Avrupa Birliği'ne Giriş: Tarih, Kurumlar ve Politikalar

Derleyenler:

Ayhan Kaya - Senem Aydın-DüzgitYaprak Gürsoy - Özge Onursal

Avrupa Birliği’ne Giriş

TARİH, KURUMLAR VE POLİTİKALAR

Avrupa Birliği’ne GirişTARİH, KURUMLAR VE POLİTİKALARDerleyenler: Ayhan Kaya - Senem Aydın-DüzgitYaprak Gürsoy - Özge Onursal

‹stanbul Bilgi Üniversitesi Yay›nlar› ??Bilgi ve Toplum 5???????

ISBN 978-605-399-073-4

Kapak ????????????

1. Bask› ‹stanbul, Ocak 2009

© Bilgi ‹letiflim Grubu Yay›nc›l›k Müzik Yap›m ve Haber Ajans› Ltd. fiti. Yaz›flma Adresi: ‹nönü Caddesi, No: 95 Kufltepe fiiflli 34387 ‹stanbulTelefon: 0212 311 50 00 - 311 52 59 / Faks: 0212 297 63 14

www.bilgiyay.comE-posta [email protected]€›t›m [email protected]

Yay›na Haz›rlayanlar Belgin Ç›nar - Fahri Aral?????????????Tasar›m Mehmet UluselDizgi ve Uygulama Maraton DizgieviDüzelti Remzi AbbasDizin Bora Bozatl›Bask› ve Cilt Sena Ofset Ambalaj ve Matbaac›l›k San. Tic. Ltd. fiti.Litros Yolu 2. Matbaac›lar Sitesi B Blok Kat 6 No: 4 NB 7-9-11 Topkap› ‹stanbulTelefon: 0212 613 03 21 - 613 38 46 / Faks: 0212 613 38 46

‹stanbul Bilgi University Library Cataloging-in-Publication Data

‹stanbul Bilgi Üniversitesi Kütüphanesi Kataloglama Bölümü taraf›ndan kataloglanm›flt›r.

Türkcan, Ergun.Dünya’da ve Türkiye’de Bilim, Teknoloji ve Politika / Ergun Türkcan.

p. cm.Includes bibliographical references (p. ) and index.

ISBN 978-605-399-073-4 (pbk.)

1. Science and state. 2. Science and state—Turkey. 3. Technology and state.4. Technology and state—Turkey. I. Title.

Q125.D86 2008

Avrupa Birliği’ne Giriş

TARİH, KURUMLAR VE POLİTİKALAR

Derleyenler:

Ayhan Kaya - Senem Aydın-DüzgitYaprak Gürsoy - Özge Onursal

‹çindekiler

?? Önsöz

? Girifl Ayhan Kaya - Senem Aydın-Düzgit - Yaprak Gürsoy - Özge Onursal

?? BİRİNCİ KISIM Avrupa Birliği Entegrasyonu: Derinleşme, Genişleme ve Dış İlişkiler

? 1 AvrupaBirliği’ninKurumları Emre Gönen

? 2 AvrupaBirliğiGenişlemesiveKomşulukPolitikası Senem Aydın-Düzgit

? 3 AvrupaBirliğiveDemokratikleşme Yaprak Gürsoy

? 4 AvrupaBirliği’ninEkonomikBütünleşmesi Durmuş Özdemir

? 5 AvrupaBirliğiFinansSistemiveEntegrasyonu Oral Erdoğan

? 6 ABHukuku Harry Tzimitras

? 7 AvrupaBirliğiYurttaşlığı Ayhan Kaya

?? İKİNCİ KISIM Avrupa Birliği Politikaları

? 8 AvrupaBirliğiRekabetPolitikası Kerem Can Sanlı

? 9 AvrupaBirliğiBölgeselPolitikası Nihal İncioğlu - Burç Beşgül

? 10 AvrupaBirliğiÇevrePolitikası Nuran Talu

? 11 AvrupaBirliğiveSosyalPolitika Pınar Uyan Semerci

6 bbbbb

? 12 AvrupaBirliğiUlaşımPolitikası Ela Babalık Sutcliffe

? 13 AvrupaBirliğiEğitimPolitikası Özge Onursal Beşgül

? 14 AvrupaGüvenlikveSavunmaPolitikası Mehmet Ali Tuğtan

? 15 AvrupaBirliğiEnerjiPolitikaları Halil Güven - Doğan Güneş

? Dizin

aaaaa 7

Yazarlar

SENEMAYDINDÜZGİT

İstanbulBilgiÜniversitesi,UluslararasıİlişkilerBölümüÖğretimÜyesi

BURÇBEŞGÜL

İstanbulBilgiÜniversitesi,UluslararasıİlişkilerBölümüAraştırmaGörevlisi

ÖZGEONURSAL

Beşgül,İstanbulBilgiÜniversitesi,UluslararasıİlişkilerBölümüÖğretimGörevlisi

ORALERDOĞAN

İstanbulBilgiÜniversitesi,İşletmeBölümüÖğretimÜyesi

EMREGÖNEN

İstanbulBilgiÜniversitesi,UluslararasıİlişkilerBölümüÖğretimGörevlisi

DOĞANGÜNEŞ

İstanbulBilgiÜniversitesi,EnerjiSistemleriMühendisliğiBölümüÖğretimÜyesi

YAPRAKGÜRSOY


HALİLGÜVEN

AkademikDanışman,LaureateInternationalUniversities

NİHALİNCİOĞLU


AYHANKAYA


DURMUŞÖZDEMİR

İstanbulBilgiÜniversitesi,EkonomiBölümüÖğretimÜyesi

8 bbbbb

KEREMCEMSANLI

İstanbulBilgiÜniversitesi,HukukFakültesiÖğretimÜyesi

PINARUYANSEMERCİ


ELABABALIKSUTCLIFFE

OrtadoğuTeknikÜniversitesi,ŞehirveBölgePlanlamaBölümüÖğretimÜyesi

NURANTALU

UNDP,UNEPİklimDeğişikliğiAdaptasyonUzmanı&Koordinatörü

MEHMETALİTUĞTAN


HARRYTZIMITRAS


aaaaa 9

Önsöz

1999yılınınAralıkayındagerçekleştirilenveTürkiye’yeadayülkeolabilmehakkınıtanıyanHelsinkiZirvesiveözellikledeAvrupaBirliğiilemüzakerelerinbaşlatıldığı3Ekim2005ta-

rihindenitibarenAvrupailebütünleşmesüreci,Türkiyekamuoyuaçısındaneskiyeoranlaçokda-hafarklıbirdüzlemeoturmuştur.İkiasrıbulanAvrupalılaşmasürecinindebelkideBirliğeilkkezböylesinenetbirüyelikperspektifisunulanTürkiyeiçinAB,artıkgerçekliğiveyakınlığıtartışıl-mayacakbirvak’ahalinialmıştır.1999’unsonundanitibarenbunedenleolsagerekTürkiye,Av-rupalısiyaset,akademi,bürokrasi,medya,siviltoplumkuruluşları,öğrenci,işçevresigibipekçokfarklıalandanziyaretçilerinakınınauğramıştır.BununkarşılığındaaynışekildeTürkiye’denABülkelerinegidenbenzerigruplarınsayısındadabüyükartışyaşanmıştır.Görünenoki,taraflarınbuziyaretleriönyargılardanarındırılmışbirdüzlemdeABkamuoyuveTürkiyekamuoyununbir-birinitanıyabilmesiiçinbulunmazbirfırsatsunmuştur.Olanıbaşkabirdilleifadeetmekgerekir-se,1999’danbuyanayoğunlaşankarşılaşmalar,“Ben”ve“Öteki”veyaAvrupaileTürkiyeara-sındakiilişkiyibaşkabirzeminetaşımıştır.Karşılıklıilişkilerindiyalektikvedialojikbirdüzlem-degerçekleştirildiğidüşünülürse,farklıtarihsel,kültürel,siyasalvetoplumsalbagajlarasahipta-raflarınyanyanagelmelerininkarşılıklıgüvenveanlayışortamınıtahsisetmeyekatkıyapmasıbeklenmeklebirlikte,bukarşılaşmalarınzamanzamangerilimeyolaçmalarıdabeklenebilir.Eli-nizdekibukitap,dilimizdetürününilkörneğiolupAvrupaBirliğitarihini,kurumlarınıvepoliti-kalarınıTürkiye’ninüyeliğiperspektifindeayrıntılarıylaelealmaktaveözellikleüniversiteöğren-cilerimizinveAvrupaÇalışmalarıdisiplinindeeğitimgörendiğerokuyucularımızıneksiklerinigi-dermeyihedeflemektedir.

Ayhan Kayaİstanbul, 5 Ağustos 2011

GirişAyhan Kaya - Senem Aydın DüzgitYaprak Gürsoy - Özge Onursal

Avrupa Birliği’nin ülkemiz ve toplumumuz için ne anlam ifade ettiğini herhalde yaşayarak gö-receğiz. Birliğin sosyo-politik, sosyo-ekonomik ve sosyo-kültürel katkılarını veya açmazları-

nı tecrübe etmeye başladık bile. Demokratikleşme süreci, iktisadi yeniden yapılanma ve farklılık-ların biraradalığı gibi dönüşümler, Birliğin ülkemize sağladığı kazanımları sıralamak açısından yeterli olsa gerek. Zaman zaman Avusturya, Fransa, Almanya, Kıbrıs gibi ülkelerin yönetimleri-nin Türkiye’nin önüne çıkardıkları engeller de açmaz olarak değerlendirilebilir. Reel politika ge-reği, bu tür kazanımlar ve açmazların sürekliliği olacaktır. Ancak, öylesine önemli bir nokta var ki, bu Türkiye için daima bir kazanım olarak varlığını sürdürecektir. Bu nokta, AB’nin son yüz-yılın ve belki de insanlık tarihinin en başarılı uluslararası örgütlenme modelini sergiliyor olması-dır. Öylesine bir model ki, Fransa ve Almanya arasındaki yüzlerce yıllık husumeti başarılı bir şe-kilde sona erdirebilmiş ve hatta son genişleme dalgasıyla birlikte Polonya ve Almanya arasındaki husumete son verebilmiştir. Bu yönüyle AB, barış inşa eden ve hatta inşa ettiği barışı çevresine ih-raç eden bir “barış projesi” olarak da adlandırılabilir. AB, en azından bugünkü haliyle, geçmişe vurgu yapan, geçmişteki ortak noktaları arayan geçmişe dönük retrospektif bir proje olmak yeri-ne, farklı halkları ve ulusları gelecekteki ortak hedefler doğrultusunda biraraya getiren geleceğe dönük prospektif bir proje olarak karşımıza çıkmaktadır. Korsika’yı, Bask Bölgesini, Katalan Bölgesini, Belçika’yı, İskoçya’yı tâbi bulundukları ulus-devletlerin içinde tutan birleştirici unsur, AB projesi ve bu projenin sunduğu imkânlardır hiç şüphesiz. Bu açıdan bakıldığında, 1999 Hel-sinki Zirvesiyle belirginlik kazanan AB perspektifi, Türkiye’ye kendi sorunlarını ulusal bütünlü-ğü bozmadan kalıcı bir şekilde çözebilmek için önemli bir fırsat sunmaktadır.

AB projesinin bir bütünleşme ve barış projesi olduğunu, aynı zamanda bu projenin ne sa-dece Brüksel merkezli ulusüstü bir yönetişime ne de sadece ulusal yönetişime müsaade ettiğini, bu-

2 bbbbb

nun tersine içinde bölgesel yönetişimi de bulunduran çok katmanlı bir yönetişim modelini benim-sediğini hatırlatmak isteriz. Bu yönüyle bakıldığında, AB’nin oluşum sürecinde bulunan siyasal, toplumsal ve iktisadi bir bütünü parçalamak niyetinde olmadığını vurgulamakta fayda var. Kaldı ki, AB projesi parçalanmaları ve bölünmeleri tasvip etmeyen bir projedir. Türkiye’de AB’nin ulu-sal yapılanmaları bölen ve parçalayan bir perspektife sahip olduğu yönünde değerlendirmelere sıkça tanık olunmaktadır. Özellikle Doğu ve Güneydoğu Anadolu bağlamında dile getirilen bu değerlendirmelerin yersiz korkular olduğuna ilişkin bir saptamayı AB’nin kendi içsel deneyimleri-ne bakarak yapmak mümkündür. 12 Şubat 2004 tarihinde Avrupa Birliği Parlamentosu Sosya-listler Grubundan İngiliz İşçi Partisi Parlamenteri Eluned Morgan, Romano Prodi başkanlığında-ki AB Komisyonu’na gönderdiği yazılı mektupta, İskoçya’yı imâ ederek, bağımsızlığını kazanan bir bölgenin AB üyeliğinin devam edip etmeyeceğini sormuştur. Komisyon Başkanı Prodi’nin 1 Mart 2004 tarihli yazılı cevabı, böyle bir durumda, söz konusu bağımsız ülkenin üyeliğinin son bulacağını ve üyelik için diğer üye olan ülkelere uygulanan sürecin bu ülke için de geçerli olduğu-nu bildirmiştir (bknz. Chambers, 2005). Buradan da anlaşılacağı üzere AB, bölen ve parçalayan bir oluşum olmaktansa birlikteliğe vurgu yapan bir oluşumdur. Komisyon’un bu cevabı hiç şüp-hesiz İskoçya içindeki ayrılıkçı taleplerin rasyonel olmadığı yönünde, ayrılıkçılara net bir mesaj vermiştir.

AB ile başlayan bütünleşme süreci aynı zamanda ülke içi ve ülke dışı işbirliği süreçlerinin gelişmesine de katkıda bulunmaktadır. Bu yanıyla AB, bir işbirliği projesi olarak karşımıza çıkı-yor. AB, projelerin hazırlanması, öğrenci ve öğretim üyesi değişim programlarının gerçekleştiril-mesinde, kültürel ve sanatsal nitelikli etkileşimlerde tarafları gerek ülke içi gerek ülke dışı toplum-sal aktörlerle işbirliğine zorlamaktadır. Bu tür projeler, Türkiye gibi ortak çalışma ve işbirliği ge-leneğinin pek yerleşmediği toplumlarda sinerjinin ve dinamizmin hayata geçirilmesini amaçla-maktadır. Bugün uygulamada olan 7. Çerçeve Araştırma Programları, Erasmus öğrenci ve öğre-tim üyesi değişim programı ve diğer pek çok program, uluslararası ve ulusal işbirliği projeleri üze-rinden bir “Avrupa Alanı” gerçekleştirmeyi amaçlamaktadır. Yaratılmaya çalışılan bu Avrupa Alanı, Jürgen Habermas ve Jacques Derrida (2005: 9)’nın ifadesiyle “Aynılığın değil ötekine say-gının ortak değer olduğu bir Avrupa’nın” oluşumunu hedeflemektedir. Farklılıklara saygının or-tak değer haline geldiği Avrupa’da bu nedenle “Köprü” metaforu önemli bir anlam taşır. Ortak para birimi euro banknotlarının üzerindeki köprü motifi, AB’nin bu farklılıkların arasındaki ile-tişimi ve etkileşimi hedeflediğini göstermektedir. Kurulan bu köprüler üzerinden AB ile sürekli bir etkileşime girmek, Türkiye’nin zaten var olan dinamizminin daha da yükselmesine katkıda bulu-nacaktır. Köprüler bizleri değiştirirken aynı zamanda Avrupa Birliği üye ülkelerinin toplumlarını da dönüştürecek ve önyargıların, korkuların ve nefretlerin belli ölçüde önüne geçecektir. İkinci Dünya Savaşı’nın yıkıntıları üzerine kurulan, Avrupa coğrafyasını barışa taşımakla kalmayarak aynı zamanda inşa ettiği barışı uzak coğrafyalara da taşımayı becerebilen Avrupa Birliği’nin tari-hine biraz daha ayrıntılı bir şekilde bakıldığında, Türkiye’ye ne tür katkılar sunacağı daha açık bir şekilde görülebilir.

aaaaa 3

AVRUPA BİRLİĞİ’NİN TARİHSEL GELİŞİMİAvrupa entegrasyonu, fikrin somut olarak ilk ortaya atıldığı İkinci Dünya Savaşı sonrasından gü-nümüze kadar evirilerek derinleşmiş ve genişlemiştir. İlk antlaşmanın imzalandığı 1951 yılından günümüze, Avrupa bütünleşmesi altı üye arasında kurulan topluluklardan oluşan bir ortaklıktan 27 üye arasında gelişen bir birliğe dönüşmüştür.

İkinci Dünya Savaşı’ndan Avrupa Ekonomik Topluluğu’na (1945-1960)Avrupa Birliği’nin ilk tohumlarını İkinci Dünya Savaşı sonrasındaki ekonomik, sosyal ve siyasal tahribatta aramak gerekir. Özellikle kıta Avrupa’sında ve İtalya, Fransa ve Almanya gibi savaşın verdiği zararları en ağır şekilde yaşayan ülkelerde Avrupa federalizmini savunan düşünceler 1940’ların ikinci yarısında çıkışa geçmiştir. Bazı siyasi ve entelektüel çevreler, “Avrupa Birleşik Devletleri” şeklinde adlandırılabilecek federal bir yapının kıtada yaşanan büyük savaşların sona erdirilmesinde en etkin yol olacağı düşüncesini benimsemişlerdir. Ancak bu çevrelerin ümit ettiği ulusüstü yapının gerçekleşemeyeceği, 1948 yılında Lahey’de toplanan Avrupa Konferansı’nda netlik kazanmıştır. Konferansın onursal başkanı sıfatıyla konuşma yapan eski İngiltere Başbaka-nı Winston Churchill, ulusal egemenliğe zarar veren devletler-üstü bir yapı içinde ülkesinin yer al-mayacağını ifade etmiştir. Konferansın sonucunda Avrupa Konseyi (Council of Europe) kurul-muştur. Ancak bu yeni oluşum federalistlerin ümitlerinin aksine ulusal hükümetlerin temsil edil-diği bir kurum olmaktan öteye geçememiştir.

Federalizmin daha doğmadan ölmesine rağmen Avrupa bütünleşmesi üzerine çalışmalar devam etmiştir. Soğuk Savaş’ın başlaması ve Sovyetler Birliği’nin yarattığı tehdit bütünleşme ça-lışmalarını teşvik etmiştir. Amerika Birleşik Devletleri’nin Avrupa’ya ekonomik yardımı entegras-yon sürecine ve serbest ticaretin geliştirilmesine bağlaması önemli bir rol oynamıştır. Ayrıca İkin-ci Dünya Savaşı sonrasında yenik düşmüş Almanya’nın Avrupa’yı tekrar tehdit etmemesi için ne-ler yapılabileceği sorusu da işbirliği sürecine ivme kazandırmıştır.

Entegrasyon adına ilk somut adım 9 Mayıs 1950 tarihinde Fransız Dışişleri Bakanı Robert Schuman’dan gelmiştir. Fransa’da üst düzey bir bürokrat olan Jean Monnet’in hazırladığı ve Sc-human tarafından açıklanan plan, Batı Almanya ve Fransa kömür ve demir kaynaklarını ve üre-timini biraraya getirmeyi ve isteyen Avrupa devletlerinin de bu topluluğa katılabilmesini öngör-müştür. Fransa için bu plan iki açıdan önem taşımıştır. Birincisi, kurulacak topluluk Almanya ve Fransa arasındaki muhtemel bir savaşı engellemeye yardımcı olacaktır. İkincisi, Almanya’nın ege-menliğindeki Ruhr bölgesine ait kaynaklardan Fransa’nın endüstriyel gelişimi için gerekli olan kömür ve demir temin edilebilecektir. Batı Almanya ise topluluğu, ülkenin uluslararası saygınlığı-nı arttıracak önemli bir araç olarak benimsemiş ve Schuman’ın planına destek vermiştir. Alman ve Fransız ekonomileriyle karşılıklı bağımlılık ilişkisi içinde olan Belçika, Hollanda ve Lüksem-burg (Benelüks ülkeri) için ise bu plana katılmamak gibi bir seçenek düşünülmez bir hal almıştır. İtalya açısından bakıldığında da kurulacak topluluk komünist tehdidine karşı bir güvence olmuş-tur. Farklı sebeplerle hareket etseler de Avrupa topraklarında bir başka büyük savaş çıkmasına

4 bbbbb

mani olmak konusunda Fransa, Batı Almanya, İtalya, Belçika, Lüksemburg ve Hollanda hükü-metlerinin görüş birliği içinde olduğu da unutulmamalıdır. Kömür ve demir üretiminin birleştiril-mesi topluluk üyelerinin birbirlerine karşı kullanabilecekleri silahları üretmelerine de engel teşkil edecektir.

18 Nisan 1951 günü pazarlıklar sonucunda ve ABD’nin teşvikleriyle altı ülke Paris Antlaşması’nı imzalamış ve Avrupa Kömür Çelik Topluluğu’nu (AKÇT) kurmuşlardır. Antlaşma-ya göre kömür ve demir üretimi ile ilgili kararlar ulusüstü fonksiyonlara sahip, bürokratik işleri yürütecek olan ve ilk başkanlığını Jean Monnet’in üstleneceği Yüksek Otorite’ye (High Autho-rity) bırakılmıştır. Antlaşma ile birlikte ayrıca Bakanlar Konseyi ve Adalet Divanı gibi kurumlar da kurulmuştur.

AKTÇ ile aynı zamanlarda önerilen ve ortak ordu kurmayı hedefleyen Avrupa Savunma Topluluğu (AST) ve demokratik yollarla ortak dış politika yaratmayı öngören Avrupa Siyasi Top-luluğu ise devletler-üstü yapılar önerdikleri için reddedilmiştir. Avrupa ülkelerinin bu dönemde ulusal egemenliklerinden kısmen de olsa vazgeçmek istemedikleri açık olarak bir kez daha ortaya çıkmıştır. Nitekim Jean Monnet tarafından şekillendirilen ve Fransa Başbakanı René Pleven tara-fından Ekim 1950’de kamuoyuna açıklanan AST planı, Ağustos 1954’te Fransa millet meclisinin antlaşmayı onaylanmaması ile çökmüştür.

AST’nin başarısızlığa uğraması üzerine Jean Monnet, Yüksek Otorite başkanlığı görevin-den ayrılma kararı almış, ancak Avrupa entegrasyonu üzerinde yaptığı çalışmalara kurmuş oldu-ğu Avrupa Birleşik Devletleri İçin Eylem Komitesi ile devam etmiştir. Komite’nin önerisi AKTÇ’nin yapısına benzer, kömür haricinde başka enerji kaynaklarını biraraya getirecek ve ula-şım konusunda ortak hareket etmeye olanak sağlayacak birer topluluk kurmak olmuştur. Nükle-er enerji alanında bir Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (Eurotom) yaratılması fikri somut olarak öne sürülmüştür. Bu dönemde Benelüks ve Batı Almanya hükümetleri ise Ortak Pazar kurulması yönünde heves göstermişlerdir.

1955 yılında Messina Konferansı’nda altı ülke tarafından hem Ortak Pazar hem Eurotom önerileri görüşülmüştür. Konferans sonucunda eski Belçika Başbakanı Paul-Henri Spaak önderli-ğinde kurulacak bir komitenin bu fikirleri irdelemesi kararı alınmıştır. Temmuz 1955 ve Mart 1956 tarihleri arasında Brüksel’de toplanan Spaak Komitesi, ülkelerin tarım, bölgesel gelişim ve sanayi ürünleri için Ortak Pazar gibi alanlarda birbirlerine ödün vererek anlaşmaya varmalarını sağlayacak bir rapor hazırlamıştır. 1956 yılında Ortadoğu’da patlak veren Süveyş Kanalı krizi, Cezayir’in Fransa’ya karşı başlattığı bağımsızlık savaşı ve Sovyetler Birliği’nin Macaristan’ı işgali gibi gelişmeler de özellikle Fransa’daki görüşleri değiştirmiştir. 25 Mart 1957 tarihinde Fransa, Batı Almanya, İtalya ve Benelüks ülkeleri tarafından imzalanan Roma Antlaşması’yla Ortak Pa-zar sürecini başlatan Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) ve Eurotom aynı anda iki ayrı kurum olarak kurulmuştur.

Roma Antlaşması’nda Fransa ve Batı Almanya arasındaki pazarlığın en önemli ayağını kuşkusuz Ortak Tarım Politikası (OTP) yönünde atılan ilk adımlar oluşturmuştur. AET antlaş-

aaaaa 5

masında ayrı bir bölümde ele alınan tarım politikası, Fransa’da önemli siyasi etkinliğe sahip kü-çük çiftçilerin çıkarlarını korumuştur. Fransız çiftçilerinin devlet tarafından desteklenme maliyeti AET’ye kaydırılmıştır. Bununla birlikte Fransız tarım ürünleri, üye ülke pazarlarına engellerle karşılaşmadan ihraç edilmeye başlanmıştır. Tarımın ortak olarak düzenlenmesi Batı Almanya çı-karlarına aykırı olsa da Alman sanayi ihracatının Avrupa pazarına kısıtlanmadan girebilmesi önemli görülmüştür. Fransa Batı Almanya’nın istediği doğrultuda sanayi ürünlerinde Ortak Pa-zar kurulmasına razı olmuş ve karşılığında tarım politikası konusunda Batı Almanya’dan onay al-mıştır. Bu şekilde iki ülke de tavizler vermiş ve Roma Antlaşması imzalanmıştır.

AET’nin kurumsal yapısı AKÇT’ye benzer bir şekil almıştır. Üye ülkelerin bakanlarından oluşan karar alma mercii Konsey ve topluluğun bürokrasi kanadını oluşturan Komisyon bu yapı-nın ana taşlarını oluşturmuştur. AET, AKTÇ ile ortak olarak parlamento ve mahkemeleri (Avru-pa Adalet Divanı’nı) paylaşmıştır. AET’nin kurulmasını takip eden ilk yıllarda Komisyon aktif bir rol üstlenmiş ve bütünleşmeyi hızlandıracak sürece imza atmıştır. 12 Mayıs 1960 tarihinde Ba-kanlar Konseyi, Roma Antlaşması’nın öngördüğünden daha hızlı bir zaman zarfında topluluk içindeki ticaret vergilerini kaldırma ve dış ülkelere karşı ortak gümrük vergisi uygulama kararla-rını almıştır. Aynı tarihte kabul edilen hüküm ile Ortak Tarım Politikası tesis edilmiştir. OTP ile birlikte üye ülkeler tarım üretimini ortaklaşa kontrol etmeye ve topluluk içindeki tüm çiftçiler ürünleri için aynı fiyatı almaya başlamışlardır. Tarım konusunda daha önce Batı Almanya ve Fransa arasında yaşanan uzlaşmanın bir örneği de bu tarihte gerçekleşmiştir. Ulusal çıkar grupla-rı tarafından Ortak Pazar konusunda baskı altında tutulan hükümetler, Komisyon’un tarım poli-tikası ile ekonomik entegrasyonu birarada sunması sonucunda OTP’ye de razı olmuşlardır. Ba-kanlar Konseyi tarafından Komisyon’un önerileri kabul edilmiştir ve Avrupa bütünleşmesi adına önemli bir adım atılmıştır.

Krizler ve Duraklama Dönemi (1961-1979)1960’lı yıllarda Avrupa entegrasyonunu iki kriz sekteye uğratmıştır. Bu iki bunalımda da Fransa hükümetinin tutumu ve özellikle Fransa Devlet Başkanı Charles de Gaulle’un etkisi büyük olmuş-tur. İlk kriz İngiltere’nin 1961 yılında AET’ye üyelik adaylığını sunmasıyla yaşanmıştır. Topluluk içindeki gücünü ve liderlik pozisyonunu yitirmekten endişe eden Fransa, Birleşik Krallığın başvu-rusunu tek başına veto etmiştir. Fransa, benzer bir kararı bir kez de Mayıs 1967 tarihinde almıştır.

“Boş sandalye krizi” diye de adlandırılan ikinci bunalım, 1965 yılında Komisyon’un büt-çesini oluşturacak kaynaklar konusu tartışılırken yaşanmıştır. Komisyon kendi bütçesine sahip olmak istemiş, ancak Fransa hükümeti Komisyon’un devletler-üstü otoritesinin artacağı gerekçe-siyle bu fikre karşı çıkmıştır. Haziran 1965 tarihinden itibaren Fransa, altı ay gibi bir süre Bakan-lar Konseyi toplantılarını boykot etmiş ve görüşmelerde sandalyesinin boş kalmasına sebep ol-muştur. Kriz, Lüksemburg Uzlaşması da diye adlandırılan ve Ocak 1966 yılında kararlaştırılan anlaşmayla son bulmuştur. Anlaşma neticesinde Fransa’nın istekleri büyük ölçüde karşılanmıştır. Bakanlar Konseyi’ndeki kararlarda her üye ülkeye veto yetkisi verilmiş ve Komisyon’un bütçesi

6 bbbbb

kendi kaynakları yerine üye hükümetlerin verdikleri katkılarla belirlenmeye devam etmiştir. Bu karar ancak Aralık 1969 yılında toplanan Lahey Zirvesi sonrasında değiştirilmiş ve OTP kapsa-mında AET’ye giren tarım ürünlerinden elde edilen gümrük vergisi ile Komisyon kendi bütçesini oluşturma hakkına sahip olmuştur.

1980’lerin ortalarına kadar Avrupa entegrasyonu dünyada yaşanan ekonomik krizin etki-siyle bir duraklama devrine girmişse de dört önemli gelişmeden bahsetmek gerekir. İlk önemli açı-lım 8 Nisan 1965 tarihinde imzalanan Birleşme Antlaşması (Merger Treaty) olmuştur. Bu antlaş-maya göre AKÇT, Eurotom ve AET yürütme organları tek bir Komisyon altında biraraya getiril-miş ve Temmuz 1967’de Avrupa Topluluğu (AT) kurulmuştur. Böylelikle Avrupa entegrasyonu tek çatı altında toplanmış ve üç ayrı topluluğun birbirlerine paralel ama ayrı bir şekilde var olma durumuna son verilmiştir.

Duraklama döneminde yaşanan ikinci önemli açılım AT’nin ilk genişlemesidir. Fransa’da Başkan de Gaulle’un görevi Georges Pompidou’ya devretmesi ile birlikte İngiltere ve diğer aday olmak isteyen ülkelere yeşil ışık yanmıştır. Birleşik Krallık, İrlanda, Danimarka ve Norveç üyelik müzakerelerine 1970’de başlamış ve Ocak 1973 tarihinde (referandumla üyeliği kabul etmeme kararı alan Norveç haricinde diğer) üç ülke tam üye olmuşlardır. Böylelikle Topluluk üye sayısı altıdan dokuza çıkmıştır.

Avrupa bütünleşme süreci açısından 1970’li yıllarda elde edilen önemli kazanımlardan bi-ri de Avrupa Politik İşbirliği’dir (APİ –European Political Cooperation). 1970 yılında üye ülkeler arasında dış politika konularında uyumu arttırmak için APİ uygulamaya konmuştur. Herhangi bir yetki ve egemenlik transferi öngörmeyen bu mekanizma, sadece eşgüdüm sağlama amacına hizmet etmiş ve devletler kendi dış politikalarını belirlemeye devam etmişlerdir. Ancak Ortadoğu’da, Birleşmiş Milletler nezdinde ve Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Konferans’ının oluştu-rulmasında Avrupa Politik İşbirliği üye devletlerin ortak hareket etmelerini sağlamıştır.

Son olarak üzerinde durulması gereken bir gelişme de Avrupa Konseyi’nin (European Council) kurulma kararının 1974 yılında alınmış olmasıdır. Özellikle Fransa Başkanı Valéry Gis-card d’Estaing tarafından öne sürülen bu AT kurumu üye devlet başkanlarının her yıl üç defa ru-tin bir şekilde biraraya gelmesini sağlamıştır. AT içindeki karar alma mekanizmalarından biri olan Konsey, günümüzde de önemli işlevleri bulunan devletlerarası bir kurumdur.

1970’li yıllar, Konsey, AT ve APİ gibi birçok yenilik getirmiş olsa da, bu açılımların hiç bi-rinin ulusüstü entegrasyona herhangi bir katkı sağlamadığını unutmamak gerekir. Avrupa bütün-leşmesi adına ileride yaşanacak gelişmelere şekil vermesi bakımından bu on yıl kuşkusuz değerli-dir. Ancak entegrasyonda bir derinleşme sağlanmadığı için 70’ler bir duraklama dönemi olarak da görülebilir.

Avrupa Bütünleşmesinde İvme: Avrupa Tek Senedi (1980-1989)Duraklama döneminin ardından 1986 yılında Avrupa Tek Senedi’nin imzalanmasıyla Avrupa en-tegrasyonunda önemli bir sıçrama gerçekleşmiştir. Tek Senet ile AT, 1992 yılına kadar üye ülke-

aaaaa 7

ler arasında Ortak Pazar’dan tek pazara geçmeyi, ticaret engellerinin tamamını kaldırmayı ve ser-maye ile işgücünün serbest dolaşımını hedeflemiştir.

Roma Antlaşması’ndan sonra Avrupa bütünleşmesinde en önemli adım olarak kabul edi-len Tek Sened’e üye ülkeler, özellikle ABD ve Japon ekonomileriyle rekabet edemedikleri için des-tek vermişlerdir. 1970’li yılların ekonomik krizinden sonra hızla büyüyen ABD ve Japonya, Av-rupa sermayesini topraklarına çekebilmiştir. Avrupa devletleri ise benzer bir çekim gücü oluştu-rabilmek, sermayenin okyanus-aşırı kayışını engelleyebilmek ve ekonomik büyümeyi hızlandıra-bilmek için tek pazar kurulması gerektiğini anlamışlardır. Margaret Thatcher’in Başbakanlığı dö-neminde İngiltere’deki Muhafazakâr Parti hükümeti de serbest pazar prensiplerini benimsemiş ve projeye destek vermiştir. Projenin hayata geçirilmesinde Komisyon başkanlığını 1985 yılında dev-ralan Jacques Delors’un etkisini de vurgulamak gerekir.

1992 yılına kadar ticaret, sermaye ve işgücü serbest dolaşımını sağlamak için yapılması ge-rekenler, o güne kadar uygulanan ve her üyeye veto yetkisi veren karar alma mekanizmalarıyla mümkün görülmemiştir. Bu sebeple Avrupa Tek Sened’i, bazı politikalarda Bakanlar Konseyi’nin Nitelikli Çoğunluk Oylaması (Qualified Majority Voting) sistemine geçmesini sağlamış ve karar alma sürecini hızlandırmıştır. Ayrıca, ilk olarak 1979 yılında direk seçimlerle vekillerin belirlen-diği Avrupa Parlamentosu’nun da yetkileri Tek Senet ile arttırılmıştır.

Komisyon Başkanı Delors’un da öngördüğü gibi tek pazar beraberinde başka alanlarda da bütünleşmeyi mecbur kılmıştır. Sosyal politika, çevre politikası ve araştırma ve teknoloji gibi bir-çok alan da antlaşmanın kapsamına girmiştir. Ayrıca, AT’ye 1980’li yılların başında üye olan Gü-ney Avrupa ülkelerinin (Portekiz, İspanya ve Yunanistan) az gelişmiş bölgelerinde tek pazarın ya-ratacağı olumsuz rekabet koşullarının giderilmesi hedefiyle yapısal fonlar uygulamaya konmuş-tur.

Avrupa Birliği’nin Kuruluşu (1990-2000)Aralık 1991 yılında Maastricht Zirvesi’nde kararlaştırılan ve Şubat 1992 yılında imzalanan ant-laşmayla Avrupa Birliği kurulmuştur. Maastricht Antlaşması’nın getirdiği kazanımları dört ana başlık altında toplamak mümkündür. Birinci önemli açılım, Avrupa Topluluğu, Ortak Dış ve Gü-venlik Politikası (ODGP) ve Adalet ve İçişleri olmak üzere Avrupa Birliği’nin Üç Sütun’a ayrılma-sıdır. Bu sütunlardan ilki olan Avrupa Topluluğu, Avrupa Ekonomik Topluluğu’nun yerini almış-tır. Daha önceden olduğu gibi ekonomi alanında devletler egemenliklerinin bir kısmını ulusüstü kurumlara devretmeye devam etmektedirler. Devletlerarası nitelikte olan Ortak Dış ve Güvenlik Politikası (ODGP) alanında ise üyeler arasında oybirliği esastır. ODGP, 1970’lerde ilk defa uygu-lanan Avrupa Politik İşbirliği’nin yerini almıştır. Üçüncü sütunu temsil eden Adalet ve İçişleri’nde de üyeler benzer bir şekilde oybirliği ile iltica, göç, uyuşturucu ticareti, uluslararası dolandırıcılık, terörizm gibi konularda karar almaktadırlar. Bu sütun ayrıca hukuk ve ceza mahkemeleri ile Av-rupa Polis Teşkilatı (Europol) gibi alanlarda işbirliğini hedeflemektedir.

Maastricht Antlaşması’nın getirdiği ikinci büyük değişiklik parasal birlik, yani bütün üye

8 bbbbb

ülkelerin kullanacağı bir para birimi olan Euro’ya geçiştir. Aslında parasal birlik, Tek Avrupa Senedi’nin imzalandığı tarihten itibaren tek pazar olmayı hedefleyen üye ülkeler için ekonomik bütünleşmenin bir şartı olmuştur. Avrupa Komisyonu’nun ve Delors’un bu konudaki ısrarlarına rağmen Tek Senet’e parasal birlik konusunda madde eklenememiştir. Bunda özellikle egemenliği-nin bir kısmını ulusüstü bir kuruma ve Avrupa Merkez Bankası’na devretmek istemeyen İngiltere’nin etkisi büyük olmuştur. Hatta İngiltere Başbakanı Thatcher bu konuda kendi yardım-cısı Geoffrey Howe ile bile ayrı düşmüştür. Howe’un istifasının ertesinde Muhafazakâr Parti için-deki direniş artmış ve Thatcher 1990 yılında istifa etmek zorunda kalmıştır. Maastricht Antlaşması’nı yeni İngiltere Başbakanı John Major imzalamıştır. Ancak Euro konusunda şüphe-ler devam ettiği için İngiltere antlaşmayı eğer isterse parasal birliğe katılmama şartı ile imzalamış-tır. Nitekim bugün İngiltere, Danimarka ve İsveç’e kendi tercihleri ile euro bölgesine katılmama hakkı tanınmıştır.

Avrupa Birliği’nin kurulmasıyla birlikte Avrupa kurumları arasındaki ilişkiler de yeniden düzenlenmiş ve Parlamento’nun gücü ve yetkisi arttırılmıştır. Son olarak Avrupa vatandaşlığı kavramının da Maastricht Antlaşması’yla yerleştiğini belirtmek gerekir.

Bir bütün olarak göz önüne alındığında 90’lı yıllar AB için kuşkusuz en önemli dönüm noktalarından biri olmuştur. Soğuk Savaş’ın sona ermesi, Sovyetler Birliği’nin çökmesi ve Orta ve Doğu Avrupa’da bağımsızlıklarına kavuşan ülkelerin durumu Avrupa bütünleşme sürecini hız-landırmıştır. Almanya’nın tekrar birleşmesi üye ülkeler arasında daha güçlü ve Batı Avrupa’dan kopan bir Almanya doğacak endişesi yaratmıştır. Ancak Almanya Başbakanı Helmut Kohl’un duyarlılığı sayesinde Almanya, Avrupa bütünleşmesine ve siyasi birliğe de önem vermiştir. 1995 yılında İsveç, Finlandiya ve Avusturya’nın da katılmasıyla genişleyen AB, 2000’li yıllara girerken ekonomi alanında tek pazara ve para birimine sahip, siyasi alanda işbirliğine açık ulusüstü bir bir-lik haline gelmiştir.

ANAYASA ANTLAŞMASI’NDAN LİZBON ANTLAŞMASI’NAMaastricht Antlaşması’ndan bu yana, AB’nin gündeminde olan iki mesele vardır. Bunların ilki, 2004 ve 2007 yıllarında gerçekleşmiş olan Orta ve Doğu Avrupa ülkelerine genişleme süreci ve AB’nin kurumsal yapısının genişlemeye hazırlanması konusudur. Amsterdam (1997) ve Nice Antlaşmaları’nın (2001) getirdiği bir dizi kurumsal reform, Birliği, yaklaşan büyük genişlemeye hazırlamakta eksik kalmıştır.

Üye devletlerin çoğunluğu genişleme sürecini desteklemiş olsalar da, bir takım endişeler mevcut olmuştur. Bu endişeler, genişlemenin karar alma sürecine yapacağı etkiler ile, özellikle ta-rım ve yapısal fonlar ile ilintili AB politikaları çevresinde oluşmuştur. 1996 yılında toplanan ve Amsterdam Antlaşması’nı hazırlayan Hükümetlerarası Konferans, 2004 genişlemesinden önce gerçekleştirilmesi gereken dört önemli kurumsal reformun hazırlanması için görevlendirilmiştir. Bu reformlar sırasıyla; Komisyon ve Avrupa Parlamentosu’nun yeniden yapılandırılması, Başkan-lık rotasyon sisteminin yeniden düzenlenmesi, nitelikli çoğunluk sisteminin yeni alanları içine ala-

aaaaa 9

cak şekilde genişletilmesi ve nitelikli çoğunluk oy oranlarının yeniden belirlenmesidir. Amsterdam Antlaşması’nın en önemli adımlarından biri “esnek bütünleşme”nin (flexible integration) yolunu açmış olmasıdır. Bu değişiklik ile, belli bir alanda bütünleşmek isteyen AB üye devletlerinin, bu bütünleşmeye hazır ya da istekli olmayan devletlerden bağımsız olarak süreci devam ettirebilme-lerinin önü açılmıştır.

Amsterdam Antlaşması’nın genişleme yolundaki reformları yetersiz kalınca “Amsterdam’dan artakalanlar” için yeni bir antlaşma üzerine çalışılmaya başlanmıştır. Özellikle üzerinde durulan konular; üç sütunda da nitelikli çoğunluk sisteminin yaygınlaştırılması; oy oran-larının yeniden düzenlenmesi ya da çifte çoğunluk sistemine geçilmesi; ve Komisyon üye sayısının azaltılması olmuştur. Nice Antlaşması’nın hazırlık aşamasında, oy oranları konusunda küçük ve büyük üye devletler arasında anlaşmazlık çıkmıştır. Bir diğer sorun, nitelikli çoğunluk sisteminin yeni politikalara genişletilmesi konusunda yaşanmıştır. Antlaşma ile oy oranları, üçlü bir yapıya dönüştürülmüştür. Buna göre, karar alınması için gerekli olan şartlar; oyların çoğunluğu; üye devlet sayısının çoğunluğu ve nüfusun en az yüzde 62’si olarak belirlenmiştir. Nitelikli çoğunluk ise 30 yeni politikayı kapsar hale getirilmiştir. Ne yazık ki bu reformlar da yeterli olmamıştır.

AB’nin, Maastricht Antlaşması’nı müteakip gündeminde olan ikinci mesele, AB karar alma sürecinin demokratik ve meşru hale getirilmesi konularıdır. Günümüzde demokrasi açığı (democ-ratic deficit) AB’nin gündemindeki en büyük tartışma konularından olmaya devam etmektedir (Onursal Beşgül, 2008). Bu sorunun kökeni, Avrupalılaşma (Europeanisation) kavramında yat-maktadır. Avrupalılaşma kavramı, ulusal seviyenin ötesinde, AB seviyesinde yeni kurumlar, ku-rallar, anlayışlar ve uygulamaların ortaya çıkması ve bu değişimlerin üye ve aday devletler üzerin-deki etkileri olarak tanımlabilir (Börzel, 2002: 193). AB’nin kuruluşundan bu yana üyeleri üzerin-deki etkisi giderek artmıştır. Buna rağmen AB, vatandaşlarından uzak elit bir proje olarak kalmış ya da görülmüştür. Dolayısıyla AB seviyesinde bir demokrasi problemine işaret edilmektedir. AB’ye meşruiyet kazandırmak ve onu “halka yakınlaştırmak” için, Maastricht Antlaşması ile be-raber AB vatandaşlığı kavramı yaratılmıştır. AB vatandaşlığı kurumu ile birlikte her üye devletin vatandaşı AB vatandaşı olarak tanımlanmıştır. AB vatandaşlığı ulusal vatandaşlığa bir alternatif olmayıp, onu tamamlayıcı niteliktedir. AB vatandaşlığı, tüm üye devletlerin vatandaşlarına AB içinde serbest dolaşım ve ikamet etme hakkı tanımaktadır. AB vatandaşlarının, kendi ulusal sınır-ları ötesinde yerel seviyede seçme ve seçilme hakları vardır. Talep eden her AB vatandaşının AB üyesi olmayan ülkelerde, bir üye devletin diplomatik misyonuna sığınma hakkı mevcuttur. Maas-tricht Antlaşması ile ortaya çıkan AB vatandaşlığı kavramı zaten var olan hakları yazıya dökmek-ten öteye geçememiş ve AB ile vatandaşları arasındaki bağı güçlendirememiştir.

Buraya kadar bahsi geçen genişleme ve demokrasi ile ilintili sorunları göz önünde bulun-duran Aralık 2001 tarihli Laeken Zirvesi, “Avrupa’nın Geleceği hakkında Laeken Bildirisi (2001)”ni yayımlamıştır. “Birlik daha demokratik, daha şeffaf ve daha verimli olmalıdır” diyen Bildiri, Birliğin, üç sorunu çözmesi gerektiğinin altını çizmiştir: Vatandaşların, özellikle gençlerin Birliğe yakınlaştırılması; genişleyen Birlik politikalarının ve kurumsal yapının düzenlenmesi ve

10 bbbbb

Birliğin çok kutuplu dünyada üstleneceği rolün belirlenmesi. Deklarasyon, bu konuları dört ana başlık altında tartışmak üzere bir konvansiyon oluşturulmasını öngörmüştür:

1. AB ve üye devletler arasındaki yetki paylaşımı,2. AB mevzuatının sadeleştirilmesi,3. Daha çok demokrasi, şeffaflık ve verimlilik4. Avrupa vatandaşları için bir anayasa.

2004 yılında imzalanan Anayasa Antlaşması’nın en önemli özelliği Konvansiyon Metodu uygulanarak hazırlanmış olmasıdır. Bu uygulamadan önce AB Antlaşmaları, üye hükümetlerin temsilcilerinden oluşan ve kararların oybirliğiyle alındığı hükümetlerarası konferanslar (intergo-vernmental conferences) tarafından hazırlanmıştır. AB’nin geleceğinin tartışıldığı Konvansiyon ise daha kapsamlı olup, 15 üye devlete ilaveten 13 aday ülkenin hükümetleri, ulusal parlamento-ları, Avrupa Parlamentosu ve Komisyon temsilcilerinin yanı sıra Avrupa sosyal ortakları, Avrupa Ombudsmanı, Bölgeler Komitesi ve Ekonomik ve Sosyal Komite’den gelen gözlemcilerden oluş-maktaydı. Türkiye de Konvansiyon’a katılmıştır. Şubat 2002 tarihinde başlayan Konvansiyon’a, Hükümeti temsilen Avrupa Birliği’nden sorumlu bakanlar, yedek temsilci olarak ise Avrupa Bir-liği Nezdindeki Daimi Temsilci katılmıştır. Konvansiyon’da, Türkiye Büyük Millet Meclisini iki asil, iki de yedek üye ile dört milletvekili temsil etmiştir.

Anayasa Antlaşması’nın hazırlanma sürecinde Konvansiyon Metodu’nun kullanılmasının amacı, olabildiğince geniş çaplı bir tartışma ortamı oluşturmaktı. Konvansiyon’un Komisyonca yürütülen websitesi aracılığıyla birçok örgüte tartışmalara katılma olanağı sağlanmıştır. Ayrıca gençlerin sürece dahil edilmesi için bir Gençlik Konvansiyon’u da oluşturulmuştur. Halka açık ya-pılan genel görüşmeler, Birliğin televizyon kanalından da naklen yayınlanmıştır.

Konvansiyon’un Başkanı eski Fransa Cumhurbaşkanı Valéry Giscard d’Estaing, Konvan-siyon tarafından hazırlanan taslağı Temmuz 2003’de hükümetlerarası konferansa sunmuştur. Yapılan toplantıların ardından Anayasa Antlaşması 2004 yılında imzalanmıştır. 2005 yılında Antlaşma, 16 üye devlette kabul edilirken, Hollanda ile Fransa’da yapılan halkoylamalarında red-dedilmiştir. Fransa’da halkoylamasına katılanların yüzde 55’i, Hollanda’da katılanların yüzde 62’si Anayasa’ya hayır demiştir. Antlaşma’nın iki kurucu üye devlette reddi, demokrasi açığının AB’nin en önemli sorunlarından biri olduğunun bir kez daha altını çizmiştir. Özellikle Fransa’ya odaklanılacak olursa, Antlaşma’nın reddinin ana sebepleri olarak, halkın kötüye giden ekonomi-den Chirac yönetimini sorumlu tutması ve tepkisini bu şekilde göstermiş olduğu mütalaa edilmiş-tir. İşsizliğin arttığı bir dönemde genişlemenin mümkün kılacağı ucuz işgücü ve buna bağlı olarak ekonomik sıkıntıların artacağı endişesi diğer bir sebep olarak görülmüştür. Genişlemeyi kolaylaş-tıracak olan bu Antlaşma’nın, Türkiye’nin katılım sürecine paralel sorunlar ile de ilintilendirildi-ği görülmüştür. Fransızlar’ın Antlaşma’ya olumsuz tepkisi, Fransızlar’ın antlaşmanın Anglosak-son bir yapı yaratarak Fransız sosyal modelini tehdit etmesiyle de açıklanmıştır (Bache vd., 2011).

aaaaa 11

AB’nin geleceği tartışmasının başlangıcından sekiz yıl sonra Aralık 2009 tarihinde Lizbon Antlaşması yürürlüğe girmiştir. Lizbon Antlaşması da diğer AB Antlaşmaları gibi hükümetlerara-sı konferans tarafından hazırlanmıştır. Konvansiyon düzenlenmemiştir. Lizbon Antlaşması bir-çok yönden Anayasa Antlaşması’na benzemekle beraber, en önemli farkı antlaşmada AB sembol-lerine – bayrak, marş ve AB ilkesine [“çeşitlilik içerisinde birlik” (unity in diversity)] –yapılan at-fın kaldırılmasıdır. Ayrıca, “anayasal” sembollere de– anayasa, dış işleri bakanı, kanunlar – yapı-lan atıflar kaldırılmıştır (Robert Schuman Foundation, 2007). Anayasa Antlaşması, tüm AB ant-laşmalarının yerini alacak yeni bir metin olarak ortaya çıkarken, Lizbon Antlaşması, Maastricht (1992) ve Roma (1957) Antlaşmaları’nda değişiklikler öngörmektedir. Dolayısıyla Lizbon Ant-laşması bir dönem Reform Antlaşması olarak da anılmıştır.

Birtakım yenilikler getiren bir antlaşma olması nedeniyle de İrlanda dışında tüm üye dev-letler Lizbon Antlaşması’nı parlamentoları aracılığıyla oylama yoluna gitmiştir. Antlaşma Hazi-ran 2008 tarihinde İrlanda’da yapılan referandumda yüzde 53.4 oyla reddedilmiş olsa da, bir se-ne sonra Ekim 2009’da yüzde 67.13 oyla gerekli desteği kazanmıştır.

Bunlar dışında Lizbon ile Anayasa Antlaşmaları birçok benzerlik göstermektedir. Örneğin her iki antlaşma da Birliği yasal bir oluşum haline getirmektedir. Bu, Birliğin uluslararası sözleş-melere imza atabileceği veya uluslararası örgütlere üye olabileceği anlamına gelmektedir. Yine her iki antlaşmada da, AB’nin dış politikasını güçlendirmek için yeni reformlar öngörülmektedir. Da-imi olarak iki buçuk sene görev yapacak bir Avrupa Konseyi Başkanı makamı oluşturulmuştur. Anayasa Antlaşması’nda Dışişleri Bakanı olarak adlandırılan yeni makam Lizbon’da Yüksek Temsilcilik olarak adlandırılmıştır. Bu makam, Dış İlişkilerden Sorumlu Yüksek Temsilci ve Dış İlişkilerden sorumlu Komisyon üyesinin görev alanlarını birleştirmiştir.

Bu benzerlikler dışında, antlaşmaların içeriğine bakıldığında, her iki antlaşmada da AB’nin demokrasi sorununu çözmek için adımlar atıldığını görebiliriz:

• Çifte çoğunluk –üye devletlerin yüzde 55, toplam AB nüfusunun yüzde 65’ini temsil eden– sisteminin 2014-2017 yılları arasında adım adım yürürlüğe girmesi; bu şekilde alınan kararların AB halkını temsil eder hale getirilmesi hedeflenmiştir.

• AB Parlamentosu’nun yasama alanında görevlerinin artırılması ve ortak karar sisteminin farklı politika alanlarına doğru genişletilmesi. Bütünleşme tarihi boyunca gücü en çok artan ku-rum, Avrupa halkını temsil eden AB Parlamentosu olmuştur. 1975 yılının aralık ayında gerçekleş-tirilen Roma Avrupa Konseyi Toplantısı’nda parlamenterlerin, doğrudan halklar tarafından seçil-mesine karar verilmiş; bu karar doğrultusunda yapılan ilk seçimler 1979 yılında gerçekleşmiştir. Maastricht Antlaşması (1992) ile getirilen “ortak karar alma usulü” ile Avrupa Parlamentosu ya-sama sürecinde Bakanlar Konseyi’nin ortağı haline gelmiştir. Parlamento, Avrupa Konseyi’nin öne-risi üzerine Komisyon başkanını seçecek ve bu seçimler esnasında Parlamento, Avrupa seçimlerinin sonuçlarını göz önünde bulunduracaktır. Böylelikle Avrupa seçimleri siyasallaştırılmaya çalışılmış, vatandaşların etki alanı genişletilmiştir.

• Ulusal parlamentolara AB yasama sürecinde itiraz hakkı tanınması. AB seviyesindeki politi-ka yapım sürecinde karşılaşılan en önemli eleştirilerden biri, sürecin ulusal seviyedeki yürütme/ida-re organlarını, ulusal parlamentolara karşı güçlendirdiği konusudur (Zweifel, 2002). Ulusal parla-

12 bbbbb

mentolar Komisyon’un yasa tasarılarını tekrar gözden geçirmesini sağlayabilir; gerekirse konuyu Adalet Divanı’na götürebilirler. Bu şekilde ulusal parlamentoların AB karar alma sürecine dahil edilmeleri hedeflenmiştir.

• Temel Haklar Sözleşmesi’nin yasallaştırılması. 2000 yılında kabul edilen Sözleşme’de, AB va-tandaşlarının sahip oldukları medeni, siyasi ve sosyal haklar sıralanmaktadır. Antlaşma’da yer al-masa bile Sözleşme, Lizbon Antlaşması ile yasal bağlayıcılık kazanmıştır. Sözleşme ile birlikte AB vatandaşlığı kavramının içinin doldurulmaya başlandığını söyleyebiliriz.

• “Vatandaş Girişimi”nin (Citizen’s Initiative) oluşturulması. Avrupa vatandaşları, en az bir milyon imza toplayarak, Komisyon’un bir taslak kanun hazırlamasını talep edebilirler. Bu reform ile yine AB vatandaşlarının sürece dahil edilmesi hedeflenmektedir.

Lizbon Antlaşması, Birliği, “daha demokratik, daha şeffaf ve daha verimli” yapmak için birçok reform öngörmüştür. Halen Birliğin en önemli sorunlarından biri uzun yıllar devam eden “ihtiyarı uzlaşma” (permissive consensus)’nın artık sonuna gelinmesi ve gitgide AB ve vatandaş-ları arasındaki uçurumun açılmasıdır. Lizbon Antlaşması’nın bu uçurumu kapatıp kapatamaya-cağı zaman içerisinde netleşecektir.

AVRUPA BİRLİĞİ’NE KAVRAMSAL YAKLAŞIMLARAvrupa Birliği’nin entegrasyonu ile kurum ve politikalarını incelemede kavramsal yaklaşımların önemi büyüktür. Birliğin kuruluşundan itibaren ilk olarak entegrasyonu açıklamada, daha sonra da kurumların işleyişini ve politikaların zaman içinde gelişmesini incelemede farklı kavramsal çer-çeveler kullanılmıştır. Söz konusu kavramsal yaklaşımlar açıklamaya çalıştıkları olgular açısın-dan üç ana gruba ayrılarak incelenebilir (Wiener ve Diez, 2009). Bunlardan ilki, Avrupa entegras-yonunu açıklamaya çalışan, birbirlerini tamamlayıcı olduğu öne sürülen ve entegrasyonun büyük teorileri (grand theories) olarak da bilinen federalizm (federalism), yeni işlevselcilik (neofunctio-nalism) ve liberal hükümetlerarası yaklaşımı (liberal intergovernmentalism) içermektedir. İkinci grup teoriler, Avrupa Birliği’ni siyasal bir sistem olarak ele alarak Avrupa Birliği’nde yönetişim olgusu üzerinde yoğunlaşan çok düzlemli yönetişim (multilevel governance), politika ağları (poli-cy networks) ve yeni kurumsalcılık (new institutionalism) olarak sayılabilir. Üçüncü grup ise Av-rupa entegrasyonunda kimlik ve söylem gibi kavramların sosyal inşasına odaklanmakta olan eleş-tirel çalışmaları kapsayan sosyal inşacı (social constructivist) ve post-yapısalcı (post-structuralist) yaklaşımları içermektedir.

Avrupa Entegrasyonunun KavramsallaştırılmasıAvrupa entegrasyonunu açıklamakta kullanılan yaklaşımlardan en eskilerinden biri federalizm-dir. Federal yaklaşımlar, entegrasyonu, ulusal federal sistemlerde olduğu gibi farklı ve bağımsız birimlerin, gönüllülük ve karşılıklılık esasında biraraya gelerek oluşturduğu bir süreç olarak ta-nımlarlar. Federal Avrupa vizyonu esasınca Avrupa entegrasyonunda 1950’lerden bu yana geli-nen nokta, federalizmin halen gücünü koruduğuna örnek teşkil etmektedir. Avrupa Tek Sened’i,

aaaaa 13

parasal birlik ve AB vatandaşlığı gibi gelişmeleri takiben Lizbon Antlaşması ile birlikte Nitelikli Çoğunluk Karar Alma Mekanizması’nın da yaygınlaştırılmasıyla AB’deki federal unsurların, ye-ni genişlemelere ve ekonomik krizlere rağmen sürdüğünü iddia etmekte olan federal görüşler mev-cuttur. Ancak son olarak 2005 yılında Avrupa Anayasası’nın Hollanda ve Fransa referandumla-rında reddedilmesiyle tekrar gündeme gelen meşruiyet sorunu, federal görüşün temelindeki “halk-ların birliği” anlayışını sorgulatmaktadır. Michael Burgess gibi teorisyenler, bu durum karşısında federalizm ve federasyon arasındaki kavramsal ayrıma dikkat çekerek, AB’de antlaşmalar kapsa-mında belirli alanlarda federal uygulamalara gidilebileceğini ve bunun anayasal bir federasyonu gerektirmediğini ifade etmişlerdir (Burgess, 2000).

Yeni işlevselciliğin, erken dönem entegrasyon teorileri arasında en çok eleştirilen yaklaşım olduğu iddia edilebilir. Bu teori 1960’lı yılların ortalarına kadar oldukça popüler olmuş, ancak “boş koltuk krizi” olarak da adlandırılan ve Fransa’nın Konsey’den çekilmesini takip eden dö-nemden itibaren duraklayan entegrasyon sürecini açıklamakta yetersiz kalarak ağır eleştirilere maruz kalmıştır. Yeni işlevselcilik, entegrasyonun işlevler aracılığıyla otomatik olarak ilerleyen bir süreç olduğunu iddia eder. Diğer bir ifadeyle, ülkeler arasındaki karşılıklı işlevsel/ekonomik bağlılıkların entegrasyonun itici gücü olduğunu belirtir. Bir sektördeki entegrasyon, ülkeleri diğer sektörlerde de entegrasyona yöneltecek teknik baskılar yaratır. Örneğin kömür ve çelik sektörle-rindeki entegrasyon, ulaştırma politikasında da entegrasyonu gerekli kılmakta, aksi durumda beklenen faydayı verememektedir. Benzer bir durum Tek Pazar’ın adalet ve içişleri alanında en-tegrasyonu gerektirdiği argümanında da görülebilir. Bu duruma, Ernst Haas ve Leon Lindberg gi-bi yeni işlevselci teorisyenler, “işlevsel yayılma” (functional spillover) adını vermektedir (Haas, 1958 ve Lindberg, 1963). Bu teorisyenlere göre söz konusu işlevsel dinamikler sebebiyle zaman içerisinde ulusal karar alıcılar sorunların çözümünde ulusüstü yapıya yönelecekler ve böylece bek-lentilerini ve aidiyetlerini ulusüstü merkeze taşıyacaklardır. Bu duruma “siyasal yayılma” (politi-cal spillover) adı verilmiştir. Bu teorinin iddiasına göre Avrupa Komisyonu gibi ulusüstü kurum-lar teknik entegrasyon gerektiren alanlara dikkat çekerek ve ulusal karar alıcılar/çıkar grupları ile yakın ilişkiler kurarak entegrasyon sürecinde itici güç oynayacaklardır. Bu role “geliştirilmiş ya-yılma” (cultivated spillover) adı verilmiştir. Yeni işlevselcilik, bu üç yayılma mekanizması aracılı-ğıyla teknik alanlarda başlayan entegrasyonun daha sonra ulusal egemenlik ile yakından ilişkili siyasi alanlara da yansıyacağını iddia etmektedir. Ancak AB entegrasyonunun, başta dış ilişkiler olmak üzere bazı alanlarda ağırlıklı olarak izlemekte olduğu hükümetlerarası yapı ve dönem dö-nem sekteye uğrayan entegrasyon süreci, söz konusu teoriyi eleştirilere açık hale getirmiştir. Eleş-tirileri takiben teori sıkça değiştirilmiş ve yeni işlevselci prensiplerin hangi koşullar altında gerçek-leştiğini irdeleyen çalışmalara (most-likely cases) ağırlık verilmiştir (Niemann, 2006).

Yeni işlevselciliğe en ağır eleştiriler, entegrasyon sürecinin devletlerin kontrolü altında ol-duğunu belirten hükümetlerarası (intergovernmentalist) yaklaşımlardan gelmiştir (Hoffmann, 1966). Ancak entegrasyon sürecini ampirik gücü yüksek belirli bir teorik çerçeveye oturtan en önemli hükümetlerarası yaklaşım esas olarak Andrew Moravcsik’in geliştirdiği liberal hükümet-

14 bbbbb

lerarası yaklaşım olmuştur (Moravscik, 1998). Söz konusu teorik çerçeve, devletlerin rasyonel ak-törler olduğu argümanına dayanır. Devletler öncelikle tercihlerini belirler, daha sonra kapsamlı antlaşmalara varmaya yönelik olarak müzakerelerde bulunurlar ve en son olarak gelecekteki be-lirsizliğe karşın anlaşmaların hedeflediği sonuçları garanti edecek kurumları oluştururlar. Ulusal tercihler, konulara göre farklılık gösterir. Örneğin ekonomik konularda ulusal çıkar modeli genel olarak üretici çıkarları ve vergi mükellefleri arasındaki dengeden hareketle oluşturulur. Moravc-sik, AB’ye uyarlandığında, entegrasyonun arkasındaki ulusal tercihlerin güvenlik ya da kimlik odaklı olmaktan çok somut ekonomik çıkarlara dayandığını göstermektedir. Bu teori uyarınca Avrupa hükümetleri entegrasyonu, makro-ekonomik tercihler ve düzenleyici/bütçe kısıtları çerçe-vesinde içerideki üretici gruplar için ticaret avantajları kazanmakta kullanmışlardır. Ancak dev-letlerin tercihleri çoğunlukla birbirinden farklıdır. Liberal hükümetlerarası yaklaşım, uluslararası işbirliğinin varlığının ve şeklinin devletlerin göreceli müzakere güçlerine bağlı olarak değiştiğini iddia etmektedir. AB’ye uyarlandığında, devletlerin göreceli müzakere gücünü, belirli bir anlaş-manın getireceği faydaların dağılımının ve tercih ile anlaşmalara ilişkin sahip olunan bilginin dü-zeyinin belirlediğini vurgulamaktadır. Belirli bir anlaşmaya daha az ihtiyaç duyan devletler diğer-lerini işbirliği yapmamakla tehdit ederek taviz vermelerini sağlayabilirler; diğer devletlerin tercih-lerine ilişkin daha iyi bilgi sahibi olan devletler ise sonuçları kendi lehlerine çevirebilirler. Avrupa Komisyonu ve Avrupa Adalet Divanı gibi ulusüstü kurumlar ise gelecekte oluşabilecek beklenme-dik sonuçları idare edebilmeleri ve devletlerin anlaşmaya ilişkin gelecekteki tercihlerinden birbir-lerini haberdar ederek ek müzakerelere gerek duymadan optimum faydada anlaşmayı sağlayabil-meleri amacıyla devletler tarafından oluşturulurlar. Liberal hükümetlerarası yaklaşım, özellikle geniş kapsamlı müzakereler gerektiren alanlara odaklandığı ve gündelik AB karar alma sürecini açıklayamadığı ya da anlaşmaların beklenmeyen sonuçlarını irdeleyemediği gerekçesiyle çeşitli eleştirilere maruz kalmıştır. Yaklaşımın sözcüleri, söz konusu eleştirilere karşı bu teorinin ancak hükümetlerarası karar alma durumları için geçerli olduğunu ve açıklayıcı gücünün de sosyal ter-cihlerin göreceli olarak kesin ve iyi tanımlanmış durumlarda yüksek olduğunu ifade etmişlerdir.

Yönetişimsel YaklaşımlarYönetişim, en temel anlamıyla, bir toplumun kolektif seçimler yapabilme ve uygulayabilme kapa-sitesine verilen addır (Peters ve Pierre, 2009). AB entegrasyonuna uyarlanan yönetişimsel yaklaşım-lar da esas olarak kamusal hedeflerin birçok farklı aktörün işbirliğiyle ne şekilde gerçekleştirildiği-ne odaklanmaktadır. Büyük entegrasyon teorilerinin aksine burada odak nokta entegrasyonun ne şekilde ve hangi koşullar altında ilerlediği/durakladığından ziyade, entegrasyon sürecinin sonunda ortaya çıkan siyasi sistemdir. Birçok farklı yönetişimsel yaklaşım arasında özellikle 1990’lu yıllar-da ortaya çıkan çok düzlemli yönetişim yaklaşımı ön planda olmuştur. Söz konusu yaklaşım, AB yönetişiminde ulusal hükümetlerin yanı sıra bölgesel hükümetlerin de önemine dikkat çekerek, AB’nin bölgesel ya da yerel birimleri güçlendirmede oynadığı rolü vurgulamaktadır. Yerel yöne-timlerin AB yönetişim sürecine katılımının iki ana etkisi bulunmaktadır. Bunlardan ilki, halka da-

aaaaa 15

ha yakın olmaları nedeniyle bölgesel ya da yerel yönetimlerin AB’nin meşruiyetini güçlendirici rol oynamaları, ikincisi ise normal koşullar altında karar alma süreçlerinde kısıtlı güce sahip olan ba-zı sosyal ve siyasal grupların bu sürece katılımının sağlanmasıdır (bkz. Marks vd., 1996).

Politika ağları yaklaşımı ise belirli bir politika alanında farklı çıkarları bulunan birçok ak-töre ve bu aktörlerin politikaların uygulanmasındaki belirleyici rolüne odaklanır. Bu bağlamda çı-kış noktası çok düzlemli yönetişim çalışmalarında olduğu gibi gücün AB’de dağılmış şekilde var olduğudur. Bu yaklaşım, söz konusu aktörlerin günlük politika alanlarındaki belirli sektörlerde karar alma dinamiklerini hangi mekanizmalarla etkilediğine yoğunlaşmaktadır. Farklı sektörler-de var olan politika ağları, hükümetler ve çıkar grupları arasında ve içlerinde bilgi ile kaynağın toplanması ve alışverişinde temel rol oynarlar. Birbirlerine bağımlı ve dışarıdan nüfuz edilmesi zor yapılar oluştururlar. Bu yaklaşımı benimseyen AB entegrasyonuna ilişkin çalışmalarda temel amaç ulusüstü ağlarda (ulusal ya da ulusüstü) çıkarlardan hangilerinin pazarlıkları etkilediğini bulmak ya da Avrupa Komisyonu veya Avrupa Adalet Divanı gibi belirli sektörlerde faaliyet gös-teren ulusüstü yapıların özerklik derecesini ölçmektir (Peterson, 1995).

Entegrasyon sürecinde kurumların rolünü ön plana çıkaran yeni kurumsalcı yaklaşımlar ise özellikle 1980’li ve 1990’lı yıllarda AB entegrasyon çalışmalarında kendisini göstermiştir. Üç temel yeni kurumsalcı yaklaşım mevcuttur: Rasyonel seçim kurumsalcılığı (rational-choice insti-tutionalism), tarihsel kurumsalcılık (historical institutionalism) ve sosyolojik kurumsalcılık (soci-ological institutionalism) (bkz. Hall ve Taylor, 1996). Rasyonel seçim kurumsalcılığı en temelde resmi kurumların ve kuralların, çıkarlarını gözeten rasyonel siyasi aktörler üzerindeki etkisine odaklanır. Bu yaklaşım uyarınca devletler, ulusüstü kurumları, bu kurumların faaliyetlerinden fayda gördükleri için kurarak, bu kurumlar ve onların gerektirdiği kurallar bütünlüğü çerçevesin-de çıkarlarını gözetmeye çalışırlar. Kurumlar ve kurallar devletlerin stratejisini şekillendirici etki gösterebilir. Örneğin AB Bakanlar Konseyi’ndeki oy kuralları hükümetleri stratejik koalisyon oyunları oynamaya zorlar. Tarihsel kuramsalcılıkta ise kurumların zaman içerisinde aktörlerin davranışlarına yaptıkları etkiler incelenir. Ancak tarihsel kuramsalcılık, rasyonel seçim kuramsal-cılığından sadece zaman vurgusuyla değil aynı zamanda kurumların tanımlanış şekliyle de ayrışır. Tarihsel kuramsalcılıkta yerleşmiş enformel ilişkiler ve davranış kodları da kurumların tanımına dahil edilir. Buradan hareketle kurumların aktörlerin davranışlarını etkileyiş mekanizmaları da daha geniş bir şekilde ele alınmaktadır. Aktörler sadece rasyonel içgüdülerini ya da resmi kurum yapısı ve kurallarını değil, aynı zamanda sosyal olarak tanımlanmış kuralları da gözeterek strate-jilerini ve tercihlerini belirlerler. Sosyolojik kurumsalcılık ise sosyal inşacı yaklaşımlar arasında da değerlendirildiğinden aşağıdaki bölümde ele alınacaktır.

Sosyal İnşacı ve Post-yapısalcı YaklaşımlarSosyal inşacı yaklaşımlar ilk olarak 90’lı yılların sonu itibariyle Avrupa entegrasyon çalışmaları-na uluslararası ilişkiler disiplininden girmiştir. Sosyal inşacı yaklaşımlara göre sosyal gerçeklik bi-reyler tarafından gündelik hayatlarında inşa edilir ve tekrar üretilir. İnşa edilen sosyal ortam ve

16 bbbbb

kolektif olarak paylaşılan anlam dünyaları da aktörlerin davranışlarını şekillendirmede etki eder. Bir diğer deyişle sosyal inşacı yaklaşımlarda sosyal yapı (social structure) ile sosyal aktörler (agen-cy) sürekli olarak birbirlerini belirlerler. Söz konusu yaklaşım sosyal aktörlere ağırlık veren libe-ral hükümetlerarası yaklaşım ve yeni işlevselcilikten önemli oranda farklılaşmaktadır. Sosyal in-şacı yaklaşım, diğer iki teoride öne çıkan aktör çıkarlarının sabit olduğu fikrine karşı çıkarak sos-yal inşa sürecine dikkat çekmektedir. Sosyal inşacı yaklaşımların AB çalışmalarına uyarlandığı alanlardan en belirgin olanı AB’deki kimlik olgusudur. Sosyal inşacılık, kimliği uluslararası aktör-lerin politikalarına etki eden bir değişken olarak ele alan açıklayıcı bir teori olarak değerlendirile-bilir. AB entegrasyonu alanındaki sosyal inşacı çalışmalar AB’nin ya da Avrupa olgusunun ulusal aktör kimliklerindeki yerine odaklandığı gibi başta genişleme politikası olmak üzere bazı AB po-litikalarında da kimlik faktörünün etkisine bakmaktadır (bkz. Risse, 2009 ve Sedelmeier, 2005).

Post-yapısalcı yaklaşımların sosyal gerçekliğe bakışı ise sosyal inşacı teoriden oldukça fark-lıdır. Post-yapısalcı teori uyarınca sosyal gerçeklik aktörlerin söylemleri aracılığıyla inşa edilir. Burada dil, sosyal dünyada gerçekleşenleri yansıtan basit bir ayna olarak algılanmamakta, dilden bağımsız bir sosyal gerçekliğin olmadığı, dilin sosyal gerçekliği teşkil ettiği vurgulanmaktadır. An-cak yorumlama aracılığıyla sosyal dünyanın farklı temsilleri incelenebilir. Söylemler ise sistema-tik olarak çeşitli “özne pozisyonlar” (subject positions) meydana getirerek kişileri ve grupları bu pozisyonların imkân verdiği davranışlara itmektedir. AB entegrasyon çalışmalarındaki post-yapı-salcı yaklaşımların çoğu, entegrasyon sürecinin farklı ülke ve toplumlardaki söylemsel inşası, dış politika ile adalet ve içişleri gibi belirli AB politikalarına ilişkin söylemler üzerinden inşa edilen Avrupa vizyonu, Avrupa’yı inşa eden farklı ulusal söylemler ile bunların meşruiyeti ve vatandaş-lık gibi temel kavramlarla olan ilişkisi üzerinde durmuştur (bkz. Diez, 1999 ve Neumann, 1998).

ÇALIŞMANIN KAPSAMIElinizdeki kitap 15 bölümden oluşmakta ve Avrupa Birliği’nin tarihsel gelişim süreci içerisinde gerçekleştirdiği kurumları ve politikaları ele almaktadır. Bölümler bir yandan AB bünyesinde or-taya çıkan siyasal, toplumsal, ekonomik, etno-kültürel ve dinsel tartışmaları ele alırken, öte yan-dan Türkiye’ye referansla bir takım değerlendirmeler de içermektedir. Emre Gönen, “Avrupa Bir-liği Kurumları” başlıklı 1. Bölümde tarihsel süreç içerisinde ortaya çıkan Konsey, Komisyon ve Parlamento gibi kurumların yanısıra Ombudsmanlık, Avrupa Toplulukları Adalet Divanı, Eko-nomik ve Sosyal Komite ile Bölgeler Komitesi, Sayıştay, Avrupa Merkez Bankası ve Avrupa Yatı-rım Bankası gibi kurumların ayrıntılı bir dökümünü sunmaktadır. Gönen aynı zamanda bu bö-lümde zaman içerisinde ortaya çıkan farklı toplumsal, siyasal ve iktisadi faktörlere bağlı olarak söz konusu kurumların nasıl bir dönüşüm geçirdiklerini de sergilemektedir. Senem Aydın Düzgit ise, “Avrupa Birliği Genişlemesi ve Komşuluk Politikası” başlıklı 2. Bölümde, Birliğin kuruluşun-dan bu yana geçirdiği dört ayrı genişleme dalgasını ayrıntılarıyla incelemektedir. Bugün itibariyle 27 üyesi olan Birliğin aynı zamanda Hırvatistan ve Türkiye ile müzakerelere devam ettiğini söy-leyen yazar, Birliğin diğer Balkan ülkelerine yönelik genişleme çalışmaları içerisinde bulunduğu-

aaaaa 17

nu da belirtmektedir. Aydın Düzgit aynı zamanda Genişleme Politikası’na ek olarak 2004 yılın-dan bu yana Birliğin oluşturduğu Avrupa Komşuluk Politikası’nın temel hatlarını da ortaya koy-maktadır. Yazar son olarak genişleme ve komşuluk politikası ve Lizbon Antlaşması’nın bazı hü-kümleriyle, AB’nin çok vitesli bir yapıya doğru gittiğini söylemektedir. Yaprak Gürsoy, “Avrupa Birliği ve Demokratikleşme” başlıklı 3. Bölümde Avrupa Birliği’nin genişleme süreçleriyle birlik-te yeni üye olan ülkelerin toplumsal, siyasal ve ekonomik yapıları üzerinde sahip olduğu dönüş-türücü güce (transformative power) açıklık getirmektedir. Bunu yaparken de özellikle İspanya, Yunanistan ve Portekiz gibi ülkeler ile Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin üyelik sürecinde tecrübe ettikleri demokratik dönüşümün altını çizmektedir. Gürsoy ayrıca, AB’nin aday ülkelerin yanısı-ra Kuzey Afrika, Ortadoğu, Karadeniz ve Güney Kafkaslardaki komşu ülkelerde de demokrasiyi teşvik etme çabası içinde olduğuna ilişkin değerlendirmelerini bizlerle paylaşmaktadır.

“Avrupa Birliği’nin Ekonomik Bütünleşmesi” başlıklı 4. Bölümde, ekonomik bütünleşme nedir, neden ekonomik bütünleşme gereklidir, ekonomik bütünleşmeden kimler ne kadar fayda sağlamaktadır şeklindeki sorulara yanıt arayan Durmuş Özdemir, Birliğin ekonomik rasyoneller üzerine inşa edildiğini ve hâlâ bu rasyonelleri koruduğunu ifade etmektedir. Özdemir, bu bölüm-de bir yandan ekonomik entegrasyondan ayrıntılı olarak söz ederken, diğer yandan da ekonomik entegrasyonun siyasal süreçlerden bağımsız olarak değerlendirilemeyeceğine, diğer bir deyişle en-tegrasyonun ekonomi-politiğine vurgu yapmaktadır. Oral Erdoğan ise, “Avrupa Birliği Finans Sistemi ve Entegrasyonu” başlıklı 5. Bölümde, Birliğin kuruluş ve gelişim süreci boyunca gerçek-leşen finansal faaliyetlerinin Birlik politikaları açısından değerlendirmesini yapmakta ve üye ülke-lerin genel finansal gelişimlerine de istatistikler ile yer vermektedir. Erdoğan, Birliğin kurulduğu günden bugüne atılan her adımın finansal entegrasyon ile paralel yürüdüğünü belirttiği makale-sinde, parasal birlik gibi politikaların siyasal birliğe zemin hazırladığını dile getirmektedir. Erdo-ğan aynı zamanda 1973 yılında yaşanan dünya ekonomik krizinin yol açtığı Birlik içi dönüşüme paralel olarak 2007-2009 yılında yaşanan küresel finansal krizin de Birlik açısından bir takım ye-ni finansal, ekonomik, siyasal ve toplumsal nitelikli reformları beraberinde getireceğine ilişkin beklentilerini bizlerle paylaşmaktadır.

Harry Tzimitras, “Avrupa Birliği Hukuku” başlıklı 6. Bölümde, Birliğin hem hükümetle-rarası bir nitelik hem de ulusüstü bir niteliğe sahip olduğu vurgusunu yapmaktadır. Birlik bu ör-gütsel yapısıyla paradoksal bir şekilde hem ulusüstü talepleri sınırlandırmakta hem de uluslarara-sı entegrasyon için çeşitli fırsatlar sunmaktadır. Dünyanın en başarılı örgütlenme modellerinden birine sahip olan Birliğin hukuki mucizesinin sadece farklı hukuk altyapılarına sahip 27 üye ülke-yi biraraya getirmesinde olmadığını söyleyen Tzimitras, bu mucizenin aynı zamanda siyasi, sosyal ve ekonomik gerçeklere serbest bir çerçeveden değil, sıkı, sağlam ve bağlayıcı bir hukuki yapı ile bakabilmesinden kaynaklandığını ifade etmektedir. Yazar son olarak AB’nin hukuksal yapısının genel uluslararası hukuku önemli oranda etkilediği bilgisini bizlerle paylaşırken AB’nin geleceği-ne yönelik federatif merkezi bir yapı olarak mı yoksa daha gevşek bir yapı olarak mı varlığını sür-düreceğine ilişkin soruya da yanıt aramaktadır. Ayhan Kaya ise “Avrupa Birliği Yurttaşlığı” baş-

18 bbbbb

lıklı 7. Bölümde, 1992 tarihli Maastricht Antlaşmasıyla vücut bulan Avrupa Birliği Yurttaşlığı ku-rumunun etno-kültürel ve dinsel referanslarla bezenmiş ulusal yurttaşlık kurumuna oranla daha siyasal, seküler ve ulusötesi bir takım unsurları içinde barındırdığını ifade etmektedir. Lizbon Antlaşmasıyla sınırları daha da belirginlik kazanan söz konusu Avrupa yurttaşlığının siyasal ve sosyal katılım konusunda bireyleri daha da güçlendirdiğini belirten Kaya, öte yandan AB Yurttaş-lığının henüz ulusal yurttaşlıktan ayrıştırılamadığını ve bu nedenle ikincil konumunu sürdürdüğü-nü ifade etmektedir. Kaya, bu makalesinde ayrıca yurttaşlık kurumunun tarihsel gelişimi, serbest dolaşım, göç, farklılıkların biraradalığı, çok-kültürlülük ve kültürler-arasılık gibi Birliği ilgilendi-ren önemli kavramlar ve olgular üzerinde bizlere değerlendirmelerini sunmaktadır.

Kerem Cem Sanlı, “Avrupa Birliği Rekabet Politikası” adlı 8. Bölümde, tüketiciler için çok önemli bir konu olan ve mal ve hizmetlerin fiyatlarındaki düşüş, kalitelerindeki artış, teknolojik ilerleme ve ürün çeşitliliği gibi bazı sonuçları beraberinde getiren rekabet konusuyla ilgilenmekte-dir. Bu bağlamda Birliğin rekabeti koruyucu düzenlemelerini ayrıntılarıyla anlatan Sanlı, antitröst rekabet kuralları ile rekabeti etkileyen devlet yardımlarını ele almaktadır. AB’nin kartel ve tekel-lerle mücadele etmek suretiyle AB yurttaşlarının yaşam kalitesini nasıl artırdığını bizlere aktaran Sanlı, rekabeti sınırlayıcı anlaşmaların yasaklanması, tekel ve hâkim durumdaki teşebbüslerin davranışlarının kontrol edilmesi ve birleşmelerin denetlenmesi şeklinde özetlenebilecek noktaların Birliğin Rekabet Politikası açısından ifade ettiği önemin altını çizmektedir.

Nihal İncioğlu ve Burç Beşgül, “Avrupa Birliği Bölgesel Politikası” başlıklı 9. Bölümde, Maastricht Antlaşması (1992) ile belirginlik kazanan AB Bölgesel Politikası’nın geri kalmış böl-gelerin modernleştirilmesine ve bölgeler arasındaki gelişmişlik düzeylerindeki eşitsizliğin gideril-mesine nasıl katkıda bulunduğunu tartışmaktadır. Dayanışma kavramının ön plana çıkmasına neden olan bu politika anlayışı, iktisadi ve sosyal bütünleşmenin de bir aracı olarak görülmekte-dir. Bölgeler arasındaki görece eşitliğin sağlanması yönünde Birlik, ihtiyaç içindeki bölgelerde alt-yapı ve istihdam yaratılması yoluyla söz konusu bölgelerin varsıllaşmasına ve küresel piyasalara eklemlenmesine katkıda bulunmaktadır. Yazarlar, Bölgesel Politika’nın ayrıntılarını anlatırken, özellikle eşitsizliğin ortadan kalkmasına katkıda bulunan bölgesel yapısal ve uyum fonları gibi çe-şitli mali operasyonlar hakkında ayrıntılı bilgi sunmaktadır. Öte yandan Nuran Talu, “Avrupa Birliği Çevre Politikası” başlıklı 10. Bölümde, 1970’li yıllar itibariyle önem kazanan çevre konu-larının hangi süreçler içerisinde Birlik politikası haline dönüştüğünü ayrıntılı bir şekilde aktar-maktadır. Talu, Birlik içerisinde ortaya çıkan Çevre Politikası ihtiyacının, üye ülkelerdeki yaşam kalitesinin artırılmasına ilişkin taleplerden ve çevre konularının ekonomi politiğinden kaynaklan-dığını açıklıkla ifade etmektedir. Yazar aynı zamanda, çevre politikalarının arzu edildiği kadar or-tak olmaması ve ülkeden ülkeye farklılıklar göstermesi nedeniyle rekabet konusunda bir takım dengesizliklerin yaşandığı bilgisini bizlerle paylaşmaktadır.

Pınar Uyan Semerci ise, “Avrupa Birliği ve Sosyal Politika” başlıklı 11. Bölümde, Sosyal Avrupa olgusundan söz edilip edilemeyeceği konusunu tartışmaktadır. Sosyal Avrupa ile piyasa ekonomisi arasında uzun yıllardan bu yana devam eden gerilimin tartışmanın odağına oturtulma-

aaaaa 19

sı gerektiğini söyleyen Uyan Semerci, geçtiğimiz yıllarda yaşanan küresel finansal krizin de etki-siyle Sosyal Avrupa’nın nasıl bir sınav verdiğini gözler önüne sermektedir. Uyan Semerci makale-sinde ayrıca sosyal politika ve istihdam ilişkisine değinmekte ve sosyal politikanın tarihsel süreç-teki gelişimini irdelemektedir. Öte yandan, Ela Babalık Sutcliffe, “Avrupa Birliği Ulaşım Politika-sı” adlı 12. Bölümde, ulaşımın ekonomik ve endüstriyel etkinliklerinin, sosyal ve kentsel hayatta-ki gereksinimlerin yerine getirilmesi sürecinde rol oynayan önemli bir “araç” olduğunu söylerken karayolu, denizyolu, havayolu gibi ulaşım teknolojilerinin Birlik açısından önemini vurgulamak-tadır. Yazar ayrıca AB ulaşım politikasının tarihsel gelişimini, bu politikanın önceliklerini, şehir-lerarası ulaşım ve şehiriçi ulaşıma ilişkin politikaları ayrıntılı olarak ele almaktadır. Özge Onur-sal Beşgül, “Avrupa Birliği ve Eğitim Politikası” başlıklı 13. Bölümde, özellikle 1970’li yıllardan bu yana yaratılmaya çalışılan Avrupa Alanı’nın eğitim politikalarıyla nasıl bir ilişkisellik içinde olduğunu tartışmaktadır. 1992 Maastricht Antlaşması’yla birlikte Eğitim Politikası kurucu ant-laşmaların bir parçası haline gelmiştir. Yazar, ekonomik bir entegrasyon projesi olarak başlayan Birliğin daha sonra siyasal bir birlik haline dönüştüğünü ve son olarak da eğitim politikasının Bir-liğin geleceğini belirleyen önemli bir yapıtaşı haline geldiğini anlatmaktadır. Yazar ayrıca ülkemi-zi de yakından ilgilendiren Bologna Süreci hakkında ayrıntılı bilgi verirken eğitim politikasının kurumsal yapısını da bizlere aktarmaktadır.

Mehmet Ali Tuğtan, “Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası” başlıklı 14. Bölümde, yine Maastricht Antlaşması’nın güvenlik açısından arz ettiği öneme vurgu yapmakta ve söz konusu Gü-venlik ve Savunma Politikasının AB’nin güvenlik alanında Amerika Birleşik Devletlerine olan ba-ğımlılığını azaltmayı hedeflediğini ifade etmektedir. Tuğtan, söz konusu politikanın tarihsel gelişi-mi hakkında ayrıntılı bilgi verirken, Soğuk Savaş döneminde ortaya çıkan güvenlik ve savunma so-runlarının beraberinde neleri getirdiğini tartışmaktadır. Yazar aynı zamanda diğer bütün yazarlar gibi söz konusu politika ile Türkiye arasındaki ilişkiyi de değerlendirmektedir. Kitabın son maka-lesi olan “Avrupa Birliği Enerji Politikaları” başlıklı 15. Bölümde Halil Güven ve Doğan Güneş, AB Enerji politikalarının tarihçesi, günümüzdeki yapısı ve geleceğe ilişkin beklentiler konusunda ayrıntılı bir değerlendirme sunmaktadır. Bilinen veya ispatlanmış fosil yakıt (katı-sıvı-gaz halinde-ki hidrokarbon) rezervlerinin hızla sonlanması, küresel iklim değişikliği, çevre kirliliği ve artan nü-fus nedeniyle AB’nin alternatif enerjiye doğru yönelmeye başladığını ifade eden yazarlar, alternatif enerji kaynaklarının yerel, ülkesel, kıtasal ve dünya dağılımına özel bir önem atfetmekte ve bu da-ğılımın dünyadaki barışın tahsisini doğrudan şekillendireceği bilgisini bizlere sunmaktadır.

Elinizdeki bu kitap Avrupa Birliği Kurumları ve Politikaları ile AB içinde yaşanan siyasal, toplumsal, ekonomik ve kültürel tartışmaları ayrıntılarıyla ele almaktadır. Oldukça kapsamlı ol-masını arzu ettiğimiz ve üzerinde özenle durduğumuz bu kitap çalışması bazı eksiklikleri de için-de barındırmaktadır. Adalet ve İçişleri ile birlikte Ticaret Politikası ve Tarım Politikası gibi AB açısından büyük önem taşıyan bazı konuların bu çalışmada maalesef detaylı olarak yer almadığı-nı belirtmek zorundayız. Okuyucuların bu eksikliklerin farkında olarak kitabı okumaları gerekti-ğini anımsatmak isteriz.

20 bbbbb

ReferanslarAvrupa’nın Geleceği hakkında Laeken Deklarasyonu (2001), european-convention.eu.int/pdf/LKNEN.pdf.Bache, I., George, S. ve Bulmer, S., Politics in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2011.Börzel, T., “Member State Responses to Europeanization”, Journal of Common Market Studies, 40, 2002, s.193-

214.Burgess, M., Federalism and European Union: The Building of Europe, 1950-2000, Routledge, Londra, 2000.Chambers, G.,“Scotish Nationalism and the European Union”, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Marmara Üniversi-

tesi, Avrupa Topluluğu Enstitüsü, 2005.Diez, T., “Speaking ‘Europe’: The Politics of Integration Discourse”, Journal of European Public Policy, 6 (4),

1999, s. 598-613.Haas, E. B., The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950-7, Stevens, Londra, 1958.Habermas, Jürgen ve Jacques Derrida, “February 15, or What Binds Europeans Together: Plea for a Common Fo-

reign Policy, Beginning in Core Europe”, Daniel Levy ve diğerleri (der.), Old Europe, New Europe, Core Eu-rope, Verso, Londra, 2005.

Hall, P. A. ve Taylor, R.C.R., “Political Science and the Three New Institutionalisms”, Political Studies, 44 (5), 1996, s. 936-57.

Hoffmann, S., “Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe”, Daedalus, 95, 1996, s. 862-915.

Lindberg, L., The Political Dynamics of European Economic Integration, Princeton University Press, Stanford, 1963.

Marks, G. vd., “European Integration from the 1980s: State-Centric v. Multi-level Governance”, Journal of Com-mon Market Studies, 34 (3), 1996, s. 341-78.

Moravcsik, A., The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Cornell Uni-versity Press, Ithaca, 1998.

Neumann, I., “European Identity, EU Expansion, and the Integration/Exclusion Nexus”, Alternatives, 23, 1998, s. 397-416.

Niemann, A., Explaining Decisions in the European Union, Cambridge University Press, Cambridge, 2006.Onursal Beşgül, Ö., “Avrupa Birliği ve Demokrasi Açığı Sorunu”, Yeni Toplum Yeni Siyaset: Sosyal Demokrat

Yaklaşımlar (der.) Kalkedon, Istanbul, 2008.Peters, B. G. ve Jon Pierre, J., “Governance Approaches”, Antje Wiener ve Thomas Diez (der.), European Integra-

tion Theory içinde, Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 91-104.Peterson, J., “Decision-Making in the European Union: Towards a Framework for Analysis”, Journal of Europe-

an Public Policy, 2(1), 1995, s. 69-93.Risse, T., We the European Peoples? Identity, Public Sphere, and European Democracy, Cornell University Press,

Ithaca, 2009.Robert Schuman Vakfı (2007) Lizbon Antlaşması, Aralık 2007. http://www.robert-schuman.org/doc/divers/lis-

bonne/en/10fiches.pdf [29.01.2008].Sedelmeier, U., Constructing the Path to Eastern Enlargement: The Uneven Policy Impact of EU Identity, Manc-

hester University Press, Manchester, 2005.Wiener, A. ve Diez, T. (der.), European Integration Theory, Oxford University Press, Oxford, 2009.Zweifel, T. D., “...Who is without sin cast the first stone: the EU’s democratic deficit in comparison”, Journal of

European Public Policy, 9(5), 2002, s. 812-40.

aaaaa 21

BİRİNCİ KISIM

Avrupa Birliği Entegrasyonu: Derinleşme, Genişleme ve Dış İlişkiler

22 bbbbb

1Avrupa Birliği’nin Kurumları

Emre Gönen

Anahtar sözcükler: Bakanlar Konseyi, Daimi Temsilciler Komitesi, Avrupa Komisyonu, Ko-mitoloji, Avrupa Parlamentosu, Avrupa Ombudsmanı, Adalet Divanı, Sayıştay, Ekonomik ve Sosyal Konsey, Bölgeler Komitesi, Avrupa Merkez Bankası, Avrupa Yatırım Bankası

GİRİŞ

Avrupa Birliği’nin bugün kurumsal çatısını oluşturan yapı, temel olarak 1958 yılında kurul-muş olan ve altı kurucu ülke için oluşturulan yapıdan çok farklı değildir. Bu kurumları, iki

önemli kategoride incelemekte yarar vardır. Birinci kategoriye, AB’nin “karar alma üçgeni” diye-bileceğimiz Konsey, Komisyon ve Avrupa Parlamentosu girer. Hükümet ve Devlet Başkanların-dan oluşan zirveler de, zaman içinde Avrupa Konseyi1 adını almışlardır ve hukuki olmasa da, si-yaseten AB’nin en üst ve yönlendirici kurumu işlevini görürler. İkinci kategoriye giren kurumlar, denetim, destek mekanizmaları ya da danışsal mekanizmalardır. En önemlileri, bağımsız bir yar-gı organı olan Avrupa Toplulukları Adalet Divanı; danışsal kurumlar olan Ekonomik ve Sosyal Komite ile Bölgeler Komitesi ve Sayıştay, Avrupa Merkez Bankası, Avrupa Yatırım bankası gibi bankalardır. Bu temel kurumlar ve bunları desteklemek için kurulmuş ikincil kurumlar, Avrupa Birliği’nin kurumsal mimarisini oluştururlar.

KONSEYAvrupa Birliği’nin antlaşmalara göre belirlenmiş en önemli kurumlarından biri, Bakanlar Konseyi’dir. Her üye devlet gündemdeki konularla ilgili bakanları tarafından temsil edilir. Bakan-lar Konseyi, Avrupa Birliği’nin nihai karar alma organıdır. Topluluk müktesebatı olarak adlan-dırdığımız AB hukukunda, temel olarak yasama organı işlevini de yerine getirir. Bu yasama göre-vini, giderek daha fazla Avrupa Parlamentosu ile paylaşsa da, AB’nin ana yasama organı Bakan-

1 Avrupa Konseyi, 5 Mayıs 1949 yılında on ülke tarafından kurulmuş ve Türkiye’nin kurucu üyesi olduğu, bugün 47 üyesi bu-lunan, merkezi Strasbourg’da olan uluslararası kuruluşun da adıdır. Bu iki kurumu birbiriyle karıştırmamak önemlidir. Ya-bancı dillerde Avrupa Konseyi ve Avrupa’nın Konseyi olarak çevrilebilecek biçimde bu iki kurumun adı değişik olarak kul-lanılabilmektedir. Ancak Türkçede bu ayrım yapılamadığı için genelde kavram kargaşası yaşanabilmektedir.

