodważalnej roli w sytu-acjach konfliktowych. Jednak uczestnicy nie wspomnieli ani razu o sprawach doty-czących na przykład sytuacji w Syrii.

Spotkanie „Think Tank”, które odbyło się 8 i 9 marca 2013 r., podjęło decyzję o utworzeniu Rady „Think Tank BRICS” z zamiarem zacieśnienia współpracy w dziedzinie badań, wymiany wiedzy, budowania zdolności organizacyjnych i doradztwa politycznego. Rada ta, składająca się z odpowiednich instytucji wcho-dzących w skład delegacji państw, odpowiedzialna będzie za organizację kolejnych forów akademickich. Wszystkie dodatkowe funkcje i metody współpracy zostały opracowane w trakcie spotkania, które odbyło się w październiku 2013 roku.


166

Wnioski z powstania sojuszu BRICS Kraje rozwijające się, które zyskały znaczenie w wyniku rosnącej roli ich eko-

nomii w gospodarce światowej, w szczególności w zakresie zmian na wolnym rynku, zakładają również powstanie historycznej, z ich punktu widzenia, tożsamo-ści wśród państw świata zachodniego, zmagając się z problemami ubóstwa, nie-równości i podatności na różnorodne zagrożenia. Kraje te domagają się odpowied-niego statusu, uznania i środków wsparcia z systemu międzynarodowego, poprzez współpracę z grupami lub sojuszami oraz za pośrednictwem wielostronnych insty-tucji międzynarodowych. Grupa „BRICS” jest rezultatem logiki, która opiera się raczej na grupie władzy, a nie na grupie podmiotów gospodarczych, które zamie-rzają wpływać na architekturę międzynarodową lub reformować ją.

Jej oddziaływanie w obszarze Afryki, jako bloku władzy, zaczyna przynosić wymierne rezultaty, którym na przykład jest wybór obywatela Brazylii Roberto Azevedo na szefa Światowej Organizacji Handlu (choć na początku negocjacji Azevedo nie był kandydatem bloku). Jednak, w przeciwieństwie do IBSA66, która stanowi nieco bardziej jednorodną grupę, i która była już w stanie realizować większą liczbę konkretnych inicjatyw, państwa BRICS zgadzają się raczej tylko co do kilku wytycznych dotyczących współpracy Południe–Południe67 i przyczyniania się do procesu integracji regionalnej Afryki. Poza tym daje to większe uprawnienia co do wpływu na konfigurację systemu międzynarodowego takim światowym po-tęgom jak Chiny czy Rosja. Może się to zmienić po realizacji projektu dotyczącego banku rozwoju, który uważany jest za środek mający wpływ na postęp instytucjo-nalizacji BRICS w ramach jego funkcjonalności, choć proces negocjacyjny jest ciągle w toku i niejasne są jego efekty końcowe. W tej chwili wysiłki koncentrują się na zwiększeniu oddziaływania i poziomu wiedzy na temat krajów wchodzących w skład BRICS. Na sesji zamykającej Forum Akademickie szef rosyjskiej delega-cji, dr Vyacheslay Nikonow wystąpił z podsumowaniem, w którym stwierdził, że: „BRICS jest obecnie rzeczywistością, a nie wirtualnością. Stajemy się coraz bar-dziej i bardziej realni”68.

Należy stwierdzić, że polityczne i gospodarcze perspektywy koordynacji są jeszcze w budowie, do tej pory odpowiadają elastyczności i autonomii każdego kraju, rozbudowywane są tylko kwestie dotyczące podstaw funkcjonalnych, które nie znalazły dotychczas żadnego odzwierciedlenia w wiążących umowach.

Podsumowując, należy podkreślić, że kraje BRICS mają takie same poglądy dotyczące kilku kluczowych aspektów funkcjonowania obecnych systemów poli-tycznych i gospodarczych oraz sposobów ich reformacji. Kraje jednogłośnie po-twierdzają swoje poparcie dla ONZ, popierają ideę przywrócenia ONZ roli świa-

66 Patrz przypis 6. 67 South–South Cooperation Współpraca Południe–Południe jest terminem historycznie stoso-

wanym przez decydentów i naukowców, aby opisać wymianę zasobów, technologii i wiedzy między krajami rozwijającymi się, znanymi również jako kraje ogólnie rozumianego Południa.

68 http://www.itar-tass.com/en/c154/378346.html.


167

towego regulatora, ponadto Brazylia, Rosja, Indie, Chiny i RPA zaproponowały zmiany międzynarodowego systemu finansowego poprzez różne mechanizmy, w tym dywersyfikację światowego kosza rezerw walutowych, zmiany podstawo-wych zasad światowego handlu i znalezienie rozwiązania problemu bezpieczeń-stwa żywnościowego. Oprócz tego członkowie BRICS próbują również stosować zasadę polityki minimalnej interwencji w sprawy wewnętrzne innych państw, a także wyrażają swoje obawy dotyczące problemów bezpieczeństwa energetycz-nego i degradacji środowiska.

Jak na razie kraje BRICS osiągnęły największy sukces w sferze reformy mię-dzynarodowych systemów finansowych i gospodarczych. To pokazuje, że taka współpraca jest jednak skuteczna. W 2010 roku skonsolidowane PKB Brazylii, Rosji, Indii, Chin i Afryki Południowej stanowiło prawie jedną czwartą światowe-go PKB. Co ważniejsze, w tym trudnym pokryzysowym okresie, PKB tej grupy krajów wzrosło, a w stosunku do światowego PKB, wzrost wyniósł prawie 50%. Szacuje się, że współpraca z BRICS pomoże w przezwyciężaniu globalnego kryzy-su finansowego i jego skutków. W odniesieniu do sfery politycznej i gospodarczej, ważne jest, aby zauważyć, że państwa BRICS aktywnie uczestniczą w pracach G-20, które promują ustanowienie bardziej demokratycznego systemu nadzoru nad światową gospodarką i systemem finansowym. W szczególności, ze względu na wspólne wysiłki państw na szczycie G-20 w Pittsburghu (wrzesień 2009 r.), w Toronto (czerwiec 2010 r.) oraz w Seulu (listopad 2010 r.) możliwe stało się podjęcie wiążącej decyzji dotyczącej ustanowienia 5% progu głosów w Międzyna-rodowym Funduszu Walutowym i progu 3% głosów w Banku Światowym na rzecz rozwijających się państw. W rezultacie, udział rynków wschodzących wraz z kra-jami rozwijającymi się w Banku Światowym wzrósł z 43,97% do 47,19%, a ich udział w MFW wzrósł z 39,5% do 42,29%. Co więcej, Chiny, Rosja, Brazylia i Indie znalazły się wśród najbogatszych dziesięciu akcjonariuszy MFW. Innym ważnym faktem jest ich cenny wkład w umacnianie bezpieczeństwa światowego. Kraje w tej grupie są przekonane o konieczności formowania wielobiegunowego, sprawiedliwego i demokratycznego światowego porządku. Uczestnicy BRICS pre-ferują zasadę przestrzegania zobowiązań do pokojowego rozstrzygania sporów za pomocą metod politycznych i dyplomatycznych, a nie przy użyciu siły militarnej. Brazylia, Rosja, Indie, Chiny i RPA wykazują wiążącą współpracę podczas sesji Organizacji Narodów Zjednoczonych, w szczególności w pracach Rady Bezpie-czeństwa, gdzie wszystkie kraje BRICS mają w tym roku swoich przedstawicieli. Taka współpraca może być zilustrowana wymownym świadectwem: kraje te miały wspólne stanowisko przedłożone do rozpatrzenia Radzie Bezpieczeństwa, dotyczą-ce wydarzeń na Wybrzeżu Kości Słoniowej, w Sudanie i Libii; współautorstwo w uchwale Zgromadzenia Ogólnego ONZ dotyczącej zakazu rozmieszczania ja-kiejkolwiek broni w przestrzeni kosmicznej; użycia siły lub groźby użycia siły


168

w stosunku do obiektów w Kosmosie; oraz wspólne podejście do wielu kwestii w ujętych w porządku obrad Rady Praw Człowieka ONZ i ECOSOC69.

Reasumując, można stwierdzić, że sojusz BRICS jest przykładem dyplomacji wie-lowektorowej, polegającej na współdziałaniu krajów w wypracowaniu wspólnych celów. Dziś głównym bodźcem do współpracy jest ich wzajemne zainteresowanie realizacją zdefiniowanych wspólnych celów, które uważane są za niezbędne. Ich wspólnym celem jest zdobycie wyższej pozycji w społeczności światowej, zgodnie z nowo powstającym układem sił, a w konsekwencji uzyskanie dostępu do dywi-dend politycznych i gospodarczych.

Wpływ kryzysu krymskiego na stosunki gospodarcze świata

Rosja a następstwa sankcji

W wyniku sankcji Zachodu i innych działań antyrosyjskich Rosja i Chiny będą dążyć do zacieśnienia współpracy gospodarczej z Azją, – według analizy Reuters70. Stacja „Russia Today” podała również 21 marca 2014 roku, że Rosja będzie szukać innych nowych kandydatów na członków grupy BRICS, do której Rosja i Chiny należą, odpowiadających charakterystyką Indiom i Brazylii. Za cel ma posłużyć zwiększenia handlu, większy dostęp do zasobów energii oraz zacieśnianie współ-pracy wojskowej. Eksport brazylijskich produktów rolnych i wołowiny do Rosji może zostać zwiększony w celu uzupełnienia niższego w wyniku sankcji eksportu rolnego z Europy Zachodniej71.

„Im gorsze są relacje Rosji z Zachodem, tym bardziej Rosja chce być bliżej Chin. Jeśli Chiny zdecydują się ciebie wspierać, nikt nie może powiedzieć, że je-steś izolowany”, powiedział Wasilij Kashin, ekspert ds. Chin z Centrum Analiz Strategii i Technologii (CAST). Reuters uważa, że sprawa dostaw rosyjskiego gazu do Chin, która były przedmiotem dyskusji od wielu lat, zostanie prawdopodobnie zrealizowana w maju 2014 roku podczas podróży prezydenta Putina do Pekinu72.

Rosyjska państwowa firma gazowa GAZPROM ma nadzieję dostarczać do Chin 38 mld metrów sześciennych gazu ziemnego rocznie, począwszy od 2018 roku, wyko-rzystując do tego pierwszy na świecie rurociąg prowadzący od największego produ-centa gazu konwencjonalnego do największego jego odbiorcy/konsumenta. Dla po-równania w zeszłym roku UE i Turcja razem otrzymały z Rosji 182 mld m³ gazu. W tym roku Chiny, jako największy nabywca rosyjskiej ropy naftowej, wyprzedzi-

69 The United Nations Economic and Social Council (ECOSOC) Rada Gospodarcza i Spo-

łeczna ONZ (ECOSOC) stanowi jeden z głównych organów ONZ. Jest ona odpowiedzialna za koor-dynację gospodarczą, społeczną i bieżącą pracę 14 wyspecjalizowanych agencji ONZ, ich komisji funkcjonalnych i pięciu komisji regionalnych.

70 Reuters March 22, 2014 • 3:56PM. 71 Russia Today March 21, 2014. 72 Reuters March 24, 2014 • 8:15 PM.


169

ły Niemcy, stało sie to dzięki ROSNEFT, największej firmie naftowej w Rosji, wykorzystującej do dostaw ropy na wschód rurociągi Wschodnia Syberia–Pacyfik i inny, przecinający Kazachstan.

Reuters podkreśla również, że Igor Sieczin, szef ROSNEFT, będąc w Tokio, powiedział, że „Jeżeli Europa i Stany Zjednoczone chcą izolacji Rosji, to Moskwa będzie spoglądać na Wschód, mając na celu zapewnienie nowych relacji bizneso-wych, dostawy energii, realizację zamówień wojskowych i zawiązanie nowych sojuszy politycznych”73. Japonia, która werbalnie wspiera posunięcia Zachodu na Krymie, ale powstrzymuje się od sankcji, jest już uzależniona od rosyjskiego gazu. Stało to się w wyniku zamykania japońskiego sektora jądrowego. Sieczin objął swoim planem podróży po Azji również takie kraje jak Indie, Wietnam i Koreę Południową.

Rosyjskie stosunki z Indiami są również dobre. W przemówieniu na początku marca, Putin znalazł czas, aby podziękować niektórym krajom za zrozumienie jego punktu widzenia dotyczącego wydarzeń na Ukrainie i Krymie, mówiąc m.in. „Indie wykazały powściągliwość i obiektywizm”74. W dniu 19 marca wezwał indyjskiego premiera Manmohana Singha do dyskusji mającej na celu omówienia kryzysu, sugeru-jąc, że ciągle jest miejsce dla zacieśniania rosyjskich więzi z tradycyjnie niezaan-gażowanymi Indiami. „Putin porusza sprawę roztoczenia rosyjskiej kontroli nad Krymem, która jest postrzegana bardzo pozytywnie w indyjskim establishmencie”, powiedział Reuters'owi N. Ram, wydawca gazety hinduskiej „The Hindu”. Dodał także, że „Rosja ma tam swoje uzasadnione interesy”.

Wpływ konfliktu na interesy Polski i Europy

Potężniejsze od naboi są dzisiaj dolary. A tych Rosja ma sporo i często wyko-rzystuje je jako element polityki zagranicznej. Dlatego tak trudno o jednolite i ostre stanowisko Unii Europejskiej w sprawie Krymu. Część krajów ma zbyt wiele do stracenia. Zemsta Kremla może być też dotkliwa dla polskich firm. Wpływ na pol-ska gospodarkę będą miały embarga na żywność i produkty rolne, ograniczenia w ruchu granicznym, pozycja firm polskich w Rosji a także gospodarki niektórych krajów europejskich.

Embarga

Boleśnie przekonuje się o tym Polska. Na zakazie importu wieprzowiny nasi przedsiębiorcy stracili miliony (wg premiera Piechocińskiego ponad 100 mln PLN). Po dwóch latach Rosja embargo zniosła, by przywrócić je niedawno (dla całej UE) pod pretekstem epidemii tropikalnego pomoru świń.

73 Rosnieft Chief Executive Officer Igor Sechin has told to the media after attending the Japan-Russia investment forum in Tokyo March 19, 2014. (Reuters / Toru Hanai).

74 Vladimir Radyuhin March 26, 2014 Warn of “painful sanctions” on economy if Moscow esca-lates situation. The Hindu, „U.S., allies ask Russia to change course” March 26, 2014.


170

Mały ruch graniczny

Dzięki uproszczeniu procedur w przekraczaniu granicy z Kaliningradem Ro-sjanie masowo pustoszą magazyny polskich dyskontów. Przyjeżdżają po produkty spożywcze, sprzęt RTV/AGD, ale także skorzystać z usług. Mają być też doskona-łymi klientami salonu Porsche w Sopocie. W strefie przygranicznej każdego roku zostawiają ok. 250 mln złotych, których strata byłaby dla Polski bolesna.

Pozycja polskich firm w Rosji

Nasze kontakty handlowe to nie tylko import i eksport, ale też inwestycje za-graniczne. W Rosji biznes prowadzą tak znane firmy jak LPP (właściciel Croppa i Reserved). Rosyjski rynek to źródło ponad 21 proc. jej dochodów – podaje Mo-ney.pl. Silną pozycję w Rosji mają też polskie firmy meblowe. Część z naszych przedsiębiorców już wycofuje się z Rosji (i Ukrainy), szukając innych rynków zbytu. Eksport do Rosji w 2013 roku to ponad 10 mld dolarów, ale już w kwietniu spadł średnio 7,8% a wiec o 8 mld dolarów. Ale nie tylko Polska może zostać przyparta przez Putina do muru.

Niemcy

Niemcy są największym w Unii Europejskiej partnerem gospodarczym Rosji. Według ostatnich danych wymiana handlowa między tymi dwoma krajami wynio-sła 76,5 mld euro (i była tylko nieco mniejsza niż polsko-niemiecka).

Francja

Sam tylko kontrakt na okręty klasy Mistral to ok. 1,5 mld euro. Nie zaszkodzi-ły temu protesty, że Rosja otrzyma też instrukcje budowy systemów elektronicz-nych wojsk NATO). Wykluczyono możliwość unieważnienia kontraktu. Nie można zapomnieć o zamiłowaniu bogatych Rosjan do luksusu. Zapewne jed-nym z największych przyjaciół Rosji jest Bernard Arnault, właściciel koncernu LVHM, który ma w swoim portfolio takie marki jak Louis Vuitton, Christian Dior czy Dom Pérignon. Ograniczenie możliwości zbytu na terenie Rosji byłoby sporą stratą.

Wielka Brytania

Tak jak wśród londyńskich robotników jednym z najpopularniejszych języków jest polski, tak wśród milionerów zapewne jest nim rosyjski. Na Wyspy uciekają oligarchowie, którzy popadli w niełaskę Władimira Putina. Ci, którzy nadal się nią cieszą, także starają się zabezpieczyć na przyszłość.

Poza symbolami, takimi jak inwestycja Romana Abramowicza w Chelsea, inte-resy w City prowadzi wiele firm. Na giełdzie w Londynie (a także we Frankfurcie)


171

notowany jest gazowy gigant Gazprom. Tak samo Novatek – największa prywatna firma działająca w branży gazowej.

Na ich obsłudze krocie zarabiają kancelarie prawnicze, które nie pozwolą sobie na utratę tak cennych klientów. A raczej nie pozwolą rządowi, by odebrał im tak cennych klientów. Na tym samym wózku jadą pośrednicy nieruchomości, salony jubilerskie i samochodowe oraz ekskluzywne butiki.

Kraje południa Europy

Niezwykle mocno od rosyjskich surowców uzależnione są kraje bałkańskie. Chociaż nie są one hegemonami w Unii Europejskiej, mogą skutecznie blokować niekorzystne dla Rosji postulaty.

Za niemalże „konie trojańskie” Moskwy w Unii można uznać Cypr i Grecję. Kraje te lobbują w Brukseli rosyjskie interesy i usiłują blokować niewygodne dla Rosjan rozwiązania.

Wynika to nie tylko z tradycyjnej przyjaźni tych prawosławnych krajów z Rosją, ale i skutecznego rozgrywania przez Kreml karty tureckiej i kwestii Kosowa. Grecję i Cypr łączą też z Rosjanami wspólne interesy ekonomiczne – Grecja jest ważnym elementem w projektach energetycznych Gazpromu, a Cypr to offshore'owa oaza dla rosyjskich interesów.

Stosunki Chiny–Rosja w obliczu kryzysu Ogromne złoża gazu ziemnego i ropy to najpotężniejsza broń Rosji, potężniej-

sza nawet niż głowice jądrowe, bo po ich użyciu nie ma odwrotu. A kurek z gazem można zamykać i otwierać do woli. Europa to wie i robi wszystko, by uwolnić się od monopolisty. Jednak to kosztowny, długi i naszpikowany przeszkodami proces.

Ale nie tylko Europa – gazociągi ciągną się też na Daleki Wschód. Poza powo-dami bezczynności Chin, które przedstawię później, nie bez znaczenia jest też energetyka. Według prognoz w latach 2015–2020 ich zapotrzebowanie na błękitne paliwo ma wzrosnąć o 30 proc., a pod koniec lat 20. XXI wieku sięgnąć poziomu 437 mld m³ gazu.

Czyli tyle, ile potrzeby Unii Europejskiej (według prognoz Komisji Europej-skiej). Dla Moskwy to ogromne źródło dochodów. Tylko w 2011 roku na eksporcie paliw płynnych Rosja zarobiła prawie 400 mld dol. Ropa to prawie 10 mln baryłek dziennie (baryłka srednio 100$). W dniu 21.04 2014 baryłka kosztowała 109,21$.

Głębokość przetworzenia ropy naftowej na podstawie wyników z 2013 roku wy-niesie około 71,5%.

Chiny lekko dystansują się od Rosji, między innymi: „Chiny respektują nie-podległość, suwerenność i integralność terytorialną Ukrainy”.


172

Jednak kolejne reakcje i wypowiedzi potwierdziły, że Chiny będą lawirować, nie zajmując konkretnego stanowiska i nie popierając żadnej ze stron. Po aneksji Krymu ukazał się komentarz nawołujący „UE do pracy z Rosją, a nie przeciwko niej”,

Takie stanowisko Pekinu, czy raczej taka forma prezentacji braku stanowiska w tej sprawie, nie jest niczym zaskakującym. To klasyczne zastosowanie doktryny

24 znaków, sformułowanej przez architekta chińskich reform Deng Xiaopinga. Doktryna ta opiera się na starożytnych chińskich koncepcjach, bez jej znajomości zachowanie Chin na arenie międzynarodowej może wydawać się dziwne, niejasne i niezrozumiałe. Została zapisana 24 chińskimi hieroglifami (stąd nazywana jest często 24 znakami Denga), dość osobliwym, jak na standardy zachodnie, językiem. Składa się z sześciu zasad:

• obserwujcie chłodno i spokojnie (冷静冷静冷静冷静观观观观察察察察), • zabezpieczajcie pozycje (站站站站稳脚稳脚稳脚稳脚跟跟跟跟), • zdobywajcie zaufanie (沉沉沉沉着着着着应应应应付付付付), • ukrywajcie własne możliwości (韬韬韬韬光光光光养养养养晦晦晦晦), • czekajcie na swój czas, nie wychodząc przed szereg (善于守拙善于守拙善于守拙善于守拙), • nie podnoście głowy, żądając przywództwa (绝绝绝绝不不不不当头当头当头当头). Trudno jednoznacznie ocenić strategię Chin w stosunku do Ukrainy. Z jednej

strony podpisano Program Rozwoju Strategicznego Partnerstwa pomiędzy Ukrainą a Chinami na lata 2014-2018, który składał się z ponad 20 porozumień, memoran-dów i kontraktów na sumę 30 miliardów dolarów, a także chińskiej pożyczki dla Ukrainy opiewającej na 18 miliardów dolarów. Unia chce pożyczyć Ukrainie 35 mld dolarów.

Według danych Komisji Europejskiej Chiny z 7,5 procentowym udziałem w ukraińskiej wymianie handlowej, plasują się na trzecim miejscu, za UE (33 pro-cent) i Rosją (21,6 procent)75.

Bibliografia

Soule-Kohndou, F. 2013. Le role des Forums IBAS et BRICS dans la diplomatie d’émergent de l’Inde. 12ème Congrès Association Française de Sciences Politiques. 9 Juillet 2013. Paris.

Hirst, M. 2012. Emerging powers and global governance. http://www.udesa.edu. ar/files/UAHUMANIDADES/EVENTOS/PAPERHIRST11112.PDF. Access 01/06/2013

Soule-Kohndou, F. 2013. Le role des Forums IBAS et BRICS dans la diplomatie d’émergent de l’Inde. 12ème Congrès Association Française de Sciences Politiques. 9 Juillet 2013. Paris.

Fourcade, M., 2013. The material and symbolic construction of the BRICs: Reflections inspired by the RIPE Special Issue. Review of International Political Economy 20, 256–267.

75 Opracowano w oparciu o artykuły Radosława Pyffela, prezesa think tanku Centrum Studiów

Polska Azja, socjologa, w przeszłości, stypendysty Uniwersytetu Pekińskiego i Uniwersytetu Sun Yat Sena w Kantonie. Autora dwóch książek: ”Chiny w roku Olimpiady” i „Chińska ruletka, Olimpiada i co dalej?”.


173

BRICS, 2012, The BRICS Report: a study of Brazil, Russia, India, China and South Africa with special focus on synergies and complementarities, OUP India, 21 June 2012.

Jayan, P.A., 2013. BRICS: Advancing Cooperation and Strengthening Regionalism. India Quarterly: A Journal of International Affairs 68, 363–384.

eThekwini Declaration, http://www.brics5.co.za/fifth-brics-summit-declaration-and-action-plan/, 20/05/2013

RFI, 2013, Sommet des BRICS: une nouvelle «ruée vers l’Afrique»?, http://www.rfi.fr/afrique/20130327-afrique-sud-brics-vers-une-nouvelle-ruee-vers-afrique-bresil-inde-chine-russie, 20/05/2013

Le Monde, 2013, “Chinafrique”, les questions qui dérangent, http://www.lemonde.fr/asie-pacifique/article/2013/03/29/chinafrique-les-questions-qui-derangent_3150304_3216.html, 20/05/2013

Boillot Jean-Joseph, “La montée de la “Chindiafrique” and le pionnier du développement A. O. Hirschman”, Revue Tiers Monde, 2011/4 n°208, p. 121-138. DOI: 10.3917/rtm.208.0121

Lafargue François, “L’Afrique du Sud et la Chine. Un mariage de raison?”, Afrique con-temporaine, 2012/2 n° 242, p. 11–28.

Eyben, R., Savage, L., 2013. Emerging and Submerging Powers: Imagined Geographies in the New Development Partnership at the Busan Fourth High Level Forum. Journal of Development Studies 49, 457–469.

Elder, Miriam, and Leahy, Joe, et al., Who's who: Bric leaders take their place at the top

table, Financial Times, London, September 25, 2008. Firzli, M. Nicolas, “Forecasting the Future: The BRICs and the China Model”, JTW/

USAK Research Center, Mar 9 2011. Kateb, Alexandre, Les nouvelles puissances mondiales. Pourquoi les BRIC changent le

monde” (The new global powers. Why the BRIC change the world) (in French), Paris: Ellipses, 2011, 272 p. ISBN 978-2-7298-6473-6.

O'Neill, Jim, BRICs could point the way out of the Economic Mire, Financial Times, Lon-don, September 23, 2008, p. 28.

Mark Kobayashi-Hillary, 'Building a Future with BRICs: The Next Decade for Offshoring' (Nov 2007). ISBN 978-3-540-46453-2.

James D. Sidaway (2012) 'Geographies of Development: New Maps, New Visions?', The Professional Geographer, 64:1, 49-62.

J. Vercueil, Les pays émergents. Brésil-Russie-Inde-Chine... Mutations économiques et

nouveaux défis (Emerging Countries. Brazil – Russia – India – China... Economic

Transformations and new Challenges) (in French), Paris: Bréal, 2010, 207 p. ISBN 978-2-7495-0957-0.

Paulo Borba Casella, „BRIC: Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud – A l'heure d'un nouvel ordre juridique international, éd. A.Pedone, Paris, Sept. 2011, EAN ISBN:978-2-233-00626-4.

SAFPI, 2013, BRICS Academic Forum: speech by SA Foreign Minister, http://www.safpi. org/news/article/2013/brics-academic-forum-speech-sa-foreign-minister, 20/05/2013.

Hurrel, 2012, Récits d’émergence: la fin du Tiers Monde?, Critique internationale 2012/3 (N° 56)

Lafargue François, “L’Afrique du Sud et la Chine. Un mariage de raison?”, Afrique con-temporaine, 2012/2 n° 242, p. 11–28.


174

Laïdi Zaki, “Les BRICS: un cartel d’ambitions souverainistes”, Le Débat, 2011/5 n° 167, p. 50–59.

Vieira de Jesus, 2013, Os principais pontos na agenda da Cúpula de Durban, BRICS Policy Center, http://www.bricspolicycenter.org/homolog/arquivos/Cupuladedurban.pdf, 20/05/2013

Inne źródła

The BRICS Post – News website with a focus on the BRICS. BRICS Information Centre. University of Toronto. Retrieved 29 June 2013. „BRIC(S) nations have become growth markets for the world economy and are no longer

emerging markets”. China Daily. 13 April 2011. Retrieved 17 June 2013. „BRICS flame continues to shine”. Indrus.in. 29 February 2012. Retrieved 17 June 2013. „Goldman's O'Neill: Time to move beyond BRICs”. MarketWatch.com. 21 November

2011. Retrieved 17 June 2013. „United States should learn from emerging powers such as India and Brazil in the economic

arena”. Reuters. 14 October 2011. Retrieved 17 June 2013. „BRICS – Multi-format Cooperation”. Russian Business Council for Cooperation with

India. 2011. Retrieved 17 June 2013. James D. Sidaway (2012) 'Geographies of Development: New Maps, New Visions?', The

Professional Geographer, 64:1, 49-62. Retrieved 8 August 2013.

BIAŁA KSIĘGA O OBRONIE I BEZPIECZEŃSTWIE NARODOWYM FRANCJI Z 29 KWIETNIA 2013

175

BIAŁA KSIĘGA O OBRONIE

I BEZPIECZEŃSTWIE NARODOWYM FRANCJI Z 29 KWIETNIA 2013

ppłk dr Sławomir IWANOWSKI Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

Abstract

On 29th April, 2013, was published a new ‘French White Paper on Defence and National Secu-

rity’

1

. This numbering 160 pages document assumes, among others, further modernization of the

country’s defence and security (with the sustainable adaptation of measures for appointed tasks),

development of the national defence industry within the framework set by France; the goal is to re-

turn to sustainable public finances and it indicates the course that French armed forces should take

over the next twelve years, this is until the year 2025

2

. Furthermore, it serves as the basis for prepar-

ing the Act on Programming Spending on Defence (the name in original, French language - LPM –

‘Loi de programmation militaire’ means the ’Law of Military Programming’) for years 2014-2019

3

.

In addition to determining financial frames, the currant ‘White Paper’ (as the previous ones) serves

one more, very important function, namely, it is a tool allowing familiarizing citizens with the strategy

for defence and national security as well as gaining their support

4

.

Key words: France, white paper, strategy

Obecnie obowiązujące wydanie Białej księgi… jest konsekwencją aktualizacji wyzwań, zagrożeń i priorytetów Francji, dostosowanych do dynamizmu zglobali-zowanego świata, oraz rewizją celów polityki bezpieczeństwa i obrony w regular-nych (w powiązaniu z ustawą o programowaniu wydatków obronnych), pięciolet-nich odstępach czasu. Z drugiej strony przyjmuje długoterminową – piętnastoletnią – perspektywę czasową z zadaniem zdefiniowania priorytetów, ram działania oraz

środków, które trwale zapewnią bezpieczeństwo Francji

5. Toteż razem z ustawą

1 See the ‘French White Paper on Defence and National Security’, [in:] http://www.livreblancdefen

seetsecurite.gouv.fr/pdf/le_livre_blanc_de_la_defense_2013.pdf (accessed: 21 October, 2013). 2 http://www.ambafrance-pl.org/Biala-Ksiega-Obrony-i,5629 (accessed: 25October, 2013). 3 J-Y Le Drian, 2013, ‘France Will Maintain the Best Army of Europe’, the interview led by.

A. Barluet, V. Guillermard, the ‘Le Figaro’, 26 November. 4 J. Pawełek-Mendez, the ‘French White Paper on Defence and Security 2013: a State of Outskirts of

Europe as One of the Poles of the World Order’, the ‘National Security’, a Quarterly of the National Secu-rity Bureau, Issue 27, III - 2013, page 72, [in:] http://www.bbn.gov.pl/download/1/15057/71-101sJPawelek-Mendez.pdf (accessed: 22December, 2013).

5 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 73.



ISSN 2299-6753

SŁAWOMIR IWANOWSKI

176

o planowaniu wydatków obronnych wyznacza strategię obrony i bezpieczeństwa narodowego Francji na najbliższe lata6.

Poprzednie wydanie Białej Księgi o Obronie i Bezpieczeństwie Narodowym

7 miało miejsce w 2008 roku. Odnosiła się ona głównie do wyzwań i zagrożeń ów-czesnego środowiska bezpieczeństwa i co najważniejsze, w odróżnieniu od po-przednich tego rodzaju dokumentów (Białej Księgi o Obronie z 1994 r. oraz pierw-szej Białej Księgi z 1972 r.) ujmowała bezpieczeństwo narodowe w sposób kompleksowy (wykraczając po raz pierwszy poza tematykę obrony militarnej), czyli taki, w którym jest ono kształtowane przez wiele podmiotów (a nie tylko przez siły zbrojne). Natomiast wcześniejsze białe księgi albo dostosowywały stra-tegię bezpieczeństwa Francji do środowiska bezpieczeństwa końca ubiegłego wie-ku (dokument z 1994 r. stanowił adaptację strategii francuskiej do zmian, jakie nastąpiły w latach 90. XX wieku po rozpadzie Związku Radzieckiego i Układu Warszawskiego i obejmował wyłącznie problematykę obrony bez bezpieczeństwa narodowego8), albo ujmowały strategię bezpieczeństwa tego państwa po opuszcze-niu przez nie w 1966 roku zintegrowanej struktury militarnej Sojuszu Północno-atlantyckiego w sytuacji podziału świata na przeciwstawne bloki wojskowo-po-lityczne, podkreślając znaczenie odstraszania jądrowego (dokument z 1972 r.)9.

Według Białej Księgi z 2008 roku głównym czynnikiem wpływającym na bez-pieczeństwo Francji była globalizacja oraz błyskawicznie postępująca wymiana informacji, a także możliwość szybkiego przemieszczania się ludzi oraz warunki ekonomiczne i polityczne10. Wydarzeniem, które spowodowało, że zaczęto myśleć o nowym dokumencie (oprócz wyborów prezydenckich) był kryzys finansowy, który unaocznił niejako ekonomiczny wymiar bezpieczeństwa narodowego, poka-zując, że zachwianie równowagi finansów publicznych ma bezpośredni wpływ na niezależność państwa, ponieważ powoduje jej ograniczenie na rzecz wierzycieli11.

6 W dłuższej perspektywie brany jest pod uwagę okres piętnastu lat, jednak zapowiedziana cy-

kliczna, copięcioletnia rewizja ma za zadanie dopasowanie strategii do zmieniającej się sytuacji mię-dzynarodowej, zob. B. Marcinkowska, Biała Księga Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego 2013

zapowiedzią zmian w strategii bezpieczeństwa Francji?, Biuletyn Analiz Centrum Inicjatyw Między-narodowych, Nr 2/2013, s. 15–25 [w:] http://centruminicjatyw.org/sites/default/files/BIULETYN_ 2013_2.pdf, (dostęp: 27 października 2013 r.).

7 Le Livre Blanc sur la defense et la securite nationale [w:] http://www.livreblanc

defenseetsecurite.gouv.fr/information/les_dossiers_actualites_19/livre_blanc_sur_defense_875/index.html,(dostęp: 20 sierpnia 2011 r.).

8 J. Gryz, Francuska „Biała Księga” – obrona i bezpieczeństwo narodowe [w:] Rocznik bez-pieczeństwa międzynarodowego – 2009/2010, Wyższa Szkoła Stosunków Międzynarodowych i Komunikacji Społecznej w Chełmie, s. 1 [w:] http://www.rocznikbezpieczenstwa.dsw.edu.pl/filead min/user_upload/wydawnictwo/RBM/RBM_artykuly/2010_7.pdf (dostęp: 28 październik 2013 r.).

9 W. Kozicki, Reforma Sił Zbrojnych Francji [w:] Bezpieczeństwo narodowe, kwartalnik Biura Bezpieczeństwa Narodowego, nr 19, III – 2011, s. 242 [w:] http://www.bbn.gov.pl/download/1/8595/ BBN19spistrescipol.pdf, (dostęp: 20 października 2013 r.).

10 Tamże. 11 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 73.


177

W 2012 roku François Hollande, rozpoczynając kadencję prezydencką, zapowie-dział, że nowa sytuacja międzynarodowa wymaga redefinicji polityki bezpieczeń-stwa i obrony Francji, toteż podjęte zostaną działania mające na celu opublikowa-nie nowej białej księgi. Publikacja z 2013 roku wskazuje, że w świecie, w którym w dalszym ciągu występują stare, ale i pojawiają się wszelkiego rodzaju nowe wy-zwania i zagrożenia, autonomia strategiczna w obszarze obrony i bezpieczeństwa jest niezbędna dla narodowej niepodległości. Gwarantuje ona ochronę francuskim obywatelom, sprzyjając zarazem (przy spełnieniu międzynarodowych zobowiązań) zbiorowemu bezpieczeństwu Europy i sojuszników Francji. Zdaniem francuskich polityków Europa może wypełniać swe zobowiązania jedynie pod warunkiem, że

osiągnie autonomię strategiczną. Nie w tym rzecz, by pogodzić się z osłabieniem

sojuszu atlantyckiego, tzw. dryfem kontynentów, ale by uczynić z UE pełnoprawne-

go partnera Stanów Zjednoczonych w budowaniu bezpieczeństwa na naszym kon-

tynencie

12. Jej koncepcja zakłada, między innymi, dysponowanie na szczeblu naro-dowym lub europejskim pełną gamą wyposażenia zaspokajającego całą paletę potrzeb wynikających z najbardziej prawdopodobnych scenariuszy reakcji na wszelkiego typu zagrożenia. Toteż wyklucza ona wszelkie niedostatki w tym za-kresie, które de facto oznaczałyby zależność, na przykład od USA13. Toteż dyspo-nując (na szczeblu narodowym i europejskim) szerokim wachlarzem wyposażenia (m.in. autonomicznymi środkami oceny sytuacji, zarówno satelitarnymi jak i wy-wiadowczymi), które zaspokajałoby wszystkie potrzeby wynikające z najbardziej prawdopodobnych scenariuszy reakcji na zagrożenia, Francja oraz inne kraje będą pełnoprawnymi właścicielami, a nie jedynie użytkownikami środków służących do budowy bezpieczeństwa europejskiego. Autonomia strategiczna polega bowiem na zachowaniu potencjału nowoczesnego przemysłu obronnego, który byłby zdolny do wkomponowania się w wysokotechnologiczny ciąg w czasach, kiedy żadne z państw europejskich nie jest w stanie samodzielnie zapewnić sobie pełnego za-kresu zdolności obronnych. Współpraca w realizacji projektów jutra pomiędzy krajami europejskimi wyposażonymi w narzędzia takie jak Europejska Agencja Obrony oraz Organizacja Współpracy w dziedzinie Uzbrojenia, pozwala optymali-zować koszty dzięki zrównoważonym partnerstwom technologicznym, dając jed-nocześnie gwarancję bycia ich pełnoprawnymi właścicielami. Dlatego tak ważna jest w tym kontekście konsolidacja bazy przemysłowej i technologicznej w celu zachowania potencjału przemysłu zbrojeniowego Europy, dysponującego zaawan-sowaną wiedzą techniczną i dużą siecią różnej wielkości przedsiębiorstw14.

Głównym założeniem Białej księgi z 2013 r. jest spójność wysiłków na rzecz bezpieczeństwa i obrony z priorytetem odbudowy równowagi finansów publicz-nych15. W przedmowie prezydent Francji podkreślił, iż wyzwania i zagrożenia

12 P. Buhler, 2013, Liczymy na siebie, rozm. przepr. J. Dudek, Gazeta Wyborcza, 7 listopada, s. 11. 13 Tamże. 14 Tamże. 15 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 73.

SŁAWOMIR IWANOWSKI

178

zidentyfikowane w ostatniej Białej księdze są obecnie niewystarczające wskutek znaczących wydarzeń, które zaszły od 2008 roku zarówno w Europie, jak i na świecie16. Do najważniejszych zaliczyć można na przykład kryzys finansowy (2007) oraz postępującą integrację gospodarczą i finansową Unii Europejskiej, przegląd priorytetów strategicznych Stanów Zjednoczonych i tak zwaną azjatycką

opcję USA będącą bezpośrednią konsekwencją konieczności ograniczeń wydatków na obronę, zmianę układu sił na świecie (w tym kontekście na uwagę zwraca ro-snąca potęga Chin), konflikt w Gruzji (2008), Arabską Wiosnę Ludów (2010) oraz niepewność, co do tego, w którą stronę nastąpi rozwój sytuacji politycznej w tym regionie. Wcześniejsza Biała księga sytuację na świecie ujmowała nie jako bardziej niebezpieczną, lecz jako mniej przewidywalną i stabilną. Główne niebez-pieczeństwa dla bezpieczeństwa Francji, ale i dla całej Unii Europejskiej płynęły m.in. z rejonów i krajów objętych konfliktami (Bliski Wschód, Azja), a największe zagrożenia stanowiły terroryzm, rakiety balistyczne z głowicami jądrowymi, cy-berataki oraz zagrożenia sanitarne i ekologiczne spotęgowane degradacją biosfe-ry17. W obydwu publikacjach można znaleźć obawy, iż Francja nie wyklucza, że jej terytorium może zostać zaatakowane, toteż bierze ona pod uwagę udział w wojnie o szerszym zasięgu wspólnie z krajami Europy lub (i) innymi sojusznikami18. Nie-mniej jednak aktualne zagrożenia pokazały, że utworzenie pierścienia stabilnych i przyjaznych państw wokół granic Unii Europejskiej (co było głównym celem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa) jest trudne do osiągnięcia. Dlatego też koniecz-nością stało się zdefiniowanie nowych zagrożeń w dobie globalizacji oraz wyzna-czenie celów polityki bezpieczeństwa i obrony a także określenie możliwości mili-tarnych. Toteż ujawniła się potrzeba redefinicji (dostosowania do nowej sytuacji) strategii bezpieczeństwa, która byłaby odpowiedzią na owe istotne zmiany, jakie nastąpiły w ciągu pięciu lat od opublikowania poprzedniej Białej księgi.

Biała księga z 29 kwietnia 2013 roku, podobnie jak jej poprzedniczka z 2008 r., została opracowana przez zespół ekspercki, którego skład dekretem wyznaczył prezydent Francji. Niemniej jednak, w odróżnieniu od wcześniejszego, nowy do-kument jest owocem dyskusji prowadzonych przez komisję złożoną zarówno z parlamentarzystów oraz członków rządu, jak i (po raz pierwszy) z partnerami europejskimi, to jest z niezależnymi ekspertami zagranicznymi z Wielkiej Brytanii

16 Livre Blanc Défense et Sécurité Nationale 2013, Préface du Président de la République, s. 7

[w:] http://www.gouvernement.fr/gouvernement/livre-blanc-2013-de-la-defense-et-de-la-securite-na tionale, (dostęp: 29 października 2013 r.).

17 W. Kozicki, Reforma…, s. 242. 18 Por. W. Kozicki, Reforma Sił Zbrojnych Francji [w:] Bezpieczeństwo narodowe nr 19, III –

2011, s. 242 [w:] http://www.bbn.gov.pl/download/1/8595/BBN19spistrescipol.pdf; Le Livre Blanc

sur la defense et la securite nationale, http://www.livreblancdefenseetsecurite.gouv.fr/pdf/le_ livre_blanc_de_la_defense_2013.pdf, (dostęp: 21 października 2013 r.).


179

i Niemiec19. Miało to zapewnić bardziej europejskie, wspólnotowe spojrzenie na zagadnienie bezpieczeństwa20.

Obecne wydanie Białej księgi zawiera wstęp poprzedzony przedmową prezydenta, siedem rozdziałów, wnioski podsumowujące i załączniki21. W przedmowie podkre-ślone są trzy priorytety strategii bezpieczeństwa Francji, stanowiące niejako myśl przewodnią Białej księgi: ochrona, odstraszanie i interwencja22. Razem ze wstępem zawierają wyjaśnienia motywów powstania nowej strategii w aspekcie zaznaczenia zmian w otoczeniu bliższym i dalszym Francji23.

W rozdziale pierwszym Francja w nowym krajobrazie strategicznym uwypu-klona jest rola i pozycja Francji na arenie międzynarodowej. Na początku znajduje się zapis, iż w obecnej sytuacji geopolitycznej Francja nie jest zagrożona bezpo-średnim atakiem konwencjonalnym na swoje terytorium, a to dzięki, między inny-mi wyjątkowemu położeniu (środek Unii Europejskiej) oraz obecnej sytuacji (po-koju i stabilności) na kontynencie europejskim, raczej dalekiej od groźby wybuchów kryzysów i konfliktów znanych z nieodległej przeszłości. Republika Francuska określana jest jako mocarstwo europejskie o oddziaływaniu globalnym. Zwraca się uwagę na fakt, że pomimo tego, iż populacja Francji stanowi mniej niż 1% liczby pozostałej ludności świata, gospodarka francuska znajduje się na piątym miejscu wśród największych gospodarek świata24. Ponadto podkreśla się, iż pomi-mo wzrostu liczby krajów rozwijających się, Francja pozostaje piątym najwięk-szym światowym eksporterem towarów25. Podkreślana jest także pozycja i znacze-nie Francji jako członka instytucji międzynarodowych (ONZ, NATO, UE), zwiększających zarówno jej bezpieczeństwo, jak i narzucająca odpowiedzialność za bezpieczeństwo innych (powinna ona nadal odgrywać aktywną rolę w zapobie-ganiu lub łagodzeniu kryzysów, tak jak w przeszłości w czasach interwencji w Libanie, Libii, Mali czy Wybrzeżu Kości Słoniowej)26.

W rozdziale drugim zatytułowanym Podstawy strategii obrony i bezpieczeń-

stwa narodowego, przedstawiono fundamenty francuskiej strategii. Są nimi suwe-renność państwa i legitymizacja jego działań (wymóg podstawy prawnej postępo-wania zarówno na arenie międzynarodowej, jak i narodowej). Podkreślono, iż suwerenność państwa opiera się na samodzielności (autonomii) w podejmowaniu

19 Komisja rozpoczęła prace w lecie 2012 roku, a zakończyła je prawie po sześciu miesiącach. 20 Le Livre Blanc Sur la Defense et La Securite Nationale – 2013 [w:] http://www.sgdsn.gouv.fr/

site_article130.html, (dostęp: 21 października 2013 r.). 21 Le Livre Blanc sur la defense..., s. 3–5. 22 Le Livre Blanc sur la defense...,. s. 7. 23 Pozostałe z funkcji strategicznych, tj. wiedza i przewidywanie (uprzedzanie), oraz prewencja

znajdują również swoje odzwierciedlenie w Białej księdze z 2013 roku i będą omówione w dalszej części.

24 Biorąc pod uwagę nominalny produkt krajowy brutto (PKB). 25 Le Livre Blanc sur la defense..., s. 14. 26 B. Marcinkowska, Biała Księga Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego 2013 zapowiedzią…,

s. 18.

SŁAWOMIR IWANOWSKI

180

decyzji oraz działaniu27. Zaznacza się jednocześnie, iż w środowisku międzynaro-dowym decyzje i działania państwa muszą być zgodne z prawem28. Zachowanie samodzielności i niezależności także poprzez zapewnienie możliwości oddziaływania na bezpieczeństwo na szerszą, międzynarodową skalę jest dla Francji w tym kontek-ście niezmiernie istotne29. Toteż Francja aktywnie uczestniczy w zapewnianiu bezpie-czeństwa międzynarodowego, poprzez podejmowanie działań legitymowanych międzynarodowo i na poziomie krajowym. Poprzez ten priorytet należy rozumieć zaangażowanie Francji w misje prowadzone przez Sojusz Północnoatlantycki i przez Unię Europejską, które przyczyniają się do poprawy poziomu bezpieczeń-stwa w świecie (Mali, Afganistan, Wybrzeże Kości Słoniowej i Libia)30. Podobnie w przedmowie możemy przeczytać, iż Francja postanawia o utrzymaniu swoich zdolności obronnych na poziomie pozwalającym na suwerenną inicjatywę w sytu-acji zagrożenia31. Toteż zachowuje swoją suwerenność poprzez zapewnienie środ-ków umożliwiających działanie i wpływ na rozwój sytuacji międzynarodowej.

W rozdziale tym nie zabrakło również odniesienia do wpływu, jaki wywierają sytuacja gospodarcza i finansowa państwa na suwerenność. W tym kontekście jest także mowa o zagwarantowaniu bezpieczeństwa systemów informatycznych. Jest również stwierdzenie, iż suwerenność państwa nie jest czymś danym na zawsze, toteż Francja od wieków pracuje nad jej budową i utrzymaniem, także poprzez uczestnictwo w wielu regionalnych i międzynarodowych organizacjach. Natomiast odstraszanie jądrowe jest ostatecznym gwarantem suwerenności państwa32. Toteż podkreślana jest konieczność posiadania pełnej niezależności, którą muszą zapew-nić odpowiednie zdolności do dokonania oceny sytuacji, (m.in. za pomocą wspo-mnianych wcześniej autonomicznych środków oceny sytuacji, szczególnie wywia-dowczych), podjęcia decyzji oraz rozpoczęcia ewentualnych działań. Francja, zgodnie z koncepcją autonomii strategicznej, gotowa jest dzielić się ze swoimi partnerami z Unii Europejskiej owymi zdolnościami, gdyż lepsza koordynacja w ich nabywaniu na poziomie europejskim pozwoli uniknąć dublowania wysiłków i zapobiec tworzeniu się luk zdolnościowych. Zawarte w tym rozdziale zapisy wskazują również, że Francja szuka równowagi między zachowaniem pełnej suwe-renności a pogłębieniem współpracy z najbliższymi partnerami oraz rozwijaniem europejskiej kultury obronności

33. Dlatego Unia Europejska mająca kluczowe zna-czenie nie tylko jeśli chodzi o polityczną czy gospodarczą przyszłość państwa,

27 Le Livre Blanc sur la defense..., s. 19. 28 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 76. 29 B. Marcinkowska, Biała Księga Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego 2013 zapowiedzią…,

s. 20. 30 B. Marcinkowska, Biała Księga 2013 – czyli redefinicja strategii bezpieczeństwa Francji [w:]

http://blogcim.wordpress.com/2013/06/04/bialaksiegafrancia2013/, (dostęp: 28 grudnia 2013 r.). 31 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 74. 32 Le Livre Blanc sur la defense..., s. 20. 33 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 71.


181

stanowi fundament bezpieczeństwa Francji, (przy czym ONZ i NATO są jej głów-nym gwarantem bezpieczeństwa i obrony)34.

Rozdział trzeci Białej księgi z 2013 r. zawiera analizę otoczenia strategicznego i główne zagrożenia bezpieczeństwa państwa (tabela 1)35. Podobnie jak w po-przedniej Białej księdze, globalizacja wymieniana jest tu jako główny czynnik zmian w otoczeniu strategicznym Francji. Nowy dokument potwierdza jej znacze-nie, jednocześnie wskazując na gwałtowne i nieprzewidziane zwroty sytuacji oraz wzmagające poczucie niepewności przemian, jakie zaszły od tamtego czasu36.

T a b e l a 1

Zagrożenia, niebezpieczeństwa i wyzwania dla bezpieczeństwa Francji

Zagrożenia wynikające

z globalizacji37

� kryzys gospodarczy i finansowy w USA i Europie; � tzw. „Arabskie przebudzenie”, wzrost niestabilności na Bliskim Wschodzie

(wojna domowa w Syrii, brak postępów w rozwiązaniu konfliktu arabsko- -izraelskiego);

� reorientacja priorytetów strategicznych Stanów Zjednoczonych („azjatycka opcja USA”);

� kryzysy w Unii Europejskiej (przesilenia w strefie euro, nikły wzrost go-spodarczy, starzenie się populacji);

� mało precyzyjne, nieprzystające do współczesnych zagrożeń zasady stano-wiące podstawy porządku międzynarodowego.

Zagrożenia związane

z użyciem siły

� groźba wybuchu konfliktu konwencjonalnego na obszarach niestabilnych politycznie (źródło: radykalizacja uczuć narodowych, która jako wynik fru-stracji lub poczucia niesprawiedliwości dziejowej może prowadzić do prze-rodzenia się patriotyzmu w nacjonalizm, szczególnie w państwach niesta-bilnych politycznie, tj. obszary Półwyspu Koreańskiego, Mórz Południowo-chińskiego i Wschodnio-chińskiego, Kaszmir, Afganistan);

� wzrost potęgi ekonomicznej państw Azji (przy braku stabilności regionu); � wzrost wydatków na zbrojenia w niektórych regionach świata (Azja, Ro-

sja); � wzrost potęgi militarnej Federacji Rosyjskiej (powrót do prowadzenia

polityki siły); � zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego Europy (ambicje Rosji zmierza-

jące do ustanowienia monopolu w obszarze dostaw surowców energetycz-nych);

� groźba proliferacji broni masowego rażenia (państwa Środkowego Wscho-du, Korea Północna, Iran);

� programy jądrowe niektórych państw; � zwiększanie zdolności nuklearno-rakietowych niektórych państw; � groźba wykorzystywania broni chemicznej i biologicznej w przyszłości; � rozwijanie ofensywnych zdolności cybernetycznych przez niektóre pań-

stwa.

34 Le Livre Blanc sur la defense..., s. 16. 35 Zob. też. M. Jean-Yves Le Drian, Ministre de la défense, Discours aux commandeurs a l’Ecole

militaire, lundi 29 avril 2013, s. 7 [w:] http://www.defense.gouv.fr/content/download/206259/ 2287506/file/DISCOURS%20DU%20MINISTRE%20AUX%20COMMANDEURS%20LE%20LUNDI%2029%20AVRIL%202013%20A%20L-ECOLE%20MILITAIRE.pdf, (dostęp: 20 listopada 2013 r.).

36 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 76. 37 Będące głównym czynnikiem zmian w otoczeniu strategicznym Francji.

SŁAWOMIR IWANOWSKI

182

Słabości rodzą-ce zagrożenia

� „państwa słabe” (niestabilne, upadłe, niezdolne do utrzymania własnego bezpieczeństwa) – państwa Sahelu38, Jemen, Pakistan i Afganistan;

� zorganizowana przestępczość; � przemyt; � terroryzm; � wojny domowe (państwa Sahelu).

Zagrożenia o sile oddzia-

ływania spotę-gowanej przez

globalizację

� ekonomiczne (wynik pogłębiania się międzynarodowych zależności gospo-darczych oraz walki o pierwszeństwo gospodarcze);

� telefon komórkowy (za pomocą którego można, np. zainicjować eksplozję ładunku wybuchowego albo zakupić uzbrojenie);

� handel bronią; � mediatyzacja działań terrorystycznych – środki masowego przekazu; � Internet – rekrutacja do organizacji terrorystycznych; � geograficzne rozprzestrzenianie się terroryzmu, szczególnie na terytoria

państw słabych (państw Sahelu i Sahary, północ Nigerii, Somalia, Syria, Irak, Półwysep Arabski, obszar afgańsko-pakistański);

� cyberterroryzm; � zagrożenie związane z agresją w kosmosie; � katastrofy naturalne, sanitarne oraz technologiczne; � zagrożenia ekologiczne.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie „Białej Księgi Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego Francji” z 29 kwietnia 2013 roku.

Analiza zagrożeń zawartych w rozdziale trzecim Białej Księgi znajduje swoje od-

zwierciedlenie w prezentacji pięciu głównych priorytetów strategicznych Francji (od-wołujących się do owych zagrożeń), przedstawionych w następnym rozdziale (czwar-tym)39. Priorytety zostały uszeregowane hierarchicznie pod względem ważności podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa. Ich zestawienie wraz z odwoła-niem do odpowiadających im potencjalnym zagrożeniom przedstawiono w tabeli 2.

T a b e l a 2

Priorytety strategiczne Francji

Lp. Priorytety Zagrożenia

1. Ochrona terytorium państwa oraz obywa-teli Francji i zagwa-

rantowanie ciągłości trwania podstawo-

wych funkcji państwa

� możliwości ataku na terytorium Francji w wyniku gwałtow-nego pogorszenia się sytuacji międzynarodowej;

� główne zagrożenie bezpieczeństwa – terroryzm (potencjalne użycie broni jądrowej, biologicznej, chemicznej lub materiałów radioaktywnych);

� ataki cybernetyczne mogące sparaliżować funkcjonowanie państwa (tym samym stanowić akt wojny);

� przestępczość zorganizowana; � kradzież własności intelektualnej, naukowej i technicznej; � katastrofy naturalne, sanitarne, technologiczne, przemysłowe

lub przypadkowe;

38 Region geograficzny w Afryce obejmujący obszar wzdłuż południowych obrzeży Sahary i pół-

nocnych obrzeży Sudanu (to jest od Senegalu do Somalii przez Mauretanię, Mali, Niger, Czad, Sudan i Erytreę).

39 Le Livre Blanc sur la defense..., s. 47–60.


183

Lp. Priorytety Zagrożenia

� związane z ochroną terytoriów zamorskich Francji (3 mln obywateli, bogate złoża zasobów naturalnych, kosmodrom w Gujanie Francuskiej) oraz interesów na Pacyfiku (Nowa Kaledonia, Polinezja Francuska), Oceanie Indyjskim (wyspy La Reunion i Mayotte);

� zamachy na obywateli Francji przebywających za granicą (nagła ewakuacja obywateli z terenów zagrożonych).

2. Wspólne (z partnerami

i sojusznikami) za-pewnienie bezpie-

czeństwa Europy oraz przestrzeni północno-

atlantyckiej

� zagrożenia, które dotyczą Francji, w większości dotyczą także jej sojuszników z UE i NATO. Są one takie, jak powyżej.

3. Wspólna (z partne-rami i sojusznikami) stabilizacja otoczenia

bliższego Europy40

� wschodnie sąsiedztwo UE: niestabilność polityczna, zależność Europy od energii pochodzącej z Rosji, Kaukazu i Azji Centralnej;

� obszar śródziemnomorski: niestabilność polityczna w pań-stwach należących do Regionu Morza Śródziemnego (Turcja), zagrożenia strategicznego bezpieczeństwa dostaw surowców energetycznych, terroryzm, przemyt, bezpieczeństwo obywa-teli Francji posiadających dwa obywatelstwa, inwestycje Francji w regionie;

� obszary o priorytetowym znaczeniu dla bezpieczeństwa Francji (państwa Sahelu, Mauretania, Róg Afryki, Afryka Subsaharyjska) – utrata owej przestrzeni może być strategicznym zagrożeniem pierwszego rzędu dla Europy (przykład – Mali): niestabilność re-gionów, brak zdolności władz do kontrolowania własnego teryto-rium może skutkować upadkiem państwowości, rozwój grup przestępczych i terrorystycznych, nielegalny przepływy broni i narkotyków, konflikty, terroryzm, bezpieczeństwo obywateli Francji posiadających dwa obywatelstwa.

4. Uczestnictwo w stabili-zowaniu sytuacji na Bliskim Wschodzie

oraz w Zatoce Perskiej

� konflikt w regionie o reperkusjach globalnych (dążenia Iranu do posiadania broni jądrowej);

� niestabilność regionu; � zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego (tranzyt ropy

naftowej z Zatoki Perskiej). 5. Przyczynienie się do

zapewnienia pokoju na świecie

� obszar Oceanu Indyjskiego i Azji: niestabilność państw i regio-nów (napięcia), wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia konfliktu,

� terroryzm; � piractwo; � proliferacja broni jądrowej; � bezpieczeństwo energetyczne; � katastrofy naturalne.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie według „Białej Księgi Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego Francji” z 29 kwietnia 2013 roku.

40 Priorytetem dla Francji w tym zakresie wg Białej księgi jest bezpieczeństwo wszystkich

państw sąsiedzkich, zob. Le Livre Blanc sur la defense et la securite nationale [w:] http://www. livreblancdefenseetsecurite.gouv.fr/pdf/le_livre_blanc_de_la_defense_2013.pdf, s. 53, (dostęp: 21 paździe-rnika 2013 r.).

SŁAWOMIR IWANOWSKI

184

Rozdział piąty dotyczący zaangażowania Francji w Sojuszu Północnoatlantyc-kim i Unii Europejskiej (korzyści i zobowiązań) mówi o tym, iż polityka bezpie-czeństwa Francji wpisana jest w ramy owych organizacji. Jest ona wypadkową trzech wymiarów: suwerenności decyzyjnej, pełnego zaangażowania w NATO i ambitnego podejścia do Unii Europejskiej41. Po powrocie Francji w 2009 roku do zintegrowanej struktury dowodzenia NATO organizacja, według Francuzów, po-winna im zapewnić obronę kolektywną, po drugie, być instrumentem strategiczne-go partnerstwa transatlantyckiego a po trzecie – stanowić ramy dla działań militar-nych w wypadku wspólnej odpowiedzi na zagrożenia bezpieczeństwa. Francja chce umacniać Sojusz, priorytetem dla niej na najbliższe lata będą zabiegi reformator-skie dostosowujące struktury dowodzenia NATO do potencjalnych operacji, oraz działania zmierzające do ulepszenia zarządzania wspólnymi środkami finansowymi ukierunkowanymi na projekty, które będą przynosiły korzyść wszystkim sojuszni-kom (w dziedzinie przemysłowej zadaniem smart defence ma być także promocja programów zaproponowanych przez przemysł zbrojeniowy Unii Europejskiej)42. Z drugiej strony akcentuje się, że Unia Europejska nie jest konkurencją dla Sojuszu Północnoatlantyckiego.

Kolejne rozdziały Białej Księgi – szósty (Wdrażanie strategii – główne wekto-ry jej realizacji) i siódmy (Sposób realizacji strategii – środki realizacji strategii bezpieczeństwa i obrony Francji) koncentrują się na praktycznych aspektach reali-zacji strategii bezpieczeństwa i obrony.

Rozdział dotyczący wprowadzenia strategii bezpieczeństwa i obrony Francji w życie, podobnie jak wcześniejszy dokument (z 2008 roku), oprócz strategicznej analizy zagrożeń, prezentuje również doktrynę polityki obrony Francji, opierając ją na pięciu głównych funkcjach strategicznych: wiedzy i przewidywaniu (uprzedza-niu), odstraszaniu nuklearnym, ochronie, prewencji oraz interwencji. Niektóre z nich w związku ze zmianami w środowisku bezpieczeństwa, jakie nastąpiły od czasu publikacji poprzedniej Białej księgi, zostały uszczegółowione, niemniej jed-nak główne założenia owej polityki pozostały niezmienione.

W Białej Księdze o Obronie i Bezpieczeństwie Narodowym z 2008 roku wyraź-nie widać odejście od pojmowania bezpieczeństwa przede wszystkim przez pry-zmat aspektu militarnego. Zacieranie się granicy między pojęciami obrona i bezpieczeństwo związane było, między innymi, ze zmianą charakteru międzyna-rodowego środowiska bezpieczeństwa, po atakach terrorystycznych na USA z 11 września 2001 r. Publikacja była niejako odpowiedzią na wyzwania niesione przez globalizację, zwłaszcza w sytuacji zwiększającego się znaczenia aktorów niepaństwowych na arenie międzynarodowej43. To nowe podejście do oceny poli-tyki bezpieczeństwa, będące skutkiem zmian w środowisku bezpieczeństwa, spo-

41 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 86. 42 Tamże, s. 87. 43 Livre Blanc 2008: Le contexte, Ministère de la Défense [w:] http://www.defense.gouv.

fr/portail-defense/enjeux2/politique-de-defense/livre-blanc-2008/contexte, (dostęp: 02 października 2013 r.).


185

wodowało redefinicję głównych funkcji strategicznych44. Zadaniem bezpieczeń-stwa narodowego było przyjęcie całościowego podejścia w identyfikacji zagrożeń oraz odpowiedzi na nie z wykorzystaniem pięciu funkcji strategicznych: wiedzy i przewidywania (antycypacji), prewencji, odstraszania nuklearnego, ochrony i interwencji45.

Według Białej księgi z 2008 roku celem pierwszej funkcji – wiedzy i przewi-

dywania – było dostosowanie zdolności systemu bezpieczeństwa i obrony do ów-czesnych wyzwań. Nieprzewidywalność pojawiających się coraz to nowych kryzy-sów spowodowała, że pojęcie suwerenności narodowej, w przypadku zagrożeń asymetrycznych, takich jak terroryzm, nabrało zupełnie innego znaczenia46. Dlate-go według ekspertów powołanych do pracy nad Białą Księgą kształt francuskiej

obrony i bezpieczeństwa narodowego musi być funkcją przewidywanych potrzeb

w tej sferze, a nie wynikać z przyzwyczajeń lub z góry przyjętych założeń47. Filar

ten, przez to, że w rzeczywistości ograniczał rolę narodowej polityki odstraszania nuklearnego (wyłącznym celem odstraszania nuklearnego jest uniemożliwienie agresji pochodzenia państwowego przeciwko żywotnym interesom państwa fran-cuskiego), stanowił największą innowację Białej Księgi. Na jego efektywność wpływa pięć czynników: służby specjalne, łańcuch dowodzenia na wszystkich szczeblach, dyplomacja, analiza zmian zachodzących w otoczeniu międzynarodo-wym (prognozowanie perspektywiczne) oraz zarządzanie informacją.

Podobnie, w obecnie obowiązującej Białej księdze, funkcja wiedza i przewidy-

wanie (uprzedzanie), odnosząca się przede wszystkim do działalności służb wy-wiadowczych oraz prognozowania strategicznego, wynika z potrzeby zdolności samodzielnej oceny sytuacji jako warunku podejmowania suwerennych decyzji zarówno politycznych, jak i operacyjnych czy gospodarczych 48.

Druga funkcja strategiczna (według Białej księgi z 2008 roku) – prewencja – wynika z przekonania, że jednym z najlepszych sposobów zagwarantowania bez-pieczeństwa państwa w obliczu ryzyka konfliktu lub kryzysu jest zapobieganie jego wystąpieniu poprzez wcześniejsze reagowanie na jego symptomy. Toteż obejmowała pozostałe, nieuwzględnione w pierwszym filarze narzędzia niezbędne do zapobiegania kryzysom. Bezpieczeństwo narodowe, oparte na strategii prewen-cyjnej, oprócz dyplomatycznych – obejmowało także środki: ekonomiczne, finan-sowe, militarne oraz prawne49.

44 D. Jankowski, Notatka nt. Białej Księgi Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego Republiki

Francuskiej, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Departament Analiz Strategicznych, Warszawa, 27 stycznia 2011 r. [w:] http://www.bbn.gov.pl/pl/wydarzenia/2745,dok.html,(dostęp: 27 październi-ka 2013 r.).

45 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 74. 46 D. Jankowski, Notatka nt. Białej Księgi…, s. 2. 47 J. Gryz, Francuska „Biała Księga” – obrona…, s. 1. 48 Le Livre Blanc sur la defense..., s. 70. 49 J. Gryz, Francuska „Biała Księga” – obrona…, s. 96.

SŁAWOMIR IWANOWSKI

186

W obecnej Białej księdze podkreśla się, iż funkcja ta obejmuje działania zarówno na terytorium państwa, jak i poza nim. Jej praktyczna realizacja ma się odbywać, mie-dzy innymi, poprzez opracowanie norm krajowych (oraz międzynarodowych) w za-kresie zagrożeń naturalnych (i technologicznych), kontroli wrażliwych technologii, przeciwdziałania proliferacji broni masowego rażenia, walki z przemytem oraz demilitaryzacji i umacniania pokoju50. W praktyce funkcja prewencji powinna obejmować działania zapobiegające pogłębianiu się wewnętrznych konfliktów (strategia umacniania pokoju) w niestabilnych rejonach świata, zmierzające do przywrócenia porządku w państwach znajdujących się w sytuacjach kryzysowych. Dlatego też podstawowym zadaniem w tym obszarze jest koncentrowanie wysił-ków na utwierdzeniu pełnoprawnej władzy danego państwa (m.in. przeprowadze-nie wyborów) i wspieranie jej w kontrolowaniu swojego terytorium. Działania prewencyjne według autorów Białej księgi muszą być prowadzone w duchu podej-ścia globalnego i koordynowane w ramach organizacji międzynarodowych (ONZ, UE). Powinny obejmować zarówno pomoc rozwojową, jak i wojskową, policyjną, sądową oraz administracyjną. Aby mieć faktyczną zdolność realizacji owej funkcji, zakłada się rozmieszczenie wydzielonych sił Francji na jednym (lub dwóch) obsza-rach morskich, w bazie w Zjednoczonych Emiratach Arabskich oraz w kilku ba-zach w Afryce, gdzie – wyposażone w elastyczne zdolności szybkiego reagowania – będą współpracować z siłami afrykańskimi, aby te mogły w większym stopniu przejąć odpowiedzialność za własne bezpieczeństwo51.

Według Białej księgi z 2008 roku trzecia funkcja strategiczna – odstraszanie nuklearne – chociaż stanowiła zasadniczy element strategii Francji (mając wyłącz-nie charakter defensywny i będąc jednym z warunków autonomii strategicznej państwa), straciła na znaczeniu w porównaniu z poprzednią Białą Księgą. Wynika-ło to z przekonania, iż nowe wyzwania i zagrożenia w dziedzinie bezpieczeństwa wymagają bardziej elastycznego podejścia do polityki bezpieczeństwa, gdzie dy-plomacja powinna odgrywać główną rolę52. Z drugiej strony, chociaż francuska broń atomowa miała pozostawać również w przyszłości pod wyłączną kontrolą państwa (tak jak i baza przemysłowo-technologiczna), to uznawało się za możliwe włączenie francuskiego arsenału jądrowego do systemu odstraszania NATO i UE53.

Także obecna Biała księga definiuje odstraszanie nuklearne jako środek ściśle defensywny (ostateczna gwarancja bezpieczeństwa, ochrony i niepodległości naro-du francuskiego), który mógłby być zastosowany tylko w celu obrony koniecznej i to w sytuacji krytycznego zagrożenia. Dokument podkreśla, iż francuskie odstra-szanie jądrowe, utrzymywane na poziomie ścisłej wystarczalności jest wkładem w bezpieczeństwo NATO54.

50 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 93. 51 Tamże, s. 94. 52 D. Jankowski, Notatka nt. Białej Księgi…, s. 2. 53 J. Gryz, Francuska „Biała Księga” – obrona…, s.98. 54 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 91.


187

Czwarta funkcja strategiczne (według Białej księgi z 2008) – ochrona – zwią-zana jest ze zdolnością rewitalizacji (odtworzenia sił i środków) struktur państwa (władzy publicznej i społeczeństwa) i odtworzenia normalnego ich funkcjonowania (pomimo stanu zagrożenia) po zamierzonej agresji (ataku) na terytorium Francji lub w wypadku wystąpienia kryzysu w wielkiej skali. Funkcja ta była kolejną klu-czową zmianą w Białej Księdze, jako że bazując na elastycznym podejściu do pro-blematyki bezpieczeństwa i obrony, zakładała łączne wykorzystanie i koordynację zasobów cywilnych i wojskowych we wzmacnianiu zdobności odtwarzania, co było w istocie jedną z fundamentalnych zasad nowej strategii55. Funkcja ochronna według Białej księgi z 2013 roku ma za zadanie dawać gwarancję integralności terytorium oraz obrony (i ochrony) obywateli francuskich (także tych mieszkają-cych w innych krajach) przed wszelkiego rodzaju zagrożeniami i, podobnie jak to ujęto w dokumencie z 2003 roku, jest ona realizowana zarówno przez zasoby cy-wilne, jak i wojskowe, łącznie z administracją terytorialną56. Nowy dokument uści-śla, iż w związku z traktatową klauzulą solidarności jej realizacja może obejmować także terytoria państw Unii Europejskiej57.

Realizacja tej funkcji wymusza stały monitoring sytuacji bezpieczeństwa za-równo w otoczeniu bliższym (sąsiedztwo europejskie), jak i w dalszym (bezpie-czeństwo obywateli przebywających poza Francją). W związku z tym, że ma ona bezpośredni związek zarówno z funkcją wiedzieć i przewidywać (uprzedzać) jak i interweniować, jej praktycznym wymiarem jest przygotowanie się do ewentualnej interwencji w sytuacjach zagrożenia (przygotowanie planów działania), a także zapewnienie środków umożliwiających przeprowadzenie operacji ochrony teryto-rium bądź obywateli58.

Ostatnia, piąta funkcja – interwencja – według Białej księgi z 2008 roku wyni-kała ze zdolność Francji do zapobiegania konfliktom i zakładała możliwość pro-wadzenia operacji poza granicami państwa. Dokument ten definiował szereg zasad interwencji sił francuskich za granicą zaznaczając, że czynnikiem decydującym o podjęciu interwencji (niezależnie od tego czy będzie to ocena narodowa, czy kolektywna) będzie ocena zagrożenia pokoju i bezpieczeństwa narodowego (lub międzynarodowego) oraz pewność, iż będzie ona zastosowana zgodnie z literą prawa międzynarodowego59.

Biała księga z 2013 roku potwierdza możliwość interwencji francuskich sił zbrojnych (w operacjach prowadzonych samodzielnie bądź w koalicji – jako pań-stwa wiodącego lub wspierającego) poza granicami państwa, w celu realizacji zo-bowiązań międzynarodowych oraz zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa swoim

55 Por. D. Jankowski, Notatka nt. Białej Księgi…, wyd. cyt., s. 2; J. Gryz, Francuska „Biała

Księga” – obrona…, s. 98. 56 Le Livre Blanc sur la defense..., s. 76. 57 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 92. 58 Tamże. 59 Por. D. Jankowski, Notatka nt. Białej Księgi…, s. 2; J. Gryz, Francuska „Biała Księga” –

obrona…, s. 99.

SŁAWOMIR IWANOWSKI

188

obywatelom, a także ochrony interesów strategicznych Francji (mówi się także o ochronie interesów sojuszników)60. Fundamentem takiego rodzaju zaangażowa-nia jest zasada autonomii strategicznej, która daje prawo podjęcia suwerennej de-cyzji o rozpoczęciu interwencji, a poprzez posiadanie własnych wymaganych zdol-ności wojskowych umożliwia jednocześnie jej realizację.

Siódmy, ostatni z rozdziałów Białej księgi z 2013 roku mówi o sposobach i środkach (wymiarze praktyczno-finansowym) realizacji strategii bezpieczeństwa i obrony Francji. Tak jak wspomniano na początku, na bazie założeń zawartych w Białej księdze opracowywana jest wieloletnia ustawa o programach wojskowych (obecna obejmuje lata 2014–2019)61. I chociaż poprzednia Biała księga zakładała stabilizację wydatków na obronę, wskutek kryzysu ekonomicznego, w celu przy-wrócenia równowagi finansów publicznych przyszłe wydatki w tym zakresie zosta-ły zmniejszone. Toteż określa się, iż w latach 2014–2025 wynosiły one będą 364 mld euro, a w okresie objętym ustawą o programach wojskowych (lata 2014–2019) – 179 mld euro62.

W związku z takimi ograniczeniami finansowymi, w Białej księdze za pomocą czterech zasad zostało zaprezentowane nowe podejścia do realizacji strategii zaan-gażowania militarnego. Pierwsza zasada dotyczy opisanej wczesnej autonomii strategicznej. Zasada druga odnosi się do spójności modelu sił zbrojnych z poten-cjalnymi scenariuszami zaangażowania sił. Trzecia zasada dotyczy zachowania różnego rodzaju sił, zdolnych do realizacji funkcji strategicznych na poziomie umożliwiającym wzięcie udziału w operacjach o różnorodnym charakterze. W końcu zasada czwarta zakłada konieczność poszukania możliwości dzielenia się oddanymi do dyspozycji zdolnościami (i solidarnego ich wykorzystania) oraz środkami obrony, także z partnerami europejskimi (pooling and sharing)63.

Biała księga precyzuje także przyszły format sił zbrojnych oraz tzw. kontrakt operacyjny, czyli zbiór postawionych przed nimi zadań do wykonania, wynikają-cych z funkcji strategicznych polityki obrony i bezpieczeństwa Francji 64. I tak w ramach funkcji ochronnej możliwe byłoby zaangażowanie do 10 tys. żołnierzy sił lądowych oraz odpowiednich środków z sił morskich i powietrznych, uzupeł-nionych zdolnościami obrony cybernetycznej. Funkcja prewencyjna realizowana byłaby poprzez siły rozmieszczone w bazach wojskowych oraz na morzu, w Zjedno-czonych Emiratach Arabskich i w Afryce. Funkcja wiedzieć i przewidywać (uprze-

dzać) wypełniana będzie poprzez zapewnienie utrzymywania w gotowości 5 tys. żołnierzy oraz odpowiednich środków (łącznie z bezzałogowymi statkami po-wietrznymi) zdolnych w ciągu 7 dni do rozmieszczenia w odległości 3 tys. km od

60 Le Livre Blanc sur la defense..., s. 82. 61 Le Livre Blanc sur la defense..., s. 87–124. 62

Dossier thématique Ministère de la Défense, Livre blanc sur la Défense et la Sécurité natio-

nale 2013 [w:] http://www.defense.gouv.fr/content/download/206200/2286715/file/Livre%20blanc%20-Dossier%20th%C3%A9matique.pdf, s. 41 (dostęp: 25 października 2013 r.).

63 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 95. 64 Tamże.


189

terytorium Francji, bądź bazy znajdującej się poza jej granicami (do tego czasu akcja natychmiastowa będzie mogła być przeprowadzona przez siły powietrzne)65.

Jeżeli zajdzie konieczność wzięcia udziału w długotrwałych operacjach (Fran-cja ma możliwość zaangażowanie się w najwyżej trzy tego typu operacje trwające równocześnie), będzie można do nich wykorzystać siły stanowiące ekwiwalent brygady ogólnowojskowej (6–7 tys. żołnierzy), uzupełnione wojskami specjalny-mi, siłami morskimi oraz wydzielić około 12 samolotów bojowych66. Jeżeli zaszła-by potrzeba wydzielenia potencjału bojowego do udziału w większej operacji o dużej intensywności z użyciem sił specjalnych, przewidziano do niej wydziele-nie: około 15 tys. żołnierzy (dwie brygady ogólnowojskowe z sił lądowych), do 45 samolotów bojowych (w lotnictwa morskiego) oraz morskiego zgrupowania uderzeniowego (składającego się z lotniskowca lub uniwersalnych okrętów desan-towych wraz z jednostkami towarzyszącymi, tj. fregatami, uderzeniowym atomo-wym okrętem podwodnym oraz samolotami patrolowania morskiego)67.

Nowy model armii, zaprezentowany w Białej księdze, w horyzoncie czasowym do 2025 roku, przyznaje priorytet rozwijaniu zdolności rozpoznawczych i wywia-dowczych (w tym analizie informacji i jej rozpowszechnianiu)68. Równie prioryte-towo traktowane będzie rozwijanie zdolności cybernetycznych (defensywnych i ofensywnych). Zapowiadane jest także ilościowe wzmocnienie wojsk specjalnych i doposażenie ich w najnowocześniejsze środki dowodzenia.

Liczebność sił lądowych ma się kształtować na poziomie 66 tys. żołnierzy (7 brygad ogólnowojskowych). Mają one być wyposażone w 200 czołgów cięż-kich, 250 czołgów średnich, 2,7 tys. wielozadaniowych pojazdów opancerzonych, 140 śmigłowców rozpoznawczych i szturmowych, 115 śmigłowców wielozada-niowych i około 30 taktycznych bezzałogowych statków powietrznych69.

Siły morskie, jako jeden z dwóch (oprócz sił powietrznych) komponentów wy-posażonych w środki przeznaczone do odstraszania jądrowego (4 okręty podwodne wyposażone w pociski rakietowe z głowicami nuklearnymi), dysponować będą ponadto: lotniskowcem, 6 myśliwskimi okrętami podwodnymi (o napędzie atomo-wym), 3 uniwersalnymi okrętami desantowymi, 21 fregatami, 15 okrętami patro-lowymi, 6 lekkimi fregatami oraz lotnictwem patrolowania morskiego, a także środkami w zakresie zwalczania min70.

Potencjał sił powietrznych, trzeciego z rodzajów sił zbrojnych Francji, ma stano-wić w przyszłości: 225 samolotów bojowych (razem z lotnictwem morskim), około 50 samolotów transportowych, 7 samolotów wczesnego wykrywania i ostrzegania, 12 wielozadaniowych samolotów tankowania powietrznego, 12 rozpoznawczych,

65 Dossier thématique Ministère de la Défense..., s. 35. 66 Le Livre Blanc sur la defense..., s. 92. 67 Dossier thématique Ministère de la Défense..., s. 35–36. 68 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 96. 69

L'armée française à l'horizon 2020 [w:] http://www.lemonde.fr/politique/infographie/ 2013/04/29/l-armee-francaise-a-l-horizon-2020_3168245_823448.html (dostęp: 27 października 2013 r.).

70 J. Pawełek-Mendez, Biała księga…, s. 97.

SŁAWOMIR IWANOWSKI

190

bezzałogowych statków powietrznych szczebla operacyjnego, oraz lekkie samoloty rozpoznawcze i 8 systemów obrony przeciwlotniczej i przeciwrakietowej średniego zasięgu71.

Jeżeli chodzi o żandarmerię, to ma ona w przyszłości dysponować zdolnościa-mi utrzymanymi na obecnym poziomie. Biała księga wspomina również o woj-skowej służbie zdrowia, która będzie musiała przejść reformę w celu wykorzysta-nia możliwości uzupełniania się ze służbą publiczną72.

Biała księga przewiduje w przyszłości zmniejszenie w latach 2014–2019 liczby personelu wojskowego i cywilnego o 24 tys. (do tego doliczyć trzeba jeszcze 10 tys., z planowanej redukcji o 54 tys. w latach 2008–2015)73.

Biała księga obrony i bezpieczeństwa Francji jest dokumentem, który z jednej strony przedstawia główne kierunki strategiczne i założenia polityki obronnej pań-stwa (w tym potencjał obronny i ochronny oraz stan sił zbrojnych), z drugiej po-przez konkretne zapisy w kwestii uzbrojenia czy liczby personelu wojskowego, bardzo precyzyjnie definiuje środki, które mają służyć do obrony, oraz wysokość budżetu. To doskonały przykład całościowego podejścia do kwestii polityki obrony i bezpieczeństwa oraz wpisanie strategii wraz z środkami jej realizacji w spójny kontekst polityki państwa, także w wymiarze budżetowym. Zapisy w niej zawarte, jak już wspominano, stanowią punkt wyjścia do opracowania wieloletniej ustawy o programach wojskowych.

W związku z tym, że jak jest to wielokrotnie podkreślane w Białej księdze, Francja jest państwem o ambicjach nie tylko regionalnych, ale i globalnych (wyni-kających między innymi z jej statusu w ONZ oraz uczestnictwa i pozycji w struk-turach Unii Europejskiej czy NATO), w swoich działaniach koncentruje się nie tylko na bezpośrednim sąsiedztwie, ale i na dalszych regionach świata istotnych dla jej interesów. Wynika to poniekąd z jej uwarunkowań geograficznych, gdyż posia-dając terytoria i departamenty zamorskie, oraz kilka milionów obywateli mieszka-jących na całym świecie, Francja czuje się odpowiedzialna również za owo dalsze sąsiedztwo. Interwencja w Mali jest poniekąd potwierdzeniem jej tradycyjnych ambicji do odgrywania roli jednego z liderów w globalnej polityce bezpieczeństwa, jak również gotowości do militarnego zaangażowania w regionach, w których ma ona żywotne interesy74.

Dokument równie mocno podkreśla wagę, jaką Francja przypisuje współpracy europejskiej obejmującej, między innymi, definiowanie priorytetów strategicznych, rozwijanie interoperacyjności, zarządzanie kryzysowe oraz pozyskiwanie wspól-

71 Dossier thématique Ministère de la Défense..., s. 38. 72 Tamże. 73 L. Watanabe, France’s new strategy: The 2013 White Paper, CSS Analysis in Security Policy,

No. 139, September 2013, s. 3 [w:] http://www.css.ethz.ch/publications/pdfs/CSS-Analysis-139-EN2.pdf (dostęp: 29 października 2013 r.).

74 P. Elman, M. Terlikowski, Ambicje na miarę kryzysu? Polityka bezpieczeństwa Francji w naj-

bliższych latach, Biuletyn PISM, Nr 8 (984), 25 stycznia 2013, s. 1 [w:] http://www.pism.pl/fi-les/?id_plik=12800.


191

nych zdolności technologicznych (i przemysłowych)75. Toteż, widząc szansę stra-tegicznego wzmocnienia Europy wobec wzrastających innych (także militarnych) potęg, deklaruje aktywne uczestnictwo w budowie europejskiego wymiaru polityki bezpieczeństwa i obrony. Z drugiej strony wydaje się, iż skutki kryzysu, które wpłynęły na zapowiedzianą redukcję potencjału obronnego, a jednocześnie dążenie do utrzymania strategicznych ambicji sprawiają, że Francja staje się coraz bardziej pragmatyczna w owej współpracy, poszukując raczej wymiernych korzyści woj-skowych (wybierając na przykład inicjatywy, które pomogą jej wypełnić luki w potencjale militarnym lub dadzą korzyści przemysłowi obronnemu) niż inicja-tyw stricte politycznych76.

Podsumowanie

W nowej Białej księdze określone zostały najważniejsze zagrożenia (zarówno dla państwa, jak i dla regionu). Nie ulega wątpliwości, że kontekst polityczny jest inny niż ten w 2008 roku. Za to zagrożenia i wyzwania w większości nie są „nowe” (dokument odwołuje się głównie do tych zdefiniowanych w 2008 roku). Toteż wydaje się, że poziom zmian dokonanych w obecnym dokumencie nie jest tak znaczący jak przy okazji redefinicji strategii w latach poprzednich. Tak więc obec-na Biała Księga jest raczej dopasowaniem priorytetów polityki zagranicznej i bezpieczeństwa państwa do warunków obecnie panujących na arenie międzyna-rodowej niż znaczącą ich redefinicją.

75 Tamże, s. 100. 76 P. Elman, M. Terlikowski, Ambicje…, s. 2.

MARIAN KULICZKOWSKI

192

PRZYGOTOWANIA OBRONNE PAŃSTWA

W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP – PODZIAŁ

I CHARAKTERYSTYKA ZADAŃ

OBRONNYCH

dr inż. Marian KULICZKOWSKI Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

Abstract

The global security environment is characterised by the long-lasting situation of low

probability of the outbreak of an armed conflict on a large scale and the simultaneously

observed increased possibility of local conflicts. There are also noticed significant changes

in a typical course of an armed conflict. The dynamic phase of combat activities is shorter

and the post-conflict stage of stabilisation and rebuilding activities becomes longer.

Tasks connected with the state defences and the preparation of the population and pu-

blic property for war are the responsibility of all the public authority and administration

bodies as well as of entrepreneurs; social organisations and citizens (individuals) – in the

scope defined in the laws. The basis for the state defence preparations in the national secu-

rity system in the course of integration are the defence needs and the defence tasks arising

from them.

In the current legal circumstances, defence tasks are considered equivalent with tasks

connected with the general defence obligation or with the tasks performed as part of the

state defence preparations, carried out in times of peace; in the case of an external threat

to the state security and in times of war. The objective scope of these tasks fulfilled by all

subjects of the state defence system is extremely extensive.

This study aims to systematize the subject matter of the state defence preparations in

the national security system from the point of view of the classification of defence tasks

types and their description.

Key words – national security system, state defence system, state defence preparations, defence planning, defence tasks



ISSN 0867–2245



ISSN 2299-6753

BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE I OBRONNOŚĆ PAŃSTWA

PRZYGOTOWANIA OBRONNE PAŃSTWA W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP…

193

Wprowadzenie – pojęcie i istota zadań obronnych Podstawę przygotowań obronnych państwa w integrującym się systemie bez-

pieczeństwa narodowego stanowią potrzeby obronne oraz wynikające z nich zada-nia obronne. Zakres tych zadań realizowanych w ramach przygotowań obronnych państwa przez wszystkie podmioty systemu obronnego państwa jest niezwykle obszerny. Dzieje się to na mocy wielu źródeł prawa oraz decyzji administracyjnych upoważnionych organów administracji publicznej. W celu właściwego zrozumienia przygotowań obronnych państwa, w aspekcie realizowanych zadań obronnych, ważne jest zdefiniowanie pojęcia zadań obronnych oraz określenie ich istoty i po-działu.

Stosowany w obowiązujących ustawach, rozporządzeniach i dokumentach pla-nistycznych termin „zadania obronne” definiuje się różnie, w zależności od zakresu regulacji aktu prawnego lub zakresu przedmiotowego dokumentu planistycznego. Wprowadza to w konsekwencji niejednoznaczność w rozumieniu tego terminu. Z przeprowadzonej analizy literatury przedmiotu oraz obowiązujących w tym za-kresie aktów prawnych wynikają wyraźne sprzeczności. Znalezienie jednoznacz-nej, stosowanej zarówno w teorii, jak i praktyce definicji „zadań obronnych” jest bardzo trudne, a wręcz niemożliwe. W niektórych aktach prawnych termin „zada-nia obronne” utożsamiany jest z zadaniami w ramach powszechnego obowiązku obrony, a w innych z zadaniami w ramach przygotowań obronnych państwa1.

Właściwa definicja zadań obronnych, uwzględniająca fakt, że stanowią one część zadań z zakresu bezpieczeństwa narodowego znalazła się w Strategii obron-

ności RP w brzmieniu: „zadania obronne, jako część zadań z zakresu bezpieczeń-stwa narodowego, obejmują przedsięwzięcia realizowane przez organy władzy wykonawczej oraz inne organy i instytucje państwowe, przedsiębiorców oraz oby-wateli związanych z przygotowaniem państwa do sprawnego działania i przetrwa-nia w warunkach zewnętrznego zagrożenia państwa, kryzysu i wojny, realizacją określonych przedsięwzięć operacyjnych w tych warunkach, a także usuwanie skutków po zażegnaniu zagrożenia, zmierzających do przywrócenia stanu normal-nego funkcjonowania państwa”2.

Zakres przedmiotowy i podmiotowy zadań obronnych wpisuje się w określony w przepisach ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony

Rzeczypospolitej Polskiej obszar przygotowań obronnych państwa3. Zawierający

1 Zob. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce. Uwarunkowania formalnoprawne, dyle-

maty pojęciowe i próba systematyzacji, Wyd. AON – Sygn. AON 6181/13, Warszawa 2013, s. 52. 2 Zob. Strategia Obronności Rzeczypospolitej Polskiej. Strategia sektorowa do Strategii bezpie-

czeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 2009 r., pkt 67. 3 Zob. Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej

Polskiej (Dz. U z 2012 r. poz. 461 z późn. zm). Treść art. 6 ust.1 ustawy wymienia zadania Rady Ministrów, wykonywane „w ramach zapewnienia zewnętrznego bezpieczeństwa państwa i sprawo-wania ogólnego kierownictwa w dziedzinie obronności kraju”, a właściwa regulacja ma miejsce natomiast w rozporządzeniach wykonawczych do art. 6 ust. 2..

MARIAN KULICZKOWSKI

194

się w wymienionym obszarze zakres zadań obronnych realizowanych przez pod-mioty systemu obronnego państwa obejmuje w szczególności4: planowanie obron-ne, w tym planowanie operacyjne oraz programowanie obronne; przygotowanie systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa; utrzymanie stałej gotowości obronnej państwa oraz tworzenie warunków do jej podwyższania, w tym organizację systemu stałych dyżurów; mobilizację gospodarki; tworzenie i utrzymywanie rezerw strategicznych; przygotowanie transportu i infrastruktury transportowej kraju dla potrzeb obronnych; przygotowanie oraz wykorzystywanie podmiotów leczniczych na potrzeby obronne państwa; przygotowanie i wykorzy-stanie systemów łączności na potrzeby obronne państwa; przygotowania do milita-ryzacji jednostek organizacyjnych wykonujących zadania obronne; przygotowania do prowadzenia szczególnej ochrony obiektów; zadania wykonywane na rzecz Sił Zbrojnych RP i wojsk sojuszniczych oraz organizowanie szkolenia obronnego, a także kontrolę wykonywania zadań obronnych.

W celu usystematyzowania oraz określenia rodzajów zadań obronnych należy przeprowadzić ich klasyfikację. Ma to istotne znaczenie dla przeprowadzenia cha-rakterystyki zadań obronnych.

Klasyfikacja zadań obronnych ze względu na rodzaj i etap realizacji5

Na podstawie analizy literatury przedmiotu oraz przeprowadzonych badań do-

tyczących istoty oraz zakresu zadań obronnych przyjęto ich podział ze względu na ich rodzaj oraz cel i etap realizacji.

Klasyfikowanie zadań obronnych ze względu na ich rodzaj jest podstawowym podziałem zadań obronnych. Przedstawiony w Strategii obronności RP podział zadań obronnych realizowanych przez struktury obronne państwa, według tego kryterium, wyróżnia następujące ich rodzaje: zadania w zakresie kierowania

obronnością państwa; zadania o charakterze militarnym oraz zadania obronne

niemilitane. Klasyfikacja zadań obronnych systemu obronnego państwa według kryterium rodzaju została przedstawiona na rysunku 1.

Wymienione zadania obronne obejmują przedsięwzięcia realizowane przez wszystkie podmioty systemu obronnego państwa, zarówno przez Siły Zbrojne RP, jak i organy władzy wykonawczej oraz inne organy i instytucje państwowe, przed-siębiorców, a także obywateli.

