CONDICIONES Y PATRONES DE ACCIÓN GIRH AXEL

SIMPOSIO INTERNACIONAL SOBRE GESTION DE RECURSOSHIDRICOS EN CUENCAS TRANSFRONTERIZAS

Lima, Perú, 18 -20 Mayo 2005

.CONDICIONES Y PATRONES DE ACCIÓN PARA

FOMENTAR LA GESTIÓN INTEGRADA DE CUENCASHIDROGRÁFICAS EN AMERICA LATINA 1

Axel Dourojeanni R.2

1 Este documento constituye una versión ampliada y corregida de variostrabajos elaborados por el autor así como los aportes obtenidos por medio dediversos viajes realizados en la región, los últimos orientados a losproyectos auspiciados por el GEF y Deltamérica principalmente en cuencastransfronterizas.2 Consultor Internacional. Ex Director de la División de Recursos Naturales eInfraestructura de CEPAL, Naciones Unidas. [email protected],[email protected], Santiago de Chile

Axel Dourojeanni R. 1

mailto:[email protected]


Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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INDICE

PREFACIO.......................................................3

1. Análisis crítico de la gestión del agua en algunos países de la Zona Andina y Centro América..........................5

2. Los obstáculos no superados para la gestión del agua y el manejo de cuencas..........................................12

3. Recomendaciones y alternativas aplicables para la creación deentidades de cuencas.......................................16

4. Los programas de manejo de cuencas en América Latina.......24

5. La gestión del agua por cuencas en América Latina..........27

6. ¿Quién gobierna a quien en la gestión del agua y como evitar la descoordinación?........................................30

7. Elementos claves para que una secretaría técnica de un consejo de cuencas pueda cumplir sus funciones.......34

8. Reconocimiento y compromisos que debemos asumir para mejorar la gestión del agua y las cuencas .........................37

9. Resumen y comentarios......................................42

ANEXO.........................................................46


PREFACIO

La sociedad a inicios del milenio se encuentra realizando unaserie de esfuerzos para crear espacios de gobernabilidad sobreterritorios delimitados por espacios naturales. Los motivos queimpulsan este deseo son mayormente la percepción, por suerte unpoco más documentada y analizada, de que las intervenciones estándañando el medio ambiente, muchas veces en forma irreversible. Elmedio ambiente, gracias a la biodiversidad, sostiene la vida yproporciona suficientes opciones de substitución de especies paraser sustentables y por lo tanto merece cierta consideración quedebe ir masa allá de las simples declaraciones sobre suimportancia.

La percepción, de que la forma como se interviene y utiliza elentorno no es la más adecuada, ha llevado a plantear una serie demetas grandilocuentes, como las de desarrollo sustentable oGestión Integrada de Recursos Hídricos o mejor del Ambiente comoun todo. Estas lindas frases no cambian en absoluto la situaciónmientras no se aclare lo que significan y no de adopten medidas yse apliquen para ponerlas en práctica

Inclusive la situación negativa sigue siendo más una percepciónque una constatación, basada en mediciones e investigaciones. Engeneral se invierten demasiado poco recursos económicos paraconocerlo, en proporción y relación con lo que se extrae y ganapor vender los recursos naturales. Además los efectos negativosproducto de la sobre explotación son aun poco documentados porestudios serios con mediciones objetivas y de largo plazo.

De hecho los países exportan miles de millones de dólares enrecursos naturales pero invierten menos del uno por mil o menospara equipar el territorio con equipos de medición, educar einvestigar en la materia. Casi todas las acciones deinvestigación para la gestión de recursos naturales se realizancon donaciones que provienen del exterior.


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Las metas grandilocuentes no son las que dan las soluciones.Estas metas en general son declaraciones de buenas intenciones yllenas de vaguedad para apaciguar los ánimos (como sacar una leyque luego no se cumple). Muchas declaraciones, con grandespalabras y hasta leyes que prometen mucho, no son más que unrito, una oración o una ofrenda para calmar a los crédulos siestas promesas no se cumplen. Tienen por lo tanto el defecto deser más verbales y emotivas que pragmáticas y efectivas.

No hay suficientes investigaciones, ni investigadores3 y muchomenos capacidad para orientar mejor las acciones que realiza elser humano sobre espacios naturales y sus elementos (elementosque la economía considera como recurso natural cuando se lesencuentra un valor de uso, muchas veces tardío, cuando ya sedestruyó la mayor parte).

En todo caso las declaraciones de buenas intenciones sonnecesarias para comenzar. Es el paso inicial necesario para3 Varios aspectos son evidentes en la poca importancia que se le da a la investigación y la gestión de recursos naturales. Uno, la mayoría de las tesis universitarias en América latina son sufragadas por los padres de los alumnos, inclusive de maestría o doctorado o por los mismos alumnos con suerte. Los fondos para investigación o estudios de post grado en recursos naturales, para financiar la estadía de estudiantes, llegan a dar pena. El viático de un día del que viene de afuera es a veces igual o más que el estipendio mensual para el alumno de post grado.

Otra forma de visualizar lo poco que se respeta el medio ambiente es que las tierras se reparten para fines “político-sociales” sin importar si los usuarios “beneficiados”, por lo menos emocional y temporalmente, las van a convertir en desiertos en corto plazo ( por varias razones tales como minifundio, parcelaciones, cultivos inapropiados, corte y quema) si no se acompaña esta repartición con asistencia de todo tipo..

Por último, para conformar lo anterior, es poco creíble que una zona de un país diga que es muy potente y exporta millones de dólares en productos,… perocada vez que se organiza un evento para analizar este éxito en la región.. hasta el café para la reunión debe ser pagado por asistencia externa, sin contar todo lo demás.

Lamentablemente a nivel de organismos internacionales también se ha debilitadoenormemente la capacidad operativa de organismos que tradicionalmente investigaban en materia de recursos naturales, en particular gestión de aguas y cuencas, reduciendo su personal y presupuesto de operación.


adquirir compromisos. Hay una identificación con una serie defrases positivas como son la mencionada del desarrollosustentable y sostenible pero también con la participaciónefectiva, la gobernabilidad, la descentralización, la democracia,el enfoque integral e interdisciplinario o el enfoque holísticopor citar algunos.

También se habla de la inclusión de los marginados, laconsideración adecuada al género, lo derechos humanos, el derechode los niños, los derecho de las minorías étnicas y asísucesivamente.

Bienvenidos todas estas posiciones altruistas, a las cualesabiertamente nadie se opone, pero que cada cual interpreta comole conviene y pocos saben como lograrlas o quieren poner enpráctica sacrificando algunos de sus intereses. Los proyectos conobjetivos vagamente definidos tales como “mejorar la calidad devida, fomentar el desarrollo sustentable o el desarrollointegral” rara vez tienen éxito precisamente por que no se sabe aque apuntan y se prestan a todo tipo de intereses.

Muchos, lamentablemente, aceptan estas metas precisamente porque son vagas, los que les permite hacer lo que les acomodamejor. Otros las aceptan siempre y cuando el alcanzarlas no lesafecte sus intereses personales, de grupo o de país; es decir sinafectar sus modos actuales de vida.

Esta forma de pensar y actuar es una de las varias causas queimpiden pasar de la ideas a la acción. Por ello, a pesar de losinnumerables acuerdos logrados en foros internacionales ynacionales, en los cuales los asistentes firman compromisos paralograr estos objetivos altruistas y vagos, es poco lo que se haavanzado frente a la tarea gigantesca por hacer. Entre los muchostemas a ser considerados, el tema ambiental ciertamente ocupa unlugar destacado.

En este tema desde hace ya mucho tiempo se esta buscandotransitar desde le manejo de cada recurso (bosques, pastos, agua,suelos, fauna, flora) a los de manejo de ecosistemas, recursoshídricos, franjas costeras, laderas, humedales, lagos, cuencasCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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grandes y pequeñas, mares y océanos hasta pasar a la gestiónambiental “integral” sin mucho éxito.

Dentro de estos esfuerzos ocupa un lugar destacado el deseo demejorar la gestión del agua, quizás por que es más visible y porque afecta en forma directa e inmediata ala vida en el planeta,luego del aire. El agua no es pasiva y puede causar desastresevidentes si no se gestiona con la seriedad necesaria. Esteesfuerzo es apoyado por diversos organismos nacionales einternacionales por cuanto es de interés mundial.

Las apuestas para lograr estas metas parten esencialmente enmejorar la capacidad operativa de gestión. Se apuesta a la mejororganización para con ello lograr la ansiada gestión integrada nosolo del agua si no del ambiente en general sin saber mucho quees lo que ello significa. Así, hay dos modelos en mente: el de laorganización perfectamente operativa y el de la cuencaperfectamente intervenida.

Como no se sabe como podría ser esta cuenca (además no esestática) se apuesta casi todo el juego a la primera opción, esdecir a la re organización, la re culturización, la reformulaciónde leyes, los cambios de personal casi constantes, la búsquedadel financiamiento y otras acciones de esta índole apostando quecon ello se lograra lo segundo o por lo menos se conseguirá unabase para partir (inclusive para generar empleo o para decir queexiste una organización a cargo del asunto).

Esta organización perfectamente operativa, sería capaz de guiar todaslas intervenciones en una cuenca y el agua para lograr la gestiónintegrada de la misma;

Como resultado se tendría una cuenca y el agua perfectamenteintervenida. Sería la resultante de las intervenciones hechas enforma adecuada y que darán como resultado una convivenciaarmónica entre el ser humano y su entorno, equidad y crecimientoeconómico

La forma más usual en que se inician las acciones de este tipo,para fomentar la GIRH es por medio de proyectos de asistencia que


abarcan una serie de aspectos: legales, económicos, financieros,técnicos y otros. Estos proyectos, donde los mayores aportanfondos entre 10 y 20 millones de dólares, están presentes en laregión y lo estuvieron en el pasado. La mayoría aporta un 50%para apoyar acciones en la cuenca, un 25% para mejorar laestructura de las bases participativas y otro 25% para hacerestudios complementarios y planes estratégicos de acción.

Su éxito, sobre todo a largo plazo, es totalmente dependiente dela estabilidad que se logre en el establecimiento de un sistemade gestión auto sustentable por cuenca. Por mejor que seanconducidos los proyectos de asistencia técnica y aportes defondos, si no hay una estructura estable en los gobiernos queapoyen las iniciativas de gestión del agua por cuencas, seandesde el nivel nacional o regional, los logros obtenidos sepierden en tiempos muy cortos cuando termina el proyecto deasistencia.

Los caso de destrucción de logros en materia de organizacionespara la gestión de agua y cuencas suceden a diario con cambios degobierno, con decisiones súbitas de descentralización defunciones de gestión de agua y cuencas a municipios y regionessin darles apoyo y repartición de proyectos entre regiones yotras acciones que pueden ocurrir en menos de un día pero queechan por la borda años de trabajo.

En general, por que existe la presencia de conveniosinternacionales, los proyectos vinculados a tratadostransfronterizos tienen más resiliencia a los cambios debido a ladoble existencia, de tratados internacionales y de convenios conorganismos donantes, lo que hace más difícil cumplir los acuerdospor parte de decisores políticos. El efecto catalítico de losconvenios es por ello innegable, más allá de lo que técnicamentese pueda lograr con asistencia externa.

De hecho los países de la región tienen profesionales altamentecapacitados en materia de gestión de agua o cuencas. Estos engeneral se ven obligados a laborar fuera de sus países de origenprecisamente por cambios súbitos en las políticas y regímenessalariales que no se compadecen de las responsabilidades en laCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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conducción u operación reproyectos y obras de miles de millonesde dólares.

Este documento analiza básicamente una serie de hipótesis quetratan de explicar cuales son la formas de superar los obstáculosque se encuentran en la región para lograr metas de GIRH y comolos proyectos, sean de asistencia externa o nacionales, einiciativas en general, orientados a fomentar la gestión internade los recursos hídricos, pueden aportar mejor sus apoyos y bajoque condiciones pueden tener éxito. Aporta además una serie derecomendaciones de acción.


1. Análisis crítico de la gestión del agua en algunos países de la Zona Andina y Centro América

Es en principio notorio que el establecer un adecuado sistema degestión del agua y las cuencas no parece ser un tema políticoprioritario en la agenda pública de varios de los países de laregión a pesar de su indudable importancia. Es mas, en gran partede los países el debate sobre modificaciones en las leyes de aguase posterga para evitar enfrentamientos políticos. Ello se haceevidente cuando los debates se postergan por que se aproximan laselecciones o se hacen pero no se toman en cuenta.

Muchas comisiones se crean solo cuando hay emergencias para dar aentender que se esta haciendo algo la respecto, comisiones quedesparecen cuando cesa la presión de la población afectada o noes de interés del cuarto poder.

El debate sobre el agua fue exacerbado por la posibilidad deintroducción en las leyes de mayores facilidades para favorecerlas privatizaciones de servicios públicos o creaciones demercados de agua. El modelo establecido en el código de aguas deChile, que algunos tomaron inicialmente de ejemplo, es un temaque ha sido y es aun muy polémico4. Las políticas dedescentralización y de mayor autonomía de gestión del agua porparte de autoridades de regiones político administrativas tambiéndificultan llegar a consensos sobre el tema.

Las preocupaciones políticas por el agua cambian temporalmente siocurren fenómenos extremos como inundaciones que sobre todoafecten poblados y causen víctimas o sequías que afecten laproducción de energía o la población rural generando migraciones.La súbita mortalidad de peces o la pestilencia de un río por

4 En el Congreso de Chile se esta por hacer una modificación al Código de Aguas, luego de mas de 10 años de debate, sobre todo con relación al pago porno uso de agua entregada con el fin de acabar con la especulación. Los montos a pagar son sin embargo muy reducidos y es posible que no causen gran impacto en los poseedores d derechos.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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contaminación o la masiva epidemia de alguna enfermedadtransmitida por el agua también despierta interés, sobre todo siafecta el turismo y por ende los ingresos de la actividadeconómica, aun cuando ello no parece pasar muchas veces dealgunos escritos y denuncias en los periódicos.

También despierta preocupación política la existencia demovimientos populares de la población en general o de losindígenas en particular. Estos conflictos surgen entre comunas oregiones por el agua, o protestas contra alguna propuesta deprivatización de alguna empresa de agua potable o de hidroenergíao contra la construcción de embalses. Los movimientos popularesen Cochabamba, Bolivia, e Arequipa, Perú; así como la situaciónentre el estado y la empresa de agua potable en Buenos Aires ySanta Fe en Argentina (ello esta desanimando fuertemente lainversión privada en estos rubros antes codiciados) o losproblemas con ambientalistas e indígenas por la construcción deobras hidráulicas en el sur de Chile, han contribuido asensibilizar y polemizar más sobre estos temas.

Estas son, en general, las situaciones que mueven a la prensa y ala opinión pública y que hacen reaccionar a los políticos.Lamentablemente estas reacciones políticas son transitorias,mientras dure la inquietud popular, y solo se refieren a aspectosde impacto periodístico pero a no al deterioro paulatino ysolapado del ambiente y de los sectores de menores recursos o delas fuentes de agua que una vez perdidas originan colapsoseconómicos graves.

Consecuentemente hay en general una débil institucionalidad delestado para la gestión del agua en varios de los países de laregión. La gestión del agua es compartida en algunos paísesademás con las comunidades indígenas que tienen sus propiosreglas y sistemas de gestión del agua ancestral; con las grandescorporaciones de cuencas y de ejecución de proyectos hidráulicosy con las empresas de agua potable y energía así como con laintervención de concejos regionales y provinciales y municipios.Es decir que hay superposición de funciones, roles poco claros ypor ende responsabilidades no lo suficientemente claras en losmomentos en que hay que rendir cuentas por el manejo del agua.


En la mayoría de los casos las autoridades de gobierno o deestado, en materia de aguas, no tienen claro como hacer paracombinar funciones de gestión del agua con fines de uso múltiplecon funciones de gestión ambiental. También se encuentren en eldilema de normar sobre aspectos de uso sectorial del agua (comola gestión de servicios de agua potable u otro sector usuariocomo riego), con las actividades de gestión multisectorial delagua. Ello se agrava notoriamente cuando la autoridad de aguasdepende de un sector usuario como el de agricultura o se leencarga solo a una entidad ambiental.

Estas confusiones de objetivos, niveles de gestión, roles deactores (del estado, de los privados, de lo indígenas, delmercado, de los reguladores, de los ambientalistas) y otrosaspectos se reflejan en los interminables y poco conocidosdebates y postergaciones constantes para actualizar las leyes deagua. Es sintomático que varios anteproyectos de leyes de aguaterminan siendo un conglomerado de artículos con detalles quedeberían dejarse en las normativas, que respaldan a las funcionesde todas la entidades existentes, que no quieren perder susroles, aun cuando no los cumplan. 5,

La falta de claridad legal y de roles institucionales en materiade gestión de aguas y cuencas beneficia sobre todo a lasintervenciones y presiones externas para aumentar la oferta deagua a ciertos sectores usuarios económicamente más rentables,los sectores informales o ilegales, a todos los contaminadores yen general a los sectores que no se preocupan necesariamente del

5 En varios anteproyectos de ley se aprecia que las instituciones existentesque tienen algún rol en materia de gestión del agua quieren ver reflejadas susfunciones y atribuciones en un anteproyecto de ley de aguas, aun cuando no lashayan cumplido nunca por carecer de interés o recursos. La separación porejemplo del control de calidad del agua de la gestión de cantidad es unobstáculo evidente para la GIRH. La interferencia de roles o roles nocumplidos, es un obstáculo grave. Genera pugnas por fondos de proyectos cuandoaparecen (todos sacan a relucir sus roles y derechos a los montos disponiblesy ahora más aun cuando se han delegado funciones genéricas de gestión decuencas, agua y ambiente o de desarrollo sustentable a municipios y regionesen varios países. Bajo esas atribuciones todo cabe. Nadie hace nada hasta queaparece dinero de un proyecto, entonces todos reclaman una parte…)Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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efecto que sus intervenciones pueden causar en lo económico, losocial y lo ambiental.

Es notable el retrazo, vinculado a esta situación, en el abordajede temas poco rentables políticamente y económicamente, por lomenos a corto plazo, como el control de la contaminación, eldrenaje urbano, el control de riesgos, la conservación de caucesy humedales, la protección de las franjas costeras y la gestióndel agua subterránea, temas todos de alta relevancia.

La carencia de sistemas de gestión estables para el manejo de lascuencas y la gestión integrada del agua por cuenca agrava lasituación ya que no permite darle la continuidad necesaria a lasacciones y comprometer a la población. Donde existen talesorganizaciones y funcionan el tiempo suficiente hay unadiferencia notable a favor del mejoramiento en la capacidad degestión del agua y sobre todo de la percepción de la poblaciónsobre el tema.

Los planes de gestión del agua y de las cuencas de captación deaguas deberían corresponder y ser coordinados con proyeccionesnacionales de desarrollo, como se hacía en el pasado. Es decirlos planes de gestión del agua deben contribuir a reforzar yapoyar el crecimiento de un país y su población y la conservacióndel ambiente, sus recursos y paisajes y no hacerse en formaindependiente.

Al carecerse de imágenes objetivos o escenarios y proyecciones dedemandas de agua, las cuales se deberían hacer por parte de unorganismo de planeación o por lo menos de las proyecciones decrecimiento económico, la mayoría de las acciones de gestión deaguas y cuencas se realizan con metas de corto plazo, conpersonal de corto plazo y con instituciones de corto plazo.Escapa en parte a esta situación las proyecciones y prevencionesque hacen empresas privadas de servicios, al crecimiento de lasdemandas de sus potenciales clientes, siempre y cuando ello serentable.

En materia de políticas públicas de aguas se enfatiza aun laejecución de proyectos de inversión de carácter mayormente


sectorial y localizadas y focalizadas a apoyar el desarrollo dealgunas regiones (grandes proyectos de inversión en obrashidráulicas, bastante disminuidos en los últimos años) y asectores marginados como los indígenas o los campesinos. Engeneral no se fortalece la formulación y aplicación de políticaspúblicas de gestión del agua con visiones de largo plazo,debidamente coordinados, con un enfoque orientado a beneficiar atoda la población y el país en general.

Es también aparente que gran parte de los actores involucradosvinculados en forma directa o indirecta a la gestión integral,múltiple, sectorial o subsectorial del agua y al manejo de lascuencas de captación desconoce o no puede aplicar la ley de aguasvigente en su país. Esto es directamente producto de la debilidadel aparato estatal y de la institucionalidad requerida parahacerlo cubriendo todo el territorio de algunos países.