24 bbbbb

lar Konseyi’dir. Bakanlar Konseyi, son kurucu antlaşma değişikliklerinden sonra “AB Konseyi” resmi adını almıştır. Ancak henüz bu tanımlama çok benimsenerek sık kullanılır duruma gelme-miştir.

Her üye ülke, Bakanlar Konseyi’nin çalışmalarına ve karar alma sürecine katılır. Konsey, üye ülkelerin bakanlarından oluşur. Gündemdeki konulara göre, hangi bakanların üye ülkeleri temsil edecekleri bellidir. Konsey, tek bir tüzel kişiliğe sahiptir, ancak 10 ayrı katılımla toplanır. Bu değişik katılımlara “konfigürasyon” adı verilir. Örnek olarak, “Dış İlişkiler” Konseyi, Dışiş-leri ve (varsa) AB bakanlarından oluşur, benzer biçimde Adalet ve İçişleri Konseyi, Adalet bakan-ları ve İçişleri bakanlarını biraraya getirir.

Konfigürasyonlar aşağıdaki gibidir:

Genel işlerDış İlişkilerİktisadi ve Mali işlerAdalet ve İçişleriİstihdam, Sosyal Politikalar, Kamu Sağlığı ve Tüketici HaklarıRekabetUlaştırma, telekomünikasyon, enerjiTarım ve BalıkçılıkÇevreEğitim, Gençlik ve Kültür

Bakanlar Konseyi’nin çalışmaları, adına Daimi Temsilciler Komitesi (COREPER) denen bir kurum aracılığıyla hazırlanır. Daimi Temsilciler Komitesi, üye devletlerin Brüksel’de bulunan temsilcilerinden (genellikle kıdemli büyükelçiler) ve onların yardımcılarından oluşur. Her üye ül-kenin çeşitli bakanlıklarını ve diğer kamu yönetimi kurumlarını temsil eden geniş delegasyonları, Daimi Temsilciler Komitesi’nin altyapısını oluşturur. Bu altyapıya ek olarak, sayıları 150’nin üs-tünde teknik ve siyasi alt komite de, Daimi Temsilciler Komitesi’ne teknik konularda destek ve-rir. Bu komiteler, üye devletlerin görevlendirdiği kamu görevlilerinden oluşabileceği gibi konula-rında uzmanlaşmış akademisyenler veya araştırmacıları da kapsayabilir.

Daimi Temsilciler Komitesi, Avrupa Komisyonu tarafından hazırlanan yasa taslaklarını Konsey adına incelemek ve fikir oluşturmakla görevlidir. Komite, Konsey’in tüm teknik, siyasi ve ekonomik çalışmalarının yapıldığı, ancak buna rağmen kamuoyunda çok az tanınan bir kurum-dur. İşleyiş itibarıyla, çoğu zaman hayati kararların oluşturulduğu, büyük uzlaşmaların sağlandı-ğı yer de Daimi Temsilciler Komitesi’dir. Komite, kendisine Komisyon tarafından hazırlanmış ya da Parlamento tarafından incelenerek gönderilmiş dosyalar üzerinde çalışır, üye devletler adına bu konularda uzlaşma sağlamayı hedefler. Uzlaşma sağlanan konular A kategorisi dosyalar hali-ne gelirler ve Bakanlar Konseyi’nde tartışmaya açılmaksızın kabul edilirler. B kategorisi dosyalar ise Bakanlar Konseyi’nin sağlayacağı uzlaşmaya ihtiyaç duyan konuları kapsar.

Daimi Temsilciler Komitesi, Büyükelçiler (COREPER I) ya da Temsilci yardımcıları (CO-

aaaaa 25

REPER II) düzeyinde toplanır. Temsilci Yardımcıları düzeyinde toplanan COREPER II, teknik konuları gündemine alır; büyükelçiler düzeyinde toplanan COREPER I’in gündeminde ise siyasi, ticari, ekonomik ya da kurumsal sorunlar bulunur.

Daimi Temsilciler Komitesi’nin işleyiş altyapısını oluşturduğu Bakanlar Konseyi, Avrupa Birliği’nin nihai karar alıcısı konumundadır. Aldığı kararlar, toplanan bakanlar ve tartışılan ko-nu her ne olursa olsun, hukuki anlamda “Konsey kararı” olarak tanımlanır. Bakanlar Konseyi’nin merkezi Brüksel’dedir ve çeşitli konulardaki gündemlerle her ay birçok kez toplanabilir. Kimi top-lantılarını Lüksemburg’da da gerçekleştirebilir.

Konsey’in başkanlığı, altışar aylık süreler için üye devletler tarafından üstlenilir. Bu dö-nemli başkanlık sistemine ek olarak, Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesiyle birlikte, Bakan-lar Konseyi’nin daimi bir başkanlık makamı olması karar altına alınmış ve uygulanmaya başla-mıştır. Bu makam, daha ziyade üye devlet başkanlıklarının kısa sayılabilecek sürelerde değişmesi-nin yaratabileceği kopuklukları engellemek için kurulmuş bir koordinasyon sistemidir. Ancak bu sistemin nasıl gelişeceği ve çalışacağı biraz uygulamalarla belli olacaktır. İlk olarak bu makama seçilen Belçikalı siyasetçi Herman van Rompuy, 2009 yılı sonunda görevine başlamıştır. Daimi başkanlık sistemiyle birlikte, Konsey çalışmalarına katılacak fakat Avrupa Komisyonu üyesi ola-cak bir “AB Dışişleri Bakanlığı” da oluşturulmuştur.

Konsey’in hangi konuda nasıl karar alabileceğini, kurucu antlaşmalar belirler. Üç değişik karar alma (veya oylama) sistemi vardır. Bu usulleri şöyle sıralayabiliriz: basit çoğunluk ile karar alma (genellikle idari işleyişle ilgili konularda); nitelikli çoğunluklu oylama (üye ülkelerin nüfus-larına göre değişik oy sayısına sahip oldukları, üçte iki çoğunluk gerektiren ve iç pazar, ekonomi, dış ticaret gibi konularda); veya oybirliği ile karar alma (dış ilişkiler, güvenlik, vergi, adalet ve içiş-lerinde işbirliği gibi konularda).

Konsey, karar alma aşamasına gelebilmek için, genellikle Avrupa Komisyonu tarafından önerilen ve Avrupa Parlamentosu tarafından onaylanan bir karar alma süreci takip eder. Aslında, yine kurucu antlaşmalarla belirlenmiş, konulara göre değişik biçimde ayrılan iki farklı karar alma süreci uygulanır. Bunlardan ilki danışma süreci (consultation procedure), ikincisi ve en çok uygu-lananı ise ortak karar alma sürecidir (co-decision procedure). Bunlara ek olarak bir de kararın Avrupa Parlamentosu’nun onayından geçmesini gerektiren onay (assent) süreci vardır.2 Her üç karar alma süreci de, AB’nin zaman içinde gelişmesi ve giderek büyümesi ile kurucu antlaşma ta-dilatları sonrasında ortaya çıkmıştır. Bugün en fazla kullanılan karar alma süreci, Avrupa Parlamentosu’na büyük yetkiler tanıyan ortak karar (co-decision) sürecidir. Hangi konuda AB’nin hangi karar alma sürecini uygulayacağı ve Konsey’de hangi sistem ile oylama yapılacağı, kurucu antlaşmalarla belirlenir.

Bakanlar Konseyi, hem karar alma, hem de koordinasyon organıdır. Bir ulusal hükümetin bakanlar kabinesine benzese de, işleyiş ve hedefleri itibarıyla aslında çok farklı bir işleve sahiptir.

2 Her yıl Avrupa Birliği bütçesinin kabul edildiği “bütçe süreci,” kendi başına ayrı bir karar alma sürecidir ve Konsey ile Parlamento’nun eşit düzeyde yetkileri vardır.

26 bbbbb

Yetkileri geniş ve çeşitlidir. Temel olarak:• AB’nin, Avrupa Parlamentosu’nun da kimi hallerde katkılarıyla, yasama organı görevini

yerine getirir.• Üye devletlerin ekonomik politikalarının koordinasyonundan sorumludur.• Hükümet ve Devlet Başkanları zirvelerinde alınan genel ilke kararları çerçevesinde, dış

ilişkiler ve güvenlik politikaları oluşturur ve uygulamaya koyar.• Avrupa Birliği adına, uluslararası düzeyde bir veya birçok üçüncü ülke ile, ya da ulusla-

rarası kuruluşlar ile anlaşmalar akdetme yetkisine sahiptir.• Üye devletler arasında adalet ve içişleri alanlarında işbirliği sağlar, emniyet ve adalet

alanlarında işbirliğinin iyi çalışması için gerekli önlemleri alma yetkisi vardır.• Konsey ve Avrupa Parlamentosu, AB bütçesini kabul etmekle yetkili iki kurumdur. Bu

konuda yetkileri eşit düzeydedir.• Sayıştay, Ekonomik ve Sosyal Komite ile Bölgeler Komitesi üyelerini atama yetkisi

Konsey’e aittir.

KOMİSYONAvrupa Komisyonu, Avrupa Birliği’nin özgün yapısındaki en önemli ve en alışılmadık yere sahip-tir. 1952 yılında kurulan Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (AKÇT) içinde Yüksek Otorite adıy-la kurulan bu kurum, 1958 Roma Antlaşmaları ile Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) ve Avru-pa Atom Enerjisi Topluluğu (AEET) kurulduğunda, Avrupa Komisyonu olarak adını ve işlevini de-ğiştirmiştir. Komisyon, AB kurumları arasında tartışmasız en özgün yapıdır. Uluslararası kurum-larda bir benzerini bulmak mümkün değildir. Bir anlamda, uluslararası bir sekretarya olarak çalı-şır, ancak çok daha geniş yetkilere ve inisiyatif alabilme kapasitesine sahiptir. Uluslararası bir hü-kümet olduğunu söylemek zordur, çünkü bir hükümetin yetkilerinin çok daha azına sahiptir. Av-rupa Komisyonu’nun bu durumu, onun “hükümetlerarası” düzeyde (ulusal boyutta) çalışabildiği kadar, “ulusüstü” düzeyde (Avrupa boyutunda) çalışan bir kurum olduğunu da ortaya koyar.

Avrupa Komisyonu, tıpkı bir hükümet gibi, siyasi icra gücüne sahip bir kanat ile (Komis-yon üyeleri ve onların özel kalemleri), idari bir kanattan (servisler, genel müdürlükler, ofisler) olu-şur.

Avrupa Komisyonu temel olarak dört ana konuda görev ifa eder. Bunlar:• Avrupa Birliği müktesebatının geliştirilmesi ve iyi çalışması için yasa tasarıları hazırla-

mak ve önermek;• Kurucu antlaşmaların koruyucusu görevini üstlenmek;• AB işleyişinin, kurucu antlaşmalarda öngörülmüş ilkeler ve kurallar çerçevesinde işleme-

sini sağlamak (Avrupa Toplulukları Adalet Divanı’nın da desteğiyle);• AB ortak politikalarının ve bütçesinin uygulanmasını ve sarfını denetlemek;• Uluslararası düzeyde ve üçüncü ülkeler nezdinde Avrupa Birliği’ni temsil etmektir.Bu görevlerinin yanı sıra, Komisyon, adı konmamış bir işleve daha sahiptir. Temel olarak

aaaaa 27

AB kurumları arasındaki ilişkilerde, var olabilecek anlaşmazlıklarda her zaman arabulucu ve ko-ordinasyon sağlayıcı bir rol oynar.

Kutu 1Avrupa Komisyonu’nun Yapısı

Avrupa Komisyonu, büyük ölçüde Avrupa Birliği’nin bürokrasisini oluşturur. Komisyona bağlı olarak çalışan Ge-nel Müdürlükler ve servisler bulunur. Genel Müdürlükler, tıpkı bakanlıklar gibi, her biri ayrı bir hizmet alanına sa-hip, çeşitli boyutlarda AB politikalarının altyapısını ve yönetimini sağlayacak bir rol oynarlar. Servisler ise daha çok Komisyon’un idari ve teknik işleyişini kolaylaştıracak bir yapıdadır.

Genel Müdürlükler, zaman içinde büyük değişiklik gösterip, AB politikalarının çeşitli alan-lara yayılmasıyla sayıları artmış, ayrıca AB’nin dünyadaki rolüne paralel olarak gelişmişlerdir. Bugün var olan Genel Müdürlükler; Tarım ve Kırsal Kalkınma, Bütçe, İklim için Eylem, Rekabet, Mali ve İktisadi İşler, Eğitim ve Kültür, İstihdam, Sosyal İşler ve Fırsat Eşitliği, Enerji, Şirketler ve Sanayi, Çevre, İcra Ajansları, İçişleri, Balıkçılık ve Denizcilik, Ulaştırma ve Ulaşım, Sağlık ve Tü-ketici Hakları, Bilgi Toplumu ve Medya, İç Pazar ve Hizmetler, Adalet, Bölgesel Politika, Araştır-ma, Vergilendirme ve Gümrük Birliği, Kalkınma, AB Genişlemesi, EuropAid (dış yardımlar), Dış İlişkiler, İnsani Yardımlar, Dış Ticaret olarak organize edilmişlerdir.3

Genel Müdürlükler dışında, Komisyon’un genel hizmetlerle ilgili servis bölümleri vardır. Bunlar Genel Kütüphane Hizmetleri, İletişim, Yolsuzlukla Mücadele Birimi, Avrupa İstatistik Ajansı (Eurostat), Tarihi Arşivler Bölümü, Ortak Araştırma Servisi, Basın Yayın Ofisi ve Genel Sekreterlikten oluşur.

Komisyon’un iç işleyişi açısından gerekli olan servis bölümleri ise Avrupa Siyasi Danışman-lar Bürosu, Avrupa Komisyonu Veri Koruma Sorumlusu, İnsan Kaynakları ve Güvenlik, Enfor-matik, Altyapı ve Lojistik (Brüksel ve Lüksemburg), İç Murakabe Ofisi, Simültane çeviri, Hukuk Servisleri, Çeviri ve Ödemeler Ofisi’dir.

Avrupa Komisyonu, işleyişi itibarıyla AB’nin belkemiğini oluşturur. Siyasi kararların ba-kanlar ya da Devlet ya da Hükümet Başkanları tarafından alındığı bir sistemde, Komisyon’un ça-lışması daha “teknik” gibi algılanabilir, ancak Komisyon, kurucu antlaşmaların koruyucusu yet-kisi sayesinde, AB’nin çalışmasında gördüğü yetersizlikleri ya da eksikleri saptamak, bunlar için kendi inisiyatifiyle yasa taslakları hazırlamak, AB politikalarının hazırlanış, uygulama ve değer-lendirme aşamalarında aktif rol almak gibi bir işleve de sahiptir. Her yıl Komisyon Başkanı, diğer iki önemli kuruma, yani Konsey ve Parlamento’ya, Komisyon’un görüşleriyle ilgili bir siyasi stra-teji belgesi taslağı sunar. Her Komiser, konuyla ilgili Parlamento Komisyonu ile biraraya gelerek görüş alışverişinde bulunur. Bu görüşler Konsey tarafından da değerlendirildikten sonra Komis-yon tarafından çok kapsamlı bir rapor haline getirilir.

3 Avrupa Komisyonu websayfasi, http://ec.europa.eu/about/ds_en.htm

28 bbbbb

Bu rapor, Komisyon’un “yılık programı” için temel teşkil eder. Yıllık programını hazırla-yan Komisyon, her Genel Müdürlük için kendi yıllık aktivitelerini bu program çerçevesinde hazır-lamasını ister. Bu rapor ve programın hazırlık aşamaları, sadece Komisyon için çalışan uluslara-rası memurlar ve uzmanlar aracılığıyla yapılmaz, gerek parlamento, gerek Komisyon’un kendi uz-man komiteleri de bu çalışmalara katkıda bulunurlar. Dolayısıyla Komisyon’da hazırlanan çalış-malar, kökleri çok daha derinlere inen, gerek üye devletlerin bürokrasilerini, gerek sosyo-profes-yonel örgüt temsilcilerini kapsayan çok geniş bir bilgi edinme ve istişare çalışma ağı üzerinde yük-selir.

Komisyon, yapısı itibarıyla “ulusüstü” olarak nitelenebilecek bir kurumdur. Bir başkan ve yirmi altı komiserden oluşur. Komisyon üyelerine bakan denmemesi ve “komiser” adı verilmesi, temel olarak AB oluşumunun başından itibaren, Avrupa Birliği’nin üye devletlerin yerini alacak bir “üst devlet” görüntüsüne sahip olmaması istendiğindendir.

Avrupa Komisyonu, çeşitli üye devletlerin değil, Avrupa Birliği’nin çıkarlarını temsil eder. Bu anlamda, ikili bir yapıya sahiptir. Bu ikili yapıyı siyasi ve idari olmak üzere tanımlayabiliriz. Siyasi yapı, Komiserlerden ve onların özel kalemlerinden oluşur. İdari yapı ise, Komisyon’un bü-rokrasisini oluşturan Genel Müdürlükler, servisler ve ofislerdir. İdari yapı, çalışmaların süreklili-ğini sağlar, AB’nin icraatında gelenek ve düzeni temsil eder. Siyasi üstyapı ise, AB işleyişinin ku-rumlar arası dengesini, yani Konsey, Parlamento ve Komisyon arasındaki ilişkilerin sağlıklı yürü-mesini; diğer kurumlar ile gerek Konsey, gerek Parlamento arasındaki işbirliğinin sağlanmasını hedefler. Bunların yanı sıra, dış ülkelerde ve uluslararası örgütler nezdinde AB’yi Komisyon tem-sil ettiği için, AB içinde ortak tutum oluşturulmasında katkısı çok önemlidir.4

Avrupa Komisyonu, bugün itibarıyla her üye devletin bir temsilci bulundurduğu 27 kişiden oluşan bir kurumdur. Ne var ki, bu sistem çok kalabalık bir üst yönetim oluşturduğundan, 2014 yılından itibaren üye devlet sayısının üçte ikisi kadar Komisyon sandalyesi olmasına karar veril-miş, Komiserlerin gerekirse dönüşümlü olarak görev yapmaları hedeflenmiştir. Ancak Lizbon Antlaşması’nın İrlanda’da yapılacak ikinci referandumdan geçebilmesi için bu kuraldan vazgeçil-miştir. Komisyon’un görev süresi beş yıldır ve Avrupa Parlamentosu seçimleriyle aynı dönemlere denk gelecek biçimde ayarlanmıştır. Komisyon Başkanı ve üyeleri, bir defadan fazla seçilme hak-kına sahiptir.

Komisyon, AB bütünleşmesinin ilk dönemlerinde, üye devletlerin hükümetlerince atanan kişilerden oluşan bir yapıya sahipti. Maastricht Antlaşması’yla birlikte, Avrupa Parlamentosu’na Komisyon atamaları konusunda daha geniş yetkiler tanınmıştır. Nice Antlaşması’ndan beri Komisyon’un işbaşına gelmesi, tıpkı ulusal bir hükümetin kendi parlamentosundan güvenoyu al-masına benzer bir süreç aracılığıyla gerçekleşmektedir. Üye Devletlerin hükümet ve devlet baş-

4 Uruguay Round müzakerelerinde AB ile diğer ülkeler arasında tarım konusundaki büyük anlaşmazlık, dönemin Dış Ticaret-ten sorumlu Komisyon Başkan Yardımcısı Leon Brittan’ın AB ve GATT arasında ortak bir çözüme ulaşılmasında oynadığı arabulucu rol sayesinde aşılabilmiştir.

aaaaa 29

kanları, biraraya gelerek ittifakla Komisyon başkanı olacak kişinin adaylığını belirlerler.5 Belirle-nen aday, Avrupa Parlamentosu’nun üyelerinden oluşan bir komite önünde, geçmiş kişisel, ticari ve siyasi kariyeriyle ilgili sorulara cevap vererek, komitenin onayı alındıktan sonra Parlamento genel kurulunda güvenoyu alır. Güvenoyu almış olan Komisyon Başkanı, üye devlet hükümetle-riyle biraraya gelerek Komisyon’un diğer üyelikleri için aday saptar. Saptanan adayların her biri, Avrupa Parlamentosu komitelerinin önünde ifade verirler, komiteler bu ifadelerden tatmin olur ise, Komisyon bir bütün olarak yine Genel Kurul’da güvenoyu alır.6 Komisyon’un işbaşına gelme-si, bu iki aşamalı güvenoyu süreci sonrasında gerçekleşir.7

Komisyon, ortak sorumluluk (collegial responsibility) çerçevesinde karar alır ve çalışma yapar. Komisyon’un bu ortak sorumluluğu, kendi içinde karar alınması gerektiği hallerde daima en geniş uzlaşının aranmasıyla sonuçlanır. Nadiren Komisyon içinde, uzlaşmanın sağlanamadığı konularda resmi olmayan oylama yapılır, burada salt çoğunluk sağlandığında karar alınmış ad-dedilir. Ne var ki, karar nasıl alınmış olursa olsun, tüm Komisyon üyelerini kapsar.

Komisyon üyeleri, tümüyle bağımsız olarak çalışırlar, hiçbir üye devletten, kurumdan ya da uluslararası kuruluştan yönlendirme ya da tavsiye almazlar. Bunun yanı sıra, üyeliği devam et-tiği sürece hiçbir Komisyon üyesi, üstlendiği görev dışında ücretli ya da gönüllü herhangi bir işte çalışamaz, danışmanlık dahi olsa yapamaz. Bu koşulların yerine getirilmediği hallerde, Avrupa Toplulukları Adalet Divanı, Bakanlar Konseyi ya da Komisyon’un kendisi, söz konusu üyeye iş-ten el çektirebilir. Bu tür ciddi yolsuzluklar dışında, ciddi sağlık sorunları olmadığı müddetçe Ko-misyon üyeleri görevlerinden alınamaz.

Avrupa Parlamentosu, gensoru önergesi aracılığıyla Komisyon’u düşürme yetkisine sahip-tir. Bu yetkiyi, yukarıda anlatılan yolsuzluk durumlarında kullanabilir. Böylesi bir güvensizlik oyu söz konusu olursa, tüm Komisyon görevden affedilmiş duruma düşer.

Komisyon Başkanı’nın ve her komiserin ayrı bir özel kalemi mevcuttur. Bunlar, sekretarya çalışanları haricinde beş ila yedi uzmandan ve danışmandan oluşur. Başlangıçta her komiser, ken-di ülkesinden gelen kişilerle çalışmayı tercih ettiği için, çeşitli Komisyon üyeliklerinin AB’den zi-yade üye devleti temsil eder bir görünüm kazandıkları saptanmış, son on beş yılda bu görüntüyü değiştirmek için her özel kalemde, en fazla iki kişinin komisyon üyesi ile aynı ülkeden gelmesi şar-tı getirilmiştir.

Avrupa Komisyonu’nun en önemli işlevlerinden biri olan yasa tasarısı hazırlama ve sunma inisiyatifi, 1965 yılından kalmış olan “Lüksemburg Uzlaşısı” adını taşıyan sistemle birlikte yürü-tülür. Buna göre, Komisyon, herhangi bir konuda yasa taslağı hazırlamadan önce, konuyla ilgili

5 Son iki dönemdir (2004-2009; 2009-2014) eski Portekiz Başbakanlarından José Manuel Barroso Komisyon başkanlığını yü-rütmektedir.

6 Komiteler karşısında Komisyon üyesi veya başkanı adayların katıldıkları bu soru-cevap seansları, şeffaflık açısından internet-ten canlı yayınlanır, isteyen herkesin takip edebileceği bir sistem oluşturulmuştur.

7 Bu soruşturma komiteleri, gerek 2004, gerek 2009 yıllarında önerilen adaylardan birini beğenmedikleri için güvenoyuna git-memekle üye devletleri uyarmış, her seferinde üye devletler tarafından yeni bir aday önerilmesiyle bu sorun aşılmıştır. Avru-pa Parlamentosu’nun bu güvenoyu sürecini ne kadar ciddiye aldığı da açıkça belirlidir.

30 bbbbb

üye devletin veya devletlerin temsilcileriyle istişare eder. Ulusal hükümetlerin Komisyon’un yasa tasarısı hazırlaması konusundaki bu kontrol yetkisi, büyük ölçüde hukuki değeri olmayan, ancak siyasi anlamda son derece önemli olan “Lüksemburg Uzlaşısı” sisteminden kaynaklanır.8

Avrupa Komisyonu, Ekonomik ve Parasal Birlik konusunda da, Konsey’in çalışmalarına ciddi katkıda bulunur. Bu katkılar temel olarak aşağıdaki konuları kapsar:

• Üye devletlerin ekonomi politikalarıyla ilgili büyük projelerin oluşturulması için öneriler-de bulunur veya üye devletlerin ekonomik politikaları, Ekonomik ve Parasal Birlik genel yönelim-leriyle uyum halinde değilse uyarılar yapar;

• Bir üye devletin bütçe açığının aşırı yüksek olması durumunda Konsey’e değerlendirme yapılması için uyarıda ya da öneride bulunabilir;

• Euro bölgesinde olmayan bir üye ülkenin ödemeler dengesi sorunu yaşadığını tespit eder-se, hangi önlemlerin alınabileceği konusunda öneriler hazırlar;

• Tek para ile diğer üye devlet paraları arasındaki kur dengesinin nasıl olması gerektiğine ya da genel bir kur politikasının çizgilerinin neler olması gerektiğine dair önerilerde bulunur.

Komisyon’un tüm çalışmaları, üye devletler tarafından oluşturulan komitelerin işlevi ile çerçevelenmiştir. Adına “komitoloji” denilen bu sistem, Avrupa Parlamentosu tarafından devam-lı olarak eleştirilmekte ve Bakanlar Konseyi ile üye devletlerin, Komisyon’un çalışmasını fazla kontrol altına aldıklarından şikâyet edilmektedir. Esasında bu komitelerin önemli bir bölümü, da-nışsal (advisory) komitelerdir. Ancak işletme (management) komiteleri, Komisyon’un tekliflerin-den daha değişik bir tavır ortaya koyarlarsa, karar Konsey’e bırakılır. Aynı biçimde, tüzük (regu-latory) komiteleri, yasama ile ilgili daimi kontrol sistemi oluşturur, Komisyon’un hazırladığı yasa tasarılarının üye devletler tarafından uygulama ve karar aşamasında ciddi kontrolünü sağlar.

Komisyon, bazı konularda mutlaka görüşüne başvurulan bir kurum olma işlevini de koru-maktadır. Yeni bir üye ülkenin alınması esnasında, Komisyon’dan kapsamlı değerlendirme iste-nir. Aynı biçimde Komisyon, Avrupa Parlamentosu üyelerinin statüleri ve Avrupa Ombudsmanı hakkında tavsiyelerde bulunabilir.

Komisyon’un icra yetkisinden doğan ve doğrudan kullanabildiği bazı haklar da vardır. Bunlar temel olarak Tek Pazar’da faal olan şirketlerin rekabet kurallarına uyumu ve üye devletle-rin uyguladıkları devlet yardımlarının denetlenmesi ile ilgili konulardır. Özellikle ortak rekabet hukukuna aykırı durumlarda Komisyon, hukuk dışı davranan ve Tek Pazar’ın işleyişini bozan şir-ketlere akçeli ceza vermek yetkisini dahi kullanabilir.

2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması, Komisyon içinde bir Başkan yardımcısı-

8 1965 yılında General De Gaulle, Bakanlar Konseyi’nde oybirliğiyle karar alınmasından nitelikli oy çokluğuna geçişten ve Av-rupa Ekonomik Topluluğu bütçesinin doğrudan gelirlerle desteklenmesi hususundan duyduğu memnuniyetsizliğini göster-mek için, yedi ay boyunca Konsey toplantılarında Fransa’nın temsil edilmesini engellemiş, Avrupa Birliği doğmadan ölme tehlikesiyle karşı karşıya kalmıştır. Bu krizi aşmak için, üye ülkeler 30 Ocak 1966’da Lüksemburg’da biraraya gelerek, üye devletler için “ciddi önemi haiz” konularda istişare edilmesini ve oybirliği ile karar alınmasını kabullenmişlerdir. Böylelikle her üye devlete yarı resmi bir veto hakkı verilmiştir. Komisyon’un “ulusüstü” yetkileri de böylece ciddi biçimde sınırlandırıl-mıştır.

aaaaa 31

nın dış ilişkiler konusunda yüksek temsilci olmasını kabul etmiştir. Yüksek temsilcinin bir de da-imi sekretaryası oluşmuştur.

AVRUPA PARLAMENTOSUAvrupa Parlamentosu, 1952 yılında yürürlüğe giren Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu için ilk kez kurulmuş bir uluslararası parlamentodur. İlk yıllarda temel olarak, üye devletlerin hükümet-ler dışında da, parlamentolar aracılığıyla Avrupa bütünleşmesine taraf olmalarını sağlamak için öngörülmüştür. 1970 yılına kadar, Avrupa Parlamentosu’nun rolü daha ziyade sembolik bir dü-zeyde kalmıştır. Ancak bu tarihten itibaren, üye devletlerin katkılarından bağımsız olarak Avru-pa Birliği bütçesi gelirlerinin saptanmasıyla, bir parlamento denetimi ciddi gereksinim haline gel-miştir. 1974 yılında alınan bir kararla üye devletler parlamento seçimlerinin doğrudan yapılması-nı öngörmüşlerdir. 1979 yılında yapılan seçimlerle ilk doğrudan seçilmiş Avrupa Parlamentosu oluşturulmuştur. Bu tarihe dek Avrupa Parlamentosu, üye devlet parlamentolarından gönderilen heyetlerden oluşmaktadır ve bir parlamenterler asamblesi olarak varlığını sürdürmüştür.

Avrupa Parlamentosu, AB üyesi ülke vatandaşlarının, AB ile daha yakınlaşması, AB’nin iş-leyişine doğrudan etki edebilmeleri, böylelikle sıklıkla bahsedilen AB içindeki “demokrasi açığı-nı” (democratic deficit) aşmak için kurulmuştur. 1986 yılında yürürlüğe giren Tek Senet ile bir-likte yetkileri arttırılmış,9 daha sonra her antlaşma tadilatında Avrupa Parlamentosu daha geniş ve kapsamlı yetkilerle donatılmıştır.

Avrupa Parlamentosu, AB üyesi ülkelerdeki vatandaşların kendilerini AB’ye daha yakın hissetmeleri, AB işleyişinde söz sahibi olmaları amacıyla yetkileri her aşamada arttırılmış olan bir kurumdur. Parlamento seçimleri her beş yılda bir yapılır. Bu seçimlerde oy kullanmak ve aday ol-mak, hangi AB ülkesinde ikamet ederse etsin, tüm AB vatandaşlarının hakkıdır. Avrupa Parla-mentosu seçimleri, başlangıçta her AB ülkesinde aynı gün yapılacak, aynı seçim sisteminin uygu-lanacağı büyük bir “demokrasi randevusu” olarak düşünülmüştür. Ne var ki, her biri ayrı bir si-yasal gelenek oluşturmuş olan AB ülkelerinde aynı gün seçim yapabilmek senelerce mümkün ola-mamıştır. Temsilde hakkaniyet ilkesinin sağlanabilmesi için, her ülkede listeler aracılığı ile girilen seçimlerde, her listenin ülke genelinde aldığı oy oranında temsili hedeflenmiştir. Böylelikle AB ül-kelerinde değişik seçim sistemleri nedeniyle ulusal parlamentoya giremeyen kimi siyasi hareketler, Avrupa Parlamentosu’nda temsil edilme şansına kavuşmuşlardır.

Çoğu AB ülkesi, Avrupa Parlamentosu’na seçilen adayların aynı zamanda ulusal parlamen-tolarında da milletvekili olmasına baştan izin vermiştir. Bu durum, 1979 yılında seçilen parlamen-tonun neredeyse oturum açamayacak çoğunluk sağlayamamasını da beraberinde getirmiş, bu ne-denle üye devletler hem Avrupa Parlamentosu’na, hem de ulusal parlamentoya aynı anda üye ol-

9 Tek Senet ile 1986 yılından itibaren bir “işbirliği” süreci (co-operation procedure) adlı yeni karar alma mekanizması oluştu-rulmuş, ilk kez Parlamentoya resmen karar alma sürecinde söz sahibi olma hakkı verilmiştir. 2009 Lizbon anlaşmasıyla bu “işbirliği” süreci lağvedilmiş, Parlamento’ya çok daha geniş yetkiler tanıyan “ortak karar” süreci (co-decision process) yay-gınlaştırılmıştır.

32 bbbbb

ma seçeneğini büyük ölçüde yasaklamışlardır. Ancak bu durum, temel olarak üye devletlerin al-dıkları kararlarla düzenlenmektedir.

Seçim sistemi, siyasi partilerin büyük avantaj sağladığı ulusal çapta oluşturulan listeler sa-yesinde gerçekleşir. Bu sistemde bağımsız adayların seçilmesi çok zordur, ancak Avrupa seçimle-ri için siyasi partiler, kamuoyunda tanınan, genelde başka Avrupa ülkesi vatandaşı olan önemli kişilikleri de listelere alma âdetini benimsemişlerdir. Son seçimlerde AB, ülkeleri birbirine yakın nüfuslarda seçim bölgelerine ayırarak, seçmenin adayları daha iyi tanıyabileceği bir sistem geliş-tirmek istemiştir.

Avrupa Parlamentosu, doğrudan oyla işbaşına gelen yegâne uluslararası parlamentodur. Bu açıdan bir istisna oluşturur. Başlangıçta, Avrupa bütünleşmesinin parlamentoların da bilgisi ve görece etkisi dahilinde olmasını hedeflenmiştir, çok büyük bir rol oynamadığı dönemler 1986 yı-lına dek gelir. Demokratik bir tartışma platformu olarak ortaya çıkan bu kurumun, zaman için-de artan yetkileri ve ağırlığı, onu bugün üç önemli alanda görev üstlenir duruma getirmiştir.

• Yasama yetkisi: Aslında, her parlamentonun temel işlevi olan yasa yapma yetkisi, Avru-pa Parlamentosu’nda gerçek anlamıyla bulunmamaktadır. Başlangıcından itibaren AB’nin yasa-ma organı Avrupa Birliği Konseyi adını almış olan Bakanlar Konseyi’dir. Ancak 1970 yılı değişik-liklerinden itibaren adım adım Parlamento’nun rolü artmış, zaman içinde Bakanlar Konseyi’nin çalışmasına demokratik bir denetim getiren, belki de biraz zorlama bir benzetmeyle Fransa Sena-tosu ya da Alman Bundesrat’ı gibi bir “üst kamara” rolü oynamaya başlamıştır. Avrupa Parlamentosu’nun yasama yetkisi, ortak karar alma sürecinde (co-decision procedure) son derece etkindir. Konsey’in karar alma yetkisinde iki ayrı safhada devreye girer ve tadilat yaptırabilir. Ge-ne de nihai karar ve yasama yetkisi Konsey’in elindedir. Parlamento’nun bir de “onay” sürecin-de, Konsey’in almış olduğu bir kararı onaylama yetkisi vardır (assent procedure). Bu yetki, Parlamento’ya bir kararı tadil etme, yani değiştirme hakkı tanımaz ancak reddetme hakkı tanır. Bu yetki, AB’ye yeni üye alımlarında katılım anlaşmalarını ya da ortaklık anlaşmalarını onayla-mak için kullanılır. Uluslararası ticaret anlaşmalarına taraf olunduğu hallerde gene onay süreci çalıştırılır. Teorik olarak bir üye devletin ısrarlı ve devamlı AB temel ilkelerini çiğnemesi hususun-da Parlamento yine onay yetkisini kullanacaktır. Onay genelde basit çoğunlukla verilir, yeni üye alımında salt çoğunluk aranır.

• Bütçe yetkisi: Parlamento, yasama yetkisini esasen bütçe alanında kullanır. Yıllık AB büt-çesinin kabulü için Parlamento, Konsey ile eşit yetkilere sahiptir. Parlamento’dan onay almamış bir bütçe reddedilmiş sayılır, yeni bütçe hazırlanıp kabul edilinceye kadar bir önceki yıl bütçesi-nin on iki aya bölünmüş kısmı, her ay geçici bütçe olarak kabul edilmiş addedilir.

• Siyasi kontrol yetkisi: Parlamento, diğer AB kurumlarını, bu arada Avrupa Komisyonu’nu kontrol yetkisine sahiptir. Komisyon üyelerinin atanmasında görüş bildirir, en sonunda da güve-noyu verir. Güvensizlik oyu vererek bir Komisyonu düşürebilir. Yazılı veya sözlü sorular sorarak AB’nin işleyişi ve politikaları hakkında kontrol yetkisini kullanır. Bu soru sorma faslı, her ay ger-çekleşen genel kurullarda yer alır, sorulan sorulara sözlü ya da yazılı olarak Konsey ya da Komis-

aaaaa 33

yon cevap vermek mecburiyetindedir. Parlamento’nun, tahkikat komisyonları oluşturma hakkı vardır. Bu komisyonlar, yalnızca AB kurumlarını değil, AB politikalarını uygulama konusunda yeterince görevini yapmayan üye ülkeleri de kapsayabilir.

Nice (2003) anlaşması ile Avrupa Parlamentosu, Avrupa Toplulukları Adalet Divanı’na başvurma ya da başvuran başka kurumlar ile birlikte müdahil olma hakkını da kazanmıştır.

Aynı ulusal parlamentolarda olduğu gibi, Avrupa Parlamentosu’nda da, genel kurul çalış-malarını hazırlamak için çeşitli komisyonlar kurulur. Parlamento’nun var olan yasama yetkisi, bu komisyonlarda uygulama alanı bulur. Avrupa Parlamentosu üyeleri, beş yıllık dönemlerinin ba-şında bir kez, ortasında da ikinci kez olmak üzere bu komisyonlara, ait oldukları siyasi aile ve ih-tisasları göz önüne alınarak atanırlar. Komisyonlar, her dönem Parlamento tarafından belirlenir, genellikle sektör temelinde organize edilirler (İç Pazar, tarım, istihdam, sanayi, anayasal ve huku-ki sorunlar vb). Parlamento gerek gördüğünde alt komisyonlar da oluşturabilir. Geçici komisyon-lar ve tahkikat komisyonları oluşturmak, Parlamento’nun kullanabileceği yetkiler arasındadır.10

Sayıları bugün itibarıyla yirmi olan daimi komisyonların temel görevi, Avrupa Komis yo-nu’nun ilettiği yasa taslaklarını incelemek ve tartışmak, ayrıca raporlar hazırlamaktır. Hazırlana-cak her rapor için Parlamento kendi içinden bir rapor yazıcı (rapporteur) atamakla yükümlüdür. Bu atama, parlamentodaki politik gruplar arasındaki dengeler ve anlaşmalarla belirlenir. Ayrıca Parlamento, üçüncü ülkelerin ulusal parlamentolarıyla birlikte karma parlamento komisyonları da kurar.11

Son olarak, Avrupa Parlamentosu’nda siyasi gruplar, ulusal parlamentolarda olduğu gibi örgütlenir. Ancak ulusal ya da kültürel aidiyet açısından grup kurmak mümkün değildir, yani Al-manca konuşan parlamenterler grubu ya da İngiliz Parlamenterler grubu türü siyasi grup kurula-maz. Temel olarak her dönem Avrupa Halk Partisi (muhafazakâr sağ partiler), Avrupa Sosyalist Partisi (sosyalist ve sosyal demokrat partiler), Yeşiller, Birleşik Avrupa Solu ve Liberal Partiler grup kurarlar. 2009 yılından itibaren, grup kurabilmek için en az 25 milletvekili ve bu milletve-killerinin yedi ayrı üye ülkeden olması şartı aranmaktadır. Parlamento bugün için 736 sandalye-ye sahiptir. En fazla sandalye 99 milletvekili ile Almanya’ya, en az 5 milletvekili ile Malta’ya ait-tir.12 Bu sayılar, ülkelerin nüfusuna göre belirlenir, ancak küçük ülkelere her zaman daha fazla milletvekilliği verilir. Nüfus arttıkça bu oran azalır. AB içinde tüm sistemler, küçük ülkelerin bü-yük ülkeler tarafından ezildikleri hissine kapılmalarını engellemek üzerine inşa edilmiştir.

Avrupa Parlamentosu’nun toplam sandalye sayısının 750 tavanını geçmemesi hedeflenmiş-

10 1997 yılında Avrupa Parlamentosu “deli dana” krizi sonrasında AB’nin müdahalesinin gecikmesini araştırmak için önemli bir tahkikat komisyonu kurmuştur. Geçici komisyonlar 12 aylık bir süre için kurulur, ancak Parlamento istediği kadar bu sü-reyi uzatabilir. Komisyonların tahkikat alanı, sadece Topluluk müktesebatı ile sınırlı değildir.

11 TBMM ile Avrupa Parlamentosu arasında var olan ve yılda iki kez biraraya gelen KPK (Karma Parlamento Komisyonu) bun-lara örnek verilebilir.

12 Lizbon anlaşmasıyla bundan sonra olacak genişlemeler de göz önüne alınarak bir ülkenin en fazla 96, en az 6 sandalyeye sa-hip olması kararlaştırılmıştır.

34 bbbbb

tir, gelecek genişlemelerde bu hedefin aşılmamasına çalışılacağı söylenmektedir.13 Parlamento’nun genel kurul birleşimleri Fransa’nın Strasbourg kentinde yapılır, komisyonlar ve siyasi gruplar Brüksel’de toplanır, sekretarya ise Lüksemburg’dadır. Avrupa Parlamentosu’nun bu garip coğra-fi yapısı da, üye devletlerin arasındaki pazarlıklarının anlamsızlığını yansıtan bir görünüm sergi-ler.

Avrupa Parlamentosu, görevi vatandaşlar ile herhangi bir AB kurumu arasında arabulucu-luk yapmak olan Avrupa Ombudsmanı’nı seçer. Ayrıca imza toplama ve istekte bulunma (petiti-on) girişimleri, gene Avrupa Parlamentosu’na sunulur.

AVRUPA TOPLULUKLARI ADALET DİVANI, AVRUPA BİDAYET MAHKEMESİ VE AVRUPA KAMU GÖREVLİLERİ MAHKEMESİAvrupa bütünleşmesinde en temel rolü oynayan hukuki kurum, hiç tartışmasız Avrupa Topluluk-ları Adalet Divanı’dır. ATAD, adıyla anılan divan ile birlikte, başka ihtisas mahkemelerini de için-de barındırmaktadır. ATAD’ın temel görevi, AB kurucu antlaşmalarının yorumlanmasında ve uy-gulanmasında hukuk çerçevesi içinde kalınmasını sağlamaktır. Divan, her üye devleti temsilen atanan bir yargıçtan (toplamda yirmi yedi yargıç) ve sekiz hukuk sözcüsünden oluşur (Avocat général). Yargıçlar ve hukuk sözcüleri, kendi ülkelerinde adalet hiyerarşisinde son derece kıdem-li ve tecrübeli kişilerden ya da AB hukuku alanında temayüz etmiş, tarafsızlığından şüphe edilme-yecek hukukçulardan oluşur. Altı yıl için üye devletler tarafından seçilirler,14 bir kereden fazla se-çilme hakkına sahiptirler. Mahkeme gerekli görürse sekizden fazla sayıda hukuk sözcüsünü de Konsey’den talep edebilir. Divan, kendi içinde toplanarak üç yıl için bir başkan seçer, her üç yıl-da bir Divan yargıçlarının ve hukuk sözcülerinin yarısı yenilenir ya da tekrar atanır. Atanmış bir yargıç, görevi sona erene dek çok ciddi sağlık sorunları dışında herhangi bir biçimde görevden alı-namaz.

Divan’ın bağımsız bir mahkeme olarak kuruluşundan beri çalışması, AB bütünleşmesinin önünü açıcı bir rol oynamıştır. 15 Temmuz 1964 tarihinde aldığı bir karar15 ile AB hukukunun, üye devletlerin ulusal hukuklarından ayrı ve onlara üstünlüğü olan bir sistem olduğunu saptamış-tır. Benzer biçimde, 5 Şubat 1963 yılında aldığı bir karar16 ile Topluluk müktesebatının üye dev-letlerde doğrudan uygulamada olması gerektiğini saptamıştır. 20 Şubat 1979 tarihli kararı17 ise, Tek Pazar için bir dönüm noktası olmuş, Divan, bir üye ülkede kurallara göre üretilmiş ve satışa

13 Maastricht Anlaşması, Parlamento’nun en fazla 700 sandalyeye sahip olmasını öngörmüştü, ancak genişlemelerde yapılan devletler arası pazarlıklar bu sayının yetersiz kalmasına yol açmıştır. Gelecekte de benzer gelişmelerin yaşanması muhteme-ledir.

14 Lizbon anlaşması, atama yapılmadan önce yargıç ve hukuk sözcüsü adaylarının bir ön eleme için yedi kişilik bir panelin kar-şısına çıkmasını koşul olarak getirmiştir.

15 Costa/Enel Davası16 Van Gend & Loos davası17 Cassis de Dijon davası

aaaaa 35

sunulmuş bir malın, diğer tüm üye ülkelerde pazarda satılabileceğini karar altına almış, malların serbest dolaşımında bu tarihten itibaren ulusal engeller büyük ölçüde kalkmıştır.

Adalet Divanı’nın en önemli işlevlerinden biri, Topluluğu kuran anlaşmaların esnek biçim-de yorumlanması gerektiğini, bütünleşmenin vardığı nokta ve anlaşma hedefleri göz önüne alına-rak yorumlanması ilkesine sadık kalınmasının esas olduğunu saptadığı yaklaşımıdır. Bu yaklaşım, ATAD’ın, kurucu antlaşmalarla açıkça belirtilmemiş alanlarda da karar almasını sağlamıştır. AB’nin, derinleşme için üye devletlerde yeterince siyasi irade ortaya konulmadığı dönemlerde, al-dığı kararlar sayesinde ATAD, AB bütünleşmesinin daha ileriye gitmesine olanak vermiştir.

1988 yılında bir Konsey kararı ile kurulan Avrupa Bidayet Mahkemesi (Court of First Ins-tance), Adalet Divanı üzerindeki büyük dava yükünün hafifletilmesini ve işleyişin hızlandırılma-sını hedeflemiştir. 2004 yılında ise, Bidayet mahkemesinin de artan yükünün azalması için bir Av-rupa Kamu Görevlileri Mahkemesi ihdas edilmiştir. Bu son mahkemenin temel görevi, AB ile onun için çalışan kişiler arasındaki sorunlara bakmaktır.

Adalet Divanı’nın merkezi Lüksemburg’dadır. Bu nedenle kimi metinlerde Lüksemburg Adalet Divanı18 olarak da tanımlanır. Adalet Divanı, çok geniş ve tutarlı bir AB müktesebatı oluş-turmuş olan, bugün de işleyişi son derece önemli ve yoğun bir gündem oluşturan hukuki kurum-dur.

SAYIŞTAYAB için kurulan Sayıştay, temel olarak AB’nin gelir ve giderlerinin düzenini ve hukuka uygunlu-ğunu denetleyen bir kuruluştur. Bugünkü yapısı, 1975 yılında oluşturulmuştur. İşlevi ve yapısı, ulusal düzeydeki örneklerine çok benzer. Her üye ülke için bir temsilci Bakanlar Konseyi tarafın-dan altı yıllık bir süre için atanır. Avrupa Parlamentosu, bu atamalarda tavsiye verebilir. Merke-zi Adalet Divanı gibi Lüksemburg’da olan Sayıştay, ortak sorumluluk çerçevesinde çalışan, karar-ları çoğunlukla alabilen bir kurumdur. Doğal olarak Sayıştay, bütçenin sarf edildikten sonra kon-trolünü yapar, ancak yetkisi ve otoritesi son derece yüksek olan bu kuruluşun hazırladığı yıllık ra-porlar, bir önceki dönemin bütçe gerçekleşmesini gözler önüne serer. Bu anlamda Sayıştay, Avru-pa Birliği bütçesinin gelişmesinde de önemli bir rol oynar.

DANIŞSAL KURUMLAR: EKONOMİK VE SOSYAL KONSEYEkonomik ve Sosyal Konsey, ya da kullanılan kısaltılmış adıyla Ecosoc, AB içindeki sosyal pay-daşların, sosyo-ekonomik aktörlerin yer aldığı bir düşünce, fikir teatisi ve danışma organıdır. AB üyesi ülkelerde, özellikle de demokratik işleyişin standartlarının yüksek olduğu üye ülkelerin her birinde, ulusal düzeyde Ekonomik ve Sosyal Komiteler bulunmaktadır. Bunların yapıları değişik olsa da, hepsinin ortak noktası, toplumda “hükümet dışı,” ya da devlete bağlı olmayan kurum ve

18 Avrupa Konseyi’nin çerçevesinde oluşturulan Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Strasbourg’da, Birleşmiş Milletler çerçeve-sinde oluşturulan Uluslararası Adalet Divanı ise La Haye’dedir. Bu üç mahkemenin işlevleri ve görevleri birbirlerinden tama-men ayrı ve bağımsızdır.

36 bbbbb

derneklerin temsilcilerinden oluşmalarıdır. AB’nin Ekonomik ve Sosyal Komitesi de, benzer bir yapıya sahiptir. Temel olarak üç değişik kategori, eşit ağırlıklarla temsil edilir. Bunlar işçiler, iş-verenler ve toplumun geri kalan (bugün genelde sivil toplum olarak tanımladığımız) kesimleridir. Üye devletler tarafından seçilirler, genel olarak her devlet, seçilebilecek aday sayısının iki katı aday önerir, bu adaylar Bakanlar Konseyi’nde ağırlıklı nitelikli çoğunlukla seçilirler. 344 kişiden oluşan Ecosoc, kurucu antlaşmalar çerçevesinde, AB çıkarlarını göz önünde bulundurarak, kendi sosyal ya da profesyonel kategorilerini temsil ederler. Ekonomik ve Sosyal Komite, danışsal bir kuruluştur, ancak bazı konularda Konsey, Ecosoc’un görüşünü istemekle yükümlüdür. Komite, kendi inisiyatifiyle de görüş hazırlayabilir. Eğer anlaşmalar öngörmüşse, üçüncü ülkelerdeki ben-zer kuruluşlarla ortak komiteler oluşturabilir.19 Her ne kadar danışsal da olsa, Ecosoc raporları ve görüşlerinin, AB karar alma mekanizmasında bilgi olarak sıklıkla kullanıldığı, Ecosoc’un Av-rupa Parlamentosu ile yoğun bir işbirliği içinde olduğu gözardı edilmemelidir. Ecosoc üyeleri, Liz-bon anlaşması yürürlüğe girdiğinden bu yana beş yıl için seçilirler.

DANIŞSAL KURUMLAR: BÖLGELER KOMİTESİAB kurumları arasında en son kurulmuş olanlarından biri Bölgeler Komitesi’dir (Committee of Regions). Maastricht anlaşmasının yürürlüğe girmesiyle 1993 yılında kurulmuştur, temel olarak Ekonomik ve Sosyal Konsey modeli üzerine inşa edilmiştir. Konsey tarafında oybirliğiyle atanan 344 asil ve aynı sayıda yedek üyeden oluşur. Bölgeler Komitesi, iki temel işlevi yerine getirmek için kurulmuştur. Birincisi, yerel yönetimlerin AB içindeki karar mekanizmasında, danışsal da ol-sa bir görev almasını sağlayarak, sade vatandaş ile AB’yi birbirine daha da yakınlaştırmayı hedef-lemiştir. İkincisi, küreselleşme çağında yerel inisiyatifin ve ortak aklın, AB yönetişimine katkı sağ-lamasını hedeflemiştir. AB içinde geçerli olan “yerindenlik” ya da “yetki ikamesi” ilkesi olarak çevirdiğimiz “subsidiarity principle,” yani bir eylemi hangi düzeyde (AB, ulusal, yerel) daha ve-rimli çalışacaksa o düzeyde ele alma yaklaşımı, Bölgeler Komitesi için son derece önemli bir hu-sustur. Ne var ki kurulduğundan bu yana, Bölgeler Komitesi’nin beklenen etkiyi yapabildiği söy-lenemez. Bunun temelinde yatan neden, üye ülkelerin yerel ya da federal idari yapılarının birbirin-den çok farklı olması, çok değişik düzeyde yetki ve bütçeye sahip temsilcilerin biraraya gelerek daha yeknesak bir yerel yönetişim yaklaşımı oluşturmalarının imkânsızlığıdır.

Genel olarak AB kurumları, Ekonomik ve Sosyal Komite’den görüş aldıkları her alanda, Bölgeler Komitesi görüşü de almak durumundadırlar. Gene Ecosoc gibi, Bölgeler Komitesi de, uy-gun gördüğü konularda kendi inisiyatifiyle görüş hazırlayabilir.

MALİ KURUMLAR: AVRUPA MERKEZ BANKASIAvrupa Merkez Bankası, Ekonomik ve Parasal Birliğin son aşamasında kurulmuş, para politika-larını Euro bölgesi için yürütmeye tek yetkili, bağımsız bir kuruluştur. Temel olarak kuruluşu

19 Türkiye ile oluşturulmuş olan ve yoğun bir çalışma gündemine sahip Karma İstişare Komitesi (KİK) buna örnek verilebilir.

aaaaa 37

Maastricht anlaşması hükümlerine dayanır. 1999 yılında kurulan Avrupa Merkez Bankası, Bun-desbank ya da Federal Reserve modelinde oluşturulmuş, tek para birimi Euro’dan mesul, bağım-sız bir kuruluştur. Para politikasını belirler, hedefi Euro’nun satın alma gücünü korumak, dolayı-sıyla Euro bölgesinde fiyat istikrarını sağlamaktır. AMB öncesinde bir Avrupa Para Enstitüsü ku-rularak oluşacak Merkez Bankası’nın temeli atılmıştır. Bu enstitü lağvedilerek yerine kurulan Merkez Bankası, sekiz yıl için seçilen bir guvernör ve altı üyeli bir yönetim kurulundan (directoi-re) oluşur. Yönetim Kurulu, AMB’nin icra organıdır. Para politikasının yürütülmesinde sorumlu-dur. Guvernör ve yönetim kurulu üyeleri, prensipte sekiz yıl için atanırlar. Bütün ulusal merkez bankası guvernörlerinin de katılımıyla, AMB guvernörü ve yönetim kurulu üyeleri, guvernörler konseyini oluşturur. Guvernörler Konseyi, Euro bölgesi için Merkez Bankası politika faizini be-lirlemekle yükümlüdür. Bugün itibarıyla 16 AB ülkesi Euro kullanmaktadır. Bu ülkelerin ulusal Merkez Bankalarının varlığı sürmektedir, ancak yetkilerinin önemli bir bölümünü, yani para bas-ma ve para politikası oluşturma hususlarını Avrupa Merkez Bankası’na devretmişlerdir. AMB, merkezi Frankfurt’ta olan bir kuruluştur. Avrupa Merkez Bankası ve Euro bölgesi ülkelerin mer-kez bankalarının oluşturduğu sisteme “eurosystem” adı verilir. Euro kullansın kullanmasın bütün üye devlet Merkez Bankası temsilcilerinin oluşturduğu Genel Konsey, Avrupa Merkez Bankaları Sistemi adı verilen işleyişin temsilciliğini yapar.

Avrupa Merkez Bankası’nın temel görevleri esas olarak:

• Euro bölgesinin para politikasını oluşturmak ve uygulamak;• Euro bölgesinin kur politikasını oluşturmak ve yönetmek;• Üye devletlerin rezervlerini tutmak ve yönetmek;• Ödemeler dengesinin iyi işlemesini sağlamak olarak özetlenebilir.

Bu görevlere ek olarak Avrupa Merkez Bankası, fiyat istikrarına halel getirmemek şartıyla AB’nin yönlendirdiği ekonomik politikalara destek olmak ve hedefe ulaşmalarında yardımcı bir rol oynamak görevine de sahiptir.

AMB, Euro bölgesinde banknot basımı için yegâne otoritedir. Bunun yanı sıra, ulusal mer-kez bankalarından ve diğer ekonomik kuruluşlardan verileri toplayarak, izlenen politikaların et-kilerini takip etme görevi vardır. Kredi kuruluşlarını kontrol ederek finansal sistemin sorunsuz ça-lışmasının sağlanması da AMB’nın görevleri arasındadır. Nihayet, görevleri çerçevesinde tüm uluslar arası kurum ve platformlarla ilişkide bulunmak, AMB’nin temel işlevlerinden birini oluş-turur.

MALİ KURUMLAR: AVRUPA YATIRIM BANKASIAvrupa Yatırım Bankası, Avrupa bütünleşmesinin en başlarından beri var olan, temel hedefi AB politik yönelimlerine uygun biçimde yatırımları desteklemek olan bir mali kuruluştur. Her yatı-rım bankası gibi, temel olarak kendi mevduat almaz, sadece üye devletlerin hazinelerinin garanti-

38 bbbbb

sine sahip olduğu için, mali piyasalarda olabilecek en uygun koşullarda kredi temin etmek yete-neğine sahiptir. Bu kredileri üye devletler başta olmak üzere, AB’nin çeşitli ilişkilerde bulunduğu üçüncü ülkelere de kullandırabilir.

AYB kredileri, esas olarak üye devletlere kullandırılır, çok büyük ölçüde altyapı yatırımla-rının finansmanıyla sınırlıdır. Bu krediler, genelde kalkınmada geri kalmış bölgelere yönlendirilir. AYB, Afrika, Karayip ve Pasifik ülkelerinden oluşan ve dünyanın en az gelişmiş bölgelerini oluş-turan ACP ülkelerine, ortaklık anlaşması olan ülkelere, gelişmekte olan ülkelere de kredi kullan-dırabilir, ancak tüm kullandırdığı kredilerin yüzde doksanından fazlası üye devletlere yöneliktir.

Berlin Duvarı’nın 1989 yılında yıkılmasıyla başlayan sosyalist sistemin çöküşü sürecinde, Avrupa kıtasındaki eski sosyalist ülkelerin yeniden yapılandırılması için ayrı bir yatırım bankası olan EBRD (Avrupa Yapılandırma ve Kalkınma Bankası) 1991 yılında kurulmuştur. Bu banka da, temel olarak merkezi planlı ekonomilerden serbest piyasa ekonomisine geçişte Merkez ve Do-ğu Avrupa ülkelerine destek vermek için kurulmuştur. Bugün de varlığını sürdürmektedir.

SONUÇAvrupa Birliği’nin kurumsal yapısı zaman içinde önemli değişikliklere uğramıştır. Temel kurum-lar değişmemekle birlikte, kurumların entegrasyon sürecindeki rolleri anlaşmalar aracılığıyla de-ğiştirilmiştir. Yukarıda bahsedilen kurumlardan biri olan Avrupa Parlamentosu’nun rolünün za-man içinde önemli ölçüde artırılması bunun en belirgin ve etkili örneklerinden biridir. AB kurum-larının ve karar alma mekanizmalarının yaşanan genişleme dalgalarına da zaman içinde adapte olduğu görülmüştür. Lizbon Anlaşması’nın onayında da görüldüğü üzere üye sayısının zaman içinde önemli ölçüde artmış olması kurumsal uzlaşmayı zorlamakta, ancak uzun vadeli bir ku-rumsal krize de neden olmamaktadır.

ReferanslarBache, I. ve George S., Politics in the European Union, 2. baskı, Oxford University Press, Oxford, 2006.Cini, M. (der.), European Union Politics, University Press, Oxford, 2007.de Teyssier F. ve Baudier, G., La Construction Européenne, Que Sais-Je, PUF, Paris, 2005.European Parliament, Le Parlement Européen: Organisation Et Fonctionnement, http://www.europarl.europa.eu/

parliament/expert/displayFtu.do?language=fr&id=73&ftuId=FTU_1.3.6.html (2010).Lehmann W. Le Parlement Européen, Organisation et Fonctionnement, Fiches Techniques sur l’Union Européen-

ne, September 2009, (11 December 2010).Lehmann, W., Le Conseil, Fiches Techniques sur l’Union Européenne, January 2010 (11 December 2010).

Tavsiye Edilen Diğer KaynaklarNugent, N., The Government and Politics of the European Union, 7. baskı, Palgrave Macmillan, Londra, 2010.Bomberg, E. E.; Peterson, J. ve Stubb A., The European Union: How Does It Work?, 2. basım, Oxford University

Press, Oxford, 2008.Hix, S., The Political System of the European Union, 2. baskı, Palgrave Macmillan, Basingstoke, 2005.

2Avrupa Birliği Genişlemesi ve Komşuluk Politikası

Senem Aydın Düzgit

Anahtar sözcükler: Kopenhag Kriterleri, Hazmetme Kapasitesi, İstikrar ve Ortaklık Anlaş-maları, Katılım Müzakereleri, Eylem Planları, Avrupa Komşuluk ve Ortaklık Aracı, Çok Ta-raflı Ortaklıklar, Çok Vitesli Avrupa.

GİRİŞ

Avrupa Birliği ilk olarak altı üye ülke ile kurulmuş, ancak kuruluşunu takiben farklı dönem-lerde genişleme politikası yürütmüştür. AB genişlemeleri, Birliğin farklı ülke gruplarına ge-

nişlediği dört ayrı dönem olarak incelenebilir. Birlik ilk olarak 1973 yılında İngiltere, İrlanda ve Danimarka genişlemesini gerçekleştirmiş; bunu 1981 yılında Yunanistan ve 1986 yılında Portekiz ve İspanya genişlemeleri takip etmiş; 1995 yılında Avusturya, Finlandiya ve İsveç’i kapsayan EF-TA (European Free Trade Association, Avrupa Serbest Ticaret Birliği) ülkeleri Birliğe üye olmuş ve Soğuk Savaş sonrası 10 Orta ve Doğu Avrupa ülkesi ile Kıbrıs ve Malta’nın katılımıyla Birliğin üye sayısı 27’ye çıkmıştır. Birlik hâlihazırda Hırvatistan ve Türkiye ile katılım müzakerelerini sür-dürmekte ve Batı Balkan ülkelerine genişlemeye yönelik hazırlıklarda bulunmaktadır. Avrupa Bir-liği, genişleme politikasına alternatif oluşturması ve komşuluk bölgesinde istikrarın sağlanmasına katkıda bulunması amacıyla, 2004 yılında Avrupa Komşuluk Politikası’nı (European Neighbour-hood Policy) oluşturmuştur. Bu politika aracılığıyla AB, siyasi ve ekonomik değerlerinin komşu-luk bölgesine yayılmasını ve böylece bu ülkelerdeki refah ve istikrara katkıda bulunmayı hedefle-mektedir.

GENİŞLEME SÜRECİRoma Antlaşması uyarınca her Avrupa ülkesi AB üyesi olabilir. Söz konusu ülke öncelikle resmi üyelik başvurusunu yapar ve Avrupa Konseyi bu başvuruyu değerlendirir. Konseyin oybirliğiyle başvuruyu kabulünü takiben, Bakanlar Konseyi Avrupa Komisyonu’ndan ülkenin siyasi ve eko-nomik açılardan tam üyeliğe hazırlık durumu ve muhtemel üyeliğinin Birliğe olabilecek etkilerine ilişkin bir rapor talep eder. Hazırladığı rapor temelinde Komisyon, söz konusu ülkeyle müzakere-

40 bbbbb

lerin başlatılması ya da ertelenmesi yönünde bir karar belirtir. Çoğu durumda Komisyon, müza-kerelerin ertelenmesi yönünde karar alır ve ülkenin üyeliğe hazır duruma gelmesine ilişkin öneri-lerini içeren faaliyet planını hazırlar. Bu faaliyet planı daha sonra ülke ile imzalanan Ortaklık Antlaşması’na dahil edilir. Bu noktadan itibaren Komisyon, her yıl düzenli olarak hazırladığı İler-leme Raporları ile ülkenin siyasi ve ekonomik durumunu takip ederek ülkenin katılım müzakere-lerine hazır olup olmadığını değerlendirir. Komisyon, aday ülkenin yeterli kriterleri karşıladığına karar verdiğinde Avrupa Konseyi’ne müzakerelerin açılmasını önerir. Konsey müzakerelerin açıl-masına oybirliğiyle karar vererek müzakerelerin başlayacağı tarihi belirler.

Müzakerelerin açılmasını takiben Avrupa Komisyonu, AB’yi temsilen aday ülke ile müza-kereleri yürütür. Katılım müzakereleri, aday ülkenin AB müktesebatını ne kadar sürede kendi iç hukukuna aktarıp yürürlüğe koyacağının ve etkili bir şekilde uygulayacağının belirlendiği bir sü-reçtir. Burada AB müktesebatı, AB hukuk sistemine verilen addır ve AB’yi kuran ve daha sonra değişikliğe uğrayan antlaşmaları, aday ülkelerin AB’ye katılırken imzaladıkları katılım antlaşma-larını, Konsey, Komisyon, Avrupa Toplulukları Adalet Divanı gibi Topluluk organlarının çıkar-dıkları tüm mevzuatı ifade etmektedir. Müzakerelerin tamamlanmasını takiben Komisyon, Konsey’e ülkenin üye olarak kabul edilip edilemeyeceğine ilişkin öneride bulunur. Nihai karar Avrupa Konseyi’nde oybirliğiyle alınır. Tam üyeliğin gerçekleşmesi için Avrupa Parlamentosu’nun da karara onay vermesi gerekmektedir.1 Ayrıca, söz konusu aday ülke, kendi anayasası uyarınca tam üyeliği ulusal parlamentosunda ya da ulusal bir referandumda onaylar (Nugent, 2006).

GENİŞLEMENİN TARİHÇESİ: İLK DÖRT DÖNEMFransa, Almanya, İtalya, Hollanda, Belçika ve Lüksemburg tarafından kurulan ve Avrupa Eko-nomik Topluluğu (AET) adıyla anılan Birlik, bugüne değin dört genişleme dalgasıyla büyümüş ve 27 üyeli büyük bir dev haline gelmiştir. Bu genişleme dalgaları sırasıyla şu şekilde gerçekleşmiştir: 1) İngiltere, İrlanda ve Danimarka genişlemesi, 2) Akdeniz (Yunanistan, İspanya ve Portekiz) ge-nişlemesi, 3) EFTA (Avusturya, Finlandiya ve İsveç) genişlemesi ve 4) Orta ve Doğu Avrupa ge-nişlemesi (Nugent, 2004).

İngiltere, İrlanda ve Danimarka Genişlemesiİngiltere, Birliğin kurulduğu günlerde üyeliğe olumlu bakmayan bir ülke olarak 1960 yılında Av-rupa Serbest Ticaret Birliği’ne (European Free Trade Area -EFTA) üye olmuştur.2 İngiltere’nin Birlik üyeliğine uzak durmasının en önemli nedenlerinden birisi, ülkenin uzun bir geçmişe daya-nan ulusal egemenlik, özellikle de Parlamento’nun egemenliği vurgusu ve bunun kaybedileceğine

1 Genişleme sürecinin tabi olduğu onay (assent) prosedürü uyarınca, aday ülkenin üyeliğinin Avrupa Parlamentosu’nun üye sayısının basit çoğunluğu tarafından onaylanması gerekmektedir.

2 EFTA, Ocak 1960’da imzalanmış olan Stockholm Konvansiyonu ile kurulmuştur. Kurucu ülkeleri, Avusturya, Danimarka, Norveç, Portekiz, İsveç, İsviçre ve İngiltere’dir. 2010 yılı itibariyle EFTA üye ülkeleri Norveç, İsviçre, İzlanda ve Lihtenştayn’dır. İsviçre dışındaki diğer üç EFTA ülkesi, 1994 yılında oluşturulan Avrupa Ekonomik Alanı (European Eco-nomic Area) kapsamında Avrupa Birliği’nin iç pazarına dahil olmaktadır.

aaaaa 41

dair gelişmiş olan korkulardır. Bu kapsamda İngiltere, Birliğin kuruluş aşamasında ulusüstü yapı-sının güçlü olmaması için diretmiş, ancak bu alandaki isteklerin güçlü olduğunu görerek EFTA kurucu ülkeleri arasında olmayı seçmiştir. Gerek ekonomik alanda Topluluk üyesi ülkelerinden geri kalmakta olan, gerek Soğuk Savaş konjonktüründe dünya politikasındaki siyasi ağırlığı geri-lemekte olan İngiltere’nin bu tavrı 1950’lerin sonlarına doğru değişmeye başlamış, ancak ülkenin 1961 ve 1967 yıllarında yaptığı tam üyelik başvuruları o dönemki Fransız Cumhurbaşkanı Char-les de Gaulle tarafından veto edilmiştir. De Gaulle’un İngiliz başvurusuna karşı çıkmasının neden-leri arasında İngiltere’nin üyeliğinin Alman-Fransız ortaklığına zarar verme ihtimali, özellikle Or-tak Tarım Politikası kapsamında Fransa’nın çıkarlarına aykırı bazı politikalar öne sürme olasılı-ğı ve Fransa’nın Birlik içindeki siyasi ağırlığını zayıflatma ihtimali bulunmaktaydı. 1969 yılında Cumhurbaşkanlığı’na Georges Pompidou’nun gelmesiyle birlikte bu konudaki Fransız politikası değişmeye başlamıştır. İngiltere’nin gittikçe güçlenmekte olan Almanya’yı dengeleyici bir güç odağı olabileceği ve Topluluk bütçesine net katkı yaparak Fransa’nın da ekonomik olarak bu üye-likten çıkar sağlayabileceği düşüncesiyle İngiltere’nin üyeliğine engel Fransız vetosu kalkmış ve İn-giltere 1973 yılında Topluluk üyesi olmuştur.

İrlanda ve Danimarka ise İngiltere ile uzun yıllara dayanan bağları dolayısıyla 1960’lı yıl-larda İngiltere ile aynı zamanda üyelik başvurusu yapmışlar, İngiltere’nin başvurusunun reddiyle taleplerini geri çekmişler, ancak 1973 yılında İngiltere ile beraber üye olmuşlardır. Özellikle Da-nimarka, ulusal egemenlik konusunda İngiltere ile olan paralel tutumu dolayısıyla Birliğin ilk yıl-larında üyeliğe olumsuz yaklaşmış, İngiltere’nin tavır değiştirmesiyle beraber o da pozisyonunu değiştirmiştir.

Akdeniz (Yunanistan, İspanya ve Portekiz) GenişlemesiYunanistan, Topluluk ile 1962 yılında bir Ortaklık Antlaşması imzalamış, ancak ülkede yaşanan askeri darbe ve sonrasındaki askeri rejim dolayısıyla ilişkiler ancak 1974 yılında Yunanistan’ın demokrasiye geçişiyle beraber canlanmıştır. Avrupa Komisyonu’nun Yunanistan’ın ekonomik açıdan hazır olmadığını belirten ve üyeliğine karşı çıkan raporuna rağmen üye devletler 1976 yı-lında Yunanistan ile müzakereleri başlatmış ve Yunanistan 1981 yılında tam üye olmuştur. Bu ka-rar, üyeliğin Yunanistan demokrasisini güçlendireceği ve ülkenin Batı ittifakına olan bağlılığını sağlamlaştıracağı düşünülerek alınmıştır. İspanya ve Portekiz ise 1960’lı yılların başından beri Topluluk üyesi olma taleplerini belirtmiş olsalar da bu ülkelerde diktatörlük sisteminin egemen olması Topluluğun bu taleplere olumlu yaklaşmasına engel olmuştur. 1974 yılında Portekiz’de Caetano rejiminin düşmesi ve 1975 yılında İspanyol lider General Franco’nun ölümüyle birlikte her iki ülkeyle de müzakereler başlatılmıştır. Özellikle İspanya’daki tarım sektörünün büyüklüğü, serbest dolaşım ile birlikte üye ülkelere yaşanacak olan göç ihtimali ve yapısal fonlara olacak bas-kı nedeniyle müzakere süreçleri oldukça sancılı geçmiştir. Güney Avrupa’da siyasi istikrarın sağ-lanması önceliğiyle hareket eden üye devletlerin gayretleriyle İspanya ve Portekiz 1 Ocak 1986 ta-rihinde AB üyesi olmuşlardır.

42 bbbbb

EFTA (Avusturya, Finlandiya ve İsveç) Genişlemesi1990’lı yılların başında Avusturya, Finlandiya, İsveç ve Norveç AB ile müzakerelere başladı. Bu ülkelerin AB üyesi olma isteklerinin ardında ağırlıklı olarak ekonomik etkenler bulunuyordu. Yu-karıda da belirtildiği üzere, bu ülkeler EFTA üyesiydi ve 1970’lerin sonuna gelindiğinde EFTA ül-keleri ve Topluluk arasında sanayi ürünlerinde serbest ticaret alanı oluşturulmuştu. EFTA üyeliği avantajlı olmakla birlikte bazı dezavantajları da beraberinde getiriyordu. Bu ülkeler, tam üye ol-madıkları için AB’nin karar alma mekanizmalarına dahil olamıyorlar ve EFTA Antlaşması uya-rınca Birliğin ticaret politikasında alınan bazı kararlar çıkarlarına aykırı düşse de uygulamak du-rumunda kalıyorlardı. Bu durum, bu ülkelerin tam üyelik perspektifine daha sıcak bakmasına ne-den oldu ve Mart 1994’de bu ülkelerle yapılan müzakereler tamamlandı. Akdeniz genişlemesi ile kıyaslandığında bu müzakereler, ülkelerin refah düzeyi ve hâlihazırda AB müktesebatına sağlamış oldukları kısmi uyum nedeniyle daha rahat ilerledi. Ancak müzakerelerin tamamlanmasını taki-ben Norveç’te yapılan referandumda üyeliğin halk tarafından reddedilmesi sonucunda, sadece üç ülke resmen AB üyesi oldu.

Orta ve Doğu Avrupa GenişlemesiSoğuk Savaş’ın bitmesini takiben Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri ile Güney Kıbrıs Rum Yönetimi (GKRY) ve Malta, AB üyeliği için başvuruda bulundu. Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin AB’ye yönelmesinin hem siyasi hem ekonomik nedenleri bulunuyordu. Siyasi olarak bu ülkeler komü-nizmin tekrar canlanma tehlikesine karşı Avrupa Bloğu’nun korumasını talep ediyor ve Batı dün-yasına entegre olmak istiyorlardı. Ekonomik olarak ise, artan ticaret olanaklardan faydalanmak, aynı zamanda ekonominin yeniden yapılandırılması ve liberalizasyon sürecinde AB’den teknik ve maddi destek görmek istiyorlardı. Başta Fransa olmak üzere ilk etapta üye devletlerin bir kısmı bu ülkelerin yakın zamanda üyeliğine karşı çıkmıştır. Bu ülkelerin uzun bir dönem siyasi ve eko-nomik olarak hazır olamayacağı, AB’nin bu sürede Maastricht Antlaşması’nın uygulanmasına konsantre olması gerektiği ileri sürülmüştür. Ancak zaman içinde kademeli olarak verilmiş olan sözlerle bu ülkelerin üyeliği kaçınılmaz olmuştur. Birlik, kendisini Soğuk Savaş sonrasında de-mokrasi ve insan hakları temelli bir kimlik ekseninde tanımlamaya başladıkça, demokratikleşme yolundaki irade ve istekleriyle kapısını çalmakta olan bu ülkelere kayıtsız kalması imkânsız hale gelmiştir. Buna ek olarak bu ülkelerin “Avrupalı” oldukları fikrinin altı çizilerek entegrasyonları-nın AB’nin tarihi bir yükümlülüğü olduğu sıkça ifade edilmiştir. Özellikle Almanya, güvenlik kay-gılarıyla, bu ülkelerin üyeliğinin Doğu komşuluk bölgesinde istikrarı güvence altına alacağını dü-şünmüştür.

Tüm bu nedenler ışığında bu ülkelerin AB üyesi olabilecekleri resmi olarak ilk kez Haziran 1993’de toplanan Kopenhag Zirvesi’nde dile getirilmiş, yine aynı zirvede, “Kopenhag Kriterleri” adı verilen üyelik koşulları belirlenmiştir (Avrupa Konseyi, 1993). Kopenhag Kriterleri uyarınca bir ülkenin AB üyesi olabilmesi için ülkenin demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan hakları ile

aaaaa 43

azınlıklara saygı ve korunmalarını güvence altına alan kurumların istikrarına (Kopenhag siyasi kriterleri); işleyen bir pazar ekonomisine; ve AB müktesebatından doğacak olan yükümlülükleri üstlenme kapasitesine sahip olması gerekmektedir. Kopenhag Zirvesi’ni takiben 1994 ve 1996 yıl-ları arasında 10 Orta ve Doğu Avrupa ülkesi resmi üyelik başvurularını yapmıştır. Avrupa Kon-seyi de Aralık 1997’de yapılan Lüksemburg Zirvesi’nde, genişlemeyi olası kılan süreci başlatmış-tır. Bu süreçte ilk seferde on iki ülke aday ülke statüsü almıştır.3 Avrupa Komisyonu’nun tavsi-yesi üzerine Mart 1998’de altı ülke ile müzakerelere başlanmıştır.4 Malta, 1996’da “dondur-muş” olduğu üyelik başvurusunu Ekim 1998’de tekrar yürürlüğe koymuştur. Avrupa Konseyi Aralık 1999’da Helsinki Zirvesi’nde katılım sürecinin kapsamlı niteliğini teyit etmiş ve Avrupa Komisyonu’nun tavsiyesine dayanarak altı aday ülkeyle daha resmi katılım müzakerelerini başlat-maya karar vermiştir.5 Bu altı ülke ile katılım müzakereleri 15 Şubat 2000’de resmen açılmış ve 1 Mayıs 2004 tarihinde 10 yeni üye ülkenin katılımı tamamlanmıştır.6 Bulgaristan ve Romanya’nın üyelikleri henüz üyelik kriterlerini tam olarak sağlamadıkları gerekçesiyle 2007 yılına ertelenmiş ve 1 Ocak 2007’de gerçekleşmiştir.

GENİŞLEMENİN ETKİLERİDoğu genişlemesini takiben AB’nin üye sayısı 27’ye çıkmış, AB nüfusu da yaklaşık 450 milyona ulaşmıştır. Doğu genişlemesi de dahil olmak üzere yukarıda belirtilmiş olan tüm genişleme süreç-lerinin AB’ye çok önemli siyasi, sosyal, ekonomik ve kurumsal etkileri olmuştur. İngiltere, Dani-marka ve İrlanda genişlemesiyle birlikte AB’ye güçlü bir ulusal egemenlik vurgusu gelmiş ve bu da ulusüstü işbirliklerine belirli alanlarda sınırlamalar getirmiştir. Örneğin İngiltere ve Danimarka Parasal Birliğin dışında kalmayı seçmişler, İngiltere ve İrlanda Schengen Antlaşması’na taraf ol-mamışlardır. Akdeniz genişlemesiyle beraber Birlikteki Kuzey ülkelerin ağırlığı Güney’le denge-lenmiştir. AB Tarım Politikası Güney Avrupa ülkelerinde üretilen mallara daha fazla destek ver-mek amacıyla revize edilmiş, Birliğin üyelik dışında kalan Akdeniz ülkelerine ilişkin politikaları 1995 yılında başlatılan “Barselona Süreci” ile güçlendirilmiş ve Bölgesel Politikalar kapsamında yapılan harcamalar önemli ölçüde artırılmıştır. EFTA genişlemesi ile birlikte 15 üyeye ulaşılması Birlik içindeki kurumsal reform tartışmalarını artırmış ve bütçeye net katkı yapan ülkelerin Birli-ğe katılımıyla AB harcamalarına kuşkuyla bakan ülkelerin Birlik içindeki ağırlığı artırılmıştır.

Doğu genişlemesinin, Birliğin tarihindeki en büyük genişleme olarak etkileri açısından ay-rı bir önemi vardır. Doğu genişlemesi, kurumsal reform tartışmalarını en üst düzeye ulaştırmış, önce Nice Antlaşması, daha sonra Lizbon Antlaşması ile karar alma mekanizmalarında önemli değişiklikler yapılarak Birliğin artan üye sayısına rağmen etkin bir şekilde karar almaya devam et-mesinin önü açılmıştır. Nice Antlaşması ile Avrupa Komisyonu’nu, genişleme sonrasında daha et-

3 Bu ülkeler Bulgaristan, GKRY, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Macaristan, Letonya, Litvanya, Malta, Polonya, Romanya, Slo-vak Cumhuriyeti ve Slovenya’dır.

4 Bu ülkeler GKRY, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Macaristan, Polonya ve Slovenya’dır. 5 Bu ülkeler Bulgaristan, Letonya, Litvanya, Malta, Romanya ve Slovak Cumhuriyeti’dir.6 Bu ülkeler Çek Cumhuriyeti, Macaristan, Polonya, Slovakya, Slovenya, Litvanya, Letonya, Estonya, Malta ve GKRY’dir.

44 bbbbb

kin çalışabilmesi amacıyla küçültme kararı alınmış;7 karar almanın kolaylaştırılması ve entegras-yonun devamı için Konsey’de nitelikli oy çoğunluğunun8 uygulandığı alanlar genişletilmiştir. Liz-bon Antlaşması ile Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi arasında ortak karar alma prose-dürü (co-decision) ve nitelikli oy çoğunluğuna dayanan yasama prosedürünün (qualified majority voting) kapsamı önemli ölçüde genişletilerek rutin prosedür haline getirilmiş, Avrupa Parlamentosu’nun üye sayısı 750 kişi ile sınırlandırılmıştır. Kurumsal reformun yanı sıra Doğu genişlemesi, dış politika alanında da Birliği zorlayan gelişmeleri beraberinde getirmiştir. Örneğin yeni üye ülkelerin Amerikan dış politikasına olan yakınlıkları Irak Savaşı ile beraber AB içinde bölünmelere neden olmuştur. Benzer bir biçimde Rusya ile olan ilişkiler artan önem kazanmış, özellikle Baltık ülkeleri AB’nin Rusya-Gürcistan savaşı gibi konularda Birliğin Rusya’ya karşı da-ha net ve sert tavır alması yönünde baskı yapmışlardır. GKRY’nin üyeliği ile birlikte AB’nin Kıb-rıs sorununda tarafsız bir arabulucu olma ihtimali ortadan kalkmış, aday ülke Türkiye ile olan ilişkileri de daha çetrefilli bir hale bürünmüştür. Tüm bunlara rağmen Doğu genişlemesi sonucun-da AB’nin kurumsal olarak karar alamayacağı ve işleyişinin sekteye uğrayacağına dair bazı senar-yoların doğru olmadığı görülmüştür. Yapılan çalışmalar, yeni üyelerin Konsey’deki uzlaşma kül-türüne uyum sağladıklarını ve AB içindeki temel fay hatlarının halen bütçe ve entegrasyona iliş-kin konular çevresinde oluştuğunu göstermektedir.

GÜNÜMÜZDE GENİŞLEME POLİTİKASI VE TÜRKİYE2010 yılı itibariyle Avrupa Birliği’ne aday üç ülke bulunmaktadır: Hırvatistan, Türkiye, Make-donya ve İzlanda. Hırvatistan ve Türkiye ile müzakereler sürmekte olup, Makedonya ile henüz müzakerelere başlanmamıştır. Küresel ekonomik krizden ağır bir şekilde etkilenerek AB’ye yöne-len İzlanda ile Haziran 2010’da müzakereler başlatılmıştır. Makedonya dışındaki tüm Batı Bal-kan ülkelerine de (Arnavutluk, Bosna Hersek, Karadağ, Sırbistan, Kosova) tam üyelik sözü veril-miş olup, hazır olduklarında sürecin başlatılacağı belirtilmiştir. Bu ülkelerle İstikrar ve Ortaklık Anlaşmaları imzalanmıştır. Bu anlaşmalar uyarınca söz konusu Batı Balkan ülkeleri reformlar için maddi yardım alabilmekte ve AB tek pazarında serbest ihracat hakkına sahip olmaktadırlar. Bu ülkelerle imzalanan vize kolaylaştırma anlaşmalarıyla da, belirli toplumsal gruplar için vize prosedürleri basitleştirilmiştir.

Günümüzde genişleme politikasına dair tartışmaların odağında Türkiye bulunmaktadır. Türkiye’nin AB ile ilişkilerinin geçmişi 1959 yılında Türkiye’nin yapmış olduğu ortaklık başvuru-suna dayanmaktadır. 1963 yılında özünde ekonomik bir anlaşma olan Ankara Anlaşması imza-lanmış, ancak ilişkiler 1980 askeri darbesiyle sekteye uğramıştır. 1983 yılında sivil yönetime ge-çişle birlikte 1987 yılında tekrar tam üyelik başvurusu yapılmıştır. Bu başvuru, temelde Tür ki-

7 2009 yılında imzalanan Lizbon Antlaşması ile Avrupa Komisyonu’nda her üye ülkeye karşılık bir Komiser kuralının devam etmesine karar verilmiştir.

8 “Nitelikli çoğunluk” (qualified majority), Konsey tarafından bir kararın alınması için gereken oy sayısını ifade etmektedir. Nitelikli çoğunluğun belirlenmesinde, ülkelerin nüfuslarının temel alındığı çeşitli formülasyonlar kullanılmaktadır.

aaaaa 45

ye’nin üyeliğe siyasi ve ekonomik olarak hazır olmadığı ve Birliğin o dönem Tek Pazar’ın (Single Market) tamamlanmasına odaklanması gerektiği gerekçesiyle reddedilmiştir. Bunu takip eden dö-nemde Türkiye, AB ile Ankara Anlaşması ile öngörülmüş olan Gümrük Birliği’ni gerçekleştirmiş-tir. Doğu Avrupa genişlemesiyle beraber genişleme sürecine tekrar dahil olmak istemiş, ancak 1997 Lüksemburg Zirvesi’nde belirlenen genişleme sürecinin dışında bırakılmıştır. Bunun üzerine Türkiye AB ile siyasi ilişkileri kısmen dondurmuştur. O dönemde Kosova Savaşı ile birlikte Gü-ney Doğu Avrupa’da istikrar sağlama ihtiyacı ve bu bağlamda Türkiye’nin kaybedilmesi korku-su, 1999 yılında yaşanan Marmara depremi ile birlikte ivme kazanan Türk-Yunan yakınlaşması ve Yunanistan’ın Türkiye’nin tam üyeliği karşısında takınmış olduğu olumsuz tavrını değiştirme-si ve Avrupa’da Türkiye’nin üyeliğine daha sıcak bakmakta olan merkez sol hükümetlerin iktida-ra gelmesiyle beraber AB’nin de tavrı kısa zamanda değişmiş ve 1999 Helsinki Zirvesi’nde Türkiye’nin adaylığı resmen tanınmıştır.

Helsinki Zirvesi’nin akabinde Türkiye, özellikle demokrasi ve insan hakları alanında önemli iyileştirmeler içeren 34 Anayasa değişikliği ile üç uyum paketini Meclis’ten geçirmiştir. 2002 Kopenhag Zirvesi’nde Türkiye ile müzakerelerin açılma kararı Aralık 2004 Zirvesi’ne bıra-kılmıştır. Kopenhag Zirvesi kararları uyarınca Avrupa Komisyonu, Türkiye’nin Kopenhag siyasi kriterlerine uyumuna ilişkin bir rapor hazırlayacak ve olumlu görüş vermesi durumunda Türkiye ile katılım müzakerelerini başlatma kararı 2004 Zirvesi’nde alınacaktı. Kopenhag’da ayrıca Türkiye’ye yapılmakta olan maddi ve teknik yardımın miktarının artırılmasına karar verildi. Bu kararlar Türkiye’deki reform sürecini hızlandırarak dört reform paketinin ve iki anayasa değişik-liği paketinin yasalaşmasını sağladı. Avrupa Komisyonu’nun Aralık 2004’deki Türkiye İlerleme Raporu’nda Türkiye’nin Kopenhag siyasi kriterlerini yeterli düzeyde karşıladığını belirtmesi üze-rine 3 Ekim 2005’de Türkiye ile müzakereler resmen açılmıştır. 3 Ekim 2005 tarihli hükümetle-rarası konferansta, müzakerelerin hangi usul ve esaslar çerçevesinde yürütüleceğini düzenleyen “Müzakere Çerçeve Belgesi” de kabul edilmiştir. Söz konusu belgede, müzakerelerin 3 temel un-sur üzerinden yürütüleceği belirtilmektedir. Bunlar, Kopenhag siyasi kriterlerinin istisnasız olarak uygulanması, siyasi reformların derinleştirilmesi ve içselleştirilmesi; AB müktesebatının üstlenil-mesi ve uygulanması; sivil toplum diyaloğunun güçlendirilmesi ve bu çerçevede hem AB ülkeleri-nin kamuoylarına, hem de Türkiye kamuoyuna yönelik olarak bir iletişim stratejisinin yürütülme-sidir.

Temmuz 2010 itibariyle 35 müzakere başlığından 13’ü açılmış olup, sadece biri geçici ola-rak kapatılmıştır. Türkiye ile aynı tarihte müzakerelere başlayan Hırvatistan ise 33 başlıkta mü-zakereleri açmış ve bunlardan 20’sini kapatarak tam üyeliğe çok yaklaşmıştır. Türkiye’nin müza-kere sürecinin yavaş ilerlemesinin birçok nedeni vardır. Bunlardan biri Kıbrıs sorunudur. Türki-ye, Kuzey Kıbrıs’a uygulanan izolasyonların kalkması karşılığında Ankara Anlaşması Ek Proto-kolü’nü, yani Gümrük Birliği’ni, GKRY’ne uygulayacağına dair taahhütte bulunmuştur. Ancak AB’nin, özellikle de Avrupa Komisyonu’nun, izolasyonların kalkmasına ilişkin çabalarının GK-RY tarafından bloke edilmesi sonucu Türkiye de bu taahhüdün gereğini yerine getirmemiştir. Bu-

46 bbbbb

nun sonucu olarak, Konsey’in Aralık 2006’da aldığı bir kararla bu konuyla ilintili 8 müzakere başlığının açılması durdurulmuş ve Ek Protokol uygulanana kadar da hiçbir müzakere başlığının geçici olarak kapatılamayacağına karar verilmiştir.

Söz konusu 8 başlığa ek olarak, “Eğitim ve Kültür” ve “Ekonomik ve Parasal Politika” fa-sılları, herhangi bir teknik açılış kriteri bulunmamasına, müzakere pozisyon belgesinin sunulma-sına ve teknik olarak açılmaya hazır olmalarına rağmen, başta Fransa olmak üzere bazı üye ülke-ler tarafından, AB mevzuatı ile ilgili olmayan nedenlerle bloke edilmektedir. Buradan da görüle-ceği üzere, müzakere sürecinde Türkiye’nin önündeki en önemli engellerden biri ülkenin tam üye-liğine dair AB’de bir görüş birliğinin bulunmamasıdır. Başta Fransa ve Almanya olmak üzere ba-zı üye ülkeler, Türkiye’nin nüfusunun büyüklüğü, Birliğin kurumsal işleyişine ve bütçesine yapa-cağı etkiler, kültürel farklılıklar ve ülke kamuoylarındaki olumsuz algılar gibi nedenleri öne süre-rek bu genişlemeye karşı çıkmaktadır (Aydın-Düzgit, 2006). Bu durum, Türkiye’de AB’ye duyu-lan güveni ve üyeliğe verilen desteği olumsuz yönde etkilemekte ve reform sürecini de aksatmak-tadır. Ancak bu olumsuz tablonun değişmesi de muhtemeldir. Avrupa Birliği, Lizbon Antlaşması’nın imzalanmasını takiben kurumsal olarak daha sağlam bir yapıya kavuşmuş ve böylece Doğu geniş-lemesiyle AB gündemine oturan kurumsal kriz tartışmaları da dinmiştir. Buna ek olarak AB’de hükümet değişimleri de muhtemeldir ve Türkiye’nin üyeliğine nispeten daha olumlu yaklaşan merkez sol hükümetlerin Almanya ve Fransa’da iktidara gelmeleri bu ülkelerin tavırlarında deği-şikliklere yol açabilir. Aynı şekilde Avrupa kamuoyları da sabit olarak değerlendirilmemeli, Do-ğu genişlemesinde olduğu gibi siyasi elitin güçlü irade gösterdiği durumlarda kamuoyunun da olumlu yönde değişebileceği akılda tutulmalıdır. Öte yandan Türkiye de üyelik yönünde, özellik-le de demokrasi ve insan hakları alanında, önemli ilerlemeler kaydetmiş, müzakere sürecinde ya-sal ve kurumsal reform adımları atılmıştır. Ülkede kamuoyunun % 50’ye yakın bir oranı halen üyeliğe olumlu bakmaktadır. AB’nin Türkiye’ye karşı olan belirsiz tavrının olumlu yönde netleş-mesi durumunda bu oranın artması da beklenebilir. Müzakerelerin başladığı 2005 yılı öncesinde bu oranın % 80’den fazla olduğu da dikkatlerden kaçmamalıdır.

aaaaa 47

TABLO 1Temmuz 2010 itibariyle Türkiye-AB Müzakere Sürecindeki Durum

Müzakereye açılan 13 fasıl Askıya alınan 8 fasıl

Bilim ve Araştırma (geçici olarak kapanmıştır) Malların Serbest DolaşımıSermayenin Serbest Dolaşımı İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu SerbestisiŞirketler Hukuku Mali HizmetlerFikri Mülkiyet Hukuku Tarım ve Kırsal KalkınmaBilgi Toplumu ve Medya BalıkçılıkGıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı Taşımacılık PolitikasıVergilendirme Gümrük Birliğiİstatistik Dış İlişkilerİşletme ve Sanayi PolitikasıTrans-Avrupa ŞebekeleriÇevreTüketicinin ve Sağlığın KorunmasıMali Kontrol

AVRUPA KOMŞULUK POLİTİKASI (AKP)

AKP Nedir ve Nasıl İşler?AB, genişleme sürecine paralel olarak Mart 2003’de “daha geniş bir Avrupa” (Wider Europe) başlıklı iletişim belgesi ile AKP’nin temellerini atmış, 2004 tarihli Strateji Belgesi ile de AKP’nin uygulama yöntemlerini belirlemiştir. AKP’nin temel amacı beşinci genişleme dalgasının ardından, AB’nin genişleme politikasının dışında tuttuğu yeni komşularıyla ilişkilerinin derinleştirilmesi ve yeni komşular arasındaki bağların güçlendirilmesidir. Bu politikaya dahil olan 16 ülke, Cezayir, Ermenistan, Azerbaycan, Belarus, Mısır, Gürcistan, İsrail, Ürdün, Lübnan, Libya, Moldova, Fas, Filistin, Suriye, Tunus ve Ukrayna’dır. AKP’nin ana odakları;

• Ortak değerler ve çıkarlar çerçevesinde siyasi işbirliğini geliştirerek özgürlük ve demok-rasinin yayılmasını sağlamak;

• Ekonomik bütünleşme ve ekonomik reform süreçlerini destekleme yoluyla komşu ülke-lerde refah düzeyinin arttırılmasına katkıda bulunmak; ve

• Avrupa Güvenlik Stratejisi’yle de paralel olarak komşu ülkelerle kalkınma, çevre, silah-sızlanma ve terörizm konularında ortak çalışmalar yürüterek, istikrar ve güvenliğin arttırılmasını sağlamaktır (Avrupa Komisyonu, 2003).

Yukarıdaki hedeflerden de görüldüğü üzere AKP, mevcut ikili ilişkiler ile karşılaştırıldığın-da, daha fazla yönetişim alanını kapsayacak şekilde tasarlanmıştır. İşbirliği konuları, ortak tehli-kelere karşılık verebilmek için geliştirilmiş bütüncül cevap niteliğinde olan demokratik reformla-rın yanı sıra (hukukun üstünlüğü, temel haklar), pazar ekonomisi ve sürdürülebilir kalkınma (ti-caret, rekabet, enerji, taşımacılık, çevre ve insan ilişkileri) gibi konuları içeren reformları da kap-samaktadır.