4 Zob. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce …, s. 47. 5 Zob. Przedstawiony podział zadań obronnych oparty został na opracowaniu autora zawartym

w pracy naukowo-badawczej Zob. M. Kuliczkowski, Klasyfikacja zadań obronnych oraz ich charak-

terystyka [w:] Przygotowania ochronno-obronne Rzeczypospolitej Polskiej. Udział organów admini-

stracji publicznej i sektora gospodarczego w przygotowaniach ochronno-obronnych Rzeczypospolitej

Polskiej, praca naukowo-badawcza pod kier. nauk. J. Wojnarowski, Wyd. AON, Kod pracy: II.1.9.1.0, Sygn.. S/8349,Warszawa 2012, s.45.


195

Zadania obronne w sferze kierowania obronnością państwa – dotyczą za-pewnienia optymalnych warunków do sprawnego podejmowania decyzji oraz cią-głego i trwałego koordynowania działań przez organy władzy i administracji pu-blicznej wszystkich szczebli oraz organy dowodzenia Sił Zbrojnych RP zarówno czasie pokoju, kryzysu, a przede wszystkim – wojny.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Strategii obronności RP, wyd. cyt. rozdz. III i IV.

Rys. 1. Klasyfikacja zadań obronnych systemu obronnego państwa według kryterium rodzaju

Zadania obronne – militarne – są realizowane przez Siły Zbrojne RP w celu

utrzymania gotowości do realizacji trzech rodzajów misji: 1) zagwarantowanie obrony państwa i przeciwstawienie się agresji – Siły

Zbrojne RP utrzymują gotowość do realizacji zadań związanych z obroną i ochroną nienaruszalności granic RP; udziałem w działaniach antyterrorystycznych w kraju i poza nim; udziałem w rozwiązywaniu lokalnego lub regionalnego konfliktu zbroj-nego na obszarze odpowiedzialności NATO lub poza nim oraz udziałem w operacji obronnej poza obszarem kraju odpowiednio do zobowiązań sojuszniczych w ramach artykułu 5 Traktatu Północnoatlantyckiego, a także prowadzeniem stra-tegicznej operacji obronnej na terytorium RP.

2) udział w procesie stabilizacji sytuacji międzynarodowej oraz w operacjach reagowania kryzysowego i humanitarnych – wymaga utrzymywania przez Siły Zbrojne RP sił i zdolności do realizacji zadań związanych z: udziałem w opera-

ZADANIA OBRONNE

SYSTEMU OBRONNEGO PAŃSTWA

Zadania obronne w sferze

kierowania

obronnością państwa

Zadania obronne –

militarne

Ochrona niepodległości państwa

oraz zapewnienie bezpieczeństwa

i nienaruszalności jego granic

Zadania obronne –

niemilitarne

Ogólne o charakterze przygotowawczym

Dyplomatyczne Gospodarczo-

-obronne Ochronne Informacyjne

Udział w procesie stabilizacji międzynarodowej oraz w operacjach

reagowania kryzysowego i humanitarnych

Wspierania bezpieczeństwa wewnętrznego i pomoc społeczeństwu

MARIAN KULICZKOWSKI

196

cjach pokojowych i reagowania kryzysowego prowadzonych przez NATO, UE, ONZ oraz innych operacjach wynikających z porozumień międzynarodowych; udziału w operacjach humanitarnych prowadzonych przez organizacje międzyna-rodowe, rządowe i inne, a także współpracy wojskowej w zakresie rozwoju i sto-sowania środków budowy zaufania i bezpieczeństwa.

3) wspieranie bezpieczeństwa wewnętrznego i pomoc społeczeństwu – Siły Zbrojne RP utrzymują zdolność do realizacji zadań polegających na: monitorowa-niu i ochronie przestrzeni powietrznej oraz wsparciu ochrony granicy lądowej i wód terytorialnych; prowadzeniu działalności rozpoznawczej i wywiadowczej; monitorowaniu skażeń promieniotwórczych, chemicznych i biologicznych na tery-torium kraju; oczyszczaniu terenu z materiałów wybuchowych i przedmiotów nie-bezpiecznych pochodzenia wojskowego; prowadzeniu działań poszukiwawczo- -ratowniczych; pomocy władzom państwowym, administracji publicznej oraz społeczeństwu w reagowaniu na zagrożenia.

Należy zaznaczyć, że zadania obronne militarne doczekały się już szczegółowych analiz i wieloaspektowych badań. Na ich podstawie zostały określone potrzeby Zbroj-nych RP, w tym potrzeby mobilizacyjne jednostek wojskowych w zakresie rezerw osobowych oraz środków materiałowych. Są one przygotowywane przez niemili-tarne podmioty systemu obronnego państwa, w ramach zadań obronnych realizo-wanych na rzecz Sił Zbrojnych RP.

Zadania obronne realizowane przez niemilitarne struktury systemu

obronnego państwa obejmują omówione wcześniej zadania obronne realizowane w obszarze kierowania obronnością państwa, a także6:

Zadania ogólne o charakterze przygotowawczym służą stworzeniu warunków organizacyjnych do funkcjonowania struktur niemilitarnych w poszczególnych stanach gotowości obronnej państwa i w czasie ich podwyższania.

Zadania dyplomatyczne mające na celu minimalizowanie ryzyka zagrożenia podstawowych interesów narodowych oraz założeń polityki zagranicznej i bezpie-czeństwa, a także wsparcie dyplomatyczne w czasie konfliktu zbrojnego i jego wygaszania.

Zadania informacyjne służą ochronie i propagowaniu polskich interesów, informa-cyjnemu osłabianiu przeciwnika, umacnianiu woli, morale, determinacji obronnej i wytrwałości społeczeństwa.

Zadania gospodarczo-obronne mają na celu zapewnienie materialnych podstaw realizacji zadań obronnych, w tym: utrzymanie mocy produkcyjnych i remonto-wych niezbędnych do realizacji zadań wynikających z PMG; przygotowanie do produkcji i usług oraz realizacja zadań ujętych w PMG; tworzenie i utrzymanie rezerw; przygotowanie transportu na potrzeby obronne państwa; przygotowanie do działania w warunkach ograniczonych dostaw; uruchomienie świadczeń osobistych i rzeczowych; utrzymywanie rezerw strategicznych; przyspieszenie realizacji inwe-stycji o znaczeniu strategicznym; wprowadzanie ograniczeń w komunikacji, łącz-

6 Zob.: Strategia obronności RP, pkt 69–74.


197

ności; odtwarzanie zniszczonej infrastruktury; zapewnienie zaopatrywania formacji obrony cywilnej w sprzęt, materiały i środki ochrony; monitorowanie potencjału ekonomicznego w zakresie przemysłu, rolnictwa, łączności, transportu, energetyki, leśnictwa.

Zadania ochronne mają na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania państwa oraz ochrony i zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych ludności. Stanowią bar-dzo ważną część zadań obronnych realizowanych przez wszystkie podmioty systemu obronnego państwa i obejmują zadania ochronne związane z zapewnieniem spraw-nego funkcjonowania państwa oraz zadania związane z ochroną i zapewnieniem potrzeb bytowych ludności7.

Klasyfikowanie zadań obronnych ze względu na kryterium celu

i etapu realizacji Podział zadań obronnych przy zastosowaniu kryterium celu i etapu realizacji

obejmuje zadania: przygotowawcze; interwencyjne (operacyjne, reagowania) oraz odbudowy (przywracania pokoju)8. Klasyfikację zadań obronnych systemu obronnego państwa według tego kryterium przedstawiono na rysunku 2.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie W. Kitler, Podstawy teoretyczne przygotowań obronnych… [w:] M. Kuliczkowski (redakcja nauk.), Przygotowania obronne … wyd. cyt., s. 18.

Rys. 2. Klasyfikacja zadań obronnych systemu obronnego państwa według kryterium celu i etapu realizacji

Zadania przygotowawcze rozumiane, jako „część zadań obronnych realizowa-

nych w czasie normalnego funkcjonowania państwa (braku realnych zagrożeń), która ma na celu przygotowanie państwa, organów władzy publicznej, sił zbroj-nych, straży, służb, inspekcji i innych instytucji państwowych, gospodarki narodo-

7 Analiza zadań ochronnych w zakresie podmiotowym i przedmiotowym oraz rodzaje i charakte-rystyka zadań ochronnych została przedstawiona w pracy badawczej. Zob. M. Kuliczkowski, Przygo-

towania ochronno-obronne państwa w kontekście zadań obronnych [w:] Przygotowania ochronno-

-obronne Rzeczypospolitej Polskiej…, s.51. 8 Zob. W. Kitler, Podstawy teoretyczne przygotowań obronnych… [w:] M. Kuliczkowski (redak-

cja nauk.), Przygotowania obronne…, s. 18.

ZADANIA OBRONNE

SYSTEMU OBRONNEGO PAŃSTWA

Przygotowawcze Interwencyjne

(operacyjne, reagowania) Odbudowy

(przywracania pokoju)

MARIAN KULICZKOWSKI

198

wej, dóbr materialnych i kulturalnych oraz całego społeczeństwa do działania i (lub) przetrwania w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa pań-stwa, kryzysu i wojny”9 stanowi doprecyzowanie „zadań ogólnych o charakterze przygotowawczym” – omówionych wcześniej wśród zadań obronnych klasyfiko-wanych według kryterium rodzaju.

Natomiast „nowymi” rodzajami zadań obronnych, przy zastosowaniu kryte-rium celu i etapu realizacji są zadania operacyjne oraz zadania odbudowy (przy-wracania pokoju):

Zadania operacyjne to „to część zadań obronnych, które są realizowane w wa-runkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny”10. Należy zauważyć, że przy braku jednolitej (uniwersalnej) definicji zadań obron-nych przedstawiona definicja zadań operacyjnych może stwarzać pewne problemy interpretacyjne. Z tego względu zadania operacyjne rozumiane są, jako „wyodręb-niona, w myśl określonego celu działania i ujęta w formie planów operacyjnych, część zadań obronnych, która jest realizowana przez określone podmioty prawa państwowego, każdy w zakresie swoich ustawowych właściwości, w warunkach zaistnienia zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa (i jego symptomów), kryzysu i wojny, mająca na celu zapobieżenie powstałemu zagrożeniu lub jego symptomom, przygotowanie się do jego usunięcia stosownie do oceny sytuacji zagrożenia oraz niezbędne reagowanie”11. Przedstawiona termin nie zmieniając istoty definicji prawnej doprecyzowuje „tą część zadań obronnych”.

Charakter zadań operacyjnych został określony w dokumentach normatywnych ustalających zasady planowania operacyjnego. Dzielą się one na: zadania ogólne – realizowane w urzędach administracji rządowej i innych państwowych jednostkach organizacyjnych; zadania merytoryczne – realizowane w poszczególnych działach administracji rządowej przez ministrów i podlegające im centralne organy admini-stracji rządowej; zadania merytoryczne – realizowane przez urzędy centralne nad-zorowane przez Prezesa Rady Ministrów oraz zadania realizowane w wojewódz-twie12.

Zadania operacyjne realizowane przez administrację państwową i przedsiębior-ców mają charakter niejawny i ze względów formalnych nie mogą być przedmio-tem szczegółowej analizy w niniejszym opracowaniu.

Zadania odbudowy (przywracania pokoju) stanowią tę część zadań obronnych, która jest realizowana przez określone podmioty prawa państwowego, każdy w zakresie swoich ustawowych właściwości, po zażegnaniu zagrożenia, mające na celu usunięcie jego konsekwencji i przywrócenie normalnego stanu funkcjonowa-nia państwa.

9 Tamże, s. 18. 10 Zob. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie warunków i trybu planowania …,, § 2, pkt 4. 11 Zob. W. Kitler, Podstawy teoretyczne przygotowań..., s. 20. 12 Zob. Norma obronna. System obronny państwa, plany obronne, klasyfikacja (NO-02-A060).


199

Biorąc powyższe pod uwagę, należy zaznaczyć, że dziedziną integrującą sys-tem przygotowań obronnych państwa, w tym określanie zadań obronnych jest plano-wanie obronne, rozumiane, jako „całokształt przedsięwzięć mających na celu zapew-nienie ram działania, umożliwiających zharmonizowanie planowania sojuszniczego z narodowym w odniesieniu do poszczególnych dziedzin/dyscyplin planistycz-nych”13. Planowanie obronne (planowanie operacyjne i programowanie obronne)14 stanowi podstawowe narzędzie realizacji polityki obronnej państwa w zakresie przygotowania, utrzymania i rozwoju jego potencjału obronnego oraz przygotowa-nia Sił Zbrojnych RP, organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego do działania w warunkach zewnętrznego zagrożenia i w czasie wojny. Jego istotą jest ustalanie zadań obronnych i sposobów ich wykonywania przez organy admini-stracji rządowej i organy samorządu terytorialnego oraz przedsiębiorców, a także wykorzystania w tym celu niezbędnych sił i środków.

W ramach planowania obronnego określane są zadania obronne przygotowaw-

cze oraz zadania interwencyjne (operacyjne, reagowania). Brak jest natomiast zadań odbudowy (przywracania pokoju) zmierzających do przywrócenia stanu normalnego funkcjonowania państwa15 po zażegnaniu kryzysu polityczno-mili-tarnego.

Charakterystyka zadań przygotowawczych,

interwencyjnych i odbudowy Zadania przygotowawcze realizowane są w czasie pokoju, w ramach przygo-

towań obronnych, przez wszystkie podmioty systemu obronnego państwa dla za-pewnienia sprawnego funkcjonowania państwa w sytuacji zagrożeń polityczno-

13 Zob. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, AON, Warszawa 2008, s. 99. 14 Planowanie obronne – to ustalanie sposobów wykonywania zadań obronnych przez organy ad-

ministracji rządowej i organy samorządu terytorialnego oraz wykorzystania w tym celu niezbędnych sił i środków, obejmujące planowanie operacyjne i programowanie obronne; Zob. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań

wykonywanych w ramach przygotowań obronnych państwa oraz organy administracji rządowej organy

samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 152, poz. 1599, z późn. zm.), § 2 pkt 6. Planowanie operacyjne – to ustalanie czynności dotyczących przygotowania i działania orga-

nów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego w warunkach zewnętrznego zagro-żenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny, ujętych w formie zestawów zadań operacyjnych, a także ustalanie sił i środków niezbędnych do ich wykonania. Tamże, § 2 pkt 7.

Programowanie obronne – to ustalanie zadań obronnych realizowanych w czasie pokoju, na dziesięcioletni okres planistyczny rozpoczynający się w roku nieparzystym, ujętych w formie przed-sięwzięć rzeczowo-finansowych, w celu utrzymania i rozwoju potencjału obronnego państwa oraz przygotowania Sił Zbrojnych, organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego do działania w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny, a także projektowanie środków budżetowych przeznaczonych na ten cel. Tamże, § 2 pkt 8.

15 Stan normalny – stan czasu pokoju, gdy nie stwierdza się istotnych zagrożeń zewnętrznego bezpieczeństwa państwa.

MARIAN KULICZKOWSKI

200

-militarnych16. Należy podkreślić, że przygotowania obronne państwa realizowane są w dwóch współzależnych obszarach (sferach): koncepcyjnej i realizacyjnej. Sfera koncepcyjna przejawia się w wypracowywaniu zasad, założeń i celów poli-tyki obronnej (polityki bezpieczeństwa) z jednej strony, a z drugiej w konkretyzo-waniu polityki obronnej pod postacią programów obronnych. Sfera realizacyjna przejawia się przede wszystkim w przekładaniu programów obronnych na wyko-nawcze plany obronne17. Dlatego istotnym jest, aby sam proces przygotowań obronnych oraz podejmowane w tym zakresie działania przez państwo, zostały należycie zaplanowane oraz przekazane właściwym podmiotom uczestniczącym w jego realizacji.

Zakres przedmiotowy zadań przygotowawczych obejmują głównie: planowanie obronne; budżetowanie obronne18; edukację obronną, w tym: wychowanie patrio-tyczno-obronne; nauczanie w systemie oświaty i kształcenie w szkołach wyższych; szkolenie obronne; badania naukowe oraz szeroko rozumiane spełnianie po-wszechnego obowiązku obrony19. Natomiast określony w dokumentach progra-mowania obronnego zakres przedmiotowy zadań przygotowawczych dotyczy przedsięwzięć rzeczowo-finansowych, a w tym20:

1) utrzymywania i doskonalenia struktur pozamilitarnych systemu obronnego państwa, dotyczące w szczególności: przygotowania systemu kierowania, w tym inwestycji lub budowy, przebudowy, remontu oraz wyposażania stanowisk kiero-wania; programowanie mobilizacji gospodarczej; zaspokajania potrzeb Sił Zbroj-nych i sojuszniczych sił zbrojnych; militaryzacji, w tym przygotowania do objęcia militaryzacją jednostek organizacyjnych wykonujących zadania szczególnie ważne dla obronności lub bezpieczeństwa państwa; przygotowania ochrony obiektów

16 Przedmiotowy i podmiotowy zakres przygotowań obronnych państwa oraz zasadnicze obszary

tych przygotowań zostały określone w monografii Zob. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce…, s. 46.

17 Szerzej: M. Sułek, Programowanie gospodarczo-obronne, BELLONA, Warszawa 2008, s. 5. 18 W ramach programowania i budżetowania obronnego realizuje się m. in. przedsięwzięcia rze-

czowo-finansowe ulokowane w: Programie Pozamilitarnych Przygotowań Obronnych RP i Progra-

mie Mobilizacji Gospodarki, dotyczące m. in. utrzymywania i doskonalenia struktur pozamilitarnych systemu obronnego państwa oraz dostaw lub remontu uzbrojenia i sprzętu wojskowego na potrzeby: Sił Zbrojnych RP i wojsk sojuszniczych realizujących wspólne zadania obronne na terytorium RP oraz jednostek organizacyjnych ABW, a także jednostek organizacyjnych nadzorowanych, podle-głych lub podporządkowanych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i Ministrowi Spra-wiedliwości. Tamże, § 10.

19 W ramach powszechnego obowiązku obrony obywatele polscy są obowiązani do: pełnienia służby wojskowej, wykonywania obowiązków wynikających z nadanych przydziałów kryzysowych i przydziałów mobilizacyjnych, świadczenia pracy w ramach pracowniczych przydziałów mobiliza-cyjnych, pełnienia służby w obronie cywilnej, odbywania edukacji dla bezpieczeństwa, uczestnicze-nia w samoobronie ludności, odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji i pełnienia służby w jednostkach zmilitaryzowanych, wykonywania świadczeń na rzecz obrony – na zasadach i w zakresie określonych w ustawie. Zob: Ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP…, wyd. cyt., art. 4a ust. 1.

20 Zob. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu

planowania i finansowania zadań…, § 10.


201

szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz organizacji szkolenia obronnego i kontroli wykonywania zadań obronnych;

2) doskonalenia obrony cywilnej, dotyczące: kierowania obroną cywilną; gro-madzenia i utrzymania sprzętu przeznaczonego na potrzeby formacji obrony cy-wilnej oraz utrzymania magazynów sprzętu obrony cywilnej; organizacji zbiorowej i indywidualnej ochrony ludności, w tym utrzymania budowli ochronnych; budowy i utrzymania awaryjnych ujęć wody pitnej; ewakuacji ludności i zabezpieczenie logistyczno-medyczne dla poszkodowanej ludności; działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie samoobrony ludności oraz szkolenia z zakresu obrony cywilnej z udziałem formacji OC w ćwiczeniach krajowych i międzynarodowych;

3) tworzenia, przechowywania i utrzymywania rezerw strategicznych na wypa-dek zagrożenia bezpieczeństwa i obronności państwa, bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego oraz wystąpienia klęski żywiołowej lub sytuacji kryzysowej, w celu wsparcia realizacji zadań w zakresie bezpieczeństwa i obrony państwa, odtworzenia infrastruktury krytycznej, złagodzenia zakłóceń w ciągłości dostaw służących funkcjonowaniu gospodarki i zaspokojeniu podstawowych potrzeb oby-wateli, ratowania ich życia i zdrowia, a także wypełnienia zobowiązań międzyna-rodowych Rzeczypospolitej Polskiej21.

Należy podkreślić, że kluczowe dla istnienia całego systemu obronnego państwa mają zadania przygotowawcze związane z szeroko pojętą mobilizacją państwa. Przy-gotowania mobilizacyjne elementów systemu obronnego państwa są „warunkiem sine

qua non celowości istnienia całego systemu obronnego”22. Dotyczy to również zadań realizowanych w ramach przygotowań gospodarczo-obronnych, które mają na celu stworzenie warunków do sprawnego przystosowania gospodarki do zaspokajanie materialnych potrzeb obronnych państwa, a w szczególności: zapewnienia opty-malnych warunków do utrzymania i szkolenia sił zbrojnych w czasie pokoju oraz przygotowanie bazy do wykonania przez armię zadań w okresie zagrożenia bezpie-czeństwa państwa i w czasie wojny, a także stworzenie warunków przetrwania ludności w warunkach ekstremalnych”23.

Biorąc powyższe pod uwagę, w czasie pokoju, gdy nie stwierdza się istotnych zewnętrznych zagrożeń bezpieczeństwa państwa, zakres przedmiotowy zadań

obronnych przygotowawczych sprowadza się do realizacji dwóch rodzajów dzia-łań strategicznych: utrzymywania sprawności i doskonalenia SOP, zintegrowanego z sojuszniczym systemem bezpieczeństwa oraz kształtowania środowiska międzynarodowego na rzecz umacniania obronności państwa24.

W ramach utrzymywania sprawności i doskonalenia SOP realizuje się zadania z zakresu przygotowań obronnych państwa, obejmujące w szczególności: prowa-dzenie analiz oraz dokonywanie ocen wyzwań i zagrożeń bezpieczeństwa między-

21 Zob. Ustawa z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 229, poz. 1496 z późn. zm.), art. 3.

22 Zob. M. Sułek, Programowanie gospodarczo-obronne, s. 239. 23 Tamże, s. 240. 24 Zob. Strategia obronności RP, rozdz. 2.3.

MARIAN KULICZKOWSKI

202

narodowego i narodowego; wykrywanie i neutralizowanie działalności wywiadow-czej skierowanej przeciwko obronności i bezpieczeństwu państwa; planowanie obronne, obejmujące planowanie operacyjne i programowanie obronne; doskona-lenie wspólnych (narodowych i sojuszniczych) procedur działania w sytuacjach kryzysowych i w czasie wojny; zwiększanie zdolności Sił Zbrojnych RP do szyb-kiego reagowania na bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa państwa, w tym zwiększenie ich zdolności do prowadzenia samodzielnych działań; utrzymywanie i doskonalenie zintegrowanego systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa; utrzymywanie zdolności do wprowadzania stosownych do skali i charakteru zagrożeń wyższych stanów gotowości obronnej państwa; zapew-nienie warunków do przyjęcia na swoim terytorium Sojuszniczych Sił Wzmocnienia poprzez realizację zadań wynikających z obowiązków państwa-gospodarza (HNS); utrzymanie gotowości do realizacji zadań produkcyjnych i usługowych określo-nych w Programie Mobilizacji Gospodarki (PMG); utrzymywanie niezbędnego poziomu rezerw strategicznych i osobowych na potrzeby obronności i bezpieczeń-stwa państwa oraz rozbudowę i utrzymanie infrastruktury obronnej, a także eduka-cję w zakresie obronności oraz patriotyczne wychowanie społeczeństwa.

W ramach kształtowania środowiska międzynarodowego na rzecz umacniania obronności państwa realizuje się zadania zmierzające do: zapewnienia Polsce silnej pozycji międzynarodowej oraz możliwości skutecznego promowania polskich inte-resów na arenie międzynarodowej; umacniania mechanizmów kontrolnych w dzie-dzinie nieproliferacji broni masowego rażenia, materiałów i technologii podwójne-go zastosowania oraz w obszarze kontroli zbrojeń; udział w działaniach na rzecz promocji demokracji i poszanowania praw człowieka oraz wydzielenia i utrzymy-wania sił i środków do udziału w sojuszniczych operacjach reagowania kryzyso-wego, operacjach humanitarnych i poszukiwawczo-ratowniczych, a także w moż-liwych operacjach koalicyjnych i narodowych, a także aktywnego oddziaływania na potencjalne źródła zagrożeń związanych z globalnym terroryzmem, poprzez prewencyjną politykę zagraniczną i społeczno-ekonomiczną, włącznie z gotowo-ścią do uczestnictwa w działaniach antyterrorystycznych.

Zadania interwencyjne, reagowania (wykonawcze o charakterze operacyj-nym) to „część zadań obronnych, które są realizowane w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny”25. Należy podkreślić, że są one realizowane przez administrację publiczną i przedsiębiorców, mają charakter niejawny i ze względów formalnych nie mogą być przedmiotem szczegółowej analizy w niniejszym opracowaniu.

Na podstawie przeprowadzonych badań i dostępnych źródeł prawa można skonstatować, czego dotyczą owe zadania operacyjne. Są to zadania określone w zestawach zadań operacyjnych26 dla: ministrów; centralnych organów admini-

25 Zob. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie warunków i trybu planowania …,, § 2, pkt 4. 26 Zestaw zadań operacyjnych — należy przez to rozumieć usystematyzowane zadania operacyjne

przewidziane do realizacji przez określonego ministra kierującego działem administracji rządowej, centralny organ administracji rządowej, wojewodów, kierownika jednostki organizacyjnej podległej lub


203

stracji rządowej i jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów oraz wojewodów – na podstawie przekazanych tym orga-nom, przez Ministra Obrony Narodowej, tabel realizacji zadań operacyjnych sta-nowiących zasadniczą część wypisu z Planu Reagowania Obronnego RP

27. W wymienionych tabelach ujęte są: zestawy zadań ogólnych mających charakter przygotowania organów administracji publicznej, kierowników państwowych jed-nostkach organizacyjnych oraz przedsiębiorców do realizacji określonych zadań operacyjnych związanych z podwyższaniem gotowości obronnej państwa; zestawy zadań działów administracji rządowej oraz zestawy zadań urzędów centralnych nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów, a także zestawy zadań realizowa-nych w województwie28.

Zadania odbudowy (przywracania pokoju) stanowią tę część zadań obron-nych, która jest realizowana przez określone podmioty prawa państwowego, każdy w zakresie swoich ustawowych właściwości, po zażegnaniu zagrożenia (kryzysu polityczno-militarnego), mająca na celu usunięcie jego skutków i przywrócenie normalnego stanu funkcjonowania państwa.

W literaturze przedmiotu okres przywracania stanu normalnego funkcjonowania państwa po zażegnaniu kryzysu określany jest mianem demobilizacji, rozumianej jako „ogół przedsięwzięć związanych z przejściem państwa oraz sił zbrojnych ze stanu wojennego w stan pokojowy; przeciwieństwo mobilizacji. W znaczeniu wojskowym demobilizacja polega na rozwiązywaniu jednostek nieprzydatnych w czasie poko-ju, sprzedaży lub zniszczeniu zbędnych materiałów wojennych i broni oraz przej-ściu do pokojowego uzupełnienia i szkolenia wojsk”29.

Problematyka demobilizacji państwa, w tym zadań odbudowy nie była dotych-czas tematem specjalnych badań i opracowań. Nieliczne opracowania dotyczyły wyłącznie demobilizacji sił zbrojnych30. Autor niniejszego opracowania podjął próbę określenie zakresu przedmiotowo-podmiotowego zadań odbudowy oraz ich charakterystykę w ramach projektu badawczego, finansowanego ze środków Naro-dowego Centrum Badań i Rozwoju”31. Przedstawione poniżej charakterystyka za-

nadzorowanej przez Prezesa Rady Ministrów albo ministra, albo też określona grupa tych podmiotów, przy pomocy podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych, a w przypadku wojewodów również przy pomocy Marszałków województw, starostów, prezydentów miast, wójtów i burmistrzów oraz jednostek organizacyjnych utworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego – zob. rozporzą-

dzenie Rady Ministrów w sprawie warunków i trybu planowania …, § 2, pkt 5. 27 Tamże, § 2, pkt 4. 28 Zob. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce …, s. 60. 29 Zob. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, s. 30. 30 Zob.: Opracowanie Sztabu Generalnego WP, Przejście Sił Zbrojnych ze struktury organizacyj-

nej czasu „W” na strukturę organizacyjną czasu „P” (Demobilizacja), J. Małolepszy (kier. nauko-we), Plan prac naukowo –badawczych SGWP z 1997 r., Dział II poz. 2.10; J. Krzemiński, Demobili-

zacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie zbrojnych. Rozprawa doktorska, AON, Warszawa 2001 r. oraz Z. Piątek (kier. naukowe), Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie zbroj-

nych. Praca naukowo-badawcza, AON, Warszawa 2007 r. 31 Projekt dotyczył „Systemu Bezpieczeństwa Narodowego RP”, nr rej. projektu:. O ROB/

0076/03/001 – Kierownik Projektu: prof. dr hab. inż. Waldemar KITLER. Realizatorem projektu jest

MARIAN KULICZKOWSKI

204

dań odbudowy jest częścią zrealizowanych przeze mnie badań, w ramach wymie-nionego projektu32.

Zadania odbudowy, w zakresie przedmiotowym zawierają ogół przedsięwzięć związanych z przejściem państwa oraz sił zbrojnych ze stanu wojennego w stan pokojowy, realizowanych w ramach demobilizacji. Stanowiąc przeciwieństwo mobilizacji państwa, demobilizacja opiera się na dwóch zasadniczych filarach: demobilizacji Sił Zbrojnych oraz demobilizacji gospodarczej.

Demobilizacja Sił Zbrojnych rozumiana jako rozbrojenie, tj.: sprowadzenie armii ze stanu wojennego do stanu pokojowego; rozwiązanie i zniesienie formacji czysto wojennych oraz związane z tym zwalnianie (przenoszenie do rezerwy) czę-ści żołnierzy służby czynnej oraz zwrot pobranego z gospodarki narodowej sprzętu (maszyn, pojazdów), a także przechodzeniem na system pokojowego uzupełnienia i szkolenia wojsk33.

Demobilizacja gospodarcza zajmuje się sprowadzeniem stosunków wytworzo-nych wojną do normy pokojowej, a w szczególności: rozwiązania kontraktów do-staw wojennych; przestawienia produkcji na potrzeby gospodarki cywilnej, a także zapewnienie miejsc pracy dla zdemobilizowanych żołnierzy. Dużym wyzwaniem w tym okresie jest zabezpieczenie potrzeb bytowych ludności oraz jej „rozbrojenie duchowe” poprzez uspokojenie wrogich nastrojów tworzonych w czasie wojny34.

Demobilizacja gospodarki narodowej wiąże się „z zasadniczą zmianą struktury produkcji i metod zarządzania życiem gospodarczym. W znaczeniu społeczno- -psychologicznym demobilizacja polega na zmianie nastrojów wywołanych przez wojnę i przystosowaniu psychiki społeczeństwa do pracy pokojowej. W zakresie stosunków prawnych demobilizacja oznacza ustanie właściwości sądów wojsko-wych w dziedzinie przestępstw pospolitych, popełnionych przez żołnierzy w czasie służby wojskowej, oraz przestępstw nie związanych ze służbą”35.

W procesie demobilizacji, tj. przywracania stanu normalnego funkcjonowania państwa po zażegnaniu kryzysu polityczno-militarnego, należy uwzględniać po-trzeby gospodarki narodowej w zakresie zabezpieczenia jej funkcjonowania pod względem kadry fachowej, środków transportowych i materiałowych. Jednocześnie trzeba brać pod uwagę problem, że demobilizacja sił zbrojnych będzie nieroze-rwalnie związana z demobilizacją gospodarki narodowej. W związku z tym będą

konsorcjum naukowo-przemysłowe: Wydział Bezpieczeństwa Narodowego Akademii Obrony Naro-dowej; Asseco Poland S.A.; Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie; Uniwersytet Humanistyczno- -Przyrodniczy w Siedlcach oraz Szkoła Główna Służby Pożarniczej.

32 Zob. M. Kuliczkowski, Charakterystyka zadań obronnych (zapobiegawcze, interwencyjne

i odbudowy) realizowanych przez podmioty systemu obronnego państwa [w:] Ocena (diagnoza) for-

malno-prawnych podstaw i stanu organizacji bezpieczeństwa narodowego RP w aspekcie spełniania

funkcji jednolitego i zintegrowanego systemu organizacyjnego i funkcjonalnego. Podzadanie badaw-

cze System obronny państwa. Kod pracy: SBN RP 1.2.3.1. Kier. zespołu Jan Wojnarowski, AON 2013, s. 92.

33 Encyklopedia Powszechna, Wydawnictwa Gutenberga, Warszawa 1994r., s. 296. 34 Tamże, s. 297. 35 Zob.: Leksykon wiedzy wojskowej, Wyd. MON, Warszawa 1978, s. 84.


205

musiały być zrealizowane następujące przedsięwzięcia: opracowanie niezbędnych dokumentów programowych i podstaw prawnych; wprowadzenie pokojowych stosunków społecznych i gospodarczych; zmiana metod kierowania życiem pań-stwa; zniesienie wojennych ograniczeń prawnych i organizacyjnych; rozwiązanie umów na dostawy wojenne oraz przestawienie przemysłu na potrzeby pokojowe, a także zapewnienie miejsc pracy w tym dla zdemobilizowanych żołnierzy. Zasad-niczy zakres przedmiotowy przedsięwzięć realizowanych w ramach demobilizacji państwa przedstawiono na rysunku 3.

DEMOBILIZACJA SIŁ ZBROJNYCH DEMOBILIZACJA GOSPODARKI

NARODOWEJ

1. Podstawy prawne demobilizacji sił zbrojnych.

1. Podstawy prawne demobilizacji.

2. Plan demobilizacji sił zbrojnych. 2. Plan demobilizacji GN.

3. Wyznaczenie miejsc demobilizacji. 3. Zniesienie wojennych ograniczeń

prawnych i organizacyjnych. 4. Ewidencja stanów osobowych pod-

legających demobilizacji.

4. Zmiana metod kierowania życiem państwa.

5. Demobilizacja strukturalna. 5. Wprowadzenie pokojowych stosun-

ków społecznych.

6. Demobilizacja personalna. 6. Przekształcenie wojennego systemu

łączności i komunikacji na potrzeby pokojowe.

7. Demobilizacja materiałowa. 7. Rozwiązanie umów na dostawy wo-

jenne. 8. Przygotowanie żołnierzy do życia

po opuszczeniu szeregów SZ.

8. Przestawienie przemysłu na potrzeby pokojowe.

9. Ustalenie strat bezpowrotnych

i przekazanie danych do PCK. 9. Odbudowa zniszczeń wojennych.

10. Założenie cmentarzy wojennych i przekazanie ich pod opiekę pań-stwa.

10. Zapewnienie miejsc pracy dla ludno-

ści, w tym dla zdemobilizowanych żołnierzy.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie opracowania Sztabu Generalnego WP, Plan prac naukowo-badawczych SGWP z 1997 r., Dział II poz. 2.10.

Rys. 3. Zasadnicze przedsięwzięcia realizowane w ramach demobilizacji państwa

Z przedstawionego zestawienia głównych problemów wymagających rozwiązania

po zakończeniu kryzysu polityczno-militarnego wynikają konkretne zadania odbudo-wy realizowane w ramach procesu przywracania normalnego stanu funkcjonowania państwa. Proces ten musi się odbywać na podstawie decyzji władz państwowych

D E M O B I L I Z A C J A P AŃ S T W A

– przywracanie stanu normalnego funkcjonowania państwa po konfliktach zbrojnych

MARIAN KULICZKOWSKI

206

i administracji publicznej i z ich udziałem, w oparciu o obowiązujący stan prawny. Powinien on określać dla tych organów zakres przedmiotowy zadań odbudowy (przy-wracania normalnego stanu funkcjonowania państwa), z uwzględnieniem wniosków wynikających z działań związanych z odparciem agresji militarnej. Zakres przed-miotowy zadań odbudowy, realizowanych przez organy władzy i administracji publicznej obejmuje w szczególności: pomoc medyczną, psychologiczna i spo-łeczną ofiarom agresji militarnej; przywracanie funkcjonowania urządzeń użytecz-ności publicznej i niezbędnej infrastruktury krytycznej oraz odtwarzanie pełnej sprawności obiegu informacji, a także odtwarzanie sprawności działań sił ratowni-czych, które poniosły straty w wyniku działań wojennych.

Odtwarzanie jest wczesnym etapem odbudowy. Działania realizowane w tym etapie ograniczają się do przywrócenia funkcjonowania systemów infrastruktury krytycznej niezbędnych do życia, jednak w zakresie zapewniającym poszkodowa-nej ludności jedynie minimalny standard. Działania te prowadzone są niekiedy równocześnie z działaniami ratowniczymi i mają charakter krótkoterminowy. Od-twarzanie obejmuje: ocenę szkód; pomoc finansową oraz pomoc rzeczową (mate-rialną); zapewnienie poszkodowanej ludności podstawowych warunków do prze-trwania.

W fazie odbudowy realizowane są zadania związane z: analizowaniem skutków zdarzenia, określaniem potrzeb i możliwości ich usunięcia; nadzorowaniem działań w zakresie zabezpieczenia warunków bytowych dla poszkodowanej ludności; ini-cjowaniem i opiniowaniem programów napraw, odbudowy, rekonstrukcji i obudo-wy infrastruktury krytycznej, a także ocena działania służb, zachowania ludności, wystarczalności i celowości rozmieszczenia służb, sprzętu i zapasów oraz wypra-cowanie wniosków i przygotowanie propozycji doskonalenia systemu ochrony ludności.

Ważną rolę w procesie odbudowy będą spełniały siły i środki, pozostające do dyspozycji właściwych władz i służb oraz organów administracji publicznej, w ramach systemu zarządzania kryzysowego36. Należy podkreślić, że na każdym poziomie administracji publicznej zostały opracowane „plany zarządzania kryzy-sowego” obejmujące m.in. analizę zagrożeń, bilans potrzeb, sił i środków własnych oraz procedury uzyskiwania pomocy zewnętrznej (w tym stosowne umowy, poro-zumienia, plany)37. Natomiast sposoby reagowania w sytuacjach zniszczenia lub zakłócenia funkcjonowania infrastruktury krytycznej oraz odtwarzania tej infra-struktury krytycznej określone są w Narodowym Programie Ochrony Infrastruktu-

36 Zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem

kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przejmowaniu nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystą-pienia sytuacji kryzysowych oraz odtwarzaniu infrastruktury lub przywróceniu jej pierwotnego kształtu. Strukturę i funkcjonowanie sytemu zarządzania kryzysowego określa ustawa z dnia

26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590, z późn. zm.). 37 Tworzy się Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego oraz wojewódzkie, powiatowe i gminne

plany zarządzania kryzysowego, zob. art. 5 ust. 1 ustawy.


207

ry Krytycznej. W programie określone są narodowe priorytety, cele, wymagania oraz standardy, służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania infrastruktury krytycznej oraz ministrowie kierujący działami administracji rządowej i kierowni-cy urzędów centralnych odpowiedzialnych za systemy infrastruktury krytycznej, a także szczegółowe kryteria pozwalające wyodrębnić obiekty, instalacje, urządzenia i usługi wchodzące w skład systemów infrastruktury krytycznej, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla funkcjonowania państwa i zaspokojenia potrzeb obywateli38.

W obowiązującym stanie prawnym nie wskazano „zadań wspólnych” dla sys-temu obronnego państwa i systemu zarządzania kryzysowego oraz nie ustalono mechanizmów płynnego przechodzenia od stanu gotowości obronnej państwa cza-su wojny do stanu stałej gotowości obronnej państwa. Wspomniane zadania doty-czą zadań odbudowy realizowanych w okresie przywracania funkcjonowania pań-stwa po odparciu agresji militarnej. Właściwe zaplanowanie i przygotowanie, a także właściwa koordynacja wykorzystania sił i środków wchodzących w skład wymienionych systemów, będzie miało istotne znaczenie w procesie odbudowy.

Z przedstawionego wcześniej zestawienia głównych problemów wymagają-cych rozwiązania po zakończeniu kryzysu polityczno-militarnego wynikają kon-kretne zadania odbudowy, realizowane w warunkach zakłóceń w ciągłości dostaw służących funkcjonowaniu gospodarki i zaspokojeniu podstawowych potrzeb oby-wateli, ratowania ich życia i zdrowia. W celu złagodzenia tych zakłóceń minister właściwy do spraw gospodarki, w drodze decyzji, udostępnia niezwłocznie rezer-

wy strategiczne na zasadach i trybie określonym w przepisach39. Ważne znaczenie w procesie przywracania stanu normalnego funkcjonowania

państwa po zażegnaniu kryzysu polityczno-militarnego będą miały siły i środki oraz informacje zawarte w Programie Mobilizacji Gospodarki. Wykorzystanie mocy produkcyjnych i remontowych przedsiębiorców, ustalonych w przedmiotowym programie, będzie miało kluczowe znaczenie w procesie odbudowy. Potencjał tych przedsiębiorców powinien stanowić bazę materialną do realizacji określonych zadań odbudowy. W procesie przywracania stanu normalnego funkcjonowania państwa kluczowe znaczenie mają zadania związane z zaspokojeniem podstawowych po-trzeb bytowych ludności. W procesie decyzyjnym, podczas określania zadań w przedmiotowym zakresie powinny być uwzględnione zarówno ustalone w PMG możliwości produkcyjno-usługowe wybranych działów gospodarki (gospodarka, rolnictwo, transport, środowisko, gospodarka morska oraz zdrowie), jak i zbilan-sowane możliwości ich realizacji przez gospodarkę narodową. Dotyczy to w szczególności dostaw: artykułów żywnościowych; produktów leczniczych i wy-robów medycznych; paliw i energii oraz surowców energetycznych, jak również zabezpieczenia usług transportowych40.

38 Tamże, art. 5b. 39 Zob. Ustawa z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. Nr 229,

poz. 1496, z późn. zm.). 40

Ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP oraz szereg innych ustaw, a także rozporządzeń i dokumentów planistycznych – przyp. autora.

MARIAN KULICZKOWSKI

208

Konkluzje W celu właściwego zrozumienia zadań realizowanych w procesie przygotowań

obronnych państwa ważne jest określenie zarówno samego pojęcia i podziału za-dań obronnych, jak i określenie istoty oraz typologii potrzeb obronnych. W ujęciu przedmiotowym dotyczą one zasobów ludzkich, materialnych, finansowych i zdol-ności usługowych, niezbędnych do osiągnięcia określonego poziomu gotowości systemu obronnego w ramach stałej gotowości obronnej państwa, gotowości obronnej czasu kryzysu oraz gotowości obronnej czasu wojny. Należy podkreślić, że potrzeby obronne oraz wynikające z nich zadania stanowią podstawę przygoto-wań obronnych państwa.

Przedstawione w niniejszym opracowaniu zadania obronne realizowane są przez wszystkie podmioty systemu obronnego państwa, a ich zestawienie zawarte jest w dokumentach planowania obronnego. Zakres przedmiotowy zadań obron-nych obejmuje przedsięwzięcia realizowane zarówno przez Siły Zbrojne RP, jak i organy władzy wykonawczej, inne organy i instytucje państwowe, przedsiębior-ców oraz obywateli. Są one związane z przygotowaniem państwa do sprawnego działania i przetrwania w warunkach zewnętrznego zagrożenia państwa, kryzysu i wojny oraz realizacją określonych przedsięwzięć operacyjnych w tych warun-kach, a także usuwaniem skutków po zażegnaniu zagrożenia, zmierzających do przywrócenia stanu normalnego funkcjonowania państwa.

Wiodącą rolę wśród podmiotów realizujących zadania obronne w ramach sys-temu obronnego państwa pełnią administracja publiczna oraz przedsiębiorcy. Od-powiadają za przygotowania obronne we wszystkich jego obszarach. Należy za-znaczyć, że zapisy Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej

oraz Strategii Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej

Polskiej 2022, a także Białej Księgi Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej

Polskiej w sposób kompleksowy umocowały system obronny państwa z działania-mi na rzecz systemu bezpieczeństwa narodowego, a także podkreśliły rolę admini-stracji publicznej oraz przedsiębiorców w procesie tych przygotowań.

Na podstawie dostępnej literatury przedmiotu, przeprowadzonych badań należy stwierdzić, że określone w obowiązujących aktach prawnych oraz dokumentach planistycznych zadania obronne dla organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego oraz przedsiębiorców, a także Sił Zbrojnych dotyczą wyłącznie zadań, które są realizowane w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny. Brak jest natomiast zadań odbudowy zmierzających do przywrócenia stanu normalnego funkcjonowania państwa po zażegnaniu kryzysu polityczno-militarnego. demobilizacji państwa. Przedstawioną w niniejszym opracowaniu charakterystykę zadań odbudowy, realizowanych w ramach demobilizacji państwa należy traktować jako wstęp i podstawę do podję-cia dalszych badań. Celem tych badań powinno być zarówno systemowe prawno- -organizacyjne unormowanie problematyki demobilizacji państwa po zakończo-


209

nym konflikcie zbrojnym, jak i określenie zakresu przedmiotowo-podmiotowego zadań odbudowy dotyczących przywracania stanu normalnego funkcjonowania państwa.

* * *

W oparciu o wydarzenia z przełomu XX i XXI wieku oraz o toczące się obecnie konflikty zbrojne prawdziwą jest teza, że znacznie skuteczniej41 radzimy sobie w sytu-acjach, do których jesteśmy przygotowani, niż w tych, które nas zaskakują42. Należy mieć świadomość, że „zagrożenia i wyzwania XXI wieku są różne od tych, w których wyrośliśmy w czasach zimnej wojny. Wówczas polityka była zamrożona, a sfera obronności statyczna. Zagrożeniom obronności można było stawić czoła w sposób obronny. Dzisiejszy świat już tak nie działa. Działalność polityczna, gospodarcza i militarna muszą zostać zintegrowane. Terroryści, upadające reżimy, broń masowego rażenia – to w równej mierze wyzwania polityczne, co militarne. Obrona ojczyzny zaczyna się za granicą, a zacząć troszczyć się o bezpieczeństwo trzeba zawsze, we własnym sercu i umyśle (…) Granice pomiędzy bezpieczeństwem wewnętrznym i zewnętrznym, policją i wojskiem, zapobieganiem kryzysom oraz ich rozwiązywaniem, walka z kryminalną i finansową przestępczością, tropienie terroryzmu i radzenie sobie z upadającymi reżimami stają się sztuczne i niewyraźne”43.

Bibliografia

Opracowania

Encyklopedia Powszechna Wydawnictwa Gutenberga, Warszawa 1994. Kitler W. (kierownik projektu) System Bezpieczeństwa Narodowego RP, Numer rejestra-

cyjny projektu: O ROB/0076/03/001. Kitler W., Podstawy teoretyczne przygotowań obronnych państwa w kontekście potrzeb

i zadań obronnych. [w:] M. Kuliczkowski (redakcja nauk.), Przygotowania obronne

w systemie obronnym Rzeczypospolitej Polskiej Zeszyt Problemowy TWO nr 1(65) 2011 ISSN 1425-8043, Warszawa 2011.

Kotarbiński T., Hasło dobrej roboty, wyd. 2, Warszawa 1975 r. Krzemiński J., Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie zbrojnych. Rozpra-

wa doktorska, AON, Warszawa 2001 r.

41 Według T. Kotarbińskiego skuteczność „…polega na tym, że robi się to, co jest dobrym środ-

kiem do postawionego celu i nie popełnia się pod tym względem błędów”. Zob. T. Kotarbiński, Hasło

dobrej roboty, wyd. 2, Warszawa 1975 r., s. 3. 42 Wydarzenia lat dziewięćdziesiątych na Bałkanach po rozpadzie Jugosławii, wydarzenia

z 11 września 2001 r. w Stanach Zjednoczonych oraz zamachy terrorystyczne w Madrycie (11 marca 2004), Biesłanie (1 września 2004) i Londynie (7 lipca 2005 r.), a także rozwój sytuacji polityczno-militarnej w Afganistanie, Iraku, Iranie, Korei Północnej i Syrii oraz w państwach Afryki Północnej napawają szczególną troską o bezpieczeństwo państwa i jego obywateli.

43 Zob. J. Solana, Unia Europejska i NATO, strategiczne partnerstwo, www. 1.gazeta.pl, [dostęp w Internecie: 19 listopada 2002 roku].

MARIAN KULICZKOWSKI

210

Kuliczkowski M., Przygotowania obronne w Polsce. Uwarunkowania formalnoprawne,

dylematy pojęciowe i próba systematyzacji, Wyd. AON – Sygn. AON 6181/13, War-szawa 2013,

Kuliczkowski M. (red.. nauk.), Przygotowania obronne państwa w systemie obronnym

Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, Zeszyt Problemowy TWO nr 1 (65) 2011, Warszawa 2011.

Kuliczkowski M., Klasyfikacja zadań obronnych oraz ich charakterystyka [w:] Przygoto-

wania ochronno-obronne Rzeczypospolitej Polskiej. Udział organów administracji pu-

blicznej i sektora gospodarczego w przygotowaniach ochronno-obronnych Rzeczypo-

spolitej Polskiej, praca naukowo-badawcza pod kier. nauk. J. Wojnarowski, Wyd. AON, Kod pracy: II.1.9.1.0, Sygn.. S/8349,Warszawa 2012.

Małolepszy J. (kier. naukowe), Przejście Sił Zbrojnych ze struktury organizacyjnej czasu

„W” na strukturę organizacyjną czasu „P” (Demobilizacja), Plan prac naukowo –badawczych SGWP z 1997 r., Dział II poz. 2.10.

Leksykon wiedzy wojskowej, Wyd. MON, Warszawa 1978, Piątek Z. (kier. naukowe), Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie zbroj-

nych. Praca naukowo-badawcza, AON, Warszawa 2007 r. Solana J., Unia Europejska i NATO, strategiczne partnerstwo, www. 1.gazeta.pl, [dostęp

w Internecie: 19 listopada 2002 roku] Sułek M., Programowanie gospodarczo-obronne, Bellona, Warszawa 2008. Wojnarowski J., Kuliczkowski M., Olszewski M., Przygotowania obronno-ochronne Rze-

czypospolitej Polskiej. Udział organów administracji publicznej i sektora gospodarcze-

go w przygotowaniach ochronno-obronnych Rzeczypospolitej Polskiej (II.1.9.1.0), AON – Sygn. S/8349, Warszawa 2012 r.

Zdrodowski B. (kier. nauk.), Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, wyd. 6, AON, Warszawa 2008.

Akty prawne

Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej

Polskiej (Dz. U. z 2012 r., poz. 461 z późn. zm.). Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 89,

poz. 590 z późn. zm).. Ustawa z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. Nr 229,

poz. 1496, z późn. zm.). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu

planowania i finansowania zadań wykonywanych w ramach przygotowań obronnych

państwa przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 152, poz. 1599 z późn. zm).

Dokumenty strategiczne

Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej wydana w dniu 24 maja 2013 r.

Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022 –

przyjęta uchwałą Nr 67 Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2013 r. (MP z 2013 r. poz. 377).

Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 listopada 2007 r. Strategia obronności Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 2009 roku – Strategia

sektorowa do Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej.

STATE DEFENCE PREPARATIONS IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM

211

STATE DEFENCE PREPARATIONS IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM OF THE REPUBLIC OF POLAND –

CLASSIFICATION AND DESCRIPTION OF DEFENCE TASKS

Abstract

The global security environment is characterised by the long-lasting situation of low the

probability of the outbreak of an armed conflict on a large scale and the simultaneously

observed increased possibility of local conflicts. Also there have been noticed significant

changes in a typical course of an armed conflict. The dynamic phase of combat activities is

shorter and the post-conflict stage of stabilisation and rebuilding activities becomes longer.

Tasks connected with the state’s defences and the preparation of the population and

public property for war are the responsibility of all the public authorities and administration

bodies as well as business leaders; social organisations and citizens (individuals) - in the

scope defined in the laws. The basis for the state’s defence preparations in the national secu-

rity system in the course of integration are the defence needs and the defence tasks arising

from them.

In the current legal circumstances, defence tasks are considered equivalent with tasks

connected with the general defence obligation or with the tasks performed as part of the

state’s defence preparations, carried out in times of peace; in the case of an external threat

to the state’s security and in times of war. The objective scope of these tasks, fulfilled by all

subjects of the state defence system, is extremely extensive.

This study aims to systematize the subject matter of the state defence preparations in the

national security system from the point of view of the classification of defence task types and

their description.

Key words – national security system, state defence system, state defence preparations, defence planning, defence tasks

Introduction – the notion and nature of defence tasks The basis of state defence preparations in the national security system in the

course of integration are the defence needs and the defence tasks arising from them. The scope of these tasks performed as part of the state defence preparations, by all subjects of the state defence system, is extremely extensive. It is based on many sources of law, as well as the administrative decisions of the authorised public administration bodies. In order to properly understand the state defence preparations, from the point of view of defence tasks, it is important to define the notion of defence tasks, determine their nature and provide their classification.

MARIAN KULICZKOWSKI

212

The term „defence tasks”, used in applicable laws, regulations and planning documents, is defined differently, depending on the scope of a legal act or a planning document, which leads to ambiguity concerning its understanding. The analysis of professional literature and legal acts in force connected with this issue shows distinct contradictions in this respect. It seems very difficult or even impossible to find an unambiguous definition of „defence tasks”, used both in theory and in practice. In some legal acts the term „defence tasks” is equated with tasks connected with the general defence obligation, and in others with the tasks performed as part of the state defence preparations1.

An appropriate definition of defence tasks, taking into consideration the fact that they constitute a part of tasks from the scope of national security, can be found in the Defence Strategy of the Republic of Poland in the following wording: „Defence tasks, as a part of tasks from the scope of national security, cover activities carried out by the executive branch of the government and other state authorities and institutions, entrepreneurs and citizens connected with: the preparation of the state for efficient functioning and survival in the case of an external threat, crisis or war, carrying out particular operational undertakings in these conditions, as well as the elimination of the effects of the obviated threat in order to restore the normal functioning of the state2„.

The objective and subjective scope of defence tasks is a part of the field of state defence preparations described in the regulations of the Act on General Defence

Obligations of the Republic of Poland of 21 November 1967

3. The scope of defence tasks, contained in the mentioned field, carried out by the state defence system bodies, covers in particular4: defence planning, including operational planning and programming; preparing the national security management system, including the state defence; maintaining constant state defence readiness and creating conditions to improve it, including the organisation of the fixed duties system; the economy mobilization; creating and maintaining strategic reserves; preparing transport and national transport infrastructure for the defence needs; preparing and using medical units for the state defence needs; preparing and using communications systems for the state defence needs; preparing for military use the organisational units performing defence tasks; preparing for the special protection of buildings; tasks performed for the Polish Armed Forces and the allied troops, as well as organising defence training and controlling the fulfilment of defence tasks.

1 Cf. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce. Uwarunkowania formalnoprawne,

dylematy pojęciowe i próba systematyzacji, Wyd. AON – no AON 6181/13, Warsaw 2013, p. 52. 2 Cf. Defence Strategy of the Republic of Poland. Sector strategy of the National Security Strategy

of the Republic of Poland of 23 December 2009, point 67. 3 Cf. The Act on General Defence Obligation of the Republic of Poland of 21 November 1967 (JoL

of 2012, item 461 with subsequent amendments). Article 6(1) of the Act lists the tasks of the Council of Ministers, performed „in order to ensure the external security of the state and general management in the field of state defence”. The relevant regulation can be found in executory orders to Article 6 (2).

4 Cf. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce …, Wyd. AON – no AON 6181/13, Warsaw 2013, p. 47.


213

In order to systemize and define the types of defence tasks it is necessary to classify them, which is of significant importance for the description of these tasks.

Classification of defence tasks by type and the accomplishment stage5 After the analysis of the professional literature and having conducted research

concerning the nature and scope of defence tasks, they have been classified with regard to the type, aim and accomplishment stage.

The classification by type is a basic division of defence tasks. The classification, presented in the Defence Strategy of the Republic of Poland, concerning the defence tasks performed by the state defence structures, in accordance with this criterion, differentiates their following types: tasks in the scope of state defence

management; military tasks and non-military defence tasks. The classification of the defence tasks of the state defence system in accordance with the criterion of type is presented in figure 1.

The above mentioned defence tasks include undertakings carried out by all subjects of the state defence system by the Polish Armed Forces as well as by the executive branch of the government, other state bodies and institutions, business leaders and citizens.

Defence tasks in the sphere of the state defence management – these concern ensuring optimal conditions for efficient decision making as well as the constant and long-lasting coordination of activities by the public authority and administration bodies of all levels, as well as the commanding bodies of the Polish Armed Forces, during peace and especially in times of war.

Military defence tasks - are performed by the Polish Armed Forces in order to maintain readiness to conduct three types of missions:

1) guaranteeing the state’s defence and opposing aggression - the Polish Armed Forces maintain readiness to carry out tasks connected with: the defence and protection of the inviolability of the Polish borders; participation in anti-terrorist activity in the country and outside Poland’s borders; participation in solving local or regional military conflicts on or outside the territory of NATO responsibility as well as participation in defence operations outside the country according to obligations of Article 5 of the North Atlantic Treaty, and also conducting strategic defence operations on the territory of the Republic of Poland.

2) participating in the process of stabilising the international situation as well as crisis response and humanitarian operations – this requires the Polish Armed Forces

5 The presented classification of defence tasks was based on the author's study contained in the

scientific research study. Cf. M. Kuliczkowski, Klasyfikacja zadań obronnych oraz ich charakterystyka

[in:] Przygotowania ochronno-obronne Rzeczypospolitej Polskiej. Udział organów administracji

publicznej i sektora gospodarczego w przygotowaniach ochronno-obronnych Rzeczypospolitej Polskiej, scientific research study under the scientific supervision of J. Wojnarowski, Wyd. AON, Code: II.1.9.1.0, no S/8349,Warsaw 2012, p.45.

MARIAN KULICZKOWSKI

214

maintaining the power and capability to realise tasks connected with: participation in peace and crisis response operations conducted by NATO, the EU, and the UN, as well as other operations resulting from international agreements; participation in humanitarian operations conducted by international, non-governmental and other organisations, and also military cooperation in the field of the development and usage of means of building trust and security.

3) supporting internal security and providing assistance for society - the Polish Armed Forces maintain the capability to perform tasks consisting of: monitoring and protecting the air space as well as supporting the protection of the land border and territorial waters; conducting reconnaissance and intelligence activity; monitoring radioactive, chemical and biological contamination on the territory of the state; clearing the land from explosive materials and dangerous objects of a military origin; conducting search and rescue activities; assisting the state authorities, public administration and the society in responding to threats.

Source: Own work on the basis of the Defence Strategy the Republic of Poland, op. cit., chapter III and IV.

Figure 1. Classification of defence tasks of the state defence system by type

It needs to be emphasised that military defence tasks have been thoroughly

analysed and subject to multifaceted research. On this basis, the needs of the Polish Armed Forces have been defined, including the mobilization needs of military units connected with personnel and material reserves. They are prepared by non-military

DEFENCE TASKS OF

THE STATE DEFENCE SYSTEM

Defence tasks in the sphere of

state defence management

Military defence tasks

Protection of the state independence and

ensuring the security and inviolability of its borders

Non-military defence tasks

General tasks of pre-

paratory character Diplomatic Economic and

defence Protective Information

Participation in the international stabili-

sation process as well as the crisis re-sponse and humanitarian operations

Supporting internal security and provid-

ing assistance for the society (przeciwstawienie się agresji)


215

subjects of the state defence system, as part of defence tasks carried out for the Polish Armed Forces.

Defence tasks performed by the non-military structures of the state defence

system include the above discussed defence tasks accomplished in the area of the state defence management, and also6:

General tasks of a preparatory character allowing to create organisational conditions for the functioning of the non-military structures in particular cases of state defence readiness and in the case of alerts.

Diplomatic tasks aiming at minimising the risk of a threat to basic national interests and principles of foreign and security policy, and also at providing diplomatic support in times of armed conflict and in the course of containing such conflict.

Information tasks helping to protect and promote Polish interests, limiting the enemy's access to information, reinforcing the willpower, morale, defence determination and perseverance of the society.

Economic and defence tasks aim to ensure a material basis for the accomplishment of defence tasks, such as: maintaining the production and renovation capacity to carry out tasks resulting from the Economy Mobilization Program; preparing for production and services, as well as the accomplishment of tasks included in the Economy Mobilization Program; creating and maintaining the reserves; preparing transport for the needs of the state defence; preparing for activity in the situation of limited supplies; using personal and material benefits; maintaining the strategic reserves; accelerating the realization of investments of strategic importance; introducing limitations in communications; reconstructing destroyed infrastructure; ensuring supplies of equipment, materials and protective means for civil defence; monitoring the economic potential in the field of industry, agriculture, communications, transportation, power industry and forestry.

Protective tasks aim at ensuring the efficient functioning of the state as well as the meeting and protecting the population's basic existential needs. They constitute a very important part of defence tasks performed by all subjects of the state defence system and include protective tasks connected with the efficient functioning of the state as well as tasks connected with the meeting and protecting of the population's existential needs7.

6 Cf.: Defence Strategy of the Republic of Poland, point 69-74. 7 The analysis of defence tasks in the subjective and objective scope as well as the types and

description of defence tasks have been presented in the research work. Cf. M. Kuliczkowski, Przygotowania ochronno-obronne państwa w kontekście zadań obronnych, [in:] Przygotowania

ochronno-obronne Rzeczypospolitej Polskiej…, p.51.

MARIAN KULICZKOWSKI

216

Classification of defence tasks by aim and accomplishment stage The classification of defence tasks by aim and accomplishment stage covers the

following tasks: preparatory; intervention (operational, response) and rebuilding (restoring peace)8. The classification of the defence tasks of the state defence system by this criterion is presented in figure 2.

Source: Own work on the basis of W. Kitler, Podstawy teoretyczne przygotowań obronnych… [in:] M. Kuliczkowski (scientific editing), Przygotowania obronne…, op. cit., p. 18.

Figure 2. Classification of defence tasks of the state defence systems by aim and accomplishment stage

Preparatory tasks, understood as „a part of defence tasks performed in times of

normal functioning of the state (the lack of real threats) which aim to prepare the state, public authority bodies, armed forces, fire service, services, inspection and other state institutions, the national economy, material and cultural goods and the whole society to function and (or) survive in the case of an external threat to the state security, crisis or war”9, constitute a detailed specification of „general tasks of a preparatory character” – discussed earlier among defence tasks classified by type.

Whereas, „new” types of defence tasks, in accordance with the criterion of the aim and accomplishment stage are operational and rebuilding (restoring peace) tasks:

Operational tasks are „a part of defence tasks performed in the case of an external threat to the state security and in times of war”10. It needs to be noticed that in the face of the lack of a uniform (universal) definition of defence tasks the presented definition of operational tasks may cause some interpretation problems. Due to that reason, operational tasks are understood as „ distinguished, in accordance with a particular aim of an activity and expressed as operational plans, part of defence tasks carried out by particular subjects of the state's law, in the scope

8 Cf. W. Kitler, Podstawy teoretyczne przygotowań obronnych… [in:] M. Kuliczkowski (scientific

editing), Przygotowania obronne…, p.18. 9 Ibidem, p. 18.

10 Cf. The Regulation of the Council of Ministers on the conditions and mode of planning…, § 2, point 4.

DEFENCE TASKS OF THE

STATE DEFENCE SYSTEM

Preparatory Intervention (operational,

response) Rebuilding

(restoring peace)


217

of their statutory competence, in the case of an external threat to the state's security (and its symptoms), crisis and war, aiming at: preventing the existing threat or its symptoms, preparing to remove it in accordance with the assessment of the situation, and providing the necessary response”11. The presented notion, without changing the essence of the legal definition, specifies „this part of defence tasks” more precisely.

The character of operational tasks has been defined in the prescriptive documents which establish the rules of operational planning. They can be divided into: general tasks – performed in the government administration offices and other state organisational units; technical tasks – carried out in particular departments of the government administration by ministers and the subordinate central government administration bodies; technical tasks – carried out by central offices supervised by the Prime Minister and tasks performed in provinces12.

Operational tasks accomplished by the state administration and entrepreneurs are of a confidential character and due to formal reasons cannot be the subject of a detailed analysis in this study.

Rebuilding tasks (restoring peace) constitute the part of defence tasks which are performed by particular subjects of the state's law, in the scope of their statutory competence, after a threat has been removed, aiming at eliminating its consequences and restoring the normal functioning of the state.

Taking the above into consideration, it should be noticed that the field which integrates the state defence preparations system, including the determination of defence tasks, is defence planning, understood as „the entirety of undertakings aiming at ensuring the framework for the activity which enables the harmonisation of allied planning with national planning with reference to particular planning fields/disciplines”13. Defence planning (operational planning and defence programming)14 constitutes the basic tool for carrying out the state defence policy in the scope of the preparation, maintenance and development of its defence potential

11 Cf. W. Kitler, Podstawy teoretyczne przygotowań ..., p. 20. 12 Cf. The defence standard. State defence system, defence plans, classification (NO-02-A060). 13 Cf. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Wyd. AON, 2008, p. 99. 14 Defence planning - deals with the ways of performing defence tasks by the government

administration and local government bodies as well as the use for that purpose of necessary powers and measures, including operational planning and defence programming; Cf. the Regulation of the Council of Ministers of 15 June 2004 on the conditions and mode of planning and financing of tasks performed

as part of the state defence preparations by government administration and local government bodies (JoL of 2004 no 152, item 1599, with subsequent amendments), § 2 point 6.

Operational planning - deals with establishing the activities connected with the preparation and activity of the government administration and local government bodies in the case of an external threat to the state security and in times of war, presented in the form of operational task sets and also the determination of powers and measures necessary to perform them. Ibidem, § 2 point 7.

Defence programming – deals with establishing defence tasks performed in times of peace, for a ten-year planning period which starts in an odd year, presented in the form of material and financial undertakings, in order to maintain and develop the state defence potential and prepare the Polish Armed Forces, government administration and local government bodies to act in the case of an external threat to the state security and in times of war, and also designing budgetary resources destined for that goal. Ibidem, § 2 point 8.

MARIAN KULICZKOWSKI

218

and the preparation of the Polish Armed Forces, government administration and local government bodies to act in the case of an external threat and in times of war. Its essence is to determine the defence tasks and the ways the government administration bodies performing them, including local government bodies and business leaders as well as the use for that purpose of necessary powers and measures.

Within the framework of defence planning there are defined preparatory defence tasks and intervention tasks (operational, response). There are not, however, any rebuilding tasks (restoring peace) envisages aiming at restoring the state of the normal functioning of the state15 after a political and military crisis has been dealt with.

Description of preparatory, intervention and rebuilding tasks Preparatory tasks are realised in times of peace, as part of defence preparations,

by all subjects of the state defence system in order to ensure the efficient functioning of the state in the case of political and military threats16. It needs to be emphasised that state defence preparations are conducted in two interdependent fields (spheres): the creative area and the completion area. The creative sphere is manifested, on the one hand, in the development of the rules, assumptions and aims of the defence policy (security policy), and on the other hand, in carrying out the defence policy in the form of defence programmes. The sphere of completion is mainly manifested in translating defence programmes into executive defence plans17. This is why, it is crucial for the defence preparation process and the tasks undertaken in this respect by the state to be sufficiently planned and sent to appropriate entities participating in its completion.

The objective scope of preparatory tasks includes mainly: defence planning; defence budgeting18; defence education, including patriotic and defence education; teaching in the framework of the education system and teaching in universities;

15 Normal state – the state of peacetime when there are no significant threats to the state's external

security – author's footnote. 16 The objective and subjective scope of the state defence preparations and the fundamental areas

of these preparations are defined in the monograph. Cf. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne

w Polsce…, p. 46. 17 Cf. M. Sułek, Programowanie gospodarczo-obronne, BELLONA, Warsaw 2008, p. 5. 18 Within the framework of defence programming and budgeting there are undertaken, among

other things, material and financial enterprises listed in: the Programme of Non-military Defence

Preparations of the Republic of Poland and the Economy Mobilization Programme which concern, among other things, the maintenance and improvement of the non-military structures of the state defence system as well as supplies and renovation of weaponry and military equipment for: the Polish Armed Forces and allied troops, performing joint defence tasks on the territory of the Republic of Poland, the organisational units of the Internal Security Agency, and also the organisational units supervised by and subordinate to the minister competent in the internal affairs and the Minister of Justice. Ibidem, § 10.


219

defence training; scientific research and the widely understood fulfilment of the general defence obligation19. Whereas, the objective scope of preparatory tasks defined in the defence programming documents concerns material and financial undertakings, such as20:

− the maintenance and improvement of the non-military state structures, concerning in particular: the preparation of the management system, including investments or constructions, reconstructions, renovation and equipping management stations; programming economic mobilization; fulfilling the needs of the Polish Armed Forces and allied troops; militarisation, including the preparation for militarisation of organisational units performing tasks especially important for the state defence or security; the preparation of the defence of buildings especially important for the state security and defence, as well as the organisation of defence training and control over the performance of defence tasks;

− the improvement of the civil defence, concerning: managing the civil defence; stocking and maintaining equipment destined for the needs of the civil defence and the maintenance of the civil defence equipment warehouses; the organisation of the collective and individual protection of the population, including the maintenance of protective buildings, the construction and maintenance of emergency drinking water intakes; the evacuation of people and securing logistic and medical resources for the injured; information and education activity in the scope of population self-defence as well as training in the field of civil defence with the participation of the civil defence formations in national and international exercises;

− the creating, storing and maintenance of strategic reserves in case of a threat to the state's security and defence, to the public security, order and health and in case of a natural disaster or a crisis situation, in order to support the completion of tasks connected with the state's security and defence, reconstructing the critical infrastructure, reducing the disruptions in the continuity of supplies which ensure the functioning of the economy and the fulfilment of citizens' basic needs, rescuing their life and health and also meeting the international obligations of the Republic of Poland21.

It needs to be emphasised that what is of key importance for the existence of the whole state defence system are preparatory tasks connected with the broadly defined state mobilization. Mobilization preparations of the elements of the state defence

19 In accordance with the general defence obligation, Polish citizens are obliged to: do military

service, perform obligations resulting from crisis and mobilization assignments, perform work in accordance with employee mobilization assignments, serve in the civil defence, be educated in the field of security, participate in the population self-defence, participate in exercises in the units destined for militarisation and serve in militarized units, render services for defence purposes - on the basis of and in the scope defined by law . Cf. the Act of the General Defence Obligation of the Republic of

Poland…., Article 4(a) (1). 20 Cf. the Regulation of the Council of Ministers of 15 June 2004 on the conditions and mode of

planning and financing of tasks…, op. cit., § 10. 21 Cf. the Strategic Reserves Act of 29 October 2010 (JoL of 2010 no 229, item 1496 with

subsequent amendments), Article 3.

MARIAN KULICZKOWSKI

220

system are „the sine qua non condition of the purposefulness of existence of the whole defence system”22. It concerns also tasks performed as part of economic and defence preparations which aim to create conditions for the efficient adjustment of the economy to fulfil the material defence needs of the state, and in particular to: ensure optimal conditions to maintain and train the armed forces in times of peace and the preparation of the base for the army to carry out its tasks in the case of a threat to the state's security and in times of war, and also to create the conditions for the population's survival in extreme circumstances”23.

Taking the above into consideration, in times of peace, when there are no significant external threats to the state security, the objective scope of preparatory

defence tasks consists of undertaking of two types of strategic activities: maintaining efficiency and improving SOPs, integrated with the ally security system and shaping the international environment so as to strengthen the state's defence24.

In order to maintain efficiency and improve SOPs tasks are performed connected with the state defence preparations which include in particular: making analyses and assessments of challenges and threats to international and national security; uncovering and neutralising intelligence activity against the state's defence and security; defence planning which includes operational planning and defence programming; improving joint (national and ally) procedures of conduct in crisis situations and in times of war; increasing the Polish Armed Forces capability to react fast to a direct threat to the state's security, including increasing their ability to conduct independent activities; maintaining and improving the integrated system of national security management, including the state's defence; maintaining the capability to introduce, in accordance with the scale and character of a threat, the state defence readiness alert; ensuring conditions to welcome on its territory the Allied Augmentation Forces by performing tasks resulting from the obligations of the host nation (HNS); maintaining the readiness to perform production and service tasks defined in the Economy Mobilization Programme (EMP); maintaining the necessary level of strategic and personnel reserves for the needs of state defence and security; and the expansion and maintenance of the defence infrastructure, as well as education in the field of defence and the patriotic education of the society.

In order to shape the international environment with the purpose of strengthening the state's defence there are tasks performed that aim at: ensuring the strong international position of Poland and the possibility of the effective promotion of Polish interests on the international arena; strengthening the control mechanisms in the field of the non-proliferation of weapons of mass destruction and dual use materials and technologies, and in the area of arms control; participating in activities for the promotion of democracy and respect for human rights as well as for the allotment and maintenance of powers and resources to participate in allied crisis

22 Cf. M. Sułek, Programowanie gospodarczo-obronne, p. 239. 23

Ibidem, p. 240. 24 Cf. Defence Strategy of the Republic of Poland, chapter 2.3.


221

response operations, humanitarian operations and search and rescue operations, and also in possible coalition and national operations, as well as active influence on potential sources of threats connected with global terrorism by way of conducting preventive foreign missions as well as engaging in social and economic policy, including the readiness to participate in anti-terrorist activities.

Intervention, response tasks (executive tasks of an operational character) constitute a „part of defence tasks which are carried out in the situation of an external threat to the state security and in times of war”25. It needs to be emphasised that they are performed by public administration and business leaders, are of a confidential character and due to formal reasons cannot be the object of a detailed analysis in this study.

On the basis of the conducted research and available sources of law, it can be established what these operational tasks apply to. They are the tasks defined in the operational task sets26 for: ministers; central government administration bodies and organisational units subordinate to and supervised by the Prime Minister and provincial governors (wojewoda) - on the basis of the operational tasks accomplishment tables which constitute a fundamental part of the extract from the Defence Response Plan of the Republic of Poland

27 and are sent to these institutions by the Minister of National Defence. These tables include: the general task sets dealing with the preparation of public administration bodies, state organisational units' managers and business leaders to perform particular operational tasks connected with the high-defence readiness of the state; the task sets for the government administration departments, the task sets for central offices supervised by the Prime Minister, and also the task sets carried out in provinces (województwo)28.

Rebuilding tasks (restoring peace) constitute the part of defence tasks which is performed by particular subjects of the state's law, in the scope of their statutory competence, after a threat (a political or military crisis) has been obviated, aiming at eliminating its effects and restoring the normal functioning of the state.

In professional literature, the period of restoring the normal functioning of the state after a crisis has been obviated is called demilitarization, understood as „all the enterprises connected with the transition of the state and armed forces from the

25 Cf. the Regulation of the Council of Ministers on the conditions and mode of planning…, § 2,

point 4. 26 Operational task set — should be understood as systematized operational tasks to be performed

by a particular minister at the head of a department of the government administration, a central government administration body, provincial governors, managers of organisational units subordinate to or supervised by the Prime Minister or a minister, or a defined group of these entities, assisted by subordinate and supervised organisational units, and in the case of provincial governors also with the assistance of province marshals, starosts, presidents, commune heads and mayors as well as organisational units created by local government units – Cf. the Regulation of the Council of Ministers on the conditions and mode of planning…, op. cit., § 2, point 5.

27 Ibidem, § 2, point 4.

28 Cf. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce…, p. 60.

MARIAN KULICZKOWSKI

222

state of war to the state of peace; the opposite of mobilization. In the military understanding, demobilization consists of dissolving units which are not useful during peace; the sale or destruction of redundant war materials and arms and the transition to the peace-time recruitment and training of troops”29.

The issue of the demilitarization of the state, including rebuilding tasks, has not so far been a subject of dedicated research and studies. Few existing studies concern solely the demobilization of the armed forces30. The author of this study has tried to establish the objective and subjective scope of the rebuilding tasks and their description in the research study, financed from the funds of the National Centre for Research and Development”31. The description of rebuilding tasks presented below is a part of the research conducted by the author in the scope of the above mentioned project32.

Rebuilding tasks, in their objective scope, cover all the enterprises connected with the transition of the state and armed forces from the state of war to peacetime, performed as part of demilitarization. Being the opposite of state mobilization, demobilization is based on two fundamental pillars: the demobilization of the Armed Forces and economic demilitarization.

The demobilization of the Armed Forces, is understood as disarmament, that is: bringing the army from a state of war to the state of peace; the dissolution and abolition of strictly military formations and consequent discharges (moving to the reserve) of some soldiers on active duty, as well as the return of equipment (machines, vehicles) taken from the national economy, and also the transition to the peace-time system of the recruitment and training of troops33.

Economic demilitarization deals with restoring the relations created by war to the peacetime norms, and in particular: cancelling military supply contracts, readjusting production to the needs of the civil economy and also ensuring work places for discharged soldiers. In this period, what is a great challenge is the need to

29 Cf. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, p. 30. 30 Cf. Study of the General Staff of the Republic of Poland, Przejście Sił Zbrojnych ze struktury

organizacyjnej czasu „W” na strukturę organizacyjną czasu „P” (Demobilizacja), J. Małolepszy (scientific editing), Scientific and research studies plan of the GS of 1997, Section II item 2.10; J. Krzemiński, Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie zbrojnych. Doctoral thesis, AON, Warsaw 2001 and Z. Piątek (scientific editing), Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym

konflikcie zbrojnych. Scientific and research study, AON, Warsaw 2007. 31 The project concerned „The National Security System of the Republic of Poland”, project reg.

no: O ROB/0076/03/001 – Project manager: Prof. Waldemar KITLER, PhD, Eng. The contractor of the project is the scientific and industrial consortium: National Security Faculty of the National Defence University; Asseco Poland S.A.; Police Academy in Szczytno; Siedlce University of Natural Sciences and Humanities and the Main School of Fire Service.

32 Cf. M. Kuliczkowski, Charakterystyka zadań obronnych (zapobiegawcze, interwencyjne

i odbudowy) realizowanych przez podmioty systemu obronnego państwa [in:] Ocena (diagnoza)

formalno-prawnych podstaw i stanu organizacji bezpieczeństwa narodowego RP w aspekcie spełniania

funkcji jednolitego i zintegrowanego systemu organizacyjnego i funkcjonalnego. Podzadanie badawcze

System obronny państwa. Code: SBN RP 1.2.3.1. Team manager Jan Wojnarowski, AON 2013, p. 92. 33

Encyklopedia Powszechna, Wydawnictwa Gutenberga, Warsaw 1994, p. 296.


223

meet the existential needs of the population and its „spiritual disarmament” by calming down hostile moods created during the war34.

The demilitarization of the national economy is connected with „a fundamental change of the structure of production and methods of managing the economic life. In the social and psychological meaning, demilitarization consists of the changing of moods caused by war and adjusting the society's psyche to peaceful work. From the point of view of legal relations, demilitarization means the cessation of military courts' competence in the field of common offences committed by soldiers on duty and offences not connected with the military service”35.

In the process of demilitarization, that is restoring the normal functioning of the state after a political and military crisis has been obviated, what needs to be taken into consideration are the needs of the national economy in the scope of securing its functioning in respect of professional personnel, transportation and material means. At the same time, what needs to be taken into consideration is the problem concerning the fact that the demobilization of the armed forces will be inseparably connected with the demilitarization of the national economy. Due to that reason the following enterprises will have to be undertaken: developing necessary programme documents and a legal basis; introducing peaceful social and economic relations; changing the state's life governing methods; abolishing the war time legal and organisational restrictions; terminating contracts for war supplies and readjusting the industry to the peacetime needs, and also ensuring work places also for discharged soldiers. The fundamental objective scope of the enterprises undertaken as part of state demilitarization is presented in figure 3.

The result of the presented list of the main problems which require solving after the end of a political and military crisis are particular reconstruction tasks performed as part of the process of restoring the state's normal functioning. This process needs to take place on the basis of a decision of the state authorities and public administration and with their participation, in accordance with the current legal situation. It should define the objective scope of the rebuilding tasks (restring the normal state functioning) for those bodies, taking into consideration the conclusions resulting from the activities connected with repelling military aggression. The objective scope of rebuilding tasks, completed by the public authority and administration bodies, includes in particular: medical, psychological and social assistance for victims of military aggression; restoring the functioning of public utility facilities and necessary critical infrastructure, as well as restoring the full efficiency of information circulation and the full efficiency of the rescue forces which have suffered losses as a result of military activity.

34

Ibidem, p. 297. 35 Cf.: Leksykon wiedzy wojskowej, Wyd. MON, Warsaw 1978, p. 84.

MARIAN KULICZKOWSKI

224

ARMED FORCES DEMOBILIZATION NATIONAL ECONOMY

DEMILITARIZATION 1. Legal basis for the armed forces

demobilization. 1. Legal basis for demilitarization.

2. Armed forces demobilization plan. 2. NE demilitarization plan.

3. Determining demobilization spots. 3. Eliminating war time legal and

organisational restrictions.

4. Register of personnel subject to

discharge.

4. Changing the state life governing

methods.

5. Structural demobilization. 5. Introducing peacetime social relations.

6. Personnel demobilization. 6. Adjusting the war communications

system to the peacetime needs.

7. Material demobilization. 7. Termination of war supply contracts. 8. Preparing soldiers to the life outside

the army.

8. Readjusting the industry to the peacetime needs.

9. Establishing irretrievable losses and transferring the data to the

Polish Red Cross.

9. Reconstruction of war damage.

10. Creating war cemeteries and placing them under state supervision.

10. Ensuring work places for population,

including discharged soldiers

Source: Own work on the basis of the study of the General Staff of the Polish Armed Forces, Scientific and research studies plan of the GS of 1997, Section II item 2.10.

Figure 3. Principle enterprises undertaken as part of the state demilitarization

Reconstruction is an early state of rebuilding. Activities undertaken at this stage

are limited to restoring the functioning of the critical infrastructure systems necessary for existence, however, only to an extent which provides the aggrieved with the minimal standards. These activities are sometimes undertaken simultaneously with rescue activities and are of a short-term character. Reconstruction includes: the estimation of losses; financial and material assistance; and ensuring basic conditions of survival for the aggrieved.

In the rebuilding phase, there are performed the following tasks connected with: analysing the effects of an event, defining the needs and possibilities of removing them; supervising activities in the scope of ensuring living standards for the aggrieved population; initiating and giving an opinion on repair programmes, rebuilding, reconstruction and rebuilding of critical infrastructure, and also the assessment of the activity of the services, of population behaviour, as well as of the sufficiency and usefulness of the distribution of services, equipment and stores, and also preparing conclusions and the improvement proposals of the population's protection system.

S T A T E D E M O B I L I Z A T I O N - restoring normal state functioning after armed conflicts


225

An important role in the process of rebuilding is to be played by powers and resources at the disposal of competent authorities, services and public administration bodies, within the crisis management system36. It needs to be emphasised that at every level of public administration there have been developed „crisis management plans” including, among other things: the analysis of threats, balance of needs, own powers and resources as well as procedures of obtaining external assistance (including appropriate contracts, agreements and plans)37. Whereas, the ways of responding to situations of the damage or disruption of the critical infrastructure functioning as well as reconstructing this critical infrastructure are defined in the National Infrastructure Protection Programme. The programme defines the national priorities, aims and standards aiming at ensuring the efficient functioning of critical infrastructure and indicates ministers at the head of government administration departments and managers of central offices responsible for critical infrastructure systems, as well as detailed criteria allowing the identification of buildings, installations, devices and services included in the critical infrastructure systems, taking into consideration their importance for the state's functioning and meeting the citizens' needs38.

In the current legal situation, there have not been indicated any „common tasks” for the state defence system and the crisis management system, and there have not been established any mechanisms for the transition from the state defence readiness in times of war to the constant state of defence readiness. The tasks mentioned concern the rebuilding tasks performed in the period of restoring the state's functioning after military aggression has been repelled. The appropriate planning and preparation as well as proper coordination of powers used included in the mentioned systems will be of significant importance for the rebuilding process.

What results from the above presented list of the main problems which require to be solved after the end of a political and military conflict are particular rebuilding tasks carried out in the situation of a disrupted continuity of supplies which allows for the economy to function and meet citizens' basic needs, rescuing their life and health. In order to limit these disruptions, the minister responsible for the economy, by way of a decision, makes the strategic reserves immediately available in accordance with the rules and mode defined by the regulations39.

36 Crisis management is the activity of the public administration bodies, which constitutes an

element of the national security management, consisting in preventing crisis situations, controlling them by way of planned actions, responding in the case of crisis situations and reconstructing infrastructure or restoring its original shape. The structure and functioning of the crisis management system is defined in the Crisis Management Act of 26 April 2007 (JoL no 89, item 590, with subsequent amendments).

37 There is the National Crisis Management Plan as well as provincial, district and commune crisis management plans, Cf. Article 5 (1) of the Act.

38 Ibidem, Article 5(b).

39 Cf. The Act on Strategic Reserves of 29October 2010 (JoL no 229, item 1496, with subsequent amendments.).

MARIAN KULICZKOWSKI

226

Powers and resources as well as information contained in the Economy

Mobilization Programme are of significant importance in the process of restoring the normal functioning of the state after a political and military crisis has been obviated. The making use of the production and renovation capacity of business leaders, established in this programme, is of key importance for the rebuilding process. The potential of these business leaders should constitute the material basis for particular rebuilding tasks. In the process of restoring the normal state functioning, the tasks connected with meeting the basic existential needs of the population are of key importance. In the decision making process, what needs to be taken into consideration in the course of establishing tasks in this respect are both the production and service capabilities of selected sectors of the economy (the economy, agriculture, transport, environment, maritime economy and health) defined in the Economy Mobilization Programme, as well as balanced possibilities of the national economy to carry them out. It concerns in particular the supply of: food; medical products and medical devices; fuel and energy as well as fossil fuels, and also the provision of transport services40.

Conclusions In order to properly understand the tasks performed in the process of the state

defence preparations it is important both to define the very notion as well as to provide the classification of defence tasks together with the description of the nature and typology of defence needs. In this respect they are connected with human resources, material and financial resources as well as service capabilities necessary to achieve a particular level of readiness of the defence system in the condition of the state's constant defence readiness, defence readiness in times of crisis and defence readiness in times of war. It needs to be emphasised that defence needs and tasks connected with them constitute the basis of the state defence preparations.

Defence tasks presented in this study are performed by all subjects of the state defence system, and their list is contained in the defence planning documents. The objective scope of defence tasks includes undertakings carried out by the Polish Armed Forces as well as the executive government bodies, other state bodies and institutions, businesses and citizens. They are connected with preparing the state for efficient functioning and survival in the case of an external threat to the state's security, crisis and war, and carrying out particular operational undertakings in these conditions, and also with removing the effects of a threat after it has been obviated, aiming to restore the normal state functioning.

The leading role among the subjects carrying out the defence tasks within the state defence system is played by the public administration and business leaders.

40 The Act on General Defence Obligation of the Republic of Poland and a number of other laws,

regulations and planning documents – author's note.


227

They are responsible for defence preparation in all its fields. It needs to be emphasised that the regulations of the National Security Strategy of the Republic of

Poland and the Strategy of Development of the National Security System of the

Republic of Poland 2022, and also the White Book on National Security of the

Republic of Poland establish in a comprehensive way the state defence system with the activities for the national security system, and also emphasis the role of public administration and business leaders in the process of these preparations.

On the basis of available professional literature and conducted research, it needs to be stated that the defence tasks defined in the binding legal acts and planning documents for the government administration and local government bodies, as well as business leaders and the Armed Forces, concern solely the tasks which are performed in the case of an external threat to the state security and in times of war. There have not been envisaged, however, any rebuilding tasks aiming to restore the normal functioning of the state after a political and military crisis has been obviated and during the demilitarization of the state. The description of rebuilding tasks presented in this study and carried out as part of state demilitarization should be treated as an introduction to and the basis for further research. The aim of this research should be both the systematic, legal and organisational regulating of the issue of state demilitarization after a military conflict as well as defining the objective and subjective scope of rebuilding tasks connected with restoring the normal functioning of the state.

* * *

Basing on the events from the end of the 20th and the beginning of the 21st century as well as the ongoing military conflicts, it may be stated that it is true that we can deal much more efficiently41 with the situations which we are prepared for, than with those that surprise us42. One needs to be aware that „threats and challenges of the 21st century are different from those which we grew up with during the Cold War. Then politics was frozen and the sphere of defence static. Threats to defence could be faced in a defensive way. Modern world does not function in this way. Political, economic and military activities must be integrated. Terrorists, falling regimes, weapons of mass destruction – are both political as well as military challenges. The defence of the homeland begins abroad, and it is necessary to always start caring about security in one's heart and mind (…) The borderlines between the internal and external security, police and army, preventing crises and

41 According to T. Kotarbiński, efficiency „…consists in doing something which is a good means

for a set target and not making mistakes in this respect”. Cf. T. Kotarbiński, Hasło dobrej roboty, 2nd edition, Warsaw 1975, p. 3.

42 The events in the Balkans of the 1990s after the fall of Yugoslavia, the events of 11 September 2001 in the United States and terrorist attacks in Madrid (11 March 2004), Beslan (1 September 2004) and London (7 July 2005), and also the development of the political and military situation in Afghanistan, Iraq, Iran, North Korea and Syria as well as in the states of North Africa cause particular concern for the security of the state and its citizens – author's note.

MARIAN KULICZKOWSKI

228

solving them, combating crime and financial fraud, tracking terrorists and dealing with falling regimes become artificial and vague”43.

Bibliography

Literature

Encyklopedia Powszechna Wydawnictwa Gutenberga, Warsaw 1994. Kitler W. (project manager) System Bezpieczeństwa Narodowego RP[National Security

System of the Republic of Poland], Project registration number: O ROB/0076/03/001. Kitler W., Podstawy teoretyczne przygotowań obronnych państwa w kontekście potrzeb

i zadań obronnych. [in:] M. Kuliczkowski (scientific editing), Przygotowania obronne w

systemie obronnym Rzeczypospolitej Polskiej Zeszyt Problemowy TWO no 1(65) 2011 ISSN 1425-8043, Warsaw 2011.

Kotarbiński T., Hasło dobrej roboty, 2nd edition, Warsaw 1975. Krzemiński J., Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie zbrojnych.

[Demobilization of the Armed Forces after a military conflict.] Doctoral thesis, AON, Warsaw 2001 r.

Kuliczkowski M., Przygotowania obronne w Polsce. Uwarunkowania formalnoprawne,

dylematy pojęciowe i próba systematyzacji, Wyd. AON – no AON 6181/13, Warsaw 2013.

Kuliczkowski M. (scientific editing), Przygotowania obronne państwa w systemie obronnym

Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, Zeszyt Problemowy TWO no 1 (65) 2011, Warsaw 2011.

Kuliczkowski M., Klasyfikacja zadań obronnych oraz ich charakterystyka [in:] Przygotowania ochronno-obronne Rzeczypospolitej Polskiej. Udział organów

administracji publicznej i sektora gospodarczego w przygotowaniach ochronno-

obronnych Rzeczypospolitej Polskiej, scientific research study under the scientific supervision of J. Wojnarowski, Wyd. AON, Code: II.1.9.1.0, no S/8349,Warsaw 2012.

Małolepszy J. (scientific editing), Przejście Sił Zbrojnych ze struktury organizacyjnej czasu

„W” na strukturę organizacyjną czasu „P” (Demobilizacja), Scientific and research studies plan of the GS of 1997, Section II, item 2.10.

Leksykon wiedzy wojskowej, Wyd. MON, Warsaw 1978, Piątek Z. (scientific editing), Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie

zbrojnych. Scientific research study, AON, Warsaw 2007. Solana J., Unia Europejska i NATO, strategiczne partnerstwo, www.1.gazeta.pl, [available

on the Internet: 19 November 2002] Sułek M., Programowanie gospodarczo-obronne, Bellona, Warsaw 2008. Wojnarowski J., Kuliczkowski M., Olszewski M., Przygotowania obronno-ochronne

Rzeczypospolitej Polskiej. Udział organów administracji publicznej i sektora

gospodarczego w przygotowaniach ochronno-obronnych Rzeczypospolitej Polskiej (II.1.9.1.0), AON – no S/8349, Warsaw 2012.