A pesar de no haberse podido aplicar las leyes vigentes en todoslos países hay iniciativas de cambio de las mismas, comoresultado de varios factores. Uno de los principales es el cambioen los roles del estado y la búsqueda de favorecer el rol delprivado y del mercado.

Así, desde hace varios años en varios países de la región, se hanelaborado múltiples anteproyectos para modificar las leyes deaguas vigentes. En algunos casos estos anteproyectos van por suversión 20 y hasta 30. Aparentemente ninguna de las versiones esaun seleccionada en la mayoría de los países para un debate finaly su aprobación en el Congreso. Contribuye a la desorientación laformulación de leyes el hecho que algunas versiones partieroncomo copia de todo o parte de leyes ajenas a la realidad del paísfavoreciendo más las posturas de políticas económicas que unamejor gestión del agua.

Además hay múltiples leyes vigentes que se vinculan a la gestióndel agua y las cuencas, tanto orientadas a fomentar su uso porciertos sectores usuarios como los de riego, agua potable yenergía, leyes sobre el ordenamiento del uso de las tierras, elmanejo de cuencas, las inversiones mineras, los planes de


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desarrollo y acción comunal. Estas leyes tienen un efecto directosobre la gestión del agua.

La organización institucional para la gestión del agua y de lascuencas y de los sectores usuarios resulta en la mayoría de loscasos confusa para los usuarios del agua. En cada país hayresponsabilidades asignadas a autoridades de agua, a autoridadesambientales, a autoridades de salud, a la marina, a defensacivil, a niveles provinciales, a algunas autoridades ocorporaciones de cuenca (expresamente diseñadas para llevar acabo algún proyecto, sobre todo si reciben donaciones delexterior por asistencia bilateral o ONG), a grupos de comunidadesindígenas, proyectos especiales de cooperación y de apoyo asectores de usuarios como regantes y juntas de uso de aguapotable, entre otros.

Es aparente que en general las entidades que califican como“entidades nacionales de aguas”, carecen de los recursoseconómicos, financieros y de cobertura necesaria para hacer valersu presencia y su autoridad en forma adecuada frente a tantosactores y en territorios más grandes aun.

La débil institucionalidad en algunos países se debe, entreotros, a cambios sucesivos en la organización institucional y supersonal, los cuales son trasladados de un ministerio a otro ysus funciones alteradas en forma reiterada. También se debe a laubicación inadecuada o débil en el aparato estatal de laautoridad nacional de aguas, muchas veces dentro de un sectorusuario del agua.

Debido a ello es común que los padrones de usuarios no estén aldía, que no se cobre lo estipulado por el agua, que las agenciaslocales están pobremente equipadas, que no se tengan estudiosactualizados de los balances hídricos y así sucesivamente. Porejemplo la sola opción de recurrir a publicar avisos en losperiódicos para saber si alguien se opone a un otorgamiento deuna nueva concesión de uso del agua, sin disponer de estudiostécnicos sobre la disponibilidad de agua que se otorga, reflejaesta debilidad.


En general, muchos de los usuarios del agua más aislados encomunidades no siempre reconocen o no conocen las autoridades delagua del estado, ni las que tiene como funciones regular el usomúltiple y a veces ni siquiera las entidades encargadas deadministrar el agua con fines de otorgar servicios.

Para salir de esta situación es necesario que el público puedaidentificar claramente los roles de cada institución que existeen el país y en su región. La proliferación de proyectosdescoordinados entre sí, de apoyo al desarrollo de cuencas yregiones o comunas, que asumen roles de gestores del agua, endiferentes entidades públicas o privadas, no ayuda a esaclarificación. Sin embargo cada uno de estos proyectos tienepotencialmente mucho valor si se utilizaran sus resultados paraaplicarlos a escala nacional.

Simultáneamente es importante reconocer otros factores quedificultan los procesos de gestión sectorial e integrada delagua. Uno de ellos es la confusión existente entre los roles quecorresponden al sector ambiental en materia de hacer cumplirleyes de protección de los recursos hídricos y sus fuentes decaptación con fines de preservación, conservación y recuperaciónde recursos en ríos y cuencas, y otro el que corresponde a lagestión del agua con fines productivos o “industria del agua”actividad que no corresponde ser ni regulada ni promovida por elsector ambiental, pero si fiscalizada por el mismo.

En ese sentido es necesario disponer de una institución o agenciade agua específica para los fines de promover y regular los usosy servicio que otorga el agua, sea por empresas del propio estadoo por empresas en manos privadas. Esta actividad debe hacerse enforma separada, aun cuando pueda estar adscrita al sectorambiental, de la actividad de regulación y protección ambiental,tal como se establece en México y Brasil con la Comisión Nacionalde Agua y la Agencia Nacional de Agua

Otro aspecto no menos preocupante es la contradicción entre lamanifiesta voluntad y acciones ya tomadas para descentralizar lasactividades públicas, desde el nivel central hacia los organismosregionales, con el escaso o nulo apoyo que reciben estosCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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organismos locales para cumplir con dichas asignaciones. No existeun proceso de acreditación previa de sus capacidades, por ejemplode provincias, para hacerse cargo, por ejemplo, de programas demanejo de cuencas pero si se les entrega esta tarea.

En muchos países se carece de una institución nacional que sirvacomo sistema de consulta (centro de logística que pueda asistir alas provincias a cumplir las funciones asignadas en gestión delagua o cuencas) al cual puedan recurrir las autoridadesprovinciales o locales. Al carecer de dicho apoyo, lasautoridades locales no pueden cumplir con sus asignaciones defunciones en forma adecuada.

Muchas iniciativas locales, por ejemplo de manejo de cuencas,carecen de respaldo jurídico y financiero y de conocimientotécnico y de personal calificado, para llevar a cabo lasfunciones requeridas. Por ello es vital crear por lo menos uncentro de logística, de cobertura nacional, cuyo fin sea asistiry capacitar en forma permanente a los organismos descentralizadosa los cuales se le transfiere funciones de gestión de agua o decuencas.

En materia de participación de actores en redes (de manejo decuencas, organismos de cuencas, asociaciones de agua, programashidrológicos y otros), mejora la variedad de actoresinvolucrados. Es de destacar, sin embargo, que éstas redescarecen muchas veces de oficinas y personal permanente que hagaestudios y divulgue en forma procesada material didáctico,definiciones y métodos que faciliten los trabajos de los miembrosde las redes.

Sus mayores aportes consisten en general en retransmitirexperiencias y estudios de caso, usualmente señalando sólo lopositivo alcanzado, o las llamadas “best practices”, pero sin señalarnecesariamente los problemas superados y no superados ni lascondiciones en que se aplican.

Por ello es necesario reforzar y hasta modificar el rol de lassecretarías de estas redes, gran parte de las cuales aún noexisten, son “ad tempore” o no cuentan con financiamiento estable


o dependen de la voluntad de apoyo de algún país u organismointernacional (ello en muchos casos le hace perder grados deautonomía).

Las esporádicas reuniones y publicaciones de memorias de eventosno generan escuela ni de pensamiento ni de trabajo. Lo que más sehecha de menos es que no se realizan suficientes análisiscomparativos y sistematizaciones de los trabajos y métodos. Haymuchas compilaciones pero pocos análisis.

En los procesos de asistencia de organismos no gubernamentales seencuentran una enorme variedad de situaciones y enfoques para lagestión del agua y las cuencas. Se caracterizan en general poruna buena calidad de trabajos de algunos consultores (no todospor cierto) a un que no se sabe cuanto se transmite de estosestudios y cuanto queda en la comuna asistida. Usualmente losdocumentos de estudios son más académicos que prácticos, algunosde los cuales solo se encuentran en forma digital o en un idiomadistinto al español.

En cada país de la región hay cientos de estudios sobre cuencas,aguas, cauces, humedales, aguas subterráneas, participacióncomunal, servicios ambientales y otros que no son utilizadoscuando se inicia un nuevo proyecto ni se sabe si existen.

No existe en general, en los países de la región, lo que seríauna superintendencia de documentos, que podría llevar un registrode los estudios financiados y publicados por el estado. Casiningún Ministerio lleva registro de sus propios trabajos. Muchomenos se lleva un registro de estudios producto de asistenciasbilaterales o de ONG,s.

Tampoco estos estudios se utilizan para reformular leyes oreorganizar instituciones. Así se da el caso de que; mientras,por un lado las autoridades legítimamente elegidas, vinculadas ala gestión del agua, y los políticos en el congreso; debaten comomejorar las leyes de agua y de gestión de cuencas y suorganización institucional y toman decisiones al respecto,simultáneamente, en forma independiente y paralela, se llevan acabo largo debates teóricos en universidades, redes u ONG’s sobreCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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el tema, (por ejemplo sobre gobernabilidad) sin que los quefinalmente toman las decisiones y aprueban las leyes sobre estostemas tomen en cuenten o consideren dichos aportes.

En materia de grandes inversiones en obras hidráulicas con apoyodel estado, inversiones que en algunos países suman miles demillones de dólares, hay un marcado desfazamiento entre la fasede construcción de grandes obras hidráulicas y anexos, comocaminos, y la carencia de preparación y organización para laoperación, mantenimiento y reparación de las obras.

Los encargados de la ejecución de las obras carecen del mandato ono incluyen en la fase de ejecución de obras la debidapreparación de la organización para operar y mantener las obras ymanejar las cuencas de captación y los cauces para mitigar elaporte de sedimentos y contaminantes, controlar deslizamientos ydesborde de lagunas en zonas de cordillera o manejar los cursosde agua y zonas de recarga y humedales. Por ello es evidente eldeterioro de las obras hidráulicas o su rápida colmatación consedimentos o el deterioro de zonas de cultivo por contaminaciónde las aguas de riego.

La tarea de manejo de las cuencas de donde captan agua estasobras no puede estar en manos de proyectos de corta duración,sujetos únicamente a préstamos externos, donaciones y consultorestemporales. Debe ser una tarea permanente. Por ello los programasde manejo de cuencas de mayor continuidad y éxito son conducidospor empresas, generalmente hidroeléctricas, que protegen susembalses o por corporaciones que reciben apoyo económico de lasmismas para cumplir estas tareas.

Por otro lado, gran parte de las obras se construyeroninicialmente con una sola finalidad (riego, agua potable ohidroenergía) y sólo después se analizó la posibilidad de ampliarsus funciones. En algunos países las pérdidas por no utilizar oproteger adecuadamente las grandes obras hidráulicas son enormes.El estado no es capaz de recuperar las inversiones ni demantenerlas plenamente operativas, tanto por razonesadministrativas como por razones técnicas como la sedimentaciónde embalses.


La escasa capacidad existente para la prevención de desastresproducidos por inundaciones y sequías y deslizamientos y porefecto de la contaminación del agua por aporte de desechossólidos y desagües domésticos e industriales es generalizada encasi todos los países. Estos temas, idealmente de responsabilidadde autoridades de agua por cuenca, no se cumplen por que estasautoridades no existen y los ministerios de medio ambiente o desalud no tienen capacidad para hacer cumplir las leyes yordenanzas tanto operativas como de aplicación de instrumentoseconómicos u otros.

La carencia de políticas nacionales que se apliquen efectivamenteen materia de gestión de agua y prevención de riesgos se extiendetambién a la reducida importancia que aun se le da a la gestiónaun de varias cuencas transfronterizas de gran relevancia,situación que se agrava cuando uno de los países o ambos carecende un buen sistema interno de gestión de agua. Esta situación semitiga cuando se llevan a cabo grandes proyectos de inversión enobras hidráulicas en zonas de frontera, lo que pone en un lugarmás importante de la agenda política a los tratados firmados decooperación.

En materia educativa hay una evidente carencia de profesionalescapaces de dirigir aspectos de gestión integrada del agua y enregulación de servicios públicos. Casi no existen centros queotorguen un título de magíster en gestión integrada de agua. Nohay formadores en gestión de conflictos ni en métodos de trabajointerdisciplinario. Por ello los que laboran en estos temas sóloaprenden con el tiempo aspectos técnicos, legales,antropológicos, financieros, institucionales y otros que son labase para ser un buen gestor del agua. Además hay una carenciageneralizada de libros de texto orientados a la formación deexpertos en gestión integrada del agua.

Cabe finalmente observar el efecto que ejercen los acuerdos delas múltiples conferencias internacionales sobre el agua. Laconclusión es que este efecto es poco visible, fuera de sumención en algunos discursos de inauguración de algún evento.


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Es más generalizado el olvido o desconocimiento, por parte de lamayoría de los gestores del agua y los políticos y la diplomacia,de los acuerdos internacionales realizados en torno al agua(desde el Plan de Acción de Mar del Plata hasta la reunión enKyoto), que su conocimiento.

Lamentablemente muchas veces los invitados a tales reuniones sonfuncionarios públicos muy transitorios que no siempre retransmiteo divulgan lo que aprenden o acuerdan cumplir o no tienen a quientransmitirlo. El resultado es que a pesar de los esfuerzos hechosa nivel internacional hay aun una limitada aplicación de lasrecomendaciones de las conferencias mundiales del agua.


2. Los obstáculos no superados para la gestión del agua y el manejo de cuencas.

¿Por qué las situaciones no deseadas en la gestión del agua y elambiente superan los esfuerzos que se hacen… si se pueden darrecomendaciones sobre todo lo que se debe hacer?

Se dispone de listas de obstáculos identificados pero no logramossuperarlos e inclusive retrocedemos en muchas metas logradas.¿Cuáles son las razones de que ello suceda? ¿Será que comoespecialistas o responsables de la gestión del agua, las cuencasy el ambiente no somos capaces de formular buenos proyectos ydarles continuidad?

¿Será que no sabemos comunicarnos con los actores ajenos al temapero con influencia directa sobre el agua como son losministerios de hacienda, los inversionistas o los congresistas?¿Será que, simplemente somos fatalistas y aceptamos lasconsecuencias de nuestro accionar sin quejarnos el tiemposuficiente para que se convierta en un punto de la agendapolítica?

Escasa accesibilidad e influencia que tienen los gestores delagua sobre las políticas macro-económicas, sobre laspriorizaciones en la asignación de recursos por parte del estado,en la intromisión de las decisiones políticas en la designaciónde funcionarios a cargo de temas de gestión del agua,

La incapacidad de tener mayor autonomía financiera y jurídica, lano consulta a los gestores del agua sobre las implicancias de laspolíticas de fomento de inversión extranjera y tratadosinternacionales de libre comercio sobre el agua.

El fatalismo frente a desastres provocados por fenómenosnaturales o algún daño o alteración causado por algún grupo deusuarios que contaminan las fuentes o sobre explota el aguaCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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subterránea no genera o retarda el emprendimiento de accionespara crear mecanismos para “gobernar” sobre el agua y lascuencas.

La carencia, el desconocimiento o la negación que tienen losactores más afectados para encauzar sus legítimas quejas,reclamos o demandas originadas por conflictos por el uso del aguao desastres causados por fenómenos extremos.

Los usuarios de menores posibilidades, usualmente aislados,renuncian a efectuar trámites interminables e inútiles para crearmecanismos de gobernabilidad o para utilizar los existentes quese encuentran fuera del alcance de sus posibilidades.

Son los actores marginados de la gobernabilidad sea por que hanperdido la fe en las autoridades sea por que estas simplemente noexisten o no se ejerce tal autoridad.

La carencia de estrategias coherentes con los medios paraponerlas en práctica. En general es muy común que exista muchovoluntarismo en las declaraciones oficiales, inclusive en leyesque se aprueban con el fin de crear autoridades de cuencas,privatizar empresas de servicios de agua, transferir sistemas deriego y drenaje a los usuarios o descentralizar acciones haciagobiernos regionales pero poca acción para llevarlas a lapráctica;

No se crean los mecanismos necesarios para llevar a cabo lasideas. Estas iniciativas luego no funcionan por el apresuramientoy poca preparación con que fueron efectuadas.

La fijación en aplicar instrumentos, sobre todo económicos, sinconocer la situación de los usuarios ni establecer las bases paraque tengan éxito los instrumentos seleccionados es un ejemplo deeste voluntarismo

El desconocimiento que tienen muchos usuarios de los derechos quetienen con relación a presentar reclamos por esta situación.Aceptan así, sin mayores quejas, que no se pueden bañar o pescaren un río porque hay un aviso que señala que el río está


contaminado o que no pueden regar sus plantas por el mismomotivo.

El usuario se convierte en un ser “amaestrado” para soportar lasinjusticias en la gestión del agua. Así el culpable no es elcontaminador sino el que usa el agua contaminada.

La existencia repetida de una “gobernabilidad transitoria”. Lagobernabilidad transitoria es la respuesta política frente a unasituación extrema que provoca críticas en los periódicos omanifestaciones públicas.

Se crean entonces “comisiones de emergencia” que dan la impresiónde que se hace algo, comisiones que luego se diluyen. Estoretarda la creación de sistemas estables de gobierno sobre elagua ya que apacigua los reclamos de los afectados. Una vezpasada la situación de emergencia hay un olvido generalizado dela temática.

La oposición cerrada de algunos usuarios importantes del agua conpoder, o en una posición de privilegio, a “someterse” a unsistema de gobierno al cual temen con razón o por desconocimientolos grupos de poder, muchas veces transitorios en los gobiernos,pero que pueden modificar y aprobar leyes que dan dominios sobrederechos de agua a perpetuidad o que permiten vender derechos sinla debida regulación o lo que es más común, alterar lainstitucionalidad en forma drástica sin estudios adecuados.

Por último simplemente en muchas cuencas de la región aún haysuficiente disponibilidad de recursos hídricos para absorber lasdemandas de agua tanto en cantidad como en calidad, en muchoscasos esta al límite de lo tolerable.

La población, relativamente escasa aún en algunas cuencas, haaprendido a vivir con las fluctuaciones con que se presentan lasdescargas de agua de los ríos y quebradas del territorio dondehabitan, fluctuaciones que en algunas regiones no llegan aextremos que alerten todavía a la población.


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Estas situaciones en general no hacen referencia a los estragoscausados por la alteración y degradación de las cuencas decaptación o del agua subterránea y de la calidad del agua enzonas alejadas y donde no llega nadie a dar apoyo.

A esta lista hay que agregar otra lista de lo que puedecalificarse de “causas de mortalidad” de las iniciativas degestión integrada del agua. Tienen orígenes mucho más mundanos yfrecuentes, y son de carácter perverso o no perverso, tales comola corrupción, en diferentes niveles, que impide aplicar lo quedicen las leyes o la simple carencia de capacidades o ingenuidaden quienes toman las decisiones, formulan leyes o las aplican.6

Además hay otros factores no controlables por los gestores delagua, algunos de nivel macro como son el crecimiento exponencialy descontrolado de zonas urbanas y de la población en general, elincremento de la pobreza y la carencia de acceso a la educación yrecursos económicos de gran parte de la misma, las migraciones depersonas que trasladan con ello una cultura proveniente de otraslatitudes y lugares o la violencia en zonas rurales que impidenconducir proyectos en vastas zonas.

De esta larga lista, la intromisión constante de personas, quesin conocer el tema del agua ni de la gestión de cuencas o elambiente, ocupan puestos claves en las institucionesespecializadas (debido a favoritismos políticos),

La carencia de continuidad en las acciones en materia de gestiónde agua que requieren de un largo plazo,

6 La falta de disciplina y continuidad en las acciones, la designación defuncionarios no aptos, asignados en puestos técnicos para cumplir con cuoteospolíticos, cruce de funciones entre organismos, defensa cerrada deatribuciones en la gestión del agua y el ambiente, que ciertos organismostienen pero no pueden cumplir (por ejemplo generalmente los de salud no puedencumplir con el tema de control de contaminación del agua ya que tiene otrasprioridades y mucha escasez de recursos), asignación de funciones de manejoambiental, de agua y de cuencas, prevención de desastres y otras atribucionesa municipios o provincias (“descentralización por decreto”), sin darles loselementos para cumplir sus nuevos roles, y otra serie de situaciones quecausan retrocesos significativos en los avances


La delegación de atribuciones a municipios o regiones sin darleslos medios para poder cumplir con sus misiones y en general a unafalta de disciplina y conocimiento de la complejidad del tema porparte de las máximas autoridades de gobierno de turno de cadapaís o región son los aspectos más complejos de superar.

Por eso se enfatiza que la gestión del agua debe ser política deestado y no del gobierno de turno.