Bu politika aynı zamanda AB’nin temel politika araçlarını daha yoğunlaşmış bir şekilde bi-

48 bbbbb

raraya getirmekte, bu yolla ortaklığın geliştirilmesi için klasik dış politika yöntemlerinin ötesine geçilerek komşu ülkelerdeki reformlara ve modernleşme süreçlerine daha fazla destek sağlanma-sına imkân tanımaktadır. Örneğin genişleme politikasında kullanılmakta olan Eşleştirme (Twin-ning) ve Teknik İşbirliği ve Bilgi Değişimi (TAIEX) gibi programlar komşu ülkelerin kullanımı için hazırlanmakta, bu programlar geliştirilen mali yardımlarla desteklenmektedir. AKP, ekono-mik ve sosyal kalkınma yönünden fayda sağlayacak reformları da destekleyerek, ekonomiyle ilgi-li mevzuatların uyumu, pazarların birbirine daha çok açılması ve ticaretteki engellerin daha hızlı bir şekilde kaldırılmasını hedeflemektedir.

AKP’nin işleyiş süreci, Komisyon’un, ülkelerdeki siyasi ve ekonomik durumu özetleyen Ül-ke Raporlarını (country reports) hazırlamasıyla başlar. Ülke raporları daha sonra Konsey’e sunu-lur ve bir sonraki aşamaya geçilebilecek ülkeler belirlenir. Komşuluk politikasının temel uygula-ma aracı bu noktada devreye giren Eylem Planları’dır (Action Plans). Her ülke ile ayrı bir Eylem Planı hazırlanmakta ve bu planlar ile ülkelerin kısa ve orta vadede (3 yıldan 5 yıla kadar) gerçek-leştirmesi gereken ekonomik ve siyasi reformlar ile bu reformlar karşılığında AB’nin verdiği taah-hütler belirlenmektedir. Ülkeler, reformlar karşılığında Avrupa program ve ağlarına entegrasyon-dan, mali ve teknik yardımdan ve artan pazar olanaklarından yararlanabilirler. Temmuz 2010 iti-bariyle 12 Eylem Planı onaylanmıştır. Eylem Planları’nda anlaşmaya varılamadığı için Cezayir, Belarus, Libya ve Suriye’ye yönelik olarak AKP aktive edilememiştir. Eylem Planları’nın uygula-malarının denetimi ise yine AKP kapsamında komşu ülkelerle imzalanmış olan Ortaklık ve İşbir-liği Anlaşmaları (Partnership and Cooperation Agreements) ve Ortaklık Anlaşmaları (Associati-on Agreements) bünyesinde oluşturulmuş alt komiteler tarafından yürütülmektedir.

Eylem PlanlarıEylem Planları, ortak değerlere bağlılık, daha etkili siyasi diyalog, ekonomik ve sosyal kalkınma politikası, ticaret ve iç pazar, enerji ve ulaştırma şeklinde altı ana eksen çerçevesinde hazırlanmak-tadır:

Ortak değerlere bağlılık: Demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan haklarına ve temel özgür-lüklere saygı gibi ortak değerlerin güçlendirilmesi konusunda komşu ülkelerin sahip oldukları ka-rarlılık, AB’nin her bir komşu ülke ile oluşturduğu Eylem Planları’nda göz önünde bulundurula-cak unsurlardan ilkidir.

Daha etkili siyasi diyalog: Ortak Güvenlik Politikası ile de bağlantılı olarak, daha etkili si-yasi diyaloğun yaratılması hususu da Eylem Planları’na dahil edilmiştir. Bu çerçevede, dış politi-ka ve güvenlik konuları kapsamında, özellikle bölgesel ve uluslararası konular, krizlerin önlen-mesi, kriz yönetimi ve ortak güvenlik tehditleri gibi konularda çalışmalar öngörülmektedir.

Ekonomik ve sosyal kalkınma politikası: Komşuluk politikası, tercihli ticaret ilişkilerinin yanı sıra, mali ve teknik yardımın arttırılmasını içeren ekonomik hususları öngörmektedir. Bu sü-reçte elde edilecek ekonomik faydalar doğrudan ve dolaylı faydalar olmak üzere ikiye ayrılmak-tadır. Doğrudan faydalar kapsamında tarifelerin ve tarife dışı engellerin kaldırılması ve piyasa bü-

aaaaa 49

tünleşmesinin sağlanması gibi hususlar yer almaktadır. Dolaylı faydalar ise ekonomik uygulama-ların AB ekonomik modeline yaklaştırılması suretiyle bu ülkelerdeki yatırım ortamının iyileştiril-mesi ve özel sektörün gelişimi açısından daha saydam ve istikrarlı bir ortam oluşturulması gibi komşu ülkelere daha fazla ekonomik katkı sağlayacak hususlardır.

Ticaret ve iç pazar: AKP, ticaret serbestleşmesini ve bölgesel entegrasyonu sağlayacak çe-şitli araçları içeren bir politika niteliği taşımaktadır. Bu kapsamda, Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) prensipleriyle uyumlu olarak daha büyük piyasa açılımlarını öngörmektedir. “Barselona Süreci” çerçevesinde Akdeniz ülkeleriyle sanayi mallarını kapsayan bir serbest ticaret bölgesi kurulmuş olup, asimetrik bir serbestleşme başlatılmıştır. Eylem Planları ile özellikle Doğu komşuluk bölge-sinde benzer bir serbestiye gidilmesi ve bu ülkelerin DTÖ’ye üyelikleri hedeflenmektedir.

Enerji: Komşu ülkelerle stratejik enerji ortaklığının geliştirilmesi AKP’nin en temel unsur-larından birisi niteliğindedir. Özellikle enerji temininin güvenliği konusunda komşu ülkelerle or-taklık hayati bir önem taşımaktadır. Zengin petrol ve doğalgaz kaynaklarıyla (Rusya, Hazar Hav-zası, Orta Doğu ve Kuzey Afrika) çevrelenmiş olan Avrupa Birliği, dünyanın en büyük enerji it-halatçısı ve ikinci büyük enerji tüketicisi konumunda bulunmaktadır. Tahminlere göre AB’nin enerji ithalatına bağımlılığı 2030’a kadar bugünkü % 50 oranından % 70 oranına çıkacaktır. Bu nedenle, Eylem Plan’ları enerji konusunda işbirliği ve diyaloğu arttırmak üzere somut adımlar içermektedir. Bu adımların içerisinde enerji verimliliği ve enerji tasarrufu gibi konuların yanı sıra, yenilenebilir enerjinin kullanılması ve enerji teknolojilerinde işbirliğinin sağlanması yer almakta-dır. Bu kapsamda, komşu ülkelerin “Akıllı Enerji Programı” ve AB’nin diğer düzenleyici uygula-malarına katılımı teşvik edilmektedir. Bu hususta Eylem Planları ve Hazar Havzası’nı kapsayan INOGATE programı gibi var olan ikili ve bölgesel girişimleri geliştirme yönünde bir politika iz-lenmektedir.

Ulaştırma: AB ve komşu ülkeler arasındaki ticaret ve turizm faaliyetlerinin artması için da-ha etkili ve istikrarlı ulaşım sistemlerinin kurulması gerektirmektedir. Bu nedenle, AKP çerçeve-sinde Pan-Avrupa Ulaşım Ağı ve çeşitli Pan-Avrupa Ulaşım Konferansları desteklenmektedir.

Avrupa Komşuluk ve Ortaklık Aracı (AKOA) (European Neighbourhood and Partnership Instrument-ENPI)Komşu ülkelerin hedeflerine ulaşabilmelerine yardımcı olmak ve Avrupa Birliği’yle aralarındaki işbirliğini teşvik etmek için sağlanacak yardımların tek bir araç kapsamında birleştirilmeleri ge-rekli görülmüş ve bu amaçla Ocak 2007’de Avrupa Komşuluk ve Ortaklık Aracı (AKOA) oluştu-rulmuştur. 2007 yılında 2007-2013 bütçesinden yaklaşık 12 milyar euroluk bir bütçe Avrupa Komşuluk ve Ortaklık Aracı (AKOA) altında Komşuluk bölgesi politikalarında kullanılmak üze-re ayrılmıştır.

AKOA kapsamında yapılacak yardımların ulusal ölçüleri tamamlayıcı bir nitelikte olması ve Komisyon ile faydalanıcılar arasında bir ortaklık içerisinde finanse edilerek gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Yardımlar, ülke bazında veya çok taraflı programlar, tematik programlar ve sınır

50 bbbbb

ötesi işbirliği programları başlıkları altında yürütülmekte, yardımların öncelikleri ve programlara yapılacak çok yıllı fon tahsisatı strateji belgelerine göre belirlenmektedir. AKOA’nın ayırt edici özelliklerinden birisi olan “sınır ötesi işbirliği” ilkesine göre, üye ülkeler ile komşu ülkelerden or-tak bir sınırı paylaşanları biraraya getiren “birleşik programlar” finanse edilecektir. Söz konusu programlar, ilgili üye ülkeler ve komşu ülkeler tarafından ortak bir yönetim otoritesi aracılığıyla idare edilecektir.

Komşuluk Bölgesinde Çok Taraflı OrtaklıklarBirlik, AB ve her komşu ülke arasında düzenlenen çift taraflı AKP’yi tamamlayıcı ve güçlendirici bir etki göreceği düşüncesiyle belirli komşu ülke gruplarıyla bölgesel ve çok taraflı ortaklıklar da oluşturmuştur. Bunlardan biri, Şubat 2008 tarihinde oluşturulan ve Moldova, Ukrayna, Rusya, Gürcistan, Ermenistan, Azerbaycan ve Türkiye’nin dahil olduğu Karadeniz Sinerjisi’dir (Black Sea Synergy). Bu ortaklık kapsamında Karadeniz’e komşu ülkelerde demokratik ve ekonomik re-formun güçlendirilmesi, istikrarın ve kalkınmanın desteklenmesi ve bölgedeki uyuşmazlıkların çözümüne uygun ortam oluşturulması hedeflenmektedir. Bu hedefler doğrultusunda söz konusu program ulaştırma, enerji, çevre, deniz işletmeciliği, balıkçılık, göç, organize suçla mücadele, bil-gi toplumu ve kültürel işbirliği alanlarındaki projeleri desteklemektedir.

Karadeniz Sinerjisi’ni takiben Mayıs 2009’da Ermenistan, Azerbaycan, Belarus, Gürcistan, Moldova ve Ukrayna ile Doğu Ortaklığı (Eastern Partnership) oluşturulmuştur. Bu Ortaklık Komşuluk Politikası’nın Doğu ülkelerini kapsamakta ve bu ülkelerin AB ekonomisine daha derin bir şekilde entegre olmasını, vizelerin kolaylaştırılmasını, yasadışı göçle mücadelenin güçlendiril-mesini, enerji güvenliğinin artırılmasını ve söz konusu ülkelerde demokrasi ve insan haklarının iyileştirilmesini içermektedir.

Temmuz 2008’de oluşturulmuş olan Akdeniz Birliği (Union for the Mediterranean), müza-kere sürecindeki aday ülkeler Türkiye ve Hırvatistan ile potansiyel adaylar olan Arnavutluk, Bos-na Hersek ve Karadağ’ı da içeren 16 Güney Akdeniz ve Orta Doğu ülkesini kapsamaktadır. Söz konusu girişim “Barselona Süreci’nin” bir devamı olup, öncelik verilen projeler Akdeniz’in kirli-likten arındırılması, deniz ve kara anayollarının oluşturulması, doğal ya da insan kaynaklı afetler-le mücadele etme amaçlı sivil koruma önlemlerinin alınması, bir Akdeniz güneş enerjisi planının oluşturulması, Slovenya’daki Avrupa-Akdeniz Üniversitesi’nin açılması ve küçük ve orta ölçekli işletmelere yönelik Akdeniz İş Geliştirme Girişiminin başlatılması olarak belirlenmiştir.

GENİŞLEMENİN VE KOMŞULUK POLİTİKASININ GELECEĞİBirliğin genişleme politikasının geleceği, özellikle Avrupa Anayasası’nın Hollanda ve Fransa refe-randumlarında reddinden sonra yoğun bir biçimde tartışılmaya başlanmıştır. Lizbon Antlaşması’nın imzalanmasına ve bu kapsamda Doğu genişlemesinin gerektirdiği kurumsal re-formların bir kısmının gerçekleştirilmiş olmasına karşın bu tartışma dinmemiş, Avrupa’yı ağır bir şekilde etkilemekte olan küresel ekonomik krizle beraber daha da derinleşmiştir. AB’nin kısa ve

aaaaa 51

orta vadede yeni genişlemelere hazır olmadığı, Hırvatistan’ın katılımını takiben genişleme proje-sine uzun bir süre ara verilmesi gerektiği birçok siyasi lider tarafından ifade edilmiştir. Yeni geniş-lemelerin Avrupa’nın “hazmetme kapasitesini” (absorption capacity) zorlayacağı vurgulanmak-tadır. Hazmetme kapasitesi tartışmalarının toplumsal, kurumsal ve mali boyutlarının bulunduğu görülmektedir (Emerson vd., 2006).

Toplumsal boyut, Avrupa halklarının yeni genişlemelere karşı olduğu fikrine tekabül et-mektedir. Yapılan çalışmalar, genişleme projesine halklar tarafından verilen desteğin zaman için-de düşmüş olduğunu doğrulamakta, fakat siyasi elit düzeyindeki genişleme karşıtlığının halklar nezdinde karşılığı olmadığını göstermektedir. Halk arasında genişlemeye verilen desteğin düşme-sinin en önemli nedenlerinin, işsizlik korkusu, sosyal güvence eksikliği ve suç ve göçle mücadele olduğu görülmektedir. Bu da, genişlemeye verilen desteğin artmasının, üye ülke hükümetlerin ve AB’nin gündelik sorunlara etkin çözümler üretmesiyle ilintili olduğunu göstermektedir. Ancak Türkiye’nin adaylığı söz konusu olduğunda istisnai bir durum ortaya çıkmaktadır. Gerek eski ge-rek yeni üye ülkelerde Türkiye’nin üyeliğine karşı olumsuz bir görüş birliğinin oluşmaya başladı-ğı görülmektedir. Araştırmalar, bu olumsuz görüş birliğinin temel kaynağının “kimlik” eksenli endişeler olduğunu göstermektedir (Ruiz-Jimenez ve Torreblanca, 2007). Türkiye’nin kültürel, tarihsel ve coğrafi olarak Avrupalı olmadığı fikrine dayanan bu “özcü” kimlik yapılandırmaları-nın siyasi elitler tarafından da beslendiği ortadadır. Türkiye tartışmaları özcü kimlik anlayışları çerçevesinde şekillenmeye devam ettiği takdirde, ülkenin tam üyeliğine verilen halk desteğinin yükselmesi düşük bir olasılık olarak kalacaktır.

Hazmetme kapasitesi tartışmalarının kurumsal boyutu ise genişlemenin, Birliğin karar al-ma mekanizmasına olumsuz etki yapacağını öne sürmektedir. Bu argümanın Lizbon Antlaşması ile yapılan kurumsal reformlar sonrasında zayıfladığı açıktır. Ayrıca son genişleme dalgası ile bir-likte Birliğe katılan ülkeler, Bakanlar Konseyi’ndeki uzlaşmacı kültüre entegre olmuş ve Konsey’de gündeme gelen herhangi bir öneriye karşı çıkan ülkelerin sayısı, hiçbir zaman bir ya da ikinin üze-rine çıkmamıştır. Yapılan çalışmalar, Komisyon’un da son genişleme dalgasına başarılı bir şekil-de adapte olduğunu göstermektedir (Kurpas vd., 2008). Bunların daha sonraki genişlemeler için bir emsal teşkil ettiği söylenebilir. Ancak burada da Türkiye’nin muhtemel üyeliğine dikkat çek-mek gerekmektedir. Lizbon Antlaşması ile getirilen çifte çoğunluk kuralı, büyük nüfuslu üye ül-kelere hak ettiklerinden de fazla oy hakkı tanımaktadır. Ancak bu yine de Türkiye’nin herhangi bir kararın alınmasına önayak olma ya da çıkarılmasına engel olma anlamında kendi başına sa-dece sınırlı bir güce sahip olduğu gerçeğini değiştirmez. Ayrıca, Türkiye’nin, AB’ye aykırı ve istik-rar bozucu siyasi gündem maddeleri taşıyarak Birlik içindeki “uzlaşmacı” siyaset tarzına zarar ve-receğine ilişkin herhangi bir önsel neden ya da kanıt bulunmamaktadır. Türkiye, büyük olasılık-la, Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri gibi belirli konulardaki mevcut koalisyonlara katılacak ve dola-yısıyla, AB politikaları içindeki mevcut eğilimleri güçlendirmenin ötesinde bir etkide bulunmaya-caktır.

Hazmetme kapasitesi tartışmalarının mali boyutu ise özellikle tarım politikası ve yapısal

52 bbbbb

politikalar üzerinde yoğunlaşarak, yeni üye ülkelerin bu politikalar kanalıyla Birliğin bütçesine yapacağı baskıya dikkat çekmektedir. Tarım politikasının reformu, genişlemeden bağımsız olarak hâlihazırda gündemde olan bir konudur. Öte yandan bölgesel politikalar kapsamında yapılan ödemelerin de belirli bir üst limiti bulunmaktadır. Yapılan çalışmalar, Türkiye gibi büyük bir ül-kenin bile AB bütçesine getireceği AB’nin gayri safi yurtiçi hâsılasının en fazla % 0.20’si civarın-da olacağı tahmin edilen mali yükün, son genişlemede olduğu gibi, altından kalkılabilecek bir yük olacağına işaret etmektedir. Ancak Birlik, Türkiye’nin müzakere çerçeve belgesine yapısal politi-kalar ve tarım politikalarında kalıcı koruma önlemleri ve derogasyonlara yer verilebileceği mad-desini koymuş, aynı belgede kişilerin serbest dolaşımı için de kalıcı önlemlere yer verilebileceğini ifade etmiştir.

Birliğin Komşuluk Politikası’nın geleceği en az genişleme politikası kadar belirsizdir. Üye ülkeler ve aday ülkelerden sonra gelen komşu üçüncü ülkeler, değişken geometrili Avrupa’nın en dış halkasını oluşturmaktadır. Ancak bu ülkelere yönelik olarak geliştirilmiş olan politikanın önemli eksiklikleri mevcuttur. Komşuluk politikasını, tam üyelikten ayırt eden en önemli özelliği, üçüncü ülkelerdeki reformları ve değişimi tetikleyecek bir “tam üyelik” çıpasının bulunmaması-dır. Birliğin genişleme politikasına baktığımızda, tam üyelik perspektifinin aday ülkelerdeki re-form sürecini destekleyen en önemli unsur olduğu görülmektedir. Doğu genişlemesinde, Türkiye örneğinde, şimdi de Balkanlarda bu durumun geçerliliğini gösteren çok sayıda akademik çalışma mevcuttur. Komşuluk politikasında ise böylesine güçlü bir çıpa bulunmamaktadır. Bunun da öte-sinde, politika çerçevesinde imzalanan faaliyet planlarıyla ilgili üçüncü ülkelerin temel sıkıntısı, ülkelerden beklenen yükümlülüklerin karşılığında Birlik tarafından verilen taahhütlerin çok zayıf kalmasıdır. Bu taahhütlerin zayıflığı, hem ülkelerdeki değişimi gerçekleştirmekte yetersiz kalmak-ta, hem de ülkeler ile Birlik arasındaki asimetrik ilişkiyi üçüncü ülkeler aleyhine derinleştirmekte-dir. Taahhütler çok kısıtlı ve daha çok teknik alanları kapsamakta, kişilerin serbest dolaşımı gibi hassas alanlara hiç değinilmemektedir.

Avrupa Komisyonu, Aralık 2006 ve 2007’de bu politikanın tekrar gözden geçirilerek güç-lendirilmesi doğrultusunda bazı öneriler sunmuştur. Ancak getirilen önerilerin (ekonomik enteg-rasyonun artırılması, sivil toplum diyaloğunun güçlendirilmesi, vize prosedürlerinin kolaylaştırıl-ması vb.), bu politikanın ana sorunlarını çözmekten uzak olduğu yönünde bir görüş birliği mev-cuttur.

SONUÇTüm bu belirsizliklere rağmen, genişleme politikası ve Komşuluk politikası, Lizbon Antlaşması’nın bazı hükümleriyle de beraber değerlendirildiğinde AB’nin çok vitesli (multi speed) bir yapıya doğ-ru gittiğini doğrular niteliktedir. Gelecekte, Birlik içinde ya da dışında olsun, esnek entegrasyon politikalarının yaygınlaşması beklenmektedir. Lizbon Antlaşması da, savunma alanında daimi ya-pılandırılmış işbirliği, adalet ve içişleri alanında Birleşik Krallık ve İrlanda’ya tanınan yeni muafi-yetler, Polonya ve Birleşik Krallığın Lizbon Antlaşması tarafından kabul edilen Temel Haklar

aaaaa 53

Şartı’nın uygulanmasından muaf tutulması gibi tedbirlerle bu sürece katkıda bulunmaktadır. Bir-leşik Krallık, İrlanda ve Danimarka’nın Schengen mevzuatına tabi olmaması ya da Birleşik Kral-lık ve Danimarka’nın ekonomik ve parasal birliğin dışında kalması da bu kapsamda değerlendi-rilebilir. Öte yandan Komşuluk politikası ile komşu ülkeler AB’nin karar alma süreçlerinde yer alamamakta, ancak yukarıdaki bölümlerde de belirtildiği üzere iç pazar gibi farklı politika alan-larına belirli bir ölçüde entegre olabilmektedir. Bugün gelinen durum gelecekte AB’nin üye ülke-lerle ve hatta komşularıyla, politika alanlarına göre değişkenlik göstermekte olan farklı entegras-yon modellerini benimsemiş bir Birlik olabileceğinin sinyallerini vermektedir.

ReferanslarAydın Düzgit, S., AB’nin Türkiye ile İlişkilerinde Kant’ı Aramak, TESEV Yayınları, İstanbul, 2006.Emerson, M.; Aydın, S.; de Clerck Sachsse, J. ve Noutcheva, G., Just What is This Absorption Capacity of the Eu-

ropean Union?, CEPS Policy Brief, Centre for European Policy Studies, Brüksel, 2006.European Commission, Wider Europe-Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and

Southern Neighbours, Communication from the Commission to the Council and European Parliament, COM (2003), 104 final, Brüksel, 2003.

European Council, Conclusions of the Presidency, Kopenhag, General Secretariat of the Council, Brüksel, 1993.Kurpas, S. vd., The European Commission after Enlargement: Does More Add Up To Less?, CEPS Special Report,

Centre for European Policy Studies, Brüksel, 2008.Nugent, N. (der.), European Union Enlargement, Palgrave Macmillan, Basingstoke, 2004.—, Government and Politics of the European Union, Palgrave Macmillan, Basingstoke, 2006.Ruiz-Jimenez, M. A. ve Torreblanca, J. I., European Public Opinion and Turkey’s Accession: Making Sense of Ar-

guments for and Against, CEPS EPIN Working Paper, Sayı 16, Centre for European Policy Studies, Brüksel, 2007.

İlgili Web SiteleriAvrupa Birliği Genel Sekreterliğihttp://www.abgs.gov.tr

Enlargement – European Commission Websitehttp://ec.europa.eu/enlargement/index_en.htm

European Neighborhood Policy – European Commission Websitehttp://ec.europa.eu/world/enp/policy_en.htm

European Union External Actionhttp://www.eeas.europa.eu/eastern/index_en.htm

Tavsiye Edilen Diğer KaynaklarCremona, M., “The European Neighbourhood Policy: More than a Partnership?”, 2008.M. Cremona (der.), Developments in EU External Relations Law içinde, Oxford University Press, Oxford.Edwards, G., “The Construction of Ambiguity and the Limits of Attraction: Europe and its Neighbourhood Poli-

cy”, Journal of European Integration, 30 (1), 2008, s. 45-62.Emerson, M., Noutcheva, G. ve Popescu, N., European Neighbourhood Policy Two Years on: Time indeed for an

‘ENP Plus’, Centre for European Policy Studies, Brüksel, 2006.

54 bbbbb

Grant, C., Europe’s Blurred Boundaries: Rethinking Enlargement and Neighbourhood Policy, Centre for Europe-an Reform, Londra, 2006.

Sasse, G., “The European Neighbourhood Policy: Conditionality Revisited for theEU’s Eastern Neighbours”, Europe-Asia Studies, 60 (2), 2008, s. 295-316.Sjursen, H. ve Smith, K., “Justifying EU Foreign Policy: The Logics Underpinning EU Enlargement”, T. Christian-

sen ve B. Tonra (der.), Rethinking EU Foreign Policy içinde, Manchester University Press, Manchester, 2005.Sjursen, H. (der.), Questioning EU Enlargement: Europe in Search of Identity, Routledge, Londra, 2006.

3Avrupa Birliği ve Demokratikleşme

Yaprak Gürsoy

Anahtar sözcükler: Demokrasi, Demokrasinin Koşulları, Siyasal Haklar, Kişisel Özgürlük-ler, İnsan Hakları, Hukukun Üstünlüğü, Demokratikleşme, Demokratik Konsolidasyon, Bu-laşma Etkisi, Gösteriş Etkisi, Pozitif Şartlılık

GİRİŞ

Avrupa Birliği (AB) ve demokratikleşme sorusu iki ana başlık altında incelenmesi gereken bir konudur. İlk olarak, Avrupa Birliği’nin aday ülkelerde demokratikleşme süreçlerini hızlan-

dırdığı ve adayların demokrasilerini güçlendirdiği olgusu incelenmelidir. 1980’lerde Güney Avru-pa ülkeleri ve Soğuk Savaş sonrasında Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri AB üyelik süreçlerinde de-mokratik reformlar yapmışlardır. Bunun sonucunda, AB’nin liberal hak ve özgürlükler konusun-da bu ülkelere yardımcı olduğu inancı sıkça dile getirilen bir gerçek halini almıştır. Türkiye’nin de adaylık sürecinde demokratik reformlar yapıyor olması bu bakış açısını güçlendirmiştir. İkinci olarak, demokratikleşme sorusu Komşuluk Politikası için önemli bir yer tutmaktadır. AB, aday ülkeler yanında, Kuzey Afrika, Ortadoğu, Karadeniz ve Güney Kafkaslardaki komşu ülkelerde de demokrasiyi teşvik etme çabası içindedir.

AB ve demokratikleşme konusunda üzerinde önemle durulması gereken bir husus uluslara-rası bir kurum olan Avrupa Birliği’nin, kendi içinde demokratik standartları ne kadar yerine ge-tirdiğidir. Üye ülkelerin çeşitli politikalarının AB nezdinde karara bağlandığı hatırlanacak olursa, AB politikalarının oluşturulmasında rol oynayan karar mekanizmalarının demokratik koşulları yerine getirip getirmediği ciddi bir sorundur. Zira Avrupa Birliği bir yandan üye ve aday ülkeler-de ulusal düzeyde demokrasiyi güçlendirirken, diğer yandan da ulusüstü kararlar almaktadır. Bu kararlar üye ülke halklarına veya temsilcilerine danışılmadığı ölçüde bir demokrasi açığına (de-mocratic deficit) neden olmaktadır. AB’deki demokrasi açığı sorunu her ne kadar üzerinde durul-ması gereken bir konu olsa da, bu bölüm yalnızca aday ülkelerde ve komşularda AB ve demokra-tikleşme konusuna değinecektir.

56 bbbbb

DEMOKRASİ, DEMOKRATİKLEŞME VE ULUSLARARASI ETKİLERAvrupa Birliği’nin demokrasiye olan etkilerine bakmadan önce, AB’ye göre demokrasinin nasıl tanımlandığını veya kavramsallaştırıldığını açıklamak gerekir. Modern “demokrasi”, seçilmiş temsilcilerin rekabeti ve işbirliği aracılığıyla vatandaşların dolaylı olarak kendilerini yönetenleri kamu alanında sorumlu tuttuğu bir yönetim sistemidir. Rekabet, sadece seçimleri değil, seçimler haricinde de vatandaşların sivil toplum kuruluşları veya çıkar grupları gibi aracılarla kamu poli-tikalarını etkileme ve biçimlendirebilme sürecini ifade eder. Kamu politikalarının oluşturulmasın-da seçilmiş temsilciler arasında rekabet olduğu kadar belli bir seviyede işbirliğinin varlığı da esas-tır (Schmitter ve Karl, 1996).

Avrupa Birliği ve Kopenhag kriterleri, kabaca bu şekilde tanımlanan demokrasinin varlığı-nı mümkün kılan prosedürler ve koşullar üzerinde durur. 1948 İnsan Hakları Evrensel Beyan na-mesi’nde ve 1953 Avrupa İnsan Hakları Beyannamesi’nde de öngörüldüğü gibi insan hakları, si-yasal, ekonomik, sosyal ve kültürel boyutlarıyla bölünmez bir bütündür. Dolayısıyla, demokrasi ile hukukun üstünlüğü ve temel özgürlükler birarada ele alınmalıdır. Bu prensipten yola çıkarak, AB’nin desteklediği temsili liberal “demokrasinin koşullarını” üç ana başlık altında incelemek mümkündür. İlk başlık olan “siyasal haklar”, azınlık gruplarına mensup fertler de dahil toplum-daki tüm yetişkin bireylerin eşit olarak siyasi sürece katılma, yani seçme, seçilme ve parti kurma hakkına sahip olmasını ifade eder. Bu siyasal haklar vasıtasıyla toplum, devletin yerel yönetimler-den ulusal yönetimine kadar tüm seviyelerindeki politikaları üzerinde belirleyici bir etkiye sahip olur. Ayrıca vatandaşlar kendi seçtikleri temsilcileri kamusal alanda sorumlu tutarlar. Bu bağlam-da, toplumun ve seçilmiş temsilcilerin, devletin politikalarını belirlerken, seçilmemiş kurumlar ve kişiler tarafından engellenmemeleri ve özgür hareket edebilme olanağına sahip olmaları önemli koşullardan biridir.

İkinci başlığın bir kısmını oluşturan “kişisel özgürlükler” kapsamına ise şunlar girer: ifade, inanç, örgüt kurma, bilgi edinme ve basın özgürlükleri. Kişisel özgürlüklerle birlikte diğer temel “insan hakları” da unutulmamalıdır. Bu haklar altında yaşama, işkenceye maruz kalmama, ay-rımcılığa tabi tutulmama ve devletin özel hayata müdahale etmemesi gibi haklar sıralanabilir. Ki-şisel özgürlükler ve insan hakları, siyasal hakların da bir güvencesidir. Örneğin, ifade veya bilgi edinme özgürlüğünün olmadığı bir ortamda vatandaşların sağlıklı bir şekilde seçme ve seçilme haklarını kullanabilecekleri düşünülemez. Ayrıca, bu özgürlüklerin varlığı sonucunda, demokra-si için önemli bir koşul olan müzakere süreci gerçekleşir. Tartışma ortamına özgürce katılarak ve değişik görüş ve fikirleri basın ve örgütler yoluyla takip ederek vatandaşlar siyasi karar alma sü-recine iştirak ederler. Seçilmiş temsilciler toplumun nabzını bu şekilde tutabilir ve uzlaşma yoluy-la toplumun geniş kesimlerinin yararına kararlar alabilirler.

Demokrasiyi mümkün kılan son koşul “hukukun üstünlüğü”dür. Hukukun üstünlüğü, toplumdaki azınlık gruplarına mensup vatandaşlar da dahil her bir kadın, erkek ve çocuğun ka-nun önünde eşit haklara sahip olmasını ve kanunların her bireye aynı şekilde uygulanmasını tem-sil eder. Kanun önünde eşitlik ilkesinin önemli bir sonucu, seçilmiş hükümetlerin ve devlet yöne-

aaaaa 57

timinden sorumlu kişilerin de kanunlar önünde aynı sorumluluklara sahip olmasıdır. Yönetenler kanunlara uymak zorunda oldukları için demokrasinin tanımına aykırı bir şekilde hareket ede-mezler; ettikleri durumlarda da bağımsız mahkemeler tarafından yargı sürecine tabi tutulurlar.

Kutu 1Demokrasinin Koşulları

1. Siyasal Haklar• Her vatandaş seçilme hakkına sahiptir.• Yürütme ve yasama yetkisi gibi önemli yetkilere haiz ofisleri dolduran kişiler, serbest ve adil seçimler sonu-

cunda bu pozisyonlara gelmişlerdir (seçme hakkı).

2. Kişisel Özgürlükler ve İnsan Hakları• Serbest tartışma ortamı yaratan ifade ve inanç özgürlüğü vardır.• Hem tartışma ortamını hem de bilgi edinmeyi sağlayan bağımsız medya kuruluşları ve basın özgürlüğü vardır.• Hükümetin ve devlet yöneticilerinin yaptıklarını takip etmek ve haklarında bilgi edinmek mümkündür.• Seçilmiş hükümetin gücünü aşırıya kaçacak şekilde kullanmasını engelleyecek ve kontrol altında tutabilecek

kurumlar, mekanizmalar ve bağımsız kaynaklar vardır.• Vatandaşlar örgütlenme ve bu örgütler vasıtasıyla çıkarlarını ve değerlerini koruma hakkına sahiptirler.• Söz konusu demokraside yaşayan herkesin yaşama hakkı ile devlet veya başka kişiler tarafından işkenceye

ve ayrımcılığa maruz kalmama hakkı vardır. Devletin özel hayata müdahalesi sınırlandırılmıştır.

3. Hukukun Üstünlüğü• Yukarıda sıralanmış bütün koşullar yasal olarak garanti altına alınmıştır.• Bu koşulların uygulanması görevini bağımsız mahkemeler ve yargıçlar üstlenmiştir.• Söz konusu demokraside yaşayan hiçbir kimse hukuk kurallarından muaf tutulamaz. Bütün kanunlar herkese

eşit ve aynı şekilde uygulanır.

Bir ülkede “demokratikleşme” sürecinden bahsederken üç bileşenin üzerinde durmak gere-kir (Schneider ve Schmitter, 2004). Bu aşamalar her zaman birbirini takip eden sıralarda ilerleme-yebilir, fakat yine de ayrı incelenmesi gereken farklı süreçlere işaret etmektedirler. İlk bileşen, oto-riter rejimlerde liberalleşme, yani bazı hak ve özgürlüklerin rejim tarafından kısmen tanınması sü-recine işaret eder. Bu aşama, otoriter rejimin demokrasiye geçeceğine işaret ediyor gibi durabilir. Ancak liberalleşme sürecinde seçimler yapılsa bile bu seçimler özgürlükçü bir ortamda gerçekleş-tirilmez, dolayısıyla bu aşamada demokrasiden bahsetmek güçtür. Demokratikleşme sürecinin ikinci bileşeni demokrasiye geçişi temsil eder. Bu geçiş sürecinde, kurucu seçimler hür bir ortam-da gerçekleştirilir, büyük ölçüde siyasi haklar, özgürlükler ve insan haklarını tanıyan yeni bir ana-yasa ve kanunlar yazılır.

Demokrasiye geçişten sonra, üçüncü ve son bileşen, “demokrasinin konsolidasyonu” süre-cidir. Konsolidasyon, biraraya getirerek pekiştirme ve sağlamlaştırma anlamına gelir. Demokra-sinin yukarıda tanımlanan koşulları önceden yerine getirilmiş olsa bile konsolidasyon süreci fark-

58 bbbbb

lı bir aşamaya, toplumdaki siyasi açıdan önemli her bir grubun demokratik rejime tutumsal ve davranışsal olarak saygılı olmasına ve bağlı kalmasına vurgu yapar. Önemli gruplar arasında si-yasi partileri, üye sayıları kayda değer olan ve harekete geçebilecek potansiyeldeki kitleleri ve as-ker veya bürokrasi gibi devlet kurumları içindeki zümreleri sayabiliriz. Eğer bu tip gruplar, de-mokratik koşullar, meclis ve siyasi partiler gibi demokratik kurumlar ve kanunlar dışında hareket etmeyi düşünmüyorlarsa, bu demokrasinin konsolide olduğuna işarettir. Bu tip rejimlerde seçim-leri kaybedenler dahil bütün önemli siyasi aktörler demokratik kurallar çerçevesinde tekrar se-çimlere katılmayı tercih eder, demokrasi tanımına aykırı sosyal hareket, ihtilal veya darbe gibi fa-aliyetlere girişmezler. Ayrıca her grup diğer bir grubun da aynı şekilde düşündüğüne inanır ve top-lum içinde rejim konusunda bir güven ortamı hâkim olur. Kısacası, demokrasi karşıtı veya rejimi yıkma amacı güden önemli gruplar yoktur ve böyle önemli bir grubun varlığından şüphe dahi edilmez (Gunther, Puhle ve Diamandouros, 1995).

Demokratikleşme sürecinin bu üç bileşeni bir ülkede oluşum sürecindeyken yurtiçi kaynak-lı nedenler ön planda olabileceği gibi, yurtdışından gelen baskılar ve bağlantılar da etkili olabilir. Her ne kadar Avrupa Birliği’nin demokratikleşmeye etkisini incelerken uluslararası etmenlere vurgu yapmak gerekse de, unutulmaması gereken önemli bir nokta yurtdışı kaynaklı bu tip fak-törlerin (savaşta yenilme veya işgal altında kalma gibi durumlar haricinde) nadiren kendi başına bir ülkede demokrasiye geçiş ve konsolidasyon süreçlerini doğurduğudur. Bu bileşenlerin başarıy-la gerçekleşmesi ancak yurtiçindeki olumlu koşullara bağlıdır ve bu koşullar olmadan bir ülke uzun yıllar aynı aşamada kalabilir, hatta bir önceki sürece geri bile dönebilir.

Demokratikleşme yönünde gelen uluslararası teşviklerin etkinliği, bu tip teşviklere maruz kalan ülkenin ne kadar karşı koyabilecek güce sahip olduğuna bağlıdır. Üye olmak için oluşturu-lan siyasi kriterler, koşullar ve benzeri diplomatik baskılar, uygulandıkları devletlerin siyasi, eko-nomik ve askeri açıdan gücüyle ters orantılı olarak başarıya ulaşır. Bununla birlikte, Batılı devlet-lerle ve bu devletlerin liderliğindeki uluslararası örgütlerle, stratejik, ekonomik ve sosyal bağları olan ülkelerin demokratikleşme süreçlerinde yurtdışı kaynaklı faktörlerden etkilenme olasılıkları daha fazladır. Bu tip bağlar, yumuşak bir güç oluşturarak, hem hükümetlere hem yurtiçindeki si-vil toplum örgütlerine demokratikleşme sürecinde baskı uygulayabilir ve/veya yardımcı olabilir (Levitsky ve Way, 2005). Avrupa Birliği’nin de aday ve komşu ülkelerde demokratikleşmeye etki-si, bu iki öğe, yani yapılan baskı ve kurulan bağlar açısından incelenebilir. Nitekim AB’nin bağla-rının ve siyasi kriterlerinden doğan baskısının en güçlü olduğu aday ülkelerde Birliğin demokra-tikleşmeye olan etkisi, bu baskının ve bağların çok daha zayıf olduğu komşu ülkelere nazaran çok daha fazla olmuştur.

aaaaa 59

Kutu 2Seçilmiş Hükümetleri Kontrol Edecek ve Sorumlu Tutacak Demokratik Mekanizmalar ve

Kurumlar (Beethem, 2005: 32)

1. Yasama Organları (Meclis, Parlamento ve Senato gibi)• Komisyonlar• Mali denetim• Muhalefet partileri

2. Yargı Organları• Özel Komisyonlar• Mahkemeler (Anayasa Mahkemesi, Yargıtay ve Danıştay gibi)• Kamu Denetçisi (Ombudsman)

3. Vatandaşlar ve seçmenler• Genel ve yerel seçimler• Referandumlar

4. Kamuoyu• Organize olmuş örgütler• Medya• Bağımsız ve alanında uzman kişiler

GÜNEY AVRUPA’DA AET’NİN DEMOKRATİKLEŞMEYE ETKİSİAvrupa Birliği’nin aday ülkelerde demokratikleşme sürecine katkısı, ilk olarak 1981 yılında Yu-nanistan ve 1986’da İspanya ve Portekiz’in Avrupa Ekonomik Topluluğu’na (AET) katılmasıyla gündeme gelmiştir. Bu üç ülke 1970’li yıllarda otoriter rejimlerden demokrasiye geçmişlerdir. İspanya’daki cumhuriyetçi sol ile monarşi yanlısı milliyetçi sağ kesimleri karşı karşıya getiren ve yaklaşık dört yıl süren iç savaştan sonra, General Francisco Franco yönetimindeki sağ kesim, ik-tidarı 1939 yılında ele geçirmiştir. Franco’nun Kasım 1975’te ölmesiyle birlikte yerine gelen Kral Juan Carlos ve Başbakan Adalfo Suarez demokrasiye geçiş sürecini başlatılmışlardır ve 1977 yı-lında kurucu seçimler gerçekleştirilmiştir. Suarez önderliğindeki yönetim ve muhalefet arasında yapılan Moncloa Anlaşmaları’yla yazılan yeni anayasa 1978 yılında yürürlüğe girmiştir. İspanya’ya benzer bir şekilde, Portekiz’de de 1932 yılından 1974 yılına kadar Antonio de Olivei-ra Salazar’ın yönetiminde kurulan ve onun 1968 yılında ölümünden sonra Marcelo Caetano ta-rafından devam ettirilen sağcı otoriter rejim hâkim olmuştur. Nisan 1974’de Afrika kolonileri ile savaştan yorulan orta düzey subaylar sol eğilimli Karanfil Devrimi’ni gerçekleştirilmiş, kısa bir kargaşa dönemi ve Komünist Parti ile işbirliği içindeki ordu yönetiminin ardından 1976 yılında-ki seçimlerle demokrasiye geçilmiştir. Yunanistan’da ise 1936 yılında kurulan General Ioannis Metaxas yönetimindeki sağ diktatörlük, İkinci Dünya Savaşı sırasında Mihver kuvvetlerinin işga-

60 bbbbb

liyle çökmüştür. Savaşın sonunda Yunanistan’da sol kesimlerle sağ kesimleri karşı karşıya getiren bir iç savaş baş göstermiş, yaklaşık dört yıl süren savaşın ardından kazanan sağ kesimin iktidarlı-ğında yarı demokratik bir rejim kurulmuştur. Fakat bu rejim, sol kesimlerin güçlendiği iddiasıyla 1967 yılında bir grup orta düzey subay tarafından gerçekleştirilen darbe ile sona erdirilmiştir. Ye-di yıl sürecek albaylar cuntası, 1974 yılında Kıbrıs harekâtı ve Türkiye’yle savaş tehlikesi karşı-sında yıkılmıştır ve aynı yıl içinde yapılan kurucu seçimlerle demokrasiye geçiş sağlanmıştır.

Güney Avrupa’daki demokratikleşme sürecini diğer bölgelerden ayıran çeşitli özellikler vardır. Sağ otoriter rejimlerin yıkılmasının ardından demokrasiyi inşa etmeye çalışan bu ülkeler, eski rejimlere özel çeşitli kalıntıları silmek zorunda kalmışlardır. Bu miraslardan biri sol-sağ çatış-masıdır. Solun yükselmesi karşısında sağcı kesimlerin otoriter rejimleri kurdukları hatırlanacak olursa, sol ve sağ partilerin anayasa ve kanunlar konusunda uzlaşmalarının ne denli önemli oldu-ğu da anlaşılacaktır. Ayrıca demokrasiye geçiş süreci tamamlandıktan sonra sol-sağ arasındaki tehdit algısının azalması da konsolidasyon süreci için önemli bir faktör olmuştur.

Toplum içindeki bu ideolojik kamplaşmanın yanında, askerin siyasetteki rolünün azalma-sı da bu ülkeler için bir sorun teşkil etmiştir. Önceki otoriter rejimler, ordu tarafından destekle-nen veya birebir askerin iktidarında olan yönetimler olduğu için, demokraside ordunun politik rolünün, seçilmiş temsilcilerin siyasi kararlarını engellemeyecek şekilde azaltılması demokrasinin en temel testlerinden biri haline gelmiştir.

Bu iki önemli sorun 1980’lerin ortasında çözüme kavuşturulmuştur. 1981 yılında Yunanistan’da Panhelenik Sosyalist Hareket (PASOK) ve 1982 yılında İspanyol Sosyalist İşçi Par-tisi (PSOE) seçimleri kazanmıştır. Bu iki ülkede de uzun biraradan sonra ilk defa merkez sol par-tilerin iktidara gelmesi sağ kesimler ve partiler tarafından büyük ölçüde tehdit olarak algılanma-mıştır. Sol ve sağ partiler arasında uzlaşma ve güven ortamı oluşarak konsolidasyon süreci ger-çekleşmiştir. Ordudan küçük gruplar darbelere kalkışsalar da siyasi liderler ve hatta kendi silah arkadaşlarından destek göremeyerek başarısız olmuşlardır. Bu olayların neticesinde İspanya ve Yunanistan’da askerler siyasetten çekilmiş ve demokratik koşulların önündeki engellerden biri kalkmıştır.

Portekiz’de süreç daha farklı gelişmiştir, ancak sonuç yine aynı olmuştur. Karanfil Devri-mi ardından yönetimde söz sahibi olan Silahlı Kuvvetler Hareketi (MFA) ve komünist ittifakı, yi-ne askeri liderler ve ılımlı sosyalistler tarafından dağıtılmıştır. Bunun bir sonucu olarak 1976 ana-yasasında ordunun siyasete müdahalesini mümkün kılan ve yasama üzerinde veto hakkı bulunan bir askeri Devrim Konseyi kurulmuştur. Merkez sol ve merkez sağ partilerin alternatifli olarak ik-tidara geldiği kısa bir dönemden sonra, 1982 yılında anayasa değişikliği yapılmış ve Devrim Kon-seyi kaldırılmıştır. 1980’lerin ilk yarısında Portekiz’deki konsolidasyon süreci de diğer Güney Av-rupa ülkelerinde olduğu gibi iktidarın karşıt gruplar arasında demokratik yollardan el değiştire-bileceğinin anlaşılması ve askerin siyasetteki rolünün son bulmasıyla başarıyla tamamlanmıştır.

Demokratikleşme sürecinin başarıyla gerçekleştirilmiş olmasının arkasında yatan kısa va-deli nedenler arasında her üç ülkede de sivil elitler ve parti liderleri arasındaki uyum, ideolojik

aaaaa 61

olarak siyasi uçlardan merkeze kayış ve ılımlı tavırlar gösterilebilir. Bunun yanında, sivillerin ve siyasi liderlerin ortak olarak ordunun siyasetteki rolüne karşı çıkması ve silahlı kuvvetler içinde ordunun politikadaki görevi üzerine bir bölünme yaşanması da bir faktör olarak öne çıkmıştır.

AET üyeliği bu sürece katkıda bulunmuştur. Demokrasiye geçtikten kısa bir süre sonra 1975 yılında Yunanistan ve 1977 yılında Portekiz ve İspanya AET üyeliğine başvurmuşlar ve olumlu cevap almışlardır. AET üyelik başvurusunu kültürel ve sembolik bağlar açısından incele-mek gerekir. Demokratik değerler zaman içinde topluluk üyelerinden bu komşu ülkelere yayılmış-tır. Güney Avrupa toplumlarının bu dönemde özellikle öne çıkan hedefleri modern ve Batılı top-lumlar seviyesine çıkmaktır. Bu hedefler büyük ölçüde AET ile eşanlamlı hale gelmiştir. AET de-mokrasiyi önkoşul olarak belirlemiş olduğu için, demokrasinin konsolidasyonu ile modernleşme, ekonomik gelişme ve AET üyeliği iç içe geçmiştir. Bu prensipler toplumun her kesiminde ortak olarak desteklenmeye başlamıştır. AET üyeliği sembolik olarak ulusal kimliğin ve imajın tekrar belirlenmesine katkıda bulunmuştur. Topluluğa üye olmak, Güney Avrupa’daki demokratikleş-me sürecine gelişmiş AET üyelerinin de destek verdiği şeklinde yorumlanmış ve otoriter rejime ge-ri dönüş olmayacağının bir garantisi olarak kabul edilmiştir. Gerçekten de AET, Güney Avrupa ülkelerinin üyeliğine demokrasiyi pekiştireceği ve bu güney komşularda istikrarı sağlayacağı ge-rekçesiyle razı olmuştur.

Ekonomik olarak AET üyeliği gelir seviyesi daha yüksek, iş olanakları daha fazla, ekono-mik krizlerin daha az yaşandığı ve gelir seviyesinde eşitliğin arttığı bir toplum vaat etmiştir. Bu inanç, hem sol partilerin hem de sağ partilerin ılımlılaşmasına ve bu partileri destekleyen işçi ve işveren sınıflarının kendilerini daha güvende hissetmelerine neden olmuştur. Bu da demokratik konsolidasyon için gerekli olan güven ortamını yaratmaya yardımcı olmuştur. Bunun yanında, AET’den alınan ekonomik destek ve maddi yardım altyapı inşasına ve bölgesel kalkınmaya katkı sağlamıştır. Sınırların kaldırılması Güney Avrupa endüstrilerini rekabete itmiştir ve ekonomik ve-rimliliği arttırmıştır. AET adaylığı ve daha sonra üyeliliği, beraberinde ekonomik baskıları da ge-tirmiştir. Devlet borçlanması aşağı çekilmiş, vergiler arttırılmış ve kamu teşebbüsleri sınırlandırıl-mıştır. Kısa vadede toplum tarafından hoş görülmeyecek bu politikalar, AET üyeliğine olan des-tek sebebiyle nispeten daha kolay uygulanabilmiştir. Bu tip politikalar uzun vadede Güney Avru-pa ülkelerinin ekonomilerini güçlendirilmiştir.

Politik olarak, AET’nin demokratik ve refah seviyesi yüksek komşu ülkeleri biraraya getir-mesi, demokrasiye geçiş aşamasından önce Güney Avrupa otoriter rejimleri için bir meşruiyet so-runu yaratarak toplum içindeki rejim karşıtlığını ve demokrasi arzusunu arttırmıştır. Otoriter re-jimlerin hâkim olduğu yıllarda ve demokrasiye geçtikten sonra, AET üye ülkeleriyle özellikle sol muhalefet partileri arasında siyasi işbirlikleri doğmuştur. Avrupa ülkelerindeki sosyalist partiler-le, İspanya, Portekiz ve Yunanistan’daki sosyalist partiler arasındaki yardımlaşma ve bağlar daha önce tehdit olarak algılanan bu grupların meşruiyet kazanmasına neden olmuştur. Örneğin, sol görüşteki partilerin kapitalist prensiplerin hâkim olduğu AET üyeliğini 1980’lerin başından itiba-ren desteklemesi, bu partilerin eskisi kadar radikal olmadığı, sosyo-ekonomik düzen ve rejim için

62 bbbbb

bir tehdit oluşturmadıkları izlenimini kuvvetlendirmiştir. Ayrıca bu yurtdışı bağlantıları sayesin-de altyapılarını güçlendiren partiler demokrasiye geçilince siyasi rekabete sağlıklı bir şekilde katı-labilmişlerdir.

ORTA VE DOĞU AVRUPA’DA AB’NİN DEMOKRATİKLEŞMEYE ETKİSİOrta ve Doğu Avrupa (ODA) ülkelerinde demokratikleşme, Güney Avrupa’dan farklı özellikler sergilemiştir. Kuşkusuz en büyük fark bu ülkelerin otoriter sağcı rejimlerden değil komünist tota-liter rejimlerden demokrasiye geçmeleridir. Komünist devlet yönetimi, hem siyasi hem de ekono-mik alanda toplumun her kesimine nüfuz etmiştir. Dolayısıyla, ODA’da demokratikleşme aslın-da hem siyasi liberalleşme hem de kapitalist piyasa ekonomisine geçişi gerektirmekteydi. Bu iki sürecin birarada yaşanması, demokrasiye geçmekte olan diğer aday ülkelere nazaran, eski komü-nist ülkelerde özel sıkıntıları da beraberinde getirmiştir.

Güney Avrupa ile ODA’da demokratikleşmeyi birbirlerinden ayıran bir diğer fark da bu ülkelerin Soğuk Savaş sırasında Doğu Bloğu’nda Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği (SSCB)’nin müttefiki olmalıdır. Güney Avrupa ülkeleri, otoriter rejimlere sahip olmalarına rağmen İkinci Dünya Savaşı’nda sonra Batı ittifakında yer almış ve hatta Portekiz ve Yunanistan NATO üyesi olmuşlardı. Dolayısıyla, demokratikleşme bu ülkeler için ittifak değişikliği manasına gelmiyordu. Oysa ODA ülkeleri için SSCB’den bağımsızlığı kazanmak ve Batı ittifakıyla bütünleşmek ayrı bir önem taşımıştır. Bu bağlamda, demokratikleşme sürecinde SSCB ve daha sonra Rusya’nın oyna-dığı rol gözardı edilmemelidir. Benzer bir şekilde eski Blok müttefiklerinin bu süreçte birbirlerin-den etkilendikleri ve belli bir oranda “bulaşma” (contagion effect) ve “gösteriş etkisi” (demons-tration effect) yaşadıkları unutulmamalıdır. Diğer müttefiklerden geri kalma korkusu, gerek de-mokrasinin geçiş ve konsolidasyon dönemlerinde, gerek de AB adaylığı ve üyeliğinde motive edi-ci bir faktör olarak önümüze çıkmaktadır.

Bu bölümde, ODA ülkeleri arasından özellikle Polonya, Macaristan, Çek Cumhuriyeti, Slovakya, Bulgaristan ve Romanya üzerinde duracağız. Bu ülkeler arasında demokrasiye geçiş 1989 yılında ilk olarak Polonya’da başlamıştır. Devletin otoritesinden bağımsız gelişen ve liderli-ğini Lech Walesa’nın üstlendiği Dayanışma Hareketi, Yuvarlak Masa Konuşmaları’nda komünist yönetimle anlaşarak 1989 yılında yarı-özgür seçimleri gerçekleştirmiştir. Soğuk Savaş boyunca SSCB hegemonyası altında olan bu ülkelerin 1956 Macar Devrimi veya 1968 Prag Baharı gibi ba-ğımsızlık akımları Sovyetler Birliği tarafından bastırılmıştı. Ancak 1989 yılında, Mihail Gorbaçov yönetiminde, ekonomik ve politik liberalleşme (perestroyka) ve şeffaflık (glasnost) adına adımlar atmış olan SSCB’nin Polonya’daki Dayanışma Hareketi’ne karşı çıkmaması diğer ODA ülkeleri için de bir ümit kaynağı olmuştur. Macaristan’da muhalefet ve komünist yönetim arasında yak-laşık bir sene süren müzakereler sonucunda, Mart 1990 yılında ilk kurucu seçimler yapılmıştır. Çekoslovakya’da Vaclav Havel liderliğindeki Kadife İhtilal eski rejimin çökmesine neden olmuş ve Haziran 1990’da ilk seçimler gerçekleştirilmiştir. Eski Doğu Bloğu ülkelerinde bu önemli deği-şimler olurken komünist rejime karşı muhalefeti güçlü olmayan Bulgaristan’da bir darbe ile dev-

aaaaa 63

let yönetimi kendi içinde bir değişime gitmiş, Romanya’da ise kanlı bir ihtilal ile Nikolay Çavuşesku’nun diktatörlüğü devrilmiştir.

Orta ve Doğu Avrupa’da demokrasiye geçiş süreçlerinde öne çıkan en önemli özellik Bul-garistan ve Romanya haricinde bu ülkelerde değişimin eski rejim ve muhalefet arasında, İspanya’da olduğu gibi, uzlaşma yoluyla gerçekleşmiş olmasıdır. Soğuk Savaşın sona ermeye baş-ladığı 1989 yılından önce Polonya ve Macaristan’da örgütlü bir muhalefet hareketi vardı. Aynı zamanda reform yapmaya açık bir Komünist Parti ve eski rejim yönetimi bulunuyordu. Bu iki faktör demokrasinin konsolidasyon sürecinde birçok engelin ortadan kalkmasına yardımcı ol-muştur. Polonya ve Macaristan’da 1990’ların başında demokrasiye geçiş tamamlandıktan sonra demokratik prensipleri kabul ederek ılımlılaşmış eski yönetim kendini sosyal demokrat olarak tekrar biçimlendirmiştir. Yeniden yapılanan merkez sol ve merkez sağ muhalefet arasında alter-natifli olarak değişen hükümetler kurulmuştur. Bu uzlaşmanın sonucunda politik ve ekonomik re-formlar nispeten daha çabuk ve sancısız yapılabilmiştir. 1993 yılında iki ayrı ulus-devlete ayrılan Çekoslovakya’da ise, Çek Cumhuriyeti benzer bir seyir izlemiş, ancak eski Komünist Parti’nin ılımlılaşarak gücünü geri kazanması daha uzun bir süre aldığı için, bir süre sağ muhalefet iktida-rı elinde tutmuştur. Örgütlü muhalefetin demokrasiye geçiş döneminde zayıf konumda olduğu Çekoslovakya’nın bölünmesinden doğan diğer ulus-devlet Slovakya’da ve Romanya ile Bulgaristan’da ise ekonomik liberalleşmeden rant sağlama peşinde olan eski rejim yöneticileri, et-nik ayrımcılığa yönelerek ve ülkelerindeki azınlıklara karşı politikalar benimseyerek iktidara da-ha uzun süre tutunmuşlardır. Bunun sonucunda siyasi ve ekonomik reformlar daha yavaş gerçek-leşmiş, konsolidasyon sürecinde sıkıntılar yaşanmıştır. Ancak, liberalizm, etnik tolerans ve AB üyeliğini destekleyen partilerin 1996 yılında Romanya’da, 1997’de Bulgaristan’da ve 1998’de Slovakya’da iktidara gelmeleriyle, bu ülkeler de demokratikleşme yolunda diğer ODA ülkelerini yakalamışlardır.

Bu süreçte AB önemli bir rol üstlenmiştir. Hem Soğuk Savaşın sona ermesi, hem de AB üye-liğine başvurdukları 1990’larda Birliğin daha ulusüstü bir yapıda olmasından dolayı AB’nin ODA ülkelerinde demokrasiye etkisi daha farklı olmuştur. Bu adaylar üzerinde baskının daha fazla ol-duğunu söylemek mümkündür. Kopenhag Kriterleri ilk 1993 yılında yazılmış ve AB üyeliğine 1994’te başvuran Polonya ve Macaristan, 1995’te başvuran Romanya, Slovakya ve Bulgaristan ile 1996’da başvuran Çek Cumhuriyeti bu koşulları yerine getirmekle yükümlü kılınmıştır. Bu-nunla birlikte, Avrupa Birliği müktesebatı kabarık boyutlara ulaştığı için, ODA ülkeleri yeni bi-çimlendirdikleri kanunlarını AB’ye uyumlu hale getirmek zorunda kalmışlardır. Fakat bu baskı-nın yanında, AB ile ODA ülkeleri arasındaki bağların da daha kuvvetli olduğunu belirtmek gere-kir. Demir perdenin inmesinin ardından AB, eski Doğu Bloğu ülkelerinin dönüşüm süreçlerine özellikle ekonomik olarak kendini daha fazla adamıştır.

AB üyeliğine başvuru süreci, aynı Güney Avrupa’da olduğu gibi, Orta ve Doğu Avrupa’da da sembolik ve kültürel önem taşımıştır. Soğuk Savaş sırasında Doğu Bloğu’nda yer alan bu ülke toplumları için AB’ye üye olmak 60 sene kadar biraradan sonra “Avrupa’ya Dönüşü” simgele-

64 bbbbb

miştir. İkinci Dünya Savaşı sonrası kaderleri Avrupa’daki komşularından ayrılan, SSCB ile ittifak halinde baskıcı bir yönetim altında ezilen ve sosyoekonomik olarak Batılı toplumlardan oldukça geride kalan ODA ülkeleri için AB üyeleriyle tekrar kader birliği yapmanın sembolik önemi gö-zardı edilemez. Ayrıca, Rusya’nın işgali, askeri müdahalesi ve etkisi ile komünizmin tekrar can-lanması bu ülkeler için 1990’ların başında hâlâ olası bir senaryodur. Bu nedenle AB’nin bu ülke-lerin geleceği için taahhütlerde bulunması, adaylıklarını ve daha sonra üyeliklerini desteklemesi, Rusya’ya karşı bir güvence ve bu toplumların dönüşümleri için bir garanti özelliği taşımıştır. AB üyeliği, sembolik olarak ulusal kimliğin ve imajın “demokratik ve ekonomik olarak gelişmiş Ba-tılı” olarak tekrar belirlenmesine katkıda bulunmuştur.

Ekonomik açıdan, AB bu ülkelere adaylık süreçlerinde finansal yardımda bulunmuştur. Polonya ve Macaristan: Ekonomik Yeniden Yapılandırma için Yardım (PHARE) programı 1989 yılında yürürlüğe konmuş ve kısa sürede diğer ODA ülkelerine de yayılmıştır. Bu program, ilk aşamada iki ana amaç doğrultusunda finansal yardım sağlamıştır: kurumların yapılandırılması ve aday ülkelerin AB’ye ekonomik ve sosyal uyumu. Bu amaçlar doğrultusunda özellikle altyapı in-şasına yoğunluk veren PHARE, 1999 yılında iki yeni programın daha kurulması ile birlikte tek-rar düzenlenmiştir. Bunlardan Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım (SAPARD) programı Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinden 10 adayın1 Ortak Tarım Politikasına (CAP) uyum süreçleri-ne odaklanmıştır. Program, bu ülkelerin üye oldukları 2004 yılına kadar 560 milyon euro gibi bir bütçeye sahip olmuştur. Aynı programın 2004 yılında Romanya ve Bulgaristan için 225 milyon euroluk bütçesi oluşturulmuştur (SAPARD – Special Accession Programme for Agriculture & Ru-ral Development, 2010). Katılım Öncesi Yapısal Politikalar için Araç (ISPA) programı ise özellik-le çevre ve ulaştırma altyapısı inşası için kullanılmıştır. 2000-2006 döneminde ISPA’nın senelik bütçesi 1,1 milyar euro civarında olmuştur ve ilk dört senede program, 10 aday ODA ülkesinde yaklaşık 300 adet büyük altyapı projesini desteklemiştir. Toplamda yapılan yardım 7 milyar eu-roya ulaşmıştır (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession (ISPA), 2008). Kuşkusuz bu finansal yardım programları ODA ülkelerinin piyasa ekonomisine geçiş ve AB ile uyum süreçle-rindeki zorlukları hafifletmiştir. Ayrıca, AB üyeliği ile Ortak Pazar’ın parçası haline gelecek olan ODA ülkelerinde ticaret hacmi, yeni kurulan özel sektörün verimi ve yabancı yatırımlar artmıştır. Bu tip bağlar, ekonomik değişikliklerin yaratacağı orta ve alt sınıflardaki iş ve gelir kaybını az da olsa yatıştırmıştır. Sol kesimlerde radikalleşme ve komünizme geri kayış şeklinde sonuçlanabile-cek bu problemlerin etkisi AB’nin ekonomik yardımları ve bağları ile azalmıştır. Böylelikle de-mokratik konsolidasyon için gerekli olan ılımlılaşma ve güven ortamı bu zor ekonomik şartlar al-tında serpilebilmiştir. Elbette AB üyeliğinin sembolik önemi de burada önemli bir rol üstlenmiş-tir. Piyasa ekonomisine geçişin sancıları üyelik için şart olarak gösterildiği için AB’yi çoğunlukla destekleyen bu toplumlar zorlu ekonomik geçişi de kabullenmişlerdir.

Bu parasal yardımın yanında AB, aday ülkelere bilgi transferi ve yatırım için teknik yardım

1 Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonia, Letonya, Litvanya, Macaristan, Polonya, Romanya, Slovakya, Slovenya

aaaaa 65

da sağlamıştır. Bu tarz destek ve işbirliği, politik açıdan AB üyeliğini destekleyen devlet kurumla-rını, siyasi partileri ve sivil toplum kuruluşlarını güçlendirmiştir. Bu etki özellikle demokrasiye ge-çiş döneminde ılımlı yönetimlere sahip olmayan Slovakya, Bulgaristan ve Romanya’da kendini hissettirmiştir. Yukarda da belirttiğimiz gibi, bu ülkelerde eski komünist yönetim bir yandan pi-yasa ekonomisine geçiş sürecinde birçok yolsuzluklara karışmış bir yandan da toplumda etnik ay-rımcılığı körükleyerek seçimlerde oy kazanmaya çalışmıştır. Ancak AB baskısı ve senelik ilerleme raporları gibi araçlar, yönetimin yolsuzluları ve uluslararası alanda bu partilerin desteklenmediği gerçeğini su yüzüne çıkarmıştır. AB’nin sivil toplum kuruluşları ve medyaya teknik ve maddi yar-dım yapması da bu tip problemlerin toplumlara yansıtılmasına, bilgi aktarımına, yöneticilerin eleştirilmesine ve radikalleşmeyle mücadele edilmesine katkı sağlamıştır. Neticede, AB’nin baskı-sı ılımlı muhalefetin güçlenmesine, yöneticilerin seçimler yoluyla iktidarı kaybetmelerine ve önemli siyasi grupların merkeze kaymalarına yol açmıştır. Zira Slovakya, Romanya ve Bulgaris-tan demokrasileri 1990’ların başı ile sonu arasında AB’nin siyasi baskısıyla önemli yollar kat et-mişlerdir (Vachudova, 2005).

TÜRKİYE’DE AB’NİN DEMOKRATİKLEŞMEYE ETKİSİTürkiye’de ilk çok partili seçimler 1946 yılında yapılmış, Cumhuriyet Halk Partisi’nin iktidardan 1950 yılındaki seçimlerle düşmesi ve Demokrat Parti’nin hükümeti kurmasıyla demokrasiye ge-çilmiştir. Bu tarih, AB’ye aday olan ülkelerin hepsinden çok daha öncedir. Ayrıca, Güney, Orta ve Doğu Avrupa’da demokrasiye geçiş ve AET/AB adaylığı birbirini takip eden yakın zamanlarda gerçekleşmiştir. Ancak Türkiye’de durum çok daha farklı olmuş, AB adaylık başvurusu 1987 yı-lında, yani demokrasiye geçildikten 37 yıl sonra yapılmıştır.

Diğer aday ülkelerde demokrasiye geçiş ile konsolidasyon süreci birbiri ardına gerçekleş-miş olmasına karşın, Türkiye’de 60 yılın ardından konsolidasyon süreci halen tamamlanamamış-tır. Temelde yatan en büyük problem, Türkiye’de çeşitli grupların demokrasiye sadakatlerinin sorgulanmasıdır. Farklı kutuplardaki siyasi gruplar ve kitleler birbirlerini demokrasiyi araç ola-rak kullanarak yıkmaya çalışmakla suçlamışlardır. Kabaca özetlemek gerekirse, 1950’lerde Cum-huriyet Halk Partisi ve Demokrat Parti arasında, 1960’dan 1980’e kadar sol ve sağ ideolojileri arasında, 1980’lerden sonra laiklik ve İslâm ve Türk ve Kürt kimliklerine vurgu yapan gruplar arasında bu kutuplaşmalardan söz edilebilir. Toplum içinde doğan radikalleşme ve karşı gruba duyulan güven eksikliği 1960 ve 1980’de darbelere, 1971 ve 1997’de askeri müdahalelere yol aç-mıştır. Demokrasinin her sefer kısa süre için rafa kaldırılmasının ardından tekrar bir geçiş döne-mi yaşanmıştır. Ancak yine de siyasi haklar, insan hakları, kişisel özgülükler ve hukukun üstün-lüğü gibi demokrasi koşullarında eksiklilikler devam etmiştir. Bunun bir nedeni demokrasinin konsolidasyon sürecinin de tamamlanmamasıdır. Konsolidasyon için şart olan ılımlılaşma ve de-mokratik kurum ve kurallar haricinde darbe, devrim veya terörist faaliyette bulunmaktan çekin-mek gibi davranışsal ve tutumsal değişimler gerçekleşememiştir. Bunun sonucunda en temel de-mokrasi koşullarından bazıları bile tam olarak hâlâ yerine getirilememiştir.

66 bbbbb

1999 yılında Helsinki zirvesinden sonra aday ülke konumu resmileşen Türkiye’de Avrupa Birliği entegrasyon sürecinin etkisiyle de birlikte Kopenhag kriterlerine ve AB müktesebatına uyum için çeşitli demokratik reformlar gerçekleştirilmiştir. 1999-2004 yılları arasında 1982 anayasasının önemli bir kısmı yeniden yazılmış, bunun yanında, medeni kanun, Türk ceza kanunu ve terörle mücadele yasası gibi düzenlemelerde de reformlar yapılmıştır. Evlilikte kadın-erkek eşitliğinin sağ-lanması, kadınlara ve çocuklara karşı şiddetin cezalandırılması, işkencenin suç sayılması ve ölüm cezasının kalkması, insan hakları alanında önemli bazı değişiklikler olarak sıralanabilir. Temel öz-gürlükler alanında ise basın özgürlüğü ve ifade hürriyeti arttırılmıştır. Azınlık hakları kapsamında, Türkçe dışındaki dillerde yayın ve eğitim özgürlüğünde önemli yollar kat edilmiştir.

Demokrasinin bir başka koşulu olan hukukun üstünlüğüne ilişkin olarak, Türkiye 2003 yı-lında Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 6. maddesi olan adil yargılama hakkını kabul etmiştir. 1980 darbesi sonrasında kurulan, hâkimleri arasında askeri üyelerinde bulunduğu ve devletin iç ve dış güvenliğini ilgilendiren davalara bakan Devlet Güvenlik Mahkemeleri’nin (DGM) varlığı, 6. maddenin şartı olan bağımsız yargılama sürecine aykırı olarak yorumlanıyordu. Dolayısıyla, 1999 yılında askeri üyelerin DGM’lerden kaldırılması, 2003 yılında DGM’lerde bakılan davaların tek-rar yargılanma sürecinin başlatılması ve 2004 yılında bu mahkemelerin kapatılmasıyla Türkiye bu alanda da önemli bir adım atmıştır. Benzer bir şekilde, yapılan çeşitli reformlarla savaş koşulları haricinde askeri mahkemelerde sivil vatandaşların yargılanması hukuken sona erdirilmiştir.

Seçme ve seçilme hakkının nispeten sorunsuz yaşandığı Türkiye’de, demokrasinin belli baş-lı koşullarından olan siyasi haklar diğer koşullara göre daha ileridedir. Ancak bu alanda da, par-ti kapatma davaları veya meclise giren partilerin seçimlerde Türkiye genelinin en az % 10’u ka-dar oy almış olması şartı gibi sıkıntılar hâlâ vardır. Ayrıca seçilmiş temsilcilerin, seçilmemiş ku-rumlar ve özellikle Türk Silahlı Kuvvetleri (TSK) veya Anayasa Mahkemesi tarafından karar ver-me aşamasında engellenmeleri de demokratik koşullara aykırıdır. Bu engellemelerin ana sebebi, seçilmiş temsilcilerin, yani hükümetlerin veya siyasi partilerin, aslen demokratik olmadığına ve devlet güvenliğine tehdit oluşturduğuna olan inançtır. Demokratik konsolidasyonun gerçekleşme-diği, toplumun önemli grupları arasında demokrasiye bağlılığın sorgulandığı ve güvensizliğin bu-lunduğu ortamlarda, demokratik koşullara aykırı bu tarz önlemler sıkça karşımıza çıkmaktadır.

Bununla beraber, Türkiye’de AB adaylığı ile birlikte özelikle askeri vesayet konusunda ya-sal reformlar yapılmıştır. 1982 Anayasası’nın çeşitli maddelerinden kaynaklanan yetkilerle TSK, hükümetlerin kararları üzerinde veto yetkisine sahipti. Özellikle, genelkurmay başkanı, kuvvet komutanları, cumhurbaşkanı, başbakan ve bakanları biraraya getiren Milli Güvenlik Kurulu (MGK), TSK’nın sivil yönetim üzerinde etki sahibi olmasına neden olabiliyordu. 2001 ve 2003 yılları arasında MGK’nın yapısı ve görevleri ile ilgili yapılan reformlarla, bu kurumun hükümet-ler üzerindeki etkisi azaltılmaya çalışılmıştır. Ayrıca 1999’dan itibaren yapılan diğer değişiklikler-le, askeri temsilcilerin Yükseköğretim Kurulu (YÖK) veya Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) gibi kurumlardaki sandalyeleri kaldırılmış ve milli savunma ve askeri bütçe üzerindeki si-vil denetim artırılmıştır.

aaaaa 67

AB adaylığı sürecinde siyasi haklar, temel özgürlükler, insan hakları ve hukukun üstünlü-ğü alanlarında yapılan yasal reformlar, kuşkusuz Türkiye’nin demokratikleşmesi için önemli aşa-malardır. Ancak, bu düzenlemelerin yeterli olduğunu söylemek mümkün değildir. 2004 yılından itibaren siyasi reform sürecinin hızı kesilmiştir. Şu ana kadar yapılan anayasal ve kanuni değişik-liklerin ötesine geçilmesi gerektiği gibi, ayrıca bu reformlar kâğıt üzerinde kalmamalı, pratikte de uygulanmalıdır.

Adaylığının resmileştiği 1999 yılından itibaren geçen on yılı aşkın sürede Türkiye’nin kat ettiği yol, demokratikleşme konusunda başladığı ileri nokta düşünülecek olursa Orta ve Doğu Av-rupa ülkelerinin aynı süre içinde geçirdikleri aşamalardan çok daha geridedir. O halde sorulması gereken soru AB adaylık sürecinin diğer ülkelerle kıyaslanınca Türkiye’de niye aynı hızlı sonuçla-rı vermediğidir. Bu sorunun cevabının bir kısmı Türkiye’de AB üyeliği konusunda tüm siyasi gruplar arasında bir fikir birliği olmamasında yatmaktadır. Türkiye’de de toplum, üyeliğe sembo-lik önem vermektedir ve Batılı, modern, ekonomik olarak gelişmiş, medeni vs. gibi pozitif algıla-nan kavramlarla Avrupa Birliği birarada değerlendirilmektedir. Ancak, Güney, Orta ve Doğu Av-rupa ülkelerinde üyelik ayrıca demokrasinin garantisi olarak görülmüştür. Özellikle eski Doğu Bloğu ülkelerinde AB, liberal ekonominin ve Rusya’ya karşı ulusal güvenliğin de en önemli güven-cesi olmuştur. Türkiye’de demokrasiye ve liberal ekonomik sisteme geçiş, adaylıktan daha önce olduğu için bu kavramlar ve AB arasında özel bir bağlantı kurulmamaktadır. Aksine, AB’nin Ko-penhag kriterleri çerçevesinde öne sürdüğü demokratik koşullardan bazıları ve özellikle azınlık haklarının tanınması, TSK’nın siyasi rolünün azaltılması veya terörle mücadele yasasının değişti-rilmesi gibi reformlar, bazı gruplar tarafından devlet güvenliğini tehdit eder nitelikte görülmekte-dir. Avrupa Birliği üye ülkelerinin asıl amaçlarının Türkiye’yi bölmek ve içten çökertmek olduğu düşüncesi sol ve sağ görüşteki bazı partiler arasında dolaylı veya açık olarak dile getirilmektedir.

Böyle bir algıda, AB üye devletlerinden Fransa, Avusturya, Kıbrıs Rum Kesimi gibi bazıları-nın Türkiye’nin tam üyeliğine şüphe ile yaklaşması ve Almanya başbakanı Angela Merkel veya Fransa cumhurbaşkanı Nicolas Sarkozy gibi çeşitli politikacıların Türkiye’yle imtiyazlı ortaklık gi-bi seçenekleri dile getirmesi bir rol oynamaktadır. AB üye ülkelerinde Türkiye’nin üyeliğine karşı çıkışlar arttıkça, Türkiye’de de AB’nin samimiyetine olan güven ve üyeliğe destek azalmaktadır. Örneğin, 2008’in ikinci yarısında yapılan ankete göre Türkiye’nin Avrupa Birliği üyeliğinin iyi bir şey olacağı görüşü kamuoyunun % 42 gibi bir kesimi tarafından düşünülmektedir. Aynı soru 2004 yılında sorulduğunda kamuoyunun % 71 gibi yüksek bir çoğunluğu olumlu görüş bildirmiştir (Eu-robarometre, 2008: 20). Bu sonuçlar Türkiye’de AB üyeliğine karşı pozitif fikirlerin düştüğü şek-linde yorumlanabilir. Benzer bir şekilde AB kurumlarına olan güven de oldukça düşüktür. Güz 2008 döneminde ankete katılanlar arasında AB kurumlarına olan güvensizlik % 42-43 civarında, güven duyma eğilimi ise sadece % 18-20 arasında çıkmıştır (Eurobarometre, 2008: 27). Kıyasla-mak gerekirse, 2003 yılında yapılan ankete göre, AB Komisyonu ve Parlamentosu’na, aday ülke-lerdeki kamuoyunun duyduğu güven sırasıyla Polonya’da % 47-51, Çek Cumhuriyeti’nde % 35-47, Macaristan’da % 55-66, Romanya’da % 55-65, Bulgaristan’da % 46-58, Slovakya’da % 53-

68 bbbbb

65 çıkmıştır. Aynı yıl Türkiye’de AB Komisyonu’na güven % 32, Parlamento’ya güven % 41 ol-muştur. Bu sonuçlar aday ülkeler arasında en düşük olanlarıdır (Eurobarometer, 2004: 178-9).

Türkiye’de AB üyeliğine desteğin düşmesi ve güven eksikliği, bazı siyasi çevrelerin yapılan demokratik reformları yabancılara verilen ödünler şeklinde yorumlanmalarına olanak sağlamak-tadır. Bununla birlikte, Türkiye’de reformların sancılı bir şekilde ilerlemesi, AB üye ülkelerinde Türkiye’nin tam üyeliğine karşı görüşlerin artmasına neden olmaktadır. Kısacası, Türkiye-AB iliş-kileri ve bu bağlamda demokratikleşme süreci bir kısır döngü içine girmiştir. AB içinde Türkiye üyeliğine karşı artan şüpheler, Türkiye içinde olumsuz hava esmesine neden olmaktadır ve bu sü-recin sonucunda Türkiye, Kopenhag kriterlerini yerine getirme, demokratikleşme ve üye olma ko-nusunda diğer aday ülkelere kıyasla daha yavaş ilerlemektedir.

AB DIŞ İLİŞKİLERİNDE İNSAN HAKLARI VE DEMOKRATİKLEŞME TEŞVİKLERİAB’nin Ortak Dış ve Güvenlik Politikası’nın amaçlarından biri hukukun üstünlüğü, insan hakla-rı ve temel özgürlüklerin korunması, yani demokrasinin gelişimi ve konsolidasyonudur. Üçüncü ülkelerle yapılan ekonomik, finansal ve teknik işbirliklerinde de, bu tarz ortaklıkların demokrasi-nin geliştirilmesi amacına hizmet etmesi öngörülmüştür. 1995 yılından beri Avrupa Topluluğu yaptığı iki yönlü anlaşmalara insan hakları ve demokrasi konusundaki şartlarını eklemektedir (Promotion of Human Rights and Democratisation in the EU’s External Relations, 2010). Bu amaçla Demokrasi ve İnsan Hakları için Avrupa Aracı (EIDHR) adı altında AB üyesi veya adayı olmayan ülkelerde özellikle sivil toplum kuruluşlarının projelerini destekleyen ve 2007-2013 se-neleri için yaklaşık 1,104 milyon euro bütçesi olan bir program geliştirilmiştir (European Instru-ment for Democracy & Human Rights, EIDHR, 2009).

Demokratikleşme, Avrupa Komşuluk Politikası’nın (AKP) da önemli bir ayağını oluşturmak-tadır. Güney Akdeniz ve Doğu komşuları ile Avrupa Birliği arasında hazırlanan Eylem Planları’nda ve ortak anlaşmalarda demokratikleşme ön planda tutulmaktadır. Komşuluk Politikasında demok-ratikleşme, güvenlik ve ekonomik gelişmişlik birbirlerini tamamlayan ve güçlendiren mekanizmalar olarak algılanmaktadır. Komşu ülkeler ne kadar demokratik ve ekonomik olarak gelişmiş olurlarsa o ölçüde AB’nin bölgede daha güvende olacağı ve bu ülkelerden gelen göçmen nüfusun azalacağı düşünülmektedir. AKP çerçevesinde demokratikleşmeyi desteklemek için AB, “pozitif şartlılık” (po-sitive conditionality) ilkesini benimsemiştir. Bu ilkeye göre demokratikleşme yönünde pozitif adım atan ülkeler ödüllendirilecektir. Ödüller arasında Güney Akdeniz komşularına sağlanan MEDA, Doğu komşuları kapsayan TACIS ve EIDHR programları sayılabilir. 2000-2006 yılları arasında MEDA bütçesi 5,3 milyar euro ve TACIS ise 3,1 milyar euro olarak belirlenmiştir. Ancak MEDA ve TACIS gibi programlar sadece demokrasi teşvikini kapsamamaktadır. Nitekim komşu ülkelere yapılan demokratik yardım, ekonomik ve teknik destek ile karşılaştırınca oldukça kısıtlıdır. Pozitif şartlılık ilkesi prensipte demokrasiyi teşvik için iyi bir çözüm sunuyor gibi gözükse de, demokrasi karşıtı davranışlar sergileyen devletler yaptırımlarla karşılaşmamaktadır ve olumlu adım atan ülke-lerin hangi ölçüde ve nasıl ödüllendirileceği kesin olarak belli değildir.

aaaaa 69

Zira AKP’nin bir parçası olarak demokratikleşme, beklenen sonuçları vermemektedir. Bi-rinci olarak, sanıldığının aksine güvenlik ve demokrasi sorunları birbirlerine pozitif yönde bağlı değillerdir. Özellikle Fas, Cezayir, Mısır ve Ürdün gibi Kuzey Afrika ve Ortadoğu ülkelerinde de-mokratik açılımlar İslâmi partilerin oy kazanmasına ve iktidara gelecek kadar güçlenmelerine ne-den olmuştur. Bu partilerin bir kısmı Avrupa ve Batı karşıtı ideolojiler benimsemişlerdir ve terör eylemlerine karıştıkları iddia edilmektedir. Ortadoğu’da bu partilerin güç kazanmasını engelleye-bilecek tek güç, bu ülkelerde varlıklarını baskı yoluyla sürdüren otoriter yönetimler olarak görül-müştür. Dolayısıyla, AB her ne kadar bu otoriter yönetimlere karşı çıksa da, terör faaliyetleri ve İslâmi hareketler artacağı endişesiyle bu rejimlere baskı yapamamıştır. Ortadoğu ülkelerinden ar-tarak gelebilecek yasadışı göçmenler de AB’nin bu ülkelere bakışında öncelikli yer almıştır. Göç-menler konusunda AB ile işbirliği yapan otoriter rejimlerin varlığına Birlik göz yummuştur. Ben-zer nedenlerle, AB’nin desteklediği ve bağ kurduğu insan hakları ve demokrasi yanlısı sivil toplum kuruluşları otoriter hükümetlere yakın hareketler olmuşlardır. Bunda kuşkusuz, hükümetlerden bağımsız sivil toplum kuruluşlarının, AB desteğine başvuracak bilgi ve donanıma sahip olmama-sı da bir rol oynamaktadır. Ancak komşu ülkelerle olan ilişkilerde güvenlik ve ekonomik çıkarla-rın demokratikleşmeden daha öncelikli bir yer tuttuğu gerçeği gözardı edilmemelidir. Bunun en iyi örneği, demokratikleşme konusunda komşu ülkeleri özellikle cesaretlendirebilecek tarım ürün-leri ticaretinde sınırların kaldırılması veya göçmen nüfusunu sınırlandırmanın tam aksine serbest dolaşım hakkının verilmesi gibi teşviklerin çıkarlarına ters düştüğü için AB tarafından desteklen-memesidir.

Bu bağlamda, 2011 kış aylarında Tunus, Mısır ve Libya gibi Ortadoğu ülkelerinde başla-yan ve daha çok yurtiçi kaynaklı sebeplere dayanan isyanlar ve devlet aleyhtarı protestolar karşı-sında AB’nin tutumuna da değinmek gerekir. Her ne kadar AB ülkeleri ileriki tarihlerde daha ak-tif bir rol üstlenmiş olsalar da, ilk aşamada AB nispeten sessiz kalmıştır. Örneğin, 20-21 Şubat 2011 tarihlerinde Brüksel’de toplanan AB dış işleri bakanları Libya’da yaşanan şiddet olaylarını ve sivillerin öldürülmesini kınamışlar ve Mısır ve Tunus’taki demokratikleşme sürecine destek vermişlerdir. Ancak, bakanlar arasında AB’ye artarak daha fazla göçmen geleceği konusunda bir korku gözlemlenmiştir. Libya lideri Muammer Kaddafi’nin yasadışı göç konusunda AB ile işbir-liği yapmayacağı konusundaki tehditlerinden bakanlar endişe duyduklarını ifade etme gereği duy-muşlardır (Cendrowicz, 2011). Birlik bakanları Kuzey Afrika’da devam edebilecek bir istikrarsız-lığın AB’nin Akdeniz kıyıları için bir güven sorunu doğurabileceğine dikkat çekmişlerdir. Özellik-le İtalya dış işleri bakanı, Libya’da kurulabilecek bir İslâmi Arap Emirliği’nin AB için ciddi bir tehdit oluşturacağını belirtmiştir. Bu tip açıklamalar, güvenlik ve ekonomi gibi sorunların Kom-şuluk Politikası’nda demokratikleşmeden daha önemli bir yer tuttuğunun açık göstergesidir (Lib-ya Protests, 2011). Avrupa ülkelerinin Ortadoğu’daki demokrasi hareketleri karşısında geliştir-dikleri aktif güç kullanan politikalarını da bu genel bakış açısından değerlendirmek gerekir.

AKP çerçevesinde AB’nin komşu ülkelerde demokrasiyi beklendiği düzeyde teşvik edeme-mesinin bir başka sebebi de üye ülkeler arasında bu konuda uyumsuzluk olmasıdır. Fransa, İspan-

70 bbbbb

ya, Portekiz ve İtalya gibi ülkelerin güney komşuları olan Ortadoğu ülkelerine, Polonya, Slovak-ya, Macaristan gibi üyelerin ise kuzey komşuları olan Karadeniz ülkelerine tarihi ve coğrafi ne-denlerden farklı davranmaları kaçınılmazdır. Genelde bu üyeler, komşularıyla güvenlik ve ekono-mi alanlarında öncelikli işbirliği yapmak isterken, Hollanda, Danimarka, İsveç gibi üyeler ise de-mokratik teşviklere daha fazla önem verilmesi gerektiğini vurgulamaktadır. AB içerisindeki bu çok seslilik, komşu ülkeler için politika belirlerken tutarsızlıklara yol açmaktadır ve demokrasi-nin ihlâl edildiği durumlarda AB’nin verdiği tepkinin yumuşamasına, sözlü ihtarlarda geç kalın-masına ve/veya herhangi bir yaptırım uygulanmamasına neden olmaktadır.

Son olarak, komşu ülkelerde Avrupa ve AB’nin imajının tarihi nedenlerden dolayı çok da yüksek olmadığını vurgulamak gerekir. Güney Akdeniz komşularının gözünde AB üye ülkeleri, Kuzey Afrika ve Ortadoğu’da koloniler kurmuşlar ve baskı yoluyla bu toplumlara uzun yıllar hükmetmişlerdir. Toplumun bir kısmı bu ülkelerdeki otoriter rejimlerin devamlılığını ve ekono-mik geri kalmışlığı Avrupa ülkelerinin sömürgeciliğine bağlamaktadır. Dolayısıyla, demokrasi konusunda bu toplumlar AB’nin samimiyetine güvenmemektedirler. Ukrayna, Beyaz Rusya, Mol-dova ve Gürcistan gibi ülkelerde Avrupa’nın imajı nispeten daha iyi olsa da, bu Doğu komşula-rında da Rusya hâlâ etkin rol oynamaktadır. Yönetici kadrolarında, üst sınıflarda ve toplumun sayıca önemli kesimlerinde etnik Rus kimliğine sahip olanlar veya Rusya’yı destekleyenler AB ile işbirliğine sıcak bakmamaktadırlar. Rusya ve AB’nin baskısı arasında sıkışmış bu toplumlarda, bağların çoğu zaman daha güçlü olduğu Rusya, Avrupa’nın demokrasiye olan etkisine karşı ağır-lık oluşturmaktadır.

SONUÇGeçmişten günümüze Avrupa Birliği demokratikleşme konusuna özellikle önem vermiştir. 1970’lerin sonunda ve 1980’lerin başında aday olan Güney Avrupa ülkelerinde ve 1990’lardan 2000’li yıllara kadar Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde demokratik konsolidasyon sürecine Avru-pa Birliği katkıda bulunmuştur. Ancak benzer bir süreç Türkiye’de nispeten daha az ve komşu ül-kelerde neredeyse hiç gözlemlenmemektedir. Bu farkı açıklayan birinci neden aday ülkeler üzerin-de baskı ve yaptırımların çok daha etkili olmasıdır. Demokratik koşullar gerçekleşmediği sürece bu ülkeler AB üyesi olamayacaklarını bilmektedirler. Özellikle kader birliği yaptıkları diğer Gü-ney veya Orta/Doğu Avrupa ülkelerinin aynı sürede adaylık yolunda hızla ilerliyor olmaları, her ülkede bir bulaşma etkisi ve soyutlanma korkusu doğurmuştur. Adaylığı söz konusu olmayan komşu ülkelerde ve AB içerisinde üyeliğine karşı birçok sesin yükseldiği Türkiye’de benzer bir yaptırımdan söz etmek mümkün değildir.

Ayrıca Güney, Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin üyeliği konusuna AB daha sıcak yaklaş-mış, sivil toplum kuruluşları, siyasi partiler, ticari ve finans kuruluşları arasında bağların daha hızla kurulmasına ve geliştirilmesine olanak sağlamıştır. Reformları gerçekleştirmenin ödülü AB üyeliği olduğu için özellikle ekonomik sıkıntılara, daha iyi yaşam koşulları beklentisiyle toplum-lar razı olmuşlardır. Fakat benzer bir etkiye komşu ülkelerde rastlanmamaktadır. Türkiye’de ise

aaaaa 71

AB üyeliği ufukta gözükmedikçe yapılan reformlar çeşitli kesimler tarafından devletin bütünlüğü-ne ve güvenliğine tehdit olarak algılanmaktadır. Kısacası, AB’nin demokratikleşmeye etkisi re-formları yaptığı sürece üye olmasına kesin gözüyle bakılan aday ülkelerde daha fazla olmuştur.

Son olarak üstünde durulması gereken nokta, Güney, Orta ve Doğu Avrupa toplumlarının kendi içinde demokratikleşme hareketinin zaten diğer ülkelere nazaran daha kuvvetli olmasıdır. Başka bir değişle, demokratikleşme konusunda siyasi grupların hemfikir olduğu ülkelerde Avru-pa Birliği sürece bir ivme kazandırarak daha etkili olmuştur. Ancak, demokratik konsolidasyon sürecinde sorunlar yaşayan Türkiye’de ve demokrasi sürecini daha henüz tamamlamamış bazı komşu ülkelerde Avrupa Birliği aynı etkiyi gösterememektedir. Türkiye ve komşu ülkelerde ben-zer bir fikir birliği doğar ve AB üyeliği veya Birliğin sağlayabileceği ekonomik ve siyasi katkılar kesinleşirse, bu toplumlarda da AB’nin demokratikleşmeye etkisi artabilir.

ReferanslarBeethem, D., Democracy: A Beginner’s Guide, One World Publications, Oxford, 2005.Cendrowicz, L., “Europe Hails the Arab Protests, but Fears a Flood of Migrants”, Time [Online], http://www.ti-

me.com/time/specials/packages/article/0,28804,2045328_2045333_2053365,00.html [07 Mart 2011].“Eurobarometer 2003. 4 Public Opinion in the Candidate Countries” (2004), European Commission Public Opi-

nion [Online], http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/cceb/2003/cceb2003.4_full_report.pdf [29 Tem-muz 2010].

“Eurobarometre 70 Avrupa Birliği’nde Kamuoyu, Ulusal Rapor Türkiye” (2008), European Commission Public Opinion [Online], http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb70/eb70_tr_nat.pdf [29 Temmuz 2010].

“European Instrument for Democracy & Human Rights (EIDHR)” (2009), European Commission Cooperation Programs [Online], http://ec.europa.eu/europeaid/how/finance/eidhr_en.htm [29 Temmuz 2010].

Gunther, R., Puhle, H. J. ve Diamandouros, N., “Introduction”, Gunther, R., Puhle, H. J. ve Diamandouros, N. (der.), The Politics of Democratic Consolidation: Southern Europe in Comparative Perspective içinde, John Hopkins University Press, Baltimore ve Londra, 1995.

“Instrument for Structural Policies for Pre-Accession (ISPA)” (2008), European Commission Regional Policy [On-line], http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm [29 Temmuz 2010].

“Promotion of Human Rights and Democratisation in the EU’s External Relations” (2010), European Commissi-on External Relations [Online], http://ec.europa.eu/external_relations/human_rights/index_en.htm [29 Tem-muz 2010].

“SAPARD – Special Accession Programme for Agriculture & Rural Development” (2010), European Commission Enlargement [Online], http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/sapard_en.htm [29 Temmuz 2010].

Levitsky, S. ve Way, L., “International Linkages and Democratization”, Journal of Democracy, cilt 16, sayı 3, 2005, s. 20-34.

“Libya Protests: EU Condemns Violence and Fears Influx”, BBC News [Online], http://www.bbc.co.uk/news/mo-bile/world-europe-12525155 [07 Mart 2011].

Schmitter, P. C. ve Karl, T. L., “What Democracy Is...and Is Not”, Diamond L. ve Platter, M. (der.), The Global Resurgence of Democracy içinde, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1996.

Schneider, C. ve Schmitter, P., “Liberalization, Transition and Consolidation: Measuring the Components of De-mocratization”, Democratization, cilt 11, sayı 5, 2004, s. 59-90.

72 bbbbb

Vachudova, M. A., Europe Undivided: Democracy, Leverage, and Integration after Communism, Oxford Univer-sity Press, Oxford, 2005.

Tavsiye Edilen Diğer KaynaklarAdler, E., Bicchi, F., Crawford B. ve Del Sarto, R. (der.), The Convergence of Civilizations: Constructing a Medi-

terranean Region, University of Toronto Press, Toronto, 2006.Gillespie, R. ve Youngs, R. (der.), The European Union and Democracy Promotion: The Case of North Africa,

Frank Cass, Londra, 2002.Higley, J. ve Gunther, R. (der.), Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe,

Cambridge University Press, Cambridge, 1992.Kabaalioğlu, H., Dartan, M., Akman, M. S. ve Nas, Ç. (der.), The Europeanisation of South Eastern Europe: Do-

mestic Impacts of the Accession Process to the EU, Istanbul: Marmara University European Community Insti-tute \ Turkish Universities Association for EC Studies (2005).

Linz, J. J. ve Stepan, A., Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe, The John Hopkins University Press, Baltimore ve Londra, 1996.

Pridham, G. (der.), Encouraging Democracy: The International Context of Regime Transition in Southern Euro-pe, Leicester, Leicester University Press, Londra, 1991.

Pridham, G., Herring E. ve Sanford, G. (der.), Building Democracy? The International Dimension of Democrati-zation in Eastern Europe, Leicester University Press, Londra ve Washington, 1997.