Zdrodowski B. (scientific editing), Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, wyd. 6, AON, Warsaw 2008.

43 Cf. J. Solana, Unia Europejska i NATO, strategiczne partnerstwo, www.1.gazeta.pl, [available

on the Internet: 19 November 2002]


229

Legal acts The Act on General Defence Obligation of the Republic of Poland of 21 November 1967

(JoL of 2012 item 461 with subsequent amendments). The Crisis Management Act of 26 April 2007 (JoL no 89, item 590, with subsequent

amendments). The Strategic Reserves Act of 29 October 2010 (JoL of 2010 no 229, item 1496 with

subsequent amendments). The Regulation of the Council of Ministers of 15 June 2004 on the conditions and mode of

planning and financing of tasks performed as part of the state defence preparations by

government administration and local government bodies (JoL of 2004 no 152, item 1599, with subsequent amendments).

Strategic documents

The White Book on National Security of the Republic of Poland issued on 24 May 2013. Strategy of Development of the National Security System of the Republic of Poland 2022-

adopted by the Resolution no 67 of the Council of Ministers of 9 April 2013 (OJ of 2013, item 377).

National Security Strategy of the Republic of Poland of 13 November 2007 . Defence Strategy of the Republic of Poland of 23 December 2009 – Sector strategy of the

National Security Strategy of the Republic of Poland.

WALDEMAR KITLER

230

ORGANIZACJA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP W KONTEKŚCIE

OCHRONY ŁADU WEWNĘTRZNEGO W PAŃSTWIE

1

prof. dr hab. Waldemar KITLER Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

Abstrakt

The issue of the national security of Poland organisation, including its management,

requires the analysis of problems related to the internal order protection in the country.

The need, among others, results from the lack of clear formulated concepts and determined

extent of internal security, public safety, constitutional security, security of citizens as well

as public order in the legitimate sphere and in the security theory. As a consequence, the

stance concerning the scope of their application has not been stabilised yet. Additionally, in

the title of this article, one more term –‘internal order’ has been introduced.

The conceptual categories mentioned above often have strong epistemological and on-

tological relations, and therefore, determining their identity and distinctiveness requires

the adoption of a certain questioning attitude on the basis of the existing concepts in Polish

legal order or in the theory of the problem.

Key words – internal order, national security, internal security, public safety, public order, national security management.

Pojęcie, istota i zakres ładu wewnętrznego w państwie Rozważania zacznijmy od ustaleń terminologicznych i skonkretyzowania poję-

cia ładu wewnętrznego, poczynając jednak od bezpieczeństwa wewnętrznego. Bezpieczeństwo wewnętrzne nie jest pojęciem konkretnym tym bardziej, że

sam ustrojodawca rozróżnił bezpieczeństwo wewnętrzne od porządku publiczne-go2. Trudno znaleźć w polskim prawie, także w prawie administracyjnym, wykład-nię bezpieczeństwa wewnętrznego.

1 Treść artykułu stanowią wybrane treści opracowania pt. Proces kierowania bezpieczeństwem (orga-

nizacyjne zasady i sposoby funkcjonowania systemu kierowania) w trzech stanach bezpieczeństwa, kier. nauk. W. Kitler, w ramach projektu badawczego nt. System bezpieczeństwa narodowego RP, finansowane-go ze środków NCBiR – umowa Nr DOBR/0076/R/ID1/2012/03 z dnia 18.12.2012 r., numer rejestracyjny projektu: O ROB/0076/03/001, Kierownik Projektu: prof. dr hab. inż. Waldemar KITLER.

2 Zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, 2. wydanie, Wydawnic-two C. H. BECK, Warszawa 2012, s. 220 i 791.



ISSN 0867–2245



ISSN 2299-6753

ORGANIZACJA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP W KONTEKŚCIE OCHRONY ŁADU…

231

W teorii bezpieczeństwa są również różne stanowiska. Jedno z nich – wąskie, traktuje bezpieczeństwo wewnętrzne jako kategorię obejmującą sprawy bezpie-czeństwa ustrojowego (ochrony państwa i jego porządku konstytucyjnego); bezpie-czeństwa publicznego oraz bezpieczeństwa powszechnego. Inne – szerokie – wiąże bezpieczeństwo wewnętrzne ze sprawami mającymi swoje miejsce na terytorium państwa, a więc ze wszystkim, co się w państwie dzieje, a dotyczy chronionych prawem krajowym dóbr. Także zakres działu administracji rządowej „sprawy we-wnętrzne” nie obejmuje wszystkich w/w kwestii, zarówno ujętych wąsko3, jak i szeroko.

Jeśli nie ma dużych rozbieżności w teorii na rozumienie bezpieczeństwa ze-wnętrznego, to już w materii bezpieczeństwa wewnętrznego taka jedność nie wy-stępuje. A wszystko to za przyczyną dwojakiego rodzaju, a mianowicie: zaszłości historycznych oraz opacznego, uproszczonego, kojarzenia bezpieczeństwa we-wnętrznego z działem administracji rządowej „sprawy wewnętrzne”, i (lub) materią zapewnienia ładu wewnętrznego w państwie. Niektóre poglądy nieco rozszerzają materię bezpieczeństwa wewnętrznego, ujmując w jego ramach nie tylko proble-matykę natury represyjnej4, a więc porządku konstytucyjnego i bezpieczeństwa publicznego, lecz także bezpieczeństwa powszechnego5. W tym ujęciu bezpieczeń-stwo publiczne oznacza stan przejawiający się ochroną porządku prawnego, życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego przed bezprawnymi działaniami6. Z kolei bezpieczeństwo powszechne, to stan zapewniający ochronę życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego przed skutkami klęsk żywiołowych i katastrof technicznych7. Porządek konstytucyjny zaś, według autorów przywoływanego opracowania, to stan ładu i funkcjonowania państwa zgodnie z normami określo-nymi w ustawie zasadniczej8.

Wąskie rozumienie bezpieczeństwa wewnętrznego na długo jeszcze będzie funkcjonowało w teorii i praktyce problemu9, głównie za przyczyną ustalenia jego

3 Bezpieczeństwo ustrojowe ze zrozumiałych względów nie należy i nie powinno należeć do tego

działu. 4 M.in. Jerzy Muszyński w ramach funkcji wewnętrznej państwa wyróżnia szczegółową funkcję

represyjną, której istota polega na zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz przeciw-działaniu wszelkim patologiom społecznym. Zob. J. Muszyński, Podstawy nauki o polityce, państwie

i prawie, Wyd. „Adam Marszałek”, Toruń 2007, s. 101. 5 B. Wiśniewski, S. Zalewski, D. Podleś, K. Kozłowska, Bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypo-

spolitej Polskiej, AON, Warszawa 2004, s. 12. 6 Tamże, s. 19. 7 Tamże. 8 Tamże, s. 29. Jak na problematykę porządku konstytucyjnego, powoływanie się tylko na usta-

wę zasadniczą to zdecydowanie za mało – prawo konstytucyjne obejmuje o wiele więcej regulacji natury ustawowej. Bez wątpienia jednak, konstytucja – jeśli taką państwo posiada – jest w tym zakre-sie aktem podstawowym.

9 W Strategii bezpieczeństwa narodowego RP z 2007 r. również przyjęto wąskie rozumienie bez-pieczeństwa wewnętrznego: „Nadrzędnym celem działań państwa w dziedzinie bezpieczeństwa we-wnętrznego jest utrzymanie zdolności do reagowania – odpowiednio do zaistniałej sytuacji – w przy-padku wystąpienia zagrożeń bezpieczeństwa publicznego oraz bezpieczeństwa powszechnego,

WALDEMAR KITLER

232

zakresu w przepisach prawa konstytucyjnego. Wynika to zarówno z tradycyjnego podejścia do tej problematyki, jak i z faktu, że bezpieczeństwo wewnętrzne trakto-wane jest, w mojej ocenie niepoprawnie, jako dziedzina bezpieczeństwa narodo-wego10. Takie jednak podejście w praktyce może być dopuszczalne, lecz w teorii problemu przeczy istocie definiowania i naukowej interpretacji określonych zja-wisk.

Ustawodawca po raz pierwszy w polskim ustawodawstwie rozdzielił (w 2002 roku) stan nadzwyczajny w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego (do tego czasu stan wyjątkowy) na dwa odrębne stany, stan wyjątkowy oraz stan klęski żywioło-wej. A to sprawiło, że gdyby brać pod uwagę istotę bezpieczeństwa wewnętrznego to należałoby uwzględniać zarówno sprawy bezpieczeństwa ustrojowego, bezpie-czeństwa obywateli, bezpieczeństwa publicznego jak i bezpieczeństwa powszech-nego (z nim jest związany stan klęski żywiołowej).

Ład to w tradycyjnym ujęciu porządek, z którym wiąże się dyscyplina, zdyscy-plinowanie, posłuszeństwo, karność, rygor, reżim, karby, ryzy, podporządkowanie się, posłuch, uporządkowanie czegoś, ułożenie czegoś wedle jakiegoś szyku, wzorca. Ład to także kodyfikacja, posegregowanie, organizacja, zorganizowanie, unormowa-nie, normalizacja, uregulowanie, ujednolicenie. Z tego też wynika, że zaprowadzenie ładu (porządkowanie) wiąże się z ułożeniem, poustawianiem, zorganizowaniem, doprowadzeniem do porządku, unormowaniem, uregulowaniem i przywracaniem ładu. Znaczącą rolę w tym zakresie pełni konstytucja, która jest ustawą o najwyż-szej mocy prawnej, nadrzędną w stosunku do całości porządku prawnego, regulu-jąc podstawy ustroju państwa, organizację i sposób powoływania najwyższych organów państwa, podstawowe prawa, wolności oraz obowiązki człowieka i oby-watela.

W sytuacji braku jednolitego stanowiska w wyżej poruszonych kwestiach ter-minologicznych przyjmiemy, że ład wewnętrzny jest zbiorem reguł i stanem

rzeczy, wedle których funkcjonuje państwo, jego władza publiczna i społe-

czeństwo, obejmującym sprawy ochrony konstytucyjnego ustroju państwa

(bezpieczeństwa ustrojowego, porządku konstytucyjnego) oraz bezpieczeństwa

publicznego, obejmującego swym zakresem porządek publiczny i bezpieczeń-

stwo obywateli. Bezpieczeństwo ustrojowe wiązać będziemy ze sprawami ochrony konstytu-

cyjnego ustroju państwa, a więc z ochroną norm ustalających: ustrój Rzeczypospo-litej Polskiej; zasady pluralizmu politycznego; ustrój społeczno-gospodarczy; sta-

związanych z ochrona porządku prawnego, życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego przed bezprawnymi działaniami oraz skutkami klęsk żywiołowych, katastrof naturalnych i awarii technicznych.

10 Trudno zaakceptować ujmowanie w jednej grupie (wg kryterium przedmiotowego) następują-cych rodzajów bezpieczeństwa narodowego: polityczne; gospodarcze; militarne; społeczne; we-wnętrzne; ekologiczne; kulturalne; informacyjne; inne (podkreślenie – W.K.). Zob. System bezpie-

czeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, tom IV, Koncepcja systemu bezpieczeństwa RP, kier. nauk. R. Kulczycki, AON, Warszawa 1983, s. 27.


233

tus prawny jednostki, wolności i obowiązki człowieka i obywatela; system prawny i proces legislacyjny w państwie oraz ochronę systemu prawnego. A z tym wiąże się porządek konstytucyjny oznaczający całokształt organów, instytucji państwo-wych i ich poczynań oraz system reguł prawnych gwarantujących ciągłość konsty-tucyjnego ustroju państwa, a w tym ochronę państwa jako organizacji prawnej i politycznej, ochronę informacji niejawnych, ochronę osób, obiektów i urządzeń istotnych dla bezpieczeństwa narodowego, a także ochronę wolności, praw oraz obowiązków człowieka i obywatela. Wyraźnym przejawem panującego w RP po-rządku konstytucyjnego są powstałe na gruncie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. naczelne zasady, które wprost wskazują na chronione w tym zakresie dobra, któ-rymi są:

1) z zakresu ustroju politycznego: suwerenność narodu (art. 4); republikańska forma państwa prawnego (art. 1); demokratyczne państwo prawne (art. 2); podział władzy i równowaga władz (art. 10); reprezentacja polityczna; dwuizbowość parla-mentu (art. 10 ust. 2); pluralizm polityczny (art. 11); zasada decentralizacji władzy publicznej (art. 15); ustanowienie samorządu terytorialnego (art. 16); wzajemna nieza-leżność i współdziałanie państwa i kościołów oraz związków wyznaniowych (art. 25); wolności i prawa człowieka i obywatela (rozdział 2); parlamentarna forma rządów; odrębność władzy sądowniczej oraz niezawisłości sądów i trybunałów (art. 173);

2) nie dotyczące ustroju politycznego, ale mające kluczowe znaczenie w pol-skim konstytucjonalizmie: społeczna gospodarka rynkowa (art. 20); własności prywatna (21) oraz wolność gospodarcza (art. 22).

Z kolei bezpieczeństwo publiczne jest procesem, obejmującym różnorodne działania (środki), których zasadniczym celem jest ochrona porządku prawnego w państwie przed działaniami zabronionymi oraz przed działaniami, które godzą w instytucje11 i urządzenia publiczne12, życie i zdrowie ludzi lub porządek publicz-ny, a także w normy i obyczaje społeczne i – co istotne – w interesy państwa chro-nione przez ustawę. Wiąże się z zapewnieniem niezakłóconego funkcjonowania instytucji państwa i jego obywateli przez pryzmat zagrożeń przeciwko „normalno-ści” ich funkcjonowania, wedle panującego w nim ustroju społeczno-administra-cyjnego oraz porządku prawnego.

Bezpieczeństwo publiczne łączone jest często z porządkiem publicznym, ujmu-jąc je wspólnym określeniem – bezpieczeństwo i porządek publiczny13. Tak jest

11 Na instytucje publiczne składa się cała infrastruktura społeczna, tj.: szpitale, pogotowia ratun-

kowe, sanatoria, domy pomocy społecznej; szkoły, przedszkola; obiekty kultury i obiekty sportowe; sądy, wiezienia; obiekty administracji publicznej.

12 Urządzenia publiczne zaś, to m.in.: drogi publiczne, sieci kolejowe, wodne; lotniska; porty; in-stalacje i sieci energetyczne; urządzenia przesyłowe wody, gazu, pary; ujęcia wody; oczyszczalnie; cmentarze; technologie komunikacyjne i informacyjne (telekomunikacja, poczta, Internet, radio, TV); media komunalne (prąd, woda, ścieki, ogrzewanie, gaz, kanalizacja, usuwanie śmieci). W tym wy-padku używa się zamiennie określenia infrastruktura ekonomiczna.

13 Zob., odpowiednio: ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (DzU z 1990 r., Nr 30, poz. 179, z późn. zm.), art. 1 ust 1; ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (DzU z 1999 r., Nr 82, poz. 928, z późn. zm.), art. 29 ust. 1 pkt 1; ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks

WALDEMAR KITLER

234

w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w której w art. 1 ust 1 określono, że jest to formacja przeznaczona m.in. do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, bez rozróżniania tych dwóch terminów. Ponadto ustawa odrębnie wymienia kategorię „bezpieczeństwo ludzi” nawiązując do zadania związanego z ochroną bezpieczeństwa ludzi.

W pierwszym wypadku chodzi o: ochronę bezpieczeństwa i porządku publicz-nego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach pu-blicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (art. 2 pkt 2); inicjowanie i organi-zowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykro-czeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi (art. 2 pkt 3); wy-krywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (art. 2 pkt 4); kon-trolę przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych (art. 2 pkt 6) oraz gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych (art. 2 pkt 8).

Problematyka ochrony bezpieczeństwa ludzi obejmuje zaś kwestie ochrony ży-cia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 2 pkt 1 ustawy o Policji).

Również ustawa o działach administracji rządowej łączy spójnikiem „i” bez-pieczeństwo z porządkiem publicznym, która w art. 29 ust. 1 pkt 1 do działu spra-wy wewnętrzne zalicza problematykę ochrony bezpieczeństwa i porządku publicz-nego. Tu jednak musimy zachować pewną ostrożność, bo ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego nie oddaje w pełni zakresu bezpieczeństwa i porządku pu-blicznego, lub – krócej – bezpieczeństwa publicznego. Chyba jedynie kodeks karny odrębnie odwołuje się do porządku publicznego, wymieniając przestępstwa prze-ciwko porządkowi publicznemu. Niewątpliwie bezpieczeństwo publiczne oraz porządek publiczny stanowią nadal odrębne kategorie, choć nie byłoby w tym chyba nic złego, gdyby połączono je jednolitym określeniem bezpieczeństwo publiczne. Ta problematyka wymaga nadal pogłębionych studiów i analiz i, choć poruszana przez wielu specjalistów, nie doczekała się jeszcze ostatecznego uporządkowania, także w systemie prawnym. W mniejszym artykule przyjęto, że bezpieczeństwo publicz-ne jest nadrzędne dla porządku publicznego. A wynika to z istoty porządku pu-blicznego, który łączy się z przestrzeganiem norm oraz utrzymaniem sprawności instytucji publicznych, jak choćby z: zachowaniem ludzi zgodnie z obowiązujący-

karny (DzU 1997, Nr 88, poz. 553, z późn. zm.), rozdział XXXII; Najciekawiej sprawa wygląda w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.), gdzie występują takie terminy, jak: porządek publiczny (art. 4 ust 1 pkt 15); bezpieczeń-

stwo i porządek publiczny (art. 7) oraz bezpieczeństwo i porządek w nazwie Komisji bezpieczeństwa

i porządku.


235

mi regułami; przestrzeganiem przepisów meldunkowych14; przepisów o zgroma-dzeniach, zbiórkach publicznych i imprezach masowych; przepisów budowlanych, łowieckich, rybackich, karno-skarbowych, prawa wodnego; aktów prawa cywilne-go raz zachowanie się ludzi w miejscach publicznych.

Różne są interpretacje bezpieczeństwa publicznego, od bardzo szerokiego po-cząwszy, przez różne jego modyfikacje, na wąskim kończąc. Szerokie ujęcie pro-wadzi wręcz do zajęcia całej przestrzeni bezpieczeństwa narodowego, traktując je jako ochronę przez wszelkimi zagrożeniami, niezależnie od ich źródeł15. Spotyka się je szczególnie u teoretyków prawa, którzy termin „publiczny” odróżniają od terminu „prywatny”.

Nieco węższe podejście do bezpieczeństwa publicznego wiąże je ze stosunkami społecznymi, uregulowanymi przez prawo oraz normami moralnymi i regułami współżycia społecznego, zapewniającymi ochronę społeczeństwa, jednostki oraz mienia przed niebezpieczeństwami ze strony gwałtownych działań ludzi, jak rów-nież sił przyrody. W tym, wypadku zajęta jest niemal cała przestrzeń wąsko rozu-mianego bezpieczeństwa wewnętrznego, łącząc kwestie zagrożeń wywołanych siłami natury i działaniami ludzi. Niestety, w praktyce nie da się tego przełożyć na właściwą organizację systemu bezpieczeństwa. Inna jest bowiem materia przeciw-działania siłom natury a inna bezprawnym działaniom ludzi. Węższe ujęcie pro-blematyki ogranicza jej treść do kwestii ochrony porządku prawnego, ładu we-wnętrznego, porządku publicznego, a także przed wszelkimi działaniami zabronionymi, które godzą w życie i zdrowie ludzi, ich mienie, środowisko, normy i obyczaje aspołeczne. Nie negując zasadności szerszych interpretacji, szczególnie w oderwaniu od nadrzędnego bezpieczeństwa narodowego, w niniejszej artykule przyjęto ujęcie węższe, czego zasadniczym powodem jest określenie tożsamości tej problematyki pośród innych dziedzin (rodzajów) bezpieczeństwa narodowego. Związki wzajemne bezpieczeństwa publicznego z innymi dziedzinami bezpieczeń-stwa są dość złożone, odnoszą się bowiem do dziedziny politycznej, militarnej, ekonomicznej, społecznej, ekologicznej, ideologicznej i kulturowej. We wszyst-kich tych przypadkach mamy bowiem do czynienia z czynami zabronionymi, spo-łecznie szkodliwymi, albo zwyczajowo nagannymi.

Co za tym idzie, powinnością państwa, organów władzy, przedsiębiorców, or-ganizacji społecznych i poszczególnych obywateli jest to, by chronić działalność instytucji publicznych, ład wewnętrzny, porządek prawny, zwyczaje, obyczaje i moralność publiczną przed nimi, przestrzegając obowiązujących norm prawnych, moralnych i zwyczajowych, chroniąc określone dobra (materialne i duchowe), ścigając sprawców i stosując określone sankcje.

14 Ustawa o działach administracji rządowej sprawy ewidencji ludności, dowodów osobistych

i paszportów wyłączyła z zakresu bezpieczeństwa i porządku publicznego. 15 Zob.: E. Ura, Pojęcie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, „Państwo i Prawo”

1974, Nr 2, s. 76. A. Pakuła, Bezpieczeństwo publiczne jako dobro wspólne (kilka uwag i refleksji)

[w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne

w działaniach terenowej administracji publicznej, red. A. Chajbo-

wicz, T. Kocowski, Wyd. „Kolonia Limited”, Wrocław 2009, s. 29–35.

WALDEMAR KITLER

236

U źródła takiego podejścia tkwi fakt istnienia przeogromnej liczby działań, czynów, zachowań i postaw ludzkich lub ich braku, z których od dawna wynika fakt regulacji przez państwo kreślonych norm prawnych lub utrwalonych w rozwo-ju społecznym norm postępowania. Jakie zatem zagrożenia, czy też stany niebez-pieczne stanowią podstawę myślenia i działania w obszarze bezpieczeństwa pu-blicznego? Wiele jest ujęć, szerokich i wąskich, w tym artykule zaproponowany będzie podział na czyny zabronione (prawem państwowym) lub naganne w ocenie społecznej (normami społecznymi), dotyczące m.in.: zagrożenia życia zdrowia ludzi; bezpieczeństwa ruchu drogowego; środowiska; wolności osobistej; wolności sumienia i wyznania; obyczajowości; czci i nietykalności cielesnej; działalności instytucji państwowych (administracji, wymiaru sprawiedliwości); porządku pu-blicznego (np.: czynny udział w zbiegowiskach wraz z gwałtownym zamachem na osoby lub mienie; publiczne nawoływanie do zbrodni, przestępstwa lub występku; branie i przetrzymywanie zakładnika); profanacja zwłok i miejsc pochówku zmar-łych; publiczne propagowanie zakazanych ideologii; w zakresie ochrony informa-cji; mienia; obrotu gospodarczego; przepisów skarbowych; wiarygodności doku-mentów; prawa pracy i przepisów bhp.

Nie zaliczymy natomiast do tego typu zagrożeń czynów o charakterze zbrodni wo-jennych, przestępstw przeciwko pokojowi, ludzkości, podstawom ustroju państwa, porządkowi konstytucyjnemu – przestępstw politycznych oraz przeciwko obronności. Te mieszczą się w obszarze bezpieczeństwa politycznego lub militarnego.

Bezpieczeństwo publiczne w prawie krajowym znajduje swoje godne miejsce w treściach prawa konstytucyjnego, a w tym w: Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; ordynacji wyborczej do Sejmu RP i do Senatu RP; ustawie o wyborze Prezydenta RP; ustawie o referendum ogólnokrajowym; ordynacji wyborczej do Parlamentu Europej-skiego; ustawie o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta; o Radzie Ministrów; o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; o Najwyższej Izbie Kontroli; o Rzeczniku Praw Obywatelskich; o radiofonii i telewizji; o działach administracji rządowej; ustawach o stanach nadzwyczajnych; ustawie o dostępie do informacji publicznej; prawie o zgromadzeniach; ustawie o związkach zawodo-wych; o zbiórkach publicznych; o gwarancjach wolności, sumienia i wyznania; prawie prasowym.

Przepisy prawa administracyjnego odgrywają ważną rolę w kwestii bezpie-czeństwa publicznego m.in. za sprawą regulacji dotyczących: wojewody i admini-stracji rządowej w województwie; samorządów gminnego, powiatowego i woje-wództwa; Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu; Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego; Państwowej Inspekcji Sanitarnej; dozoru technicznego; Państwowej Straży Pożarnej; Inspekcji Weterynaryjnej; zarządzania kryzysowego16; ochrony przeciwpożarowej; Policji; Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organów porządkowych; Straży Granicznej;

16 Mamy tu choćby na uwadze kwestię ochrony infrastruktury krytycznej, która merytorycznie

wiąże się z instytucjami i urządzeniami publicznymi.


237

straży gminnych17; prawa łowieckiego18; transportu kolejowego19; Inspekcji Ochrony Środowiska; Państwowej Inspekcji Pracy20; transportu drogowego21, a także ustroju, kompetencji organów i zasady funkcjonowania innych organów administracji publicznej oraz podmiotów mniemających takiego statusu (np. BOR).

Z punktu widzenia problematyki bezpieczeństwa publicznego ważną rolę pełni również prawo ochrony konsumentów obejmujące m.in. sprawy: dochodzenia roszczeń w postępowaniu grupowym; przeciwdziałania nieuczciwym praktykom rynkowym; ochrony niektórych usług świadczonych drogą elektroniczną opartych lub polegających na dostępie warunkowym; ochrony niektórych praw konsumen-tów oraz o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny.

Z kolei prawo karne i wykroczeń to większość aktów prawa krajowego RP, których postanowienia wiążą się z problematyką:

‒ przestępczości, w rozumieniu Kodeksu karnego, przeciwko: życiu i zdrowiu (rozdział XIX, art. 148 do 162 KK); bezpieczeństwu powszechnemu (rozdział XX, art. 163 do 172); bezpieczeństwu w komunikacji (rozdział XXI, art. 173–180); środowisku (rozdział XXII, art. 181–188); wolności22 (rozdział XXIII, art. 189–193); wolności sumienia i wyznania (rozdział XXIV, art. 194–196); wolności sek-sualnej i obyczajności (rozdział XXV, art. 197–205); rodzinie i opiece (rozdział XXVI, art. 206–211a); czci i nietykalności cielesnej (rozdział XXVII, art. 212–217a); prawom osób wykonujących pracę zarobkową (rozdział XXVIII, art. 218–221); działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego (rozdział XXIX, art. 222–231a); wymiarowi sprawiedliwości (rozdział XXX, art. 232–247a); wyborom i referendum (rozdział XXXI, art. 248–251); porządkowi publicz-

17 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (DzU z 1997 r., Nr 123, poz. 779,

z późn. zm.). Ustawa w art. 1 ust. 1. stanowi, że: „Do ochrony porządku publicznego na terenie gminy może być utworzona samorządowa umundurowana formacja – straż gminna, zwana dalej strażą”.

18 Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (DzU z 2002 r., Nr 42, poz. 372, z późn. zm.). Ustawa powołuje Państwową Straż Łowiecką jako umundurowaną, uzbrojoną i wyposa-żoną w terenowe, oznakowane środki transportu formację podległą wojewodzie. Szerzej zob. rozdział 7 art. 36–41.

19 Na mocy ustawy utworzono Straż Ochrony Kolei, której zadania polegają na: kontroli prze-strzegania przepisów porządkowych oraz ochronie życia i zdrowia ludzi oraz mienia na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych szynowych.

20 Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (DzU z 2007 r., Nr 89. poz. 589). 21 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (DzU z 2001 r., Nr 125, poz. 1371).

W konsekwencji wejścia w życie ustawy, utworzono Inspekcję Transportu Drogowego, powołaną do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi, z wyjątkiem pojazdów, o których mowa w art. 3 ustawy. Zob. art. 48–82 oraz art. 3 ustawy.

22 Chodzi tu o przestępstwa przeciwko wolności w rozumieniu Kodeksu karnego: bezprawne po-zbawianie wolności; grożenie innej osobie popełnieniem przestępstwa na jej szkodę lub szkodę osoby najbliższej, jeżeli groźba wzbudza w zagrożonym uzasadnioną obawę, że będzie spełniona; stosowa-nie przemocy wobec osoby lub groźbę bezprawną w celu zmuszenia innej osoby do określonego działania, zaniechania lub znoszenia; wykonywanie zabiegu leczniczego bez zgody pacjenta; wdzie-ranie się do cudzego domu, mieszkania, lokalu, pomieszczenia albo ogrodzonego terenu albo wbrew żądaniu osoby uprawnionej miejsca takiego nie opuszczanie. Zob. Kodeks karny…, art. 189–193.

WALDEMAR KITLER

238

nemu (rozdział XXXII, 252–264a); ochronie informacji (rozdział XXXIII, art. 265–269b); wiarygodności dokumentów (rozdział XXXIV, art. 270–277); mieniu (rozdział XXXV, art. 278–295); obrotowi gospodarczemu (rozdział XXXVI, art. 296–309); obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi (rozdział XXXVII, art. 310–316); ‒ przestępstw skarbowych, w rozumieniu Kodeksu karnego skarbowego, który

wymienia łącznie przestępstwa i wykroczenia skarbowe przeciwko: obowiązkom podatkowym i rozliczeniom z tytułu dotacji lub subwencji; obowiązkom celnym oraz zasadom obrotu z zagranicą towarami i usługami; obrotowi dewizowemu oraz organizacji gier i zakładów wzajemnych23; ‒ wykroczeń: skarbowych (patrz wyżej) oraz, w rozumieniu Kodeksu wykroczeń

24 przeciwko: porządkowi i spokojowi publicznemu; instytucjom państwowym, samo-rządowym i społecznym; bezpieczeństwu osób i mienia; bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji; osobie; zdrowiu; mieniu; interesom konsumentów; obyczajności publicznej; urządzeniom użytku publicznego; obowiązkowi ewidencji, a także w zakresie szkodnictwa leśnego, polnego i ogrodowego25.

Pośród innych regulacji dotyczących bezpieczeństwa publicznego warto zwró-cić uwagę na problematykę ochrony danych osobowych; ochrony osób i mienia; prawa budowlanego; prawa wodnego; prawa lotniczego26; dróg publicznych; prze-pisów ruchu drogowego; prawa przewozowego; międzynarodowego przemieszcza-nia odpadów oraz lasów.

Za główne zadania realizowane w ramach zapewnienia bezpieczeństwa (i po-rządku) publicznego uznaje się zwalczanie przestępczości: zorganizowanej; krymi-nalnej; kryminalnej o charakterze transgranicznym; narkotykowej; na tle ekono-micznym; cyberprzestępczości; terroryzmu i ekstremizmu; korupcyjnej; przeciwko obrotowi gospodarczemu i wiarygodności dokumentów; skierowanej przeciwko interesom Unii Europejskiej; a także przeciwdziałanie fałszerstwom środków płat-niczych, zbiorowym zakłóceniom bezpieczeństwa i porządku publicznego, zakłó-ceniom bezpieczeństwa imprez masowych oraz zagrożeniom w ruchu drogowym27.

Zadania organów władzy publicznej w zakresie bezpieczeństwa (i porządku publicznego) są określone w odpowiednich ustawach. Są to głównie: ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej

28; ustawa z dnia 23 stycznia

23 Zob. Kodeks karny skarbowy…, art.: 54; 55; 85; 86; 97; 107 i 107a. 24 Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (DzU z 2007 r., Nr 109, poz. 757, z późn. zm.). 25 Zob. Tamże, odpowiednio: rozdział VIII–XIX. 26 W rozdziale 3 ustawy pt. „Ratownictwo i ochrona przeciwpożarowa lotnisk” określono zada-

nia zarządzającego lotniskiem polegające przede wszystkim na organizowaniu i utrzymywaniu sys-temu ratownictwa i ochrony przeciwpożarowej lotniska w ramach krajowego systemu ratowniczego. Do zadań Urzędu Lotnictwa Cywilnego należy tworzenie warunków mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa transportu lotniczego; zapewnienie w zakresie swoich właściwości ochrony lotnictwa cywilnego przed aktami bezprawnej ingerencji.

27 Zob. Raport o stanie bezpieczeństwa w Polsce w 2010 roku, MSWiA, Warszawa 2011. 28 DzU z 1997 r., Nr 141, poz. 943, z późn. zm.


239

2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie

29; ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa

30; ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym

31; ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin-

nym

32 oraz ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym

33. Z kolei zadania służb wyspecjalizowanych w zakresie bezpieczeństwa i po-

rządku publicznego określone są w ustawach: z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

34; z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej

35; z dnia 12 paź-dziernika 1990 r. o Straży Granicznej

36; z 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej

Straży Pożarnej

37; z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej

38; z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu

39; z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym

40, z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu

41. Ponadto, w zapewnianiu bezpieczeństwa i porządku publicznego zaangażowa-

ne są organy terenowej administracji zespolonej i niezespolonej o charakterze in-spekcyjno-kontrolnym42, zajmujące się różnymi aspektami bezpieczeństwa i po-rządku publicznego, oraz straże gminne i miejskie43, firmy ochrony osób i mienia44 oraz organizacje pozarządowe45. Przyjmuje się, że stanowią one część szeroko rozumianego systemu organów przestrzegania prawa. Warto tu zwrócić uwagę, że ustawy regulujące tę problematykę – zarówno ustrojowe, jak i kompetencyjne – pochodzą z różnych okresów budowy naszego państwa, były wielokrotnie zmie-

29 DzU z 2009 r., Nr 31, poz. 206, z późn. zm. 30 DzU z 1998 r., Nr 91, poz. 576, z późn. zm. 31 DzU z 1998 r., Nr 91, poz. 578, z późn. zm. 32 DzU z 1990 r., Nr 16, poz. 95, z późn. zm. 33 DzU z 2007 r., Nr 89, poz. 590, z późn. zm. 34 DzU z 2007 r., Nr 43, poz. 277, z późn. zm. 35 DzU z 2005 r., Nr 226, poz. 1944, z późn. zm. 36 DzU z 2002 r., Nr 171, poz. 1399, z późn. zm. 37 DzU z 1991 r., Nr 88, poz. 400, z późn. zm. 38 DzU z 2009 r., Nr 168, poz. 1323, z późn. zm. 39 DzU z 2002 r., Nr 74, poz. 676, z późn. zm. 40 DzU z 2006 r., Nr 104, poz. 708, z późn. zm. 41 DzU z 2001 r., Nr 27, poz. 298, z późn. zm. 42 Są to organy terenowej administracji zespolonej, kurator oświaty, Wojewódzki Inspektor

Transportu Drogowego, Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzo-ru Geodezyjnego i Kartograficznego, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej, Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spo-żywczych, Wojewódzki Inspektor Sanitarny, Wojewódzki Lekarz Weterynarii. Są to również organy terenowej administracji niezespolonej – art. 56 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie

i administracji rządowej w województwie (DzU z 2009 r., Nr 31, poz. 206, z późn. zm.). 43 Ustawa z 29 sierpnia 1997 roku o strażach gminnych ( DzU z 1997 r., Nr 123, poz. 779 z późn. zm.). 44 Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, (DzU z 2005 r. Nr 145, poz. 1221,

z późn. zm.). 45 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (DzU

z 2003 r., Nr 96, poz. 873), ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, (DzU z 1989 r., Nr 20, poz. 104, z późn. zm.).

WALDEMAR KITLER

240

niane, bądź bezpośrednio, bądź przez zapisy innych ustaw i nie zawsze spełniają legislacyjne wymogi poprawności.

Reasumując kwestie bezpieczeństwa publicznego, obejmującego porządek pu-bliczny i bezpieczeństwo obywateli przyjmujemy następujące ustalenia.

Istotę porządku publicznego wyjaśnić można tak, że chodzi w nim o sposób zachowania się ludzi (jednostek lub grup ludzi) w miejscach publicznych, a może lepiej w przestrzeni publicznej, a także niepublicznej. Chociaż kodeks karny regu-luje odpowiedzialność karną obywateli danego państwa, to i tak w jego przepisach znajdziemy chyba najlepsze wskazówki do rozróżnienia treści pojęcia porządku publicznego. A z tych wynika, że porządek publiczny wiąże się ze sprawami:

‒ brania lub przetrzymywania zakładnika w celu zmuszenia organu państwo-wego lub samorządowego, instytucji, organizacji, osoby fizycznej lub prawnej albo grupy osób do określonego zachowania się; ‒ brania czynnego udziału w zbiegowisku wiedząc, że jego uczestnicy wspól-

nymi siłami dopuszczają się gwałtownego zamachu na osobę lub mienie; ‒ zabierania, niszczenia, uszkadzania lub czynienia niezdatnym do użytku

element wchodzący w skład sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej, elektroenergetycznej, gazowej, telekomunikacyjnej albo linii kolejowej, tramwa-jowej, trolejbusowej lub linii metra, powodując przez to zakłócenie działania cało-ści lub części sieci albo linii; ‒ publicznego nawoływania do popełnienia występku lub przestępstwa skar-

bowego, zbrodni lub pochwalania przestępstwa; ‒ rozpowszechniania lub publicznego prezentowania treści mogących ułatwić

popełnienie przestępstwa o charakterze terrorystycznym w zamiarze, aby przestęp-stwo takie zostało popełnione; ‒ publicznego propagowania faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju

państwa lub nawoływania do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicz-nych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość; ‒ publicznego znieważania grupy ludności albo poszczególnych osób z powodu

ich przynależności narodowej, etnicznej, rasowej, wyznaniowej albo z powodu jej bezwyznaniowości lub z takich powodów narusza nietykalność cielesną innej osoby; ‒ udziału w zorganizowanej grupie albo związku (także o charakterze zbroj-

nym) mających na celu popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego; ‒ używania przemocy lub groźby bezprawnej udaremniającej przeprowadze-

nie odbywanego zgodnie z prawem zebrania, zgromadzenia lub pochodu albo takie zebranie, zgromadzenie lub pochód rozpraszającej; ‒ znieważania pomnika lub inne miejsca publicznego urządzonego w celu

upamiętnienia zdarzenia historycznego lub uczczenia osoby; ‒ znieważania, ograbiania zwłok, prochów ludzkich lub miejsca spoczynku

zmarłego; ‒ przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej, używając przemocy, groź-

by, podstępu lub we współdziałaniu z innymi osobami.


241

W przypadku bezpieczeństwa obywateli należy mieć zapewne na uwadze wszystkie te dobra, które wiążą się z faktem bycia obywatelem danego państwa, które gwarantuje ich prawną ochronę. Kierując się przepisami kodeksu karnego46 możemy dojść do przekonania, że chodzi m.in. o ochronę przed działaniami osób godzącymi w: życie i zdrowie ludzi; bezpieczeństwo powszechne; bezpieczeństwo w komunikacji; środowisko; wolności; wolność sumienia i wyznania; wolności seksualne i obyczajność; rodzinę i opiekę; cześć i nietykalność cielesną; prawa osób wykonujących pracę zarobkową oraz wybory i referendum.

Sprawy ładu wewnętrznego w państwie ujęte podmiotowo dotyczą dwóch kon-kretnych podmiotów: państwa jako instytucji politycznej (prawnej, suwerennej) oraz obywatela. Co za tym idzie, potwierdza się reguła, wedle której dochodzi do konfrontacji między koniecznością zapewnienia realizacji interesów państwa (czy-taj: interesów władz państwowych) oraz interesów obywateli. Naturalną jest rze-czą, że nie zawsze są one ze sobą zgodne, nawet wówczas, gdy państwo działa w ochronie porządku publicznego, a tym bardziej bezpieczeństwa obywateli.

Proces kierowania (zarządzania) w zakresie przeciwdziałania

zagrożeniom ładu wewnętrznego w państwie Atrybutem kierowania, a tym bardziej zarządzania w administracji publicznej

jest posiadanie przez zarządzającego władzy, której źródłem jest prawo do dyspono-wania zasobami warunkującymi funkcjonowanie organizacji. Sprawowanie władzy związane jest z relacją podporządkowania podmiotu zarządzania zarządzającemu. Kompetencja zarządzania kojarzy się blisko, i nie bez przyczyny, z władczymi i niewładczymi uprawnieniami i formami działania administracji. Zarządzający spotyka się bowiem nieustannie z problemami, które wymagają ciągłego i cyklicz-nego rozwiązywania, a to wymaga posiadania właściwych uprawnień władczych, które przejawiają się w postaci aktów normatywnych i aktów administracyjnych. Na uwagę zasługują również niewładcze formy działania administracji, gdy między przynajmniej dwoma podmiotami nie ma żadnej relacji typu „kierujący-kierowany”, a są to, jak podaje Jerzy Paśnik: ugoda administracyjna; porozumienia administracyjne; czynności cywilno-prawne oraz czynności faktyczne47.

Zarządzanie utożsamiane jest często z kierowaniem, co z formalnego punktu widzenia jest zabiegiem chybionym. Kierowanie opiera się głównie na prawie do powodowania o takim, a nie innym zachowaniu kierowanego. Kierowanie – to całokształt działań kierującego polegających na oddziaływaniu na podmioty kiero-

46 Problematykę „bezpieczeństwa obywatelskiego” podjęto również w Strategii bezpieczeństwa

narodowego RP z 2007 r., lecz w opinii piszącego te słowa ujęto to nadzwyczaj pobieżnie. 47 Szerzej: J. Paśnik, Prawne formy działania administracji publicznej, [w:] Administracja pu-

bliczna i prawo administracyjne w zarysie, red. M. Karpiuk, J. Kowalski, PWP „Iuris”, Warszawa–Poznań 2013, s. 107–124.

WALDEMAR KITLER

242

wane, zmierzających do tego, aby ten zachowywał się (działał, funkcjonował) zgodnie z jego wolą na rzecz osiągnięcia celu i realizacji określonego zadania. Zarządzanie zaś to forma kierowania wyróżniona ze względu na kompetencje za-rządzającego do władania zasobami (osobowymi, materialnymi, finansowymi), polegająca na podejmowaniu przez aparat zarządzający całokształtu działań plani-stycznych, organizacyjnych, motywacyjnych i kontrolnych na rzecz osiągnięcia celu i realizacji zadania.

W administracji publicznej mamy do czynienia zarówno z kierowaniem, jak i z zarządzaniem. Przy czym kierowanie, jak pisze Zbigniew Leoński, wiąże się z dwoma aspektami, z oddziaływaniem władczym organu nadrzędnego na podmio-ty mu podległe w hierarchii administracji publicznej oraz z zawiadywaniem dzia-łalnością określonego zespołu ludzi w danej jednostce organizacyjnej48. Najogól-niej zatem, kieruje ten, kto posiada formalne prawo do wpływania na zachowania innych, a wręcz ustala reguły ich zachowania się. Zarządza się zaś wówczas, gdy się włada i dysponuje zasobami ludzkimi, materialnymi, usługowymi, informacyj-nymi i finansowymi niezbędnymi do osiągnięcia zamierzonego celu, a także w trakcie wykonania określonego zadania.

Wziąwszy pod uwagę złożoność problematyki ładu wewnętrznego w państwie, a także nierównoważność trzech jego składników, tak pod względem formalnym, przedmiotowym jak i podmiotowym, trudno jest jednoznacznie scharakteryzować i ocenić przebieg procesu zarządzania w tym zakresie. Nie jest to bowiem takie proste jak to ma mniejsze w wypadku zapewnienia bezpieczeństwa w razie zewnętrznych zagrożeń państwa i na czas wojny. Po pierwsze dlatego, że agresja zbrojna49 ma swoją szczegółową interpretację w prawie międzynarodowym, a po wtóre dlatego, że podmiotem odpowiedzialnym za inicjację i koordynację wszel-kich poczynań w zakresie zarządzania jest naczelny organ administracji rządowej (minister, rada ministrów) lub w określonych wypadkach Prezydent RP. Cały pro-ces zarządzania jest więc bez wątpienia scentralizowany i zhierarchizowany. W przypadku ochrony ładu wewnętrznego w państwie jest inaczej.

Ochrona ładu wewnętrznego może się odbywać w trybie dwóch formalnych stanów funkcjonowania państwa, stanu normalnego oraz stanu nadzwyczajnego. Ze względu na słabość polskiego ustawodawstwa stanów nadzwyczajnych wydawało-by się, że chodzi tylko o stan wyjątkowy, lecz takie ujęcie sprawy mogłoby być pewnego rodzaju nieporozumieniem. Zarówno chronione dobra w zakresie ładu wewnętrznego jak i zagrożenia w nie godzące będą brane pod uwagę w każdym ze stanów nadzwyczajnych, przy czy stan wyjątkowy będzie rzecz jasna szczególnym przypadkiem działania w tym zakresie.

48 Zob. Z. Leoński, Nauka administracji, wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010,

s. 93. 49 W polskim prawie stanu wojennego agresja zbrojna oznacza zewnętrzne zagrożenie państwa

oraz zbrojną napaść na terytorium RP.


243

Mało tego, ustawodawca, w przeciwieństwie do zewnętrznych zagrożeń i okre-su wojny, zadania w zakresie ochrony ładu wewnętrznego w państwie rozdzielił między wiele podmiotów, z decentralizacją odpowiedzialności włącznie. Z tego też wynika konieczność rozpatrywania problematyki ochrony ładu wewnętrznego przez pryzmat wielu chronionych dóbr, odrębnych przedmiotowo zadań oraz wielu często odrębnych wykonawców. A to oznacza, że nie ma w tym zakresie jednolite-go, centralistycznie koordynowanego systemu zarządzania.

Wzięte pod uwagę dobra chronione w zakresie ładu wewnętrznego, poza do-tychczas czynionym podziałem, można też podzielić na te, które chronione są i będą w sposób scentralizowany i systemowy oraz na te, które nadal będą podle-gać pewnemu rozproszeniu. Na dodatek trudno sobie wyobrazić, by niektóre ze szczegółowych chronionych dóbr mogły stanowić podstawę do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Wszelkie zatem działania zmierzające do uporządkowania sfery zarządzania ochroną ładu wewnętrznego w państwie mogłyby być realizowane wedle pewnego schematu, którego istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: Jakie dobra są chronione, jakie powinny być przesłanki i stopień (skala) zagrożenia oraz kto i jakie, i w jakiej skali powinien podjąć działania (włącznie z uzasadnie-niem wprowadzenia stanu wyjątkowego), by proces zarządzania ochroną ładu we-wnętrznego przyniósł pożądane rezultaty?

Przy czym: ‒ dobra chronione to te elementy konstytucyjnego ustroju państwa i bezpie-

czeństwa publicznego, które w sferze legalnej uznane są za elementy konstytutyw-ne chronionych dóbr; ‒ przesłanka i stopień (skala zagrożenia) mierzone są wartością chronionego

dobra a nie rozległością wystąpienia sytuacji szczególnego zagrożenia – to inaczej powaga zagrożenia dóbr cennych i mających wpływ na przetrwanie całego Narodu (może być mierzona w skali od 1 do 5, gdy liczba 5 oznacza stopień najwyższy); ‒ skala działań – to wyznacznik zaangażowanych środków, kosztów i udziału

podmiotów władzy publicznej (może być mierzona w skali od 1 do 5, gdy liczba 5 oznacza stopień najwyższy).

W kontekście powyższego pytania należy postawić tezę, że jeśli nie ma wąt-pliwości co do sensu wprowadzenia stanu wyjątkowego przez prezydenta RP na wniosek Rady Ministrów w sytuacji szczególnego zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, to istnieje duża wątpliwość czy możliwa jest taka sytuacja szcze-gólnego zagrożenia bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, by sta-nowiła podstawę wprowadzenia takiego stanu, w trybie jak wyżej. Pomocny będzie poniższy schemat postępowania (tabela 1).

Z tej pobieżnej, subiektywnej kalkulacji wynika, że spośród ogromnej liczby elementów wpływających na chronione dobro jakim jest ład wewnętrzny w pań-stwie, tylko kilka z nich, stanowiących kluczową część konstytucyjnego ustroju państwa, powinna podlegać jednolitemu kierownictwu (koordynacji) w sferze pla-nowania, organizowania, motywowania i kontrolowania, a konsekwentnie również

WALDEMAR KITLER

244

w takich przypadkach mogłoby zaistnieć przekonanie o potrzebie wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Autor nie znajduje przekonania dla takiego zachowania w pozostałych przypadkach z zakresu konstytucyjnego ustroju państwa.

Ze względu na to, że najważniejsze elementy konstytutywne konstytucyjnego ustroju państwa chronione są (powinny być chronione) w układzie scentralizowa-nym i hierarchicznym, to na pytanie o to, czy stosowne organy podejmują działania koordynujące całokształt poczynań należy odpowiedzieć negatywnie, a to oznacza że ma jeszcze systemowego podejścia do przedmiotowej problematyki, zaś z da-nych dostępnych autorowi nie wynika, by podejmowano jakiekolwiek działania planistyczne i organizacyjne na rzecz wnioskowania o wprowadzenie, proklamo-wania i wykonywania postanowień stanu wyjątkowego. Nadal chyba jest tak, że jedynie ewentualny stan wojenny posiada staranną oprawę planistyczną i organiza-cyjną50.

Z kolei ochrona elementów konstytutywnych bezpieczeństwa publicznego (bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego) podlega decentralizacji, realizowana jest w różnym zakresie i na różnych szczeblach administracji publicz-nej. Konsekwentnie do takiego stanu rzeczy, proces zarządzania bezpieczeństwem publicznym odbywa się na wszystkich szczeblach administracji publicznej ogólnej, a także w poszczególnych służbach, inspekcjach i strażach w zakresie ich właści-wości określonych ustawami, aktami podstawowymi i aktami wewnętrznymi.

Ze względu na fakt, iż wnioskowanie i proklamowanie stanu nadzwyczajnego (szczególnie wyjątkowego) leży w gestii Rady Ministrów i Prezydenta RP, zaś w czasie jego trwania koordynacja przywracania stanu normalnego do Prezesa RM lub wojewody, to na pytanie o to, czy organy te podejmują działania planistyczne i organizacyjne odpowiedź może być tylko przecząca. W obecnym stanie rzeczy nie znane są autorowi jakiekolwiek działania w tym zakresie.

50 Nawet ew. stan klęski żywiołowej, ze względu na to, że wszystko w zakresie ochrony życia

ludzi, mienia w znacznych rozmiarach i środowiska poddano działaniom w zakresie zarządzania kryzysowego, jest stanem na swój sposób „osieroconym”.


245

T a b e l a 1 Tabela oceny wartości dóbr chronionych dla określenia podstaw procesu zarządzania

oraz konieczności wprowadzenia stanu wyjątkowego

Dobro chronione – konstytucyjny ustrój

państwa

Dobro chronione - bezpieczeństwo publiczne,

w tym porządek publiczny lub bezpieczeń-stwo obywateli

Ele

men

ty d

ob

ra c

hro

-

nio

neg

o

Sto

pień

/ sk

ala

zag

ro-

żen

ia d

ob

ra c

hro

nio

-

neg

o

Po

dm

iot

od

po

wie

-

dzi

aln

y

Dzi

ała

nia

/czy

wym

ag

a

sta

nu

wy

jątk

ow

ego w

sytu

acj

i sz

czeg

óln

ego

zag

roże

nia

Ele

men

ty d

ob

ra c

hro

-

nio

neg

o

Sto

pień

/ sk

ala

zag

ro-

żen

ia d

ob

ra c

hro

nio

-

neg

o

Po

dm

iot

od

po

wie

-

dzi

aln

y

Dzi

ała

nia

/czy

wym

ag

a

sta

nu

wy

jątk

ow

ego w

sytu

acj

i sz

czeg

óln

ego

zag

roże

nia

Suwe-renność narodu

5 Pr RP;

RM 5

Instytu-cje

publiczne 4

RM; M; COAR;

Wa; S; W;

TOAR;

3

Republi-kańska

państwo prawa

5 Pr RP;

OKPiOP RM

5 Urządze-nia pu-bliczne

3

RM; M; COAR;

Wa; S; W;

TOAR;

3

Demo-kratyczne państwo prawne

5 Pr RP;

OKPiOP RM

5 Życie

i zdrowie ludzi

2

RM; M; COAR;

Wa; S; W; TOAR

2

Podział i równo-

waga władzy

5 Pr RP;

RM 5

Normy i obycza-

je spo-łeczne

1

RM; M; COAR;

Wa; S; W; TOAR

1

Repre-zentacja politycz-

na

5 Pr RP;

RM 5

Środowi-sko

2

RM; M; COAR;

Wa; S; W; TOAR

2

Dwu-izbowość

parla-mentu

2 ? 2

Bezpie-czeństwo

po-wszechne

2

RM; M; COAR;

Wa; S; W; TOAR

2

Pluralizm politycz-

ny 4

Pr RP; RM

4

Bezpie-czeństwo w komu-nikacji

3

RM; M; COAR;

Wa; S; W; TOAR

3

WALDEMAR KITLER

246

Dobro chronione – konstytucyjny ustrój państwa

Dobro chronione - bezpieczeństwo publiczne, w tym porządek publiczny lub bezpieczeń-

stwo obywateli

Ele

men

ty d

ob

ra c

hro

-

nio

neg

o

Sto

pień

/ sk

ala

zag

ro-

żen

ia d

ob

ra c

hro

nio

-

neg

o

Po

dm

iot

od

po

wie

-

dzi

aln

y

Dzi

ała

nia

/czy

wym

ag

a

sta

nu

wy

jątk

ow

ego w

sytu

acj

i sz

czeg

óln

ego

zag

roże

nia

Ele

men

ty d

ob

ra c

hro

-

nio

neg

o

Sto

pień

/ sk

ala

zag

ro-

żen

ia d

ob

ra c

hro

nio

-

neg

o

Po

dm

iot

od

po

wie

-

dzi

aln

y

Dzi

ała

nia

/czy

wym

ag

a

sta

nu

wy

jątk

ow

ego w

sytu

acj

i sz

czeg

óln

ego

zag

roże

nia

Decen-tralizacja władzy

3 Pr RP;

RM 3 Wolności 2

RM; M; COAR;

Wa; S; W; TOAR

2

Samo-rząd

teryto-rialny

3 Pr RP; RM

3

Wolności sumienia i wyzna-

nia

2

RM; M; COAR; Wa; S;

W; TOAR

3

Rozdział państwa

i kościoła 5

Pr RP; RM

5

Wolności seksualne

i oby-czajność

1

OKPiOP;RM; M; COAR;

Wa; S; W; TOAR

1

Wolności i prawa człowie-

ka i obywa-

tela

5 Pr RP;

OKPiOP RM

5 Rodzina i opieka 1

OKPiOP;RM; M; COAR;

Wa; S; W; TOAR

1

Parla-mentarna

forma rządów

4 Pr RP;

RM 4

Cześć i niety-kalność cielesna

1

OKPiOP;RM; M; COAR;

Wa; S; W; TOAR

1

Odręb-ność

i nieza-wisłość sądów

i trybuna-łów

5 Pr RP;

RM 5

Prawo osób

wykonu-jących pracę zarob-kową

1

OKPiOP;RM; M; COAR;

Wa; S; W; TOAR

1

Społecz-na go-

spodarka rynkowa

3 ? ? Wybory i referen-

dum 2

OKPiOP;RM; M; COAR; Wa; S; W; TO-

AR

2


247

Dobro chronione – konstytucyjny ustrój państwa

Dobro chronione - bezpieczeństwo publiczne, w tym porządek publiczny lub bezpieczeń-

stwo obywateli

Ele

men

ty d

ob

ra c

hro

-

nio

neg

o

Sto

pień

/ sk

ala

zag

ro-

żen

ia d

ob

ra c

hro

nio

-

neg

o

Po

dm

iot

od

po

wie

-

dzi

aln

y

Dzi

ała

nia

/czy

wym

ag

a

sta

nu

wy

jątk

ow

ego w

sytu

acj

i sz

czeg

óln

ego

zag

roże

nia

Ele

men

ty d

ob

ra c

hro

-

nio

neg

o

Sto

pień

/ sk

ala

zag

ro-

żen

ia d

ob

ra c

hro

nio

-

neg

o

Po

dm

iot

od

po

wie

-

dzi

aln

y

Dzi

ała

nia

/czy

wym

ag

a

sta

nu

wy

jątk

ow

ego w

sytu

acj

i sz

czeg

óln

ego

zag

roże

nia

Ochrona własno-ści

4 ? ?

Symbole narodo-

we i religijne

3

OKPiOP;RM; M; COAR;

Wa; S; W; TOAR

1

Wolności gospo-darcze

3 ? ? Inne ? – –

Inne – – – – – – –

Legenda: Pr RP – Prezydent RP; OKPiOP – organy kontroli państwowej i ochrony prawa; RM – Rada Ministrów; M – minister; COAR –centralny organ administracji rządowej; Wa – wojewoda ; TOAR – terenowe or-gany administracji rządowej; S – starosta; W – wójt, burmistrz, prezydent miasta

Bibliografia

Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, 2. wydanie, Wydawnictwo

C. H. BECK, Warszawa 2012. Leoński Z., Nauka administracji, wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010. Muszyński J., Podstawy nauki o polityce, państwie i prawie, Wyd. „Adam Marszałek”,

Toruń 2007. Pakuła A., Bezpieczeństwo publiczne jako dobro wspólne (kilka uwag i refleksji) [w:] Bez-

pieczeństwo wewnętrzne

w działaniach terenowej administracji publicznej, red. A. Chaj-

bowicz, T. Kocowski, Wyd. „Kolonia Limited”, Wrocław 2009.

Paśnik J., Prawne formy działania administracji publicznej [w:] Administracja publiczna

i prawo administracyjne w zarysie, red. M. Karpiuk, J. Kowalski, PWP „Iuris”, War-szawa–Poznań 2013.

Raport o stanie bezpieczeństwa w Polsce w 2010 roku, MSWiA, Warszawa 2011. System bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, tom IV, Koncepcja systemu bezpieczeń-

stwa RP, kier. nauk. R. Kulczycki, AON, Warszawa 1983. Ura E., Pojęcie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, „Państwo i Prawo” 1974,

Nr 2. Ustawa z 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (DzU z 1991 r., Nr 88,

poz. 400, ze zm.). Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (DzU z 2005 r.,

Nr 226, poz. 1944, ze zm.).

WALDEMAR KITLER

248

Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (DzU z 2002 r., Nr 171, poz. 1399, ze zm.).

Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (DzU z 2007 r., Nr 89. poz. 589).

Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (DzU z 2002 r., Nr 42, poz. 372, ze zm.).

Ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (DzU z 2001 r., Nr 27, poz. 298, ze zm.).

Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (DzU z 2007 r., Nr 109, poz. 757, ze zm.).

Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, (DzU z 2005 r. Nr 145, poz. 1221, ze zm.).

Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (DzU z 2009 r., Nr 31, poz. 206, ze zm.).

Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

(DzU z 2003 r., Nr 96, poz. 873). Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wy-

wiadu (DzU z 2002 r., Nr 74, poz. 676, ze zm.). Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (DzU z 2007 r., Nr 89,

poz. 590, ze zm.). Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (DzU z 2009 r., Nr 168, poz. 1323,

ze zm.). Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (DzU z 1997 r., Nr 123, poz. 779,

ze zm.). Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (DzU z 1999 r., Nr 82,

poz. 928, ze zm.). Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU z 1998 r., Nr 91,

poz. 578, ze zm.). Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU z 2001 r., Nr 142,

poz. 1592, ze. zm.). Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (DzU z 1990 r., Nr 30, poz. 179, ze zm.). Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (DzU z 2007 r., Nr 43, poz. 277, ze zm.). Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, (DzU z 1989 r., Nr 20,

poz. 104, ze zm.). Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 1990 r., Nr 16, poz. 95,

ze zm.). Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (DzU z 2006 r.,

Nr 104, poz. 708, ze zm.). Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (DzU z 1998 r., Nr 91,

poz. 576, ze zm.). Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (DzU 1997, Nr 88, poz. 553, ze zm.). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (DzU z 2001 r., Nr 125,

poz. 1371). Wiśniewski B., Zalewski S., Podleś D., Kozłowska K., Bezpieczeństwo wewnętrzne Rze-

czypospolitej Polskiej, AON, Warszawa 2004.

ZAGROŻENIE BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA

249

ZAGROŻENIA

BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA

dr hab. Ryszard CHROBAK płk dr hab. Marek KUBIŃSKI Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

Abstract

Due to its geopolitical situation, Poland functions in the particular environment imply-

ing constraints which can be more or less accurately forecasted. The responsibility of those

who have the state security at heart must aim at building mechanisms able to detect the

chances and mechanisms limiting the threats in the future. As in any system, also in the

state the most important element are people, that is the society. In this context, in order to

prepare this society, in the best possible way, to new situations, it seems appropriate to

forecast possibly the most accurately the challenges and threats it faces.

The hostile elements existing in the environment, with their new destructive capabili-

ties, also in the virtual reality, force us to attentively analyse motives and strategies of their

activity in order not to allow for the situations threatening our national interests.

Key words – challenges, threats, national security, internal security, terrorism, cy-berterrorism, military threats, media, security education, transnational organised crime.

Uwarunkowania zmian w środowisku bezpieczeństwa narodowego i międzyna-

rodowego we współczesnym świecie wskazują, iż w istocie świat staje się coraz bardziej wolny od zagrożeń wybuchu konfliktu globalnego. Obniżający się poziom zagrożeń konfliktem globalnym powoduje w pewnym stopniu wyzwolenie innych zagrożeń, które w świecie bipolarnym były uważane za drugorzędne. Współcześnie jak i w dającej się przewidzieć przyszłości poziom bezpieczeństwa państwa nie jest mierzony tylko prawdopodobieństwem zagrożenia militarnego. Stąd za zasadne uznaje się podjęcie problemów zapewnienia własnego bezpieczeństwa w różnych stanach funkcjonowania państwa. Zasadność powyższej tezy wynika nie tylko ze zmian we współczesnym świecie, ale przede wszystkim z obowiązków prawnych państwa w zakresie zapewnienia sobie warunków do przetrwania i rozwoju na are-nie międzynarodowej w każdych okolicznościach. Pojęcie bezpieczeństwa zawiera w sobie desygnaty związane z wszelkimi sferami życia społecznego człowieka i państwa. Zagrożenia są immanentną częścią naszego życia i nie można ich wy-



ISSN 0867–2245



ISSN 2299-6753

RYSZARD CHROBAK, MAREK KUBIŃSKI

250

eliminować, a tylko doprowadzić je do poziomu społecznie akceptowanego lub do poziomu gotowości do ich: neutralizacji, likwidacji lub zorganizowanego przeciw-stawienia się ich negatywnym skutkom. System bezpieczeństwa państwa musi zatem być wydolnym i sprawnym instrumentem polityki państwa do zapewnienia suwerenności i nienaruszalności terytorialnej oraz powinien utrzymywać gotowość do przeciwstawienia się wszelkim zagrożeniom bez względu na oceniane prawdo-podobieństwo ich powstania.

Przełom lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych zapoczątkował w Polsce proces zmierzający do przewartościowania postrzegania zagrożeń w wielu dziedzi-nach dotyczących bezpieczeństwa państwa. Zmiany polityczno-ustrojowe, zwane przez wielu polityków rewolucją państw Europy Środkowo-Wschodniej, były jed-nym z najistotniejszych czynników rozpadu sił na świecie, który spowodował, że zniknął jego bipolarny podział. Nie oznacza to jednak, że problem bezpieczeństwa państwa staje się mniej istotny. Wręcz przeciwnie, należy jednak do niego podejść w sposób odmienny, tzn. uwzględnić nowe uwarunkowania geopolityczne Polski. Ponadto, będąc już członkiem NATO, powinniśmy starać się być atrakcyjnym sojusznikiem, wnosić własny wkład w przebudowę dotychczasowego ogólnoeuro-pejskiego systemu bezpieczeństwa. O bezpieczeństwie można mówić jako o kate-gorii wielowymiarowej, może być rozpatrywane w stosunku państwa do obywateli i ich wspólnoty; w sieci współzależności między państwami; w ramach czynników życia międzynarodowego oraz wobec nadrzędnych norm moralnych i prawa mię-dzynarodowego.

Jak w każdym systemie, tak i w tym najbardziej skomplikowanym, jakim jest państwo, najważniejszym elementem są ludzie, czyli społeczeństwo i w tym kon-tekście, w celu jak najlepszego przygotowania tegoż społeczeństwa do nowych często trudnych i zaskakujących sytuacji, konieczne jest zweryfikowanie niektó-rych obszarów aktualnego stanu świadomości obywatelskiej. Główne dziedziny działalności ludzkiej, takie jak handel, komunikacja, kultura i finanse, nie wspomi-nając o plagach społecznych – narkomania, przestępczość, epidemie, terroryzm – coraz częściej przekraczają granice narodowe i narodową suwerenność. W tych dziedzinach następuje więc ciągła globalizacja instytucji i zagrożeń. Jeżeli dodamy do tego odradzający się nacjonalizm, jako potężną i bezwzględną siłę, łatwo do-strzeżemy wyzwania, jakie obecnie stoją przed organizacjami czuwającymi nad bezpieczeństwem.

Przed współczesną edukacją obywatelską stoją zadania polegające na wyposa-żeniu społeczeństwa w odpowiedni zasób wiedzy i umiejętności, pozwalający na organizację skutecznej ochrony i obrony indywidualnej i zespołowej przed skut-kami różnorodnych zagrożeń, oraz prowadzenie skutecznej akcji ratunkowej, a także niesienie pomocy osobom znajdującym się w niebezpieczeństwie.

Gdy w starożytnej Grecji zapytano Taukidydesa z Aten, kiedy sprawiedliwość

zamieszka w Atenach? – odparł, że dopiero wtedy, kiedy każdy obywatel, którego nie dotknęło przestępstwo, będzie tak samo oburzony tym faktem, jak ten, który


251

został pokrzywdzony w wyniku przestępstwa. Ta sentencja przetrwała kilka tysięcy lat i współcześnie ciągle jest aktualna, choć pojęcie bezpieczeństwa na przestrzeni kilku wieków ulegało zmianie. W różnych ustrojach państwowych i różnych okre-sach historycznych różnorodnie je pojmowano. Zadawano także dodatkowe pyta-nie, jak postępować, aby zapewnić bezpieczeństwo sobie i swoim najbliższym. Te poszukiwania, co warto podkreślić, trwają do dzisiaj1.

Bezpieczeństwo nie jest bowiem zjawiskiem statycznym, ale ewoluującym, zmieniającym się wraz z rozwojem cywilizacji, zmieniającym Analiza celów oraz przebiegu wielu powojennych konfliktów zbrojnych, pozwala dostrzec pewną prawi-dłowość, która mieści się w stwierdzeniu, że poprzedzające je zagrożenia z reguły nie mają tylko jednej przyczyny. Ich źródła są raczej splotem wielu nieuregulowanych kwestii, np. o charakterze ekonomicznym, terytorialnym, psychologicznym, et-nicznym, religijnym, politycznym, ekologicznym, czy też wojskowym. Z wymie-nionych przyczyn wyłania się szeroki wachlarz nierozwiązanych problemów, z którymi społeczność międzynarodowa weszła w XXI wiek. To właśnie one będą destabilizować sytuację międzynarodową, urzeczywistniać zagrożenia i stanowić zarzewie konfliktów.

Pogłębiające się dysproporcje rozwojowe tworzą podziały. W skali globalnej zarysowuje się różnica pomiędzy bogatą Północą, a biednym Południem. W skali regionalnej – w Europie, między bogatym Zachodem, a biednym Wschodem. Na-rastanie owych dysproporcji może stać się źródłem konfliktów zbrojnych. Przy czym konflikty takie mogą mieć różny zakres i stosowane mogą być różne sposoby militarnego osiągania założonych celów. Wymusza to na nas konieczność baczne-go analizowania przyczyn tych konfliktów i prognozowania symptomów zagraża-jących naszym narodowym interesom. Stąd też jedną z zasadniczych przyczyn zmian w zakresie edukacji obywatelskiej są nowe wyzwania i zagrożenia.

Częstą praktyką jest zamienne używanie tych terminów, co powoduje pewne nieścisłości2. Na problem ten wskazuje również B. Balcerowicz3, wyjaśniając, że wyzwanie to sytuacja nowa i trudna, wymagająca określenia odzewu i podjęcia stosownych działań. Wyzwanie może być groźne lub zawierać pewien rodzaj za-grożenia, lecz nim być nie musi. Natomiast zagrożenie to sytuacja, w której poja-wia się zwiększone prawdopodobieństwo powstania stanu niebezpiecznego dla otoczenia4.

Zagrożenia mogą pojawiać się w obszarach militarnych i niemilitarnych. Szczególną kategorią nowych zagrożeń są działania terrorystyczne wymuszające realizację szeregu przedsięwzięć, w których coraz częściej biorą udział osoby nie-walczące (ludność cywilna).

1 Zob. A. Urban, Bezpieczeństwo społeczności lokalnych, Warszawa 2009, s. 11. 2 Por. B. Szulc, Wpływ zagrożeń na teorię walki, p.k. Zagrożenia, AON, Warszawa 2003, s. 14. 3 B. Balcerowicz, Pokój i nie-pokój na progu XXI wieku, Warszawa 2002, s. 185. 4 Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, BPiI MON, Warszawa 1966, s. 117.


252

Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej

5 z 2007 roku

wskazuje, że zagrożeniem dla Europy, w tym i dla Polski, jest zorganizowany ter-roryzm międzynarodowy. Polska musi się liczyć z możliwością działań skierowa-nych przeciwko niej w związku z udziałem w kampanii antyterrorystycznej. Nie można wykluczyć akcji odwetowych będących konsekwencją prowadzonych przez NATO, Stany Zjednoczone lub UE działań przeciwterrorystycznych. Szczególnym zagrożeniem dla polskich podmiotów, realizujących zadania poza granicami pań-stwa, są działania zbrojne prowadzone przez ugrupowania terrorystyczne na obsza-rze odpowiedzialności Polskich Kontyngentów Wojskowych.

Mimo dość powszechnej zgody co do charakteru współczesnych zagrożeń, trudno jest o jednolity pogląd wyrażany przez gremia wojskowo-polityczne, doty-czący klasyfikacji tych zagrożeń. Oprócz coraz powszechniej stosowanego podzia-łu na: zagrożenia pokojowe, zagrożenia kryzysowe i zagrożenia wojenne, z ocen literatury przedmiotu można wyróżnić dwa: militarne i niemilitarne6. Do zagrożeń militarnych najczęściej zalicza się: wojnę i agresję zbrojną, kryzysy i konflikty lokalne, nadmierną koncentrację potencjału militarnego, rozprzestrzenianie broni masowego rażenia; zaś do niemilitarnych: międzynarodowy terroryzm, zorganizo-waną przestępczość, klęski żywiołowe i ekologiczne, nielegalną migrację ludności.

Położenie geopolityczne Polski oraz trudności ekonomiczne państw postra-dzieckich powodują, że przez nasze terytorium przebiegają główne kierunki dzia-łania międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, w tym głównie przemytu towarów nielegalnego pochodzenia czy też np. narkotyków.

W ostatnim okresie ważnym zagrożeniem jest niekontrolowany przepływ tech-nologii nuklearnej i materiałów rozszczepialnych. Jest to tym bardziej niebezpiecz-ne, że mogą znaleźć się w posiadaniu państw powiązanych z organizacjami terro-rystycznymi.

Badania CBOS-u wskazują, że, zdaniem Polaków, wśród nieszczęść, które światu przyniósł XXI wiek, prym wiodą terroryzm, przestępczość zorganizowana i bezrobocie (rys. 1).

5 Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa, listopad 2007. 6 B. Szulc, Wpływ zagrożeń …, s. 17.


253

Źródło: opracowanie własne na podstawie badani CBOS-u, przeprowadzonego na reprezentatywnej próbie 2089

dorosłych Polaków, opublikowane w 2008 roku

Rys. 1. Źródła zagrożeń bezpieczeństwa Polaków

Konsekwencją naszego przystąpienia do Unii Europejskiej jest swoboda prze-

mieszczania się obywateli różnych narodowości na terytorium UE. Już teraz Polska staje się siedzibą instytucji i przedstawicielstw międzynarodowych, a te z kolei mogą stać się obiektami zamachów terrorystycznych. Narażone na tego typu dzia-łania mogą być również nasze placówki dyplomatyczne i nasi obywatele przeby-wający za granicą. Wprawdzie do działań zapobiegających takim zagrożeniom przewidziane są specjalnie wyszkolone i wyposażone jednostki policyjne poszcze-gólnych państw, to jednak postępujące nasilanie się takich zjawisk może doprowa-dzić do konieczności wzmocnienia działań tych sił poprzez użycie sił wojskowych w akcjach ratunkowych (ewakuacji polskich obywateli) czy też ochronno-obron-nych (np. przeciwko atakom na polskie placówki dyplomatyczne). W relacjach międzynarodowych terroryzm7 jawi się jako wysoce atrakcyjny, z punktu widzenia organizatorów takich działań, sposób osiągania celów sprzecznych z żywotnymi interesami innych państw. Terroryzm staje się instrumentem konfrontacji między-narodowej, jest skuteczną „bronią” słabszego wobec silniejszego.

7 Warta przytoczenia jest definicja terroryzmu opracowana przez Departament Obrony Stanów

Zjednoczonych. Wedle niej terroryzm to: bezprawne użycie – groźba użycia – siły czy przemocy wobec osoby lub mieniu, aby zastraszyć rząd czy społeczeństwo, często dla osiągnięcia celów poli-tycznych, religijnych lub ideologicznych.


254

Podkreślenia wymaga fakt, że ponad połowę ofiar wszystkich aktów terrory-stycznych przeprowadzonych w ostatnich latach stanowią osoby cywilne, najczę-ściej przypadkowe.

Działaniom terrorystów sprzyjają niewątpliwe środki masowego przekazu. Po-przez przekaz prasowy, radiowy, a przede wszystkim telewizyjny, jednostkowy akt przemocy staje się sprawą publiczną8. Uogólniając znaczną ilość definicji terrory-zmu w sposób najbardziej lapidarny można przyjąć, że „terroryzm jest to akt prze-mocy zaplanowany tak, aby zwrócić uwagę i dzięki zdobytemu rozgłosowi przeka-zać odpowiednie przesłanie”9.

Strategia terroryzmu jest strategią opartą na komunikacji, należy jednak mieć świadomość, że platformą tej komunikacji są nie tylko oficjalne media masowe, ale także wielorakie metody przekazu w Internecie, który pozwala na uzyskanie świa-towego zasięgu przy minimalnych nakładach finansowych. Lawinowy rozwój glo-balnej sieci, coraz większa przepustowość, zmniejszające się koszty, stopniowo uczyniły strony internetowe jednym z głównych narzędzi komunikacji terrory-stycznej Dzięki Internetowi możliwości przekazu treści propagandowych i oddzia-ływania na społeczeństwo są wręcz nieograniczone. Nie można ocenzurować In-ternetu, co sprawia, że siła jego przekazu i zawarte w nim możliwości wpływu na postawy społeczne są dużo większe niż telewizji, gdzie wciąż istnieje autocenzura dziennikarska i odgórne regulacje prawne uniemożliwiające zaprezentowanie peł-nej skali danego dramatycznego wydarzenia. Stacje telewizyjne wzbraniają się często przed pokazywaniem najbardziej brutalnych wydarzeń, jednak w żaden sposób nie dotyczy to Internetu. Bez większego wysiłku każdy, kto dysponuje do-stępem do sieci, może połączyć się z odpowiednim portalem i obejrzeć najbardziej drastyczne sceny, np. egzekucje zakładników. W Internecie można również znaleźć inne produkcje filmowe terrorystów, np. nagrania z ataków i zamachów bombo-wych. Wiele z tych filmów to długotrwałe (nawet do kilkunastu minut) produkcje, z podkładem muzycznym i odczytywanymi przez lektora propagandowymi bądź religijnymi hasłami, przypominające w swej formie znane na Zachodzie teledyski. Mając na uwadze rozległy zasięg Internetu, powszechny dostęp do niego oraz jego niekontrolowaną treść, możliwości propagandy i gromadzenia zasobów finanso-wych są niezmierzone. Można przyjąć, że Internet staje się dominującą formą przekazu wiadomości10.

Badanie RFE/RL The Al-Qaeda Media Nexus skoncentrowała się na układzie relacji między mediami mającymi związek z Al-Kaidą oraz zbrojnymi grupami w Iraku i Afganistanie. Daniel Kimmage, twórca badań, twierdzi, że Internet stał się zasadniczym narzędziem tej ponadnarodowej organizacji do propagowania

8 Dochodzi często do zjawiska określanego przez Amerykanów jako: „CNN-nizacją świata”, tj. obracania się polityków w sferze faktów medialnych, a nie rzeczywistych. Jeszcze dobitniej znacze-nie mediów podkreślili H. i A. Tofflerowie pisząc, iż (...) niektóre z najważniejszych walk dnia ju-

trzejszego rozegrają się w dziedzinie mediów. 9 Zob. T.R. Aleksandrowicz, Terroryzm międzynarodowy, Warszawa 2008, s. 21.

10 Tomasz Goban-Klas. Media i terroryści. Kraków 2009, s. 198–199.


255

swojego przesłania. W 2007 roku autor ten zebrał materiały z sieci będące więzią medialną Al-Kaidy. Okazuje się, że organizacja ta zabrania swoim zwolennikom tworzenia treści we własnym zakresie, ponieważ boją się utraty kontroli, obnażenia wewnętrznych podziałów i poróżnień. Umieszczane przekazy mają swój szablon, na górze strony widnieje logo grupy, która przygotowała materiał, a na dole logo grupy, która wideo wyprodukowała. Internet ze względu na to, że jest elastyczny i wszechstronny, stał się więc wielką światową siecią pozwalającą prowadzić swo-bodną dyskusje fanatykom na skalę międzynarodową11.

Dokonując analizy otoczenia wewnętrznego i zewnętrznego państwa w kontek-ście potencjalnych zagrożeń bezpieczeństwa państwa, autorzy nie mogli pominąć cyberterroryzmu, którego ofiarą może paść każde państwo wykorzystujące prze-strzeń wirtualną, a więc bez wątpienia także i Polska.

Analizę pojęcia cyberterroryzmu celowo jest zaprezentować na tle dość po-wszechnego podziału zjawisk terrorystycznych, tj.:

• terroryzm klasyczny; • superterroryzm (czyli nuklearny, biologiczny i chemiczny); • cyberterroryzm. Kategoria trzecia – cyberterroryzm – według badaczy dzieli się jeszcze na podka-

tegorie dające możliwość umiejscawiania zdarzeń związanych z przemocą i atakiem w wymiarze informacyjnym. Należą do nich: aktywizm, haktywizm oraz cyberterro-ryzm. Aby uniknąć niejasności z powodu zawierania się pojęcia cyberterroryzm w samym sobie przyjęto, że istnieją trzy równorzędne problemy będące zagroże-niem bezpieczeństwa informacyjnego państwa, niemające cech konfliktu między-narodowego:

• aktywizm: czynności nastawione na porozumiewanie się i koordynację akcji podejmowanych przez organizacje posługujące się tym narzędziem. Obejmują one podgrupy takie jak – zbieranie informacji, publikacja, dialog, koordynacja działań, lobbing;

• haktywizm: połączenie działań przestępczych z aktywizmem, zawiera w so-bie nieposłuszeństwo obywatelskie w odniesieniu do Sieci. Wyróżnia się – wirtu-alne okupacje, blokady, bomby e-mail, włamanie na strony Web oraz do kompute-rów, wirusy komputerowe i robaki;

• cyberterroryzm: pojęcie na styku cyberprzestrzeni i terroryzmu. Różni się od haktywizmu tym, że celem jego działań jest zadanie możliwie dużych szkód prze-ciwnikowi, włącznie z ofiarami ludzkimi. Do najważniejszych sposobów ataków cyberterrorystycznych należą – bomby logiczne, konie trojańskie, chipping, spoo-fing, hijacking, sniffing, DOS, receptor van Erycka, flooding, spamming12.

Jak już wyżej nadmieniono, nie ulega wątpliwości, że sieć komputerowa w dzisiejszych czasach jest „krwiobiegiem” każdego nowoczesnego kraju, jest

11 Tamże, s. 202. 12 K. Liedel, Bezpieczeństwo informacyjne w dobie terrorystycznych i innych zagrożeń bezpie-

czeństwa narodowego, Toruń 2005, s. 35–40.


256

podstawą niezakłóconego działania właściwie wszystkich sfer funkcjonowania państwa, ale przede wszystkim jego bezpieczeństwa. Na podstawie powyższego można przyjąć za Glennem Buchanem że istnieją rozmaite powody, które mogą skłonić terrorystów do ataków w cyberprzestrzeni:

• koszty regularnych działań zbrojnych są nieporównywalnie wysokie w ze-stawieniu z kosztami działalności za pomocą Internetu. Obecnie większość społe-czeństwa posiada swoje własne komputery, więc aby dokonać cyberataku, wystar-czy mieć tylko dostęp do sieci i trochę umiejętności;

• atak można zrealizować z każdego miejsca na planecie, mającego dostęp do Internetu. Następuje zatarcie barier między tym co państwowe, prywatne, komer-cyjne i wojskowe. Nie wiadomo skąd pochodzi atak oraz kto za tym stoi;

• akcje są nagłe i nieprzewidywalne, pokrzywdzony się ich nie spodziewa, jest nieświadomy niebezpieczeństwa i nieprzygotowany do jego odparcia;

• anonimowość niewątpliwie daje możliwość manipulowania informacją, po-woduje utrudnienia związane z odparciem ataku przez państwo i z budową koalicji;

• istnieje minimalne ryzyko wykrycia gotowego ataku, nie znamy również in-tencji atakującego;

• większy efekt propagandowy oraz uznanie opinii publicznej daje sparaliżo-wanie systemu wrogiego państwa niż agresja na niewinnych ludzi13.

Intensywnie ewoluuje przestępczy cyberterroryzm skierowany przeciw bankom i biznesowi. Jako przykład można podać zamach na sieć teleinformatyczną w 1995 roku we Frankfurcie. Wtedy zablokowane zostało działanie serwerów gieł-dowych. Doświadczenia wskazują, że współcześnie nie jest dużym problemem wyszkolenie stosownej ilości hakerów, których celem może być zmasowany atak na serwery obsługujące takie dziedziny, jak: finanse, transport, komunikacja, me-dycyna, energetyka czy obrona narodowa”14.

Tematem ściśle wiążącym się z cyberterroryzmem są wojny internetowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć „(...) akcje, mające na celu zakłócenie działania, uszkodzenie lub zniszczenie oprogramowania, komputerów lub sieci informacyj-nych jakiegoś państwa bądź organizacji, dokonane przez aktorów niepaństwowych, w odpowiedzi na podobny atak przeprowadzony przez innych aktorów niepań-stwowych. Wojny internetowe są przeniesieniem realnego konfliktu lub napięcia do cyberprzestrzeni, gdzie dochodzi do wirtualnego starcia. Udział w nich biorą mniej lub bardziej zorganizowane grupy hakerów, ale także cyberterroryści”15. W praktyce przedmiotem ich zainteresowania są: oprogramowanie, sieci kompute-rowe rządu, organizacji użyteczności publicznej, wojska oraz firm, dlatego też działania takie mogą w decydujący sposób przyczynić się do obniżenia poziomu bezpieczeństwa narodowego.

13 A. Bógdał-Brzezińska, M. Gawrycki, Cyberterroryzm i problemy bezpieczeństwa informacyj-

nego we współczesnym świecie, Warszawa 2003 s. 88–89. 14 Tamże, s. 231. 15A. Bógdał-Brzezińska, M. Gawrycki, wyd. cyt., s. 164.


257

Reasumując, zjawisko cyberterroryzmu może być zawsze bardzo groźnym, po-litycznie motywowanym aktem agresji na komputery, sieci lub systemy informa-tyczne każdego państwa – albo w celu zniszczenia jego infrastruktury, albo zastra-szenia i wymuszenia na rządzie decyzji lub działań zgodnych z wolą organizacji terrorystycznej.

Kolejnym niezwykle groźnym zagrożeniem, któremu nasze państwo musi się stanowczo i skutecznie przeciwstawiać, jest transnarodowa przestępczość zorgani-zowana.

To właśnie na naszym terytorium ścierają się ze sobą, walczące o strefy wpły-wów i kanały przerzutu, międzynarodowe grupy przestępcze, w tym zwłaszcza grupy mafijne ze Wschodu. Jesteśmy krajem tranzytowym, a coraz częściej też i docelowym, migracji uchodźców, głównie Azjatów. Jednym z wymagań Unii Europejskiej, skierowanym pod naszym adresem, jest uszczelnienie granicy wschodniej przed niekontrolowanym przepływem osób i towarów. Praktycznym wyrazem wypełniania tych zobowiązań jest zwiększenie ilości placówek Straży Granicznej oraz wprowadzenie obowiązku wizowego dla naszych sąsiadów ze Wschodu. Zabiegi te powinny w istotny sposób ograniczyć transnarodową prze-stępczość zorganizowaną, nie tylko na terytorium Polski, ale także w całej Unii Europejskiej. Przestępczość zorganizowania nie daje się w sposób prosty zdefinio-wać i nie poddaje się prostym schematom, często w środowisku badaczy generuje problemy i kontrowersje. Jest to bowiem zjawisko skomplikowane, różnorodne i zmienne w formie, obejmujące wiele sfer życia publicznego, ciągle ewoluujące, dynamiczne.

W sposób najbardziej lapidarny transnarodową przestępczość zorganizowaną można określić jako zjawisko kryminalne występujące w skali międzynarodowej, którego nie można ściśle ograniczyć stanem faktycznym przestępstwa. Obejmuje ona zbiór poszczególnych przestępstw, złożoną postać aspołecznych zachowań. Nie jest zjawiskiem wcześniej nieznanym, występowała w wielu krajach, w różnej formie, a przedmiotem jej zainteresowań były różne obszary życia społeczno- -ekonomicznego16.

Międzynarodowa przestępczość zorganizowana jest w literaturze przedmiotu określana mianem „new risks” (nowego ryzyka) albo „non-traditional risks (nietra-dycyjnego ryzyka), stwarzającego zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli, ca-łych państw a także ładu międzynarodowego. Zagrożenia jakie stwarza to zjawisko nie są zagrożeniami bezpośrednimi i łatwo zauważalnymi, wręcz przeciwnie nie-zwykle trudno dostrzec jej działania i ocenić skalę jej oddziaływania na bezpie-czeństwo państw i systemu międzynarodowego17. B. Hołyst zalicza przestępczość zorganizowaną do czynników wprowadzających chaos w społeczeństwach poprzez zakłócenia równowagi systemów społecznych, ich spójności, przyczyniając się do destabilizacji. Działają wbrew ładowi społecznemu pod względem gospodarczym,

16 Por. http://www.wikipedia.org/wiki/Przestępczość_zorganizowana, stan na 30.01.2012 r. 17 Por. R. Zięba (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008, s. 29.


258

prawnym, moralnym18. Źródłem zagrożenia bezpieczeństwa ze strony grup prze-stępczych jest już sam fakt prowadzenia przez nie nielegalnej działalności, a więc naruszania na szeroką skalę dóbr chronionych prawem. Dużo groźniejsze dla sys-temu bezpieczeństwa państw są natomiast długofalowe skutki aktywności trans-granicznej przestępczości zorganizowanej, których źródeł należy upatrywać w tzw. wtórnym oddziaływaniu grup przestępczych. Biorąc pod uwagę to, iż w wyniku nielegalnej działalności zorganizowane grupy przestępcze osiągają określone ko-rzyści materialne, trzeba założyć także, że zdobyte przez nie zasoby mogą i są wy-korzystywane do wpływania na sytuację poszczególnych krajów, ich gospodarek a w konsekwencji także na ich bezpieczeństwo. Uzyskane środki finansowe służyć mogą bowiem nie tylko podnoszeniu przez grupy przestępcze efektywności swych działań (zakup lepszej broni i innego sprzętu technicznego, opłacenie wyspecjali-zowanych doradców), czy stworzeniu parasola ochronnego (korumpowanie urzęd-ników i funkcjonariuszy aparatu ścigania), ale także – nawet jeśli tego rodzaju skutki nie są przez przestępców zamierzone – destabilizacji sytuacji gospodarczej (wzrost konsumpcji i inflacji wywołany napływem nielegalnych środków finanso-wych) oraz politycznej państwa (spadek zaufania obywateli do klasy politycznej i organów państwa, wywołany korupcją i brakiem skuteczności w zwalczaniu prze-stępczości)19.

Transgraniczna przestępczość zorganizowana także w Polsce przyjmuje bardzo zróżnicowane formy, różne są także jej przejawy i rozmiary aktywności w po-szczególnych przedziałach czasowych. Uogólniając, można przyjąć tezę, że ta for-ma przestępczości jest zjawiskiem bardzo dynamicznym, a jednocześnie nienada-jącym się do scharakteryzowania na wysokim poziomie ogólności.

Traktując wyżej omówione zagrożenia jako niezwykle realne, z wielkim praw-dopodobieństwem wystąpienia, nie można wykluczyć tych, które przy odpowied-nich czynnikach sytuacyjnych w otoczeniu zewnętrznym państwa mogą przerodzić się w zagrożenia militarne. Dlatego też zasadne wydaje się stwierdzenie, że dla dokonania bilansu potencjalnych zagrożeń bezpieczeństwa państwa konieczne jest przybliżenie przyczyn powstawania zagrożeń militarnych w naszym otoczeniu zewnętrznym. Dokonane w tym kontekście analizy literatury przedmiotu wskazują, że do przyczyn tych można zaliczyć:

• nierównomierny rozwój gospodarczy; • roszczenia terytorialne i problemy etniczne; • międzynarodową przestępczość zorganizowaną; • fundamentalizm religijny. Na szczególną uwagę w opinii autorów jako źródło zagrożeń zasługuje funda-

mentalizm religijny

20, a w szczególności rozprzestrzeniający się pod kilkoma po-

18 Por. Hołyst B.: Kryminologia, wydanie IX rozszerzone, Warszawa 2007, s. 414. 19 http://przestepczosczorganizowana.pl/index.php?go=13, stan na 30.01.2012 r. 20

Fundamentalizm religijny jest to dążenie do podporządkowania regułom religijnym wszystkich dziedzin życia człowieka i społeczeństwa i obwarowanie ich prawem wykonalności egzekwowanym przez instytucje państwowe.


259

staciami – tzw. „wojujący Islam”. Jego konsekwencją są konflikty wyzwoleńcze, w których przynależność do wspólnoty wyznaniowej podnosi morale walczących stron. Przejawem walczącego islamu może być terroryzm w krajach niestabilnych, jak Afganistan czy Pakistan. Także i pozostałe przedstawione wyżej przyczyny mają wpływ na występowanie militarnych i militarno-terrorystycznych21 zagrożeń prowadzących do konfliktów zbrojnych. Zagrożenia militarne jako efekt splotu różnych przyczyn mogą doprowadzić do zastosowania przemocy zbrojnej22. W literaturze przedmiotu znaleźć można różne klasyfikacje zagrożeń militarnych. Jednak znaczna część teoretyków wojskowych jest zgodna co do tego, że siły zbrojne można wykorzystać w sposób pośredni i bezpośredni. W związku z tym celowo jest używać podziału na zagrożenia pośrednim i bezpośrednim użyciem sił zbrojnych23.

Do zagrożeń pośredniego użycia sił zbrojnych można zaliczyć24: • obecność militarną; • demonstrację zbrojną; • szantaż zbrojny; • prowokacje (incydenty); • blokady; • pomoc militarną lub wsparcie destabilizacji wewnętrznej. Zagrożenia pośrednim użyciem sił zbrojnych wzmaga kryzys w danym regio-

nie, i może, ale nie musi, wymagać reakcji militarnej ze strony społeczności mię-dzynarodowej.