Se debe además reconocer que las capacidades necesarias paralograr una buena gestión del agua y las cuencas son dependientesde la estabilidad y capacidad de los gobiernos.

Hoy inclusive esta estabilidad es necesaria que se extienda anivel global o por lo menos más allá de las fronteras, con lospaíses limítrofes con los cuales se comparten cuencas, sea porque se llegan a acuerdos de libre comercio (lo que impacta en laexportación de “agua virtual”), sea por que se fomenta lasinversiones externas, como en minería en zonas con poco agua quecompiten con las necesidades locales, o sea por que se hanfirmado tratados para la gestión de cuencas transfronterizas.

No hay por lo tanto opción de gobernabilidad sobre el agua y lascuencas si el sistema político institucional de un país no es losuficientemente sólido y sus políticas macroeconómicas y derelaciones exteriores (para la gestión de cuencastransfronterizas y para la elaboración de acuerdos de comerciointernacional) no son consecuentes con todas las tareas que deberealizar para gestionar el agua.

Una forma de mitigar este efecto, y la mejor defensa contrasituaciones políticas y económicas difíciles, es que lasautoridades encargadas de la gestión del agua tengan mayorautonomía y sean más respetadas, lo que explica la luchaconstante que tiene los responsables de su gestión paraobtenerla.

Debe recordarse al respecto que, “mientras nos juntamos loscomprometidos con la gestión del agua, las cuencas, las franjascosteras, la fauna y los bosques y el ambiente en general, por elCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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otro lado hay grupos muy importantes que toman decisiones sobretemas que parecen ajenos al agua y el ambiente pero que en lapráctica afectan a estos elementos y recursos mucho más que lasdecisiones contenidas en el estrecho marco de las decisiones delos expertos del agua y el ambiente”.

Para enfrentar los obstáculos se opta por proponer solucionestales como: “lograr la voluntad política, declarar leyes detransparencia y de tolerancia cero, privatizar servicios de aguapotable y saneamiento, descentralizar acciones, fomentar laparticipación local, aplicar el principio de contaminadorpagador, reformular las leyes y normas, crear capacidadesrealizando múltiples actividades de capacitación, fiscalizarmejor las acciones y ejercer un sistema de vigilancia, registrarlos usuarios y los derechos otorgados y en general contar conmejor información” y así sucesivamente.

Sin embargo solo se logra hacer parte de esto y con resultadosmuy variados, localizados y de corta duración. Repitiendo por lotanto la pregunta inicial ¿Por qué, si se sabe que hacer enmateria de gestión del agua, no se hace?

Antes de responder cabe, sin embargo, hacer una advertencia: Larespuesta no es fácil. Todos en alguna manera tendemos aresponder casi de inmediato con una idea pre establecida, talcomo, por ejemplo, “Lo que falta es voluntad política...”.

Si la respuesta fuera tan sencilla podríamos trabajar sobre eso ylograr impactos positivos. Todos tenemos soluciones en mente peroes obvio que para tener efecto deberán ser aplicadas más de una ala vez y siguiendo una estrategia de largo plazo, para irsuperando uno a uno los obstáculos, siguiendo un orden deprioridades, prioridades que aun no hemos determinado.


3. Recomendaciones y alternativas aplicables parala creación de entidades de cuencas

Para superar los obstáculos mencionados, para establecer,consolidar y operar entidades de cuenca, se han aplicadomuchas alternativas. La percepción es que en América Latina encasi todos los casos de creación y operación de entidades decuencas se han obtenido resultados parciales pudiéndosediferenciar variados avances pero también muchos retrocesos.

El camino (y ensayo) más común es crear un dispositivo legalque obligue o ampare legalmente la creación de estasentidades. La disposición de crear entidades de cuencas enteoría debería encontrarse esencialmente en las leyes sobrerecursos hídricos, como en los casos de Brasil y México, peroen la práctica se encuentran menciones a la creación de estasentidades en dispositivos legales muy variados.

Algunas menciones a la gestión de cuencas están en leyes queapoyan la descentralización de actividades, en otras son leyesambientales, de recursos naturales o solo forestales, en otrasson de promoción o fomento del desarrollo regional o agrícola,en otras son dispositivos municipales, en otras sondispositivos ambientales o de protección contra inundaciones oerosión y sedimentación o de rehabilitación de zonas afectadaspor fenómenos naturales extremos que ya han ocurrido o sonleyes referidas a gestión de cuencas transfronterizas.

En el mismo texto de las leyes sobre creación de entidades decuenca se comienza a introducir una variedad de situaciones quehan a afectar su creación y consolidación. Es un consensogeneralizado que para dirigir adecuadamente los procesos paraalcanzar tales objetivos se requiere de un adecuado sistema degobernabilidad, sistema que implica una estrecha interacciónentre gobernados y gobernantes.

Ello implica la organización y fortalecimiento de todas lasorganizaciones que realizan acciones en la cuenca para queCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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participen en mesas de concertación, asambleas de coordinación oconsejos de cuenca. El tipo de participantes y la complejidad enla conformación del consejo es directamente proporcional a lacantidad de acciones que se deben articular y coordinar.

Lo primero a tener presente para formular una ley de creación deentidades de cuenca es el alcance y funciones de los procesos degestión a ser realizados por la entidad de cuenca y lacaracterística de la institución a ser creada como secretaría deeste consejo. (Al respecto se debe tener cuidado cuando se quiereadaptar las entidades existentes para la gestión del agua,usualmente con roles que no fomentan la participación (la vencomo un estorbo, un trámite más) para precisamente fomentar lagestión integrada del agua con mucha participación. La transiciónde roles no es nada fácil)

Sin la definición adecuada de los roles de estas organizaciones,y sin la capacitación del personal para hacer gestión integradadel agua por cuencas con participación, es imposible que laspolíticas y leyes promulgadas se puedan aplicar adecuadamente.

La carencia de objetivos claros impide precisar el tipo deorganización más idónea para concertar y coordinar los procesosde gestión por cuenca y sobre todo crea cruces de funciones ycelos entre instituciones que debiendo cooperar para administrarun sistema natural compartido, sobre todo el sistema hídrico, seenfrentan entre sí. Esta es la primera causa, entre otras varias,de que las iniciativas de creación y consolidación de entidadesde cuenca no prosperen.

El mayor desafío es obviamente crear un sistema de gestiónarticulado sobre el territorio delimitado por razones naturales,como lo es una cuenca, desde sistemas de gestión basados engobernar sobre limites político administrativos tales como sonlas provincias, municipios u otras demarcaciones de gobierno. Aello se agregan los problemas jurisdiccionales de los diferentesorganismos públicos y empresas públicas o privadas y la necesidadde fomentar la participación efectiva de múltiples actores si sedesea pasar de gobierno a gobernabilidad.


Contribuye a dificultar el paso de un sistema de gestión degobierno clásico, sobre límites político administrativos, a unode gobernabilidad sobre espacios naturales, el hecho de quevarias actividades de gestión, que solo se pueden realizarconsiderando toda una cuenca, han sido ya asignados como roles aprovincias o municipios, como es el de manejo de cuenca (caso delEcuador donde las provincias tienen ese rol).

Estos gobiernos locales en general no tienen aun conocimiento,capacidad o jurisdicción para cumplir con la ejecución deprogramas de manejo de cuencas. El problema es que, como tienenese rol, no están dispuestos al inicio a ceder lo que se le handado como atribuciones y que estarían en este caso más de acordecon ser ejercidos por una entidad de cuencas. Lo mismo pasageneralmente con los ministerios de salud que tiene a su cargo elcontrol de la contaminación del agua pero no la capacidad o no leasignan la prioridad para ejercer el mandato.

La cantidad de acciones que abarca el proceso de gestión de lacuenca determina el tipo de organización requerida paracoordinarlas, sea en la etapa de formulación de planes yproyectos, en la etapa de inversión o en la etapa de operación deobras construidas y de manejo y conservación de recursos.

Gráfico Jerarquización de acciones de gestión en cuencas hidrográficas

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Gestiónmultisectorialdel agua

Gestiónsectorialdel agua


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Manejo decuencas

Fuente:

Dourojeanni (1997c).

Los nombres de los consejos son vinculantes con la cantidad deacciones que se articulan en el consejo.

Empresas públicas o privadas (Gestión de agua con finessectoriales para agua potable y saneamiento, generación dehidroenergía, riego y drenaje, acuacultura, recreación y otros).Consejos de Agua de la Cuenca. (Gestión del uso múltiple del aguao gestión integrada del agua).Consejos de manejo de Cuencas. (Gestión de los recursos Naturalesdel Cuenca considerando su efecto en el agua (Manejo decuencas).Consejos de gestión de Recursos Naturales (Gestión detodos los recursos Naturales de la Cuenca)

Consejo de gestión del Cuenca ( Gestión integral de la Cuenca) Esel máximo nivel de coordinación de actividades.


Además de la correcta promulgación de leyes, que creanentidades de cuenca, es necesario disponer de análisisespecíficos, que justifiquen su creación. Si bien estaafirmación parece banal, en la práctica no lo es.

Para entender esta afirmación se debe partir por reconocer queen una cuenca se han realizado, se realizan y se proyectadiariamente ejecutar miles de acciones independientemente desí existe o no una entidad de cuenca. Tampoco es novedadelaborar un plan maestro para el desarrollo de una cuencacuyos fines no son precisamente “manejarla” o “gestionarla”.

De hecho cada municipio y región desde ya hace mucho tiempoelabora planes de desarrollo para sus espacios territoriales.También hay planes y proyectos elaborados y ejecutados porempresas públicas y privadas, acciones de Organismos noGubernamentales y proyectos de asistencia externa como losPlanes de Acción Estratégica de los proyectos GEF operados porla OEA. Es decir que antes de que se piense siquiera en crearuna entidad de cuencas ya existen miles de actores activos enla cuenca, planes elaborados y proyectos en ejecución y porhacerse.


CONSEJO DEMANEJO DE CUENCAS

CONSEJO DE CUENCA

CONSEJO DE RECURSOS NATURALES

Gestión integradade la cuenca

Gestión de RecursosNaturales

Gestión MultisectorialIntegral del Agua

GestiónSectorial del Agua Manejo de

Cuencas

CONSEJO DE AGUA DE CUENCA

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A partir de este reconocimiento surgen las siguientesinterrogantes: a. ¿Es necesario ordenar o planificar o simplemente normarestas intervenciones en la cuenca por medio de una entidadespecíficamente dedicada a este fin? ¿Porqué y para que?¿Cuales son los beneficios esperados y los costos que elloconlleva este ordenamiento y control?

b. ¿Cuáles, de las miles de acciones que se realizan en unacuenca, deben y merecen ser ordenadas o planificadas en formaconsensuada para que se constituyan en acciones de “gestiónintegral del agua o la cuenca”?

c. ¿Como perciben y reciben los actores, que actualmenteintervienen en la cuenca, la posibilidad de que exista unsistema de ordenamiento de sus acciones en la cuenca que lesimponga directivas y normas de acción cuando en este momentono las tienen?

d. ¿Si cada actor cumpliera con las normas de intervención quecada acción tiene (o debería tener) sería o no necesarioplanificar sus intervenciones? ¿Bastaría con que se cumplannormas de intervención? ¿Que tipo de planificación y controlse requiere para efectivamente lograr una gestión “integrada”del agua o de la cuenca?

Si los actuales actores, léase por ejemplo municipios,ministerios y empresas públicas y privadas, cumplen con lasnormas existentes, elaboran sus propios planes de acción yejecutan sus proyectos ¿Qué los induciría a querer estableceruna entidad de cuencas y participar en un consejo de la misma?

¿Funcionaría si se les impone legalmente esta entidad así comosu participación en un consejo, explicándoles luego la bondady ventajas de disponer de una entidad de cuenca y un consejodonde participarían? ¿O funcionaría mejor si naciera de ellosmismos el convencimiento de la necesidad de disponer de esteorganismo colegiado de participación en las decisiones deintervención en la cuenca y luego se legalizaría la entidad?


En las experiencias prácticas revisadas de creación deentidades de cuenca se encuentran ambas situaciones. Laprimera, la impuesta por ley, ha funcionando solo después deun largo proceso de concientización de los actores invitados aparticipar en los consejos, mesas de concertación, asambleas ocomisiones según el nombre que se le dio en la ley a la formade participación.

El éxito de su permanencia sin embargo se basó en que laentidad creada tenía algo que ofertar a los asistentes, talescomo información consolidada, asistencia técnica, créditos,apoyos a iniciativas locales y participación efectiva de susmiembros en las decisiones de inversión. De allí que losproyectos de asistencia, mientras dispongan de fondos, tenganmás capacidad operativa, sobre todo de convocatoria. Para hacer esto a largo plazo una entidad de cuencas debíatener recursos financieros importantes durante el período deinstalación de la misma y una secretaría técnica (conautonomía) con personal calificado. El disponer definanciamiento inicial (dado por el estado) y autoridad legales esencial, sobre todo durante los primeros años donde losactores son poco proclives a aportar recursos propios.

Las iniciativas de creación de entidades de cuenca y consejoso mesas de concertación, nacidas, no por ley si no pornecesidad sentida de los actores de la cuenca, también se handado en la región. Esta necesidad de coordinación se ha hechoa veces para mejorar la gestión del agua y en otras para lagestión de iniciativas de desarrollo en la cuenca donde seasientan varios municipios.

Por ejemplo el consorcio intermunicipal para el desarrollosustentable de la cuenca del río Taquari (COINTA) en elBrasil, reúne nueve Municipios. La justificación de lacreación de este consorcio se fundamenta en que así puedenintegrar mejor sus políticas, optimizar los recursosfinancieros, solucionar problemas comunes, desarrollar,conocer a los municipios y las potencialidades de la regiónque podría desarrollarse conjuntamente, a través delCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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intercambio de servicios y actividades especializadas,elaborar proyectos mayores y en general fomentar accionesconsensuadas.

En general las iniciativas parten de percibir un problemacomún a los actores que habitan en la misma cuenca comointervenciones poco coordinadas de organismos externos a lacuenca (ONG,s, empresas, ministerios), contaminación,inundaciones o falta de agua. Se unen en general en formainicial para enfrentar un enemigo común y luego utilizan esabase para enfrentar otro tipo de situaciones.

Por ejemplo en materia de ordenar la intervenciones de organismosexternos a la cuencas un caso de organización que ha tenido unaamplia repercusión internacional fue la creación de la mesas deconcertación en Cajamarca, Perú (ver recuadro). Fue unainiciativa del Alcalde de la ciudad a instancias del autor delpresente trabajo que lo sugirió en un taller dado en lalocalidad. Esta iniciativa de mesa de concertación hasta el díade hoy, más de 20 años después, sigue vigente en el Perú ahorapara combatir la pobreza.

Como se indica la mesa de concertación fue creada por iniciativadel alcalde de Cajamarca en ese entonces (voluntad política yconocimiento).Unas de sus funciones iniciales fue la de coordinarlas múltiples iniciativas de asistencias técnica, muchasprovenientes de donaciones y asistencia técnica bilateral, que seiniciaban en forma aislada e inconsulta en la cuenca. La creaciónde la mesa de concertación tuvo mucho éxito sobre todo cuandoaparecen luego grandes inversionistas en minería, y ese sistemade participación se ha extendido por todo el país.


Una vez creadas es muy necesario mantener un monitoreo yregistro, en forma regular, de los ahorros y beneficios quegenera la entidad de cuencas, por ejemplo por evitar conflictospor el uso del agua, por evitar inundaciones, por concertaracciones entre varios actores, por ayudar a reducir lacontaminación del agua y otras cientos de acciones ejecutadasbajo un sistema coordinado de decisión para intervenir en lacuenca. Esto se hace poco o nunca e impide justificaradecuadamente la necesidad de su permanencia.


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Recuadro: Declaración de intenciones de un consorciointermunicipal

Consorcio Intermunicipal para el Desarrollo Sustentable de la Cuencadel Río Taquari

“El desarrollo regional tiene que ser pautado, en la utilización delsoporte ambiental y sus recursos naturales de forma inadecuada,tratándolos como si fuesen perennes e inagotables.

Está registrado en la memoria de nuestra comunidad la abundancia delos recursos naturales de la región, así como el acentuadodesarrollo de actividades económicas de inicio de siglo, utilizandoel Río Taquari como vehículo de transporte de la Compañía Mato-grosense de Navegación. También está el largo e intenso desarrollode la actividad turística pesquera “predatora” de la región, entorno al Rio Taquari y Coxim como uno de los de mayor pesca.

El Consorcio Intermunicipal para el Desarrollo Sustentable de laCuenca del Río Taquari, se presenta como un mecanismo para integrarlos esfuerzos comunes y consensuados de la comunidad local en susmúltiples fases, junto con los organismos gubernamentales y nogubernamentales. La consolidación de CONITA no será una soluciónpara todos los problemas, sino un mecanismo para evitarlos yprevenirlos antes de su ocurrencia.

Los recursos hídricos son escasos y necesitan de protección y deacciones que establezcan mecanismos e instrumentos para sugerenciamiento, garantizando a los actores y futuros usuarios delagua la sustentabilidad de este recurso de importancia fundamentalpara la humanidad. Queremos contribuir para este proceso, justamenteen el año que Brasil obtiene la ley que establece una políticaNacional de recursos Hídricos, No 9.433/97

Estos ejemplos indican que la creación de entidades de cuencano debe hacerse solo por intuición. Se debe tener claro paralo que va a servir y bajo que condiciones deberán operar paratener éxito. A veces las entidades se crean por simpleimitación de lo que se hace en otros países, por inducción deuna donación o por la acción de algún organismo nogubernamental o de una universidad o la iniciativa momentánea


Recuadro: Cajamarca – Hacia un Modelo de Desarrollo Sustentable

“La mesa de Concertación es una estrategia que busca la participación interinstitucional pública y privada, así como de las organizaciones populares, de los empresarios y comerciantes. Todos los actores sociales, económicos y políticos, tienen por finalidad ponerse de acuerdo en como lograr el desarrollo de Cajamarca, construir una visióncomún, definir las ventajas comparativas que tenemos, la forma como nosrelacionan con la comunidad mayor.

Este espacio de participación lo propicia la municipalidad dentro del concepto del rol promotor de desarrollo del gobierno local, pero la mesa no es de la municipalidad; la mesa es de la sociedad institucionalde Cajamarca; la mesa global lo preside el Alcalde por ser elegido por el pueblo; sin embargo los presidentes de las mesas temáticas son elegidos por las instituciones que conforman cada mesa, y no necesariamente lo puede presidir un regidor; sino que cada mesa puede ser presidida por representante de las instituciones y/o organizaciones. Este criterio lo he venido implementando.

Nuestro deseo es que las mesas logren su propia institucionalidad y se conviertan en los interlocutores con el gobierno local, regional, nacional; con la cooperación interna y externa, y que la mesa se convierta en el espacio de generación de propuestas y acuerdos comunes;la mesa no puede inferir en la autonomía de las instituciones; lo únicoque busca es proponer el Plan de Desarrollo Sustentable de la Provincia, definir los proyectos estratégicos, buscar financiamiento y cooperación técnica. La función de la mesa no es ejecutar proyectos; éstos serán ejecutados por convenios interinstitucionales de las entidades que participan en la mesa.

En vista de que la concertación se construye como un proceso, en este período necesitamos definir un conjunto de aspectos que probablemente no están claros, como: la estructura orgánica, los estatutos, su reglamento interno, la finalidad de la mesa, entre otros aspectos.

En este boletín, queremos saludar a todas las instituciones que

de una persona que ocupa un cargo importante o por acuerdosinternacionales con relación a cuencas transfronterizas. Eléxito de la creación de entidades de cuenca se basa sinembargo en la convicción de su necesidad por parte de muchosactores.

Inclusive muchos actores pueden aprobar su instalación peroaun así son pocos los que verdaderamente entienden el rol dela misma y sus beneficios potenciales. Solo ven los costos. Enestos casos ni el consejo de la cuenca ni la entidadsobreviven ante un cambio de autoridad que no la apoya.

Agrega confusión el hecho que son escasos los actores, queparticipando en un consejo de cuenca, comprenden desde uninicio la complejidad de las acciones de gestión de cuencas ysus variados matices y cuales son sus roles. Ademásnormalmente asisten a las reuniones de un consejo en la medidaque esperan recibir algún beneficio, pero no necesariamentepara comprometerse en ejecutar y acatar las acciones y normasacordadas

Por lo señalado es necesario que toda legislación aclare, lomejor posible, la asignación o definición de los roles de losvariados actores que intervienen en unos procesos de gestiónde cuencas. Sin esta definición se fomentan más conflictosentre los actores en lugar de evitarlos.