Schimmelfennig, F., Engert, S. ve Knobel, H., International Socialization in Europe: European Organizations, Po-litical Conditionality and Democratic Change, Palgrave Macmillan, Bassingston ve New York, 2006.

Schimmelfennig, F., Engert, S. ve Knobel, H., “Costs, Commitment and Compliance: The Impact of EU Democra-tic Conditionality on Latvia, Slovakia and Turkey”, Journal of Common Market Studies, cilt 41, sayı 3, 2003, s. 495-518.

Zielonka, J. ve Pravda, A. (der.), Democratic Consolidation in Eastern Europe, Oxford University Press, Oxford, 2001.

4Avrupa Birliği’nin Ekonomik Bütünleşmesi

Durmuş Özdemir

Anahtar sözcükler: Serbest Ticaret Alanı, Gümrük Birliği, Ortak Pazar, Ekonomik Birlik, Tam Ekonomik Bütünleşme, Maastricht Kriterleri, Ticaret Yaratma, Ticaret Iraksaması.

GİRİŞ

Avrupa Birliği bir ekonomik birlik (Avrupa Ekonomik Topluluğu, AET) olarak kurulmuştur. Dolayısıyla daha sonra her ne kadar siyasal, sosyal, hukuksal gibi yönleri bir hayli gelişmiş

ve ön plana çıkmış olsa da birliğin temel taşlarını ekonomik gerekçeler oluşturur. Bu bağlamda, AB’nin bütününü kavrayabilmek için ekonomik bütünleşmeyi anlamak şarttır. Bu bölümde cevap aranacak temel sorulardan bazıları şunlardır: Ekonomik bütünleşme nedir; neden ekonomik bü-tünleşme gereklidir; ekonomik bütünleşmeden kimler ne kadar fayda sağlarlar?

İlk önce ekonomik bütünleşmenin ne olduğu sorusuna cevap verelim. Standart bir ders ki-tabı, ekonomik bütünleşmeyi iki ya da daha fazla ekonomi arasında engellerin kalkması olarak tanımlar. İkinci sorumuz olan neden ekonomik bütünleşme gereklidir sorusuna ise çok genel bir-kaç cevap verilebilir. En temel gerekçe, kuşkusuz, bütünleşen ekonomilerdeki yaşam standartları-nın birleşmeden sonra yükselmesidir. Yaşam standartlarının yükseltilmesine neden olan birçok parametrenin yanında, bütünleşmenin gerçek ve potansiyel rekabeti artırıyor olması da önemli gerekçelerden biridir. Gerçek ve var olanla birlikte ortaya çıkabilecek olan potansiyel rekabetin artması genel olarak aynı malların ve hizmetlerin fiyatlarının daha ucuz olarak tüketiciye ulaşma-sını sağlar. Ayrıca rekabet, entegre bölgede daha çok mal ve hizmet farklılaşması ve daha değişik ürünlerin doğması sonucunu yaratır. Gerçek ve potansiyel rekabetin artması birçok alanda ve bi-çimde oluşabilir. Bunlar, yeni ve farklı ürün tasarımı, yeni hizmet yöntemleri, üretim ve dağıtım sistemleri ve diğer açılardan gelişmeler olarak ortaya çıkabilir.

Ekonomik bütünleşme konusu incelenirken piyasa yaklaşımı elbette ki tek başına yeterli bir yaklaşım değildir. Yani sadece piyasa bütünleşmesinden söz etmek ve kamunun rolünü gözar-dı etmek bizi dünya gerçeklerinden uzaklaştırır. Kuşkusuz kamunun ekonomik bütünleşmede ro-

74 bbbbb

lü büyüktür. Bilindiği gibi en gelişmiş ülkelerde bile kamunun payı bir hayli önemlidir. Örneğin Britanya’da, 2008’de kamu sektörünün milli gelir içindeki payı % 40’ları bulmaktadır. Kamunun olmaması gibi bir varsayım geriye sadece piyasa bütünleşmesini bırakır; ancak kamu her ekono-mide vardır ve de var olacaktır. Gerçek dünyada hükümetler konunun politik yanını hep ortaya çıkaracaklardır. Dolayısıyla ekonomik bütünleşmeden söz ederken sadece piyasa bütünleşmesin-den söz edemeyiz. Ancak öncelikli olarak işin politik tarafını bir kenara koyarak konunun sade-ce piyasa bütünleşmesine yoğunlaşabiliriz.

Bu bölüm üç alt konuya ayrılıyor. İlk kısım, “ekonomik bütünleşme nasıl olur?” sorusuna odaklanıyor. İkinci kısımda ise “ekonomik bütünleşmeyi nasıl ölçeriz?” sorusunun cevabı arana-cak. Üçüncü kısımda da ekonomik bütünleşmenin pratikteki ölçümü ve Türkiye’nin AB ekono-misiyle bütünleşmesi konuları anlatılacak.

EKONOMİK BÜTÜNLEŞME NASIL OLUR?Eğer ekonomik bütünleşmenin politik tarafını bir kenara koyarak bütünleşmeyi piyasa bütünleş-mesine indirgersek geriye “daha iyi bir piyasa bütünleşmesi nasıl sağlanır” sorusu kalır. Jan Tin-bergen, ekonomik bütünleşmenin sağlanabilmesi için iki tür politikanın gerekliliğinden söz eder. Birincisi, ticaret engellerinin kaldırılmasından ibaret olan negatif politikalar ve etkin serbest dola-şımı sağlayacak yasal ve yönetimsel sistemlerin oluşturulmasıdır. Bu politikalar sadece ticaret en-gellerinin kaldırılması olarak ortaya çıkarsa bunlar negatif politikalar olarak tanımlanır. İkinci politika ise etkin serbest dolaşımı sağlayacak yasal ve yönetimsel sistemlerin yaratılması, yani po-zitif politikalar olarak tanımlanır. Genel olarak serbest dolaşımın sağlanması için gümrük vergi-lerinin (tarif), ithalatta miktar kısıtlamalarının (kota) ve yasalarda ve uygulamalardaki diğer sınır-lamaların kaldırılması gerekir. Ancak bu tür ticaretteki engellerin kaldırılması yetmez, ayrıca te-mel politikalarda da uyum sağlanmalıdır. Özellikle, ticaret, rekabet, çevre, sosyal, sektörsel (ta-rım, taşımacılık v.s.) ve makroekonomik1 politikaların uyumu sağlanmalıdır.

Aslında ekonomik bütünleşmenin nasıl sağlanacağı konusunda bir yığın açıklama, teori ve pratik örnekler bulmak mümkündür. Bunlardan B. Balassa’nın (1961) “ekonomik bütünleşmenin aşamaları” kuramı, ön plana çıkan önemli teorilerden birisidir. Balassa’nın beş temel ekonomik bütünleşme aşaması şunlardır:

1. Serbest Ticaret Alanının oluşumu (STA)2. Gümrük Birliği (GB)3. Ortak Pazar (OP)4. Ekonomik Birlik (EB)5. Tam Ekonomik Bütünleşme (TEB)

Serbest Ticaret Alanı Oluşumu (STA)

1 Ulusal maliye ve para politikaları gibi döviz kuru faiz politikaları da serbest dolaşıma engel oluşturabilir.

aaaaa 75

Serbest ticaret alanının oluşması için gerekli bu ilk aşamada, bölge üyesi ülkeler arasındaki itha-latta miktar kısıtlamalarının (kota) ve ithalat vergilerinin (tarif) kaldırılması gerekir. Bu aşamada, serbest bölge üyesi ülke, ulusal ithalattaki miktar kısıtlamalarını ve ithal vergilerini üçüncü ülke-lere karşı korur. Tinbergen’in tanımladığı pozitif bütünleşme bu aşamada yoktur.

Gümrük Birliği (GB)Bu aşamada, STA koşullarına, üçüncü ülkelere karşı ortak bir gümrük vergi sistemi oluşturulma-sı koşulu da eklenir. “Gümrük Birliği” üyelerinin üçüncü ülkelere karşı ayrımcılığına engel olacak önlemler almak için üçüncü ülkelere karşı gümrük vergilerinde (tarif) ve miktar kısıtlamalarında (kota) eşitlenmeye gidilir.

Ortak Pazar (OP)Gümrük Birliği için gerekli olan koşullara ilave olarak, bu aşamada, üretim faktör piyasalarının hareketliliğindeki (mobility) kısıtlamaların kaldırılması sağlanır. Yani emeğin ve sermayenin do-laşımına ilişkin engellemeler ortadan kalkar. Tinbergen’in tanımındaki pozitif bütünleşme daha henüz bu aşamada da yoktur.

Ekonomik Birlik (EB)Ortak Pazar ile birlikte üyeler arasında ayrımcılığı kaldırmak amacı ile ulusal ekonomik politika-ların uyumu bu aşamada sağlanmalıdır. Politikaların uyumu ile birlikte ekonomik birlik tamam-lanmış olur. Pozitif bütünleşme, çok genel olarak bu aşamada başlar.

Tam Ekonomik Bütünleşme (TEB)Balassa’ya göre ekonomik bütünleşmenin son aşaması olan TEB, para, maliye, sosyal ve diğer dö-nemsel politikaların birliği ile sağlanmalıdır. Bu aşamada uluslararası otoritenin kurulması gerek-lidir ve bu otoritenin ulusal bağlayıcılığı bulunmalıdır. Ulusüstü tek bir devlet vizyonu gündemde olmalıdır.

Balassa’nın yukarıda özetlediğimiz ekonomik bütünleşme aşamaları çeşitli çevreler ve aka-demisyenler tarafından eleştirilmiştir. Eleştiriler genel olarak aşağıdaki noktalarda yoğunlaşmış-tır:

1. Sıralamanın katı bir şekilde birinci aşamadan beşinci aşamaya ilerlemesi gerekmemektedir. Örneğin AET, serbest ticaret alanı ile değil, Gümrük Birliği ile başlamıştır.

2. Üye ülkelerin birbirlerine uyguladıkları kota ve tarifleri her zaman kaldırmak mümkün ol-mayabilir. Örneğin GATT kalkınmış ülkeler için farklı, kalkınanlar için farklı bir ticaret politikası uygulamaktadır.

3. Serbest ticaret alanı ve Gümrük Birliği’nde pozitif bütünleşmenin olmaması pratikteki uygu-lamaların farklılığına yol açabilir.

4. Balassa’nın Ortak Pazar aşamasında pozitif bütünleşmenin gerçekleşmemesi entegrasyona

76 bbbbb

zarar verir.5. Balassa’nın Ortak Pazar ve ekonomik birlik aşamalarında kavramsal problemler vardır.6. Son aşama gerçekleşen tam ekonomik bütünleşmenin gerekliliği ekonomik ve politik neden-

lerden dolayı sorgulanabilir.7. Ayrıca ulusüstü otoritenin sadece en son dönemde ortaya çıkması ekonomik ve pratik ne-

denlerle açıklanamaz.8. Beşinci aşama olan TEB yerine, ekonomik parasal birlik düşünülebilir (Avrupa Parasal Bir-

liği (APB) veya Ekonomik ve Ortak Para Birliği gibi).

Aslında ekonomik bütünleşmenin en temel başlangıç noktası tek pazarın yaratılması olma-lıdır. Ulusdevletlerin çoğu gerçek birer tek pazardır ve etkin bir serbest dolaşıma ve piyasaya sa-hiptirler. Ulus-devletlerde var olmasına rağmen bütünleşme aşamasındaki birkaç devletin birara-ya gelerek tek pazar olmasına engel olan bir takım nedenler vardır. Tam anlamıyla tek pazarın oluşumunu engelleyen üç ana çerçeveden bahsetmek mümkündür. Bunlar, yasal, düzenleyen ve makroekonomik politika çerçeveleri diye ayrılır. Yasal çerçeve, serbest dolaşıma izin verir, yara-tır, geliştirir ve sürdürür. Düzenleyen çerçeve, çevresel, teknik, vergilendirme, kamu ihtiyaçlarının giderilmesi, ekonomik ve sosyal politikaların düzenlenmesiyle ilgilidir. Makroekonomik politika çerçevesi ise istikrarlı bir ekonomik ortamın oluşması için yapılan çalışmalarla ilgilidir.

Düzenleyen çerçeve konusunda, Avrupa Birliği üye ülkeleri arasında piyasa temelli ve sos-yal piyasa yaklaşımı diye ayrılan iki temel yaklaşım vardır.

Sosyal Piyasa YaklaşımıGeleneksel olarak Almanya ve Fransa bu kategoride bir yaklaşıma sahiptir. Piyasaya devlet mü-dahalesinin en az seviyede olmasını savunurken, rekabet karşıtı politikalarda ve tekelci gücün sı-nırlandırılmasında hükümetlerin önemli bir rol üstlenmesi gerektiğini vurgular. Bu yaklaşım ayrı-ca, etkinlik ile eşitlik arasındaki açmazın varlığını kabul eder, ancak çözümünün sağlanmasını için yüksek yaşam standartlarının temelde daha etkin bir üretim sistemiyle sağlanabileceğini sa-vunur.

Piyasa Temelli YaklaşımıGeleneksel olarak ABD’nin yaklaşımı bu kategoride gösterilebilir. Bu yaklaşım, rekabetçi piyasa-ların yaratılmasının önemli olduğunu savunurken eşitlik ve etkinlik açmazını göz önünde bulun-durur. Hükümetlerin temel bir sosyal politika benimsemeleri yerine bazı önemli sosyal politikala-rı desteklemelerini önerir (sosyal yakınsama, dezavantajlı gruplara destek, yoksul kesime yardım gibi). Bu yaklaşımda genel olarak çözümün piyasa ile yapılacağı varsayımı hâkimdir. Piyasanın sağladığı dağılım etkindir. Avrupa Birliği ülkeleri içinde geleneksel olarak Britanya’nın konuya yaklaşımı her iki yaklaşımın ortasında durur.

Gerçek tek pazarın standart koşulu ekonomik ve parasal birlikten geçer. Bu birlikte mak-roekonomik politikaların uyumlu hale gelmemiş olması birliğin tam olarak oluşmadığı anlamına

aaaaa 77

gelir. Çünkü makroekonomik politikalar piyasaların işleyişini derinden etkiler. Örneğin, para, maliye ve döviz kuru gibi politikaların büyüme ve enflasyonu etkileyerek yaratacağı taşma etkisi (spill over) tüm birlik ekonomilerini ilgilendirir. Dolayısıyla, uygulamada ekonomik ve parasal birlik Avrupa Birliği’nde Maastricht kriterleri ile sağlanmaya çalışılır. Bu kriterlerin amacı, temel olarak, negatif taşma etkisini kaldırarak komşudan çalma (beggar thy neighbour) politikalarının önüne geçmektir. Bu kıstaslar ülkeler arasındaki ekonomik ve parasal birliğin en somut adımla-rındandır. Maastricht ekonomik kriterlerini aşağıdaki gibi sıralayabiliriz:

1. Enflasyon yakınsama kriteri: Üye ülkelerin içinde en düşük enflasyona sahip üç ülkenin yıl-lık enflasyon oranları ortalamasıyla ilgili üye ülke enflasyon oranı arasındaki fark 1,5 puanı geç-memelidir.

2. Faiz düzeylerindeki yakınsama kriteri: 12 aylık dönemde üye ülkede uygulanan uzun vadeli faiz oranları, fiyat istikrarı alanında en iyi performans gösteren 3 ülkenin faiz oranını 2 puandan fazla aşmayacaktır.

3. Döviz kuru kriteri: Ulusal paranın değeri sık sık politik olarak değiştirilmemeli ya da ekono-mi literatüründe geçen komşudan çalma politikalarına fırsat vermemelidir. Bu amaçla, son 2 yılda üye ülke parası diğer bir üye ülke parası karşısında devalüe edilmiş olmamalıdır.

4. Mali kriterler:a. Üye ülkelerin kamu borçlarının Gayrisafi Yurtiçi Hasıla’ya (GSYİH) oranı % 60’ı geçmeme-

lidir. b. Bütçe açıkları GSYİH’nin % 3’ünden fazla olamaz.

Avrupa Birliği içinde var olan bir diğer sorun da topluluk pazarının parçalı olmasıdır. Tek pazarın varlığı bu pazarın parçalı olmaması anlamına gelmez. Tek pazarın parçalı olmasının bir-çok nedeni vardır. Bunlar arasında, emek hareketliliğine konulan sosyal ve ekonomik engeller, tü-ketici tercihlerindeki toplumlar arası farklar (farklı toplumların değişik ürün tercihlerinde bulun-ması) gibi birçok neden sayılabilir. Tek pazardaki bu farklılıkların azaltılması nasıl sağlanır ya da bu pazar bölünmelerine yol açan etmenler nasıl azaltılıp daha bütünleşmiş bir tek pazar yaratıla-bilir? Tek pazarın yaratılması için değişim (transaction) maliyetinin düşürülmesi gerekir. Yukarı-da da belirtildiği gibi, genel olarak değişim maliyetlerini üç faktörün etkilediği kabul edilir: yasal ve düzenleme özelliklerinin çerçevesi (yasal koşulların yerine getirilmesinin maliyeti); makroeko-nomik politika çerçevesi (örnek: tek para birimi olmamasının maliyeti); ayrışmanın derecesi, ya-ni piyasanın farklı bölümlerinde ayrı kuralların oluşması. Tek pazarın geliştirilmesi için bu üç ma-liyetin düşürülmesi ve minimize edilmesi gerekir.

Farklı regülasyonlar nedeni ile üretim ya da pazarlama politikalarının yeniden düzenlen-mesi ve uyumu sağlamaya çalışılırken ortaya çıkan maliyet, yasal koşullar ve regülasyonlar ile il-gili şartların yerine getirilmesi kategorisinde gösterilebilir. Makroekonomik politika maliyeti ise, örnek vermek gerekirse, farklı ulusal paraların korunması durumunda döviz değiştirmenin mali-yeti olarak anlaşılabilir. Enflasyon, büyüme oranı farklılaşmasının yol açtığı fiyat değişmeleri ve satış politikaları da ek bir makroekonomik politika maliyeti olarak görülebilir. Ayrışmış pazar ol-

78 bbbbb

manın maliyeti ise şirketlerin farklı piyasalara ayrı mal üretmelerini gerekli kılar ve farklı pazar-lama politikaları gerektirir. Ölçek ekonomisini zorlaştıran bir durum yaratması nedeniyle ayrış-ma mümkün olan en aza indirilmelidir. Ayrışmayı azaltmak için yapılan en önemli proje iç pazar projesidir.

İç Pazar ProjesiStandart ekonomik bütünleşme teorisi, karma ekonomi gerçeğini genel olarak gözardı eden bir yaklaşım içindedir. Bu yaklaşımda, devlet müdahalesi sadece sınırların kontrolünden ibaret basit bir şekle indirilir. Bu yaklaşım tabii ki doğru değildir. Tam bir Ortak Pazar’a ulaşılabilmesi için kamunun rolü çok önemlidir. İç pazarın bu tür sorunları ve kalan engelleri sık sık AB gündemin-de olagelmiştir. İç Pazar projesindeki engelleri üç ana başlık altında toplamak mümkündür. Bun-lar; fiziksel engeller, teknik engeller ve mali engellerdir.

İlk başlık altındaki fiziksel engeller arasında tüm sınır kontrollerini sayabiliriz. Sınır kon-trolleri arasında, AB dışı ithalatta AB içinde malların asıl geldiği yerin ispatı (Rule of origine) ve ülkeler arasındaki farklı sağlık kurallarının kontrolü (özellikle yiyecekler üzerindeki farklı ülke kuralları ve farklı ilaç kullanımı gibi) önemli bir yer tutar. Bunun yanında, bireylerin sınır kontro-lü de vurgulanması gereken bir aşamadır. AB’de vize için bazı ülkeler Schengen uygularken diğer bazıları uygulamaz. Vize gerekçeleri uyuşturucu trafiği kontrolü, göç kontrolü ve ulusal güvenlik iddiası gibi nedenlere dayandırılarak uygulanır.

İkinci gruptaki teknik engeller birçok konudaki farklı teknik standart ve regülasyonlar ne-deniyle oluşan engellerdir. Bu farkları örneklemek gerekirse, mekanik ve elektrikli aletler, yiyecek ve içecekler, taşıma araç ve gereçleri, ilaç ve tıbbi malzemeler ve yüksek teknoloji sektörleri gibi birçok çeşitli ayrılık unsuru bulmak mümkündür. Bunların yanında regülasyonlardaki engeller, ekonomik etkinlikle sağlık ve çevre arasındaki açmaza (trade off) yaklaşım, teknolojik gelişme ve idari etkinlik farklılıkları gibi alanlarda bariz olarak ortaya çıkar.

Üçüncü grup olan mali engeller, kısaca belirtmek gerekirse farklı mali sistemlerin varlığın-dan ortaya çıkar. Bu konudaki uyum çalışmaları arasında dolaylı vergiler (KDV uyum çalışması), gelir vergisindeki ve servet vergilerindeki farklılıklar, alkol, tütün ve petrolden alınan vergilerde-ki farkların giderilmesini sayabiliriz. Neden mali engellerin var olduğu sorusunun cevabı birçok şekilde açıklanabilir. Bunlar, vergi tabanı ve vergi oranları konusunda farklı ülkelerin yaklaşım farklılıkları ve mali federalizm konusunun sadece bir teorik tartışma olarak kalması gibi açıkla-malarla yapılabilir. AB içinde neden farklı vergilerin olduğu sorusunun cevabı ise değişik gelenek-ler, ekonomik gerçeklerdeki farklılık, toplumların politik ve sosyal tercihlerindeki ayrılık gibi et-menlerde gizlidir. AB içi vergilerin uyumu ya da mali federalizm, farklı toplumsal tercihler nede-ni ile imkânsız hale gelmiştir. Mali uyuma karşı gelen düşüncelerin başında, uyumluluğun ulusal mali politikalara daha az esneklik tanıması fikri vardır. Yerel otoritelerin işlev farklılıkları uyumu zorlaştırdığından gerekliliği tartışılır.

aaaaa 79

Bütünleşme ve AB BütçesiAB bütçesinin önemi, özellikle, geri kalan bölgelerin ekonomik bütünleşmesinde ön plana çıkar. Tarım sektörü yapısal olarak emek yoğun bir sektördür ve verimlilik artışındaki sanayiye oranla dezavantajlı yapısı nedeniyle, sektör olarak, bütçe desteğini zorunlu hale getirir. Tarımın, ayrıca desteklenmezse, sürdürülebilir bir üretim gücünü koruması çok zordur. Dolayısıyla, AB’de tarım sektörü, ortak tarım politikaları çerçevesinde, bütçeden çok büyük destek alır. AB bütçesi ulusal bütçelerden farklı olarak borçlanmayı yasaklar. Sınırlı olarak yatırımları destekleme ya da öde-meler dengesi desteği için çok nadir olarak borçlanma belki olasıdır. Bunun dışında genel bütçe prensipleri aynıdır. Bütçe her bütçede olduğu gibi gelirler ve giderlerden oluşur. AB bütçesi ulusal bütçelere oranla daha küçüktür. Örneğin, 2010’da AB’nin toplam ulusal gelirlerinin % 1,2’si ka-dar bir bütçe büyüklüğüne sahip olması bunu doğrulamaktadır. Oysa AB üyesi ülkelerin ulusal bütçelerinin milli gelirlerine oranı % 40 civarlarındadır. AB’nin birçok alanda politikalarının sa-dece düzenleyici olması, idari harcamalar hariç, harcamaları azaltan etmenlerdendir.

AB bütçesinin harcama yapısını beş temel alanda incelemek mümkündür. Bunlardan en büyük pay, sürdürülebilir büyüme başlığı altında rekabet ve birleşmeye ayrılan fondur. Bu pay son yıllarda genel bütçe harcamalarının % 60-65 biraralığını temsil etmektedir. İkinci büyük har-cama kalemi ise doğal kaynaklar başlığı altındaki tarım, çevre ve geri kalmış yöreler gibi konula-ra ayrılmıştır. Tarıma yapılan harcamaların amacı, tarımsal üretimde fiyatları istikrarlı ve dünya fiyatları üstünde tutmaktır. Örneğin, 1980’lerde AB bütçesinin yaklaşık % 70’i tarıma, 1995’ler-de ise % 50’si tarıma ayrılmıştır. AB Komisyonu, AB Bakanlar Konseyi ve AB Parlamentosu fark-lı derecelerde bütçenin kullanılması ve uyumu ile ilgili konularda söz sahibidir. Bütçe giderleri özetle böyle iken, AB bütçe gelirlerini beş ana başlıkta toplamak mümkündür. Bunlar, AB dışın-dan ithalattan alınan gümrük harçları ve vergileri, tarımsal harç ve gelirlerden oluşan geleneksel kaynaklar, KDV’ye dayalı katkılar ve milli gelire dayalı dördüncü kaynaklardan alınan katkılar (örneğin, AB üyesi ülke milli gelirinin % 1,2’si gibi) olarak sıralanabilir.

Net Bütçe DengesiBütçede genellikle net katkı yapan ülkeler daima ekstra harcama gerektirecek konulara itiraz ederler. Yıllar itibarı ile değişse de, AB den aldığından çok AB bütçesine katkı yapan ülkeler ge-nellikle Almanya, Hollanda, Avusturya, Fransa, İngiltere gibi ülkelerdir. Net fayda sağlayanlar da genellikle İrlanda, Portekiz, Yunanistan, Romanya, Bulgaristan gibi ülkelerdir. İngiltere, geri öde-me (UK rebate) şeklinde bir miktarı bütçeden geri alma hakkına sahiptir.2 AB bütçesi çok fazla gibi gözükmese de, bütünleşmede, yakınsama ve tarıma ayrılan fonların etkisi yadsınamayacak derecede büyüktür.

Şu ana kadar üstünde yoğunlaştığımız “ekonomik bütünleşme nasıl olur?” sorusundan sonra “ekonomik bütünleşmeyi nasıl ölçeriz?” sorusuna geçebiliriz.

2 Ayrıntılı güncel bütçe verileri Europa web sayfasından elde edilebilir.

80 bbbbb

EKONOMİNİN BÜTÜNLEŞMENİN ÖLÇÜMÜEkonomik bütünleşme hangi durumda iyidir sorusuna cevap ararken, bütünleşmeyi nasıl ölçtüğü-müz önem kazanmaktadır. En temel yaklaşım olarak ekonomik bütünleşme, eğer her iki tarafa, ya da en azından bir tarafı kötüleştirmeden diğer tarafa, fayda sağlıyorsa iyidir, aksi takdirde eko-nomik bütünleşmenin bir anlamı olamaz denebilir. Ekonomik bütünleşmenin fayda ve zararları-nı nasıl ölçeriz sorusuna, ekonomi teorisi üç ana temel etki ölçüm alanı ile açıklama getirmekte-dir. Başka bir değişle, temelde ekonomik bütünleşmenin üç ana ekonomik etkisinden söz edebili-riz: statik etki, dinamik etki ve diğer etkiler (ayrıntı için McDonald ve Dearden, 2005).

Statik EtkiBu etkiye, üretim faktörlerinin sabit olduğu ortamda, kısa dönem ticaret etkisi de denilebilir. İki şekilde ortaya çıkar: Ticaret yaratma (trade creation) ve ticaret ıraksaması (trade diversion).

“Ticaret yaratma”, yüksek maliyetli üreticiden daha çok düşük maliyetli üreticiye üretim hakkının ekonomik bütünleşme sonucunda kayması olarak görülür. Bütünleşme sonucu, maliye-ti düşük üretim entegre olmuş topluma kazandırılmış olur ve pozitif bir sonuç doğurur. Bu durum genel olarak tüm birlik toplumları için faydalı bir sonuç yaratır.

“Ticaret ıraksaması”nda ise bunun tam tersi bir etki vardır. Ekonomik bütünleşme sonu-cunda, ticaretin daha çok yüksek maliyette üretim yapanın eline geçmesi durumuna ticaret ırak-saması denir. Ticaret ıraksaması nasıl oluşur? Eğer en ucuz maliyetli üreticiler bütünleşmiş eko-nomilerin içinde değillerse ve eğer üçüncü ülkelere karşı konulan ortak vergiler sonucu üye ülke-nin üçüncü (ucuz maliyetli) ülkelerden ürünü ucuza elde etmesine engel olunuyorsa, üretim düşük maliyetli üreticiden yüksek maliyetli üreticiye kaydırılmış olur. Buna ticaret ıraksaması denilir. Bütünleşmiş toplumların aleyhine bir durum yaratır.

Sonuç olarak ticaret yaratma etkisi ticaret ıraksaması etkisinden daha fazlaysa, bütünleş-menin etkisi pozitiftir diyebiliriz.

Dinamik EtkiBu etki uzun dönemde gerçekleşen ve teknik olarak, üretim faktörlerinin miktarının ve kalitesinin (verimliliğinin) arttığı ve teknolojinin de gelişmesi sonucu ortaya çıkan bir etkidir. Bütünleşme li-teratüründe dinamik etki üç ana başlıkla özetlenir: Tekelci gücün düşürülmesi, etkinsizliğin azal-tılması, ölçek ekonomileri ve öğrenme etkisi.

Üç dinamik etkiden ilk etki olarak tanımladığımız tekelleşmenin azaltılması konusu en ba-sit bir ifade ile bütünleşme ile daha fazla firmanın ekonomiye katılması sonucu ortaya çıkar. Eko-nomik bütünleşmeden önce tek bir firma üretimi olarak ulusal pazarda üretim yapan bir tekele di-ğer ülkelerde üretim yapan tekel ya da birden fazla firmanın katılmasıyla tekelci gücün kırılması gerçekleşir. Rekabetçi ortamın artması üreticileri fiyat dışı rekabete zorlar. Fiyat dışı rekabet, üre-tim kalitesinin ya da farklılaşmanın artmasını kapsar. Bu iyileştirme ve farklılaştırma daha iyi

aaaaa 81

ürünlerin piyasaya sürülmesini beraberinde getirir ve daha iyi ürünlere olan talep artar. Talep ar-tışı ile birlikte araştırma, geliştirme ve yenilikler yoğunlaşır ve böylelikle büyümenin temel neden-leri gerçekleşmiş olur.

İkinci dinamik etki türü olan ve kaynağı bilinmeyen “etkinsizliğin azaltılması” konusu ise daha geniş kapsamlı olarak kurumsal yapıların düzenlenmesi ve düzgün işler hale gelmesi ile or-taya çıkabilir. Yönetimsel problemler, etkin olmayan yönetim ve iyi yönetişim endeksi dışında et-kin olmayan üretim (örneğin, gereğinden fazla insan çalıştırma ya da gereksiz fazla stok tutma) gibi durumların ortadan kalkması sonucu gözlemlediğimiz etkilerdir. Etkinsizliğin azaltılmasını ölçen en önemli göstergelerden birisi Dünya Bankasının “iyi yönetişim” endeksleridir.

Üçüncü dinamik etki olan “ölçek ekonomileri ve öğrenme etkisinin” faydalarının kazanıl-ması ise ticaret engellerinin kalkması, ayrışmış piyasaların bütünleşmesi ve bu nedenle de ürünler için daha büyük piyasaların oluşması ile ortaya çıkar. Ekonomistlerin “ölçek ekonomisi” diye ta-nımladıkları kavram, büyük ölçekli üretimin yapısal olarak birim maliyetinin düşük olması pren-sibine dayanır. Yani üretim arttıkça maliyetin düşmesi ve getirinin artması kuramıyla açıklanır. Üretim miktarı artarak geldiği bir noktada en etkin düşük maliyetli üretim düzeyini yakalar. Böy-lece ölçek ekonomileri yaratılarak daha yüksek bir büyüme sağlanmış olur. Bütünleşme, aynı za-manda “yaparak öğrenme” kuramında öngörüldüğü gibi bir öğrenme etkisi ve dolayısıyla büyü-me etkisi yaratır.

Diğer EtkilerÖzetle belirtmek gerekirse, üretim faktörlerinin (emek ve sermayenin) serbestçe dolaşabildiği du-rumlar ve sürdürülebilir istikrarlı büyümenin yakaladığı konum, ortaya çıkan pozitif etkilerdir. Emek mobilizesinin etkisi gerekli olan ekonomilere emek arzını ucuz sağlayabilmesi açısından önemlidir. Doğal olarak kısa dönemde hareketlilik ücretlerin düşük olduğu ülkelerdeki ücretleri yukarıya doğru, ücretlerin yüksek olduğu ülkelerde de aşağıya doğru iter. Asıl etki için uzun dö-neme bakılmalıdır. Bütünleşmeye başlandığında kısa dönemde kazanan ve kaybeden taraflar ola-caktır, ancak uzun dönemde bunlar toplam kazançlara dönüşecektir. Kısa dönemde bütünleşme-den hemen sonra kazananlar, ücretlerin düşük olduğu ekonomilerdeki işçiler, düşük ücretli ülke-lerden göç eden işçiler ve bütünleşme öncesi yüksek ücret ödeyen bölge işvereni olacaktır. Kaybe-denler ise daha önce yüksek ücretle çalışan ülke işçisi olacaktır. İlk etapta ücret farklılıkları göç ile beraber zamanla azalır (örneğin, Portekiz ve İspanya da gözlemlenen üyelik sonrası tersine göç gibi). Aslında emek hareketliliğinin genel etkisi bütünleşen birlik içindeki toplam ürünün arttır-masıyla ortaya çıkar ve sonuç olarak tüm bütünleşen ekonomilerin faydasına olur.

İkinci üretim faktörü olan sermayenin serbest dolaşımının etkisi de kısa ve uzun dönemde farklılıklar ortaya çıkarır, ancak uzun dönem etkisi önemlidir. Bütünleşmenin arkasından eğer birliğe katılan ülkedeki sermayenin marjinal verimliliği daha yüksekse (Türkiye örneğindeki gibi) sermayenin fiyatı (faiz) daha yüksek olur. Neoklasik büyüme kuramında da olduğu gibi sermaye-nin mobilizesi arttıkça sermayenin verimlilik farkı da azalır. Daha ucuz bir sermaye arzı doğar.

82 bbbbb

Direk yabancı yatırımlar, portföy yatırımları veya diğer yatırımlar bu serbest dolaşımla artar. Ar-tan yatırımlar sonucunda üretim genişler. Sermayenin serbest dolaşım üzerindeki kısa dönem et-kisini yine kazananlar ve kaybedenler olarak özetlemek mümkündür, ama uzun dönemde net et-ki bütünleşen toplumların kazandığını gösterir. Kısa dönemde, sermaye stoku düşük olan ülkeler-de ulusal sermaye verimliliğindeki değişme ve yetersiz sermayesi olan bölgede net refah artışı olumlu sonuçlar arasında gösterilebilir. Ancak, bütünleşmeden önce sermaye verimlilik düzeyi yüksek olan bölgedeki sermaye verimliliği azalması bazı bölgeleri kaybedenler arasına sokar. Do-layısıyla kısa dönemde sermayeden kâr edenlerin birim başına kazancında azalma olur. Net ka-zanç, uzun dönemde her iki tarafın da pozitif etkiden faydalanmasıdır.

Genel olarak engellerin kalkmasının büyüme üzerindeki etkisi rekabetçi ortamın artması, serbest dolaşımın sağlanması, etkinsizliğin azaltılması ve bu nedenle ortaya çıkan üretim sürecin-de sermaye ve emeğin etkin kullanılmasıdır. Dinamik etkinin ekonomik büyümeye etkisi ise, özet-le, üretim faktörlerinin kalitesi ve miktarının artması ve teknolojik gelişmelere katkısı sonucu ge-nişleyen büyüme olarak açıklanabilir. Örneğin, üyelik görüşmelerine başlayan ülkelerde, bütün-leşmenin etkisi kişi başına düşen gelir artışı olarak gözlemlenmeye başlar. Artan direk yabancı ya-tırımlar, sermayenin ucuzlaması, diğer yatırım artışları, ekonomik istikrar v.s gibi bütünleşme te-orisinde sözünü ettiğimiz etmenler devreye girer. Bütünleşme ve ekonomik büyüme tüm üye ülke-lerde kişi başı milli gelir artışı ve istikrarın sağlanması ve kurumsal, yapısal düzelme olarak göz-lemlenir.

Ekonomik bütünleşme çalışmalarında sık sık gözardı edilen ancak çok önemli bir yere sa-hip olan barışçıl ortamın ekonomik getirisi konusu ise burada da ön plana çıkan etkilerdendir. Avrupa kıtası, Avrupa Birliği oluşturulmadan önce iki dünya savaşı yaşamış ve tarihsel olarak aralarında barışı sağlayamamış ülkelerden oluşur. Ekonomik güçler birleştikten sonra, ekonomik nedene dayalı bir savaş olasılığı da sıfıra inmiştir. Bu bağlamda ekonomik bütünleşme, bütünle-şen toplumlar arasındaki savaş olasılığını da yok etmektedir. 1940’lı yıllarda Almanya ile Fransa arasında sınırların kaldırılacağını kim hayal edebilirdi? Aynı konuyu geçmişe değil geleceğe ilişkin olarak düşündüğümüzde Türkiye’nin AB üyeliğinin, Yunanistan, Türkiye ve Kıbrıs arasında da benzer bir ekonomik getirisinin olması yapılan çalışmalarda şimdiden öngörülmektedir.

AB TÜRKİYE EKONOMİK BÜTÜNLEŞMESİPratikte bölgesel ekonomik bütünleşmenin ölçümü iki şekilde yapılabilir. En temel yöntem olan ilkinde, ticaret serbestleştirilmesinden önce ve sonra ticaret akışlarının incelenmesi ile statik etki-nin sonuçları gözlemlenerek ölçüm gerçekleştirilebilir. Ticaret serbestleşmesinden sonra ticaret artarsa pozitif etkiden söz edilebilir. İkinci yöntemde ise ekonomi teorisinin öngörüsü doğrultu-sunda maliyet ve faydanın ölçümü yapılabilir. Bu yaklaşım teorik modellerden yola çıkılarak net tahminlerin yapılmasını kapsar. Bu tür tahminlerde ekonomik modelleme yöntemleri kullanılır. Yaygın olarak kullanılan makro ekonometrik modellemelerin yanında, mikro ekonomik genel denge prensibine dayalı Dinamik Hesaplanabilir Genel Denge (HGD) modelleri de kullanılmak-

aaaaa 83

tadır. Bu modeller exante olduğu gibi expost olarak da kullanılabilir.AB-Türkiye bütünleşmesinin etkilerini ölçmeye çalışan ekonomik modelleme yöntemleri

konusunda literatürün eksikliği ve yapılan bu tür çalışmaların çok sınırlı olması, sonuçların sağ-lığı konusunda soru işaretleri yaratmaktadır. Ancak, bu bölüm, var olan örneklerin sonuçlarına da değinecektir. İlk önce pratikte AB-Türkiye bütünleşmesinin statik etkisi konusu inceledikten sonra ekonomik model tahminleri aktarılacaktır.

Bütünleşmenin Statik EtkisiAB-Türkiye ekonomik bütünleşmesi pratikte Gümrük Birliği (GB) ile sağlanmaya çalışılmaktadır. Balassa’nın tanımından GB’ni (Gelir Bütçesi) tekrar hatırlarsak, ithalat vergisi ve ithalata konan miktar kısıtlamaları gibi engellerin kalkmasına ilave olarak, GB üçüncü ülkelere karşı ortak bir gümrük vergi sistemi oluşturulmasını da öngörür. GB’ne üye ülkelerin üçüncü ülkelere karşı ay-rımcılığına engel olacak önlemler almak için üçüncü ülkelere karşı gümrük vergilerinde (tarif) ve miktar kısıtlamalarında (kota) eşitlenmeye gidilir. Üçüncü ülkeler konusu Türkiye açısından bir sorun oluşturmaktadır. Her şeyden önce AB’nin karar mekanizmalarında olamayan Türkiye, bu mekanizmalar tarafından alınan üçüncü ülkelere ilişkin kararlara uymak zorundadır. Bu kararlar kimi zaman Türkiye’nin lehine olsa bile uyulması zorunluluğu sorundur. Gümrük Birliği’nin bir alt konumu olarak niteleyebileceğimiz serbest ticaret bölgesinde üçüncü ülkelerle ilgili bir bağla-yıcılık olmadığından böyle bir sorun yoktur. Bu nedenlerle Türkiye’deki AB karşıtlığı iddiaları içinde Gümrük Birliği’nden çıkılıp, serbest ticaret bölgesi içinde kalınması savunulmaktadır.

Avrupa Birliği bütünleşmesi ile ilgili tartışmalarda faydalar arasında sayılan ticaret yarat-ma veya ticaret ıraksamasının net etkisi konusundaki genel kanı, etkinin genel olarak pozitif ol-duğu yönündedir. Türkiye’nin içinde bulunduğu Gümrük Birliği’nin faydası konusunda yapılan çalışmalar, ortaya çıkan durumda ticaret yaratma etkisinin ticaret ıraksaması etkisinden daha bü-yük olduğunu göstermektedir. Düşük maliyetli üretim yapan ülkelerin Gümrük Birliği’ne katıl-ması ve ortak dış tariflerin (üçüncü ülkelere karşı) düşük olarak uygulanması bu faydayı arttıra-cak etmenlerdendir. Şekil 1’de de gözüktüğü gibi, Gümrük Birliği başladığından bu yana ve hat-ta üyelik görüşmelerinin arkasından, Türkiye ile AB üyesi ülkeler arasındaki toplam dış ticaret (it-halat ve ihracat toplamı) artmakla birlikte dış ticaret açığı da büyümektedir. Gümrük Birliği’nin de gözardı edilemeyecek şekilde yarattığı dış ticaretteki bu dengesizlik, aslında ihracatın ithalata bağımlı halde olmasından dolayı ciddi bir yapısal sorun olarak sürmektedir.

ŞEKİL 1Gümrük Birliği’nden Sonra AB Türkiye Dış Ticareti, Milyar Euro

Gümrük Birliği, bilindiği gibi sadece sanayi ürünlerinde ve işlenmiş tarım ürünlerinde ge-

84 bbbbb

çerlidir. Sektör olarak tarım, bu birliğin dışında tutulmuştur. Balassa’nın Gümrük Birliği tanımın-da belirli sektörlerin ayrıştırılıp geri kalanların GB’nde kalması diye bir durum söz konusu ola-maz. Bu nedenle var olan Gümrük Birliği’nin sorgulanabilirliği artmaktadır.

AB Türkiye Bütünleşmesinin Dinamik ve Diğer EtkileriBu bölümde, ticaret politikalarının, ekonomik büyümeye, direk yabancı yatırımlarına (DYY), ve-rimlilik artışına, istikrara, kurumların düzgün yapılanmasına, barışçı ortamın ekonomik getirisi-ne ve sermaye mobilizesine etkileri gibi konular ele alınacaktır.

Ticaret politikalarının ekonomik büyüme oranı üzerindeki etkisini sağlayan yedi önemli ekonomik kanaldan söz edilebilir. Bunlar, fiyatlardaki değişme, kamu tüketimi, mal ihracatı, ya-tırım oranı, direk yabancı yatırımlar, teknoloji transferi ve gelişmiş makroekonomik politikalar-dır. AB bütünleşmesinin bu bağlamda Türkiye ekonomisine etkisine göz attığımızda, bu bağlan-tıların gerçeklik payı da ortaya çıkar. Eskiden çok pahalı olan sanayi ürünlerinin fiyatlarında bir düşme olduğu ve ürün kalitesinde de bir artışın olduğu gözlemlenmektedir. Kamu harcamaları anlamında da etkin bir bütçe dengesi ve kamu harcaması öngörülmekte olup bu yöndeki çabalar geçmişe oranla daha istikrarlı bir bütçe politikasını doğurmuştur. Çok yüksek oranda seyreden dış açığa rağmen, içeride üretilen malların ihracatında önemli bir artış gözlemlenmiş ve bunun bü-yümeye etkisi daha açık ortaya çıkmıştır. Yatırım oranındaki büyüme ile birlikte DYY’lardaki (Doğrudan Yabancı Yatırımlar) artış, tarihin en yüksek düzeylerine ulaşmıştır. Gerek DYY gerek diğer kanallarla teknoloji transferi mümkün olmaya başlamıştır. Tüm bunlarla birlikte, makroe-konomik politikalarda eskiye oranla çok daha gelişmiş istikrarlı bir yapı oluşmaya başlamıştır. Günümüzde, “AB çıpası” diye de adı geçen bu istikrar etkisi net olarak ortadadır. Türkiye’de or-taya çıkan daha istikrarlı bir makroekonomik çevre, her şeyden önce fiyat belirsizliğini aşağı çek-miş, faizleri daha düşük seviyeye indirmiş, reel yatırımlar için daha uygun bir ortam yaratmış ve enflasyonu kontrol altında tutulmuştur. Tüm bunlar, bir yandan uzun dönem ekonomik planla-mayı mümkünleştirirken verimliliği yükseltmiş, diğer yandan da kamu borcunun istikrarlı bir dü-zeyde tutulmasını sağlarken iç piyasalardaki rekabeti arttırmıştır.

Bu etkileri ölçmeye çalışan araştırmalar çok yetersiz ve az sayıdadır. İlk çalışmalardan bi-risi olan 1972 EFTA Bülteni, Gümrük Birliği üyeliğinin çok büyük ve dinamik bir ekonomik bü-yümeye yol açtığını söylemektedir. Daha sonraki çalışmalardan Bayar, Diao ve Yeldan (2000) ise çok bölgeli, çok sektörlü, çok ülkeli dinamik genel denge modeli kullanarak bir benzetim çalışma-sı yapmışlardır. Onların sonuçlarına göre Türkiye’nin AB ile yaptığı Gümrük Birliği’nin etkileri, tamamen, uygulamada diğer ticaret engellerinin (kota ve tarif dışında) ne ölçüde kaldırılabildiği ile ilgilidir. Sürdürülebilirliği ise daha rekabetçi bir ortamın yaratılıp yaratılmamasına bağlıdır. Tarım sektörünü bu birliğe katmadan net etkinin pozitif düzeyi konusunda kuşkular devam ede-cektir. 2000 yılında sanki on yıl sonraki gelişmeleri tahmin edebilmişler gibi öngördükleri ticaret artışı ve büyüyen dış açık gerçekleşmiştir. Onların kullandıkları modele göre tam üyelik Türkiye’nin kazançlarını karşılıklı olarak daha da arttıracaktır. 2004 yılında Kutan ve Yiğit

aaaaa 85

(2004)’in beş yeni AB üyesi ülke üzerinde yaptığı çalışmaya göre, bu ülkelerin üyelik perspektifi ülkelerin verimliliklerini arttırmış ve AB üyesi diğer ülkelere yakınsamalarını hızlandırmıştır. Gümrük Birliği’nin Türkiye ekonomisine etkisi konusunda, Mercenie ve Yeldan’ın 1997 yılında yaptıkları dinamik genel denge modelleme çalışması da, üye ülkelere ve Türkiye’ye sağladığı di-namik pozitif etkinin net olduğunu göstermiştir. Onların tahminine göre bu etki, Türkiye milli ge-lirini yılda, fazladan % 1 oranında arttıracaktır.

Türkiye ekonomisinin AB ile bütünleşmesinin en önemli olumlu etkisi, hiç şüphesiz Türkiye’deki kurumlar üzerindeki etkisidir. Türkiye’de kurumların iyi işlemesi, rüşvet, kayıt dışı-lık, verimsiz çalışması gibi etmenler ekonomik sistemin de iyi çalışmamasını doğurmaktadır. Bu kurumların en başında yargı ve kamu kurumları gelmektedir. Yargının çok yavaş ve iyi işlememe-si ekonomik bozukluklar, güven sarsılması ve istikrarsızlığın artması gibi bir yığın olumsuz etme-ne sebep olmaktadır. Örneğin, mülkiyet hakları yasal olarak çok iyi belirlenmiş olsa da, bu hak-kın hak sahibine verilmesini gerektirebilecek hukuksal davalar yıllar sürmekte hatta bazen zaman aşımına uğrayarak hak sahibine bu hak verilemeyebilmektedir. Bu tür kurumların iyi çalışıp ça-lışmadığını saptamak ve bu türdeki problemleri ölçmek gerçekten zordur. Bu zorluğa rağmen her yıl Dünya Bankası bu türden iyi yönetişim endeksleri yayınlamaktadır. Bu endekslerde ön plana çıkan altı konuda ülkelerin iyi yönetişime sahip olup olmadıklarına bakılır. Bu endeks genel ola-rak kurumsal yapıların iyi işleyip işlememesine ilişkin bir göstergedir. Bugüne kadar AB’ye üye olan her yeni ülkede bu endekste bir ilerleme sağlanmıştır. Türkiye için de aday statüsünden son-ra kurumsal yapılarda iyileşmeye yönelik eğilim görülmektedir.

Üretim faktörleri (emek ve sermaye) üzerindeki etki de, özellikle, aday statüsünden sonra gözlemlenebilir bir düzeyde artmıştır. Emek mobilizesi konusunda bir ilerleme sağlanamamıştır. Gümrük Birliği olan bir bölgede malların dolaşımı serbest olsa da malları üretenlerin dolaşımı ser-best değildir ki burada bir çarpıklık ortaya vardır. Türkiye için vize kısıtlamasının adaylık statü-sünden sonra bile uzun bir süre devam ettiği ve bu konudaki engellerin tam üyelikten sonra bile devam edeceği görülmektedir. Sermaye mobilizesi konusundaki gelişmeler çok daha hızlı bir şe-kilde olmuştur. Sermayenin dolaşımına pek bir engel yoktur, ancak Türkiye’deki risk faktörünün oransal olarak AB’den yüksek olması reel faz oranlarını, geçmişe göre düşürse de, hâlâ yüksek de-ğerlerde tutmaktadır.

Uzun dönemdeki bir diğer dinamik etki, barış ortamının ekonomik getirisi konusudur. Bu etki tam üyelikten sonra daha net ortaya çıkmaktadır. Bu bağlamda, exante olarak Özdemir ve Bayar (2009), çok bloklu (Türkiye, Yunanistan, AB’nin diğer ülkeleri ve dünyanın geri kalan ül-keleri), çok sektörlü ve dinamik hesaplanabilir genel denge analizi yapmışlardır. Bu çalışmanın da ortaya koyduğu gibi, AB’ye üye ülkeler arasında görülen barışın ekonomik etkisi, Türkiye, Yuna-nistan ve Kıbrıs içinde çok önemli bir etki olarak ortaya çıkmaktadır. Salt barış ortamının ekono-mik etkisi bütünleşmiş ekonomilerdeki büyümeyi daha da arttırırken bu etki Türkiye ve Yunanis-tan için yadsınamaz derecede önemlidir.

Uzun dönemli etkilerin tam olarak ortaya çıkması için tam üyeliğin gerçekleşmesi gerek-

86 bbbbb

mektedir. Exante çalışmalar şu aşamada sadece bir öngörü niteliğindedir. Gümrük Birliği’nin et-kisi anlamında bile expost bir çalışmadan ve sonuçlarından söz etmek tam olarak mümkün değil-dir. Bu türden bir çalışma, en azından sektörsel kısıtlamalar (tarımın hariç tutulması gibi) olma-dan ve tam bir Gümrük Birliği sağlandıktan sonra yapılırsa Gümrük Birliği’nin expost net etkile-rinden söz etmek de mümkün olacaktır.

SONUÇBu bölümde ekonomik bütünleşmenin teorik ve uygulamalı sonuçları üzerinde durduk. Uygula-ma teoriden ayrılsa da, bir rehber olarak önümüzde durmaktadır. Tam anlamıyla ekonomik bü-tünleşme AB içinde bile mümkün olmamış, parçalanmış bir pazardan tek pazara geçiş gerçekleş-memiştir. Ekonomik bütünleşmenin derecelerinden söz etmek mümkündür. Türkiye ekonomisi-nin AB ekonomisiyle bütünleşmesi için çok aşamalar geçirmesi gerekmektedir. Gümrük Birliği bi-le teoride öngörüldüğü anlamıyla tam bir Gümrük Birliği değildir.

Var olan Gümrük Birliği’nin ve aday ülke olarak yapılan müzakerelerin bütünleşme yolun-daki katkıları açık olarak ortadadır. Bütünleşmenin en önemli katkılarından birisi, Türkiye’deki kurumsal yapıların düzenlenmesi üzerine yaptığı olumlu etkidir. Diğer olumlu etki ise, artan dış açığa rağmen hızla büyüyen dış ticarettir. Tarihsel olarak en yüksek düzeydeki direk yabancı ya-tırım miktarı da ön plana çıkan diğer bir etkidir. Ekonomik yapının tam olarak AB ile bütünleşe-bilmesi için altyapı, yoksulluk, bölgesel dengesizlikler, gelişme sorunları, çevre ve iktisadi olma-yan diğer faktörlerin de uyumunun arttırılması gerekmektedir.

ReferanslarBalassa, B., The Theory of Economic Integration, R. D. Irwin Publisher, Homewood, IL, 1961.Bayar, A., Diao, X. ve Yeldan, A. E., “An Intertemporal, Multi-region General Equilibrium Model of Agricultural

Trade Liberalization in the South Mediterranean NIC’s, Turkey, and the European Union”, Trade and Mac-roeconomics Division International Food Policy Research Institute Discussion Paper, Sayı 56, Washington, ABD, 2000.

Kutan, A. M. ve Yiğit, T. M., European integration, Productivity Growth and Real Convergence, Bilkent Univer-sity, Mimeo, 2004.

McDonald, F. ve Dearden S., European Economic Integration, Prentice Hall, Londra, 2005.Mercenier, J. ve Yeldan, E., “On Turkey’s Trade Policy: Is an A Customs Union with Europe enough?”, Europe-

an Economic Review, 41, 1997, s. 871-80.Özdemir, D. ve Bayar, A., “The Peace Dividend Effect of Turkish Convergence to the EU: A Multi-region Dyna-

mic CGE Model Analysis for Greece and Turkey”, Defence and Peace Economics, cilt 20, sayı 1, 2009, s. 69-78.

Tavsiye Edilen Diğer KaynaklarArtis, M. ve Nixson, F., The Economics of the EU , Oxford University Press, Oxford, 2001.Artis, M. ve Lee, N., The Economics of the EU, Oxford University Press, Oxford, 1997.Baldwin, R. ve Wyplosz, C., The Economics of European Integration. McGraw Hill. UK, 2004.

aaaaa 87

Belev, B., The Informal Economy in the EU Accession Countries, Center for the Study of Democracy, Sofia, 2003.Cakmak, E. H., Structural Change and Market Opening in Turkish Aggriculture, CEPS Working papers, sayı 10,

Centre for European Policy Studies, Brüksel, 2004.Dervis, K., Emerson, M., Gros, D. ve Ulgen, S., The European Transformation of Modern Turkey, Centre for Eu-

ropean Policy Studies, Brüksel, 2004.Erzan, R. Kuzubaş, U. ve Yıldız, N., Growth and Immigration scenarios from Turkey and the EU, CEPS Working

Papers, sayı 13, Centre for European Policy Studies, Brüksel, 2004.Flam, H., “Turkey and EU Politics and Economics of Accession”, CESifo Working papers, sayı 893, 2003.Griffiths, R. T. ve Özdemir, D. (der.), Turkey and the EU Enlargement; Processes of Incorporation, İstanbul Bilgi

University Press, İstanbul, 2004.Özdemir, D., “Institutional Impact of EU on Turkey and the 21st century scenarios”, ORIENT, III/ 2009, German

Orient-Institute, Berlin, 2009.—, “Trade and Economic Relations with Turkey”, Study for European Parliament: http://www.europarl.europa.

eu/activities/committees/studies/searchPerform.do?page=5&language=EN (2010).Pelkmans, J., European Integration, Prentice Hall, Londra, 2001.Tsoukalis, L., The New European Economy Revisited, Oxford University Press, Oxford, 1997.

88 bbbbb

5Avrupa Birliği Finans Sistemi ve Entegrasyonu

Oral Erdoğan

Anahtar sözcükler: Karşılıklı Tanıma İlkesi, Tek Lisans, Finansal Hizmetler Aksiyon Planı, Yatırım Hizmetleri Direktifi, Kollektif Yatırım Ortaklıkları Katılım Belgeleri, Finansal Enstrü-manlar Piyasa Yönergesi

AB FİNANS SİSTEMİ VE ENTEGRASYONU

Bu bölüm kapsamında Avrupa Birliği’nin kuruluş ve gelişim süreci boyunca finansal faaliyet-lerin, Birlik politikaları açısından değerlendirilmesi yapılırken, üye ülkelerin genel finansal

gelişimlerine de istatistikler ile yer verilmektedir. Avrupa’da bir topluluk, bir birlik oluşumuna gi-den her bir süreç kuşkusuz ki, küresel, askeri, siyasi ve ekonomik gelişmelerin paralelinde ve so-nucunda oluşmaktadır. İster askeri, ister siyasi ve kültürel, ister sadece ticari ve ekonomik neden-lerle olsun her dönem her eylemde bir finansal transferin de söz konusu olduğu bilinmektedir. Özellikle İkinci Dünya Savaşı sonrasında ekonomik kalkınma politikaları etkisiyle finansal piya-salarda da hızlı büyümeler yaşanmıştır. Bu bağlamda, Avrupa Birliği’nin kurulduğu günlerden gü-nümüze atılan her adım ile aynı zamanda finansal hizmetlerdeki entegrasyonda da ilerlemeler sağ-lanmıştır. Bunun en somut örneklerinden birisi, siyasi anlamda “Topluluktan Birliğe giden yolun, parasal birlik hedefinin gerçekleştirilmesi” ile mümkün olacağı fikrinin ortaya konulmasıydı.

Bu bölümde, her küresel krizin yeni entegrasyonlara yol açtığı, mevcut entegrasyonları ise yapısal değişikliklere uğrattığı gerçeğinden hareketle, 2007-2009 finansal krizinin Avrupa Birliği ve üye devletlerine etkisine de değinilmektedir. Son olarak Türkiye açısından finansal entegrasyon konusu kısaca irdelenmektedir.

FİNANSAL ENTEGRASYON VE AVRUPA BİRLİĞİFinansal entegrasyonun anlaşılması yönünde pratik olarak finansal sistemin yapı taşlarının finan-sal piyasalar, kurumlar ve araçlar olduğunu belirtmeliyiz. Esas amacı tasarrufların rasyonel bir şe-kilde yatırımlara dönüştürülmesini sağlamak olan finansal sistemin, ekonomik kalkınmada

90 bbbbb

önemli bir fonksiyon ifade ettiği görülür. Dolayısıyla finansal entegrasyondan bahsettiğimizde,1 söz konusu ekonomi içinde etkin oluşturulmuş bir finansal sistemi gerekli düşünürüz.

Avrupa Birliği’nin finansal entegrasyona ilişkin anlayışı, fiziki, teknik ve mali tüm kısıtla-maların kaldırılması, ortak ticaret politikası oluşturulması, malların, sermayenin, hizmetlerin ve işgücü hareketlerinin serbestleştirilmesine hizmet etmek yönündedir.2 Bu bağlamda, serbest ve adil rekabet koşullarında iç pazar oluşturulurken, dış dünyaya karşı da güçlü bir birlik kurgulan-maktadır. Güçlü bir birliğe giden yolda da, Maastricht Antlaşması ile parasal birlik sağlanması ve tek para birimi “Euro” ya geçiş tarihi hedef olarak tanıtılmıştır.

1990’ların ikinci yarısında para birliğine giden süreç yaşanırken, özellikle Asya Krizinin et-kileriyle parasal birliğin genel finansal birliğe ve ekonomik kalkınmaya istendiği ölçüde cevap ver-meyeceği görüşü de hâkim olmaya başladı. Dolayısıyla, 2000 yılındaki Lizbon Strateji Belgesinde finansal entegrasyon hedefi net olarak ortaya konulmuştur (Lisbon European Council, 2000). Bu-radaki beklenti, ekonomik ölçekten yararlanmak üzere yatırım gerekmesi, bunun için de finans kaynağının sağlanması olgusuydu. Söz konusu finans entegrasyonu ile finansal piyasalar büyüye-cek, rekabet artacak neticede sermaye maliyeti de düşürülmüş olacaktı. Bu noktada Avrupa Mer-kez Bankası’na düşen görev ise, parasal istikrarı sağlamaktı. Tabii ki, Merkez Bankası’nın beklen-tisi de finansal entegrasyonun parasal istikrara uygun gelişmesiydi (Trichet, 2005).

Ancak, finansal entegrasyon, sadece bir dönemde belirlenecek yasalar ve kurallar ile öyle kolayca oluşturulamamaktadır. Bunun net örneği, 2007-2009 global krizi ile daha açık anlaşıl-mıştır. Topluluğun ve ardından Birliğin finansal entegrasyona yönelik tüm ciddi adımlarına rağ-men global krizde görüldü ki, AB finansal sisteminin çok daha fazla reformlara gereksinimi var-dır.

Finansal hizmetlerde entegrasyon, piyasalar, araçlar ve kurumları kapsayan geniş bir yel-pazeyi kapsar. Piyasalar anlamında, para piyasaları (örneğin bankalar arası para piyasaları) ve sermaye piyasalarında (örneğin borsalarda) düzenlemeler yapılırken; farklı ülkelerdeki farklı ku-rallara tabi olan finansal araçlar anlamında standartlar tanımlanmaktadır; finansal kurum ve ku-ruluşlar anlamında ise başta bankalar olmak üzere aracı kurumlar, sigortalar ve diğer finansal ku-rumlarına ilişkin “tek lisans”, “karşılıklı tanıma” ve “evsahibi ülke kontrol ve denetimleri”, or-tak prensipleri belirlenmektedir.

Ekonomik gelişimler içerisinde şirketlerin devamlılığı ve istikrarlı büyümelerinde reel mal ve hizmet üretiminin yanında; finansal ürünlerin kalitesi ve finansal yönetim de etkili olmaktadır. Bir yandan finansal ürünlere ilişkin serbest işlemler gerçekleştirilirken, diğer yandan tüketicinin de yeterli düzeyde korunması amacıyla ihraçcı kurumların oluşturulan düzenlemelere uyması ge-reklidir. Böylelikle, yerel sermaye piyasalarında bankalar tarafından verilen finansal hizmet ağır-

1 Global anlamda finansal entegrasyon konusunda bkz. Rusek (2004).2 Grossman ve Leblond (2011) AB finansal entegrasyonunun bir yanda mevzuat, bir yanda piyasa açısından ele alındığını vur-

gulamaktadır. Düzenlemeler anlamında, entegrasyonun önemli ölçüde sağlandığı değerlendirilirken, piyasa anlamında ise ay-nı başarının sağlanamadığı öne çıkarılıyor. Ayrıca bkz. Mckeen-Edwards, Porter ve Roberge (2004).

aaaaa 91

lığı; entegre piyasada oluşacak konsolide yapı içerisinde tüm finansal kuruluşların faaliyet etkin-liğini sağlayıcı entegre bir finansal sisteme dönüşecektir (Varış vd., 2000).

2007 yılına kadar finansal alanda çok önemli aşamaların kaydedildiği, gerek para gerekse sermaye piyasaları açısından AB finansal entegrasyonu ve daha da önemlisi finansal istikrarın ve güvenin oluştuğu düşünülürken; yaşanan 2007-2009 Global Finansal Krizi ile sadece AB finansal politikaları değil, neredeyse AB’nin kendisi sorgulanır hale gelmiştir. Nitekim, 2009 yılı ikinci çeyreği itibariyle global olarak resesyonda hızla çıkış gerçekleşirken, 2009 yılı ikinci yarısı ve ar-dından 2010 yılında AB ülkeleri bütçe krizleri ile çalkalanmıştır.

AVRUPA BİRLİĞİ’NDE FİNANSAL ENTEGRASYON SÜRECİAvrupa Birliği’nde finansal entegrasyon sürecinin anlatılacağı bu kısımda sırasıyla “Tek Pazar Hedefi Dönemi” ve “Parasal Birlik ve Optimal Tek Pazar Dönemi” şeklinde bir dönemlendirme yapılacak ve bu dönemlerde gerçekleştirilen çalışmalar ayrıntılandırılacaktır.

Tek Pazar Hedefi Dönemiİkinci Dünya Savaşı’nın bitimiyle birlikte ekonomik kalkınma hamlesine başlayan Avrupa’da so-runların çözüme kavuşturulması yönünde en önemli serbestilerden biri olarak da finansal hizmet-lerdeki serbestliğin sağlanması olarak belirlenmişti. Nitekim, Avrupa Birliği finans politikası Ro-ma Antlaşması’ndaki (1957) sermaye hareketleri serbestisine dayandırılır. Ardından 1987 yılında yürürlüğe giren Tek Nihai Senet (Single European Act) ile tek Avrupa pazarının oluşması hedefi kapsamında aynı zamanda finans alanındaki politikalar daha somut hale getirilmeye çalışılmıştır. Ortak Pazar’ın koşullarını bir politikaya bağlamak isteyen o dönemki Topluluk üyeleri, Tek Pa-zar ile aslında finansal bir entegrasyonun temellerini geliştirmiştir. Özellikle Nihai Senet (1987), İç Pazar’ın oluşturulmasına hızlandırıcı bir etkide bulunmuştur. Bu kapsamda, Avrupa finans pi-yasalarının oluşturulmasına yönelik hükümler bağlamında, “karşılıklı tanıma” ilkesinin esas ol-duğu ve “tek lisans”ın kredi kurumları ve diğer finansal kuruluşlar için geçerlilik kazanacağı eko-nomik ve finansal birliğin tam olarak sağlanması hedeflenmiştir.

Avrupa Topluluğu ile ortak finansal piyasanın oluşumu 1992 yılına kadar, bankaların, si-gorta şirketlerinin ve yatırım firmalarının Topluluk dahilinde şirket kurma, ofis açma ve işletme haklarını kapsamaktaydı. Devamındaki gelişmelerle sermaye hareketlerinin serbestleştirilmesi şartına bağlı olarak, Maastricht (1991) hedef ve planının finansal serbestleştirmeye ilişkin koşul-ları daha da detaylandırılmıştır. İki grupta ele alınan konulardan ilkini entegrasyon süreci ve şir-ketler hukukunun harmonizasyonu oluşturmuştur. Doğal olarak, doğrudan yatırım yapanlar ve portföy yatırımcıları, şirketlerin karlılığını ve mali yeterliliğini her an izlemek durumundadır. Bu çerçevede, Konsey, uygulamayı kolaylaştırmak amacıyla Roma Antlaşması’nın 54. Maddesi’ne ilişkin olarak bir düzenlemeye gitmiştir. Yıllık mali hesaplar, asgari sermaye gereksinimleri, dene-timcilerin yeterlilikleri, şirket birleşmeleri ve bir Avrupa şirketinin oluşumuna ilişkin direktifler

92 bbbbb

benimsenmiştir. Sermaye piyasalarında borsalara kote şirketlerin3 asgari şartları taşımaları, baş-vuru için öngörülen bilgi ve dökümanların eksiksiz olması ve kotasyon sonrası altı aylık raporla-rın istenmesi gerekli düşünülmüştür. İkinci gruptaki kurallar ise, finansal aracılara ilişkindir. Bu konuda, Birinci Bankacılık Direktifi (1977), üye ülkelerdeki bankaların üniform kriterler ve kon-trol esaslarına ilişkin bir dizi kurallar getirmiştir. Diğer direktifler ise, bankaların yıllık raporla-rında vermesi gerekli bilgiler olup, finansal varlıkların tanımı, sermaye yeterliliği ve likidite oran-ları ile bazı finansal kıymetlerin özelliklerine ilişkin hususları içermektedir.

Üye devletlerin çoğunun kambiyo kısıtlaması uygulamasından dolayı Avrupa sermaye pi-yasalarının 1990’lı yıllara kadar bölüntülenmiş bir yapıda kaldığı belirtilebilir. 1960 ve 1962 di-rektiflerinin resmi anlamda bazı sermaye hareketlerine liberalizasyon getirmesinden sonra, 1985 yılındaki Beyaz Kitap’ın getirdiği dinamizm ile daha da ileri gelişmeler kaydedilmiştir. Bir diğer direktif ise, yatırım fonlarına ilişkin olarak çıkarılmıştır. Öte yandan, 1986’da üye devletlerin uzun süreli ticari işlemleri, tahvil ihraçları ve kot dışı menkul kıymetlerin liberalizasyonu için ay-rı bir direktif önerisi de kabul edilmiştir. 1988 yılında, diğer sermaye işlemlerinin liberalizasyonu için yeni bir Direktif daha yürürlüğe girmiştir. 1989 Ekim tarihli Direktif ile Kollektif Yatırım Or-taklıkları Katılma Belgeleri (UCITs) için liberalizasyon öngörülmüştür. İkinci Bankacılık Direkti-fi (1989) içeriği itibariyle, tek bankacılık lisansını kullanan bir bankanın sunduğu menkul kıymet hizmetlerine ilişkin esasları düzenlemekte, ancak bankalar haricindeki finansal kuruluşlar, Direk-tif ile getirilen haklardan yararlanamamaktaydı. Bu nedenle, 1988 yılı Komisyon Direktif öneri-sinin 1993 yılında, “Yatırım Hizmetleri Direktifi” olarak kabulü ile, aynı piyasada faaliyet göste-ren yatırım kurumları arasında tam rekabete imkân tanınıp; banka olmayan aracı kuruluşlar için de “tek lisans” ilkesi geçerlilik kazanmıştır.

Parasal Birlik ve Optimal Tek Pazar DönemiAB finansal entegrasyonunda önemli bir adım, 1992 yılındaki Maastricht Antlaşması ile atılmış-tır. Artık bir topluluktan ziyade birlik haline dönüştürülen entegrasyon sürecinde, aslında en önemli reformlar finans boyutunda olmuştur. Avrupa Birliği’nin oluşması yönünde Parasal Birli-ğin sağlanması ve bu kapsamda bir Merkez Bankası’nın kurulması ve ortak para birimi uygula-masına geçilmesi de kararlaştırılmıştır. Değişen global, siyasi ve ekonomik atmosfere ayak uydur-mak isteyen Avrupa Birliği, 1999 yılı sonu itibariyle yeni bir genişleme sürecine girmiştir. Bir yan-da mevcut Birlik içinde entegrasyonu etkinleştirme çabaları devam ederken, diğer yanda da geniş-leme nedeniyle, finansal entegrasyonu yeni ülkeleri de dikkate alarak sürdürme gereksinimi orta-ya çıkmıştır.

Sermaye serbestisinin etkin işleyişinde, finansal ürün ve hizmetlerin uzaktan pazarlanması,

3 Şirketler çeşitli nedenler ile menkul kıymetlerinin borsalarda işlem görmesini isteyebilir. Borsa kurumları da, daha önceden belirlediği koşullar çerçevesinde ilgili şirketin talebini (kotasyon başvurusunu) değerlendirir. Uygun görülmesi durumunda, sözkonusu şirketin menkul kıymetleri borsa listesine, diğer bir ifadeyle kotasyonuna alınır. İngilizce çeviri ile “listeye alınma” anlamına da gelir (listing). Her halkı açık şirketin hisse senetlerinin Borsa kotasyonuna girmesi koşul değildir. Öte yandan, hisse senetleri borsada işlem gören anonim şirketler ise halka açık omak durumundadır.

aaaaa 93

AB’nin öncelik verdiği konulardan birisi olmuştur. Bu çerçevede, Komisyonun 1990, 1997 ve 1998 yıllarında hazırladığı direktifler de kabul edilmiştir. Komisyon 1999 yılında konuya ilişkin son iki direktifi değiştiren daha yeni bir öneriyi Parlamento ve Konseye göndermiştir. Esas itiba-riyle her bir aşamada “nabza göre şerbet” vererek yeni düzenleme hazırlamanın verdiği endişeler neticesinde, Birlik, daha stratejik davranma gereksinimi duymaya başlamış ve bir finansal hizmet-ler aksiyon planı hazırlamaya yönelmiştir.

FİNANSAL HİZMETLER AKSİYON PLANIAvrupa Birliği finans sektöründe tek pazar oluşumu 1999 yılında 5 yıllık bir faaliyet planı başla-tılmış olup ardından süreklilik kazandırılmış olan Finansal Hizmetler Aksiyon Planı’na dayandı-rılmaktadır. Bu plan başlangıçta 3 stratejik başlık altında iken, sonradan 4 başlık altında ele alın-maya başlamıştır. Söz konusu başlıklar, toptan finansal hizmetler için tek pazar geliştirilmesi, açık ve güvenli perakende pazar oluşturulması, basiretlilik kuralı ve denetim ilkelerini dayanak alarak finansal istikrarın tesis edilmesi ve optimum tek pazar oluşturulması yönünde daha geniş alanda koşullar tanımlanması olarak sayılmaktadır. Strateji amaçlarına ulaşmak için de; piyasa-da güven artırmak, bilginin hormonize sunulmasını sağlamak gibi 42 tane önlem belirlenmiştir. Aksiyon Planı’nın ilk açıklandığı haliyle, ana hedef kuşkusuz ki, Euro para birimine geçişin etkin bir şekilde sağlanmasına odaklanmaktaydı. Finansal piyasalarda yaşanan gelişmeler paralelinde gelinen nokta ise, Euro’dan ayrılma tartışmalarının bir çözüme kavuşturulmasıdır. Bir bakıma fi-nansal hizmetlerde öncelik parasal birliğe verilmiş iken, mali entegrasyonun bir ölçüde ihmal edil-miş olması sorunun kaynağı olmuştur. Tek para birimine geçişin önemli bir faydası olarak ise, kur riskinin ciddi olarak azaltılması ifade edileblilir (Kalemli-Ozcan, Papaioannou ve Peydró, 2010).

Aksiyon Planı’ndaki tedbirlerden biri, Mayıs 1993’te kabul edilen Yatırım Hizmetleri Direktifi’nin geliştirilerek Tek Avrupa Toptan Satışlar Pazarı’nın oluşturulmasıydı. Amaç, men-kul kıymetler alanında Avrupa sermaye piyasalarının entegrasyonunu hızlandırmaktı. Böylelikle, banka olmayan diğer finansal kurumların faaliyetlerini tüm Birlik üye piyasalarında gerçekleştir-me imkânı getirilecekti. Esasında bu imkân bankalara 1989 yılında kabul edilen İkinci direktif ile büyük ölçüde sağlanmıştı. Bu değişiklikle bankacılık temel faaliyeti dışında olan; yatırım danış-manlığı, şirket birleşme ve devralmalara ilişkin danışmanlık, saklama işlemleri, menkul kıymet yönetimi ve döviz işlemleri gibi faaliyetler yetkili diğer yatırım kurumları tarafından da gerçekleş-tirebilecekti.

Yatırım Hizmetleri Direktifi’nin pratik sonuçlarından en güncel olanı, elektronik bazlı iş-lemlerin düzenlenmesi olmuştur. Yine de bu alanda ciddi eksikliklerin olduğu zaman içinde orta-ya çıkmakta, bu da Direktif’in 15. Maddesi 4. Fıkrasına bağlı değerlendirilebilmektedir. Zira fi-nansal piyasalarda “uzaktan üyeliği büyük ölçüde ev sahibi üye ülke yetkisine” bırakan bu mad-de ile bir anlamda entegrasyonun tam sağlanması kısıtlanmış oluyordu. Söz konusu direktifin en çok tartışmaya sahne olan konularının belki de başında gelen şeffaflık rejiminin tam olarak sağ-lanamaması ise, 2008 Krizi ile birlikte kendini açıkça gösterdi.

94 bbbbb

Finansal Kriz ile birlikte sorgulanması artan, ancak aslında 1990’lı yıllardaki en önemli fi-nansal entegrasyon adımlarından biri kabul edilen direktiflerden biri de Sermaye Yeterliliği üzeri-neydi. Amaç, üye ülkelerdeki finansal hizmet sunumlarında özellikle aracılık hizmetlerinde bulu-nan kuruluşlar açısından rekabet eşitliğinin esas alınması ve Avrupa sermaye piyasalarında ser-maye yeterliliği kriter ve standartlarında yeknesaklık sağlanmasıydı.

Finansal Hizmetler Aksiyon Planındaki öncelikli maddelerden bir diğeri de “kollektif yatı-rım ortaklıkları katılım belgeleri”ne (UCITs) ilişkin mevzuattır (European Report No 2373). Özellikle Almanya’nın talebi doğrultusunda; bu konuda daha ayrıntılı tanımlama istenmektedir. Finansal varlıkların likiditesi ve riskleri açısından farklı nitelikler içermesi nedeniyle, farklı kıy-metlerden oluşturulabilen UCIT’lerin çeşitli portföy kısıtlamalarına tabi tutulması, doğal olarak Birlik kapsamında bir yeknesaklığı da sınırlamaktadır. Özellikle de, türev ürünlere yönelik yatı-rımların yaratacağı risklerin ölçülebilmesi, şeffaf olarak izlenebilmesi ve denetlenebilmesi de dik-kate alınması konular arasındaki yerini korumaktadır.

Parasal Birlik oluşturma yönünde atılan adımlar, finansal entegrasyonun kuşkusuz en önemli aşaması olarak görünüyordu. Ancak, parasal birliğe geçişle ilgili kriterlerin yerine getiril-mesi, üye ülkeler açısından bir takım riskleri de beraberinde getirmiştir. En belirgin risk, bir eko-nomik kriz anında üye ülke hükümetlerinin ulusal mali araçları kullanabilme özgürlüğünü geç-mişte olduğu gibi kullanamamaları ile ortaya çıkıyordu. Kur ayarlama esnekliğini kaybetme ve bütçe açığı kontrolünde vergi ve benzeri fiskal araçları kullanma gücünün ortadan kalkması, üye ülkelerin mali kayıplara uğraması ve ekonomik sorunlara karşı önlem alma yetki alanının sınır-lanması demekti.

Maastricht Antlaşması’nda, üye ülkelerin Parasal Birliğe ilişkin hak ve yükümlülüklerinin çerçevesinin çizilmesine rağmen, üyeler arasındaki döviz ilişkilerinin özel karakteristiklerini belir-leyici somut öngörülere yer verilmemişti. Genel amaçlar çerçevesinde, üye ülkeler arasındaki dö-viz kuru uygulamalarında uyum sağlanması ve yeknesaklık oluşturulması, piyasaların geleceği ve istikrarı açısından önem taşımaktaydı. Bu ilişkilerde Parasal Birliğe girmeyecek ülkelerin, diğer ül-kelerle birlikte yakınlaşma sürecine teşvik edilmesi ve döviz kurlarındaki istikrar ile Tek Pazar’ın etkin ve düzgün işleyişinin güvence altına alınması da arzulanmıştır.

Finans teorisinde, piyasalarda mükemmelliği bozabilen ana unsur olarak belirtilen vergi uygulamalarının, AB finansal entegrasyonunda da değerlendirilmesi özel bir yer bulmaktadır. Üye ülkelerin vergi uygulamalarında yaşanan sorun, çifte vergilendirme yükünün oluşmasıdır. Düşük vergi uygulayarak yabancı sermaye çekmek isteyenlere karşılık, bir de yüksek vergi ile kamu geli-ri sağlayan uçtaki ülkelerin doğal olarak endişeleri, finansal entegrasyon hedefine uyumlu olmak üzere vergi uygulanması tehlikesini doğurmaktadır. Dolayısıyla, yine her bir üye devletin ekono-mik çıkarları ile Birlik ekonomisinin çıkarları çatışabilmektedir.

AB FİNANSAL PİYASALARININ İSTATİSTİKLER İLE GELİŞİMİEkonomik bölümünde ele alındığı üzere, Avrupa ekonomisi öncelikle Topluluk, ardından Birliğin

aaaaa 95

oluşması ve genişlemesiyle bugün, ABD’nin yıllık Gayri Safi Yurtiçi Hasılası’ndan daha fazla bir geliri (yaklaşık 16,5 trilyon dolar) temsil eder konuma gelmiştir. Avrupa ekonomisinin bugün ne-redeyse tamamını temsil etme yeteneğine ulaşan Avrupa Birliği’nin siyasi ve ekonomik her kararı üye ülkelerde olduğu kadar global ekonomiye de etki etmektedir. Bu ekonomik büyüklüğe ulaş-mada kuşkusuz ki, finansal piyasalardaki gelişimin ve entegrasyonun önemli bir rolü bulunmak-tadır. Her ne kadar “bir ekonomik topluluk oluşmasa ne olurdu” sorusunun yanıtı tam olarak in-celenmemiş olsa da, ortada bir realite olarak ekonomik büyüklük mevcuttur ve bunun oluşumun-da finansal gelişim etkisi vardır.

Dünya ekonomisinin dörtte birlik kısmını ifade eden Avrupa Birliğinde finansal gelişimi ortaya koymak üzere çok çeşitli gösterge referans alınabilir. Finansal piyasa, kuruluşlar ve ürün-ler bazında bir derleme yaparsak, belki konu daha özet hale getirilebilir. Sermaye piyasası kapita-lizasyonu açısından bakıldığında, AB sermaye piyasası büyüklüğü 12,3 trilyon dolar ile ABD’nin 17,3 trilyon dolarlık sermaye piyasasının oldukça gerisinde kalmaktadır. Tarihi gelişime bakıldı-ğında, 1990’lı yıllarda hızla büyüyen Birlik sermaye piyasası kapitalizasyon değeri, 1999-2003 arasında ciddi bir gerileme yaşamış ve ardından yine hızlı bir büyüme süreci göstermiştir. Global finansal çöküşün etkisiyle 2008 yılında önemli bir değer kaybına uğrayan Birlik, 2009 yılında başladığı çıkışta da ivmelenmeyi 2010 yılında sağlayamamış görünmektedir.

ŞEKİL 1AB, Japonya, ABD Sermaye Piyasaları Kapitalizasyonu Gelişimi

Kaynak: WFE, 2010.

Sermaye piyasasının milli gelire oranı, piyasanın derinliği açısından önemli bir göstergedir. Grafikte verildiği üzere, piyasaların büyüdüğü 2007 yılında milli gelirin % 90’larını aşan oran 2008 yılında ciddi gerileme yaşamış ve 2009 yılında % 40 seviyesini dahi indiği görülmüştür. Pi-yasalardaki derinlik gelişimi gerek piyasa kalitesi gerekse entegrasyon açısından önemli bir gös-terge olarak değerlendirildiğinde, Kriz’in sermaye piyasası üzerinde ciddi olumsuz etkisi olduğu belirtilebilir.4

ŞEKİL 2AB Ülkeleri Sermaye Piyasası Kapitalizasyonunun GSYİH’ya Oranı

Kaynak: Eurostat.

Ağırlıklı olarak banka egemen bir yapıda olan kıta Avrupası’nın normal olarak finansal kurumlarının büyüklüğü itibariyle finansal gelişimini daha farklı yorumlamak mümkün olabilir.

4 Piyasalarda etkinlik açısından derinliği ve likidite konularında ayrıntılı bilgi için bkz. Erdoğan (1997).

96 bbbbb

AB’ye üye 27 ülkenin finansal kuruluşlarının bilançoları itibariyle toplam varlıklarındaki gelişime baktığımızda, 45 trilyon euro’luk bir büyüklük dikkati çeker ki, bu da milli gelirin 3 katına yakın bir büyüklüğü ifade eder. Parasal anlamda bu denli büyümeye özellikle, 2008 yılı sonlarına kadar ulaşan AB finansal kuruluşlarının, Lehman Brothers’ın Eylül 2008’deki iflas sürecinden ciddi şe-kilde etkilendiği saptanmaktadır. Nitekim, o dönemden sonra varlık büyüklüğü 43 trilyona ka-dar dahi gerilemiştir. Bugün gelinen seviye ise ancak, 2008 tutarlarıdır. Bu noktada, finansal bü-yüme sağlanırken; verimlilik, dayanıklılık ve entegrasyon açılarından aynı gelişmenin başarılıp başarılamadığı konu edilebilir.

ŞEKİL 3Finansal Kuruluşların varlıklarındaki Gelişim (AB 27)

Kaynak: Avrupa Merkez Bankası.

Finansal kesimdeki gelişmelerin, hânehalkı ve üretici kesim ile ilişkilendirilmesi kullandırı-lan krediler ile tanımlanabilir. AB’de hânehalkına yönelik kullandırılan kredileri konut, tüketici ve diğer olarak ayırdığımızda, konut kredilerinde önemli bir büyüme sağlandığı belirtilmelidir. 2008 Krizine kdar 5 trilyon euro büyüklüğe ulaşan konut kredileri, kriz döneminde bir müddet durulduktan sonra 2009 ortalarından itibaren sağlanan doğrudan ve dolaylı desteklerin de etki-siyle bugün 5,51 trilyon Euro’ya ulaşmıştır.

ŞEKİL 4Hanehalkına Kullandırılan Krediler (AB 27)


Ürünler bazında finansal gelişimi değerlendirmek üzere, başlıca finansal araç olarak tanım-layabileceğimiz menkul kıymet stoklarındaki değişim incelenebilir. Öncelikle hisse ve türev araç-ları hariç tutarak menkul kıymet stoklarının nominal tutarının hızlanan bir artış ile 2010 sonu iti-bariyle 16 trilyon euroya ulaştığını görürüz. Tedavüldeki hisse senetlerinin tutarında ise, ciddi de-ğişim dikkati çekmektedir. 16 AB ülkesindeki, hisse senedi bakiyesinin en yüksek değere 2007 Mayıs ayında ulaştığı ve 7 trilyon euro olduğu görülebilmektedir. Krizin etkisiyle hızla gerileyen bu değer, Şubat 2009’da 2,94 trilyon euro gibi dip değerine düştükten sonra 2010 sonuna doğru yeniden 4,5 trilyon dolara doğru yükselmiştir.

ŞEKİL 5AB16 Menkul Kıymet Stoku (Hisse ve Finansal Türev Ürünleri Hariç)

Kaynak: Eurostat.

aaaaa 97

ŞEKİL 6Tedavüldeki Hisse Senedi Nominal Bakiyesi

Kaynak: Eurostat.

Risk yönetimi anlayışının hızla yaygınlaşmasıyla birlikte finansal piyasalarda vadeli işlem ve opsiyon sözleşmelerinin işlemlerinde ciddi büyümeler yaşanmıştır. Söz konusu araçların, riske karşı korunmanın yanında spekülatif yönünün artmasıyla yatırımcılar bu ürünlere daha da fazla ilgi göstermişlerdir. Pratikte, türev araçların, organize piyasadan ziyade tezgâh-üstü (OTC) ola-rak adlandırılan, standart ve kuralları net olmayan, genelde bir teminat mekanizması ve merkezi takas güvencesi oluşmayan piyasalarda öncelik kazandığı görülür. Avrupa organize piyasaların-da “futures” sözleşmelerin (notional) itibari değerinin 7 trilyon euro, opsiyon sözleşmelerinin ise yaklaşık 25 trilyon euro olmasına karşılık, risk yönetiminden ziyade spekülatif işleme daha fazla ağırlık verildiği bilinmektedir. Böyle olunca, türev piyasalar riskin kontrol edilmesinden ziyade riskin daha da artmasına neden olabilmektedir. Neticede, riski çok iyi kontrol ettiğini zanneden taraflar da sistemik risk5 etkisiyle karşılaşmaktadır. Kaldı ki, tezgâh-üstü piyasalarda yapılan iş-lemler yeterli şeffaflık ve standartlardan ve en önemlisi teminat mekanizmasından oldukça yok-sun olmakla birlikte, işlemlere çok daha fazla konu olmaktadır. Örneğin global piyasalarda işlem gören tezgâh-üstü türev piyasa işlemlerinin açık pozisyondaki değer toplamı BIS verilerine göre 1 katrilyon dolara yaklaşmıştır.

Esas itibariyle ABD finansal piyasalarına özgü olan sermaye piyasası araçları, 2000’li yıl-ların başından itibaren Avrupa’da da yaygın kullanım görmeye başlamıştır. 2008 yılında yaşanan Kriz’de büyük ölçüde türev piyasa işlemlerinin tetikleyici etkisi olduğu belirtilmelidir. Kaldıraçlı işlem yaptırma özelliği olan bu araçlar, yatırımcıların örneğin 3 birim teminat ile 100 birim fiyat-taki bir emtiayı alma ya da satma imkânı (hakları) verebilmektedir. Böyle olunca, 100 birimlik emtia fiyatında sadece örneğin % 3’lük bir değer değişiminde işlemin bir tarafı yatırdığı temina-tın tamamını kaybetmiş olabilmektedir. Bir de bu işlemlerin otoritelerce yeterince takip edileme-diğini ifade edersek, sistemik etkinin henüz bankacılık sistemi ağırlıklı çalışan AB piyasaları için ne kadar yıkıcı olabileceğini de belirtmiş oluruz.

ŞEKİL 7Avrupa’da Organize Piyasada Vadeli İşlem Sözleşmeleri Büyüklüğü

Açıklama: Veriler BIS kaynaklıdır. Organize piyasa ortamında işlem gören vadeli işlem ve opsiyon sözleşmelerinin taahhüt edilen pozisyon

5 Sistemin bir unsurunda hızla artan sorunlar, sistemin top yekûn zarar görmesine neden olabilmektedir. Bu şekilde karşımıza çıkan riske, sistemik risk adı verilmektedir.

98 bbbbb

büyüklüğü verileri kullanılmıştır.

Avrupa Birliği’nin finansal piyasa gelişimini sermaye maliyeti açısından karşılaştırmak mümkündür. Uluslararası piyasalarda finansal kesimin reel kesime fonlama sağlarken en çok re-ferans aldığı veri, Londra para piyasasında çeşitli vadelere göre oluşan LIBOR (London Interbank Offered Rate) oranlarıdır. Son 16 yıllık dönemde % 0 ile % 7 arası değerlerin gözlendiği piyasa-da, Kriz dönemlerinde oranların yükseldiği teyit edilmektedir. Asya Krizi ile birlikte her para bi-riminde faiz oranları azami seviyeleri görmüştür. Ardından hızla düşüş gösteren faizler, örneğin ABD Doları için % 1 seviyelerine yaklaşmış, Japon Yen’inde ise 2006 yılı sonlarına kadar sıfır se-viyesinde seyretmiştir. Avrupa Birliği’ndeki genişleme sürecine denk gelen bu dönemde üretim ve tüketim talebi etkisiyle ancak % 2’lere kadar gerileme gerçekleşmiştir.

ŞEKİL 8Faiz Oranları Gelişimi


2004 yılından sonra kısa vadeli borçlanma faizlerinin ABD Merkez Bankası (FED) politi-kalarıyla hızla yukarı çekilmeye başladığı dönemde, halen faizleri sabit tutan Avrupa Merkez Bankası ancak 2006 yılı itibariyle tepki vermeye başlamış ve Euro bazlı faizlerin de gecikmeli ola-rak yukarı gitmesinde rol oynamıştır. 2006 Haziran ayına gelindiğinde ise, ABD’nin, faizleri da-ha da fazla yukarı çekmesinin kendi finansal sistemini çökmesine yol açacağını görmesiyle sabit tutulmaya başlanmıştır. Bu durum LIBOR oranlarında da etkisini göstermiştir. Ne var ki, 2007 yaz aylarına gelindiğinde FED, borç verme faizlerini aşağı indirmek zorunda kalmıştır. FED’in bu proaktif politikası karşısında Avrupa Merkez Bankası’nın tepkisinin ancak 2008 yılında geldiği grafiklerden de görülebilmektedir. Özellikle 2008 yılı Eylül ayında Lehman Brothers’ın iflası ile faizler önce ABD ve ardından tüm dünyada hızla aşağı çekilmiş, bu da LIBOR oranlarını aynı yönlü etkilemiştir. Global finansal sistemin kilitlendiği bir ortamda tasarruf sahibini bulmak ye-rine daha çok üretimi yeniden canlandırmak üzere para politikalarının uygulandığı bir dönem ya-şanmış oldu.

AB’nin finansal piyasa gelişmelerinde de, fonların vadeler arası transferi etkili olmaktadır. Bu açıdan bakıldığında, sadece AB’de değil, global açıdan da önemli bir husus, uzun vadeli faiz-ler ile kısa vadeli faizler arasındaki farkın (spread) gelişimidir. 2008 yılı sonlarında, FED gecelik faizleri şok kararlar ile % 0-0.25 bandına düşürürken, AB gecikmeli olarak kısa vadeli faizleri % 1’e kadar düşürmüştü. Böylelikle, tasarrufçular birikimlerini kısa vade yerine daha yüksek getiri imkânı olan uzun vadeli araçlara yöneltmeye çalışacaktı. Söz konusu politika 2009 yılı sonlarına doğru etkisini göstermiş, spread % 3.5 seviyelerini de görmüştür. Ancak bu kez artan bütçe prob-lemleri Yunanistan, İrlanda ve Portekiz başta olmak üzere çoğu AB üyesi ekonomisini zora sok-

aaaaa 99

maya başladı. Bu noktada önemli bir husus, aynı dönemde FED’in miktarsal genişleme politika-sına ilişkindir. Uygulama ile Amerika finansal piyasalarındaki kısa vadeli likidite ihtiyacının kar-şılanmasına destek olunmuş, uzun vadeli tahvillerin fiyatları yükseltilirken faizler ise bir miktar geriletilmiştir.

Finansal piyasalardaki faiz politikaları bir bakıma iç içe geliştiği üzere; ABD dolarının Euro’ya karşı değer kaybetmesi de söz konusu olmuştur. Euro’daki değer artışı, bazı AB üyesi ül-kelerde ihracatın daha zor yapılmasında bir faktör haline gelmiştir. Bütçe sorunları yaşayan üye ülkelerde bir de dış ticaret sorunları oluşması belki AB’de yaşanan sorunların artmasında öncü rol almıştır.

ŞEKİL 9Euro Bölgesi Tahvil ve Bono Piyasası Faiz Açıklığı (Spread)

Açıklama: Dikey eksen Euro bölgesindeki devlet tahvillerin ortalama bazda 10 yıllık vadeli olanları ile 3 ay vadesi kalanların arasındaki iskonto oranı (yield) farkını (spread) vermektedir. Veriler Avrupa Merkez Bankası resmi web sayfasından temin edilmiştir.

ŞEKİL 10Euro Dolar Parite Gelişimi


FİNANSAL KRİZ’İN ENTEGRASYONA ETKİSİFinansal piyasalarda hem entegrasyon sürecinin hem de krizin etkilerinin derecesinin gösterilme-si açısından ilgi çekici durum, üye ülkeler bazındaki Kredi Temerrüt Takas (CDS) pirimlerinin ge-lişimi ile ortaya konulabilir.6 Bazı kesimlerin Euro Krizi diye de adlandırmaya başladığı bu eko-nomik sürecin, söz konusu pirimlerin gelişimine yansıdığı net olarak belirtilebilir. Aslında, finan-sal doktrin açısından beklenti, aynı merkez bankasının aynı para biriminin olduğu Birlikte, üye devletlerin ihraç ettikleri borçlanma senetlerinin itibarlarının da çok farklılaşmaması yönündedir. Ancak, realitede ciddi bir CDS pirim farklılaşması olması nedeniyle, AB finansal piyasalarında en-tegrasyonun önemli bir sorun yaşadığını görüyoruz.

2008 yaz aylarından önce birbirine oldukça yaklaşmış olan pirimler 40 baz puan seviyesin-de iken, ardından hızla yükselmeye başlamıştır. İlginç olan nokta Euro bazında tahvil ihracı yap-

6 “Credit Default Swap” sözleşmelerinin Türkçe çevirisi konusunda yaygın kabul gören bir ibare henüz tam olarak oluşma-mıştır. Yine de görece çok kullanılan “kredi temerrüt takas” sözleşmeleri ifadesi tercih edilebilir. Aslında piyasalar ingilizce kısaltması olan CDS’i daha çok tercih etmektedir. CDS iki taraf arasında bir sözleşmedir. Bir taraf kendini riske karşı koru-mak üzere diğer taraf ise, riske karşı koruyucu taraf olarak devrededir. Örneğin, bir ülke tahvillerini (referans varlık da ola-bilir) satın almış bir yatırımcı bu tahvillerin değer düşüşüne karşı korunmak isteyebilir. Bir sigortacı niteliğindeki koruyucu taraf ise, belirli bir prim karşılığında diğer tarafın alacaklarını belirli bir fiyattan garanti eder. Oluşan prim değerleri, referans varlıklara ilişkin CDS primi olarak bilinir.