W bezpośrednim użyciu sił zbrojnych mogą występować takie formy, jak: • interwencja zbrojna; • zbrojne starcie graniczne; • uderzenie o charakterze dywersyjnym; • konflikty zbrojne o ograniczonej skali; • regularna operacja zaczepna. Z formami bezpośredniego użycia sił zbrojnych wiążą się dwa typy konfliktów

zbrojnych25: • konflikty lokalne o małej i średniej intensywności26; • wojny na dużą skalę. Z naszego położenia, w tym głównie faktu, iż jesteśmy „państwem granicz-

nym” sojuszu, wynika, iż najbardziej prawdopodobnym konfliktem zbrojnym w naszym bliskim otoczeniu może być konflikt lokalny o małej i średniej inten-

21 Termin zagrożenia militarno – terrorystyczne za S. Dworecki, T. Kęsoń, M. Kulisz, Współcze-

sne konflikty zbrojne (aspekt prognostyczny), Warszawa 1998, s. 114. 22 P. Sienkiewicz, Wystarczalność obronna, Warszawa, 1996, s. 59–60. 23 B. Balcerowicz, Obronność państwa średniego, Warszawa 1997, s. 75. 24 S. Dworecki, Prognoza obronności Polski do 2010, p.k. Gamma, Warszawa, 1994. 25

Ocena i prognoza zagrożeń polityczno – militarnych RP oraz właściwości przyszłych działań

wojennych, Warszawa 1992, s. 71–80, 115–116. 26 W literaturze zachodniej określane jako: „low-intesity conflict”.


260

sywności, którego celem będzie aneksja części spornego terytorium. Jak wynika z dotychczasowych analiz badanego problemu, taki właśnie konflikt jest najbar-dziej prawdopodobny i to zarówno na terenie naszego kraju, jak i w innym obsza-rze odpowiedzialności obronnej sojuszu.

Wiele wskazuje na to, że w konflikcie lokalnym o małej i średniej intensywno-ści, warunkiem sukcesu agresora będzie osiągnięcie celu zanim strona zaatakowana i jej sojusznicy zdążą podjąć skuteczne środki przeciwdziałania. Nastąpi to wtedy, gdy agresor uzyska zaskoczenie, dobierając czas, kierunek lub siłę uderzenia. Przy czym cel agresji27 będzie determinował sposób użycia sił i środków28.

Ponadto możliwości środków ogniowych będących w wyposażeniu państw by-łego ZSRR, w tym zwłaszcza Rosji z obszaru Kaliningradu, pozwoliły określić szacunkowe zasięgi oddziaływania na nasze terytorium. Ich analiza skłoniła do kolejnego wniosku, że państwa te są w stanie wykonać uderzenia lotniczo-rakie-towe na nasz kraj bez fizycznego naruszania granicy państwowej.

Określenie celu agresji zbrojnej, charakterystyka ilościowa sił i środków oraz ich zasięgów oddziaływania upoważniły do nakreślenia prawdopodobnego sposobu działania potencjalnego agresora, które może przebiegać w następujących etapach:

1. Doprowadzenie do incydentów zbrojnych 29. 2. Uderzenie i opanowanie spornego terytorium. 3. Utrzymanie spornego terytorium. 4. Umiędzynarodowienie sporu i „wpełznięcie” w długotrwałe rokowania. Analiza doświadczeń historycznych i opinie teoretyków wojskowych wskazują

na to, że narastanie zagrożeń może trwać nawet kilka lat. W tym okresie może dochodzić do zbrojnych incydentów granicznych i uaktywnienia się grup przestęp-czych (rabunkowych) dokonujących napadów na ludność obszarów przygranicznych. Wykorzystując działania grup dywersyjnych, agresor dążył będzie do przeniknięcia w głąb spornego terytorium w celu spowodowania zamieszania i spustoszeń w funkcjonowaniu infrastruktury, paraliżowania systemu administracyjnego dane-go regionu. Powyższe działania agresora, jak i inne, będą miały charakter prowo-kacyjny lub dywersyjny.

Działalność prowokacyjna będzie miała na celu wciągnięcie państwa w kon-flikt zbrojny lub obciążenie go odpowiedzialnością za jego wywołanie. Cele te mogą być realizowane poprzez:

• ataki terrorystyczne; • zbrojne powstanie;

27 Agresja zbrojna – użycie przez państwo siły zbrojnej przeciwko suwerenności, integralności

terytorialnej lub niepodległości politycznej innego państwa lub w inny sposób sprzeczny z Kartą narodów Zjednoczonych, J. Marczak, J. Pawłowski, O obronie militarnej Polski przełomu XX i XXI

wieku, Warszawa 1995, s. 216. 28 W. Lidwa, Współdziałanie w walce lądowej, Toruń 2000, s. 14. 29 Incydent zbrojny – zamierzone naruszenie suwerenności państwa (naruszenie granicy). Por.

R. Wróblewski, Elementy teoretyczne planowania strategicznego obrony narodowej, Warszawa 1992, s. 17.


261

• napady na punkty graniczne, obiekty wojskowe, administracyjne; • celowe naruszanie granicy państwa. Drugą grupę stanowić mogą działania dywersyjne ukierunkowane na wywoła-

nie paniki, destabilizację życia społecznego, obniżenie morale ludności. W tym celu mogą być prowadzone akcje specjalne, działania przestępcze na zlecenie, przemyt, rozboje czy napady rabunkowe. Mogą być użyte grupy terrorystyczne, jednostki specjalne, grupy zbrojnego podziemia lub pospolite grupy przestępcze30.

Dotychczasowe rozważania dotyczące możliwych do zaistnienia zagrożeń mili-tarnych odnosiły się zasadniczo do bliskiego otoczenia Polski, czyli relacji Polska – nasi sąsiedzi – niebędący członkami Sojuszu. Ponadto nasze jednostki wojskowe, głównie te wytypowane do sił reagowania NATO, mogą być w każdej chwili we-zwane do działania w obszarze odpowiedzialności obronnej sojuszu, poza obsza-rem kraju. Ich użycie w ramach interwencji sojuszniczej może mieć różne, często niekorzystne dla nas konsekwencje i wymagać może stosownych zabiegów w celu ich uniknięcia lub zminimalizowania.

Po pierwsze, powinniśmy na bieżąco oceniać sytuację i prognozować jej roz-wój, niezależnie od tego, czy będzie to obszar Polski, czy też inny obszar odpowie-dzialności Sojuszu.

Po drugie, interwencja sojusznicza może spowodować różne reakcje ze strony państw (społeczeństw), terytoriów, na których zostanie przeprowadzona lub ze strony państw im sprzyjających. Nie można przy tym całkowicie odrzucić możli-wości stosowania pod naszym adresem nacisków politycznych, a nawet podejmo-wania prób przeprowadzenia akcji odwetowych, głównie poprzez uaktywnienie ugrupowań terrorystycznych do wykonania uderzeń na terytorium Polski, co w konsekwencji może doprowadzić do kryzysu międzynarodowego, a nawet lokalnego konfliktu zbrojnego.

Po trzecie, zaistnieć może konieczność użycia naszych jednostek reagowania w działaniach podejmowanych przeciwko państwom – potencjalnym sponsorom terrorystów.

Przedstawione w niniejszym artykule wybrane zagrożenia i przyczyny po-wstawania konfliktów, wypływające z bliższego i dalszego otoczenia Polski po-twierdzają złożoność oraz zmienność problemu. Przyjęto założenie, iż zagrożenia współczesne, jak i te mogące się pojawić w dającej się przewidzieć przyszłości, nie eliminują zagrożeń militarnych rozpatrywanych w kontekście konfliktu o małej i średniej intensywności.

Zarysowany wyżej obraz zagrożeń stanowi podstawę do określania kierunków zmian w obszarze edukacji obywatelskiej. Wskazane jest w tym miejscu podkreślić znaczące przewartościowania, jakie nastąpiły w tym zakresie.

30 Istotnym zagadnieniem z punktu widzenia samoobrony państwa w obliczu takich działań jest to, iż działalność oddziałów nieregularnych, grup zbrojnych, band, które dokonują zbrojnych ataków przeciwko innemu państwu, zgodnie z art. 3. definicji agresji (rezolucja nr 3314/XXIX z dnia 14 XII 1974 r. w sprawie definicji agresji) uznawane jest jako akt agresji, przeciwko któremu każde państwo ma prawo do samoobrony.


262

W dokumentach Ministerstwa Edukacji Narodowej stwierdza się, iż „Rolą edukacji (...) jest nie tylko przekazywanie społeczeństwu odpowiedniego zasobu wiedzy i przygotowanie go do życia zawodowego w warunkach wolnego rynku, lecz również zmiana mentalności, nawyków i przyzwyczajeń poprzez wychowanie dla demokracji i przybliżenie pojęcia integracji (...). W równej mierze zatem należy kształcenie nastawić na wyposażenie w praktyczne sprawności i na wykształcenie dyspozycji do życia i służby we wspólnocie”31.

W założeniach edukacji narodowej mówi się jednoznacznie o otwarciu na wartości kulturalne Europy i świata. Przyjmując, iż zbliżenia międzynarodowe prowadzą do oddalania groźby wojen na rzecz pokojowego współistnienia i współdziałania między narodami, należy przewartościować istotę, cele, treści, ale też i organizację kształ-cenia i wychowania.

Mimo że obecnie naszemu krajowi nie zagraża żadne większe niebezpieczeństwo zewnętrzne, a nasze wejście w struktury NATO zdaje się taką ewentualność jesz-cze bardziej odsuwać na dalszy plan, to trzeba jednak mieć na uwadze ogromną dynamikę zmian dokonujących się w Europie i na świecie.

Bibliografia

Aleksandrowicz T.R., Terroryzm międzynarodowy, Warszawa 2008. Balcerowicz B., Obronność państwa średniego, Warszawa 1997. Dworecki S., Kęsoń T., Kulisz M., Współczesne konflikty zbrojne (aspekt prognostyczny),

Warszawa 1998. Dworecki S., Prognoza obronności Polski do 2010, p.k. Gamma, Warszawa, 1994. Bógdał-Brzezińska A., Gawrycki M., Cyberterroryzm i problemy bezpieczeństwa informa-

cyjnego we współczesnym świecie, Warszawa 2003. Goban-Klas T., Media i terroryści, Kraków 2009. Hołyst B., Kryminologia, wydanie IX rozszerzone, Warszawa 2007. Liedel K., Bezpieczeństwo informacyjne w dobie terrorystycznych i innych zagrożeń bez-

pieczeństwa narodowego, Toruń 2005. Leksykon wiedzy wojskowej, MON, Warszawa 1979. Lidwa W., Współdziałanie w walce lądowej, Toruń 2000. Mały słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 1995. Marczak J., Pawłowski J., O obronie militarnej Polski przełomu XX i XXI wieku, Warszawa

1995. Ocena i prognoza zagrożeń polityczno-militarnych RP oraz właściwości przyszłych działań

wojennych, Warszawa 1992. Sienkiewicz P., Wystarczalność obronna, Warszawa, 1996. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, BPiI MON, Warszawa 1966. Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa, listopad 2007. Szulc B., Wpływ zagrożeń na teorię walki, p.k. Zagrożenia, AON, Warszawa 2003. Ułasiuk F., Wychowanie proobronne młodzieży, „Wojsko i Wychowanie”,1997, nr 4.

31 F. Ułasiuk, Wychowanie pro obronne młodzieży, „Wojsko i Wychowanie”,1997, nr 4, s. 24.


263

Urban A., Bezpieczeństwo społeczności lokalnych, Warszawa 2009. Wróblewski R., Elementy teoretyczne planowania strategicznego obrony narodowej, War-

szawa 1992. Zięba R. (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008.

EUGENIUSZ JENDRASZCZAK

264

płk rez. dr Eugeniusz JENDRASZCZAK Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

ROZWÓJ WSPÓŁCZESNYCH NARZĘDZI

BEZPIECZEŃSTWA

Abstrakt

The author pays attention to the current problems of development of collective security

tools, particularly focusing on the structures of such mechanisms, which form the basis of

the European states’ security. The article analyzes changes in perception of real threats in

order to present current directions of building adequate defence tools and mechanisms.

Dynamic and areas in which political, social and economic changes take place, bring new

assessments of contemporary threats. When the Cold War ended, the European states based

their vision of security on NATO an EU. They had a traditional approach to NATO as the

safest and the most reliable political and military structure, which was supposed to become

their refuge of safety. The European Union, on the other hand, guaranteed political and

economic development of the countries. The author analyzed the changes which took place

in this area.

Key words – The European Union, NATO, security tools Intencją autora jest zweryfikowanie (poddanie analizie) rozwoju koncepcji do-

tyczących budowy bezpieczeństwa na miarę współczesnych zagrożeń. Na przeło-mie XX i XXI stulecia dobiegł końca okres zimnej wojny, trwający niemal pół wieku po zakończeniu II wojny światowej. Zmiany, jakie zaszły w tym czasie, można rozpatrywać w aspekcie szerokiego „otwarcia się państw na świat”. Wiąże się to także ze zjawiskiem tzw. globalizacji, która została „wyzwolona” na gruncie dawnego systemu na skutek przekształceń dotychczasowych – politycznych roz-wiązań w dziedzinie utrzymywania ładu pokojowego na świecie. Oczywiście, zmiany te nie dokonały się samoistnie. W stopniu współzależnym bowiem miał na nie wpływ postęp technologiczny (np. technologie informatyczne) oraz rozwój ekonomiczno-społeczny państw (zwłaszcza będących pozytywnym przykładem rozwoju społeczno-ekonomicznego w systemie wolnego rynku). Z drugiej strony należy pamiętać, że nie bez znaczenia są także inne czynniki, zwłaszcza te, które są źródłem nowych mechanizmów pojawiających się w sytuacji niepokojów społecz-nych. Ich przyczyną jest postępujące zacofanie ekonomiczno-społeczne pewnej części państw (np. utrzymujących się z produkcji i handlu narkotykami), które przetrwały w mało efektywnych strukturach społeczno-politycznych. Innym czynni-



ISSN 2299-6753

ROZWÓJ WSPÓŁCZESNYCH NARZĘDZI BEZPIECZEŃSTWA

265

kiem jest kultura systemów politycznych (głównie w krajach z dominacją muzułmań-ską), odwołujących się do supremacji religii nad wartościami struktur ustroju demo-kratycznego w systemie państwowym. Należy pamiętać, że układ interesów eko-nomicznych i gospodarczych w zglobalizowanym świecie zmienia dotychczasowe rozumienie bezpieczeństwa (zwłaszcza bezpieczeństwa ekonomicznego) państwa. Powodem tego może być w określonej sytuacji niekorzystna dyslokacja istotnych elementów ekonomicznych państwa poza jego granicami.

Zagadnienie zapewniania bezpieczeństwa we współczesnym świecie często jest przedmiotem dyskusji. Wywołują ją wydarzenia, które zakłócają poczucie tegoż bezpieczeństwa (np.: wojna w byłej Jugosławii lub interwencje zbrojne w Iraku i Afganistanie). Poza tym miniony okres charakteryzował się użyciem sił zbroj-nych do realizacji zadań stabilizujących sytuacje, które groziły eskalacją liczby ofiar oraz rozprzestrzenianiem się zogniskowanych konfliktów poza granice państw, w których wybuchły.

Bezpieczeństwo, które ma wiele definicji1, stanowi jeden z podstawowych wymiarów istnienia jednostek oraz całych społeczeństw2.

Najczęściej definiuje się je zarówno jako stan (osiągnięte poczucie bezpieczeń-stwa danego podmiotu), jak i proces (zapewnienie poczucia bezpieczeństwa pod-miotu)3.

Mówiąc o podmiocie bezpieczeństwa, mamy na myśli interesy własne wszyst-kich jednostek (poszczególnych osób, grup społecznych, narodów, państw, organi-zacji itp.), które mają ambicje ich realizacji. Pozwala to na określenie wielu dzie-dzin bezpieczeństwa, takich jak: ekonomiczne, społeczne, militarne, publiczne, ekologiczne itp. Często mówimy o „bezpieczeństwie fizycznym”, gdy mamy na myśli ochronę i obronę przed celowo zorganizowanymi działaniami niszczącymi, prowadzonymi przez utworzone do tego celu siły i środki. Chodzi w tym przypad-ku raczej o bezpieczeństwo militarne i bezpieczeństwo cywilne (pozamilitarne). Natomiast w zależności od tego, gdzie są umiejscowione zagrożenia i ryzyko, wy-różniamy bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne4. Bezpieczeństwo zewnętrzne jest związane najczęściej z bezpieczeństwem militarnym, bezpieczeństwo we-wnętrzne natomiast jest częścią bezpieczeństwa cywilnego (pozamilitarnego).

W dalszym ciągu dominuje historycznie utrwalony sposób postrzegania bez-pieczeństwa jako poczucia braku zagrożenia zewnętrznego. Związane jest to oczy-wiście z posiadaniem właściwie rozbudowanych struktur sił zbrojnych oraz prowa-

1 Przegląd definicji. Zob. np. J. Stańczyk, Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa. ISP PAN,

Warszawa 1996; J. Czaputowicz: System czy nieład? Bezpieczeństwo europejskie u progu XXI wieku. WNPWN, CSM, Warszawa 1998; Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego. AON, Warszawa 2002.

2 S. Koziej, Bezpieczeństwo: istota, podstawowe kategorie i historyczna ewolucja. „Bezpieczeń-stwo Narodowe”, Kwartalnik BBN, II-2011/18, Warszawa 2011.

3 Tamże, s.20. 4 W. Kitler, Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie. Uwarunkowania. System.

Wyd.: Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2011., s. 59–72.


266

dzeniem polityki zagranicznej skoncentrowanej na pozyskiwaniu gwarancji so-juszniczej pomocy w przypadku zagrożenia. Obecnie daje się zauważyć zmiany w tak tradycyjnie postrzeganym bezpieczeństwie. Doktor K. Winkler stoi na sta-nowisku, że tradycyjne podejście do bezpieczeństwa zewnętrznego miało duże znaczenie w okresie, gdy powiązania międzynarodowe były słabsze niż na początku XXI wieku. Jednocześnie twierdzi, że spektrum współczesnych wyzwań stojących przed państwami jest większe niż w ubiegłym stuleciu5. W tym aspekcie pozostaje zgodny z poglądami wielu przedstawicieli nauki zajmujących się bezpieczeń-stwem. Paradoksalnie bowiem oczekiwane zmiany, które nastąpiły na świecie w przestrzeni stosunków politycznych (głównie koniec zimnej wojny), nie przy-czyniły się do zmniejszenia zagrożeń czy wzrostu poczucia bezpieczeństwa. Postęp technologiczny, który objął swym zakresem także kontakty międzyludzkie w ra-mach rozwijającej się globalizacji, oraz nowi aktorzy na scenie politycznej (organi-zacje pozarządowe, korporacje transnarodowe itp.) niewątpliwie mieli ogromny udział we wprowadzaniu tych zmian. Jednocześnie, w wyniku przeobrażeń na are-nie międzynarodowej, ujawniły się nowe obszary zagrożeń w postaci zorganizo-wanej przestępczości o różnym charakterze oraz wyspecjalizowanych ośrodków szkolenia bojowego zorganizowanych grup terrorystycznych.

Do annałów historii należy odłożyć tradycyjne postrzeganie bezpieczeństwa zbiorowego przez pryzmat budowy równowagi sił. Obserwacja i analiza współcze-snych zagrożeń w sferze bezpieczeństwa zbiorowego jednoznacznie wskazuje, że należy je rozpatrywać w większej niż dotychczas liczbie dyscyplin naukowo- -badawczych. Wśród tych najważniejszych należy wymienić m.in.: politologię, prawo, socjologię, ekologię i wreszcie – w dziedzinie nauk społecznych – dyscy-plinę nauki o bezpieczeństwie oraz dyscyplinę nauki o obronności6.

Według S. Kozieja współczesne zagrożenia bezpieczeństwa są skutkiem: – przemian społecznych; – procesu globalizacji; – rozpadu dwubiegunowego systemu bezpieczeństwa; – osłabienia mechanizmów funkcjonowania państw i organizacji międzynaro-

dowych; – pogłębiającej się polaryzacji poziomu rozwoju i życia między krajami bogatymi

i ubogimi oraz wzrastającej na tym tle frustracji i niezadowolenia społecznego7. W wykładzie wygłoszonym w Akademii Obrony Narodowej prof. A.D. Rotfeld

stwierdził, że istota zmian współczesnego środowiska bezpieczeństwa polega na przesuwaniu się punktu ciężkości z zagrożeń klasycznych (inwazja zbrojna), któ-

5 E. Jendraszczak, D. Kuziel, Wyzwania dla bezpiecznej Europy XXI wieku. Wydanie Specjalne

„Kwartalnika Bellona”, Warszawa 2011. 6 A. Lykke Jr., Towar dan Understanding of Military Strategy [w:] Military Strategy: Theory and

Application, U.S. Army War College, Carlisle 1989 [za:] U.S. Army War College Guide to National Security and Strategy, red. J.B. Bartholomees, Jr., wyd. 2 popr. i uzup., AWC Department of National Security and Strategy, Carlisle 2006, s. 110.

7 S. Koziej, Strategiczne problemy bezpieczeństwa globalnego i europejskiego. Warszawa 2007.


267

rych znaczenie się zmniejsza, na nietypowe i asymetryczne. Ich źródłem stają się także działania trudnych do zdefiniowania podmiotów pozapaństwowych8. Tak więc współczesne bezpieczeństwo cechuje się dużym stopniem niepewności co do identyfikacji właściwego przeciwnika. Intencje tak postrzeganego przeciwnika, tym bardziej jego możliwości, w dużym stopniu są i będą trudne do określenia. Równie trudna będzie w warunkach nowego ładu politycznego trafna ocena zagro-żenia bezpieczeństwa dla konkretnych podmiotów, które może wynikać z wyda-rzeń zachodzących w innych obszarach geopolitycznych. Punktem wyjścia do zmiany podejścia do oceny zagrożeń bezpieczeństwa światowego były niewątpli-wie akty terrorystyczne z 11 września 2001 roku. Data ta stanowi dla większości państw, w tym Polski, punkt zwrotny w tworzeniu nowego ładu politycznego po zakończeniu zimnej wojny9. Istniejące do tego czasu mechanizmy bezpieczeństwa zbiorowego w wymiarze globalnym opierały się na rozwiązaniach wprowadzanych głównie przez Organizację Narodów Zjednoczonych. Przejawem tego, w przypad-kach zaistniałych sporów i konfliktów zbrojnych w otoczeniu jednego lub wielu państw, były w pierwszym rzędzie działania zmierzające do ich rozwiązania przez specjalnie oddelegowane grupy wytypowanych przez ONZ ekspertów (uznanych autorytetów) w problematycznym obszarze. Inne podejmowane zadania to wysyła-nie międzynarodowych oddziałów wojskowych do prowadzenia misji pokojowych („niebieskie hełmy” lub „niebieskie berety”) w rejonach wymagających nadzoro-wania przestrzegania zobowiązań stron konfliktu do pokojowego ich zakończenia. Wraz ze zmianą bipolarnego porządku bezpieczeństwa mechanizm ten tracił na znaczeniu i był coraz mniej przydatny w sytuacjach nowo powstających konflik-tów. Uwidoczniło się to zwłaszcza w konflikcie w byłej Jugosławii (1992), gdzie misja UNPROFOR, prowadzona na mocy rezolucji ONZ, nie była w stanie podo-łać swoim zadaniom. Wówczas to podjęto działania zmierzające do weryfikacji dotychczas stosowanych przez ONZ mechanizmów i zwrócono się o pomoc do innej międzynarodowej struktury, jaką jest sojusz północnoatlantycki.

W ten oto sposób NATO po raz pierwszy wykorzystało siły militarne do wy-konywania zadań poza swoim obszarem terytorialnym. Także na mocy rezolucji ONZ10 z 1993 roku sojusz po raz pierwszy użył swoich sił do zestrzelenia czterech samolotów serbskich w strefie zakazu lotów nad Bośnią. Od tego momentu datuje się coraz większe zapotrzebowanie na użycie realnych struktur bojowych do roz-wiązywania kolejnych konfliktów, które były przedmiotem zainteresowania innych niż ONZ (OBWE, NATO, UE, Unia Afrykańska) organizacji międzynarodowych.

Koncepcje użycia wojsk przez NATO jawiły się jako skuteczniejsze dzięki re-alnemu wykorzystaniu posiadanych sił oraz struktur i systemów dowodzenia nimi. Pozwoliło to ONZ nieco rozbudować dotychczasowy mechanizm zaangażowania

8 A.D. Rotfeld, Strategia bezpieczeństwa narodowego RP w nowych warunkach międzynarodo-

wych: nowe wyzwania, nowe zadania. „Zeszyty Naukowe AON” 2003 nr 4. 9 Tamże.

10 Rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 816 z 31 marca 1993 r.


268

wojsk do rozwiązywania sytuacji kryzysowych ze względu na ich dynamikę. W przypadku większości współczesnych kryzysów łatwiej przychodzi ONZ zwró-cić się o pomoc do NATO, niż podjąć się samodzielnie tego zadania. Stanowi to sygnał o istotnych słabościach tej organizacji. Gros kryzysów obecnego stulecia dotyczy walki z terroryzmem, problemów humanitarnych, walki o zasoby bogactw naturalnych, niepokojów wewnętrznych w państwach będących na drodze demo-kratycznego rozwoju czy też zjawisk typowych dla piractwa na morzach.

W tej oto sytuacji sojusz północnoatlantycki jest coraz częściej zmuszony do podejmowania zadań polegających na przeciwdziałaniu powstawaniu lub likwida-cji powstałych ognisk zapalnych w rejonach poza obszarem jego odpowiedzialno-ści traktatowej. Charakter nowych wyzwań powoduje niekiedy konieczność grun-townych zmian w celu odpowiedniego dostosowania struktur wojskowych i ich zdolności do działania w nowym środowisku prowadzonych operacji. Potrzeba dokonania tych zmian spoczywa na wszystkich państwach członkowskich, a nie-przewidywalność rozwoju potencjalnych zagrożeń nie ułatwia tego zadania. W strukturach organizacyjnych służb siłowych – zarówno cywilnych, jak i woj-skowych – w wielu państwach zauważalne są tendencje do koncentrowania się na rozbudowie sił specjalnych, zdolnych do podejmowania walki z nowym przeciw-nikiem. Dowodem tego, na przykład, utworzenie wojsk specjalnych jako nowego rodzaju sił zbrojnych w strukturach SZ RP. Jednocześnie siły zbrojne państw NATO, w związku z zaangażowaniem militarnym w rejonach konfliktów poza terytorium traktatowym, rozwijają struktury i systemy dowodzenia odpowiadające nowym potrzebom wynikającym z udziału w tzw. misjach ekspedycyjnych. W tym samym czasie w państwach NATO jest redukowana liczebność armii i są wprowa-dzane nowe rozwiązania (w tym m.in. koncepcja obrony pragmatycznie inteligent-

nie zorganizowanej – Smart Defence). Mechanizmy te mają zagwarantować soju-szowi bezpieczeństwo w ramach wywiązywania się ze zobowiązań wynikających z artykułu 5 traktatu waszyngtońskiego, przy zachowaniu rozsądnego wydatkowa-nia funduszy na potrzeby współczesnej obrony. Wojska, podczas operacji i działań bojowych prowadzonych poza obszarem traktatowym, mają do czynienia z prze-ciwnikiem stosującym taktykę typową dla działań o charakterze partyzanckim. Podmiotem wojny, zwanej asymetryczną, nie musi być koniecznie państwo, lecz może to być na przykład zorganizowana grupa (polityczna, wyznaniowa, przestęp-cza itp.), która ma określone cele. Zagrożenia wynikające z działań asymetrycz-nych mogą wiązać się z11:

– destabilizacją lub obezwładnieniem w wybranym czasie kluczowych ele-mentów infrastruktury cywilnej lub wojskowej przeciwnika;

– osłabieniem poparcia politycznego udzielanego przeciwnikowi przez jego sojuszników;

– ograniczeniem tempa prowadzonych działań;

11 Por. J. Pawłowski, Zagrożenia asymetryczne. Warszawa 2003, s. 41–62; M. Madej, Globaliza-

cja zagrożeń asymetrycznych. „Sprawy Międzynarodowe” 2003 nr 1.


269

– osłabieniem skuteczności wojskowej przeciwnika, zwłaszcza przez utrudnienie użycia sprzętu technicznego przed działaniami bojowymi, jak i w ich trakcie;

– zwiększeniem kosztów politycznych prowadzonej operacji oraz zaangażo-wania zasobów ludzkich i materiałowych;

– udaremnieniem interoperacyjności w celu utrudnienia prowadzenia działań koalicyjnych;

– uniemożliwieniem przeciwnikowi osiągnięcia przewagi informacyjnej oraz prawidłowej oceny sytuacji.

Rozwój narzędzi bezpieczeństwa obejmował również powstawanie nowych koncepcji współpracy polityczno-wojskowej w strukturach rozszerzającej się Unii Europejskiej. Szczyt NATO w Pradze (21–22 listopada 2002 roku) wskazał na zbieżność dążeń polityków głównych państw UE w sprawie przekształcenia Euro-pejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (EPBiO) w Europejską Unię Bezpie-czeństwa i Obrony (EUBiO). Koncepcja tych zmian zakładała nawiązanie współ-pracy przez państwa UE w dziedzinie bezpieczeństwa w postaci12:

a) tworzenia sił międzynarodowych; b) rozwoju przemysłu obronnego; c) zarządzania zasobami ludzkimi; d) rozwoju wspólnych doktryn obronnych; e) zwiększania koncentracji i racjonalizacji nakładów finansowych na cele bez-

pieczeństwa i obrony poprzez większościowe głosowanie; f) przyspieszania procesu podejmowania decyzji. Było to zgodne z oczekiwaniami wielu państw UE, a zwłaszcza tych krajów –

co warto podkreślić – które ubiegały się o status pełnoprawnego jej członka. Były też pewne rozbieżności w stanowiskach reprezentantów niektórych państw, np. optyka Francji i Niemiec była skoncentrowana na europejskiej budowie obrony. Wielka Brytania natomiast stała na czele tych państw UE, które były zorientowane na rozwijanie wspólnego bezpieczeństwa wraz ze wzmacnianiem więzi transatlan-tyckich. Oficjalne wypowiedzi polityków UE świadczą o tym, że postrzegali oni rozwój EPBiO, obok NATO, jako ważny instrument zapewniający Europie wspól-ne bezpieczeństwo. Podstawą tak rozumianego bezpieczeństwa jest silna więź transatlantycka. Rada Europejska podczas posiedzenia w Brukseli (17–18 czerwca 2004 roku) przyjęła nowe postanowienia w sprawie rozwoju EPBiO. Na mocy dokumentu: Cele główne 2010 (Headline Goal 2010) powołano między innymi Europejską Agencję Obrony oraz „komórki planowania”13. W konsekwencji roz-wój koncepcji bezpieczeństwa UE pozwolił na przyjęcie 22 listopada 2004 roku postanowień dotyczących utworzenia europejskich sił szybkiego reagowania. W swoim założeniu siły te powinny być zdolne do rozpoczęcia operacji w ciągu 10–15 dni oraz prowadzenia jej samodzielnie przez 30 dni, a po odpowiednim

12 E. Jendraszczak, D. Kuziel, wyd. cyt., s.55. 13

Headline Goal 2010, approved by General Affairs and External Relations Council on 17 May 2004 endorsed by the European Council of 17 and 18 June 2004. www.europa.eu.int/.


270

wzmocnieniu – kontynuowania do 120 dni. Terytorialny zasięg prowadzenia ope-racji określono na 6 tys. km w promieniu Brukseli14. Ustalono wielkość tworzo-nych sił: 13 grup bojowych, każda licząca około 1500 żołnierzy. Państwa Europy Środkowej, które weszły do UE, poparły decyzję o powołaniu grup bojowych. Wprowadzenie w życie tej decyzji postrzegały jako możliwość realnego zaanga-żowania się w tworzenie sił operacyjnych UE.

Skuteczność użycia sił w operacjach reagowania kryzysowego w postaci grup bojowych UE (GB UE – ang.: EU BG – European Union Battlegroup) jest wypad-kową następujących czynników15:

– politycznego, który określa charakter misji, liczbę zaangażowanych żołnie-rzy, zasady i strukturę dowodzenia, sposób finansowania oraz możliwości użycia siły (ROE – Rouls of Engagement);

– militarnego, który określa zasady działania, obszar odpowiedzialności, wy-posażenie wojsk oraz sposób prowadzenia kinetycznych operacji przeciwterrory-stycznych;

– możliwości oddziaływania niekinetycznego, które gwarantują powodzenie działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa oraz zdobywanie zaufania miejscowej ludności;

– wyszkolenia i wyposażenia pododdziałów, co stanowi podstawę określenia możliwości i poziomu skutecznego działania w wielonarodowym środowisku;

– logistycznego, który z kolei jest wyznacznikiem zdolności zaopatrywania wojsk, zapewniania opieki medycznej oraz wykonywania wszelkiego rodzaju na-praw i remontów.

Różnorodność miejsc prowadzenia operacji oraz zadań wykonywanych przez grupy bojowe UE sprawia, że konieczne jest definiowanie szczegółowych zadań w zależności od zmiennych uwarunkowań. Ponadto, niezwykle starannie należy skomponować właściwą strukturę przygotowania do działań grupy bojowej oraz zapewnić sprawny element dowodzenia nią.

Poza realizacją tych zadań UE włączała się systematycznie w militarne wspie-ranie inicjatyw ONZ i NATO mających na celu stabilizację sytuacji w rejonach objętych konfliktami na świecie. Początkowo były to zadania o niewielkim zna-czeniu w odniesieniu do angażowanych sił. Jednakże już na szczycie NATO w Stambule (28 – 29 czerwca 2004 roku) zapadła decyzja o przekazaniu Unii Eu-ropejskiej misji sojuszu realizowanej z tytułu mandatu ONZ na terytorium Bośni i Hercegowiny. Na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych, na mocy rezolucji Rady Bezpieczeństwa nr 1575 (22 listopada 2004 roku), określono mandat dla sił EUFOR do udziału w operacji pk. „Althea”. Rada UE podjęła

14 European Union Battlegroup Concept. Brussels, 5 October 2006, s. 9. 15 E. Jendraszczak, D. Kuziel, wyd. cyt.; ppłk dr D. Majchrzak, Przygotowanie grup bojowych

Unii Europejskiej, s. 87.


271

25 listopada decyzję, by tydzień później przystąpić do największej operacji woj-skowej w dziejach Unii Europejskiej16.

Stanowiło to jednocześnie nowy element w poszukiwaniu narzędzi i mechani-zmów budowania bezpieczeństwa, jakim jest realna współpraca militarna struktur organizacyjnych NATO i UE. Co ważne, jej podstawą była rezolucja i mandat ONZ.

Misja ta była w pewnym stopniu poligonem doświadczalnym dla UE, głównie jej struktur organizacyjnych, które zdobywały doświadczenie w realizowaniu tego typu zadań. Nie do przecenienia były także okoliczności, które pozwalały prowa-dzić tę operację militarną. Opierała się ona w swoim założeniu na wsparciu, jakie-go NATO udzielało wojskom EUFOR przez cały okres realizowania zadań. Me-chanizm podstaw porozumień UE – NATO, zwany „Berlin plus”, pozwolił na opracowanie dokumentów szczegółowo określających zakres oraz zasady wsparcia operacji UE przez NATO. Dzięki temu wszelkie wysiłki z tym związane podlegały rozliczeniom finansowym między organizacjami. Zebrane doświadczenia pozwoli-ły UE nie tylko na właściwe zrozumienie kosztów i nakładów, jakie wynikają z misji wojskowej, ale – co, moim zdaniem, jest istotniejsze – na dokładne pozna-nie istoty problematyki prowadzenia operacji militarnych w środowisku wielona-rodowych sił wojskowych.

Poza zaangażowaniem w tworzenie możliwości wojskowego udziału w roz-wiązywaniu konfliktów i kryzysów, UE rozwija także mechanizmy politycznego uczestnictwa w tym procesie. Warto wspomnieć w tym miejscu o współpracy re-gionalnej UE – Rosja. Uzgodnienie jednolitego stanowiska w sprawie współpracy w reagowaniu na konflikty napotkało jednak problemy. Rosja na szczycie Rady Europejskiej w Sewilli nie przyjęła większości propozycji dotyczących współdzia-łania w reagowaniu na konflikty w otoczeniu wspólnego sąsiedztwa17. Nie powio-dły się także inicjatywy w sprawie wspólnego rozwiązania konfliktów w Mołdawii i na Kaukazie Południowym. Władze Rosji uzależniały swoją kontrybucję w połą-czonych działaniach z UE od pełnego udziału w procedurach kierowania opera-cjami18. Wydaje się, że skierowanie pięciu oficerów służb wewnętrznych Rosji do udziału w misji policyjnej UE w Bośni i Hercegowinie (EUPM) było jedynym przypadkiem jej czynnego zaangażowania w ten proces19.

16 EUFOR Fact Sheet. www.euforbih.org/. 17 Spotkanie Rady Europejskiej w Sewilli, 21–21 czerwca 2002 r. Wnioski prezydencji. Żródło URL:

http:// oide.sejm.gov.pl/oide/images/files/dokumenty/konkluzje/sewilla200206.pdf.marzec 2011/. 18 M. Menkiszak, Rosja wobec Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa”. Prace

OSW, Warszawa, styczeń 2006, s. 14–15. 19

Draft Council Decision concerning the conclusion of the Agreement between the European

Union and the Russian Federation on the participation of this State to the European Union Police

Missin (EUPM) in Bosnia and Hercegovina. Brussels, 16 July 2003.


272

Należy jednak oczekiwać postępu w stosunkach UE – Rosja jeszcze przed szczytem w Soczi w myśl zapowiedzi przewodniczącego Rady Europejskiej Her-mana Van Rompuya20.

Można przy tym dodać, że także projekt podjętej na szczycie majowym NATO w Rzymie w 2002 roku inicjatywy w postaci płaszczyzny ścisłej współpracy w przeciwdziałaniu sytuacjom kryzysowym i rozwiązywaniu konfliktów nie za-znaczył się niczym szczególnym. Na ubiegłorocznym posiedzeniu Rady NATO – Rosja w Brukseli (2013) nie osiągnięto porozumienia w sprawie obrony przeciwra-kietowej. Jedynie został uruchomiony mechanizm regularnych kontaktów w kwe-stii bezpieczeństwa na szczeblu ministerstw obrony narodowej między USA a Ro-sją. Kontakty te mają służyć, jak określono, „praktycznej współpracy” między obu stronami. Mimo to wielu ekspertów dostrzega w tym mechanizmie wiele niewyko-rzystanego potencjału, co daje nadzieję na większe sukcesy w przyszłości. Należy ocenić, że tegoroczne styczniowe spotkanie w Brukseli z udziałem ministra spraw zagranicznych Rosji Siergieja Ławrowa i sekretarza generalnego NATO Andersa Fogh Rasmussena było wyrazem woli dalszej współpracy21. Efektem tego spotka-nia była dyskusja na temat podejmowania wspólnych wysiłków w walce z terrory-zmem, piractwem i przemytem narkotyków oraz współdziałania w kwestii Afgani-stanu. Poruszano także tematy, co do których nie osiągnięto na razie porozumienia, w tym budowy amerykańskiego systemu obrony przeciwrakietowej.

Zakończenie Spojrzenie na współcześnie pojmowane bezpieczeństwo wymaga analizy za-

chodzących zmian i ich skutków, które kładą nacisk na inne niż dotychczas ele-menty ogólnej definicji bezpieczeństwa. Wśród uwarunkowań wpływających na kształt współczesnego bezpieczeństwa należy wymienić następujące:

1. Większość demokratycznych państw (w tym Polska) dokonuje przewarto-ściowania w postrzeganiu bezpieczeństwa, kładąc większy nacisk na zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego kosztem, jak było dotychczas, bezpieczeństwa ze-wnętrznego22.

2. Obecnie bezpieczeństwo zewnętrzne jest postrzegane przez wiele państw ja-ko aktywne zaangażowanie się w struktury i mechanizmy międzynarodowe (ONZ, NATO, UE, OBWE itp.), które mają je zagwarantować. Państwa stoją na gruncie niedopuszczenia do rozwinięcia się sytuacji konfliktowych w pobliżu ich granic.

20 „Głos Rosji”, 29 stycznia 2014. UE i Rosja powinny osiągnąć postęp w stosunkach przed

szczytem w Soczi. Źródło: http://pl.delfi.it/aktualia/swiat/ue-rosja/. 21 „Głos Rosji”, 28 stycznia 2014. NATO i Rosja opowiadają się za partnerstwem strategicznym.

Źródło: http://pl.delfi.it/aktualia/swiat/nato i rosja/. 22 Podobnie jak w publikacji: Z. Nowakowski, H. Szafran, R. Szafran, Bezpieczeństwo w XXI

wieku, Rzeszów 2009, s. 181–186.


273

3. Istotna rola w kształtowaniu współczesnego bezpieczeństwa przypada Rosji. W tym względzie NATO i UE będą w miarę możliwości utrwalały mechanizmy utrzymywania dobrych relacji z Federacją Rosyjską. Jako spadkobierca dawnego ZSRR (dzięki dobrej znajomości problematyki regionu Azji) oraz główny dostaw-ca surowców energetycznych dla Europy jest ważnym aktorem w rozwiązywaniu potencjalnych kryzysów.

4. NATO i UE będą rozwijać systemy dowodzenia oraz siły reagowania opie-rające się na najnowocześniejszych rozwiązaniach. Siły reagowania powinny być w krótkim czasie zdolne do działania samodzielnie lub we współdziałaniu z siłami sojuszniczymi w odległych rejonach dyslokacji.

5. NATO będzie opierać gwarancje wspólnej obrony (artykuł 5 traktatu) na rozwijaniu komplementarnego systemu obronnych sił sojuszniczych w ramach rozwiązań tzw. koncepcji „obrony inteligentnej” (Smart Defence), z jednoczesnym redukowaniem sił i struktur dowodzenia.

6. Podstawą operacji prowadzonych siłami NATO i UE będą mechanizmy in-stytucji prawa międzynarodowego (ONZ wiodącą organizacją).

7. W większości państw (również w Polsce) w celu zwiększenia bezpieczeń-stwa wewnętrznego będą rozwijane elementy struktur siłowych – systemy policyj-ne. W siłach wojskowych nastąpi redukcja ich struktur i przeorientowanie na roz-wój i utrzymanie elementów niezbędnych do wykonywania zadań obrony w ramach artykułu 5 traktatu waszyngtońskiego, czyli wojsk specjalnych i jedno-stek o charakterze ekspedycyjnym – według uzgodnionych wymagań UE i NATO.

BOGDAN MICHAILIUK

274

PODSYSTEM RATOWNICTWA I OCHRONY LUDNOŚCI

dr inż. Bogdan MICHAILIUK Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

Abstract

Civil protection includes activities aimed at providing security to people, assets and

environment in case of threats caused by nature itself and civilization development, warfare

or terrorist actions.

Rescue and civil protection subsystem plays an important role in the national security

system of our country. Taking into account the specific area of activities, it is crucial that

subordinate services should be properly coordinated and their competences distributed

properly.

Rescue and civil protection services should properly understand the nature of threats –

their types, range as well as types and range of negative effects they can produce concer-

ning people, animals, environment and material assets.

Key words – civil protection, rescue, civil defence.

„Mądry człowiek liczy się z najgorszym i doświadcza naj-

lepszego”

chińskie przysłowie

Wprowadzenie Ekrany naszych telewizorów oraz pierwsze strony gazet niemal codziennie

ukazują obrazy różnego rodzaju konfliktów i katastrof, jakie mają miejsce na świe-cie. Wszelkie relacje z miejsc zagrożonych oscylują wokół jednego stwierdzenia – by w możliwie jak najkrótszym czasie nieść pomoc potrzebującym. Bez względu na fakt, czy dane zdarzenie jest efektem działania człowieka czy sił natury, naj-istotniejsze jest, by reakcja była adekwatna, szybka i skuteczna. Ważną rolę pełni w tym miejscu „czynnik ludzki”. Mianowicie chodzi o to, by jednostki, które po-dejmują zadania związane z ratownictwem i ochroną ludności, były kompetentne i opanowane, jak również by wykazywały umiejętność szybkiej i efektywnej współpracy w zespole. To właśnie od służb ratownictwa i ochrony ludności zależy



ISSN 2299-6753


275

przyszłość ludzi i mienia z miejsca zagrożenia. W obliczu tego typu zdarzeń warto by podejmować wszelkiego rodzaju działania, by nasze służby ochrony ludności i ratownictwa nie zawiodły, kiedy okażą się niezbędne.

Podsystem ratownictwa i ochrony ludności pełni istotną rolę w systemie bez-pieczeństwa narodowego naszego państwa. Z uwagi na wydzielony obszar działa-nia, ważne jest, by podległe służby były właściwie skoordynowane, a kompetencje czytelnie przydzielone tak, by się nie dublowały.

W zmieniającym się świecie fundamentem kierowania każdym organizmem, mechanizmem, strukturą społeczną, przedsiębiorstwem jest uaktualniona, praw-dziwa, rzetelna znajomość danej sytuacji. Służby ratownictwa i ochrony ludności winny być wyposażone w wiedzę o zagrożeniach – ich rodzaju, skali występowa-nia, rodzaju i skali skutków w odniesieniu do ludzi, zwierząt, środowiska i dóbr materialnych.

Współczesne wyzwania i zagrożenia jeszcze nigdy tak bardzo nie dotykały człowieka, mienia, środowiska i infrastruktury jak współcześnie1.

Zagrożenia, jakie niosą dla współczesnych społeczeństw katastrofy i awarie techniczne, klęski żywiołowe oraz skażenie środowiska są równe skutkom wojny. Współczesne bezpieczeństwo narodowe, obrona narodowa obejmują w coraz więk-szym stopniu oprócz siły militarnej zdolność ochrony i ratownictwa ludności, sub-stancji materialnej i środowiska przed zagrożeniami niemilitarnymi2.

Miejsce ratownictwa i ochrony ludności w Systemie Bezpieczeństwa

Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej (SBN RP) Dla zapewnienia realizacji treści interesów narodowych oraz strategicznych ce-

lów w dziedzinie bezpieczeństwa Rzeczpospolita Polska formuje i rozwija zinte-growany system bezpieczeństwa narodowego (SBN RP)3.

Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z roku 2007 nie przedstawia go jako jednolitego tworu, a jako zbiór wielu różnorodnych pod-systemów cząstkowych4.

Wydana w roku 2013 z ramienia Biura Bezpieczeństwa Narodowego Biała

Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej określa system bez-pieczeństwa narodowego (państwa) jako całość sił (podmiotów), środków i zaso-

1 A. Skrabacz, Ochrona ludności w Polsce w XXI wieku. Wyzwania, uwarunkowania, perspekty-

wy, Agencja Marketingowo-Wydawnicza Merkeriusz Agmarkt s.c., Wyd. 1, Tarnów 2006, ISBN 83-903547-7-2, s. 38.

2 M. Renner, National security. The economic and environmental dimension, ‘Worldwatch Pa-per’ 5/1989, Worldwatch Institute, Washington 1989, ISBN: 0-916468-90-9, s. 19.

3 W. Kitler, Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie. Uwarunkowania. System, Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warszawa 2011, ISBN 978-83-7523-159-5, s. 181.

4 System Bezpieczeństwa Narodowego został przedstawiony w pkt. 4 Strategii Bezpieczeństwa

Narodowego z 2007 roku.

BOGDAN MICHAILIUK

276

bów przeznaczonych przez państwo do realizacji zadań z zakresu bezpieczeństwa, odpowiednio do tych zadań zorganizowana (w podsystemy i ogniwa), utrzymywa-na i przygotowywana. Tworzy go podsystem (system) kierowania i zespół różnie ze sobą powiązanych podsystemów (systemów) wykonawczych, w tym podsyste-mów operacyjnych (obronny i ochronne) i podsystemów wsparcia (społeczne i gospodarcze)5. Ukazany powyżej model systemu bezpieczeństwa narodowego przedstawia w ujęciu graficznym rysunek 1.

Źródło: opracowanie własne na podst. Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Warszawa 2013, s. 36.

Rys. 1. Uniwersalny model systemu bezpieczeństwa narodowego

Współcześnie SBN RP stanowi sumę odrębnych podsystemów wewnętrznie

nie do końca logicznie i ściśle powiązanym podsystemem kierowania bezpieczeń-stwem narodowym. Wynika to w dużej mierze z licznych nieścisłości na gruncie prawnym, przejawiającym się brakiem wskazania organów odpowiedzialnych albo – skrajnie – powoduje powielanie kompetencji, co skutkuje nieekonomicznością i brakiem efektywności systemu.

5 Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Biuro Bezpieczeństwa

Narodowego, Warszawa 2013, ISBN 978-83-60846-16-2, s. 36.

DECYDENT

Podsystemy operacyjne

Podsystemy wsparcia

ORGAN SZTABOWY

ORGAN DORADCZY

obronny ochronne społeczne gospodarcze

PO

DS

YS

TE

MY

KIE

RO

WA

NIA

PO

DS

YS

TE

MY

WY

KO

NA

WC

ZE


277

Należy w tym miejscu podkreślić, iż SBN RP nadal nie jest do końca optymal-nie zorganizowany. Wyzwaniem w tym aspekcie jest właściwa integracja jego poszczególnych składowych.

Gdzie znajduje się miejsce dla służb ochrony ludności i ratownictwa? Otóż, na-leżałoby tu wskazać podsystemy wykonawcze, a ściślej podsystemy operacyjne. Na podsystemy operacyjne składają się: podsystem obronny państwa (obronności, obrony narodowej, bezpieczeństwa militarnego) oraz podsystemy ochronne pań-stwa i ludności (bezpieczeństwa cywilnego, pozamilitarnego). W ramach pierw-szego z nich podejmowane są działania mające na celu wykorzystywanie szans, podejmowanie wyzwań, minimalizację ryzyka i przeciwdziałania (zapobiegania i przeciwstawiania się) zewnętrznym zagrożeniom bezpieczeństwa o charakterze polityczno-militarnym. Podsystemy ochronne państwa i ludności zaś przeznaczone są do wykorzystywania szans, podejmowania wyzwań, minimalizacji ryzyka i prze-ciwdziałania (zapobiegania i przeciwstawiania się) zewnętrznym i wewnętrznym zagrożeniom bezpieczeństwa o charakterze niemilitarnym (cywilnym)6.

Ochrona ludności i ratownictwo – pojęcie, charakter i istota Termin „ochrona ludności” zalicza się do zbioru pojęć, które intuicyjnie rozu-

miane są powszechnie stosowane w aktach prawnych. Niejednokrotnie ochronę ludności stawia się na równi z obroną cywilną, co jest błędem. Na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci dokonała się na tym polu znaczna ewolucja, rozgraniczają-ca mocno oba terminy. Ochrona ludności znajduje się w zakresie obowiązków obrony cywilnej, aczkolwiek zakres jej działalności znacznie wykracza poza obszar obrony cywilnej, stąd niewłaściwe jest utożsamianie tych określeń ze sobą.

Obrona cywilna ma na celu: 1. ochronę ludności, zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej oraz

dóbr kultury; 2. ratowanie, udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie trwania wojny; 3. współdziałanie w zwalczaniu klęsk żywiołowych oraz zagrożeń środowiska,

a także usuwanie ich skutków7. Problematykę obrony cywilnej, a zatem ochrony ludności i ratownictwa, regu-

lują w Polsce dwa kluczowe akty prawne: Ustawa o powszechnym obowiązku

obrony Rzeczypospolitej Polskiej

8 oraz Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie

obrony cywilnej

9.

6 Tamże, s. 37. 7 Art. 137 Ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypo-

spolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 roku, poz. 852). 8 Ustawa z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Pol-

skiej (Dz. U. z 2013 roku, poz. 852). 9 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 września 1993 roku w sprawie obrony cywilnej

(Dz. U. z 1993 roku, nr 93, poz. 429 z późn. zm.).

BOGDAN MICHAILIUK

278

Ochrona ludności polega na ochronie ludności cywilnej i osób cywilnych10 i obejmuje zarówno działania administracji publicznej, jak i te indywidualne, mają-ce na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia i zdrowia osób oraz ich mienia. Dąży do utrzymania sprzyjających warunków środowiskowych dla ich przeżycia, pomo-cy socjalnej i psychologicznej poszkodowanym, osłony prawnej oraz ich przygo-towania edukacyjnego i sprawnościowego do radzenia sobie w czasie katastrof, klęsk żywiołowych i konfliktów zbrojnych oraz bezpośrednio po nich11.

Konwencja Genewska12 określa ją jako jedno z zadań obrony cywilnej, które obejmuje przedsięwzięcia umożliwiające przetrwanie ludzi w czasie kataklizmu i na wypadek wojny.

Zgodnie z definicją przyjętą przez W. Kitlera ochrona ludności obejmuje cało-kształt działań wszelkich podmiotów prawa państwowego, każdego w zależności od jego statusu prawnego, zmierzających do zapewnienia bezpieczeństwa społe-czeństwa, mienia, dóbr dziedzictwa narodowego i środowiska w obliczu klęsk i katastrof naturalnych oraz spowodowanych przez człowieka, z wojną włącznie13.

Ochrona ludności jest zatem tą sferą bezpieczeństwa, która przede wszystkim skupia swoje zainteresowanie na zapewnieniu bytu człowieka, niezależnie od ro-dzaju przyczyny jego zagrożenia. Lokalizację ochrony ludności w ogólnym ukła-dzie zagrożeń obrazuje rys. 2.

Realizacja przedsięwzięć mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa lu-dziom, mieniu i środowisku – w razie wystąpienia zagrożeń spowodowanych za-równo działaniem sił przyrody (klęski żywiołowe) i rozwojem cywilizacyjnym (awarie, katastrofy), jak również działaniami wojennymi terrorystycznymi – obej-muje umownie cztery etapy działań:

1. zapobieganie, czyli działania minimalizujące straty – prace legislacyjne, pla-nowanie, tworzenie zapasów, budowa struktur organizacyjnych, konstruowanie budowli i systemów zabezpieczających (ukrycia, schrony, wały przeciwpowo-dziowe), kontrola (graniczna i przewozowa itp.),

2. osiąganie gotowości – ustawiczne badania, doskonalenie służb ratowniczych, ich doposażanie, edukacja społeczeństwa, symulacje i ćwiczenia, opracowywanie procedur działania;

3. reagowanie na zagrożenia – organizowanie ośrodków kierowania i koordy-nacji, poszukiwanie i udzielanie pomocy poszkodowanym, likwidacja ognisk za-grożeń, mobilizowanie służb ratowniczych i ochotników, przepływ informacji na linii służby – władze, środki masowego przekazu i społeczeństwo;

10 Zgodnie z treścią art. 50 ust.2 Protokołu Dodatkowego do Konwencji Genewskich z dnia

12 sierpnia 1949 roku, dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (Protokół I) sporządzone w Genewie dnia 8 czerwca 1977 roku (Dz. U. Nr 41 z 1992 roku, poz. 175) ludność cywilna obejmuje wszystkie osoby cywilne.

11 Tamże, art. 61. 12 Konwencje Genewskie z dnia 12 sierpnia 1949 roku o ochronie ofiar wojny. 13 W. Kitler, Powszechna ochrona ludności w świetle ustaleń międzynarodowych, Zeszyt Pro-

blemowy 1/2001, Towarzystwo Wiedzy Obronnej, Warszawa 2001, s. 19.


279

4. odbudowę, czyli przywracanie stanu sprzed zdarzenia – określanie strat, infor-mowanie o prawach i obowiązkach, sprawne administrowanie, aktywizacja odbudowy zniszczeń i uszkodzeń, analizowanie potrzeb i realizacja zobowiązań, zagwarantowa-nie dostępu do pomocy społecznej, konstruktywne wnioski i propozycje.

Ż Y W I O Ł Y -> R E A K C J E

otoczenie

kryzysogenne

GŁÓWNE ŹRÓDŁA (PRZYCZYNY) ZAGROŻEŃZAGROŻENIA SPRAWCZE WARUNKUJĄCE KIERUNEK

ROZWOJU I DYNAMIKĘ ZAGROŻENIAzagrożenia

naturalne

Zaburzeniaegzystencji

ludności

działalność OCHRONALUDNOŚCI

– biologiczne, chemiczne, mechaniczne, geologiczne promienio-

twórcze, akustyczne, magnetyczne, cieplne…

––––

–––

Krytycznezagrożeniafizyczne:

zakłócenia funkcjonalne,

utrudnienia, przeciążenia, konflikty, deprywacje...

–

––––

Krytycznezagrożeniapsychiczne:

Krytyczna sprawność infrastruktury:wytwórczej, w tym usługowej;

ochronnej– –

wypadki –

błędy

Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://www.brandt.net.pl/data/Image/Ochrona_Ludnosci.jpg, data wejścia: 14.01.2014.

Rys. 2. Umiejscowienie ochrony ludności w ogólnej problematyce zagrożeń

Do zadań ochrony ludności należy między innymi określenie zagrożeń, prze-

ciwdziałanie ich powstawaniu oraz zapewnienie ochrony ludności w okresie zagro-żeń, w tym w czasie wojny, a także organizacja i zapewnienie funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego.

Zasadniczym elementem ochrony ludności, wykonującym działania zarówno doraźne, z zakresu reagowania na zagrożenia, ale także stosownego planowania, są naczelne i centralne organizacje administracji publicznej, czyli właściwi ministro-wie, komendant Państwowej Straży Pożarnej, szef Obrony Cywilnej Kraju oraz naczelni inspektorzy.

BOGDAN MICHAILIUK

280

Wdrażanie zadań z dziedziny ochrony ludności podejmują terenowe organy administracji publicznej – wojewodowie, starostowie, wójtowie lub burmistrzowie (prezydenci miast). Do zakresu działania terenowych organów ochrony ludności w powiecie należy określanie zagrożeń oraz planowanie zapobiegania im na admi-nistrowanym obszarze, monitorowanie i alarmowanie ludności oraz koordynowa-nie działań ratowniczych i porządkowo-ochronnych oraz zarządzanie w sytuacjach kryzysowych przy pomocy powiatowego centrum zarządzania kryzysowego. Co zaś się tyczy zakresu działania terenowych organów ochrony ludności w mieście, bezapelacyjnie warto w tym miejscu wskazać na określenie lokalizacji źródeł za-grożeń, ich likwidacji i usuwania skutków oraz monitorowanie i alarmowanie lud-ności. Ważne w tym miejscu wydaje się być koordynowanie działań ratowniczych oraz kierowanie siłami ratowniczymi i ewakuacją ludności przy pomocy miejskie-go zespołu reagowania, mobilizacyjne przygotowanie do rozwinięcia służb dla realizacji zadań ochrony ludności cywilnej w okresie wojny, organizacja szkolenia ludności w dziedzinie powszechnej samoobrony.

Porządkując, spośród obszarów zadaniowych ochrony ludności należałoby wymienić:

• planowanie i prace organizacyjne w niezbędnym zakresie; • ostrzeganie i alarmowanie; • ratownictwo ludzi, zwierząt, dóbr; • ewakuację z obszarów zagrożonych; • przygotowanie, organizowanie schronów; • obsługa środków zaciemniania; • organizowanie pomocy medycznej i psychologicznej (także opieki religijnej); • walkę z klęskami żywiołowymi (pożar, powódź); • przywracanie i utrzymanie porządku w strefach klęsk; • zapewnienie doraźnych pomieszczeń i zaopatrzenia poszkodowanym; • przywrócenie działania służb użyteczności publicznej; • likwidację skażeń i zakażeń, odkażanie oraz inne działania ochronne; • grzebanie zmarłych14. Działalność w zakresie ochrony ludności jest realizowana w każdych warun-

kach i sytuacjach funkcjonowania państwa15. Można wyróżnić trzy stany realizacji powyższych zadań. Pierwszy z nich to czuwanie i doraźne reagowanie, co oznacza codzienne rutynowe czynności podczas ratowania osób, mienia, środowiska oraz likwidację niepożądanych skutków. Mieści się w tym zakresie podejmowanie czynności zmierzających do zapobiegania i przeciwdziałania zagrożeniom. Kolejny stan to reagowanie w obliczu zagrożenia prowadzącego bezpośrednio do stanu

14 Art. 61 Protokołu I…, wyd. cyt. 15

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie gotowości obronnej

państwa (Dz. U. 2004 roku, nr 219, poz. 2218) wprowadza 3 stany gotowości obronnej państwa: stan stałej gotowości obronnej państwa, stan gotowości obronnej państwa czasu kryzysu, stan gotowości obronnej państwa czasu wojny.


281

kryzysowego oraz podczas kryzysu. Ostatnim ze stanów jest ochrona ludności w czasie wojny, zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego.

Ochrona ludności dzieli się na ochronę zbiorową oraz indywidualną. Na po-ziomie zbiorowym prowadzona jest przez instytucje i obejmuje takie działania, jak ewakuacja, tworzenie miejsc schronienia, wykrywanie zagrożeń i alarmowanie o nich. Natomiast na poziomie indywidualnym dokonuje się poprzez następujące przedsięwzięcia obywateli:

• znajomość zasad, tras i miejsc ewakuacji, • znajomość sygnałów alarmowych oraz znajomość zasad podejmowanych po

ich usłyszeniu, • posiadanie indywidualnych środków ochrony, umiejętność posługiwania się

nimi oraz ich konserwacja, • znajomość zasad przygotowania własnego mieszkania, budynku, ujęcia wo-

dy i środków żywnościowych do ochrony przed skutkami katastrof i kryzysów, • znajomość zasad udzielania pierwszej pomocy poszkodowanym, • umiejętność samodzielnego likwidowania zarzewi różnych katastrof, np. po-

żarów. Co do zjawiska ratownictwa, najogólniej można by je określić jako organizację

niesienia pomocy w sytuacjach nieszczęśliwych zdarzeń. Obecnie jawi się ono jako pierwsza linia ochrony i obrony narodowej.

Zdolności ratownicze oraz sprawność zawodowych i ochotniczych formacji ra-towniczych, na czele z państwową i ochotniczą strażą pożarną, ratownictwem me-dycznym, chemicznym i morskim, wspieranych przez siły ratownicze wojska sta-nowią niezwykle istotne ogniwo współczesnej ochrony i obrony narodowej.

Mała Encyklopedia Wojskowa określa ratownictwo jako niesienie pomocy w nagłych wypadkach, zwłaszcza zagrażających zdrowiu i życiu ludzi; akcje ra-townictwa podejmowane są zarówno w czasie pokoju (wielkie katastrofy, klęski żywiołowe), jak i wojny16.

Z kolei na kartach Nowego słownika języka polskiego PWN ratownictwo jest ukazane jako działalność, której celem jest ratowanie ludzi lub rzeczy znajdujących się w niebezpieczeństwie, a ponadto ludzi i środków zaangażowanych w taką dzia-łalność. Czynność ratowania zaś polega na oddaleniu jakiegoś niebezpieczeństwa, (...) zwłaszcza groźby śmierci lub zniszczenia17.

Warto by jeszcze chwilę poświęcić rozgraniczeniu pojęciu ratownictwa i czyn-ności ratowania. Poprzez ratownictwo rozumie się działalność prowadzoną na wszystkich szczeblach organizacji państwa we wszystkich jego stanach (w czasie pokoju, kryzysu i wojny) za pomocą różnorodnych metod, sił i środków, która zmierza do ratowania życia ludzkiego i dóbr materialnych. Czynność ratowania natomiast oznacza pomoc w trudnej nagłej sytuacji, która zagraża życiu ofiar

16 Mała Encyklopedia Wojskowa, tom III, MON, Warszawa 1971, s.34. 17 Nowy słownik języka polskiego PWN, Wyd. PWN, Warszawa 2000, s. 415–416.

BOGDAN MICHAILIUK

282

i ratowników oraz zniszczeniem środowiska i ważnych elementów dorobku mate-rialnego i kulturalnego.

Analizując źródło oraz sposób finansowania działań ratowniczych, można wy-różnić:

• ratownictwo państwowe – finansowane z budżetu państwa oraz ze środków samorządu terytorialnego;

• ratownictwo społeczne – koszty organizowania i utrzymania są w 100 pro-centach pokrywane ze źródeł organizacji pozarządowych;

• ratownictwo komercyjne funkcjonujące w kategorii „usługa”, co jest jedno-znaczne z tym, że działania ratownicze są odpłatne.

Niezwykle często stosowana typologia ratownictwa dzieli zjawisko ze względu na zasięg działań ratowniczych. Mianowicie na tym gruncie można wyodrębnić: ratow-nictwo międzynarodowe, krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne i lokalne.

W ramach ratownictwa państwowego można wyróżnić następujące kategorie: • ze względu na rodzaj użytych sił ratowniczych: – ratownictwo medyczne; – ratownictwo wojskowe; – ratownictwo górnicze; – ratownictwo chemiczne; – ratownictwo kolejowe; – ratownictwo weterynaryjne itd. • ze względu na rodzaj zdarzenia (klęska żywiołowa, katastrofa naturalna,

techniczna, technologiczna, itd.) – m.in.: – ratownictwo morskie; – ratownictwo pożarowe; – ratownictwo radiacyjne; – ratownictwo lotnicze; – ratownictwo powodziowe; – ratownictwo drogowe; – ratownictwo kolejowe. Akcje ratunkowe są organizowane i prowadzone dla ratowania i udzielania

pomocy ludności poszkodowanej w wyniku działań zbrojnych, klęsk żywiołowych i innych podobnych zdarzeń, jak np. zagrożenia środowiska18. Obowiązek organi-zowania i prowadzenia akcji ratunkowych podczas wojny należy do szefów obrony cywilnej i kierowników (właścicieli) zakładów pracy. Wyżej wymienieni dysponu-ją odpowiednio przygotowanymi pod kątem kompetencji i wyposażenia formacja-mi obrony cywilnej. To komendanci tych formacji kierują akcjami ratunkowymi, a na czas ich trwania kierujący wykorzystują wszelkie dostępne siły i środki prze-znaczone do udziału w akcji.

18 F.R. Krynojewski, Obrona cywilna Rzeczpospolitej Polskiej, Wyd. Difin, Warszawa 2012,

ISBN 978-83-7641-605-2, s. 86.


283

Nie sposób na kartach niniejszego artykułu opisać zagadnienia specyfiki organiza-cji akcji ratowniczej właściwej dla różnego rodzaju służb ratowniczych podległych pod różne resorty. Każda ze służb tworzy bowiem własną metodykę postępowania, wyni-kającą każdorazowo ze specyfiki danej sytuacji. Z uwagi na wieloletnią pracę auto-ra tekstu w strukturach wojsk chemicznych, to właśnie na przykładzie awarii che-micznej ukazany zostanie zestaw celów i zadań realizowanych etapowo w rejonie awarii. Dodatkowo za wyborem tła akcji ratowniczej przemawia fakt, iż owo dzia-łanie jest jednolite dla wszystkich służb, które staną w obliczu tego rodzaju zagro-żenia.

Do takich zadań – faz akcji ratowniczej zalicza się: 1. identyfikację substancji, wskazanie stref skażenia i zasięgu zagrożeń; 2. uaktywnienie systemu alarmowania, ostrzegania i powiadamiania o skaże-

niach; 3. ewakuację ludności z zagrożonej strefy oraz udzielanie jej pierwszej pomocy

medycznej; 4. likwidację źródeł emisji oraz niszczenie i neutralizację już uwolnionej sub-

stancji toksycznej; 5. dekontaminację służb ratowniczych; 6. rekultywację środowiska w rejonie awarii19. Najważniejszym etapem organizacyjnym akcji ratowniczej, oprócz niesienia

pomocy medycznej poszkodowanym, jest niszczenie i neutralizacja TSP20 w rejo-nie awarii.

Do najważniejszych celów – etapów w realizacji na tym polu można zaliczyć: 1. wskazanie rejonu zniszczenia – podział rejonu awarii; 2. ograniczenie źródła emisji gazu, wycieku cieczy, rozsypu substancji stałej; 3. ograniczenie proliferacji uwolnionej substancji: – do atmosfery poprzez stawianie kurtyn wodnych czy obniżenie intensywności

parowania; – do wód powierzchniowych przez uszczelnienie systemu kanalizacyjnego; – do gruntu i wód gruntowych przez wydzielanie rowów wyłożonych folią; 4. zbieranie mechaniczne i sorbentowe toksycznej substancji i jej transport do

rejonu zniszczenia;

19 http://www.ratownictwo.chem.pl/meto.htm, data wejścia: 09.01.2014. 20 TSP – toksyczne środki przemysłowe; związki chemiczne o właściwościach trujących, wyko-

rzystywane w dużych ilościach zwłaszcza w przemyśle oraz w transporcie. TŚP charakteryzuje zdol-ność łatwego uwalniania do atmosfery na skutek zniszczenia bądź awarii urządzeń. Posiadają one zróżnicowane właściwości, których specyfika nie pozwala ich sklasyfikować zgodnie z kryteriami klasycznego podziału trucizn oraz środków trujących. Podstawą klasyfikacji jest tutaj punkt widzenia Obrony Cywilnej oraz podmiotów podejmujących działania na rzecz ochrony przed skażeniami lud-ności i udzielania pomocy poszkodowanym (więcej na stronie: http://www.obronacywilna.pl/10-zarzadzanie-kryzysowe.html).

BOGDAN MICHAILIUK

284

5. neutralizację toksycznej substancji w rejonie awarii bądź w określonym miejscu;

6. oczyszczenie i neutralizację rejonu awarii z pozostałości TSP21. Schemat organizacji akcji ratowniczej w rejonie awarii przedstawia rysunek 3.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie J. Konieczny, Bezpieczeństwo publiczne w nagłych i nadzwyczajnych zagrożeniach środowiska: studium społeczno-ekologiczne w perspektywie zrównoważonego rozwoju, Wyd. Panoptikos, Poznań 1995, s. 215.

Rys. 3. Schemat organizacji akcji ratowniczej w miejscu awarii

21 http://www.ratownictwo.chem.pl/meto.htm, data wejścia: 09.01.2014.

katastrofa

PPM

PPM

Straż

Straż

Sztab koord.

S II

S I R

R

R R

R R

Pol.

R R

Pol. Pol.

Amb. PI

EW

Kost.

SK

ZMM ZMM

ZMS ZMS ZMS Hosp. Hosp.

EP

Legenda: EP – ewakuacja pierwotna, EW – ewakuacja wtórna, PI – punkt informacyjny, PPM – punkt pomocy medycznej, R – ratownik, SK – stanowisko kierowania, SI – strefa zniszczeń, SII – strefa rozmieszczenia jednostek ratowniczych, ZMM – zastępcze miejsca mieszkalne, ZMS – zastępcze miejsca szpitalne.


285

Każda ze służb ratowniczych w odmienny, charakterystyczny dla siebie sposób dokonuje podziału rejonu akcji ratowniczej. Ogólnie można by przyjąć za uzasad-niony podział rejonu akcji ratowniczej na trzy strefy:

1. strefa I – strefa zniszczeń; 2. strefa II – strefa pomocnicza (na rys. 3 oznaczona jako strefa rozmieszczenia

jednostek ratowniczych); 3. strefa III – strefa czysta.

Służby ratownictwa i ochrony ludności Fundamentalnym zadaniem państwa jest zapewnienie swoim obywatelom

ochrony życia i mienia w każdym czasie i w każdych warunkach. Jasno podkreśla-ją to zawarte w Konstytucji gwarancje ochrony przed katastrofalnymi zagrożenia-mi przemysłowymi, klęskami żywiołowymi i skutkami działań zbrojnych. Organy administracji rządowej i samorządowej zostały zobligowane do sprostania tym zapewnieniom zarówno w czasie pokoju, jak również podczas wojny.

Do ochrony ludności i likwidacji lokalnych zagrożeń w okresie pokoju prze-znaczone są etatowe siły ratownicze [Państwowa Straż Pożarna (PSP), Policja, służby: medyczne, sanitarno-epidemiologiczne, weterynaryjne, ochrony środowi-ska i inne] oraz wydzielone pododdziały sił zbrojnych, a także (przy dużych roz-miarach zagrożenia) ludność cywilna. Ich zadaniem jest udzielanie niezbędnej pomocy w razie zaistnienia wypadków drogowych, kolejowych, awarii sieci elek-trycznych i gazowych.

Działaniami ratowniczymi w okresie pokoju kieruje wyznaczona osoba z PSP, koordynując swoje działania z właściwym miejscowo organem samorządu teryto-rialnego (wójtem, burmistrzem, starostą, wojewodą – w zależności od rozmiaru zagrożenia).

W okresie wojny likwidacją nadzwyczajnych zagrożeń zajmą się wszystkie siły i środki, będące w dyspozycji na danym obszarze, pod kierownictwem właściwego miejscowo organu do spraw obrony cywilnej (wójtem, burmistrzem, starostą, wo-jewodą – w zależności od rozmiaru zagrożenia). W przypadku niedostatecznych predyspozycji przez te osoby, organy zwierzchnie mogą wyznaczyć inną, meryto-rycznie kompetentną, osobę.

Bezapelacyjnie to Państwowa Straż Pożarna (PSP) odgrywa jedną z najważ-niejszych ról wśród służb ratownictwa i ochrony ludności. Stanowi ona zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formację, powołaną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami22. PSP to swoista siła interwencyjna podczas zdarzeń katastrofalnych. W podsystemie

22 Art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (DZ. U. z 2013 roku,

poz. 1340 z późn. zm.).

BOGDAN MICHAILIUK

286

ratownictwa i ochrony ludności jej działalność jest wspierana przez inne służby, straże i instytucje państwowe oraz przez sieć organizacji pozarządowych23.

Szeregi Państwowej Straży Pożarnej zasila przeszło 30 tys. funkcjonariuszy, na których czele stoi Komendant Główny Straży Pożarnej, podległy Ministrowi Spraw Wewnętrznych.

Wachlarz zadań PSP od momentu jej powstania uległ znacznemu rozszerzeniu. Nie kojarzy się już ze swoją pierwotną powinnością – gaszeniem pożarów, ale również z organizowaniem i prowadzeniem akcji ratowniczych w sytuacjach kry-zysowych, obejmujących m.in. katastrofy i wypadki komunikacyjne, budowlane czy te o podłożu chemicznym. Państwowa Straż Pożarna to również miejsce pracy osób nadzorujących przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych, prowadzących badania naukowe w dziedzinie ochrony przeciwpożarowej i ochrony ludności. Autor niniejszego tekstu miał okazję uczestniczyć w organizowanym w roku 2012 przez Biuro ds. Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej oraz Biuro Współpracy Mię-dzynarodowej Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej sympozjum pn. „Ochrona ludności – wczoraj i dziś”. Tego typu przedsięwzięcia pokazują, że pro-blematyka będąca przedmiotem rozważań na kartach niniejszego artykułu jest bar-dzo istotna, a dzięki dyskusji z udziałem przedstawicieli świata nauki, twórców uwarunkowań prawno-instytucjonalnych, osób realizujących zadania z zakresu ochrony ludności i ratownictwa, ma miejsce wymiana poglądów, czego efektem jest formowanie innowacyjnych podpartych konkretnymi propozycjami rozwiązań.

Państwowa Straż Pożarna nierzadko pełni funkcję koordynatora akcji ratunko-wej na miejscu katastrofy, synchronizując współdziałanie swoich funkcjonariuszy z policjantami i załogą pogotowia ratunkowego.

Ostatnie dziesięciolecie zaowocowało falą innowacyjnych zmian w zakresie roz-dysponowanych pojazdów i sprzętu ratowniczo-gaśniczego. Co ważniejsze, zweryfi-kowano i zmodyfikowano wewnętrznie obowiązujące procedury działania tak, by były adekwatne do wymogów jakie stawia obecna rzeczywistość.

Przedsięwzięcia z zakresu ochrony ludności są realizowane zgodnie ze ściśle określonymi zasadami. Naczelna z nich opiera się na powszechności systemu ochrony ludności. Kolejna to trójstopniowy podział władzy państwowej, gdzie układ branżowy pełni funkcję pomocniczą. Ważne jest również, by reakcja sił i środków była adekwatna do charakteru oraz rozmiaru zagrożenia. Następna regu-ła dotyczy jednoosobowego kierownictwa i odpowiedzialności za utrzymanie go-towości na rzecz ochrony ludności przez wójta, starostę na szczeblu województwa.

Istotną rolę podczas ochrony ludności pełnią centralne organy administracji rządowej oraz organy administracji terytorialnej z wojewodami, starostami i wój-tami na czele.

W Polsce funkcjonuje wiele organizacji realizujących różne grupy zadań z za-kresu ratownictwa i ochrony ludności, stosownie do przepisów prawa krajowego. Spośród podstawowych można wymienić:

23 Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, s. 66.


287

• pracujące w trybie doraźnym: ‒ Państwowe Ratownictwo Medyczne, ‒ ratownictwo morskie, ‒ ratownictwo górskie, ‒ ratownictwo wodne, ‒ ratownictwo górnicze, ‒ ratownictwo gazowe, ‒ ratownictwo energetyczne, ‒ Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy, • pracujące w trybie zwyczajnym: ‒ służby komunalne, ‒ służby opieki społecznej, ‒ służba zdrowia, ‒ służby sanitarno-epidemiologiczne ‒ służby ochrony środowiska, ‒ oraz liczne organizacje pozarządowe. Podstawową trudność uniemożliwiającą pełne wykorzystanie potencjału wyżej

wymienionych podmiotów stanowi brak systemowego uporządkowania wzajem-nych stosunków. A przecież jest to warunek niezbędny przy formowaniu, na bazie ich doświadczeń, formacji zdolnej zapewnić ochronę w wymiarze masowym24.

W obliczu takiego stanu rzeczy na uznanie zasługują zabiegi środowiska po-żarniczego, które już na początku lat 90. ubiegłego stulecia dostrzegło konieczność normowania zasad współdziałania różnych uczestników działań. Widząc potrzebę uformowania zintegrowanego systemu ułatwiającego działanie na rzecz ratownic-twa i ochrony ludności, skupiono w jednym miejscu w różnym stopniu współpra-cujące podmioty ratownicze. Tak oto w roku 1995 powstał Krajowy System Ra-towniczo-Gaśniczy (KSRG) zorganizowany na bazie podmiotów Państwowej Straży Pożarnej. W tym miejscu warto podkreślić, iż ratownictwo i ochrona ludno-ści w Polsce – w kontekście aktualnych powinności – stanowią nową dziedzinę funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej25. Obszar zadaniowy obej-muje działania mające na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska po-przez: ratownictwo pożarowe, techniczne, chemiczne, ekologiczne, medyczne, wodne oraz ratownictwo radiacyjne, wysokościowe, morskie i portowe26.

KSRG stanowi integralne ogniwo systemu bezpieczeństwa wewnętrznego pań-stwa, a jego działalność ukierunkowana jest na ochronę życia, zdrowia, mienia, środowiska przed pożarami, klęskami żywiołowymi bądź innymi miejscowymi zagrożeniami. Niewątpliwym atutem jest prostota i elastyczność jego struktury,

24 http://www.brandt.net.pl/ochrona-ludnosci-obrona-cywilna/, data wejścia: 14.01.2014. 25 R. Kalinowski, Ochrona ludności – bezpieczeństwo – nauka i edukacja, Wyd. Uniwersytetu

Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach, Siedlce 2011, ISBN 978-83-7051-650-5, s. 57. 26 Tamże, s.45.

BOGDAN MICHAILIUK

288

która umożliwia podjęcie działań adekwatnych do zagrożeń oraz gotowość do wy-pełniania zadań w każdych warunkach27.

Działania w zakresie ochrony ludności w sposób bezpośredni podejmują przede wszystkim państwowe służby ratownicze (Państwowa Straż Pożarna, zawodowe straże pożarne, państwowe ratownictwo morskie, medyczne, chemiczne, radiacyjne, techniczne), organizacje ratownicze o charakterze społecznym (Górskie Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, Tatrzańskie Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, Polski Czerwony Krzyż), a także prywatne firmy ratownicze. Ochrona ludności znajduje również miejsce wśród obowiązków obrony cywilnej. Ponadto ochroną ludności zajmują się służby ochrony bezpie-czeństwa i porządku publicznego, jak Policja, Straże Miejskie/Gminne, Straż Ochrony Kolei czy prywatne agencje ochrony. W przypadku, gdy wyżej wymie-nione podmioty nie radzą sobie w obliczu zaistniałej sytuacji kryzysowej, wszelkie działania związane z ochroną ludności przejmują Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej28.

Ochrona ludności obejmuje również działania natury psychologicznej. Są one podejmowane przez Polskie Towarzystwo Psychologiczne poprzez powoływanie Ośrodków Interwencji Kryzysowej oraz udzielania przez specjalistów wsparcia dla ratowników podczas podejmowania działań ratunkowych.

Ochrona ludności przyjmuje ponadto wymiar prawny poprzez ratyfikację mię-dzynarodowych zasad, broniących fundamentalnych i powszechnych interesów obywateli (m. in. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, Europejska Konwencja Praw Człowieka).

Wnioski Przygotowanie powszechnej i skutecznej ochrony ludności w miejscu zamiesz-

kania, zakładach pracy i szkołach oraz w miejscach publicznych zdaje się być jed-nym z czołowych potrzeb obrony narodowej Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to nie lada wyzwanie z uwagi na ogromną przepaść, jaka dzieli organizację ochrony lud-ności w naszym kraju od funkcjonowania systemu ochrony ludności w innych pań-stwach NATO i UE. Wymaga to wzmożonego wysiłku intelektualnego przy do-skonaleniu prac legislacyjnych, zaangażowania ze strony osób doświadczonych na gruncie omawianego zagadnienia, umiejętności współdziałania oraz czerpania z osiągnięć i rozwiązań z innych państw. Wiążę się to z koniecznością przyjęcia postawy gotowości do codziennego sprostania zagrożeniom niemilitarnym o skut-kach równie groźnych, jak wojny.

27 K. Sienkiewicz-Małyjurek, F.R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji pu-

blicznej, Wyd. Difin, Warszawa 2010, ISBN 978-83-7641-318-1, s.74. 28 http://po.tk.krakow.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=48&Itemid=9, data wejścia:

14.01.2014.


289

Konieczność harmonijnej współpracy wynika z charakteru nowych zagrożeń i potrzeby reagowania na zagrożenia pozamilitarne, a także potrzeby podejmowa-nia adekwatnych działań ratunkowych29. Współcześnie przedsięwzięcia ochrony ludności lokuje się w szerszym pojęciu obrony cywilnej. W tym kontekście warto zasygnalizować, że ochrona cywilna stanowi dużą część przedsięwzięć tzw. pla-nowania cywilnego na wypadek wystąpienia sytuacji nadzwyczajnych oraz utrzy-mania gotowości administracji publicznej do podejmowania stosownych działań. Uwzględnia się w niej także działania w ramach ustalonego w strategii NATO „wsparcia państwa-gospodarza” i współpracy cywilno-wojskowej. Chociaż w róż-nych krajach obrona cywilna ma różne znaczenie, to do jej zasadniczych przedsię-wzięć, obok ochrony ludności, zalicza się:

• ochronę zakładów pracy i infrastruktury; • ochronę dóbr kultury; • ochronę struktur władzy; • zapewnienie funkcjonowania państwa w czasie pokoju i wojny; • organizację zarządzania w sytuacjach kryzysowych; • ochronę fizyczną (ludzi, ich mienia i środowiska naturalnego); • ochronę psychologiczną; • ochronę prawną; • edukację i szkolenie. Ratownictwo oznacza działalność prowadzoną na wszystkich szczeblach orga-

nizacji państwa we wszystkich jego stanach (w czasie pokoju, kryzysu i wojny) za pomocą różnorodnych metod, sił i środków, która zmierza do ratowania życia ludzkiego i dóbr materialnych.

Istotne jest, by Rzeczpospolita Polska dysponowała nowoczesnym, prężnym, skoordynowanym w działaniu podsystemem ochrony ludności i ratownictwa. Ist-niejące bądź potencjalne zagrożenia warunkują działania wyspecjalizowanych służb monitorujących systemy zdolne do wykrycia oraz identyfikacji zagrożeń, a następnie dostarczenie danych do ostrzegania i alarmowania ludności oraz sta-nów osobowych znajdujących się w prognozowanych rejonach zagrożenia. Warto, by takie jednostki mogły prowadzić swe prace, udoskonalać osiągnięte metody postępowania.

Nieustanny proces doskonalenia osób zaangażowanych w tworzenie naszego podsystemu ochrony ludności i ratownictwa oraz weryfikacja rozwiązań procedu-ralnych w nim przyjętych objawia się licznymi treningami i ćwiczeniami. Interne-towy serwis informacyjny dotyczący obrony cywilnej naszego kraju30 ukazuje licz-ne przedsięwzięcia, które mają na celu podniesienie sprawności funkcjonowania służb ratownictwa i ochrony ludności. Podejmowane są kroki, które w ocenie swoich autorów powinny wpłynąć na efektywność systemu ochrony ludności i ratownictwa. Funkcjonowanie podmiotów odpowiedzialnych za ochronę ludności i ratownictwo

29 R. Kalinowski, Ochrona ludności…, s. 50. 30 Znajduje się na stronie www.ock.gov.pl.

BOGDAN MICHAILIUK

290

stało się przedmiotem rozważań właściwych ministrów. Jednym z plonów jest inicjatywa pn. Program Ratownictwa i Ochrony Ludności na lata 2014–2020

31.

Projektowany Program Ratownictwa i Ochrony Ludności ma na celu: 1. opracowanie ogólnych ram prawnych regulujących działalność instytucji

i służb publicznych, a także organizacji społecznych podejmujących zadania z za-kresu ochrony ludności i ratownictwa;

2. zastosowanie rozwiązań przyjętych w ustawie o systemie powiadamiania ra-tunkowego po jej uchwaleniu przez Sejm i Senat RP, dzięki czemu możliwe będzie ustanowienie całościowego kompatybilnego mechanizmu współdziałania pomię-dzy służbami ratowniczymi a systemem powiadamiania ratunkowego;

3. zastosowanie rozwiązań organizacyjnych, procedur administracyjno-prawnych, a także mechanizmów finansowych gwarantujących właściwe funkcjonowanie ochrony ludności i ratownictwa32.

Postulowane rozwiązania mają służyć wsparciu i rozwojowi potencjału bezpie-czeństwa naszego państwa, w ramach którego funkcjonuje podsystem wykonaw-czy, ściślej – mieszczący się w ramach podsystemów operacyjnych potencjał ochronny, który tworzą m. in. podmioty realizujące zadania z zakresu ochrony ludności i ratownictwa.

Bibliografia

Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Biuro Bezpieczeń-stwa Narodowego, Warszawa 2013, ISBN 978-83-60846-16-2.

Chęciński J., Ochrona ludności we współczesnej wojnie, Wyd. MON, Warszawa 1977. Chocha B., Obrona terytorium kraju, Wyd. 2., Wyd. MON, Warszawa 1974. Jakubczak R., Skrabacz A., Gąsiorek K. (red.), Obrona narodowa w tworzeniu bezpieczeń-

stwa Polski w XXI w., Wyd. Bellona, Warszawa 2008. Kalinowski R., Obrona cywilna w Polsce, Wyd. Uniwersytetu Przyrodniczo-Humani-

stycznego w Siedlcach, Siedlce 2011. Kalinowski R., Monitorowanie zagrożeń, Wyd. Akademii Podlaskiej, Siedlce 2003. Kalinowski R., Ochrona ludności – bezpieczeństwo – nauka i edukacja, Wyd. Uniwersytetu

Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach, Siedlce 2011, ISBN 978-83-7051-650-5. Kitler W., Skrabacz A., Bezpieczeństwo ludności cywilne. Pojęcie, organizacja i zadania

w czasie pokoju, kryzysu i wojny, Wyd. Towarzystwa Wiedzy Obronnej, Warszawa 2010.

31

Projekt uchwały Rady Ministrów w sprawie przyjęcia Program Ratownictwa i Ochrony Lud-

ności na lata 2014–2020. Dokument ten wynika ze Strategii Rozwoju Kraju 2020 (cel I.3. pn. Wzmocnienie warunków sprzyjających realizacji indywidualnych potrzeb i aktywności obywatela, priorytet rozwojowy, I.3.3. Zwiększenie bezpieczeństwa obywatela) oraz Strategii Sprawne Państwo

2020 (cel 7: Zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa i porządku publicznego). Program Ratownictwa i Ochrony Ludności jest swoistym wypełnieniem deklaracji zawartej

w celu szczegółowym 7.4.3. Opracowanie Programów Ratownictwa i Ochrony Ludności. 32 http://bip.kprm.gov.pl/kpr/form/r1192,Projekt-uchwaly-Rady-Ministrow-w-sprawie-przyjecia-

quotProgramu-Ratownictwa-i-Oc.html, data wejścia: 09.01.2014.


291

Kitler W., Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie. Uwarunkowania. System, Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warszawa 2011, ISBN 978-83-7523-159-5.

Kitler W., Powszechna ochrona ludności w świetle ustaleń międzynarodowych, Zeszyt Problemowy 1/2001, Towarzystwo Wiedzy Obronnej, Warszawa 2001.

Konieczny J., Bezpieczeństwo publiczne w nagłych i nadzwyczajnych zagrożeniach środo-

wiska: studium społeczno-ekologiczne w perspektywie zrównoważonego rozwoju, Wyd. Panoptikos, Poznań 1995.

Krynojewski F.R., Obrona cywilna Rzeczpospolitej Polskiej, Wyd. Difin, Warszawa 2012, ISBN 978-83-7641-605-2.

Mała Encyklopedia Wojskowa, tom III, MON, Warszawa 1971. Materiały z Sympozjum „Ochrona Ludności – wczoraj i dziś”, Komenda Główna Pań-

stwowej Straży Pożarnej, Szkoła Główna Służby Pożarniczej w Warszawie, 28.11.2012. Michailiuk B., Wątor W., Ratownictwo chemiczne, Wyd. Akademii Obrony Narodowej,

Warszawa 2009. Nowy słownik języka polskiego PWN, Wyd. PWN, Warszawa 2000. Protokół Dodatkowy do Konwencji Genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 roku, dotyczący

ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (protokół I), sporządzony w Genewie dnia 8 czerwca 1977 roku (Dz. U. Nr 41 z 1992 roku, poz. 175).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie gotowości obron-

nej państwa (Dz. U. z 2004 roku, nr 219, poz. 2218). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 września 1993 roku w sprawie obrony cywilnej

(Dz. U. z 1993 roku, nr 93, poz. 429 z późn. zm.). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lutego 2011 roku

w sprawie szczegółowych zasad organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2011 roku, nr 46, poz. 239).

Sienkiewicz-Małyjurek K., Krynojewski F.R., Zarządzanie kryzysowe w administracji

publicznej, Wyd. Difin, Warszawa 2010, ISBN 978-83-7641-318-1. Skrabacz A., Ochrona ludności w Polsce w XXI wieku. Wyzwania, uwarunkowania, per-

spektywy, Agencja Marketingowo-Wydawnicza Merkeriusz Agmarkt s.c., Wyd. 1, Tar-nów 2006, ISBN 83-903547-7-2.

Skrabacz A., Ratownictwo w III RP. Ogólna charakterystyka, Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warszawa 2004.

Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (DZ. U. z 2013 roku, poz. 1340 z późn. zm.).

Ustawa z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej

Polskiej (Dz. U. z 2013 roku, poz. 852). Wolanin J., Zarys teorii bezpieczeństwa obywateli. Ochrona ludności na czas pokoju, Fun-

dacja Edukacji i Techniki Ratownictwa, Warszawa 2005.

Źródła internetowe

http://bip.kprm.gov.pl/kpr/form/r1192,Projekt-uchwaly-Rady-Ministrow-w-sprawie-przyjecia-quotProgramu-Ratownictwa-i-Oc.html

http://bip.msw.gov.pl/bip/przedmiot-dzialalnosci/zakres-i-tryb-dzialani/departament-ratownictw/20645,dok.html

www.brandt.net.pl/ochrona-ludnosci-obrona-cywilna/ www.icdo.org/

BOGDAN MICHAILIUK

292

www.kgpsp.gov.pl/ www.magazyn-poc.pl/archiwum www.msw.gov.pl/pl/bezpieczenstwo/organizacje-pozarzadow/komorki-organizacyjne

/5548,DEAPARTAMENTRATOWNICTWAIOCHRONYLUDNOSCI.html www.ock.gov.pl/portal/ock www.obronacywilna.pl/3-obrona-cywilna.html www.po.tk.krakow.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=48&Itemid=9 www.straz.gov.pl/data/newsFiles/wasiborski.pdf

RESCUE AND CIVIL PROTECTION SUBSYSTEM

„A wise man expects the worst and experiences the best”

Chinese proverb

Abstract

Civil protection includes activities aimed at providing security to people, assets and the

environment in case of threats caused by nature itself and the development of civilization,

as well as warfare or terrorist activity.