Durante el proceso de instalación de las entidades y consejosde cuenca surgen otras interrogantes tales como: ¿Quiénesdeben estar representados en el consejo de la cuenca? ¿Queatribuciones tienen? ¿Cómo se les elige como representantes?¿Quién debe hacer que en la cuenca y en el consejo? ¿Con quéautoridad y legalidad pueden aplicar las decisiones tomadas enel consejo? ¿Con qué recursos podrá aplicar los planeselaborados para la gestión del agua o la cuenca? ¿Cómo apoyarla gestión de los actores sin sustituir su autoridad?

Estas preguntas deben ser respondidas para darle contenido enlas normas que viabilicen la aplicación de la ley.


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Debe recordarse además que, así como hay personas que abogan afavor de crear entidades de cuenca, sin saber muy bien paraque sirvan tales entidades, hay otro tanto de gente que seopone a su creación, también sin saber mucho para que sirvan.Ambos grupos de personas actúan por intuición y razonespersonales muy diversas, sin fundamentos sólidos.

Ello no significa que también existan, en ambos lados,promotores y opositores con conocimiento de las ventajas ydesventajas que les puede traer la existencia de talesentidades, pero son los menos. La experiencia señala que enlos debates en general hay más ignorancia que conocimientosobre lo que significa crear tales entidades, los compromisosque adquieren los actores y otros pormenores. Por ello essintomático que las iniciativas más exitosas hayan partido dever un problema evidente y compartido por todos, como sucedeen una reunión que ocurre después que una inundación afectaraa todos los usuarios presentes.

De lo anterior se infiere que es muy necesario realizarcampañas masivas de difusión sobre las ventajas y desventajasde crear tales entidades de cuenca, sus funciones, las formasde participación, las de financiamiento, los compromisos queadquirirá la población, las consecuencias de no crearlas y porlo tanto no tomar previsiones para ordenar el uso del agua yla cuenca y otros pormenores. Estas campañas no parecen serconsideradas con la fuerza debida en el momento de crearentidades de cuenca lo que en general afecta su operatividad.

4. Los programas de manejo de cuencas en América Latina

Las cuencas sirven para muchos tipos de gestión de territorios,de elementos y recursos naturales, pero sobre todo se basa en lagestión del agua y de sus cauces naturales y el ordenamiento dela tierra y su buen uso. Los sistemas de gestión por cuencas sinembargo, sobre todo en zonas de montaña, sirven como territoriopara articular acciones por parte de la comunidad que la habita y


por parte de las agencias e instituciones públicas y privadas queintervienen en la misma.

Estando en conocimiento de los límites de usos que pueden serexigidos a los recursos naturales de una cuenca se puededeterminar que tipo de manejo es el más adecuado para satisfacerlas demandas de la sociedad y de la población que la habita sindestruir la capacidad productiva y ambiental de la cuenca.

La gestión integrada de cuencas debería incorporar el total de suterritorio y las zonas costeras, si las hubiera, para obtenerresultados efectivos dado que el equilibrio de toda la cuencadepende del equilibrio de sus cuencas menores. En a práctica ellose consigue trabajando por sub cuencas prioritarias (sobre tododonde hay interés manifiesto de la gente del lugar) y poco a pocoabarcar otras. Se supone que las comunidades de la cuenca estánmás dispuestas a actuar si participan en las decisiones que losafectan (consultados, informados, concertados, decididos en formaconjunta o transferida a ellos) y si son ellos mismos quienesdemandan asistencia para enfrentar situaciones sentidas.

Las decisiones concernientes a la explotación de los recursosnaturales (tierras, aguas y otros recursos ambientales) puedenintegrarse por la conexión que tienen con el agua compartida enun sistema común e integrar las zonas de desembocadura de loscauces.

Las responsabilidades de los actores participantes pueden estarmás claramente determinadas de acuerdo a las capacidades de usode los recursos de la cuenca y de las capacidades y necesidadesde sus usuarios. Las estrategias y planes de acción para losrecursos naturales de la cuenca pueden ser desarrollados eimplementados en sociedad entre los gobiernos y las comunidadespero es bueno que tengan apoyo para facilitarles la tarea.

Si bien la cuenca tiene todas estas aptitudes potenciales nosiempre es fácil utilizarlas como base territorial para hacergestión ambiental, a no ser que este ligada a la gestión delagua. Los inconvenientes más serios son obviamente laincompatibilidad entre las autoridades designadas o elegidas paraCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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gobernar sobe territorios delimitados por razones políticoadministrativas con las designadas para gobernar sobre espaciosdelimitados por razones naturales como las cuencas hidrográficas.De allí la importancia de que cada cual tenga claro sus roles.

La gestión del agua por cuencas muchas veces se confunde con loque se conoce como manejo de cuencas. Esta confusión es causa demuchos problemas, sobre todo de definición de roles de lasautoridades públicas y por eso vale la pena diferenciarlos. Laconfusión se hace más evidente cuando a las entidades de agua porcuencas se les denomina consejos “de cuenca” o agencias “decuenca” en lugar de denominarlos consejos o agencias “de agua”por cuencas. Hay que evitar confusiones que no son banales en elmomento de definir leyes, asignar recursos financieros y sobretodo discernir entre lo que compete a ser realizado con fines degestión ambiental (tales como conservación de suelos) de los quecompeten a la gestión propia del agua. Por eso mejor que lostérminos sean más precisos en las leyes de aguas.

El manejo de cuencas, en todas sus escalas de complejidad7,requiere de una gestión fina, donde la participación de laspersonas que habitan cada cuenca es vital para tener éxito. Estono es fácil si se piensa que se deben involucrar a los propiosusuarios en la ejecución de las acciones, usuarios a vecesubicados en zonas de difícil acceso, muchos en situación precariao marginal ubicados en laderas y sin organización claramenteestablecida. En estas circunstancias es muy difícil convencer alministerio de hacienda y a los inversionistas de invertir enprogramas de manejo de cuencas (en la práctica, no hay “un”proyecto de manejo de cuencas si no, un conjunto de proyectos).

Aun cuando económicamente se pruebe cierta rentabilidad en elmismo lugar y aguas abajo (servicio ambiental) no es fácildeterminar como se van a recuperar las inversiones. Por eso quelos únicos privados que invierten en programas de manejo de

7 El término manejo de cuencas se interpreta libremente en América latina. Para algunospuede ser controlar un torrente mientras que para otros es mejorar la calidad de vidade todos sus habitantes. En general se asocia a programas de conservación de suelos ymanejo agro silvo pastoril pero más recientemente se vincula mucho más a la protecciónde la calidad del agua superficial y subterránea.


cuencas son las empresas de hidroelectricidad8 y las de aguapotable, sea por controlar el aporte de sedimentos, sea paraevitar la contaminación en el origen y en raras ocasiones paraapoyar el desarrollo de las comunidades que habitan las partesaltas de las cuencas. La mayor complejidad para conducir programas de manejo de cuencasreside en involucrar a miles de actores en el proceso si sequiere hacer acciones en gran escala y no solo en “proyectospiloto”. Para ello se necesitan muchos recursos y sobre todotiempo. Por ello las actividades de manejo de cuencas exitosas sebasan en programas de inversión de muy largo plazo, que superanlargamente el período de un gobierno.

Es por ello muy interesante observar que cuando una empresa dehidroenergía o de agua potable, de carácter intrínsecamenteestable o permanente, decide montar una unidad de manejo decuencas, tiene, mas éxito en sus logros que si se hace a partirde proyectos de corto plazo.

Por otro lado no se puede ser tan exigente en los aspectos derentabilidad aplicando estudios convencionales de análisisbeneficio costo a cada una de las acciones que se realizan muchasveces con participación gratuita de mano de obra de loshabitantes locales, en zonas remotas y a veces a gran altura, dela población local más pobre.

Al respecto hay que desarrollar una serie de indicadores, que hoyen día están aun en evolución, para evaluar los beneficios ycostos de cada uno de esos múltiples proyectos que conforman unprograma de manejo de cuencas desde la perspectiva del habitantelocal. No basta con hacerlo desde la perspectiva de un bancoprestatario o de una empresa, que, por ejemplo, quiere reducir elaporte de sedimentos a un embalse.

En el caso de inversiones en grandes obras hidráulicas esrelativamente fácil conseguir apoyo para obtener préstamos ycontrolar las inversiones de millones de dólares. En los temas de8 Como el Instituto Costarricense de Electricidad o la empresa de agua potable deCuenca, Ecuador.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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manejo de a agua y cuencas en escalas pequeñas, se deben prepararmiles de personas, establecer agencias distribuidas por todo elpaís, elaborar manuales y en general crear una gigantesca mallaparticipativa y con conocimiento, que cubra hasta el últimorincón del territorio de un país.

Para este tipo de inversiones, en programas nacionales de manejode cuencas, hay en general un profundo recelo por parte de losbancos. No es fácil controlar la inversión que se hace en cientosde pequeños proyectos (en Venezuela se intentó en los años 70hacer un programa de seguimiento del subsidio conservacionistacon cierto éxito), lo que favorece el mal uso de los recursos yla corrupción, ni conocer la rentabilidad que tendrá. El controldel avance de las inversiones en pequeñas obras y acciones demanejo de cuencas es complejo y los plazos para ver los efectosde las inversiones son largos, trascendiendo más de un gobierno.


El ejemplo más claro de este tipo de programas lo constituyó elServicio de Conservación de Suelos de los Estados Unidos de NorteAmérica. Es un servicio que cubrió todo el país de agencias,organizó usuarios, elaboró manuales y financió investigacionespor décadas. En América Latina ello se ha intentado hacer muchasveces con diferentes resultados, la mayoría de corta duración ocobertura.

Lo más inquietante es que cuando tienen cierto éxito se vuelvenpresas de la codicia de algunos que ven en estas redes laposibilidad de hacer campaña para sus partidos políticos, ubicara sus partidarios dándoles un empleo, al mismo tiempo que darlepresencia en lugares remotos al gobierno de turno o que tratan deanularlos por considerar que favorecen partidos de la oposición.


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5. La gestión del agua por cuencas en América Latina

Si subimos en la escala de acción y tomamos las grandes cuencas oagrupaciones de cuencas para crear tener una plataforma degobernabilidad sobre el agua, nos encontramos con la opción decrear entidades de aguas por cuencas (Concejos, Agencias,Corporaciones o Autoridades de cuencas en general). A este nivel,que es el caso de México y Brasil, podemos suponer que es másfácil construir lo que algunos llaman “el andamiajeinstitucional” necesario para empezar a hacer por lo menos unagestión coherente del agua con fines de uso múltiple y, siposible integral, así como eventualmente sentar las bases paramanejar las cuencas de captación9.

Si bien la creación de entidades de gestión de aguas para grandescuencas, en su fase inicial no reviste la complejidad de crear unsistema nacional capaz de llegar a miles de pequeñas cuencas ylocalidades como es el caso de manejo de cuencas, no es menoscierto que también requieren de un largo apoyo del estado parapartir y consolidarse. La instalación, por ley, de una entidad deaguas por cuencas, es solo el primer paso como se puede apreciaren el caso de la instalación de los 25 consejos de cuencas deMéxico10.

9 En general es poco común que las entidades de aguas por cuencas se interesen enpatrocinar proyectos de manejo de cuencas. Una excepción es el caso de la Corporacióndel Valle del cauca en Colombia. En dicho país además existen fondos que se obtienen delas empresas de generación de hidroenergía para el manejo de las cuencas y en generalel financiamiento del desarrollo de la región donde se ubican.10 “Los Consejos de Cuenca todavía no son organizaciones suficientemente consolidadas.El diálogo y la negociación, con información apropiada y compartida, todavía no soninstrumentos cotidianos para la gestión integrada del agua por cuenca. En algunos casosse sigue pensando en que es el Gobierno Federal el que debe resolver el problema dedistribución o contaminación existentes, dado su carácter de autoridad nacional en lamateria. En otros, no ha sido posible llegar a decisiones consensuadas. Algunosrepresentantes de los gobiernos estatales o los usuarios exigen que esas decisionesreflejen las posiciones, intereses o demandas de sus representados, sin conceder niaceptar que la cuenca es un conjunto natural indivisible e interdependiente en todassus partes”. (Fuente: documento base de la reunión “Desafíos para consolidar losconsejos de cuenca: nuestras responsabilidades con el presente y el futuro, Segunda


Es importante crearlos por mandato legal, pero no se van aconvertir en un sistema operativo y autosuficiente financiera yjurídicamente si no cuentan con un apoyo sostenido del estado.Los excelentes avances logrados en México con la instalación delos consejos de cuenca se han convertido en un ejemplo que losdemás países quisieran seguir, pero ello es aun muy frágil y porlo tanto el estado deberá hacer un gigantesco esfuerzo paraconsolidarlos.

Países como Francia llevan más de 30 años en los proceso deconsolidación de sus agencias y al comienzo recibieron enormessumas del fisco para partir. No es por lo tanto un asunto simplepor que en todos estos procesos se están creando nuevas formas degobernabilidad sobre territorios delimitados por razonesnaturales donde antes no existían autoridades ni participación nide las instituciones del estado ni mucho menos los usuarios y dela población. Además nadie pagaba por gestionar el ambiente y esdifícil cambiar las costumbres para asumir nuevos compromisos.

reunión de Consejos de Cuenca, México, Octubre 2003).


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Recuadro: Un programa Nacional de manejo de Cuencas en elPerú

El tema de manejo de cuencas nace en el Perú, con ese nombre en laUniversidad Nacional Agraria “La Molina” en 1969 (obviamente que elManejo de cuencas se hace en el Perú desde la época preincaica soloque no se utilizaba ese nombre. Este aspecto sin embargo revisteimportancia singular para el éxito del enfoque y destaca al Perú porsobre otros países de la región. En la mente del peruano altoandinoel manejo de cuencas existe desde hace siglos). Es en ese centro quese forman los futuros profesionales que luego trabajaran en el tema.Además en algunas provincias del país, sobre todo en Cajamarca, habíapersonas vinculados a universidades y el Ministerio de Agriculturaque realizaban labores en la misma dirección aun que a veces connombre diferente. Todo este trabajo sirve de base para el inicio delprograma nacional de manejo de cuencas que parte solo en 1980 aescala nacional.

La idea de hacer un programa nacional de Manejo de Cuencas comenzó en1974 en la Subdirección de Manejo de Cuencas del Ministerio deAgricultura del Perú. El proyecto se inicia sin embargo solo en 1980con un proyecto grande y nace como programa alrededor de 1985 Elprimer intento de crear el Programa Nacional de Manejo de Cuencaspartió con la idea de convertir un programa de “Asistencia técnica aComunidades Campesinas” que consistía simplemente en tener un fondopequeño para atender las demandas contenidas en los famososmemoriales de las comunidades remitidas en papel sello sexto alPresidente de la República, en ese entonces Velazco Alvarado. Lo quese hizo fue ordenar la asistencia a las comunidades indígenasagrupando los memoriales por cuencas.

Ese primer intento se pensó que conduciría a crear un programaintegrado de manejo de cuencas y la posibilidad de crear mesas deconcertación en todo el país ( ese enfoque fue tomado en Cajamarcamuy posteriormente por su alcalde basándose en las sugerencias delmanual de procedimientos de gestión para el desarrollo sustentablepublicado por el ILPES y la CEPAL). El desconocimiento del enfoque demanejo de cuencas y su complejidad conjuntamente con el énfasis en elfomento del riego, tanto en las demandas campesinas como en elinterés del Ministerio de Agricultura, cambió el destino del primerintento de formular un proyecto de manejo de cuencas a un proyecto“mejoramiento de riego en la Sierra.

Así nació el llamado plan MERIS (Plan de Mejoramiento de Riego en laSierra). Ese proyecto sentó las bases para crear posteriormente la


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Recuadro: Un programa Nacional de manejo de Cuencas en elPerú (Cont.)

Sin embargo era la época de Sendero Luminoso y se trabajaba con muchasdificultades. Con el comienzo del control sobre la violencia en laszonas alto andinas, en 1990, el programa tuvo un fuerte impulso,además por cuanto el propio ministro de agricultura de ese entoncestenía una vocación por el tema el tema.

Esta etapa tuvo como objetivos la implementación del programa a nivelnacional, la asimilación de los proyectos de aguas y forestación a laestructura del programa, la participación del estado con recursosimportantes la consolidación del concepto manejo de cuencas y laincorporación de la dimensión “lucha contra la pobreza” en laestrategia de intervención del programa. El programa pasó entre 1980 yel 200 de 11, a 15 y luego a 125 agencias cubriendo todo el territoriode la sierra peruana. Lamentablemente sobre todo en la segunda etapa del gobierno anteriorel programa inevitablemente se politizó, en gran parte por su éxito ypor que era una representación del gobierno de turno en las zonas másalejadas del país. Es decir tuvo esa doble lectura.

Cuando sube el nuevo gobierno en el 2000 estuvo en duda sucontinuidad. Sin embargo sobrevive hasta hoy, porque en el Ministeriode Agricultura se aprecia que es muy importante para atender lospoblados más alejados de la Sierra. La casi única presencia delgobierno se hace aun por medio de las agencias del Programa de manejode Cuencas. Es un mérito de muchas personas el haberlo mantenido,constituyéndose en el proyecto nacional de manejo de cuencas de máslarga duración y cobertura en América Latina. El programa sigue por lotanto vigente.

El programa actual aun tiene por misión diseñar, promover y ejecutaracciones técnico administrativas y de gestión para el manejo integralde cuencas hidrográficas mediante la conservación de suelos,reforestación e infraestructura rural, con el fin de proteger yaprovechar racionalmente los recursos naturales renovables, humanos yde capital existente en las zonas alto andinas. Desarrollarexperiencias de manejo de cuencas, mediante un proceso paulatino degeneración de instrumentos acordes a las características de la sierradel Perú. Promover la ejecución de acciones integradas inherentes al

¿Habrá entonces una forma de convencer a los gobiernos de turnoque las políticas de gestión del agua y las cuencas deben serpolíticas de estado y no de gobierno? ¿Cómo convencerlos de queaprueben aportes financieros, incluyendo a las agenciasinternacionales de préstamo, consistentes con la importancia yenvergadura de la tarea a emprender?

Quizás lo que por ahora salva algo e impide que las situacioneslleguen a peor es que el agua es su propio abogado defensor y sehace notar social y económicamente cuando falta o cuando sobra ocuando se contamina “en exceso”. Ello mueve a la población y alas industrias a protestas y reclamos y el tema vuelve a laagenda política, por lo menos por un tiempo.

No deja sin embargo de ser preocupante que solo las situacionesextremas causan reacciones en las autoridades públicasindirectamente ligadas a la gestión del agua. Sin embargo no esposible gestionar el agua con la poca o volátil prioridad con quese trata el tema en la agenda pública. Lo más preocupante es elescaso trato que se le da en las políticas macroeconómicas dondese tiende mucho más a proteger las inversiones de proyectos deexplotación por ejemplo minera, que a la conservación del recursohídrico y al fomento de su uso equitativo.

Toda acción de gestión de agua y de cuencas requiere un largoperíodo de maduración y por ello no pueden resolverse situacionesconflictivas en un corto plazo, peor aun si estas no se evitancon una adecuada planificación.

Si bien la agenda pública le da prioridad al tema de serviciospúblicos, tan importantes como son el agua potable y lageneración de hidroenergía, ello no es suficiente para logrargestionar integralmente el agua ni manejar las cuencas decaptación. El estado no puede dejar de lado su rol de regulador,no solo de estas empresas, sean públicas o privadas, si notambién su rol de regulador de los sistemas de bien común comoson los cauces naturales, los ríos, los acuíferos subterráneos,los humedales o las franjas costeras.


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Así la protección de ecosistemas, de los cauces de los ríos ylagos, de los humedales, el control de inundaciones, elordenamiento del uso del territorio o el control de la sobreexplotación de agua subterránea o alteración de zonas de recargaes una tarea fundamental del estado. Obviamente para lograrlorequiere la participación de los actores usuarios y de lasociedad pero no puede delegar su rol de autoridad y defiscalizador del cumplimiento de las leyes, normas y acuerdos.


6. ¿Quién gobierna a quien en la gestión del aguay como evitar la descoordinación?