100 bbbbb

mış ülkelerin risk pirimlerinin yükselmesinde ciddi farklılaşmalar olmasıdır. 2009 Şubat ayına ge-lindiğinde İrlanda’nın CDS pirimi 350 puanı, Yunanistan 250, İtalya 150 puanı aşmıştır. Devlet-lerin ve AB Konseyi’nin kurtarma yaklaşımı ve paketlerinin devreye girmesi sayesinde 2009 orta-larında risk pirimleri bir ölçüde azalmıştır. Ancak, önce 2009 sonlarında Yunanistan, ardından 2010’da İrlanda, Portekiz, İspanya ve az da olsa İtalya’nın eklenmesiyle bir bakıma AB krizine doğru gidilmiştir.

ŞEKİL 11AB Ülkelerinde Riskin Primi (CDS Primi)

Açıklama: Grafiği hazırlamak üzere veriler Bloomberg Finance LP (2011) kaynaklı sağlanmıştır. Her bir devletin uluslararası piyasalarda işlem gören tahvillerinin sigortalanma pirim değerleri referans alınmıştır. Yüksek prim değeri yüksek riske işaret ediyor.

Avrupa Birliği çalışmaları kapsamında ölçüldüğü üzere, AB finansal piyasaları bazı alan-larda önemli bir uyumlaşma süreci göstermesine karşın, özellikle 2008 Krizinin de etkisiyle enteg-rasyonun zayıf noktaları bariz olarak gözlemlenebilmiştir.7 Özellikle entegrasyonun rakamsal ifadesi için Avrupa Merkez Bankası çalışmalarına dayanan ölçütler (çeşitli faiz oranları ve hisse senetleri piyasası getirilerinin ağırlıklı ortalamalardan sapma dereceleri) gözlemlenen seviyelerde düşüşe işaret etse de özellikle kredi faizleri ve hisse senetleri piyasalarında gözlemlenen entegras-yon seviyesinin 2008 Krizi etkisiyle zamana bağlı değişkenlik gösterdiği dikkati çekmektedir.8

ŞEKİL 12AB Gecelik Fonlama ve Tahvil Piyasalarında Entegrasyon Derecesi

Açıklama: Soldaki grafik Gecelik faizler için, sağdaki ise 10 yıllık tahvil piyasası için finansal entegrasyon göstergesini vermektedir. Entegrasyon göstergesi olarak dikey eksen; Euro Bölgesinde ülke bazlı geçerli faiz oranlarının, ağırlıklı ortalamadan sapma derecesini vermektedir.Kaynak: Avrupa Merkez Bankası.

ŞEKİL 13AB Kredi Faizleri Piyasasında Entegrasyon Derecesi

Açıklama: Entegrasyon göstergesi olarak dikey eksen; Euro Bölgesinde ülke bazlı geçerli kredi faiz oranlarının, ağırlıklı ortalamadan sapma derecesini vermektedir. Kredi faizleri, finansal kesimin reel kesime 1 milyon Euro üzerinde verdiği borçların faizleri üzerinden kullanılmıştır.Kaynak: Avrupa Merkez Bankası.

7 Ekinci, Kalemli-Ozcan, Sorensen (2007) AB sermaye piyasaları entegrayonunun, ABD eyaletleri arasındakine kıyasla olduk-ça düşük kaldığını belirlemiştir.

8 Hisse senetleri piyasası entegrasyonunun özellikle genişleme öncesi ve sonrası açısından analizi bakımından bkz. Christian-sen ve Ranalda (2009).

aaaaa 101

ŞEKİL 14AB Hisse Senetleri Piyasası Entegrasyon Derecesi

Açıklama: Entegrasyon göstergesi olarak dikey eksen; Euro Bölgesinde ülke bazlı geçerli hisse senetleri borsa endekslerinin, ağırlıklı ortalamadan bir anlamda sapma derecesini (HP-filtered dispersion) vermektedir.Kaynak: Avrupa Merkez Bankası.

Entegrasyonun testi açısından bakıldığında AB Komisyonu, Finansal Hizmetler Aksiyon Planı’nın ekonomik etkilerini özetleyen bir çalışma ile AB çapında finansal entegrasyonu üç temel başlık altında inceletmiştir. Bu başlıklar sırasıyla, Bankacılık, Sigortacılık ve Menkul Kıymetler piyasalarıdır. Bu ekonomik etki raporunun temel özelliği, sonuçları açısından somut ölçümlere ulaşmakta zorluk yaşıyor olmakla birlikte tüm alt başlıkların doğrudan veya dolaylı olarak belir-li ölçülerde entegrasyona ilişkin bilgiler barındırması ve konu hakkında sinyaller vermesidir.

Bankacılık sektörünün entegrasyonu açısından değerlendirildiğinde beş alt başlık sunul-muştur. Bu başlıklar sırasıyla, ihtiyatlılık ve regülasyonlar,9 ödeme yöntemleri/sistemleri, mort-gage (burada bu ifade, iptoteğe dayalı konut finansmanı anlamında kullanılmaktadır), tasarrufla-rın vergilendirilmesi ve kara paranın önlenmesi şeklindedir.

İhtiyatlılık ve buna uygun düzenlemeler açısından ilk kaynak Basel II ve onunla gelen riski yansıtan sermaye yapısı ölçütüdür.10 Bunun için bankacılık sektörünün Seviye (Tier) 1 sermaye oranı ile daha önce de detaylı olarak belirtilen CDS primleri incelenmiş ve yükselen sermaye ora-nının genel CDS pirimleriyle zıt yönlü bir ilişkide olduğu gözlemlenmiştir. Fakat bu durum, ülke bazlı değerlendirmeye olanak veremediğinden entegrasyon için kesin etkisi yeterince değerlendiri-lememektedir. Bunun dışında banka tahvilleri endeksi ve uzun vadeli devlet tahvili verimleri ara-sındaki ayrışmalar ve temerrüte uzaklık konseptleri incelenmiştir. AB genelinde veya Euro bölge-sinde temerrüte uzaklık değerleri 2008 yılında artış göstermekle beraber, sektör için hesaplana ağırlıklı ortalamalar ile minimum değer arası farkların arttığı gözlemlenmektedir.

9 Regülasyon ve denetim açısından finansal entegrasyonun ayrıntılı incelemesi için bkz. Lastra (2003).10 1930 yılında ülkelerin merkez bankaları ve bazı uluslararası kurumların katılımıyla kurulmuş olan Uluslararası Ödemeler

Bankası (BIS) (Bank for International Settlements) bünyesinde 1974 yılında “Basel Komitesi” oluşturulmuştur. Komite, ulu-sal sermaye yeterliliği hesaplama yöntemlerini birbirleriyle uyumlu hale getirmek ve bu konuda asgari bir standart oluştur-mak amacıyla Basel - 1 olarak adlandırılan Sermaye Yeterliliği Uzlaşısını 1988 yılında yayımlamıştır. Buna göre sermaye ye-terliliği, özkaynakların risk ağırlıklı varlıklar ve nakdi olmayan kredilere bölünmesiyle bulunur. Basel I’e ek olarak, bankala-rın risk ölçümlerinin daha sağlıklı olmasını sağlamak amacıyla, yeni sermaye standardını belirleyen Basel II standartları 26 Haziran 2004’de yayınlanmıştır. Basel II standartlarına göre hesaplanması gereken yeni sermaye yeterlilik oranı ise; özkay-nakların kredi, piyasa, operasyonel riskleri toplamına bölünmesi ile hesaplanır. Basel III, ise Basel II’nin özellikle son finan-sal krizdeki gözlemlenen eksikliklerini tamamlayan bir “ek düzenlemeler seti” niteliğindedir.

102 bbbbb

ŞEKİL 15AB Bankacılık Sektörü için Temerrüte Uzaklık Ölçütü

Euro Bölgesi büyük bankacılık grupları AB büyük bankacılık grupları

Kaynak: AB Komisyonu, Finansal Hizmetler Aksiyon Planı Ekonomik Etki Raporu, 2009.

Bankacılıkta ihtiyatlı regülasyonlar için sunulan diğer göstergeler ise, içsel risk yönetimi, kredi derecesi iyileşen bankalar, kredi zararlarının azalması olarak sunulsa da; nihai gösterge, banka iflaslarının gerçekleşme sıklığının azalmasını entegrasyonun bir sonucu olarak sunmakta-dır.

Yine bankacılık başlığı altında, ödemeler açısından entegrasyon elektronik paranın dola-şımdaki rolü ve büyümesi olarak incelendiğinde; transfer sayıları ve tutar açısından ciddi büyüme rakamları (2002’den 2007’ye sırasıyla % 65 ve % 269) görülse de e-para sistemi ile yapılan trans-ferlerin toplam ödemeler içerisindeki payı 2007’de % 1’e dahi ulaşamamıştır (2007’de AB için yaklaşık toplam 4.5 milyar euro). Fakat artış hızı yine de gözardı edilemez büyüklüktedir. Kredi transferleri maliyetleri açısından söylemek gerekirse, 100 euronun transfer maliyeti AB ortalama-sı olarak, 1993-2003 yılında yaklaşık 20 euro seviyesinde iken 2005 itibariyle 3 euro civarına in-miştir. Mortgage açısından nihai gösterge olarak ülkeler arası kullanıma bakılmıştır. Seyrek ola-rak kullanılmakla birlikte, 2002 ve 2003 yıllarında yapılan ankette AB-15 vatandaşlarının % 1’inin sınır ötesi mortgage kredisi kullandığı belirlenmiştir.

Sigortacılık alanı açısından AB-15 üyesi ülkelerde 1996’dan 2006’ya kadar olan sürelerde hayat ve hayat-dışı sigortalarda yerel sigorta şirketlerinin payı oldukça yüksektir. Fakat hayat si-gortalarında yabancı firmaların payı % 8’den 2006 itibariyle % 20’lere yaklaşmıştır. Hayat dışı sigortalarda ise bu oran % 10 civarında seyretmektedir. Sayı açısından ise, yerel birleşme & satı-nalmalara göre az sayıdaki çok ülkeli faaliyetler, değer açısından bakıldığında önemli bir kısmı temsil etmektedir. Ayırca bu işlemlerin sahip olduğu payların trendi yıllar itibariyle de farklılıklar göstermekte ve 2007 yılında ciddi artış sergilemektedir. 195 işlemin 119’u olan ülkeler arası iş-lemler, toplam 180 milyar dolarlık işlemin ise % 60’ını temsil etmektedir.

Menkul kıymetler piyasaları açısından bakıldığında ise, ülkeler arası kotasyonlar ve ihraç-lar, “Finansal Enstrümanlar Piyasa Yönergesi” (MiFID: Markets in Financial Instruments Direc-tive) pasaport sayıları, ülkeler arası teminat kullanımı, ülkeler arası birleşme & satın almalar ile UCITS ürünlerinin gelişimi ön plana çıkmaktadır. Borsalarda işlem görmekte olan yabancı firma-ların borsa içindeki paylarına bakıldığında genel bir trend söz konusu olmamaktadır. Prag, İrlan-da ve Londra borsaları % 15’den fazla yabancı firma kotasyonuna sahip borsalar olarak öne çık-maktadır.

aaaaa 103

ŞEKİL 16AB Borsalarına Kote Yabancı Firmaların Payları


Finansal Enstrümanlar Piyasa Yönergesi amaçlarından biri, yatırım firmalarının bir üye ül-kedeki idari sorumluluklarını yerine getirmesi halinde diğer üye ülkelerde de faaliyet gösterebil-mesini sağlamaktır. Bu açıdan, Fransa, İngiltere ve İrlanda’da MiFID Pasaport bildirisi yapılmak-la birlikte bunların kullanımlarının ne düzeyde gerçekleştiği/gerçekleşeceği belirtilememiştir.

Euro bölgesinde kredi kullanımlarında yerel ve ülkeler arası teminat kullanımları yıllar iti-bariyle karşılaştırıldığında 1999’da % 13’ler seviyesinde yabancı teminat düzeyinin toplam temi-natlar içindeki payı 2007’de yükselerek % 50’lere yaklaşmıştır. Daha çok AB içi birleşme ve sa-tın almalar gözlemlenmekle birlikte 2000 yılı bu açıdan en yüksek faaliyetin gözlemlendiği yıl ol-muştur. Bu yılda 800 milyar dolarlık satın almaya karşılık 600 milyar dolarlık satış gerçekleştirir-ken bu rakam 2006’da 400 milyar dolar seviyesine gelmiş ve alış satışlar eşitlenmiştir. Ülkeler ara-sı alış satış faaliyetleri incelendiğinde ise gerçekleşen birleşmelerin % 70 kadarını yerel alım satım-lar oluştururken, % 20’lik kısmı AB içi ülkelerle yapılan işlemler oluşturmaktadır.

UCITS net varlıkları ülkeler bazında incelendiğinde, Lüksemburg, Fransa, İrlanda ve Birle-şik Krallık yaklaşık % 75’lik bir paya sahiptir. Gelişim açısından ise, 2003-2007 yılları arası AB-15 ülkeleri için yerel olmayan fonların tüm kayıtlı fonlar içerisindeki ağırlığına bakıldığında, % 49’dan % 53’e yaklaşan ve UCITS III’ün bir sonucu olarak görebileceğimiz gelişmeler gerçekleş-miştir.

ŞEKİL 17Ülke Bazında UCITs Varlık Değeri



AB VE TÜRKİYE FİNANSAL PİYASALARI: ENTEGRASYONA GENEL BAKIŞGenişleme sürecindeki Avrupa Birliği’ne Ankara Anlaşması (1963) ve Gümrük Birliği (1996) ar-dından, 1999 yılında tam aday konumuna gelen ve 2005 yılında müzakere sürecine başlayan Türkiye’nin, Avrupa Birliği ile finansal entegrasyonu yasal ve teknik açıdan uyumu gerekli kıl-maktadır. Bu çerçevede, AB’nin mevcut yasal yapısına paralellik sağlanırken, Türkiye’nin mikro ve makro ekonomik ve finansal performansı da Birlik üyesi ülkelerle rekabet edebilir düzeyde ol-malıdır.

104 bbbbb

Avrupa Birliği’ne tam üyelik hedefindeki Türkiye’nin, gerek Katılım Ortaklığı Belgesi ve gerekse Müzakere Çerçeve Belgesi itibariyle finansal konular açısından bir kısıt konusunun öne çıkmadığı belirtilmelidir. Bu anlamda, daha genel bir yaklaşımla, Türkiye’nin AB finansal sistemi-ne uyumu üyelik için bir koşul gibi değil ama üyeliği sağlayacak önemli bir katalizör gibi düşünü-lebilir.

ReferanslarChristiansen C. ve Ranaldo, A., “Extreme Coexceedances in New EU Member States’ Stock Markets”, Journal of

Banking & Finance, cilt 33, sayı 6, 2009.Ekinci, M.F., Ozcan, S. K. ve Sorensen, B., “Financial Integration within EU Countries: The Role of Institutions,

Confidence and Trust”, NBER Working Paper, No. 13440, 2007.Erdoğan, O., “Comparable Approach to the theory of Efficient Markets: A Modified Capital Asset Pricing Model

for Maritime Firms”, Sermaye Piyasası Kurulu, No. 53, Ankara, 1997.European Central Bank, Statistical Data Warehouse, 2011, http://sdw.ecb.europa.euEuropean Commission, Commission Staff Working Document (2009), European Financial Integration Report

2009, Brüksel, 11.12.2009, SEC (2009), 1702 final.Grossman, E. ve Leblond, P., “European Financial Integration: Finally the Great Leap Forward?”, Journal of Com-

mon Market Studies, cilt 49, sayı 2, 2011, s. 413-435.Kalemli-Ozcan S., Papaioannou E. ve Peydró, J., “What lies beneath the euro’s effect on financial integration? Cur-

rency risk, legal harmonization, or trade?”, Journal of International Economics (2010).Lastra, R. M., “The governance structure for financial regulation and supervision in Europe”, Columbia Journal

of European Law (2003).Lisbon European Council (2000), Presidency Conclusions, 2000.Malcolm, K., Tilden, M. ve Wilsdon, T., “Evaluation of the economic impacts of the Financial Services Action

Plan”, CRA Project, No. D12460, Prepared For European Commission Internal Market and Services DG, Brüksel, 2009.

Mckeen-Edwards, H., Porter T. ve Roberge, I., “Politics or Markets? The Determinants of Cross-Border Financi-al Integration in the NAFTA and the EU”, New Political Economy, cilt 9, sayı 3, 2004.

Moore, T., “Has entry to the European Union altered the dynamic links of stock returns for the emerging mar-kets?”, Applied Financial Economics (2007).

Rusek, A., “Financial Integration and Growth in the Global Economy”, IAER, cilt 10, sayı 4, 2004.Stasiukonytė, J. ve Vasiliauskaitė A., “Nature Of Baltic And Scandinavian Stock Markets’ Integration Process”,

Economics and Management (2008).Tezcanlı, M. V. ve Erdoğan, O., “Avrupa Birliği Sermaye Piyasaları Entegrasyonu ve İMKB’nin Uyumu”, İMKB

Yayını, no. 3, İstanbul, 1996.Trichet, J. C., “Financial markets integration in Europe: the ECB’s view”, 9th European Financial Markets Con-

vention, 2005.Varış, M., Küçükçolak, A., Erdoğan, O. ve Özer, L., “AB Sermaye Piyasalarına Uyum ve Rekabette Türk Serma-

ye Piyasası ve İMKB’nin Gelişimi”, İMKB Dergisi, özel sayı, no. 4, sayı 10, 2000.

6Avrupa Birliği Hukuku

Harry Tzımıtras*

Anahtar sözcükler: Düzenleme, Yönerge, Karar, Paralellik Teorisi, Yetki İkamesi, Üstünlük İlkesi, Doğrudan Uygulanabilirlik, Doğrudan Etki.

(*) Bu metnin İngilizce’den tercümesi Araş. Gör. Başak Başoğlu (İstanbul Bilgi Üniversitesi, Hukuk Fakültesi) ve Aslı Aydın (İs-tanbul Bilgi Üniversitesi, AB Enstitüsü) tarafından yapılmıştır.

GİRİŞ: AVRUPA İÇİN HUKUK MU YOKSA HUKUK AVRUPASI MI? TOPLULUK MÜKTESEBATIAvrupa Birliği (AB), bir yandan hükümetler arası diğer yandan uluslarüstü niteliğe sahip bir olu-şumdur. Kurumsal açıdan bakıldığında sergilediği başarının yanı sıra hukuki açıdan da kendine özgü bir niteliğe sahiptir Avrupa Birliği. AB, ulusüstü talepleri sınırlayan hükümetlerarası bir ör-gütlenme modeline sahiptir. Birliğin uluslarüstü örgütsel yapısı ise, bir yandan üye devletlere hu-kuksal sınırlamalar getirirken diğer yandan entegrasyon için fırsatlar sunmaktadır. Üye devletle-rin Birliğe katılmalarındaki gerekçeler Birliğin hukuki yapısının ve yönelimlerinin ardında aran-malıdır: Güvenliğin ve toplumsal refahın maksimize edilmesi ve geliştirilmesi. Birliğin hukuki mu-cizesi, sadece farklı hukuk altyapılarına sahip 27 üye ülkeyi biraraya getirmesinde değil; siyasi, sosyal ve ekonomik gerçeklere serbest bir çerçeveden öte sıkı, sağlam ve bağlayıcı bir hukuki ya-pı ile bakabilmesidir.

AB’nin hukuksal yapısı, AB’nin antlaşma-yapan gücünün, Birliği küresel hukukta söz sahi-bi yapması ve üye devletlerin egemenliklerini sınırlaması gibi hususlarda hem üye devletlerin ulu-sal hukuklarını, hem de genel uluslararası hukuku benzeri görülmemiş şekilde etkilemiştir ve et-kilemeye devam etmektedir. Bu bağlamda önem taşıyan bir tartışma şudur; AB federatif bir yapı-ya yani merkezi bir karar alma yapısına bürünme yolunda hızla ilerleyecek mi yoksa sadece belli güç ve yetkileri delege eden serbest bir yapı içerisinde varlığını sürdürecek mi? İlk sorunun mut-lak önkoşulu ve ikinci açısından oldukça önem taşıyan bir bileşen, AT hukukunun ulusal hukuk-lar üzerindeki üstünlüğüdür. Avrupa hukuki düzenin bu unsuru olmaksızın devam edemez.

Bu tartışma, hukuki gelişmelerde ve hukukun izlediği yolda kendini gösterdiği gibi, termi-nolojik karışıklıkta da kendini göstermektedir. Bizim ilgili olduğumuz hukuk hangisidir? Avrupa hukuku mu, AT hukuku mu yoksa AB hukuku mu? Yoksa Topluluk Müktesebatı mı? Oldukça geniş olan Avrupa Hukuku terimi, AB üyesi devletlerin hukuksal sistemlerinde ortak olarak bu-lunan hukuki ilkeler ile en iyi şekilde tanımlanabilir. Bunun gibi, bu ilkeler her ne kadar net bir

106 bbbbb

çerçevenin ortaya koyulmasına yardımıcı olmasalar da, Avrupa Topluluk hukukunun kaynağını teşkil eden genel ilkeleri anlamak için gereklidir. AT hukuku terimi, Avrupa Topluluğuna uygu-lanan hukuku karşılamaktadır [Birinci Sütun (First Pillar)] ve AB hukuku terimi Maastricht Ant-laş ma sı’nda dile getirilen “Birinci, İkinci ve Üçüncü Sütunlar”a uygulanan hukuktur. İkinci ve Üçüncü Sütunlar büyük oranda hükümetlerarası ortaklığa dayandığından bizim odaklandığımız AT hukuku, Birinci Sütun altındaki eylemlerin düzenlenmesine ilişkindir. Bu nedenle, Topluluk Müktesebatı AT’nin yasal düzenleme getirdiği tüm alanları kapsamaktadır. Söz konusu bu alan-lar, malların, sermayenin ve kişilerin serbest dolaşımı, hizmet alma ve vermede özgürlük, şirket-ler hukuku, rekabet hukuku, tarım, balıkçılık, ulaşım, vergilendirme, istatistik, enerji, sosyal po-litika ve istihdam, ekonomik ve parasal birlik, sanayi politikası, bilim ve araştırma, küçük ve or-ta ölçekli işletmeler, eğitim ve öğretim, kültür ve görsel – işitsel politika, Gümrük Birliği, teleko-münikasyon ve bilgi teknolojisi, çevrenin, tüketicinin ve sağlığın korunması, bölgesel politika ve yapısal enstrümanların koordinasyonu, mali kontrol, ve mali ve bütçe hükümleridir.

AVRUPA TOPLULUĞU HUKUKUNUN KAYNAKLARIŞematik olarak Topluluk hukuku kaynakları iki geniş kategoriye ayrılmaktadır: Avrupa Toplulu-ğunu oluşturan hukuk ve onlar tarafından oluşturulan hukuk. Daha açık bir şekilde söylemek ge-rekirse, AT hukuku, kurumları oluşturan antlaşmaları, yan antlaşmaları, bu kurumlar tarafından yaratılan hukuk (ikincil mevzuat) ile kararları, görüşleri ve Avrupa Topluluğu Adalet Divanı (ATAD)’nın genel ilkelerini kapsamaktadır.

İlk kategori, kurumları oluşturulan aşağıdaki antlaşmaları içerir:

Avrupa Topluluğu AntlaşmasıAvrupa Kömür ve Çelik Topluluğu AntlaşmasıAvrupa Ekonomik Topluluğu AntlaşmasıAvrupa Atom Enerji Topluluğu (EURATOM)Avrupa Topluluğunda Ortak Bazı Kurumların SözleşmesiBirleşme AntlaşmasıÜye Devletlerin Katılımı için çeşitli eylemlerBütçe AntlaşmasıAvrupa Tek SenediAvrupa Birliği Maastricht AntlaşmasıAmsterdam AntlaşmasıNice AntlaşmasıLizbon Antlaşması

Bunlar AT Hukukunun başlıca kaynağı olarak, Birlik için yasal çerçeveyi oluşturmaktadır. Bu antlaşmaların, yan antlaşmalarda veya ikincil mevzuatta bulunan çelişkili yasal yükümlülük-ler üzerinde üstünlüğü vardır.

aaaaa 107

İkinci kategori, yan antlaşmaları topluluk kanununun tamamını şekillendiren ve AT tara-fından veya Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Antlaşması (GATT) ve Dünya Ticaret Örgütü (WTO) gibi antlaşmalar ve hatta bazen üye devletler tarafından kabul edilen hakları içermekte-dir.1

Üçüncü kategori ise, ikincil mevzuatı, veya kurumların eylemlerini kapsamaktadır. Yasa-ma gücü, Madde 249 (eski m. 189) uyarınca sorumlulukları belirlenmiş Konsey ve Komisyon ta-rafından icra edilmektedir: “...antlaşmanın yükümlülükleri çerçevesinde görevlerini icra etmek için... ... düzenleme yapmak, yönergeleri düzenlemek, karar vermek, tavsiye kararı veya görüş oluşturmakla yükümlüdürler.” Aynı madde uyarınca, “Bir kuralın genel bir uygulanabilirliği ol-malıdır. Ulaşılabilir olmasının sonucunda belirtildiği gibi, her üye devletin üzerinde bağlayıcı ol-malı, fakat şekil ve usul seçimini ulusal otoritelere bırakmalıdır. Bir karar belirtilenlerin üzerinde bütünüyle bağlayıcı olmalıdır. Tavsiye Kararının ve Görüşlerin bağlayıcılığı olmamalıdır.” Özet-le her bir kararın içeriği aşağıdaki şekilde olmalıdır:

Düzenlemeler (Regulations)Düzenlemeler, AT’nin her yerinde aynı şekilde uygulanan genel kuralları tanımlamaktadır. Doğ-rudan etkili ve bağlayıcı olan düzenlemeler, üye devletlerin başkaca bir yasama sürecine girmesi-ne gerek olmaksızın ulusal hukuklarda anında etki yaratır. Bireyler ulusal mahkemelerde, “düzenlemeler”e dayanarak dava açabilirler.

Yönergeler (Directives)Yönergeler, “kapsamı dahilindeki tüm üye devletler üzerinde iç hukuklarına aktarıldıkları oran-da bağlayıcıdırlar.” Devletlerin, yönergeleri yasal mevzuatlar veya idari işlemler yoluyla iç huku-ka aktarma hususunu takdir yetkileri bulunmaktadır. Esasen bir devletin bir yönergeyi uygula-mak için kanun çıkartması gerekmektedir. Ancak Avrupa Topluluğu Adalet Divanı (ATAD) bazı yönergelerin doğrudan uygulanabilirliğine hükmetmiştir. Yönergeler üye devletlerin tamamına veya bir kaçına veya sadece bireylere ilişkin hükümler içerebilir. Bu nedenle, uyumlaştırma husu-sundaki en önemli adımdırlar.

Kararlar (Decisions)Kararlar, Konsey ve Komisyon’un eylemleridir. Bunlar, özellikle bir tüzel veya gerçek kişiye yö-nelik eylemlerdir. Kararlar, yasal olarak bağlayıcıdır ve bundan öte bir uygulama gerektirmezler.

Düzenlemeler, yönergeler ve kararların bağlayıcıdır. Madde 253 (eski m. 190)’e göre: “dü-zenleme, yönerge ve kararların gerekçeli olmaları gerekmektedir ve bu antlaşmaya göre alınması gerekli olan tüm teklif ve görüşlere de yer verilmelidir.” 230. ve 232. maddeler ile birlikte dikka-te alındığında bu usulü koşullar önemlidir, zira yerine getirilmeyen koşulların nedeniyle iptal ta-

1 Bu bölümden sonraki tartışmalar için bkz. Kent (2001).

108 bbbbb

lebinde bulunulabilecektir. Tıpkı uluslararası ve yerel hukuklarda gerekçesiz verilen bir mahkeme kararı gibi yerine getirilmemiş olan koşulların mevcut olmaması usulü contra legem sayılacaktır.

Tavsiyeler ve GörüşlerTavsiyelerin ve görüşlerin, bağlayıcılığı bulunmamaktadır, ancak ikna edicidirler. Bu durum, tav-siyelerin ve görüşlerin hukuki önemi olmadığı anlamına gelmez. AT hukukuna göre, ulusal mah-kemeler davalara bakarken özellikle ulusal hukukun veya AT hukukunun başka hükümlerini açıklayan tavsiyelere bakmak zorundadır. Öte yandan bir hukuk kuralının resmi olarak, düzen-leme, karar veya yönerge olarak nitelendirilmesi yanıltıcı olabilir. Buna göre, mahkeme söz konu-su hukuk kuralının şeklinden ziyade özünü incelemelidir. Bir Düzenlemenin hataen veya başka bir nedenle, “genel kurallar koymakta başarısız olduğu” bir durum söz konusu ise, artık bu Düzen-leme “örtülü karar” olarak yeniden nitelendirilebilir. Mesela, bir “Düzenleme” esasen “Kararlar Paketi”nden ibaret olabilir. Hukuk böyle yasalara karşı çıkma hakkını sağlamaktadır (madde 176, yeni m. 230).

Son olarak, belirtmek gerekir ki Avrupa Adalet Divanı’nın (ATAD) ve İlk Derece Mahkemesi’nin (CIF) kararları bağlayıcıdır. Ayrıca ATAD tarafından bir davada AT hukukuna ilişkin ortaya konulan genel ilkeler ve görüşler de bağlayıcıdır.

AT’nin uluslararası bir tüzel kişiliğe sahip olduğu daha öncede belirtilmişti. Bu AT’nin ant-laşma yapma gücünün bir sonucudur. Buna göre, iki kategori mevcuttur: açık ve zımni yetkiler. Avrupa Parlamentosu’na danışıldıktan sonra, antlaşmalar Komisyon tarafından müzakere edilip, Konsey tarafından imzalanır. Açık yetkiler iki çeşittir: Ticaret Antlaşması (mad. 133) ve Ortaklık Antlaşması (mad. 310). Ticaret Antlaşması, gümrük ve ticaret antlaşmalarıı, ihracat yardımları, kredi, mali ve kalkınma politikası da dahil olmak üzere AT ticaret politikasının tamamını kapsa-makatadır. Ortaklık Antlaşması, ise ya tam üyelik için ilk adım olarak ya da üyelik için alternatif olarak üçüncü devletlerle imzalanır. Mesela, Ankara Antlaşması tam da bu nedenle Topluluk Müktesebatınınbir parçasını oluşturmaktadır. Zımni yetkiler ise paralellik teorisine dayanmakta-dır. “Paralellik teorisine” göre, Birlik kendi içinde yasama yapabilirse, yani kendi içinde yetkili ise, dış yetkisi vardır yani başka devletlerle antlaşmaları yapabilir veya uluslararası antlaşmalara taraf olabilir. Söz konusuu dışa dönük yetki, içerideki yetkiye dayanmaktadır ve biri olmadan di-ğer anlam taşımaz (Kent, 2001) .

Paralellik teorisi, Avrupa Karayolları Ulaştırma Antlaşması (ERTA) vakasında Komisyon tarafından Konseye karşı geliştirilmiştir.2 1962 yılında 6 üye devletin 5 tanesi diğer Avrupa dev-letleri ile ERTA’yı imzalamışlardı. ERTA II müzakereleri başladığında antlaşma imzalanmış, an-cak taraf devletlerin bir çoğu tarafından henüz onaylanmamıştı. Bu sırada, aynı konuları kapsa-yan bir Düzenleme Konsey tarafından hazırlandı. Komisyon, müzakerelerin devam edebilmesi için Konsey’in kararına itiraz etti ve ATAD’dan kararın iptalini talep etmişti. Sonunda, 1970 yı-

2 ERTA (Commission v Council [1971] ECR 263 (Case 22/70).

aaaaa 109

lında ERTA II imzalandı. ATAD, AT’nin bu antlaşmaya taraf olma yetkisi bulunduğunu ifade et-ti. Bu yetki, antlaşmadan (açıkça), diğer antlaşma şartlarından ve ikincil mevzuattan kaynaklan-maktadır. Mahkemeye göre, üye devletler, AT’nin ulaştırma politikasını uygulamak için 1960’da kabul ettikleri ortak kurallarla, bu alanda uluslararası antlaşmalara bireysel taraf olma yetkileri-ni kaybetmişlerdi (Kent 2001).

Birliğin antlaşma yapma yetkisi oldukça geniştir. ERTA davasından sonra Madde 308 hükmüne çokca dayanılmıştır: “Ortak Pazar’ın veya AT’nin amaçlarından birinin işleyişinde At’nin eylemleri yetersiz kalırsa veya antlaşma gerekli yetkileri sağlamadıysa, Konsey, oybirliğiy-le Komisyon’un teklifi ve Avrupa Parlamentosu’nun görüşü üzerine gerekli önlemleri almalıdır.” Aynı zamanda, Madde 228 (yeni madde 300) uyarınca Konsey, Komisyon veya herhangi bir üye devletin ATAD’dan antlaşmanın Müktesabata uygunluğuna ilişkin bir görüş talep etmesi müm-kündür. Eğer ATAD’ın görüşü olumsuz ise, bu durumda antlaşmanın kabulü için Avrupa Birliği Antlaşması’nın 48. Maddesi uyarınca, ilgili maddelerini fesherek, tüm üye devletlerin onayı gere-kir.

Madde 300’e ilişkin en önemli karar, Avrupa Ekonomik Alanı antlaşma taslağıdır. Bura-da, ATAD, Avrupa Ekonomik Alanı (EEA) Mahkemesinin (Görüş 1/91) varlığını ve yetkisini ka-bul etmemiştir: “EEA, AT’nin ve üye devletlerin yetkilerine karar vermemelidir. Bunlar, Madde 219 (yeni madde 292) uyarınca ATAD’ın yetkisindedir.” Bu nedenle EEA, Görüş 1/91 ile uyum-lu olmak için mevzuat taslakları hazırlamak zorunda kalmıştır. Önerilen yeni önlem, Avrupa Ser-best Ticaret Birliği (EFTA) devletlerinin ATAD’dan bağımsız çalışan bir EFTA mahkemesi oluş-turması ve EEA’nın Komisyon, Üye Devletler ve EFTA devletlerinin Ortak Komite oluşturması-dır. Ortak Komite, ATAD ve EFTA mahkeme kararlarının, EEA içinde homojen olarak uygulan-masını sağlamak için kurulmuştur. ATAD (Görüş 1/92), Ortak Komite’nin kararlarının hiçbir şart altında ATAD’ı etkilemeyeceği şeklindeki bağlayıcı bir ilke getirdikten sonra, taslak antlaş-manın AT hukukuna uygun olduğu sonucuna varmıştır. EEA 1 Ocak 1994’te yürürlüğe girmiş ve EEA üye devletlerinin 1 Ocak 1995’te tam üye olmuşlardır.

İkinci kaynak kategorisini hukukun genel prensipleri oluşturmaktadır. Mahkemeler, te-melde hukukun uyumunu esas alırlar. Böylece mevzuatı açıklar veya tamamlarlar. Diğer bir de-yişle mahkemeler, hukuku tanımlarlar, yorumlarlar ve her olayın niteliğine uyumlu hale getirir-ler. Kanunların yorumlanması hazırlık çalışmalarına bakmayı ve böylece kuralın yapılış amacını, ruhunu bulmayı gerektirir. Ayrıca kuralların lafzında kaybolmamayı sağlar, siyasi dengeyi kur-mayı sağlar, bazen başta ilk defa kural getirmeden veya özel durumları öngörememeden kaynak-lanan bilinçli genişliği gidermeyi ve hukukun sözüyle özünü dengelemeyi sağlar. Bu nedenle genel ilkelerdir.

Hukukun genel kanunları, toplumun yazılmamış kanunlarıdır ve uluslararası hukuk ile üye devletlerin ortak genel kanunlarını kapsar. Kanunun kesinliği ne kadar az ise, yargısal karar-ların önemi o kadar fazladır. Topluluk antlaşmaları ve özellikle uluslararası antlaşmalar, açık ve sıkı tasarılar olmaktan çok uzaktırlar. Eğer bu antlaşmalar Topluluk çerçevesini sunuyorlarsa,

110 bbbbb

sözkonusu eksikliği gidererek sistemi tamamlamak Avrupa Mahkemesi’nin görevidir. Hukukun genel kanunları ile AT hukukunu birleştime, ATAD yargı kararının temel özelliğidir. Böylelikle, ATAD’ın yargı kararı, antlaşmalar ve ikincil mevzuat arasındaki boşlukları doldurma niteliğine sahiptir.

ATAD kararları, antlaşmalar ile mevzuat arasındaki boşluğu farklı yöntemlerle gidermek-tedir: İlk yöntem, AT hukukunu, diğer bir deyişle birincil hukuku, ikincil hukuku ve Topluluk müktesebatının ulusal uygulamasını yorumlanmasıdır. İkinci olarak, üye devletlerin ve bireylerin AT’nin eylem veya eylemsizliği uyarınca mahkemeye başvurması üzerine olabilir. Üçünü olarak üye devletlerin, Topluluk mevzuatıyla çelişen eylemlerine karşı dava yürütebilir. Dördüncü ola-rak, tazminat davasında bunu yapabilir. Mahkemelerin kurallara uygunluğu sağlama görevi var-dır ve bunu yaparken antlaşmaları ve topluluk mevzuatını açıklar veya yorumlar. ATAD birden fazla yasal işleve sahiptir; Topluluk ve üye devletler arasındaki ilişkileri düzenleyen bir federal mahkeme gibi hareket eder. Ayrıca, kurucu antlaşmalarla Topluluk mevzuatının uygunluğunu, kurumsal dengeyi ve kurumsal yetkiyi sağlayan bir anayasa mahkemesi olarak da görev yapar. Dahası, idari kararlarla ilgili idare mahkemesi olarak da görev yapar. Bundan da öte, birçok top-lumsal ekonomik-politikalar ve ticari aktivitelerle ilgili ticaret ve ekonomik mahkeme olarak da görev yapar. Ayrıca ATAD, toplumsal adalet ve eşitliği sağlamak için de hareket eder. Son olarak, Topluluk ve memurları arasındaki ilişkilerle ilgili iş mahkemesi olarak hareket eder. Tüm bunla-rın ötesinde, üç hususta temyiz yargısı ile yetkilidir; Komisyon’un damping, devlet yardımı, reka-bet, ekonomik koruma önlemleri ve mali yaptırımları kapsayan yarı–hukuki kararlarını denetler ve ilk derece mahkemesinin kararlarına karşı temyiz mahkemesi olarak hareket eder ve Topluluk Patent Antlaşması uyarınca genel temyiz mahkemesine gider (Kent 2001).

ATAD’ın aldığı kararların içeriğini daha açıklayıcı hale getirmek için hukukun bazı genel ilkelerini incelemek gerekir. Böylece işlevlerinin daha iyi anlaşılması sağlanacaktır. İçtihat huku-kunun geliştirilmesinde hukuki yorum en önemli yöntemdir. ATAD, bir “kıta-Avrupası” mahke-mesidir yani kanun yapma gücü bulunmamaktadır. İçtihatlar, esasen hukukun asli kynağı değil-dir. Bununla birlikte, yorum yoluyla hâkimler öncelikle hukuk sistemindeki boşlukları doldurabi-lir, ikinci olarak kararda, hakların ve yükümlülüklerin açıklanmasıyla hukuk yaratımına katkıda bulunurlar. Mahkeme, ayrıca özgün bir pozisyondan yararlanır: ilk ve son derece mahkemesidir, Topluluk organlarının eylemlerini tekrar gözden geçirme gücüne sahiptir, bu hususta dayanması gereken kesin kurallar yoktur, kesin kurallar ile genel ilkeleri bünyesinde bulunduran antlaşmala-rı yorumlaması gerekmektedir.

Yukarıdakilere ek olarak, üye devletlerin kanunlarını uyumlaştırma ve bunları yorumlama başkaca yaklaşımları da içerebilir. Burada, genel hukuk prensiplerinin Uluslararası Kamu Hukuku’nun kaynağı olarak gösterildiği Uluslararası Adalet Divanı Madde 38 hatırlatılmalıdır. Uluslararası Kamu Hukuku çerçevesinde hukukun genel ilkelerine ek olarak, bu ilkeler üye dev-letlerin iç hukuklarına ve bundan da öte hukukun genel doktrinlerine veya genel terimlerde belir-tilen kurallara (örneğin, sözleşme özgürlüğü, hukuka aykırı fiilden sorumluluk, ayrımcılık yap-

aaaaa 111

mama ilkesi gibi) bağlı olabilir. Son olarak, doktrine başvurularak, olması gereken hukuka ilikin sağlam görüşler sunulabilir. Böylece yorum yoluyla hukuk yaratılmış olur.

“Üye devletlerin ortan entegrasyonu amaçlayan bir ‘Topluluğ yaratma” hedefleri doğrul-tusunda Mahkeme, Topluluğun hukuk sistemini orijinal bir sisteme olarak karakterize eden ve üye devletlerin kanunları arasındaki ilişkileri belirleyen bazı doktrinler geliştirmiştir. Bu doktrin-ler, birlik (unity), özerklik (autonomy), Topluluk hukukunun üstünlüğü (supremacy of Commu-nity law), doğrudan uygulanabilirliği (direct applicability), doğrudan etkisi (direct effect) ve hu-kukun genel ilkeleridir (general principles of law). Son doktrin eşitlik, temel insan hakları, hakka-niyete uygun yaptırımlar, kazanılmış hakları koruma, meşru beklentiler, zorunlu nedenler ve orantılılık gibi bazı ilkeleri kapsamaktadır.

BirlikBilindiği üzere başlangıçta üç tane topluluk vardı. ATAD’ın hukuk sistemine göre, bir antlaşma diğerleri ile birlikte yorumlanmalıdır. ATAD, toplulukların ayrı tüzel kişiliklerini tanır fakat ara-larındaki güçlü yasal bağı da belirtir (Birleşme Antlaşması). Hukuk sözcüsü, 1961’de bunu, “Av-rupa Antlaşmaları, Avrupa devletlerinin tam entegrasyon düşüncesi ile yönlendirilmiş, büyük bir programın kısmi uygulamasıdır”, diye ifade etmiştir. Bundan dolayı, tek tip yorumlama ve toplu-luk hukukunun zorlayıcı doğası şarttır, bunlar olmadan Ortak Pazar’ın oluşturulması imkânsız olurdu. Diğer bir deyişle, herkes tarafından eşit ve aynı biçimde uygulanan tek bir hukukun olma-ması durumunda, “topluluk hukuk düzeninin kökenine darbe vurulmakta ve topluluk hukuku önünde üye devletlerin eşitliği sorgulanmaktadır.”

ÖzerklikBu ilke, birlik kavramı ile yetkilerin ve işlevlerin ayrılması ilkesine dayanmaktadır. Topluluk kap-samında anayasal bir prensip olarak ayrılık, topluluk kurumları ve üye devletlerin işlevlerinin bö-lünmesi manasına gelmektedir. Adalet kavramının yönetimi dahilinde Topluluk mahkemesi ve ulusal mahkemelerin işlevinin bölünmesi anlamına gelmektedir. Özerklik doktrini federal hukuk sistemini yansıtmaktadır. Topluluğa bağlanan görev tamamen bağımsız olarak yorumlanmadığı takdirde antlaşmanın etkinliği azalırdı. Bu durum, üye devletlerin topluluk hukukunu uygulamak için tek taraflı tedbirler alamayacağı anlamına da gelmektedir.

Hukukun Genel İlkeleriYukarıda belirtildiği gibi hukukun genel ilkeleri uluslararası kamu hukukuna, üye devletlerin hu-kuk sistemlerine ve ATAD kararlarına dayanmaktadır. Hukukun bazı genel ilkeleri tümünde ay-nı anda bulunabilir fakat hukukun genel ilkelerinden biri, tüm üye devletlerin hukuk sisteminde bulunmak zorunda değildir. Böylelikle ATAD, tüm üye devletlerin hukuk sistemlerine ortak olan genel ilkeleri uygulamak zorunda değildir. ATAD’ın yaptığı, belli konular kapsamındaki çeşitli ulusal yaklaşımları incelemek ve konulara en iyi şekilde yaklaşan ya da ortak Avrupa amaç ve he-

112 bbbbb

deflerine en yakın olanlarını temel almaktır.Kıta Avrupa’sındaki hukuk sistemleri, büyük ölçüde geçmişi Fransız devrimine dayanan

ortak gelenekler ya da ortak anlayışların sonucu olan genel hukuk ilkelerine dayanmaktadır. Or-tak hukuk geleneği aynı olmasa da eşitlik ve doğal adalet gibi kavramlar aynıdır. Söz konusu ge-nel ilkeler AT hukukunun yorumlanma sürecinde de kullanılabilirler; ancak açık Antlaşma hü-kümlerinin üzerinde yer alamazlar. AT çerçevesinde uygulanan hukukun genel ilkelerinden bazı-ları şunlardır: Temel insan hakları, ölçülülük, eşitlik, hukuki kesinlik, karşılıklılık, rıza, devletle-rin eşitliği, iyi niyet, ulusal yargı, usulü haklar.

Madde 5/3’te belirtilen orantılılık ilkesi (principle of proportionality) uyarınca AT hukuku antlaşmanın amaçlarını gerçekleştirmek için gerekenlerden öteye geçemez. Bunun amacı, AT ku-rumlarının kendilerine antlaşma ile tanınan yetkilerin dışındaki alanlara karışmasını engellemek-tir. Diğer yandan eşitlik ilkesi (principle of equality), uyruk, cinsiyet, ırk veya etnik köken, din, inanç, engellilik veya yaş (Madde 12 ve 13) kapsamında ayrımcılık yapılamayacağı anlamına ge-lir. Bu ilke, Madde 141 ile genişletilerek cinsiyet eşitliği kapsamında kadın ve erkeklere ücret eşit-liğini de kapsamaktadır. Yasal kesinlik prensibi (principle of legal certainty) uyarınca kanunun geçmişe uygulanmayacağı garanti edilmekte ve meşru beklentiler korunmaktadır. Böylece AT hu-kuku yalnızca kanunun yürürlüğe girmesini takiben gerçekleşen olaylara uygulanmakta ve AT tedbirleri ilgili kişilerin meşru beklentilerini ihlal etmemektedir. Bu kapsamda prosedürel haklara saygı, duruşma hakkı ve sebep belirtme gibi hakları da garanti altına almaktadır. Son olarak, te-mel haklar prensibi (the principle of fundamental rights) insan haklarını ve temel hürriyetleri ko-ruma altına almaktadır. Temel haklar, ancak antlaşmalarla ya da hedefleriyle doğrudan alakalı olduğu durumlarda Antlaşmalarda belirtilir. ATAD, temel hakları üye devletler tarafından belir-tilen ve korunan haklar ile uluslararası antlaşmalardan gelen haklar olarak kabul etmektedir. Ba-zı üye devletler temel haklar alanında daha etkili koruma talep etmiştir. Antlaşmalara yapılan ba-zı değişiklikler bu konuda bazı gelişmelere neden olmuştur. Örneğin, Maastricht Antlaşması 1953 Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve üye ülkelerin ortak gelenekleri uyarınca temel haklara saygı-ya bağlılık ilkesini getirmiştir. Amsterdam Antlaşması (Madde 6 ve 7) bu taahüdü güçlendirmiş-tir. Konsey, insan haklarını ciddi ve sürekli ihlal etmesi durumunda, söz konusu üye devletin hak-larını askıya alabilir. Yine aynı amaçla Temel Haklar Şartı 2000 yılında Nice’de ilan edilmiştir.

Tüm bu prensipler AT Hukukuna açıkça dahil edilmiş ya da istisnaların mümkün olmadı-ğı zorunlu hukuk aracılığıyla uygulanmıştır. Daha fazla tartışılması gereken bir prensip ise, AT hukukuna özel olan “yetki ikamesi” (subsidiarity) ilkesidir. Söz konusu ilke, yetki paylaştırmada-ki sorunları çözmede kullanılan bir prensiptir. Bir konu ne ölçüde AB kurumlarının yetki alanına girer? AT’nin hangi durumlarda özel yetkileri vardır? AB egemenliğin devri sonucunda ortaya çı-kan ulusüstü bir organizasyondur. Fakat bu sınırsız bir devir değildir; Antlaşmanın yetkileri ve amaçları ile sınırlıdır. Diğer bir deyişle, yetkilendirildiği alanlarda, AT kendine özel yetki alanına sahiptir (dış yetki, antlaşma yapma yetkisi vb.).

Bunlara ek olarak, kendine özel yetki zımni yetkilerden kaynaklanabilir: Eğer bir yetki

aaaaa 113

Antlaşma ile açıkça verilmediyse ancak antlaşmadaki başka bir yetkinin kullanımı için gerekliyse, o takdirde zımni bir yetkinin varlığı kabul edilir. Son olarak, yetkinin açıkça belirtilmediği bazı durumlarda, AT yine de kural koyabilir. Madde 308 (bir hukuk boşluğunu doldurma) veya Mad-de 94 (Ortak Pazar’ı doğrudan etkileyen hukukların uyumlaştırılması) bu duruma izin veren ör-nek maddelerdir. Bu alanlarda, AT’nin kendine has özel yetkisi yoktur. AT ve üye devletler, AT mevzuatını geliştirene ve kendine özel yetkiyi kazanana kadar eşit yetkilere sahiptirler. Buna eşza-manlı yetkiler denir. Antlaşma’nın amacı dışındaki alanlarda AT’nin yetkisi yoktur ve üye devlet-ler tek başına yetki sahibidirler.

Eşzamanlı yetkiler durumunda kimin hareket önceliği vardır? Yetki ikamesi ilkesinin ce-vaplamaya çalıştığı soru budur. AT ile üye devletlerin yetkilerinin belirlemeyi amaçlar. İlke olduk-ça karmaşıktır. Amaç, karar almayı halklara daha yakın düzeyde gerçekleştirmek, yetkileri dağıt-mak ve sistemi daha demokratikleştirmektir. Aslında burada öncelik devletlere aittir. Ancak bir düzenlemenin amacına ulaşamadığı durumlarda (finansman ya da ulusötesi niteliğinden ötürü) AT devreye girebilir. Yetki ikamesi, topluluğun faaliyet hakkına (Topluluğa kural koyma yetkisi veriliyor mu?), içeriğine (ne ölçüde kural koyabiliyor?) ve çeşidine (düzenlemeden çok yönerge) ilişkindir. Burada iki kısa açıklama yapılmalıdır. Bunlardan ilki, yetki ikamesinin AT’nin yeni yet-kiler oluşturması için kullanılamayacağıdır. İkincisi ise, AT’nin kendine özel yetkileri sınırlamada kullanılamayacağıdır. Yetki ikamesi münhasır yetkilere uygulanamaz, yalnızca eş zamanlı yetki-ler alanında uygulanmalıdır. Yetki ikamesi ilkesi, orantılılık ilkesi ile tamamlanmaktadır. Böyle-ce antlaşmanın hedeflerinin ötesine geçen hiçbir tedbir kabul edilemez.

Yetki ikamesi nasıl uygulanmaktadır? Konsey, Komisyon’un tüm tekliflerini yetki ikame-sine uygunluk açısından değerlendirmek zorundadır. 1993 yılından itibaren Komisyon daha iyi kural koymaya ilişkin teklifler ve raporlar önermektedir. Bununla ilgili bir örnek, iş yükünü azalt-mayı, uygulamayı kolaylaştırmayı ve AT kurallarının daha fazla insan tarafından kabulünü amaçlayan SLIM (Ortak Pazar Daha Basit Mevzuat) projesidir. Yetki ikamesinin ATAD’da de-ğerlendirilmesine ilişkin olarak, mahkemenin sadece hukuki sorunları ele aldığı belirtilmelidir. Yetki ikamesi ekonomik, sosyal gibi konuları da kapsadığından ötürü ATAD bu gibi durumlara ilişkin yargılamada kullanılacak muhakemeye karışmama kararı almıştır.

GEREKLİ BİR ÖNKOŞUL: AVRUPA HUKUKUN ÜSTÜNLÜĞÜAvrupa hukuk yapısı, AB’nin ulusal kanunların üzerindeki “üstünlüğü ilkesi” üzerine kurulmuş-tur. Ulusal hukuk ile çeliştiği noktalarda Topluluk hukuku üstün gelmektedir. Bu, federal Avru-pa yaklaşımının mantıksal bir sonucudur. Bu doktrin antlaşmalarda belirtilmez fakat üye devlet-lerin anayasal hukukundan bu çıkarımı yapmak mümkündür. Ulusal anayasalar ve uygulamalar, Topluluk hukukunun üstün geldiğini açıkça belirtmeden, uluslararası yükümlülüklerin üstün gel-diğini kabul etmektedir. Diğer bir deyişle, Topluluk kurulduğunda adli, yasal ve idari yetkilerle donatılmıştır. Böylece bir egemenlik delegasyonu gerçekleşmiştir. Eğer delege edilen yetkiler ye-tersiz ya da geri çekilebilir olsaydı, AB ulusüstü bir kuruluş olarak faaliyet gösteremezdi. Burada-

114 bbbbb

ki üstünlük (supremacy), metafiziksel, ilahi bir üstünlük anlamına gelmemektedir; bundan ziyade çalışma ilişkisini yansıtmaktadır.

Üstünlüğün konu olduğu ilk dava Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu Antlaşması’nın daha önce yürürlüğe girmiş olan Belçika Vergi Kanunu’na olan etkisine ilişkindi. Bu davada mahkeme, federal bir bakış açısından Topluluk ve ulusal mevzuat arasındaki ilişkiyi inceledi. Bunu takip eden başka bir davada İtalyan elektrik sanayisini millileştiren İtalyan ulusal kararı ile Topluluk müktesebatının uyumu konu edildi. Mahkeme: “Antlaşma, yürürlüğe girdiğinde, üye devletlerin hukuk sisteminin ayrılmaz bir öğesi olarak mahkemelerinin uygulamak zorunda olduğu kendi hukuk sistemini oluşturmuştur. Özel kökenleri ve doğası itibariyle, Topluluk hukuku özelliğini yitirmeden ve Topluluğun hukuki temellerini sorguya açmadan yerel yasalar ile iptal edilemez” şeklinde karar verdi. Ayrıca mahkeme: “Ülkelerin antlaşmadan kaynaklanan hak ve yükümlülük-lerinin, ulusal hukuk sistemlerinden Topluluk hukuk sistemine devri egemenlik haklarını kalıcı bir biçimde kısıtlamaktadır; buna karşılık Topluluk kavramıyla uyumlu olmayan tek taraflı ey-lemler üstün gelemez.”

Başka bir davada ATAD şöyle ifade etmiştir: “Üye devletlerin antlaşma uyarınca hak ve yetkilerini Topluluğa devretmelerine karşı hiçbir ulusal mevzuatın öne sürülemeyeceği egemenlik kısıtlamaları barındırır.” Diğer bir davada ATAD şu karara varmıştır: “Topluluk hukukunun hü-kümlerini uygulamakla yükümlü bir ulusal mahkeme, söz konusu hükümlere tam etki kazandır-makla görevlidir; bu amaç uğruna gerektiğinde ulusal hukukla çelişen hükümlerini uygulamayı, daha sonradan kabul edilmiş olsalar bile, bunu reddeder. Bunun için ayrı bir yasal ya da anaya-sal düzenlemeyi talep etmesini ya da beklemesini gerektiren bir durum ise mevcut değişdir.”

ATAD’ın ulusal mevzuatı hükümsüz olarak ilan etmeye ilişkin açık bir gücü bulunmamak-tadır, ancak aynı etkiyi üstünlük doktrini aracılığıyla sağlayabilir. ATAD’a göre: “Topluluk ku-rallarının geçerliliği ya da üye devletlerde uygulanması, ulusal anayasanın ana haklarının ihlal edildiği iddiasında dahi zarar görmemektedir.”

Üstünlük, daha önce de değinildiği üzere, antlaşmada açıkça belirtilmemiştir. Avrupa yasal çerçevesini geliştirmek ve doğrudan uygulanabilirlik ve doğrudan etki ilkeleri aracılığıyla AT hu-kukunun üstünlüğünü sağlamak ATAD’ın yükümlülüğüdür. Bu ilk olarak “Costa davası”nda3 öne sürülmüştür. AT hukukunun öncelikli olduğu, aksi takdirde isteyen devletin tek taraflı olarak AT hukukunu ihlal edebileceğini belirtilmiştir.

Bu kapsamda AT hukukunun üstünlüğü, ATAD tarafından Topluluğun yapısına ve üye devletlerin antlaşma kapsamındaki yükümlülüklerini yerine getirme ve antlaşmanın amaçlarına engel olabilecek davranışlardan uzak durma zorunluluğu temelinde (Madde 10 - eski Madde 5) geliştirilmiştir. Münhasır yetki alanlarında, üye devletler egemenliklerini AT’den yana kısıtlamak-tadırlar. Bu nedenle Topluluk uluslararası değil ulusüstü bir mahiyet taşımaktadır. Üye devletler egemenliklerini hep birlikte yetkili Topluluk organlarına teslim etmişlerdir ve böylece tüm üye

3 Costa ve ENEL [1964] ECR 585 (Case 6/64).

aaaaa 115

devletleri bağlayan kurallar koyulmuştur. Antlaşma’nın bağlayıcı olduğunu ve ona uyacaklarını kabul etmiş, uygulamaları tehlikeye sokan ve sınırlayan eylemlerde bulunmayacaklarını taahhüt etmiştirler.

AT Antlaşması’nın (ve önceki kurucu antlaşmaların) mahiyeti egemen kuruluşlar tarafın-dan şekil verilen bir uluslararası sözleşmeyi yansıtmaktadır. Avrupa hukukunun üstünlüğü ilkesi Antlaşma’da açıkça belirtilmese de, uluslararası sözleşme ve antlaşmaların ulusal kanunlardan üs-tün olduğu üye devlet anayasal düzenlerinden bu çıkarımı yapmak mümkündür. Buna ek olarak Madde 10 dayanışma ve etkinlik ilkesini sağlamaktadır. Aynı zamanda Avrupa hukuku ve ulus-lararası hukuk arasında bu konuda bir yakınlık vardır. İlk olarak, daha önce de değinildiği üzere, özellikle ortak ilkelere ilişkin ortak bir referans noktası paylaşmaktadırlar. İkinci olarak Avrupa hukuku, uluslararası hukuk ile uyumlu olmalıdır (örneğin ATAD’daki Hermes davası). Üçüncü olarak Avrupa hukuku, uluslararası hukuka göre yorumlanmalıdır. Bu hususlar AT hukuku ve ulusal hukuk arasındaki muhtelif bir çelişkide genel kılavuz işlevi görmektedir.

ATAD aynı zamanda Avrupa hukuk düzeninin kesinlik ve yeknesaklık ortamında devam ettirmeyi taahhüt etmekte ve AT hukukunun üstünlüğü, ilkesini korumanın yanı sıra ilerletmeye de hizmet etmektedir. Costa davasına ek olarak, bu alandaki diğer önemli davalar Van Gend en Loos (1962);4 Internationale Handelgeselschaft (1970);5 Simmenthal (1977)6 ve Factortame (1989)7 olarak sayılabilir. Bu davalarda, AT hukukunun ulusal hukuk üzerindeki üstünlüğü en net şekliyle ortaya koyulmuş ve bu davalar ATAD ve diğer mahkemelerin sonraki içtihatlarının temelini oluşturmuştur.

Örneğin Van Gend en Loos davasında Antlaşma ile önceden var olan Hollanda hukuku arasında bir çelişki yaşanmıştır. ATAD ilgili Antlaşma maddesinin doğrudan uygulanır ve doğru-dan etkili olduğunu belirtmiş ve şunu eklemiştir: “AT, uluslararası hukukta, devletlerin kendi ege-menliklerini kısıtladıkları yeni bir hukuk düzeni teşkil etmektedir.” Costa davasında ATAD, Van Gend en Loos davasında üye devletlerin egemenlik haklarından feragatine ilişkin vermiş olduğu önceki kararı genişletmiştir. Bir diğer dönüm noktasını, (Ortak Tarım Politikasından kaynakla-nan) Topluluk mevzuatı ve Almanya’daki temel haklar anlayışı arasındaki çelişmenin konu edil-diği Interantionale Handelgeselschaft davasına ilişkin karar oluşturmuştur. Kısacası, Topluluk hukuku ulusal hukuk tarafından hiçbir koşulda geçersiz ilan edilemez.

Çelişen ulusal hukukun uygulaması bu durumda nasıl olmalıdır? Bu tarz kanunlar uygula-nabilir mi, eğer uygulanabilirse bu, hangi şartlar altında gerçekleşebilir? Topluluk ve ulusal huku-kun çatışmasına ilişkin yaşanan bu tartışmanın özünü, yoruma ilişkin sorunlar oluşturmaktadır. Ulusal kanunlara ilişkin olarak ATAD, ulusal mahkemelerin ulusal kanunları, yürürlük tarihini dikkate almaksızın, AT yükümlülükleriyle uyumlu olacak şekilde yorumlanmaları gerektiğini be-

4 Van Gend en Loos v Nederlande Administratie der Belastingen [1963] ECR 1 (Case 26/62).5 Internationale Handelsgesellschaft v Einfuhr- und Vorratstelle für Getreide und Futtermitted [1970] ECR 1125 (Case 11/70).6 Simmenthal (Italian Finance Administration v Simmtnthal) [1978] ECR 629 (Case 106/77).7 Factortame (R v Secretary of State for Transport ex parte Factortame) [1990] ECR 2433 (Case C-213/89).

116 bbbbb

lirtmiştir. Bu yorumlama ilkesi çatışmaya ilişkin sorunları giderecek niteliktedir. AT hukukuna ilişkin olarak ise yeknesak yoruma ihtiyaç olduğu belirtilmiştir.

Özetle, AT hukukunun geçerliliği ulusal hukukun ışığı altında tekrar gözden geçirilemez. AT hukuku bağımsız bir hukuk kaynağıdır ve ulusal hukukun hükümleri ile iptal edilemez. Çeli-şen ulusal hukuk uygulanmamalıdır. ATAD’ın Simmenthal davasındaki yaklaşımına göre, AT hukuku, ulusal hukuktaki çelişkili hükümleri doğrudan geçersiz kılar ve AT hukukuna aykırı ye-ni yasaların kanunlaştırmasını engeller. Ulusal mahkemeler AT hukuku ile çelişen tüm ulusal ka-nun hükümlerini ayırmalıdır. Ulusal mahkemeler AT hukukunu iptal edemezler, bunu sadece ATAD yapabilir. ATAD da ulusal kanunları iptal edemez; ulusal kanunun AT hukukuyla uyum-suz olduğunu beyan ederek, ulusal mahkemelerin çelişen ulusal hukuk kuralını uygulamamasını talep eder.

DOĞRUDANLIK: DOĞRUDAN UYGULANIRLIK VE DOĞRUDAN ETKİ İLKELERİAT hukukunun üstünlüğü doğrudan uygulanabilirlik ve doğrudan etki ilkeleriyle beraber uygula-nır.

“Doğrudan uygulanabilirlik” ilkesi, AT kurallarının (kanunlarının) iç hukuka aktarılması için ek yasamaya ihtiyaç duyulmadan, üye devletlerin hukuk sistemine dahil olması anlamına gel-mektedir. Diğer yandan, doğrudan etkili olan AT hukuku,vatandaşları doğrudan bağlayan yü-kümlülükler ve ulusal mahkemelerde arayabilecekleri haklar veren yasal hükümlerdir. AT Antlaş-masının 249. Maddesi uyarınca: “Düzenlemeler doğrudan uygulanabilir.” ATAD bunu bir takım antlaşma maddeleri, yönergeler ve uluslararası antlaşmalardaki belli hükümlerde yorumlamıştır.

Topluluk hukuku, doğasına ve işlevine göre doğrudan veya dolaylı olarak uygulanabilir. Doğrudan uygulanabilir olan kurallar yürürlüğe girişlerini takiben otomatik olarak ulusal huku-kun bir parçası olan kurallardır. Doğrudan icra olunabilir kurallar, vatandaşların hak ve yüküm-lülüklerine doğrudan etki eden kurallardır. Diğer bir deyişle, doğrudan uygulanabilir kurallar devleti ilgilendirirken, doğrudan icra olunan kurallar bireylerin haklarıyla ilişkilidir. Böylece doğ-rudan uygulanabilir kurallar devlet görevlerini ifade ederken, doğrudan icra olunan kurallar, dev-letlerin Topluluk hukukunu uygulama yükümlülüğünden kaynaklanan vatandaş haklarını ifade eder. Bu nedenle doğrudan uygulanabilir hükümler ek kanunlara ihtiyaç olmaksızın üye devlet-lerde yürürlüğe girerken, doğrudan etkili hükümler, uygulanabilir Topluluk hakları yaratırlar.

Doğrudan uygulanabilirlik Antlaşma’nın Topluluk kanunlarının otomatik olarak üye dev-letlerin ulusal hukuk sistemlerinin bir parçası olmasına izin veren doğasından kaynaklanır. “Doğ-rudan etki”, bireyin hakkını tanımaya ya da bireye yükümlülük yükleyen kuralın yorumlanması-na bağlıdır. Bütün bunlar ilgili tüm kural ve hükümlerin kuralın esası bağlamında yorumlanması anlamına gelmektedir. ATAD, içtihadı aracılığıyla Topluluk hukuku altında bireylerin haklarını korumaya ve geliştirmeye çalışmıştır. Van Gend en Loos davasında ATAD, üye devletlerin kendi aralarındaki ticarette yeni vergiler koymasını yasaklayan antlaşmanın 25. maddesinin doğrudan

aaaaa 117

etkili olduğuna karar vermiştir. Mahkeme, “üye devletlerin yeni gümrük vergileri uygulamamala-rına ilişkin yükümlülükleri olduğu”nu ifade etmiştir. Bu aynı zamanda vatandaşların lehinde bir hak yaratılması anlamına da gelmektedir. Eğer bu hükmün doğrudan etkisi olmasaydı, ATAD’ın ifadesiyle bu, “bireysel haklar üzerindeki tüm adli korumanın kaldırılması” anlamına gelecekti.

Aynı davada mahkeme, bir hükmün doğrudan etkili olmasının koşullarını da belirtmiştir. Daha sonraki içtihat ışığında bu koşul şu şekli almıştır: Bir hükmün doğrudan etkili olabilmesi için, açık ve net olmalı; şartsız olmalı ve AB ve üye devletlerin ek kanunlarına ihtiyaç olmadan et-kili olmalıdır. ATAD birçok davada bu ilkeleri çeşitli yollardan onamıştır. Örneğin, “bir üye dev-let, başka bir üye devletin yerel ürününe aynı ulusal ürüne uyguladığı vergiyi aşan bir iç vergi uy-gulayamaz” kararını vermiş, böylece ithalatçıların çıkarlarını korumuştur. Başka bir davada: “üye devletlerin Topluluk içinde ihracat kotalarını konu eden antlaşmanın uygulanmasında tak-dir yetkisi olmadığı” kararını vermiştir. Bir diğer davada ATAD, seyahat özgürlüğünü icra edile-bilir bir hak olarak tanımıştır. ATAD, malların ve kişilerin serbest dolaşımı, rekabet ve eşit ücret alanlarında birçok Antlaşma hükmünün doğrudan etkili olduğunu beyan etmiştir. Örneğin Sim-menthal davasında ATAD, doğrudan uygulanan Topluluk kuralının her zaman ulusal kanunun-dan üstün olduğunu (ilgili Antlaşma hükümlerinden önce veya sonra kanunlaştırılmış olsa da) net bir biçimde ifade etmiştir.

Doğrudan uygulanabilirlik kriterine ilişkin mahkemenin ifadesine göre: “Antlaşmanın, iş-leyişi üye devletleri etkileyen Ortak Pazar’ı inşa eden amaçları, antlaşmanın devletlerarası yüküm-lülükler yaratan bir sözleşmeden daha fazlası olduğunu gerektirmektedir. Topluluk, üye devletle-rin egemenlik haklarını belirli alanlarda sınırladıkları yeni bir hukuk sistemidir ve bu yeni hukuk sisteminin kapsamı üye devletler değil aynı zamanda bireylerdir. Topluluk hukuku, üye devletler tarafından onaylanan mevzuattan bağımsız olarak, üye devletlerin hukuk düzenine tabi olan bi-reyler için hem haklar hem de yükümlülükler yaratmaktadır. Bu hak ve yükümlülükler sadece antlaşmada açıkça belirtildiği durumlarda değil, aynı zamanda antlaşmanın üye devlet vatandaş-ları ve Topluluk kurumlarına açıkça getirdiği yükümlülüklerden de kaynaklanır...” Mahkeme şu-nu da eklemiştir: “... hüküm üye devlete açık ve kesin bir yükümlülük getirmeli; şartsız olmalı”dır.

Belirtildiği üzere ATAD, doğrudan uygulanırlık ilkesinin ikincil mevzuata (kurumların ey-lemlerine) uygulanabilir olduğunu da beyan etmiştir. Doğrudan etki de bireylere ilişkindir. Bir devlete ilişkin doğrudan uygulanabilir bir antlaşma yükümlülüğü doğrudan etki de yaratabilir (bi-rey ve devlet arasındaki ilişkiye değinerek). Buna dikey doğrudan etki adı verilir (vertical direct ef-fect). Bireyler üzerinde bireyler arası ilişkiyi ilgilendiren bir yükümlülük olduğu durumlarda ise yatay doğrudan etkiden (horizontal direct effect) söz edilebilir. Yatay doğrudan etkide, Defrenne vs. Sabena8 kararında ifade edildiği gibi, bireyler haklarını yönergeler kapsamında diğer bireylere (ya da şirketlere) karşı korurlar.

Bu ilkelerin Düzenlemelere, Yönergelere ve Kararlara nasıl uygulandığına bakmak gerekir.

8 Defrenne v Sabena [1976] ECR 455 (Case 43/75).

118 bbbbb

İlkine ilişkin olarak antlaşma açıktır: “Düzenleme genel uygulamadan ibarettir, tümüyle bağlayı-cıdır ve tüm üye devletlerde doğrudan uygulanır.” Ek kanuna ihtiyaç yoktur, anında ve doğrudan etkisi vardır. Düzenlemeler yürürlüğe girer girmez iç hukukun parçası olduklarından doğrudan uygulanabilirler. Bu aynı zamanda hem dikey hem yatay etkiye sahip oldukları anlamına gelir. Ancak eğer bir düzenleme çok genel ve belirsiz olup, uygulamada üye devletlere çok fazla iş bıra-kıyorsa, o zaman düzenleme doğrudan etkili değildir. ATAD doğrudan etkiyi bu şekilde yorum-lamıştır ve her zaman kuralın lafzını değil özünü inceler.

Yönergelere ve Kararlara ilişkin olarak temel rehberimiz Madde 249’dur: “Yönergeler ula-şılacak sonuca ilişkin olarak yöneltildikleri üye devletlerde bağlayıcıdır, ancak şekil ve yöntemin seçimi ulusal otoritelere bırakılmıştır” ve “Kararlar, yöneltildikleri ülkeler üzerinde bağlayıcıdır.” Yönergeler antlaşmada doğrudan uygulanabilir olarak belirtilmemiştir, ulusal kanununun bir parçası olmaları için üye devletlerce iç hukuka aktarılmaları gerekmektedir. Antlaşmalarda doğ-rudan etkili değildir, zira iç hukukta yürürlüğe girebilmeleri için onaylanmaları gerekmektedir. ATAD, doğrudan etki kriterlerinin karşılandığı durumlarda kararların ve yönergelerin doğrudan etkili olabileceğini belirtmiştir. Burada net bir tablo bulunmamaktadır ve karar ATAD’a bırakıl-mıştır. Yönergeler genellikle iç hukuklara aktarılma için bir zaman sınırı koymaktadır. Bu zaman sınırı geçilmediği takdirde yönerge doğrudan etkili değildir (bkz. Publico Ministero vs. Ratti kararı).9 İç hukuka aktarmanın şart olmadığı durumlarda, doğrudan etki kriterleri karşılanıyor-sa, yönerge anında etki gösterebilir (bkz. Van Duyn vs. Home Office kararı).10

Yönergelerin doğrudan etkisi konusu oldukça hassastır. Bazı üye devletler yönergelerin doğrudan etkisini kabul etmekte oldukça isteksizdir. ATAD, uzun bir süre yönergelerin yatay et-ki yaratabileceğini beyan etmekten kaçınmıştır. Buna ilişkin en önemli karar Marshall vs. Sout-hampton and SW area Health Authority11 davasında verilmiştir. Dolaylı etki ve ulusal hukuk uy-gulamasına ilişkin olarak ise ATAD, dolaylı olarak etkili olan kuralın, kendisine kaynak teşkil eden Yönergenin özü ve sözü ışığında yorumlanması gerektiğine ilişkin ilkeyi benimsemiştir. Bu-rada cinsiyet ayrımcılığa ilişkin iki davada verilen kararlar (Van Colson ve Harz)12 kritik önem taşımaktadır.

Özetlemek gerekirse, doğrudan etki, bireylere, davalarda güvenebilecekleri haklar tanır. Doğrudan etki önemlidir çünkü bireyler üye devletlere ATAD önünde dava açamaz. Bireyler, an-cak kendi devletlerine, kendi ulusal mahkemelerinde dava açabilirler. Dolayısıyla ulusal mahke-melerde AB hukukuna güvenemezlerse hakları tam anlamıyla korunamaz. Hükümler açık, net ve koşulsuz oldukları, AT ya da üye devletlerce ek tedbir gerektirmeden etkili oldukları sürece doğ-rudan etkiye sahip olurlar. Hükümlerin açık ve net olması, hükmün içerdiği hakkın içeriğinin açık olması gerektiği anlamına gelmektedir. Örneğin, eğer üye devletler tarafından yorumlanması ge-

9 Ratti (Ministero Publico v Ratti) [1979] ECR 1629 (Case 148/78).10 Van Duyn v Home Office [1974] ECR 1337 (Case 41/74).11 Marshall v Southampton and SW Hampshire Area Health Authority [1968] ECR 723 (Case 152/84).12 Von Colson and Kamann v Land Nordrhein-Westfalen [1984] ECR 1891 (Case 14/83). Harz v Deutsche Tradax [1984] ECR

1921 (Case 79/83).

aaaaa 119

reken kavramlar varsa, eğer üye devletlere takdir yetkisi verilmişse, bu yeterince açık olunmadığı anlamına gelir. Koşulsuz olması hükmün uygulanmasının belirli bir zamanın geçmesine bağlı ol-mak gibi herhangi bir şarta bağlı olmaması anlamına gelmektedir.

ÖZGÜRLÜKLER ALANI: İŞÇİLERİN, İŞÇİ OLMAYANLARIN, AİLELERİN, TEŞEBBÜSLERİN, HİZMETLERİN VE SERMAYENİN DOLAŞIM SERBESTİSİBaşlangıçta kişilerin serbest dolaşımı işçiler ile sınırlandırılmaktaydı. Antlaşma maddeleri üye devletlerin tüm vatandaşlarına, üye devletlerde iş arama amacıyla serbest dolaşım, istihdam ama-cıyla bir üye devlette ikamet etme ve hatta bir süre istihdam edildikten sonra dahi o ülkede kalma hakkı tanımıştır. Başlangıçta dolaşım serbestisi doğrudan işçi hakları ile bağlantılı olmakla birlik-te zaman içinde AB vatandaşlığına geçiş ile işçi olsun olmasın tüm üye devlet vatandaşlarına ge-nişletilmiştir. AT’nin 18. maddesine göre, Birliğin tüm vatandaşları üye devletlerin topraklarında serbestçe dolaşma ve ikamet etme hakkına sahiptir. İşçilere ve tüm vatandaşlara verilen hakların koşulları kurumların yasalarıyla düzenlenmektedir. Böylece, yönetmelik 1612/68, başta ayrım gözetmeme olmak üzere istihdama girişe ve istihdam koşullarına ilişkin kuralları koymakta; yö-netmelik 1251/70 üye devletlerde istihdam sonrası kalma hakkını koymakta; yönerge 38/360 gi-riş ve ikamet haklarını düzenlemekte ve yönerge 64/221 üye devletin, kamu politikası, kamu gü-venliği veya kamu sağlığı gerekçesiyle serbest dolaşım hükümlerinden muaf tutulma hakkını ilgi-lendirmektedir. İşçilerin serbest dolaşım hakkı özel sektördeki işçiler ile sınırlıdır; kamu sektörü çalışanları bu haktan faydalanamaz.

Kişilerin serbest dolaşımı kapsamında yönerge 90/364 AB vatandaşlarının ve ailelerinin ge-nel oturum haklarını düzenlemekte, yönerge 90/365 çalışanların emeklilik sonrası oturum hakkı-nı ilgilendirmekte, yönerge 96/96 öğrencilerin ve onların eğitimleri süresince ailelerinin ikamet haklarını düzenlemekte ve Yönerge 64/221 kişilerin serbest dolaşım ilkesine getirilen muafiyet ku-rallarını belirlemektedir. Tüm bu ikamet hakları belirli koşullarla sınırlandırılmaktadır. Örneğin, bir üye devlette serbestçe ikamet etmek için kişinin çalışıyor olması ya da kendisinin yeterli mali güce ve kapsamlı sağlık sigortasına sahip olduğunu kanıtlaması gerekmektedir.

İşçilerin ve İşçi Olmayanların Dolaşım SerbestisiMadde 39-42 işçilerin dolaşım serbestisine dair hükümleri içerir. Bu maddeler yalnızca “işçileri” kapsamaktadır. Mahkeme uyarınca işçiler, ücretin miktarından ya da işin yarı zamanlı olmasın-dan bağımsız olarak başka birisinin yönetiminde para karşılığında çalışan kişiler olarak tanımla-nır. Faaliyetin ekonomik bir amacı olmalıdır. Serbest çalışan kişiler “işçi” statüsünde değildir ve iş kurma haklarından yararlanırlar. Bu serbestliğin köşe taşı, istihdam, ücret ve diğer iş koşulları hususunda ulus bazında ayrım gözetilmemesidir. Böylece, bireylerin fiilen yapılan istihdam teklif-lerini kabul etme, bu amaçla üye devletlerde serbestçe dolaşma, istihdam amacıyla söz konusu üye devletin ulusal hukukuna uygun olarak kalabilme ve istihdamın sonlanmasını takiben de orada kalabilme hakkına sahiptir. Ancak bunlar kamu hizmetlerine uygulanabilir değildir.

120 bbbbb

Ayırım gözetilmemesine ilişkin olarak, üye devletler, kamu sektörü dışındaki sektörlerde, vatandaşlarına özel belirli işler ayıramazlar. Hem vatandaşlar hem yabancılar için aynı istihdam kriterleri uygulanmalıdır. Ayrımcılık aynı zamanda istihdama erişimde ve istihdam şartlarında da (ödeme, işten çıkarılma gibi) yasaklanmıştır. Ayrıca aynı sosyal ve vergi avantajların faydalanma-ları da garanti altına alınmaktadır. Sosyal avantajlar, yaşlılık yardım sistemleri, işsizlik yardımla-rı, çocukların eğitim hakkı ve ulaşımda indirimleri gibi geniş bir zeminde değerlendirilmektedir. İşçiler aynı zamanda, ev sahibi ülkede işçi sendikasına katılma hakkına da sahiptir. Profesyonel sporcular da işçi statüsünde değerlendirilir ve eşit muameleye tabi tutulurlar. Örneğin mahkeme, ulusal spor birliklerinin diğer üye devlet vatandaşlarının ulusal şampiyonalarda oynamasını en-gelleyemeyeceğini hükmetmiştir.

Yönerge 68/360 uyarınca, her üye devlet vatandaşı diğer üye devletlere iş bulmak amacıy-la girebilir. Mahkeme, 6 ayın iş aramak için mantıklı bir süre olduğunu, sonrasında kişinin gitme-sinin istenebileceğini belirtmiştir. İş bulunup başlanması durumunda, işçi kendisi ve ailesi için otomatik olarak yenilenen oturum hakkına sahip olur. İşçinin rızası dışında işten çıkarılması du-rumunda oturum izni geri alınmayabilir. Kişinin bir yıldan fazla işsiz kalması durumunda, otu-rum izni yenilendiğinde süresi daha kısa tutulabilir. İşçiler, bir ülkede belirli bir süreliğine istih-dam edildikten sonra o ülkede devamlı olarak kalabilme hakkına sahiptir (Yönetmelik 1251/70). Bu hak aynı zamanda ailelerini de kapsamaktadır.

İş akdinin sona ermesini takiben devamlı ikamet hakkı talebinde bulunabilen kişilerin, söz konusu ülkede üç seneden fazla ikamet etmiş ve bir seneden fazla çalışmış olan, emeklilik yaşına gelmiş kişiler olması gerekmektedir. İşyerinde meydana gelen kazalardan dolayı ehli olmayan iş-çiler de, söz konusu ülkede o iki sene ikamet etmiş olma koşuluyla devamlı ikamet hakkına sahip olabilir. Yukarıda da değinildigi gibi, kişilerin serbest dolaşımı ilkesi kamu hizmetlerine uygulan-mamaktadır. Ancak mahkeme bunu kısıtlı bir şekilde yorumlamış, bunun devletin işveren pozis-yonunda olduğu her işi kapsamadığını, sadece belirli bir bağlılığı gerektiren özel pozisyonlar için geçerli olduğunu belirtmiştir. Örneğin, bir devlet hastanesinde çalışmakta olan hemşire veya su te-sisatçısı bu hükmün kapsamı dışındadır, ancak bir ordu subayı bu hükmün kapsamı dahilindedir. Kişilerin serbest dolaşımına kamu politikası, kamu güvenliği, kamu sağlığına gerekçe gösterilerek sınırlamalar getirilebilir, ancak bu sınırlamaların kişisel davranış ile gerçek ve yeterli tehdide da-yanması gerekmektedir.

İşçi olmayanların dolaşım serbestisi, üye devlet vatandaşlarının ve ailelerinin, geçerli sağlık sigortasına sahip olmaları ve yeterli mali kaynaklara sahip olmaları durumunda ikamet hakları-na sahip olmalarını kapsar. Mesleki eğitim alan öğrenciler, yeterli mali kaynakları olmaları koşu-luyla, eğitim süreleri boyunca oturum hakkında sahiptir. Oturum hakkı, AT Antlaşması’nın AB vatandaşlığını getiren 18. maddesine dayanmaktadır. Bu madde uyarınca, “AB vatandaşları, ant-laşmada belirtilen sınırlamalar ve koşullar ile etkili olmaları için benimsenmiş önlemlere tabi ola-rak üye devletlerde serbest dolaşım ve ikamet hakkına sahiptir”. Bu hak, yönerge 90/364 tarafın-dan düzenlenmekte ve kamu politikası, kamu sağlığı ve güvenliğinden kaynaklanan muafiyetlere

aaaaa 121

tabi tutulmaktadır. Söz konusu serbesti benimsenecek önlemler tarafından uygulanır olduğundan doğrudan etkili değildir.

Sermayenin Dolaşım SerbestisiSermayenin dolaşım serbestisi kapsamında (Madde 56-60) amaç, üye devletler arasında ve üye devletler ile üçüncü ülkeler arasında sermayenin dolaşımı üzerinde var olan tüm kısıtlamaların kaldırılmasıdır. Sermayenin serbest dolaşımı, banka kredisi alma, gayrimenkul alanında yatırım yapma, sigorta paketleri satın alma gibi alanlarda üye devletler arasında sermayenin transferine ilişkin tüm kısıtlamaların kaldırılmasını kapsamaktadır. Söz konusu serbesti, malların, hizmetle-rin ve işçilerin dolaşım serbestileri ile tamamlayıcıdır. Bir üye devletten diğerine para transfer et-me serbestisinin olmaması durumunda diğer serbestiler de kısıtlanmış olur. Amsterdam Antlaş-ması ile sermayenin dolaşım serbestisi, üye devletler ile üçüncü ülkeler arasındaki sermaye dolaşı-mına genişletilmiştir. Ancak üye devletler, 31/12/1993 tarihinde yürürlükte olan kısıtlamaları uy-gulamayı sürdürebilirler; sadece yeni kısıtlamalar getiremezler.

Sermayenin serbest dolaşımı, özellikle vergilendirme veya mali kuruluşların denetlenmesi-ne ilişkin olarak kamu politikası ve kamu güvenliği gerekçesiyle üye devletler tarafından ulusal hukukun ihlalini önlemeye yönelik olarak kısıtlandırılabilir. Sermayenin serbest dolaşımı üçüncü ülkelerle de kısıtlanabilir. Parasal birliğin işleyişine ciddi zorluklar getirmesi durumunda konsey tarafından ya da ciddi siyasi sebepler veya aciliyet durumlarında üye devletler tarafından kısıtla-nabilir. Üye devletler, ulusal hukukun ihlal edilmesini önlemek amacıyla sermayenin dolaşım ser-bestine muafiyet getirebilirler. Örneğin, kara para aklamayla mücadele amacıyla devletler önem-li orandaki meblağ transferlerinde deklarasyon talep edebilirler. Üye devletlerin kara para akla-mayla mücadelede gerekli önlemleri almalarını düzenleyen spesifik bir yönerge bulunmaktadır. Söz konusu yönerge uyarınca bazı transferlerin raporlandırılması ya da kaydedilmesi ve şüpheli transferlerin de yetkililere rapor edilmesi gerekmektedir. Ancak bu önlemler keyfi ayrımcılık ya da sermayenin dolaşım serbestisi üzerinde gizli kısıtlama oluşturmamalıdır. Konsey, üye devletler ve üçüncü ülkeler arasında sermayenin dolaşım serbestisini düzenleme hakkına sahiptir. Bu tarz sermaye hareketlerinin “parasal birliğin” işleyişi için zorluk yaratması durumunda konsey, Avru-pa Merkez Bankası’na danıştıktan sonra gerekli önlemleri alabilir. Üye devletler aynı zamanda ciddi siyasi nedenler veya aciliyet nedeniyle tek taraflı önlemler alma hakkına da sahiptir (Madde 60). Bu olası durumda, üye devletlerin aldıkları önlemler konusunda komisyon ve diğer üye dev-letleri bilgilendirmeleri gerekmektedir. Konsey, üye devletin söz konusu önlemleri iptal etmesi yö-nünde karar alabilir.

Madde 30 uyarınca “Madde 28 ve 29’daki hükümler, ihracat, ithalat ve dolaşımdaki mal-lar üzerinde kamu ahlâkı, kamu politikası veya kamu güvenliği; insan, hayvan ve bitki sağlığının ve hayatının korunması; sanatsal, tarihi ve arkeolojik değeri bulunan ulusal hazinelerin korunma-sı ya da endüstriyel ve ticari mülkün korunması gerekçelerine dayanan kısıtlamaları ya da yasak-lamaları kaldıramaz. Ancak bu tarz yasaklamalar ve kısıtlamalar, üye devletler arasında keyfi ay-

122 bbbbb

rımcılık ve gizli ticaret kısıtlaması teşkil etmemelidir.” Belirtilen muafiyet temelleri ayrıntılı bir şe-kilde ele alınmıştır. Ancak tüketicinin korunması ya da ekonomik politika gibi konularda istisna-lar bulunmamaktadır. “Kamu ahlâkı” ya da “kamu politikası” gibi terimler daha net olarak ta-nımlandığından ötürü yorumlanmaya ve bundan dolayı da itirazlara açıktır. Üye devletler arası kültürel farklar ve hassasiyetler göz önüne alındığında genel ahlâk için iyi ya da zararlı olana dev-letler karar verir. Aynı şekilde, devletin genel düzenini ilgilendiren kamu politikasını tanımlan-mak da zordur. Avrupa Adalet Divanı, kamu politikası istisnasının, ekonomik politika ya da tü-ketici korumasını kapsamasına izin vermemiştir.

Hizmet Sağlama ve Alma SerbestisiHizmet sağlama serbestisi (Madde 49), üye ülkelerin birinde yerleşik olan AT vatandaşlarının başka bir üye ülkede hizmet serbestisini kapsar. Hizmet özgürlüğü, başka bir üye devlette yerleşi-mi kapsamaz. Bu durumda, böyle bir hizmeti sağlayan kişi, o hizmeti verebilmek için geçici bir sü-reliğine o ülkeye gidebilir. Söz konusu üye ülke, diğer üye ülke vatandaşlarına ülkeye girmeleri ve hizmet süresi boyunca orada kalmaları, hizmet sona erdiğinde de gitmeleri için izin vermelidir. Vatandaşlığa ilişkin kısıtlamalar ya da diğer kısıtlamalar uygulanamaz.

Söz konusu madde, ücrete karşılık verilen ve malların, işçilerin ve sermayenin serbest dola-şımının kapsamı dışında kalan hizmetleri kapsar. Örneğin bir üye ülkeden diğerine bir mal satıl-dığında, bu bir mal teminidir. Ancak eğer bir üye ülkeden diğerine bir tatil satılıyorsa, bu bir hiz-met teminidir. İlgili antlaşma hükmü (Madde 50), uyarınca “endüstriyel ya da ticari nitelikteki fa-aliyetler, esnaf faaliyetleri, meslek icraları, ulaştırma, sigorta ve banka hizmetlerini kapsayan hiz-metler özel olarak düzenlenir ve hizmet sunma serbestisi tarafından kapsanmaz.”

Bu alanda hem doğrudan hem dolaylı sorunlar yaşanmaktadır. Hizmet sunma serbestisi öncelikle diplomaların tanınması sorununu gündeme getirmiştir. Bu serbestinin içeriği, iş kurma serbestisi ile büyük oranda örtüşmektedir. Bir kişinin başka bir üye ülkede yerleşmiş olmasından bağımsız olarak, hizmet sunma serbestisi de profesyonel faaliyete ilişkin olarak diplomaların ta-nınması problemini getirmektedir. İkinci olarak, işletmeler kapsamında, her ulusal kanun farklı tip şirketler tanımladığından ulusal kanunların altında oluşturulabilecek şirket tipleriyle ilgili so-runlar oluşabilir. Örneğin, Alman ulusal hukuku uyarınca tek ortaklı bir anonim şirket kurulabi-lirken, Türk ulusal hukuku altında bu mümkün değildir. Buradaki sorun, üye devletin böyle bir işletmenin kendi sınırları dahilinde hizmet vermesine ya da şube kurmasına izin verip vermeyece-ğidir. Bu durum, işletmelerin kapasitesi, temsilcilerinin güvenilirliği gibi diğer sorunları da bera-berinde getirmektedir. Bu tarz sorunların üstesinden gelinebilmesi için hukukun uyumlaştırılma-sına ilişkin bir dizi yönerge kabul edilmiştir.

İş Kurma SerbestisiYerleşme serbestisi (Madde 43), AT vatandaşlarının başka bir üye ülkede serbest iş sahibi olarak çalışma ya da şirket, firma, şube, acente ya da bağlı ortaklık gibi bir teşebbüs kurma serbestisini

aaaaa 123

kapsamaktadır. Devlet otoritesinin uygulanmasına ilişkin faaliyetler iş kurma serbestisinin dışın-da kalmaktadır. Yerleşim serbesti bir başka üye ülkede bir faaliyet oluşturulmasını kapsamakta-dır. Söz konusu faaliyet bir mesleğin icrası ya da bağımsız bir teşebbüs, şirket ya da başka bir şir-ketin şubesi şeklinde iş kurulması halini alabilir.

Yerleşme serbestisinden bir başka üye ülkede serbest çalışmak ya da girişimci olmak iste-yen gerçek kişiler faydalanabilir. Söz konusu serbesti bir üye devlette yerleşmiş olan ve başka bir üye devlette şube ya da ajans kurmak isteyen tüzel kişileri de kapsamaktadır. Bu aynı zamanda ulusal hukuku altında bir üye devlette yerleşmiş olup da AT vatandaşı olmayanların, başka bir üye ülkede şube ya da acente kurma amacıyla yerleşme serbestisinden faydalanabileceği anlamı-na da gelmektedir. Burada en büyük sorun hekimler, avukatlar ya da mimarlar gibi, başka bir üye ülkede yerleşim serbestisi arayan profesyonel mesleklere ilişkindir, zira bu tarz meslekler belirli bir eğitim gerektirir. İlk başlarda üye ülkeler başka üye ülke vatandaşlarının kendi ülkelerinde bu tarz meslekleri icra etmesine izin verme konusunda isteksiz davranmış olsalar da, zaman içerisin-de bu izin iş kurma serbestisi altında sağlanmış ve buna yönelik karşılıklı tanıma yönergeleri ka-bul edilmiştir.

İş kurma serbestisi bir üye ülkenin, bir kişinin kendi topraklarında yerleşimine vatandaşlık gibi gerekçelerle sınırlamalar getirmesini engellemektedir. Diğer üye ülke vatandaşlarına iş kur-mak amacıyla o ülkeye girme ve serbestçe ikamet etme izni verilmelidir Yukarıda da belirtildiği üzere, devlet otoritesinin uygulanmasına ilişkin faaliyetler iş kurma serbestinin kapsamına girme-mektedir.

İş kurma serbesti, kamu politikası, kamu güvenliği ve kamu sağlığı gerekçeleri (Madde 46 ve 55) ve üye ülke vatandaşlarının tabi olduğu koşullar temelinde sınırlandırılabilir. Mahkeme, piyangolar kapsamında kamu politikası kaynaklı bir istisnaya izin vermiştir. Mahkeme, piyango-ları bir hizmet olarak tanımlamış, böylece üye ülkelere kendi topraklarında kamu politikası ge-rekçesiyle piyango teşvikini sınırlama izni vermiştir. Bir üye devletin vatandaşına uygulanan özel koşullar, diğer üye ülkelerin vatandaşlarına da uygulanmaktadır. Örneğin, şirketlerin kuruluşuna ilişkin olarak, bir üye ülkede şirket kurma girişiminde bulunan bir kişi, o ülkenin şirketler huku-kuna uymak zorundadır. Bu özellikle öğretmenlik, avukatlık ya da hekimlik gibi mesleklerin icra-sında belirginleşmektedir. Eğer bir kişi bir üye ülkede eğitim almış ve o ülkede çalışmaya uygun nitelik kazanmışsa, vatandaşlığa dayalı ayrımcılık yasağından ötürü, o ülkede çalışma hakkı en-gellenemez. Ancak yeterliliklerini başka bir üye ülkede almış olan kişilere ilişkin sorunlar sürmek-tedir. Bu sorunun giderilmesi amacıyla söz konusu mesleklerin icrasının uyumlaştırılması ya da diplomaların karşılıklı tanınmasına yönelik çabalar sürmektedir. Hekimlik, hemşirelik ve dişçilik meslekleri yönergeler aracılığıyla uyumlaştırılmış ve bu alanlarda asgari eğitim ve öğretim koşul-ları belirlenmiştir.

Uyumlaştırma beraberinde önemli bir sonucu getirmektedir. Bir mesleğe asgari koşullar konulması durumunda, üye ülke daha fazla koşulun yerine getirilmesini istemeyebilmekte ve bu da o üye ülke vatandaşlarına fayda edebilmektedir. Meslek kuruluşlarının davranış kurallarına

124 bbbbb

getirdiği kısıtlamalar da uygulamaya konabilir. Örneğin barolar, avukatlara davranış kuralları koyabilen meslek kuruluşlarıdır. Bu tarz kurallar ayırımcılığa neden olmayacak şekilde uygulan-dığında, kamunun genel çıkarını gözetme gerekçesine dayandırıldıklarında ve korumanın amacı-na ulaşmada orantılılık ve uygunluk ilkesini barındırdıklarında (örneğin, inşaat mühendislerinin yerel yasalara ilişkin bilgi sahibi olması gibi) uygulanabilirler. Son olarak, vatandaşlık temelinde ayrımcılığın yasaklanması da iş kurma serbestisine ilişkin alanlarda önem taşımaktadır. Örneğin, bir üye ülkede geçici olarak hizmet verme ya da iş kurmak için, kişinin söz konusu üye ülkede ko-nut veya ticari mülk alması ya da kiralaması gerekebilir. Bu kişilerin ev veya ofis satın almada ya da bu amaçla borç almada söz konusu üye ülke vatandaşlarıyla aynı haklardan faydalanmaları gerekmektedir.