The rescue and civil protection subsystem plays an important role in the national secu-

rity system of our country. Taking into account the specific area of activities, it is crucial

for the subordinate services to be properly coordinated and their competences to be dis-

tributed appropriately.

Rescue and civil protection services should properly understand the nature of threats –

their types and range, as well as the types and range of their negative effects concerning

people, animals, the environment and material assets.

Key words – civil protection, rescue, civil defence

Introduction Television screens and newspaper front pages nearly every day show images of

different types of conflicts and disasters taking place in the world. Any coverage from a threatened place oscillates around one statement – to bring help to the needy in the shortest possible time. Irrespective of whether a given event is the effect of human activity or the consequence of acts of nature, it is most important to ensure that the response is adequate, fast and effective. The „human factor” plays an important role here. Namely, the units which perform tasks connected with rescue and civil protection should be competent, composed and demonstrate the ability to cooperate fast and effectively in a team. The future of people and assets in threatened places depends upon rescue services. In the face of these type of events,


293

it is important to undertake every type of activity in order for our civil protection and rescue services not to fail when they are most needed.

The rescue and civil protection subsystem plays an important role in the Polish national security system. Taking into account the specific area of their activities, it is crucial for subordinate services to be properly coordinated and their competences to be distributed appropriately so as to avoid duplication.

In the changing world, the foundation of the management of any organism, mechanism, social structure, or enterprise is the updated, real, reliable knowledge of a given situation. Rescue and civil protection services should be equipped with the knowledge of threats – their type and range along with the type and range of their consequences concerning people, animals, the environment and assets.

Contemporary challenges and threats have never affected people, assets, the environment and infrastructure so much as they do these days.1

Threats to contemporary societies caused by catastrophes and technical failures, natural disasters and environmental contamination are also the consequences of wars. Apart from military power, contemporary national security and national defence encompass, to an increasingly larger extent, the ability to protect and rescue people, assets and the environment against non-military threats.2

The place of rescue and civil protection in the National Security System

of the Republic of Poland (NSS). In order to ensure the national interests and strategic aims in the field of

security, Poland has formulated and developed an integrated National Security System (NSS).3

The National Security System of the Republic of Poland of 2007 does not present it as a uniform system, but as a collection of many different subsystems.4

The White Paper on The National Security of Poland issued in 2013 by the National Security Bureau defines the national (state) security system as all the powers (entities), means, resources and reserves destined by the state to perform tasks in the field of security, which are organised properly (in subsystems and links) to fulfil these tasks, and are maintained and prepared. It consists of the subsystem (system) of management and a set of executory subsystems (systems),

1 A. Skrabacz, Ochrona ludności w Polsce w XXI wieku. Wyzwania, uwarunkowania,

perspektywy, Agencja Marketingowo-Wydawnicza Merkeriusz Agmarkt s.c., volume. 1, Tarnów 2006, ISBN 83-903547-7-2, p. 38.

2 M. Renner, National security. The economic and environmental dimension, ‘Worldwatch Paper’ 5/1989, Worldwatch Institute, Washington 1989, ISBN: 0-916468-90-9, p. 19.

3 W. Kitler, Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie. Uwarunkowania. System, Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warsaw 2011, ISBN 978-83-7523-159-5, p. 181.

4 The National Security System is presented in point 4 of the National Defence Strategy of 2007.

BOGDAN MICHAILIUK

294

connected in different ways, including operational subsystems (defence and protection) and support subsystems (social and economic).5 The above model of the national security system is graphically presented in figure 1.

Source: own work on the basis of the White Paper on National Security of the Republic of Poland, National Secu-rity Bureau, Warsaw 2013, p. 36.

Figure 1. Universal model of the national security system

Currently the NSS constitutes the sum of separate subsystems which internally

are not fully logically and strictly connected by the national security management subsystem. This is the result to a significant extent from the multiple inaccuracies of the legal grounds, manifested in the lack of responsible bodies, which, in extreme situations, causes a duplication of competences and the consequent wastefulness and inefficiency of the system.

It needs to be stressed that the NSS has still not been optimally organised. In this respect, it is a challenge to appropriately integrate its particular elements.

Where is the place of civil protection and rescue services? Well, it is the executory subsystems that should be indicated here, and in particular, the operational subsystems. The operational subsystems include the state defence

5 The White Paper on National Security of the Republic of Poland, National Security Bureau,

Warsaw 2013, ISBN 978-83-60846-16-2, p. 36.

DECISION MAKER

Operational subsystems

Support subsystems

STAFF BODY

ADVISORY BODY

defence protection social economic

MA

NA

GE

ME

NT

SU

BS

YS

TE

MS

EX

EC

UT

OR

Y

SU

BS

YS

TE

MS


295

subsystem (defences, national defence, military security) and the state and civil protection subsystems (civil, non-military security). Within the framework of the first group, the tasks performed aim at seizing the chances, taking up challenges, minimising risk and counteracting (preventing and opposing) external threats to security of a political and military character. Whereas, the state and civil protection subsystems aim at seizing the chances, taking up challenges, minimising risk and counteracting (preventing and opposing) external and internal threats to the security of non-military (civilian) character.6

Civil protection and rescue – notion, character and nature The term „civil protection” is included in the set of notions which, being

intuitively understood, are commonly used in legal instruments. Civil protection is often treated equally with civil defence, which is a mistake. Over the last few decades, a significant evolution in this respect lead to significant differences between these terms. Civil protection is included in the scope of the responsibility of civil defence, although the scope of its activity significantly exceeds the field of civil defence, hence it is wrong to equate these two.

Civil defence aims at: – protecting people, work places, public utility facilities and cultural assets; – rescuing people and providing help to the injured during war time; – cooperation in combating natural disasters and environmental threats, and

also in eliminating their effects.7 The issues of civil defence, and hence also civil protection and rescue, are

regulated in Poland by two key legal instruments: the Act on General Defence

Obligation of the Republic of Poland

8 and the Regulation of the Council of

Ministers on Civil Defence

9. Civil protection consists in the protection of the civilian population and civilian

people10 and includes both public administration activity as well as individual activity aiming at ensuring the security of life and the health of people and their possessions. It strives for maintaining favourable environmental conditions for their survival, social and psychological help for the injured, legal protection and educational support as well as fitness preparation in order to be able to deal with

6 Ibidem, p. 37. 7 Article 137 of the Act of 21 November 1967 on General Defence obligation of the Republic of

Poland (JoL of 2013, item 852). 8 The Act of 21 November 1967 on General Defence obligation of the Republic of Poland (JoL

of 2013, item 852) 9 The Regulation of the Council of Ministers on Civil Defence of 28 September 1993 (JoL of

1993, no 93, item 429 with subsequent amendments). 10 In accordance with Article 50 (2) of the Amendment Protocol to the Geneva Conventions of 12

August 1949, on Protection of Victims of International Armed Conflicts (Protocol I) made in Geneva on 8 June 1977 (JoL no 41 of 1992, item 175) civilian population means all civilian people.

BOGDAN MICHAILIUK

296

various situation in case of catastrophes, natural disasters and military conflicts, as well as directly after their cessation.11

The Geneva Convention12 defines civil protection as one of the civil defence tasks which includes activities enabling people's survival in case of a cataclysm or war.

In accordance with the definition adopted by W. Kitler, civil protection encompasses the all activities of all the state legal subjects, depending on their legal status, aiming at ensuring the security of the society, property, national heritage assets and the environment in the face of natural calamities and disasters as well as the ones caused by human activity, including war.13

Civil protection is therefore a sphere of security which, first of all, focuses its attention on ensuring human survival, irrespective of the type or cause of threat. The location of civil protection in the general context of threats is depicted in figure 2.

MAIN SOURCES (CAUSES)OF THREATS CAUSATIVE THREATS

CONDITIONING THE DIRECTION OFDEVELOPMENT AND DYNAMICS OF THREATS

ELEMENTS -> RESPONSE

crisis inducing

Disturbancesof population

existence

environment

natural threats

accidents – errors

CIVILPROTECTION

purposeful activityCritical infrastructure effectiveness:

manufacturing infrastructure,including: services;

– protective infrastructure

– biological, chemical, mechanical, geological, radiation, acoustic, magnetic, thermal...

–––––––

Criticalphysicalthreats:

–

––––

functional disturbances,

impediments, overburdening, conflicts, demoralization...

Criticalpsychologicalthreats:

Source: own work on the basis of the http://www.brandt.net.pl/data/Image/Ochrona_Ludnosci.jpg, issue date: 14

January 2014.

Figure. 2. Place of civil protection in the general context of threats

11

Ibidem, Article 61. 12 The Geneva Convention of 12 August 1949 on the Protection of Civilian Persons in Time of

War. 13 W. Kitler, Powszechna ochrona ludności w świetle ustaleń międzynarodowych, Zeszyt

Problemowy 1/2001, Towarzystwo Wiedzy Obronnej, Warsaw 2001, p. 19.


297

The implementation of tasks aiming at ensuring security for people, assets and the environment – in the case of threats caused both by forces of nature (natural disasters) and civilisational development (failures, catastrophes), as well as military and terrorist activity – includes four types of activities:

1. prevention, that is activities aiming at minimising losses – legislative works, planning, creating stores, building organisational structures, constructing protective buildings and systems (hiding places, shelters, flood banks), control (border and shipping, etc.),

2. achieving readiness – constant examination, improvement of rescue services, and equipping them, educating the society, simulations and exercises, developing procedures;

3. responding to threats – organising means of management and coordination, searching for the injured and providing help, eliminating the hotbeds of threats, mobilising rescue services and volunteers, transferring information between the services and the authorities, mass media and the society;

4. reconstruction, that is restoring the condition from the time before the event – estimating losses, informing of rights and obligations, effective administering, initializing the reconstruction of the damage, analysing needs and fulfilling obligations, guaranteeing access to social aid, constructive conclusions and proposals.

Civil protection tasks include, among other things, defining threats, preventing them and ensuring the protection of people in times of threats, including war, and also organising and ensuring the functioning of the crisis management system.

Essential elements of civil protection, which performs both temporary activities, in the scope of response to threats as well as appropriate planning tasks, are: chief and central public administration organisations, that is competent ministers, Commandant of the State Fire Service, the Chief of State Civil Defence and chief inspectors.

The implementation of tasks in the scope of civil protection is undertaken by local bodies of public administration – governors [wojewoda], district councils, municipality heads [wójt] or mayors (city presidents). The scope of activity of the local civil protection bodies in districts [powiat] includes: defining threats and planning preventive measures in the administered area, monitoring and alerting people, coordinating rescue activities as well as order and protection activities, along with management in crisis situations with the help of a district crisis management centre. Whereas, as for the scope of the activity of local civil protection bodies in towns and cities, it is definitely worth indicating here that they are responsible for: defining particular locations of threats' sources, eliminating them and their consequences as well as monitoring and alerting people. What seems essential here is the coordination of rescue activities and rescue forces management, as well as the evacuation of people with the help of a city/town response team; mobilisation and preparation to spread the services in order to

BOGDAN MICHAILIUK

298

perform tasks connected with civil protection in times of war; the organisation of a population's training in the field of general self-defence.

To put the tasks of civil protection in order, the following areas should be listed:

− planning and organisational works in the necessary scope; − warning and alerting; − rescuing people, animals and assets; − evacuation of the threatened areas; − preparing and organising shelters; − operating black out devices; − organising medical and psychological help (also religious care); − combating natural disasters (fire, flood); − restoring and maintaining order in the disaster areas; − ensuring temporary accommodation and supplies for the injured; − restoring the activity of public utility services; − liquidation of contamination and infections, decontamination and other

protective activities; − burials.14 The activity in the scope of civil protection is conducted in any conditions and

situations of the state's functioning15. There can be listed three conditions of the implementation of the above mentioned tasks. The first one is vigil and immediate response, which means everyday routine activities connected with rescuing people and assets, and cleaning the environment and the elimination of their negative consequences, including activities aiming at preventing and counteracting threats. Another condition is the response in the face of a threat leading directly to a crisis and during a crisis. The last one is civil protection in times of war, in accordance with the international legal regulations.

Civil protection is divided into collective and individual protection. At the collective level, it is provided by institutions and includes such activities as evacuation, creating places of shelter, detecting threats and alerting people about them. Whereas at the individual level, it consists of the following activities undertaken by citizens:

• obtaining the knowledge of evacuation rules, routes and places, • obtaining the knowledge of alarm signals and rules of conduct after hearing

them, • possessing individual protective equipment and the ability to use it and the

consequences of using it,

14 Article 61 Protocol I… . 15

The Regulation of the Council of Ministers of 21 September 2004 on the state defence

readiness (JoL of 2004, no 219, item 2218) introduces 3 conditions of state defence readiness: condition of permanent state defence readiness, condition of state defence readiness in times of crisis, condition of state defence readiness in times of war.


299

• obtaining the knowledge of rules concerning the preparation of flats, buildings, water intakes and food to be protected against the consequences of disasters and crises,

• obtaining the knowledge of rules of providing first aid, • ensuring the ability to independently eliminate the sources of disasters, e.g.

fires. As for the phenomenon of rescue, in the most general way it can be defined as

the organised way of providing help in the case of accidents. Currently, it appears to be the first line of national protection and defence.

Rescue capability and the efficiency of professional and volunteer rescue formations, led by the state and volunteer fire service, medical, chemical and sea rescue services, supported by the rescue forces of the army constitute an unusually significant link between contemporary national protection and defence.

The Mała Encyklopedia Wojskowa [Small Military Encyclopaedia] defines rescue as providing help in case of emergency, especially when threatening health and life of people; rescue operations are undertaken both in times of peace (great catastrophes, natural disasters) as well as in times of war.16

Whereas, according to the Nowy słownik języka polskiego PWN [New Polish

Language Dictionary] rescue is an activity which aim is to rescue people or things in danger, as well as people and means engaged in such activity. Rescue activity consists in averting a danger, (...) especially the threat of death or destruction.17

It is also worth differentiating between the notion of rescue and rescue activity. Rescue is understood as activity conducted at all levels of the state organisation in its all conditions (in times of peace, crisis and war) with the use of different methods, powers and means, which aims at rescuing human life and material assets. Whereas, rescue activity means providing help in a difficult emergency situation which threatens the life of victims and rescuers and may lead to the contamination of the environment and the destruction of important elements of material and cultural assets.

Having analysed the source and the way of financing of rescue activity, there may be differentiated:

– state rescue – financed form the state budget and the territorial government resources;

– social rescue – costs of organisation and maintenance are 100 percent covered from the resources of non-governmental organisations;

– commercial rescue which functions in the category of „service”, which means that the rescue activity is chargeable.

There is a frequently used typology of rescue which divides the phenomenon with respect to the range of rescue activity. Namely, on this basis, there might be

16

Mała Encyklopedia Wojskowa, volume III, MON, Warsaw 1971, p.34. 17

Nowy słownik języka polskiego PWN, Wyd. PWN, Warsaw 2000, pp. 415-416.

BOGDAN MICHAILIUK

300

differentiated: international, national, provincial [wojewódzki], district [powiatowy], municipal [gminny] and local rescue.

The following categories may be differentiated within the state rescue: – depending on types of rescue forces: - medical rescue; - military rescue; - mining rescue; - chemical rescue; - rail rescue; - veterinary rescue, etc. – depending on types of events (natural disaster, natural, technical,

technological catastrophe, etc.) – among others: - sea rescue; - fire rescue; - radiation rescue; - aviation rescue; - flood rescue; - road rescue; - rail rescue. Rescue operations are organised and conducted in order to rescue and provide

help to people injured as a result of military activity, natural disasters and other similar events, such as, for example, threats to the environment.18 The obligation to organise and conduct rescue operations in times of war belongs to the heads of civil defence and managers (owners) of work places. They have at their disposal civil defence formations, appropriately prepared from the point of view of competence and equipment. The commandants of these formations lead rescue operations, and use all available powers and resources destined for that purpose.

It is impossible within the scope of this article to describe the issues connected with the specificity of the organisation of rescue operations typical for different types of rescue services subordinate to different ministries. This is due to the fact that all services develop their own methodology of conduct, resulting each time from a specific situation. Due to the long experience of the author connected with the work in the chemical corps, the example of a chemical failure will be used to show the set of aims and tasks performed stage by stage in the failure zone. Additionally, the choice of this rescue operation background is justified by the fact that this activity is uniform for all services faced with this type of threat.

Mainly, these tasks, rescue operation phases, include: − identification of a substance, indication of contamination zones and the

range of threats; − activation of the contamination alarm, warning and alerting systems;

18 F.R. Krynojewski, Obrona cywilna Rzeczpospolitej Polskiej, Wyd. Difin, Warsaw 2012, ISBN

978-83-7641-605-2, p. 86.


301

− evacuation of people from the threatened zone and providing first aid; − elimination of emission sources as well as the destruction and neutralisation

of a released toxic substance; − decontamination of rescue services; − rehabilitation of the environment in the failure zone.19 The most important stage of the organisation of a rescue operation, apart from

providing medical aid, is the destruction and neutralisation of toxic industrial chemicals20 in the failure zone.

The most important aims - stages in this field include the: – indication of the destruction zone – division of the failure zone; – limitation of the source of gas emission, leak of a liquid substance, spill of a

solid substance; – limitation of the proliferation of the substance released: - to the air by placing water curtains or lowering the intensity of evaporating; - to surface waters by sealing the sewer system; - to the ground and ground waters by sectioning off foil covered ditches; 4. mechanical and sorbent cleanup of toxic substances and transporting them to

the destruction zone; 5. neutralisation of a toxic substance in the failure zone or in a particular place; 6. cleanup and neutralisation of the failure zone from the remains of TIC.21 The diagram of the organisation of a rescue operation in a failure zone is

presented in figure 3. All rescue services in a different and characteristic way divide a rescue

operation zone. In general, the division of a rescue operation zone into three zones could be assumed as justified:

– zone I – destruction zone; – zone II - support zone (in figure 3 marked as the distribution of rescue units

zone); – zone III – clearance zone.

19 http://www.ratownictwo.chem.pl/meto.htm, issue date: 09.01.2014. 20 TIC – toxic industrial chemicals; chemical compounds of poisonous properties, used in big

amounts especially in transport and industry. They are characterised with the ability to be easily released to the air due to the destruction or failure of installations. They have varied properties whose specificity does not allow to classify them in accordance with the criteria of classical division of poisons and poisonous substances. The basis of classification is here the point of view of the Civil Defence and entities undertaking activities aiming at the protection against contamination of people and providing aid to the injured (cf.: http://www.obronacywilna.pl/10-zarzadzanie-kryzysowe.html).

21 http://www.ratownictwo.chem.pl/meto.htm, issue date: 09 January 2014.

BOGDAN MICHAILIUK

302

Source: own work on the basis of the J. Konieczny, Bezpieczeństwo publiczne w nagłych i nadzwyczajnych zagro-

żeniach środowiska: studium społeczno-ekologiczne w perspektywie zrównoważonego rozwoju, Wyd. Panoptikos, Poznań 1995, p. 215.

Figure 3. Diagram of the organisation of a rescue operation in a failure zone

katastrofa

PPM

PPM

Straż

Straż

Sztab koord.

S II

S I R

R

R R

R R

Pol.

R R

Pol. Pol.

Amb. PI

EW

Kost.

SK

ZMM ZMM

ZMS ZMS ZMS Hosp. Hosp.

EP

Legend: OE – original evacuation, SE – secondary evacuation, IP – information point, MSP – medical service point, R – rescuer, MP – management point, SI – destruction zone, SII – distribution of rescue units zone, SA – substitute accommodation, SHP substitute hospital places.


303

Rescue and civil protection services The fundamental task of the state is ensuring for its citizens the protection of

life and assets at any time and in any circumstances, which is clearly stressed by the constitutional guarantee of protection against disastrous industrial threats, natural disasters and the consequences of military activities. Government and local administration bodies are obliged to fulfil these assurances both in times of peace as well as in time of war.

The services destined for civil protection and the elimination of local threats in times of peace include the regular rescue forces [the State Fire Service (SFS), Police, medical services, sanitary and epidemiological, veterinary, environmental protection services and others] and designated sub-units of the armed forces, and also (in case of a large range of a threat) the civilian population. Their task is to provide necessary help in the case of road accidents, rail accidents, and power and gas supply failures.

Rescue activities in times of peace are managed by a designated person from the SFS who coordinates its activity with a competent local government body (municipality head, mayor, council leader, or governor – depending on the range of a threat).

In times of war, extraordinary threats are dealt with by all powers and resources at disposal in a given area, under the leadership of a locally competent body for civil defence (commune head, mayor, district council, governor – depending on the range of a threat). In case of the insufficient predispositions of these people, superior bodies may designate another, substantially competent person.

Undoubtedly, it is the State Fire Service (SFS) that plays one of the most important roles among rescue and civil protection services. It is a professional, uniformed formation fitted with specialised equipment, destined for combating fires, natural disasters and other local threats.22 The SFS plays a role of an intervention force in the case of disastrous events. In the rescue and civil protection subsystem, its activity is supported by other services, guards and state institutions as well as by the network of non-governmental organisations.23

The ranks of the State Fire Service are composed of over 30 thousand officers, lead by the Chief Commandant of the State Fire Service, subordinate to the Minister of Interior.

From the moment of its establishment, the scope of the SFS's tasks has been significantly expanded. It is not only associated any more with its original duty – extinguishing fires, but also with organising and conducting rescue operations in emergency situations, including among other things, disasters and road accidents, construction accidents and those of a chemical background. The Sate Fire Service

22 Article of the Act of 24 August 1991 on the State Fire Service (JoL of 2013, item 1340 with

subsequent amendments). 23 The White Paper on the National Security of the Republic of Poland, p. 66.

BOGDAN MICHAILIUK

304

is also a work place of people supervising the observance of fire regulations, conducting scientific research on fire protection and civil protection. The author of this article had a chance to participate in the conference „Civil protection – past

and present” organised in 2012 by the Civil Protection and Civil Defence Bureau as well as the International Cooperation Bureau of the National Headquarters of the State Fire Service. Events of this type show that the issue presented in this article is very significant. Furthermore, thanks to the participation of representatives of the world of science, and determiners of legal and institutional conditions, as well as people performing tasks from the scope of civil protection and rescue, an exchange of opinions was able to take place, which results in the development of innovative solutions, supported with concrete proposals.

The State Fire Service serves as a coordinator of rescue operations in a disaster zone, by synchronising the cooperation of its officers with the police and emergency service staff.

The last decade has resulted in a wave of innovative changes in the scope of the distribution of vehicles as well as rescue and fire-fighting equipment. What is even more important, the internal procedures have been verified and modified so as to adjust them to the requirements of the contemporary reality.

Enterprises within the scope of civil protection are conducted in accordance with strictly defined rules. The chief rule is based on the universality of the civil protection system. Another one is the three-step separation of powers, where the industry arrangement plays an auxiliary role. It is also important to ensure the response of powers and resources adequate to the character and range of a threat. Another rule concerns a one-person leadership and responsibility for maintaining the readiness to protect people by municipality heads and district leaders at a province level.

An important role in civil protection is played by central government administration bodies and local administration bodies led by governors, district leaders and municipality heads.

In Poland there are many organisations performing different tasks from the scope of rescue and civil protection, in accordance with the national legal regulations. Among them the following may be named:

• working in the emergency mode: – the State Emergency Medical Services, – sea rescue, – mountain rescue, – water rescue, – mining rescue, – gas rescue, – energy rescue, – the National Firefighting and Rescue System, • working in the regular mode:


305

– municipal services, – welfare services, – health service, – sanitary and epidemiological services – environmental protection services, – and multiple non-governmental organisations. A basic difficulty, making it impossible to fully use the potential of the above

mentioned institutions, is the lack of the systematic ordering of their mutual relations, which is a prerequisite of forming, on the basis of their experience, a formation able to provide protection on a mass scale.24

In the face of such a state of affairs, what should be acknowledged are the efforts of the firefighting environment that at the beginning of the 1990s saw the need to standardize the rules of cooperation between different rescue operation participants. In recognition of the need to form an integrated system facilitating activities aiming at rescue and civil protection, rescue organisations cooperating in different ways, were concentrated in one point. And so, in 1995 the National Firefighting and Rescue System was founded (NFRS) and organised on the basis of the units of the State Fire Service. It needs to be emphasised at this point that rescue and civil protection in Poland – in the context of the current obligations – constitute a new field of activity for fire protection units.25 Their tasks include activities aiming at the protection of life, health, assets or the environment by way of: fire, technical, chemical, ecological, medical, and water rescue as well as radiation rescue, rescue at heights, sea and harbour rescue.26

NFRS constitutes an integral link in the internal security system and its activity is focused on the protection of life, health, assets and the environment against fires, natural disasters or other local threats. Its unquestionable asset is the simplicity and flexibility of the structure which enables the undertaking of activities adequate to threats and maintaining readiness to perform tasks in any circumstances.27

Activities in the scope of civil protection are conducted in a direct way mainly by state rescue services (State Fire Service, professional fire service, national sea rescue, medical rescue, chemical rescue, radiation rescue and technical rescue), rescue organisations of a social character (Mountain Volunteer Rescue Service, Tatra Mountains Volunteer Rescue Service, Water Volunteer Rescue Service, Polish Red Cross), and also private rescue companies. Civil protection can also be found among the obligations of civil defence. Moreover, civil protection is dealt with by public order and safety services, such as the Police, Municipal/Commune Police, Railroad Guard or private security agencies. If the above entities cannot

24 http://www.brandt.net.pl/ochrona-ludnosci-obrona-cywilna/, issue date: 14 January 2014. 25 R. Kalinowski, Ochrona ludności – bezpieczeństwo – nauka i edukacja, Wyd. Uniwersytetu

Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach, Siedlce 2011, ISBN 978-83-7051-650-5, p. 57. 26

Ibidem, p.45. 27 K. Sienkiewicz-Małyjurek, F.R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji

publicznej, Wyd. Difin, Warsaw 2010, ISBN 978-83-7641-318-1, p.74.

BOGDAN MICHAILIUK

306

manage a particular crisis situation, all activities connected with civil protection are taken over by the Armed Forces of the Republic of Poland.28

Civil protection includes also psychological activities. They are conducted by the Polish Psychological Society which creates Crisis Intervention Centres and provides help for rescuers during rescue activities.

Civil protection has also a legal dimension, manifested in the ratification of international rules, which defend fundamental and universal citizens' interests (such as the Universal Declaration of Human Rights, the European Convention on Human Rights).

Conclusions Preparing universal and effective civil protection in places of residence, work

places and schools, as well as in public places seems to be one of the key needs of Polish national defence. It is a serious challenge due to the enormous differences between the organisation of civil protection in our country and the functioning of the civil protection system in other NATO and EU countries. It requires increased intellectual effort connected with the improvement of legislative works, the engagement on the part of individuals experienced in the field of the discussed issue, the ability to cooperate, and drawing on the achievements and solutions of other countries. It is connected with the necessity of adopting the attitude of the readiness to face on a daily basis non-military threats with consequences as dangerous as wars.

The necessity of harmonious cooperation results from the character of new threats and the need to respond to non-military threats, as well as the need to undertake adequate rescue activities.29 Nowadays, civil protection enterprises are included in a wider scope of civil defence. In this context, it is worth pointing out that civil defence constitutes a significant part of the enterprises connected with the so called civil planning, in the case of extraordinary situations, and with the tasks connected with maintaining public administration readiness to undertake appropriate activities. It also includes activities within the framework of NATO's established strategy of „host nation support” as well as civilian and military cooperation. Although in different countries, civil defence means different things, its fundamental undertakings, apart from civil protection, include:

• work places and infrastructure protection; • cultural assets' protection; • authority structure protection; • ensuring the state's functioning in times of peace and war;

28 http://po.tk.krakow.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=48&Itemid=9, issue date:

14.01.2014. 29 R. Kalinowski, Ochrona ludności…, p. 50.


307

• organisation of crisis management; • physical protection (of people, assets and the natural environment); • psychological protection; • legal protection; • education and training. Rescue means the activity conducted at all levels of the state organisation and

in all conditions (in times of peace, crisis and war) by way of different methods, powers and resources, which aims at rescuing human life and assets.

It is important for the Republic of Poland to have at its disposal the modern, thriving, coordinated civil protection and rescue subsystem. Existing or potential threats condition activities of specialised services which monitor the systems able to detect and identify threats, and then provide data necessary for warning and alerting the population and gauging the number of the people present in the forecasted danger zones. It is important for such units to be able to conduct their work and improve the achieved methods of conduct.

The sustainable development of people engaged in the formation of the civil protection and rescue subsystem and verification of the adopted procedural solutions is manifested in multiple trainings and exercises. The Internet information service concerning the civil defence of our country30 shows different undertakings which aim at improving the effectiveness of the functioning of rescue and civil protection services. There are steps undertaken which, in their authors' opinion, should influence the effectiveness of the civil protection and rescue system. The functioning of entities responsible for civil protection and rescue has become the subject of deliberations of competent ministers. One of their fruits is the initiative called the Rescue and Civil Protection Programme for the period

2014-2020.31 The planned Rescue and Civil Protection Programme aims at: 1. developing the general legal framework regulating the activity of institutions

and public services and also social organisations performing tasks in the scope of civil protection and rescue;

2. applying solutions adopted in the law on the emergency communication system after its adoption by the lower and higher chamber of the Parliament, thanks to which it will be possible to establish a comprehensive and compatible mechanism of cooperation between rescue services and the emergency communication system;

30 Available at: www.ock.gov.pl. 31 Draft Resolution of the Council of Ministers on adopting the Rescue and Civil Protection

Programme for the period 2014-2020. This document results from the National Development Strategy2020 (objective I.3. Improvement of the conditions for satisfying the individual needs and activity of citizens, developmental priority, I.3.3. Enhancing citizen security) and the Efficient State Strategy 2020 (objective 7: Ensuring high level of security and public order). Rescue and Civil protection Programme is a specific fulfilment of declarations contained in a detailed objective 7.4.3. Development of Rescue and Civil Protection Programmes.

BOGDAN MICHAILIUK

308

3. applying organisational solutions, administrative and legal procedures, as well as financial mechanisms guaranteeing the appropriate functioning of civil protection and rescue. 32

The desired solutions are intended to support and develop the security potential of the state, with the executory subsystem functioning within its framework, and speaking more precisely –the protection potential contained in the operational subsystems formed by, among others, the subjects performing tasks in the scope of civil protection and rescue.

Bibliography

Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Warsaw 2013, ISBN 978-83-60846-16-2.

Chęciński J., Ochrona ludności we współczesnej wojnie, Wyd. MON, Warsaw 1977. Chocha B., Obrona terytorium kraju, Wyd. 2., Wyd. MON, Warsaw 1974. Jakubczak R., Skrabacz A., Gąsiorek K. (ed.), Obrona narodowa w tworzeniu

bezpieczeństwa Polski w XXI w., Wyd. Bellona, Warsaw 2008. Kalinowski R., Obrona cywilna w Polsce, Wyd. Uniwersytetu Przyrodniczo-

Humanistycznego w Siedlcach, Siedlce 2011. Kalinowski R., Monitorowanie zagrożeń, Wyd. Akademii Podlaskiej, Siedlce 2003. Kalinowski R., Ochrona ludności – bezpieczeństwo – nauka i edukacja, Wyd. Uniwersytetu

Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach, Siedlce 2011, ISBN 978-83-7051-650-5. Kitler W., Skrabacz A., Bezpieczeństwo ludności cywilne. Pojęcie, organizacja i zadania w

czasie pokoju, kryzysu i wojny, Wyd. Towarzystwa Wiedzy Obronnej, Warsaw 2010; Kitler W., Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie. Uwarunkowania. System,

Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warsaw 2011, ISBN 978-83-7523-159-5. Kitler W., Powszechna ochrona ludności w świetle ustaleń międzynarodowych, Zeszyt

Problemowy 1/2001, Towarzystwo Wiedzy Obronnej, Warsaw 2001. Konieczny J., Bezpieczeństwo publiczne w nagłych i nadzwyczajnych zagrożeniach

środowiska: studium społeczno-ekologiczne w perspektywie zrównoważonego rozwoju, Wyd. Panoptikos, Poznań 1995.

Krynojewski F.R., Obrona cywilna Rzeczpospolitej Polskiej, Wyd. Difin, Warsaw 2012, ISBN 978-83-7641-605-2.

Mała Encyklopedia Wojskowa, tom III, MON[MND], Warsaw 1971. Materials from the conference „Civil Protection – past and present”, the National

Headquarters of the State Fire Service, the Main School f Fire Service in Warsaw, 28 November 2012.

Michailiuk B., Wątor W., Ratownictwo chemiczne, Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warsaw 2009.

Nowy słownik języka polskiego PWN, Wyd. PWN, Warsaw 2000.

32 http://bip.kprm.gov.pl/kpr/form/r1192,Projekt-uchwaly-Rady-Ministrow-w-sprawie-przyjecia-

quotProgramu-Ratownictwa-i-Oc.html, issue date: 09 January 2014.


309

Amendment Protocol to the Geneva Conventions of 12 August 1949, on Protection of

Victims of International Armed Conflicts (Protocol I), made in Geneva on 8 June 1977 (JoL no 41 of 1992, item 175).

The Regulation of the Council of Ministers of 21 September 2004 on state defence

readiness (JoL of 2004, no 219, item 2218). The Regulation of the Council of Ministers of 28 September 1993 on civil defence (JoL of

1993, no 93, item 429 with subsequent amendments). The Regulation of the Minister of Interior and Administration of 18 February 2011 on

detailed rules of the organisation of the national firefighting and rescue system (JoL of 2011, no 46, item 239).

Sienkiewicz-Małyjurek K., Krynojewski F.R., Zarządzanie kryzysowe w administracji

publicznej, Wyd. Difin, Warsaw 2010, ISBN 978-83-7641-318-1. Skrabacz A., Ochrona ludności w Polsce w XXI wieku. Wyzwania, uwarunkowania,

perspektywy, Agencja Marketingowo-Wydawnicza Merkeriusz Agmarkt s.c., Wyd. 1, Tarnów 2006, ISBN 83-903547-7-2.

Skrabacz A., Ratownictwo w III RP. Ogólna charakterystyka, Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warsaw 2004.

The Act of 24 August 1991 on the State Fire Service (JoL of 2013, item 1340 with subsequent amendments).

The Act of 21 November 1967 on General Defence Obligation of the Republic of Poland (JoL of 2013, item 852).

Wolanin J., Zarys teorii bezpieczeństwa obywateli. Ochrona ludności na czas pokoju, Fundacja Edukacji i Techniki Ratownictwa, Warsaw 2005.

Internet sources http://bip.kprm.gov.pl/kpr/form/r1192,Projekt-uchwaly-Rady-Ministrow-w-sprawie-

przyjecia-quotProgramu-Ratownictwa-i-Oc.html http://bip.msw.gov.pl/bip/przedmiot-dzialalnosci/zakres-i-tryb-dzialani/departament-

ratownictw/20645,dok.html www.brandt.net.pl/ochrona-ludnosci-obrona-cywilna/ www.icdo.org/ www.kgpsp.gov.pl/ www.magazyn-poc.pl/archiwum www.msw.gov.pl/pl/bezpieczenstwo/organizacje-pozarzadow/komorki-organizacyjne/

5548,DEAPARTAMENTRATOWNICTWAIOCHRONYLUDNOSCI.html www.ock.gov.pl/portal/ock www.obronacywilna.pl/3-obrona-cywilna.html www.po.tk.krakow.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=48&Itemid=9 www.straz.gov.pl/data/newsFiles/wasiborski.pdf

JAROSŁAW SOLARZ

310

SKAŻENIA CHEMICZNE – TYPOLOGIA

ZAGROŻEŃ

dr inż. Jarosław SOLARZ Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

Abstract

Risk of contamination is a problem well known for many years. Its apogee coincided

with the Cold War, in which weapons of mass destruction, which is the main source of

potential contamination, remained constantly in the spotlight. Today, despite the threat of

use of chemical weapons, nuclear or biological weapons is negligible, the problem of con-

tamination still exists.

This is particularly evident in the case of chemical agents, which in some cases can le-

ad to major emergencies. In addition, due to the quite different characteristics of individual

agents , the type of emerging risks, generated by the contamination may be very different.

This means that for a correct assessment of possible contamination risks we have to get

to know the type and nature of all agents, being a potential factor in the formation of con-

tamination.

This article is an attempt to present the essence and nature of the risks generated by

chemical agents, both those warfare, as well as other commonly used in the national eco-

nomy. For a better problem understanding, the most possible threats have been discussed,

pointing to the real danger that pose. Additionally presented the essence of the contamina-

tion, identification of respective risks and their basic typologies .

Key words – Contamination, chemical warfare agents, toxic industrial chemicals, chemical hazardous substances

Dynamiczny i coraz bardziej powszechny postęp cywilizacyjny współczesnego świata jest niewątpliwym źródłem dobrobytu i rozwoju każdego człowieka. Z dnia na dzień przekraczamy kolejne bariery, które umożliwiają nam osiągniecie tego, czego jeszcze nie tak dawno nie potrafiliśmy sobie nawet wyobrazić. Wszystko to powoduje, że w codziennym wyścigu do lepszego życia, powoli zapominamy o ciemniejszych stronach naszej rzeczywistości, w której, niezależnie od naszej woli, wciąż pojawia się cały szereg różnorodnych zagrożeń i problemów. Wśród nich poczesne miejsce zajmują sprawy skażenia środowiska, które ze względu na ich ilość, różnorodność oraz charakter mają coraz większy wpływ na bezpieczeń-stwo i komfort naszego życia.



ISSN 2299-6753

SKAŻENIA CHEMICZNE – TYPOLOGIA ZAGROŻEŃ

311

W piśmiennictwie nietrudno znaleźć definicję skażenia, niestety nie wszystkie z nich są jednakowo wiarygodne i jednoznaczne. Co więcej sam termin „skażenie” niewiele się przyda, gdyż konkretnego znaczenia nabiera dopiero po połączeniu z określeniem jego rodzaju. W ten sposób możemy mieć do czynienia ze skaże-niem środowiska, gleby, wód, powietrza, czy człowieka albo ze skażeniem biolo-gicznym, promieniotwórczym lub chemicznym.

Te ostatnie traktowane jest zwykle jako zanieczyszczenie powietrza, wody, gleby, ciała ludzkiego, przedmiotów itp. substancjami toksycznymi. Jego źródłem może być zarówno celowe działanie, np. poprzez zastosowanie broni chemicznej, jak i całkowity przypadek, wynikający z awarii obiektów przemysłowych lub wy-padków podczas transportu substancji niebezpiecznych.

Problem zagrożeń powodowanych przez środki chemiczne, zarówno te bojowe, jak i przemysłowe, doczekał się licznych opracowań, raportów i publikacji, które w mniejszym lub większym stopniu oddają jego istotę oraz charakter. Wielość wypowiedzi, ich niedoskonałość oraz waga poruszanego problemu powoduje jed-nak, iż istnieje konieczność stworzenia w miarę spójnej typologii zagrożeń gene-rowanych przez skażenia chemiczne.

Celem artykułu jest identyfikacja możliwości powstawania skażeń chemicz-nych oraz diagnoza poziomu ryzyka generowanego przez bojowe środki trujące i toksyczne środki przemysłowe. Z tego powodu przedstawiono w nim podstawo-wą charakterystykę tych środków z jednoczesną analizą możliwości wystąpienia potencjalnych zagrożeń z tym związanych. Aby to ocenić nakreślono następujące pytania: Jaka jest istota skażeń chemicznych? Które ze środków stwarzają poważne zagrożenie i z czego ono wynika? Czy potencjał rażenia poszczególnych środków jest porównywalny? I wreszcie – czy istnieje jednoznaczna, powszechnie akcepto-wana typologia tych zagrożeń?

Istota skażenia Powstawanie skażeń chemicznych zazwyczaj wynika z przypadkowego uwol-

nienia lub celowego użycia środków trujących, które następnie, ze względu na swoją naturę i specyficzne właściwości mogą być przyczyną istotnych zagrożeń dla ludzi, zwierząt czy środowiska. Ze względu na dość zróżnicowane właściwości poszczególnych środków, rodzaj generowanych zagrożeń może być bardzo różny. Oznacza to, że do prawidłowej ich oceny konieczne jest dogłębne poznanie rodzaju i charakteru wszystkich środków chemicznych, które w pewnych sytuacjach mogą być potencjalnym źródłem skażeń.

Problematyka zagrożeń implikowanych przez skażenia nie jest nowa. Od wielu lat w ośrodkach naukowych prowadzono badania zmierzające do opracowania lub doskonalenia coraz to lepszych rodzajów broni, wśród których poczesne miejsce zajmowała broń chemiczna. Już wtedy uznano, pomijając nawet inne czynniki

JAROSŁAW SOLARZ

312

rażenia, iż rozległość oraz niebezpieczny charakter powstających skażeń w sposób absolutnie wystarczający kwalifikuje broń chemiczną do jej militarnego wykorzy-stania. Na ogół jednak takie zastosowanie dotyczy prawie wyłącznie konfliktu zbrojnego, w którym użycie broni chemicznej teoretycznie jest uzasadnione. Pa-trząc na to z tego punktu widzenia łatwo dostrzec, że skażenia powstające w czasie pokoju, będące wynikiem ataków bronią masowego rażenia są bardzo mało praw-dopodobne. Czy to więc oznacza, że zagrożenie ze strony skażeń nie występuje? Na pewno nie, bowiem oprócz bojowych środków trujących istnieje cały szereg niebezpiecznych substancji chemicznych, które w pewnych sytuacjach mogą być przyczyną skażeń. Powstaje więc pytanie na czym polega istota skażenia i jakie cechy je wyróżniają?

Wbrew pozorom odpowiedź na to pytanie nie jest jednoznaczna, gdyż w zależ-ności od interpretacji skażenie może oznaczać różne stany. Przede wszystkim może być traktowane jako zanieczyszczenie, które z powodu szczególnie dużego stężenia

lub natężenia albo wyjątkowej aktywności może wywołać w krótkim czasie chorobę lub śmierć ludzi (także innych organizmów)

1. W innym ujęciu skażenie może ozna-czać przedostanie się do środowiska naturalnego … substancji toksycznych lub

promieniotwórczych stanowiących zagrożenie dla zdrowia i życia roślin, zwierząt i człowieka…

2. Oprócz tego spotyka się zdania, że skażenie jest równoznaczne z zanieczyszczeniem i to niezależnie od typu środka skażającego (zanieczyszczają-cego). W tym znaczeniu mówi się więc o skażeniu wód ropą, skażeniu gleby meta-lami ciężkimi, czy powietrza gazami przemysłowymi. Takie zanieczyszczenia, chociaż uciążliwe nie zawsze są odpowiednio niebezpieczne i jako takie nie po-winny być pojmowane w kategoriach skażenia.

W rezultacie można uznać, że istotą skażenia jest – niepożądana obecność sub-stancji chemicznych, biologicznych lub promieniotwórczych, które ze względu na swoje szkodliwe właściwości mogą stać się przyczyną utraty zdrowia lub życia ludzi (innych organizmów). W tym miejscu należy też podkreślić, że musi to być niepożądana obecność wspomnianych substancji, czyli taka, która nie jest czymś normalnym, powszechnie występującym w danym miejscu czy obszarze. Aby mó-wić o skażeniu obecność ta musi zaistnieć w sposób niezamierzony i niespodzie-wany, co w rezultacie stworzy lub zwiększy zagrożenie dla życia lub zdrowia lu-dzi, roślin lub zwierząt.

Rozpatrując problem skażeń chemicznych, na pierwszym miejscu należy usta-lić klasyfikację środków trujących zarówno tych bojowych, jak i przemysłowych. Okazuje się jednak, że nie jest to takie proste, gdyż w literaturze istnieje cały sze-reg różnorodnych klasyfikacji, w zależności od rodzaju przyjętego kryterium. Roz-patrywanie ich wszystkich znacznie wykracza poza ramy artykułu, dlatego ograni-czymy się tylko do tych najważniejszych. W pierwszej kolejności, ze względu na

1 Słownik pojęć przyrodniczych – http://przyroda.polska.pl/slownik. 2 Skażenie środowiska – Encyklopedia biologiczna tom X, Agencja Publicystyczno-Wydawnicza

Opres, Kraków 2000, s. 18.


313

poważne skutki oddziaływania, omówiona zostanie klasyfikacja bojowych środ-ków trujących, natomiast w dalszych rozważaniach pojawią się kwestie typologii toksycznych środków przemysłowych.

Typologia zagrożeń chemicznych – BST

Bojowe środki trujące to, jak nazwa wskazuje, grupa środków toksycznych, które znalazły zastosowanie na polu walki, głównie do rażenia siły żywej przeciw-nika. Wśród nich znajdziemy zarówno te, które mają zdecydowanie śmiertelny charakter, jak i inne o mniej zabójczych cechach. Podstawowy podział środków trujących, z którym mamy do czynienia najczęściej przedstawiono w tabeli 1. Wy-nika z niej, że oddziaływanie poszczególnych środków na organizm ludzki może być duszące, parzące, ogólnotrujące, drażniące lub paralityczno-drgawkowe.

T a b e l a 1

Podział środków trujących ze względu na sposób oddziaływania

Klasa środków trujących Nazwa środka trującego Symbol

Fosgen CG Dwufosgen DP

DUSZĄCE (Choking Agents)

Chloropikryna PS Tabun GA Sarin GB Soman GD Cyklosarin GF

PARALITYCZNO DRGAWKOWE (Nerve Agents)

Vx, VX Vx, VX Cyjanowodór AC Chlorocyjan CK

OGÓLNOTRUJĄCE (Blood Agents)

Arsyna SA Iperyt siarkowy H/HD Iperyt azotowy HN-1, HN-2, HN-3 Mieszanka iperytowa T HT Luizyt L Mieszanka iperytowo-luizytowa HL Fenylodichloroarsyna PD Etylodichloroarsyna ED Metylodichloroarsyna MD

PARZĄCE (Blister Agents – Vesicants)

Fosgenooksym CX OBEZWŁADNIAJĄCE (Incapacitating Agents)

Kwas benzenooctowy BZ

Dinitryl kwasu o-chlorobenzilideno-malonowego

CS

Dibenz(b,f)-1,4-oxazepine CR ŁZAWIĄCE (Riot Control Agents)

Kapsaicyna (Spray pieprzowy) OC Difenylochloroarsyna DA Difenylocyjanoarsyna DC

DRAŻNIĄCE (Irritants- Vomiting Agents)

Adamsyt DM

Źródło: Potential military chemical/biological agents and compounds, Fort Monroe, Quantico, Newport, Maxwell, 2005, s. F-1.

JAROSŁAW SOLARZ

314

Inna, bardziej przydatna klasyfikacja powstanie, gdy za kryterium podziału przyjmiemy ich stan fizyczny, a konkretnie stan skupienia i prężność par. Kwestia stanu skupienia jest na tyle oczywista, że nie potrzebuje komentarza, jednak pręż-ność par i związana nią lotność wymaga krótkiego wyjaśnienia.

Prężność (ciśnienie) pary nasyconej to ciśnienie jakie wywiera para nasycona

danej cieczy nad jej powierzchnią. W stałej temperaturze jest wielkością stałą i nie

zależy od stosunku ilości cieczy i pary. Zależy natomiast od rodzaju substancji i jest

dla niej wielkością charakterystyczną3. Z kolei lotność to stosunek prężności cząst-

kowej składnika w parze do jego ułamka molowego w cieczy. Lotność charaktery-

zuje łatwość parowania danej substancji i zależy w znacznym stopniu od tempera-

tury

4. Patrząc na to z punktu widzenia bojowych środków trujących lotność ma bar-

dzo zasadnicze znaczenie, gdyż decyduje o sposobie i zakresie ich wykorzystania. Środki bardzo lotne z powodzeniem można wykorzystać tam, gdzie zamierzamy doprowadzić do skażenia powietrza, natomiast te o małej lotności doskonale się nadają do skażania terenu. Ale to nie wszystkie cechy, które nas interesują, gdyż jak się okazuje, lotność ma bezpośredni wpływ na trwałość środków trujących, a przez to na ich zdolność do długotrwałego oddziaływania na ludzi i środowisko. Co ciekawe w piśmiennictwie zdania na temat trwałości poszczególnych środków różnią się dość znacznie, dlatego bardzo często możemy mieć do czynienia z sytu-acją, w której w jednej publikacji dany środek trujący jest środkiem nietrwałym, a w drugiej jego trwałość jest określana jako duża. Takim sztandarowym przykła-dem opisanych niezgodności są dwa środki paralityczno-drgawkowe – sarin i so-man, które w publikacjach traktowane są zamiennie, w zależności od źródła5. Aby uniknąć takich wątpliwości zaproponowano, aby trwałość bojowych środków tru-jących rozpatrywać w sposób następujący:

‒ Trwałe środki trujące to takie środki, które po zastosowaniu pozostają zdol-ne do wywoływania porażeń od 24 godzin do kilku dni, a nawet tygodni. ‒ Nietrwałe środki trujące to takie środki, które po użyciu rozpadają się lub

tracą zdolność wywoływania porażeń już po 10–15 minutach6. Powyższy podział wydaje się dość jednoznaczny, jednak brakuje w nim infor-

macji jak traktować środki o trwałości w przedziale 15 minut–24 godziny. Prawdo-podobnie uznano, iż zakres ten i tak nie ma większego znaczenia, gdyż trwałość tego samego środka, w zależności od warunków meteorologicznych, a nawet tere-nowych może być bardzo różna. To powoduje, że dokładna, a przede wszystkim stała klasyfikacja trwałości środków trujących nie jest możliwa.

3 Leksykon naukowo-techniczny z suplementem, tom II, Wydawnictwa naukowo-techniczne,

Warszawa 1989, s. 734. 4 Tamże, s. 448. 5 Rozbieżności te są szczególnie widoczne, gdy porównamy publikacje rosyjskie z amerykań-

skimi. 6 Dictionary of Military and Associated Terms, JP 1-02, Department of Defense, Washington

2005, s. 369, 404.


315

Zaprezentowane wyżej klasyfikacje uwzględniają podział bojowych środków trujących tylko ze względu na jedno kryterium. Do planowania działań bojowych nie jest to ani wygodne, ani przydatne, dlatego stworzono podział wojskowy, w którym uwzględnione są różne cechy, np. trwałość, przeznaczenie taktyczne7 oraz sposób oddziaływania środka trującego. Graficzny obraz takiej klasyfikacji przedstawiono na rysunku 1.

ĆWICZEBNE POLICYJNE

OBEZWŁADNIAJĄCE

PS CN CS, CR

BZ

ROŚLINOBÓJCZE

HERBICYDY DEFOLIANTY

CG, DP

OGÓLNOTRUJĄCE

PARZĄCE

TOKSYNY

HD, HN-1, HN-2, HN-3, L,HT, HL, PD, ED, MD, CX

XR

AC, CK, SA

ŚMIERTELNE

GA, GB, GD, GF

VX

PSYCHOCHEMICZNE

TR

WA

ŁE

NIE

TR

WA

ŁE

2,4,5,-t, Picloram, 2,4,-D

STERNITY

DA, DC, DM

DRAŻNIĄCEPARALITYCZNO - DRGAWKOWE

ŁZAWIĄCEDUSZĄCE

Źródło: J. Solarz, Prognozowanie skażeń chemicznych, AON, Warszawa 2007, s. 22.

Rys. 1. Wojskowy podział bojowych środków trujących

7 Por. M. Krauze, I. Nowak, Broń chemiczna, MON, Warszawa 1984, s. 63.

JAROSŁAW SOLARZ

316

Z informacji przedstawionych na rysunku można wysnuć wniosek, że przydatność bojowych środków trujących jest bardzo różna. Analiza raportów dotyczących posia-dania broni chemicznej wskazuje jednak, że podstawę użycia bojowych stanowią środ-ki trujące o działaniu śmiertelnym, a w tym środki fosforoorganiczne, parzące i toksy-ny. Pozostałe środki mają już zdecydowanie mniejsze zastosowanie8.

Typologia zagrożeń chemicznych – TSP

Toksyczne środki przemysłowe (TSP) to termin, który nie ma jednoznacznej, powszechnie akceptowanej definicji. Dodatkowo, bardzo często pojęcie toksyczne środki przemysłowe stawia się na równi takimi pojęciami jak: skażenia przemysło-

we lub substancje niebezpieczne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest bałagan terminologiczny, który w warunkach zagrożenia nie pozwala na jednoznaczną identyfikację problemu.

Aby pokonać tę niedogodność warto omówić poszczególne terminy. Pierwszy z nich – skażenia przemysłowe – to termin, który w piśmiennictwie jest rzadko definiowany. Być może wynika to z tego, ze jest dość jednoznaczny, a ponadto obejmuję pełną gamę skażeń generowanych przez przemysł, sektor komunalno- -bytowy i transport. Ze względu na to iż pojęcie te zawiera bardzo szeroką grupę substancji chemicznych, o dowolnym stanie skupienia, zróżnicowanych zdolno-ściach przechodzenia do atmosfery oraz różnej toksyczności znajdziemy tu sub-stancje niebezpieczne takie jak: chlor, amoniak czy fosgen, ale także wiele sub-stancji prawie zupełnie nieszkodliwych.

Kolejnym terminem, który powinniśmy rozpatrzyć są – substancje niebez-

pieczne. Standardowo możemy przyjąć że są to substancje lub mieszaniny które ze

względu na jedną lub kilka właściwości chemicznych, fizycznych lub toksycznych

stanowią potencjalne zagrożenie

9. Ogólność powyższej definicji powoduje, że prawie każda substancja może, w pewnych warunkach stworzyć zagrożenie. Aby uściślić rodzaj i poziom zagrożenia wprowadzono dodatkowy podział, który skate-goryzowano według rodzaju stwarzanego zagrożenia.

W tym miejscu należy przytoczyć postanowienia dwóch ustaw, tj. o substan-cjach chemicznych i mieszaninach oraz o przewozie towarów niebezpiecznych10. W pierwszej, znajdziemy definicje i ogólną klasyfikację substancji niebezpiecz-nych i mieszanin. Zgodnie z nią substancjami i mieszaninami niebezpiecznymi są materiały zaklasyfikowane jako substancje i mieszaniny: o właściwościach wybu-

8 W wielu krajach środków tych nie uważa się za bojowe środki trujące, dlatego mogą być

stosowane do innych celów np. w rolnictwie, 9 S. Wajda, J. Żurek, Zapobieganie nadzwyczajnym zagrożeniom środowiska, konwencje

międzynarodowe i uchwały organizacji międzynarodowych, Instytut Ochrony Środowiska, Warszawa 1995, s. 31.

10 Ustawa z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. 2011,

nr 227, poz. 1367), ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. 2011, nr 63, poz. 322)


317

chowych; utleniających; skrajnie łatwopalne; wysoce łatwopalne; łatwopalne; bar-dzo toksyczne; toksyczne; szkodliwe; żrące; drażniące; uczulające; rakotwórcze; mutagenne; działające szkodliwie na rozrodczość; niebezpieczne dla środowiska. Druga ustawa – o przewozie towarów niebezpiecznych – bazuje na postanowie-niach stosownych regulaminów i umów międzynarodowych. Znajdziemy w niej definicję towaru niebezpiecznego, za który uznano – materiał lub przedmiot, który

zgodnie z ADR, RID lub ADN

11 nie jest dopuszczony, odpowiednio, do przewozu

drogowego, przewozu koleją lub przewozu żeglugą śródlądową albo jest dopusz-

czony do takiego przewozu na warunkach określonych w tych przepisach

12. Sto-sowną klasyfikację materiałów niebezpiecznych przedstawiono na rysunku 2.

Źródło: Ustawa z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. 2011, nr 227, poz. 1367).

Rys. 2. Podział substancji niebezpiecznych

11 ADR – Umowę europejską dotyczącą międzynarodowego przewozu drogowego towarów

niebezpiecznych (ADR), sporządzoną w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 110, poz. 641), RID – Regulamin dla międzynarodowego przewozu kolejami towarów niebezpiecznych

(RID), stanowiący załącznik C do Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF), sporządzonej w Bernie dnia 9 maja 1980 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 100, poz. 674 i 675, z 2009 r. Nr 167, poz. 1318 oraz z 2011 r. Nr 137, poz. 804 i 805), ADN – Umowę europejską dotyczącą międzynarodowego

przewozu śródlądowymi drogami wodnymi towarów niebezpiecznych (ADN), zawartą w Genewie w dniu 26 maja 2000 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 235, poz. 1537),

12 Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, wyd. cyt., art. 2,

pkt 1, ust. 4.

Klasa 1.

Klasa 2.

Klasa 3.

Klasa 4.1.

Klasa 4.2.

Klasa 4.3.

Klasa 5.1.

Klasa 5.2.

Klasa 6.1.

Klasa 6.2.

Klasa 7.

K lasa 8

KLASA 9.

M ateriały i przedmioty wybuchowe

Gazy

M ateriały ciekłe zapalne

Materiały stałe zapalne, materiały samoreaktywne i materiały wybuchowe

stałe odczulone

M ateriały samozapalne

M ateriały wytwarzające w zetknięciu z wodą gazy palne

M ateriały utleniające

Nadtlenki organiczne

M ateriały trujące

M ateriały zakaźne

M ateriały promieniotwórcze

M ateriały żrące

Różne materiały i przedmioty niebezpieczne

JAROSŁAW SOLARZ

318

Już pobieżna analiza danych, przedstawionych na rysunku pozwala uznać, iż wiele środków, mimo że niebezpiecznych nie będzie powodować skażeń. Zagroże-nie które stwarzają ma bowiem zupełnie innych charakter. Powstaje więc pytanie – które z nich będą stwarzać realne niebezpieczeństwo powstania skażeń? Aby to zrozumieć trzeba jednoznacznie ustalić co tak naprawdę decyduje o skażeniu. Do rozwiązania tego problemu przydatna będzie opracowana w Akademii Obrony Narodowej definicja toksycznych środków przemysłowych. Zgodnie z nią za tok-syczne środki przemysłowe (TSP) przyjmuje się: substancje chemiczne o właści-

wościach trujących, produkowane i wykorzystywane w gospodarce narodowej

w dużych ilościach oraz transportowane w celu użycia lub przetworzenia w innych

zakładach, posiadające zdolność łatwego przechodzenia do atmosfery w przypad-

kach uwolnienia ze zbiorników i instalacji i wywoływania porażeń żołnierzy

13.

Łatwo zauważyć, że kwalifikacja danego środka do kategorii TSP wymusza na nim konieczność posiadania konkretnych właściwości, tj.: silną toksyczność, ma-sowe wykorzystanie w gospodarce, zdolność do wywoływania porażeń oraz, co najważniejsze łatwość przechodzenia do atmosfery. Ta ostatnia właściwość mocno ogranicza liczbę materiałów niebezpiecznych, zawężając je tylko do substancji gazowych. Bo to właśnie one, przy założeniu, że są silnie toksyczne, będą stanowić realne zagrożenie po ich uwolnieniu i to na znacznym obszarze.

Toksyczne środki przemysłowe charakteryzują się bardzo zróżnicowanymi własnościami toksykodynamicznymi, co powoduje, że trudno je klasyfikować we-dług tradycyjnych kryteriów stosowanych wobec bojowych środków trujących. W literaturze można jednak znaleźć taki podział, przy czym stosowanym kryterium jest dominujący syndrom występujący podczas ostrego zatrucia. Przedstawiono go na rysunku 3.

Środki o działaniu

duszącym

i ogólnotrującym

Trucizny

metaboliczne

Trucizny

neurotropowe

Środki o działaniu

duszącym

i neurotropowym

Środki z przewagądziałania

ogólnotrującego

Środki z przewagądziałania

duszącego

ditlenek siarki

tlenki azotu

fluorowodór

siarkowodór

disiarczek

węgla

tlenek

etylenu

chlor

fosgen

amoniak

cyjanowodór

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Metodyka oceny sytuacji chemicznej po skażeniach toksycznymi środ-

kami przemysłowymi, MON, Warszawa 1993, s. 7–8.

Rys. 3. Podział toksycznych środków przemysłowych ze względu na sposób oddziaływania

13 I. Nowak, J. Solarz, Toksyczne środki przemysłowe jako źródło zagrożeń dla wojsk prowadzą-

cych działania bojowe na obszarze kraju, AON, Warszawa 1998, s. 8.


319

Charakterystyka BST

Zastosowanie bojowych środków trujących, podobnie jak ich typologia, może być bardzo różne. O tym, jak je wykorzystać, decydować będą ich właściwości chemiczne, fizyczne i toksyczne. Charakterystykę podstawowych środków trują-cych przedstawiono w tabeli 2.

T a b e l a 2

Charakterystyka podstawowych środków trujących

Trwałość Sposób przeniknięcia Typ środka Symbol

Lato Zima

Szybkość działania Pa-

ry/aerozol Ciecz

GA, GB, GD

10 min – 24h 2h – 3 dni b. szybko oczy, płuca oczy, usta, skóra Nerwogazy

VX 2 dni – 1 tydz 2 dni-tygodnie

szybko oczy, płuca oczy, usta, skóra

Duszące CG, DP 1 do 10 min 10 min – 1h natychmiast płuca oczy

HD, HN 3 dni – 1 tydz tygodnie powoli oczy, skóra, płuca

oczy, skóra Parzące

L, HL 1 – 3 dni tygodnie szybko oczy, skóra, płuca

oczy, skóra, usta

Ogólnotru-jące

AC, CK 1 – 10 min 10 min – 1h b. szybko oczy, płuca oczy, usta, skaleczona skóra

UWAGA: Skróty oznaczają – GA – tabun, GB – sarin, GD – soman, CG – fosgen, DP – dwufosgen, HD – iperyt siarkowy, HN – iperyt azotowy, L – luizyt, HL – mieszanka iperytowo-luizytowa, AC – cyjanowodór, CK – chlorocyjan

Źródło: Health service support in a nuclear, biological, and chemical environment, Department of the Army, Washington 1993, s. 2–13.

Środki paralityczno-drgawkowe, zwane nerwogazami, to fosforoorganiczne

środki trujące, pochodne kwasów alkilofosfonowego i fosforowego. Standardowo przyjęto umowny podział na dwie grupy – G oraz V. Pierwsza z nich obejmuje środki, które w swej podstawowej postaci są stosunkowo lotne, natomiast w dru-giej spotkamy środki o znacznie większej trwałości. W zastosowaniach wojsko-wych trwałość środków trujących ma zasadnicze znaczenie, dlatego w celu zwięk-szenia trwałości środków grupy G stosuje się różnego rodzaju zagęszczacze.

Do najważniejszych przedstawicieli środków paralityczno drgawkowych nale-żą: pochodne kwasu fosforowego – DFP, tabun; pochodne kwasu fosfonowego – sarin, soman i związki V. Ponadto zalicza się do tej grupy także wiele środków owadobójczych i roślinobójczych, które są powszechnie stosowane w gospodarce cywilnej. Są to np.: amiton, armina, dimefoks, paraoksan, paratin, systoksy. Wszystkie wymienione substancje są toksyczne, chociaż w znacznie mniejszym stopniu niż te, które znalazły zastosowanie militarne. Wśród tych ostatnich istotne

JAROSŁAW SOLARZ

320

znaczenie mają dzisiaj jedynie sarin, soman, Vx oraz ich odmiany takie jak cyklo-sarin (GF) czy zagęszczony soman (TGD).

Parzące środki trujące (nekrozujące) należą do najbardziej znanych, a jednocze-śnie najdłużej stosowanych bojowych środków trujących. Ich „sztandarowy” przed-stawiciel – iperyt siarkowy (HD) pojawił się na polu walki 12 lipca 1917 roku pod Ypres. W dalszej kolejności powstawały: luizyt (L) oraz iperyty azotowe (HN-1, HN-2, HN-3). Oprócz nich stosowano również inne środki o działaniu parzącym takie jak choćby fenylodichloroarsyna (PD) czy metylodichloroarsyna (MD).

Oprócz niewątpliwie dobrych właściwości toksycznych iperyt (zarówno siar-kowy jak i HN-3) ma zasadniczą wadę, a mianowicie wysoką temperaturę krzep-nięcia. Poniżej tej temperatury jest on ciałem stałym, tracąc przez to wiele ze swo-ich przydatnych cech. Z tego też względu zachodzi konieczność stosowania iperytu w postaci produktu technicznego, który zawierając różnorodne domieszki ma znacznie obniżoną temperaturę krzepnięcia. Stosuje się także specjalnie przygoto-wane mieszanki np.: iperytu z luizytem, w których temperatura krzepnięcia może wynosić nawet minus 42oC.

Luizyt z kolei jest podstawowym środkiem trującym z grupy związków zawie-rających arsen. Aktualnie jego militarne znaczenie jest niewielkie, głównie dlatego, iż przy dużej wilgotności hydrolizuje tak szybko, że trudno jest uzyskać odpowied-nie stężenie, niezbędne do wywołania poparzeń.

Duszące środki trujące to środki, które obok iperytu i chloru były najczęściej stosowane podczas pierwszej wojny światowej. Podobnie jak środki parzące i para-lityczno-drgawkowe należą do grupy środków śmiertelnych. Główni przedstawi-ciele tej kategorii to: fosgen (CG), difosgen (DP) oraz chloropikryna (PS)14. Ze względu na stan skupienia – gaz (fosgen) oraz lotne ciecze (difosgen, chloropikry-na) są środkami nietrwałymi i działają poprzez układ oddechowy – nos, gardło i płuca.

Stosunkowo niewielka toksyczność fosgenu, difosgenu i chloropikryny, w porów-naniu z toksycznością środków paralityczno-drgawkowych, powoduje, że ich użytecz-ność na współczesnym polu walki jest bardzo mała. Dodatkowo dyskwalifikuje je zbyt wielka lotność, która uniemożliwia wytworzenie stężeń na tyle niebezpiecznych, że mogłyby doprowadzić do masowych porażeń. Obecnie panuje pogląd, że środki tego typu należy rozważać tylko w kategoriach toksycznych środków przemysłowych, które mogą stwarzać lokalne zagrożenia dla wojsk i ludności cywilnej. Środki ogólnotrujące znane też jako związki cyjanowe (cyanides) środki krwi

(blood agents) były powszechnie i na masową skalę stosowane podczas I wojny światowej15. Ich zaletą była duża dostępność oraz szybkie działanie, zaś wadą –

14 Chloropikryna nie żadnego znaczenia bojowego ale z powodzeniem stosowana jest do spraw-

dzania szczelności masek przeciwgazowych. 15 W czasie II wojny światowej Niemcy masowo stosowali cyjanowodór (w postaci cyklonu B –

siarczan wapniowy nasączony 40% HCN) do eksterminacji ludzi w komorach gazowych.


321

zbyt duża lotność, która skutecznie je deprecjonowała16. Podane nazwy nie od-zwierciedlają dokładnie ich właściwości, gdyż niektóre z nich nie mają grupy cyja-nowej, a inne nie są truciznami krwi. Z tego powodu w Polsce nadano im nazwę – środki ogólnotrujące. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim chlorocyjan (CK) i cyjanowodór (AC), a ponadto bromocyjan, trójwodorek arsenu (SA) oraz tlenek węgla. Z wymienionych środków właściwie tylko chlorocyjan i cyjanowo-dór mają znaczenie wojskowe, choć już w znacznie ograniczonym zakresie.

Cyjanowodór (kwas pruski) jest bezbarwną, ruchliwą cieczą o zapachu gorz-kich migdałów. Niska temperatura wrzenia gwarantuje dużą szybkość parowania, a tym samym niewielką trwałość w terenie. Zazwyczaj w otwartym terenie wynosi ona 5 minut, a w zalesionym 10; zimą zaś nie przekracza godziny. Z tego względu ciekły cyjanowodór nie jest przewidziany do szerokiego użycia na polu walki. Mi-mo to, łatwość uzyskania wysokich stężeń bojowych stanowi poważne zagrożenie dla człowieka. Potwierdza to wykorzystywanie tego środka do wykonywania kary śmierci. Pary kwasu absorbują się dobrze na włóknach i materiałach porowatych, co stwarza groźbę zatrucia w pomieszczeniach zamkniętych na skutek desorpcji. Bardzo dobrze rozpuszcza się w wodzie i rozpuszczalnikach organicznych.

Chlorocyjan jest bezbarwną, ruchliwą i bardzo lotną cieczą o ostrym zapachu. Czasami zapach może być niewyczuwalny ze względu na silne działanie drażniące na oczy, nos i układ oddechowy. Jego lotność jest kilkakrotnie większa od cyjano-wodoru, co obniża jego trwałość, pozwalając jednak na łatwe uzyskiwanie bardzo wysokich stężeń. W odróżnieniu od cyjanowodoru, chlorocyjan ma bardzo silne właściwości drażniące i duszące. Dobrze rozpuszcza się w rozpuszczalnikach or-ganicznych, iperycie oraz chloropikrynie.

Obecnie środki te nie są postrzegane jako potencjalna broń chemiczna. Jednak ze względu na masowe ich występowanie w sektorze przemysłowym wielu państw mogą stanowić poważne zagrożenie jako istotna część toksycznych środków prze-mysłowych.

Charakterystyka TSP Indywidualna charakterystyka wszystkich substancji niebezpiecznych znacznie

wykracza poza ramy artykułu dlatego wystarczy nadmienić, że Centralny Instytut Ochrony Pracy (CIOP) od wielu lat zajmuje się indeksowaniem tych substancji i opracowaniem tzw. kart charakterystyk substancji niebezpiecznych, wykonanych zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Ra-

16 Dlatego próbowano stosować różne mieszanki, które były przez to bardziej efektywne. Przy-

kładem może być francuski środek Vincennite, składający się z: 50% HCN, 30% AsCl3, 15% SnCl4

oraz 5% CCl3H (chloroformu).

JAROSŁAW SOLARZ

322

dy

17. Karty te zawierają dane o właściwościach substancji (chemicznych, fizycz-nych i toksycznych) oraz zasadach postępowania z nimi w czasie produkcji, trans-portu i neutralizacji. Aktualnie w bazie CIOP znajduje się 645 kart charakterystyki.

Charakterystykę substancjach niebezpiecznych znajdziemy także w opracowa-niu Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska pt. Zasady postępowania ratow-

niczego

18, które jest implementacją amerykańskiego opracowania Emergency Re-

sponse Guidebook (ERG). Jak już wspomniano, wszystkie toksyczne środki przemysłowe w warunkach

normalnych są gazami i z tego powodu stwarzają bezpośrednie zagrożenie dla wojsk i ludności (z wyjątkiem cyjanowodoru). Po uwolnieniu mogą rozprzestrze-niać się wraz z powietrzem na dużą odległość, przy zachowaniu stężeń śmiertel-nych dla ludzi i zwierząt. Pozostałe substancje niebezpieczne stwarzające pośred-nie zagrożenie dla wojsk są zazwyczaj cieczami lub ciałami stałymi. Mimo to, po wydostaniu się z pojemników, mogą skazić teren oraz zbiorniki wodne i rzeki, powodując trudno odwracalne skutki biologiczne, zarówno dla środowiska, jak i ludności.

Ciekawy może być fakt, że toksyczne środki przemysłowe mają na ogół cha-rakterystyczny zapach i konkretną barwę, co można wykorzystać do wzrokowej i węchowej ich identyfikacji. Zróżnicowane są temperatury wrzenia i krzepnięcia, co z kolei ma wpływ na trwałość danych środków w środowisku. Podobnie zróżni-cowane są gęstości par poszczególnych TSP w stosunku do powietrza. Jeżeli gę-stość jest mniejsza od gęstości powietrza oznacza to, że TSP będzie unosił się w górne warstwy powietrza; jeżeli jest większa TSP będzie utrzymywać się przy powierzchni ziemi, przenikając do piwnic i wszelkiego rodzaju zagłębień. Znając rodzaj środka trującego i gęstość jego par w stosunku do powietrza, można przewi-dzieć, jak zachowa się w środowisku i wykorzystać tę właściwość do ochrony lud-ności.

Rozpatrując problem skażeń chemicznych, trzeba pamiętać, że nie każda obec-ność substancji szkodliwych jest od razu skażeniem. Aby tak było ilość toksycznej substancji musi być na tyle duża, aby mogła stanowić zagrożenie. Bowiem o tym, czy takie zagrożenie jest, czy też nie, decyduje, stężenie danego środka. Podstawą do ustalenia czy dana substancja chemiczna będzie stanowić zagrożenie jest Roz-

porządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r.

w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla

zdrowia w środowisku pracy

19. W rozporządzeniu ustalono wielkość stężeń do-

puszczalnych dla wszystkich substancji niebezpiecznych. Zgodnie z tym określono

17 Rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r.

w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów

(REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, artykuł 31. 18

Zasady postępowania ratowniczego 2008, Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, Warsza-wa 2008.

19 Zob. Dz. U. 2002 nr 217, poz. 1833.


323

najwyższe dopuszczalne stężenie (NDS), najwyższe dopuszczalne stężenie chwi-lowe (NDSCh) oraz najwyższe dopuszczalne stężenie pułapowe (NDSP)20. Ich wartości określone dla najczęściej spotykanych TSP przedstawiono w tabeli 3.

T a b e l a 3

Dopuszczalne stężenia toksycznych środków przemysłowych (mg/m3)

Nazwa TSP Próg

wyczuwalności

Najwyższe

Dopuszczalne Stężenie (NDS)

Najwyższe

Dopuszczalne Stężenie Chwi-lowe (NDSCh)

Stężenie

śmiertelne

Amoniak 0,5 14 28 1700 Chlor 0,06 1,5 9 200 Cyjanowodór 0,2 0,3 – 300 Disiarczek węgla – 18 30 11000 Ditlenek siarki 0,8 2 5 1000–1700 Fluorowodór – 0,5 2 450 Fosgen 2 0,08 0,16 100 Siarkowodór 0,0007 10 20 750 Tlenek etylenu 1,5 1 3 111000 Tlenki azotu 0,38 5 10 760 – 2660

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopa-da 2002, wyd. cyt.

Z przedstawionych danych wynika, że skala oddziaływania toksycznego po-

szczególnych środków nie jest jednakowa. Co więcej, jak się okazuje, jej wartość nie zależy tylko od toksyczności środka ale także od odporności danego organi-zmu, traktowanego jako suma takich cech jak: płeć i wiek człowieka, jego wrażli-wość gatunkowa, rasowa i osobnicza, fizjologiczny stan organizmu, oraz aktualne i przebyte choroby.

Analizując problem zagrożeń stwarzanych przez toksyczne środki przemysło-we, warto zwrócić uwagę na jeszcze inny aspekt, a mianowicie na ich powszech-ność występowania na obszarze kraju. Jest przy tym oczywiste, ż im jest ich wię-cej, tym większe stwarzają zagrożenie. Gdybyśmy jednak zawierzyli tylko liczbom, to okazałoby się, że cały kraj jest wręcz naszpikowany obiektami, w któ-rych toksyczne środki przemysłowe są produkowane, przechowywane lub przetwa-rzane. W rzeczywistości rzeczywiste zagrożenie stwarzają tylko zakłady, które

20 NDS – wartość średnia ważona stężenia, którego oddziaływanie na pracownika w ciągu 8-go-

dzinnego, dobowego i przeciętnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, określonego w Kodeksie Pracy, przez okres jego aktywności zawodowej nie powinno spowodować ujemnych zmian w jego stanie zdrowia oraz w stanie zdrowia jego przyszłych pokoleń.

NDSCh – to wartość średnia stężenia, które nie powinno spowodować ujemnych zmian w stanie zdrowia pracownika, jeżeli występuje w środowisku pracy nie dłużej niż 15 minut i nie częściej niż 2 razy w czasie zmiany roboczej w odstępie czasu nie krótszym niż 1 godzina.

NDSP – to wartość stężenia, które ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia pracownika nie może być w środowisku pracy przekroczona w żadnym momencie.

JAROSŁAW SOLARZ

324

zaliczono do zakładów o zwiększonym ryzyku lub dużym ryzyku wystąpienia po-ważnej awarii przemysłowej21. Według danych Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej jest ich około 200/16022. Ponadto podstawowe zagrożenie stano-wią tylko dwa toksyczne środki przemysłowe, a konkretnie amoniak i chlor. Dane statystyczne także potwierdzają tę zależność, zgodnie z którą ponad 75% wszyst-kich zakładów przemysłowych stanowią zakłady z amoniakiem (chociaż zdecydo-wana większość z nich zawiera niewielkie ilości środka), a około 16% z chlorem. Pozostałe zakłady z TSP występują już znacznie rzadziej przez co zagrożenie, któ-re stwarzają jest znikome.

Konkluzje Współczesne zagrożenie skażeniami, traktowane jako źródło poważnych sytu-

acji kryzysowych, może mieć różnoraki charakter, który w dużej mierze wynika z samej istoty skażeń. Istota ta, jak ustalono, przejawiać się będzie w niepożądanej obecność substancji chemicznych, biologicznych lub promieniotwórczych, które ze względu na swoje szkodliwe właściwości mogą stać się przyczyną utraty zdrowia lub życia ludzi (innych organizmów).

W przypadku skażeń chemicznych stwierdzono znaczną różnorodność możli-wych źródeł skażenia (środków trujących), które w zależności od przeznaczenia mogą być śmiertelnie niebezpieczne lub tylko szkodliwe. Pierwsze z nich to oczy-wiście bojowe środki trujące, które niejako „z urzędu” przeznaczone są do wywo-ływania masowych porażeń na polu walki. W tym miejscu można jednak zaprote-stować, zwracając uwagę na fakt, że produkcja i użycie broni chemicznej jest prawnie zabronione przez konwencję z dnia 13 stycznia 1993 r. o zakazie prowa-dzenia badań, produkcji, składowania i użyciu broni chemicznej oraz o zniszczeniu jej zapasów23. Okazuje się jednak, że wciąż zdarzają się przypadki użycia broni chemicznej, a samo jej przechowywanie dodatkowo stwarza realne niebezpieczeń-stwo powstania skażeń (zamierzonych lub przypadkowych).

Drugim rodzajem zagrożenia są skażenia generowane przez toksyczne środki przemysłowe. W porównaniu do bojowych środków trujących, zagrożenie to ma zupełnie innych charakter, przejawiający się znacznie mniejszą szkodliwości po-szczególnych substancji, oraz ogromną ich ilością, powszechnością występowania

21 Za poważną awarią w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo

Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) uważamy zdarzenie, w szczególno-ści emisja, pożar lub eksplozja, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do na-tychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstanie takiego zagrożenia z opóźnieniem. Przez poważną awarią przemysłową rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 24 ww. poważną awarię w zakładzie.

22 Według stanu na 5.04.2014 r. 23 Zob. Dz. U. z 1999 r., nr 63, poz. 703.


325

oraz różnorodnością. Tym samym, w zdecydowanej większości przypadków, ska-żenia powstałe od toksycznych środków przemysłowych rzadko będą przyczyną sytuacji kryzysowych, gdyż są nietrwałe i mają ograniczony zasięg.

W rezultacie można uznać, że zagrożenie skażeniami powodowane przez tok-syczne środki przemysłowe nie będzie duże, głównie ze względu na ograniczenia wynikające z niewielkiej toksyczności lub całkowitego jej braku większości z nich. Trzeba także dodać, że skażenia powstające po uwolnieniu toksycznych środków przemysłowych są nietrwałe i jako takie nie będą powodować zagrożenia przez długi czas. Nie oznacza to jednak, że można je lekceważyć, gdyż w pewnych wa-runkach mogą być przyczyną prawdziwej tragedii24.

Bibliografia

Marrs T.C., Maynard R.L., Sidell F.R., Chemical warfare agents, toxicology and treatment, John Wiley & Sons, Chichester, New York, 1996.

Metodyka oceny sytuacji chemicznej po skażeniach toksycznymi środkami przemysłowymi, MON, Warszawa 1993.

Nowak I., Solarz J., Wpływ skażeń toksycznymi środkami przemysłowymi na działania

bojowe wojsk na obszarze RP, AON, Warszawa 1997. Solarz J. Prognozowanie skażeń chemicznych, AON, Warszawa 2007. Zieliński S., Skażenia chemiczne środowiska, Oficyna Wydawnicza Politechniki Wrocław-

skiej, Wrocław 2007.

24 W 1984 roku w Bhopalu (Indie) doszło do uwolnienia izocyjanianu metylu, co spowodowało

śmierć kilku tysięcy ludzi, a kilkanaście tysięcy straciło wzrok.

R. MARCJAN, M. ŁAKOMY, M. WYSOKIŃSKI, K. PIĘTAK, M. KISIEL-DOROHNICKI

326

Robert MARCJAN Marek ŁAKOMY Michał WYSOKIŃSKI Akademia Górniczo-Hutnicza Akademia Górniczo-Hutnicza Akademia Górniczo-Hutnicza Kraków Kraków Kraków

ANALIZA KRYMINALNA WSPOMAGANA

NARZĘDZIAMI GIS W APLIKACJI LINK

1

Kamil PIĘTAK Marek KISIEL-DOROHNICKI Akademia Górniczo-Hutnicza Akademia Górniczo-Hutnicza Kraków Kraków

Abstract

The aim of the paper is to present the possibilities of utilizing spatial (geographical) in-

formation in the criminal analysis and to introduce the LINK software, which is able to

perform such analyses. LINK is a decision-support system dedicated for operational and

investigational activities of homeland security services. The paper briefly discusses issues

of criminal analysis in the Polish reality and focuses on crime mapping and spatial analy-

ses. It also lists available analysis methods and software tools together with their pros and

con. The description of LINK system functionality constitutes the main part of the paper. It

covers the tasks of data acquisition, processing, analysis and visualization. In addition to

that the paper also includes a description of the integration possibilities of LINK and

ESRI’s ArcGIS application stack and performing complex geospatial analyses.

Key words – decision support, criminal analysis, GIS – geographical information sys-tem

1 Prace zostały sfinansowane z projektu: „Zaawansowane technologie informatyczne wspierające

procesy przetwarzania danych w obszarze analizy kryminalnej” Projekt rozwojowy NCBiR nr O ROB 0008 01.



ISSN 2299-6753

ANALIZA KRYMINALNA WSPOMAGANA NARZĘDZIAMI GIS W APLIKACJI LINK

327

Wstęp Analiza kryminalna jest złożonym procesem wymagającym gromadzenia in-

formacji z wielu różnych źródeł, takich jak billingi telefoniczne, historie transakcji bankowych czy zeznania naocznych świadków. Większość z tych danych ma cha-rakter danych przestrzennych, co oznacza, że można je przedstawić i analizować z użyciem map. W związku z ogromną ilością przetwarzanych danych ich analiza jest praktycznie niemożliwa bez użycia zaawansowanych systemów informatycz-nych. Nie oznacza to jednak, że udział człowieka w całym procesie jest marginali-zowany. Wręcz przeciwnie, wiedza eksperta jest kluczowym elementem łańcucha analizy, a głównym zadaniem takich systemów jest umożliwienie pracy na olbrzy-mich zbiorach danych. Oznacza to, iż całość informacji musi zostać przetworzona do spójnej i relatywnie prostej formy wizualnej, w której w łatwy sposób można połączyć ze sobą kluczowe elementy (podejrzani, zdarzenia itd.).

Artykuł opisuje system informatyczny zaprojektowany w celu ułatwienia anali-zy złożonych procesów, w szczególności tych związanych z działaniami operacyj-nymi i dochodzeniowymi służb bezpieczeństwa wewnętrznego. Obejmuje on naj-ważniejsze zadania i typowe etapy analizy kryminalnej takie jak wstępna obróbka i filtrowanie danych, ich graficzna reprezentacja, wizualizacja na mapach oraz wykorzystanie narzędzi analizy przestrzennej.

Analiza kryminalna Analiza kryminalna [4] jest skutecznie używana już od ponad 25 lat, a obecnie

wykorzystują ją zarówno międzynarodowe organy ścigania, jak i instytucje sektora prywatnego. Pośród organizacji zatrudniających w swoich szeregach analityków kryminalnych znajdują się INTERPOL, Europol, a także służby policyjne.

Istnieje wiele definicji tego, czym właściwie jest analiza kryminalna. Definicja, którą przyjęło 12 europejskich państw zrzeszonych w organizacji INTERPOL i która coraz częściej jest używana również przez inne kraje, brzmi:

„Identyfikacja i badanie związków pomiędzy danymi kryminalnymi, a także innymi potencjalnie istotnymi danymi z myślą o wykorzystaniu ich przez policję i w praktyce sądowniczej”.

Głównym zadaniem analizy kryminalnej jest pomoc urzędnikom (stróżom prawa, politykom, decydentom) w lepszym radzeniu sobie z niepewnością, co oznacza, że odgrywa jedynie rolę pomocniczą w całym procesie dochodzeniowym.

Analiza jest zazwyczaj robiona na prośbę oficera Policji lub prokuratora, który określa szczegółowy cel analizy i przekazuje analitykowi wszystkie potencjalnie przydatne materiały (dane). Pierwszym krokiem wykonywanym przez analityka jest zwykle import zbioru danych (np. plików z bilingami telefonicznymi, uzyska-nymi od operatorów) do bazy danych. Następnie można przejść do procesu wła-


328

ściwej analizy, która zazwyczaj składa się z następujących etapów, które mogą być powtarzane wielokrotnie (poprzez utworzenie pętli):

• operacje na danych – mogą być wykonywane zarówno przez różne algoryt-my analityczne (filtrowanie, usuwanie duplikatów, obliczanie statystyk, łączenie lub dekompozycja źródeł danych), jak i przez osobę je analizującą (opisywanie danych na wykresie),

• wysuwanie hipotez (na podstawie wyników poprzedniego kroku), • testowanie hipotez. W powyższym (iteracyjnym) procesie analityk może zażądać dodatkowych da-

nych. Efektem końcowym analizy jest zwykle raport (w formie wydruku), który jest następnie umieszczany w dokumentacji związanej z dochodzeniem.

Zintegrowane środowisko wspomagania analizy kryminalnej LINK2 –

wybrane aspekty funkcjonalne i architektoniczne Środowisko LINK [3],[4] stanowi kompleksowe rozwiązanie informatyczne

przeznaczone do wspierania pracy analityków kryminalnych. Podstawowa wersja systemu udostępnia zestaw narzędzi do integracji, wstępnego przetwarzania oraz wizualizacji danych pochodzących z różnych źródeł. LINK stanowi rozszerzalną platformę opartą o komponentową architekturę (tzw. plug-in architecture [7]) co daje szerokie możliwości integracji różnych metod (pół)automatycznej analizy danych, które mogą zostać dołączone do systemu w postaci niezależnie wytworzo-nych komponentów. W ten sposób uzyskujemy bardzo duże możliwości rozszerza-nia funkcjonalności systemu i dostosowywania jego możliwości do potrzeb kon-kretnych jednostek prowadzących prace z zakresu analizy kryminalnej.

Import danych

Pierwszym krokiem w procesie analizy danych w środowisku LINK jest import danych. Na podstawie doświadczeń oraz opinii analityków kryminalnych z pewno-ścią można stwierdzić, że nie istnieje ustandaryzowana forma danych podlegają-cych analizie. Wynika to m.in. z braku uregulowań prawnych określających po-szczególne formaty danych oraz z dużej różnorodności danych podlegających analizie. Dane te dostarczane są do analityków nie tylko w postaci elektronicznej (np. pliki tekstowe, RTF, MS Excel, MS Word), ale również w formie papierowej, co wymaga podjęcia dodatkowych kroków w celu ich digitalizacji.

W odpowiedzi na taką sytuację istotnym i rozbudowanym elementem środowiska LINK jest zestaw zaawansowanych narzędzi wspomagających import danych. Na-rzędzie te przyjmują formę graficznego kreatora (rys. 1), który prowadzi użytkownika krok po kroku przez cały proces. Podczas importu sprawdzana jest poprawność

2 http://fslab.agh.edu.pl/.


329

i kompletność danych w kontekście wybranych dziedzin. Na przykład dla bilingów telefonicznych rekordy reprezentujące połączenie telefoniczne sprawdzane są pod kątem wystąpienia numerów telefonicznych oraz dat wykonania połączenia. W przypadku transakcji finansowych sprawdzana jest na przykład poprawność kont bankowych. W każdym kroku procesu importu użytkownik ma podgląd na dane źródłowe oraz sposób ich interpretacji przez środowisko LINK. Dotyczy to w szczególności formatów czasu i daty, mapowania wartości z pliku źródłowego na wartości predefiniowane przez program, itp. Ze względu na bezpieczeństwo oraz pełną rozliczalność wszystkie operacje i modyfikacje danych dokonane przez użytkownika są zapisywane w dzienniku zdarzeń dostępnym dla każdego procesu importu.

Rys. 1. Graficzny kreator importu danych

Jedną z głównych zalet środowiska LINK jest elastyczność kreatora importu,

który dostarczany jest w dwóch odsłonach: • w uproszczonej wersji przeznaczonej do importu danych tabelarycznych (np.

pliki CSV, XLS), który przypomina w swojej istocie narzędzia importu w arku-szach kalkulacyjnych,

• w zaawansowanej, ogólnej wersji przeznaczonej do importu danych w do-wolnej formie tekstowej, gdzie niekoniecznie istnieje podział na wiersze i kolumny (przykładem takich plików są często wykazy transakcji bankowych).


330

Obie wersje kreatora importu pozwalają użytkownikowi na wybranie formatu i zmapowanie każdej porcji danych źródłowych na obiekty i ich atrybuty należące do adekwatnej dziedziny (np. wskazanie daty początku lub końca rozmowy telefo-nicznej, numeru bankowego właściciela konta). Co więcej, poza prostymi narzę-dziami do mapowania atrybutów, kreator dostarcza zaawansowane metody eks-trakcji i przypisywania semantyki porcjom danych, które powszechnie występują w danych otrzymywanych przez polskich analityków kryminalnych.

Ze względu na elastyczność oraz bogate możliwości kreatora importu, jego konfiguracja w nietrywialnych przypadkach może być czasochłonna. Aby uniknąć ciągłej konfiguracji kreatora, środowisko LINK dostarcza również tzw. mechanizm szablonów importu, który zapisuje konfigurację raz wykonanego procesu importu, a następnie pozwala ją zastosować do innych plików w tym samym lub podobnym formacie. Szablony importu zapisywane są w przestrzeni roboczej użytkownika w postaci plików XML, dzięki czemu mogą być łatwo współdzielone przez wielu użytkowników (np. za pomocą poczty elektronicznej lub centralnego repozytorium szablonów).

Przetwarzanie i analiza danych

W uproszczeniu analizę kryminalną można przedstawić jako zaawansowaną, kontekstową eksplorację danych. Celem procesu analizy jest stawianie i weryfika-cja hipotez, co odbywa się zazwyczaj poprzez odkrywanie istotnych relacji pomię-dzy obiektami w dużej ilości powiązanych informacji. W procesie tym pomocne jest wykorzystanie wielu różnorakich algorytmów i heurystyk, które można skate-goryzować m.in. jako klasteryzacja grafów [9], analiza sieci społecznościowych oraz odkrywanie i wyszukiwanie wzorców [11]. Większość tych operacji może zostać zaimplementowana w postaci (pół)automatycznych narzędzi wspomagają-cych analityków. Wybrane narzędzia analityczne zostały zrealizowane jako kom-ponenty środowiska LINK, pozostawiając pole rozwoju na inne, przydatne metody w tym obszarze.

Podstawowa wersja środowiska LINK dostarcza niezbędny zestaw operatorów analitycznych przeznaczonych do ekstrakcji istotnych informacji z dużych ilości danych w wybranych dziedzinach. Przykładem takich narzędzi są dziedzinowe mechanizmy filtrowania, która dostowują sposoby filtracji do typów poszczegól-nych atrybutów (kolumn), dając np. możliwość wyboru rekordów ze względu na datę i czas wystąpienia zdarzenia lub rekordów pasujących do wyrażeń regularnych (rys. 2).


331

Rys. 2. Mechanizmy filtrowania w edytorze tabelarycznym

Narzędzia te pozwalają na szybkie odsianie nieistotnych informacji i skupienie

uwagi analityka na istotnych (z pewnego punktu widzenia) danych. Użytkownik może również obejrzeć statystyki i zestawienia, które ukazują zbiorczą informację o analizowanych zbiorach danych. Przykładem takich statystyk jest liczba unikal-nych wartości danego atrybutu, suma lub średnia, wartości minimalne i maksymal-ne wartości liczbowye oraz zaawansowane zestawienia dedykowane wybranym dziedzinom, np. lista najczęściej komunikujących się obiektów, ich aktywność i profile czasowe.