Las autoridades de aguas, inclusive las de más alto nivel, se venenfrentadas a la intromisión voluntaria o involuntaria de muchosactores que toman decisiones que afectan significativamente lacapacidad de gestión del recurso. Muchas de estas decisiones sontomadas por actores exógenos al tema del agua.

Así empresas privadas estando fuera de una cuenca o dentro deellas deciden hacer grandes inversiones alentadas por estímulosde inversión que terminan afectando significativamente el balancehídrico de una cuenca y la cuenca misma y los cauces naturales.El gestor del agua se ve súbitamente enfrentado a tener queabastecer de agua a una ciudad que se ha expandido sin control enlas laderas de los cerros o proteger viviendas ubicadas en zonasde riesgo o a suplir agua en zonas donde ya se sobre explotó elagua subterránea.

¿Cómo reaccionamos, los comprometidos con la gestión del agua ylas cuencas y el ambiente, frente a estas situaciones deintervención externa? ¿Cómo hacer frente a las decisiones defomento de inversiones y tratados de libre comercio, deexportaciones de productos que consumen alta cantidad de agua ensu producción (exportación de agua “virtual”), de tratados degestión compartida de cuencas transfronterizas o de privatizaciónde empresas públicas que luego no están comprometidas con lagestión del agua de la cuenca de donde captan y obtienen susrecursos?

Diciéndolo en primera persona “¿Los gestores del agua estamospreparados y tenemos acaso tribuna para opinar sobre talesdecisiones o simplemente nos circunscribimos a nuestro mundo delagua donde nos encontramos entre las personas que ya estamosconvencidos de lo que hay que hacer? “ En general parece que estoúltimo es lo que prima.


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Es verdad sin embargo que en las grandes reuniones sobre el agua,sea a nivel mundial como a nivel nacional, siempre se invita alas más altas autoridades públicas, si posible el presidente dela república y a los congresistas, aun cuando sea para dar eldiscurso que se le prepara para la inauguración o la clausura. Enestas reuniones sin embargo, no aparecen generalmente losresponsables de la política fiscal aun cuando vaya el presidentede la república a la inauguración o a la clausura. Las reacciones que tenemos frente a estas situaciones, los queestamos vinculados al tema del agua, son en general muy variablesy cada uno de nosotros creo que ha ensayado casi todas.

Algunos optan por hacer campañas de concientización, otrosproponen cambios en la leyes, otros piensan que si valoran losrecursos naturales y el ambiente en general se va a convencer alos inversionistas,

Otros nos dedicamos a investigar y proponer soluciones técnicasde todo tipo, otros van hacia la movilización social y reclamos aveces por vía judicial, otros van por el lado educativo o decreación de capacidades y así sucesivamente.

En general se ensayan todas las opciones, sobre todo si hayalgunas que están más “de moda” como los instrumentos económicos,las mejores prácticas, los mercados de agua o lasprivatizaciones. Por eso se puede afirmar que no hay fórmula que no haya sidoensayada con diferentes éxitos en América latina para mejorar lagestión del agua (lo malo que en forma poco consistente…). Elloincluye ciertamente también la de hacer reuniones y declaracionesa nivel nacional y mundial y publicar las memorias de las mismascon la esperanza de que los actores que puedan hacer algo alrespecto tomen las decisiones correctas. Lanzamos las ideas conla esperanza que alguien, en un lugar clave, las haga suyas y lasaplique.

Por el otro lado también hay escepticismo fundado que con ello selogrará algo y por ello se aprecia que en todas las propuestas de


creación de organismos de gestión de agua por cuenca se enfatizala importancia de tener autonomía financiera y jurídica.

Ello para precisamente evitar que el tema del agua sea tratada enforma aleatoria por las autoridades de turno. Estas ideas de“independencia” se enfrentan a obstáculos serios, por ejemplo,los dados por las leyes presupuestales existentes en cada paísque usualmente tratan de evitar que existan impuestos ocaptaciones de dinero dirigidos a aspectos específicos, oenfrentamientos con las funciones asignadas a municipios enmateria de gestión de agua y cuencas.

Hay ciertas condiciones básicas, independientemente de lasituación socio-económica y política macroeconómica del país, quese deben cumplir para facilitar el ordenamiento de las accionestendientes a la gestión del agua y las cuencas..

La primera es asignar roles claros a las instituciones que tieneque ver con la gestión del agua, y sus cursos naturales y obrashidráulicas principales, de las funciones de las entidadesencargadas de del manejo de las cuencas y el ambiente en general.

Al respecto no se debe entregar roles de Manejo de Cuencas y degestión ambiental en general a las instituciones encargadas degestionar el agua por cuencas. Este tema siempre ha sido polémicopor cuanto con la creación de los ministerios del medio ambientemuchas veces se ha pretendido que las agencias promotoras del usodel agua (o simplemente de gestión del agua) se conviertantambién en agencias de manejo de cuencas y de gestión ambientalen general.

También se pretende que las entidades de agua por cuencas, comolos consejos de cuenca, se conviertan en entidades ambientales decuencas lo cual crea confusiones en los roles. En la prácticaello no funciona por cuanto la institucionalidad ambiental y demanejo de cuencas con fines productivos y conservacionistas debeestar separada de la institucionalidad del agua. Esto permite quela entidad ambiental haga cumplir a la entidad de aguas lasnormas ambientales y además pueda inclusive cobrarles por el


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servicio ambiental que presta el buen manejo de las zonas decaptación de agua.

Una de las causas de las confusiones es originada por las propiasleyes de aguas cuando a las entidades de gestión de agua porcuencas se las denomina, como se dijo más arriba, agencias oconsejos “de cuenca” en lugar de determinarlas como agencias oconcejos “de aguas” dando lugar a confusiones jurisdiccionales,no solo con las autoridades ambientales, sino también con lasautoridades político administrativas sobre municipios o estados.

También se debe reconocer que las autoridades ambientales notienen definidos sus espacios de gobernabilidad y han visto enlas agencias o concejos de cuenca la oportunidad de tener talterritorio, el cual no necesariamente es el óptimo para lagestión ambiental de ecosistemas cuyos territorios de influencianada tiene que ver con los límites de cuencas hidrográficas.

La segunda es lograr la estabilidad institucional y del personalespecializado de las entidades encargadas de la gestión del agua.En el Brasil se han buscado fórmulas para solucionar el problemade la dualidad funcional que se debe asignar a la gestión delagua: una dirigida a la gestión propia del recurso (“la industriadel agua” como se denomina en Francia) y otra dirigida a sumanejo como parte del medio ambiente, creando por un lado laagencia nacional del agua (ANA) y manteniendo una autoridad deaguas de alto nivel (subsecretario) en el ministerio del medioambiente.

La fórmula brasilera también comete el error, a juicio del autor,de llamar agencias de cuenca a las agencias “de agua” de lascuencas pero ello parece no haber causado aun mayores conflictosal delimitar claramente las atribuciones de tales agencias quetiene gran autonomía cuando las cuencas pertenecen a un soloestado (es decir que los ríos que la conforman nacen y muerendentro de los limites del estado, lo cual no siempre es muy clarosi la cuenca tiene apenas un 5% e de su territorio en otro estadoo si en una subcuenca que pertenece a una cuenca mayor que abarcavarios estados).


Por otro lado la ley de creación de la ANA tiene un aspectoimportante que facilita la continuidad y la excelencia en laselección de las personas encargadas de la gestión del agua. Enla ley de creación de la Agencia Nacional del Agua (ANA) seestipulan reglas de profesionalismo y duración para su personalque asisten a resguardar la continuidad de acciones. Este tipo deiniciativas las que de alguna forma le dan cierta garantía decontinuidad al gestión del agua Este caso es interesante y podríaser tomado como referencia. (Ver recuadro).

En el caso de Argentina los puestos públicos especializados comolos de subsecretario de recursos hídricos también se asignan porconcurso de méritos y examen público, precisamente para evitarque se asigne el puesto por razones políticas a personas ajenasal tema. Otro aspecto importante para lograr una gobernabilidadestable sobre el agua y mantener la continuidad en la gestión dela misma es establecer un sistema institucional que cumpla contodos los requisitos para ser operativo.

Para lograrlo es necesario desglosar los requisitos y criteriosque requiere tal sistema institucional, para ser funcional, hastaun nivel comprensible para el funcionario que debe aplicarlos.Por ejemplo es común limitarse a decir que “se debe fomentar lagobernabilidad, la participación o la gestión interdisciplinaria”sin detallar suficientemente que significa cada uno de esasafirmaciones.

Estos conceptos deben ser explicados y desmenuzados en sus partespara que se conviertan en operativos. Por ejemplo la llamadaparticipación nunca es plena.

Tal como lo indica Jerome Delli Priscolli hay participantescomprometidos y co-decisores, participantes activos, revisores ycomentaristas críticos, observadores que no se involucran yapáticos. Decir por lo tanto que se debe fomentar laparticipación y que deben estar representados “todos” los actoresen un proceso de gestión del agua por cuencas es una ingenuidadsi se espera que todos lo hagan con el mismo interés.


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Lo mismo se aplica a la llamada gobernabilidad, tema explicadoampliamente por Salvador Parrado quien desglosa el conceptoseñalando que la gobernabilidad se basa en considerar comoelementos de juicio los recursos, las actividades, los productosy los impactos (cuantificables y percibidos por el grupo a serbeneficiado o afectado por la decisión) que se producen con unadecisión de acción, por ejemplo en el tema del agua.

Según Parrado un gobierno que primero asigna recursos(presupuesto), luego determina las actividades que pueda hacercon los mismos, luego infiere los productos y los impactos que valograr en el plazo del gasto (año fiscal presupuestal porejemplo) es un acción de gobierno clásico. En un camino inverso,si los decidores primero determinan que impactos quieren lograrconsultándolos con la población objetivo (y como los van amedir), que productos deben obtener, que actividades se debenrealizar para obtener tales productos y cuantos recursos serequieren y en que tiempo, entonces, se da paso a lagobernabilidad. Es decir, en un proceso de gobernabilidad, seconsidera realmente el interés de los actores a ser beneficiadoso afectados por las decisiones de gobierno.

El punto que se quiere enfatizar es que para lograr alcanzarmetas concretas se requiere mucho más detalle y disciplina en eltrabajo que la normalmente se tiene en las declaraciones, algoingenuas, de buena intención. Para ampliar este punto acontinuación se presentan como ejemplo ciertos elementos clavespara que un órgano o secretaría técnica de cuenca puedas operaradecuadamente.

7. Elementos claves para que una secretaría técnica de un consejo de cuencas pueda cumplir sus funciones

Hay ciertos elementos que son indispensables a ser consideradosen una secretaría técnica de un organismo de cuenca. Estoselementos se presentan a continuación. Se han inspiradoinicialmente en lo señalado para la gestión de la cuenca Murray


Darling en Australia. Los elementos que se presentan fueronmodificados y adaptados para América Latina de acuerdo a lasexperiencias del autor.

La autoridad y capacidad de la secretaría técnica de la agenciade cuencas: La secretaria técnica de la entidad de cuenca debeser una autoridad única y reconocida para dirigir los procesos degestión del agua de la misma. Entre sus roles importantes esta lade mantener un conocimiento y participar en la coordinación deacciones que afecten el balance hídrico de la cuenca como son losplanes de ordenamiento de uso del territorio que afecte elbalance hídrico. Su gestión debe estar dirigida a obtenerresultados concretos y estar equipada y con poderes legalessuficientes para actuar en línea y en forma proporcional con susresponsabilidades. Debe reportar regularmente sus avances ysituación al consejo de la cuenca donde participan los múltiplesactores.

Los estándares a ser respetados para mantener el enfoque lagestión integral del agua en forma consistente con las políticaspublicas: Son los límites que fijan las reglas y marcos en quedebe mantenerse la gestión de los recursos como el agua y lapropias características en que se capta y escurre el recursohídrico incluyendo su efecto en el mar. Las leyes deben sercapaces de reconocer dichos límites. (Balance entre los límitesque imponen las ciencias sociales y los límites que impone lanaturaleza estudiados por las ciencias exactas).

La capacidad de integración entre los planes formulados y losprocesos de gestión necesarios para ejecutarlos. Para que un plande gestión de aguas por cuencas (cualquiera que sea el nombre queadopte) sea funcional requiere una combinación adecuada deaproximaciones en su elaboración y aplicación que provengan tantode “abajo hacia arriba” como de “arriba hacia abajo”. Se debehacer una jerarquización de instrumentos de gestión que integranel nivel nacional, el regional, el estatal, el de cuenca y ellocal, una jerarquización de los roles de los participantes enlos procesos de gestión y un grupo técnico que conforme un panelde alto nivel para asesorar en aspectos técnicos y en aspectos deprocedimientos, sobre todo para resolver conflictos e informarCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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imparcialmente sobre la aplicación del plan dentro de lolegalmente aprobado.

Apoyo o asesoramiento de técnicos y organismos especializados. Elorganismo de cuenca debe contar con el apoyo de un panel deexpertos independientes para asesorarlos en aspectos técnicos,institucionales y de procedimientos así como apoyarlos en lasolución de conflictos. Este panel de preferencia debe integrarexpertos nacionales, de universidades o consultoras, pero tambiéndebe poder obtener apoyo, cuando necesario, de especialistas deotros países.

La estructura base de participación de los usuarios y en generalde la sociedad local. La organización para la gestión de lacuenca debe incentivar y asegurar la participación de los actoresrelevantes en una forma abierta, equitativa y con soporte derecursos. Debe incorporar las mejores prácticas de consultapública y proveer la estructura suficiente para capacitar a losparticipantes en los procesos en que participan.

Debe existir una persona dedicada a este aspecto en lasecretaría, representatividad de todos los sectores, que noexista dominio de un sector sobre los demás, preferir queparticipen los habitantes que viven dentro del limite de lacuenca por sobre los que habitan fuera, que los comités que seformen integren personas con un amplio rango de experiencias, quelas decisiones sean trasparentes, que exista equidad fiscal, queestén representados personas de la parte alta y baja de lacuenca, que se hagan las consultas pertinentes según el proyectoy que se tengan medios efectivos para conciliar intereses yresolver controversias o pleitos entre los actores.

La capacidad de formular y ejecutar planes integrales de gestión:El elemento conductor clave para la coordinación de las accioneses lo que comúnmente se denomina el plan “estratégico” de lacuenca”11. 11 Un plan debe basarse en un inventario en profundidad de los recursosde la cuenca, tener estrategias que enfrenten el efecto acumulativo delas intervenciones en la cuenca (como el efecto de la expansiónurbana), prioridad en estudiar y controlar el efecto de la ocupación


Capacidad de auto financiamiento: Una entidad de cuencas debetener una mínima capacidad de autofinanciarse independientementede que reciban o falta de financiamiento externo. Es obviamentevital que las entidades de cuenca dispongan de fondos pararealizar sus trabajos cualquiera sea su origen pero cuantos másfondos se generan por los propios usuarios más compromisoadquieren con el cumplimiento de los objetivos de las actividadesque están financiando. El compromiso local en financiaractividades es un indicador del éxito de la participación de losactores y del entendimiento de la importancia del tema.

Compromisos adquiridos formalmente por las autoridades locales:Los compromisos de los estados y de los municipios en losprocesos de gestión de las cuencas o cuenca que se encuentrantotal o parcialmente dentro de su jurisdicción son reveladoresdel nivel de aceptación del organismos y del consejo de lacuenca. Un indicador importante es saber en que medida lasautoridades locales respetan los propios acuerdos que toman enlas asambleas o consejos de la cuenca y como lo transforman enmandatos y normas municipales. Por ejemplo la protección de zonasde recarga de agua subterránea, la construcción de sistemas detratamiento de aguas, la recolección de basuras evitando que se

del territorio sobre el ciclo del agua, asociar presupuestos ypropuestas de acciones locales, enfoques integrales de gestión decuencas, estar sujetos a mandatos de revisión de cumplimiento de metas,tener capacidad de convocatoria, considerar la asociación entre usos deagua subterránea y superficial, evaluar tanto el efecto de las accionesdirectamente vinculadas al uso del agua con las acciones que programanotros sectores pero tienen influencia sobre el agua (tales comoinversión minera, ocupación de márgenes de río, construcción de caminosen la cuenca y otros), definir y separar claramente los roles que lecorresponde a cada sector en la gestión de los recursos naturales,establecer estándares como los de calidad de agua que deben sercumplidos por todos los habitantes y proveer un puente entre lo queseñalan los estudios científicos, lo que la sociedad desea y losmecanismos de gestión aplicables. Nota: Personalmente creo queagregarle el calificativo de “estratégico” a un plan es redundante yaque un plan es literalmente una estrategia escrita. Sin embargo es untérmino que se ha puesto de moda para distinguirlos de documentos quese auto califican de planes pero no los son.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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arrojen a los cauces o la protección de riberas de ríos y de laspartes altas de las cuencas de donde captan agua.

Medios adoptados para un mejoramiento continuo de los sistemas degestión: El sistema de gestión debe basarse en la aceptación deun control de calidad permanente en su accionar. Este principiose sustenta en que cada paso de un proceso de gestión seapermanentemente monitoreado para determinar si esta dando losresultados esperados. Estos pasos incluyen establecer losobjetivos y resultados esperados, planificar para determinar comose van a lograr las metas, poniendo en práctica las ideas,monitoreando e informando de los progresos y dificultades,revisando los logros y afinando constantemente los procesos. Estaforma de análisis se utiliza regularmente en el mundo industrialhace décadas. Este tipo de sistema requiere que las asignacionespresupuestarias sean proporcionales a los logros.

Las agencias como centro de estudios económicos y coordinador deinversiones en la cuenca: Las cuencas son territorios que proveenuna variedad de servicios ambientales, sociales y económicos. Elterritorio de la cuenca es un unidad para la gestión de varios deestos servicios que son dependientes entre si. La adecuadacoordinación de los aspectos económicos vinculadas a talesservicios es esencial:

Subsidios de diferente tipo, cobranzas por contaminación,asignación de concesiones o derechos de agua, mercados de agua,gestión de servicios de agua potable y saneamiento, hidroenergía,navegación, recreación y otros, recuperación de inversiones enobras hidráulicas mayores y otra serie de aspectos vinculados ainstrumentos, cobros, finanzas, asignación de costos ybeneficios, valoración de servicios ambientales y de uso derecursos naturales, conservación de parques naturales,recuperación de inversiones, seguros por desastres, obligan a queuna entidad de cuencas disponga de un sólido departamentocontable para saber cuanta riqueza genera una cuenca y susrecursos, (y como se valora tal riqueza) bajo los diferentessistemas de explotación y como conservarla.


Capacidad de otorgar derechos de explotación y hacer cumplir lasnormas. La realización de auditorias y la vigilancia de laaplicación de las normas aprobadas por la propia asamblea deusuarios y el estado debe ser un atributo de una organizaciónencargada de gestión de cuencas, como lo es la secretaríatécnica.

Las licencias, permisos de uso, asignación de cuotas y otrasconcesiones deben ser garantizadas ya sea por la propiasecretaría o por los propios usuarios asistidos por el estado sies necesario (en su rol de regulador).

En general una entidad de cuencas debe ser el garante de que lasdecisiones que se tomen sean efectivamente implementadas en losplazos estipulados, dentro de los costos establecidos y otrospormenores vinculados a lo económico y financiero.

La aceptación de recibir auditorias externas e independientes yde informar públicamente los resultados de las mismas: Losresultados logrados en los diferentes periodos de gestión ymanifestados por las entidades de cuencas deben ser verificadospor sistemas externos de evaluación y auditoria. Este trabajodebe ser realizado por entidades externas, independientes y concredibilidad. Las propias agencias deben en principio hacer estaevaluación y las auditorias externas se hacen para verificar loindicado. Los resultados de ambos trabajos deben ser de libreacceso y gratuitos, de ser posible en formato electrónico. Ellodebe incluir el balance económico de la gestión.

Las aceptación de funciones y términos y sobre todo decompromisos compartidos: Aun cuando para muchas personas elloparece ser algo banal, resulta que, en una ley y en la asignaciónde roles, la definición de los términos y conceptos que emplea esclave para evitar confusiones en los roles que se les asigna alas diferentes instituciones y personas, publicas o privadas,encargadas de aplicarla o de acatarla.


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8. Reconocimiento y compromisos que debemos asumir para mejorar la gestión del agua y las cuencas 1212

UNA DECLARACIÓN DE COMPROMISOS ESCRITO EN PRIMERA PERSONA PARALOGRAR EL INVOLUCRAMIENTO DE LOS RESPONSABLKES DE LA GESTIÓN DELAAGUA

Lo primero que debemos hacer es concordar con las necesidades decambios y aceptar que, de acuerdo con los resultados negativosque observamos, productos de nuestras intervenciones sobre elagua y las cuencas; es evidente que debemos mejorar nuestracapacidad de gestión.