SONUÇAB zaman içinde siyasi, ekonomik veya sosyal bir birlikten ziyade eşi olmayan bir hukuki toplu-luk halini almıştır. Her yasal toplulukta olduğu gibi üyelerinin çıkarlarını korurken aynı zaman-da bazı özel durumlarda daha tatmin edici çözümler getirmeyi siyasi eylemleri sınırlayan zorunlu bir katılığı barındırmaktadır. Yasal ilkelere öncelik verilmesi –ki yasal ilkeler nadiren siyasi değil-dir ve çoğunlukla siyasi uzlaşmanın sonucudur– meseleleri daha karmaşık hale getirmektedir. İl-ginç olarak, insan haklarını şiddetle savunur görünen AB, halen Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne taraf değildir. AB’nin siyasi, ekonomik ya da sosyal bir yapıdan çok yasal bir top-luluk olduğu iddia edilebilir. Diğer yandan, uzayan ekonomik krizin gösterdiği üzere, mali düzen-lemenin yasal çerçevesi son derece zayıftır ve sistemdeki çatlakları önleme ve baş etmede oldukça yetersiz kalmaktadır. Ancak varlığı da aksi mümkün olmadıkça acil önlemlerin alınabilmesine en-gel teşkil edecektir. Bu durumda her hukuk sistemi için geçerli olan gerçekçi olan soru, AB huku-kunun kimin çıkarlarını temsil ettiği, yansıttığı ve koruduğudur. Her kanun, içinde yapıldığı top-luluğun inançlarını ve çıkarlarını yansıtır. Hatta bunlara ters davranışları somut cezalarla ceza-landırır. Bu bağlamda kanunlarını geliştirmeyi sürdürmek için AB’nin ortak değerlerin, ilkelerin ve çıkarların topluluğu olması veya kendisini bu şekilde anlamlandırması gerekir. AB dayanışma-sına meydan okuyan somut gelişmelerin ışığında temel soru AB’nin söz konusu gelişme aşaması-na ne derece yaklaştığıdır. Diğer yandan, çok farklı yasal ve sosyal sistemleri olan farklı devletle-ri sağlam bir düzenleyici çerçeve etrafında birleştiren yasal başarıların boyutu, tüm eksikliklerine rağmen alternatifsiz bir kurum teşkil etmektedir. Burada en büyük zorluk bunun hızla değişmek-te olan bölgesel ve uluslararası gerçekler dahilinde sürdürülebilmesidir.

Referanslar

Tavsiye Edilen KaynaklarArnull, A., The European Union and its Court of Justice, Oxford University Press, Oxford, 1999.Alter, K. J., Establishing the Supremacy of European Law: The Making of an International Rule of Law in Euro-

aaaaa 125

pe, Oxford University Press, Oxford, 2002.Bankowski, Z. ve Scott, A. (der.), The European Union and its Order: The Legal Theory of European Integration,

Blackwell, Oxford, 2000.Barnard, C., The Substantive Law of the EU: The Four Freedoms, Oxford University Press, Oxford, 2004.Chalmers, D. vd., European Union Law: Texts and Materials, Cambridge University Press, Cambridge, 2006.Craig, P. ve De Burca, G. (der.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 1999.Davis, K., Understanding European Union Law, Cavendish, Londra, 2003.Hanlon, J., European Community Law, Sweet & Maxwell, Londra, 2000.Hartley, T. C., European Union Law in a Global Context: Texts, Cases, and Materials, Cambridge University

Press, Cambridge, 2004.Kaczorowska, A., European Law, Old Bailey Press, Durham, NC, 2000.Kent, P., Law of the European Union, Longman, Harlow, 2001.Lasok, K. P. E., Law and Institutions of the European Union, Butterworth, Londra, 2001.Maclean, R. M. (der.), The Law of the European Union, Old Bailey Press, Durham, NC, 1999.Mathijsen, P. S. R. F., A Guide to European Union Law, Sweet & Maxwell, Londra, 2001.Medhurst, D., A Brief Practical Guide to EU Law, Blackwell Science, Oxford, 2001.Raworth, P., Introduction to the Legal System of the European Union, Oceana, Dobbs Ferry, New York, 2001.Steiner, J., Woods, L. ve Twigg-Flesner, C., Textbook on EC Law, Oxford University Press, Oxford, 2003.Usher, J. A., General Principles of EU Law, Longman, Londra, 1998.Ward, I., A Critical Introduction to European Law, LexisNexis, Londra, 2003.

126 bbbbb

7Avrupa Birliği Yurttaşlığı

Ayhan Kaya

Anahtar sözcükler: Kamusal Alan, Özel Alan, Kültürlerarasılık, Farklılıkların Bütünlüğü (Unity in Diversity), Kültür Nosyonları, Kale Avrupası, Göçmenler

GİRİŞ

Günümüzde etno-kültürel ve dinsel referanslarla bezenmiş ulusal yurttaşlık kurumundan da-ha siyasal, seküler ve ulusötesi bir takım unsurları içinde barındıran Avrupa Birliği yurttaş-

lığına geçiş konusunda önemli işaretler belirmektedir. Bu açıdan bakıldığında AB yurttaşları açı-sından kendi ülke yurttaşlıklarıyla AB yurttaşlığı arasında ne tür bir bağın olduğu konusu daha fazla önem kazanmaktadır. Özellikle 2010 yılı itibariyle yürürlüğe giren ve kendinden önceki Ro-ma ve Maastricht Antlaşmaları’nın yerini alan Lizbon Antlaşması’yla kurumsallaştırılan Avrupa Yurttaşları İnisiyatifi (ECI) ile Avrupa Yurttaşlığının daha belirgin bir kurumsal yapıya kavuştu-rulduğu görülmektedir. Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesine rağmen bazı sorular hâlâ gün-celliğini korumaktadır. AB yurttaşlığı, tarihsel bağlamda yurttaşlık tartışmalarının neresinde yer almaktadır? AB yurttaşlığı ile ulusal yurttaşlık arasındaki ilişki nedir? AB yurttaşlığı bir yanılsa-ma mıdır? AB yurttaşlığı, kendi ülkeleri dışında diğer üye ülkelerde yaşayan AB yurttaşları için ne tür haklar sağlamaktadır? AB, üye ülkelerde yaşayan milyonlarca göçmen kökenli insanın varlı-ğını yeterince dikkate alıyor mu? 2009 yılı sonunda yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması AB Yurt-taşlığı konusunda ne tür yenilikler getirmektedir? Bu bölüm yukarıda sözü edilen sorulara yanıt bulmaya çalışacaktır.

YURTTAŞLIK KURUMUNUN TARİHSEL GELİŞİMİİngilizcede citizen, Fransızcada citoyen, İtalyancada cittadino, Almancada Bürger ve İspanyolcada ciudadano anlamına gelen yurttaş sözcüğü bu dillerde kullanılan kent sözcüğünden türetilmiştir. Modern anlamdaki yurttaş (citoyen, citoyenne) kavramı ilk kez, Fransız Devrimi’ni gerçekleştiren-lerce eşitlik olgusunu vurgulamak amacıyla kullanılmıştır. Ancak, modern yurttaşlık kurumunun,

128 bbbbb

1950’li yıllardan bu yana hızla yükselen ulusal ve uluslararası göç, nüfus hareketleri, etnik hareket-ler, gençlik hareketleri, kadın hareketleri, çevre hareketleri ve küreselleşmeyle çok-etnili ve çok-kültürlü bir nitelik kazanan heterojen toplumların ihtiyaçlarına tam anlamıyla karşılık veremediği gözlenmektedir. Günümüzde artık, ulusal nitelikli yurttaşlık anlayışından çoğul yurttaşlık (multip-le citizenship) anlayışına, diğer bir deyişle kozmopolitan, çok kültürlü (multicultural), ulusötesi (post-national), diasporik (diasporic), ulusaşırı (transnational), esnek (flexible), ekolojik yurttaşlık, radikal demokratik ve Avrupa yurttaşlığı gibi yeni açılımlara doğru yol alındığına tanık olmakta-yız (Kaya ve Özdoğan, 2003). Modern yurttaşlık kavramı, bireyin devletle olan ilişkisinde sahip ol-ması gereken hakları ve yerine getirmesi gereken yükümlülükleri ifade eden anayasal bir kavram-dır. Bu kurum, ortaya çıktığı ilk günden itibaren, özellikle modern ulus-devletin oluşum süreci için-de, yönetici toplumsal sınıflar (gruplar) tarafından halk yığınları üzerinde hegemonya kurmak amacıyla kullanılan ideolojik bir aygıt olagelmiştir. İdeolojik demek gerekir, çünkü kapitalist dev-lette iktidarı elinde bulunduran grupların siyasal, sosyal, medeni ve ekonomik kaynaklardan pay alma girişimiyle “kamusal alan”da görünür olmaya başlayan yeni toplumsal grupların taleplerine karşılık vermek ve bu tür grupların geliştirdikleri hareketleri etkisiz kılabilmek için yurttaşlık ku-rumunun kendilerine sağladığı bir takım imkânları kullandıkları bilinmektedir. Modern yurttaşlık kurumu, aynı zamanda, milliyetçi ideolojiye destek olma niteliğinde, bireylerin “benzerlik” teme-linde aynı ulusal kültüre aidiyetlerini (inclusion) ve/veya “farklılık” temelinde “yabancıların” bu ulusal kültürden dışlanmalarını (exclusion) belirleyen bir kurumdur.

Yurttaşlık, Eski Yunan’dan günümüze değin oluşan siyasal toplumlar kadar geçmişi olan bir kurum olmakla birlikte, tarih içinde büyük dönüşümler geçirmiştir. Sözgelimi Aristoteles, yurttaşlığı şehir-devletleri yöneticilerinin sahip oldukları ayrıcalıklı bir sosyal ve siyasal statü ola-rak tanımlamıştır (Turner, 1990 ve 1993; Heather, 1999; ve Nash, 2000). Ancak, günümüzün modern demokratik devletinde ise, evrensel yurttaşlık kavramının ifade ettiği anlam, oy kullan-mak suretiyle siyasal karar alma sürecine katılmak ve bir takım medeni, toplumsal, kültürel ve ekonomik haklardan faydalanabilmektir. Tarihte yaşanan toplumsal değişimlerle birlikte, yurt-taşlık sadece belirli gruplara verilmiş bir ayrıcalık olmaktan çıkmış, ulusal devletin sınırları içinde ve/veya ötesinde yaşayan bireylerin çoğunluğunu kapsayan bir kurum haline gelmiştir.

İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde, modern yurttaşlık kurumu önemli değişimlerden geçmiştir. Bu dönem toplumsal yurttaşlığın refah devleti içerisinde kurumsallaştırıldığı dönem-dir. Toplumsal yurttaşlık aşamasına gelinceye değin, medeni ve siyasal haklarla örülmüş yurttaş-lık kurumunun Batı Avrupa’da geçirdiği dönüşüm sürecini T. H. Marshall’a referansla özetlemek mümkün. T. H. Marshall’ın savaş sonrası dönemde, 1949 yılında kaleme aldığı “Citizenship and Social Class” (Yurttaşlık ve Toplumsal Sınıflar) adlı ünlü makalesi, yurttaşlık kavramı üzerine ça-lışan pek çok sosyolog ve siyaset bilimcinin öncelikli olarak başvurduğu kaynak haline gelmiştir (Marshall, 2006/1950). İngiliz İşçi Partisi’nin (Labour Party) sosyal refah devleti vaatleriyle he-nüz iktidara geçtiği bir dönemde makaleyi kaleme alan Marshall, büyük bir iyimserlik içinde gö-rüşlerini dile getirmiştir. Marshall bu çalışmasında, serbest piyasa ekonomisine sahip toplumlar-

aaaaa 129

da yer alan önemli bir çelişkiye değinir. Bu çelişki, evrensel oy hakkıyla gündeme gelen siyasal eşitlik ile sosyal-ekonomik eşitsizliğin aynı anda var olmasıdır. Marshall, modern yurttaşlık ku-rumunu bu tür çelişkilerin çözümünde kullanılabilecek bir kurum olarak değerlendirmiştir. Ona göre, yurttaşlık, sosyal, siyasal ve ekonomik kaynakların sınıflar arası bölüşümü sürecinde ortaya çıkan gerilimlerin, yönetici siyasal elit tarafından çözümünde kullanılan ideolojik bir kurumdur.

T. H. Marshall’ın İngiltere bağlamında yurttaşlığa ilişkin işaret ettiği noktalar günümüz-de hâlâ geçerliliğini korumaktadır. Ona göre, yurttaşlık kurumu, “eşitsizlik sistemi” olarak kabul gören kapitalizme paralel olarak yükselen bir kurumdur. Diğer bir deyişle yurttaşlık, kapitalizmin yarattığı eşitsizlikleri belli oranda gideren bir kurum olarak ifade edilebilir. Hatta Marshall, daha da ileri giderek, yurttaşlığın öte yandan, kapitalist toplumsal yapı içindeki eşitsizliklerin devamını sağlayan ve meşrulaştıran bir kurum olduğunu da söyler. Her ne kadar Marshall yurttaşlığa iliş-kin kuramını İngiliz toplumunun deneyimlerinden yola çıkarak oluşturmuşsa da, onun bu kuramı bize modern yurttaşlık kurumunun arkasındaki itici gücün kapitalizm olduğunu açıkça gösterir.

Marshall, modern yurttaşlığın oluşumunu üç temel eksende ele almıştır: Medeni haklar, si-yasal haklar ve sosyal haklar. Kısaca özetlemek gerekirse, ilk eksen, 17. yüzyılda mutlakiyetçili-ğe ve baskıcı rejimlere karşı bir tepki olarak gündeme gelen ve daha sonra hukuk mahkemeleri, habeas corpus (herkesin hukuk önünde eşitliği) ilkesi, adil yargılama, sözleşme hakkı ve mülki-yet hakkı gibi hakları içerecek şekilde yaygınlaşan medeni haklar olarak gündeme gelmiştir. İkin-ci eksen, 18. ve 19. yüzyıllarda modern demokrasinin oluşmaya başlamasıyla birlikte gündeme gelen evrensel seçme, seçilme ve örgütlenme gibi hakların ortaya çıkmasına yol açan siyasal hak-lar şeklinde belirmiştir. Üçüncü eksen ise, yirminci yüzyılda sağlık ve eğitim hizmetleri ile işsizlik parası ve çocuk parası gibi hizmetleri sunan, refah devletinin oluşumuna yol açan sosyal haklar şeklinde ortaya çıkmıştır.

TABLO 1T. H. Marshall’a Referansla Tanımlanan Klasik Hak ve Ödevler

Hak ve ödev eksenleri Haklar Ödevler

Medeni haklar ve ödevler Yerleşim ve seyahat özgürlüğü; pasaport ve diplomatik Vergi verme ödevi; askerlik koruma hakkı; özgürlük hakkı; ifade özgürlüğü; hizmeti vb. mülkiyet edinme hakkı; eşitlik hakkı...

Siyasal haklar ve ödevler Oy kullanma hakkı; seçilme hakkı; siyasal Oy kullanma ödevi... ifade özgürlüğü...

Sosyal haklar ve ödevler Çalışma hakkı; sağlık, eğitim, emeklilik, işsizlik türü Kamu görevlerinde çalışanların alanlarda asgari sosyal güvenlik hakkı; kamu hizmet sunma ödevi... görevlilerinden hizmet isteme hakkı...

Marshall’ın yurttaşlık kuramı, liberal kapitalizmin önemli sorunlarına çözüm bulma ara-yışındadır. Diğer bir deyişle, Marshall, siyasal demokrasi ile kapitalist iktisadî sistemin birara-da yürütülmesi için gereken koşulların nasıl sağlanacağı sorusunu yanıtlamaya çalışmıştır (Tur-

130 bbbbb

ner, 1993). Bu sorunun yanıtı, “refah devleti yoluyla” şeklinde olmuştur. Çünkü refah devle-tinin, olumsuz koşullarda yaşayan işçi sınıfının hayat standartlarını yükseltmesi beklenmiştir. Marshall’ın, Nikos Poulantzas’ın (1973) yaklaşımına benzer bir şekilde, yurttaşlığı bir tür siyasal ideoloji olarak algıladığı iddia edilebilir.1 Marshall’a göre yurttaşlık, merkezi kapitalist devletin, sistem karşıtı merkezkaç grupları birtakım ödünler ve haklar vererek merkeze çekebilmek ama-cıyla kullandığı bir ideolojidir. Öte yandan bazı yazarlar, Marshall’ın gereğinden fazla refah dev-leti tartışmasına girdiğini ve diğer bazı önemli konuları gözardı ettiğini düşünürler. Bryan S. Tur-ner, Marshall’ın refah devletinin sunduğu medeni, siyasal ve sosyal haklarla çok fazla ilgilendiği-ni, ancak kültürel haklar konusuna hiç değinmediğini söyleyerek onu eleştirir (Turner, 1993: 7). Benzer şekilde, Tom Bottomore (2006) da, Marshall’ın toplumsal cinsiyet, etnik azınlıklar, insan hakları ve doğal çevre gibi konulara gereken önemi vermediğini savunur.

T. H. Marshall, teleolojik bir yaklaşım sergilediği, yani yurttaşlığın tarihsel açıdan gelişi-mini irdelerken, yurttaşlığın hemen her ülkede farklı tarihsel dilimlerde de olsa aynı süreçlerden geçeceğini öngördüğü için de eleştirilmiştir (Turner, 1993: 7-8). Söz konusu bu teleolojik yaklaşı-ma göre, yurttaşlık kurumu ilk kez eski şehir-devletlerinde ortaya çıkmış ve daha sonra orta çağ-larda yurttaşlık kurumu kilisenin tanrısal iktidarı ile kralların dünyevi iktidarları arasında sıkı-şıp kalmıştır. Modern ulus-devlet inşa edildiği zaman, yurttaşlık kurumu bu kez ulusal devletlerin iktidar alanına tabi olmuştur. Bryan S. Turner (1993)’e göre, bu sıranın her toplumda benzer şe-kilde gerçekleşmesini beklemek mümkün değildir. Turner’a göre Marshall’ın yaklaşımındaki di-ğer bir sorun da, medeni, siyasal ve sosyal haklar şeklinde olan sırayla ilişkilidir. Sözgelimi, gü-nümüzde bazı modern devletlerde, kadınlar sosyal hakları elde etmelerine rağmen, önemli mede-ni ve siyasal haklara henüz kavuşamamışlardır (Turner, 1993: 8). Yine günümüzde Almanya’da misafir işçi (Gastarbeiter) olarak bilinen Türk işçilerinin ve onların çocuklarının en azından bir kısmı, Alman yurttaşlığına geçmediklerinden henüz siyasal hakları tam olarak elde etmemişler-dir. Ancak, sosyal ve medeni haklardan büyük ölçüde faydalandıklarını söylemek mümkündür (Soysal, 1994; Kaya ve Kentel, 2005). Hatta İsveçli sosyal bilimci Tomas Hammar (1990), bu du-rumdaki kimseleri tanımlayabilmek için “denizen” kavramını üretmiştir.2 Bu her iki örnekte de görüleceği üzere, Marshall’ın çizdiği teorik çerçeveye göre medeni-siyasal-sosyal şeklindeki sıray-la elde edilen hakların, zaman zaman farklı sıralarla elde edilmelerinin mümkün olduğunu söyle-mek yanlış olmaz.

Marshall’ın yurttaşlık kuramındaki bu belirsizlikler nedeniyle, yurttaşlığın dünyanın her yerinde aynı tarihsel süreçlerden geçerek kurumsallaştığını iddia etmek hatalı olacaktır. Turner (1993), bizleri böyle bir hata yapmaktan kurtarmanın yollarını ararken, Avrupa’da tek tip yurt-

1 Benzeri bir tartışma, Karl Marx tarafından 1843 tarihinde kaleme alınan “On the Jewish Question” adlı makalesinde yapıl-mıştır. Fransa ve Almanya’daki Yahudi sorununu karşılaştıran Marx, bu ülkelerde yurttaş hakları olarak ele alınan siyasal ve medeni hakların ideolojik bir nitelik taşıdığını söylemiştir. Marx’a göre siyasal ve medeni haklar insan hakları olarak ele alınmalı ve herkese yurttaş olup olmadığına bakılmaksızın verilmelidir (Marx, 1844/1975).

2 Denizen kavramı, siyasal haklar dışında diğer medeni ve sosyal haklara sahip olan yerleşimcileri veya sakinleri ifade etmek için kullanılmaktadır.

aaaaa 131

taşlıktan söz edilemeyeceğini ve yurttaşlığın dört farklı türde ele alınabileceğini söyler. Turner, bu dört farklı yurttaşlık türünü anlatırken iki farklı temel kriterden söz eder. Birinci kriter, yurttaş-lığın yukarıdan mı yoksa aşağıdan mı gelen değişimlerle ortaya çıktığı (aktif ve pasif); ikinci kri-ter ise, yurttaşlığın “özel alan”da mı yoksa kamusal alanda mı oluştuğu konusudur (özel ve ka-musal).

TABLO 2Turner’a Göre Farklı Yurttaşlık Anlayışları

Aktif/Tabandan Pasif/Yukarıdan

Özel alan Liberal çoğulcu yurttaşlık (ABD) Plebisiter Otoriter (Nazi Almanyası)Kamusal alan Devrimci yurttaşlık (Fransa) Edilgen demokratik (İngiltere)

Turner, kendi kuramına göre tanımladığı yurttaşlık türlerini şu şekilde ifade eder:

“Fransa ve Amerika’da olduğu gibi, yurttaşlık haklarının devrimci bir çizgide elde edildiği ülkeler-de, tabandan gelen aktif ve radikal bir yurttaşlık geleneğinin oluştuğunu görmek mümkün. Buna karşın, yurttaşlığın tavandan tabana geliştiği ülkelerde, oldukça pasif ve olumsuz bir nitelik kazan-dığını görürüz. Özel alan ve kamusal alan ayrımı ise, yurttaşlığın kültürel yönlerini açığa çıkarma-sı açısından ayrıca önemlidir...Siyasal alanın [kamusal alanın] sınırlı olduğu toplumlarda, yurttaş-lığın pasif ve özel olduğunu görürüz” (1990: 190).

Yurttaşlık haklarının tepeden ya da tabandan gelen hareketlerle oluştuğunu söyleyen Turner’ın ileri sürdüğü aktif/pasif ayrımı, hemen her sosyal bilimci tarafından benimsense de, ikinci kriter olan özel/kamusal ayrımı, cinsiyet ayrımcılığına yol açtığı gerekçesiyle bazı yazar-lar, özellikle feministler, tarafından eleştirilir. Kamusal alan ve özel alan ayrımı, bireylerin kamu-sal alanda ortak değerler etrafında birleşmelerini, özel alanda ise kendi kişisel tercihlerini ve ge-leneklerini devam ettirebilmelerini öngörür. Bu anlayış, kamusal alanda çoğunluğun oluşturduğu hukuksal, politik ve ekonomik yapıya azınlıkların mutlak itaatini, öte yandan dil, din ve aile gibi özel alanı ilgilendiren konularda ise özgür olmalarını gerektirir. Ancak bu anlayış, grupların ken-di sınırları içerisine hapsedilmesine yol açar ve herhangi bir kültürün diğer kültürlerle karışma-sını engeller. Chantall Mouffe ve Iris Marion Young, özel/kamusal alan ayrımının, özel alanı ai-le ile özdeşleştirdiğini ve dolayısıyla kadını edilgen bir konuma getirdiğini düşünürler. Özel alan (aile) ekseninin, farklılığı, heterojenliği, tikelliği (particularism) ve kadınlığı ifade ettiğini düşünen Mouffe ve Young, kamusal alan (siyasal alan) eksenin ise, evrenselliği, homojenliği, benzerliği ve erkekliği ifade ettiğini düşünmektedirler (Mouffe, 1993: 71, 85; Young, 1989 ve 2002: 167-80). Young (2002), bu düşünceyi daha da ileri götürerek özel alan ve kamusal alan ayrımının sadece kadınları etkilemediğini, aynı zamanda etnik gruplar, yaşlılar, gençler, fiziksel engelliler gibi azın-lıkları da olumsuz yönde etkilediğini söyler. Young’ın bu tespitinin altında yatan düşünce, kamu-sal/özel alan ayrımının çoğunluk toplularının azınlıklar üzerindeki iktidarlarının mutlaklaşması-

132 bbbbb

na katkıda bulunduğu şeklindedir.

KÜRESELLEŞME İLE BİRLİKTE DEĞİŞEN AİDİYET BİÇİMLERİUluslararası ve ulusal nitelikteki nüfus hareketlerinin yoğunluk kazandığı günümüzde, modern insanın aidiyet hissettiği büyük siyasal anlatılar, sadece ulus-devletle sınırlı tutulamaz. Küreselleş-me sürecinin hem nesnesi hem de öznesi olan kitleler ulus-devletin dışında başka siyasal ünitelere de bağlılık veya sorumluluk duyabilirler. Eğer birey anavatanından uzakta yaşayan diasporik bir özne ise hem anavatanına hem de yaşadığı ülkeye siyasal anlamda bir aidiyet hissi besleyebilir. Bu durumda, bu kimsenin ihtiyacına karşılık verecek olan uygulama çifte yurttaşlık uygulaması olup, bir tür diasporik yurttaşlık veya diğer bir deyişle ulus-aşırı yurttaşlık (transnational citizenship), deneyimiyle karşı karşıya kalınabilir. Sürekli hareket halindeki diasporik yurttaş, küreselleşmenin kendine sağladığı modern ulaşım ve iletişim araçlarıyla nehrin her iki yakasında (anavatan ve di-aspora) aynı anda var olmayı başaran bireydir (Kaya, 2009). Öte yandan çok-etnili bir toplumda yaşayan azınlığa ait başka bir birey, içinde yaşadığı ülkenin siyasal iktidarınca kendine verilen si-yasal, sosyal ve kültürel haklardan yararlanarak siyasal katılımını kültürel eksen üzerinden üret-tiği söylemlerle gerçekleştirebilir. Burada söz konusu bireyin deneyimlediği siyasal aidiyet biçimi, çok-kültürlü yurttaşlık (multicultural citizenship) denebilir (Kymlicka, 1995).

Yine başka bir durumda diğer bir kimse, ulusal aidiyetin etnisite ile tanımlanmadığı, ancak anayasal değerlere sadakatin ön planda tutulduğu anayasal yurtseverlik (constitutional patriotism)3 projesi içinde ulusötesi yurttaşlık (post-national citizenship) deneyimini yaşayabilir (Habermas, 1994). Böylesine bir anlayışta, siyasal aidiyeti asıl belirleyen etnisite veya kültür de-ğil, siyasal (kamusal) olandır. Sözgelimi, Habermas’a göre kamusal alandaki problemlerin çözü-mü ancak ve ancak gruplar ve/veya bireyler arasındaki diyalog ile mümkündür. Habermas her ne kadar siyasal olana vurgu yapsa da, etnik ve kültürel farklılıkların kamusal alanda sergilenmele-rine karşı değildir. Habermas etnik, kültürel ve benzeri sorunların ne pahasına olursa olsun sürek-li bir diyalog ile çözümleneceğini düşünür. Bu nedenle, siyasal olana vurgu yaparken, kültürel ve etnik farklılıkların da kamusal alanda dile getirilebileceğini, ancak bu tözsel farklılıklardan doğa-bilecek sorunların sadece kültürlerarası bir diyalogla çözüme kavuşacağını ileri sürer. “Kültürle-rarasılık” (interculturalism), “öteki”nin hassasiyetlerini ve anlam dünyasını bilmemizi sağlayan önemli bir araçsallığa sahiptir. Öte yandan Chris Shore (2004) gibi yazarlar ise milliyetçilikten ve etno-kültürel yakınlıktan soyutlanmış bir yurttaşlık anlayışının pratikte çok da mümkün olmadı-ğını, bireylerin gündelik hayatta anayasal yurtseverlik, sivil toplum ve siyasal katılım gibi kavram-lara çok da önem vermediklerini iddia etmektedirler.

Yukarıda da değinildiği üzere, Marshall’ın çerçevesini çizdiği yurttaşlık kuramı, her ne ka-dar oldukça faydalı olsa da, günümüzdeki modern yurttaşlığı anlamak açısından yeterli olma-

3 “Anayasal vatanseverlik” (Verfassungspatriotismus) kavramı ilk kez 1980’li yıllarda Dolf Sternberger tarafından kullanılmış ve daha sonra Habermas tarafından geliştirilmiştir. Habermas bu kavramı Avrupa Birliği’ne giden yolda yeni Avrupa yurt-taşlığının genel kriterlerini tanımlamak için kullanmıştır. Bkz., Habermas (1989).

aaaaa 133

maktadır. Savaş sonrası dönemde yaşanan küresel boyutlu toplumsal değişimler, bireylerin kamu-sal/siyasal alandaki haklarını, ödevlerini ve katılımlarını arttırıcı yönde bir rol oynamıştır. Halk-ların kendi kaderlerini tayin etme hakkına sahip oldukları; sömürgesizleştirme yoluyla görece uluslararası eşitliğin sağlandığı; göçmenlerin, sığınmacıların, tüccarların, akademisyenlerin ve öğ-rencilerin başrolü oynadığı ulusötesi nüfus hareketlerinin yaygınlaştığı; uluslararası sözleşmeler-de insan haklarına saygı ilkesinin belirleyici bir unsur haline geldiği; uluslararası insani yardım ve sığınmacı kabulü konularında görüldüğü gibi ulus-devletlerin sorumluluklarının ulusal sınırları aştığı; küresel boyut kazanan çevre konularında bireysel sorumlulukların arttığı; ve ulus-aşırı si-yasal örgütlenmeler ile bölgesel ve yerel siyasal örgütlenmelerin paralel gittiği bir dünyada yaşıyor olmanın gereği olarak bugüne değin tanık olduğumuz yurttaşlık kurumunun da bir değişimden geçmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Geleneksel yurttaşlık kavramının oluşumu, modern ulus-devletin ve dolayısıyla modern kapitalizmin gelişimiyle paralellik gösterir. Günümüzde, ulusal devletin egemenliğinin pek çok alanda çözülmekte olduğunu söylemek hatalı olmaz. İnsanların, sermayenin, düşüncelerin, imaj-ların, teknolojinin, ulaşımın ve iletişimin hızla ulusal sınırları aşarak küresel boyutlar kazanması, hiç şüphesiz daha önce kendi kendine yeter nitelikteki ulusal devletlerin dokunulmazlıklarının belli ölçüde ortadan kalkmasına neden olmuştur.4 Diğer taraftan, hemen her ulus-devletin için-de yer alan yerel nitelikteki etnik ve dinsel milliyetçilikler, bu devletlerin bütünlüğünü içerden teh-dit eden unsurlar olarak karşımıza çıkmaktadır. Aynı zamanda, ozon tabakasının hızla delinme-si, Çernobil faciası, küresel ısınma, sayıları hızla artan sel felaketleri, depremler, yanardağ patla-maları, buzulların erimesi ve tropik yağmur ormanlarının yok edilmesi gibi ekolojik dengeyi bo-zan çevresel sorunlar da, insanların küresel bir çözüm arayışı için ulusal sınırların ötesinde arayış-lara girmelerine neden olmuştur. Son olarak, 11 Eylül 2001 tarihinde en belirgin küresel tehdit halini alan uluslararası terör, yine küresel düzeyde çözüm gerektiren sorunların başında yer al-maktadır.

Ulus-devlet kurgusu genellikle bir etnik kimlik, ortak bir geçmiş, ortak bir söylenceler ve anılar dizini, ulusal bir marş, ataların uğruna öldüğü bir toprak parçası, ulusal bir ekonomi ile birlikte yasal haklar ve ödevler bütünü gibi objektif unsurlar üzerine inşa edilmiştir. Azınlıklar, göçmenler, sığınmacılar gibi “yabancılar”, yurttaşlık haklarının tamamı kendilerine verilmediğin-den genellikle bu ulusal bütünün birer parçası olarak kabul edilmezler. Bu anlayış, uzun yıllardan beri devam eden bir uygulamanın ürünüdür. Yüzyılın başından itibaren önemli bir yeri olan ulu-sal yurttaşlık kurumu (milliyet - nationality), günümüz heterojen toplumlarının medeni, siyasal, sosyal, kültürel ve ekonomik ihtiyaçlarına yeterince yanıt verememektedir.

Uluslararası terörizm korkularının ve güvenlik kaygılarının kök saldığı modern dünyada İslâmofobi, yabancı düşmanlığı ve ırkçılığın yaygınlaştığı görülmektedir. Görece çokkültürlülük söylemi üzerine yükselen günümüz modern ulus-devletlerinin önemli bir kısmının etnik, dinsel ve

4 İnsanların, sermayenin, imajların, teknolojinin ve ideolojilerin sınır ötesi küresel akış biçimlerini inceleyen antropolog Arjun Appadurai’nin küreselleşmeye ve yerelleşmeye ilişkin yaptığı değerlendirmeler için bkz., Appadurai (1990).

134 bbbbb

diğer tür azınlıkları dışlayabilmek için yurttaşlığın kapsamını daraltma eğilimine girdikleri söyle-nebilir. 11 Eylül olaylarının ardından dünyanın girdiği uluslararası terör düzleminde insanların yanı başlarındaki “yabancıdan” korkmaları ve bu nedenle çokkültürlülük yerine tek-kültürlülü-ğü benimsemeye doğru yönelmeleri yine bilinen bir eğilimdir. “Yabancıları” dışlayan bu tür anla-yışların ardında, milliyetçilik ideolojisinin olduğunu görürüz. Milliyetçilik ideolojisi, etno-kültü-rel ve dinsel azınlıkları dışlarken, aynı zamanda sınıfsal farklılıklar ile kadın-erkek arasında var olan eşitsizlikleri gizleyen sosyal-siyasal bir söylem olarak da karşımıza çıkar (Bauböck, 1995: 3). Milliyetçi ideoloji, ister popülist olsun, ister cumhuriyetçi, ister komünist ya da faşist, üzerine in-şa edildiği kriterlere bağlı olarak, seçilmiş bir grup halkı “biz” diye tanımlarken, dışlamak istedi-ği diğer grupları da “ötekiler” olarak tanımlayabilmektedir. Burada “halk” kurgusunu betimle-mek için kullanılan “biz” kavramı, gerçek ve görsel anlamda birbirinin varlığından haberdar ol-mayan insanların, kurgusal ve hayali bir şekilde tasavvur edilmiş halidir. Bu çerçevede, Marshall’ın söylediklerini bugüne uyarlarsak, modern yurttaşlık kurumunun da, aynı şekilde, siyasal elit tara-fından “yabancı” işçiler, göçmenler ve sığınmacılar gibi bazı grupların dışlanması sürecinde kul-lanıldığını söylemek mümkün olabilir. Burada altının çizilmesi gereken konu, milliyetçilik ve yurt-taşlık ideolojilerinin “biz” ve “onlar” arasındaki sosyal, siyasal, kültürel ve ekonomik sınırların çizilmesi sürecinde birbirlerini tamamladıkları ve aynı amaca hizmet ettikleri konusudur.

AVRUPA BİRLİĞİ YURTTAŞLIĞI..?Yurttaşlık üzerine yapılan tartışmalarda en sık ortaya atılan soru, “peki ulusal kimliğimiz ne ola-cak?” sorusudur. Esasen yurttaşlık ve ulus iç içe geçmiş iki kurumdur. Diğer tüm kimlikler gibi ulusal kimlik de, önceden tanımlanamaz ve dinamik bir niteliğe sahiptir. Ulusal, bireysel, siyasal, toplumsal ya da etnik, tüm kimlikler “ötekini” tanıma, tanımama ya da yanlış tanıma tutumları tarafından belirlenir (Taylor, 1994). Birey kimliğini sadece diğerlerinin ona karşı olan davranış ve tutumlarını dikkate alarak inşa edebilir. Kültüre yönelik bütüncül yaklaşımın benimsendiği ülke-lerde, toplumsal hayata yeni katılan grupların, çoğunluğun dikkate değer bir direnişine maruz kalmadan toplumsal sisteme adapte olmaları oldukça zordur. Ulusal kimliğin önceden tanımlan-dığı bu tür örneklerde yeni gelenlerin genellikle etno-kültürel ve dinsel açıdan farklı algılandıkla-rı için dışlandıkları görülmektedir. Etno-kültürel ve dinsel farklılıkları nedeniyle çoğunluk toplu-mu tarafından tanınmayan ya da yanlış tanınan azınlıklar, genellikle radikal ya da merkezkaç kimlikler inşa etme eğilimi sergilerler. James Tully’nin de ifade ettiği gibi:

“Bireyin toplumdaki kamusal ve özel hayata eşit olarak katılabilmesi için yeterli düzeyde özerklik ve özsaygı geliştirmesi gerekir. Ancak yanlış tanımanın küçük düşürücü ya da aşağılayıcı biçimleri bireyi güçlendirecek olan temel özsaygıyı zedeler. Böylece iyi bilinen psiko-sosyal patolojiler orta-ya çıkar. (Tully, 2000: 470)... Özsaygının yaratılması için gerekli olan koşullar, sadece toplumun tüm üyelerinin kültürlerinin, bu kültürü paylaşan ya da paylaşmayan diğerleri tarafından tanındı-ğı ve tasvip edildiği toplumlarda karşılanır” (Tully, 1995: 190).

aaaaa 135

Örneğin, AB ülkelerinde yaşayan Müslüman kökenli “göçmenler”in entegrasyonuna ilişkin olarak çeşitli ülkelerdeki katılımcılarla yapılan görüşmelerde ortaya çıkan temel beklentilerinden biri, sahip oldukları etno-kültürel ve dinsel farklılıkların resmi politikalar düzeyinde tanınmasıdır. Belçika’nın Flaman bölgesindeki ilkokullarda Türkçe’nin resmi ikinci dil olarak tanınmasının, Türk kökenli öğrenciler arasında kendi kültürlerine saygı duyulduğu hissini uyandırdığı belirtil-miştir (Kaya ve Kentel, 2008). Benzeri bir saptamanın Türkiye’de yaşayan Kürt, Alevi, Çerkes, Er-meni, Süryani ve benzeri pek çok farklı etno-kültürel grup için de yapılması mümkündür. Kendi kültürel kimliklerine çoğunluk toplumu ve devlet tarafından saygı gösterilmediğine inanan bu tür azınlık gruplarının ulusal kimliğe yabancılaşmaları söz konusu olabilir. Ulusal kimliğe karşı yaban-cılaşan bu tür gruplar, siyasal alana da yabancılaşmaktadır (Kymlicka ve Norman, 2000: 39).

Geleneksel yurttaşlık söylemi çoğunluk toplumunun çıkarlarını ve beklentilerini öne çıkar-ma eğilimindedir. Bu nedenle etno-kültürel açıdan farklı olan grupların birarada yaşama mesele-si, geleneksel yurttaşlık anlayışları ile çözülemez. Çatışma ve yabancılaşma ihtimallerinden kaçın-mak için atılması gereken temel adım, yurttaşlık kanunlarının önceden belirlenmiş kültürel, din-sel, dilsel ve etnik unsurlara dayandırılmamasıdır. Dünyadaki birçok etnik çatışma ve şiddet ola-yının tırmanmasına yurttaşlık ve önceden belirlenmiş ulusal kimlik arasındaki ilişkinin neden ol-duğu ortaya çıkmıştır. Bütünsel kültür anlayışından kaynaklanan ulus-devlet fikri, ortak geçmiş, paylaşılan bir ulusal bellek ve mitler, ulusal marş, ataların uğrunda öldüğü ulusal sınırlar, ulusal ekonomi ve ortak hukuki haklar ve görevler bütününden beslenir.

İlk kez 1970’li yıllarda Avrupa Topluluğu çevrelerince dillendirilen ve çalışanların serbest dolaşımını öngören topluluk yurttaşlığı daha sonra işçi olmayanları da kapsayan bir hareketlilik öngörmüştür. 1975 yılında kaleme alınan Tindemans Raporu’nda ayrıntılarıyla yer alan Toplu-luk Yurttaşlığı ilk kez 1992 yılında yürürlüğe giren Maastricht Antlaşması’yla vücut bulmuştur. 1989 yılında Berlin Duvarı’nın yıkılmasıyla Avrupa’da ortaya çıkan iyimser siyasal iklimi taçlan-dırmak ve siyasal entegrasyonu besleyebilmek için Avrupa Birliği Yurttaşlığı’nın Maastricht Antlaşması’nda yer aldığı bilinmektedir [Zirve Kararları (Summit Conclusions), Bulletin EC, 6-1990, 15-16]. AB yurttaşlığı aynı zamanda, yurttaşlık ve ulus bağının çözüldüğü bir düzlemde ortaya çıkmıştır. AB yurttaşlığında ortaya çıkan en önemli tehditlerden biri yurttaşlık ve ulusal kimlik arasındaki güçlü bağın sorgulanmasıdır. 1992 yılında yürürlüğe giren Maastricht Antlaşması’nın 8. maddesi, yurttaşlık haklarının “dinamik” ve “evrimsel” doğasına atıfta bulu-nur. Maastricht Antlaşması, değiştirilen Roma Antlaşması’na yeni bir bölüm olarak eklenmiştir. Madde 8 uyarınca “Üye Devletin uyruğuna sahip her kimse Birlik yurttaşıdır.” Buna ek olarak, “Birlik yurttaşları bu Antlaşma ile düzenlenen haklara ve sorumluklara sahiptir.” “Topluluk Yurttaşlığı,” Avrupa Konseyi eski başkanı İspanyol Felipe Gonzales tarafından yazılan bir mek-tupla tartışmaya açılmıştır. Bu mektupta Gonzales, yurttaşlığın Avrupa siyasal birliğinin üç saca-yağından biri haline getirilmesini öneriyordu. Diğer ikisi ise, Avrupa parasal birliği ve ortak dış ve güvenlik politikasıdır.

Her ne kadar Maastricht Antlaşması’nda, önceden belirlenmemiş ve değişmeye tabi olan,

136 bbbbb

“dinamik” ve “evrimsel” haklardan doğan Avrupa yurttaşlığı benimsense de bazı problemler çö-zülememiştir. Eleştirilen konuların başında, Almanya’da yaşayan ve Alman yurttaşlığına geçme-miş Türkler gibi AB üyesi olamayan ülkelerden gelen göçmenlerin siyasal entegrasyonu meselesi gelmektedir. Chris Shore (2000: 66-86), bu noktada dört önemli zorluk tespit etmiştir: 1) Önce-likle AB’nin yurttaşlık kavramı, onlara karşılık gelen ödevlerden bahsetmeden sadece haklara odaklanmıştır; 2) Antlaşma her üye ülke yurttaşı için meskeni neresi olursa olsun oy kullanma hakkını düzenleyen hukuki temeli oluşturmakta, ancak AB ülkelerinde uzun yıllardan buyana bu-lundukları ülkelerin yurttaşlığını edinmeden yaşayan topluluk-dışı [extracommunitari] üyeleri yurttaşlık haklarından yoksun bırakmaktadır (Shore, 2004: 3). “Topluluk Uyruğu” fikri sorunlu bir kavramsallaştırmadır; şöyle ki, bir kişinin Birlik yurttaşı olması öncelikle onun bir üye ülke yurttaşı olmasına bağlıdır. Böylece AB yurttaşlığı, ulus-devlet yurttaşlığının bir alt kategorisi ola-rak gerçekleşebilmektedir (Dunne, 2008). Son olarak, yapılan eleştirilerden biri de, Birlik yurttaş-lığının, AB üyesi olmayan ülke yurttaşlarına karşı ayrımcı olan dışlayıcı bir “Kale Avrupası” (For-tress Europe) oluşumuna katkıda bulunduğu yönündedir (Kivisto ve Faist, 2007).

TABLO 327 AB Ülkesindeki AB Üyesi Olmayan Ülke Yurttaşı

AB üyesi olmayan ülke yurttaşları 27 AB ülkesindeki sayıları AB Ülkelerindeki yabancı nüfus içindeki yüzdeleri

Türkiye 2.419.000 7,9% Fas 1.727.000 5,6% Arnavutluk 1.015.000 3,3% Çin 621.000 2,0% Ukrayna 602.000 2,0% Cezayir 594.000 1,9% Rusya 570.000 1,9% Hindistan 512.000 1,7% Ekvator 511.000 1,7% Sırbistan-Karadağ 473.000 1,5%

Ancak yine de Maastricht Antlaşması’nı yazanların AB yurttaşlığını gelişmeci, siyasal ve sosyal hakları içine alacak şekilde sivil ve ekonomik hakların ötesini kapsayan bir yurttaşlık ola-rak tasarladıklarını akılda tutmak gerekir. Bu bakış Maastricht Antlaşması’nın yurttaşlık hakla-rının “dinamik” ve “evrimsel” doğasını vurgulayan 8. Maddesinde açıkça görülmektedir. Bir an-lamda Madde 8, AB’de yaşayan ancak AB yurttaşı olmayanları da kapsayacak düzenlemeler için temel oluşturma kapasitesi açısından umut vericidir. Kızıl-Yeşil (Sosyal Demokratlar ve Yeşiller) Koalisyonu döneminde Almanya’nın yeni yurttaşlık kanunu benimsemesi ve son dönemde Avru-pa yurttaşlığının kurumsallaştırılması yönündeki çabaları, yurttaşlık ve önceden tanımlanmış ulu-sal kimlik arasındaki bağın aşındığına dair bir başka örnektir. Yurttaşlık tarihsel olarak katılım ile özdeşleşmiştir. Ancak gelişmiş liberal demokrasilerde son dönemde geleneksel katılım yöntem-lerinde düşüş gözlemlenmektedir. Bu düşüş göçmen kökenli gruplar arasında daha da dramatik-

aaaaa 137

tir. Katılma meselesi, AB’nin ulusüstü düzleminin veya yerel, bölgesel ya da ulusal hükümet me-kanizmalarının yurttaşları içerme kapasitesi ile ilişkilidir. Göçmenler ve çocuklarına verilen resmi yurttaşlık, onların yaşadıkları ülkelerdeki kamusal hayata siyasal katılımlarını sağlamada her za-man yeterli olamayabilir. Herhangi biri, “göçmen” olarak etiketlenmişse resmi yurttaşlığa sahip olup olmaması çok fark yaratmayabilir.

FARKLILIKLARIN BİRLİKTELİĞİ: ANAYASAL YURTSEVERLİK TARTIŞMALARIİlk kez Alman sosyal bilimci Dolf Sternberger (1979) tarafından kullanılan anayasal vatansever-lik (vervassungspatritosimus) daha sonra Jürgen Habermas tarafından 1990’lı yılların başlangı-cında Avrupa Birliği’ne giden yolda yeni Avrupa yurttaşlığının genel kriterlerini tanımlamak için kullanılmıştır. Kültürelci ve cemaatçi/komüniter yaklaşımların AB’yi milliyetçi bir çizgiye taşıya-cağı tespitinde bulunan Habermas, farklılıklara saygı duyulan ve yurttaşların Avrupa’sı olacak bir AB kurgusunu cumhuriyetçi bir anlayışla betimlemeye çalışmıştır. Ancak bu cumhuriyetçi anla-yış, giderek milliyetçi ve asimilasyonist bir nitelik kazanan Fransız cumhuriyetçiliğinden farklı bir anlayıştır. Bu anlayış, ulusötesi (ve milliyetçilik karşıtı) bir niteliğe sahip olup, farklılıkların bira-rada olması anlayışını yansıtmaktadır. Habermas’ın burada vurgu yaptığı asıl önemli nokta ise, kültürel/dinsel/geçmişe dönük bir Avrupa yerine politik/rasyonel/geleceği kuran bir Avrupa pro-jesidir. Zaten, Habermas bu kurguyu dile getirirken Fransız ihtilalinden çok, siyasal değerler ve anayasanın kutsallığı üzerine inşa edilmiş Amerika Birleşik Devletleri ve İsviçre modellerine refe-rans vermiştir. Ayrıca, Habermas’ın siyasal değerlere verdiği önemin altında yatan temel varsa-yım, farklı geleneklerden, dinlerden, kültürlerden ve ulus-devletlerden gelen insanların ve halkla-rın Avrupa Birliği bünyesinde, ortak çıkarlar için geleneksel kimliklerini gözardı ederek siyasal ve rasyonel ittifaklar kurabilecekleridir. Hatta Habermas daha da ileriye giderek, Fransız filozof Ja-cques Derrida ile birlikte kaleme aldıkları metinde, “aynılık ve benzerlik üzerine kurulu ulusal kimlikler yerine, AB bünyesinde ‘ötekinin’ ötekiliğini kabul eden etik anlayışın ortak bir kimliğin en temel öğesi olarak kurumsallaşmasının mümkün olduğunu” söylemektedir (Habermas ve Der-rida, 2005: 3-13):

“Bu noktada ‘Avrupa kimliği’ devreye girmektedir. Çoğunluk kararlarının yarattığı iradeye direniş gösteren azınlıkların önünü ancak ortak politik yazgı bilinci ve ortak geleceğe dönük inandırıcı bir perspektif alabilir. Bir ulusun yurttaşları diğer bir ulusun yurttaşlarını ilkesel olarak ‘bizden biri’ olarak görmelidir... Diğer yandan Avrupa, aralarına polemik sınırlar çeken ulus-devletlerden oluş-maktadır. Ulusal dil, ulusal edebiyat ve ulusal tarihle biçimlenen ulusal bilinçler çok uzun süre bü-yük patlamaların kaynağını oluşturmuştur. Bu milliyetçiliğin yok edici gücüne karşı tepki olarak gelişen olgular ise, doğal olarak, eşsiz ve geniş çaplı bir kültürel çeşitliliğe sahip günümüz Avrupa’sına, Avrupalı olmayanların gözünde kendine özgü bir çehre kazandırmaktadır. Yüzyıllar-dan bu yana kent ve köy ile kilise ve laik güçler arasındaki çatışmalara sahne olmuş, inanç ve bilgi arasındaki kavgayı yaşamış, uzlaşmaz sınıflar arasındaki mücadelelere tanık olmuş ve dolayısıyla diğer bütün kültürlerden daha fazla örselenmiş bir Avrupa kültürü, farklılıkların nasıl birarada var

138 bbbbb

olabileceğini, çelişkilerin nasıl kurumsal bir temelde çözülebileceğini ve gerginliklerin hangi yollar-la istikrara kavuşturulabileceğini büyük acılar çekerek öğrenmek zorunda kalmıştır. Farklılıkların kabulü de –ötekinin farklılıklarıyla kabul edilmesi– ortak bir kimliğin öğesi olabilir” (Habermas ve Derrida, 2005: 5).

Anayasal yurttaşlık veya anayasal yurtseverlik tartışmaları Türkiye bağlamında ele alındı-ğında, gerek Almanya gerekse Avrupa Birliği için geçerli olan kaygıların ve sorunların belli ölçü-de Türkiye için de geçerli olduğu görülmektedir. Almanya için bakıldığında temel sorunun, geç-mişine yüz çevirmek zorunda kalan bir ulusun sayıları hızla artan göçmenlerle birlikte geleceğe yönelik siyasal bir ittifak yapması ve anayasal değerler etrafında yurtsever bir yurttaşlar toplulu-ğu (Staatsbürgernation) inşa etme zorunluluğudur. Avrupa Birliği açısından da bakıldığında du-rum çok farklı değildir: Geçmişte ulusal, kültürel ve dinsel farklılıklar üzerinden birbirlerine kar-şı düşmanlık besleyen ulusların, oluşturulmaya çalışılan bir anayasaya ve inşa edilmeye çalışılan geleceğe doğru sadakati aranmaktadır. Her iki örnekte de asıl belirleyici olan nokta, geçmişin farklı çıkarları, savaşları ve çatışmaları üzerine siyasal birliğin kurulamayacağının altının çizilme-si ve bu nedenle gelecekteki ortak siyasal hedef etrafında yurttaşların birliğinin sağlanmaya çalı-şılmasıdır. Kemalist, cumhuriyetçi ve laik değerlerin yoğun bir şekilde eleştirildiği Türkiye’de de Kürtlerin, Alevilerin, Çerkeslerin, Lazların, Ermenilerin ve benzeri grupların, kültürel haklar ko-nusundaki taleplerini AB entegrasyon sürecinde yoğunlaştırdıkları görülmektedir. Görünen o ki, Soğuk Savaş sürecinin bitimine değin Türkiye için geçerli olan ve çimento işlevi gören Kemalizm ve laiklik gibi birleştirici ideolojiler 1990’lı yıllarda işlevlerini yitirmeye başlamışlardır. Bu ideolo-jiler, uzun yıllar, farklı etnik grupları sırasıyla emperyalizm, komünizm, radikal İslâm gibi ortak düşmanlar karşısında birarada tutmayı başarabilmiştir. Ancak, gelinen bugünkü noktada, geçmi-şe ait tarihsel söylemler üreterek etnik, dinsel ve kültürel grupların birarada tutulması ihtimali pek yüksek görülmemektedir. Geçmişin kullanılmasıyla ulusal bütünlüğün sağlanması mümkün de-ğilse, o halde Türkiye’yi geleceğe ne taşıyabilir sorusu çok yalın bir şekilde karşımıza çıkmakta-dır. İşte anayasal yurtseverlik tezi tam bu noktada bir öneri olarak dile getirilebilir: Farklılıkların anayasal değerler etrafında, gelecekteki ortak hedefe yönelik olarak birarada tutulması. Bu ortak hedef hiç şüphesiz Avrupa Birliği tam üyeliği veya demokrasi ve insan haklarına saygıyla bezen-miş ve çevresine barış götüren güçlü bir ülke olma arzusu olabilir. Bir başka deyişle, bu ülkenin farklı unsurlarını “ortak geçmiş” söylemi ile birarada tutmak mümkün olmuyorsa, “ortak gele-cek” söylemi pekâlâ ön plana çıkarılabilir.

AVRUPA BİRLİĞİ YURTTAŞLARININ HAKLARIBirlik yurttaşlarına ilişkin temel unsur, her Birlik yurttaşının üye ülkelerin sınırları içinde serbest-çe seyahat etme, yerleşme ve çalışma hakkı elde etmesidir. Her Birlik yurttaşının üye ülke toprak-larında serbestçe dolaşım ve oturma hakkı Maastricht Antlaşması’nda (Madde 8A) ve daha yakın zamanda AB Temel Haklar Şartı’nda (Madde 45) yer almıştır. Bu hakların uygulanmasına bakıl-

aaaaa 139

dığında ise serbest dolaşımın tam anlamıyla ve koşulsuz olmadığı görülür. Veil raporu olarak bi-linen Kişilerin Serbest Dolaşımına İlişkin Üst Düzey Panel Raporu’na göre, “Avrupa yurttaşları-nın kafalarındaki serbest dolaşım hakkı Antlaşma ile düzenlenen haktan çok daha ileri gitmekte-dir” (1997: 89). Birçok insan için bu hak, Birlik ülkelerinden herhangi birinde hiçbir resmi forma-lite ile bağlı olmadan dolaşma ve yaşama anlamına gelmektedir. Serbest dolaşım, tüm Birlik yurt-taşlarının her bir üye ülkede aynı haklara sahip olduğu anlamına gelmemektedir. Birlik içinde ver-gilendirme uyumlu olmadığı sürece, Birlik yurttaşları için eşit sosyal güvenlik sisteminden bahse-dilemez. Böylece, başka bir üye ülkede engelli yardımı ya da emeklilik fonundan faydalanan bir kimse ulusal yurttaşlarla aynı haklara sahip olabilir. Ancak başka bir ülkede ikamet etmek, sos-yal güvenlik ödemelerini garanti altına almaz. 2001 Mayıs’ında Komisyon, bu alanda var olan çok sayıda düzenlemeyi tek bir yasama aracı altında toplarken, bu hakkın kullanımını, koşulları-nı ve formalitelerini kolaylaştırmak ve bu hakkın, kamu politikası, kamu güvenliği ve sağlığı gibi kısıtlama gerekçelerini netleştirmek için yeni bir yönerge kabul etmiştir (Avrupa Toplulukları Ko-misyonu 2001: 1). Bu yönergeye göre dört yıl boyunca bir üye ülkede ikamet eden kişi başka bir koşula bağlanmaksızın daimi ikamet eden iznine sahip olabilecektir.

Öte yandan 2010 yılında yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması, sivil toplum kuruluşları ve Avrupa Birliği yurttaşları açısından önemli bir takım demokratikleşme önerilerini de beraberinde getirmiştir (Einhorn, 2010). Buna göre Avrupa Birliği Parlamentosu’nun yetkileri artırılmış ve böylece son yıllarda AB’ye yöneltilen “demokratik açık” şeklindeki eleştirilere karşılık verilmesi ve Yurttaşların Avrupası’na bir adım daha yaklaşılması hedeflenmiştir.5 Her ne kadar, sembolik bir önem arz eden ve Avrupalılık kimliğinin oluşumunda önemli katkıları olan Avrupa marşı (Beethoven’in 9. Senfonisi), AB Bayrağı, “farklılık içinde birlik” (unity-in-diversity) söylemi ve AB Anayasası gibi sembollere yer vermese de, Lizbon Antlaşması yurttaşların Avrupa Birliği ka-rar alma süreçlerinde daha yakından yer almasına olanak tanımayı amaçlayan bir niteliğe sahip-tir. Lizbon Antlaşması, Avrupa Yurttaş İnisiyatifi hakkı ile Avrupa Birliği yurttaşlarına, üye dev-letlerin önemli bir bölümünden en az bir milyon imza toplanması halinde, Komisyona yasa tasla-ğı önerme hakkı tanımıştır (Lizbon Antlaşması, Madde 8). Antlaşma, yurttaşlar, sivil toplum ör-gütleri ve Birlik kurumları arasındaki diyaloğun önemini onaylamakta ve Avrupa kararlarının alınmasında kuruluşların ve sivil toplum örgütlerinin yer almasına daha çok olanak tanımaktadır. Bu antlaşma ile Avrupa yurttaşlığı kavramı, Avrupa demokrasisinin yaratılmasında “merkezi un-sur” şeklinde tanımlanmaktadır.6 Ancak tüm bu çabalara rağmen, Avrupa Birliği yurttaşlarının AB Yurttaşlığı konusunda yeterince bilgili olduğunu söylemek oldukça güçtür. 2007 Eurobaro-metre sonuçlarına göre, AB yurttaşlarının % 78’i AB Yurttaşlığı kavramı konusunda genel olarak bilgi sahibi olduğunu belirtirken sadece % 31’lik kısmı bu kavram hakkında ayrıntılı bilgi sahibi

5 Demokratik açık (democratic deficit) kavramı son yıllarda AB ülkelerinde genellikle Komisyonun giderek güçlendiğini ve AB’nin oldukça uluslar-üstü bir yapı kazandığını iddia eden milliyetçi-popülist-muhafazakâr çevrelerce dile getirilmiş bir kav-ramdır. Öte yandan Andrew Moravscik (2002) gibi akademisyenler ise bu popülist yaklaşımı eleştirmiş ve AB Komisyonu’nun önemini sürdürmesi gerektiği tezini savunmuşlardır.

6 Lizbon Antlaşmasının tam metni için bkz., http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:EN:HTML

140 bbbbb

olduğunu belirtmiştir (Eurobarometer, 2007).

SONUÇYurttaşlık konusu, özellikle geçtiğimiz yüzyılın son çeyreğinde yoğunluklu bir şekilde tartışılır ha-le gelmiştir. Bu tartışmanın yükselmesinin nedenleri, hızla artan küreselleşme rüzgârları, modern ulus-devletin maruz kaldığı etnik milliyetçilik gibi merkezkaç kuvvetlerin sayıca artması ve kapi-talizmin değişen dinamikleridir. Hızla örgütlenen ulusötesi yargı sistemleri (Avrupa Adalet Diva-nı, Uluslararası Tahkim Yasası vb.), AB gibi ulusötesi siyasal entegrasyon deneyimleri, uluslara-rası iş piyasası, göç olgusu, uluslararası mobilite, evrensel insan haklarına saygı ilkesi ve küresel ekolojik sisteme karşı sorumluluk gibi inisiyatifler, ulusal yurttaşların tabi oldukları modern ulus-devletin sınırlarını belirsizleştirmiştir. Bu nedenle, ulus-devlet birimleri artık kendi sınırları içinde yaşayan insanları mutlak bir iktidar ile yönetmeye muktedir değildirler. Bu küresel ölçekli sosyal değişimler karşısında pek değişmeyen ulusal yurttaşlık kurumu, günümüz toplumlarının medeni, siyasal, sosyal, kültürel ve ekonomik ihtiyaçlarına yanıt vermekten uzaktır. Sözgelimi, İkinci Dün-ya Savaşı sonrasında batıya göç eden işçilerin kapitalist sisteme dahil edilmeleri, tikelci (particu-larist) ve “ötekini” dışlayan ulusal yurttaşlık yasalarının uygulanmaya konması nedeniyle, büyük ölçüde gerçekleşememiştir. Burada sorulması gereken, kadınlardan eşcinsellere, fiziksel özürlüler-den etnik azınlıklara kadar pek çok azınlık grubunu siyasal-kamusal alana dahil etmek için neler yapılabileceğidir.

Marshall’ın medeni, siyasal ve sosyal olmak üzere üç eksende oluştuğunu öne sürdüğü mo-dern yurttaşlık kurumuna, günümüzde kültürel haklar, ekonomik haklar, ekolojik haklar gibi başka bir takım eksenlerin daha dahil edilmesi gerektiği görülmektedir. Yaşanan küreselleşme sü-reçleri bir yandan ulusal yurttaşlık kurumunun sınırlarını ulusüstü bir yöne doğru zorlarken, di-ğer yandan da kentli yurttaşın oluşumuna zemin hazırlayan merkezkaç bir kuvvetin ortaya çık-masına da neden olmaktadır. Diğer bir değişle, ulusal yurttaşlık günümüzde ulusüstü ve ulusaltı bir takım etkiler altında bulunmaktadır. Avrupa Birliği yurttaşlığı bu anlamda ulusüstü bir karak-ter sergilerken, önemleri hızla artan büyük kentler ve bölgeler ulusaltı bir nitelik taşımaktadırlar. Küreselleşmenin ve yerelleşmenin paralel bir seyir izlediği bir zamanda, yurttaşlık kurumu bugün-kü haliyle ulusal niteliğini kaybetmeye yüz tutmuş gibidir. Avrupa Birliği yurttaşlığı her ne kadar, doğrudan üye ülkelerden birinin yurttaşı olmakla edinilen bir aidiyet biçimi olsa da, bu statünün AB yurttaşlarına sadece üye ülke yurttaşı olmakla edinemeyecekleri pek çok hakkı sağladığı gö-rülmektedir. Özellikle Lizbon Antlaşması’yla birlikte yürürlüğe giren Avrupa Yurttaşlar İnisiyati-fi bu bağlamda AB Yurttaşlarını daha etkin ve katılımcı kılmayı hedeflemektedir. AB yurttaşları-nın istedikleri bir AB ülkesinde ikamet etme, çalışma, oy kullanma ve eğitim görme gibi pek çok haktan yararlanabildikleri düşünülürse, AB yurttaşlığının aslında başlı başına bir gerçeklik oldu-ğu sonucuna varılabilir.

Sonuç olarak, Avrupa Birliği yurttaşlığı tartışmalarının Türkiye’deki yurttaşlık tartışmala-rını daha farklı bir güzergâha taşıyacağı düşünülebilir. Füsun Üstel’in deyişiyle 1980’li yıllara de-

aaaaa 141

ğin Türkiye Cumhuriyeti’nin yetiştirdiği makul yurttaş çalışkanlık ve erdem üzerine tasarlanmış-ken, 1980 Askeri darbesiyle birlikte daha çok Sünni-Müslümanlık ve Türklük üzerine vurgu ya-pan farklı bir yurttaşlık kurgusu benimsenmiştir (Üstel, 2004). Avrupa Birliği entegrasyon süre-cinde ise etno-kültürel ve dinsel odaklı ulusal yurttaşlığın karşısına çıkan AB, anayasal, çokkül-türlü ve benzeri yurttaşlık tartışmalarının, Türkiye Cumhuriyeti yurttaşlığı kurumunu, milliyet-çi ve dışlayıcı olmayan daha doğru bir zemine taşıma ihtimalinin kuvvetle muhtemel olduğu dü-şünülebilir. Son yıllarda özellikle Ermeni, Kürt, Alevi, türban ve laiklik gibi sorunlar bağlamın-da kamusal alanda yaşanan tartışmalar, toplumsal diyalog şeklinde tanımlayabileceğimiz siyase-tin zamanla doğru bir zemine oturduğu yönünde işaretler vermektedir. Sivil toplum kurumlarının, aktivistlerin ve yurttaşların bu tür tartışmalar içerisinde yer almaları, siyasetin artık sadece yasa-ma, yürütme ve yargı üçgenine sıkışmayıp, modern demokratik toplumlarda olması gerektiği gibi eşit ve aktif yurttaşlardan oluşan sivil topluma da sirayet ettiğini göstermektedir. Ancak unutul-mamalıdır ki, bütün bu tartışmalar Türkiye toplumunun ve siyasetinin tecrübe etmesi gereken öğ-renme süreci içerisinde ele alınmalıdır. Bu nedenle giderek küreselleşen, AB entegrasyon sürecinin içinde yer alan, sivil toplumun görece güç kazandığı, farklı kökenlere sahip “yabancıların” sayı-ca hızla arttığı, TRT’nin ülkemizde konuşulan farklı dillerde yayın yaptığı, AB yurttaşlarının yo-ğun bir şekilde ziyaret ettiği ve AB kamuoyuyla etkileşimin hızla arttığı Türkiye’de, siyasal elitin post-milliyetçi ve seküler bir yurttaşlık anlayışını benimsemek yönünde bir takım baskılarla kar-şı karşıya kalması kaçınılmazdır.

ReferanslarAvrupa Toplulukları Komisyonu, “Third Report from the Commission on Citizenship of the Union”, COM, 2001.Appadurai, A., “Disjuncture and difference in the global cultural economy”, M. Featherstone (der.), Global Cul-

ture: Nationalism, Globalisation and Modernity içinde, Sage, Londra, 1990.Bauböck, R., Transnational Citizenship, Edward Elgar Publishing Ltd., Hants, 1995.Bottomore, T., “Kırk Yıl Sonra Yurttaşlık ve Toplumsal Sınıflar”, T. H. Marshall ve T. Bottomore (der.), Yurttaş-

lık ve Toplumsal Sınıflar içinde, çev. A. Kaya, Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul, 2005, s. 55-93.Dunne, T., “Good Citizen Europe”, International Affairs, cilt 84, sayı 1, 2008, s. 13-28.Einhorn, B., Citizenship in an Enlarging Europe: From Dream to Awakening, Palgrave Macmillan, Londra, 2010.Habermas, J., The New Conservatism, The MIT Press, Cambridge, 1989.—, “Struggles for recognition in the demoratic constitutional state”, A. Gutmann (der.), Multiculturalism: Exami-

ning the Politics of Recognition içinde, Princeton University, Princeton, 1994.Habermas, J. ve Derrida, J., “February 15, or, what binds Europeans together: plea for a common foreign policy,

beginning in Core Europe”, D. Levy, M. Pensky and J. Torpey (der.), Old Europe, New Europe, Core Europe içinde, Verso, Londra, 2003, s. 3-13.

Hammar, T., Democracy and the Nation-State, Avebury, Aldershot, 1990.Heather, D., What is Citizenship?, Polity Press, Cambridge, 1999.Kaya, A., Islam, Migration and Integration: The Age of Securitization, Palgrave, Londra, 2009.Kaya, A. ve Kentel, F., Belçika Türkleri, Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul, 2008.Kaya, A. ve Özdoğan, G. G., Uluslararası İlişkilerde Sınır Tanımayan Sorular, Bağlam Yayınları, İstanbul, 2003.

142 bbbbb

Kivisto, P. ve Faist, T., Citizenship: Discourse, Theory and Transnational Prospects, Blackwell Publishing, Oxford, 2007.

Kymlicka, W., Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights,: Clarendon, Oxford, 1995.Kymlicka, W. ve Norman, V., Citizenship in Diverse Societies, Oxford University Press, Oxford, 2000.Marshall, T. H ve Bottomore, T., Yurttaşlık ve Toplumsal Sınıflar, çev. Ayhan Kaya, Bilgi Üniversitesi Yayınları,

İstanbul, 2006/1950.Marx, K., “On the Jewish Question”, K. Marx ve F. Engels, Collected Works içinde, Cilt 3, International Publis-

hers, New York, 1844/1975, s. 146-74.Moravcsik, A., “In Defence of Democratic Deficit”, Journal of Common Market Studies, cilt 40, sayı 4, 2002, s.

603-24.Mouffe, C., The Return of the Political, Verso, Londra, 1993.Nash, K., Contemporary Political Sociology: Globalization, Politics and Power, Blackwell, Oxford, 2000.Poulantzas, N., Political Power and Social Classes, New Left Books, Londra, 1973.Shore, C., Building Europe: Cultural Politics of European Integration, Taylor and Francis, Londra, 2000.Shore, C.,, “Whither European Citizenship? Eros and Civilization Revisited”, European Journal of Social Theory,

cilt 7, sayı 1, 2004, s. 27-44.Soysal, Y., Limits of Citizenship: Migrants and Postnational Membership in Europe, University of Chicago, Chi-

cago, 1994.Sternberger, D., “Verfassungspatriotismus”, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 1979.Taylor, C., “The Politics of Recognition”, A. Gutmann (der.), Multiculturalism içinde, Princeton University Press,

Princeton, 1994, s. 25-74.Tully, J., Strange Multiplicity: Constitutionalism in the Age of Diversity, Cambridge University Press, Cambridge,

1995.—, “Struggles over Recognition and Redistribution”, Constellations, 2000.Turner, B. S., “Contemporary Problems in the Theory of Citizenship”, B. S. Turner (der.), Citizenship and Social

Theory içinde, Sage Publications, Londra, 1993.—, “Outline of a Theory of Citizenship”, Sociology, cilt 24, sayı 2, 1990, s. 189-217.Üstel, F., Makul Vatandaşın İzinde, İletişim Yayınları, İstanbul, 2004.Veil, S., “Report of the High Level Panel on the free movement of persons” (1997), http://europa.eu.int/comm/in-

ternal_market/en/people/hlp/hlpen.pdf.Young, I. M., “Polity and Group Difference: A Critique of the Ideal of Universal Citizenship”, Ethics 99 (1989).Young, I. M., Inclusion and Democracy, Oxford University Press, Oxford, 2002, s. 167-180.

Tavsiye Edilen Diğer KaynaklarBellamy, R., Castiglione D. ve Shaw, J. (der.), Making European Citizens: Civic Inclusion in a Transnational Con-

text, Palgrave, Londra, 2006.Einhorn, B., Citizenship in an Enlarging Europe: From Dream to Awakening, Palgrave Macmillan, Londra, 2010.Goudappel, F., The Effects of EU Citizenship: Economic, Social and Political Rights in a Time of Constitutional

Change, Cambridge University Press, Cambridge, 2010.Shaw, J., The Transformation of Citizenship in the European Union: Electoral Rights and the Restructuring of Po-

litical Space, Cambridge University Press. Cambridge, 2007.

aaaaa 143

İKİNCİ KISIM

Avrupa Birliği Politikaları

144 bbbbb

8Avrupa Birliği Rekabet Politikası

Kerem Cem Sanlı

Anahtar sözcükler: Rekabet, Yoğunlaşma, Tekel, Kartel, Hâkim Durum, Kötüye Kullanma, Birleşme, Devralma, İlgili Piyasa, Teşebbüs, Uyumlu Eylem, Dikey Sınırlama.

GİRİŞRekabet politikası, Avrupa Birliği’nin (AB) temel politikalarından biri olarak görülmektedir. Zi-ra “rekabet”, mal ve hizmetlerin fiyatlarında düşüş, kalitelerinde artış, teknolojik ilerleme ve ürün çeşitliliği gibi tüketiciler açısından son derece yararlı bazı sonuçları beraberinde getirmektedir. Bu anlamda rekabeti koruyucu düzenlemeler de, piyasaların daha rekabetçi olmasını sağlayarak, önemli faydalar sağlamaktadırlar. Nitekim AB’yi kuran Roma Antlaşması’nın başlangıç kısmın-da, rekabet kuralları, topluluğun kurulması ile elde edilmek istenen amaçların gerçekleşmesinin temel araçlarından biri olarak öngörülmüştür.1

AB rekabet politikası denildiği zaman, bu politikanın hayata geçirilmesinde iki tür hukuk kuralından bahsedilebilir. Bunlardan ilki, Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Anlaşma’nın (ABİ-HA) 101-105. maddelerinde düzenlenen antitröst anlamında rekabet kuralları ve diğeri ise, başta devlet yardımları olmak üzere devletlerin yükümlülüklerini konu alan 106 vd. maddeleridir. AB hukukunda her iki tip kural da rekabet hukuku kapsamında görülmekle birlikte, rekabet hukuku terimi ile genellikle kastedilen antitröst anlamında rekabet kurallarıdır. Aşağıda bu kuralları ele alacağız.

Antitröst anlamında rekabet kurallarının temel hedefi, “ekonomik yoğunlaşma”, yani pi-

1 Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu kuran Roma Antlaşması’nın başlangıç kısmında, İç Pazar’da rekabetin bozulmadığı bir sis-temin kurulması ile Topluluğun amaçlarının elde edilmesi arasında doğrudan bir ilişki kurulmuştur (m.2, 3). Komisyon ve Adalet Divanı da, bu iki hükümden hareket ederek rekabet kurallarının “pazar entegrasyonu” (market integration) gibi, dar anlamıyla ekonomik olmayan amaçların elde edilmesine hizmet edebileceğini kabul etmiş ve 101 ve 102. maddelerin yoru-munda bu tür amaçlara sıklıkla atıfta bulunmuşlardır (Monti, 2007: 39). Günümüzde AB rekabet hukukunun tüketici refa-hını korumayı hedefleyen ekonomik etkinlik amacına daha sadık olduğu söylenebilir (Monti, 2007: 21).

146 bbbbb

yasayı kontrol edecek güçteki “kartel ve tekel”lerle mücadele edilmesidir. Kartel ve tekellerin ön-lenmesi ve kontrolü, piyasalarda rekabeti teşvik etmekte, rekabet de tüketici refahını arttırmakta-dır. İşte AB rekabet hukukun öncelikli amacı da tüketici refahını yükseltmektir. Rekabet huku-kunda ekonomik yoğunlaşma ile mücadele üç temel kural çerçevesinde yapılmaktadır: rekabeti sı-nırlayıcı anlaşmaların yasaklanması, tekel ve hâkim durumdaki teşebbüslerin davranışlarının kontrol edilmesi ve birleşmelerin denetlenmesi. Rekabeti sınırlayıcı anlaşmaları yasaklayan ve hâ-kim durumdaki teşebbüsün davranışlarını kontrol eden kurallar ABİHA’nın 101 ve 102. madde-lerinde, birleşme ve devralmaları denetleyen kurallar ise 139/2004 sayılı Konsey Tüzüğü’nde2 yer almaktadır.3

TEMEL KAVRAMLAR

İlgili Piyasaİlgili piyasa (relevant market), rekabet hukukunun en önemli kavramlarından biridir. Rekabet hukukun temelini oluşturan üç yasaklayıcı kuralın da tatbiki, “ilgili piyasa”nın tanımlanmasını gerektirir. Zira son tahlilde, teşebbüsler piyasalarda faaliyet göstermekte, rekabet piyasalarda sı-nırlanmakta ya da önemli ölçüde azaltılmakta, hâkim durum ise ancak belirli bir piyasada gerçek-leşmektedir. Dolayısıyla rekabet hukuku analizi her zaman ilgili piyasanın tespitini içerir. Nite-kim bu önemine binaen Komisyon, ilgili piyasanın tespiti esaslarını açıkladığı bir duyuru (Piyasa Duyurusu) yayımlamıştır.4

İlgili piyasanın tespitindeki temel amaç, davranışı incelenen teşebbüs ya da teşebbüslerin rakiplerinin belirlenerek, onların muhatap olduğu rekabet baskısının ortaya çıkarılmasıdır. Reka-bet baskısının yoğunluğu, ilgili teşebbüsün piyasa gücüne sahip olup olmadığı ve inceleme konu-su olan davranışın piyasadaki mevcut ya da olası etkileri hakkında fikir verecektir. İlgili piyasa ekonomik bir kavramdır ve tespiti, ekonomik analizi gerektirmektedir. İlgili piyasanın, ürün (pro-duct) ve coğrafya (geographic) olmak üzere iki boyutu vardır. Herhangi bir piyasa analizinde, de-ğerlendirme mutlaka iki boyutu da kapsamaktadır.

Ürün PiyasasıÜrün, mal veya hizmet olabilir. Tanım vermek gerekirse, ürün piyasası, teşebbüsün sağladığı ürünler ile tüketici gözünde fiyat, kullanım amacı ve özellikleri açılarından,5 ikame edilebilir di-

2 Teşebbüsler Arasındaki Yoğunlaşmaların Kontrolü Hakkında Konsey Tüzüğü (Council Regulation (EC) No 139/2004 of 20.1.2004 on the Control of Concentrations Between Undertakings) OJ. L 24, 29.01.2004:1-22

3 AB Komisyonu’nun web sitesi, AB rekabet hukuku kurallarına toplu olarak erişim imkânı sağlamaktadır. Bkz. http://ec.europa.eu/competition/

4 Bkz. bu konuda Topluluk Rekabet Hukukunda İlgili Piyasanın Tanımlanması Hakkında Komisyon Duyurusu (Commission Notice on the definition of relevant market for the purposes of Community competition law) OJ C 372, 9.12.1997: 5-13.

5 Ekonomik değerlendirmeler (özellikle çapraz fiyat elastikiyeti) dışında ürün özellikleri ve kullanım amacı gibi ölçütlerin önemli rol oynadığı karar için bkz. C. 27/76, United Brands Company v. Commission (1978) ECR 207.

aaaaa 147

ğer tüm ürünleri içine alan piyasayı ifade eder.6 Dolayısıyla teşebbüsün ürettiği (x) ürünü, kulla-nım amacı açısından tüketiciler tarafından mesela (y) ürünü ile ikame ediliyorsa, ilgili ürün piya-sası sadece (x) değil, (x) ve (y) ürünlerinin toplamından oluşmaktadır. Bazı hallerde ise, teşebbü-sün ürettiği (x) ürünü, kendi başına bir ürün piyasasını teşkil etmemekte, örneğin (x) ürünün (x1), (x2) gibi türleri, özellikleri ve kullanım amaçları açısından farklılaştığı için ayrı piyasaları oluştur-maktadır.7

Farklı adlarda piyasaya sürülen ürünlerin ne zaman ikame edilebilir olduğunun tespitinde ise değişik metotlar bulunmaktadır. Fakat özellikle ekonomik analizin yaygınlaşması ile birlikte Komisyon bu hususta SSNIP8 testini kullanmaktadır. Kısaca belirtmek gerekirse bu test, ürünün fiyatında geçici olmayacak şekilde küçük ama esaslı bir fiyat artışına tüketicilerin vereceği tepki-yi, yani talep ikamesini (demand substitution) esas alır. Teste göre, davranışı incelenen teşebbü-sün sunduğu ürünün (x) fiyatının % 5 ila % 10 arasında arttırılması durumunda, tüketici veya alı-cıların bu ürünü, başka bir ürünle (y) ikame edip etmediğine bakılmaktadır. Eğer bu fiyat artışını kârlı olmaktan çıkaracak sayıda tüketici, ikame ürüne yönelirse, ürün piyasası genişletilerek ika-me ürünü de kapsamakta yani bu iki ürün (x,y) aynı ürün piyasasında kabul edilmektedir. Aksi durumda ise, ürün piyasası sadece davranışı incelenen teşebbüsün ürettiği ürün (x) ile sınırlı sayıl-maktadır.

Ürün piyasasının belirlenmesinde talep ikamesi esas olsa da (Monti, 2007: 138), arz ikame-si de dikkate alınmaktadır.9 Arz ikamesi ilgili ürün piyasasının tespitinde, tüketicilerin değil, üre-ticilerin vereceği tepkiyi esas alır. Davranışı incelenen teşebbüsün (x) ürünü ürettiğini, başka bir teşebbüsün ise (y) ürettiğini düşünelim. Eğer (x) ürünün fiyatındaki artış nedeniyle, (y) ürünü üre-ten firma önemli bir maliyet ve riske katlanmaksızın kısa dönemde (x) ürününü üretebilecek ve pazarlayabilecek konumda ise, bu durumda (y) ürünü üreten firmalar da ilgili ürün piyasasında kabul edilir. Buradaki mantık, henüz rakip olmamakla birlikte, üretim teknolojisi açısından rakip olma olasılığı olan teşebbüslerin, davranışı incelenen teşebbüs için rekabet baskısı yaratıyor olma-sıdır.

Coğrafi Piyasaİlgili piyasanın ikinci boyutu ise coğrafyadır. Her teşebbüs belirli bir coğrafyada faaliyet gösterir ve bu coğrafyadaki teşebbüsler ile rekabet eder. Coğrafi bölge bazı ürünler için global piyasalar

6 C. 85/76, Hoffmann-La Roche [1979] ECR 461.7 Farklı ağırlık kapasiteleri olan kamyonların, farklı ürün piyasası oluşturduğuna ilişkin bkz. C. M. 1672 Volvo/Scania (2001)

OJ L. 143/74. Bunun haricinde aynı ürünün dağıtım ve satış koşulları dahi, farklı piyasaların varlığına işaret edebilir. Örne-ğin etin restoran ve kafe gibi yerlere (caterers) satımı ile perakendecilere satımı, bu iki grup alıcının farklı özellikleri nedeniy-le etin dağıtımında iki ayrı piyasanın varlığına işaret eder. Bkz. C. M.1313 Danish Crown/Vestjyske Slagterier (2000) OJ I20/1.

8 SSNIP (small but significant non transitory increase in price) testi esas olarak ABD hukukunda (Yatay Birleşmelere İlişkin 1992 tarihli Kılavuz ile) uygulanmaya başlamış olan ve daha sonraları AB hukuku dahil, pek çok rekabet hukuku sistemin-de benimsenen bir testtir.

9 C. 6/72, Continental Can v. Commission (1973) ECR 215.

148 bbbbb

olurken, bazıları için iç pazar ve bazıları için bir ülke ve hatta şehir olabilmektedir. İşte davranışı incelenen teşebbüsün, aynı ürün piyasasında bulunan hangi coğrafyadaki teşebbüsler ile rekabet halinde olduğu sorusunun cevabını, coğrafi piyasa analizi verir. Coğrafi piyasa, teşebbüslerin mal ve hizmetlerinin arz ve talebi konusunda faaliyet gösterdikleri, rekabet koşullarının yeterli dere-cede homojen ve özellikle rekabet koşulları komşu bölgelerden hissedilir derecede farklı olduğu için bu bölgelerden kolayca ayrılabilen bölgeler olarak tanımlanmaktadır. Bu bölgelerin belirlen-mesinde de yaklaşım aynıdır. Farazi bir fiyat artışı (% 5 ila % 10) karşısında, diğer bölgelerdeki teşebbüslerin olası tepkileri değerlendirilir. Eğer fiyat artışları karşısında, bu artışı kârsız hale ge-tirecek sayıda müşteri, diğer komşu bölgelerdeki rakip teşebbüslerden mal alma eğilimine girecek-se, komşu bölgeler de ilgili coğrafya içerisine dahil edilir.

Burada belirleyici olan husus, ürün taşıma maliyetleri ve özellikle ürün değeri ile taşıma maliyetleri arasındaki ilişkidir (Monti, 2007: 139). Taşıma maliyetleri azaldıkça, coğrafi piyasa daha geniş olacaktır. Bunun haricinde, bölgesel tüketici tercihleri, yerel markalara bağımlılık gibi unsurlar da coğrafi piyasanın belirlenmesinde önem taşırlar. Ayrıca ulusal regülasyonlar da, üye ülkelerin ayrı coğrafi piyasalar haline gelmesine neden olmaktadır (Monti, 2007: 140).

Teşebbüs ve Teşebbüs BirliğiRekabet hukukunun muhatabı, “teşebbüs” (undertaking) kavramıdır. Teşebbüs ile kastedilen, bağımsız olarak ekonomik faaliyette bulunan birimlerdir. Bu birimler, ticaret şirketleri olabilece-ği gibi, gerçek kişi ve hatta kişi toplulukları olarak karşımıza çıkabilirler. Rekabet hukuku açısın-dan, ekonomik faaliyette bulunan birimin hukuki vasfı (gerçek ya da tüzel kişi olması) önem ta-şımaz (Chalmers vd., 2007: 978). Önemli olan, bu birimin ekonomik faaliyette bulunması ve eko-nomik/ticari politikalarını bağımsız olarak, başka bir ekonomik birimin belirleyici etkisine muha-tap olmaksızın oluşturmasıdır. Bu iki unsur sağlandığı ölçüde her türlü kişi ya da kişi topluluğu teşebbüs olarak kabul edilir.

Ekonomik faaliyet, ticari faaliyeti de içine alan geniş bir kavramdır. Ticari faaliyette kâr et-me amacı ön plana çıkarken, ekonomik faaliyet açısından önemli olan sadece bedel karşılığında mal veya hizmet üretilmesidir. Bu anlamda kâr amacı olmayan dernek ve vakıf gibi kuruluşlar da ekonomik faaliyette bulundukları sürece teşebbüs sayılırlar.10

Bağımsızlık ise, esasen ticari politikaların serbestçe, başka bir ekonomik birimin etkisinden bağımsız olarak oluşturulması ve uygulanmasıdır. Bu çerçevede mesela bir holding bünyesinde bulunan yavru ortaklıklar teşebbüs vasfını taşımaz. Zira yavru ortaklık ticari politikalarını ba-ğımsız olarak oluşturamaz. Bağımsızlık unsurunun iki sonucu vardır. Bunlardan ilki, bağımsız ol-mayan ekonomik birimler, örneğin yavru ortaklıklar arasındaki ilişkilere rekabet hukuku uygu-lanmaz.11 Ortada tek bir ekonomik birim ve dolayısıyla bir teşebbüs vardır. Farklı tüzel kişilikle-rin olması da sonucu değiştirmez (Chalmers vd., 2007: 979). İkinci sonuç ise, ekonomik açıdan

10 C. 41/90, Höfner and Elser v. Macroron GmbH (1991) ECR I-1979; C.224/94, FFSA v. Commission (1995) ECR I-637.11 C. 73/95-P., Viho v. Commission (1996) ECR I-5457.

aaaaa 149

bağımsız olmayıp, hukuken bağımsız olan yavru ortaklık gibi birimler, rekabet hukukunu ihlal et-mişlerse, bundan dolayı teşebbüs yani tüm ekonomik birim sorumlu tutulur.12

AB rekabet hukukunda teşebbüsün mülkiyetinin kamu ya da özel kesime ait olmasının da bir önemi bulunmamaktadır. Üye devletler tarafından kontrol edilen kamu teşebbüsleri de reka-bet hukuku kurallarının muhatabıdır (ABİHA.m.106).

AB rekabet hukukunun bir diğer muhatabı ise teşebbüs birlikleridir (associations of under-taking). Fakat teşebbüs birlikleri, sadece 101. madde bağlamında rekabet hukukunun konusudur. Teşebbüs birliği ile kastedilen, belirli amaçları gerçekleştirmek üzere, geçici olmayacak şekilde bi-raraya gelen teşebbüslerin oluşturdukları topluluklardır. Bunlar genellikle dernek gibi belirli bir tüzel kişilik çatısı altında biraraya gelirler ama teşebbüs birliğinden bahsedebilmek için tüzel kişi-liğin varlığı şart değildir. Önemli olan teşebbüslerden oluşması ve birliğin kendisinin ekonomik faaliyette bulunmamasıdır. Teşebbüs birliği de teşebbüslerden bağımsız olarak cezalandırılabil-mektedir.

MADDİ YASAKLAYICI KURALLAR

Rekabeti Sınırlayıcı AnlaşmalarABİHA’nın 101. maddesi, üye ülkeler arasındaki ticareti etkileyen rekabeti sınırlayan, bozan ve engelleyen anlaşma, uyumlu eylem ve teşebbüs birliği kararlarının iç pazar ile bağdaşamaz oldu-ğu ölçüde yasaklamaktadır. İkinci fıkrada ise, örnek bazı rekabeti sınırlayıcı hallere yer verilmek-tedir. 101/2. madde, rekabeti sınırlayıcı anlaşmaların geçersiz olduğunu, 101/3. madde ise, bazı şartların varlığı halinde rekabeti sınırlayıcı anlaşmaların 101/1. madde yasağından muaf tutula-cağını hükme bağlamaktadır.

ABİHA’nın 101. maddesi birden fazla teşebbüsün, piyasadaki rekabeti danışıklı davranış-lar ile olumsuz etkilemesini konu almaktadır. Bu maddenin uygulanabilmesi için, dört koşul ge-reklidir. Öncelikle birden fazla teşebbüs arasında anlaşma, uyumlu eylem veya karar şeklinde ger-çekleşen bir “danışıklı ilişki” (collusion) olmalıdır. Bu danışıklı ilişki üye ülkeler arasındaki tica-reti etkilemelidir. Belki de en önemli koşul ki buna hukuka aykırılık testi de diyebiliriz, ilişkinin piyasadaki rekabeti sınırlamasıdır. Bu üç koşul, rekabeti sınırlayıcı anlaşmanın yasaklanması için yeterlidir. Nihayet bunlara eklenebilecek son koşul ise, aynı maddenin 3. fıkrasında düzenlenen muafiyet hükmüdür. Hüküm, bazı şartların varlığı halinde, rekabeti sınırlayıcı anlaşmaları 101/1. madde yasağından muaf tutmaktadır. Dolayısıyla bir anlaşmanın 101. madde kapsamında yasak-lanması, anlaşmanın muafiyet şartlarını taşımaması koşuluna bağlıdır.

Danışıklı İlişki: Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Teşebbüs Birliği KararlarıABİHA’nın 101. maddesinin temel vasfı, birden fazla teşebbüsün ortak ve koordineli davranışla-

12 C. 6,7/73, Commercial Solvents-Istituto Chemieoterapico Italiano SpA and Commercial Solvents Corp. V. Commission (1974) ECR 223, (1974) 1 CMLR 309.

150 bbbbb

rı ile rekabetin sınırlanmasıdır. Dolayısıyla mutlaka birden fazla teşebbüsün, rekabeti sınırlamak hususunda ortak bir mutabakat çerçevesinde hareket etmesi, anlaşması gerekmektedir. Fakat bu-rada anlaşma terimi ile hukuki anlamda sözleşme (akit) terimlerinin aynı anlama gelmediğini, an-laşmanın daha geniş bir kapsamı olduğunu önemle vurgulayalım (Korah, 2007: 51). Anlaşma, sözleşmeyi de içine alan geniş bir kavramdır ve açık ve kapalı her türlü irade uyuşmasını ve bu arada centilmenlik anlaşmalarını içerir.13 Anlaşmanın yazılı veya imzalı olması gerekmediği gibi,14 var olanın imzanın da yetkili bir kimse tarafından atılmış olması şart değildir. Hatta tek yanlı gibi gözüken eylemler dahi, bunlar eğer temelde bir dağıtım ilişkisine dayanıyorsa, anlaşma olarak değerlendirilir (Whish, 2001: 87).15

“Uyumlu eylem” ise, oldukça tartışmalı bir kavramdır. Anlaşma kavramının geniş kapsa-mı karşısında, uyumlu eylemin hangi halleri kapsayacağı örneğin irade uyuşmasına ihtiyaç göste-rip göstermediği ve uyumlu eylemin ispatı hususlarında çeşitli görüşler ileri sürülmüştür. Bu tar-tışmaları bir kenara bırakırsak, uyumlu eylemin anlaşma kavramından önemli bir farkı olmadığı-nı söyleyebiliriz (Korah, 2007: 64). Uyumlu eylemin varlığı için de, anlaşma seviyesine varmasa bile, örtülü irade uyuşmasına ihtiyaç duyulmaktadır. Adalet Divanı uyumlu eylemi rekabetin risk-lerinden kaçınmak için yapılan pratik işbirliği olarak tanımlamıştır.16

Uyumlu eylemin temel işlevi, gizli yapılan kartel anlaşmalarının ispatlanmasında kolaylık sağlamasıdır. Komisyon, anlaşmanın varlığına dair belgelere ulaşamasa dahi, teşebbüslerin piya-sa hareketlerinden yola çıkarak, uyumlu eylemde bulunduklarını iddia edebilmekte ve teşebbüs-lerin biraraya gelmesi gibi ilave bazı faktörlerin yardımıyla17 101. maddenin ihlal edildiğini ispat-layabilmektedir (Korah, 2007: 63).

Teşebbüs birliği kararları ise, teşebbüs birliği üyeleri teşebbüsler tarafından alınan kararla-rı ifade etmektedir. Burada da kararın hukuki vasfı önem taşımamaktadır. Hukuken bağlayıcı ol-mayan kararlar, mesela tavsiye kararlar da 101. madde kapsamında karar kabul edilmekte (Chal-mers vd., 2007: 988), fakat üye teşebbüslerin bu kararlara (hukuken olmasa da) fiilen bağlı olma ve uygun davranma iradesi aranmaktadır. Kararın özelliği, anlaşmadan farklı olarak, buna taraf olan teşebbüslerin tamamının iradelerinin uyuşması şartının bulunmamasıdır. Bu açıdan, özellik-le çok sayıda teşebbüsün birlikte davranarak rekabeti sınırlamasını kolaylaştırmaktadır.

Üye Ülkeler Arasındaki Ticaretin EtkilenmesiTeşebbüsler arasındaki bir anlaşmanın AB rekabet hukukunun kapsamına girmesi için, üye ülke-

13 C. 41/69 Chemiefarma v. Commission (1970) ECR 661.14 Bp Kemi, OJ.1979, L.286/32.15 Örneğin sağlayıcının, yeniden satıcılarından birinin, kendisine ayrılan bölge dışında başka bir bölgeye mal satması nedeniy-

le, onu cezalandırmak amacıyla mal vermeyi kesmesi gibi tek yanlı bir eylemin, sağlayıcının diğer yeniden satıcılar ile kurdu-ğu uzun süreli dağıtım ilişkisi çerçevesinde varılan (zımni) bir mutabakata dayandığı kabul edilebilmektedir (Chalmers vd., 2007: 997; Korah, 2007: 52, 53). Bkz. C. 107/82 AEG Telefunken v. Commission (193) ECR 3151.

16 C.48/69, ICI and others v. Commission (1972) ECR 619.17 Salt piyasa davranışlarının yeterli olmadığı hakkında bkz. C. 89,104,114,116,117,125-129/85 A. Ahlström Osakeyhtö and

others v. Commission (Woodpulp) (1993) ECR I-1307.

aaaaa 151

ler arasındaki ticareti etkilemesi gerekmektedir.18 Aksi halde, anlaşma ya da uyumlu eylem, sade-ce ulusal piyasaları etkileyecek; bu ise sadece ulusal rekabet hukukunun uygulanmasına yol aça-caktır. Gerçi AB otoriteleri, üye ülkeler arasındaki ticaretin etkilenmesi kavramını son derece ge-niş yorumlamaktadırlar (Korah, 2007: 66; Whish, 2001: 111). Bu çerçevede sadece bir üye ülke-yi etkileyen anlaşmalar açısından dahi bu koşulun yerine getirildiği varsayılmakta,19 etkilenmiş olması da aranmayıp etkilenme riski yeterli görülmektedir.20 Adalet Divanı, “ticaretin akışında” ve “piyasanın rekabetçi yapısında bir değişikliğin oluşması” ölçütleri çerçevesinde bu koşulun varlığını değerlendirmektedir.