Ponadto środowisko LINK posiada wbudowane operacje umożliwiające prze-twarzania danych, które często dostosowane są do poszczególnych dziedzin da-nych. Przykładem takich operacji dla bilingów telefonicznych są:

• normalizacja numerów telefonów poprzez detekcję i usunięcie prefiksów i infiksów,

• łączenie wielu bilingowych zbiorów danych • detekcja i usunięcie tzw. dubli, czyli tych samych połączeń telefonicznych,

które często rejestrowane są przez różnych operatorów z przesunięciem czasowym.


332

Dzięki rozszerzalnej architekturze środowiska LINK wzbogacenie środowiska o całkiem nowe operatory i narzędzia analityczne stanowi naturalny kierunek rozwoju środowiska. Przykładem takich operacji jest m.in. wyszukiwanie ścieżek na grafie czy wyszukiwanie wzorców częstych.

Wizualizacja danych

Kolejną cechą środowiska LINK jest wizualizacja danych dostosowana do po-trzeb analizy kryminalnej. Metody wizualizacji pozwalają na odkrywanie i edycję danych co wpisuje się w trend wizualnej eksploracji danych [2]. Środowiska LINK dostarcza graficzne edytory ukazujące różne perspektywy

danych oraz umożliwiające modyfikacje istniejących i dodawanie nowych obiek-tów. Dzięki temu mogą być wykorzystane również jako graficzne notatniki wspo-magające analizę spraw oraz umożliwiają przygotowanie końcowych raportów przeznaczonych do dalszego postępowania.

W podstawowej wersji środowiska wbudowane są dwa graficzne edytory: • edytor schematyczny prezentujący dane na grafie, • edytor czasowy (w wersji prototypowej), ukazujący dane na osi czasu. Edytor schematyczny dostarcza szereg narzędzi wspomagających wizualizację

obiektów (jako węzłów grafu) oraz powiązań między nimi (jako krawędzi grafu). W szczególności należy zwrócić uwagę na bogaty zestaw zasobów graficznych reprezentujących różne typy obiektów (osoby, telefony, miejsca, itp.), jak również wbudowane metody rozkładu węzłów, pozwalające na przejrzyste ułożenie ele-mentów grafu, w zależności od jego charakterystyki i potrzeb analityka. Do naj-ważniejszych algorytmów rozkładu należą układy znajdujące się w bibliotece GraphViz:

• rozkład „pawi ogon” [10] – główne węzły ułożone są w centrach, pozostałe, powiązane z nimi, rozkładane są naokoło, tworząc tzw. „pawi ogon” (rys. 3),

• rozkład kołowy – węzły ułożone są na okręgach o promieniach odzwierciedlających stopień powiązania z węzłem głównym,

• rozkład hierarchiczny – węzły ułożone są w horyzontalnych liniach, które reprezentują hierarchię występującą w grafie.

Poza tym edytor schematyczny wyposażony jest w zestaw narzędzi wspomaga-jących warunkowe zaznaczanie elementów (np. zaznaczanie węzłów-liści, selekcja na podstawie zakresu wartości wybranych atrybutów węzłów lub krawędzi), roz-poznawanie i scalanie podobnych węzłów oraz tworzenie raportów (m.in. notatki, legenda, edycja wizualnych właściwości elementów grafu).


333

Rys. 3. Rozkład „pawi ogon” dla przykładowego diagramu schematycznego

Z kolei prototyp edytora czasowego ukazuje chronologię zdarzeń na osi czasu

oraz pokazuje relacje między obiektami (np. spotkanie, połączenie telefoniczne, transakcja finansowa). Diagramy czasowe składają się z osi czasu (każda dla jed-nego obiektu), zdarzeń reprezentowanych przez notatki osadzone na osi czasu da-nego obiektu oraz relacji przedstawianych jako linie łączące osie czasu obiektów, których dotyczy dana relacja. Diagram czasowy wzbogacony jest o linię czasu prezentującą kontekst czasowy (zakresy daty lub czasu). Taki sposób wizualizacji danych jest szczególnie użyteczny w analizie sekwencji zdarzeń oraz analizie kore-lacji pomiędzy zdarzeniami dotyczącymi różnych obiektów (co jest typowe np. dla analiz w obszarze badania przestępstw gospodarczych).

Śledzenie operacji

Zazwyczaj proces analizy kryminalnej dotyczący jednej sprawy jest skompli-kowany i złożony z wielu kroków. Liczne transformacje danych (np. łączenie, fil-trowanie, podział zbiorów) mogą prowadzić do trudności z późniejszym przedsta-wieniem wykonanych kroków analitycznych oraz wskazaniem pochodzenia obiektów kluczowych ze względu na rezultaty analizy. Jest to jednak niezmiernie


334

istotne w procesie dowodowym ze względu na wiarygodność przedstawionych wniosków, dlatego raporty analityków zawierają często opis wszystkich kroków, które doprowadziły ich do postawienia wniosków. Aby ułatwić im zadania, środo-wisko LINK dostarcza mechanizmy śledzenia wykonanych operacji, począwszy od importu danych, poprzez operacje analityczne, aż do wizualizacji danych i przygo-towania diagramów. Historia operacji wyświetlana jest w formie grafu przetwarza-nia, który ukazuje każdy zbiór danych jako węzeł, a każda operacja przedstawiona jest jako skierowana krawędź grafu, transformująca jeden lub wiele zbiorów w zbiór wynikowy.

Edytor mapowy programu LINK Ocena standardowych narzędzi wizualizacji dostarczanych przez oprogramo-

wanie LINK, w postaci edytora schematycznego i chronologicznego, wygenerowa-ła potrzebę indywidualnego podejścia do wizualizacji danych geograficznych. Wiele spraw prowadzonych przez analityków kryminalnych wymaga przetwarza-nia danych ściśle związanych z kontekstem geograficznym.

Billingi telefoniczne dostarczają (pośród innych danych) informacji o lokaliza-cji i zasięgu stacji bazowych telefonii komórkowej, użytych do zestawienia połą-czenia. Również wyciągi bankowe stanowią źródło informacji na temat adresów bankomatów i punktów handlowo-usługowych, w których dokonywane były trans-akcje kartami płatniczymi. Wizualizacja tych informacji jest często kluczowa dla zrozumienia całości analizowanej sprawy i poparcia stawianej hipotezy. Aby osią-gnąć te cele, analitycy często stosują specjalistyczne oprogramowanie GIS [5], [6].

W celu umożliwienia ciągłości analiz aplikacja LINK dostarcza dedykowanego edytora mapowego (rys. 4). LINK posiada modularną architekturę bazującą na syste-mie Eclipse (ang. Eclipse Plugin Architecture)[1], co pozwoliło na realizację edytora mapowego w postaci rozszerzenia środowiska. Edytor stworzony jest z myślą o zwięk-szeniu wydajności analiz prowadzonych w oparciu o dane geograficzne. Większość podstawowych operacji, wykonywanych na tych danych podczas analiz kryminalnych, ma charakter powtarzalny i daje się sprowadzić do kilku uproszczonych funkcji. Biorąc pod uwagę fakt, że większość analiz wykonywanych na co dzień nie wykracza poza te funkcjonalności, proste narzędzia dla najbardziej typowych analiz i sposobów wizuali-zacji została zaimplementowana bezpośrednio w rozszerzeniu edytora mapowego. W przypadku złożonych analiz LINK dostarcza narzędzi pozwalających na integrację i współpracę ze specjalistycznym oprogramowaniem GIS, np. ESRI ArcGIS [5] (zagadnienie szerzej opisane w kolejnej sekcji). Główną zaletą takiego podejścia jest możliwość wykorzystania potencjału, jaki daje użycie dedykowanego do im-portu i manipulacji danymi przetwarzanymi w analizach kryminalnych programu LINK, do wstępnego przygotowania danych geograficznych na potrzeby prowadzenia dalszych, bardziej zaawansowanych analiz GIS.


335

Rys. 4. Edytor mapowy LINK

Dane geograficzne

Dane przestrzenne (geograficzne) przechowywane są niezależnie od pozosta-łych danych programu. System, w zależności od potrzeb, umożliwia przechowy-wanie tych danych przy wykorzystaniu standardowego dla systemu LINK mecha-nizmu wykorzystującego plikową bazę SQLite, zoptymalizowanego na operacje na dużych zbiorach danych przestrzennych mechanizmu, wykorzystującego serializa-cję danych przestrzennych do formatu JSON i przechowującego dane w formie skompresowanych plików oraz mechanizmu wykorzystującego bazę danych Post-greSQL z rozszerzeniem przestrzennym PostGIS. Zastosowanie bazy PosGIS znacznie ułatwia integrację środowiska LINK ze specjalistycznym oprogramowa-niem GIS. Ponadto, dzięki zestawowi wbudowanych funkcji dostępnych z poziomu języka zapytań SQL, umożliwia ono także łatwiejszą i efektywniejszą implementa-cję operacji manipulujących danymi geograficznymi.

Jedną z najważniejszych cech każdego edytora mapowego jest wsparcie dla ob-sługi rastrowych podkładów mapowych. Oprogramowanie LINK domyślnie wyko-rzystuje w tym celu publicznie dostępne dane mapowe, udostępniane przez serwis OpenStreetMap. Możliwa jest także konfiguracja, jako źródła podkładu mapowe-go, dowolnego serwera TMS (ang. Tiled Map Server). Biorąc pod uwagę prawdzi-we potrzeby polskich analityków kryminalnych, należy również zdać sobie sprawę z faktu, że często zmuszeni są oni (ze względów bezpieczeństwa) pracować na stacjach roboczych celowo pozbawionych dostępu do sieci Internet. Z tego powodu


336

aplikacja pozwala nie tylko na wykorzystanie danych dostępnych zdalnie, ale rów-nież przygotowanych odpowiednio map podkładowych przechowywanych na lo-kalnych nośnikach.

Narzędzia dostępne w edytorze mapowym

Aktualnie edytor mapowy dostarcza narzędzi przeznaczonych do: • wizualizacji wcześniej zebranych danych, • manualnego przygotowania danych, • przeszukiwania i filtrowania obiektów. Podstawowe modele danych dostępne w edytorze to punkty, trasy i zasięgi (ta-

kie jak np. zasięgi BTS – stacji bazowych sieci telefonii komórkowej). Możliwe jest również powiązanie z modelem mapowym obiektów reprezentujących metada-ne. Należą do nich pomiary odległości, elementy wskazujące na kolejność zdarzeń, notatki czy legenda mapy, pozwalająca na dodanie opisów do klas obiektów uży-tych na mapie.

Oprócz możliwości pozwalających na import podstawowych danych geogra-ficznych z heterogenicznych źródeł, wypracowane zostały wyspecjalizowane me-tody wizualizacji dostosowane do natury danych pochodzących z billingów telefo-nicznych i wykazów stacji bazowych telefonii komórkowej. Wprowadzony został specjalny typ obiektu reprezentujący stacje bazowe powiązane ze zdarzeniami odpowiadającymi połączeniom. Dla obiektów zawierających dane na temat zasięgu stacji bazowej możliwa jest automatyczna generacja powiązanych obiektów wizu-alizujących zasięg oraz ich selektywne pokazywanie i ukrywanie. Opracowane zostało również narzędzie do transformacji modelu agregującego zdarzenia logo-wania i dane stacji bazowych w model składający się z obiektów reprezentujących stacje bazowe i zależnych obiektów odpowiadających logowaniom.

Przeszukiwanie i filtrowanie danych możliwe jest dzięki dwóm stworzonym na te potrzeby narzędziom – oknom dialogowym „Filtruj elementy po datach” i wido-kowi „Obiekty”. Okna dialogowe pozwalają użytkownikowi na filtrowanie wi-docznych obiektów względem czasu wystąpienia połączonych z nimi zdarzeń. Umożliwia to nie tylko wybranie konkretnego okna czasowego, z którego obiekty mają zostać odfiltrowane, ale także na śledzenie następstw czasowych pomiędzy zdarzeniami. Uzupełnieniem tej funkcjonalności jest widok „Obiekty”, który po-zwala na filtrowanie obiektów według ich właściwości dziedzinowych, takich jak numer telefonu czy adres stacji bazowej.

Warto również zauważyć, że w początkowej fazie rozwoju edytor mapowy był dużo bardziej rozbudowanym komponentem i dostarczał wielu funkcjonalności pozwalających na wykonywanie innych podstawowych operacji na danych mapo-wych. Aktualnie zaprzestano utrzymywania dużej części z nich na rzecz lepszego wsparcia dla narzędzi najczęściej wykorzystywanych w prowadzeniu analiz.


337

Pozwoliło to w znaczny sposób uprościć interfejs edytora i skrócić czas potrzebny na naukę obsługi oprogramowania. Zaawansowane analizy możliwe są poprzez integrację ze specjalistycznym oprogramowaniem analitycznym GIS.

Integracja z ArcGIS3

LINK oferuje pewne możliwości geoprzetwarzania, jednak często są one nie-

wystarczające i zachodzi potrzeba skorzystania z bardziej zaawansowanego oprogramowania analitycznego takiego, jak ArcGIS.

ArcGIS to zestaw narzędzi programowych, opracowany przez firmę ESRI do tworzenia, przetwarzania oraz analizy danych przestrzennych i map. Narzędzia te dostępne są w wersjach dla komputerów osobistych, serwerów oraz urządzeń mo-bilnych. Oprócz prostych metod analitycznych, takich jak przeszukiwanie, filtrowanie danych i wizualizacja danych, ArcGIS pozwala na przetwarzanie łańcuchowe, za po-mocą którego można łączyć ze sobą podstawowe operacje geoprzetwarzania i tworzyć złożone modele, jak np. analizy hot-spot, analizy sieciowe (wykorzystu-jące dane o sieci dróg), analizy wykorzystujące cyfrowy model terenu, szacowanie prawdopodobieństw zdarzeń, analizy prognostyczne itp. ArcGIS nie jest jedynym produktem na rynku, który oferuje zaawansowane możliwości geoprzetwarzania. Konkurencyjne rozwiązania istnieją zarówno w sektorze aplikacji płatnych, jak i bezpłatnych, jednak ArcGIS wyróżnia się kilkoma cechami:

• wspieranie kompletnego łańcucha przetwarzania, od tworzenia i przecho-wywania danych w bazach danych do wyświetlania rezultatów analiz,

• duża liczba różnorodnych funkcji do przetwarzania danych przestrzennych, • obszerna i łatwa w użyciu dokumentacja, • duża społeczność użytkowników i profesjonalne wsparcie techniczne. Oprogramowanie ArcGIS jest tworzone zarówno dla deweloperów, jak i użyt-

kowników końcowych. Oferuje ono API w językach Java i C#, bazujące na obiek-tach COM, za pomocą którego można tworzyć nowe aplikacje, jak i rozszerzać funkcjonalność tych stworzonych przez ESRI. Funkcje służące do geoprzetwarza-nia są również udostępniane przez wysokopoziomowe moduły języka Python i mogą być ze sobą łączone w skryptach i wtyczkach.

LINK i ArcGIS integrują się za pomocą pośredniczącej warstwy danych obsłu-giwanej przez wtyczki w obu systemach. Moduł mapowy w LINK-u został wypo-sażony w prosty algorytm eksportu do formatu shapefile (format danych prze-strzennych rozwijany przez ESRI). Po stronie ArcGISa integracja odbywa się za pomocą modułu przygotowanego w języku Python. Umożliwia on import danych, a także przeprowadzanie często wykonywanych analiz, które są udostępniane za pomocą dedykowanego graficznego interfejsu użytkownika (rys. 5). Dane geogra-ficzne eksportowane z LINK-u do plików musiały zostać uproszczone z uwagi na

3 http://www.esri.com/software/arcgis.


338

pewne ograniczenia formatu shapefile, takie jak możliwość użycia tylko jednego typu danych przestrzennych dla danych przechowywanych w pliku, czy brak moż-liwości powiązania przechowywanych danych relacjami. Wymusiło to przekształ-cenie eksportowanych danych i ich uproszczenie do tego stopnia, że po przetwo-rzeniu ich w ArcGISie utrudniony został ich import z powrotem do LINK-u.

Rys. 5. Okno wtyczki programu ArcMap służące do importu danych z LINK-u

Aby pokonać te trudności i zapewnić ściślejszą integrację z ArcGISem, prowa-

dzone są obecnie prace w kierunku wymiany danych poprzez bazę danych prze-strzennych PostGIS. Pozwala to uniknąć utraty informacji w trakcie przenoszenia danych, a także wyklucza potrzebę ręcznego importu i eksportu danych oraz za-pewnia możliwość równoczesnego dostępu do danych z poziomu systemów LINK i ArcGIS.

Wykorzystanie ArcObjects SDK for Java przy tworzenia wtyczki do LINK-u pozwala na pełną integrację pomiędzy systemami w jednym oknie aplikacji, co ułatwi pracę analityka, likwidując potrzebę przełączania się pomiędzy kontekstami dwóch aplikacji.


339

Studium przypadku – przykładowa analiza

z użyciem danych geograficznych Aby zilustrować wykorzystanie oprogramowania LINK i ArcGIS w prowadze-

niu analiz kryminalnych z wykorzystaniem danych geograficznych, przeanalizo-wany zostanie prosty przykład.

Załóżmy następującą hipotetyczną sytuację: wystąpiła seria trzech napadów na stacje benzynowe, kamery przemysłowe zarejestrowały te same numery rejestra-cyjne pojazdu użytego przez sprawców, zatrzymany został właściciel samochodu, niestety nie znaleziono przy nim zrabowanych pieniędzy. Zatrzymany twierdził, że jego samochód został skradziony i nie ma on nic wspólnego z napadami. W mię-dzyczasie zatrzymano również innego mężczyznę z dużą ilością pieniędzy niewia-domego pochodzenia, wartość znalezionej gotówki odpowiada skradzionej sumie, mężczyzna został zatrzymany w innej części Polski.

Rys. 6. Diagram logowań do stacji bazowych

Analityk kryminalny został poproszony o sprawdzenie, czy jeden z podejrza-

nych mógł przebywać w okolicy miejsc przestępstw. Operator sieci komórkowej dostarczył billingi dla telefonów komórkowych obu podejrzanych. Dane zostały zaimportowane do programu LINK a dane na temat stacji bazowych zostały auto-matycznie uzupełnione na podstawie danych dostępnych bazie UKE4. Następnie stworzono diagram mapowy zawierający położenia stacji bazowych, używanych do zestawienia połączeń przy użyciu telefonów podejrzanych (rys. 6).

4 Urząd Komunikacji Elektronicznej http://uke.gov.pl.


340

Diagram pokazał, że jedynie właściciel pojazdu wykonywał połączenia telefo-niczne w okolicy miejsc przestępstw (stacje bazowe zaznaczane jako pozioma seria danych). Ponadto prawdopodobnie kłamał w sprawie kradzieży samochodu, gdyż nie zgłosił, że wraz z samochodem skradziony został jego telefon komórkowy. Z drugiej strony podejrzany zatrzymany z dużą ilością pieniędzy nie mógł znaleźć się w okolicy miejsc przestępstw (logowania do stacji bazowych oznaczonych jako pionowa seria danych.).

Jakkolwiek, aby wykluczyć wszystkie wątpliwości na temat możliwego obra-bowania stacji benzynowych przez właściciela samochodu, analityk musi udowod-nić, że podejrzany był w stanie pomiędzy wykonywanymi połączeniami dotrzeć do miejsc przestępstw, oraz że miał tam wystarczająco dużo czasu, aby dokonać na-padów (rys. 7). Niestety ta analiza wykracza poza możliwości obecnie dostępne w programie LINK. Możliwy jest jednak eksport danych mapowych do specjali-stycznego oprogramowania GIS, jak np. ArcGIS i kontynuowanie analizy (rys. 8).

Rys. 7. Czasy logowań do stacji bazowych i ich odległość od miejsca przestępstwa

ArcGIS pozwala na przeprowadzenie analizy sieciowej i obliczenie prawdopodob-nej trasy przejazdu, którą mógł poruszać się podejrzany. Tak obliczony czas można następnie porównać z różnicą w czasie pomiędzy logowaniami do najbliższych stacji bazowych. Obliczony czas potrzebny na przemieszczenie się pomiędzy zadanymi punktami wyniósł 1 godzinę i 9 minut (rys. 9), natomiast rzeczywista różnica w czasie pomiędzy logowaniami (rys. 7), to 1 godzina 32 minuty. Z powyższego obliczenia wynika jasno, że podejrzany nie tylko mógł dotrzeć do miejsca przestępstwa, ale także prawdopodobnie zostały mu 23 minuty na dokonanie rabunku.


341

Rys. 8. Dane z diagramu mapowego LINK wyeksportowane do programu ArcGIS;

wizualizacja analizy sieciowej

Rys. 9. Wyliczony czas przejazdu


342

Po wykazaniu, że seria napadów mogła prawdopodobnie być przeprowadzona przez właściciela samochodu, analitykowi zadana została kolejna hipoteza do we-ryfikacji: „Osoba zatrzymana z pieniędzmi mogła spotkać się z właścicielem po-jazdu i odebrać łup”.

Rys. 10. Narzędzie wyszukiwania spotkań

Program LINK wyposażony został w łatwe w użyciu narzędzie analityczne do

wyszukiwania potencjalnych spotkań. Dla rozpatrywanego przypadku przy jego pomocy, z użyciem 60-minutowego okna czasowego, znaleziono dwa prawdopo-dobne miejsca spotkań podejrzanych (rys. 10). Pozycje stacji bazowych użytych do wykonania połączeń w okolicy miejsca prawdopodobnego miejsca spotkania mogą zostać zwizualizowane na diagramie mapowym (rys. 11). Dla określenia dokład-niejszego przybliżenia dane te mogą po raz kolejny zostać wyeksportowane do zewnętrznej aplikacji ArcGIS. Następnie dzięki analizie sieciowej stworzony może zostać diagram obszarów możliwych do osiągnięcia w ciągu kolejnych następują-cych po sobie interwałów czasowych od logowania do stacji bazowej. W tym przypadku interwał został ustawiony na pięć minut (rys. 12).


343

Rys. 11. Diagram mapowy ilustrujący logowania do stacji bazowych

w okolicy prawdopodobnego miejsca spotkania

Rys. 12. Diagram obszarów możliwych do osiągnięcia w ciągu kolejnych pięciominutowych

interwałów od logowania do stacji bazowej


344

Analizując wynikowy diagram, uzupełniony o dodatkowe informacje na temat punktów POI (ang. Point of Interest), takich jak sklepy czy stacje benzynowe, można zauważyć, że najbardziej prawdopodobnymi lokalizacjami, w których mo-gło dojść do ewentualnego spotkania i przekazania łupu są stacja benzynowa znaj-dująca się w obszarze możliwym do osiągnięcia w ciągu pięciu minut przez oby-dwóch podejrzanych oraz sklep zawierający się w obszarach możliwych do osiągnięcia w ciągu 10 minut. Bazując na tej informacji, może zostać podjęta decy-zja o konieczności zabezpieczenia i sprawdzenia nagrań monitoringu tych obiek-tów oraz przesłuchania ich pracowników.

Analizowany przypadek jest oczywiście znacznie uproszczony i spreparowany na potrzeby przykładu. Pokazuje on jednak możliwości, jakie daje analiza danych geograficznych przy użyciu oprogramowania LINK i ArcGIS.

Podsumowanie oraz dalsze kierunki badań Analiza kryminalna wspomagana narzędziami analizy przestrzennej to nowy,

obiecujący kierunek. Powoli zaczyna on być dostrzegany, ponieważ otwiera przed analitykami zupełnie nowe możliwości. Z jego pomocą można przewidywać za-chowania podejrzanych w konkretnym środowisku, a także wspomagać koordyna-cję działań operacyjnych. LINK jest jednym z niewielu narzędzi koncentrujących się na właśnie takim przeznaczeniu. Jego wielką zaletą jest to, iż tworzony jest do pracy na krajowych billingach i mapach. Dzięki temu czynności takie jak import danych billingowych czy przeprowadzanie na nich analiz (szczególnie tych prze-strzennych), które są zazwyczaj długotrwałe i żmudne, stają się łatwe i wygodne. Te i inne zadania mogą być w prosty sposób zautomatyzowane przy użyciu narzę-dzi LINK. Dalsze badania skoncentrują się na wprowadzaniu nowych analiz prze-strzennych (które mogłyby poprawić prawdopodobieństwo znalezienia podejrza-nych lub dowodów) oraz na tworzeniu wygodnego interfejsu użytkownika, który umożliwiałby przeprowadzanie skomplikowanych operacji w prosty sposób.

Bibliografia

[1] A. Bolour. (2003) Notes on the eclipse plug-in architecture. [Online]. Available: http://www.eclipse.org/articles/Article-Plug-in-architecture/plugin_architecture.html.

[2] K. C. Cox, S. G. Eick, G. J. Wills, and R. J. Brachman, “Visual data mining: Recog-nizing telephone calling fraud,” Data Mining and Knowledge Discovery, vol. 1, no. 2, pp. 225–231, 1997.

[3] J. Dajda, R. Dębski, M. Kisiel-Dorohinicki, K. Piętak, Multi-Domain Data Integration for Criminal Intelligence, in: Man-Machine Interactions 3, Advances in Intelligent Systems and Computing, vol 242, pp-345–352, Springer, 2014.


345

[4] R. Dębski, M. Kisiel-Dorohinicki, T. Miłoś, K. Piętak, „LINK – a decision-support system for criminal analysis” in MCSS 2010 : Multimedia Communications, Services and Security : IEEE International Conference, pp 110–116 : Kraków, 2010.

[5] W.L. Gorr, K. S. Kurland. GIS Tutorial for Crime Analysis. ISBN 978-1-58948-214-2, ESRI Press, 2010.

[6] R. Hanning, Spatial data Analysis, Theory and Practise, ISBN 0-521-77319-9, Cam-bridge Press, 2003.

[7] C. M. Judd and H. Shittu, Eclipse Plug-in Paradigm. Apress, 2005, ch. 2, pp. 11–18. [8] J. McAffer and J.M. Lemieux, Eds., Eclipse Rich Client Platform: Designing, Coding,

and Packaging Java(TM) Applications. Addison-Wesley Professional, 2005. [9] S. E. Schaeffer, “Graph clustering,” Computer Science Review, vol. 1, no. 1, pp. 27 –

64, 2007. [10] G. J. Wills, Network interactive visualization of very large graphs, Lecture Notes in

Computer Science, vol 1353, pp 403–414, Springer, 1997. [11] S. Theodoridis and K. Koutroumbas, Pattern Recognition. ISBN-10: 1597492728

Academic Press, 2008.

MARCIN MAZUREK

346

OBYWATELSKIE UWARUNKOWANIA EDUKACJI DLA BEZPIECZEŃSTWA

dr Marcin MAZUREK Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

Abstract

The purpose of the article is to trace the reasons in favor of security education

based on supporting creativity, ingenuity, activity, courage and civic competence of

the young generation. Education, for which the starting point would be the suspen-

sion of traditional ethical judgments on the structure and aims of a democratic

society, with all the matters associated with them. Usefulness of these considerations

justifies widely known phenomenon consist in that the previous culture of western demo-

cracy has generated civilization of permanent crisis against it which shows pitiful hel-

plessness.

Key words – security education, society

Problem edukacji w świecie współczesnym polega na tym,

że z samej natury nie może ona wyrzec się ani autorytetu, ani

tradycji, niemniej musi przebiegać w świecie, którego struktu-

ry nie wyznacza już autorytet ani nie spaja tradycja.

H. Arendt, Między czasem minionym a przyszłym

Zarówno edukacja jako nieodłączna praktyka wszelkich wspólnot ludzkich po-

siadających historię i mierzących w przyszłość, jak i samo bezpieczeństwo, zrozu-miałe pozostają jedynie w obrębie historycznej samoświadomości społeczeństwa. Współcześnie jednak oba pojęcia mają charakter niezwykle problematyczny, tym samym jednak również symptomatyczny. To, w jak niewielkim stopniu współcze-śni Europejczycy potrafią identyfikować cele edukacji, jest równie frapujące, co niemalże podręczniokowy brak zgody na temat istoty samego bezpieczeństwa. Oba pojęcia zostały w sposób nieunikniony zaangażowane w nierozstrzygalne na po-ziomie teorii spory natury ideowej, stanowiąc kolejną arenę dla walki o sposób



ISSN 2299-6753

EDUKACJA DLA BEZPIECZEŃSTWA


347

rozumienia społecznej sprawiedliwości, rozwoju, nieprzekraczalnych norm moral-nych, znaczenia patriotyzmu, funkcji i aktualności państwa narodowego, ludzkiej natury, czy właściwej formy gospodarki mającej realizować ogólnoludzkie lub, w wersji skromniejszej, narodowe interesy, które również identyfikowane są zresz-tą na wiele konkurencyjnych sposobów. Ponadto dynamika zmian współczesnego świata stawia człowieka w sytuacji niemal beznadziejnej w wysiłkach zrozumienia wciąż pojawiających się i zanikających wymiarów życia, obejmujących przecież problem zarówno bezpieczeństwa, jak i tego, w jaki sposób edukacja zdolna jest je kształtować, wpływając na postawę przyszłych pokoleń.

Nie jest możliwe rozważanie problemu edukacji dla bezpieczeństwa poza zagad-nieniem tego, jakich wartości, postaw, norm, oraz jakiej wiedzy, ma ona dotyczyć. Czy liberalna postawa obywatela Europy, „świadomego” potencjału multikulturowego społeczeństwa stanowi mądrą alternatywę wobec wzorców klasycznego wychowa-nia, opartego na przywiązaniu do narodowo-historycznej tradycji, w coraz mniej-szym stopniu dającej się uzgodnić z modelem współczesnej kultury europejskiej? Czy tradycyjny model rodziny i wychowania przygotowują skutecznie do życia młodego człowieka, w świecie, w którym dążenie do sukcesu zawodowego wymu-sza reorientację podstawowych norm kulturowych, jednocześnie stanowiąc najsku-teczniejszy środek osiągania indywidualnego bezpieczeństwa w wymiarze mate-rialnym i psychicznym? Czy biegła umiejętność poruszania się po współczesnym rynku pracy jest w stanie zapewnić bezpieczeństwo egzystencjalne, gwarantowane dotychczas przez tradycyjne wychowanie?

Nie sposób odpowiedzieć na powyższe pytania przed upływem co najmniej kilku dekad, sedno sprawy zaś w tym, że decyzje podejmuje się niezmiennie w teraźniej-szości. Stąd celem niniejszych rozważań jest prześledzenie racji mogących prze-mawiać za nieuchronnością edukacji dla bezpieczeństwa, oderwanej od wychowa-nia, biorącej w nawias normy, zasady, reguły i przekonania świata przeżytego już przecież przez wychowawców, którzy dla wychowanków z kolei stanowią nieomal „przodków”. Jakie racje przemawiają za celowością podobnego eksperymentu? Niesposób nie zgodzić się z Hanną Arendt w jej diagnozie istoty edukacji: „w sa-mej naturze kondycji ludzkiej leży to, że każde nowe pokolenie wzrasta w starym świecie, w związku z czym przygotowanie nowego pokolenia dla nowe-go świata może znaczyć jedynie to, że chce się wytrącić z rąk przybyszy ich wła-sną szansę na to, co nowe”1. Dlaczego jednak to, co nowe, miałoby być istotowo konkurencyjne wobec świata przeżywanego/przeżytego, nie zaś jego kontynuacją? W tym właśnie leży istota problemu – świat, w którym wychowywanie polegało na przekazywaniu kolejnym pokoleniom niepodważalnych dla nich wzorców zacho-wań zaklętych i uświęconych w tradycji, świat w którym wychowawca mógł liczyć na pozycję mistrza i przyjaciela zarazem należy do przeszłości, o wiele dalszej, być może, niż na ogół przyjęto uważać.

1 H. Arendt, Między czasem minionym a przyszłym, tłum. M. Godyń, W. Madej, Aletheia, War-

szawa 2011, s. 215.

MARCIN MAZUREK

348

W tym kontekście pouczający jest przykład Immanuela Kanta, który u progu nowoczesności postulował wychowywanie człowieka dla trwałego pokoju oparte-go na ludzkiej autonomii moralnej i niezbywalnej godności, których praktyczną realizację stanowić ma obywatelskość. Edukacja obywatelska, przekształcenie poddanego w obywatela świadomego swych praw lecz i obowiązków, wiązał z prze-konaniem, że nowoczesny ustrój republikański gwarantuje trwały pokój i po-wszechne bezpieczeństwo z trzech zasadniczych powodów. Pierwszym jest uzy-skanie władzy ustawodawczej przez społeczeństwo, które, z racji tego że ponosi cały ciężar wojen, jest, w przeciwieństwie do państwa i władzy, nieskore do siłowego rozwiązywania konfliktów, jak i odnajdywania ich tam, gdzie „w rzeczywistości nie istnieją”. Drugi to istnienie, nieodłącznej od obywatelskości, sfery wolnej opinii pu-blicznej, której nacisk na władzę stanowi najpotężniejszy oręż przeciwko politycz-nej ignorancji i agresji. Trzeci z kolei i ostatni, to rozwój, również nieodłącznego od nowoczesnego społeczeństwa obywatelskiego, międzynarodowego handlu, któ-ry, wymagając ładu i porządku, ostatecznie wymusi, jak twierdzi Kant, pokój w ludzkim świecie2.

Błędem anachronizmu byłoby wytykanie Kantowi naiwności, choć nie pozo-staje tajemnicą, że wszystkie trzy wymienione przez niego racje zachowują swą ważność, mówiąc oględnie, jedynie w sensie czysto formalnym. Jürgen Habermas, uzasadniając ich nieaktualność, wskazuje na istotę przemian społecznych Europy, które zmuszają do poważnej refleksji na temat aktualności tradycji, zarówno jako fundamentu edukacji, jak i kryterium rozstrzygania sposobu pojmowania środków zapewniania powszechnego bezpieczeństwa. Niewiele czasu minęło od momentu, gdy Kant ogłosił swoje słynne tezy, a państwa europejskie zaczęły organizować się w oparciu o zasadę tożsamości i suwerenności narodowej, zaś ich obywatele z rzadko spotykanym entuzjazmem i niezachwianym przekonaniem o słuszności własnej sprawy, starli się w dwóch następujących krótko po sobie wojnach światowych w imię walki o sprawy narodowe, doprowadzając Europę do całkowitej niemal ruiny; sfera opinii publicznej również nie odgrywa powierzonego jej przez Kanta zadania – zamiast poważną i odpowiedzialną wymianą argumentów między dobrze wykształconymi obywatelami (jak miało to rzekomo miejsce jeszcze za czasów Kanta), została wypełniona i przepełniona niepojętą i niezgłębioną, na ogół bez-wartościową papką ideologiczno-marketingową, częściej destabilizującą życie społeczne niż organizującą; nie inaczej sprawa przedstawia się w przypadku świa-towego handlu, który, jak się okazało i wciąż okazuje, wspiera się na wojowni-czym imperializmie, prowadzonym środkami militarnymi, jak i quasi-dyploma-tycznymi3. Jakie wnioski wynikają z porażki filozofii politycznej Kanta?

2 Zob. I. Kant, Do wiecznego pokoju, tłum. M. Żelazny, [w:] I. Kant, Rozprawy z filozofii historii,

Antyk, Kęty 2005. 3 Zob. J. Habermas, Uwzględniając Innego, tłum. A. Romaniuk, WN PWN, Warszawa 2009,

s. 167–203.


349

Przede wszystkim, XIX i XX w. zdominowane zostały przez proces polegający na rozpadzie przednowoczesnego świata wielkich imperiów, lecz równolegle nale-żących do nich kultury prawnej i politycznej a także zasady społecznej samoiden-tyfikacji. Jako dziecko oświecenia i romantyzmu, pojawił się twór nowy – państwo narodowe. Dotychczasowe imperia: carska Rosja, Monarchia Austrowęgierska czy Cesarstwo Niemieckie przestały istnieć, rozsadzone przez wewnętrzne napięcia o podłożu narodowo-wyzwoleńczym. Zasada narodowej tożsamości i dążenie do uzyskania opartej na niej suwerenności stały się niepohamowanym motorem rozwoju dziejów. Ta nowa, gwałtowna i nieokiełznana siła stała się w niezwykle krótkim czasie podstawą społecznej samoidentyfikacji na terenie całej Europy. Kantowska zasada kosmopolityzmu prysła niczym bańka mydlana w zetknięciu z potęgą nacjonali-zmów.

Nowość zasady tożsamości narodowej opiera się na dwóch zasadniczych ele-mentach. Pierwszym z nich jest egalitaryzm – by lud mógł przekształcić się w na-ród, wszyscy jego przedstawiciele muszą zyskać jednakowe prawo do wspólnej tożsamości, jednakiego statusu moralnego, przy wykluczeniu legalnej hierarchii społecznej. Powodowało to w praktyce stopniową polityczną mobilizację mas, zaś „(…) przynależność do <narodu> ufundowała więź solidarności między osobami, które dotąd postrzegały siebie wzajemnie jako obce”4. Drugi element stanowi ide-ologia, identyfikująca tożsamość narodu oraz jego prawo do samostanowienia. Ideologia ta może przybrać formę racjonalistyczną (Francja), dziejowo-moralną (Polska), czy rasową (Niemcy). Zupełnie niezależnie jednak od swojej postaci ma ona niezmiennie za zadanie definiowanie narodu, wskazywanie na jego wyjątko-wość i niepowtarzalność, odróżnianie go zatem od innych narodów i nadawanie mu prawa (niekiedy wręcz obowiązku) do samostanowienia5. „Nacjonalizm stał się zatem cennym spoiwem wiążącym scentralizowane państwo i zatomizowane spo-łeczeństwo i w gruncie rzeczy okazał się jedynym skutecznym, żywym łącznikiem między jednostkami a państwem narodowym”6. Stąd jedność genetyczna nacjona-lizmu, demokracji i państwa narodowego: „państwo narodowe stworzyło infra-strukturę dla prawnie zdyscyplinowanego zarządzania i zagwarantowało wolny od ingerencji państwowej obszar działania indywidualnego i zbiorowego. Stworzyło ono (…) podstawy homogeniczności kulturowej i etnicznej, która od końca XVIII wieku pozwoliła – za cenę ucisku i ograniczenia praw mniejszości – na demokrację samej istoty państwa. Z Rewolucji Francuskiej demokracja i państwo narodowe wyłoniły się jako syjamscy bracia”7.

4 Tamże, s. 119. 5 Zob. H. Arendt, Korzenie totalitaryzmu, tłum. D. Grinberg, M. Szawiel, Wydawnictwa Akade-

mickie i Profesjonalne, Warszawa 2008, t. I. Autorka wskazuje jednocześnie na dążenie do uzyskania miana narodu wybranego, jako istotne źródło współczesnego antysemityzmu, więc nieuniknionego konfliktu właśnie z narodem wybranym.

6 Tamże, s. 327. 7 J. Habermas, Obywatelstwo a tożsamość narodowa, tłum. B. Markiewicz, Wydawnictwo IFiS

PAN, Warszawa 1993, s. 8.

MARCIN MAZUREK

350

W świetle powyższego jasnym staje się, że antagonizmy narodowe są z defini-cji nieuniknione. Wszak narodowość jest dziedziczona, i w tym sensie, stanowi dobro ekskluzywne, nie dające się przekazać, upowszechnić, zinternacjonalizować, zakorzenić poza jej naturalnym podłożem – „narody są najpierw wspólnotami po-chodzenia, zintegrowanymi geograficznie przez siedzibę i sąsiedztwo, kulturalnie przez wspólny język, obyczaj i tradycję (…)”8. Dopiero wówczas, gdy naród zyskuje polityczną suwerenność, etnos staje się podstawą obywatelstwa, obciążoną jednak przedpolitycznym pojęciem wyczuwanego, oczekiwanego, bezustannie pulsującego interesu narodowego, którego odnalezienie i zidentyfikowanie jest obowiązkiem i prawem wyłącznie samego narodu. W tym sensie interes narodowy nie może być przedmiotem sporów, dyskusji i negocjacji, jest samo-oczywisty dla wszystkich, którzy posiadają etniczne kompetencje, by w nim uczestniczyć. W niezwykle pla-styczny sposób ujął to José Ortega y Gasset: „Idea narodu, w odróżnieniu od idei innych społeczności, zawiera w sobie wiarę w możliwości ciała zbiorowego, spra-wiającą, iż jego członkowie oczekują od niego wielkich rzeczy. Lecz wiara w owe możliwości nie żywi się tym, co w narodzie jest widoczne, ale mniemanymi bogac-twami ukrytymi w niewidocznym narodowym łonie”9. Określenia takie jak „ciało zbiorowe”, „narodowe łono”, tak znamienne dla retoryki narodowej odkrywają jednocześnie przedpolityczny, lecz również przedspołeczny wymiar narodowości, którego charakterystyka z istotnych powodów jest bardziej wiarygodna, gdy posłu-guje się językiem biologii, odwołującym się do racji innych niż polityczne – „Wy-raz <naród> jest nadzwyczaj szczęśliwy, w oczywisty bowiem sposób daje do zro-zumienia, że jest on czymś uprzednim wobec wszelkiej ustanawiającej woli jego członków10. Polityczna wola członków narodu służy jedynie realizacji założonego już jako oczywistego interesu wspólnotowego, nie zaś jego odkryciu, skonstru-owaniu poprzez dyskusję i polityczne negocjacje.

Z istotnych względów istnieje niezaprzeczalne napięcie między demokratyczną zasadą parlamentaryzmu, opartą na wierze w dyskusję i kompromisy, w którą wpi-sana jest ochrona praw mniejszości wyłaniających się nieustannie w praktyce życia społecznego, a zasadą narodowej tożsamości. O ile zatem w demokratyczną formę rządów wpisany jest z definicji dyskurs społeczno-polityczny, idee narodowe, trakto-wane jako raz na zawsze dane dziedzictwo są właśnie doskonale niedyskursywne. Do jakich prowadzi to wniosków? Jak można określić istotę wychowania obywatel-skiego? Czy obywatelskość wyklucza etniczność, otwierając pole do konfliktów wokół kwestii z gruntu niedyskursywnych, więc nierozstrzygalnych? Czy edukacja dla bezpieczeństwa, z jednej strony, oparta na tradycyjnych wzorcach narodowych, z drugiej zaś, przygotowująca nowe pokolenie do aktywnego i skutecznego udziału we współczesnym świecie multikulturowej komunikacji i kooperacji ponadnaro-

8 J. Habermas, Uwzględniając Innego, wyd. cyt., s. 117. 9 J.O. y Gasset, Rozmyślania o Europie, tłum. H. Woźniakowski, Wydawnictwa Uniwersytetu

Warszawskiego, Warszawa 2006, s. 43. 10 Tamże, s. 44–45.


351

dowej, jest w ogóle możliwa do pomyślenia? Czy możliwe jest określenie istoty i podmiotu bezpieczeństwa w sytuacji, w której tożsamość narodowa staje się albo folklorystycznym dodatkiem ubarwiającym życie, albo fundamentalnym wyzwa-niem, którego istoty i celów z definicji niesposób przełożyć na międzynarodowy język powszechnej komunikacji? Pytania te zdają się prowadzić do smutnej skądi-nąd konkluzji: „państwo narodowe było swego czasu przekonującą odpowiedzią na historyczne wyzwanie, by znaleźć jakiś funkcjonalny ekwiwalent dla wczesno nowoczesnych form integracji społecznej, które zaczynały się rozpadać. Dziś sto-imy wobec analogicznego wyzwania. Globalizacja ruchu i komunikacji, produkcji gospodarczej i jej finansowania, transferu technologii i broni, a przede wszystkim zagrożeń ekologicznych i militarnych stawia nas wobec problemów, których nie można już rozwiązać w ramach państw narodowych (...)”11.

Od dawna nie ulega wątpliwości, że współczesne zagrożenia natury ekono-micznej, ekologicznej czy demograficznej wymuszają skuteczną współpracę mię-dzynarodową. Doświadczenie pokazuje jednocześnie, że współpraca ta jest niesku-teczna ze względu na ograniczone możliwości wyznaczania dla niej celów, które nie byłyby jedynie sumą poszczególnych egoizmów, lecz określeniem dobra wspólnego społeczności międzynarodowej. Dobra, które nie może być determinowane przez ten lub inny etnos, lecz wypracowane dzięki komunikowaniu i negocjowaniu treści, które podlegają zarówno komunikacji jak i politycznym negocjacjom. Działanie państwa w myśl interesu narodowego jest we współczesnym świecie po prostu nieskuteczne, a przecież skuteczność w zapewnianiu suwerenności i bezpieczeń-stwa jest źródłem społecznej legitymizacji państwa narodowego.

Powyżej naszkicowana nieadekwatność horyzontu działania państwa narodo-wego i zagrożeń natury międzynarodowej, to niestety nie jedyny problem wiążący się z kwestią wyznaczania istoty i celów edukacji dla bezpieczeństwa, a także po-staw i wartości jakie miałaby realizować. Równolegle wyłania się kolejny problem, również ściśle związany z demokratyczną formą państwa narodowego. Chodzi oczywiście o umasowienie społeczeństwa i polityki. Naród, zrównując wszystkich swych członków w prawach do udziału we wspólnej tożsamości jest jedynie innym obliczem demokratycznej zasady powszechnej równości. O tym jak rewolucyjne były to idee jeszcze w początkach XX w. świadczą przerażające i pełne niekłama-nego patosu prognozy upadku cywilizacji europejskiej wraz z chwilą przejęcia nad nią władzy przez demokratyczną formę organizacji społecznej, tzn. wraz z począt-kami władzy mas, początkowo rozumianych bardziej jako tłumy. Autorami tych prognoz byli ówcześni przedstawiciele starego porządku – politycznego, intelektu-alnego i etycznego, aby wymienić klasyków: José Ortega y Gasset, Gustav Le Bon czy Elias Canetti. Wszyscy trzej zasłynęli ze swoich przełomowych analiz istoty masowości. Gasset wskazał na bunt, jako podstawowy mechanizm powstania i umacniania się masowych społeczeństw – bunt przeciwko klasycznej kulturze, jej perfekcjonizmowi i celowości jako zasad, które dotychczas wyznaczały cywiliza-

11 J. Habermas, Uwzględniając Innego, s. 114.

MARCIN MAZUREK

352

cyjne standardy Zachodu, które wreszcie stanowiły dotychczas źródło sukcesów państw europejskich. Wraz z rozwojem nauki i przemysłu, oraz demokratycznej organizacji społeczeństw opartej na prawach człowieka, jak twierdzi Gasset, w ciągu XIX w. nie tylko liczba ludności starego kontynentu zwiększyła się niemal trzykrotnie, lecz również ludność ta zyskała charakter roszczeniowy i bezkompro-misowy. Przeciętny człowiek i poziom jego satysfakcji życiowej stał się jedynym wiarygodnym kryterium prawdy, sprawiedliwości, dobra i normalności12. Doszło do sytuacji, w której, jak zauważa Arendt, pojęcie równości różnych aktorów życia publicznego przeobraziło się w nieodróżnialną jednakowość13, zaś Peter Sloterdijk określił równość, nieco złośliwie, jako „(…) sprawiedliwy przydział małoważno-ści, której nikomu się nie odmawia”14.

Społeczeństwo stało się masą. Zarówno Le Bon jak i Canetti wykazywali, jak wielkie zagrożenia się z tym wiążą. Skoro nowoczesne społeczeństwo demokra-tyczne to masa, zaś masa to zaledwie „leniwy” tłum, wystarczy zdać sobie sprawę z tego jak niebezpieczną „duszę” ma ten ostatni. Le Bon, z podziwu godną przeni-kliwością, określił niezmienne cechy tłumu jako: drażliwość, brutalność, naiwność, skłonność do konserwatyzmu, zmienność, brak krytycyzmu i autokrytycyzmu, zanik poczucia odpowiedzialności, arogancję, okrucieństwo, konformizm oraz brak umiaru w ocenie sytuacji. Przede wszystkim jednak tłum, wchłaniając jednostki, z których się składa upodabnia je do siebie i poddaje wspólnej, przemożnej potrze-bie podlegania autorytetowi. Tłum, masa, szuka rozpaczliwie przywódcy, ideologii historycznej, rasowej, narodowej, jakiejkolwiek, której może się poddać i dać ponieść, w którą może włożyć cały swój entuzjazm, poczucie misji i nieśmiertelności15. Canetti zauważa ponadto, że stałymi cechami masy są: niepohamowane pragnienie stałego rozszerzania, wzrostu gęstości, absolutnej równości i jasno określonego kierunku działania, którego sama nie jest w stanie wyznaczać – wszystkie te warunki charak-teryzują niezmiennie masę w tym sensie, że zanik któregokolwiek z nich wiąże się z rozpadem samej masy16.

Krytycy masowych społeczeństw niezmiennie wskazują na ich zagubienie, dezorientację, naiwność, lecz jednocześnie na bezkompromisową i brutalną lekko-myślność. Stąd już tylko mały krok do odkrycia istotnych źródeł XX wiecznych totalitaryzmów. Wilhelm Reich ostrzegał przed równie łatwym co naiwnym odnaj-dywaniem źródeł nazizmu, faszyzmu i komunizmu w nieszczęśliwym splocie wy-padków, bądź w skuteczności politycznej propagandy – w rzeczywistości, jak twierdzi – nie dyktatorzy stworzyli masy lecz masy dyktatorów. To masy poszuki-wały rozpaczliwie przywództwa, które przekona ich do tego, że reprezentują praw-

12 Zob. J.O. y Gasset, Bunt mas, tłum. P. Niklewicz, MUZA, Warszawa 2008. 13 Zob. H. Arendt, Kondycja ludzka, tłum. A. Łagodzka, Aletheia, Warszawa 2000. 14 P. Sloterdijk, Pogarda mas, tłum. B. Baran, Aletheia, Warszawa 2012, s. 144. 15 Zob. G. Le Bon, Psychologia tłumu, tłum. B. Kaprocki, Antyk, Kęty 2004. 16 Zob. E. Canetti, Masa i władza, tłum. E. Borg, M. Przybyłowska, Czytelnik, Warszawa 1996,

s. 32–33.


353

dę dziejową, rasową, jakąkolwiek, która musi zostać odkryta i chroniona. Reszta to zaledwie konsekwencje17.

Erich Fromm poświęcił wiele wysiłku, by ukazać, w jaki sposób mechanizmy, które stanowiły podstawę wyłaniania się społeczeństw totalitarnych, nie zniknęły wraz z upadkiem państw totalitarnych, lecz uległy demokratyzacji opartej modelu konsumpcji18. W nieodłączny sposób wiąże się to z powszechnym złudzeniem indywidualizmu, fałszywą spontanicznością i zakodowanymi społecznie pragnie-niami, postawami i reakcjami o charakterze konformistycznym. Towarzyszy tym zjawiskom zacieranie się granicy między sferą publiczną i prywatną sprawiając, że społeczeństwo staje się jedną wielką rodziną połączoną wspólnymi korzyściami osobistymi, nie wykraczającymi poza reprodukcję i konsumpcję. Cytując Sloterdij-ka: być masą, to „(…) odróżniać się tak, by nie robiło to różnicy (…). Skoro wszystko, co czynimy, by być innymi, w rzeczywistości nic nie znaczy, możemy czynić, co tylko zechcemy (…) Tylko dlatego mogliśmy w ciągu minionego pół-wiecza zmienić się z czarnej zwartej masy w barwną cząsteczkową”19.

Skoro zaś dobro powszechne zostało raz na zawsze ustalone jako zbiór identycz-nych egoizmów, nie aktywność publiczna, polityczna bądź kulturowa wyznacza model przyzwoitego, szczęśliwego życia, lecz rynek, zyskujący rangę politycznego autoryte-tu. Klasyczna reguła: „popyt kształtuje podaż”, uległa istotnemu przekształceniu: „reklama kształtuje popyt, podaż jest nieograniczona”. Sukces życiowy zależy już nie od osobistych talentów, wiedzy i umiejętności, lecz użycia odpowiednich ko-smetyków, zaś odpowiedzialność za przyszłość i bezpieczeństwo najbliższych ogranicza się do wyboru określonej marki samochodu. Reklama przestała być obiektem krytycznej oceny, by stać się sposobem oceny swojego miejsca w świe-cie. Kwestie natury społecznej, moralnej i kulturowej, z perspektywy rynku stały się kosztami, zaś z perspektywy społeczeństwa masowego funkcjami rynku. Arendt konstatuje ten stan rzeczy w sposób niezwykle wymowny: „zniknięcie przyjmowanych z góry sądów oznacza po prostu, że utraciliśmy odpowiedzi, na których zazwyczaj polegaliśmy, nie zdając sobie nawet sprawy, że pierwotnie były one odpowiedziami na pewne pytania”20. Można dodać, że normą stała się nieade-kwatność odpowiedzi w stosunku do sytuacji, w których dodatkowo nikt nie posia-da kompetencji zadawania pytań.

W XIX wieku państwo narodowe spełniło rolę politycznej mobilizacji mas, or-ganizacji życia zbiorowego na demokratycznej zasadzie równości, by w drugiej połowie XX wieku przejść do roli opozycji wobec społecznego kosmopolityzmu i rynkowej ekspansji, wymagających rozszczelniania, następnie relatywizowania granic państw narodowych dla nieuniknionego, coraz intensywniejszego przepływu ludzi, informacji, towarów i kapitału. Jak zauważa Michael Foucault, władza pań-

17 Zob. W. Reich, Psychologia mas wobec faszyzmu, tłum. E. Drzazgowska, M. Abraham-Die-fenbach, Aletheia, Warszawa 2009.

18 Zob. E. Fromm, Ucieczka od wolności, tłum. O. i A. Ziemilscy, Czytelnik, Warszawa 2001. 19 P. Sloterdijk, Pogarda mas, tłum. B. Baran, Aletheia, Warszawa 2012, s. 142. 20 H. Arendt, Między czasem minionym a przyszłym, s. 212.

MARCIN MAZUREK

354

stwowa straciła charakter polityczny, w klasycznym znaczeniu tego słowa i prze-szła w technikę skutecznego zarządzania populacją, w myśl następującej logiki ewolucji kultury politycznej Zachodu: „(…) państwo sprawiedliwe, związane z feudal-ną zasadą terytorium i, najogólniej rzecz biorąc, ze społeczeństwem opartym na prawie, zarówno zwyczajowym, jak i pisanym, wraz ze wszystkimi kwestiami spornymi, które tu powstają; po drugie – państwo administracyjne, powstające w XV i XVI wieku na terytorium otoczonym przez granice, nie zaś na terytorium typu feudalnego, i odsyłające do społeczeństwa poddanego regulacji i dyscyplinie; i wreszcie państwo rządzące, zasadniczo definiujące się nie przez terytorium, zaj-mowaną powierzchnię, tylko przez masę pewnego rodzaju, masę populacji o okre-ślonej wielkości i gęstości, populacji zajmującej, rzecz jasna, pewne terytorium, zarazem jednak zawierającej je w sobie jako swą część składową”21. Masa jako populacja stała się podmiotem polityki i obiektem troski państw, które od czasu upadku europejskich totalitaryzmów nie zajmują się już wychowywaniem obywa-teli, lecz zarządzaniem wielkością, mobilnością, zamożnością i zdrowiem popula-cji. Państwowa strategia bezpieczeństwa międzynarodowego została oddana na łup ślepych i nieokiełznanych procesów globalnego rynku, zaś rządy skoncentrowały się na profilaktyce nowotworowej, długości życia, płodności, stopniu i kierunkach migracji oraz na produktywności populacji ludzkiej mieszczącej się w ramach hi-storycznych granic. Zygmunt Bauman stwierdza wprost, że państwa narodowe zostały sprowadzone do roli nadzorców populacji, stanowiącej obiekt działalności międzynarodowego rynku towarowego i kapitałowego22. Sytuację tę przedstawia zresztą jako nieuniknioną ze względu na systemowe uzależnienie administracji państwowej od rynkowych możliwości zapewniania dobrobytu – jedynego wiary-godnego celu i sensu istnienia współczesnego społeczeństwa demokratycznego.

W tym świetle pytanie o istotny cel edukacji dla bezpieczeństwa prowadzi do wniosku, iż może nim być jedynie społeczna, obywatelska aktywacja młodego pokolenia tak, by nie było ono dłużej stawiane wobec smutnego wyboru między antysystemowym i reakcyjnym, w tym sensie – jałowym nacjonalizmem, a intelek-tualnym i moralnym konformistycznym konsumeryzmem. Kategoria obywatelsko-ści jest już jednak sama w sobie obarczona tak wyraźnym piętnem ideologicznym, że właściwie znaczyć może wszystko, na ogół nie znacząc nic. Pojęcie obywatel-skości wiązane jest zarówno z lewicowymi, prawicowymi, zarówno konserwatyw-nymi jak i postępowymi ideologiami, które z kolei spychają obywatelskość na tory bezrefleksyjnej nowoczesnej poprawności lub reakcjonizmu lewicowego lub prawico-wego, o charakterze nacjonalistycznym czy chrześcijańskim, co zresztą ostatecznie nie stanowi żadnej istotnej różnicy w kwestii możliwości otwierania intelektualnych i moralnych perspektyw dla rzeczywistej aktywności społecznej. Rzeczywistej, czyli operującej realnym i konkretnym doświadczeniem teraźniejszości, nie zaś

21 M. Foucault, Bezpieczeństwo, terytorium, populacja, tłum. M. Herer, WN PWN, Warszawa

2010, s. 129. 22 Zob. Z. Bauman, Globalizacja, tłum. E. Klekot, PIW, Warszawa 2000.


355

zmanipulowanej i sfałszowanej przeszłymi, czyli nieadekwatnymi kategoriami poznawczymi i aksjologicznymi. Nie chodzi, rzecz jasna, o relatywizację doświad-czenia życia społecznego – wszak już starożytni wiedzieli, że negowanie istnienia prawdy, jest wyrażeniem opinii roszczącej sobie pretensje do prawdziwości. Rzecz po prostu w tym, że operowanie pojęciami, schematami poznania i myślenia o rze-czywistości społecznej jest drogą do jej interpretacji, nie poznania. Interpretowanie zaś zasadza się na nakładaniu na rzeczywistość gotowego schematu, szablonu, który umożliwia dostrzeganie jedynie tego, co zostało założone jako istniejące – istniejące w z góry przyjęty sposób. Przekonanie o istnieniu niezmiennej natury ludzkiej, obiektywnego celu ludzkiego życia lub fundamentalnych interesów spo-łecznych, gatunkowych bądź klasowych, prowadzi zawsze i tylko do manipulacji rzeczywistością społeczną, niezmiennie wbrew podobnym próbom zmierzającym do odmiennych celów i podejmowanych na podstawie innych przesłanek. Osta-tecznie prowadzi to do permanentnego konfliktu, oderwanego od realnego do-świadczenia życia społecznego, konfliktu, w trakcie którego, jak stwierdził okiem znawcy Thomas Hobbes, „siła i podstęp są (...) dwiema kardynalnymi cnotami”23.

Zwykłym złudzeniem byłoby mniemanie, iż człowiek, tym bardziej społeczeń-stwo, jest w stanie istnieć i działać inaczej niż w oparciu o pewien horyzont my-ślowy, wiarę w słuszność i skuteczność określonych norm i postaw. Jednakże rów-nie złudne przekonanie polegałoby na założeniu, iż normy te i postawy zostały już raz na zawsze ustalone. Przeciwnie – ich wartość i skuteczność dla bieżącego życia człowieka osadzonego w konkretnej rzeczywistości, uzależniona jest od tego, w jakim stopniu są na tę rzeczywistość odpowiedzią, więc, de facto, czy z niej i doświadczania jej wynikają. W tym kontekście zrozumiała jest uwaga Alberta Camus, w myśl której fundamentalnym mechanizmem przemian dziejowych ostat-nich dwustu lat jest bunt24. Bunt jako naczelna kategoria, którą posługiwali się już intelektualiści XIX wieku nie był po prostu projektem intelektualnym, lecz pro-gnozą współczesności. Bankructwo horyzontu metafizycznego w życiu człowieka i społeczeństw, tradycyjnych kategorii wychowania i wykształcenia opartych na przedawnionych autorytetach, wyzwolenie ogromnych mas ludzkich, skoncentro-wanych i zorganizowanych jedynie w oparciu o kryterium wydajności, oznaczało karykaturalną w swym radykalizmie, ale jednak realizację ideałów oświecenio-wych – wyzwolenie człowieka. Wyzwolenie to, polegające na uwolnieniu człowie-ka od przeznaczenia politycznego, etycznego bądź religijnego, poskutkowało jed-nocześnie tym, że został on oddany w ręce przypadku, tracąc wiarygodne punkty odniesienia dla swoich wyborów. Wartości stały się przedmiotem negocjacji i spo-rów między niezliczoną liczbą partii i ruchów, zaś pojęcie dobra powszechnego zaczęło podlegać ideologicznej korupcji tradycyjnego państwa, które przybrało charakter nihilistyczno-konserwatywny w obliczu świadomości własnego upadku.

23 T. Hobbes, Lewiatan czyli materia, forma i władza państwa kościelnego i świeckiego, tłum.

C. Znamierowski, WN PWN, Warszawa 1954, s. 122. 24 Zob. A. Camus, Człowiek zbuntowany, tłum. J. Guze, Oficyna Literacka, Kraków 1993.

MARCIN MAZUREK

356

Co najistotniejsze jednak, istotą buntu jest nie sprzeciw wobec ładowi i porządko-wi, lecz „(…) żądanie jasności i jedności. Najbardziej elementarny bunt wyraża paradoksalne dążenie do porządku”25. Dążenie wynikające z braku akceptacji świa-ta, który zawiódł, świata rozbitego i niewiarygodnego, żądającego posłuszeństwa i akceptacji tym silniejszych, im mniej jest w stanie za nie zaoferować. Jednocześnie bunt, prowadzący do wyzwolenia jednostki z pęt przedawnionego, więc niewiarygod-nego już porządku społecznego, początkowo entuzjastyczny i pełny nadziei na przy-szłość, pchnął ludność Europy w objęcia nacjonalizmów i totalitaryzmów, które obiecywały bunt totalny, wymierzony przeciwko niesprawiedliwości i uciskowi, przeciwko staremu porządkowi. Upadek systemów totalitarnych nie oznacza jed-nak końca buntu. Negacja zastanego porządku w imię wyczekiwanej, bardziej przejrzystej i wiarygodnej przyszłości, stała się podstawowym mechanizmem przemian społecznych współczesnego świata.

Zrozumienie anatomii buntu stanowi zatem warunek konieczny dla dostrzeże-nia potencjału kryjącego się w negacji, jako sposobu samoidentyfikacji następują-cych po sobie współcześnie pokoleń. Fryderyk Nietzsche, którego z całą pewnością uznać należy za wirtuoza buntu, ujawnia nie tylko intelektualne i moralne zaplecze sprzeciwu wobec tradycji, ale i sam ten sprzeciw poddaje skutecznej krytyce, wy-kazując jego, w pewien istotny sposób, prowizoryczny charakter. Nawet anar-chizm, jak zauważa, sprowadza się ostatecznie do „uległości wobec arbitralnych praw”26. Każda ideologia jako taka, stanowi jedynie ekspresję i uzasadnienie położenia psychologicznego twórcy czy propagatora. Dopiero za fasadą doktryny, politycznej, moralnej czy naukowej kryje się jej prawda – właściwy przedmiot wartościowej re-fleksji moralnej. Stąd dla Nietzschego punktem wyjścia jest spostrzeżenie, iż „w całej dotychczasowej <nauce moralności> brakowało jeszcze, jakkolwiek dziwnie by to brzmiało, problemu samej moralności: brakowało podejrzenia wobec faktu, że istnieje tutaj coś problematycznego”27. Zasygnalizowany problem, to „coś”, przejawia się w tym, iż współczesnego człowieka cechuje „(…) formalne sumienie, które nakazuje: <powinieneś coś bezwarunkowo uczynić, powinieneś czegoś bezwarunkowo zaniechać>, krótko mówiąc, <powinieneś>. Potrzeba ta usiłuje się nasycić i wypełnić swą formę jakąś treścią; przy tym (…) chwyta nie-zbyt wybrednie, jako prymitywny apetyt, i przyjmuje to, co zostaje jej wkrzyczane w uszy przez jakiegoś rozkazującego – rodziców, nauczycieli, prawa, przesądy stanowe, opinię publiczną”28.

Uległość, jak diagnozuje Nietzsche, stanowi wyraz wyższej moralności, nowo-czesnej moralności, wymagającej nieustannej pracy intelektu i sumienia w przy-swajaniu i pielęgnowaniu wyuczonych reakcji, również wówczas, gdy uchodzą one za przejaw krytycznej samodzielności i dojrzałości, nagradzanych jako indywidu-

25 Tamże, s. 29. 26 Zob. F. Nietzsche, Poza dobrem i złem, tłum. P. Pieniążek, Zielona Sowa, Kraków 2005, s. 93. 27 Tamże, s. 91–92. 28 Tamże, s. 101–102.


357

alne osiągnięcia. Pokora i uległość jako prawidła myślenia i działania przejawiają się nawet w tej sferze, która zwyczajowo rezerwowana była dla działania chary-zmatycznego – w sferze przywództwa, która podszyta jest obecnie „moralną obłu-dą rozkazujących”. Rozkazywać potrafi się jedynie wówczas, gdy rozkazywanie przedstawione zostanie jako słuchanie, jedynie pośredniczenie, odkrywanie i prze-kazywanie praw historii, natury, przodków, gospodarki, konstytucji czy Boga29.

Nietzsche ujawnia istotę i potencjał nowoczesnego modelu moralności poprzez konfrontowanie jej z moralnością tradycyjną, moralnością panów i panowania, która współczesnemu człowiekowi jawi się niezwykle odległą. Jak zauważa, „(…) ledwie dziś wyobrazić sobie można, w jakim stopniu wszystkie pojęcia dawniejszej ludzkości rozumiano początkowo z gruba, niezgrabnie, zewnętrznie, ciasno wła-śnie i szczególnie niesymbolicznie. <Czysty> jest to zrazu jedynie człowiek, który się myje, wyrzeka się pewnych potraw, powodujących choroby skórne, który nie sypia z brudnym kobietami z motłochu, który ma odrazę do krwi – nic więcej, nie-wiele mniej!”30. Mało ma to wspólnego ze współczesnym pojęciem czystości, obarczonym chrześcijańską eschatologią, „pogardą”, jak twierdzi Nietzsche, wobec ciała, cielesności, zmysłowości i zaufania dla naturalnych instynktów. Kontrast staje się widoczny gdy uświadomić sobie, iż „założeniem ocen rycersko-arysto-kratycznych jest potężna cielesność, kwitnące, bogate, nawet przelewne zdrowie, a zarazem to, co jest warunkiem ich utrzymania, więc wojna, przygody, łowy, ta-niec, igrzyska i w ogóle wszystko, w czym tkwi silna, swobodna, radosna czyn-ność”31. W odróżnieniu zaś od moralności panów, duchową podstawą współczesnej kultury jest resentyment, mechanizm psychiczny polegającym na przekuwaniu słabości w cnoty – tchórzostwo, brak charyzmy, zanik hartu ducha, zdecydowania i siły, zyskują nowe znaczenie, przestają być wadami dyskwalifikującymi z życia światowego, przybierając imię pokory, wstrzemięźliwości, miłości bliźniego, roz-

tropności, opanowania i tolerancji. Ich wartość staje się niepodważalna, oczywista. Moralność społeczna obraca się przeciw wartościom dotychczas cenionym, na-

gradzanym, uświęcanym, a przede wszystkim „hodowanym”, wypełniającym żywą treścią etos (choćby rycerski), wynikającym z konieczności pokładania bezpie-czeństwa społecznego w cnocie wybranych jednostek – wyróżnionych i wywyż-szonych. Wartości te nie są jednak odrzucane, uznawane za przedawnione przez społeczeństwo nowoczesne „niepotrzebujące” już wielkich wychowawców i po-tężnych panów, ale reinterpretowane, następnie zaś potępiane w imię moralności masy, „stada32”, pragnącego już jedynie spokoju i codziennego bezpiecznego sa-mozadowolenia: duma staje się arogancją, szaleńcza odwaga – bezmyślną brawurą,

29 Tamże. 30 F. Nietzsche, Z genealogii moralności, tłum. Leopold Staff, Zielona Sowa, Kraków 2003, s. 20. 31 Tamże, s. 21–22. 32 „(…) poczyta nam się za winę, że właśnie w odniesieniu do ludzi <nowoczesnych idei> stale

używamy wyrazów <stado>, <instynkt stadny> i tym podobnych. Cóż poradzić! (…) tym, co mnie-ma, że wie, co swoją pochwałą i naganą samo siebie gloryfikuje, co nazywa siebie dobrym, jest in-stynkt zwierzęcia stadnego (…)” (F. Nietzsche, Poza dobrem i złem, s. 105).

MARCIN MAZUREK

358

nieustępliwość – głupotą, surowość – okrucieństwem, żądza panowania – tyranią i barbarzyństwem, szlachetność to już zaledwie naiwność. Określeniom tym towa-rzyszy bądź pewne swego oburzenie, bądź pobłażliwość, nie pozbawiona małost-kowej chytrości.

W świetle etyki panów, dobry oznacza udanego, silnego, sprawnego, godnego zaufania, zaś jego przeciwieństwem jest lichy, nieudany, mierny. Oceny te mają charakter bardziej estetyczny niż moralny, zaś punktem wyjścia jest dla nich zaw-sze samoafirmacja dobrego, samoafirmacja ufnego w swe siły i zmysły działania – działający i działanie stanowią jedność, życie jest pewną swego aktywnością. W przypadku etyki człowieka nowoczesnego, etyki resentymentu, mamy do czy-nienia z odwróceniem porządku uznania. Człowiek opanowany przez resentyment, (…) i w tym właśnie jest jego czyn, jego twórczość: powziął koncepcję <złego wroga>, <złego>, i to jako zasadnicze pojęcie, z którego, jako odbicie i przeci-wieństwo, wymyślił sobie <dobrego> – samego siebie!...”33. Ten „nowoczesny dobry” zna swoją wartość jedynie jako przeciwieństwo złego, więc nieobliczalnego i niebezpiecznego – pojawia się pojęcie podmiotu, które przybiera charakter wtór-ny wobec rzeczywistości, budowane jest poprzez jej negację. Już chrześcijańscy prorocy, zdaniem Nietzschego, zafałszowali rzeczywistość wiarą w istnienie pod-

miotu, następnie „(…) stopili w jedno <bogaty>, <bezbożny>, <zły>, <gwałtow-ny>, <zmysłowy>, i po raz pierwszy ze słowa <świat> ukuli słowo hańby”34.

Te czysto ideowe źródła moralności resentymentalnej pozostają w sprzeczności z typem moralności przednowoczesnej, wyrastającej z życia, z ziemi, utwierdzanej dziejami jako sumą śmiertelnych zmagań o samozachowanie, dla których walka jest świętością zaś możliwość klęski mobilizującą oczywistością. Etyka przedno-woczesna poucza, mówiąc wprost, iż „(…) nie ma żadnego bytu poza czynieniem, działaniem, stawaniem się; czyniciel jest tylko zmyśleniem do czynienia dodanym – czynność jest wszystkim”35. Czyniciel, czyli podmiot, wytwór nowoczesnej mo-ralności, zyskuje poczucie bezpieczeństwa jako bezczynnej beztroski i fałszywej niewinności, dzięki społeczeństwu przypisującemu mu stały zestaw cech, zdolności i wad oraz przeznaczenie moralne, dziejowe, jakiekolwiek. Wszelkie konflikty i kryzysy, stany wyjątkowe i klęski zyskują charakter moralny i ideowy i właśnie za pomocą tych środków są rozwiązywane, zażegnywane, więc ostatecznie fałszo-wane i ignorowane, w myśl zasady, że największym i najbardziej autentycznym pragnieniem nowoczesnego człowieka jest spokój, wypoczynek, sytość i jedność. Gdy zaś nowoczesny człowiek zmuszony zostaje do działania, przybiera ono formę ideową, uwikłaną w banalne i skompromitowane półprawdy odwołujące się do wojowniczego, infantylnego nacjonalizmu, tkliwego i płaczliwego sentymentali-zmu religijnego, lub groteskowego i wielkopańskiego samozadowolenia obywatela nowoczesnego świata multikulturowego i wolnorynkowego ładu. Prorocze okazały

33 F. Nietzsche, Z genealogii moralności, s. 27. 34 F. Nietzsche, Poza dobrem i złem, s. 100. 35 F. Nietzsche, Z genealogii moralności, s. 31.


359

się prognozy Nietzschego na temat skutków społecznej i politycznej mobilizacji szerokich mas, odwołującej się do ideologii egalitarystycznych o charakterze chrześcijańskim, demokratycznym, socjalistycznym, bez różnicy: „(…) ogólnym odbiciem przyszłego Europejczyka będą prawdopodobnie różnorodni, gadatliwi, ubodzy w wolę i nadzwyczaj sprawni wyrobnicy, którzy pana, rozkazującego po-trzebują niczym chleba codziennego (…) demokratyzacja Europy jest zarazem mimowolnym przygotowywaniem do hodowli tyranów – we wszelkim tego słowa znaczeniu, również najbardziej duchowym”36.

Tym co jednak dla filozofii Nietzschego charakterystyczne, to przejście od nihilizmu biernego do nihilizm aktywnego; wszak bunt przeciwko uciskowi i nie-sprawiedliwościom świata wielkich panów, przeciwko przerażającym nierówno-ściom społecznym i okrucieństwu, przybrał ostatecznie formę społecznej pasywno-ści i bierności, opartej na złudnym poczuciu spełnienia i doskonałości, jako reakcji na zanik wiary w istnienie obiektywnych norm i zasad. Człowiek nowoczesny nie mogąc polegać na prawach bożych, uznawanych niegdyś za wieczne i niezmienne fundamenty całego uniwersum, zdał sobie jednocześnie sprawę z kruchości ludz-kich porządków, i popadając w nihilizm przestał brać siebie i uniwersum na serio. Jak zauważa Camus, Nietzsche „pytanie: <być wolnym od czego?> zastępuje: <być wolny po co?> (…) Zasadnicze odkrycie Nietzschego kryje się w stwierdze-niu, że jeśli prawo wieczne nie jest wolnością, brak prawa nie jest nią tym bardziej. Skoro nie ma prawdy a świat pozbawiony jest reguł, nie ma też żadnych zakazów; żeby zakazać jakiegoś działania, trzeba bowiem wartości i celu. Jednocześnie jed-nak nic nie jest dozwolone; wartości i celu trzeba również, aby wybrać inne działa-nie (…) Tam, gdzie nikt nie potrafi już orzec, co jest czarne, a co białe, światło gaśnie i wolność staje się dobrowolnym więzieniem (…). Jeśli człowiek nie chce wówczas udusić się w pętających go więzach, musi je przeciąć i od razu stworzyć własne wartości”37.

W świetle powyższego pojawia się fundamentalne dla niniejszych rozważań pytanie: co tak naprawdę oznacza tworzenie własnych wartości? Czy wartości w ogóle można tworzyć? W jaki sposób to, z pozoru beznadziejne zadanie, miało-by wypełniać treścią edukację dla bezpieczeństwa jako istotne wyzwanie dla no-woczesnego społeczeństwa? Nietzsche ukazał, że podmiot, tj. człowiek jako nosi-ciel określonego, założonego z góry i przesądzającego życie zbioru cech i postaw, jest tworem społecznym, zaś społeczeństwa nowoczesne popadły w intelektualny i moralny nihilizm z chwilą gdy uwolniły się od tradycyjnych, elitarnych form organizacji społecznej. Konformizm stał się wyzwoleniem od ciężaru twórczej aktywności społecznej, wolność straciła swe znacznie stając się sprawą prywatną, zaś wszystko stało się możliwe dopiero wówczas, gdy wybory przestały mieć zna-czenie. Autentyczne zaangażowanie w życie, wraz z nieodłącznymi od niego wy-siłkiem, niepewnością, konfliktem i zmaganiem, zastąpiła pozorna i reaktywna

36 F. Nietzsche, Poza dobrem i złem, s. 155–156. 37 A. Camus, Człowiek zbuntowany, s. 73–74.

MARCIN MAZUREK

360

aktywność obracająca się wokół wytartych światopoglądowych schematów bezu-stannej reinterpretacji. Idee zyskały charakter życzeniowy – świat przeżywany rozumiany jest jednie jako lepsza bądź gorsza kopia ideału, będącego tworem fan-tazji zmęczonego i niepewnego człowieka Zachodu.

Autentyczne wyzwolenie, poprzez bunt przeciwko społecznej inercji nie może zatem sprowadzać się do wyboru pomiędzy jednym a drugim horyzontem ide-owym wraz z przynależnymi mu „obiektywnymi” normami i zasadami. Może przyjąć jedynie formę buntu przeciwko obiektywizacji, w imię autentycznego i adekwatnego oglądu rzeczywistości i działania, niezaangażowanego w skompro-mitowane już w punkcie wyjścia ideologie społeczne, quasi-naukowe, religijne bądź dziejowe. Jean Paul Sartre wskazuje na swobodne zaangażowanie jako nieod-łączne oblicze działania opartego na wolności autentycznego wyboru. Swobodne zaangażowanie stwarza działającego, ustanawia relacje zależności wobec innych i w ten sposób ich samych. W tym świetle relacje międzyludzkie to w rzeczywisto-ści wzajemne samostwarzanie się we wzajemnej grze uznania. Wszak, jak twierdzi Sartre, „zanim zaczęliśmy żyć, życie było niczym, od nas tylko zależy, aby mu nadać sens, a wartość jest właśnie tylko sensem przez nas wybranym. Z tego wi-dać, że istnieje możliwość stworzenia wspólnoty ludzkiej”38, „(…) ale nie jest ona dana z góry, lecz bezustannie się tworzy”39. Działający człowiek stwarza zatem siebie i rzeczywistość dzięki wyborom, nie zaś poprzez uzależnianie wyborów od z góry przyjętej koncepcji siebie i rzeczywistości. Mówiąc wprost, „(…) nie ma innej rzeczywistości, jak tylko działanie”40. Moralność formalna natomiast nieza-wodnie zawodzi w każdej konkretnej sytuacji i ostatecznie prowadzi do podejmo-wania decyzji opartych na czynnikach subiektywnych, lecz ukrytych pod zasłoną konieczności, przyzwoitości, powszechności itp. – to znaczy jest decyzją unikającą zaangażowania i odpowiedzialności, jest usprawiedliwioną samowolą. Okazuje się, że istnieje jedynie wybór między autonomicznym, wolnym działaniem, które anga-żuje działającego i nakłada na niego odpowiedzialność za samo działanie, oraz samowolą, która wyzbywa się zaangażowania i odpowiedzialności za drugiego człowieka, ukrywając się za pojęciami konieczności, tradycji, przyzwoitości, zwy-czaju, normalności itp. Mówiąc wprost, człowiek skazany jest na wolność, a „(…) rzeczy będą takimi, jakimi człowiek zadecyduje, że mają być”41.

Pozorny, bądź raczej wypaczony charakter oświeceniowego buntu przeciwko tradycji, w imię wyzwolenia od represyjności kultury i społecznej niesprawiedli-wości, na który wskazywał już Nietzsche, a który poskutkował dwudziestowiecz-nymi ruchami totalitarnymi, w świetle filozofii Sartre’a zasadza się na tym, że choć, jak twierdzi, „w ateizmie filozofów XVIII wieku usunięto Boga, nie usunięto

38 J.P. Sartre, Egzystencjalizm jest humanizmem, tłum. J. Krajewski, MUZA, Warszawa 1998,

s. 78–79. 39 Tamże, s. 64. 40 Tamże, s. 52. 41 Tamże, s. 51–52.


361

przekonania, że istota poprzedza egzystencję”42. Rozumna, społeczna, niespołecz-na, nierozumna, istota człowieka jako biernego, egoistycznego, altruistycznego itd. wciąż wyznacza już w punkcie wyjścia to, czym człowiek jest i będzie, czym może się stać. W tym sensie, na gruncie tradycji, istota wyprzedza konkretne istnienie, egzystencję ludzką. Zwalnia to człowieka z odpowiedzialności za to czym jest i może się stać sprawiając, że życie zostaje urzeczowione, zaś sam człowiek staje się obiektem, przedmiotem, konsumentem, podatnikiem, wyznawcą, zwolenni-kiem, wrogiem, czymkolwiek, co oddziela go od autentycznej, twórczej i sponta-nicznej aktywności. I przeciwnie, jeżeli „(…) egzystencja wyprzedza istotę, to człowiek jest odpowiedzialny za to, czym jest”43 i czym się stanie. Cytując Giorgio Agambena: ludzki „byt nie jest jakimś założeniem uprzednim wobec swych jakości bądź skrywającym się za nimi. Byt który jest tak oto, nieodwracalnie, jest swoim tak oto, jest wyłącznie własnym sposobem istnienia”44.

W świetle powyższej optyki życie człowieka jest, bądź raczej powinno być, uwolnione od przeszłości i przyszłości, w imię teraźniejszego działania, dla które-go niesposób odnaleźć usprawiedliwienie zwalniające od niepewności wyboru i konieczności brania za nie odpowiedzialności. Pojęcia takie jak prawda, fałsz, obiektywizm i normalność stają się jedynie narzędziami opresji wobec podejmują-cego działanie. Na gruncie egzystencjalnym mogą one mieć wyłącznie takie zna-czenie, jakie nadaje im choćby Edward Stachura: „Prawda jest jedna i zawsze no-wa. Prawda jest żywa. Życie się nieustanne zmienia i wszystko, co żyje w życiu, żyje zawsze po raz pierwszy w życiu. Prawda jest jednorazowa. Prawda jest nie-powtarzalna”45. Stąd kłamstwo nie istnieje, ponieważ „kłamstwo musiałoby nego-wać fakt. Prawda jest faktem. Kłamstwo musiałoby zatem negować prawdę. Cóż by to była za prawda, którą można by zanegować! To by nie była prawda. Prawdy nie da się zanegować. Faktu nie da się zanegować”46. „Obiektywność jest tam, gdzie nie ma centrum”47.

Z tej perspektywy, intelektualną i moralną reakcję obronną wobec faktu ko-nieczności podejmowania wysiłku wolnego samostanowienia, w interesujący spo-sób ukazuje Leszek Kołakowski. Konserwatysta, jak zauważa, deklaruje nicość świata mając na myśli to, że wszelkie pozytywne wartości zostały już zrealizowa-ne, stąd jakikolwiek wysiłek zmierzający do reformowania świata ludzkich relacji jest bezwartościowy i szkodliwy – ostateczną pożądaną konsekwencją praktyczną jest tutaj, podobnie jak w przypadku nihilizmu, unikanie jakiejkolwiek odpowie-dzialności, podejmowania jakichkolwiek decyzji w tchórzliwym samozadowoleniu. Oficjalnie postawa taka kryje się za pustymi i wyświechtanymi hasłami, takimi jak: dobro zostało już zrealizowane a zło jest nieusuwalne, każda zmiana jest zmianą na

42 Tamże, s. 25. 43 Tamże, s. 28. 44 G. Agamben, Wspólnota, która nadchodzi, tłum. S. Królak, Sic!, Warszawa 2008, s. 101. 45 E. Stachura, Fabula rasa, C&T, Toruń 2000, s. 29–30. 46 Tamże, s. 31. 47 Tamże, s. 21.

MARCIN MAZUREK

362

gorsze, wszelka reforma to tylko niebezpieczne i przelotne nowinki, itp. Stąd „nihi-lista ostatecznie redukuje świat do samego siebie, konserwatysta redukuje siebie do zastanego świata”48, zaś „pragnienie posiadania moralnego kodeksu (…) jest składnikiem owej dążności do bezpieczeństwa, owej ucieczki od decyzji; jest pra-gnieniem życia w świecie, gdzie wszystkie decyzje zostały już raz na zawsze pod-jęte”49. Problem ten, w niezwykle wymowny i dobitny sposób skwitował Agam-ben: „Punktem wyjścia wszelkiego dyskursu etycznego powinno być stwierdzenie, iż człowiek nie posiada żadnej istoty, którą mógłby urzeczywistnić, żadnego histo-rycznego ani duchowego powołania, które mógłby wypełnić, żadnego zdetermino-wanego biologicznie celu, który miałby osiągnąć. I właśnie to pozwala istnieć te-mu, co zwiemy etyką: jasne jest bowiem, że gdyby człowiek był lub miał być tą lub inną substancją, miał przed sobą ten czy inny cel, do którego powinien dążyć, nie byłoby możliwe jakiekolwiek etyczne doświadczenie – istniałyby jedynie za-dania do wypełnienia”50.

Zadania te skompromitowały się już jednak w momencie, w którym w przecią-gu życia jednego pokolenia prywatne i społeczne warunki bytowania podlegają przemianie na tyle głębokiej, iż wymagają, niekiedy całkowitej, reorientacji. Z tego powodu właśnie sytuacja współczesnej edukacji jest zasadniczo nowa. O ile, jak przekonuje Arendt, w epokach klasycznych nauczanie i wychowywanie polegało na przekazywaniu umiejętności sprostania tradycji i jej normom, zaś wychowawca autorytet czerpał po prostu stąd, iż reprezentował sobą tradycję, o tyle autorytet w świecie współczesnym nie może być budowany na reprezentowaniu przeszłości. Dynamika zmian społecznych oraz trwałe i nieodwracalne oddzielenie prawa pu-blicznego i moralności prywatnej na to w żaden sposób nie pozwalają. Rola współ-czesnego wychowawcy jest paradoksalna i oscyluje pomiędzy dwiema zasadni-czymi tendencjami: wychowawcy jako przyjaciela wychowanka, który „wraz z nim” odkrywa świat, czyli wychowawcy, który nie może cieszyć się autorytetem epistemicznym, oraz wychowawcy jako przedstawiciela przeszłości, który nie mo-że liczyć na posiadanie autorytetu jako niemalże przodek – być może godny sza-cunku, lecz nieporadny w posługiwaniu się narzędziami współczesnego świata, włączając w to język. Dlatego trudno nie zgodzić się z Arendt, iż rolą edukacji powinno być pośredniczenie między tym, co stare, a tym, co nowe; przekazywanie orientacji w zastanym świecie wraz z jego kulturą po to, by nowe pokolenie było zdolne ją podważać w sposób twórczy i dojrzały, ucząc się jednocześnie odpowie-dzialności za świat i przyszłe pokolenia. Wszak „nasza nadzieja spoczywa zawsze w nowym, które przynosi ze sobą każde pokolenie; ale właśnie dlatego, że tylko na tym możemy opierać nasze nadzieje, niweczymy wszystko, kiedy my, starzy, pró-bujemy roztaczać nad tym, co nowe, kontrolę dyktującą, jak ma ono wyglądać”. Edukacja „(…) musi chronić tę nowość i wprowadzać ją do starego świata, który

48 L. Kołakowski, Kultura i fetysze, WN PWN, Warszawa 1967, s. 153–154. 49 Tamże, s. 168. 50 G. Agamben, Wspólnota, która nadchodzi, s. 49.


363

niezależnie od tego, jak rewolucyjne podejmuje działania, jest zawsze z punktu widzenia kolejnej generacji przestarzały i bliski zniszczenia”51.

Przyjęcie podobnego stanowiska napawa często obawami o przyszłość nowych pokoleń. Obawy te na ogół opierają się na założeniu, że istnieją normy nieprzekra-czalne i wartości obiektywne, uświęcone tradycją i uzasadnione doświadczeniami wielu pokoleń – odejście od tych norm i wartości, czy wręcz ich negowanie musi rzekomo zakończyć się katastrofą. Doskonałym przykładem ilustrującym błędny charakter podobnych obaw jest kwestia tolerancji. Panuje powszechne przekona-nie, że tolerancja jest podstawą porządku demokratycznego, stąd nauka tolerancji i jej pielęgnowanie jest jednym z istotnych zadań wychowawców wobec ich pod-opiecznych. Przekonanie to zakłada jednocześnie w sposób nieodłączny pogląd, iż istnieją granice tolerancji, wyznaczane przez „fundamentalne interesy społeczne”, „dobro powszechne” itp. Kwestia tolerancji jest jednak problemem wychowaw-ców, często nawet niezrozumiałym dla obecnego nowego pokolenia, wkraczające-go w dorosłość. W przypadku tolerancji, punktem wyjścia jest zawsze podstawo-we, subiektywne, wewnętrzne doświadczenie inności. Spostrzeżenie, że inny jest w jakimś istotnym aspekcie życia różny ode mnie. Natomiast to, czy przyjmę po-stawę tolerancji bądź nietolerancji jest kwestią zupełnie drugorzędną. To, czy de-cyduję się akceptować to, że świat zamieszkuje ktoś, czyje życie jest pod pewnym zasadniczym względem gorsze od mojego, czy też postanowię się go pozbyć (w sensie fizycznej eksterminacji lub eksterminacji moralnej, bez znaczenia) jest wtórne wobec zasadniczego faktu stwierdzenia, że istnieje inny, sytuujący się po stronie innej niż dobro, po stronie zła. W tym sensie dobro stwarza zło – cementuje je stawiając w nieprzezwyciężonej opozycji. Sedno sprawy tkwi więc w tym, że zdobyć się na tolerancję, cierpliwie znosić istnienie kogoś, czyje życie jest w jakiś istotny sposób złe, może jedynie człowiek „obdarzony” wiarą w istnienie obiek-tywnych, więc niezmiennych, raz na zawsze ustalonych, norm i zasad postępowa-nia, wyznaczających „normalne”, „przyzwoite” życie. Tolerancja, bądź jej brak, jest więc zasadniczo problemem pokolenia wychowawców, którzy wkładają nie-kiedy mnóstwo wysiłku, by rozwiązywać problemy młodego pokolenia, których ono po prostu nie ma. Czy tzw. relatywizm obecnego młodego pokolenia jest pro-blemem wychowawczym? Z pewnością tak, dla wychowawców. Trudno jednak pozbyć się wrażenia, że pokolenie, które przejmie niebawem we władanie zastany świat, żyje w myśl przekonania, które tak trafnie wyraził Georg Simmel: „W okre-sach szczęśliwych różnorodność (…) tworzy harmonię, ale nawet sprzeczności i walka nie są przeszkodą dla pracy ludzkiej, lecz wezwaniem do dalszej manife-stacji sił, do nowych aktów twórczości”52.

Współczesne kryzysy, następujące po sobie z coraz większą częstotliwością, obejmujące swym zasięgiem gospodarkę, kulturę i politykę, napawają obawami o przyszłość przede wszystkim z powodu tego, że dostępne obecnie środki zapo-

51 H. Arendt, Między czasem minionym a przyszłym, s. 232. 52 G. Simmel, Socjologia, tłum. M. Łukasiewicz, WN PWN, Warszawa 2005, s. 63.

MARCIN MAZUREK

364

biegania im okazują się po prostu nieskuteczne. Dotychczasowa kultura rozwinię-tych państw zachodnich wygenerowała cywilizację permanentnego kryzysu, nad którym nie jest w stanie zapanować poprzez doskonalenie, zwiększanie precyzji i przejrzystości dostępnych jej procedur prawno-politycznych i społecznych. Stąd głównym zadaniem edukacji dla bezpieczeństwa może być jedynie umożliwienie nowemu pokoleniu stworzenie nowej, adekwatnej formy obywatelskości, poprzez uwalnianie jego inwencji, pomysłowości, odwagi i samodzielności, by było ono zdolne w sposób dojrzały i twórczy obnażać, podważać i odrzucać, niekiedy bru-talnie i bezwzględnie, schematy myślenia i działania oczywiste dla wcześniejszych generacji, które w imię dobra kolejnych pokoleń muszą zrozumieć przestrogę Arendt: „Kryzys staje się katastrofą tylko wówczas, gdy odpowiadamy nań za po-mocą sądów przyjętych z góry, czyli przesądów. Postawa taka nie tylko zaostrza kryzys, ale pozbawia nas możliwości doświadczenia rzeczywistości i stwarzanej w ten sposób okazji do refleksji”53.