Los que estamos involucrados en la gestión del agua debemos poderdecidir lo que deseamos para el futuro, que cosas son posibles dehacer dado las situaciones y limitaciones existentes, y comoéstas metas pueden ser obtenidas mediante un trabajointerdisciplinario y comprometido con la obtención de impactosdeseados y consensuados.

Esto implica que debemos involucrar a actores que no siempreconsideramos en las políticas hídricas con el fin de tomardecisiones políticamente difíciles, cuando sea necesario, siqueremos tener la oportunidad de construir un futuro sosteniblepara el país y para las comunidades que lo habitan.

También debemos aceptar que el cambio sólo se producirá sitrabajamos en equipo, con métodos, conocimiento, ética ycomprometidos con el cambio. Es necesario incrementar los

1212Basado en la DECLARACION DE ACUERDOS Y PRINCIPIOS, , Un enfoque integrado para laUn enfoque integrado para la

gestión sustentable del agua., Experiencias en gestión y valoración del agua. gestión sustentable del agua., Experiencias en gestión y valoración del agua. IVIVSeminario Internacional CYTED XVIISeminario Internacional CYTED XVII, Universidad Nacional,, Universidad Nacional, 29, 30,31 de marzo 2004, 29, 30,31 de marzo 2004, SanJosé, Costa Rica


partidarios de las iniciativas de cambio y lograr que secomprometen a trabajar en conjunto para el beneficio de lagestión del agua en el país, sabiendo que esta cooperaciónpermitirá ser más eficiente que el accionar individual de cadainstitución e individuo.

Un verdadero trabajo en conjunto; entre el gobierno central, losgobiernos locales y las organizaciones de usuarios del agua y lasociedad civil; puede lograr los cambios necesarios para unfuturo más seguro en la medida en que se comience por lograrconsensos entre los responsables directo e indirectos en lagestión del agua.

Los partidarios de esta iniciativa debemos comprometemos areforzar la cooperación entre las autoridades de nivel nacionalde los diferentes sectores público y privados, los locales y lacomunidad en general en forma continua para estabilizar unsistema nacional de gestión del agua que respete las condicionesparticulares de cada cuenca o sistema hídrico.

El objetivo principal de esta iniciativa es comprometerse aalcanzar objetivos de gestión integrada y sustentable del recursohídrico; tarea que debe ser compartida entre autoridades sobreregiones político administrativas y autoridades sobre recursos yterritorios delimitados por razones naturales, como las cuencas ylas aguas superficiales y subterráneos; con el compromiso detodos los responsables.

Los gobiernos, conjuntamente con los gestores del agua y sususuarios tienen que tener presente las formas en que laspolíticas macroeconómicas y los tratados de protección a lainversión las afectan e inciden sobre los mismos.

Los acuerdos de comercio y de protección de inversión deberánincorporar principios y procedimientos aptos para laconsideración de cuestiones sociales y ambientales de interéspúblico que se podrían ver afectadas por los compromisosinternacionales adquiridos, incluyendo en ellos los tratados parala gestión de cuencas transfronterizas. Para ello deben estar


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involucrados los ministerios de relaciones exteriores y los deeconomía y finanzas.

Los participantes estamos de acuerdo en que, para proteger elagua, se requiere de una visión global de país, de las aguassuperficiales y subterráneas y de cuenca, considerando que lasalteraciones de los sistemas naturales afectarán los valoreseconómicos y sociales de las comunidades regionales y del país.Como sociedad debemos recordar que estamos comprometidos con lanaturaleza.

El ser humano, desde el momento en que interacciona con lanaturaleza, y sobre todo cuando la modifica para habilitar elentorno con el fin de adaptarlo a sus necesidades, debe reconocerque adquiere un compromiso permanente para manejarla (esto es loque en general evitamos reconocer y sobre todo no queremos pagarpor ello o mejor dicho, dejar de ganar).

Por otro lado no podemos dejar de reconocer lo bueno que ya se hahecho. Ha habido muchas personas que han dedicado su vida aencontrar soluciones para mejorar la gestión del agua. De hechodurante los pasados años, la comunidad y los gobiernos hantrabajado para mejorar el manejo de los recursos naturales enbeneficio de las generaciones presentes y futuras. Este trabajoha tenido algunos casos exitosos

A pesar de ello también debemos reconocer que no se ha logradohacer lo suficiente y que las situaciones tienden a empeorar cadavez más. Es esta gravedad la que debe incentivar a la sociedad atomar medidas drásticas para cambiar el rumbo.

Hasta ahora hemos aprobado reformas en las leyes de aguas,reformas institucionales constantes para la gestión del agua,privatizado algunas empresas de servicios, con diferentes gradosde éxito y fracaso.

Hemos construido grandes obras hidráulicas, algunas con problemasde operación y otras que están llegando a sus límites esperadosde vida. Todo esto traerá una nueva serie de desafíos que haránaun más compleja la gestión del agua.


También tenemos una serie de proyectos de manejo de cuencas,muchos dispersos y poco sistematizados y obviamente hemos hechomuchas reuniones y publicado infinidad de memorias de las mismas,memorias que no sabemos hasta que punto se utilizan cuando seformulan reformas a las leyes. Lo que si se hace a diario essolucionar una serie de conflictos con relación al agua. Este trabajo la mayoría de las veces absorbe todo el presupuestoy tiempo de los responsables de solucionar los conflictos pero nopermiten adelantarse a la prevención de los mismos.

Como se señala, a pesar de estos esfuerzos, se ha obtenido menosde lo que se esperaba.

Nuestras obras hidráulicas se deterioran, los conflictos por elagua aumentan, los fenómenos naturales extremos siguen causandodesastres que se podrían evitar o mitigar en gran parte. Lo peores que nuestra capacidad como sociedad ha disminuido paraprevenir, evitar o solucionar tales conflictos. No hemos sidocapaces en varios países de modernizar nuestras leyes de aguas.La autoridad de aguas sigue sin real capacidad administrativa ypoca autonomía en otros tantos países. No se han podidoestablecer organismos estables de gestión de aguas por cuenca concapacidad jurídica y financiera. No hemos podido disminuir nicontrolar la contaminación de nuestros cursos de aguasuperficiales, subterráneos y marítimos. Estamos hipotecandonuestro bienestar y futuro ambiental, económico y social.

Para manejar estos conflictos, debemos entre otros, mejorarnuestro conocimiento y sobre todo, lograr acuerdosinstitucionales que permitan crear y consolidar un sólido sistemade gestión del agua y un adecuado sistema de manejo de cuencas.Estos sistemas pueden ser mejor dirigidos en forma separada perodeben ser coordinados entre sí.

El paso siguiente es que los actores que afectan la gestión delagua y que reconocen la importancia que tiene el lograr una buenagestión del agua y las cuencas de captación, se comprometan aapoyar los cambios. Los que formulan políticas hídricas son soloalgunos de los actores. Las políticas energéticas, lasCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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ambientales, las mineras, los tratados de libre comercio, lasdecisiones de los alcaldes en expansión urbana o la selección delugares de botaderos de basura, los que toman decisiones parafomentar el turismo en las zonas costeras o los que decideninstalar más industrias en lugares donde ya hay escasez de agua ysobre explotación de acuíferos son actores claves en el procesode gestión del agua.

¿En que podemos comprometernos?: Hay una serie de aspectos en loscuales podemos, sea en forma personal o coordinada entre variosactores, asumir compromisos como por ejemplo:

Tener a nivel nacional, o por lo menos regional o estatal, unavisión política general compartida sobre el agua: se deberá teneruna visión conceptual y socialmente admitida de lo que el aguasignifica. De esta visión se desprenderán las opciones deconsenso sobre la organización para la gestión del agua y lascuencas y la estabilidad institucional, financiera y legalnecesaria para lograrlo con al apoyo político y públiconecesario.

Un sistema NACIONAL Y REGIONAL COHESIONADO de gestión del agua,funcional y estable dirigido por personal altamente calificado engestión del agua Y NO POR POLÍTICOS DE TURNO.

El agua, siendo un recurso limitado y frágil debe necesariamenteser gerenciada en una forma ordenada. Es vital saber quien debehacer que, así como evitar las inequidades. La inclusión denuevos actores en los procesos de decisión es esencial. Además sedeben aplicar los principios de gobernabilidad, es decir partirpor considerar los impactos de las decisiones en la sociedad quesupuestamente se va a beneficiar a corto y a largo plazo.

La elaboración de planes de ordenamiento del uso del aguacoherente con los planes de ordenamiento de uso del territorio:es la transferencia, a una escala practicable es decir, -en elpropio territorio-, de los acuerdos sobre las formas de gestióndel agua y el territorio. Este aspecto por ejemplo es crucialpara la prevención de riesgos por inundación, protección de


humedales y franjas costeras y protección de zonas de recarga deagua subterránea entre otros. Tomar decisiones con información, pero sobre todo conconocimiento: La información por si sola no basta. No se puedegerenciar el agua sin conocer el recurso, sus usos y su relacióne impacto en lo ambiental, económico y social. En este sentido sedeben reforzar las investigaciones y las mediciones regulares deuna serie de datos sobre el agua tanto en cantidad como encalidad así como contar con un adecuado padrón de usos y usuariosasí como conocer cómo utilizar esta información.

Comprometerse a mantener una excelencia profesional de aquellosencargados de intervenir en la gestión del agua y las cuencas. Noes dable que se improvise personal cuando en la mayoría de lospaíses de la región hay expertos en el tema que son desplazadospor razones meramente políticas. Además se deben reforzar losprogramas de formación y de creación de capacidades en todas lasuniversidades. Así como hoy se ha popularizado los MBA (Maestríasen Administración de Empresas) de igual manera debenpopularizarse los MGIA13 (maestrías en Gestión Integrada del Agua)si es que la sociedad les garantiza conseguir empleoadecuadamente remunerado en base a una institucionalidad sólida

Una gestión técnicamente bien sustentada, socialmente sensible yeconómicamente transparente: Se trata de algo evidente peromuchas veces ignorado. La gestión del agua debe ser conducida porexpertos en el tema con diferentes disciplinas. Sus roles debenser coherentes con su conocimiento, sus capacidades de líder, susensibilidad hacia la sociedad y el medio ambiente, lacomplejidad el medio a ser manejado y la responsabilidadasignada.

Un ciclo económico (presupuestal) estable y transparente: Unapolítica de agua debe basarse en emprendimientos y compromisos

13 Si se utilizan las siglas de Master en Gestión Integrada del Agua elresultado es un master en MAGIA. Así que se podría decir que quienes realizangestión del agua deben ser magos, con conocimiento profundo, para resolverconflictos que cada vez son más graves entre el ser humano y el ambiente y queva ligado estrechamente a su sobrevivencia.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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financieros claros y estables. Es esencial que los cicloseconómicos garanticen la gestión del recurso. No solo hay quedistribuir el agua. También hay que distribuir los costos ybeneficios.

Finalmente también debemos ponernos de acuerdo sobre los valorescon los cuales vamos a trabajar: visión y apoyo político,integración, flexibilidad, respeto y honestidad, ética ysolidaridad, asumir obligaciones mutuas y ser prácticos. Elcompromiso de una buena gestión del agua debe incluir por lomenos estos aspectos.

Debemos aprender mirar al futuro si queremos avanzar. Muchosgobiernos nuevos se pasan la mitad de su período culpando de losmales al anterior período de gestión hasta que la población ya nocree que ello sea tan cierto. Por ello no perdamos tiempobuscando culpar a alguien por las acciones pasadas. Por elcontrario, miremos hacia el futuro, y busquemos equilibrarnuestra necesidad de producción con la necesidad de proteger elequilibrio ambiental, para que las futuras generaciones puedanbeneficiarse también de nuestro frágil y único entorno en quevivimos.

Para avanzar aceptaremos además que no se puede hacer todo en unplazo corto y con los recursos que disponemos, por lo tanto hayque trazar un camino racional para lograr las metas queacordemos.

Las intervenciones recurrentes, que se escuchan cuando se indicaque -“por lo menos hay que manejar bien el agua ya que con esosllegaremos poco a poco a superar etapas”-, se estrella con laspersonas que dicen que –“debemos hacer gestión ambientalintegral, holística y todo eso en su conjunto”- para que no faltenada.

Es cierto que se debe hacer pero no se debe confundir la metafinal con los pasos necesarios para lograrlo. Hay que tenderhacia la gestión integral del agua y las cuencas pero con unaestrategia adecuada a nuestras posibilidades reales.


No debemos tener recelos de aceptar compromisos que solo puedenmejorar la calidad de vida de las personas, mucho menos losrecelos y partidarismos políticos que no conducen a lograrconcertaciones. Todos compartimos la responsabilidad por elequilibrio hidrológico de cada cuenca en que vivimosindependientemente del cargo o función que realizamos.

Por ello los actores usuarios del agua deben poder tener unsistema donde participar con reglas de juego claras que en elcaso que del agua, son las entidades de agua de las cuencas o lasde manejo de cuencas (Los participantes potenciales deben serinformados, consultados, concertados, co-decidir o asumirdirectamente responsabilidades).

Esta participación, con sus altibajos según cada individuo, sefacilita si existe una autoridad de agua visible y responsable enel ámbito nacional, apoyada por entidades de aguas por cuencas osistemas de cuencas. De allí la importancia de crear lasautoridades o consolidarlas si ya han sido creadas como en elcaso de México. El estado no podrá renunciar a ser la autoridadde aguas como arbitro último sin menoscabo de que los actoreslocales asuman poco a poco más responsabilidades con el apoyo delpropio estado.

Tenemos por lo tanto muchas tareas por delante, las que variaransegún el país, la cuenca, la cultura de la población y la regiónclimática donde se encuentre. Procuraremos primero que se logrenconsensos para mejorar periódicamente nuestras leyes de aguas onormas y adaptarlas a las condiciones del país y de la regióndonde se apliquen. Fortaleceremos los vínculos entre laplanificación del uso del territorio y el agua de la cuenca.Apoyaremos y reforzaremos los acuerdos sobre la gestión del aguade cada cuenca y sistema hídrico superficial y subterráneo, asícomo la franja costera.

Definiremos claramente los roles, deberes y responsabilidades decada actor comprometido. Nos aseguraremos que la mayor cantidadde los actores, públicos y privados, incluyendo a la sociedadcivil y científica académica, tengan la capacidad para cumplircon su rol. Reforzaremos los programas de formación universitariaCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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en gestión de recursos hídricos procurando que exista unaadecuada complementación entre las mismas para la formación delos participantes.

Daremos continuidad las acciones iniciadas con el apoyo deproyectos de asistencia, sean nacionales o internacionales, conel fin de avanzar en los logros que conduzcan a l GIRH

Nos comprometeremos a adecuar los recursos económicos de nuestropaís y nuestra región, para alcanzar nuestras metas, con unaadecuada política fiscal que apoye la gestión del agua y

Finalmente procuraremos que las decisiones que adopte el gobiernoen materia de políticas macroeconómicas y comerciales tanto anivel nacional como internacional consideren el impacto quetendrán en la gestión del agua y las cuencas.

9. Resumen y comentarios

Es obvio que en el ámbito de documentos escritos y de propuestasde acción ya se ha dicho prácticamente todo lo necesario paralograr mejorar la gestión del agua y las cuencas. El tema centralpor lo tanto es saber como se puede pasar de las ideas a laejecución de las mismas comenzando por saber que es lo que loimpide.

¿Es nuestra “cultura” que ya no pertenece al lugar donde vivimospor que emigramos o vivimos en centros urbanos ajenos al medio opor que nos gusta imitar las ideas que captamos de afuera?

¿Es por que somos indisciplinados? ¿Es por que crecemos tanrápido en población y sobre todo en concentración de la poblaciónen zonas urbanas que nos enfrentamos a situaciones que otrospaíses más consolidados no lo han tenido como desafío?

¿Es por que somos demasiado inclinados a seguir los modelosexternos, tanto de consumo como de organización, que tenemosdificultades para adaptarnos al medio donde vivimos y necesitamosre-culturizarnos?


¿Es por que pensamos más en sacar votos que hacer lo correcto?¿Así prometemos grandes metas, a sabiendas o por ignorancia, porque no se puede cumplir? ¿Es por que los expertos en aguas nosjuntamos solo entre nosotros para felicitarnos mutuamente porpensar igual pero sin invitar a los otros actores que estántomando decisiones que afectan al recurso?

Sea cual sea la razón debemos descubrirla y enfrentar losobstáculos. Si bien el agua se hace notar cuando se la ignora nopodemos esperar que las situaciones se pongan críticas parareaccionar, primero por que en general ya es muy tarde, segundopor que cuesta mucho más corregir que prevenir y tercero porqueel agua simplemente es esencial para todos los seres vivos de latierra.

Esperar a que ocurran fenómenos extremos o grandescontaminaciones no es ciertamente una forma muy sagaz deenfrentar los problemas asociados a una eficiente gestión delagua y las cuencas.

Si se desea avanzar a mejor hay que partir por reconocer que lagestión del agua es función de las políticas macroeconómicas deun país, de su estabilidad institucional, social y política y desus políticas fiscales.

Es también importante reconocer que la sociedad apenas estacomenzando a percatarse que sus límites territoriales políticoadministrativos de nada sirven para gestionar el agua o losecosistemas.

Por ello desde las autoridades elegidas para gobernar sobreterritorios políticos administrativos hasta las organizaciones dela población, incluidas sus funciones y datos, no se eligen nitoman por cuencas. No son consideradas como parte de suterritorio aun cuando estén inmersas en algunas o tienensubcuencas completas dentro de su jurisdicción. A veces nisiquiera la parte rural de un municipio es sujeta a ordenanzas deuso. Algunos municipios sin embargo, por decisión propia, ya hanreaccionado frente a esta situación.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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La ingenuidad tampoco es un buen aliado para plantear larealización de tareas complejas. Los discursos sobre laimportancia del desarrollo sustentable poco hacen paraconvertirlos en realidad. Para pasar de las ideas a la acción esnecesario interpretar y desglosar tales términos hasta hacerloscomprensibles para la mayoría y además señalar los procesonecesarios para lograrlo.

Así una propuesta de trabajo interdisciplinario no se logrará porsimple voluntad si no con métodos adecuados de trabajo. Lo mismose aplica al fomento de la participación y la gobernabilidad o ala distribución equitativa del agua. En todos estos casos serequiere de estudios y especialistas en cada tema, sea técnico osea social.

Los enfoques economicistas también tienen sus límites. No sepuede esperar que una racionalidad puramente económica que nos hallevado en muchas instancias a la sobre explotación de recursossea la única que nos saque del problema. No hay que descartar losindicadores económicos pero sí hay que tomarlos con cuidado.

De hecho es dudoso que aun cuando se valoren todos los elementosde la naturaleza naturales o se cree cuentas de patrimonionatural (mejor dejándolas de satélites para que no malogren lascurvas de crecimiento del PBI) ello influya en las decisiones deHacienda, Banco Central o Banca Internacional.

La aplicación de instrumentos económicos es también válida perohay que recordar por ejemplo en materia de control decontaminación que hay cientos y miles de usuarios ilegales que nose acogen a ninguna de estas reglas14. Por ello hay que buscar

14 Me pregunto como reaccionaría un minero clandestino en la zona amazónica que usamercurio en sus procesos o a un procesador de pasta base de cocaína frente a unfuncionario (y quien fuera el valiente o demasiado ingenuo en ir) que fuera a cobrarlebajo el principio “contaminador pagador” o como reaccionaria una pequeña empresa noregistrada frente a una pregunta sobre cual seria su “willingnes to pay” o voluntad depago para no contaminar. Sin institucionalidad para la gestión del agua, con registrode usuarios, estas prácticas no son viables. Al final terminan pagando siempre losmismos empresarios legalmente registrados.


fórmulas prácticas y funcionales a la cultura y condición de cadalugar.

En muchas comunas el aporte en mano de obra o el convencimientode mejorar sus prácticas es mucho más significativo que lacobranza de multas y es eso lo que debe considerarse. La inerciade los sistemas públicos actuales sin embargo impide muchas vecesoptar por estas alternativas15

El otro tema que esta en debate es el de los servicios públicos,sobre todo los de agua potable y saneamiento y los dehidroenergía así como el usuario de agua para riego, industrias yotros usos.