Hukuka Aykırılık Testi: Rekabetin Sınırlanması KavramıABİHA’nın 101. maddesi, “amacı veya etkisi rekabetin engellenmesi, kısıtlanması veya bozulma-sı” olan anlaşmaları yasaklamaktadır. Dolayısıyla bu maddenin hukuka aykırılık testi, “rekabe-tin sınırlanması” (restriction of competition) kavramıdır. Madde amaç ve etkiden ayrı ayrı bah-setmektedir. Dolayısıyla bir anlaşmanın 101. madde kapsamına girmesi için, mutlaka anlaşmanın uygulanarak, piyasadaki etkilerin görülmüş olması gerekli değildir. Sadece anlaşmanın bu amaca yönelmesi, örneğin rakip teşebbüslerin kartel anlaşması yapmış olması, bu maddenin tatbiki için yeterlidir.21 Öte yandan anlaşmanın amacı rekabeti sınırlamak olmasa bile, piyasadaki rekabeti olumsuz etkilemesi yasağın uygulanmasına sebebiyet verir. Etki açısından rekabetin sınırlanıp sı-nırlanmadığının tespiti, anlaşmanın hukuki ve ekonomik bağlamda değerlendirilmesini gerekti-rir.22 Dolayısıyla 101. madde çerçevesinde aşamalı bir analiz yapılmakta ve önce amaç, sonra et-kiye bakılarak sonuca varılmaktadır (Whish, 2001: 92).

Peki, rekabetin sınırlanması ne anlama gelmektedir? Rekabetin sınırlanması kavramının anlamı, AB hukukunda tartışma konusu olmuş ve zaman içerisinde farklı şekillerde yorumlanmış-tır. Günümüzde bunun ekonomik bir kavram olduğu ve ilgili piyasadaki etkinin esas alınması ge-rektiği kabul edilmektedir. Örneğin Komisyon, rekabetin sınırlanmasının, anlaşmanın piyasada-ki, fiyat, kalite, innovasyon gibi rekabet parametrelerini olumsuz etkilemesi halinde söz konusu olacağını kabul etmektedir.23

Her ne kadar rekabetin sınırlanması kavramının bu şekilde tanımlanması mümkünse de, pratikte hangi anlaşmaların bu etkiyi doğurabileceği hususu çok net değildir. Doktrin ve uygula-mada bu hususta anlaşmanın taraflarının bulunduğu ekonomik düzlem dikkate alınarak ikili bir ayrım yapılmaktadır. Buna göre rakipler arasında yapılan anlaşmalar “yatay anlaşma” (horizon-

18 Bkz. bu konuda Guidelines on the effect on trade concept contained in Articles 81 and 82 of the Treaty OJ C 101, 27.4.2004, s. 81-96.

19 C. 8/72 Vereeniging v. Commission (1972) ECR 977.20 C. 123/83, BNIC v. Clair (1985) ECR 391.21 C. 56,58/64, Consten and Grundig v. Commission (1966) ECR 299.22 C. 56/65, Societe La Technique Miniere v. Maschinenbau Ulm (1966) ECR 235; C.234/89, Delimitis (1991) ECR I 935.23 Bkz. Antlaşmanın 101/3. (81/3) maddesinin Uygulanması Hakkında Kılavuz-Komisyon Duyurusu, m.24 (Communication

from the Commission — Notice — Guidelines on the application of Article 81(3) of the Treaty) OJ C 101, 27.4.2004: 97-118.

152 bbbbb

tal agreements), üretici ile dağıtıcı ve dağıtıcı ile perakendeci gibi ekonomik sürecin farklı aşama-sında faaliyet gösteren teşebbüsler arasındaki anlaşmalar ise “dikey anlaşmalar” (vertical agree-ments) olarak adlandırılmaktadır. Bu iki tip anlaşmanın rekabet üzerindeki etkileri çok farklı şe-killerde gerçekleştiği için, uygulamada hukuka aykırılık analizi iki tip anlaşma kategorisi dikkate alınarak ayrı yapılmaktadır.

Yatay Anlaşmalar ve Özellikle KartellerHiç şüphe yok rekabeti en fazla tehdit eden anlaşmalar, rakipler arasındaki yatay anlaşmalardır. Bu anlaşmalar “kartel anlaşmaları” ve “diğer yatay anlaşmalar” olmak üzere iki kategoride ele alınabilir. Kartel, temel amacı rekabeti sınırlamak olan anlaşmaları ifade etmektedir. AB Komis-yonu Pişmanlık Duyurusu’nda24 karteller, iki veya daha fazla rakip arasında piyasadaki rekabet-çi davranışları koordine etmek ve/veya fiyat ya da diğer alım satım şartlarını belirlemek ve piya-saları paylaşmak yoluyla rekabet parametrelerini etkilemeyi amaçlayan anlaşmalar olarak tanım-lamaktadır (m.1).

“Karteller”, ABİHA’nın 101. maddesi ve hatta AB rekabet hukuku yaptırım politikasının öncelikli hedefi olarak görülmektedir. Bunun temel nedeni kartellerin ekonomiye verdiği zarar ile ilgilidir. Karteller, fiyatların rekabetçi seviyenin üzerine çıkmasına sebebiyet vererek, hem kay-nakların tahsisinde etkinsizliğe (allocative inefficiency) hem de tüketicilerden kartel üyelerine kay-nak transferine sebep olurlar. Örneğin fiyat (price fixing cartel) karteli, ilgili ürünün arzını kısmak suretiyle doğrudan fiyatın yükselmesine sebebiyet verir. Nitekim fiyat kartelleri, 101. maddenin en ağır ihlali olarak görülmektedir.

Komisyon, karteller ile mücadeleye önemli miktarda kaynak ayırmakta ve kartellere özgü düzenlemeler yapmaktadır. Örneğin salt kartellerle mücadele için Komisyon bünyesinde bir birim vardır ve bu birim, uluslararası kartelleri çökertmek için etkin bir şekilde ABD gibi diğer ülkele-rin rekabet otoriteleri ile işbirliğine gitmektedir. Keza kartellerin ortaya çıkarılması için “pişman-lık duyurusu” yayımlanmıştır ve son yıllarda ceza verilen kartellerin bir kısmı bu şekilde tespit edilmiştir. Nihayet Komisyon kartellere en ağır para cezalarını uygulamakta ve bu cezalar özellik-le son yıllarda belirgin bir şekilde artış göstermektedir.25

Karteller 101. maddenin uygulanmasında önemli yer tutmakla birlikte, bu madde diğer ya-tay anlaşmalara da uygulanmaktadır. Diğer yatay ilişkiler ile kastedilen, karteller dışındaki tüm rakipler arasındaki anlaşmalardır. Burada anlaşmalar amaç değil, etkileri itibarıyla değerlendiril-mektedir. Örneğin rakipler arasında yapılan araştırma-geliştirme anlaşmasının amacı rekabetin sınırlanması değil, yeni ürün geliştirerek innovasyon yapmaktır. Bu amaç ise ekonomik ve top-lumsal açıdan yararlıdır. Fakat bu tip bir anlaşmanın aynı zamanda rakipler arası rekabet açısın-dan hassas bilgi değişimine sebebiyet vermesi, teşebbüslerin birbirlerinden bağımsız olarak inno-

24 Kartel Davalarında Cezalardan Bağışıklık ve İndirim Öngören Komisyon Duyurusu (Commission Notice on Immunity from fines and reduction of fines in cartel cases) OJ C 298, 8.12.2006: 17-22.

25 Bkz. http://ec.europa.eu/competition/cartels/statistics/statistics.pdf

aaaaa 153

vasyon yapma güdüsünü olumsuz etkilemesi riskleri vardır. Özellikle piyasanın yoğunlaşmış, bu anlaşmaya taraf teşebbüslerin piyasa paylarının yüksek ve anlaşmanın uzun süreli olması gibi hal-lerde bu risk belirgindir. İşte bu gibi hallerde de anlaşmalar 101. madde kapsamına girebilir. Fa-kat bu anlaşmaların aynı zamanda ekonomiye olumlu katkılarının olması nedeniyle, 101/1. mad-de yasağından muaf tutulabilmektedirler. Nitekim komisyon, standartlaşma ve araştırma-geliştir-me anlaşmaları gibi bazı yatay anlaşmalar için grup muafiyet tüzükleri yayımlamıştır.26

Dikey AnlaşmalarDikey anlaşmalara taraf olan teşebbüslerin rakip olmaması itibarıyla, ilk bakışta dikey anlaşma-ların rekabet üzerinde nasıl bir olumsuz etkisi olduğu hususunda tereddüt duyulabilir. Son tahlil-de tarafların rekabeti sınırlamak yönünde ortak güdüleri yoktur. Nitekim ABİHA’nın uygulandı-ğı ilk yıllarda, 101. maddenin sadece yatay anlaşmaları kapsadığı iddia edilmiş ama Adalet Diva-nı haklı olarak Consten-Grundig davasında verdiği kararla bu iddiaları reddetmiştir.27

Dikey anlaşmalar, esas itibarla üretilen ürünlerin tüketicilere ulaştırılması için zorunlu ola-rak yapılan anlaşmalardır. Fakat bu anlaşmalarda yer alan rekabet etmeme yükümlülüğü, asgari alım taahhütleri ya da yeniden satış fiyatının tespiti öngören ve temelde alıcının (ve bazen de her iki tarafın) ticaret özgürlüğünü sınırlayan bazı hükümler piyasadaki rekabeti olumsuz etkileyebi-lir. “Dikey sınırlamalar” (vertical restraints) olarak adlandırılan bu kayıtların olumsuz etkisi de esasen yatay düzlemde kendini göstermektedir. Bu ise marka içi veya markalar arası rekabetin sı-nırlanması olmak üzere iki şekilde gerçekleşebilir.

Marka içi rekabet (intra brand competition) aynı ürünü satan teşebbüsler arasındaki reka-beti ifade etmektedir. Dikey sınırlamalar ilk planda marka içi rekabeti etkiler. Örnek vermek ge-rekirse, sağlayıcının, bayilerinin yeniden satış fiyatını tespit etmesi halinde, bayiler arasındaki fi-yat rekabeti fiilen ortadan kalkar. Zira fiyatlar artık bayiler tarafından serbestçe değil, dikey an-laşmalar ile sağlayıcı tarafından belirlenmektedir. Bu ise, yatay açıdan baktığımızda aslında bayi-ler arasında yapılmış bir fiyat karteline benzetilebilir. Gerçi marka içi rekabetin sınırlanması, mar-kalar arası rekabetin kuvvetli olduğu piyasalar açısından çok da önemli olmayabilir. Zira son tah-lilde müşterilerin, alternatif sağlayıcılara ve bayilere yöneleceğini bilen sağlayıcı, piyasadaki reka-betçi konumuna zarar verecek fiyat belirlemek istemeyecektir. Dolayısıyla marka içi rekabetin sı-nırlanması, daha ziyade markalar arası rekabetin zayıf olduğu, yoğunlaşmış piyasalarda sorun teşkil eder.

Markalar arası rekabet ise (inter brand competition), farklı ürünleri üreten üreticiler ara-sındaki rekabeti ifade eder. Nitekim rekabet ile asıl kastedilen de budur. Dikey sınırlamalar aynı zamanda markalar arası rekabeti sınırlama potansiyeline sahiptir. Somutlaştırmak gerekirse, (x) adlı üreticinin, dağıtıcı ve perakendecileri ile münhasır sözleşmeler yapması halinde, perakendeci ve dağıtıcılar (x)’in rakibi (y)’den mal alamayacaklardır. Burada, mesela (x)’in piyasa önemli bir

26 Bkz. http://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/horizontal.html 27 C. 56,58/64, Consten and Grundig v. Commission (1966) ECR 299.

154 bbbbb

paya sahip olduğunu ve dağıtıcıların önemli bir kısmını uzun süreli sözleşmeler ile kendisine bağ-ladığını varsaydığımızda, rakip (y) ürününü satacak dağıtıcı/perakendeci bulmakta güçlük çeke-cektir. Dolayısıyla bu uygulama, “giriş engeli” (entry barrier) yaratarak, markalar arası rekabeti sınırlayabilir.

Görüldüğü üzere her iki ihtimalde de, dikey anlaşmaların rekabeti sınırlaması, piyasanın yoğunlaşmış olması ve teşebbüslerin piyasada önemli bir paya sahip olmaları durumunda olabi-lir. Bu nedenle dikey sınırlamalar piyasa koşullarından bağımsız değerlendirilmez. Öte yandan di-key sınırlamalar aynı zamanda bazı etkinlikler ve kamusal yararlar sağlama potansiyeline sahip-tirler. Örneğin münhasır sözleşmeler, yeniden satıcıların ürüne odaklanarak, ürünü daha iyi tanı-tıp satmasına, sağlayıcıların ise üretimi daha etkin bir şekilde planlamalarına imkân verir. Olduk-ça sık kullanılan bölge esasına dayalı müşteri paylaşımı kayıtları da, yeniden satıcıların satış ön-cesi ve sonrası bazı hizmetleri sağlamasını kolaylaştırdığı gibi, ölçek ekonomisinin sağlanarak da-ğıtım maliyetlerinin düşmesine imkân verir. Dolayısıyla dikey sınırlamalar, bir taraftan rekabeti sınırlama riski taşımakta, diğer taraftan bazı etkinlikler sağlayarak toplumsal refahı arttırmakta-dırlar. Nitekim bu nedenlerden ötürü dikey sınırlamalar grup muafiyet tüzükleri kapsamında de-ğerlendirilmektedir.28

Kutu 1De Minimis Doktrini

Şüphesiz olumsuz etkiden bahsedebilmek için, anlaşmanın ilgili piyasadaki rekabeti etkileyecek ölçekte olması gerekir. Örneğin piyasada % 1 ile % 2 paya sahip iki rakip teşebbüs anlaşma yapsa bile, bu piyasadaki rekabeti et-kileme gücünden yoksun olacaktır. Nitekim rekabet hukukunun daha ziyade yoğunlaşmış piyasalarda tatbik edilme-sinin mantığı da budur. Bu gerçeği dikkate alan Adalet Divanı oldukça düşük paya (% 0,2) sahip iki teşebbüsün yaptığı dikey anlaşmayı, bunlar rekabeti sınırlayıcı hüküm içerse bile, piyasadaki rekabeti etkileyecek ölçekte olma-masını gerekçe göstererek hukuka uygun bulmuştur.29 Dolayısıyla bu kararla Divan, anlaşmanın ilgili piyasadaki et-kilerinin asıl olduğunu kabul etmiştir. “Deminimis” doktrini olarak adlandırılan bu içtihat daha sonra Komisyon ta-rafından da benimsenmiştir. Komisyon 1970 yılından bu yana 101. madde kapsamına girmeyen anlaşmalar ile ilgili “de minimis” duyuruları yayımlamaktadır.30

Muafiyet

28 ABİHA’nın 101/3. maddesinin Dikey Anlaşma ve Uyumlu Eylem Kategorilerine Uygulanması Hakkında Komisyon Tüzüğü (Commission Regulation 330/2010 of 20 April 2010 on the application of Article 101(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union to categories of vertical agreements and concerted practices) OJ. L 102, 23.4.2010: 1-7.

29 C. 5/69 Völk v. Vervaecke (1969) ECR 295.30 Avrupa Topluluğu’nu Kuran Anlaşmanın 81/1. maddesi uyarınca rekabeti hissedilir derece sınırlamayan önemsiz anlaşmalar

hakkında Komisyon Duyurusu (Commission Notice on agreements of minor importance which do not appreciably restrict competition under Article 81(1) of the Treaty establishing the European Community) OJ. C 368, 22.12.2001. Bu Duyuru’ya göre, yatay anlaşmaların tarafların toplam piyasa paylarının % 10’un, dikey anlaşmalar ise % 15’in altında kalması halinde 101. madde kapsamı dışında kalmaktadırlar (m.7). Duyuru, kartel anlaşmalarının, tarafların piyasa payı her ne olursa olsun “de minimis” kapsamına girmeyeceğini öngörmektedir (m.11).

aaaaa 155

ABİHA’nın 101/3. maddesi, bazı şartların gerçekleşmesi halinde, rekabeti sınırlayıcı anlaşmaların 101/1. maddedeki yasaklama hükmünden muaf tutulacağını hükme bağlamaktadır. Esas itibarla anlaşmanın piyasa üzerindeki olumlu yönlerinin değerlendirildiği bu hüküm, gerekli şartları dört bent halinde saymıştır.

İlk şart, anlaşmanın üretimin gelişmesine, mal ve hizmetlerin dağıtımına, innovasyona kat-kı yapması zorunluluğudur. “Ekonomik etkinlik” (economic efficiency) olarak da adlandırılan bu şart çerçevesinde, anlaşmanın objektif, direkt, doğrulanabilir toplumsal bir yararının olması ge-rekmekte ve bu yarar, en azından rekabetin sınırlanmasından kaynaklanan olumsuz etkiyi denge-leyecek ölçekte olmalıdır. Etkinlikler pekâlâ anlaşmanın türüne göre farklı şekillerde tezahür ede-bilirler. Örneğin ölçek veya kapsam ekonomisinden kaynaklanan verimlilik artışı (cost efficienci-es) ya da yeni bir ürünün piyasaya sürülmesi veya daha kaliteli bir ürün sağlanması (qualitative efficiencies) bu şart kapsamında mütalaa edilmektedir.

İkinci şart, bu yararlardan (etkinliklerden) müşterilerin ve tüketicinin adil bir pay alması gereğidir. Bu şart, açık bir şekilde, etkinliklerin salt üretici refahı (producer surplus) olarak kal-masının yeterli olmayacağını, tüketici refahına (consumer welfare) dönüşmesi gerektiğini belirt-mektedir. Tabiatıyla niteliksel etkinlikler, daha iyi ürün, ürün çeşitliliği ve yeni ürünlerin piyasa sürülmesi gibi yararlar doğrudan tüketicilere yarar sağlar. Buna karşılık maliyet etkinliklerinin tü-keticiye ne zaman ve nasıl yansıtılacağı taraflarca ortaya konmalıdır.

Üçüncü şart ise, rekabet sınırlamalarının, etkinliklerin elde edilmesi için zorunlu olmasıdır. Başka deyişle, bu anlaşma ve özel olarak sınırlamalar olmaksızın, yararların elde edilemeyeceği ortaya konabilmelidir. Bu anlamda gerek anlaşmanın kendisi, gerekse sınırlayıcı kayıtların “ölçü-lü” (proportional) olması gerekir. Mesela daha az sınırlayıcı şartlar ile aynı yararların elde edile-bileceği görülüyorsa, bu şart yerine gelmemiş sayılacaktır.

Nihayet son şart ise, anlaşma neticesinde ilgili ürün pazarının önemli bir kısmında rekabe-tin ortadan kalkmaması gereğidir. Yukarıda açıklandığı üzere anlaşmanın sağladığı etkinliklerden tüketiciler adil bir pay alsa ve anlaşmadaki sınırlamalar ölçülü olsa bile, eğer piyasadaki rekabet ciddi ölçüde azalacaksa, muafiyet şartları yerine gelmemiş sayılacaktır. Bu hüküm, AB rekabet hukukunun, rekabetin bir süreç olarak (özellikle dinamik etkinlik açısından) önemli yararlar sağ-lama potansiyelini benimsemiş olduğuna işaret etmektedir.

Yukarıda kısaca açıklanan tüm şartların gerçekleşmesi halinde, anlaşma muafiyet kapsa-mında kabul edilerek, 101/1. madde yasağından “muaf” tutulmaktadır. Hemen belirtelim ki mu-afiyetin, “blok” (block) ve “bireysel” (individual) olmak üzere iki türü vardır. Bireysel muafiyet, somut olaydaki inceleme neticesinde anlaşmanın piyasa koşulları ışığında bireysel olarak muafi-yet kapsamında görülmesidir. Blok muafiyeti ise, her bir anlaşma için yapılan özel değil, belirli anlaşma tipleri açısından yapılan genel bir değerlendirme çerçevesinde, genel ve objektif bir dü-zenleyici işlem (tüzük) ile bazı anlaşma kategorilerinin blok olarak muafiyet kapsamına alınması-

156 bbbbb

dır. Dolayısıyla yukarıdaki şartların varlığı, esasen bireysel muafiyet analizleri açısından önem ta-şımaktadır. Anlaşmanın bu şartları taşıyıp taşımadığını ispatı ise, tarafların üzerindedir (Chal-mers vd., 2007: 1005).

AB Komisyonu, bireysel muafiyet kararı verilmesinin yol açtığı belirsizlik ve işlem maliyet-lerini dikkate alarak, ekonomik açıdan yararlı gördüğü anlaşma türleri için blok muafiyeti tüzük-leri yayımlamayı tercih etmektedir. Bugüne kadar özellikle dikey anlaşmalar başta olmak üzere, araştırma geliştirme, teknoloji transferi anlaşmaları, sigorta sektöründeki bazı anlaşmalar için blok muafiyeti tüzükleri yayımlanmıştır.31

HÂKİM DURUMUN KÖTÜYE KULLANILMASIABİHA’nın 102/1. maddesine göre, iç pazarda veya onun önemli bir kısmında hâkim durumda bulunan bir veya birden fazla teşebbüsün her türlü kötüye kullanma eylemi, üye ülkeler arasında-ki ticareti etkilediği ölçüde iç pazarla bağdaşmadığı için yasaktır. Maddenin ikinci fıkrası yine 101. maddeye paralel bazı örnek kötüye kullanma halleri sıralamıştır.

Bu maddenin uygulanabilmesi için üç koşul gereklidir: İlgili piyasada tek başına (veya bir-likte) hâkim teşebbüsün (veya teşebbüslerin) varlığı (dominant position), kötüye kullanma eylemi (abusive behavior) ve bu eylemin üye ülkeler arasındaki ticareti etkilemesi.32 Piyasadaki hâkim durum maddenin uygulanma koşulunu, kötüye kullanma kavramı ise hukuka aykırılık testini teş-kil etmektedir. Madde metninden de anlaşılabileceği üzere, ilgili piyasada hâkim durumda olmak hukuka aykırı ve yasak değildir. 102. madde ancak bu ekonomik gücün kötüye kullanılması, ör-neğin piyasadaki rekabetin bozulması veya müşterilerin istismar edilmesi halinde uygulama alanı bulmaktadır.

Birlikte hâkim durum (collective dominance) kavramına ilişkin hükmü bir kenara bırakır-sak, 102. madde hâkim durumdaki teşebbüsün tek yanlı davranışlarına uygulanmaktadır. Dola-yısıyla burada herhangi bir davranışın yasaklanması için, birden fazla teşebbüsün varlığına ya da anlaşma, uyumlu eylem gibi koordineli davranışlara ihtiyaç bulunmamaktadır.

Hâkim Durum“Hâkim durum”, ekonomik bir kavramdır ve ilgili piyasayı kontrol edebilecek ekonomik güce işaret eder. Hâkim durumun tespit edilmesi, öncelikle ilgili piyasanın belirlenmesini gerektirir. Zi-ra teşebbüs ancak belirli bir piyasada hâkim durumda kabul edilebilir. Hâkim durum, teşebbüsün önemli bir rekabet baskısı hissetmeksizin, piyasadaki rekabet parametrelerini kontrol edecek eko-nomik güce sahip olması şeklinde tanımlanmaktadır.33 Ne zaman bu gücün var kabul edildiği hu-susunda ise, çeşitli göstergelerden yararlanılmaktadır.

31 Blok muafiyet tüzükleri için bkz. http://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/legislation.html 32 Avrupa Adalet Divanı içtihatlarını dikkate alarak bu üç koşula ek olarak, “eylemin objektif gerekçesinin olmaması” (objec-

tive justification) şartını da ekleyebiliriz.33 Krş. C. 27/76, United Brands Company and Commission [1978] ECR 207, paragraf 65; C. 85/76 Hoffmann-La Roche &

Co. v Commission [1979] ECR 461, paragraf 38; C. 6/72, Continental Can v. Commission (1973) ECR 215.

aaaaa 157

Temel gösterge, teşebbüsün ilgili piyasadaki payıdır. Piyasa payının % 40’ın altında olma-sı, genellikle hâkim durumun olmadığına işaret eder. Dolayısıyla % 40 üzerindeki pay oranları hâkim durum riski yaratır ve pay ne kadar yükselirse, bu risk artar. Bu payın % 60 ve % 70’ın üzerine çıkması halinde ise, hâkim durumun bulunduğunu ortaya koymak önemli bir zorluk arz etmez. Tabiatıyla piyasa payının % 40-% 70 aralığında seyrettiği bir ihtimalde, piyasadaki rakip-lerin piyasa paylarının ne olduğu önem taşır. Önemli bir faktör, bu payların belirli bir süre devam etme gereğidir (Whish, 2001: 154). Çok kısa süreyle yakalanan piyasa payları hâkim durum ana-lizi açısından önem taşımaz.

Fakat piyasa payı tek başına hâkim durumun tespiti için yeterli değildir. Zira yüksek piya-sa payları dahi, piyasaya giriş engelinin (entry barriers) olmadığı hallerde teşebbüsün ekonomik gücünü uygulamasına imkân vermez. Bu nedenle hâkim durum analizinde dikkate alınan ikinci husus, giriş engellerinin varlığıdır. AB hukukunda bu kavram geniş yorumlanmakta ve piyasaya girişi zorlaştıran her türlü faktör, giriş engeli başlığı altında mütalaa edilmektedir (Whish, 2001: 157). Bu çerçevede sadece fikri sınaî haklar veya lisans/ruhsat gibi hukuki engeller değil, hâkim durumdaki teşebbüsün yaygın dağıtım ağına, üstün teknolojiye, yüksek marka gücüne, büyük fi-nansal güce, üretimde ölçek (economies of scale) ve kapsam (economies of scope) ekonomisine sa-hip olması, piyasadaki ağ etkileri (network effects)34 gibi çok çeşitli unsurlar giriş engeli kapsa-mında görülmektedir. Tabiatıyla giriş engeli bu kadar geniş tanımlanınca, her piyasada giriş en-gellerinin olduğu söylenebilir. Dolayısıyla giriş engeli rölatif bir kavram olup, olay bazında analiz edilmelidir.

Piyasa payı ve giriş engeli haricinde dikkate alınan bir başka husus ise, alıcıların ekonomik gücüdür. Eğer alıcıların, hâkim durumda olduğu iddia edilen teşebbüs karşısında güçlü bir pazar-lık gücü var ise, yüksek piyasa payına sahip teşebbüsün ekonomik gücünü uygulama imkânı sı-nırlanır. Zira büyük ölçeğe sahip olan alıcı teşebbüsün, alımlarını rakibe ya da piyasaya giriş yap-mayı düşünen bir başka teşebbüse kaydırması, hâkim durumda olduğu iddia edilen teşebbüs açı-sından ciddi ekonomik risk teşkil eder.

Kötüye Kullanmaİlgili piyasada hâkim durumdaki teşebbüs, bu ekonomik gücünü kötüye kullanmadığı ölçüde ser-bestçe ekonomik faaliyet yapabilir ve rakipleri ile rekabet edebilir. Fakat AB rekabet hukuku ku-ralları, hâkim durumdaki teşebbüsün piyasadaki rekabet sürecini bozabilecek ekonomik güce sa-hip olması nedeniyle, ona özel bir sorumluluk yüklemiştir.35 Bu sorumluluk çerçevesinde, hâkim durumdaki teşebbüsün bazı ticari davranışları yasaklanmıştır. Hangi davranışların yasak olduğu hususunda 102. madde örnekleme yolu ile bazı davranış tipleri sıralasa da, neyin kötüye kullan-ma olduğunun tespiti güçtür. Zira hukuka aykırılık ölçütü olan kötüye kullanma (aynen rekabe-tin sınırlanması gibi) belirsiz bir kavramdır (Chalmers vd., 2007: 1025). Komisyon ve Adalet

34 Microsoft, 24.3.2004 (2005) 4 CMLR 965.35 C. 322781, Michelin v. Commission (1983) ECR 3461.

158 bbbbb

Divanı’nın da bu kavramın yorumu konusunda pek de başarılı olmadığı yönünde eleştiriler dok-trinde dile getirilmektedir (Korah, 2007: 104).

AB rekabet hukukunda kötüye kullanma, sömürücü (exploitative) ve dışlayıcı (exclusio-nary) olmak üzere iki ana kategoriye ayrılmaktadır (Korah, 2007: 136). Birbirinden tamamen farklı özellikler gösteren ve eylemin etkilerini esas alan bu iki kategori, kötüye kullanma kavramı-nın anlaşılmasına katkıda bulunmaktadır. Önemle belirtelim ki bu iki tip arasında kesin bir sınır çizmek güç olduğu gibi, ayrımcı fiyatlandırma gibi bazı kötüye kullanma tipleri her iki kategori-ye de girebilmektedir.

Sömürücü Kötüye KullanmaSömürücü kötüye kullanma, hâkim durumdaki teşebbüsün doğrudan ekonomik gücünün sağla-dığı avantajlardan yararlanmasını ifade eder. Aşırı fiyatlandırma yapmak, kalitesiz ürün piyasaya sürmek, müşterilere haksız şartlar uygulamak veya innovasyonu yavaşlatmak gibi eylemler bu kapsamdaki temel davranışlardır. Dikkat edilirse bu eylemler, doğrudan müşterilere ve tüketicile-re zarar vererek, piyasanın performansını olumsuz etkilemektedir. Nitekim bu nedenden dolayı 102. madde bu eylemleri kötüye kullanma örnekleri arasında sayarak açıkça yasaklamıştır. Hat-ta 102. maddedeki örnekler genellikle sömürücü kötüye kullanma tipine ilişkindir.

Sömürücü kötüye kullanmanın özellikleri dikkate alındığı zaman da bu olağan karşılana-bilir. Zira bu kapsamda yasaklanan eylemler etkinsizliğe neden olarak, doğrudan tüketicilere za-rar vermektedirler. Bu zararların azaltılması rekabet hukukunun temel hedefi olduğuna göre, bu eylemlerin yasaklanması olağandır. Buna karşılık AB hukuku içtihatlarına baktığımız zaman, sö-mürücü kötüye kullanma kapsamında fazla ihlal kararı olmadığı görülmektedir. Özellikle Komis-yon, bu uygulamalar yerine, dışlayıcı kötüye kullanma tiplerine odaklanmayı tercih etmektedir (Whish, 2001: 167). Bunun herhalde temel nedeni, söz konusu uygulamaların piyasa tarafından kendiliğinden düzeltileceğine dair inançtır. Zira yüksek fiyatlandırma yapılması veya kalitesiz mal/hizmeti piyasa sunulması, esasen potansiyel rakiplerin piyasaya girişini teşvik eder.36 Bu ise rekabet yaratır ve süreç içerisinde teşebbüsleri fiyatlarını indirmeye ve/veya daha kaliteli mal/hiz-met sunmaya zorlar. Dolayısıyla AB hukukunda sömürücü kötüye kullanmalar nadiren 102. madde kapsamında yasaklanmaktadırlar (Korah, 2007: 203).

Sömürücü kötüye kullanmaların tipik örneği, aşırı/haksız (unfair pricing) fiyatlandırmadır. Bu iddialar çeşitli defalar Komisyon önüne gelmiş ve General Motors, United Brands gibi birkaç davada komisyon aşırı fiyatlandırma iddialarını hukuka aykırı kabul etmiştir. Her iki karara ya-pılan itiraz üzerine Adalet Divanı, ilke olarak aşırı fiyatlandırmanın 102. madde kapsamına gir-diğini kabul etmekle birlikte, somut olaylarda bunun şartlarının gerçekleşmediğini belirtmiştir. Örneğin General Motors vakasında Adalet Divanı, “sunulan hizmetin ekonomik değerine kıyas-la aşırı fiyatlandırmanın” halinin prensip olarak 102.(a) madde anlamında kötüye kullanma teş-

36 Aşırı fiyatlandırmanın potansiyel girişleri teşvik etmesi karşısında, bu uygulamanın ancak yasal tekeller gibi, mutlak giriş en-gellerinin olduğu piyasalarda uygulanmasının isabetli olacağı belirtilmektedir (Korah, 2007: 203)

aaaaa 159

kil edebileceğini kabul etmiştir.37 United Brands davasında ise, komisyonun mutlaka hâkim du-rumdaki teşebbüsün mali yapısını ve kârlılığını incelemesi gerektiğini belirtmiştir.38 İlgili ürünün maliyetinin tespit edilmesini takiben ise, ikinci aşama olarak maliyet ve fiyat arasındaki farkın be-lirlenmesi gerektiği ifade edilmiş ve yüksek kâr marjının, kötüye kullanmanın delili olabileceği be-lirtilmiştir.

Sömürücü kötüye kullanmaların diğer görünümleri konusunda çok az karar bulunmakta-dır. ABİHA’nın 102(b) maddesinin uygulanmasına örnek olarak, Cenova Limanı vakası örnek gösterilebilir.39 Söz konusu olayda Adalet Divanı, rıhtımdaki yükleme ve boşaltma faaliyetleri ko-nusunda yasal tekele sahip olan işletmenin, ekonomik faaliyeti yavaş, pahalı ve teknolojisi geçmiş teçhizat ile yürütmesinin kötüye kullanma teşkile edebileceğine karar vermiştir.40 Haksız şartlar konusuna referans olabilecek karar ise, BRT-Sabam davasında verilmiştir.41 Olayda sanat eserle-ri icracılarına dair meslek birliği olan Belçikalı BRT, üyeleri olan sanatçılara dayattığı koşullar, BRT’nin televizyon ve radyo gibi yayın şirketleri ile yaptığı pazarlıklar açısından gereksiz derece-de ağır olduğu için 102(a) madde kapsamında görülmüştür.42

Dışlayıcı Kötüye KullanmaDışlayıcı kötüye kullanma, hâkim durumdaki teşebbüsün, rakiplerine karşı olağan/meşru rekabeti (competition on the merits) aşacak şekilde dışlayıcı eylemler yaparak piyasadaki etkin rekabetin azaltılmasını ifade eder. Sömürücü kötüye kullanmadan farklı olarak dışlayıcı eylemler piyasanın performansını doğrudan olumsuz etkilemez. Bilakis, yıkıcı fiyatlandırma örneğinde olduğu üzere, kısa dönemde müşteri ve tüketiciler bu eylemin sonuçlarından yararlanabilirler. Fakat uzun dö-nemde bu eylemler rakipleri piyasa dışına iterek ya da girişleri engelleyerek, piyasanın rekabetçi ya-pısına zarar verirler. Nitekim bu nedenden dolayı, 102. maddedeki örnekler arasında yer almasa da, dışlayıcı uygulamalar tereddütsüz olarak kötüye kullanma tipi olarak kabul edilmektedir.43

Hatta 102. maddenin lafzının aksine komisyon, dışlayıcı uygulamaları 102. madde açısın-dan daha önemli addetmektedir (Monti, 2007: 173). Konuya dair verilen kararların bolluğundan açıkça anlaşılan bu durum, Komisyon çalışmalarına da yansımıştır.44 Nitekim dışlayıcı kötüye kullanma kapsamında kabul edilen çok farklı tipte eylemler bulunmaktadır. Yıkıcı, seçici ve ay-

37 C. 26/75, General Motors v. Commission, (1975) ECR 1367.38 C. 27/76, United Brands v. Commission, (1978) ECR 207.39 ABİHA’nın 102(b) maddesi kapsamında örnek gösterilebilecek diğer kararlar için bkz. C-41/90, Höfner and Esler v. Macro-

ton (1991) ECR I-1979; International Group of P&I Clubs (1999) OJ L125.40 C. 179/90 Merci Convenzionali Porto di Genova SpA v. Siderurgica Gabrielli SpA (1991) ECR I-5889.41 Bu karar dışında yine aynı uygulamanın değerlendirildiği diğer kararlar için bkz. C. 247/86, Alsatel (1988) ECR 5987;

AAMS (1998) OJ 252/47.42 C. 127/73, BRT v. Sabam, (1974) ECR 51.43 Bu konuda verilen ilk karar C.6/72, Continental Can v. Commission (1973) ECR 215.44 Komisyon 2008 yılında yayımladığı 102. maddenin Hâkim Durumdaki Teşebbüsün Dışlayıcı Kötüye Kullanmalara Uygulan-

masına İlişkin Yaptırım Önceliklerini Belirleyen Kılavuz (Guidance on the Commission’s enforcement priorities in applying Article 82 of the EC Treaty to abusive exclusionary conduct by dominant undertakings) herhalde bunun en önemli gösterge-sidir (OJ C 45, 24.2.2009:7–20).

160 bbbbb

rımcı fiyatlandırma, fiyat sıkıştırması gibi fiyat temelli eylemlerin yanı sıra, mal vermenin reddi, kelepçeleme, münhasır dağıtım ilişkisi kurmak gibi çok farklı türde davranış dışlayıcı kötüye kul-lanma kapsamında kabul edilmektedir.

Fakat 102. maddenin dışlayıcı kötüye kullanmalara tatbiki sorunsuz değildir. Dışlayıcı kö-tüye kullanma ile ilgili temel sorun, hâkim durumdaki teşebbüsün rekabetçi davranışları ile anti-rekabetçi davranışlarının ayırt edilmesidir. 102. madde, hâkim durumdaki teşebbüsün rekabet et-mesine imkân vermekte ve hatta teşvik etmektedir. Rekabet ise beraberinde rakiplerin dışlanma-sı riskini getirmektedir. Hâkim durumdaki teşebbüsün rakibini her dışladığı durumda 102. mad-de uygulanacak mıdır? Meşru rekabet ile anti-rekabetçi davranış arasındaki sınır nasıl çizilecek-tir? Teorik olarak hâkim durumdaki teşebbüsün daha verimli olması nedeniyle rakiplerini dışla-ması, pek tabi ki kötüye kullanma sayılmayacaktır. Fakat somut olayda her zaman bu tespiti yap-mak kolay değildir. Nitekim AB rekabet hukukunun önemli bir sorunsalı, dışlayıcı uygulamala-rın ne zaman rekabetçi, ne zaman anti-rekabetçi sayılacağının tespitidir.

Fiyat temelli dışlayıcı kötüye kullanmalar arasında ilk akla gelen, yıkıcı fiyatlandırmadır (predatory pricing). Bu uygulama, hâkim durumdaki teşebbüsün mevcut veya potansiyel rakiple-rini piyasa dışında tutmak ya da onları disipline etmek amacıyla düşük fiyat uygulaması olarak tanımlanabilir. Tabii ki salt düşük fiyat, yıkıcı fiyat değildir. AB hukuku içtihatlarına baktığımız zaman düşük fiyatın yıkıcı fiyatlandırma iddiasına temel olabilmesi için, bunun maliyetin (ortala-ma değişken maliyet –AVC–) altında olması gerektiği kabul edilmektedir.45 Tabiatıyla maliyetin altında fiyatlandırma yapıldığı zaman, teşebbüsün bu uygulamayı sürdürebilecek finansal kayna-ğının ve atıl kapasitesinin olması da şarttır. Aranan diğer bir unsur, dışlayıcı niyettir.46 Teşebbüs maliyet altında satış yaptığına göre, bunu, rakibini piyasa dışına ittikten sonra oluşan zararlarını karşılayacak seviyede aşırı fiyatlandırma yapacağı ihtimaline dayandırması gerekir (recoupment-hasat). Fakat Adalet Divanı açık bir şekilde, dışlayıcı uygulama sonrasında “hasat” imkânının varlığının aranmayacağını belirtmektedir.47 Nihayet teşebbüsün maliyet altında fiyatlama yap-masının, promosyon, uzun dönem sabit fiyatlı sözleşmenin varlığı gibi objektif ve makul bir ne-deni var ise, hukuka aykırı kabul edilmemektedir.

Yıkıcı fiyatlandırmaya benzer olarak, müşterilere (yeniden satıcılara) sunulan indirimler ve teşvik sistemleri de kötüye kullanma kabul edilebilir.48 Esasen rekabetçi vasfı olan bu uygulama-ların 102. madde kapsamına girmesine neden olan temel faktör, bunların (fiilen de olsa) münha-sırlık karşılığında sağlanmasıdır. Hâkim durumdaki teşebbüs, müşterisinin ürünlerin tamamını ya da önemli bir kısmını sadece kendisinden alması karşılığında, bilhassa “objektif olmayan” ve “ge-riye dönük” (retrospective) indirim yapması halinde, 102. maddenin uygulanma ihtimali vardır. İndirimin dağıtıcıları sadece hâkim durumdaki teşebbüsten mal almaya güdülemesi, piyasanın ra-

45 C. 333/94P, Tetra Pak II (1996) ECR I-5951.46 C.62/86, AKZO v. Commission (1991) ECR I-3359.47 Bkz. C. 333/94P, Tetra Pak II (1996) ECR I-5951; Wanadoo (2005) 5 CMLR 120.48 Bkz. C.40-48, 50,54-56,111,114/73, Suiker Unie v. Commission (1975) ECR 1663; C.85/76, Hoffmann La Roche v. Com-

mission (1979) ECR 461; C.322/81, Michelin v. Commission (1983) ECR I-3461.

aaaaa 161

kip sağlayıcılara kapanması (market foreclosure) riski doğurarak, rekabeti zayıflamaktadır. Fakat müşteriye uygulanan indirimin, verimlilik kazancından kaynaklanması durumunda (objektif hak-lı gerekçe), uygulama hukuka uygun kabul edilmektedir.

İndirim sistemleri aynı zamanda ABİHA’nın 102(c) maddesi anlamında ayrımcı fiyatlan-dırma da teşkil edebilir. Örneğin uygulanan indirim sistemi nedeniyle daha yüksek fiyattan mal tedarik eden müşteri, rakipleri karşısında dezavantajlı konuma gelebilir. İkinci seviye rekabet za-rarı olarak da adlandırılan bu uygulama, indirimin (rakibinin düşük fiyatlandırmasına tepki ola-rak yapılması gibi) ekonomik açıdan makul sebebinin olmaması halinde kötüye kullanma kabul edilebilir. Ayrımcı fiyatlandırmanın daha farklı etkileri de olabilir. Örneğin komisyon, iç pazarın entegrasyonu hedefi nedeniyle üye ülke piyasalarının birbirinden ayrılmasına sebebiyet veren ay-rımcı uygulamalara çok daha katı yaklaşmakta, mesela vatandaşlık ya da ülke bazlı uygulamala-rı, rakibin rekabette dezavantajlı konuma gelmesi şartı aramaksızın yasaklayabilmektedir.49 Ay-rımcı fiyatlandırmanın bir başka görünümü, hâkim durumdaki teşebbüsün rakibini dışlama kas-tıyla, onun olası müşterilerine daha düşük fiyatlar vermesi durumudur. Seçici fiyatlandırma (sele-ctive pricing) olarak da adlandırılan bu uygulama, Komisyon tarafından çeşitli kararlarda yasak-lanmıştır.50

Zorunlu unsur (essential facility) veya mal vermenin reddi (refusal to deal), 102. madde kapsamındaki en sık karşılaşılan fiyat dışı kötüye kullanma hallerinden biridir. Olağan şartlar al-tında hâkim durumda dahi olsa, teşebbüslerin sözleşme yapma yükümlülükleri yoktur. Ama ABİHA’nın 102. maddesi, bazı şartların varlığı halinde sözleşme yapma zorunluluğu getirebi-lir.51 Son derece tartışmalı olan bu halin herhalde belirleyici koşulu, hâkim durumdaki teşebbü-sün sunduğu mal ya da hizmetin zorunlu unsur vasfını taşımasıdır. Bununla kastedilen hâkim du-rumdaki teşebbüsün elinde tuttuğu mal veya hizmetin, alt piyasada faaliyet gösteren teşebbüsle-rin ekonomik faaliyette bulunmaları için zorunlu olması ve bu mal veya hizmetin ekonomik, fiil-li veya hukuki nedenlerden dolayı alt piyasadaki teşebbüsler tarafından sağlanamamasıdır. Tabi-atıyla her durumda alt piyasadaki rekabeti mal vermenin reddi halinde olumsuz etkilenmesi gere-kir. Komisyon, reddin objektif ve makul bir gerekçesi olması halinde, bunun kötüye kullanma ol-mayacağını kabul etmektedir.

Dışlayıcı kötüye kullanma kapsamında zikredilebilecek olan son uygulama, bağlayıcı uy-gulamalardır (tying). ABİHA’nın 102. maddesinde zikredilen bu uygulamaya göre, teşebbüs, hâ-kim durumda olduğu piyasadaki ürün (bağlayan ürün) ile bir başka ürünü birbirine bağlamakta (bağlanan ürün) veya alıcıları, yaptığı uygulamalar ile diğerini de almaya güdülemektedir. Genel kabul gören kurama göre, bu alıcıların seçim özgürlüklerini sınırladığı gibi, hâkim durumdaki te-şebbüsün bağlayan ürün piyasasındaki ekonomik gücünü, bağlanan ürün piyasasına da aktarma-

49 Bkz. Portuguese Airports, OJ.1999, L 69/31.50 Bkz. C.395/96, Compagnie Maritime Belge v. Commission (2000) 4 CMLR 1076.51 Bkz. C. 7/97, Oscar Brunner v. MediaPrint (1998) ECR I-7817; Case COMP/C-3/37.792 Microsoft, 24.3.2004.

162 bbbbb

sına imkân vererek, bu piyasadaki rekabet şartlarını bozmaktadır.52 Bu türden bir uygulamanın kötüye kullanma teşkil etmesi için, birinde hâkim durumun var olduğu iki ayrı ürün piyasasının varlığı, bunların fiilen veya hukuken birarada alınmasının zorlanması, bağlanan ürün piyasasın-daki rekabet şartlarının bozulması ve uygulamanın objektif meşru bir gerekçesinin olmaması ge-rekmektedir.

BİRLEŞME VE DEVRALMALARABİHA, “birleşme ve devralmaların” (birleşmelerin) denetimine ilişkin bir kural öngörmemiştir. Her ne kadar bir dönem 101 ve 102. maddelerin birleşmelerin kontrolünde kullanılabileceği ileri sürülmüşse de, bunun yeterli olmadığı görülmüş53 ve 1990 yılında 4064/89 sayılı tüzük54 ile bir-leşmelerin denetimi kabul edilmiştir. Bu tüzük, uzun tartışmalardan sonra 2004 yılında yerini 139/2004 sayılı tüzüğe bırakmıştır.

Rekabet hukukunda “birleşme” (merger), hukuki anlamından farklı, ekonomik temele da-yanan teknik bir terimdir. Özü itibarıyla, teşebbüslerin kontrol yapılarında kalıcı değişikliklere yol açan işlemleri ifade eder. Bu işlemler çok çeşitli şekillerde karşımıza çıkabilir. Bir teşebbüsün diğer bir teşebbüsü veya o teşebbüsün malvarlığının önemli bir kısmını devralması, iki teşebbüsün birleşmesi, iki teşebbüsün müşterek kontrole sahip oldukları bir ortak girişim kurmaları, ortakla-şa kontrol edilen bir teşebbüsün tek bir teşebbüsün kontrolüne geçmesi gibi haller hep birleşme kapsamına girer.

Birleşmeler aslında ekonomik yaşam için yararlı ve hatta vazgeçilmez işlemlerdir. Birleşme yoluyla, ölçek ve kapsam ekonomilerinden yararlanılması, know how aktarımı, yeni pazarlara gi-rişlerin kolaylaşması gibi, çok çeşitli etkinlik kazançları sağlanabilir. Fakat birleşmeler aynı za-manda piyasada yoğunlaşmaya neden olarak, tüketiciler açısından olumsuz sonuçlar doğurabilir. Örneğin birbiriyle rakip en büyük iki teşebbüsün birleşmesi halinde, ilgili piyasadaki yoğunlaşma ciddi bir şekilde artar ve muhtemelen piyasanın performansı olumsuz etkilenir. İşte 139/2004 sa-yılı tüzüğün amacı, birleşmeleri denetlemek yoluyla bu tür olumsuz sonuçların gerçekleşmesini önlemektir. Dolayısıyla aslında birleşmelere dair mevzuat, teşebbüslerin davranışlarını düzenle-mekten ziyade, piyasa yapısını korumayı hedeflemektedir.

Birleşmelerin Denetimi UsulüAB rekabet hukukunda birleşmelerin denetimi konusunda, bildirim ve izne bağlı, “ex ante” kon-trol usulü öngörülmüştür. Dolayısıyla ABİHA’nın 101 ve 102. maddelerinden farklı olarak “ex post” yasaklama yerine, daha esnek bir denetim sistemi tercih edilmiştir. Bu sisteme göre, birleş-

52 Bkz. bu konuda C. 83/91, Tetra Pak II (1994) ECR II-755; T-30/89, Hilti v. Commission (1991) ECR II-1439.53 Birleşmelere 101. maddenin uygulanmasına örnek olarak bkz. C. 142 ve 156/84 BAT ve Reynolds (1987) ECR 4487. Birleş-

melere 102. maddenin uygulanmasına örnek olarak bkz. C. 6/72 Europemballage and Continental Can v. Commission (1973) ECR 215.

54 Teşebbüsler arası yoğunlaşmalara dair 4064/89 sayılı konsey tüzüğü (Council Regulation no 4064/89 of 21 December 1989 on the control of concentrations between undertakings), OJ L. 395, 30.12.1989.

aaaaa 163

melerin “Topluluk boyutu” (Community dimension) olması halinde, geçerlilik kazanabilmeleri için mutlaka komisyona bildirilmeleri ve haklarında “izin” kararının alınması gerekmektedir. Ko-misyon yapılan bildirim neticesinde önce ortada rekabet hukuku anlamında bir birleşmenin var-lığını, akabinde bu birleşmenin topluluk boyutuna sahip olup olmadığını ve son olarak da birleş-menin “ilgili piyasa”daki rekabeti önemli ölçüde azaltıp azaltmadığını” değerlendirir. Eğer ko-misyon, birleşmenin ilgili piyasadaki rekabeti önemli ölçüde azaltacağını tespit ederse, birleşmeye izin vermeyebilir veya koşullu olarak izin verebilir.

Birleşmeler, kısa sürelerde, katı denebilecek bir inceleme usulü ile değerlendirilmektedir. Komisyon birleşmeleri iki aşamada değerlendirmektedir. İlk aşama (phase 1), ilgili tarafların gö-rüşlerinin alındığı ve birleşmenin rekabetçi endişe doğurup doğurmayacağına dair ön değerlendir-menin yapıldığı süreci ifade etmektedir. Bu süreç, birleşme ciddi rekabetçi endişe doğurmadığı sü-rece, (koşullu veya koşulsuz) izin kararı ile sonuçlanmaktadır. Dolayısıyla ikinci aşamaya (phase 2), ancak birleşmenin rekabetçi endişe doğurduğu bir kurguda geçilmektedir. Bu aşamada, taraf-ların ve ilgillerin katıldığı sözlü savunma toplantısı yapılmakta ve birleşmenin rekabet üzerindeki etkileri daha kapsamlı analiz edilmektedir. Bu safha sonucunda birleşmeye (koşullu veya koşul-suz) izin verilmekte veya birleşme yasaklanmaktadır. Hemen belirtelim ki, yasaklama kararı çok nadir çıkmakta, birleşmelerin önemli bir kısmı, ilk safhada izin almaktadır.55

Hukuka Aykırılık Analizi: Etkin Rekabetin Önemli Ölçüde Engellenmesi TestiBirleşmelerin hukuka aykırılık analizinde temel alınan test, ilgili piyasadaki rekabetin önemli öl-çüde engellenip engellenmediğidir. Eğer birleşme ilgili piyasadaki rekabeti önemli ölçüde engelle-yecek, örneğin bir hâkim durum yaratacaksa, birleşme Komisyon tarafından yasaklanır. Etkin re-kabetin önemli ölçüde engellenmesi, hâkim durum kavramı ile iç içedir. Nitekim 139/2004 sayılı Tüzük, etkin rekabetin önemli ölçüde engellenmesinin temel görünümünün, tek başına ya da bir-likte hâkim durum yaratılması veya güçlendirilmesi olduğunu belirtmektedir (m.2/3). Fakat Tü-zük, hâkim durum ölçütünden bağımsız olarak da birleşmenin rekabeti önemli ölçüde engelleye-bileceğini kabul etmiş görünmektedir. Nitekim bu, 139/2004 sayılı Tüzüğün, 4064/89 sayılı Tü-zükten ayrıldığı önemli bir noktadır.56

Birleşmelerin analizinde, Komisyon, birleşmeye taraf olan teşebbüslerin piyasa gücü ve fi-nansal durumu başta olmak üzere, sağlayıcı alıcılar için alternatiflerin varlığı, giriş engelleri, ilgi-li ürün açısından arz ve talep eğilimi, kullanıcıların menfaatleri, innovasyon gibi faktörleri dikka-te almaktadır (m.2/1.b). Bu faktörler ise, birleşmeyi gerçekleştirecek teşebbüslerin bulunduğu ekonomik düzleme göre değerlendirilmektedir. Bu çerçevede birleşmeler, yatay (horizontal), di-

55 Örneğin 2010 yılı temmuz ayına kadar, birleşmelerin denetlenmeye başlandığı 1990 yılından bu yana bildirimi yapılan 4424 birleşme dosyasının sadece 194 adedi için ikin safha geçilmiş ve bunlardan sadece 20’si için yasaklama kararı çıkmıştır (http://ec.europa.eu/competition/mergers/statistics.pdf).

56 Bu değişiklik birleşmelerin kontrolüne dair 2004 yılında yapılan reformun en önemli unsurlarından biridir. Daha önceki dü-zenleme aynen şu şekildedir: “Hâkim durum yaratan veya güçlendiren ve buna bağlı olarak Ortak Pazar veya onun önemli bir kısmındaki etkin rekabetin önemli ölçüde engellenmesi sonucunu doğuran yoğunlaşmalar yasaktır.”

164 bbbbb

key (vertical) ve konglomera (conglomorate)57 olmak üzere üçe ayrılmakta ve her biri farklı esas-lara göre değerlendirilmektedir. Hiç şüphe yok ki bu tasnif içerisinde temel risk grubunu yatay birleşmeler oluşturmaktadır. Nitekim komisyon, yatay birleşmeler için ayrı bir duyuru yayımlaş-mıştır. Avrupa Adalet Divanı ve komisyonun içtihatları ve bilgi birikimi çerçevesinde kaleme alı-nan bu duyurular, günümüzde hukuka aykırılık analizine de temel teşkil etmektedir.

“Yatay birleşmeler” hakkındaki duyuruya baktığımız zaman, tek başına ve birlikte hâkim durum yaratılması ya da var olan durumun güçlendirilmesinin, etkin rekabetin önlenmesinin te-mel görünümü olduğu tekrarlanmış ve hatta analiz yöntemi de bu prensibi esas almıştır. Değer-lendirmede referans noktası, birleşme öncesindeki rekabetçi yapıdır ve komisyon, birleşmenin gerçekleşeceği bir kurguda, rekabet şartları açısından ne yönde ve ölçüde değişiklik olacağını be-lirlemeye çalışır. Bunun için önce ilgili piyasa belirlenir ve akabinde altı aşamalı bir analiz yapılır. Bu analizde, piyasa payları58 ve yoğunlaşma oranları başta olmak üzere, birleşmenin anti reka-betçi etkisinin olup olmayacağı, artan yoğunlaşmayı dengeleyecek ölçüde alıcıların ekonomik gü-cünün varlığı, piyasaya giriş olasılıkları, etkinlikler ve son olarak da (istisnai hallerde) batan şir-ket savunmasının (failing company defense) şartlarının bulunup bulunmadığı gibi faktörler aşa-malı olarak değerlendirilir.

REKABET HUKUKUNUN UYGULANMASI: YETKİLİ KURUMLAR, USUL VE YAPTIRIMLARAB rekabet hukukunu uygulamakla yetkili temel kurum, AB komisyonudur. Komisyonun yetki-lerini belirleyen temel metin 1/2003 sayılı konsey tüzüğüdür.59 Bu, tüzük komisyona rekabet hu-kuku ihlallerini ortaya çıkarmak için soruşturma yapmak konusunda geniş yetkiler tanıdığı gibi, hukuka aykırılığın belirlenmesi hususunda da karar organı kılmaktadır. Yargılama benzeri süreç ile karar alan komisyon, ihlali saptadığı durumda para cezaları başta olmak üzere, çeşitli yaptı-rımlar uygulama yetkisine sahiptir. Ayrıca komisyon, yayımladığı duyurular ile rekabet hukuku politikasının oluşturulmasında da merkezi role sahiptir.

Komisyon, şikâyet üzerine veya kendiliğinden harekete geçerek soruşturma yapabilmekte-dir. Soruşturma evresi ise, iki aşamadan oluşmaktadır. İlk aşama, rekabetin ihlal edilip edilmedi-

57 Aykırı veya konglomera birleşmeler aynı veya benzer ürün piyasalarında faaliyet göstermeyen teşebbüslerin birleşmesini ifa-de etmektedir. Dolayısıyla bu tür birleşmelerde teşebbüsler rakip olmadığı gibi, birbirlerinin alt veya üst piyasalarında da fa-aliyet göstermemektedirler.

58 Piyasa payları herhalde en önemli gösterge olarak kabul edilmektedir. Birleşme sonrasında % 25’in altındaki payının risk ya-ratmadığı kabul edilmekte, % 40’ın üzerinde paylar ise riske işaret etmektedir. Piyasa payı dışında yoğunlaşma oranı açısın-dan HHI testi esas alınmaktadır. Piyasadaki teşebbüslerin sahip oldukları paylarının karelerinin toplamı ile elde edilen raka-mı ifade eden bu test, birleşme sonrasındaki yoğunlaşma rakamının 1000’in üzerinde olması halinde riskin varlığına işaret et-mektedir.

59 ABİHA’nın 103. maddesi Avrupa Konseyi’ne 101 ve 102. maddelerin uygulanması için gerekli düzenlemeleri yapma yetkisi vermektedir. Bu yetki çerçevesinde konsey önce 17/62 sayılı tüzüğü yürürlüğe koymuş ve 2004 yılında bu tüzük yerini 1/2003 sayılı 81 (101) ve 82. (102) maddelerde yer alan rekabet kurallarının uygulanması hakkında konsey tüzüğüne bırakmıştır (Council Regulation (EC) No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty). OJ. L.1 4.1.2003: 1-25.

aaaaa 165

ği hususunda delil toplama sürecinden ibarettir. Komisyon, delilleri bilgi isteyerek (m.18.19) ya da ilgili teşebbüslerin işyerine veya yöneticilerinin evlerine habersiz yaptığı yerinde incelemeler (dawn raids) aracılığı ile elde etmektedir. Delil toplamanın akabinde ikinci aşama, ilgililerin bilgi-lenmesini ve savunmalarını konu almaktadır. Komisyonun hazırladığı dosya tarafların erişimine açılarak, bilgilenmeleri sağlanır (m.27). Bilgilenmenin akabinde taraflar savunmalarını hazırlar-lar ve bunu komisyon önündeki sözlü savunma toplantısında (oral hearing) sunarlar. Savunma sonunda komisyon gerekçeli karar verir.

Komisyon ihlale karar verdiği bir kurguda, çeşitli yaptırımlar uygulamaktadır. Bunlardan bir kısmı, ihlale son verilmesine ve rekabetçi durumun yeniden tesis edilmesine ilişkindir. Örneğin kartel anlaşmasının sona erdirilmesine ilişkin emir bu türdendir. 1/2003 sayılı tüzük, komisyona, teşebbüslerin bölünmesine karar vermek gibi, yapısal tedbirler alma yetkisi de vermektedir. İkin-ci tür yaptırımlar ise, para cezalarıdır. Usule ilişkin ihlaller açısından teşebbüsün cirosunun % 1’ine kadar, esasa ilişkin ihlaller açısından ise % 10’una kadar para cezası verme yetkisi bulun-maktadır. Komisyon, (esasa ilişkin ihlallerde) para cezalarının takdir edilmesinde cezaların belir-lenmesine dair yayımladığı kılavuz ışığında hareket etmektedir.60 İhlalin ağırlığını ve süresini esas alan bu kılavuz, özellikle son yıllarda ağır para cezalarının tatbikine yol açmaktadır (Chal-mers vd., 2007: 950). Tarafların komisyon kararlarına karşı İlk Derece Mahkemesi’ne (Court of First Instance-CFI), İlk Derece Mahkemesi kararlarına karşı da Adalet Divanı’na (European Court of Justice) başvurarak verilen kararın gözden geçirilmesine ilişkin hakları vardır.

AB rekabet hukuku sadece Komisyon değil, ulusal mahkemeler tarafından da tatbik edile-bilmektedir. Zira 101 ve 102. maddelerin doğrudan etkisi (direct effect) olduğu, aynı zamanda AB vatandaşlarına sübjektif hak tanıdığı kabul edilmektedir. Ulusal mahkemeler, 101 ve 102. maddelere ilişkin her ikisi de özel hukuka ait iki yaptırım tatbik edebilmektedirler. Bunlardan il-ki, bu maddelere aykırı hukuki işlemlerin geçersiz olmasıdır. Yani rekabeti sınırlayan bir anlaş-madan geçerli bir borcun doğmayacağı kabul edilir. İkinci ve daha önemli yaptırım ise, rekabet hukukunun ihlalinden ötürü zarar gören kişilerin, zararlarının karşılanmasını sağlamak için, za-rar verene karşı tazminat davası açma imkânıdır.61 Komisyon, rekabet kültürünün yerleşmesi ve iş yükünün azalması açısından, AB rekabet hukukunun ulusal mahkemeler tarafından daha yay-gın bir şekilde uygulanmasını teşvik etmektedir.62

SONUÇ: AVRUPA BİRLİĞİ REKABET HUKUKU VE TÜRK REKABET HUKUKU ARASINDAKİ İLİŞKİ

60 17 sayılı tüzüğün 15/2. maddesi ile ECSC Anlaşması’nın 65/5. maddesi uyarınca verilen para cezalarının belirlenmesi yönte-mine ilişkin kılavuz (Guidelines on the method of setting fines imposed pursuant to Article 15(2) of Regulation No:17 and Article 65(5) of the ECSC Treaty), OJ. 1998 C.9/3.

61 Case C-453/99 Courage v. Crehan (2001) ECR I-6314.62 Bkz. Yeşil Belge (Gren Paper, Damages Actions for Breach of the EC Antitrust Rules, COM(2005) 672, 19.12.2005 ) ve Be-

yaz Belge (White Paper on Damages Actions for Breach of the EC Antitrust Rules, COM (2008) 165, 2.4.2008). Bkz. http://ec.europa.eu/competition/antitrust/actionsdamages/documents.html

166 bbbbb

Türk hukuk sisteminde antitröst anlamında rekabeti koruyucu yasal düzenleme ilk defa 1994 yı-lında yürürlüğe giren 4054 sayılı “Rekabetin Korunması Hakkında Kanun” (Rekabet Kanunu) ile yapılmıştır.63 Bu kanunu uygulamakla görevli temel kurum olan Rekabet Kurumu ve Kurulu da 1997 yılında oluşturulmuş64 ve rekabet kanunu fiilen bu tarihten itibaren etkin bir şekilde uy-gulanmaya başlanmıştır. Yukarıda kısaca aktarmaya çalıştığımız AB rekabet hukuku ile Türk re-kabet hukuku arasında çok yakın bir ilişki vardır. Rekabet kanununun yürürlüğe girişinde, AB ile olan ilişkiler ve bilhassa Gümrük Birliği müzakere süreci çok etkili olmuştur. Öyle ki, Türk Dev-leti, Gümrük Birliği’ni kuran 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı ile rekabet hukuku mevzuatını AB hukukuna uyumlu hale getirmeyi ve ayrıca Avrupa hukukundaki içtihatları benimsemeyi ta-ahhüt etmiştir. Geçtiğimiz döneme baktığımızda da, Türk rekabet hukuku yasalaşma sürecinin ve uygulamasının bu taahhüde uygun seyrettiği söylenebilir.65

Rekabet kanunu, maddi ve usulü kurallar açısından ABİHA’nın 101 ve 102. maddelerini ve AB rekabet hukukunun ikincil mevzuatını temel almıştır. Keza Rekabet Kurumu da, yayımla-dığı Tebliğ ve Yönetmelikler ile AB düzenlemelerini yakından izlemektedir. Bu anlamda AB reka-bet hukuku kuralları, Türk rekabet hukukunun mehazı (başvuru kaynağı) vasfını taşımaktadır. Nitekim Rekabet Kurumu’nun karar organı vasfını taşıyan Rekabet Kurulu da, kararlarıyla AB içtihatlarında kabul edilen ilkeleri takip etmektedir.

Rekabet Kanunu’na kısaca göz attığımız zaman, 63 maddeden oluşan kanunun, daha ziya-de kurumsal işleyişe ve usule dair kurallar içerdiği söylenebilir (m.20-55). Yasak öngören (mad-di) hükümler ise kanunun 4 ila 7. maddeleri arasında düzenlenmiştir. Bu hükümlere baktığımız-da, ABİHA’nın 101/1. maddesinde düzenlenen rekabeti sınırlayıcı anlaşmalara ilişkin yasağın re-kabet kanununun 4. maddesinde; ABİHA’nın 102. maddesinde yer alan hâkim durumun kötüye kullanılması yasağının ise 6. maddede yer aldığı görülmektedir. Öte yandan yoğunlaşmaların kontrolüne dair 139/2004 sayılı tüzükteki düzenlemeler, Kanun’un 7. maddesinde ve 2010/4 sa-yılı “Rekabet Kurulu’ndan İzin Alınması Gereken Birleşme ve Devralmalar” adlı tebliğde yer al-maktadır.

Bu düzenlemeleri incelendiğimizde, Türk hukukundaki maddi kuralların AB hukuku ku-ralları ile neredeyse ayniyet taşıdığını söyleyebiliriz. Türk hukukunun farklılık taşıdığını söyleye-bileceğimiz sadece iki nokta bulunmaktadır. Bunlardan ilki 4. maddenin son iki fıkrasında yer alan uyumlu eylem karinesidir (m.4/3 ve 4). Bilindiği üzere rekabeti sınırlayıcı bir anlaşmanın ih-lal edildiğini ispat etme külfeti, rekabet otoritesine düşmektedir. Oysa kartel anlaşmaları, genel-likle gizli akdedildiği için, bunların ortaya çıkarılması son derece güçtür. İşte söz konusu düzenle-me ile Rekabet Kurumu, teşebbüsler arasında açık bir anlaşmanın bulunduğuna dair belgelere ulaşamasa bile, salt piyasa koşullarındaki göstergelerden yola çıkarak, uyumlu eylemin varlığına

63 RG. T. 13.12.1994: 22140.64 Rekabet Kurumu Teşkilatının Oluşturulduğuna Dair 1997/5 sayılı Tebliğ, RG. T. 12.8.1997 ve 23160.65 Rekabet Kurulu, çıkardığı Tebliğ, Yönetmelik ve Kılavuzlar ile AB hukukundaki düzenleme ve gelişmeleri yakından takip et-

mektedir. Örneğin mevcut durum itibarıyla yürürlükte olan, grup muafiyet tebliğleri ve kılavuzlar büyük ölçüde AB huku-kundaki mevzuat esas alınarak hazırlanmıştır.

aaaaa 167

dair ispat yükünü yerine getirmiş sayılmaktadır. Kurum’un ispat yükünü yerine getirdiği bir kur-guda, teşebbüsler uyumlu eylemde bulunmadığını ekonomik ve rasyonel gerekçeler öne sürerek pekâlâ ispatlayabilirler (m.4/4). Sık olmamakla birlikte, Rekabet Kurumu bazı vakalarda uyum-lu eylem karinesinden yararlanmaktadır.66

İkinci farklı düzenleme ise, yoğunlaşmaların kontrolündeki hukuka aykırılık testine ilişkin-dir. Yukarıda açıkladığımız üzere 139/2004 sayılı tüzük, “rekabetin önemli ölçüde azaltılması” testini benimsemiştir (m.2/2-3). Oysa Rekabet kanununun 7. maddesi hâkim durum yaratmaya veya hâkim durumu güçlendirmeye yönelik olarak rekabetin önemli ölçüde azalması sonucunu doğuracak yoğunlaşmaları yasaklamakla, “hâkim durum” testini kabul etmiştir. AB hukukunda 2004 yılında yapılan reform sonucu ortaya çıkan bu farklılığın, Türk yasa koyucusu tarafından benimsenip benimsenmeyeceğini zaman gösterecektir.

Sadece maddi hukuk değil, Türk rekabet hukuku yaptırım sistemi de, AB rekabet hukuku-na paralellik arz etmektedir. Rekabet kanunu esas itibarla idari bir organ olan Rekabet Kurumu ve bunun karar organı olan Rekabet Kurulu tarafından tatbik edilmektedir. Rekabet Kanunu, Re-kabet Kurumu’nu kural koyma dahil, bilgi isteme, yerinde inceleme yapma gibi geniş yetkiler (m.14,15) ile donatmıştır. Kurul, 4, 6 ve 7. maddelerin ihlali halinde, ihlali gerçekleştiren teşeb-büslerin cirolarının % 10’una kadar para cezası verme yetkisine sahiptir (m.16/4). Bu, yüksek ida-ri para cezalarının tatbik edilebilmesine imkân vermekte ve caydırıcılığa hizmet etmektedir.67

Diğer taraftan Rekabet kanunu sadece Rekabet Kurumu ve Kurulu değil, aynı zamanda adli mahkemeler tarafından da tatbik edilebilmektedir. Yasaklayıcı kurallara aykırı eylemler, söz-leşmeler hukuken geçersiz sayılmaktadır (m.56; ABİHA m.101/2). Keza bu kurallara aykırı ey-lemlerden dolayı zarar görenler, uğradıkları zararın üç katına kadar tazminat talep etme hakkına sahiptirler (m.57-59). Geçersizlik ve haksız fiil sorumluluğuna dair özel hukuk alanında ortaya çı-kan bu sonuçlar, adli mahkemeler tarafından uygulanmaktadır.

ReferanslarChalmers D., Hadjiemmanuil C., Monti G. ve Timkins A., European Union Law, Cambridge University Press,

New York, 2007.Fox, E., Cases and Materials on the Competition Law of the European Union, West Group, St. Paul, 2002.Jones, A. ve Sufrin, A., EC Competition Law, 2. baskı, Oxford University Press, New York, 2004.Korah, V., An Introductory Guide to EC Competition Law, 9. baskı, Hart Publishing, 2007.Monti, G., EC Competition Law, Cambridge University Press, New York, 2007.Whish, R., Competition Law, 4. baskı, Butterworths, Bath, 2001.

TAVSİYE EDİLEN DİĞER KAYNAKLAR

66 Bkz. 05-05/42-17 sayılı 13.1.2005 tarihli Çimento Kararı; 05-60/896-241 sayılı 23.9.2005 tarihli Maya Kararı67 Ayrıca bkz. Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Ve-

rilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik, RG. T. 15.2.2009: 27142.

168 bbbbb

Avrupa Birliği Hukuku ile İlgiliRoth, P. ve Rose, V. (der.), European Community Law of Competition-Bellamy & Child, 6. baskı, Oxford Uni-

versity Press, New York, 2008.Faul J., ve Nikpay, A. (der), The EC Law of Competition, 2. baskı, Oxford University Press, New York, 2007.Furse, M., Competition Law of the EC and UK, Oxford University Press, New York, 2004.Slot, P. J. ve Johnston, A., An Introduction to Competition Law, Hart Publishing, 2006.Tekinalp, Ü. ve Tekinalp, G., Avrupa Birliği Hukuku, 2. baskı, Beta Yayınevi, İstanbul, 2001.

Türk Hukuku ile İlgiliAslan, Y., Rekabet Hukuku, 4. baskı, Ekin Kitabevi, Bursa, 2007.Sanlı, K. C., Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da Öngörülen Yasaklayıcı Hükümler ve Bu Hükümlere Ay-

kırı Sözleşme ve Teşebbüs Birliği Kararlarının Geçersizliği, Rekabet Kurumu Yayını, Ankara, 2000.

9Avrupa Birliği Bölgesel Politikası

Nihal İncioğlu - Burç Beşgül

Anahtar sözcükler: Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Bölgeler Komitesi, Avrupa Sosyal Fo-nu, Uyum Fonu, Avrupa Teritoryal İşbirliği, İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması (İB-BS/NUTS).

GİRİŞ

B ir Birlik politikası olarak bugünkü halini Maastricht Antlaşması (1992) ile alan AB bölgesel politikası, en yalın haliyle, geri kalmış bölgelerin modernleştirilmesi ve bölgeler arasındaki

kalkınma seviyelerindeki eşitsizliğin azaltılmasına katkıda bulunmayı ve ekonomik ve sosyal uyu-mu sağlamayı hedeflemektedir. Dayanışma yoluyla AB içinde dengeli gelişmenin teşvik edilmesi ve herkes için gerçekten eşit fırsatların oluşmasına yardımcı olunmasını amaçlayan bölgesel poli-tika, iktisadi ve sosyal bütünleşmenin de biraracı olarak görülmektedir.

Birliğin en yoksul vatandaşlarına somut faydalar sağlamayı hedefleyen dayanışmanın bi-rinci yolu, görece varlıklı olan bölgelerdeki kaynakların diğerleri ile paylaşılarak, ihtiyaç içindeki bölgelerde altyapı ve istihdam yaratılması yoluyla bu bölgelerin geliştirilmesidir (Europa, 2010). AB, bu yöntemle dayanışma, birlik ve beraberliği hedefleyerek bütünleşmenin temelini güçlendir-mektedir. Bölgesel politikanın kullandığı ana araçlar yapısal ve uyum fonları vasıtalarıyla gerçek-leştirilen çeşitli mali operasyonlardır. Uyum kavramı, 1993’te oluşturulan Uyum Fonu ile sınırlı olmayıp tüm yapısal fonların ve dolayısıyla bölgesel politikanın temelinde yer almaktadır.

170 bbbbb

TABLO 1

Yapısal Fonlar

Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ABKF)1975’te oluşturulup bölgesel düzeyde tahsis edilen bu fon, özellikle küçük ve ortaboy işletmeler olmak üzere şirketler altyapı, sermaye riski fonları, yerel kalkınma fonları ve ABKF projelerinin yürütülmesi için gereken teknik destek içindir. Fon, en az gelişmiş bölgelere yöneliktir. Ulaşım, telekomünikasyon, turizm, sağlık, eğitim, sınai kalkınma, çevre, vb. sektörleri içerir.

Avrupa Sosyal Fonu (ASF)1958’de oluşturulup bölgesel düzeyde tahsis edilen bu fon, nüfusun işsiz ve yoksun kesiminin çalışma hayatına katılmasını hedefleyen ve esas olarak eğitim tedbirleri içindir. Bir diğer deyişle ASF istihdama yöneliktir.

Uyum Fonu1994’te oluşturulup, kişi başına düşen Gayri Safi Milli Hasılası AB ortalamasının % 90’ının altında kalan Üye Devletlere tahsis edilen bu fon, çevre ve ulaşım altyapılarına yöneliktir. Uyum Fonu’nun tahsis edildiği üye devletlerin kamu açıkları, GSYİH’larının % 3’ünün üzerinde olamaz.

Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu1962’de oluşturulup 2007’de ismi değiştirilen, Ortak Tarım Politikası’nın pazar desteğine dönük harcamalar dışındaki kırsal kalkınmayı desteklemek için kullanılmakta olan bu fon bölgesel seviyede tahsis edilmekte olup tarımsal tedbirler içindir.

Balıkçılığın Yönlendirilmesi için Mali Araç1999’da oluşturulan bu fon balıkçılık, su ürünleri yetiştiriciliği ve balık ve su ürünlerinin üretim ve pazarlanmasındaki yapısal tedbirler için kullanılmakta olup bölgesel seviyede tahsis edilmektedir.

İlk defa Tek Avrupa Senedi (1986) ile kurucu antlaşmalara giren uyum kavramı, gelir da-ğılımı ve zenginlik açıklarının azaltılmasında Birliğin tüm vatandaşlarının menfaatinin olduğu fik-riyle bağlantılıdır. Temel anlayış, mali dayanışmanın, gelir dağılımı ve zenginlik farklarının azal-tılması yoluyla Birliğin en yoksul vatandaşlarına somut faydalar sağlaması ve bu yolla da Birliği oluşturan devletlerin ekonomik seviyelerinin uyumlu hale getirilmesi ile iktisadi bütünleşmenin önünü açarak Birliğin tüm vatandaşlarına menfaat sağlanmasıdır. Günümüzde bölgesel politika, uyum kavramı ile o kadar içli dışlı hale gelmiştir ki bu politika, uyum politikası adıyla da anıla-bilmektedir.

Komisyonun zaman zaman dillendirdiği bir şikayet, genel olarak Avrupa kamuoyunun böl-gesel politikalar alanındaki başarılardan haberdar olmadığı ve bunun bir nedeninin de medyanın konuya yeterli ilgiyi göstermiyor olduğudur. Sebebi ne olursa olsun bölgesel politika hakkında ka-muoyundaki bilgi eksikliği Eurobarometre tarafından da ortaya konmaktadır. Son kamuoyu yok-lamaları AB vatandaşlarının sadece üçte birinin, yaşadıkları yerel bölgelerde AB ile ortaklaşa yürü-tülen projelerden haberdar olduklarını göstermektedir (The Gallup Organization, 2010). Oysa bölgesel politika hem manen hem de maddeten önemlidir. Maddi olarak, günümüz AB bütçesinin, Ortak Tarım Politikası’ndan sonraki ikinci büyük kalemini oluşturan bölgesel politika harcamala-rı, AB halklarının farkında olmasalar da günlük hayatlarını, temiz su imkânlarından yeni ulaşım altyapılarına ve istihdam yaratılmasına kadar uzanan projelerle zenginleştirmektedir.

aaaaa 171

Bölgesel politikanın manevi boyutu, Birlik halklarına, yaşadıkları ulus devletin diğer üye devletlerle beraber bir Birliğin içinde yer aldığını hatırlatmak ve bu şekilde AB’ye olan aidiyetleri-ni pekiştirmek olarak algılanmaktadır. Bu alanda bir Birlik politikası oluşturulması yönünde ilk defa 1960’larda girişimlerde bulunan Komisyonun çabalarında bu fikrin de yattığı görülmektedir. Bu hedeflerin en azından maddi başarısı, Birliğe 1973 senesinde katıldığında, gayri safi yurtiçi ha-sılası (GSYİH) Birliğin ortalamasının % 64’üne denk gelen İrlanda’nın bugün en varlıklı üyeler-den biri haline gelmiş olmasına bakılarak kısmen anlaşılabilir. Günümüzde bölgesel politikanın hedefi, benzer başarıların tekrarlanması ve Birliğe son genişleme dalgaları ile katılmış yeni üyele-rin hayat standartlarının en kısa zamanda Birliğin ortalamasına yükseltilmesidir.

BÖLGESEL EŞİTSİZLİĞİN NEDENLERİBölgesel eşitsizliklerin muhtelif nedenleri vardır. Coğrafi engeller, uzun ya da kısa dönemli sosyal ve ekonomik değişimler bu nedenlerin başlıcaları olarak görülmektedir. Özellikle son genişleme dalgası ile Birliğe katılmış ülkelere özgü bir etmen de, bu ülkelerin yakın zamana kadar merkez-den planlanan sosyalist ekonomilerinin günümüze bıraktığı miras olarak gözükmektedir. Tüm bunların genel neticesi, sosyal yoksunluk, düşük kaliteli okullar, yüksek işsizlik ve yetersiz altya-pı olarak karşımıza çıkmaktadır. Bunlara ilaveten, bizatihi bütünleşmenin bölgeler arasındaki eşitsizlikleri şiddetlendirdiği gözlemlenmektedir. Bu eşitsizlikler eski üye devletlerde daha çok merkez ile çevre, kırsal ile kent ve yeni ile eski sanayi kesimleri arasındayken, yeni üyelerde baş-kent ile taşra, kırsal ile kentsel ve doğu ile batı arasındadır (Keating, 2006: 151).

Geri kalmış bölgelerin desteklenmesi gereğine Roma Antlaşması’ndan (1957), bir diğer de-yişle Avrupa bütünleşmesinin başından beri, dikkat çekilmiş olsa da günümüzdeki şekliyle ve özellikle uyum ve dayanışmaya yaptığı vurgusuyla bir AB politikası olarak bölgesel politikanın ortaya çıkışı 1987 yılında yürürlüğe giren Tek Avrupa Senedi’nde bir hedef olarak belirlenmesiy-le olmuştur. Elbette bu tarihe kadar bu alanda bir Birlik politikasının oluşturulması yolunda giri-şimler olmuştur. İlerleyen bölümde, bölgesel politikanın, tarihsel arka planı çerçevesinde gelişimi, öncelikleri, dayandığı temel ilkeler ile amaç ve hedefleri anlatılacaktır.

BÖLGELERİN ÖNEMİNDEN BÖLGESEL POLİTİKAYA: 1957-1988Bölgesel politikanın uygulamadaki nüvelerini, 1950’lerde Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu bünyesinde, ekonomik bunalım içindeki bölgelerde sınai dönüşüm ve mesleki eğitim için sağlanan kaynaklarda görmek mümkündür. Benzer şekilde Ortak Tarım Politikası çerçevesinde, çiftlikle-rin, bu çiftliklerde kullanılan ekipmanların ve tarım metotlarının iyileştirilmesine yönelik fonlar oluşturulmuştur (McCormick, 2008: 175-6). Avrupa Sosyal Fonu (ASF, 1958) ile Avrupa Tarım-sal Yönlendirme ve Garanti Fonu (EAGGF, 1962), bölgelere kaynak aktarımı yönünde kullanıl-mıştır. Ancak bu fonların, günümüzde olduğu şekliyle Birlik, üye devletler ve bölgelerin içinde yer aldığı bir yönetişim sonucu değil, üye devletlerce belirlenen bölgelere, yine üye devletlerin uygun gördüğü hedefler çerçevesinde, üye devletlerin uygun gördüğü miktarda dağıtıldığını görüyoruz.

172 bbbbb

Kısaca, bu dönemde bir Birlik politikası olarak bölgesel politikanın varlığından ziyade bölgesel yanı da olan ve üye devletlerin tasarrufunda bulunan araçların varlığından bahsedebiliriz.

Bölgelerin ve bu bölgelerin öncelik tanımlarının üye ülkelerin takdirine bırakılması zaman içinde bir sorun haline gelmiştir. Her birinde farklı yönetsel birimlerin bulunduğu üye devletlerin, bölgelerin gerçek ihtiyaçlarından ziyade “ulusal” siyasi ve ekonomik çıkarlarına odaklandıkları gözlemlenmiştir (McCormick, 2008). Nitekim, komisyonun 1969’da, bir bölgesel kalkınma fo-nunu da içerecek bölgesel politika oluşturulması yönündeki teklifi üye devletlerin desteğini bul-mamıştır. 1973 yılında yine komisyonun gözetiminde yayımlanan Thomson Raporu, bölgesel dengesizliklerin Roma Antlaşması’nda hedeflenen sürekli ve dengeli ekonomik genişlemeyi, eko-nomik ve parasal birliği ve Ortak Pazar’ı tehdit eden bir engel olduğunu ilan etmiştir. Rapor ay-nı yıl konsey tarafından kabul edilmiş olsa da sunduğu bir dizi önlemin kısmen de olsa yaşama ge-çirilmesi üye devletlerin iktisadi ve siyasi ulusal çıkarlarını gözetecekleri çeşitli tartışma ve zorluk-lar sonrasında 1975 yılında mümkün olacaktır (McCormick, 2008: 175-6).

Tam bu noktada, bölgesel politikanın gelişiminde önemli rol oynayan iki dinamikten bah-setmemiz yerinde olacaktır. Bölgesel politikanın kullanacağı finansal araçların oluşturulması, gözden geçirilip yenilenmesi, bunların hedefleri ile kullanım kriterlerinin yeniden tanımlanması ve özellikle de fonlardaki reel artış, Avrupa bütünleşmesinin tarihsel kavşaklarına denk gelmiştir. Bunun bir sebebi, bölgesel politikanın özellikle genişleme ve derinleşme kararlarının alınmasını kolaylaştırıcı bir role sahip olmasıdır. Genişlemeyi kolaylaştıracak ilk örnek 1973 yılında Toplu-luğa yeni üye olacak İngiltere ile ilgili olanıdır. İngiltere’nin bazı bölgelerinde görülen sınai gerile-menin düzeltilmesi gereği ve bu ülkenin, Ortak Tarım Politikası’na yönelik harcamaların ağırlık-lı olduğu Topluluk bütçesinde yeni harcama kalemleri oluşturulmadığı takdirde, bütçeye yapaca-ğı net katkıdan memnuniyetsizlik duyması bölgesel politikanın oluşturulması yönünde ateşleyici bir etki yaratacaktır.

Bir anlamda İngiltere’yi ama aynı zamanda onunla birlikte Topluluğa üye olacak İrlanda ile Danimarka’yı ve yine uzunca bir süredir kendi ihtiyaçları doğrultusunda bir bölgesel politika talebinde bulunan İtalya’yı da tatmin edecek “daha dengeli ve adil” bir bütçe için 1975 yılında Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ABKF) oluşturulmuştur. Fon, bölgeler seviyesinde değil, her ül-ke için belirlenen kotalar dahilinde tahsis edilecektir (Allen, 2010: 231). Dolayısıyla bölgelerin asıl ihtiyaçlarına cevap veren bir araç olmaktan ziyade üye devletlerin genişlemeyi sindirmesini kolaylaştıracak bir telafi mekanizmasının parçası olacaktır. Bu uygulamanın esaslı bir şekilde de-ğişmesi 1988 yılında bölgesel politikada yapılacak bir dizi reform ile mümkün olacaksa da Komisyon’un, bölgesel politikayı bir AB politikası haline getirme çabaları ilk meyvesini 1979’da vermiş, ABKF’nun % 5’lik dilimi, ulusal kotalar dışında tutularak bölgelere aktarılması komisyo-nun tasarrufuna geçmiştir.

Genişleme dinamiğinin bir sefer daha bölgesel politika üzerindeki etkisini, Yunanistan, Portekiz ve İspanya’nın Topluluk üyeleri olmalarıyla görürüz. Fon miktarlarının artırılması yö-nünde İrlanda ile İtalya’nın güneyinden gelen taleplere yeni üyelerin talepleri de eklenmiştir. Bu

aaaaa 173

taleplere paralel olarak, fonlara daha çok katkıda bulunan ülkelerin, fonların verimli kullanımı için Topluluğun kontrolünün artırılması yönündeki taleplerini de görürüz. Bunlara cevap, ABKF’nun iki tip program ile yeniden yapılandırılması olmuştur. Bunlardan birincisi, maliyeti yalnızca Topluluk tarafından karşılanacak ortak programlar, diğeri de maliyetini Topluluk ve il-gili üye devletin beraber üstlenecekleri Topluluk çıkarına olan ulusal programlardır. Yeni yapıda, sabit ulusal kota düzenlemesi, ulusal programlara Topluluğun yapacağı katkının sabitlendiği dü-zenleme ile değiştirilmiştir. Bu noktada yapılan bir gözlem, Topluluk çıkarına olan ulusal prog-ramların, alacakları ödeneği garantilemek için üye devletleri, komisyonun tercihlerini benimseme konusunda teşvik etmiş olduğudur. Bir diğer deyişle, komisyonun, ve dolayısıyla bölgesel politi-kanın, bir Topluluk politikası olarak güçlenmesi söz konusudur (Neal, 2007: 174-5).

REFORMLAR VE BİR TOPLULUK POLİTİKASI OLARAK BÖLGESEL POLİTİKA: 1989-1993Tek Avrupa Senedi’nin Ekonomik ve Sosyal Uyum Başlığı, yapısal fonların “netleştirilmesi ve ras-yonelleştirilmesi” ihtiyacına işaret ederek bölgesel politikaya yeniden dikkat çekmiştir. Bu durum, bölgesel politikayı etkilemekte olan genişleme dinamiğine ilaveten derinleşme dinamiğine örnek teşkil eder. 1988 reformları ile Tek Pazar’ın yol açacağı maliyetten şikâyet eden üye devletlerin Tek Pazar’ı sindirmelerini kolaylaştırma ve bir anlamda Tek Pazar’ın yol açabileceği muhtemel “zararların” tazmini için, birinci mali planda uyum politikasına ayrılan fonların miktarı, hâliha-zırdakinin iki katına çıkarılacaktır. Bu artışın gerçekleşmesi için, İngiltere’nin üye olduğundan be-ri talep ettiği şekilde OTP altındaki fonlar küçültülmüştür. 1990’da iki Almanya’nın birleşmesini kolaylaştırmak için 1991-1993 yıllarını kapsayan ilave bir kaynağın oluşturulması da bölgesel politikanın genişlemeyi kolaylaştırıcı rolünün bir diğer örneğini oluşturacaktır (Allen, 2009: 19).

1988 sonrasında, iç pazarın işleyişini geliştirmek ve üye devletlerin bölgesel politikalarının koordinasyonunu sağlamak için bölgesel politika artık, uyum kavramıyla rasyonelleştirilmeye başlanmış, bölgesel eşitsizliklerin başta yapısal fonlar ile ancak aynı zamanda Avrupa Yatırım Bankası’nca verilecek krediler ile giderilmesi yoluna gidilmiştir (Allen, 2009: 18). Koordinasyo-nun güçlenmesi amacı ile var olan fonlar tek çatı altında toplanmıştır. 1988 reformlarının bir di-ğer önemi, başından beri var olan refleks ile bölgesel fonları kendi ulusal “kayıplarının” tazmin mekanizması olarak algılayan ve dolayısıyla Topluluğtan kendilerine ayrılmış kota altında gelen kaynağı, ne direkt olarak bölgelere ne de gerçekten ihtiyacı olanlara aktarmak zorunda kalan üye devletleri, bu alışkanlıklarını değiştirme yönünde teşvik edecek olmasıdır (Neal, 2007: 173; ve Keating, 2006: 146). Bu reformlar ile günümüzde uygulandığı şekliyle bölgesel politikanın temel-leri atılmış olacaktır.

Bu temelin oluşturulmasında komisyon, üye devletler ve bölgelerin daha yakın çalışmaları-nı ve yatırımların yılları kapsayan stratejik planlarla yürütülmesini teşvik edecek “Topluluk Des-tek Çerçevelerinin ” (CSF) oluşturulmasını mümkün kılacaktır. Önceki bölümde bahsi geçen planlama, yoğunlaşma, ortaklık ve katkı ilkelerinin daha etkili uygulanması mümkün olacaktır.

174 bbbbb

BÖLGESEL POLİTİKANIN YERLEŞİKLEŞMESİ: 1994-1999Maastricht Antlaşması, Ekonomik ve Parasal Birliğin parçası olacak üye devletlerin bütçe açıkla-rının, GSYİH’larının % 3’ünü geçmemesi gereğini yerine getirmelerini kolaylaştırmak için Uyum Fonu adında yeni bir mali araç oluşturmuştur. Yeni fon, Birlik GSYİH ortalamasının % 90’ının altında kalan üye devletlerdeki ulaşım ve çevre altyapısına dair yatırımlarda kullanılacaktır. Bu durum bize bir sefer daha derinleşme dinamiğinin bölgesel politika üzerindeki etkisini göstermek-te olup İspanya, Portekiz, Yunanistan ve İrlanda’nın parasal birliği kabulünü kolaylaştırmak için yapılan bir değişikliği gösterir. Genişleme dinamiği de kendini göstermiş, Birliğe yeni üye olacak İsveç ile Finlandiya’nın kuzeylerinde yer alan nüfus yoğunluğu düşük bölgelerinin istifadesi için de yeni bir hedef oluşturulmuştur.

Maastricht’in bölgesel politikaya bir diğer katkısı, bölgesel yetkililere, yerindenlik ilkesi çerçevesinde, Birliğin bu siyasetinde daha fazla söz hakkı vermek amacıyla “Bölgeler Komitesi” (CoR, Committee of Regions) adlı kurumu oluşturmasıdır (McCormick, 2008: 176). 1994-1999 yılları arasında fonlarla sağlanacak mali desteğin, tıpkı 1988’de kararlaştırıldığı ve 1993’e kadar olan dönemde uygulandığı gibi, 1993’deki seviyesinin iki katına çıkarıldığını görürüz. Bu dönem-de, yine 1980’ler boyunca oluşturulan yoğunlaşma, planlama, katkı ve ortaklık ilkelerinin gelişti-rilmesi söz konusu olacaktır.

SON GENİŞLEME VE BÖLGESEL POLİTİKANIN BUGÜNÜ: 2000-2013Bu dönemdeki gelişmelere geçmeden önce diğer bölümlerde isimlendirilen ve bu dönemde son şeklini alan, komisyonun başından beri bölgesel politikanın uygulanmasında üzerinde durduğu temel ilkeler anlatılacaktır. Bu ilkelerden birincisi olan planlama, üye devletlerin bireysel projeler yerine uzun vadeli planlar çerçevesinde yapısal fonlara başvurmalarını ifade eder. Bu şekilde hem komisyonun idari işleri daha verimli yapması sağlanır hem bölgelerin uzun dönemli ihtiyaçlarına cevap verecek projelerin tutarlı ve en verimli şekilde oluşturulması garanti edilmeye çalışılır. El-bette, farklı hedef düzeylerinde planlama süreleri değişecek, öngörülemeyen sorunlara karşı daha esnek olunması bu yolla sağlanmaya çalışılacaktır.

İkinci ilke olan yoğunlaşma, hedefler doğrultusunda kullanılacak yapısal fonların idaresin-de tutarlı kriterlerin uygulanmasını ve böylece harcamaların en çok ihtiyaç içinde olan bölge ve devletlerde yoğunlaşmasını ifade etmektedir. Doğaldır ki bu ilke bölgesel politikanın doğuşundan itibaren kendi ulusal çıkarları gereği yapısal fonlardan olabilecek en fazla şekilde yararlanmak is-teyen üye devletler ve bunlarla komisyon arasında anlaşmazlığa neden olacaktır. Yine de 1988-1999 yılları arasında pratikte sekiz adet olan hedef sayısı, 2000-2006 döneminde dört adete, bu-lunduğumuz dönem içinde de üç adete düşürülmüştür. Bu şekilde, yapısal yardıma hak kazanan AB nüfusunun oranı düşürülmüş, en çok ihtiyaç sahibi olan bölge ve devletlere gittikçe daha faz-la oranda yoğunlaşılabilmiştir.

Üçüncü ilke olan katkı, üye devletlerin bölgesel politika aracılığıyla AB’den alacakları ma-

aaaaa 175

li desteği, normal şartlarda kendi bütçelerinden yine kendi bölgesel politikaları için yapacakları harcamayı ikame etmelerinin engellenmesini ifade eder. Bu ilkenin uygulanması da pürüzsüz ol-mamış, komisyon, üye devletler içindeki yerel ve bölgesel yetkililerce ilkenin uygulanması konu-sunda destek görmüştür. Bu ilkenin uygulanmasının denetlenmesi kolay değildir çünkü üye dev-letlerin bölge anlayışları ve buralarda uygulamak niyetinde oldukları siyaset bir üye devletten di-ğerine değişiklik göstermekte ve bunların saydamlığı da her zaman garantili olmamaktadır. Bun-lara ilaveten 1993’ten beri kullanılmakta olan Uyum Fonu, oluşturulma nedeni göz önünde bu-lundurulduğunda bu fondan yararlanmakta olan üye devletlerin katkı ilkesine uymaları beklen-memiştir.