Bibliografia

Agamben G., Wspólnota, która nadchodzi, tłum. S. Królak, Sic!, Warszawa 2008. Arendt H., Kondycja ludzka, tłum. A. Łagodzka, Aletheia, Warszawa 2000. Arendt H., Korzenie totalitaryzmu, tłum. D. Grinberg, M. Szawiel, Wydawnictwa Akademickie

i Profesjonalne, Warszawa 2008. Arendt H., Między czasem minionym a przyszłym, tłum. M. Godyń, W. Madej, Aletheia,

Warszawa 2011. Bauman Z., Globalizacja, tłum. E. Klekot, PIW, Warszawa 2000. Camus A., Człowiek zbuntowany, tłum. J. Guze, Oficyna Literacka, Kraków 1993. Canetti E., Masa i władza, tłum. E. Borg, M. Przybyłowska, Czytelnik, Warszawa 1996. Foucault M., Bezpieczeństwo, terytorium, populacja, tłum. M. Herer, WN PWN, Warszawa

2010. Fromm E., Ucieczka od wolności, tłum. O. i A. Ziemilscy, Czytelnik, Warszawa 2001. Gasset J.O., Bunt mas, tłum. P. Niklewicz, MUZA, Warszawa 2008. Gasset, J.O., Rozmyślania o Europie, tłum. H. Woźniakowski, Wydawnictwa Uniwersytetu

Warszawskiego, Warszawa 2006. Habermas J., Obywatelstwo a tożsamość narodowa, tłum. B. Markiewicz, Wydawnictwo

IFiS PAN, Warszawa 1993. Habermas J., Uwzględniając Innego, tłum. A. Romaniuk, WN PWN, Warszawa 2009. Hobbes T., Lewiatan czyli materia, forma i władza państwa kościelnego i świeckiego, tłum.

C Znamierowski, WN PWN, Warszawa 1954. Kant I., Do wiecznego pokoju, tłum. M. Żelazny [w:] I. Kant, Rozprawy z filozofii historii,

Antyk, Kęty 2005. Kołakowski L., Kultura i fetysze, WN PWN, Warszawa 1967. Le Bon G., Psychologia tłumu, tłum. B. Kaprocki, Antyk, Kęty 2004. Nietzsche F., Poza dobrem i złem, tłum. P. Pieniążek, Zielona Sowa, Kraków 2005.

53 H. Arendt, Między czasem minionym a przyszłym, wyd. cyt., s. 212.


365

Nietzsche F., Z genealogii moralności, tłum. Leopold Staff, Zielona Sowa, Kraków 2003. Reich W., Psychologia mas wobec faszyzmu, tłum. E. Drzazgowska, M. Abraham-

Diefenbach, Aletheia, Warszawa 2009. Sartre J.P., Egzystencjalizm jest humanizmem, tłum. J. Krajewski, MUZA, Warszawa 1998. Simmel G., Socjologia, tłum. M. Łukasiewicz, WN PWN, Warszawa 2005. Sloterdijk P., Pogarda mas, tłum. B. Baran, Aletheia, Warszawa 2012. Stachura E., Fabula rasa, C&T, Toruń 2000.

CIVIC DETERMINANTS OF SECURITY EDUCATION

Abstract

The purpose of this article is to determine the reasons in favour of security edu-

cation based on supporting the creativity, ingenuity, activity, courage and civic com-

petence of the young generation. Education is of vital importance, for which the

starting point would be the suspension of traditional ethical judgments on the struc-

ture and aims of a democratic society, with all the matters associated with them. The

usefulness of these considerations demonstrates the existence of the widely known phe-

nomenon: that the previous culture of western democracy has generated a civilization of

permanent crisis; a problem against which it shows pitiful helplessness in overcoming.

Key words – security education, society

The problem of education in the modern world lies in the

fact that by its very nature it can give up neither authority nor

tradition, nevertheless it must still take its place in a world

which structure is not determined by authority or any longer

bound by tradition.

H. Arendt, Between Past and Future

Both education as an integral practice of all human communities with history

and measure in the future, as well as security itself, are understood only within the historical self-consciousness of a society. Today, however, the two concepts are extremely problematic, they are also symptomatic. The inability of modern Europeans to identify the aims of education, causes that equally puzzling phenomenon of that well known lack of agreement on the nature of the security. Both concepts have been inevitably involved in intractable theoretical disputes of an ideological nature, acting in another arena for the struggle for understanding social justice, development, insurmountable moral standards, the meaning of patriotism, function, and relevance of the national state, human nature, or the

MARCIN MAZUREK

366

appropriate form of economy implemented universal, or, more modest version, national interests, which are, moreover, also identified in a number of competing ways. In addition, the dynamics of the modern world puts people in a situation where they must make almost hopeless efforts at understanding still emerging and disappearing aspects of life, including the problem of security and of how education is able to shape it, affecting the attitude of future generations.

It is not possible to consider the problem of security education beyond the problem of what kind of values, attitudes, norms, and what knowledge, it has affected. Is the liberal attitude of the European citizen, the “conscious” potential of a multicultural society; a wise alternative to the classical models of education, based on a commitment to national and historical tradition, giving less and less to agree with the model of modern European culture? Is the traditional model of the family and education able to effectively prepare a young person for life in a world where the pursuit of professional success forces the reorientation of the basic cultural norms while acting in the most effective means of achieving individual safety materially and mentally? Is the fluent ability to take part in the modern labor market able to ensure the existential safety, yet be guaranteed by the traditional education?

It is impossible to answer these questions for at least a few decades, but the crux of the matter is that decisions are invariably taken in the present. Hence, the purpose of this reflection is to trace arguments for the inevitability of security education, separated from upbringing, taking in parentheses standards, principles, rules and beliefs of the world in which educators have lived longer, who for the pupils are almost ”ancestors”. What are the reasons which militate in favour of an expediency experiment like this? It is impossible to disagree with Hannah Arendt in her diagnosis of the essence of education “in the nature of the human condition is that each new generation is increasing in the old world, and therefore prepares a new generation for a new world can only mean that it wants to knock the chance at what is new out of the new generation's hands”1. Why, however, what is new, is essentially competing against the lived world, not its continuation? In this lies the essence of the problem – a world in which education was a transfer to the next generation of irrefutable patterns for them of enchanted and sacred traditions, a world in which the teacher could count on the position of the master and friend who at the same time belongs to the past, much later, perhaps than is generally assumed.

In this context, there is an instructive example of Immanuel Kant, who at the threshold of modernity called for raising a man for a lasting peace based on human moral autonomy and inalienable dignity, which constitutes a practical implementation of citizenship. Civic education, the transformation of subjects into a citizen conscious of their rights and duties, connected with the belief that the modern

1 H. Arendt, Między czasem minionym a przyszłym (original title: Between Past and Future),

Aletheia, Warszawa 2011, p. 215.


367

republican system guarantees lasting peace and security for three main reasons. The first is to establish a Legislature out of the society which, by virtue of the fact that they bear the entire cost of war, is in contrast to the state and the power, and will forcibly seek conflict resolution, as well as finding them where they “do not actually exist”. The second is the existence, inseparable from citizenship, of a sphere of free public opinion, the emphasis on power is the most powerful weapon against political ignorance and aggression. The third and final, is the development, also inseparable from modern civil society, of international trade, which requiring law and order, ultimately forces, according to Kant, peace in the human world2.

It would be an anachronistic mistake to point out Kant's naivety, though it is not a mystery that all three reasons mentioned by him are valid, to put it mildly, only in a purely formal meaning. Jürgen Habermas, showing their irrelevance, indicates the nature of social changes in Europe, that force us to think seriously about the relevance of tradition, both as the foundation of education, as well as the settlement of the way of understanding the criterion of providing public security. Not much time has passed since the moment when Kant proclaimed his famous thesis, European countries began to organize themselves on the basis of identity and national sovereignty, and their citizens with rare enthusiasm and unwavering conviction of the rightness of their own affairs, clashed in the two world wars which followed shortly in the name of the struggle for national issues, leading Europe to almost total ruin. The sphere of public opinion also does not fulfil the tasks entrusted to it by Kant – instead of a serious and responsible exchange of arguments between the well-educated citizens (as it was supposed to be in Kant times), it was filled and overflowing with inconceivable and unfathomable, and generally worthless, ideological and marketing pulp, more destabilizing than organizing social life; not unlike the case presented in the issue of global trade, which, as it turned out, and still turns out, is supported by a militant imperialism, led by military and quasi-diplomatic means3. What are the conclusions from the failure of Kant's political philosophy?

First of all, the nineteenth and twentieth century’s were dominated by the process of the collapse of the pre-modern world of great empires, but at the same time there existed the legal and political cultures belonging to them, as well as the principles of social self-identification. As a child of the Enlightenment and Romanticism, there was a new creation – the nation-state. Previous empires: Tsarist Russia, the Austro-Hungarian Monarchy and the German Empire ceased to exist, blow away by the internal tensions of the beginnings of national liberation. The principle of national identity and the desire to achieve, based on sovereignty became an unstoppable engine of history. This new, violent and unbridled power

2 See I. Kant, Do wiecznego pokoju (original title: Zum ewigen Frieden), Antyk, Kęty, 2005. 3 See J. Habermas, Uwzględniając Innego (original title: Die Einbeziehung des Anderen), WN

PWN, Warszawa 2009, pp. 167-203.

MARCIN MAZUREK

368

has become, in a very short time, the social basis of self-identification in the whole of Europe. The Kantian principle of cosmopolitanism creatures shattered like a soap bubble when it came into contact with the power of nationalism.

The novelty of the principle of national identity is based on two fundamental elements. The first is egalitarianism – that people could turn into a nation, all its representatives must gain an equal right to a common identity, a similarly moral status, in exclusion of the legal social hierarchy. This resulted in the practice of progressive political mobilization of the masses, and “(...) belonging to <nation> founded a bond of solidarity between people who were previously perceived as alien to each other”4. The second element is an ideology that identifies the identity of the nation and its right to self-determination. This ideology can take the form of rationalism (France), moral-historicism (Poland) or racialism (Germany). However, quite apart from its form it is invariably the task of defining the nation, pointing to its uniqueness, thus distinguishing it from other nations and giving it the right (sometimes even the obligation) to self-determination5. “Nationalism has become a precious binder binding a centralized state and atomized society, and in fact turned out to be the only effective method, a living link between the individuals and the nation-state”6. This is the origin of the genetic unity of nationalism, democracy and the nation state: “the nation state has created an infrastructure for the legally disciplined management and existence of an area of individual and collective action guaranteed free from state interference. It created (...) the grounds of cultural and ethnic homogeneity, which since the late eighteenth century allowed – at the price of oppression and restrictions on the rights of minorities – the very essence of a democratic state. With the French Revolution, democracy and the nation state emerged as Siamese brothers”7.

In light of the above it becomes clear that national antagonisms are by definition inevitable. After all, nationality is inherited, and in this sense, is a good exclusive, which can not be transferred, disseminated, internationalized; nor is it a root beyond its natural substrate – “nations are at first communities of origin, integrated geographically by neighbourhood resident and culturally by a common language, custom and tradition (...)”8. Only then, when the nation gained political sovereignty, does ethos become the basis of citizenship. However ladened by pre-political concept it is a sensed, anticipated, constantly pulsating national interest, which locates and identifies with the duty and the right only of the nation in it. In

4 Ibidem, p. 119. 5 See H. Arendt, Korzenie totalitaryzmu (original title: The Origins of Totalitarianism),

Wydawnictwa Naukowe I Profesjonalne, Warszawa 2008. Author indicate as important source of modern anti-semitism on aspiration for obtainment of name of nation chosen, so, with nation chosen inevitable (unavoidable) conflict exactly.

6 Ibidem, p. 327. 7 J. Habermas, Obywatelstwo a tożsamość narodowa (original title: Staatsbürgerschaft und

nationale Identität), IFiS PAN, Warszawa 1993, p. 8. 8 J. Habermas, Uwzględniając Innego, p. 117.


369

this sense, the national interest can not be the subject of disputes, discussions and negotiations, it is self-evident to all who have the ethnic competence to participate. In a very vivid way it was described by José Ortega y Gasset: “The idea of the nation, in contrast to the ideas of other communities, includes a belief in the possibility of a corporate body, giving that its members expect great things from it. But the belief in these possibilities does not feed on what is visible in the nation, but the riches believed to be hidden in the invisible national womb”9. Terms such as “corporative body”, “national womb”, so characteristic for the national rhetoric, discovering the pre-political but also pre-social dimension of nationality, which characteristics are for the main ever the more credible when speaking of biology, referring to reasons other than political – “the word <nation> is extremely well-chosen, because it obviously shows that it is something prior to the establishment of any will of its members”10. The political will of members of the nation is useful only for realization of the community interest as obvious, not to discover or construct it through discussion and political negotiations.

For significant reasons, there is an undeniable tension between the democratic principle of parliamentarianism, based on faith in discussion and compromise, in which a lot is written to protect the rights of minorities and is constantly emerging in the practice of social life, and the principle of national identity. Unless, therefore, the democratic form of government is inscribed with the definition of socio-political discourse, national ideas, regarded as a once and for all legacy data are just completely un-discursive. To what conclusions does it lead? How can the essence of civic education be defined? Does citizenship exclude ethnicity, opening the field to conflicts around the un-discursive issue, so undecidable? Is security education, on the one hand, based on traditional patterns of the nation on the other hand, able to prepare a new generation for active and effective participation in the modern world of multicultural communication and transnational cooperation even conceivable? Is it possible to determine the nature and subject of security in a situation in which national identity becomes either a folkloric additional embroider of life or a fundamental challenge, which nature and purposes can not be translated into the universal international language of communication? These questions seem to lead to an otherwise sad conclusion: “the nation state was at one time a convincing answer to the historical challenge to find a functional equivalent to early modern forms of social integration that began to crumble. Today we are facing the same challenges. The globalization of movement and communication, economic production and its financing; the transfer of technology and arms, and above all ecological and military threats confronts us with problems which can not be solved within the framework of national states (...)”11.

9 J.O. y Gasset, Rozmyślania o Europie (original title: Mediatión de Europa), Wydawnictwa

Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2006, p. 43. 10 Ibidem, pp. 44-45. 11 J. Habermas, Uwzględniając Innego, op. cit, p. 114.

MARCIN MAZUREK

370

For a long time there is no doubt that contemporary threats to economic, ecological or demographic principles require effective international cooperation. Experience shows, however, that cooperation is ineffective because of the limited possibilities for the purposes of determining which would not be merely the sum of individual selfishness, but the definition of the common good of the international community. A good, that can not be determined by this or another ethos, but worked out through the communication and negotiation of content, which are subject to both communication and political negotiation. The actions of a state in accordance with its national interests in the modern world is simply ineffective, but effectiveness in ensuring its sovereignty and security is a source of the social legitimacy of the nation state.

The outlining of the inadequacy of the horizons of the nation state actions and the threat of an international nature is unfortunately not the only problem with regards to the issue of determining the nature and objectives of security education, as well as attitudes and values that would follow. In parallel, another problem emerges, also closely associated with the democratic form of the nation state. The point is, of course, the massification of society and politics. A nation, by giving all of its members the right to participate in a common identity is merely another face of the democratic principle of universal equality. In fact revolutionary ideas in the early twentieth century testified to the scary and dark forecast of the collapse of European civilization, from the moment of the acquisition of power by a democratic form of social organization, that is, together with the beginnings of the power of the masses, initially understood more as the crowds. The authors of these forecasts were the then representatives of the old order – political, intellectual, and ethical, including the classics: José Ortega y Gasset, Gustav Le Bon and Elias Canetti. All three became known for their groundbreaking analysis of the essence of massification. Gasset pointed to the rebellion as the primary mechanism for the creation and strengthening of the mass societies – a rebellion against classical culture, its perfectionism and purpose as the rules that have marked western civilization standards, which developed into what was previously the source of the success of European countries. With the development of science and industry, and the democratic organization of societies based on human rights, says Gasset, during the nineteenth century, not only the old continent's population almost tripled, but the population gained the character of a claim and uncompromising. The average man and his level of life satisfaction has become the only reliable criterion of truth, justice, goodness and normality12. It got to a situation where, as Arendt notes, the concept of the equality of different actors in public life has turned into an indistinguishable sameness13, and Peter Sloterdijk

12 See J.O. y Gasset, Bunt mas (original title: La rebelión de las masas), MUZA, Warszawa 2008. 13 See H. Arendt, Kondycja ludzka (original title: The Human Condition), Aletheia, Warszawa

2000.


371

defined equality, somewhat maliciously, as “(...) a fair allocation with less-validity that everyone can come to”14.

Society has become mass. Both Le Bon and Canetti showed how great was the risks associated with it. Since modern democratic society is the mass, and the mass is just a “lazy” crowd, it last to realize how dangerous a “soul” has the latter. Le Bon, with admirable lucidity, described the immutable characteristics of the crowd as irritability, brutality, naivety, a tendency to conservatism, variability, lack of criticism and self-criticism, loss of sense of responsibility, arrogance, cruelty, conformity and a lack of moderation in judgment. Above all, the crowd, absorbing units, of which it consists likens them to each other and subjected to a common exposure to the overwhelming need for authority. The crowd, mass, desperately looking for leaders, historical, racial, national ideology, whatever that may be, and give the bear, in which it can put all its enthusiasm, a sense of mission and immortality15. Canetti further notes that the permanent features of the mass are: an uncontrollable desire for constant expansion, an increase in density, absolute equality and a clear course of action, which it is not itself able to set – all of these conditions are characterized by the consistency of the mass in the sense that the loss of any of them is associated with the disintegration of the same mass16.

Critics of mass societies invariably point to their loss, confusion, naivety, but at the same time uncompromising and brutal recklessness. There is only a small step to the discovery of the twentieth century's significant sources of totalitarianism. Wilhelm Reich warned of the sources of Nazism as being an easily naive discovery: fascism and communism in plain are unfortunate accidents, or the effectiveness of political propaganda – in fact, he says – dictators did not create masses but masses created dictators. Masses desperately looking for leadership that will convince them that they represent historical, racial truth: whatever needs to be discovered and protected. The rest is just the consequences17.

Erich Fromm has devoted much effort to showing how the mechanisms that form the basis of the emergence of totalitarian societies have not disappeared with the collapse of totalitarian states, but lie in the democratization of the consumption based model18. The inherent way it is in the common illusion of individualism, a false spontaneity and socially encoded desires, attitudes and reactions of a conformist; accompanied by these phenomena blurring the boundary between public and private spheres, making the society becomes one big family connected

14 P. Sloterdijk, Pogarda mas, (original title: Die Verachtung der Massen), Aletheia, Warszawa

2012, p. 144. 15 See G. Le Bon, Psychologia tłumu, (original title: Psychologie des foules), Antyk, Kęty 2004. 16 See E. Canetti, Masa i władza (original title: Masse Und Macht), Czytelnik, Warszawa1996,

pp. 32-33. 17 See W. Reich, Psychologia mas wobec faszyzmu (original title: Die Massenpsychologie des

Faschismus), Aletheia, Warszawa 2009. 18 See E. Fromm, Ucieczka od wolności, (original title: Escape from freedom), Czytelnik,

Warszawa 2001.

MARCIN MAZUREK

372

to common personal gain, not beyond reproduction and consumption. Quoting Sloterdijk: be mass, then “(...) differ so that it did not make a difference (...). Since everything we do, to be different, in fact, does not mean anything, we can do what we want (...) That is the reason, we could in the past half-century change from black compact mass in molecular color”19.

Since the common good is forever established as a set of identical selfish acts, no public activity, political or cultural model sets a decent, happy life, but rather the market, gaining the rank of political authority. The classic rule: “demand shapes supply”, has significantly transformed: “commerce increases demand, the supply is unlimited”. Success in life does not depends any longer on ours talents, knowledge and skills, but the use of appropriate cosmetics; responsibility for the future and safety of the next generation depends on the selection of a particular brand of car. Commercialism has ceased to be an object of critical evaluation and has become a way of assessing one’s place in the world. Issues of a social, moral and cultural aspect, from the perspective of the market, have become a cost, and from the perspective of mass society, only functions of the market. Arendt concludes this state of things in a meaningful manner, “the disappearance of taking up the issues simply means that we have lost response, which we usually relied upon, not even realizing that they were originally the answers to certain questions”20. Additionally it has become the normal inadequacy of response in relation to the situation in which no one has additional competence questions.

In the nineteenth century the nation state fulfilled the role of the political mobilization of the masses, the organization of collective life on the democratic principle of equality. In the second half of the twentieth century there was a move to the role of opposition to social cosmopolitanism and market expansion, requiring unsealing, then a relativisation of the borders of nation states to the inevitable and ever-increasing flow people, information, goods and capital. As noted by Michel Foucault, the state authorities have lost a political nature, in the classic sense of the word, and passed into the technique of effective population management, according to the following logic of the evolution of the political culture of the West: “(...) the state fair, linked to the feudal principle of territory and, generally speaking, the society based on law, both customary and written, with all the conflicting issues that arise here, and secondly – the administrative state arose in the fifteenth and sixteenth centuries, the territory surrounded by borders, not a type of feudal territory, and referring to a society under regulations and discipline, and finally the State governing, essentially defining not by territory, occupied space, but by a kind of mass, the mass of the population of a certain size and density; of the population engaged, of course, in a certain territory, but at the same time containing them in

19 P. Sloterdijk, Pogarda mas, p. 142. 20 H. Arendt, Między czasem minionym a przyszłym, p. 212.


373

itself as its part of”21. Mass as the population became the subject of policy and the object of concern for states that since the collapse of European totalitarianism no longer engaged in bringing up citizens, but managing the size, mobility, wealth and health of the population. The state's international security strategy was commissioned to spoil the blind and uncontrollable processes of the global market, while governments have focused on cancer prevention, life expectancy, fertility, the extent and direction of migration and on the productivity of the human population comprised within the historical borders. Zygmunt Bauman states explicitly that the nation state has been reduced to the role of the supervisors of the population, which is the object of the activity of the international commercial and capital market. This situation is presented as inevitable anyway due to the dependence of the state administration system on market opportunities ensuring prosperity – the only credible purpose and meaning of existence of the modern democratic society22.

In this light, the question of an important goal for security education leads to the conclusion that it can only be the social, civic activation of the young generation, so that it was no longer presented with the choice between sad and reactionary anti-system, in the sense that – pointless nationalism, and intellectual and moral conformist consumerism. The category of citizenship is, however, already in itself so clearly fraught with ideological stigma that it might actually mean everything, generally not marking anything. The concept of citizenship is linked with both the left-wing and right-wing, both conservative and progressive ideologies, which in turn push citizenship on the course of unreflective modern accuracy or left-wing or right-wing reactionism: nationalistic or Christian; as indeed ultimately they do not make any significant difference in terms of the possibility to open up intellectual and moral vistas for real social activity. Real means operating with concrete experience of the present, not the past manipulated and falsified, or the inadequate cognitive and axiological categories. It is not, of course, about the promotion of the relativism of the experience of social life – after all, the ancients already knew that the negating of the truth, is an expression of the opinion which claims to be the truth. In fact, operating concepts, patterns of cognition and thinking about social reality is the way to its interpretation, not to its cognition. Interpreting consists in applying a template on reality which allows it to perceive only what has been established as existing – existing in a pre-approved manner. The belief in the existence of an immutable human nature, an objective purpose of human life or the fundamental interests of society, quality or class, always and only leads to the manipulation of social reality, in spite of similar attempts invariably aimed at different targets and undertaken on the basis of other evidence. Ultimately, this leads to constant conflict detached from the experience

21 M. Foucault, Bezpieczeństwo, terytorium, populacja (original title: (Sécurité, territoire,

population), WN PWN, Warszawa 2010, p. 129. 22 See Z. Bauman, Globalizacja, PIW, Warszawa 2000.

MARCIN MAZUREK

374

of real social life; a conflict where, and during which, as maintained the expert in this matter, Thomas Hobbes, “strength and deceit are (...) the two cardinal virtues”23.

The usual illusion would be the notion that a man is, the more a society is, able to exist and to act otherwise than in accordance with a horizon of thought or belief in the validity and effectiveness of the standards and attitudes. However, an equally false belief exists in the assumption that these norms and attitudes have already been fixed once and for all. On the contrary – their value and effectiveness of the current human life embedded in concrete reality, is dependent upon the extent to which they are a response to this reality, therefore, de facto, whether it and experience its result. In this context, the comment of Albert Camus is understandable, that rebellions are in accordance with the fundamental mechanism of the historical changes of the last two hundred years24. Rebellion as a chief category, which was already used by the nineteenth century intellectuals was not simply an intellectual project, but the forecast of present. The bankruptcy of the metaphysical horizon of human and society life, traditional categories of upbringing and education based on outdated prominent figures, the liberation of huge masses of people, concentrated and organized solely on the basis of the criterion of efficiency, meant it was caricatured in its radicalism, but the realization of the ideals of the Enlightenment – the liberation of man. Liberation consisting of freeing man from the political, ethical or religious purposes, resulted in the fact that at the same time he handed over the case, losing a reliable reference points for his choices. The values have been the subject of negotiations and disputes between the myriad of parties and movements, and the concept of the common good began to be ideologically corrupted by the traditional countries which took by nature the nihilistic-conservative view in the face of awareness of their own downfall. Most importantly, however, the essence of rebellion is no objection to the order, but they “(...) demand clarity and unity. The most elementary rebellion expresses the paradoxical desire for order”25. Striving resulting from the lack of acceptance of the world, which failed, the world shattered and unbelievable, claiming obedience and acceptance of the stronger, the less it is able to provide for them. At the same time the rebellion, leading to the liberation of the individual from the shackles of an outdated, so incredible a social order, initially enthusiastic and hopeful for the future, pushed the population of Europe to embrace nationalism and totalitarianism, which promised total rebellion, directed against injustice and oppression, against the old order. The collapse of totalitarian regimes does not mean the end of the rebellion. The negation of the existing order in the name of the anticipated, more

23 T. Hobbes, Lewiatan (original title: Leviathan), WN PWN, Warszawa 1954, p. 122. 24 See A. Camus, Człowiek zbuntowany (original title: L’Homme révolté), Oficyna Literacka,

Kraków 1993. 25 Ibidem, p. 29.


375

transparent and credible future, has become a basic mechanism of the social transformation of the modern world.

Understanding the anatomy of rebellion is thus a necessary condition for noticing the potential of negation as a means of self-identification for successive generations today. Friedrich Nietzsche, who certainly should be acknowledged a virtuoso of rebellion, reveals not only the intellectual and moral facilities of rebellion against tradition, but also criticises effective rebellion, showing its, in a significant way, provisional character. Even anarchism, as he says, ultimately boils down to “submission to arbitrary laws”26. Any ideology as such, is only the expression and justification of the psychological position of the creator or promoter. Behind the facade of the doctrine, political, moral or scientific, hides the truth - the real object of valuable moral reflection. Thus, for Nietzsche, the starting point is the observation that “in all `science of morals' hitherto the problem of morality itself has been lacking: the suspicion was lacking that there was anything problematic here”27. A signalled problem, that "”something” is manifested in the fact that modern man is characterized by “(...) the formal conscience which tells: 'there is something you should definitely do, there is something you should definitely give up', in short, 'you should'. This need tries to satisfy and fulfil its form of some content, at the same time (...) captures very politely, as a primitive appetite, and accepts what is it ordered by some imperative – parents, teachers, law, state prejudices, public opinion”28.

Submissiveness, as diagnosed Nietzsche, is an expression of a higher morality, modern morality, requiring continuous work of the intellect and conscience in the acquisition and nurturing of learned reaction, even when they are considered as a manifestation of critical independence and maturity, winning as an individual achievement. Humility and submissiveness as regulation of thought and action are manifested even in this area, which traditionally has been booked for the charismatic actions – in the area of leadership, which is now lined with a “moral imperative hypocrisy”. It is possible to order only when giving orders will be presented as listening, only mediation, discovery and communication of the laws of history, nature, ancestors, the economy, the constitution and God29.

Nietzsche reveals the essence and the potential of a modern model of morality, by confronting it with the traditional morality, the morality of masters and rule that modern man has seem to be extremely remote. As noted, it's “(...) hardly possible to imagine the extent to which all mankind understood the concept of an earlier beginning of the thick, clumsy, externally, just tight and especially un-symbolic kind. Surely it is at first only man who washes, renounces certain foods that cause diseases of the skin, who does not sleeping with dirty women of the mob, who has

26 See. F. Nietzsche, Poza dobrem i złem, (original title: Jenseits von Gut und Böse), Zielona Sowa, Kraków 2005, p. 93.

27 Ibidem, pp. 91-92. 28 Ibidem, pp. 101-102. 29 Ibidem.

MARCIN MAZUREK

376

aversion to blood – nothing more, a little less!”30. It has little in common with the modern concept of purity, burdened with Christian eschatology, “contempt”, according to Nietzsche, to the body, physicality, sensuality and confidence in the natural instincts. The contrast becomes apparent when we realize “that the foundation of knightly-aristocratic ratings is powerful physicality, blooming, rich, even overflowing health, and also what is the condition of their maintenance, so the war, adventure, hunting, dancing, games and everything, which is a strong, free, joyful activity”31. In contrast to the morality of lords, the spiritual foundation of modern culture is a resentment, mental mechanism consisting of changing weakness into virtue – cowardice, lack of charisma, the disappearance of fortitude, determination and strength, gaining a new meaning, ceases to be defective, disqualifying the life of the world, taking the name of humility, temperance, charity, prudence, self-control and tolerance. Their value becomes indisputable, obvious.

Social morality is rotated against the values hitherto respected, award-winning, and above all “cultured”, filling the ethos by a living content (for example chivalrous), resulting from the laying of the need for social security in the virtue of the chosen units – honored and exalted. These values are not rejected, considered outdated by modern society which do not need great teachers and mighty men, but reinterpreted, then the condemned, in the name of mass morality, “herd”32, wanting only have peace and everyday safe complacency: the pride becoming an arrogance, mad courage – mindless bravado, tenacity – stupidity, austerity – cruelty, lust

reign – tyranny and barbarism, nobility it's just naivety. These expressions are accompanied by some of his indignation, or indulgence, not devoid of petty cunning.

In light of the ethics of masters, good means successful, strong, efficient, trustworthy, and its opposite is paltry, puny, mediocre. These assessments are more aesthetic than moral, and the starting point for them is always a self-affirmation of good, a self-affirmation of being confident in one's strength and senses of action – acting and action are one, life is certain of its activity. In the case of modern human ethics, ethics of resentment, there is a reversal of the order of recognition. A man possessed by resentment, “(...) and that is what his act, his art: concept learned 'bad enemy', 'bad', and it is a fundamental concept, which, as a reflection and contrast, came up with a 'good' – himself!”33. This “modern good” knows its value only as the opposite of bad, so unpredictable and dangerous – there is the concept of the

30 F. Nietzsche, Z genealogii moralności (original title: Zur Genealogie der Moral), Zielona

Sowa, Kraków 2003, p. 20. 31 Ibidem, pp. 21-22. 32 It will read for blame “(…), that we permanently use words with reference to people of

<modern idea> <herd>, < herd instinct > and it similar. What advise! (…) It, that supposes, that it knows, that accolade and reprimand just sanctifies itself, that calls itself good, is an instinct of gregarious animal (…)” (F. Nietzsche, Poza dobrem i złem, p. 105).

33 F. Nietzsche, Z genealogii moralności, p. 27.


377

subject which takes the form of a secondary against reality, is being built by its negation. Even Christian prophets, according to Nietzsche, adulterated the reality of faith in the existence of the subject, then “(...) melted in one 'reach', 'ungodly', 'bad', 'violent', and the first time the word 'world' coined the word shame”34.

These purely ideological sources of sentimental morality are in contradiction with the type of premodern morality which stems from life, from the ground, confirmed by history as the sum of the deadly struggle for self-preservation, for which the fight is sacred and the possibility of defeat is a mobilizing natural course. Premodern ethics teaches, saying simply, that “(...) there is no existence outside-doing, action, becoming; the doer is just a fabrication added to action – action is everything”35. The doer, or subject, a product of modern morality, gaining a sense of security as idle carelessness and a false innocence of society assigns to him a fixed set of features, capabilities and weaknesses and for moral, historical, whatever purpose. All conflicts and crises, emergencies and disasters gain a moral and ideological character, and that by these means are resolved, so ultimately falsified and ignored so, in principle, the greatest and most authentic desire of modern man is calm, leisure, satiety and unity. When the modern man is forced to act, this takes the form of ideological acts, implicated in the banal and compromised half-truths that relate to the militant, infantile nationalism of tender and tearful religious sentimentalism, or a grotesque and lordly complacency citizen of a world of multicultural and free-market order. Nietzsche's predictions proved prophetic about the effects of the social and political mobilization of the broad masses, appealing to the egalitarian ideology of a Christian, democratic, socialist, without distinction: “(...) a general reflection of the future Europeans will probably be diverse, talkative, poor in will, and extremely fit labourers who master the imperative needs like daily bread (...) the democratization of Europe is also the unwitting preparation for breeding tyrants – in every sense of the word, also the most spiritual”36.

But how is the philosophy of Nietzsche's characteristic, the shift from passive nihilism to active nihilism, after all, a rebellion against oppression and the injustices of the world of the great lords, against the terrifying social inequality and cruelty, finally took the form of social passivity and inaction, based on an illusory sense of accomplishment and excellence, as a reaction to the loss of faith in the existence of objective standards and principles. Modern man not be able to rely on God's rights, once regarded as eternal and immutable foundations of the entire universe, he himself also aware of the fragility of human orders, and, falling into nihilism, stopped taking himself and the universe seriously. As noted by Camus, Nietzsche's “question: 'what to be free for?' replaces: 'be free what for?' (...) The essential discovery of Nietzsche lies in the finding that if the eternal law is not

34 F. Nietzsche, Poza dobrem i złem, p. 100. 35 F. Nietzsche, Z genealogii moralności, p. 31. 36 F. Nietzsche, Poza dobrem i złem, pp. 155-156.

MARCIN MAZUREK

378

freedom, it is not right all the more. Since there is no truth, and the world is devoid of rules, nor is there any prohibition, to prohibit some action, but a need for value and purpose. At the same time, however, nothing is permitted, the values and the need also to select a different action (...) There, where no one can no longer say what is black and what is white, the light goes off and freedom becomes a voluntary prison (...). If a man does not want to then suffocate in restriction then his ties must be cut and immediately he must create his own values”37.

In light of the above a question appears fundamental to these considerations: what does it really mean to create your own values? Is it in general possible to create the values? How can this seemingly hopeless task, give substance to security education as a major challenge to modern society? Nietzsche showed that subject, a man as bearer of a specific and decisive set of characteristics and attitudes established in advance, is a creation of a society, and that modern society had fallen into the intellectual and moral nihilism once they were freed from the traditional elite forms of social organization. Conformism has become a liberation from the burden of creative social activity, freedom lost much becoming a private matter, and everything became possible only after the choices ceased to have meaning. Authentic commitment to life, along with the inevitable effort from him, uncertainty, conflict and struggle, replaced apparent and reactive activity revolving around a threadbare ideological scheme's continual reinterpretation. The ideas gained wishful thinking – the world is understood leaves only lives to be a better or worse copy of the ideal, which is a creation of a fantasy tired and uncertain western man.

Authentic liberation through rebellion against social inertia, therefore, can not come down to a choice between one and the other ideological horizon, along with the associated “objective” standards and principles. It may take only a form of rebellion against objectification, in the name of the genuine and adequate inspection of reality and action, not involved in the social, quasi – scientific, religious or historical ideologies compromised already at the starting point. Jean Paul Sartre points to free involvement as an inevitable face action based on genuine freedom of choice. Free involvement creates a doer, establishes dependency relationships to others and thus themselves. In this light, relationships are in fact mutually self-creating in a mutual recognition game. After all, according to Sartre, “before we live, life was nothing, only up to us to give it meaning, and value is the only sense that we selected. From this it is clear that it is possible to create a human community”38, “(...) but it is not given in advance, but is constantly created”39. Acting man, doer, creates himself and reality through elections, not by making choices from a preconceived concept of himself and reality. Strictly speaking, “(...)

37 A. Camus, Człowiek zbuntowany, pp. 73-74. 38 J.P. Sartre, Egzystencjalizm jest humanizmem, (original title: L’existentialisme est un

humanisme), MUZA, Warszawa 1998, p. 78-79. 39 Ibidem, p. 64.


379

there is no other reality than the action”40. Formal morality while reliably fails in any particular situation and ultimately leads to making decisions based on subjective factors, but hidden under the veil of necessity, decency, universality, etc. – that is, the decision avoids commitment and responsibility, is justified arbitrary. It turns out that there is only a choice between an autonomous, free activity that involves acting and imposes on him a liability for the same action, and lawlessness, which disposes of involvement and responsibility for other people, hiding behind the concepts of necessity, tradition, decency, custom, normality, etc. Strictly speaking, the man is condemned to freedom, and “(...) things will be as the man decides that they have to be”41.

The apparent, or rather distorted nature of Enlightenment's rebellion against tradition, in the name of liberation from the repressive culture, and social injustice, which has already been indicated by Nietzsche, and which caused twentieth-century totalitarian movements, on the grounds of Sartre's philosophy is based on the fact that although “the philosophers of the eighteenth century atheism removed God, they did not remove the conviction that the essence precedes existence”42. Intelligent, social, unsocial, irrational, the essence of man as the passive, selfish, altruistic, etc. still setting already at the starting point is what man is and will be, what might happen. In this sense, on the basis of tradition, essence ahead of concrete existence, human existence. This frees man from responsibility for what it is and can become, making life becomes reified, and the man himself becomes the object, subject, consumer, taxpayer,follower, supporter, enemy, anything that separates it from the authentic, creative and spontaneous activity. And conversely, if the “(...) existence precedes essence, man is responsible for what it is”43 and what will happen. Quoting Giorgio Agamben: a human “being is not an assumption prior to their quality or concealing behind them. Being that it is so here, irreversibly, so here is his, only his, own way of being”44.

In view of the above optics, human life is, or rather should be, freed from the past and the future, in the name of present actions for which it is impossible to find justification released from the uncertainty of choice and necessity to take responsibility for them. Concepts such as truth, falsehood, objectivity and normality become mere tools of oppression against an action. On the basis of existentialism they only have the meaning which is made for them by for example Edward Stachura: “Truth is one, and always new. Truth is alive. Life is constantly changing, and every living thing in life, always living for the first time in life. The truth is disposable. The truth is unique”45. Hence, a lie does not exist, because “a lie

40 Ibidem, p. 52. 41 Ibidem, pp. 51-52. 42 Ibidem, p. 25. 43 Ibidem, p. 28. 44 G. Agamben, Wspólnota, która nadchodzi (original title: La comunitá che viene), Sic!,

Warszawa 2008, p. 101. 45 E. Stachura, Fabula rasa, C&T, Toruń 2000, pp. 29-30.

MARCIN MAZUREK

380

would negate the fact. The truth is a fact. A lie would therefore negate the truth. What would become of the truth, which could be negated! It would not be true. Truth can not be negated. The fact you can not deny”46. “Objectivity is where there is no centre”47.

From this perspective, the intellectual and moral defensive reaction to the necessity of taking up the free self-determination, in an interesting way is shown by Leszek Kołakowski. A conservative, he notes, declares nothing in the world to mean that any positive value had already been made, so any effort to reform the world of human relationships is worthless and harmful – the ultimate desired practical consequence is here, as in the case of nihilism, avoiding any responsibility to take any decision in a cowardly complacency. Officially, this attitude lies behind the empty and well-known slogans, such as: good has been accomplished and the evil is indelible, every change is a change for the worse, any reform is just dangerous and fleeting news, etc. Thus, the “nihilist ultimately reduces the world to himself while a conservative reduces himself to the existing world”48, and “the desire to have the moral code (...) is a component of this tendency to be safe, to escape from making decision; is the desire to live in a world where all the decisions have already been taken once and for all”49. This problem, vey eloquently and pointedly summed Agamben: “The starting point of any ethical discourse should be a statement that the man has no essence, you could achieve, no historical or spiritual vocation that could fill, no biologically determined order, which would achieve. And this is what allows to be what we call ethics: it is a clear fact that if man was or had to be this or that substance, had this or that purpose, which should endeavour there would not be possible any ethical experience – there would exist only tasks to fill50.

These tasks are already compromised, when within a single generation, private and social housing conditions are subject to transformations so profound that they require sometimes the total reorientation. This is why the situation of contemporary education is essentially new. As Arendt argues, in eras of classical learning and education was to transfer skills to cope with the tradition and its norms, and a teacher's authority derived simply from the fact that he represented the tradition. But authority in the modern world can not be built on the representation of the past. The dynamics of social change and the persistent and irreversible separation of public law and private morality, do not permit it. The role of the modern educator is paradoxical and oscillates between two fundamental trends: the educator as a friend of the pupil who “with him” discovers the world, this means an educator who can not have the epistemic authority, and an educator as a representative of the past, which can not rely on formal authority as almost ancestor – perhaps worthy of

46 Ibidem, p. 31. 47 Ibidem, p. 21. 48 L. Kołakowski, Kultura i fetysze, WN PWN, Warszawa 1967, pp. 153-154. 49 Ibidem, p. 168. 50 G. Agamben, Wspólnota, która nadchodzi, p. 49.


381

respect, but awkward in using the tools of the modern world, including language. Therefore, it is difficult not to agree with Arendt that the role of education should be to mediate between what is old and what is new; transfer orientation in the present world and its culture so that the new generation was able to undermine it in a creative and mature manner, learning the responsibility for the world and next generations. After all, “our hope rests always on new things that bring together every generation, but precisely because only on this can we base our hopes, we old spoil everything, when try to spread over what new a control dictating how it should look like. Education “(...) must protect this newness and introduce it to the old world that no matter how revolutionary the action taken, it is always from the perspective of the next generation of obsolete and close to destruction”51.

The adoption of the presented point of view fills often concerns about the future of the new generations. These concerns are generally based on the assumption that the standards are impassable and that the objective, time-honored tradition and reasonable experience of many generations – a departure from the norms and values, or even their alleged denial must end in disaster. An excellent example illustrating the erroneous nature of similar concerns is the issue of tolerance. There is a widespread belief that tolerance is the foundation of the democratic order, hence the care of tolerance and its cultivation is one of the important tasks of teachers with regards to their pupils. This belief implies at the same time the inherent notion that there are limits to tolerance, determined by “the fundamental interests of society”, “the common good”, etc. The issue of tolerance, however, is the problem of educators, often incomprehensible to a present new generation stepping into adulthood. In the case of tolerance, the starting point is always the fundamental subjective inner experience of otherness. The observation that the other is in some important aspect of his life different from me. It is a matter quite secondary whether I take on the attitude of tolerance or intolerance. Whether I decide to accept that in the world exists someone whose life is in some essential terms worse than mine, or I decide to get rid of it (in the sense of physical extermination or moral extermination, no matter) is secondary to the basic fact of finding that there is another, existing on the side other than the good side, on the bad side. In this sense, good creates evil – cemented by putting it in insurmountable opposition. The crux of the matter lies in that the gain of the tolerance to endure the existence of someone whose life is in some significant way bad; may only a man “gifted” belief in the existence of an objective, so immutable, once and for all established norms and rules of conduct, defining “normal”, “decent” life. Tolerance, or the lack of it, is essentially a problem of generations of educators who sometimes put a lot of effort in solving the problems of the young generation, which it simply does not have. Is the so called relativism of the present young generation the educational problem? Certainly yes, for educators. It is difficult to get rid of the impression that the generation that will soon take over the possession

51 H. Arendt, Między czasem minionym a przyszłym, p. 232.

MARCIN MAZUREK

382

of the existing world, living under the belief that was so aptly expressed by Georg Simmel: “(...) times of happy diversity (...) creates harmony, but even the contradictions and struggle are not an obstacle for human activity, but call for further manifestation of forces, to new acts of creativity”52.

Contemporary crises appearing with an increasing frequency coverage including economy, culture and politics, inspire fears about the future primarily due to the fact that currently available measures to prevent them are simply ineffective. The existing culture of the developed western countries has generated the civilization of a permanent crisis, which it is not able to control by improving, increasing the accuracy and transparency of, its legal, political and social procedures. Hence, the main task of security education can only be to enable a new generation to create new, adequate forms of citizenship, through the release of its inventiveness, ingenuity, courage and independence that it was capable of, in a mature and creative manner, uncovering, undermining and rejecting, sometimes brutally and ruthlessly, patterns of thought and action obvious to earlier generations, who in the interest of subsequent generations need to understand Arendt's admonition: “The crisis becomes a disaster only when we answer it with the preconceived judgments, which means – prejudices. Such an attitude not only exacerbated the crisis, but it deprives us of the opportunity of experiencing the reality and appearing in this way, the opportunity for reflection”53.

Bibliography

Agamben G., Wspólnota, która nadchodzi (original title: La comunitá che viene), Sic!, Warszawa 2008.

Arendt H., Kondycja ludzka (original title: The Human Condition), Aletheia, Warszawa 2000.

Arendt H., Korzenie totalitaryzmu (original title: The Origins of Totalitarianism), Wydawnictwa Naukowe I Profesjonalne, Warszawa 2008.

Arendt H., Między czasem minionym a przyszłym (original title: Between Past and Future), Aletheia, Warszawa 2011.

Bauman Z., Globalizacja, PIW, Warszawa 2000. Camus A., Człowiek zbuntowany (original title: L’Homme révolté), Oficyna Literacka,

Kraków 1993. Canetti E., Masa i władza (original title: Masse Und Macht), Czytelnik, Warszawa1996. Foucault M., Bezpieczeństwo, terytorium, populacja (original title: (Sécurité, territoire,

population), WN PWN, Warszawa 2010. Fromm E., Ucieczka od wolności, (original title: Escape from freedom), Czytelnik,

Warszawa 2001. Gasset J.O., Bunt mas (original title: La rebelión de las masas), MUZA, Warszawa 2008.

52 G. Simmel, Socjologia (original title: Soziologie), WN PWN, Warszawa 2005, p. 63. 53 H. Arendt, Między czasem minionym a przyszłym, p. 212.


383

Gasset J.O., Rozmyślania o Europie (original title: Mediatión de Europa), Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2006.

Habermas J., Obywatelstwo a tożsamość narodowa (original title: Staatsbürgerschaft und

nationale Identität), IFiS PAN, Warszawa 1993. Habermas J., Uwzględniając Innego (original title: Die Einbeziehung des Anderen), WN

PWN, Warszawa 2009. Hobbes T., Lewiatan (original title: Leviathan), WN PWN, Warszawa 1954. Kant I., Do wiecznego pokoju (original title: Zum ewigen Frieden), Antyk, Kęty, 2005. Kołakowski L., Kultura i fetysze, WN PWN, Warszawa 1967. Le Bon G., Psychologia tłumu, (original title: Psychologie des foules), Antyk, Kęty 2004. Nietzsche F., Poza dobrem i złem, (original title: Jenseits von Gut und Böse), Zielona Sowa,

Kraków 2005. Nietzsche F., Z genealogii moralności (original title: Zur Genealogie der Moral), Zielona

Sowa, Kraków 2003. Reich W., Psychologia mas wobec faszyzmu (original title: Die Massenpsychologie des

Faschismus), Aletheia, Warszawa 2009. Sartre J.P., Egzystencjalizm jest humanizmem, (original title: L’existentialisme est un

humanisme), MUZA, Warszawa 1998. Simmel G., Socjologia (original title: Soziologie), WN PWN, Warszawa 2005. Sloterdijk P., Pogarda mas, (original title: Die Verachtung der Massen), Aletheia,

Warszawa 2012. Stachura E., Fabula rasa, C&T, Toruń 2000.

ILONA URYCH

384

NOWE WYZWANIA EDUKACJI

DLA BEZPIECZEŃSTWA – AKTYWNOŚĆ FIZYCZNA „LEKARSTWEM” NA WYBRANE

ZAGROŻENIA CZASU POKOJU W XXI WIEKU

dr Ilona URYCH Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

Abstract

In the twenty-first century there is a need to skilfully combat new threats such

as physically passive lifestyles and their consequences in terms of deteriorating

health and the spread of social pathologies. Increased and systematic physical ac-

tivity can reduce or eliminate the occurrence of many pathogens, while in itself this

is a natural human need, an elementary basis of a person's physical and mental

health, and thus the safe operation for the developed countries. Therefore, the the-

oretical aspects of physical activity – as a natural cure for selected hazards of pe-

acetime – are the subject of a new challenge for security education.

Key words – education for safety, safety, threat, peacetime threat, physical activity, physical inactivity

Wprowadzenie Potrzeba bezpieczeństwa od zawsze towarzyszyła człowiekowi. Dawniej odnosiła

się głównie do zdolności przeciwdziałania zagrożeniom zewnętrznym, kojarzonych najczęściej z działaniami militarnymi. Jednak rozwój cywilizacyjny i wynikające z niego nowe wyzwania spowodowały rozszerzenie terminu bezpieczeństwo i nie utożsamianie go tylko i wyłącznie z siłą zbrojną1. Współcześnie „można przyjąć, że jest ono pierwotną, egzystencjalną i naczelną wartością i potrzebą każdego człowieka, warunkującą przeżycie i rozwój jednostki i grup społecznych. W celu wzmocnienia poczucia bezpieczeństwa ludzie jednoczą się (stowarzyszają) oraz powołują państwo, jako najwyższą formę organizacyjną, gwarantującą bezpieczeń-stwo”2.

1 A. Pieczywok, Bezpieczeństwo jako kategoria i wartość edukacyjna człowieka, Wyd. ZN AON,

Nr 2(83), Warszawa 2011, s. 466. 2 A. Skrabacz, Bezpieczeństwo społeczne. Podstawy teoretyczne i praktyczne, Wyd. Elipsa, War-

szawa 2012, s. 26.



ISSN 2299-6753

NOWE WYZWANIA EDUKACJI DLA BEZPIECZEŃSTWA…

385

Za sprawą dynamicznych przemian we wszystkich sferach życia człowieka problem bezpieczeństwa nabiera nowego znaczenia. W XXI wieku o wiele bardziej istotna jest umiejętność radzenia sobie z różnymi zagrożeniami, niemającymi cech typowych zagrożeń zewnętrznych. Dynamiczny rozwój nauki, techniki, cywilizacji i przemysłu powoduje wzrost liczby czynników bezpośrednio zagrażających zdro-wiu i życiu człowieka. Natomiast postępująca degradacja środowiska naturalnego wywołuje poważne zagrożenia ekologiczne. Kształcenie umiejętności radzenia sobie w tych trudnych, zmieniających się warunkach, stało się zadaniem prioryte-towym władz, instytucji bezpieczeństwa narodowego, systemu edukacji, a także pojedynczych obywateli.

Biorąc pod uwagę powyższe przesłanki, a tym samym konieczność rewizji szkolnych treści nauczania – rezygnacji z obszarów mniej istotnych i szczegóło-wych, z jednoczesnym naciskiem na obszary o priorytetowym znaczeniu dla bez-pieczeństwa – Ministerstwo Edukacji Narodowej w porozumieniu z Ministerstwem Obrony Narodowej wprowadziło w podstawie programowej nowy przedmiot na-uczania – edukacja dla bezpieczeństwa (zastępując dotychczas prowadzony – przy-

sposobienie obronne). Istotą przedmiotu jest kompleksowe ujęcie zagadnień bez-pieczeństwa z koncentracją działań edukacyjnych na problematyce zagrożeń pokojowych, a także sposobów zachowań w sytuacjach kryzysowych w każdym miejscu i czasie.

Nowe wyzwania edukacji dla bezpieczeństwa Treści programowe ujęte w podstawie programowej do przedmiotu edukacja

dla bezpieczeństwa zorientowane są na wypracowanie umiejętności zachowania się w sytuacjach różnych zagrożeń, jak m.in.: pożary, powodzie, wypadki, katastrofy drogowe, które mogą wystąpić w najbliższym otoczeniu ucznia, a także na umie-jętności niesienia pierwszej pomocy w tych sytuacjach. Dopełnieniem tych treści jest problematyka funkcjonowania systemu obronności państwa3.

Natomiast w IV etapie edukacyjnym, czyli w liceum, treści programowe przedmiotu edukacja dla bezpieczeństwa obejmują m.in. „zagrożenia czasu pokoju, ich źródła, przeciwdziałanie ich powstawaniu w przypadku ich powstawania i po ustąpieniu”4. Treści te obejmują m.in. współczesne zagrożenia zdrowia – choroby

3 P. Makowski, Komentarz do podstawy programowej przedmiotu edukacja dla bezpieczeństwa

[w:] Podstawa programowa z komentarzami, tom 8. Wychowanie fizyczne i edukacja dla bezpieczeń-stwa w szkole podstawowej, gimnazjum i liceum, Wyd. MEN, Warszawa 2012.

4 Podstawa programowa – edukacja dla bezpieczeństwa – gimnazjum i liceum [w:] Podstawa

programowa z komentarzami, tom 8. Wychowanie fizyczne i edukacja dla bezpieczeństwa w szkole podstawowej, gimnazjum i liceum, Wyd. MEN, Warszawa 2012.

ILONA URYCH

386

cywilizacyjne5. Omawiając współczesne zagrożenia zdrowia, oprócz alkoholizmu, nikotynizmu, narkomanii czy agresji, warto również zwrócić uwagę na powszech-ne, choć niedostrzegane zagrożenie, jakim jest drastyczne zmniejszenie aktywności ruchowej dzieci, młodzieży i dorosłych6 oraz wynikające z tego faktu negatywne konsekwencje.

Tym samym w XXI wieku istnieje konieczność umiejętnej walki z nowymi za-grożeniami, takimi jak pasywny ruchowo tryb życia, a także jego skutkami w po-staci pogarszającego się zdrowia człowieka i szerzeniem się patologii społecznych. Zwiększona i systematyczna aktywność ruchowa może łagodzić lub usuwać występo-wanie wielu czynników chorobotwórczych, natomiast sama w sobie jest naturalną potrzebą człowieka, elementarną podstawą jego zdrowia fizycznego i psychicznego, a tym samym bezpiecznego funkcjonowania w krajach wysokorozwiniętych. Dla-tego też teoretyczne aspekty aktywności fizycznej – jako naturalnego lekarstwa na wybrane zagrożenia czasu pokoju – stanowią nowe wyzwanie przedmiotu edukacja

dla bezpieczeństwa. Jednocześnie treści te są kompatybilne z blokiem tematycz-nym edukacja zdrowotna realizowanym w ramach przedmiotu wychowanie zdro-

wotne.

Ruch naturalną potrzebą człowieka „Ruch jest biologiczną potrzebę organizmu ludzkiego. Eksperci Światowej Orga-

nizacji Zdrowia ONZ określili minimalną, tj. niezbędną dzienną porcję ruchu dorosłe-go człowieka wykonującego pracę fizyczną na 10 tysięcy kroków, a 15 tysięcy – dla pracujących umysłowo. Człowiek tworząc współczesną cywilizację jakby zapo-mniał o swoim programie genetycznym. Na przekór potrzebom swojego organizmu zaczął prowadzić siedzący tryb życia”7.

Ruch jest jedną z podstawowych potrzeb biologicznych zwierząt i ludzi, jest warunkiem zdrowia psychicznego i fizycznego każdego człowieka. Dowodzi temu m.in. fakt, iż w organizmach pozbawionych ruchu zachodzą procesy patologiczne, organizmy te chorują i szybciej starzeją się8. „Niedobór ten, wespół z innymi nega-tywnymi czynnikami wywołuje wiele chorób cywilizacyjnych (m.in. nadciśnienie krwi, nadwagę, deformacje kręgosłupa, spłaszczenie stóp). Nawarstwienie się ich prowadzi do nieodwracalnych zmian”9. W. Starosta10 proces ten nazywa spiralą

5 Por. Podręczniki dla szkół ponadgimnazjalnych: J. Słoma, Żyję i działam bezpiecznie. Edukacja

dla bezpieczeństwa, Nowa Era, Warszawa 2012; S. Tomaszkiewicz, A. Kaczmarek, J. Samól, Eduka-

cja dla bezpieczeństwa, Wyd. eMPI2, Poznań 2012. 6 Szacuje się, że w stuleciu 1864–1964 nastąpiło obniżenie aktywności ruchowej człowieka

o 93%. Por. W. Starosta, Wybrane zagadnienia psychologii treningu i zawodów sportowych, Wyd. International Association of Sport Kinetics, Warszawa–Białystok 2011, s. 22.

7 W. Starosta, Motoryczne zdolności koordynacyjne, Wyd. Instytut Sportu w Warszawie, War-szawa 2003, s. 19.

8 H. Grabowski, Teoria fizycznej edukacji, WSiP, Warszawa 1999. 9 W. Starosta, Motoryczne…., s. 19.


387

śmierci. Jest to proces, podczas którego zdrowy i sprawny człowiek na skutek m.in. długotrwałego niedoboru ruchu (hipokinezji), nieracjonalnego żywienia, częstego korzystania z używek, zamieszkania w niekorzystnym ekologicznie środowisku powoduje obniżenie sprawności i wydolności swojego organizmu, niewydolność narządów wewnętrznych, układu krwionośnego i ruchu, co w konsekwencji może doprowadzić do zawału, a tym samym do śmierci. Spiralę śmierci obrazowo przed-stawia rys. 1.

Źródło: W. Starosta, Motoryczne zdolności koordynacyjne, Wyd. Instytut Sportu w Warszawie, Warszawa 2003.

Rys. 1. „Spirala śmierci” – brak aktywności ruchowej człowieka i jego konsekwencje dla zdrowia

10 W. Starosta, Motoryczne….

ILONA URYCH

388

Przeciwieństwem „spirali śmierci” jest „spirala życia” (rys. 2.), tj. zalecany współczesnemu człowiekowi styl życia, który zawiera m.in. racjonalne odżywia-nie, higieniczny tryb życia oraz systematyczną aktywność fizyczną. Wzmożony ruch i jego pozytywne konsekwencje dla zdrowia przedłuża biologiczną młodość organizmu, sprzyja optymistycznemu stosunkowi do życia i zadowoleniu – pełne-mu sukcesów i zdrowemu życiu.

Źródło: W. Starosta, Motoryczne zdolności koordynacyjne, Wyd. Instytut Sportu w Warszawie, Warszawa 2003.

Rys. 2. „Spirala życia” – wzmożona aktywność ruchowa człowieka i jego konsekwencje dla zdrowia


389

Praca mięśni, a tym samym ruch, to nie tylko czynniki niezbędne do utrzyma-nia sprawności i wydolności psychofizycznej osób dorosłych, lecz także, a może i przede wszystkim, istotny czynnik rozwoju wzrastającego organizmu.

Powszechność bezczynności ruchowej Brak wysiłku fizycznego staje się w coraz większym stopniu problemem, który

dotyka coraz to młodsze grupy wiekowe. Ruch jest szczególnym stymulatorem każdego etapu rozwojowego. W okresie szkolnym wysiłek fizyczny odgrywa istot-ną rolę w prawidłowym rozwoju organizmu. Badania przeprowadzone przez R. Przewędę11 wskazują, że wiek XXI charakteryzuje się spadkiem sprawności fizycznej młodego pokolenia. Mimo tak ważnych funkcji, jakie pełni wysiłek fi-zyczny (adaptacyjna, stymulacyjna, korekcyjno-kompensacyjna12), można zaob-serwować to niepokojące zjawisko występujące w szkołach. Z badań przeprowa-dzonych w 2005 roku wynika, że z czasowych zwolnień z zajęć wychowania fizycznego korzysta około 40% dziewcząt i 19% chłopców13. Inne badania wskazu-ją, że jedynie 8–20% rodzin spędza aktywnie czas wolny14.

Typowym skutkiem prowadzenia nieodpowiedniego, pozbawionego aktywno-ści ruchowej trybu życia jest zjawisko bezczynności ruchowej, zwanej inaczej hi-pokinezją. Zjawisko to prowadzi do zaburzeń w zakresie układów: sercowo-naczyniowego, trawiennego, autonomicznego i psychonerwowego15.

Skutki hipokinezji są ogromne, organizm człowieka nie może poprawnie funk-cjonować bez regularnego wysiłku fizycznego. Hipokinezja oddziałuje na układ:

• mięśniowy (hipokinezja powoduje, że mięśnie powoli zaczynają zanikać, przede wszystkim odnosi się to do mięśni kończyn dolnych, w wyniku tych zmian następuje zauważalny spadek siły mięśniowej),

• oddechowy (bezruch wpływa na zmniejszenie wydajności wentylacji nasze-go organizmu, co niekorzystnie wpływa na dotlenienie komórek organizmu),

• nerwowy (hipokinezja wpływa na pogorszenie się hipokinezji ruchowej, mogą również wystąpić zaburzenia równowagi oraz chodu, również nasz nastrój jest zależny od aktywności fizycznej, przy jej braku ulega pogorszeniu),

• krwionośny (objętość wrzutowa serca oraz jej pojemność minutowa maleją, organizm ma mniejszą potrzebę transportowania tlenu do tkanek, w wyniku osła-bienia napięcia włókien mięśni szkieletowych, a nawet ich zaniku dochodzi do zmniejszenia naprężenia ścian naczyń żylnych),

11 Por. M. Jarosz, Zasady prawidłowego żywienia dzieci i młodzieży oraz wskazówki dotyczące

zdrowego stylu życia, Wyd. Instytut Zywności i Żywienia, Warszawa 2008, s. 181. 12 H. Grabowski, Teoria… 13 F. Rochowicz, Roczniki warszawskiej szkoły zdrowia, Wyd. Stowarzyszenie Warszawska

Szkoła Zdrowia, Warszawa 2008, s.58. 14 Tamże, s. 60. 15 F. Rochowicz, wyd. cyt.

ILONA URYCH

390

• pokarmowy (obniżenie metabolizmu, w wyniku braku ruchu wzrasta ryzyko otyłości, gdyż tkanka tłuszczowa wykazuje wówczas większe skłonności do maga-zynowania dostarczanych węglowodanów, co powoduje jej nadmierny przyrost, gospodarka insulinowa zostaje zaburzona).

• odpornościowy (odporność ulega obniżeniu, zdolności adaptacyjne organi-zmu do nowych warunków są dodatnio skorelowane z bezruchem)16.

Brak aktywności fizycznej wpływa negatywnie na rozwój motoryki, tężyznę fi-zyczną, jak również na rozwój psychiczny. Występująca korelacja pomiędzy bra-kiem wysiłku fizycznego a występowaniem problemów zdrowotnych ma tendencję wzrostową17.

Tymczasem szacuje się, że około 70% polskich dzieci wykazuje zbyt niską ak-tywność fizyczną, co może mieć zgubne efekty zdrowotne. Dzieci, podobnie jak osoby dorosłe, powinny regularnie podejmować wzmożoną aktywność fizyczną. Przyjmuje się, że codzienny wysiłek fizyczny powinien trwać od 60–90 minut. Aktywność podejmowana przez dzieci powinna opierać się na 3 rodzajach ćwiczeń odpowiednich dla dzieci: ćwiczenia aerobowe, oddychania, rozciągnięcia mięśni18. W celach profilaktyki zdrowego trybu życia amerykańscy specjaliści stworzyli piramidę obrazującą potrzeby ruchowe dzieci (rys. 3.).

Potrzeby ruchowe dzieci i młodzieży warunkiem

ich prawidłowego rozwoju Problemu powszechności bezczynności ruchowej nie należy bagatelizować,

ponieważ ruch jest jedną ze składowych wpływających na rozwój psychiczny i fizyczny dzieci i młodzieży. Aktywność fizyczna pozytywnie oddziałuje na meta-bolizm i homeostazę hormonalną organizmu, co pozwala na utrzymanie: odpo-wiedniej sylwetki, umięśnienia, lepszej koncentracji, adaptacji do szybko zmienia-jącego się otoczenia, poprawy motoryki oraz wielu innych funkcji zależnych w sposób bardziej lub mniej pośredni od aktywności fizycznej.

Aktywność fizyczna oddziałuje na niemal wszystkie procesy zachodzące w or-ganizmie. Dlatego też zaniechanie i lekceważenie potrzeb ruchowych organizmu może grozić poważnymi konsekwencjami.

Wysiłek wpływa na rozwój układu kostnego u dzieci i młodzieży w wieku szkolnym. Ruch przekłada się na masę kostną i stopień jej mineralizacji. Wysiłek fizyczny prowadzi również do wzmocnienia mięśni, które pośrednio wpływają na ochronę tkanki kostnej, zaś brak ruchu wpływa na zmniejszenie tkanki kostnej,

16 www.fizjoterapia.com, Wpływ akinezji i hipokinezji na poszczególne układy organizmu czło-

wieka. 17 F. Rochowicz, wyd. cyt., s.60. 18 M. Jarosz, Zasady…


391

a tym samym podatność kości na urazy. Potwierdzają ten fakt badania: mineraliza-cja kości u dzieci w wieku 12–16 lat różniła się znacznie w porównaniu dzieci z gimnazjum sportowego i dzieci mających siedzący tryb życia19.

Źródło: M. Jarosz, Zasady prawidłowego żywienia dzieci i młodzieży oraz wskazówki dotyczące zdrowego stylu

życia, Wyd. Instytut Żywności i Żywienia, Warszawa 2008, s. 199.

Rys. 3. Piramida aktywności fizycznej dzieci

Kolejne dobroczynne oddziaływanie wysiłku fizycznego na poprawne funkcjo-

nowanie młodego organizmu polega na poprawie funkcjonowania układu krwiono-śnego. Regularne ćwiczenia wpływają na obniżenie ciśnienia, spadek LDL, trigli-cerydów oraz wzrost zawartości HDL, co skutkuje lepszą sprawnością układu sercowo-naczyniowego.

Również układ oddechowy i pokarmowy normalizują swoje funkcje na skutek systematycznej aktywności fizycznej. Wysiłek zwiększa pojemność życiową płuc oraz zwiększa dostępność tlenu z wydychanego powietrza. W odniesieniu do ukła-

19 J. Charzewska, Przegląd antropometryczny, Wydawnictwo Ankal, Łódź 1995, s. 24.

ILONA URYCH

392

du pokarmowego wysiłek fizyczny reguluje metabolizm, pobudza perystaltykę jelit, co pozwala na szybsze usuwanie toksyn z organizmu oraz sprzyja utrzymaniu poprawnej optymalnej masy ciała.

Wysiłek fizyczny ma również ogromny wpływ na przemianę materii. Kontrolę nad utrzymaniem równowagi pomiędzy podażą a zużyciem dostarczonej w pokar-mach energii sprawuje ośrodkowy układ nerwowy, a precyzyjniej struktury anato-miczne, zwane jądrami podwzgórza. To właśnie tu znajduje się ośrodek głodu i sytości. Ośrodek głodu jest pobudzany przez niskie stężenie glukozy we krwi, dając odczucie łaknienia. Ośrodek sytości jest pobudzany przez wysokie stężenie glukozy we krwi, dając brak łaknienia i uczucie sytości20.

Ponadto, wysiłek fizyczny łagodzi stres, zmniejsza drażliwość oraz stany lę-kowe, jak również zmniejsza objawy depresji. Dzieje się tak za sprawą endorfin – hormonów powodujących doskonałe samopoczucie, zadowolenie z siebie oraz stany euforyczne – wydzielających się m.in. podczas wysiłku fizycznego. Dobro-czynny wpływ wysiłku fizycznego na dzieci i młodzież polega również na popra-wie ich nastroju. Dzięki aktywności fizycznej na płaszczyźnie fizycznej i psy-chicznej każdy człowiek czuje się lepiej21.

Funkcje aktywności ruchowej w okresie młodości Tak naprawdę efektem aktywności ruchowej w okresie młodości są zmiany

w całym organizmie, a głównie w jego układach: mięśniowym, kostno-stawowo- -więzadłowym, krążeniowo-oddechowym oraz nerwowym. W anafazie zmiany te są zgodne z kierunkiem naturalnych przemian ustrojowych i z tego powodu najła-twiej je optymalizować. Potwierdza to m.in. zjawisko autostymulacji, czyli sponta-nicznej (nie wynikającej z innych potrzeb, poza głodem ruchu) aktywności rucho-wej dzieci i młodzieży, która w okresie dojrzałości, a zwłaszcza starzenia się, wygasa22. Ponadto, badacze zauważyli różnice w aktywności fizycznej dziewcząt i chłopców23. Rolę aktywności ruchowej jako czynnika stymulacji rozwoju ludzi łatwo też stwierdzić obserwując osoby okresowo lub stale unieruchomione (np. sparaliżowanych, ze złamaniami), czy też obserwując zależności między asymetrią obciążeń roboczych kończyn a ich budową24.

Jednak konsekwencje rozwoju somatyczno-motorycznego pod wpływem ak-tywności ruchowej daleko wykraczają poza biologiczne potrzeby organizmu. Sprawność fizyczna, rozumiana jako gotowość do podejmowania i rozwiązywania

20 E. Holak, L. Hoppe, W. Lewiński, L. Lipka, B. Ruda-Groborz, Biologia, Wyd. OPERA, Gdy-

nia 2006, s.127. 21 J. Czerwiński, Aktywność fizyczna potrzebą twórczego życia, Wyd. Olsztyńska Szkoła Wyższa,

Olsztyn 2004, s. 57. 22 H. Grabowski, Teoria…, s. 27. 23 R. J. Gerring, P. H. Zimbardo, Psychologia i życie, PWN, Warszawa 2009, s. 343. 24 H. Grabowski, Teoria…, s. 27.


393

trudnych zadań ruchowych w różnych sytuacjach życiowych, wymagających siły, szybkości, zwinności, gibkości i wytrzymałości oraz pewnych nabytych i ukształ-towanych umiejętności i nawyków ruchowych opartych o odpowiednie uzdolnienia ruchowe i stan zdrowia, umożliwia uczestnictwo w zabawach dających zadowole-nie i radość życia25. Ponadto, dzięki rozwojowi motoryki dziecko staje się nieza-leżne od otoczenia, co podnosi jego wiarę we własne siły. W okresie dziecięcym motoryczność warunkuje wiele czynności intelektualnych, odgrywając jednocze-śnie istotną rolę w przystosowaniu do nauki szkolnej. Umiejętności ruchowe do-datkowo umożliwiają nawiązywanie kontaktów społecznych poprzez zabawy ru-chowe i wyznaczają pozycję społeczną w grupie rówieśniczej, a konfrontacja własnej sprawności z rówieśnikami stanowi istotne kryterium samooceny, wywie-rając tym samym wpływ na kształtowanie się osobowości młodego człowieka. Badania dowiodły, że dzieci 9–10-letnie, które mają wysoki poziom sprawności motorycznej, są bardziej aktywne, pomysłowe i umieją lepiej współżyć z innymi, niż dzieci o niskiej sprawności26.

Należy także wspomnieć, iż w okresie młodości, ze względu na największą pla-styczność możliwości przystosowawczych oraz ze względu na trudne do przewidzenia dalsze koleje życia młodego człowieka i związane z tym wymagania wobec organizmu w zakresie adaptacji, doskonalenie mechanizmów przystosowawczych cechuje możli-wie największa wszechstronność. Wysoka tolerancja ustroju na ich działanie na ogół koreluje z podwyższoną odpornością nerwowo-psychiczną, co nabiera współcześnie szczególnego znaczenia ze względu na narastającą częstotliwość nerwic i schorzeń psychicznych27.

Stąd też głównym zadaniem zajęć ruchowych u dzieci jest ogólny rozwój, ba-zujący na naturalnej, spontanicznej potrzebie ruchu. Aktywność fizyczna to jedno z podstawowych źródeł radości i pozytywnych emocji. Dzieci chcą coraz lepiej zapanować nad swoim ciałem i nauczyć się koordynacji ruchów. W ten sposób tworzy się nawyki zachowań ruchowych i zdrowotnych potrzebnych w później-szym dorosłym życiu. Regularna aktywność fizyczna służy hartowaniu i wzmoc-nieniu młodego organizmu, zwiększa ruchomość w stawach, kształtuje siłę i wy-trzymałość mięśniową oraz nawyk przyjmowania prawidłowej postawy ciała. Dziecko gromadząc doświadczenia psychoruchowe, podnosi swoją ogólną spraw-ność ruchową. Za pomocą ruchu rozwija także twórczą inwencję oraz różnego rodzaju umiejętności rekreacyjne i sportowo-użytkowe. Ponadto dzieci uczą się też przekładać swą wolę na sensowne działanie28.

Bogactwo bodźców ruchowych stosowanych systematyczne i z narastającą in-tensywnością może stać się czynnikiem korzystnych zmian przystosowawczych. Jest też elementem szkolnego programu wychowania fizycznego na wszystkich

25 Z. Gilewicz, Teoria wychowania fizycznego, Wyd. Sport i Turystyka, Warszawa 1964. 26 H. Grabowski, Teoria… 27 Tamże, s. 29–30. 28 R. J. Gerring, P. H. Zimbardo, Psychologia…

ILONA URYCH

394

poziomach edukacji. Wbrew powszechnej praktyce, nie powinny się one ograni-czać do ćwiczeń podnoszących tolerancję wysiłkową czy zabiegów zwiększających odporność na działanie bodźców termicznych bądź mechanicznych. Równie istotne są tu wszelkie ćwiczenia sprzyjające adaptacji do różnych położeń ciała, wysokości oraz kształtowanie nawyków i umiejętności umożliwiających swobodne poruszanie się w różnych warunkach terenowych (sporty zimowe, wodne, wspinaczkowe itp.). Odpowiednio utrwalone nawyki ruchowe stają się czynnikiem biologicznej i spo-łecznej adaptacji. Człowiek umiejący jeździć na nartach, pływać, pokonywać prze-szkody terenowe jest nie tylko jednostką bardziej wartościową biologicznie, lecz także lepiej odnajdują się w życiu społecznym i w kulturze.

W okresie rozwoju organizm jest najbardziej plastyczny, a jednocześnie podat-ny na ślepe działanie hiperadaptacji. Jednak w okresie tym wszelkim zaburzeniom w prawidłowym rozwoju stosunkowo najłatwiej zapobiegać na drodze kompensacji oraz leczyć w toku postępowania korekcyjnego. Zapobieganie i leczenie, na pod-stawie przewidywania skutków bądź rozpoznania stanu różnych odchyleń rozwo-jowych w budowie i postawie ciała, sprawności fizycznej i ruchowej, przemiany materii itp., to główne zadania szkolnego systemu wychowania fizycznego w dziedzi-nie kompensacji i korektywy. Realizacja tych zadań powinna korelować z oddzia-ływaniem na sferę poznawczą i emocjonalną wychowanka w celu przygotowania go do autoprofilaktyki i autoterapii po ukończeniu edukacji, a w szczególności następstw niedostatku ruchu.

Reasumując, potrzeby ruchowe dzieci są warunkiem ich prawidłowego rozwo-ju. Natomiast aktywność fizyczna w okresie młodości:

• wspomaga rozwój wychowanka (funkcja stymulatywna); • umożliwia podwyższenia tolerancji ustroju na działanie możliwie wszelkich

bodźców generowanych przez środowisko zewnętrzne (funkcja adaptacyjna); • zapobiega i leczy wszelkie zaburzenia w prawidłowym rozwoju (funkcja

kompensacja i korektywa).

Podsumowanie Pod wpływem systematycznej aktywności ruchowej zachodzą ogromne zmiany

w organizmie człowieka. Wiele z nich można dostrzec już na pierwszy rzut oka. Są to prosta, szczupła sylwetka, lepsze umięśnienie, sprężysty chód, brak objawów zmęczenia przy pracy fizycznej, lepsze samopoczucie w dniach, w których inni czują się gorzej. W wyniku treningu uzyskuje się wyraźną poprawę podstawowych zdolności motorycznych, takich jak: siła, szybkość, wytrzymałość. Ponadto, upra-wianie różnych dyscyplin sportowych powoduje zmniejszenie ilości tkanki tłusz-czowej, co ma istotne znaczenie w profilaktyce otyłości29.

29 I. Urych, Czym jest wychowanie fizyczne – moim zdaniem, „Wychowanie Fizyczne i Zdrowot-

ne”, 2009, nr 1.


395

Pomimo różnorodnych zdrowotnych atrybutów systematycznego ruchu, pro-blem niskiej aktywności wysiłkowej jest zjawiskiem powszechnym. Dlatego też tak istotna rola zachęcenia dzieci do systematycznego wysiłku fizycznego spoczy-wa w domu na rodzicach, a w szkołach – na nauczycielach, głównie wychowania fizycznego. Jednak skutki pasywnego ruchowo trybu życia, będącego niedostrze-galnym zagrożeniem współczesnego człowieka, winny być również treścią eduka-

cji dla bezpieczeństwa. Bowiem wszelka codzienna aktywność ruchowa stają się dziś koniecznością, ponieważ:

• ruch jest naturalną potrzebą człowieka, warunkujących jego biologiczną eg-zystencję;

• brak wysiłku fizycznego staje się problemem powszechnym, a organizm człowieka nie może poprawnie funkcjonować bez regularnego wysiłku fizycznego;

• aktywność fizyczna warunkuje prawidłowy rozwój psychiczny i fizyczny dzieci i młodzieży;

• w okresie młodości aktywność ruchowa spełnia istotne funkcje, jak: stymu-lacja, adaptacja, korektywa i kompensacja.

Aktywność fizyczna może zatem wspomagać „walkę” z tymi zagrożeniami czasu pokoju w XXI wieku, które związane są z pasywnym ruchowo trybem życia, w tym samym ze zdrowiem fizycznym i psychicznym pojedynczego człowieka oraz całych społeczeństw. Nieodzowne jest zatem popularyzowanie różnych form aktywności ruchowej wśród wszystkich grup wiekowych, ale zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży, których to nawyki zdrowotne są dopiero kształtowane. Jakże zatem słuszne wydają się słowa nadwornego lekarza królów polskich – Wojciecha Oczko (1537–1599) – który twierdził, iż: Ruch może zastąpić wszystkie lekarstwa,

ale żadne lekarstwo nie jest w stanie zastąpić ruchu.

Bibliografia

Cendrowski Z., Czerwska E., Frołowicz T., Madejski E., Pośpiech J., Przybylski W., Przy-siężna B., Woynarowska B., Komentarz do podstawy programowej przedmiotu wycho-

wanie fizyczne, W: Podstawa programowa z komentarzami. Tom 8. Wychowanie fi-zyczne i edukacja dla bezpieczeństwa w szkole podstawowej, gimnazjum i liceum, Wyd. MEN, Warszawa 2012.

Charzewska J., Przegląd antropometryczny, Wydawnictwo Ankal, Łódź 1995. Czerwiński J., Aktywność fizyczna potrzebą twórczego życia, Wyd. Olsztyńska Szkoła

Wyższa, Olsztyn 2004. Gerring R. J., Zimbardo P. H., Psychologia i życie, PWN, Warszawa 2009. Gilewicz Z., Teoria wychowania fizycznego, Wyd. Sport i Turystyka, Warszawa 1964. Grabowski H., Teoria fizycznej edukacji, WSiP, Warszawa 1999. Holak E., Hoppe L., Lewiński W., Lipka L., Ruda-Groborz B., Biologia, Wyd. OPERA,

Gdynia 2006. Jarosz M., Zasady prawidłowego żywienia dzieci i młodzieży oraz wskazówki dotyczące

zdrowego stylu życia, Wyd. Instytut Zywności i Żywienia, Warszawa 2008.

ILONA URYCH

396

Makowski P., Komentarz do podstawy programowej przedmiotu edukacja dla bezpieczeń-stwa, W: Podstawa programowa z komentarzami. Tom 8. Wychowanie fizyczne i edu-kacja dla bezpieczeństwa w szkole podstawowej, gimnazjum i liceum, Wyd. MEN, Warszawa 2012.

Rochowicz F., Roczniki warszawskiej szkoły zdrowia, Wyd. Stowarzyszenie Warszawska Szkoła Zdrowia, Warszawa 2008.

Starosta W., Motoryczne zdolności koordynacyjne, Wyd. Instytut Sportu w Warszawie, Warszawa 2003.

Starosta W., Wybrane zagadnienia psychologii treningu i zawodów sportowych, Wyd. In-ternational Association of Sport Kinetics, Warszawa–Białystok 2011.

Skrabacz A., Bezpieczeństwo społeczne. Podstawy teoretyczne i praktyczne, Wyd. Elipsa, Warszawa 2012.

Pieczywok A., Bezpieczeństwo jako kategoria i wartość edukacyjna człowieka, Wyd. ZN AON, Nr 2(83), Warszawa 2011.

Podstawa programowa – edukacja dla bezpieczeństwa – gimnazjum i liceum, W: Podstawa programowa z komentarzami. Tom 8. Wychowanie fizyczne i edukacja dla bezpieczeń-stwa w szkole podstawowej, gimnazjum i liceum, Wyd. MEN, Warszawa 2012.

Urych I., Czym jest wychowanie fizyczne – moim zdaniem, „Wychowanie Fizyczne i Zdro-wotne”, 2009, nr 1.

www.fizjoterapia.com, Wpływ akinezji i hipokinezji na poszczególne układy organizmu

człowieka.

NEW CHALLENGES FOR SAFETY EDUCATION –

PHYSICAL ACTIVITY “CURE” FOR SELECTED PEACETIME THREATS IN THE XXI CENTURY

Abstract

In the twenty-first century there is a need to skilfully combat new threats such

as physically passive lifestyles and their consequences in terms of deteriorating

health and the spread of social pathologies. Increased and systematic physical ac-

tivity can reduce or eliminate the occurrence of many pathogens, while in itself this

is a natural human need, an elementary basis of a person's physical and mental

health, and thus the safe operation for the developed countries. Therefore, the theo-

retical aspects of physical activity – as a natural cure for selected hazards of

peacetime – are the subject of a new challenge for security education.

Key words – education for safety, safety, threat, peacetime threat, physical activity, physical inactivity

NEW CHALLENGES FOR SAFETY EDUCATION – PHYSICAL ACTIVITY “CURE” FOR SELECTED …

397

Insertion The need for security has always accompanied man. Historically it was related

mainly to the ability to counter external threats, most often associated with military operations. However, the development of civilization and the resulting challenges resulted in the extension of the term security: not identifying it only with armed force1. Today, “we can assume that it is an original, existential and guiding value and the need of every man for the survival and development of the individual and social groups. In order to enhance the sense of security people are united (associating) and invoke the state as the highest form of organization to guarantee safety”2.

Thanks to the dynamic changes in all spheres of human life safety issues take on a new meaning. In the twenty-first century, what is much more important is the ability to cope with various threats, which do not have the characteristics of typical external threats. The dynamic development of science, technology, civilization and industry increases the number of factors which directly endanger human life and health. In contrast, degradation of the environment causes serious environmental hazards. Developing skills to cope with these difficult, changing conditions has become a priority for authorities, institutions of national security, and the education system, as well as individual citizens.

Taking into account the above conditions, and thus the need to revise the content of the school curriculum - the resignation of the areas less relevant and detailed, with a simultaneous emphasis on the areas of priority for security – the Ministry of Education, in consultation with the Ministry of Defence introduced into the teaching curriculum a new item – education for safety (replacing the previously run – adoption defensive). The essence of the course is the comprehensive coverage of security issues with a concentration of educational activities on the issues of peace hazards, and ways of behaving in crisis situations in every place and time.

New challenges for safety education Program content included in the curriculum for the course for safety education

is to develop the skills and behaviour in situations of various threats, such as, among other things, fires, floods, accidents, and road accidents that could occur in the immediate vicinity of the student, as well as skills concerning giving first aid in these situations. Complementing these topics is the problem of the functioning of the state defence3.

1 A. Pieczywok, Bezpieczeństwo jako kategoria i wartość edukacyjna człowieka, Wyd. ZN AON, Nr 2(83), Warszawa 2011, s. 466.

2 A. Skrabacz, Bezpieczeństwo społeczne. Podstawy teoretyczne i praktyczne, Wyd. Elipsa, Warszawa 2012, s. 26.

3 P. Makowski, Komentarz do podstawy programowej przedmiotu edukacja dla bezpieczeństwa, In: Podstawa programowa z komentarzami. Tom 8. Wychowanie fizyczne i edukacja dla bezpieczeństwa w szkole podstawowej, gimnazjum i liceum, Wyd. MEN, Warszawa 2012.

ILONA URYCH

398

However, in the fourth stage of education, which is included in the high school education curriculum content safety education, it includes, among others, “Peacetime threat, its source, preventing them from occurring in the event of their formation and after the resignation”4. These contents include, among others, contemporary health risks – diseases of civilization5. Discussing contemporary health risks, in addition to alcoholism, nicotine addiction, drug addiction or aggression, we should also pay attention to the widespread, though overlooked, threat of the drastic reduction in physical activity of children, adolescents and adults6 and the resulting negative consequences of this fact.

Thus, in the twenty-first century there is a need to skilfully combat new threats such as physically passive lifestyles and their consequences in terms of deteriorating health and the spread of social pathologies. Increased and systematic physical activity can reduce or eliminate the occurrence of many pathogens, while in itself it is a natural human need, an elementary basis of a person's physical and mental health, and thus the safe operation of the developed countries. Therefore, the theoretical aspects of physical activity – as a natural cure for selected hazards of peacetime – are the subject of a new challenge for security education. At the same time the content is kontatybilne thematic block health education carried out in the framework of the subject of health education.

Movement as a natural human need “Movement is a biological need of the human body. Experts from the World

Health Organization and the United Nations determined the minimum, ie, the necessary daily portion of movement for adult performing physical work: 10,000 steps to 15,000 – to work mentally. Whilst creating modern civilization humans forgot about their genetic program. In spite of the needs of their body they began to lead a sedentary lifestyle”7.

Movement is one of the basic biological needs of animals and humans, it is a prerequisite for the mental and physical health of every man. Evidenced by, among other things, the fact that in organisms devoid of movement there occurs pathological processes, these organisms get sick and age faster8. “This deficiency,

4 Podstawa programowa – edukacja dla bezpieczeństwa – gimnazjum i liceum, In: Podstawa

programowa z komentarzami. Tom 8. Wychowanie fizyczne i edukacja dla bezpieczeństwa w szkole podstawowej, gimnazjum i liceum, Wyd. MEN, Warszawa 2012.

5 Com. Textbooks for secondary schools: J. Słoma, Żyję i działam bezpiecznie.

Edukacja dla bezpieczeństwa, Nowa Era, Warszawa 2012; S. Tomaszkiewicz, A. Kaczmarek, J. Samól, Edukacja dla bezpieczeństwa, Wyd. eMPI2, Poznań 2012.

6 It is estimated that in the century 1864-1964 was decreased physical activity a man of 93%. Com. W. Starosta, Wybrane zagadnienia psychologii treningu i zawodów sportowych, Wyd. International Association of Sport Kinetics, Warszawa-Białystok 2011, s. 22.

7 W. Starosta, Motoryczne zdolności koordynacyjne, Wyd. Instytut Sportu w Warszawie, Warszawa 2003, s. 19.

8 H. Grabowski, Teoria fizycznej edukacji, WSiP, Warszawa 1999.


399

together with other negative factors cause many civilizational disease (such as high blood pressure, obesity, deformities of the spine, flattening of the foot). This build up then leads to irreversible changes”9. W. Starosta10 called this process the death

spiral. It is a process in which a healthy and fit person as a result of, inter alia, a long-term shortage of movement (hypokinesia), irrational nutrition, frequent use of drugs, residing in an ecologically unfavourable environment reduces the efficiency and capacity of the organism, organ failure, and a lack of motion of the circulatory system, which in turn can lead to heart attack, and thus to death. The Death spiral is graphically presented in Fig. 1.

Source: W. Starosta, Motoryczne zdolności koordynacyjne, Wyd. Instytut Sportu w Warszawie, Warszawa 2003.

Fig. 1. Death spiral – the lack of a person's physical activity and its consequences for human

health

9 W. Starosta, Motoryczne…., op. cit., s. 19.

10 W. Starosta, Motoryczne…., op. cit.

ILONA URYCH

400

The opposite of the death spiral is a spiral of life (Fig. 2.), or the recommended modern lifestyle, which includes, among other things, rational nutrition, healthy lifestyle, and systematic physical activity. Increased movement and its positive consequences for the health of youth extends the life of the biological organism, promotes an optimistic attitude to life and results in delighting in a fully successful and healthy life.

Source: W. Starosta, Motoryczne zdolności koordynacyjne, Wyd. Instytut Sportu w Warszawie, Warszawa 2003.

Fig. 2. Spiral of life – a person's increased physical activity and its consequences for human health

1. Healthy and fit man

2. Regular physical activity

3. Standardized hygienic lifestyle

4. Rational nutrition

5. Living in an ecologically clean environment

6. Often used increased physical activity on the open air

7. Increased efficiency and physical fitness

8. Physical activity with increasing intensity

9. Improving mental health and immunity

16. Full successes and healthy life

15. Satisfaction with life and each other 14. Optimistic attitude

to life

13. Prolonged biological "youth" 12. Properly organized

recreation 11. Maintaining a

normal body weight 10. A high level of

psychomotor skills


401

Working the muscles, and thus movement is not only the factors necessary to maintain the efficiency and capacity of psychophysical adults, but also, and perhaps above all, an important factor in the development of a growing organism.

The universality of physical inactivity A lack of physical activity is becoming increasingly a problem that affects

younger and younger age groups. Movement is a special stimulus at every stage of development. With regards to exercise, the school plays an important role in the proper development of the organism. Research conducted by R. Przewęda11 indicates that the twenty-first century is characterized by a decline in the physical fitness of the young generation; despite the important functions that correct exercise provides (adaptive stimulus, corrective and compensatory12), You can observe this disturbing phenomenon occurring in schools. The survey conducted in 2005 shows that about 40% of girls and 19% boys use temporary exemptions from physical education classes13. Other studies show that only 8-20% of families spend free time actively14.

A typical result of this improper conduct, depriving the body of a physically active lifestyle, is the phenomenon of hypokinesia i.e. the state of physical inactivity. This phenomenon leads to disturbances in a range of systems: cardiovascular, digestive and nervous autonomous15.

The effects of hypokinesia are huge, the human body can not function properly without regular exercise. Hypokinesia's effects on various systems:

• muscular (hypokinesia causes the muscles to slowly begin to fade, this primarily refers to the muscles of the lower limbs, followed by a noticeable decrease in muscle strength as a result of these changes),

• respiratory (immobility reduces the ventilation efficiency of our body, which affects the oxygenation of the cells of the body),

• nervous (hypokinesia affects the deterioration of hypokinesia mobility, imbalance and gait may also occur , also our mood is dependent on physical activity, the lack of it therefore deteriorates our mood),

• circulatory (heart volume, and its slot cardiac output to decrease, and the body has less need to transport oxygen to tissues as a result of reducing tension of skeletal muscle fibers and even their loss is a reduction in venous wall tension),

11 Com. M. Jarosz, Zasady prawidłowego żywienia dzieci i młodzieży oraz wskazówki dotyczące

zdrowego stylu życia, Wyd. Instytut Zywności i Żywienia, Warszawa 2008, s. 181. 12 H. Grabowski, Teoria…, op. cit. 13 F. Rochowicz, Roczniki warszawskiej szkoły zdrowia, Wyd. Stowarzyszenie Warszawska

Szkoła Zdrowia, Warszawa 2008, s. 58. 14 Ibidem, s. 60. 15 F. Rochowicz, op. cit.

ILONA URYCH

402

• gastrointestinal (decreased metabolism, as a result of a lack of exercise the risk of obesity increases, and because fat has a greater tendency to store carbohydrates, and therefore insulin production is impaired),

• immune (resistance is reduced, the body's ability to adapt to the new conditions are positively correlated with immobility)16.

A lack of physical activity has a negative effect on the development of motor skills and physical prowess, as well as mental development. There occurs a correlation between the lack of physical activity and the incidences of health problems17.

Meanwhile, it is estimated that about 70% of Polish children do not exercise enough, which can have disastrous health effects. Children, like adults, should regularly undertake increased physical exercise. It is assumed that daily physical activity should take between 60-90 minutes. Activity undertaken by children should be based on three types of exercises appropriate for children: aerobic exercise, breathing, and stretching muscles18. For the purposes of the prevention of unhealthy lifestyles, American specialists have created a pyramid depicting the mobility needs of children (Fig. 3.).

Source: M. Jarosz, Zasady prawidłowego żywienia dzieci i młodzieży oraz wskazówki dotyczące zdrowego stylu

życia, Wyd. Instytut Żywności i Żywienia, Warszawa 2008, s. 199.