En este trabajo no se ha abarcado este tema ya que de lo quetrata es de la gestión integrada del agua por cuenca. Lo que sinembargo debe quedar claro es que la gestión del agua por cuencaes la que permite velar directamente por el interés de todos losusuarios incluidas las empresas de agua potable, los regantes ytodo tipo de usuarios al facilitar su participación en lasdecisiones.

La entidad de aguas de una cuenca es como la entidadadministradora de un edificio. Cada departamento (léase usuario oempresa de aguas) puede manejarse en forma independiente, y hastaprivada, pero todos deben contribuir a pagar por los gastoscomunes que genera la administración del edificio y a opinar ysaber en que se invierte lo que paga.

Esto es lo que aun no ocurre en la mayoría de los países de laregión con excepciones importantes. Donde no existen autoridades

15 Por ejemplo es común que contraloría exija planos al detalle para la inversión enobras hidráulicas auspiciadas por el estado. Cuando estas obras son pequeños canales enladera, hechos a mano por comunidades a veces por 20 o 30 kilómetros, los planosdetallados salen más caros que el costo en dinero que pone el estado en la obra. Elotro problema común es el hecho que se deba “gastar” el dinero en un año presupuestal.Los campesinos trabajan en obras cuando no tiene que cosechar o sembrar o celebrar unevento propio de sus culturas y sus tiempos por lo tanto no coinciden con los períodosde gastos del estado. Si no se invierte el dinero del proyecto en el año este revierteal estado y se considera que es un mal proyecto por que no se cumplieron las metas.Esto es muy común en lo proyectos de manejo de cuencas que requiere mucha participacióncampesina.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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de aguas por cuencas cada empresa debe preocuparse de la cuencadonde capta el agua hasta donde le interesa hacerlo. Losbeneficios que genera son capturados por otros usuarios y no solopor el que invierte en la conservación de la cuenca. De allí quees importante establecer mecanismos más claros de gestión dondelos involucrados participen equitativamente.

Finalmente cabe mencionar la importancia de sistematizar lasexperiencias obtenidas en materia de gestión del agua y en manejode cuencas como se ha hecho recientemente con los proyectosauspiciados por el GEF en cuencas transfronterizas. Al respectolo que más se encuentra en la literatura son descripciones deproyectos o de técnicas. Poco hay escrito sobre cómo los paísesse están enfrentando a los desafíos planteados en este artículo.

Hoy en día esta de moda hablar de captar las ahora llamadas “bestpractices”, otra palabra de moda que suena mejor en inglés que enespañol. Este emprendimiento es muy loable pero estas prácticassolo se pueden aplicar si la institucionalidad para hacerloexiste. En los tiempos actuales hay que hacer tanto o más énfasisen apoyar la construcción de dicha institucionalidad, la cualrealmente hace falta. Ello se plasma concretamente en la creacióny consolidación de entidades de gestión de aguas por cuenca y enla creación de programas nacionales de manejo de cuencas.


ANEXO

ANÁLISIS PRELIMINAR DE LA SITUACIÓN DE LA GESTIÓNDEL AGUA Y LAS CUENCAS EN LA REGIÓN16.

A. EXPERIENCIAS SOBRE GESTIÓN DE CUENCAS EN A MERICA LATINA

PROPUESTAS DE ACCIÓN

Es importante y necesario establecer centros de acopio,procesamiento y difusión de la información disponible sobrecreación y operación de entidades de gestión de cuencas dediverso tipo y orientación., estos centros deberían existir porpaís. Estos centros se han denominado centros de logística yeventualmente deberían existir también salas de situaciones encada cuenca.

RECOMENDACIONES

Todo programa nuevo debe partir por conocer como han evolucionadolos programas anteriores así como los programas que se esténejecutando en ese momento por lo menos en el país donde se llevaa cabo una iniciativa de gestión de cuencas y si los programasanteriores siguen aun operando y en caso de no hacerlo saber por

16 Status of integrated water management in Latin America and the Caribbean.The present project is being developed under the framework of UNESCO ihp-vi,theme 2 “integrated watershed and aquifer dynamics” and focal area 2.4“methodologies for integrated river basin management”, and oas-osde gefprojects. Elaborado por Axel Dourojeanni con aportes de MariaConcepción Donoso Santiago de Chile, Abril 20, 2005 y basado enlas experiencias recopiladas en la región, incluidos losproyectos de gestión de cuencas transfronterizas auspiciados porel GEF.


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que no tuvieron éxito. Esta recomendación tan simple rara vez esacogida en la práctica.

SITUACIONES OBSERVADAS

1. La rica y variada experiencia en gestión de cuencas esta aunpoco recopilada, clasificada y homologada y puesta al alcancede los potenciales usuarios nuevos, sobre todo del áreapolítica local (prefectos, alcaldes y otros gobernantes aquienes les recae la tarea de gestionar el ambiente, lascuencas o el agua, ya que en América Latina los técnicos aveces pasan a segundo plano en muchas de esta tareas porrazones políticas

2. Las iniciativas de gestión de cuencas o del agua por cuencasde carácter nacional o regional o local no son nuevas en laregión. Sin embargo muchas de estas iniciativas en generalsolo apuntan a realizar algunas de las acciones de gestión decuencas o de gestión del agua a pesare de llamarse de “manejoo gestión integral”.

3. Una gran cantidad de iniciativas de gestión de cuencas o delagua, sobre las que enfocan en forma integral los temas, nohan pasado de los estudios de las cuencas, estudios quereciben un gran número de denominaciones que no siempre hacenhonor al contenido. (estudios de gran visión, diagnósticos“integrales”, evaluaciones, planes “maestros”, programas deacción, planes de ordenamiento de cuencas y muchos más cuyocontenido es incierto)

4. Los efectos de las tareas ejecutadas en general no sondocumentadas, salvo en las memorias de algunas organizacionesque dan cuenta del gasto hecho y de la acción realizada contrael presupuesto: talleres dictados, metros lineales de obras yen general rendición de cuentas de los gastos efectuados.

5. Solo en algunos casos se tiene información de los aumentos deproducción o de reducción de sedimentos o de contaminación ode empleos generados. Esta información normalmente esrescatada cuando alguna ONG paga a alguien para hacer larecopilación de éxitos, pero no forma parte de un sistema de


monitoreo continuo (el rescate de “buenas prácticas” es unodisea por parte de quienes deben hacerlo)

6. No hay centros de acopio de experiencias en gestión o gestiónde cuencas y aguas o recursos hídricos por país, De hecho haypocos documentos que organicen la información existente anivel nacional por que no hay CENTROS DEDICADOS A ESTE FIN ENNINGUN PAÍS DE LA REGIÓN.

7. Ha contribuido a aliviar esta situación la memoria de talleresrealizados sobre gestión de cuencas, los informes de país quesolicitan algunas reuniones, como las de la redlatinoamericana de gestión de cuencas, los documentoselaborados por organismos de las naciones unidas y OEA, asícomo algunas agencias de asistencia bilateral como GTZ, COSUDEy AID y a veces algunas ONG,s.

8. Lo cierto de todas maneras que hay mucha dispersión odificultad de encontrar información sobre gestión de cuencasejecutadas en la región, ya que esta es muy variada y eltítulo de la información no indica el contenido, no esta enWeb, no homologa términos o no da detalles suficientes de cómohacer las prácticas que recomiendan entre otras dificultades.

9. Las informaciones disponibles por cuencas son igualmentedispersas y en general escasas, salvo que ya exista unaentidad de cuencas o se este ejecutando algún proyecto oestudio en alguna de ellas. En todo caso son los casos menoscomunes sobre todo para las cuencas de menor importanciarelativa.

B. LA ADAPTACIÓN DE MÉTODOS DE OTRAS DISCIPLINAS Y PARACONDICIONES DE GESTIÓN DE CUENCAS


Es importante y necesario disponer de una guia o lineamientos quesugieran los métodos a seguir según la disciplina que se aplicaen los estudios y formulación de planes de gestión de cuencas oCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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el agua. Cada disciplina debe poder sugerir los métodos a seaplicados según sea el caso a ser estudiado. Estas sugerenciassolo pueden ser efectuadas por un equipo de profesionales dediferentes disciplinas y especialidades.


1. Muchas acciones que se ejecutan para formular programas degestión de cuencas se basan en la aplicación de métodos yexperiencias que provienen de otras disciplinas, más vinculadaspara escenarios urbanos o regionales, como la formulación deplanes de ordenamiento territorial o de desarrollo regional. Cadacuenca es planificada con los enfoques de quien lo toca ejecutarel plan de gestión de la cuenca. No hay homologación o análisiscomparativo para determinar cual sería el mejor método a serutilizado.

2. Los estudios de cuencas reflejan las inclinacionesprofesionales e instituciones de quienes los ejecutan. Hayestudios donde no se mencionan aspectos cruciales, sea por que elequipo que lo ejecutó no contaba con especialistas en ese tema,sea por que no tenían los recursos suficientes. Las formas deabordarlo fluctúan entre enfoques de suelos, otros al agua, otrossobre aspectos sociales, muy pocos sobre aspectos económicos,menos sobre fauna y así sucesivamente.

3. Hasta ahora el único método disponible de este tipo fuedesarrollado por la universidad de Wageningen, Paises Bajos. Fueelaborado a partir de un trabajo interdisciplinario aplicado aSarawak, Indonesia, con fines de desarrollo regional. Dichométodo se detalla ampliamente en el manual 10 de la CEPAL,Naciones Unidas denominado “Procedimientos de gestión para ledesarrollo sustentable” así como en el documento original 17

17 International Institute for Land Reclamation and Improvement (ILRI),“Framework for Regional Planning in Developing Countries; Methodology for anInterdisciplinary Approach to the Planned Development of Predominantly RuralAreas”, J. M. van Staveren y D. B. W. M. van Dusseldorp (eds.), Publication Nº26, 1983. Facultad de Ciencias Agropecuarias de la Universidad de Wageningen,Netherlands.


C. LAS RAZONES QUE IMPULSAN LOS PROGRAMAS DE GESTIÓN DE CUENCAS


Realizar un estudio sobre la demografía de las entidades decuenca. Hacer una recopilación y análisis de los orígenes de lasiniciativas de gestión de cuencas y su evolución con particularénfasis en las iniciativas municipales o regionales. Determinarlas razones de éxito o fracaso, las razones que impulsaron sucreación, consolidación o desaparición o cambio en sus funcionesy otros.


1. La iniciativas locales se originan por personas eninstituciones muy variadas, algunas son impulsadas pordepartamentos de gobierno sea del nivel nacional o regional,otras por ONG,s, otras por alcaldes, otras por universidades yotras por algunos usuarios más importantes como los dehidroenergía o agua potable o riego y otras por organizaciones deusuarios del agua. Estas iniciativas casi siempre parten parasolucionar algún problema sentido, es decir son reactivas.

2. Las iniciativas municipales, mancomunidades de municipios,para la gestión de cuencas, son relevantes en algunos países,destacando el Brasil. Hay también algunos ejemplos en Colombia(cuenca de Chicamocha), Ecuador (Cuenca de Jubones) y Perú(Cuenca de Cajamarca) pero escasos y con poca continuidad. Alrespecto sin embargo es poco usual que se sostengan intercambiosentre alcaldes que participan en estas acciones de gestión decuencas mediante asociaciones entre los municipios que las ocupan

3. Casi ninguna de estas iniciativas locales contempla lagestión integrada ni del agua ni de la cuenca en sus inicios.Generalmente el punto de partida es una demanda sentida o unproblema compartido por falta de agua, inundaciones odeslizamientos o control de aporte de sedimentos o decontaminación del agua. A veces evolucionan y terminan enprogramas de manejo integrado de cuencas o el agua.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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4. Solo en algunos casos cuentan con leyes que los amparan. Losque tienen leyes accionan de dos maneras: Algunos las cumplen,como el caso del programa nacional de gestión de cuencas yconservación de suelos del Perú y en otros, hay leyes que dantareas de gestión de cuencas, por ejemplo a los consejosprovinciales en el Ecuador, pero estos o no las aplican o lasaplican a medias por que no saben como hacerlo, no tienenrecursos o no saben lo que significa.

5. En la región no hay un sistema de certificación deaplicación de las leyes, ni de fiscalización, ni regulacionesespecíficas, ni sistemas de apoyo a los encargados de aplicarlas.Las leyes se dan y luego no hay un seguimiento de sucumplimiento. Solo se fiscaliza la parte presupuestal. Muchasveces solo cuando aparecen fondos de algún proyecto u otrafuente, algunas entidades públicas sacan a relucir sus mandatoslegales con relación a la gestión ambiental, del agua o decuencas para tener acceso o control sobre dichos fondos.

D. LA NECESIDAD DE DISPONER DE EQUIPOS INTERDISCPLINARIOS DETRABAJO


Homologar y establecer sistemas para crear capacidades, tanto deprofesionales como de personal de apoyo, para que tengancapacidad de formar parte de equipos de trabajosinterdisciplinarios, orientados a laborar en forma interactiva,con involucramiento de los actores locales con el fin de orientarlas acciones que tiendan a lograr la gestión integrada de cuencasy el agua.

RECOMENDACIONES

1. Los programas de gestión de cuencas que se inicien debenpropiciar la formación de profesionales calificados a niveluniversitario para trabajar en equipos interdisciplinarios,


inclusive de los asesores. Dado que las universidades o lasentidades de apoyo rara vez imparte esta formación se debecomenzar por analizar los programas educativos existentes yayudar a reforzarlos.


2. Las iniciativas de gestión de cuencas carecen en general depersonal calificado para trabajar en equipo por cuencas y paraayudar a las iniciativas locales, con la excepción de programasnacionales de gestión de cuencas como el del Perú (que tuvo másde 10 años de preparación desde la universidad y con proyectosseleccionados) o de programas de asistencia técnica concooperación internacional. 3. Por lo general no existen grupos profesionales niorganizados ni preparados en la región para trabajarinterdisciplinariamente en programas de gestión de cuencas. Deallí que las iniciativas locales carezcan de enfoquesinterdisciplinarios y sean reducidos en sus alcances. Seconvierten en listas de proyectos que responden a demandaslocales de todo tipo o al interés profesional de los ejecutoresdel proyecto.

4. Inclusive en estos casos, donde puede obtenerse asistenciaexterna, es muy difícil armar equipos coherentes einterdisciplinarios con personas que vienen de diferentesprofesiones y hasta países, que nunca han trabajado juntos anteso que vienen por momentos cortos (muchas estrellas pero pocoequipo). De allí el fracaso de muchas asistencias externas. Aveces funciona mejor con menos personal pero más experimentadopara trabajar como asesores coordinados.

5. Sin equipos de profesionales y técnicos calificados exprofeso para realizar tareas interdisciplinarias; con grancomponente político, social, económico y ambiental; es casiimposible realizar un programa de gestión de cuencas, mucho menoscon cobertura nacional. Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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6. Se a comprobado empíricamente y muchas veces que lasasistencias mal dadas, aun con buena intención, terminangenerando frustraciones, y confundiendo a los actores locales loscuales son reacios a participar en aventuras similares.. Laformación sociológica y antropológica de muchos de estosprofesionales es nula y dificulta por lo tanto el intercambio deexperiencias con los actores locales.

7. Muchos programas de gestión de cuencas fracasan por cuantose parte del supuesto que tales profesionales están disponibles ylo que es más grave, que están dispuesto a ir a lugares alejadoscon salarios exiguos, sin seguros ni equipamiento apropiado y sinninguna preparación previa para trabajar en equipo y concontactos con las autoridades y líderes locales.

E. LOS ROLES Y FORMAS DE ABORDAR LOS PROGRAMAS DE GESTIÓN DECUENCAS


Sería de utilidad disponer de un marco o modelo sobre opciones deorganización de las entidades de cuencas, sus roles, formas deabordar el tema, las formas de participación de los actores en unconsejo, la composición del equipo técnico, los regímenessalariales (públicos o privados), las formas de inserción en lacomunidades de la cuenca y otra serie de aspectos que se ponen encuestionamiento cada vez que se plantea la creación de entidadesde cuenca o de proyectos con el fin de establecerlas.

RECOMENDACIONES

1. Todo programa de apoyo a la gestión de cuencas debería serpromotor, incentivador y auspiciador de iniciativas deorganización local en cada cuenca o sistemas de cuencas. No debelimitarse a ser un interventor si no que debe encargarse defomentar y crear capacidades locales que actúen pensando en lacuenca en que están ( y no solo pensar en trabajar en susparcelas o propiedades)


2. Los programas nacionales de gestión de cuencas no deben pre-fijar demasiado el tipo de acciones que van a apoyar ya que encada cuenca hay intereses distintos. Además deben ofreceralternativas nuevas a los usos tradicionales de la cuencabuscando mejorar la calidad de vida de las personas que lahabitan utilizando otras formas de generar ingresos a los yatradicionales agrícolas pecuarios y forestales

3. Deben ofrecer una cartera de opciones vinculadas a ciertasáreas como manejo, conservación y producción agrícola-pecuaria yquizás otras áreas vinculadas al manejo y conservación derecursos, al mismo tiempo que apuntando a lograr la articulaciónentre todo lo que se va pidiendo, lo que se puede hacer, y lo queefectivamente llevará a una gestión integrada y duradera.

4. En muchas situaciones es preferible fomentar el uso de unacuenca para fines prioritarios de captación de agua de buenacalidad para una población, turismo ecológico, cotos de pesca ola caza controlada, centros de recreación, que fomentar lo que elusuario ha hecho tradicionalmente, como criar ganado en laderas ocultivar en pendiente en zonas ya altamente erosionadas.

5. La salida para “gestionar o manejar la cuenca” y el agua nosiempre esta en hacer lo que la llevó al desastre ecológicoambiental y social en que se encuentran, por más “buenasprácticas” que se crea poder encontrar. Estas opciones,empresariales, de otros usos de la cuenca, pueden ser másinteresantes desde el punto de vista ambiental, social yeconómico que la producción agrícola y pecuaria pero muchas veceses ignorada por los actores locales y los mismos promotor4es deuna gestión integral.

6. El programa de una entidad de cuencas, proyecto o un consejoya instalado, debe ofrecer SERVICIOS a los usuarios de losrecursos naturales de la cuenca, tales como apoyo la realizaciónde trámites y regulación, en aspectos como tenencia de tierra,concesiones de agua, apoyo técnico, inventarios, organizativo,financiero, manuales, salas de situación y todo tipo de


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incentivos que tiendan a regularizar las situaciones y facilitarla participación local.

7. Para que un programa de apoyo o un consejo de cuencas oequivalente ofrezca SERVICIOS, debe preparase para hacerlos. Enprincipio no debe tomar la forma de autoridad. Debe poder asistira las INICIATIVAS LOCALES PERO TAMBIÉN ORDENARLAS O CORREGIRLASEN BASE A DIALOGOS, por cuanto no toda iniciativa local es lamejor vista desde un contexto de largo plazo o de interacción conel resto del país o el exterior. Para eso se requiere que losprogramas de fomento de gestión de cuencas tengan credibilidad,flexibilidad y diálogo.

8. La jefatura de coordinación local de las iniciativas degestión de cuenca debería poder recaer en cualquiera de losinteresados que demuestre más interés y capacidad de acción.

9. No se debe definir “a priori” quien va a ser "el jefe" delgrupo en cada cuenca si no buscar los líderes natos ycomprometidos y que tengan aceptación local. Así como se puedenbuscar buenas prácticas hay que ubicar buenos líderes los cualesno necesariamente son expertos en gestión de cuencas.

10. Lo que si debe quedar claro es la organización y composicióndel grupo técnico (o secretaría técnica) la cual debe estarintegrada por personal calificado. Estos funcionarios deben tenerindependencia y autoridad para ejercer sus funciones de apoyotécnico de manera de hacer valer sus investigaciones y noresponder solo a las demandas de actores políticos.



La gran mayoría de las iniciativas de gestión de cuencas sonprovocadas por algún problema compartido (un enemigo común a loshabitantes de la cuenca) y no por una propuesta de proyecto dedesarrollo. (Un problema compartido, como la falta de vías deacceso o la carencia de una presa de regulación o una catástrofeque afecta a todos, como una sequía, o una inundación une más alos habitantes en un inicio que una propuesta de desarrollo).