Fig. 3. Pyramid of physical activity of children

16 www.fizjoterapia.com, Wpływ akinezji i hipokinezji na poszczególne układy organizmu

człowieka. 17 F. Rochowicz, op. cit., s. 60. 18 M. Jarosz, Zasady…, op. cit.

Every day

Come up the stairs instead of an elevator ride! Come out for a walk with the dog! Ride a bike or walk around! Come walk Instead he ride the bus! Have fun on the air!

3-5 times a week

aerobic

exercise recreational

walks

2-3 times a week

physical

recreation

Limit!

watching TV, computer

games, etc.


403

The mobility needs of children and young people provided their normal

development The prevalence of physical inactivity problems should not be underestimated,

because movement is one of the components that affect the psychological and physical development of children and youth. Physical activity has a positive effect on the metabolism and hormonal homeostasis of the body, which helps to keep: the corresponding figure, muscle condition, better concentration; it also allows adaptation to a rapidly changing environment, improves motor skills, and many other functions are dependent on, more or less indirectly, physical activity.

Physical activity affects almost all biological processes in the body. Therefore, the abandonment and neglect of the needs of the body movement can have serious consequences.

Physical exercise affects the development of the skeletal system in children and young people of a school age. This translates the movement of body into bone mass and degrees of mineralization. Physical activity also leads to the strengthening of the muscles, which indirectly affect the protection of bone tissue, and the lack of movement reduces bone tissue, and thus bones' susceptibility to injury. This is confirmed by studies: bone mineralization in active children aged 12-16 years were significantly different when compared to children with a sedentary lifestyle19.

Another beneficial impact of physical exercise on the correct functioning of the young organism is to improve the functioning of the circulatory system. Regular exercise-reducing pressure drop in LDL cholesterol, triglycerides and increase in HDL, which leads to the better efficiency of the cardiovascular system.

Also, the respiratory and digestive system normalizes its functions due to systematic physical activity. Exercise increases the vital capacity of the lungs and increases the availability of oxygen in the exhaled air. With regard exercise, the digestive system regulates the metabolism, stimulates peristalsis, which allows for the faster removal of toxins from the body and helps to keep the optimum weight.

Physical exercise also has a huge impact on metabolism. Control over the maintenance of a balance between the supply and consumption of energy supplied in foods is exercised by the central nervous system, and precise anatomical structures called nuclei of the hypothalamus. This is where there is a centre of hunger and satiety. The condition of hunger is stimulated by low blood glucose levels, giving the feeling of hunger. The satiety centre is stimulated by high glucose in the blood, giving a lack of appetite and satiety20.

In addition, exercise relieves stress, reducing irritability and anxiety, as well as reduces the symptoms of depression. This is so because of endorphins – hormones

19 J. Charzewska, Przegląd antropometryczny, Wydawnictwo Ankal, Łódź 1995, s. 24. 20 E. Holak, L. Hoppe, W. Lewiński, L. Lipka, B. Ruda-Groborz, Biologia, Wyd. OPERA,

Gdynia 2006, s.127.

ILONA URYCH

404

that cause well-being, self-satisfaction and euphoria – secreting, among others, during exercise. The beneficial effect of physical exercise on children and young people is also an improvement of their mood. With physical activity affecting us physically and psychologically, everyone feels better21.

Functions of physical activity during youth The effects of physical activity during youth are changes throughout the body,

mainly in the systems: muscle, bone and joints and ligament, cardio-respiratory and nervous system. In anaphase, these changes are consistent with the natural direction of political changes and therefore the easiest way to optimize them. This is confirmed by the phenomenon of self-stimulation, or spontaneous nature (not caused by other needs, but hunger movement) of physical activity of children and adolescents, which in the period of maturity, especially ageing, expires22. In addition, researchers have noted differences in physical activity for girls and boys23.The role of physical activity as a factor stimulating the development of people is also easy to tell by observing a person temporarily or permanently immobilized (eg, paralysis, fractures) or by observing the relationship between the asymmetry of the limbs' workloads and their construction24.

However, the consequences of the development of the somatic motor under the influence of physical activity goes far beyond the biological needs of the body. Physical fitness, defined as the willingness to take up and solve difficult motor tasks in different life situations that require strength, speed, agility, flexibility and endurance, and certain acquired and shaped motor skills and habits based on the appropriate motor abilities and health status, allows participation in games giving satisfaction and the joy of life25. It should also be noted that with the development of motor skills a child becomes independent from the environment, which raises its faith in its own strength. In childhood motor skills determine many intellectual activities whilst playing a vital role in adapting to school. Motor skills further enable social networking through fun movement and determine the social position in the peer group, and the comparison of their own skills with peers is an important criterion of self-esteem, thus exerting influence on the personality of the young man. Studies have shown that children 9-10-year-old, who have a high level of motor performance, are more active, creative and know how to better get along with others, than children with low efficiency26.

21 J. Czerwiński, Aktywność fizyczna potrzebą twórczego życia, Wyd. Olsztyńska Szkoła Wyższa,

Olsztyn 2004, s. 57. 22 H. Grabowski, Teoria…, op. cit., s. 27. 23 R.J. Gerring, P.H. Zimbardo, Psychologia i życie, PWN, Warszawa 2009, s. 343. 24 H. Grabowski, Teoria…, op. cit., s. 27. 25 Z. Gilewicz, Teoria wychowania fizycznego, Wyd. Sport i Turystyka, Warszawa 1964. 26 H. Grabowski, Teoria…, op. cit.,


405

It is also worth mentioning that during youth, due to the greater plasticity and adaptability due to the difficult to predict further vicissitudes of a young man and the associated demands on the body on adaptation, the improvement of mechanisms of adaptation is characterized by the greatest possible versatility. A high tolerance system for their operation generally correlates with an increased neuro-psychological resistance, which takes on special significance today because of the increasing frequency of neuroses and mental illnesses27.

Therefore, the main aim of physical activity in children is their overall development, based on a natural, spontaneous movement need. Physical activity is one of the main sources of joy and positive emotions. Children want more and more control over their body and to learn to coordinate their movements. In this way, the motor behaviour habits and health needed later in adult life are developed. Regular physical activity is hardening and strengthening for the young organism, it increases the mobility of the joints, shaped muscular strength and endurance, and the habit of adopting the correct posture. The child collects experience improving the psychomotor, increases their overall mobility. Using motion also develops creative inventiveness, and various recreational skills and sport utility vehicles. In addition, children also learn to express their desire for meaningful action28.

A wealth of motor stimuli applied systematically and with increasing intensity may become a factor beneficial for change adaptation. It is also part of the school physical education program at all levels of education. Contrary to common practice, fitness should not be limited to exercises raising tolerance or treatments that increase resistance to mechanical or thermal stimuli. Equally important are any exercises conducive to adapting to the different positions of the body, the amount and the formation of habits and skills to move freely in various field conditions (winter sports, water, climbing, etc.). Properly preserved motor habits are a factor of biological and social adaptation. A man who knows how to ski, swim, overcoming obstacles is not only the unit more valuable biologically, but also are able to better find themselves in social life and culture.

During development the body is the most malleable and susceptible to actions involving high adaptation. Also, in this period, any disturbance in the normal development is relatively easily prevented through compensation and cure in the course of correction. Prevention and treatment, based on predicting the impact or recognition of the status of various developmental deviations in the structure and posture, physical fitness and mobility, metabolism, etc., are the main tasks of the school system of physical education in the field of compensation and corrections. These tasks should correlate with the effects on the cognitive and emotional sphere of the juvenile in order to prepare it for self prevention and self-therapy after the completion of education, and in particular the consequences of the scarcity of movement.

27 Ibidem, s. 29–30. 28 R.J. Gerring, P.H. Zimbardo, Psychologia…, op. cit.

ILONA URYCH

406

In conclusion, the exercise needs of children are essential to their proper development. Therefore, physical activity during youth:

− supports the development of the juvenile (stimulating function); − allows you to increase the system tolerance to the effects of any forces

generated by the external environment (adaptive function); − prevents and treat any disorders in normal development (compensation

function and of correction)29.

Summary Under the influence of regular physical activity tremendous changes occur in

the human body. Many of them can be seen at first glance; these are simple: slim silhouettes, better muscled, elastic gait, no evidence of fatigue in physical work, better mood in the days in which others feel worse. As a result of training achieved a marked improvement in basic motor skills such as strength, speed, endurance. In addition, practicing different sports to reduce the amount of body fat, which is important in the prevention of obesity30.

Despite various health attributes of systematic movement, the problem of low activity exercise is a common phenomenon. Therefore, such an important role encourage children to take regular physical-activity rests at home with parents and schools - for teachers, especially physical education ones. However, the effects of a passive mobility lifestyle, which is an imperceptible threat to modern man, should be the content of education for safety. Indeed, any daily physical activity becomes a necessity today because:

– movement is a natural human need, conditioning our biological existence, – a lack of exercise is becoming a common problem, and the human body can

not function properly without regular exercise, – physical activity determines the correct psychological and physical

development of children and youth, – during the period of youth, physical activity complies with the essential

features as stimulation, adaptation, of correction and compensation. Physical activity may therefore help to "fight" with these threats during

peacetime in the 21st century, which are associated with a physically passive mode of life, including the physical and mental health of a single man and entire societies. It is vital, therefore, to popularize various forms of physical activity among all age groups, but especially among children and young people, which is when health habits are formed. How reasonable the words of the court physician of

29 H. Grabowski, Teoria…, op. cit. 30 I. Urych, Czym jest wychowanie fizyczne – moim zdaniem, „Wychowanie Fizyczne

i Zdrowotne”, 2009, nr 1.


407

Polish kings – Wojciech Wink (1537–1599) therefore seem – who claimed that "Movement can replace all the medicines, but no medicine is able to replace

movement".

Bibliography

Cendrowski Z., Czerwska E., Frołowicz T., Madejski E., Pośpiech J., Przybylski W., Przysiężna B., Woynarowska B., Komentarz do podstawy programowej przedmiotu

wychowanie fizyczne, In: Podstawa programowa z komentarzami. Tom 8. Wychowanie fizyczne i edukacja dla bezpieczeństwa w szkole podstawowej, gimnazjum i liceum, Wyd. MEN, Warszawa 2012.

Charzewska J., Przegląd antropometryczny, Wydawnictwo Ankal, Łódź 1995. Czerwiński J., Aktywność fizyczna potrzebą twórczego życia, Wyd. Olsztyńska Szkoła

Wyższa, Olsztyn 2004. Gerring R.J., Zimbardo P.H., Psychologia i życie, PWN, Warszawa 2009. Gilewicz Z., Teoria wychowania fizycznego, Wyd. Sport i Turystyka, Warszawa 1964. Grabowski H., Teoria fizycznej edukacji, WSiP, Warszawa 1999. Holak E., Hoppe L., Lewiński W., Lipka L., Ruda-Groborz B., Biologia, Wyd. OPERA,

Gdynia 2006. Jarosz M., Zasady prawidłowego żywienia dzieci i młodzieży oraz wskazówki dotyczące

zdrowego stylu życia, Wyd. Instytut Zywności i Żywienia, Warszawa 2008. Makowski P., Komentarz do podstawy programowej przedmiotu edukacja dla

bezpieczeństwa, In: Podstawa programowa z komentarzami. Tom 8. Wychowanie fizyczne i edukacja dla bezpieczeństwa w szkole podstawowej, gimnazjum i liceum, Wyd. MEN, Warszawa 2012.

Rochowicz F., Roczniki warszawskiej szkoły zdrowia, Wyd. Stowarzyszenie Warszawska Szkoła Zdrowia, Warszawa 2008.

Starosta W., Motoryczne zdolności koordynacyjne, Wyd. Instytut Sportu w Warszawie, Warszawa 2003.

Starosta W., Wybrane zagadnienia psychologii treningu i zawodów sportowych, Wyd. International Association of Sport Kinetics, Warszawa-Białystok 2011.

Skrabacz A., Bezpieczeństwo społeczne. Podstawy teoretyczne i praktyczne, Wyd. Elipsa, Warszawa 2012.

Pieczywok A., Bezpieczeństwo jako kategoria i wartość edukacyjna człowieka, Wyd. ZN AON, Nr 2(83), Warszawa 2011.

Podstawa programowa – edukacja dla bezpieczeństwa – gimnazjum i liceum, In: Podstawa programowa z komentarzami. Tom 8. Wychowanie fizyczne i edukacja dla bezpieczeństwa w szkole podstawowej, gimnazjum i liceum, Wyd. MEN, Warszawa 2012.

Urych I., Czym jest wychowanie fizyczne – moim zdaniem, „Wychowanie Fizyczne i Zdrowotne”, 2009, nr 1.

www.fizjoterapia.com, Wpływ akinezji i hipokinezji na poszczególne układy organizmu

człowieka.

RYSZARD SZYNOWSKI

408

KADRY ADMINISTRACJI WOJSKOWEJ

kmdr dr hab. Ryszard SZYNOWSKI Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON

Abstract

This article is dedicated to military administration personnel. The author divided mili-

tary administration personnel into professional soldiers and army employees. Describing

the issues connected with the employment in military administration, special attention was

put to the legal basis of employment of both army employees and professional soldiers.

Then, the author discussed the problems connected with filling the military positions in

military administration as well as recruitment and selection procedures for candidates

applying to be employed in military administration within the Civil Service. Taking into

consideration the proposed organisational and legal changes concerning the Polish Armed

Forces, it needs to be stressed that the presented legal regulations concern the period until

September 2013.

Key words – Military administration, Military administration personel, Professional soldiers, Army employees.

Wyzwania i oczekiwania współczesnego państwa wywierają m.in. wpływ na

administrację publiczną realizującą zadania państwa. Obecnie obserwujemy mo-dernizację struktur administracji publicznej, a także wzrastającą specjalizację jej zasobów kadrowych. Specjalizacja powoduje, że z jednej strony tworzone w admi-nistracji stanowiska powinny być obsadzane przez osoby, które legitymują się od-powiednimi kwalifikacjami, z drugiej zaś osoby te powinny być niezależne od bieżącej polityki i prywatnej przedsiębiorczości.

U każdego pracodawcy występuje proces kadrowy mający na celu, poprzez systematycznie prowadzone procedury, zapewnienie odpowiedniej siły roboczej dla istniejących i planowanych stanowisk pracy. Proces ten zapewnia właściwych ludzi na właściwych stanowiskach we właściwym czasie1. W procesie kadrowym wyszczególnia się następujące etapy: planowanie personelu, nabór kandydatów

1 J. Stoner, Ch. Wankel, Kierowanie, Wydawnictwo PWE, Warszawa 1994, s. 278.



ISSN 2299-6753


409

(rekrutację zewnętrzną i wewnętrzną), dobór kandydatów (selekcję pod względem ich predyspozycji i wyboru najlepszych oraz decyzję kandydata na podjęcie za-trudnienia), wprowadzanie pracowników do pracy i ich adaptację, szkolenie, do-skonalenie i rozwój zawodowy, motywowanie, ocenę, awans, przeniesienie i odej-ście oraz przygotowanie rezerwy kadrowej.

Administracja wojskowa jest częścią składową administracji rządowej. Mini-ster obrony narodowej, będąc organem administracji rządowej, wykonuje funkcje naczelnego organu administracji państwa w dziedzinie obronności państwa i sił zbrojnych, zarządza wszystkimi wymienionymi obszarami, w tym także zasobami ludzkimi2. Administracja rządowa zatrudnia różne kategorie pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu: wyższych urzędników, tj. tych, którzy podejmują decyzje lub przynajmniej przygotowują je merytorycznie, średni personel administracyjny, perso-nel pomocniczy i pracowników obsługi. Zatem administracja wojskowa, rozumia-na, jako „pracodawca”, mieści w sobie wiele bytów organizacyjno-prawnych, które są „dawcą pracy” i są podmiotami zatrudniającymi. W kategorii „pracodawca” znajdują się także Siły Zbrojne RP.

W resorcie obrony narodowej (dziale administracji rządowej) należy wyróżnić dwie podstawowe grupy osobowe: żołnierzy zawodowych i pracowników (pra-cowników wojska). Żołnierze pełnią służbę i wyznaczani są na odpowiednie stanowiska, a ich pra-

wa i obowiązki wynikają z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.3 oraz innych przepisów prawa, zawartych w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych4.

Według wymienionej wyżej ustawy żołnierzem zawodowym może być osoba posiadająca obywatelstwo polskie, o nieposzlakowanej opinii, której wierność dla Rzeczypospolitej Polskiej nie budzi wątpliwości, posiadająca odpowiednie kwali-fikacje oraz zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby woj-skowej. Żołnierze zawodowi są żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, pełnio-nej jako służba stała albo służba kontraktowa. Żołnierze zawodowi stanowią kadrę zawodową Sił Zbrojnych RP, która dzieli się na: korpus oficerów zawodowych,

2 Por. Wybrane zagadnienia ustroju Polski. Siły Zbrojne w Rzeczpospolitej Polskiej, red. M. Mikołajczyk-Bezak, Wydawnictwo Departament Społeczno-Wychowawczy MON, Warszawa 2000, s. 131.

3 Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm. Prócz wymienionej ustawy problematykę doty-czącą pragmatyki kadrowej żołnierzy zawodowych reguluje 67 rozporządzeń wykonawczych do cytowanej ustawy oraz 20 innych ustaw m. in. ustawa o powszechnym obowiązku obrony, ustawa o dyscyplinie wojskowej, ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ustawa o zaopatrzeniu emery-talnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Całość pragmatyki kadrowej w Siłach Zbrojnych RP została przedstawione w pozycji R. Szynowski, Z. Piątek, L. Jankowiak, Pragmatyka kadrowa

w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2007, a także R. Szynowski, Problemy zarządzania zasobami osobowych żołnierzy zawodowych [w:] Przy-

gotowanie i wykorzystanie potencjału ludzkiego w tworzeniu bezpieczeństwa narodowego Polski

w XXI wieku. Praca badawcza kier. nauk. J. Buczyński, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2007.

4 Dz. U. z 2003 r., Nr 179, poz.1750, z późn. zm.

RYSZARD SZYNOWSKI

410

korpus podoficerów zawodowych, korpus szeregowych zawodowych. Powołanie do zawodowej służby wojskowej następuje: do służby stałej – na czas nieokreślo-ny, do służby kontraktowej – na czas określony w kontrakcie. Stosunek służbowy żołnierza służby stałej powstaje w drodze powołania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do tej służby. Stosunek służbowy żołnierza służby kontraktowej powstaje w drodze powołania na podstawie kontraktu zawartego między osobą, która dobrowolnie zgłosiła się do tej służby, a właściwym organem. Termin rozpo-częcia pełnienia zawodowej służby wojskowej oraz stanowisko służbowe, na jakim będzie pełniona ta służba, określa rozkaz personalny5.

Wyznaczanie żołnierzy zawodowych na stanowisko służbowe (w tym w na stanowiska służbowe w administracji wojskowej) odbywa się w drodze decyzji, stosownie do potrzeb sił zbrojnych, w zależności od wymaganych kwalifikacji zawodowych określonych w karcie opisu stanowiska służbowego oraz posiadanej oceny w opinii służbowej, a żołnierza zawodowego w służbie stałej również od ustalonej dla niego indywidualnej prognozy przebiegu zawodowej służby wojsko-wej. Określenie indywidualnej prognozy przebiegu zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego w służbie stałej odbywa się w oparciu o modele przebiegu

5 Rozkaz personalny jest decyzją administracyjną. Decyzje i rozkazy personalne wydaje się

w formie indywidualnej lub zbiorowej. W przypadku sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego w formie zbiorowej, wyciąg z tej decyzji lub rozkazu jest z nimi równoznaczny. Od decyzji wyda-nych przez właściwe organy w sprawach dotyczących przebiegu zawodowej służby wojskowej żoł-nierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia określonego w pouczeniu prawnym za-mieszczonym w decyzji, a także po wyczerpaniu środków odwoławczych, skargę do właściwego sądu administracyjnego. Jednak skarga do sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji, mianowania na stopień wojskowy, przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej i delegowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową. Więcej: art. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 179, poz. 1750) i art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269). Nie stanowią decyzji (a zatem i rozkazów), w rozumieniu pkt 16 Regulaminu Ogólnego, akty stanowienia prawa wewnętrznie obowiązującego, które często, w szczególności gdy są wydawane przez Ministra Obrony Narodowej noszą nazwę decyzji. Dla upewnienia się, co do poprawności zajętego powyżej stanowiska, należy niejako per analogiam odwołać się do wypowiedzi doktryny, w których odmawiano statusu rozkazu (w rozumieniu art. 115 § 18 k.k.), wydawanym w SZ RP dokumentom normatywnym, nawet wówczas, gdy nosiły one nazwę rozkaz. Akt normatyw-ny, nawet zatytułowany „decyzja”, nie jest „decyzją” w rozumieniu pkt 16 Regulaminu Ogólnego. Więcej: J. Ziewiński, Rozkaz wojskowy w prawie karnym, Wydawnictwo MON, Warszawa 1986, s. 66; S. Hoc, Rozkaz w kodeksie karnym, [w:] Aktualne problemy prawa karnego. Księga pamiątko-

wa z okazji Jubileuszu 70 urodzin Profesora Andrzeja J. Szwarca, Poznań 2009, s. 167; M. Czyżak, Odrębność polskiego prawa karnego wojskowego wobec prawa karnego powszechnego, Warszawa 2010, s. 101; A. Barczak-Oplustil, G. Bogdan, Z. Ćwiąkalski, M. Dąbrowska-Kardas, J. Majewski, J. Raglewski, M. Rodzynkiewicz, M. Szewczyk, W. Wróbel, A. Zoll, Komentarz do art. 343 Kodeksu karnego, teza 12, System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega). Cyt za: R. Noworyta, Wyznaczanie żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalnianie z tych stanowisk, a kwestia odpowie-dzialności karnej za niewykonanie rozkazu personalnego. http://www.npw.internetdsl.pl/Dokumenty/ 2012-3-8.pdf /19.02.2013/.


411

służby, które w poszczególnych korpusach osobowych (grupach osobowych) opra-cowują i uaktualniają, osoby posiadające kwalifikacje właściwe dla danego korpu-su osobowego (grupy osobowej), wskazane przez ministra obrony narodowej. Z kolei minimalne wymagania w zakresie wykształcenia, niezbędne do wyznacze-nia na pierwsze stanowisko służbowe w korpusach kadry zawodowej SZ RP, są następujące w stosunku do: podoficerów zawodowych – ukończenie szkoły śred-niej, oficerów zawodowych – posiadanie dyplomu ukończenie studiów wyższych (według proponowanej nowelizacji od 2014 roku: tytuł zawodowy magistra (lub równorzędny)). Wyznaczenie na kolejne stanowisko służbowe jest także uzależ-nione od ukończenia kursu, szkolenia, stażu lub specjalizacji, w zależności od wy-maganych kwalifikacji określonych w karcie opisu stanowiska służbowego. Żoł-nierz zawodowy w służbie stałej pełni zawodową służbę wojskową przez czas określony kadencjami na stanowisku służbowym, które trwają od osiemnastu mie-sięcy do trzech lat. Żołnierz zawodowy może pełnić zawodową służbę wojskową na tym samym stanowisku służbowym: dyrektora (szefa) komórki organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej, w tym tworzącej Sztab Generalny Wojska Pol-skiego, zaszeregowanym od stopnia etatowego majora (komandora podporuczni-ka), w którego nazwie występuje określenie „dowódca” – nie więcej niż dwie ka-dencje.

Uwzględniając powyższe przepisy ustawowe, wyznaczenie żołnierzy zawodo-wych w administracji wojskowej będzie odbywało się na zasadach przyjętych w wyżej cytowanej ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP. Na podstawie art. 76 ust 4 usta-wy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospoli-tej Polskiej6, na pierwszy stopień oficerski (podporucznika) oraz na stopnie oficer-skie generałów i admirałów mianuje prezydent na wniosek ministra obrony narodowej. Artykuł 43a oraz art. 44 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawo-dowych, określa organy właściwe do wyznaczania na stanowiska służbowe w si-łach zbrojnych. Szefa Inspektoratu Wsparcia SZ (żołnierza zawodowego) wyzna-cza prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek ministra obrony narodowej (art. 43a). W myśl przywołanego przepisu (art. 44 ust. 1) organem właściwym do wyznaczania na stanowiska o stopniu etatowym pułkownika jest Minister Obrony Narodowej, dlatego też w jego kompetencji jest wyznaczanie żołnierzy zawodo-wych w administracji wojskowej, których stopień etatowy został zaszeregowany do stopnia etatowego pułkownika w tym także na stanowiska służbowego szefa woje-wódzkiego sztabu wojskowego.

W stosunku do stanowisk służbowych Wojskowego Komendanta Uzupełnień, które są zaszeregowane do stopnia etatowego podpułkownika, uprawnionym orga-nem do wyznaczania jest szef Inspektoratu Wsparcia SZ (art. 44 ust. 2). Szef In-spektoratu Wsparcia SZ, jest także organem upoważnionym do wyznaczania na pozostałe stanowiska służbowe w strukturach wojewódzkich sztabów wojskowych

6 Dz. U. z 2004 r., Nr 241, poz. 2416, z późn. zm. Tekst jednolity.

RYSZARD SZYNOWSKI

412

zaszeregowane do stopnia wojskowego podpułkownika oraz zaszeregowane do stopnia majora. Z kolei szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, jest organem właściwym do wyznaczania na stanowiska służbowe zaszeregowane do stopnia etatowego kapitana w strukturach wojewódzkich sztabów wojskowych oraz w podległych wojskowych komendach uzupełnień.

Jednocześnie należy zaznaczyć, iż żołnierz zawodowy, będąc osobą pełniącą czynną służbę wojskową, jest funkcjonariuszem publicznym w myśl brzmienia art. 115 § 13 Kodeksu Karnego7. Z pełnieniem funkcji publicznych wiążą się kon-sekwencje w zakresie przestrzegania określonych zasad i norm dyscyplinarnych i etycznych oraz odpowiedzialności karnej i cywilnej8. Odpowiedzialność funkcjo-nariusza publicznego reguluje art. 231 k.k., wskazując że karze podlega ten funk-cjonariusz, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiąz-ków, działał na szkodę interesu publicznego lub prywatnego9.

W strukturze organizacyjnej urzędu ministra, jak również w strukturze woje-wódzkich sztabów wojskowych oraz wojskowych komend uzupełnień występują określone liczbowo oraz rodzajowo stanowiska pracy wraz z podaniem ich rangi, na których są zatrudniani pracownicy cywilni, które to stanowiska są ujęte w etacie.

W stosunku do pracowników, a więc osób zatrudnionych w organach admini-stracji wojskowej używa się pojęcia „pracownik wojska” lub „pracownik cywilny wojska”, zatem już na wstępie pojęcia te wymagają wyjaśnienia. Dyskusja o zakre-sie podmiotowym pojęcia „pracownik wojska” oraz „pracownik cywilny wojska” trwa w resorcie obrony narodowej od wielu lat. Jej powodem jest używanie tych określeń w różnego rodzaju opracowaniach, które w swej treści odnoszą się do pracowników. Ze względu jednak na fakt, iż z interpretacji tych pojęć wywodzą się skutki prawne dla pracowników (w postaci np. przyznania bądź nieprzyznania uprawnień finansowych), zrodziła się konieczność interpretacji tych pojęć10.

7 Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 z późn. zm. 8 Art. 115 §19 k.k. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek or-

ganu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicz-nymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Więcej: A. Zoll i inni, Część ogólna. Tom I. Ko-mentarz do art. 1–116 k.k., Zakamycze 2006, komentarz do art. 115, teza 4, System Informacji Praw-nej Lex (Lex Omega) 11/2008.

9 Dyskusję w kwestii konstytucyjnego tego przepisu zakończył Trybunał Konstytucyjny wyro-kiem z dnia 9.06.2010r. (SK 52/09) stwierdzając jego zgodność z art. 42 ust. 1 Konstytucji. 17 maja 2011 roku weszła w życie ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funk-cjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., Nr 34 poz. 173). Ustawa okre-śla zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej, za działania lub zaniechania prowadzące do rażącego naruszenia prawa oraz zasady postępowania w przedmiocie takiej odpowiedzialności.

10 Na podstawie analizy pisma: Departamentu Prawnego MON Nr 300/4/96 z dnia 05.05.1996 r., Departamentu Kadr MON nr 2554/BPW z dnia 16.05.1996 r., Dyrektora Generalnego Urzędu Mini-stra Obrony Narodowej Nr 242 z dnia 24.04.1997 r., Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON Nr 5668 z dnia 14.10.1997 r. Departamentu Spraw Socjalnych MON Nr 1053/3 z dnia


413

W ocenie autora, wobec pracowników zatrudnionych w administracji wojskowej można stosować pojęcie „pracownicy wojska”, gdyż są to pracownicy wojskowych jednostek organizacyjnych sfery budżetowej – jednostek organizacyjnych, których działalność jest bezpośrednio finansowana z budżetu resortu obrony narodowej, a minister ma uprawnienia do określenia liczebności i struktury organizacyjnej tych jednostek. Pojęcie „pracownik wojska” w powszechnym języku polskim, w kontekście sytuacyjnym, w którym zwrot jest używany, zwiększa komunikatyw-ność tekstu, pozwalając na jednoznaczne wydzielenie w grupie wszystkich pra-cowników administracji publicznej tej części pracowników, którzy zatrudnieni są w administracji wojskowej. Nie znajduje natomiast uzasadnienia użycie zwrotu „pracownik cywilny wojska”. Nie ma bowiem wśród osób zatrudnionych w kraju podziału na pracowników cywilnych i pracowników niecywilnych11. Dodanie do pojęcia „pracownik” określenia „wojska” i utworzenie w ten sposób terminu „pra-cownik wojska” ma rodowód potoczny i służy wyłącznie do wskazania powiązania takiego pracownika ze środowiskiem SZ RP.

Pracownika łączy z pracodawcą umowny stosunek pracy i osoba świadczy pra-cę na podstawie jednego ze sposobów nawiązania tego stosunku, określonego w Kodeksie Pracy. Status pracowników reguluje Kodeks Pracy i inne przepisy prawa pracy. To, że wśród pracowników jest kategoria pracowników służby cywil-nej wykonujących zadania państwa w urzędach administracji rządowej, jest konse-kwencją uregulowań ustawy konstytucyjnej i przepisów prawa pracy. Art. 153

20.02.2002 r., Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej ds. Współpracy ze Związkami Zawodo-wymi Nr 1601/DSS z dnia 02.06.2008 r. Wnioski, które wypływają z analizy adekwatnych pism są następujące: 1. W obowiązujących aktach prawnych regulujących status urzędników państwowych nie występuję pojęcie „pracownik cywilny wojska”, jako jednostka redakcyjna tekstu prawnego. Pojęcia „pracownik wojska” ani „pracownik cywilny wojska” nie są pojęciami ustawowymi, nie można im przypisywać znaczenia, „wprost jako całości, tak jakby było ono jednym wyrazem” za: S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Wydwnictwo Urzędu Rady Ministrów, Warszawa 1993, s. 18; 2. Występowanie różnych grup zawodowych (np. nauczyciele akademiccy, lekarze, urzędnicy), do których mają zastosowanie odmienne ustawy okre-ślające ich uprawnienia i obowiązki, może budzić wątpliwości, co do jednoznaczności odpowiedzi na pytanie czy są to pracownicy wojska? Pracownik wojska, to osoba, która zatrudniona jest w jednostce organizacyjnej resortu obrony narodowej, finansowana jest bezpośrednio z budżetu, czyli w wojsko-wej jednostce organizacyjnej sfery budżetowej. Jest to tzw. wąska interpretacja pojęcia „pracownik wojska”. Wykluczono z kręgu podmiotowego pracowników wojska, te osoby zatrudnione u praco-dawców, dla których Minister Obrony Narodowej jest organem założycielskim; 3. Interpretacje roz-szerzające pojęcie „pracownik wojska” – to każda osoba zatrudniona w każdej jednostce, o której mowa jest w załączniku do Obwieszczenia. Pracownik wojska to określenie potoczne, obejmujące osoby zatrudnione przez pracodawców wojskowych, tzn. jednostek organizacyjnych resortu Obrony Narodowej, w odróżnieniu od osób zatrudnionych przez pracodawców niebędących pracodawcami wojskowymi, a pracodawcami cywilnymi; 4. Dla należytej komunikatywności przepisów lub pism, pojęcie „pracownik wojska” należy uzupełnić o określenie, jakiej wojskowej jednostki organizacyjnej jest to pracownik. Brak takiego dopełnienia, to rozumienia terminy „pracownik wojska” w odniesie-niu do wszystkich jednostek, np. pracownik wojska, to również pracownik Akademii Obrony Naro-dowej czy Akademii Marynarki Wojennej.

11 Cywil – potocznie oznacza osobę cywilną, a nie wojskową. Słownik języka polskiego, red. na-uk. M. Szymczak, T. 1, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1992, s. 325.

RYSZARD SZYNOWSKI

414

Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., dotyczy korpusu służby cywilnej, która działa w celu „zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej”. Zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej jest prezes Rady Ministrów.

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej12 przesądziła, że korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych zarówno w urzędzie Ministra Obrony Narodowej, jak i w urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych mini-strowi, tj. w wojewódzkich sztabach wojskowych oraz wojskowych komendach uzupełnień, a także w Inspektoracie Wsparcia SZ. Korpus służby cywilnej, zgodnie z art. 3 powołanej ustawy, tworzą pracownicy służby cywilnej oraz urzędnicy służ-by cywilnej. Pracownik służby cywilnej to osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę i zgodnie z zasadami, które są w ustawie o służbie cywilnej. Urzędnikiem służby cywilnej jest osoba zatrudniona w urzędzie na podstawie mianowania, któ-rego zasady wynikają z postanowień ustawy.

Typowe stanowiska pracy występujące w służbie cywilnej można umownie podzielić na dwie grupy. Pierwszą będą stanowiły te, które są we wszystkich urzę-dach ministrów, a więc również w Ministerstwie Obrony Narodowej, a drugą grupą objęte są stanowiska występujące wyłącznie w Ministerstwie Obrony Narodowej. Obydwie grupy wynikają z postanowień rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaga-nych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalenia wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wy-płacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej13. Tabela grup stanowisk urzędniczych, wykazów stanowisk w poszczególnych gru-pach oraz kwalifikacji zawodowych wymaganych do wykonywania pracy na sta-nowiskach urzędniczych w urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia. Wymienione są w nim następujące grupy stanowisk pracy: wyższe stanowiska w służbie cywilnej, stanowiska średniego szczebla zarządzania w służbie cywilnej, stanowiska koordynujące w służbie cywilnej, stanowiska samodzielne w służbie cywilnej, stanowiska specjalistyczne oraz wspomagające. Przypisanie poszczegól-nych stanowisk pracy do określonej grupy stanowisk przedstawia się następująco: wyższe stanowiska w służbie cywilnej, to stanowiska dyrektora generalnego urzę-du, dyrektora departamentu lub komórki równorzędnej oraz zastępców; kierowni-cze stanowiska w Ministerstwie Obrony Narodowej określa regulamin organiza-cyjny, którymi zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 1 Zarządzenie Nr 40/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie regulaminu organizacyj-nego Ministerstwa Obrony Narodowej14 są stanowiska ministra, sekretarza stanu,

12 Dz. U. z 2008 r., Nr 227, poz. 1505. 13 Dz. U. z 2009 r., Nr 211, poz. 1630. 14 Dz. Urz. MON z 2006 r., Nr 21, poz. 270 z późn. zm.


415

podsekretarzy stanu oraz dyrektora generalnego urzędu. Stanowisko średniego szczebla zarządzania w służbie cywilnej to stanowisko głównego księgowego re-sortu; stanowiska koordynujące w służbie cywilnej to stanowiska: naczelnika wy-działu, pełnomocnika ds. informacji niejawnej, zastępcy pełnomocnika oraz głów-nego specjalisty ds. legislacji. Natomiast w Ministerstwie Obrony Narodowej są to dodatkowo stanowiska kierownika zespołu (grupy), szefa oddziału, zastępcy szefa oddziału oraz szefa wydziału. Stanowiska samodzielne w służbie cywilnej to sta-nowiska: radcy generalnego, radcy ministra, głównego specjalisty, audytora we-wnętrznego, radcy prawnego, głównego wizytatora, kierownika kancelarii tajnej oraz dodatkowo w resorcie obrony starszego inspektora kontroli wojskowej i in-spektora kontroli wojskowej; Stanowiska specjalistyczne to stanowiska: starszego specjalisty, starszego programisty oraz projektanta, specjalisty, starszego inspekto-ra, starszego statystyka, referendarza oraz referenta prawnego; Stanowiska wspo-magające to stanowiska pracy: inspektora, statystyka, podreferendarza, starszego księgowego, księgowego, starszego referenta, referenta oraz sekretarza.

W urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administra-cji rządowej podległej ministrowi obrony narodowej zgodnie z postanowieniami części XII rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r., sta-nowiskami koordynacyjnymi w służbie cywilnej są stanowiska szefa oddziału oraz zastępcy szefa oddziału; stanowiskami samodzielnymi w służbie cywilnej są sta-nowiska szefa wydziału oraz pielęgniarki okręgowej. Stanowiska specjalistyczne w służbie cywilnej w tych urzędach to stanowiska starszego inspektora kontroli wewnętrznej, starszego metrologa, metrologa oraz inspektora kontroli wewnętrz-nej. W grupie stanowisk wspomagających znalazły się natomiast stanowiska pracy: starszego instruktora, instruktora, redaktora, sekretarza dowódcy (szefa instytucji), technika informatycznego.

Istotnym elementem każdego stanowiska pracy jest poziom wykształcenia przypisany do tego stanowiska. Poziom wykształcenia można oceniać zarówno przez pryzmat sumy wiadomości nabytych w określonej dziedzinie, jak również jako przygotowanie potrzebne do wykonywania zawodu, inaczej kwalifikacje ro-zumiane jako wykształcenie niezbędne do zaliczenia ich do pewnej wymaganej kategorii do wykonywania zawodu15. Kwalifikacje muszą być potwierdzone posia-daniem dyplomu ukończenia studiów lub świadectwem ukończenia szkoły śred-niej. Wymogi dotyczące wykształcenia są oceniane zarówno podczas naboru, jak i doboru pracowników. Spełnienie ich jest warunkiem niezbędnym do dopuszcze-nia do naboru oraz do kończącego dobór zawarcia umowy o pracę w służbie cy-wilnej. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego16 spełnienie m.in. warunków dotyczących poziomu wykształcenia jest niezbędne do dopusz-

15 Por. Mały słownik języka polskiego, red. S. Skorupka, H. Anderska, Z. Łempicka, PWN, War-

szawa 1968, s. 930 i s. 330. 16 Por. Wyrok NSA z dnia 14. 02. 2001 r., II S.A. 2908/00, opublikowany w Biuletynie Informa-

cji Prawnej, rok 2001, Nr 3.

RYSZARD SZYNOWSKI

416

czenia do konkursu na wyższe stanowiska służbowe w służbie cywilnej. Nie sta-nowi jednak żadnej gwarancji powierzenia danego stanowiska kandydatowi, który się o nie ubiega. Spostrzeżenia te drogą analogii można zastosować do wszystkich stanowisk w służbie cywilnej.

Kształtowanie stosunku pracy w służbie cywilnej nie zależy tylko i wyłącznie od woli podmiotów tego stosunku. Administrację wojskową, jako część admini-stracji rządowej, obejmują postanowienia ustawy o służbie cywilnej, ale także akty wykonawcze do tej ustawy. Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r., w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożni-ków do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej17, określiło poza rodzajami stanowisk pracy w służbie cywilnej także poziom wykształcenia dla każde-go stanowiska. Z treści załącznika nr 1 do tego rozporządzenia jednoznacznie wy-nika, że w urzędzie ministra obrony narodowej oraz w urzędach stanowiących apa-rat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrowi obrony narodowej kwalifikacje zawodowe pracowników wymagane do wykonywania pracy na stanowiskach urzędniczych, w zakresie, jakim są one nie-uregulowane w przepisach szczególnych, są określone na poziomie wyższym i średnim. Do poszczególnych sześciu grup stanowisk urzędniczych, podzielonych dalej na szczegółowe grupy stanowisk przypisano określony poziom wykształce-nia: stanowisk wyższych w służbie cywilnej, średniego szczebla zarządzania, ko-ordynacyjnych, samodzielnych i specjalistycznych, wspomagających. Wyjątkiem od ogólnej zasady jest postanowienie zawarte w § 7 wymienionego rozporządze-nia. Dla członka korpusu służby cywilnej, który był zatrudniony w dniu wejścia w życie ustawy o służbie cywilnej w brzmieniu aktualnie obowiązującym18, a który nie spełniał wymagań kwalifikacyjnych na to stanowisko, przewidziano możliwość dalszego zajmowania tego stanowiska, czyli nie było obowiązku wypowiadania urzędnikowi umowy o pracę. Gdyby taka osoba chciała zmienić stanowisko pracy, wówczas jej kwalifikacje podlegają ocenie zgodności z warunkami wynikającymi z rozporządzenia.

Planowanie zasobów ludzkich w administracji wojskowej, czyli przewidywanie zapotrzebowania na pracowników oraz żołnierzy zawodowych pełniących służbę w tych organach, jest planowaniem przyszłych potrzeb tej administracji. Źródeł planowania należy upatrywać w zakresie zadań przeznaczonych dla Ministra Obrony Narodowej, wynikających z postanowień ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej19 oraz innych aktów prawnych, których

17 Dz. U. z 2009 r., Nr 211, poz. 1630. 18 Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, ogłoszona w Dz. U. z 2009 r., Nr 227,

poz. 1505 mocą postanowień art. 215 uchyliła ustawę z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej, ogłoszoną w Dz. U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1218 z póź. zm.

19 Dz. U. z 1996 r., Nr 10, poz. 56 z póź. zm.


417

regulacje przekładają się na budowę struktury organizacyjnej urzędu oraz tereno-wych organów administracji wojskowej.

Statut Ministerstwa Obrony Narodowej wymienia komórki organizacyjne wchodzące w skład Ministerstwa. W Programie przebudowy i modernizacji tech-nicznej Sił Zbrojnych RP w latach 2001 – 2006 założono docelowe stany etato-we20. Wobec powyższego minister obrony narodowej Decyzją Nr 12/MON Mini-stra Obrony Narodowej z dnia 22 stycznia 2002 r. w sprawie ustalenia liczby stanowisk etatowych żołnierzy zawodowych i pracowników cywilnych w komór-kach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej, przydzielił poszczególnym komórkom organizacyjnym łączną liczbę stanowisk, z rozbiciem ich na stanowiska przeznaczone dla żołnierzy zawodowych i stanowiska pracownicze, przewidziane dla osób cywilnych. Decyzja ta, to realizacja zadania Ministra Obrony Narodowej, polegającego na kształtowaniu struktur organizacyjno – etatowych w resorcie obrony narodowej, czyli realizacje postanowień § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania mini-stra obrony narodowej21. W omawianej decyzji podane są tylko liczby stanowisk pracy, bez wskazania typu stanowiska pracy. Osobą upoważnioną do kształtowania struktury organizacyjnej podległej sobie instytucji/komórki, jest dyrektor danej komór-ki. Minister obrony narodowej, Decyzją Nr 14/MON z dnia 22 stycznia 2002 r. w sprawie określenia stanowisk dyrektorów i zastępców dyrektorów przeznaczonych dla członków korpusu służby cywilnej w komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej, ustalił poprzez wskazanie nazwy komórki organizacyjnej i stano-wiska, te spośród stanowisk w komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej, które określa się jako stanowiska cywilne. W zależności od potrzeb, decyzją Ministra Obrony Narodowej może nastąpić zmiana statusu stanowiska z wojskowego na cywilne i odwrotnie. Taka zamiana jednakże jest pośrednio zwią-

20 Według „Program rozwoju SZ RP w latach 2009 – 2018”, proces planowania realizowany jest w SZ RP już od 2001 roku, w ramach kolejnych – opracowywanych zgodnie z procedurami plani-stycznymi NATO – sześcioletnich programów rozwoju. Przyjęcie takiego systemu planowania spo-wodowało, że co dwa lata opracowywane są programy rozwoju sił zbrojnych na kolejne 6 lat. Jest to w zasadzie aktualizacja obowiązującego w danej chwili programu oraz uaktualnienie zadań na kolej-ne 2 lata, z uwzględnieniem zmian i uwarunkowań wynikających z polityki bezpieczeństwa państwa oraz jego możliwości budżetowych. Podstawą planowania zasobów SZ RP jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie określenia liczby stanowisk służbowych w poszcze-gólnych korpusach kadry zawodowej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r., Nr 0 poz. 757), określono liczbę stanowisk służbowych w poszczególnych korpusach kadry zawodowej SZ RP, która wynosi: w korpusie oficerów zawodowych – 23 500; 2) w korpusie podoficerów zawo-dowych – 43 200; w korpusie szeregowych zawodowych – 48 800. Z kolei w rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie określenia liczby osób, które w 2013 r. mogą być powołane do czynnej służby wojskowej, zasadniczej służby lub szkolenia w obronie cywilnej oraz do służby w formacjach uzbrojonych niewchodzących w skład Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2012 r., poz. 1520), ustalono liczbę żołnierzy rezerwy oraz osób przeniesionych do rezerwy niebędących żołnierzami rezerwy, a także osób niepodlegających obowiązkowi odbycia zasadniczej służby woj-skowej lub przeszkolenia wojskowego, którzy mogą być powołani w 2013 r. do odbycia lub pełnienia czynnej służby wojskowej.

21 Dz. U. z 1996 r., Nr 94, poz. 426.

RYSZARD SZYNOWSKI

418

zana z ilością stanowisk przewidzianych w danym roku budżetowym przez Ustawę Budżetową oraz wielkością środków finansowych przeznaczonych na opłacanie poszczególnych stanowisk, czyli z wielkością osobowego funduszu wynagrodzeń.

Budowa komórek organizacyjnych wchodzących w skład Ministerstwa Obrony Narodowej podporządkowana jest jednolitym zasadom. Decyzją Nr 15/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 stycznia 2002 r. w sprawie wprowadzenia zasad budowy komórek organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej etaty poszczególnych komórek organizacyjnych muszą spełniać wymogi zawarte w zasadach. Wobec stano-wisk cywilnych decyzja odsyła do odrębnych przepisów. Decyzja ta natomiast określa, że strukturę komórek organizacyjnych tworzą jej komórki wewnętrzne i samodzielne stanowiska. Strukturę wewnętrzną wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień oraz minimalną liczbę stanowisk tworzy się na podstawie posta-nowień pkt 4 ppkt 3 Decyzji Nr 19/Org./P1 Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2007 r. w sprawie zasad budowy struktur organizacyjnych dowództw i innych jednostek organizacyjnych w resorcie obrony narodowej.

Na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 11września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ustala się obowiązek przeprowadzania corocznej oceny sytuacji kadrowej. Ocenę sytuacji kadrowej prowadzi się w dwóch etapach: sprawozdawczo-wykonawczym oraz analityczno-decyzyjnym22. Zasadniczymi celami oceny sytuacji kadrowej są: ocena realizacji najważniejszych przedsięwzięć składających się na proces zarządzania zasobami kadrowymi i działalność kadrową w resorcie obrony narodowej, ocena praktycznego funkcjonowania i przestrzegania przepisów woj-skowej ustawy pragmatycznej oraz aktów prawnych wykonawczych do tej ustawy, a także wytycznych ministra obrony narodowej, szefa Sztabu Generalnego WP oraz dyrektora Departamentu Kadr – odnoszących się do działalności kadrowej, ocena przestrzegania przepisów prawa pracy przez pracodawców wojskowych. Zdefiniowanie niepożądanych zjawisk oraz rekomendowanie odpowiednich roz-wiązań naprawczych: organizacyjnych, etatowych, prawnych lub kadrowych. Określenie głównych kierunków działalności kadrowej i rekomendowanie kon-kretnych zamierzeń na kolejny rok. W wyniku dokonanej w danym roku kalenda-rzowym oceny sytuacji kadrowej organy wojskowe posiadające kompetencje ka-drowe uzyskują rzeczywisty stan zarządzania podległymi zasobami osobowymi (żołnierzami zawodowymi i pracownikami wojska) na wszystkich podległych im poziomach organizacyjnych. Przeprowadzona ocena sytuacji kadrowej stanowi także podstawę do określenia niezbędnych zamierzeń oraz przyjęcia kierunków doskonalenia systemu zarządzania zasobami osobowymi w resorcie obrony narodowej. Decyzja Nr 221/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 czerwca 2006 roku

22 Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wy-znaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz.U.2009.218.1699), § 27.Zob.: także Wytyczne do opracowania oceny sytuacji kadrowej resorcie

obrony narodowej, Departament Kadr MON, Warszawa 2008. Źródło: http://www.dpz. wp.mil.pl/plik/file/Ocena_Sytuacji_ Kadrowej/wytyczne_do_oceny_sytuacji_kadrowej_zolnierzy.pdf /27.02.2013/


419

w sprawie zasad budowy komórek organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodo-wej23 określa, że przy projektowaniu stanowisk wojskowych i cywilnych w komór-kach organizacyjnych bierze się pod uwagę złożoność i charakter powierzanych zadań, stopień i rodzaj kwalifikacji, limit przydzielonych stanowisk etatowych oraz następujące zasady: w ministerstwie występują stanowiska wojskowe, przeznaczo-ne dla żołnierzy zawodowych, oraz stanowiska cywilne, przeznaczone dla człon-ków korpusu służby cywilnej i pozostałych pracowników. Liczba stanowisk człon-ków korpusu służby cywilnej i pozostałych pracowników w komórce organizacyjnej nie może być mniejsza niż: 50% w komórkach organizacyjnych, 18% w komórkach organizacyjnych tworzących Sztab Generalny WP.

W dokumentach organizacyjno – kompetencyjnych wykazane w etatach sta-nowiska pracy przewidziane dla pracowników wojska mogą więc być obsadzone w drodze naboru i doboru pracowników. Przyczyną nieobsadzenia stanowiska eta-towego mogą być:

− reorganizacja urzędu i wobec tego wstrzymanie zatrudnienia nowych pra-cowników,

− utworzenie nowych stanowisk pracy w wyniku zmiany zadań lub ich wzrostu, − nabycie pracownika z urzędu, zarówno w wyniku korzystania pracownika

z postanowień art. 10 K.P., tj. prawa do swobodnie wybranej pracy, zgonu pracow-nika, czy też rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę wojskowego.

W postanowieniach ustawy o służbie cywilnej nie ma użytych pojęć nabór i dobór

pracowników dla wyjaśnienia procedury obsadzania stanowisk pracy w urzędzie. Wo-bec powyższego, rozróżnienie naboru i doboru dokonuje się na podstawie pojęć przyjętych w teorii kierowania i zarządzania zasobami ludzkimi. Warunki koniecz-ne i niezbędna, które musi spełniać każdy kandydat ubiegający się o zatrudnienie na stanowisku w służbie cywilnej, a więc i w administracji wojskowej, określa art. 4 Ustawy o służbie cywilnej. Wymogami wobec osób zatrudnianych są:

− posiadanie obywatelstwa polskiego, − korzystanie z pełni praw publicznych, − nieskazanie prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne

przestępstwo skarbowe, − posiadanie kwalifikacji wymaganych na danym stanowisku pracy, − nieskazitelna opinia. Niespełnienie jednego z wyżej opisanych wymogów dyskwalifikuje osobę jako

przyszłego pracownika służby cywilnej. Poszukiwanie i zatrudnianie pracowników jest trudnym procesem, z którym

organizacje mają do czynienia na każdym etapie swojego rozwoju. Punktem wyj-ścia dla tego procesu, niezależnie od wybranej metody pozyskiwania kandydatów do pracy, powinna być strategia instytucji i wyznaczone przez nią cele. Do głów-nych obszarów wdrażania strategii zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cy-

23 Dz. Urz. MON z 2006 r., Nr 15, poz. 191.

RYSZARD SZYNOWSKI

420

wilnej zalicza się m.in. rekrutację oraz rozwój kariery pracowniczej24. Dlatego też niewątpliwie jednym z najważniejszych czynników zapewnienia odpowiedniego, wysokiego poziomu korpusu służby cywilnej jest właściwy nabór (rekrutacja) kadr. Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej25 przewidując, że rekrutacja do służby cywilnej jest otwarta i konkurencyjna, kształtuje równocześnie mecha-nizm naboru do służby, będący złożonym procesem, a nie tylko jednorazowym działaniem. Rekrutacja dotyczy wszystkich stanowisk w administracji wojskowej. Instytucje administracji wojskowej, tak jak i cała administracja rządowa, mają być zawodowe, rzetelne, politycznie neutralne i bezstronne, aby wykonywać zadania państwa, które im przypisano. Bezstronność, w ocenie autorki, wyraża się w rów-nym dostępie do stanowisk w administracji wojskowej oraz w przeprowadzaniu naboru na stanowiska pracy według jednolitych, wynikających z postanowień ustawy, reguł jego przeprowadzania.

Ustawa o służbie cywilnej nakłada na różne podmioty tej służby przeprowa-dzanie naboru na stanowiska w służbie cywilnej. Podmiotami tymi są: dyrektor generalny urzędu każdego ministra oraz kierownicy urzędów, w których nie tworzy się stanowiska dyrektora generalnego. Ustawa o służbie cywilnej, w postanowie-niach art. 25 ust. 9 wskazuje więc, że obowiązek naboru do służby, według zasad ustawy, należy do obowiązków dyrektora generalnego Ministerstwa Obrony Naro-dowej oraz terenowych organów wykonawczych ministra obrony narodowej.

Organizowanie naboru do służby cywilnej jest zarówno kompetencją, jak i za-daniem dyrektora generalnego Urzędu MON, mieszczących się w jego szerszych funkcjach w sferze służby cywilnej i odzwierciedlających jego kluczową rolę w nawiązaniu stosunków pracy z członkami korpusu służby cywilnej. W art. 26 ww. ustawy jest również istotne postanowienie dotyczące naboru do służby cywilnej absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Objęcie naborem absol-wentów tej uczelni oznacza, że dostęp do służby cywilnej dla tej grupy nie jest uprzywilejowany i odbywa się na ogólnych zasadach. Jedynie nabór kandydatów do korpusu służby cywilnej na stanowiska związane z obronnością kraju odbywa się z uwzględnieniem pierwszeństwa w zatrudnieniu, przysługującego osobom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej.

Art. 26 ust. 3 stanowiący o tym pierwszeństwie jest skorelowany z art. 119 ust. 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych26. Przepis ten stanowi, że żołnierze zawodowi zwolnieni ze służby wojskowej z powodu:

− ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby wojskowej; − upływu czasu określonego w kontrakcie, jeżeli nie nastąpi zawarcie kolejnego;

24 Zgodnie z ustawą o służbie cywilnej do obowiązków Szefa Służby Cywilnej należy opracowa-

nie i wdrożenie strategii zarządzania zasobami osobowymi w służbie ludzkimi. Por. Nowa ustawa

o służbie cywilnej – najważniejsze zmiany w administracji rządowej, Biuletyn Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, http://bip.kprm.gov.pl/kprm/sc/.

25 Dz. U. z 2008 r., Nr 227, poz.1505 z późn. zm. 26 Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 z późn. zm.


421

− upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego lub właściwy organ;

− niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję; − otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej; − zaistnienia potrzeb Sił Zbrojnych RP – za pisemną zgodą żołnierza, który

pełnił służbę wojskową, co najmniej przez 10 lat, ze względu na szczególny cha-rakter wykształcenia, doświadczenia wojskowego i wiedzy specjalistycznej,

− korzystają z pierwszeństwa w zatrudnieniu na stanowiskach związanych z obronnością kraju w administracji publicznej, a więc również w administracji wojskowej.

W rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 2007 r. w sprawie stanowisk pracy związanych z obronnością kraju w administracji publicznej27 okre-ślono, co należy rozumieć przez stanowiska związane z obronnością kraju oraz wskazano, które stanowiska są zaliczane do tych stanowisk, a także gdzie one wy-stępują. O tym, czy jest to stanowisko związane z obronnością kraju przesądza zakres czynności obejmujący realizację zadań obronnych, w tym dotyczących pla-nowania i realizacji pozamilitarnych przygotowań obronnych w państwie, a także realizacja zadań z zarządzania kryzysowego. Stanowiska takie mogą występować m. in. w urzędach obsługujących członków Rady Ministrów oraz w urzędach ob-sługujących terenowe organy administracji rządowej. Do stanowisk związanych z obronnością kraju zalicza się stanowiska od referenta (równorzędnego) do dyrek-tora departamentu albo też dyrektora innej komórki organizacyjnej.

Dyrektor generalny ma obowiązek upowszechniania informacji o wolnych sta-nowiskach pracy. Przebiega ono dwiema drogami, przy czym nie są one alterna-tywne, lecz muszą być stosowane łącznie. Pierwsza z nich to umieszczenie ogło-szenia w siedzibie urzędu, czyli w Ministerstwie Obrony Narodowej. Przepisy nie regulują technicznej strony ogłaszania informacji o naborze w siedzibie urzędu, pozostawiając te kwestie praktyce. Wymaganie prawne, jakie w tym zakresie jest sformułowane, dotyczy jedynie konieczności umieszczenia ogłoszenia na terenie siedziby urzędu i w miejscu powszechnie dostępnym (zarówno dla pracowników urzędu, jak i wszystkich zainteresowanych z zewnątrz). W praktyce ogłoszenie to dokonywane jest zwykle w miejscu tradycyjnie przeznaczonym do prezentowania różnego rodzaju informacji, zarządzeń kierownika jednostki organizacyjnej, jak np. na tablicach ogłoszeń.

Drugą drogę upowszechniania informacji o wolnych stanowiskach w służbie cywilnej stanowi opublikowanie ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Ministra Obrony Narodowej oraz Biuletynie Informacji Publicznej Kance-larii Prezesa Rady Ministrów, przy czym ogłoszenie w tym ostatnim publikatorze zamieszcza się drogą elektroniczną za pomocą formularzy umieszczonych na jego stronach internetowych. Umieszczenie ogłoszenia w Biuletynie Informacji Pu-blicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów jest bezpłatne. Każde ogłoszenie ma

27 Dz. U. z 2007 r., Nr 106, poz. 724.

RYSZARD SZYNOWSKI

422

nadany numer. Ogłoszenie o naborze oprócz elementów porządkowych, jak wska-zanie nazwy i adresu urzędu oraz terminu i miejsca składania dokumentów, ma zawierać przede wszystkim informacje identyfikujące stanowiska pracy przewidziane do obsadzenia. Do tych informacji należy w szczególności: wskazanie stanowiska pracy, określenie wymagań z nim związanych zgodnie z opisem tego stanowiska, wskazanie, które z wymagań są konieczne, a które dodatkowe (pożądane), określe-nie zakresu zadań i obowiązków związanych z danym stanowiskiem. Ustalenie wymienionych wyżej składników treści ogłoszenia związane jest z charakterem naboru do służby cywilnej, bowiem nie jest to nabór do służby cywilnej w ogóle, lecz rekrutacja na konkretne stanowisko. W związku z powyższym wskazane wy-żej elementy ogłoszenia trzeba uznać za wiążące wymagania formalne, których niedochowanie powoduje, że ogłoszenie jest nieprawidłowe.

W ogłoszeniu muszą też być wskazane niezbędne dokumenty, jakie wymagane są od kandydata zgłaszającego się do służby cywilnej w administracji wojskowej. Złożone dokumenty mają służyć, z jednej strony, potwierdzeniu spełniania przez niego warunków przewidzianych w ustawie (rygorów selekcyjnych), z drugiej zaś, potwierdzeniu odpowiadania przez kandydata wymaganiom przewidzianym dla określonego stanowiska, na które prowadzony jest nabór. W praktyce najczęściej wymagane są dokumenty potwierdzające posiadanie niezbędnego wykształcenia i kwalifikacji zawodowych (dyplomy ukończenia studiów, dokumenty potwierdza-jące ukończenie aplikacji, kursów), dokumenty potwierdzające staż pracy, doku-menty służące potwierdzeniu spełniania m.in. wymagania posiadania obywatelstwa polskiego, oświadczenie o niekaralności za przestępstwa popełnione umyślnie, oświadczenia o posiadaniu pełni praw publicznych.

Do osób ubiegających się o zatrudnienie w służbie cywilnej ma zastosowanie także art. 9 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, stanowiący o zakresie dostępu praco-dawcy do danych osobowych kandydata do pracy. Urząd, jako przyszły pracodaw-ca, ma prawo żądać od osoby przystępującej do naboru danych osobowych. Wy-magania wobec osób ubiegających się o wyższe stanowisko w służbie cywilnej, poza ogólnymi wymogami zawartymi w art. 4 omawianej ustawy, dodatkowo określa art. 53 ustawy. Zgodnie z jego postanowieniami, od osoby ubiegającej się o wyższe stanowisko wymaga się posiadania: tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, kompetencji kierowniczych, stażu pracy wynoszącego co najmniej sześć lat, w tym co najmniej rok na stanowisku kierowniczym, ale w jednostce sektora finansów publicznych28, jeśli kandydat ubiega się o stanowisko dyrektora generalnego urzędu;

− stażu pracy wynoszącego co najmniej trzy lata, w tym co najmniej rok na sta-nowisku samodzielnym w sektorze finansów publicznych, jeśli osoba ubiega się o stanowisko kierującego departamentem lub komórką równorzędną w Ministerstwie Obrony Narodowej lub urzędzie terenowego organu wykonawczego ministra;

28 Do jednostek sektora finansów publicznych zalicza się te jednostki, o których mowa w ustawie

z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).


423

− wymagań określonych w opisie stanowiska pracy oraz w przepisach odrębnych. Osoby, które były karane zakazem zajmowania stanowisk kierowniczych

w urzędach organów władzy publicznej lub karane zakazem pełnienia takich funk-cji, gdzie dysponowały środkami publicznymi, nie mogą zajmować stanowisk wyższych w służbie cywilnej.

Ogłoszenie o naborze zawiera, poza informacjami, o których wyżej była mowa, również wymagania związane ze stanowiskiem, wynikające z przepisów ustawy o służbie cywilnej, a także informacje, jakie techniki i metody naboru będą stoso-wane. Poza tymi wymienionymi elementami ogłoszenie może przewidywać uprawnienie kandydata do złożenia referencji, w których omówiona jest dotych-czasowa działalność zawodowa kandydata do pracy. Termin składania dokumen-tów, określony w ogłoszeniu o naborze, nie może być krótszy niż 10 dni, a dla ogłoszenia o naborze w celu zastępstwa nieobecnego członka korpusu służby cy-wilnej – 5 dni od dnia opublikowania ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicz-nej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Terminy powyższe są terminami zawity-mi, zwanymi również prekluzyjnymi. Ustawodawca dla danej czynności, tj. złożenia dokumentów, przewidział ściśle określony termin, który niedotrzymany spowoduje, że uprawnienie wygaśnie29. W załączniku 1 i 2 pracy umieszczono, jako wzór, ogłoszenia o poszukiwaniu kandydatów na stanowisko wyższe w służ-bie cywilnej oraz na stanowisko specjalistyczne. Obydwa ogłoszenia dotyczą sta-nowisk w administracji wojskowej, różnią się jednak formą ich sporządzenia.

Rekrutacja będąca naborem kandydatów do pracy jest procesem odmiennym od doboru kandydatów. Nabór z doborem łączy jednak wspólny cel, jakim jest pozyskanie właściwych osób na właściwe stanowiska. Procedura doboru kandydata na dane stanowisko uzależniona jest od rodzaju stanowiska. Dla stanowisk wyż-szych w służbie cywilnej ustawa przewiduje odmienną procedurę od stosowanej przy doborze na pozostałe stanowiska. Minister obrony narodowej w § 21 Zarzą-dzenia Nr 40/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 grudnia 2006 r. w spra-wie regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej30 postanowił, że komórką organizacyjną prowadzącą postępowanie kwalifikacyjne związane z na-borem pracowników do pracy w urzędzie, tj. Ministerstwie Obrony Narodowej, jest Departament Administracyjny MON. Rodzaje stanowisk pracy, które są objęte uprawnieniem tego Departamentu, to stanowiska średniego szczebla zarządzania, koordynujące, samodzielne, specjalistyczne oraz wspomagające.

Realizując kolejny etap procedury rekrutacji, jakim jest dobór, czyli selekcja, dyrektor Departamentu Administracyjnego urzędu powołuje komisję do spraw rekrutacji, która wstępnie przegląda wszystkie złożone oferty, wybierając spośród nich te, które spełniają wymagania zawarte w ogłoszeniu. Oferty odrzucone są komisyjnie niszczone. Analiza dokumentów aplikacyjnych poprzedza fazę prowa-dzenia z kandydatami rozmów kwalifikacyjnych. W przypadku dużej liczby kan-

29 Por. E. Łętowska, Podstawy prawa cywilnego, Wydawnictwo ECOSTAR, Warszawa 1997, s. 132. 30 Dz. Urz. MON z 2006 r., Nr 21 poz. 270 z późn. zm.

RYSZARD SZYNOWSKI

424

dydatów przeprowadzany jest sprawdzian w formie opisowej lub testu. Rozmowa kwalifikacyjna z kandydatem ma na celu uzyskanie i weryfikację posiadanych już informacji o kandydacie, pod kątem wymogów określonych dla danego stanowiska pracy. W trakcie rozmowy kwalifikacyjnej dokonuje się także oceny profilu kom-petencyjnego kandydata. Narzędziem stosowanym do weryfikacji większej liczby kandydatów w procesie doboru jest sprawdzian wiedzy mający formę testu lub formę opisową. Składa się on z pytań, które układane są pod kątem zakresu wie-dzy, jaką kandydat powinien posiadać do objęcia wakującego stanowiska31.

Niezwłocznie po zakończeniu rekrutacji komisja przeprowadzająca ją sporzą-dza protokół z jej przebiegu. Treść protokołu w sposób enumeratywny i wyczerpu-jący została określona w art. 30 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, co oznacza, że żadne inne informacje niż wskazane w powołanym przepisie nie mogą zostać ujęte w protokole. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem protokół musi zawierać:

− określenie stanowiska pracy, na które był prowadzony nabór, liczbę kandy-datów oraz imiona, nazwiska i adresy nie więcej niż pięciu najlepszych kandyda-tów uszeregowanych według poziomu spełniania przez nich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze;

− liczbę nadesłanych ofert, w tym liczbę ofert niespełniających wymogów for-malnych;

− informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; − uzasadnienie dokonanego wyboru; − skład komisji przeprowadzającej nabór. Wskazanie w protokole nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów uszere-

gowanych według poziomu spełniania przez nich wymagań oznacza, że do korpusu służby cywilnej wybiera się kandydata spośród osób wymienionych w protokole. Jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru powstanie konieczność ponownego obsadzenia tego samego sta-nowiska pracy, dyrektor generalny Urzędu MON może zatrudnić na tym stanowi-sku kolejną osobę spośród najlepszych kandydatów wymienionych w protokole z przeprowadzonego naboru. Wspomniana kompetencja nie jest określona, jako obowiązek dyrektora, lecz jako jego prawo. Alternatywnie może on ogłosić ponowny nabór. Członek komisji przeprowadzającej nabór, zgodnie z prawem (art. 32 ustawy o służbie cywilnej), ma obowiązek zachowania w tajemnicy informacji o kandyda-tach, uzyskanych w trakcie naboru, przy czym nie dotyczy to danych stanowiących informację publiczną, a więc imion i nazwisk kandydatów, którzy spełnili wyma-gania formalne, oraz imienia i nazwiska wybranego kandydata wraz z jego miej-scem zamieszkania.

Jak wyżej wykazano, informacja o wyniku naboru do służby cywilnej ma cha-rakter informacji publicznej i w związku z tym dyrektor generalny Urzędu MON

31

Gospodarowanie zasobami osobowymi na potrzeby obronne państwa Część II Koncepcja sku-

tecznego gospodarowania zasobami osobowymi na potrzeby obronne państwa „ZASOB-II”, red. R. Szynowski, Wydawnictwo AON, Warszawa 2009, s. 185.


425

niezwłocznie po przeprowadzonym naborze upowszechnia ją poprzez umieszcze-nie w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, w Biuletynie urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Wśród upowszechnianych informacji ma się znaleźć – nazwa i adres urzędu; okre-ślenie stanowiska pracy oraz imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miej-sce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego (K.C.). Zgodnie z art. 25 K.C. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na tak rozumiane miejsce zamiesz-kania składają się dwa elementy fizyczne: przebywanie w danej miejscowości i zamiar stałego pobytu w niej. Obydwa te elementy muszą występować łącznie. W ogłoszeniu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów są podane także: numer ogłosze-nia o naborze, data ogłoszenia w Biuletynie oraz data rozmowy kwalifikacyjnej.

Osoby zwolnione z zawodowej służby wojskowej, pełnionej na stanowisku służbowym w Ministerstwie Obrony Narodowej lub terenowych organach administra-cji rządowej podległych Ministrowi Obrony Narodowej, wskutek wypowiedzenia sto-sunku służbowego zawodowej służby wojskowej, korzystają z uprzywilejowania w zatrudnieniu w służbie cywilnej w tej jednostce organizacyjnej na stanowisku pracy utworzonym w miejsce zlikwidowanego stanowiska służbowego lub na sta-nowisku równorzędnym. Zatrudnianie ich odbywa się bez przeprowadzania otwar-tego i konkurencyjnego naboru. Podyktowane jest to tym, że wykonywali oni już pracę na tym samym lub równorzędnym stanowisku, tyle, że nie w ramach stosun-ku pracy, lecz stosunku służbowego. Ponadto, gdyby przełożeniu mieli wątpliwości co do kompetencji byłego żołnierza zawodowego, to nie korzystaliby z możliwości zatrudnienia go na danym stanowisku, tylko przeprowadziliby nabór na wolne stanowisko.

Podstawą zatrudnienia w służbie cywilnej byłego żołnierza zawodowego, po-mimo że jest to jego pierwsze zatrudnienie w służbie cywilnej, jest umowa o pracę na czas nieokreślony lub na czas określony nieprzekraczający 3 lat. Wybór rodzaju umowy należy do osoby kierującej komórką organizacyjną, w której były żołnierz zawodowy ma być zatrudniony. Przełożony powinien kierować się oceną przebie-gu dotychczasowej jego służby na zlikwidowanym stanowisku służbowym, jego doświadczeniem zawodowym oraz kwalifikacjami i predyspozycjami. Umowa o pracę powinna być zawarta w dniu następnym po dniu upływu okresu wypowie-dzenia stosunku służbowego.

Nawiązanie stosunku pracy pracownika służby cywilnej odbywa się na pod-stawie umowy o pracę, która może być zawarta na czas nieokreślony lub na czas określony. Wyższe stanowiska w służbie cywilnej obsadzane są w drodze konkursu lub też w drodze przeniesienia, pod warunkiem spełnienia wymogów ustawowych, tj. spełnienia wymagań związanych z danym stanowiskiem, legitymizowania się pozytywną oceną okresową z ostatnich 24 miesięcy przed przeniesieniem, miesz-czącą się na jednym z dwóch najwyższych poziomów skali ocen. Ustawa dopusz-

RYSZARD SZYNOWSKI

426

cza ponadto formę oddelegowania. Prawem zabroniona jest natomiast forma po-wierzania pełnienia obowiązków.

Doboru kandydata dokonuje zespół powołany, w zależności od rodzaju stano-wiska, z grupy wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Zespół powoływany przez szefa Służby Cywilnej, w liczbie co najmniej 5 członków, gdyby dobór dotyczył stanowiska dyrektora generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej, a powoływany przez dyrektora generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej, w liczbie co naj-mniej 3 członków, gdy dobór dotyczy kierującego departamentem lub komórką równorzędną. Od osób zasiadających w zespole wymaga się przynależności do korpusu służby cywilnej oraz posiadania takiego zasobu wiedzy i doświadczenia, które łącznie posiadane przez członka zespołu są rękojmią dokonania najlepszego wyłonienia kandydata spośród ubiegających się o stanowisko. Zespół może skorzy-stać z oceny wiedzy i kompetencji kierowniczych kandydata, dokonanej przez oso-bę niebędącą członkiem zespołu, jednakże posiadającą kwalifikacje do dokonania rzetelnej i obiektywnej oceny. Zespół ocenia ponadto doświadczenie zawodowe kandydata oraz jego wiedzę, którą jako niezbędną musi się legitymować na stano-wisku. Szefowi Służby Cywilnej przysługuje prawo obserwacji przebiegu procesu doboru kandydatów. Czyni to poprzez swojego przedstawiciela. Jeżeli w trakcie przeprowadzania doboru szef Służby Cywilnej stwierdzi, że nastąpiły nieprawi-dłowości w jego prowadzeniu może alternatywnie nakazać usunięcie tych niepra-widłowości lub nakazać ponowne prowadzenie doboru. W efekcie pracy zespołu wyłonieni zostają dwaj najlepsi kandydaci, którzy zostają przedstawieni ministrowi obrony narodowej lub odpowiednio dyrektorowi generalnemu Ministerstwa Obro-ny Narodowej. Wymóg sporządzania protokołu, z przeprowadzanego doboru rów-nież w tym przypadku obowiązuje. Gdyby w ciągu 3 miesięcy od dnia obsadzenia takiego wyższego stanowiska zaszły okoliczności uzasadniające ponowne obsa-dzenie stanowiska, to może być ono objęte przez osobę, która przystępowała do ostatniego konkursu. Przy prezesie Rady Ministrów funkcjonuje Rada Służby Cy-wilnej. Jest to organ opiniodawczo – doradczy wyposażony m.in. w kompetencje do obserwacji procesu doboru kandydatów na wyższe stanowiska w służbie cywil-nej. Gdyby w wyniku czynności obserwacyjnych dokonywanych przez przedstawi-ciela ww. Rady stwierdzono nieprawidłowości, to dotknięte tymi nieprawidłowo-ściami postępowanie w Ministerstwie Obrony Narodowej mogłoby być powtórzone.

Informacje o dokonanym naborze niezwłocznie podaje się do publicznej wiado-mości. Informacje jest umieszczona zarówno w urzędzie, tj. Ministerstwie Obrony Narodowej, w takim miejscu, by była powszechnie dostępna, ponadto w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Obrony Narodowej oraz w Biuletynie Informa-cji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Dane zawarte w takiej informa-cji to: nazwa urzędu, nazwa stanowiska, na które prowadzono nabór, numer ogło-szenia, data ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa


427

Rady Ministrów, data rozmowy kwalifikacyjnej oraz imię i nazwisko wybranego kandydata i miejscowość, w której zamieszkuje.

Oceniając rozważania o okolicznościach przeprowadzania naboru do służby cywilnej można stwierdzić, że obowiązujące akty prawne w sposób wyczerpujący go regulują. Administracja wojskowa, będąc częścią administracji rządowej, wska-zana przez ustawodawcę jako podmiot, w którym tworzy się służbę cywilną, ma obowiązek zapewniać neutralność polityczną oraz rzetelne zawodowo wykonywa-nie zadań państwa przez korpus służby cywilnej w niej zatrudniony. Jednakże są sprawy, które należałoby doprecyzować. Przedsięwzięciem obszaru legislacyjnego, w ocenie autora pracy, jest uzupełnienie o nowe rozwiązania prawne obowiązują-cego porządku prawnego. Brak jest bowiem przepisów prawnych poddających kontroli prace komisji rekrutacyjnych w służbie cywilnej, dokonujących rekrutacji na stanowiska pracy inne niż wyższe w służbie cywilnej. Praca komisji jest we-wnętrzną procedurą każdego pracodawcy, jednak jednolite zasady oceny prac ko-misji mogłyby przyczynić się do uniknięcia zarzutów czynionych pod adresem komisji o stosowanie subiektywnych ocen kandydatów do pracy i stwarzania wa-runków do dyskryminacji w zatrudnieniu. Uregulowane prawnie powinny być po-nadto procedury odwoławcze od decyzji komisji, a także uzasadnianie dokonywa-nych wyborów.

Obecnie jawność, konkurencyjność i powszechność przy zatrudnianiu pracowni-ków w służbie cywilnej sprowadza się do zamieszczenia ogłoszenia o naborze. Zakładana w ustawie o służbie cywilnej profesjonalizacja tej służby winna wiązać się z precyzyjnym określeniem ścieżek awansu zawodowego, który uwzględniałby sposoby i formy podnoszenia kwalifikacji przez pracowników, umożliwiając im awans zawodowy wpisany w jawność kariery zawodowej. Możliwość jawności kariery zawodowej, od początku zatrudnienia każdego zatrudnionego w admini-stracji państwa, nie tylko urzędnika służby cywilnej, ale również pracownika służ-by cywilnej przyczyniłaby się do znacznego wyeliminowania uznaniowości awan-su. Taka regulacja prawna miałaby korzystny wpływ na stosunki międzyludzkie panujące w urzędzie, które to przyczyniają się do jakości pracy wykonywanej przez urząd.

Wśród propozycji uzupełnienia rozwiązań prawnych na uwagę zasługują roz-wiązania umożliwiające osobom już zatrudnionym w danym urzędzie przejścia na inne, wolne stanowisko w tym urzędzie bez konieczności ogłaszania naboru na to stanowisko. Taka naturalna rotacja w konsekwencji doprowadziłaby do ogłoszenia naboru na stanowisko, które nie zostałoby obsadzone w wyniku wewnętrznej re-krutacji. Oczywiście wymóg zgodności kwalifikacji z opisem stanowiska pracy byłby konieczny do przestrzegania. Stosowne regulacje powinny być wprowadzo-ne do ustawy o służbie cywilnej.

RYSZARD SZYNOWSKI

428

Bibliografia

Gospodarowanie zasobami osobowymi na potrzeby obronne państwa. Część II. Koncepcja

skutecznego gospodarowania zasobami osobowymi na potrzeby obronne państwa „ZA-

SOB-II”, kier. nauk. R. Szynowski, Wydawnictwo AON, Warszawa 2009. Łętowska E., Podstawy prawa cywilnego, Wydawnictwo ECOSTAR, Warszawa 1997. Mały słownik języka polskiego, red. S. Skorupka, H. Anderska, Z. Łempicka, PWN, War-

szawa 1968. Noworyta R., Wyznaczanie żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalnianie

z tych stanowisk, a kwestia odpowiedzialności karnej za niewykonanie rozkazu perso-

nalnego. http://www.npw.internetdsl.pl/Dokumenty/2012-3-8.pdf /19.02.2013/. Płaczek J., Zasoby obronne – zarys teorii, Zeszyty Naukowe AON, Warszawa 2006, Nr 1 (61). Słownik języka polskiego, red. nauk. M. Szymczak, T. 1, Wydawnictwo PWN, Warszawa

1992. Stoner J., Wankel Ch., Kierowanie, Wydawnictwo PWE, Warszawa 1994. Ustawa z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U.

z 2003 r., Nr 179, poz. 1750 z póź. zm. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej

Polskiej (Dz. U. z 1967 r., Nr 44 poz. 220 z póź. zm.) Ustawa z dnia 21listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r., Nr 227 poz. 1505) Ustawa z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.

z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) Wybrane zagadnienia ustroju Polski. Siły Zbrojne w Rzeczpospolitej Polskiej, red. M. Mi-

kołajczyk-Bezak, Wydawnictwo Departament Społeczno-Wychowawczy MON, War-szawa 2000.

Ziewiński J., Rozkaz wojskowy w prawie karnym, Wydawnictwo MON, Warszawa 1986.

429

Odbiorcy „Zeszytów Naukowych AON” Krajowi:

Ministerstwo Obrony Narodowej

Sztab Generalny WP

Biuro Bezpieczeństwa Narodowego

Dowództwo Wojsk Lądowych

Dowództwo 2. Korpusu Zmechanizowanego

Dowództwo Wielonarodowego Korpusu Północ-Wschód

Komenda Garnizonu Warszawa

Dowództwo Sił Powietrznych

Dowództwo Marynarki Wojennej

Ordynariat Polowy WP

Służba Wywiadu Wojskowego

Centralne Archiwum Wojskowe

Centralna Biblioteka Wojskowa

Biblioteka Główna Wojskowej Akademii Technicz-nej

Biblioteka Narodowa

Biblioteka Uniwersytecka w Warszawie

Biblioteka Uniwersytetu Opolskiego

Biblioteka Publiczna m.st. Warszawy

Biblioteka Uniwersytetu im. M. Curie-Skłodow-skiej w Lublinie

Biblioteka Uniwersytetu Łódzkiego w Łodzi

Biblioteka Uniwersytetu im. M. Kopernika w To-runiu

Biblioteka Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Po-znaniu

Biblioteka Śląska w Katowicach

Biblioteka Uniwersytetu Wrocławskiego we Wro-cławiu

Biblioteka Uniwersytetu Gdańskiego

Wojewódzka Biblioteka Publiczna im. Ł. Górnickie-go

Książnica Pomorska w Szczecinie

Biblioteka Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego

Biblioteka Jagiellońska

Biblioteka Główna Szkoły Głównej Służby Pożarni-czej

Biblioteka Uniwersytetu Śląskiego

Redakcja „Wojska i Wychowania”

Redakcja Wojskowa

Redakcja czasopisma „Myśl Wojskowa”

Redakcja „Przeglądu Wojskowo-Historycznego”

Zagraniczni:

Akademia NATO w Rzymie

Akademia Sztabu Sił Połączonych w Rzymie

Akademia Dowodzenia Bundeswehry w Hamburgu

Akademia Obrony Narodowej Danii

Wyższy Królewski Instytut Obrony w Brukseli

Akademia Obrony Narodowej Austrii w Wiedniu

Akademia Sił Zbrojnych Królestwa Niderlandów w Bredzie

Akademia Obrony Narodowej Szwecji w Sztokhol-mie

Akademia Wojskowa w Brnie

Akademia Wojskowa w Liptowskim Mikulaszu

Akademia Obrony Narodowej Węgier im. Miklosa Zrinyiego w Budapeszcie

Akademia Sztabu Generalnego Ukrainy w Kijowie

Genewskie Centrum Polityki Bezpieczeństwa

Połączone Kolegium Obrony w Paryżu

Akademia Wojskowa Litwy w Wilnie

Akademia Obrony Narodowej Łotwy

Bałtycka Akademia Obrony w Tartu

Akademia Obrony Narodowej SZ Bułgarii

430

Akademia Obrony Narodowej Grecji

Uniwersytet Obrony Narodowej USA

Akademia Sił Połączonych SZ USA

Akademia Sił Lądowych USA West Point

Uniwersytet Zachodniego Michigan

Centrum Europejskie w Stuttgarcie

Unia Federalistów Europejskich Jübek – Niemcy

Dom Europejski w Marienbergu – Niemcy

Federalna Akademia Polityki Bezpieczeństwa w Berlinie

Centrum Wyższych Studiów Obrony Narodowej w Madrycie

Uniwersytet Obrony Narodowej Rumunii

Akademia Obrony Narodowej Pakistanu

Akademia Obrony Narodowej Chin

Warunki publikowania

w „Zeszytach Naukowych AON”

Do redakcji „Zeszytów Naukowych AON” należy przekazać wersję elektroniczną pracy zapisaną w programie MS Word lub Adobe InDesign oraz jej wydruk. Artykuł powinien być napisany po polsku i angielsku. Objętość artykułu nie może przekraczać 1 arkusza autorskiego (co stanowi ok. 22 stron lub 40 000 znaków ze spacjami lub 3000 cm2 powierzchni ilustracji (wzorów matematycz-nych, fizycznych, chemicznych, zależności logicznych, diagramów, schematów itp.). Wersją pier-wotną czasopisma jest wersja on-line. Autor zobowiązany jest do złożenia w redakcji oświadczenia na temat praw autorskich (wzór oświadczenia znajduje się na stronie internetowej: www.aon.edu.pl).

Struktura artykułu 1. Tytuł niezawierający skrótów (chyba że są to skróty powszechnie znane). 2. Tytuł w języku angielskim. 3. Autor, współautorzy – tytuł, stopień naukowy, wojskowy, zawodowy, imię i nazwisko autora

(autorów), nazwę reprezentowanej przez niego instytucji; e-mail kontaktowy do autorów, nr telefonu.

4. Streszczenie – krótka charakterystyka artykułu (temat, cel, podjęty problem), główne wnioski i osiągnięcia naukowe. Około 700-1500 znaków (w tym spacje) w języku polskim i angielskim. Streszczenie nie może zastąpić wprowadzenia do artykułu.

5. Słowa kluczowe – po polsku i angielsku (max. 5), przy czym pierwsze jest związane z nazwą dyscypliny naukowej, w obrębie której mieści się praca.

6. Artykuł (w tym wprowadzenie oraz wnioski) - wprowadzenie zawiera cel(e), problem(y), hi-potezę(y), metody i, jeśli to możliwe, ocenia źródła, we wnioskach podsumowuje się opisane w arty-kule osiągnięcia naukowe.

7. Przypisy: 1. Wydawnictwo zwarte (książka)

– Autor/Autorzy – Tytuł – Oznaczenie wydania – Numer tomu i jego tytuł (w opisie pojedynczego tomu) – Miejsce wydania i wydawca – Rok wydania – Liczba tomów (w opisie wydawnictwa wielotomowego) – ISBN – Strona

2. Artykuł (rozdział) w wydawnictwie zwartym (książce)

– Autor/ Autorzy artykułu – Tytuł artykułu – Autor/ Autorzy dokumentu macierzystego – Tytuł dokumentu macierzystego – Oznaczenie wydania – Miejsce wydania i wydawca – Rok wydania – Lokalizacja w obrębie dok. macierzystego, oznaczenie woluminu, strony

3. Artykuł w wydawnictwie ciągłym (np. w czasopi-śmie)

– Autor/Autorzy artykułu – Tytuł artykułu – Tytuł wydawnictwa ciągłego – Wydanie – Lokalizacja w obrębie dokumentu macierzystego (rok, ozn. zeszytu, strony)

8. Bibliografia – podana w porządku alfabetycznym lista źródeł i literatury.

Zalecamy, by autorzy zachowali dyscyplinę pisarską, trzymając się głównego zagadnienia. Teksty zbyt szczegółowe lub zbyt techniczne mogą nie zostać opublikowane. W razie potrzeby proszę skon-sultować tekst z redaktorem naczelnym.

Wymagana objętość tekstów odnosi się do tekstu wraz z przypisami. Bibliografia, streszczenie i inne towarzyszące informacje nie są brane pod uwagę podczas liczenia znaków.

Nie należy numerować rozdziałów, tekst powinien mieć, co najwyżej 3 poziomy. Należy unikać wy-tłuszczeń i kolorowych liter. Kursywa lub cudzysłów powinny być używane wyłącznie do cytatów.

Wykresy, tabele, i inne obrazy (w programie Corel, Microsoft PowerPoint, Adobe Ilustrator) powinny być dołączone jako oddzielne, łatwe do zidentyfikowania, pliki. Autorzy powinni umieścić je także w tekście lub podać jednoznaczne wskazówki co do pozycji, w której powinny się znaleźć. Wszystkie grafiki powinny być stworzone tak, by ich zmniejszenie lub wydrukowanie w czarno-białej wersji nie ograniczyło ich czytelności. Jeśli obraz został zaczerpnięty z innego źródła, należy przytoczyć to źródło.

Wydruk komputerowy (maszynopis wydawniczy) powinien być: – sporządzony na papierze formatu A4, druk jednostronny; – złożony czcionką 12-punktową; – z interlinią 1,5 wiersza; – z marginesami: lewy – 3,5 cm, prawy – 1 cm.

Przyjmowanie artykułów – anonimowy proces oceny

Artykuły zamieszczane w kwartalniku są recenzowane, dzięki czemu utrzymywany jest stały, wysoki poziom naukowy publikacji. Proces oceny jest anonimowy. Do oceny każdej publikacji po-wołuje się co najmniej dwóch niezależnych recenzentów spoza instytucji afiliacji autora. W przypad-ku tekstów powstałych w języku obcym, co najmniej jeden z recenzentów jest afiliowany w instytucji zagranicznej, innej niż narodowość autora pracy. Między recenzentem a autorem nie mogą występować: a) bezpośrednie relacje osobiste (pokrewieństwo, związki prawne, konflikt), b) relacje podległości zawodowej, c) bezpośrednia współpraca naukowa w ciągu ostatnich dwóch lat poprzedzających przygotowanie recenzji. Recenzja ma formę pisemną i kończy się wnioskiem o dopuszczenie artykułu do publikacji lub jego odrzucenie. Przez przedłożenie artykułów autorzy dają wydawcy prawo do opublikowania i dystrybucji artykułu w języku polskim lub innym, w Polsce lub za granicą, w formie drukowanej lub elektronicznej. Artykuł opublikowany w „Zeszytach Naukowych” nie może zostać opublikowany w innych czasopismach bez zgody przewodniczącego Rady Naukowej i redaktora naczelnego, bez odnośnika do tekstu źródłowego, oraz tylko w niezmienionej formie drukowanej lub elektronicznej. Autorzy oświadczają, że ich prace nie były dotychczas publikowane i mają do nich pełne prawa autorskie. Części zaczerpnięte z innych publikacji powinny mieć odpowiednie odnośniki. Autorzy ponoszą pełną odpowiedzialność za treść ich prac i za niewyjawianie informacji tajnych – według odpowiednich przepisów prawa. Autorzy wyrażają zgodę na przyszłe możliwe zmiany ich artykułów, powstałe w procesie recenzji, poprawki językowe i inne czynności związane z publikacją pracy. Autor wyraża także zgodę na ewentualne skrócenie artykułu, jeśli przekracza on dozwoloną objętość.

WYBRANE RODZAJE ARTYKUŁÓW NAUKOWYCH

Artykuł naukowy jest przede wszystkim opisem rezultatów badań naukowych własnych lub ze-społu. Powinien się charakteryzować precyzyjnym i logicznym wywodem naukowym, zwięzłym i komunikatywnym językiem. W artykule naukowym wyróżnia się najczęściej kilka zasadniczych części, do których należą:

– tytuł – zwięzły, zawierający „słowa kluczowe” dla prezentowanej w artykule treści; – wprowadzenie – zawierające syntetyczny opis stanu wiedzy na dany temat oraz określenie ce-

lu i problemu pracy, a także przyjętą hipotezę badawczą (postawienie hipotezy w niektórych sytu-acjach problemowych nie jest konieczne); charakterystykę przedmiotu badań oraz zastosowanych metod i technik badawczych;

– część główna – opisująca i wyjaśniająca rezultaty przeprowadzonych badań. Wyniki powinny być przedstawione zwięźle i wyczerpująco.

– wnioski – zawierające podsumowanie wyników badań oraz refleksję dotyczącą weryfikacji hipotezy badawczej, poziomu osiągnięcia celu (celów) i rozwiązania problemu(ów) podjętego(tych) w artykule;

– literatura (przypisy, odnośniki) – sporządzona zgodnie z określonymi w danej dyscyplinie na-ukowej wymaganiami i zawierająca pełne piśmiennictwo związane z przedmiotem rozważań. Zaleca-ne jest odwoływanie się głównie do publikacji recenzowanych;

– streszczenie – powinno mieć charakter informacyjny i zawierać w skondensowanej formie opis: charakteru badań, główne rezultaty i zasadnicze wnioski.

Artykuł przeglądowy – jest krytyczną analizą już opublikowanych materiałów (innych autorów) z określonej dziedziny wiedzy, które wykorzystuje się do sformułowania własnych tez i wniosków. Powinien on przedstawiać nowe idee wynikające z analizowanej literatury. Artykuł zawiera takie czę-ści, jak: tytuł, wprowadzenie, opisanie i wyjaśnienie wyników analizy, ich podsumowanie i wnioski oraz literaturę i streszczenie.

Uwagi: Materiałów niezamówionych redakcja nie zwraca i nie informuje o powodach niezakwalifikowa-

nia do druku. Redakcja zastrzega sobie prawo dokonywania skrótów, zmiany tytułów, podtytułów

i poprawek stylistycznych.

CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU–RUSSIA SHARED NEIGHBOURHOOD. BETWEEN SOFT AND HARD POWER (before...

Documents

Transcript of CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU–RUSSIA SHARED NEIGHBOURHOOD. BETWEEN SOFT AND HARD POWER (before...