Los programas de gestión de cuencas en sus diferentesvariantes, que logran captar fondos de asistencia externa, sonambicionados políticamente desde los niveles presidenciales hastalos municipales o de líderes políticos locales. Ello genera unaserie de fricciones con los especialistas que formularon elproyecto. La situación se agrava cuando los profesionalescontratados por el proyecto deben ser del partido de turno, noimportando su especialidad. Si las asistencias externas nopreviene que ello pueda ocurrir y establecen cláusulas paraevitar estas intromisiones los proyectos tienden a fracasar o losrecursos son utilizados para fines diferentes a los programados.

F. LOS PLANES DE GESTIÓN DE CUENCAS Y LA CARENCIA DE PATRONES

PROPUESTAS DE ACCIÓN (motivo del presente trabajo)

Es necesario homologar las diferentes formas con que se aborda eltema de planificación con relación a la gestión de cuencas, lospatrones para formular planes con diferentes orientaciones yniveles de detalle, las características de la organizaciónnecesaria para formularlo y sobre todo para aplicarlo. Haydiferentes métodos, guías (mas bien lineamientos) escritos paraformular planes uso pero muy pocos cubren los aspectos necesariospara garantizar su aplicación.



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1. El territorio que ocupan las cuencas y cursos de agua,lagos, humedales y otros espacios naturales, están gobernadasactualmente desde las instituciones formadas para gobernar sobrelímites político-administrativos. Estas instituciones seorganizan por país, estados, provincias, regiones, departamentoso municipios y en cada límite de propiedad privada o comunal.

2. En general no existen suficientes mecanismos nidisposiciones explícitas para que estos gobiernos establezcanmodalidades de trabajo coordinado o articulado cuando intervienenen un territorio natural, delimitado por razones naturales que escompartido por estos gobiernos.

3. Lo que se establece normalmente son acuerdos `para cadasituación, sobre todo para cuencas transfronterizas, así comopara la acción mancomunada de municipios. En algunos caso existendisposiciones que favorecen explícitamente las asociaciones entremunicipios pero no es una formula muy extendida aun a nivel decuenca.


1. En principio hay varios enfoques que cubren uno o másrecursos y elementos naturales y socio económicos, en una cuencaque se pretende “planificar”. Algunos planes se refieren solo alos recursos hídricos (a veces solo a un sector como aguapotable, hidroenergía o riego, otras solo a obras hidráulicas,otras a cauces de ríos, humedales o lagos y otras a la gestiónintegrada, otros a todos los recursos naturales sobre todoforestales, y otros al medio ambiente en general y otros a todoslos habitantes y elementos de la cuenca.

2. Los nombres con que se califican tampoco son homologados. Sedenominan indistintamente planes maestros (traducción literal demaster plan), planes de desarrollo de la cuenca, planes degestión ambiental, programas de acción, programas de inversión oplanes de ordenamiento de cuencas entre varios. A ello se agregancalificativos como integrales, estratégicos, participativos yotros.


3. Contribuye a agregar confusión el hecho que también entranen juego el concepto de “ordenamiento territorial”, tema quetiene variadas connotaciones en los países de la región y quegeneralmente esta vinculado al uso del suelo en zonaspredominante urbanas. En todo caso en varios países aun no hayleyes al respecto o si las hay no se aplican mayormente en laszonas rurales.

4. Otro aspecto poco tratado son las condiciones que debe tenerla entidad de cuencas para hacer valer sus planes, su legalidad yla legalidad para “obligar” o al menos fiscalizar la aplicaciónde un plan, los períodos en que debe ser revisado, las formas defiscalizar su aplicación, las formas de comprometer a los actoresque participan en la ejecución de acciones de todo tipo en lacuenca, que es lo que se debe planificar y que se debe regular,como se cubren (técnica y financieramente) los temas o roles noasignados a ninguna entidad en particular (que se califican dezonas grises no deseadas por nadie como el drenaje urbano, elcontrol de contaminación, el control de ocupación de cauces etc)y así sucesivamente.

5. Si bien los planes de gestión por cuenca prueban ser muyútiles para ejercer la coordinación y priorizar acciones siemprey cuando se elaboren por el grupo técnico con la participación delos actores que van a aplicarlo y los involucrados en el grupodirectivo de cada cuenca, la pregunta es ¿como se hace para queestas instituciones participen en su formulación y ejecución?.

6. Los planes de gestión de cuencas debe elaborarse siguiendoun patrón común y aceptado legalmente, de procedimientos deaprobación18 que no contradiga las normas de las instituciones queparticipan en su aplicación tales como la de los municipios(formas de gasto, tiempos presupuestales, controles que debenresponder y otros).

18 Un método efectivo de planeamiento es el que se presenta en el documentosobre procedimientos de gestión para el desarrollo sustentable publicado porla CEPAL, Naciones Unidas (Manual número 10).Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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G. LA CONCILIACION DE GOBERNABILIDAD SOBRE CUENCAS CON LOSGOBIERNOS LOCALES


Analizar las diferentes opciones con que se aborda lagobernabilidad sobre espacios delimitados por razones naturalespara la gestión ambiental o de recursos naturales en cuencas,franjas costeras, humedales, santuarios u otros límites naturalescomo parques nacionales, desde sistemas de gobierno establecidospara gobernar sobre territorios delimitados por razones políticoadministrativas. (Entre dos o más países, dentro de un país,departamentos, estados, regiones, provincias, municipios,cantones, parroquias, veredas u otros nombres, según el país)

RECOMENDACIONES

1. Para promover iniciativas el programa de apoyo para eldesarrollo de la cuenca el comité, consejo, agencia, mesa deconcertación, que se instale, debe actuar como coordinador de lasacciones de los servicios o programas del estado así como de lasONG, s, programas de apoyo bilateral y cuanta iniciativa debuenos propósitos exista en cada lugar (de origen externo ointerno).

2. En las mesas de concertación deben participar todos losinterventores en la cuenca sean públicos o privados. Losinterventores deben estar dispuestos a coordinar sus accionesbuscando, por medios solidarios y no únicamente orientados agenerar rentabilidad económica individual, alcanzar metas deinterés común.

3. En ningún caso una entidad de cuencas debería sustituir lasfunciones de otros organismos, pero sí debe servir de articuladorde acciones y de apoyo para que cumplan con las funciones quetiene asignadas...


4. Ello implica que no es factible realizar programas degestión de cuencas si no se consideran las autoridades sobretales territorios y sus reglas de operación así como compromisosadquiridos con la población que a veces no tienen nada que vercon las ideas que se proponen de gestión de cuencas.

5. Otro aspecto fundamental a ser considerado es el límitejurisdiccional de las dependencias y entidades del estado. Lasorganizaciones para el gestión de cuencas deben ser capaces decoordinar el accionar de todas estas dependencias con lasautoridades de las mismas sentadas en el consejo... Ello no selogra por simple imposición pero sí convenciendo a todas estasautoridades sobre la necesidad e importancia de articularacciones.

H. FINANCIAMIENTO DE ENTIDADES DE CUENCAS E INSTRUMENTOSECONÓMICOS


Es necesario realizar un estudio sobre el relativo éxito quetiene la aplicación de diferentes instrumentos económicos en elmejor uso del agua. Se debe diferenciar el análisis de las leyeso normas dadas para tal efecto, de su real efectividad. Existenvarias leyes y normas que se orientan tanto a ser instrumentoseconómicos y otros a cobranzas. Se debe además diferenciar lo queson cobros por servicios de aquellos que son para asistir a lagestión integrada del agua. Este trabajo debe enfocarse alaspecto de la gestión integrada del agua y las cuencas decaptación.

Por otro lado es necesario estudiar los mecanismos que se aplicanpara financiar las entidades de cuenca en operación en la región.De donde obtiene sus recursos, con que amparo legal, como loasignan y otro pormenores vinculados tanto al financiamiento comoa la efectividad en la cobranza y en el gasto.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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1. El aspecto económico-financiero reviste especial importanciaen materia de gestión de aguas y cuencas. En los países de laregión las entidades de cuenca que son operativas recurren adiferentes fuentes de ingresos. En general la información sobrede donde, como, en que forma, con que legalidad y otrospormenores al respecto no se conoce, salvo que existan proyectosespecíficos, sean ejecutados con préstamos o con fondos de deasistencia externa.

2. Los beneficios y costos, así como las entidades o personas quese van a beneficiar y a pagar, en los procesos de manejar unacuenca, tienen que ser explicitados. Esto es aun más relevantecuando el gasto a ser hecho es con fondos que aportaran losactores participantes como los municipios, las empresas, losusuarios del agua o quien este comprometido con el manejo de lacuenca. Todos deben saber donde van su dinero y a quienes va abeneficiar y otros detalles que mantengan la transparencia.

3. Existe la creencia de que solo sean los usuarios del aguaquienes deban pagar por la gestión del agua y de la cuenca dedonde captan sus recursos. Esta situación sin embargo solo esfactible en parte si estos usuarios son los grandes generadoresde hidroenergía o captadores de agua potable para grandesciudades. Como ello sucede solo en algunas cuencas, es importantedeterminar fuentes alternativas de captación de ingresos, comopueden ser las industrias asentadas en la cuenca, los pobladoresen general vía un impuesto al valor de la propiedad o de otrosproductores importantes e interesados en mantener la calidad delagua y proteger las zonas de captación.

4. Otro aspecto del cual se conoce poco es el tipo deorganización e información necesaria para realizar las cobranzasque se determinen. Si no hay catastros de usuarios, niinformación por ejemplo sobre quien contamina y cuanto, si losusuarios son ilegales o se esta en zonas de violencia o muy


aislados, si hay ocupación ilegal de tierras con uso de sistemasde corte y quema, si no se respetan las leyes de ocupación delterritorio y otros factores no hay opción de aplicar niinstrumentos económicos ni cobrar por el agua.

5. Los principios de servicios ambientales deben ser consideradosen el proceso así como otras formas de captar ingresos productodel buen manejo de la cuenca. Habrá por lo tanto rentabilidadesque benefician la producción “in situ” y rentas que se generanaguas abajo por conservar la calidad el agua, las fuentes decaptación y retención-detención del agua. Para aplicar estosprincipios se requiere de entidades estables por cuenca y unlargo período de regulación de las tenencias de tierra y agua.

6. La aplicación de instrumentos económicos y modalidades como ladel pago de servicios ambientales requieren que exista unregistro de usuarios y legalidad en la posesión de las tierras yel acceso al agua. Es decir que el uso de estos instrumentosrequiere que se tenga una organización y usuarios bienestablecidos, tanto los que van a pagar como los que van arecibir ingresos para proteger por ejemplo la cuenca derecepción.

7. En zonas con fuerte ocupación ilegal o legal pero en manos depoblaciones indígenas sujetas a regímenes especiales escomprensible que habrá que utilizar métodos alternativos a losinstrumentos económicos, mientras estos no se organicen. La tareade crear las bases de participación deben por ello se un fuertecomponente en los programas de gestión de cuencas, tanto o másque los componentes técnico-científicos.

I. LOS PROGRAMAS DE MANEJO DE CUENCAS CON COBERTURA NACIONAL


Hay un historial de programas de manejo de cuencas relativamentepequeñas, con diferentes nombres, que se han ejecutado conenfoques de cobertura nacional y a veces estatal. Esta historiano ha sido recogida aun en un estudio siendo sin embargo útilconocerla. No son programas que pretenden necesariamente crearCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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entidades de cuencas pero si al menos, algunas formas deconcertación de acciones de conservación de recursos naturalespor cuencas.

RECOMENDACIONES

1. Una forma exitosa de cubrir amplios frentes y divulgarmodalidades de gestión de cuencas, cuando se dispone de personalcalificado en el tema generalmente escaso y poco familiarizadocon tantas variaciones es disponiendo de guías, manuales,procedimientos y métodos aprobados y de fácil adaptabilidad ycomprensión para facilitarles las tareas.

2. Estos programas tiene que enfrentar muchas dificultades parainiciarse y continuar en el tiempo, Requieren apoyo decidido delestado, fondos permanentes para operar, equipos de profesionalescon gran sentido social y conocimiento antropológicos, capacidadde movilizarse en todo el país, grupos locales bien preparados yotra serie de condiciones como no caer bajo un enfoquepolitizado.

3. . Usualmente los programas nacionales se basan en lasexperiencias que hay en cuencas donde ya hay iniciativas localessea por que fueron patrocinadas por ONG,s o por funcionarios degobierno, por algunas empresas de hidroenergía o universidadeslocales. De estas experiencias se extrapolan.

4. Una forma de trabajo recomendada, por ejemplo, es elintercambio de experiencias y personas, desde campesinos hastaalcaldes entre diferentes lugares. También es interesante lavisita de ministros y congresistas alas cuencas donde se realizanlas acciones para que vean directamente los efectos positivos delas mismas y hablen con la gente del lugar. Los proyectos debendisponer de recursos financieros para mover estas personas.

5. Para realizar estas acciones globales se requiere preparar conmucha anticipación los equipos de trabajo y otra serie deaspectos operacionales que toman a veces años de preparación locual no es normalmente parte de estas iniciativas. Por estemotivo los programas nacionales de gestión de cuencas deberían


partir por establecer escuelas de formación profesional, muchoantes de iniciarse el programa nacional


1. Los programas de manejo de cuencas de nivel nacional secaracterizan por tener que abarcar simultáneamente muchascuencas, relativamente pequeñas, cubriendo extensos territorios,generalmente de difícil acceso sobre todo en zonas montañosas ycada uno con características y experiencias distintas. Estopresenta varios desafíos para los cuales existe poca experienciapresentada en documentos que asistan su preparación. Hay temaslegales. Técnicos, de personal, de organización y otros que sedeben considerar.

2. Algunos de estos programas se iniciaron con enfoques soloconservacionistas de suelos como en Venezuela (programa socialconservacionista, basado en subsidios) en la década del 70 que yadesapareció. Hay otros más complejos, como el programa nacionalde manejo de cuencas y conservación de suelos (PRONAMACHCS) delPerú, aun en vigencia.

J. LA CREACIÓN DE ENTIDADES DE CUENCAS (ORIENTADAS A LA GESTIÓNDEL AGUA) CON ENFOQUES DE COBERTURA NACIONAL


Realizar un análisis comparativo y exhaustivo de los dispositivoslegales en vigencia o en debate o que existieron en el pasadopara la creación de entidades de cuenca bajo sus variadasmodalidades. Este trabajo demandara la revisión de dispositivoslegales tanto de nivel nacional como estatal y municipal. Ladisponibilidad de este estudio ayudaría a los congresistas que seencuentran debatiendo modificaciones a sus leyes de agua.

RECOMENDACIÓNES


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1. Cuando se modifica una ley de aguas para incorporar en susartículos la obligatoriedad de la creación de entidades de cuencase debe tener presente que se tiene un largo camino por delantepara lograr el ajuste de la ley, la aceptación y comprensión delos que se quiere beneficiar ya que hay muchas oposiciones a lacreación de estas entidades. Ese camino requiere de apoyofinanciero del estado por un plazo no menor a los 10 años hastaconsolidar un mínimo de participación.

2. Aun la mejor ley de creación de entidades de cuenca hadebido ser corregida y adaptada cuando se quiso aplicarla. Enalgunos casos se tuvo que recomponer la forma como se formaba elconsejo y participaban sus integrantes, en otras hubo quesubdividir los territorios de las entidades de cuencas parahacerlas más manejables, en otras se ha tenido que modificar laestructura de las administraciones de agua existentes. Con ellose desea señalar que se debe siempre dar espacio a posiblesadaptaciones de la ley.


1. Solo dos países en la región. México y Brasil, hanconsiderado por ahora en sus leyes de agua la figura de entidadesde cuenca. En forma reciente Uruguay ha modificado suconstitución, en uno de cuyos artículos indica “que el agua debegestionarse por cuenca” aun cuando aun no ha creado estasentidades. En los demás países las disposiciones legales sobregestión de cuencas se encuentran en diversas leyes con diferentecategoría. Los roles de tales instituciones son muy variados. Engeneral no hay una idea clara ni consensos sobre como redactarlas leyes en lo que se refiere a la creación de tales entidades.

2. La situación de creación de estas entidades por ley nacionalde aguas en México y Brasil difiere significativamente. En Méxicola ley dispuso la creación de Consejos de Cuenca hasta cubrirtodo el territorio de la nación en un plazo fijo (diciembre 30del 2000). Se instalaron 25 consejos de cuenca. En el Brasil elproceso ya se había iniciado por Estados y por asociaciones de


municipios. La ley no obliga a crear todos en un plazopredeterminado.

3. Las estructuras de apoyo a la gestión de agua difiere muchode un país a otro lo que a su vez condiciona la forma como selleva a cabo la gestión del agua y las cuencas. Cuando la ley lodispone o cuando el sistema nacional es débil las iniciativas degestión del agua son tomadas por las autoridades locales(estados, provincias, municipios) en forma directa. Algunasentidades de cuenca, sobre las antiguas corporaciones de cuenca,tienen ritmo propio en varios países de la región.

4. La propuesta de creación de entidades de cuenca sea paragestionar dicha cuenca o solo el agua es usualmente resistida porvarios grupos. Estas negativas pueden provenir de muchasentidades que no ven necesariamente en su creación una entidadque los va a asistir. Se teme por la burocracia, los controles,la duplicidad de funciones, los cobros por el agua que por ahorano hacen o que el control de la entidad caiga en manos depolíticos de turno

K. LA CAPTURA Y DIFUSIÓN DE MÉTODOS Y PRÁCTICAS


RECOMENDACIÓNES

1. La transmisión de técnicas de manejo de tierras debe hacerseen lo posible fomentando el intercambio entre campesinos y engeneral de líderes locales de un lugar a otro dentro del mismopaís y entre países. Este intercambio de personas, desdecongresistas hasta campesinos pasando por alcaldes y lídereslocales políticos es poco común en la región, salvo en México.

2. Lo que se requiere primero es capturar toda esa informacióndispersa (para lo cual nadie paga aun cuando la relación costoefectividad puede ser inmensa) y luego es fomentar suCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina

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utilización, previa homologación de contenidos, con talleresnacionales para formar equipos que los lleven en persona a laslocalidades donde puede ser utilizado.


1. La redacción de especificaciones técnicas no es una prácticacomún en la región. Tampoco es común que se lean manuales, másbien se les tiene aversión y se les descalifica muchas veces sinhaberlos leído. En general los títulos de los llamados manuales,guías o procedimientos rara vez coinciden con su contenido, sonincompletos o simplemente ya no se encuentran disponibles ya queel tiraje fue escaso o los funcionarios se los llevaron a suscasas. No hay la costumbre de numerar y registrar los documentoselaborados por los ministerios en casi todos los países de laregión.

2. Los famosos Tool Box, inclusive algunos muy completos comolos patrocinados por el GWP, a los CD interactivos sobre cuencashechos con apoyo de la Universidad de Vancouver y CONDESAN,tienen pocos adeptos en las comunidades rurales de LatinoAmérica, no muy acostumbradas aun a su utilización, menos si estaen forma digital

3. Otros trabajos como el manual silvo agropecuario deCajamarca (13 volúmenes de captura de “buenas prácticas”, muybueno por cuanto recopila años de experiencias exitosas yprobadas en zonas alto andinas). patrocinado por la ex JUNAC, conapoyo de CEPAL; con una inversión de más de 70,000 dólares en1985, se ha agotado con solo 1000 ejemplares, (no disponibledigitalizado), y es prácticamente desconocido. Así existen muchosmás, algunos de la OEA, de las Naciones Unidas y otros que ya nose encuentran disponibles.

4. La región es propensa a ejecutar proyectos piloto de gestiónde cuencas con fondos externos. Estos proyectos tienen pocadifusión en el mismo país. Una vez concluido el apoyo externo


tienden a desaparecer. Cuesta mucho tiempo que sean adoptadoslocalmente, Esto mejora si se inician como respuesta a un pedidolocal y exista una persona influyente que quede en la zonaapoyando la continuidad de las acciones.

REFERENCIAS:

Este documento se sustenta en los informes de diferentes misionesdel autor por los países de la región, varias documentadas eninformes internos para la CEPAL, la OEA, Deltamérica, la AgenciaInternacional de Energía Atómica, FAO, UNESCO, la ComisiónEuropea y otros. Se basan en asistencias dadas a proyectos, enmisiones de evaluación y en documentos previamente escritos parala CEPAL, ONU. (Varios de estos documentos se encuentran en elsitio Web de la CEPAL, www.eclac.org

Axel Dourojeanni Santiago, 19 de Abril [email protected]


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http://www.eclac.org/

CONDICIONES Y PATRONES DE ACCIÓN GIRH AXEL

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