Dördüncü ilke olan ortaklık, bölgesel politikanın üye devletleri aşarak Birlik politikası ol-masına yönelik bir çaba olup, komisyon, üye devlet hükümetleri, üye devletlerdeki bölgesel orga-nizasyonlar, diğer kamu kurumları ile hükümet dışı örgütlerin, beraber düşünüp beraber karar alan ve bu kararları yine beraber uygulayan ortaklar gibi hareket etmesini ifade eder. Yukarıdaki bölümde anlatıldığı gibi, bölgesel politikanın önemli kararları ve siyasetin tanımında yer alan ki-min, neyi, ne kadar paylaşacağı meselesi konsey tarafından kararlaştırılmaktadır. Gündemin be-lirlenmesinde komisyonun konseyin kararları ertesinde uygulama aşamasında komisyona ilave-ten adı geçen diğer aktörlerin bölgesel politikaya etkisi yorumcular tarafından kabul edilmekte-dir. Ancak bunun ne kadarının bölgesel aktörleri güçlendirdiği ya da ne kadarının üye devletlerin rızası ile olduğu tartışma konusudur (Allen, 2010: 238-41).

Temel ilkelerin kısaca anlatılmasından sonra ilgili dönemdeki gelişmelere bakabiliriz. Bu dönemde genişleme bir sefer daha bölgesel politika üzerindeki etkisini göstermiş, yeni üyelerin he-men tüm bölgeleri yapısal fonların Hedef 11 statüsünden faydalandırılmıştır. Birliğe katılmaya hazırlanan ülkeler için de, katılımları öncesinde bir takım bölgesel politika araçları oluşturulmuş-tur. Polonya ve Macaristan için 1989 yılında oluşturulan PHARE programı 1990’larda diğer aday ülkeleri de kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Birliğe katılan yeni üyelerin, eski üyelere nis-petle yoksul olmaları, bölgesel harcamaların yeniden düzenlenmesini ve yapılandırmasını gerek-tirmiştir. Son genişlemelerle Birliğe üye olan ve nüfusları toplam Birlik nüfusunun çeyreğini bile oluşturmayan 12 devlete 2007-2013 yılları arasında, bölgesel politikaya ayrılan miktarın % 51’i aktarılmış olacaktır. Dolayısıyla bölgesel politikanın başarılı olması yolunda bir takım kavramla-rın vurgulanması gerekmiştir. Bunlar, yakınsama, rekabet edebilirlik ve işbirliği kavramları olup topluca, uyum kavramına vurgu yapmaktadır.

2006 reformları hükümetlerin, 7 yıllık plan dönemlerinde kullanılacak AB desteğini yön-lendirecek Topluluk Stratejik Kılavuz İlkeleri ile uyumlu Ulusal Stratejik Referans Çerçeveleri ha-zırlamalarını mecbur tutmaktadır. Hükümetlerin bir diğer mecburiyeti, AB tarafından destekle-nen programların bölgesel politika ve Lizbon Hedefleri’ne katkısını hem yıllık hem de üçer yıllık raporlarla değerlendirmektir. Yeni üyeler hukuki olarak Lizbon Hedefleri’nden muaf tutulmuş ol-

1 2006 sonrası Yakınsama Hedefi.

176 bbbbb

salar da hedeflere uyum yönünde çaba sarf etmeleri beklenmektedir (Baun ve Marek, 2008: 7-9).Birliğin güncel uyum politikasının hedefinde Orta ve Doğu Avrupalı üyeler ile diğer AB

üyelerinin “özel ihtiyaç” sahibi bölgeleri bulunmaktadır. Para, farklı tipteki ihtiyaç sahipleri ile bunlara sağlanacak yardımın doğasına göre dört farklı kaynakta toplanmaktadır. Bu kaynaklar-dan birincisi, Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu’dur. Genel olarak altyapı, inovasyon ve yatırım amaçlı programları kapsayan bu fon AB’nin en yoksul bölgeleri için kullanılmaktadır. Bir diğer fon olan “Avrupa Sosyal Fonu”, mesleki eğitim projeleri ile diğer istihdam yaratıcı veya destekle-yici programlar için oluşturulmuştur. Tüm üye devletler ABKF ve ASF’den yararlanabilirler. “Uyum Fonu” olarak adlandırılan üçüncü fon, çevre ve ulaşım altyapılarına ilaveten yenilenebi-lir enerjinin geliştirilmesi için kullanılmak üzere yeniden tanımlanmıştır. Halen GSYİH’sı AB or-talamasının % 90’ının altında kalan ülkelerin yararlanabildiği bu fondan günümüzde 12 yeni üyeye ilaveten eski üyelerden –istatistiki etki sonucu– sadece Portekiz, Yunanistan ve İspanya ya-rarlanabilmektedir.

2006 yılında yürürlüğe giren ve 2013’e kadar bölgesel politika harcama ve uygulamalarını içeren reformlar uyarınca yapısal fonların hangi hedefler doğrultusunda kullanılacakları yeniden düzenlenerek eskiden altıyı bulan hedef sayısı üçe indirilmiştir. “Yeni Hedefler”, “Yakınsama”, “Bölgesel Rekabet ve İstihdam” ve “Avrupa Teritoryal İşbirliği” başlıkları altında oluşturulmuş-tu. Günümüzde, yaklaşık 350 milyar euro ile 2007-2013 AB bütçesinin yaklaşık % 36’sını oluş-turup en büyük ikinci harcama kalemi haline gelmiş olan bölgesel politika harcamalarının çoğun-luğu, Yakınsama hedefi çerçevesinde, GSYİH’sı Birliğin ortalamasının % 75’inin altında kalan bölgelere gitmektedir. Bu hedef için ayrılan miktar, tüm fonlardaki toplam mali kaynağın % 81,5’ini oluşturup hemen hemen her üç AB vatandaşından birinin hayatını direkt olarak etkile-mektedir.

ŞEKİL 1

Harcamalar, bu bölgelerdeki altyapının geliştirilmesine, ekonomik ve insani potansiyelin artırılmasına yöneliktir. Günümüzde bu bölgeler 27 AB ülkesinin 18’inde yer almakta olup, yeni üyelerin hemen tüm bölgeleri ile İtalya’nın güneyi, Almanya’nın doğusu, Yunanistan, Portekiz ve İspanya’nın büyük bir kısmı ile İngiltere’nin bazı bölgelerini kapsamaktadır. Bu bölgelerin bazıla-rı, yeni devletlerin üyeliği öncesinde bu kategorideki fonlardan istifade eden ancak daha önce sö-zü geçen istatistiki etki ile görece fakir olan yeni üyelerin Birlik GSYİH’sını düşürmesi sonucunda Birlik ortalamasının üzerinde kalmaları sebebiyle bu fonlardan yararlanması mümkün olmayan bölgelerdir. Yine de bu bölgelere 2013 yılına kadar Yakınsama hedefi için ayrılan fon miktarının % 5’e yakını tahsis edilmiştir. Yakınsama hedefi için ayrılan fon miktarının % 25’e yakın bir bö-lümü de Uyum Fonu’na ayrılmıştır. Öte yandan, inovasyon ve araştırma, sürdürülebilir kalkınma ve az gelişmiş bölgelerindeki iş eğitimleri için bölgesel fonlardan tüm AB ülkeleri istifade edebil-

aaaaa 177

mektedir. Harcamaların küçük bir bölümü de sınır-aşırı ve bölgeler arası işbirliği projelerine ay-rılmaktadır.

ŞEKİL 2

Yakınsama hedefinde yer almayan diğer bölgeler, tüm fonlardaki mali kaynağın % 16’sı-na yakın miktarının tahsis edildiği Bölgesel Rekabet ve İstihdam hedefinde yer almaktadırlar. Bu hedefin iki yolla güdülmesi söz konusudur. Birincisi, innovasyon ile bilgi toplumunun teşviki, gi-rişimcilik ve çevrenin korunması aracılığıyla ekonomik değişim için kalkınma planlarının hazır-lanması. İkincisi de işgücünün şartlara uyum sağlaması yönünde desteklenip insan kaynaklarına yatırım yapılarak daha fazla sayıda ve daha iyi iş imkânlarının sağlanmasıdır. Bu hedeften, 27 AB ülkesinde 314 milyon kişinin yaşadığı 168 bölge etkilenmektedir. Bu bölgelerden 13 tanesi, 2006 öncesinde en az gelişmiş bölge statüsünde olup istatistiki etki sonucu bir önceki hedef kategorisin-den çıkarılıp bu hedef altında değerlendirilmeleri sebebiyle özel muamele görmektedir. Bunun so-nucunda bu hedefi ilgilendiren nüfusun % 6’sını oluşturmalarına karşın yine bu hedef için ayrılan fon miktarının % 20’sine yakınını kullanmaktadırlar.

Lizbon Antlaşması’nın kabulü ile birlikte bölgesel politikanın iktisadi ve sosyal uyum amaçlarına teritoryal uyum da eklenmiştir. Bu alandaki çaba özellikle kentsel, ardından da kırsal alan için önem arz etmektedir. Komisyon bu alandaki uyumun bölgesel politikanın Avrupa va-tandaşlarına ve çevrelerine daha yakın hale getirilmesi amacını taşıdığını vurgulamaktadır. Dola-yısıyla teritoryal uyumun ortaklık ilkesini geliştirme ihtimali söz konusudur (European Commis-sion Directorate-General for Regional Policy, 2010). Teritoryal uyumun gerçekleşmesi yönünde belirlenen “Avrupa Teritoryal İşbirliği” hedefi, ortak yerel ve bölgesel girişimler, entegre bir teri-toryal kalkınmayı amaçlayan ulus-aşırı işbirliği vasıtalarıyla sınır ötesi işbirliğine ve bölgelerarası işbirliği ile tecrübe alışverişine vurgu yapmaktadır. Tüm fonlardaki toplam kaynağın % 2,5’inin ayrıldığı bu hedeften etkilenecek AB nüfusu, toplam nüfusun yaklaşık % 38’ine denk gelmektedir (European Commission, 2010).

Sonuç olarak, bölgesel politika günümüzde AB’nin vazgeçilmez görünen bir önemi haiz ol-muştur. Yine de Birliği ulaşmak istediği hedeflere ne derece yakınlaştırdığı tartışma konusu edil-mektedir. Bu politikanın ne kadar gerekli ya da ne derece başarılı olduğunu konu edinen çalışma-lar olmakla birlikte bu çalışmaların incelediği faktörlere (ekonomi, istihdam, sosyal devlet, vb.) göre cevaplar da değişmektedir. Bölgesel ya da devletlerarası farklılıkların, serbest pazarın doğal bir sonucu olduğu ve az gelişmiş bölgelerin, iş göçü, sermaye ve ticaretin çeşitlenmesi benzeri et-menlerle kendiliklerinden toparlanacağını iddia edenler olduğu gibi bu farklılıkların, tam da be-lirtilen etmenlerle ortaya çıktığını, müdahale edilmemesi durumunda daha da artacağını ve en ni-hayetinde bütünleşmenin önünde engel olacağını iddia edenler de vardır. Politikanın başarısı ko-nusunda da kolay bir cevap vermek mümkün görünmemektedir; zira bu politikanın diğer etmen-lerden (küreselleşme, iç siyasi dengeler, vs.) soyutlanarak incelenmesi çok zordur.

178 bbbbb

BÖLGESEL POLİTİKA VE TÜRKİYEBu bölümde AB bölgesel politikasının, AB ile üyelik müzakereleri yürütmekte olan Türkiye ile iliş-kisi anlatılacaktır. 2007 yılında AB, Türkiye’nin de aralarında bulunduğu dört aday ülke ile beş potansiyel aday ülke için “katılım öncesi destek” programını devreye sokmuştur (Bache, 2010: 6). Programın amacı, bu ülkeleri, ileride içinde yer alacakları AB’nin bölgesel politikasına hazırla-maktır. Program çerçevesinde bu ülkelere geçiş desteği, kurum inşası, sınır ötesi işbirliği, bölgesel kalkınma, insan kaynakları geliştirilmesi ve kırsal kalkınma başlıklarında mali ve teknik yardım-da bulunulacaktır.

Buraya kadar anlatılanlardan da anlaşılabileceği üzere AB süreci yerelleşmeyi teşvik etmek-tedir. Elbette bu, yine üye devletlerin kendi kurumsal yapıları çerçevesinde olmaktadır. Dolayısıy-la AB üyeliği için müzakere etmekte olan Türkiye’nin bu politikanın parçası olma yönünde, yine kendi bölge anlayışı çerçevesinde bir takım hazırlıklar yapması gerekmiştir. Bu bağlamda, Bakan-lar Kurulu’nun 2002/4720 sayılı kararı ile, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’nın koordinas-yonunda Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanlığı’nın yardımıyla oluşturulan İstatistiki Bölge Birim-leri Sınıflandırması’na (İBBS/NUTS2) göre “Düzey 3” olarak tanımlanan iller (81 adet), ekono-mik, sosyal ve coğrafi parametrelerindeki benzerlikler ile komşu olma durumları ve nüfus büyük-lükleri de dikkate alınarak “Düzey 2” (26 adet) ve “Düzey 1” (12 adet) olarak sınıflandırılmıştır. Bu sınıflandırmanın amacı, aynı kararın 1. maddesinde: “Bölgesel istatistiklerin toplanması, ge-liştirilmesi, bölgelerin sosyo-ekonomik analizlerinin yapılması, bölgesel politikaların çerçevesinin belirlenmesi ve Avrupa Birliği Bölgesel İstatistik Sistemi’ne uygun karşılaştırılabilir istatistiki veri tabanı oluşturulması” olarak belirtilmiştir. AB fonlarından yararlanmak için kurumsal düzenle-melere de gidilmiştir. 2006’da yürürlüğe giren kanun gereğince Düzey 2 bölgelerinde “bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, yereldeki işbirliğini artırmak ve kaynakların etkin kullanımı için” Kal-kınma Ajanslarının kurulmalarının önü açılmıştır.

Birliğin bölgesel politikasının ve Türkiye’nin AB’ye uyumunun dolaylı bir etkisi de yerel yönetimlerde görülmektedir. Yerel yönetim alanında gerçekleştirilen reformlar sonucu, seçimle iş-başına gelen kurumlar olarak belediyeler güçlenirken vatandaşların katılımını öngören düzenle-meler getirilmiştir. 2005 yılında 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda yapılan değişiklik ile özellikle, vatandaşların istişari katılımı yolunda düzenlemelerin yolu açılmıştır. Örneğin Kanunun 13. mad-desine göre, “Hemşehrilerin, belediye karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkın-da bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma hakları vardır.” Yine aynı mad-dedeki şekliyle, “Belediye, hemşehriler arasında sosyal ve kültürel ilişkilerin geliştirilmesi ve kül-türel değerlerin korunması konusunda gerekli çalışmaları yapar. Bu çalışmalarda üniversitelerin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, sendikaların, sivil toplum kuruluşları ve uz-man kişilerin katılımını sağlayacak önlemler alınır.” 41. madde, belediye başkanının belediye

2 Fransızca: “nomenclature des unités territoriales statistiques”.

aaaaa 179

meclisine sunacağı, nüfusu 50 bini aşan belediyelerde zorunlu, diğerlerinde ise ilgili belediyenin tasarrufunda bulunan stratejik planın hazırlanmasında, “...üniversiteler ve meslek odaları konuy-la ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşleri”nin alınmasını zorunlu hale getirmiştir. Benzer şekilde bu zorunluluk 53. maddede acil durum planları için de öngörülmüştür. 77. Madde hemşehrilerin “...beldede dayanışma ve katılımı sağlamak, hizmetlerde etkinlik, tasarruf ve verimliliği artırmak amacıyla...” “...sağlık, eğitim, spor, çevre, sosyal hizmet ve yardım, kütüphane, park, trafik ve kültür hizmetleriyle yaşlılara, kadın ve çocuklara, özürlülere, yoksul ve düşkünlere yönelik hiz-metlerin yapılmasında...” gönüllü katılımını düzenlemektedir.

En önemli düzenleme, kent konseyinin katılımcı bir kurum olarak kurulmasıdır (Madde 76). Bu kurum, “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, sendikaların, noterlerin, var-sa üniversitelerin, ilgili sivil toplum örgütlerinin, siyasi partilerin, kamu kurum ve kuruluşlarının ve mahalle muhtarlarının temsilcileri ile diğer ilgililerin katılımıyla” oluşmaktadır. Kent konseyi-nin kararları, belediye meclisinin gündemine getirilmektedir. Kent konseyinin esas görevleri “kent yaşamında kent vizyonunun ve hemşehrilik bilincinin geliştirilmesi, kentin hak ve hukukunun ko-runması, sürdürülebilir kalkınma, çevreye duyarlılık, sosyal yardımlaşma ve dayanışma, saydam-lık, hesap sorma ve hesap verme, katılım ve yerinden yönetim ilkelerini hayata geçirmeye çalış[mak]” olarak tanımlanmıştır.

Bu reformların yerel demokrasinin gelişmesine etkileri araştırılmalıdır. Ancak, farklı şehir-lerdeki uygulamalara kısa bir bakış, aynı reformların belediye başkanlarının gücünü de artırması sebebiyle hemşehrilerin ve oluşturdukları grupların katılımları üzerinde fazla bir etki olmadığını göstermektedir. İçişleri Bakanlığı’nın 2006 yılında yayımladığı “Kent Konseyi Yönetmeliği” uya-rınca belediye başkanı aynı zamanda kent konseyinin başkanıdır ve konsey yılda sadece bir defa toplanmaktadır. Dolayısıyla uygulamada, bu kurumların karar alma süreçlerinde oynayacakları rolün tespiti de belediye başkanlarının elindedir. Buna ilaveten hükümet ile aynı partiden gelen belediye başkanlarınca yönetilen şehirlerde ticaret ve sanayi odaları ile işveren örgütlerinden ge-len temsilcilerin katılımı teşvik edilirken ve bu temsilcilerin aktif katılımı gözlenirken, mimarlar odası, çevre ya da kadın örgütleri gibi oluşumlar sürecin dışında tutulabilmektedir.

Yine de özellikle 2004’ten itibaren projelere verilen fonlar ve hibeler yerel yönetimlerin ma-li açıdan ulusal hükümetlere bağımlılığını azaltmakta ve yerelleşmenin derinleşmesine katkıda bu-lunmaktadır. Bu gelişmeler hemşehrilerde, yerel idarelerin aktiviteleri konusunda artan bir farkın-dalığın oluşmasına etki etmiş gözükmektedir. Bunun en güzel örneklerini kentsel dönüşüm proje-lerinde, Galataport, Dubai Kuleleri, ya da İstanbul’a üçüncü bir köprünün inşa süreçlerinde hem-şehrilerin saydamlık ve katılım konularında artan taleplerinde görmek mümkündür. AB bölgesel politikası ile ilgili projelerin bir gereği olan ortaklık ilkesi, daha önce böyle bir tecrübe yaşamamış olan kamu, özel kesim ve sivil toplumu birlikte çalışmaya teşvik etmektedir. Bu sayede, AB böl-gesel politikasının Birlik içindeki halkların arasında oluşmasına önem verdiği mütekabiliyet ve si-vil dayanışma normlarına ve düşük düzeyde olan sosyal sermayenin artmasına katkıda bulun-maktadır. Projelerde yer alan ortakların farklı nitelikleri (örn: belediyeler, meslek örgütleri, kadın

180 bbbbb

kuruluşları, gençlik örgütleri, vb.) konvansiyonel siyasal partiler dışındaki grupların siyasete ilgi-lerini arttırırken beraberinde demokratik siyasi kültürün gelişmesini de getirmektedir.

SONUÇAvrupa Birliği üye devletlerinden 20’si, 2010 itibariyle Birleşmiş Milletler Kalkınma Endeksi’ne göre “en yüksek gelişmişlik” seviyesinde geri kalanlar da “yüksek gelişmişlik” seviyesinde değer-lendirilmektedir. Refahın ölçümünde standartlaşmış olan kişi başına düşen GSYİH temelinde en varlıklı bölgeler kentsel bölgelerdir. Bununla birlikte, hem Birliği oluşturan devletler hem de bu devletlerin içindeki bölgeler arasında büyük gelir farkları ve fırsat eşitsizlikleri mevcuttur. Örne-ğin, en varlıklı Lüksemburg’da kişi başına düşen gelir, Birliğe en son üye olmuş ülkelerden Romanya’dakinin yedi mislinden fazladır (Europa, 2010). Ekonomik faaliyetin % 43’ü ile araş-tırma ve inovasyona yapılan yatırımın % 75’i, AB’nin sadece % 14’ünü oluşturan Londra, Ham-burg, Münih, Milano ve Paris şehirlerinde yoğunlaşmıştır (Laissy, 2008).

Aslında bu verilerin işaret ettiği bir gerçek daha vardır. O da, 2004 ve 2007’de gerçekleşen genişleme dalgalarıyla Birliğe katılan 12 devletin ekonomik durumlarının Birlik içindeki ekono-mik ve sosyal dengesizlikleri artırmış olduğudur. Bu durum, AB’nin, Birlik için tam istihdam ya-ratılması ve Birliğin, dünyanın en rekabetçi ekonomisi haline gelmesini amaçlayan Lizbon Gündemi’nin gerçekleştirilmesini de güçleştirmiştir. Lizbon’u takip eden “Avrupa 2020 Gündemi”nin ulusal ve Avrupa siyasalarının daha koordineli çalışmasını öngören, “akıllı, sürdü-rülebilir, kapsayıcı büyüme” hedeflerine bölgesel politikanın ne kadar uyum sağlayacağı önümüz-deki yıllarda görülecektir.

Üye devletlerin sınai kalkınma, istihdam ve sosyal güvenlik konularındaki yetkilerini AB’ye devretmelerindeki isteksizlik, genel olarak Avrupa çıkarlarından ziyade kendilerine net kazanç sağlayacak yöntemlere başvurmaları, hem AB bütçesini hem de kendilerinin bütçeye yaptıkları katkıyı artırmak konusundaki isteksizlikleri, AB genişlemesine ve beraberinde bölgesel politikaya ayrılan fonların miktarında Komisyonun önerdiği artışı da engellemiştir. Bunun sonucu da, son dönemde Birliğin bütçesindeki ağırlığı artsa da bölgesel politikaya ayrılan reel miktarın genişle-meyle artan GSYİH oranında artmamış olduğudur. Buna yeni üyelerin toplam Birlik GSYİH or-talamasını düşürmeleri de eklenince eski üyelerin GSYİH’sı AB ortalamasının üzerinde kalmıştır –ki buna istatistiki etki denmektedir– ve görece zengin olan eski 15 üye devlete ayrılan bölgesel harcamalar eskiye oranla azalmıştır (Baun ve Marek, 2008: 1-3).

Türkiye bağlamında ise AB sürecinin ve bölgesel politikanın, temsil, katılım, saydamlık ve hesap verebilirlik konularında halktan gelen talebin artışında etkisinin olduğu görülmektedir. 2005 yılındaki yasal düzenlemeler seçimle işbaşına gelen belediyelerin güçlenmesini sağlarken hemşehrilerin katılımını sağlayacak kurum ve mekanizmaları da beraberinde getirmiştir. Belediye başkanlarının baskın gelmesi sonucu uygulama ile hukuki çerçeve arasında oluşan uyumsuzluğa rağmen hem alt sınıflarda hem de eğitimli orta sınıflarda daha çok grubun, aslında belediyelerin tasarrufunda bulunan konularda, yerel demokrasinin gelişmesine yönelik artan taleplerle hareke-

aaaaa 181

te geçtiği gözlemlenmektedir.

ReferanslarAllen, D., “Cohesion Policy Pre- and Post-Enlargement”, D. B. Marek (der.), EU cohesion policy after enlargement

içinde, Palgrave Macmillan, New York, 2009.—, “The Structural Funds and Cohesion Policy”, M. A. Helen Wallace, (der.), Policy-making in the European Uni-

on içinde, Oxford University Press, New York, 2010.Baun, M. ve Marek, D. (der.), EU Cohesion Policy after Enlargement, Palgrave Macmillan, New York, 2008.Bache, I., “Europeanization and multi-level governance: EU cohesion policy and pre- accession aid in Southeast

Europe”, Southeast European and Black Sea Studies, 10 (1), 2010, s. 1-12.Europa, “Activities of the European Union - Regional Policy”, Gateway to the European Union, http://europa.eu/

pol/reg/index_en.htm [10.01.2010].European Commission, “Key Objectives”, Regional Policy Inforegio, http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/

object/index_en.htm [10.01.2010].European Commission Directorate-General for Regional Policy, “Overview: Cohesion Policy bolsters Europe

2020 Strategy”, Panorama, 36 (Kış), 2010, s. 4-13.Keating, M., “Territorial Politics in Europe”, P. M. Heywood, E. Jones, M. Rhodes ve U. Sedelmeier (der.), Deve-

lopments in European politics içinde, Palgrave Macmillan, New York, 2006.Laissy, A.-P., Working for the Regions: EU Regional Policy 2007-2013, European Commission, Directorate-Ge-

neral for Regional Policy, Publications Office, 2008.Neal, L., The economics of Europe and the European Union, Cambridge University Press, Cambridge, 2007.McCormick, J., Understanding the European Union: A Concise Introduction, Palgrave Macmillan, New York,

2008.The Gallup Organization, Citizens’ awareness and perceptions of EU regional policy, Flash Eurobarometer Series

298, Hungary, 2010.

Tavsiye Edilen Diğer KaynaklarAllen, D., “The Structural Funds and Cohesion Policy”, M. A. Helen Wallace, (der.), Policy-making in the Euro-

pean Union içinde, Oxford University Press, New York, 2010.Keating, M., “Territorial Politics in Europe”, P. M. Heywood, E. Jones, M. Rhodes ve U. Sedelmeier (der.), Deve-

lopments in European politics içinde, Palgrave Macmillan, New York, 2006.

182 bbbbb

10Avrupa Birliği Çevre Politikası

Nuran Talu

Anahtar sözcükler: Çevre Müktesebatı, Direktifler, Yatay Mevzuat, Sürdürülebilir Kalkın-ma, Kirleten Öder İlkesi, Yansıtma, Çevre Eylem Programları.

GİRİŞ

Avrupa Birliği’nde (AB) çevrenin ve doğal kaynakların korunmasının önemi 70’li yıllarda his-sedilmeye başlanmıştır. O yıllarda Birleşmiş Milletler’in (BM) ve Ekonomik İşbirliği ve Kal-

kınma Teşkilatı’nın (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD) çevre sorunlarına yaklaşımları ve bu alanda politika belirleme girişimleri de Topluluğun bu alanı önem-semesine zemin hazırlamıştır. Böylece, çevre sorunlarının sınır tanımaması, Avrupa Birliği üye ül-kelerinin bu alanda ortak ve dayanışma halinde bir politika belirleme ihtiyacını giderek ortaya çı-karmıştır. AB’de çevre alanında ortak bir politika oluşturulması ihtiyacının en temel gerekçesi üye ülkelerdeki yaşam kalitesinin yükseltilmesi olmakla birlikte, bir diğer önemli neden çevre konu-sunun ekonomi politikalarıyla olan bağıdır. Topluluğa üye ülkelerde çevre konusundaki farklı politikalar, çevre ve kalite standartlarının uygulanmasında ayrılıklar yaratmakta, bu da ülkelerde ürün maliyetlerinin değişik olmasına neden olmaktadır. Bu durum, AB’nin serbest rekabet ve mal-ların serbest dolaşımı politikalarının istenilen düzeyde uygulanamamasını getirmektedir.

AVRUPA BİRLİĞİ ÇEVRE POLİTİKASININ YASAL ZEMİNİAvrupa Birliği’nin hukuki temelleri 1951 yılında altı ülkenin1 katılımıyla oluşturulan ve Avru-pa Kömür ve Çelik Topluluğu’nu kuran Paris Antlaşması’na ve daha sonra 1957 yılında yürürlü-ğe giren Roma Antlaşması’na dayanmaktadır. Paris ve Roma Antlaşmaları’nda çevre politikaları-na dair herhangi bir hüküm ya da taahhüt yer almamıştır. Ancak, Avrupa Atom Enerjisi Toplu-luğu Antlaşması (EURATOM, 1957) çerçevesinde nükleer enerjinin barışçı kullanımını denetle-yen bir sistemin kurulması kararlarında, dolaylı olarak insanlığın çevresel güvenliğinin dikkate

1 Fransa, Batı Almanya, İtalya, Belçika, Hollanda ve Lüksemburg.

184 bbbbb

alındığı söylenebilir.Avrupa Topluluğu’nda 1972 yılından itibaren Topluluğun çevre politikalarını üretmek

amaçlı Çevre Eylem Programları oluşturulmaya başlanmıştır. “Topluluk Çevre Eylem Program-ları”, gelişen çevre politikası ilkeleri ve müktesebattaki (aquis communaitaire) çevre mevzuatı doğrultusunda hazırlanmış ve bu programların uygulanmasını sağlamak üzere finansal (LIFE programı, yapısal fonlar vb) ve teknik [Eko Etiketleme, Eko Yönetim ve Denetim Sistemi (Eco-Management and Audit Scheme, EMAS) vb.] olmak üzere çeşitli politika araçları kullanılmaya başlanmıştır.

AB çevre mevzuatının oluşum geçmişi 1967 yılında yürürlüğe giren “Tehlikeli Maddelerin Sınıflandırılması, Ambalajlanması ve Etiketlenmesi Direktifi”ne kadar dayanmaktadır. Bu dö-nemde çevre politikası Topluluğun ekonomik politikaları çerçevesinde ele alınan ikincil bir poli-tika alanı olarak ele alınmıştır.

Hukuki zeminde çevre politikalarının başlı başına (birincil) bir politika alanı haline gelme-si 1987 yılında yürürlüğe giren Avrupa Tek Senedi (Single Act) ile olmuş, Avrupa Tek Senedi ile Topluluk Konseyi’ne çevrenin korunması konusunda tedbir alma ve üst düzeyde korumayı esas alma yetkisi verilmiştir. Bu çerçevede, çevre politikaları Topluluğun kurucu antlaşmasına ilk kez Avrupa Tek Senedi ile dahil edilmiştir.

Avrupa Tek Senedi ile çevrenin ve sağlığın korunması ile ilgili olarak Topluluk kuruluş ant-laşması olan Roma Antlaşması’nda değişiklik yapılmıştır. Buna göre, Roma Antlaşması’nın baş-langıç bölümüne ve 2. maddesine Topluluğun kuruluş amaçlarının çevreyi de kapsayacak şekilde yorumlanması getirilmiştir. 2. madde, ortak eylemlerin ve politikaların yürürlüğe konulması yo-luyla Avrupa Topluluğu’na, diğer görevlerinin yanı sıra çevre kalitesinin yükseltilmesi ve yüksek düzeyde korunmasını sağlamak görevini de yüklemektedir.

Avrupa Tek Senedi’nin 25. Maddesi ile kuruluş antlaşmasının 130. maddesine yeni bir bö-lüm olarak “çevre” başlıklı bölüm eklemiştir. Böylece çevre konusu Topluluğun ortak politikala-rına ve AT müktesebatına dahil edilmiştir. Topluluğun buna dayanarak çevre konusunda aşağı-daki amaçları gerçekleştirmesi öngörülmüştür:

• çevre kalitesi korunacak ve geliştirilecek,• insan sağlığının korunmasına katkıda bulunulacak,• doğal kaynakların akılcı ve geleceği düşünülerek kullanılması sağlanacak.

Üye ülkeler bu ilkeler doğrultusunda daha sıkı standartlar koyma yetkisine sahip olmuşlar-dır.

Ayrıca kurucu antlaşmanın 130. maddesindeki değişiklik ile “kirleten öder” ilkesi vurgu-lanmıştır. Yine Avrupa Tek Senedi, kurucu antlaşmanın değişiklik yapılan 174. maddesi ile Top-luluğun yasama kapasitesini ve Topluluk çevre politikasını yönetmede temel ilkeleri belirlemekte-dir.

aaaaa 185

Bu dönemden itibaren çevre politikasının oluşum süreci, Topluluğun birincil ve ikincil hu-kuk ilkeleri doğrultusunda sürmüş ve “çevre müktesebatı”na ilişkin mevzuat giderek çoğalmıştır. Topluluğun çevre mevzuatı bir bütün olarak incelendiğinde, etkili ve sağlıklı bir çevre yönetimi-nin içermesi gereken tüm nitelikleri kapsadığı görülmektedir. 30 yılı aşkın bir sürede oluşturulan Avrupa Birliği çevre mevzuatı, kararlar, direktifler (yönergeler), yönetmelikler (regülasyonlar), tavsiye kararları vb. olmak üzere yaklaşık 500’ün üstünde hukuki düzenlemeyi kapsamaktadır.2 AB çevre hukukunun önemli bir kısmını direktifler oluşturmaktadır.

“Direktifler” üye ülkeler için farklı çevre ve ekonomik şartları dikkate alan hükümleri de içerebilmekte ve üye devletlerin farklı hukuki ve idari teamüllerini dikkate alacak şekilde esnek olarak düzenlenebilmektedir. Örneğin, “Büyük Yakma Tesisleri Direktifi”, her üye devlet için bertarafın azaltılmasına yönelik farklı hedefler belirlemiştir.

AB çevre politikasının temel uygulama alanları, atık yönetimi, hava kalitesinin korunması, su kalitesinin korunması, kimyasallar, genetik olarak değiştirilmiş organizmalar (GDO’lar), nük-leer güvenlik ve radyasyondan korunma, endüstriyel kirlilik kontrolü ve risk yönetimi, gürültü kirliliğinin yönetimi, doğal yaşamın korunması ve iklim değişikliği olarak sıralanmıştır. Bu alan-larda çok sayıda direktif yürürlüktedir. “Yatay mevzuat” olarak tanımlanan, çevresel bilginin toplanması ve değerlendirilmesi, bilgiye ulaşım ve karar alma süreçlerine katılım hakkı, çevresel etki değerlendirmesi, stratejik çevresel değerlendirme, raporlama, LIFE tüzüğü ve Avrupa Çevre Ajansı konuları da üye ülkelerin hukuki sorumlulukları çerçevesinde ele alınmaktadır.

Çevrenin korunması konusunun Topluluğun tam olarak ortak politika alanına girmesi ve bu alanda Avrupa çapında ortak bir yaklaşımın benimsenmesi 1993 yılında yürürlüğe giren Ma-astrich Antlaşması ile mümkün olmuştur. Maastricht Antlaşması ile çevrenin korunması hedefle-ri açık olarak Avrupa Birliği’nin hedefleri kapsamına alınmış, çevrenin korunmasının ekonomi politikalarıyla uyum içerisinde gerçekleşmesi gerekliliğinin altı çizilmiş ve Topluluğun sürdürüle-bilir kalkınma politikasının tohumları atılmıştır.

Maastricht Antlaşması ile gelen yükümlülükler AB’de çevre alanında meydana gelen en önemli gelişmelerden biri olup, AB’nin Dördüncü Çevre Eylem Programı dönemi içinde gerçek-leşmiştir. Topluluğun çevre ile ilgili ilke ve politikalarını büyük ölçüde zenginleştiren Maastricht-Avrupa Birliği Antlaşması ile kurucu antlaşmada önemli değişiklikler yapılmıştır. Bu çerçevede yapılan değişiklikler aşağıda belirtilmiştir:

• Ekonomik etkinliklerin uyumlu ve dengeli gelişmesi ve çevreye saygılı sürdürülebilir ve enf-lasyonist olmayan büyüme (Madde 2);

• Kararların yurttaşlara en yakın düzeyde alınmasının sağlanması, hedefi-hizmette halka ya-kınlık (Madde 3a), “yerindenlik” (subsidiarity) ilkesinin benimsenmesi (Madde 3b);

• Birlik etkinliklerinin çevre politikası içermesi (Madde 3k);• Topluluğun karar alma yöntemlerinde değişiklik ve buna göre çevre politikaları ile ilgili ka-

2 Çevre alanında AB müktesebatı, 80’i önemli direktif 18’i çerçeve direktif olmak üzere 270 yasal düzenlemeden oluşmaktadır. Bu sayı, bütün ekler ve teknik uyarlamalar dahil olunca 560’dan fazla tutmaktadır.

186 bbbbb

rar alma prosedürünün üç istisna dışında, nitelikli çoğunluk esasına bağlanması3 (Madde 130r);• AB çevre politikasının yüksek düzeyde bir korumaya yönelik olması ve önleyici ilkelere da-

yanması (Madde 130r);• Çevre koruma ile ilgili politikaların Topluluğun diğer alanlardaki politikaları ile entegrasyo-

nunun sağlanması ve bunun için bazı uyum önlemlerinin alınması zorunluluğu (Madde 130r).

1992 Maastricht Avrupa Birliği Antlaşması, çevrenin korumasının ortak bir politika ve or-tak karar statüsünde olduğunu resmen kabul etmiştir. Dolayısıyla AB çevre politikası ortak bir politika ile ortak yetki alanı içine girmiş ve çevreye yaklaşımı ve çevre hukuku, AB kurallarına gö-re dış ilişkilerde olduğu üzere, “ortak yetki” alanına giren konular arasında yer almıştır. Buna gö-re, herhangi bir konuda AB kararı olmaması halinde, üye ülkeler o konuda bireysel karar alabi-lirler. Ancak, AB o konuda karar almışsa, bu karar üye ülke kararlarının üstündedir ve üyeler için bağlayıcıdır. AB mevzuatı aynı zamanda üye ülkelerin mevzuatı olarak kabul edildiği için, üye ül-kelerin yargı süreçlerinde uygulanabilir niteliktedir. Bu da AB çevre mevzuatının önemini açıkça ortaya koymaktadır.

Özetle, AB’nin çevreyle ilgili aldığı kararlar, üye ülke kararlarının üstündedir ve üyeler için bağlayıcıdır. AB müktesebatının, aynı zamanda üye ülkelerin mevzuatı olarak kabul edilmesi se-bebiyle üye ülkelerin yargı süreçlerinde de uygulanabilir nitelikte olması, AB çevre mevzuatının önemini ayrıca vurgulayan bir unsur olmaktadır. Burada temel çıkış noktası, “kirlenme karşıtı önlemler Ortak Pazar’da rekabeti çarpıtır” yaklaşımıdır. Avrupa Birliği’nde artık çevre koruma öncelikli bir hedeftir ve çevre politikası ve sürdürülebilirlik ilkesi birarada tanımlanmaktadır.

1997 yılında yürürlüğe giren Amsterdam Antlaşması çerçevesinde, çevre alanında yapılan önemli değişiklik, Topluluğun kuruluş amaçları (Madde B) ve ana hedefleri (Madde 2) kapsamı-na “sürdürülebilir kalkınma” kavramının dahil edilmesidir. Böylece sürdürülebilir kalkınma kav-ramı AB Antlaşması’na girmiştir. Bir başka değişiklik de kurucu antlaşmalara eklenen yeni bir madde çerçevesinde (Madde 3c), çevrenin korunması ve sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması için alınması gereken önlemlerin tüm Birlik politikalarının tanım ve uygulamalarıyla bütünleşti-rilmesi sorumluluğudur.

Amsterdam Antlaşması ile Birlik bünyesinde çevre ve istihdam konularına ayrı bir bakış ve yeni bir ivme kazandırılmıştır. Bu çerçevede, Avrupa Birliği tarafından Avrupa’da çevreyi koru-manın istihdam yaratılmasına nasıl katkıda bulunabileceği, çevre ve istihdam politikalarının bir-birlerini nasıl destekleyeceği ve bu iki politikanın AB’nin temel politikalarına nasıl entegre edile-bileceği konuları ayrıntılı olarak değerlendirilmiştir. Bu kapsamda orta vadeli bir strateji dokü-manı niteliğinde olan ve 21. yüzyıla yönelik hedefleri belirlemek amacıyla o dönem hazırlanmış

3 AB Antlaşması’nın 130s maddesinde zikredilen ve Avrupa Birliği Konseyi’nin oybirliği kabul yöntemi ile alacağı sözkonusu üç istisnai durum 1) esas itibariyle akçal nitelikli düzenlemeler, 2) arazi planlama, atık yönetimi ve genel nitelikli önlemler dışında toprak tahsisinin yanı sıra su kaynaklarının kullanımına ilişkin önlemler ve 3) bir üye devletin değişik enerji kaynakları arasındaki tercihini ve enerji arzının genel yapısını önemli ölçüde etkileyen önlemlerdir.

aaaaa 187

olan ve Büyüme, Rekabet ve İstihdam ana başlıklarını içeren Beyaz Kitap’ta4 (1997) üye ülkeler-de bugüne kadar emek gücünden ve doğadan faydalanılırken istenen optimal dengenin kurulma-dığına dikkat çekilmiş, doğal kaynakların aşırı ölçüde tüketilmesinin nedenlerinden birinin, emek yoğun üretim modellerinden sermaye yoğun modellere geçişte, enerjinin ve hammaddenin aşırı oranlarda kullanımı olduğu vurgulanmıştır.

Doğal kaynakların sınırsız olmadığına dair değerlendirmeler çerçevesinde yapılması gere-kenler şöyle sıralanabilir:

• AB nezdinde klasik anlamdaki ekonomik büyüme anlayışına son verilerek, tüketim yoğunlu-ğunun azaltılması;

• Doğadan daha verimli şekilde yararlanılması;• Ürünlerin yaşam süresinin uzatılması (bakım, onarım gibi emek yoğun işlerde istihdam yara-

tılması gibi);• Atıkların yeniden kullanımının ve geri kazanımının arttırılması;• Atıkların esas olarak tüketimden değil, üretim süreçlerinden kaynaklandığı noktasından ha-

reketle, proses teknolojilerinin geliştirilmesi;• Mikro/makro ekonomi politikaları çerçevesinde çevre maliyetlerinin pazar fiyatlarına yansı-

tılması.

Bu yöndeki AB politikalarına göre, makro ekonomik ölçekte çevresel maliyetlerin fiyatla-ra yansıtılabilmesi için kirlilik yaratan faaliyetlere dolaylı vergiler getirilmesi (CO2 vergisi gibi) ve-ya sürdürülebilir faaliyetler lehine vergi farklılaştırılmasına gidilmesi mümkündür. Teknolojik ye-niliklerin rekabet yoluyla teşvik edilmesi ve sermaye stokunun yenilenmesi, kamu alımlarının göz-den geçirilmesi, ekonomik faaliyetlerin çevresel kaynakların rasyonel kullanımını teşvik edecek şekilde yeniden değerlendirilmesi gibi tedbirlerle iç pazarın dinamiklerinin çevre lehine yeniden düzenlenmesi sağlanabilecektir.

Bu yaklaşımlar, Avrupa Birliği’nin yapısal ve kurumsal açıdan güçlendirilmesi ve genişleme süreci politikalarına ilişkin olarak Temmuz 1997’de yayınlanan Gündem 2000 Raporu’nda da yer almıştır. Gündem 2000’de, Avrupa Birliği’nin çevre ve genişleme politikaları birarada ele alı-nırken, genişlemenin çevresel faydalarını içeren maliyetlerin tespit edilmesinin öneminin altı çizil-miştir. Bunun hem iç Pazar, hem de dünya için yapılması gerektiği de belirtilmiştir.

Gündem 2000’de, AB’nin 21. yüzyıla ilişkin çevre politikaları değerlendirilirken tam üye-lik sürecinde aday ülkelerden bu politikalar doğrultusunda beklentiler dört ana noktada toplan-mıştır. Bunlar şöyle sıralanabilir:5

1. çevrenin tüm temel politika alanlarına anahtar faktör olarak entegre edilmesi ve temel sek-törler arasında karşılıklı etkileşimin sağlanması (temel sektörler: sanayi, enerji, ulaştırma, tarım,

4 AB’nin ikincil hukuk kaynakları olarak tanımlanan ve eylem programlarının hazırlanmasına önemli zeminler oluşturan “po-litika tartışma belgeleri.”

5 Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Çevre Özel İhtisas Komisyonu Raporu, DPT, Ankara, Şubat 2000.

188 bbbbb

turizm);2. “yönet ve kontrol et” yaklaşımının, hükümet, özel sektör ve halk arasında sorumlulukların

paylaşılarak “teşvik et ve özendir” mekanizmalarıyla harekete geçirilmesi;3. her aday ülkenin, AB müktesebatının tümünü ulusal hukuk düzeni içerisinde kabul etmesi ve

idari sistemini de buna uygun hale getirmesi;4. şeffaflık, bilgi ve katılım.

Avrupa Birliği’nin, konsey düzeyinde sürdürülebilir kalkınma politikaları açısından önem-li dönüm noktalarından biri de Cardiff sürecidir.6 Cardiff süreci 2002 yılına kadar süren ve her biri önemli kararları beraberinde getiren bir dizi toplantıdan oluşan bir zaman dilimidir. Bu dö-nemde, çevre politikalarının diğer politika alanlarıyla bütünleştirme kararının perçinleştirildiği ve özellikle enerji, ulaştırma ve tarım sektörlerindeki çevresel entegrasyonun öne çıkarıldığı görül-mektedir. Cardiff süreci Sürdürülebilir Kalkınma İçin Avrupa Stratejisi Öncelikli Entegrasyon Alanları’nı bu üç sektöre odaklamıştır. Bu süreçte çevre politikalarının, dinamik, bilgiye dayalı, rekabetçi ve nitelikli istihdama sahip olması amaçlanmış ve sanayicinin bu konuya daha fazla du-yarlı olmasını öncelik haline getiren kararlar alınmıştır.

AB’nin sürdürülebilir kalkınma yolunda ilerlemesi için somut hedef ve önlemleri ele alan bir dizi Konsey toplantıları7 ve kararlarının ardından, Mayıs 2001’de kabul edilen Avrupa Bir-liği Sürdürülebilir Kalkınma Stratejisi (A European Union Strategy for Sustainable Development) çevre alanında iklim değişikliği, biyolojik çeşitliliğin korunması, çevre ve sağlık politikaları etki-leşimi ve tehlikeli kimyasallar alanlarında somut eylemler tanımlamıştır.

Ayrıca, Haziran 2001’de yapılan Göteborg Zirvesi’nin çevre politikaları açısından Cardiff sürecinde ayrı bir önemi vardır. AB, Göteborg’da sürdürülebilirlik tartışmasını en üst politika dü-zeyinde ele almıştır. AB’nin Lizbon kararları ile birleştirilen Göteborg kararlarının özünde sürdü-rülebilir kalkınma politikalarının üye devletler düzeyinde eşgüdümü ve bu politikaların uluslara-rası (BM Rio ve Johannesburg Konferansı sonuçları gibi) ve Birlik düzeylerindeki yükümlülükle-rinin dikkate alınması yatmaktadır. Bu doğrultuda AB, sürdürülebilir kalkınmanın ekonomik ve sosyal politikalarının yenilenmesini getiren bir strateji olduğunu ve Avrupa’da yeni teknolojik ye-nilikler ve yatırımları harekete geçirecek önemli ekonomik fırsatlar yaratacağını beyan etmiş ve bu bağlamda çevre dostu teknolojilere yatırım yapılmasına önemle işaret etmiştir.

Cardiff süreci içinde, 2000 yılında yürürlüğe giren Nice Antlaşması’na bakıldığında, çevre politikaları açısından su kaynakları yönetiminin öne çıkmaya başladığı görülmektedir. AB’nin su yönetimi konusundaki öncelikleri, başta “Su Çerçeve Direktifi” olmak üzere diğer ilgili mevzua-ta uyum noktasında, 2003 yılından itibaren yeni üye olan ülkeler için olduğu kadar, Türkiye gibi potansiyel üye ülkeler açısından da önemlidir.

Özetle, “Avrupa Birliği Sürdürülebilir Kalkınma Stratejisi” çerçevesinde, doğal kaynakla-rın sürdürülebilir yönetimi için enerji ve sürdürülebilir kalkınma, su kaynaklarının korunması,

6 Bu süreç 15-16 Haziran 1998’de yapılan Cardiff’deki toplantı ile başlamıştır. 7 Viyana-Aralık 1998, Köln-Haziran 1999, Nice-Aralık 2000, Lizbon, Mart 2000, Stockholm, Mart 2001.

aaaaa 189

toprak kullanımı ve biyolojik çeşitliliğin korunması alanlarına dair politikalar öne çıkmıştır.Küreselleşme ve 21. yüzyılın gereksinimlerine uygun olarak ekonomik, siyasi ve sosyal bü-

tünleşme yolunda yeni bir değişim ihtiyacını öngören Avrupa Birliği, bir yandan mevcut durumun sürdürülebilirliğini sağlamak, öte yandan gelecekte, genişlemenin yanı sıra, iklim değişikliği, de-mografik dönüşümler, enerji güvenliği ve terörizmle mücadele gibi küresel zorluklarla da başa çı-kabilmek için yeni bir yapılanmaya ihtiyaç duymuştur. Bu bağlamdaki yeni çözüm arayışları çer-çevesinde, Aralık 2007’de bir reform antlaşması olarak Lizbon Antlaşması imzalanmıştır. Ancak Antlaşmanın tüm üye devletlerde onaylanması süreci uzamış8 ve Antlaşma 1 Aralık 2009’da yü-rürlüğe girebilmiştir. Lizbon Antlaşması AB’nin 2003 yılından bu yana devam eden anayasal sü-recini de sona erdiren bir akittir. Birlik Lizbon Antlaşması ile eski Avrupa Topluluğu’nu kuran antlaşma olan Roma Antlaşması’nı revize etmiştir. Bunun sonucunda AB, Avrupa Birliği’nin İşle-yişine Dair Antlaşma ve Avrupa Birliği Antlaşması’nı değiştiren yeni bir Avrupa Birliği (Lizbon) Antlaşması’na kavuşmuştur. Lizbon Antlaşması ile AB, 2010 yılı itibariyle önümüzdeki on yılda tek bir uluslararası tüzel kişilik kazanmış, karar alma sürecini hızlandırmış, kurumsal yapısını da-ha etkin hale getirmiş ve dış politikadaki hareket kabiliyetini arttırmıştır.

Lizbon Antlaşması ile AB’ye yüksek düzeyli çevre koruma ve çevre kalitesinin artırılması esasları getirilmiş ve çevre koruma alanı, Birlik ve üye devletler arasında ortak yetki alanlarından biri olarak belirlenmiştir. Antlaşma temel olarak, dengeli ekonomik büyümeye dayanan sürdürü-lebilir bir Avrupa kalkınmasını ve dünyanın sürdürülebilir kalkınmasına katkıyı politika edinmiş-tir. Lizbon Antlaşması’na göre, Avrupa Birliği Bakanlar Konseyi çevre ile ilgili kararlarda, her du-rumda Avrupa Parlamentosu’na ve Birlik danışma organlarına danışmak durumundadır. Ayrıca, Lizbon Antlaşması ile bölgesel ya da dünya çapında çevre sorunlarıyla ve özellikle iklim değişik-liği ile mücadelede uluslararası düzeyde önlem geliştirmek AB’nin yetkisine verilmiştir. Bu bağ-lamda Avrupa Birliği ve üye devletler kendi yetkileri doğrultusunda, uluslararası örgütler ve üçün-cü ülkeler ile bu alanlarda işbirliği geliştirebilmektedir.

AVRUPA BİRLİĞİ SÜRDÜRÜLEBİLİR KALKINMA POLİTİKASIAB sürdürülebilir kalkınma9 politikası rekabet gücü yüksek bir piyasa ekonomisini gerektir-mekte olup, çevrenin korunması da bu yönde ilkelerle donanmıştır. Bu açıdan çevre, tüm ekono-mi politika ve kararlarında ve sektörlerde (tarım, sanayi, ulaştırma, enerji, turizm vb.) dikkate alınması gereken temel bir unsur olarak belirlenmiştir. Sürdürülebilir kalkınma politikası AB bün-yesinde ilk kez 1993 Maastricht Antlaşması ile netlik kazanmış ve bu tarihten sonra AB’nin tüm birincil hukuk belgelerine dahil edilmiştir.

Sürdürülebilir kalkınma yaklaşımı daha sonra 1997’de AB politikalarının kapsamlı bir amacı olarak, Amsterdam Antlaşması’na da dahil edilerek AB’nin temel hedeflerinden biri olarak

8 Antlaşma, İrlanda’da 12 Haziran 2008 tarihinde yapılan halk oylamasında reddedilmiş ve yürürlüğe girememiştir.9 Sürdürülebilir kalkınma, ekonomik, sosyal ve çevresel olmak üzere 3 unsurdan oluşur. Burada ekonomik boyut, ekonomik

sistemin rekabetci anlayış saklı tutularak devam etmesi, refahın arttırılması ve tüketici taleplerinin karşılanması demektir.

190 bbbbb

belirlenmiştir. Bu konudaki politika süreci Haziran 2001’de yapılan Göteborg Zirvesi’nde kabul edilen ve ilk kez beyan edilen AB Sürdürülebilir Kalkınma Stratejisi ile devam etmektedir. Bu stra-teji iki ana bölümden oluşmuştur. Birinci bölümde, sürdürülmesi mümkün olmayan çeşitli önem-li eğilimlere çözüm bulunmasını amaçlayan politika önlemleri ve hedefler önerilmiştir. Bu yönde-ki öncelikler, iklim değişikliği ile mücadele, sürdürülebilir ulaşımın sağlanması, kimyasal madde-lerin yol açtığı kirlenme, güvenli olmayan yiyecekler ve bulaşıcı hastalıklar gibi halk sağlığına yö-nelik tehditlerin ortadan kaldırılması, doğal kaynakların daha sorumlu bir şekilde yönetilmesi ve biyolojik çeşitlilikteki azalma eğiliminin durdurulması, yoksulluk ve sosyal ayrımcılıkla mücade-le edilmesi ve nüfusun yaşlanması ile ilgili sorunlara çözüm bulunması olarak belirlenmiştir.

AB Göteborg 2001 Sürdürülebilir Kalkınma Stratejisi’nin daha iddialı olan ikinci bölü-münde, politikaların oluşturulma biçimlerinde değişiklik yapılmıştır. Bu bölümde, politikaların belirlenmesi konusunda AB’nin ekonomik, sosyal ve çevre politikalarının karşılıklı olarak birbir-lerini güçlendirmelerini sağlayan yeni bir yaklaşım benimsenmesi çağrısında bulunulmuştur.

Bu amaçla yararlanılan en önemli araç, Avrupa Birliği Komisyonu’nun her yeni politika önerisini bir “etki değerlendirme” usulü çerçevesinde sunma yükümlülüğü olmuştur. Stratejide ayrıca, sürdürülebilir kalkınmanın küresel boyutu ve AB’nin bütün ülkelere, özellikle de gelişmek-te olan ülkelere, sürdürülebilir kalkınma sürecine ulaşmalarında yardımcı olmak amacıyla yapa-bileceği önemli katkılar vurgulanmıştır.

Daha sonra, AB sürdürülebilir kalkınma stratejisine ekonomik ve sosyal yenilenmeye iliş-kin Lizbon Stratejisi’nin evrensel boyutu da eklenmiştir. Dolayısıyla, Göteborg Stratejisi ile Liz-bon Stratejisi birbirini tamamlamıştır. Esasen, Avrupa komisyonunun önceliklerinden biri olan Lizbon Stratejisi, büyüme ve istihdama öncelik verirken, Sürdürülebilir Kalkınma Stratejisi, daha kapsamlıdır ve AB çerçevesinde gerçekleştirmek istenilen “büyüme türünü” açıklamaktadır.

Göteborg Zirvesi’nin ürünü olan “Göteborg deklarasyonu”, AB’nin sürdürülebilir kalkın-ma stratejisinin çekirdeğini oluşturmuş olmasının yanı sıra, diğer taahhütleri de kapsamıştır. Ör-neğin Deklarasyon, Johannesburg’da 2002’de yapılan “Johannesburg Birleşmiş Milletler Dünya Sürdürülebilir Kalkınma Zirveleri”nde alınan sorumlulukları, BM Binyıl Kalkınma Hedefleri’ni (2000), resmi kalkınma yardımlarının artırılmasını ve kalkınmakta olan ülkelerin uluslararası ti-caretteki gereksinimlerinin dikkate alınmasını da önemli küresel vaatler olarak içermektedir.

Bugün itibariyle yürürlükte olan AB’nin altıncı çevre eylem Programında, sürdürülebilir kalkınma yaklaşımı başta AB Göteborg 2001 sürdürülebilir kalkınma stratejisinin ve daha sonra yenilenen Stratejinin gerekleri doğrultusunda Birliğin temel amacı olarak benimsenmiştir. Prog-ramda yer alan tematik araştırma konuları arasında “Sürdürülebilir Kalkınma, Küresel Değişim ve Ekosistemler” başlığı altında belirlenen hedefler, sürdürülebilir kalkınmanın kısa ve uzun dö-nemde uygulanmasına imkân verecek şekilde kurgulanmıştır.

Zaman içerisinde, AB’nin üye sayısının artması, terörist tehditler ve şiddetten kaynaklanan istikrarsızlık, küreselleşme ve AB ve dünya ekonomisindeki değişiklikler gibi önemli nedenlerle, Avrupa’nın sürdürülebilir bir rotaya sokulması amacıyla yapılan çalışmaların daha da yoğunlaş-

aaaaa 191

tırılması gerektiği sonucuna varılmıştır. Bu durum, Birlik içinde daha güçlü odaklanmayı, sorum-lulukların daha açık bir şekilde paylaştırılmasını, daha geniş sahiplenmeyi ve daha yoğun desteği, uluslararası kuruluşlar ile daha fazla bütünleşmeyi ve daha etkin uygulama ve izleme mekanizma-larını öngören yeni bir sürdürülebilir kalkınma stratejisinin oluşturulma ihtiyacını ortaya çıkar-mıştır.

Bu çerçevede, Avrupa Birliği Konseyi tarafından Haziran 2006’da, genişleyen AB için iddi-alı ve kapsamlı bir yenilenmiş AB sürdürülebilir kalkınma stratejisi kabul edilmiştir.10 2004’te başlayan yoğun bir gözden geçirme süreci sonunda hazırlanmış olan söz konusu strateji, Göte-borg 2001 stratejisinin esaslarına dayanmaktadır.

Yenilenmiş stratejinin genel amacı, kaynakları etkin bir şekilde yönetebilen, kullanabilen ve ekonominin ekolojik ve sosyal yenilik potansiyelinden yararlanarak refahı, çevrenin korunma-sını ve sosyal uyumu sağlamaktır. Sürdürülebilir toplumların yaratılması yoluyla, mevcut ve gele-cek kuşaklar için yaşam kalitesinin sürekli olarak iyileştirebilmesi için yapılacak çalışmalar tanım-lamak ve geliştirmek de stratejinin amaçları arasındadır.

Yeni AB sürdürülebilir kalkınma stratejisi, sürdürülmesi mümkün olmayan mevcut tüke-tim ve üretim biçimlerinin aşamalı olarak değiştirilmesi ve politikaların belirlenmesi konusunda daha bütünleştirilmiş bir yaklaşım benimsenmesi gerektiğini kabul etmektedir. Belge, küresel da-yanışma gereksinimini yeniden teyit etmekte ve küresel sürdürülebilir kalkınma üzerinde önemli etkileri olacak ve hızla kalkınmakta olan ülkeler dahil olmak üzere, AB dışındaki ortaklarla yapı-lan çalışmaların yoğunlaştırılmasının önemini kabul etmektedir. Strateji, AB’nin geleceğinde bir-çoğu büyük ölçüde doğrudan çevre ile ilgili olan yedi önemli öncelikli konuda genel amaçları, he-defleri ve somut çalışmaları ortaya koymaktadır. Bunlar aşağıda sıralanmıştır:

1. İklim değişikliği ve temiz enerji2. Sürdürülebilir ulaşım3. Sürdürülebilir üretim ve tüketim4. Halk sağlığına yönelik tehditler5. Doğal kaynakların daha iyi yönetilmesi6. Sosyal katılım, nüfus ve göç7. Küresel yoksullukla mücadele.

Yeni stratejinin, AB’nin tamamı tarafından uygulanılacak bir strateji olması öngörülmüş-tür. Bu nedenle hükümetlerin diğer kuruluşlar ile eşgüdümlerinin artırılmasını amaçlayan meka-nizmalar önerilmekte ve iş dünyasına, STK’lara ve vatandaşlara sürdürülebilir kalkınma konu-sundaki çalışmalara daha fazla katılmaları için çağrıda bulunulmaktadır.

Yine strateji ile sürdürülebilir kalkınmanın dış boyutu (örneğin, küresel kaynakların kulla-nımı, uluslararası kalkınmaya ilişkin görüşler vb.) AB’nin iç politika oluşturma sürecine dahil edilmiştir ve sürdürülebilir kalkınma çerçevesinde yer alan amaçların AB’nin bütün dış politika-

10 Avrupa Konseyi Devlet ve Hükümet Başkanları Toplantısı (15-16 Haziran 2006).

192 bbbbb

ları ile bütünleştirilmesi öngörülmüştür.Stratejide, eğitim, araştırma ve kamu finansmanı sürdürülebilir üretim ve tüketim biçimle-

rine geçişin kolaylaştırılması açısından önemli sektörler ve araçlar olarak vurgulanmaktadır. Ay-rıca AB sürdürülebilir kalkınma stratejisinin etkin bir şekilde uygulanmasında izleme sisteminin önem taşıması nedeniyle Strateji, güçlü bir yönetim döngüsüne kavuşturulmuştur. Bu çerçevede, 2007’den itibaren her iki yılda bir Avrupa komisyonu tarafından uygulamadaki gelişmelere iliş-kin ilerleme raporları hazırlanmaktadır.

AVRUPA BİRLİĞİ ÇEVRE POLİTİKASI İLKELERİAB çevre politikası temel olarak, kirlilik oluşturduktan sonra temizlemek yerine, kirliliğin başın-dan önlenmesi yaklaşımına dayanmaktadır. AB’de kirliliğin giderilmesi politikalarında öne çıkan sektörler su ve atık sektörleri olup, kirliliğin yayılmasını önlemek amacıyla atığın oluştuğu yere en yakın yerde bertaraf edilmesi esastır. Bu yolla kirliliğin sınır-ötesi hareketinin de önlenmesi öngö-rülmüştür.

AB çevre politikasının uygulanmasındaki temel ilkeler Amsterdam Antlaşması’nda yer al-mıştır (Madde 174/2). Bunlar aşağıda sıralanmaktadır:

Kirleten Öder İlkesi“Kirleten öder” ilkesi AB’de kirliliğin önlenmesi amacıyla benimsenen en temel ilkelerden biridir. Bu ilke ile kirletenlere neden oldukları kirlilik ile mücadelenin bedelinin ödettirilmesi esastır. Kir-letenler kirliliği azaltmaya, dolayısıyla daha az kirleten ürün ve teknolojiler yaratmaya teşvik edil-mekte ve bu yönde ekonomik araçlar kullanılmaktadır. Topluluk mevzuatının ikincil hukuk mev-zuatında da kirleten öder ilkesine bazı alanlarda doğrudan yer verilmektedir. Örneğin, “Atık Çer-çeve Direktifi” bu ilke çerçevesinde atığın bertaraf edilmesi sürecindeki masraflarının atık sahibi-ne ait olduğu hükmünü getirmiştir.

Bütünleyicilik İlkesiBu ilke, çevrenin korunması politikasının Avrupa Birliği’nin diğer politikalarının içine entegre edilmesi ilkesidir. Topluluk Antlaşması’nın 6. Maddesine göre sürdürülebilir kalkınmanın temel gereklerinden biri, çevrenin Topluluğun diğer politikalarına ve faaliyetlerine entegre edilmesidir. Bu ilkeden en çok etkilenen Birlik politika alanları, rekabet politikası ve serbest dolaşım politika-sıdır.

Yüksek Düzeyde Koruma İlkesiBu ilkeye göre AB’nin tüm kurumları, Avrupa Komisyonu, Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Kon-seyi aldıkları kararlarda AB’nin çevre politikasını dikkate almak durumundadır. Böylece, bu ku-rumlarda yüksek düzeyde çevrenin korunması amaçlanmıştır.

aaaaa 193

İhtiyatlılık İlkesiİlk kez Maastricht Antlaşması’na dahil edilen bu ilke ile herhangi bir faaliyetin muhtemel olum-suz çevresel etkileri, bilimsel açıdan henüz kanıtlanmasa da bu faaliyet gerçekleşmeden önce ön-lem alınması amaçlanmıştır.

Önleyicilik İlkesiTek Avrupa Senedi ile birlikte antlaşmalarda yer alan bu ilke, çevresel zararın ortaya çıkmasın-dan önce gerekli önlemlerin alınması anlamına gelmektedir. Bu ilke ile çevreyle dost teknolojiler vasıtasıyla kirliliğin kaynağında önlenmesi benimsenmiştir.

Kaynakta Önleme İlkesiAB çevre politikası çevresel zararın öncelikle kaynağında önlenmesini ilke olarak benimsemiştir. Bu ilke ağırlıklı olarak AB mevzuatında su ve atık sektörlerinde uygulanmaktadır. Bu ilke çerçe-vesinde atıklar olabildiğince ortaya çıktığı yere en yakın bir yerde bertaraf edilmelidir.

Hizmette Halka Yakınlık/Aşamalı Sorumluluk İlkesiBu ilke hizmetlerin vatandaşlara sunulmasında en yakın birimlerin rol alması gerektiğini benim-seyen ilkedir. Bu çerçevede çevre yönetiminde birinci derecede sorumluluk üye devletler ve yerel yönetimlere verilmiştir.

AVRUPA BİRLİĞİ ÇEVRE EYLEM PROGRAMLARIAvrupa Birliği’nin çevre politikasının uygulanması belirli periyotlarda hazırlanan ve Konsey be-yanı olarak kabul edilen çevre eylem programları ile olmaktadır. Bugün itibariyle AB’nin altı çev-re eylem programı hazırlanmış olup, 2002-2012 yıllarını içeren altıncı çevre eylem programı ha-len yürürlüktedir.

Topluluğun birinci çevre eylem programı, 1973-1977 yılları arasında uygulanmıştır. Bu Eylem Programında öne çıkan ilkeler, kirleten öder, kirliliğin kaynakta önlenmesi ve planlama/karar alma süreçlerinde çevrenin dikkate alınması ilkeleridir. Birinci çevre eylem programında Avrupa çevre politikasının uygulanmasında uluslararası işbirliğinin özendirilmesine yönelik un-surlar ayrıca yer almıştır.

1977-1981 yıllarını içeren AB ikinci çevre eylem programı, birinci eylem programını ta-mamlayıcı nitelikte olmuştur. Çeşitli alanlarda kirlilik önleme ve koruma politikalarının yanı sıra çevre politikalarıyla istihdam konularının ilişkisi ve çevre politikalarının finansman yükü ile ilgi-li konular, üzerinde önemle durulan hususlar olmuştur. İkinci programda çevre politikaları, uy-gulamada ek mali harcamalar ve kısıtlamalar getirmesi nedeniyle, ekonomik büyüme yatırımları-nı engelleyebileceği ileri sürülen bir olgu olarak tanımlanmıştır. İkinci çevre eylem programında çevre alanında sivil toplum kuruluşları ve özellikle Avrupa Çevre Bürosu ile işbirliği yapılması po-litikaları önemsenmiştir.

194 bbbbb

Topluluğun, kirliliği ortaya çıktıktan sonra zamanla tedavi etmek (react and cure) yerine, önceden korumanın (anticipate and prevent) daha etkin olacağı yönündeki politikaları kabul et-mesi ikinci eylem programından sonradır. Bu çerçevede, 1982-1986 dönemini kapsayan AB üçüncü çevre eylem programı, çevre ve doğal kaynakların korunması için kapsamlı bir koruma stratejisi benimsenerek uygulamaya yansıtılmıştır. Bu eylem programı ile tarım, enerji, sanayi, ulaştırma ve turizm sektörlerinden herhangi birinde gerçekleştirilen ekonomik bir faaliyette, he-nüz plan aşamasında iken, çevre boyutunun dikkate alınmasının sağlıklı ekonomik büyüme açı-sından daha yararlı olacağının önemi vurgulanmış, kıt kaynakların kirlenmesi ve zarar görmesine karşı sürdürülecek mücadelenin böylece daha ucuz ve etkin bir şekilde yürütülebileceği yaklaşımı kabul görmüştür. Üçüncü çevre eylem programıyla birlikte Avrupa’da “önleyici” politikaların ye-rini “onarıcı” politikalar almaya başlamıştır. Program aynı zamanda, Topluluk çevre politikası-nın diğer topluluk politikalarıyla da uyumlaştırılmasını öne çıkaran bir program olmuştur. Üçün-cü programda, istihdam ve çevre politikaları arasında daha somut bir bağ oluşturularak, çevre fa-aliyetlerinin istihdam yaratmada ve sanayi alanındaki yenilikleri/teknolojileri geliştirmek konu-sunda etkili olacağı öngörülmüştür.

AB’nin dördüncü çevre eylem programı (1987-1992), çevrenin korunmasını daha geniş bir bakış açısıyla ekonomik ve sosyal gelişmenin bir bileşeni olarak ele almıştır. Bu programda daha önceki programlarda rastlanmayan şekilde çok sıkı çevre standartlarına yer verildiği görülmekte-dir. Bu standartlar hem genel Avrupa kamuoyunun isteklerini, hem de Topluluk sanayinin iç ve dış piyasalardaki faaliyetleri açısından gerekli uygulamaları içermektedir.

Sektörel entegrasyon açısından bakıldığında, dördüncü programda enerji ve çevre etkileşi-mi üzerinde çok durulmuş, bu bağlamda enerji kullanımı ve çevre koruma amaçları arasında bir denge kurulması şartı benimsenmiştir. Enerji üretimi büyük çoğunlukla fosil yakıtlardan elde edil-diği için atmosferde kirlenme kaçınılmaz olmaktadır. Çevre kirliliğinin önlenmesi için alınan ön-lemler de enerji maliyetlerini artırmakta ve farklı enerji kaynaklarının rekabet fiyatlarını etkile-mektedir. Enerji tasarrufu ile ilgili olarak alınan tedbirler ve kaynakların akılcı kullanımı ve fosil yakıtlar dışındaki alternatif enerji kaynaklarının kullanımının yaygınlaştırılması yönünde alınan tüm tedbirler atmosfer kirliliğinin azalmasına olumlu katkılarda bulunmaktadır. Bu yöndeki yak-laşımlar dördüncü programda ayrıntılı olarak yer almıştır. Ayrıca, dördüncü eylem programında çevre politikalarına entegre edilmesi gereken ve önemsenen bir başka sektör tarım sektörü olmuş-tur.

Maastricht Antlaşması’nın hedefleri doğrudan, “Sürdürülebilirliğe Doğru” (Towards Sus-tainability) adlı AB beşinci çevre eylem programına yansımıştır. 1993-2000 yıllarını kapsayan Be-şinci Çevre Eylem Programı, Birliğin ortak politikalarının belirlenmesi ve uygulanmasında ulusö-tesi niteliği nedeniyle daha etkin bir çerçeve çizmiş, bu Programla AB’nin sürdürülebilir kalkınma amacını hayata geçirebilmek için önemli bazı sektörlerin çevre ile uyumlu olması yönünde politi-kalar tespit edilmiştir.

Bu doğrultuda, beşinci çevre eylem programında çevreyle uyumlu politikaların uygulanma-

aaaaa 195

sında öncelikle tarım, ulaştırma, enerji, endüstri ve turizm sektörlerine önem verilmiş olup, çevre-nin korunmasının tüm sektörler tarafından paylaşılmasının önemli bir sorumluluk olduğu ve söz konusu sektörlere ilişkin politikalarla çevre politikasının bütünleşmesinin gerekliliği vurgulanmış-tır. Beşinci programın hedefleri aynı zamanda 1992 yılında gerçekleşen BM Çevre ve Kalkınma Konferansı’nın (United Nations Conference on Environment and Development, UNCED) temel kararlarıyla tam bir uyum içerisinde olmuştur.

Beşinci programda özellikle hava kirliliği, asit yağmurları, su kaynaklarının ve doğal kay-nakların korunması, biyolojik çeşitlilik ve iklim değişikliği önemsenen konular olmuştur. Prog-ram, özel sektörün çevrenin korunmasının getireceği mali yükler nedeniyle rekabet alanında mağ-dur kalmamasına dair yaklaşımlar içermektedir. Program aynı zamanda, BM Çevre ve Kalkınma Konferansı kararlarına paralel olarak, çevre ve sürdürülebilir kalkınma politikalarının ve uygula-malarının katılım ve şeffaflık ilkelerine uygun olarak gerçekleştirilmesini hedeflemiştir. Program-da tüm toplumsal aktörlerin çevrenin diğer sektörlere entegrasyonun faaliyetlerinde önemli rolle-ri olduğu vurgulanmıştır.

AB beşinci çevre eylem programında çevre politikasının işlerliğini sağlamak üzere bir dizi teknik ve finansal araç belirlenmiştir. Temel olarak bunlar şu şekilde sıralanabilir:

• çevresel verilerin iyileştirilmesi,• bilimsel araştırma ve teknolojik gelişme,• sektörel ve mekânsal planlama,• kamuoyunun bilgilendirilmesi, genel eğitim ve mesleki eğitim,• AB’nin mali destek mekanizmaları (vergiler, devlet yardımları ve çeşitli diğer mali ve ekono-

mik teşvikler).Bugün yürürlükte olan “Geleceğimiz, Seçimimiz” (Our Future, Our Choice) adlı AB altıncı

çevre eylem programı11 hazırlanırken, AB’nin genişleyeceğinin hesaba katılması ve önlemlerin bu geniş perspektif düşünülerek alınması gerektiği üzerinde durulmuştur. Altıncı programın çevresel hedeflere ulaşmak amacıyla oluşturduğu stratejik yaklaşımlar aşağıda belirtilmiştir:

• Çevre politikası yenilikçi bir yaklaşım sergilemeli ve toplumun geniş bir kesimiyle işbirliği yapmanın yeni yollarını aramalıdır.

• Mevcut çevre yasalarının uygulanması geliştirilmelidir.• Çevre politikasının diğer politikalarla uyumu konusu derinleştirilmelidir.• Daha fazla sürdürülebilir üretim yöntemleri ve tüketim alışkanlıkları geliştirilmelidir.• Yurttaşın çevre konusundaki düşünce ve davranışlarını biçimlendirmek (etkilemek) için çev-

reye ilişkin daha nitelikli ve kolay ulaşabilir bilgiler sağlanmalıdır.• Üye ülkelerde toprak kullanımı ve yönetimi alanındaki kararlar çevreyi koruyucu ve geliştiri-

ci nitelikte olmalıdır.

Altıncı Program bu yaklaşımlar doğrultusunda, dört öncelikli alanda daha sıkı önlemler alınmasını öngörmektedir. Bunlar, 1) iklim değişikliği, 2) doğa ve biyolojik çeşitlilik, 3) çevre ve sağlık ve 4) doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımı ve atık yönetimidir.

11 The Sixth Environment Action Programme,-COM (2001)31 Final, 2001/0029 (COD), Brussels, 24/1/2001.

196 bbbbb

İklim değişikliği öncelikli alanında Avrupa komisyonu, konsey tarafından belirlenen 2008-2012 yılları arasında sera gazı emisyonlarının % 8 oranında azaltılmasına ilişkin hedefin yanı sı-ra, 2020 yılına kadar bu gazların küresel emisyonlarının % 20-40 oranında azaltılması çerçeve-sinde bir hedef belirlemiştir. Buna göre, AB enerji ve ulaşım sektörlerinde yapısal değişikliklerin gerçekleştirilmesi öngörülmektedir. Program, enerjinin etkin kullanımı çalışmalarının, yenilenebi-lir enerji kaynaklarının kullanımının ve bu yöndeki teknolojik araştırmaların arttırılmasını, emis-yon haklarının ticareti için bir Birlik sisteminin kurulmasını ve bu alanda halkın bilinçlendirilme-sinin arttırılmasını hedeflemiştir.

Doğa ve biyolojik çeşitlilik alanında, farklı canlı türlerinin korunması ve endüstriyel kaza-ların önlenmesi hedeflenmiştir.

Çevre ve sağlık alanında, hava, su ve gürültü kirliliğinin insan sağlığı üzerindeki olumsuz etkilerini önlemek hedeflenmiştir.

Doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımı ve atık yönetimi alanında da, kaynakların akıl-cı kullanılması ve atıkların kaynağında düzenli bir şekilde ayrılmasıyla geri dönüşüm sağlanarak atık sorununun çözülmesi hedeflenmiştir.

AB altıncı çevre eylem programı çerçevesinde çevresel hedeflere ulaşmak amacıyla çeşitli alanlarda stratejik yaklaşımlar belirtilmiştir. Bu çerçevede AB altıncı çevre eylem programında yer alan yedi tematik strateji alanı şöyledir: 1) hava kirliliği, 2) deniz çevresi, 3) atıkların önlenmesi ve geri kazanımı, 4) kaynakların sürdürülebilir kullanımı, 5) toprak, 6) pestisitler ve 7) kentsel çevre.

TÜRKİYE’NİN AVRUPA BİRLİĞİ ÇEVRE POLİTİKASINA UYUMUTürkiye’de güncel olarak yapılan birçok çalışmaya rağmen, AB’ye uyum düzeyi genel olarak de-ğerlendirildiğinde, katılım sürecinde en çok zorlanacağı konunun çevre olduğu bilinmektedir. Çevre alanında AB çevre müktesebatının iç hukuka yansıtılmasından öte, uygulama düzenekleri-nin kurulması ve özellikle yatırımların12 gerçekleştirilmesi bu sürecin önemli bir bölümü olarak görülmektedir. Türkiye’nin adaylık sürecinde çevre alanında tam uyumun sağlanmasında üç önemli aşamanın gerçekleşmesi gerekmektedir:

Mevzuat Uyumu: Türkiye’deki mevcut çevre politikaların geliştirilmesi, mevzuat uygulama aşamaları ile AB müktesebatının gerekleri arasındaki uyumsuzlukların giderilmesi.

Uygulama: Müktesebatın uyumlaştırılmasını takiben, çevre altyapısı ve sanayi üretiminde uygun teknolojilerin kullanılması yoluyla tam uyumlaştırmaya yönelik adımların atılması (Mev-zuatın uygulanmasına imkân verecek yönetsel ve kurumsal yapının tesisi, finansman kaynakları-nın geliştirilmesi, mevzuata uyum için gerekli denetim mekanizmalarının ve cezai müeyyidelerin uygulamaya konulması).

Yatırım: Yatırımların finansmanı dahil olmak üzere, çevresel uyumla ilgili gerekli tüm ön-

12 Türkiye’de çevre alanında, yatay sektörler, su, hava, atık, sanayi, doğa koruma, kimyasallar, gürültü ve nükleer alanlarında yaklaşık 70 milyar euro katılım maliyeti tespit edilmiştir.

aaaaa 197

lemlerin alınması.

Kutu 1AB Çevre Müktesebatının Türkiye’nin İç Hukukuna Yansıtılacağı Alanlar

• Yatay Mevzuat (Diğer çevre sektörlerini de ilgilendirdiği için yatay mevzuat adını almıştır. Yasal ilerleme, ka-rar alma ve uygulamayı güçlendirmek için metotlar ve mekanizmalar geliştiren bu direktifler, Çevresel Etki Değer-lendirmesi (ÇED), Stratejik Çevresel Değerlendirme,13 Çevresel Bilgiye Erişim, Raporlama, Avrupa Çevre Ajansı ve LIFE mali aracı ile ilgilidir).

• Hava Kalitesi (Hava Kalitesi Çerçeve Direktifi, Büyük Yakma Tesisleri Direktifi, Yakıt Kalitesi Direktifi, Uçucu Organik Maddeler Direktifi)

• Atık Yönetimi (Atık Çerçeve Direktifi, Katı Atık Düzenleme Depolama Direktifi, Tehlikeli Atık Yakma Direktifi, Özel Atık Direktifleri, Ambalaj Atıkları, Arıtma Çamuru, Atık Yağlar, Piller, Titanyum Dioksit Atıkları, Ömrünü Tamam-laşmış Lastikler Direktifi)

• Su Kalitesi (Su Çerçeve Direktifi, Kentsel Atık Su Direktifi, İçme Suyu Direktifi, Suya Deşarj Edilen Tehlikeli Maddeler Direktifi, Nitrat Direktifi, Yüzme Suları Direktifi)

• Habitat/Doğa Koruma (Nesli Tehlikede Olan Canlılar, Habitat, vb.)• Sanayi Kaynaklı Kirliliğin Önlenmesi ve Risk Yönetimi (Entegre Çevre Kirliliği Kontrol ve Önleme (IPPC) Direk-

tifi, Seveso II Direktifi, Büyük Yakma Tesisleri Direktifi)• Kimyasallar ve Genetiği Değiştirilmiş Organizmalar• Gürültü Kirliliği• Nükleer Güvenlik ve Radyoaktif Kirliliğin Önlenmesi

Türkiye’de AB çevre müktesebatının yansıtılması sürecinde rasyonel bir yatırım stratejisi, kaynak tahsisinde etkili bir planlama ve sürdürülebilir bir mali mekanizmaların oluşturulması ge-rekmektedir. İlk aşamada 2013 yılına kadar belirlenen yeni süreçte Türkiye’nin çevre ile ilgili ya-sal düzenlemeleri “yansıtma” (transposition) konusunda önemli güçlükler yaşamayacağı tahmin edilmektedir. Ancak ihtiyaçların ve sorunların daha çok bu yasaları hayata geçirme, çevresel po-litikaları diğer sektörel politikalar ile uyumlaştırma ve merkezi ve yerel yönetimlerdeki kurumsal kapasiteyi güçlendirme alanlarında ortaya çıkacağı ön görülmektedir.

Türkiye’nin çevre alanında AB’ye tam uyum sağlaması için, önemle dikkat çekilmesi gere-ken hususlardan biri, tüm süreçte ihtiyaç duyulan projelerin çeşitliliği, çokluğu ve uygulamada yüksek yatırım maliyetleri gerektirmesidir. AB çevre koruma politikasının, enerji, tarım, sanayi, ulaşım, turizm gibi önde gelen kalkınma sektörlerine dair politikalarla bütünleşmesinin sağlan-masının, Türkiye’de önemli bir finansal maliyeti vardır. Dolayısıyla, Türkiye’nin AB’nin çevre po-

13 Stratejik Çevresel Değerlendirme (SÇD), çevre yönetiminin teknik araçlarından olan ve faaliyetler düzeyinde uygulanan Çev-resel Etki Değerlendirmesi’nin ileri bir aşamasıdır. SÇD, çevre üzerinde önemli etkiler yapması muhtemel belli plan ve prog-ramlar hakkında bir çevresel değerlendirme yapılmasını temin ederek, üst düzeyde bir çevre korumasını sağlamak, plan ve programların hazırlanması ve onay aşamasına sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda çevresel faktörlerin entegre edil-mesine katkıda bulunmak üzere uygulanan bir değerlendirme sürecidir.

198 bbbbb

litikalarına ve standartlarına adaptasyonu ve daha da önemlisi bunları uygulamaya yansıtması ge-rek zaman gerekse mali açıdan uzun ve külfetli bir süreç olacaktır. İhtiyaç duyulan bu çalışmalar çevre sektöründeki hemen her kesimin (kamu, yerel yönetimler, sivil toplum kuruluşları, özel sek-tör vb.) kapasitesinin geliştirilmesinden başlayarak, teknik yardıma ve yatırım finansmanına ka-dar birçok alanda yürütülmektedir.

Bu durum, Türkiye’de çevre ile ilgili tüm kesimlerin ilgili AB direktifleri bazında çeşitli tek-nik konularda uzun süreli desteğe ihtiyaç duyulduğunu göstermektedir. Bu şartlar aynı zamanda Türkiye’de çevre sektöründe yeni oluşan bir pazar ortamını da dikkate alınmasını beraberinde ge-tirmektedir.

SONUÇAB çevre uyum sürecinde kısa, orta ve uzun vadede gerçekleştirilmesi gereken çalışmalar hem Türkiye, hem de AB’nin öncelikleri açısından değerlendirilmektedir. Esasen genel hatları itibariy-le bakıldığında, Türkiye ve AB’nin çevre politikası öncelikleri örtüşmektedir. Mesele, uygulama-lar ve yatırımlar safhasında akılcı önceliklendirmelerin yapılması bu durumun kesintisiz olarak sürdürülmesidir.

Türkiye AB çevre mevzuatının tarama sürecini 2006 yılında tamamlamıştır. Bu süreci taki-ben Çevre Faslı müzakerelerinin açılması amacıyla Türkiye tarafından, yatay mevzuat ile hava ka-litesi, atık yönetimi, su kalitesi, doğa koruma, endüstriyel kirlilik kontrolü ve risk yönetimi, kim-yasallar yönetimi, genetiği değiştirilmiş organizmalar ve gürültü yönetimi olmak üzere dokuz alanda strateji belgesi hazırlanmıştır. Yine aynı süreçte Gümrük Birliği kapsamındaki, tehlikeli kimyasallar direktifi, deney hayvanları direktifi, ambalaj ve ambalaj atıkları direktifi, petrol ve motorin kalitesine ilişkin direktif, bazı sıvı yakıtların kükürt içeriğine ilişkin direktif olmak üzere 5 AB çevre mevzuatı için uygulama notları AB’ye verilmiş ve ardından Aralık 2009’da Türkiye için çevre faslı açılmıştır. Türkiye’nin Müzakere Pozisyon Belgesi’ne karşılık olarak hazırlanan Avrupa Birliği’nin Ortak Müzakere Pozisyon Belgesi’nde, çevre faslının geçici olarak müzakerele-re kapatılabilmesi için altı adet kapanış kriteri belirlenmiştir. Bu kriterler doğrultusunda Türkiye’nin aşağıdaki maddeleri yerine getirmesi gerekmektedir:

1. Avrupa Birliği’nin yatay ve çerçeve çevre müktesebatını kabul etmesi;2. Avrupa Birliği’nin su kalitesi çevre müktesebatını kabul ederek ilerleme sağlaması;3. Endüstriyel kirlilik ve risk yönetimi çevre müktesebatını kabul etmesi;4. Doğa koruma ve atık yönetimini de içerecek şekilde, geri kalan sektörlerde müktesebata

uyumu sürdürmesi ve katılım tarihinde Avrupa Birliği yükümlülüklerine ilişkin tamamen hazır ol-duğunu göstermesi;

5. Denetim hizmetlerini de içerecek şekilde idari kapasiteyi ve koordinasyonu geliştirmeye de-vam etmesi ve hazır hale getirmesi;

6. Ek Protokol yükümlülüklerini yerine getirmesi.

aaaaa 199

Referanslar2008/1448 sayılı Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması,

Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar (2008), 31.12.2008 tarih ve 27097 sayılı ve 5. Mükerrer RG.Algan, N. ve Mengi, A., Küreselleşme ve Yerelleşme Çağında Bölgesel Sürdürülebilir Gelişme, Siyasal Kitabevi, An-

kara, 2003.Algan, N. ve Dündar, A., Türkiye’nin Çevre Konusunda Verdiği Sözler, Türkiye Bilimler Akademisi Raporu (TÜ-

BA), Ankara, 2005.Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı (2003), http://www.abgs.gov.tr/

up2003/up.htm.Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı (2008), 31.12.2008 tarih ve 27097

sayılı ve 5. Mükerrer RG.Avrupa Komisyonu, Beyaz Kitap, Büyüme, Rekabet ve İstihdam, 21. Yüzyıla Doğru Sorunlar ve Çözüm Yolları,

Brüksel, 1997.Budak, S., Avrupa Birliği ve Türk Çevre Politikası, Büke Yayınları, İstanbul, 2000.Commission of The European Communities (2001), The Sixth Environment Action Programme of the European

Communities, Environment 2010: Our Future, Our Choice, COM (2001) Final.Commission of The European Communities (1992), Towards Sustainability, A European Community Programme

of Policy and Action in Relation to the Environment and Sustainable Development, COM (92) 23 Final - cilt II, Brüksel, 27 Mart.

Duru, B., “Küreselleşme, Avrupa Birliği ve Türkiye Çevresi”, Birikim, sayı 191, 2005, s. 63-72.Environment 2010: Our Future, Our Choice, The Sixth Environment Action Programme, COM (2001), 31 Final,

2001/0029 (COD), Brüksel, 2001.Talu, N., “Avrupa Birliği Çevre Politikası ve Türkiye”, Yeni Türkiye Avrupa Birliği Özel Sayısı II, yıl 6, sayı 36,

Ankara, 2000.—, “Avrupa Birliği Uyum Sürecinde Türkiye’de Çevre Politikaları”, Çevre Mühendisleri Odası Yayını, Kardalen

Ofset, 2006.Türkiye Cumhuriyeti AB Entegre Çevre Uyum Stratejisi (2007-2023), Çevre ve Orman Bakanlığı, Ankara, 2007.

İlgili Web SiteleriEuropean Enlargement – European Commission Websitehttp://ec.europa.eu/environment/index_en.htm

Avrupa Birliği Genel Sekreterliğihttp://www.abgs.gov.tr

Delegation of the European Union to Turkeyhttp://www.avrupa.info.tr

Tavsiye Edilen Diğer KaynaklarTürk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği, Avrupa Birliği Türkiye İlişkileri ve TMMOB, Ankara, 2005.Avrupa Toplulukları Komisyonu, Türkiye ile Katılım Ortaklığı’nın Kapsadığı İlkeler, Öncelikler ve Koşullara Da-

ir Bir Konsey Kararı İçin Öneri, [SEC (2005) 1426], (gayrı resmi tercüme), Brüksel, 2005.Kaymakçı, O. (der.), Avrupa Birliği Üzerine Notlar, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara, 2005.Avrupa Komisyonu, Türkiye 2009 İlerleme Raporu, [COM (2009) 533], Brüksel, 2009, SEC (2009) 1334/3.Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), 1.07.2006 tarih ve 26215 (Mükerrer) sayılı RG.Durmaz, B., Avrupa Birliğinde Çevre Politikası Alanında Muhtemel Müzakere Sürecine Yönelik Gerekli Hazırlık-

200 bbbbb

ların Örneklerle Çalışılması (Uzmanlık Tezi), Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Ankara, 2004.İKV (1998) Avrupa Birliği ve Türkiye’nin Çevre Politikalarının Karşılaştırmalı İncelemesi, İKV Yayın No: 153, İs-

tanbul.Talu, N., TBMM’de Çevre Siyaseti, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara, 2004.—, AB ile Çevre Uyumunda Hedefi Gözden Kaçırmamak, ODTÜ’lüler Bülteni, sayı 99, 2001.—, Yerel Yönetimlerde AB Çevreciliği, Uyum Sorunları, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara, 2009.T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Türkiye’nin Katılım süreci için Avrupa Birliği Stratejisi, Anka-

ra, 2010.—, Türkiye’nin Katılım süreci için Avrupa Birliği Stratejisi 2010-2011 Eylem Planı, Ankara, 2010.TÜSİAD, Avrupa Birliği Çevre Mevzuatına Uyum Süreci, Yayın no: TÜSİA-T2002-9/331, İstanbul, 2002.

11Avrupa Birliği ve Sosyal Politika

Pınar Uyan Semerci

Anahtar sözcükler: Sosyal Politika, Refah Rejimleri, Avrupa Sosyal Modeli, Açık Koordi-nasyon Metodu, Sosyal Şart, Lizbon Stratejisi, İstihdam Politikaları.

GİRİŞ

Avrupa Birliği’nin (AB) önemli tartışma alanlarından biri Avrupa Sosyal Modeli’nin olup ol-madığı ve “Sosyal Avrupa”dan söz edip edemeyeceğimizdir. AB’nin tarihsel oluşumu Sosyal

Avrupa’dan çok Ortak Pazar üzerinden şekillendiği için Sosyal Avrupa anlayışı ile Pazar’ın ön plana çıktığı AB anlayışı arasında süren çekişme uzun süredir devam etmektedir. Özellikle 2010’da Yunanistan başta olmak üzere birçok AB ülkesinin yaşadığı ekonomik kriz de göz önü-ne alındığında bu tartışmanın yakın bir zamanda sonlanmayacağı tahmin edilebilir. Her ne kadar sosyal politika yaygın olarak istihdam politikalarıyla beraber ele alınmışsa da bu çalışmada da gösterilmeye çalışılacağı gibi sosyal politika istihdama dair noktaları içermekle beraber, istihdam-la sınırlı değildir. Bu makalenin sınırları çerçevesinde önce sosyal politika kısaca tanımlanacak, daha sonra AB’de sosyal politikanın tarihsel gelişimi önemli antlaşmalar çerçevesinde ele alınacak ve son olarak da Türkiye’nin AB ile olan inişli çıkışlı müzakere sürecinde sosyal politika alanında hangi noktada olduğumuz aktarılacaktır.

SOSYAL POLİTİKA NEDİR?“Sosyal politika”, devletin insanların eşit haklara sahip özgür bireyler olarak topluma katılmala-rını sağlamak amacıyla uyguladığı politikalar bütünüdür. Aynı zamanda sosyal politika, hukuk, siyaset, ekonomi, sosyoloji ve psikoloji gibi farklı disiplinlerle beslenen bir akademik alandır. Sos-yal politika, toplumun değişik sosyal kesimlerinde ortaya çıkan muhtelif sosyal sorunları ortadan kaldırmayı ve herkesin sosyal refahını sağlamayı ve yaygınlaştırmayı hedefleyen önlemlerin ve uy-gulamaların bütünü olarak tanımlanmaktadır (Seyyar 2002: 544-6). Bu bağlamda eğitim, sağlık, bakım, konut, istihdam, sosyal hizmetler ve sosyal güvenlik alanlarında politikalar geliştirerek

202 bbbbb

toplumsal uyumu ve refahın sağlanmasını hedefler.Günümüzde kullanıldığı şekliyle sosyal politika, 18. yüzyılın sonunda İngiltere’de başlayan

ve daha sonrasında özellikle Batı Avrupa’da yaygınlaşmaya başlayan sanayileşme süreciyle birlik-te önem kazanmıştır. Anthony Giddens (1994), refah devletini sosyal politika araçlarını kullana-rak toplumsal düzenin daha adil hale getirilmesi için devletin ekonomiye müdahalesi olarak ta-nımlar. Bu bağlamda sınıflar arasındaki çatışmayı gidermeye dönük bir bilim dalı olarak da tarif edilmiştir. Sosyal politika, insan ihtiyaçlarına ve insanın topluma katılmasının koşullarına hem piyasa mantığından hem de hayırseverlik mantığından farklı olarak vatandaşlık hakları bağla-mında bakar.1 Sosyal politika tarihsel olarak öncelikle istihdam çerçevesinde çalışanların hakla-rını düzenlemek üzere şekillense de, günümüz dünyasında, toplumdaki tüm sınıfların ve grupların istihdamın yanı sıra eğitim, sağlık, sosyal güvenlik (sosyal sigortalar, bakım, sosyal yardım ve sos-yal hizmetler) gibi farklı alanlardaki sorunlarına çözüm üreten politikaların tümünü kapsamak-tadır. Daha genel bir çerçevede sosyal politikanın amacı, insan haysiyetine yaraşır bir hayatın sür-dürülmesi için tedbirler alarak adil bir refah toplumunu oluşturmak şeklinde özetlenebilir.

AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ORTAK BİR SOSYAL POLİTİKA VAR MI?AB Sosyal Politikası, AB vatandaşları için daha iyi yaşam standartları ve çalışma koşulları sağla-mak amacındadır. Bu bağlamda işçi ve işverenler arasında diyaloğu arttırmak ve üye ülkeler ara-sında diyaloğu, sosyal alanda işbirliğini ve uyumu sağlamak amacıyla oluşturulmuştur. AB sosyal politikasının ana vurgusu, “sosyal şart”ın birçok maddesinde de görüldüğü üzere çalışanların haklarını düzenlemeye öncelik vermektedir. Bu bağlamda da üye ülkeler AB’nin kurucu antlaşma-larında da yer alan sosyal politika konularında sağlamak zorunda oldukları minimum standart-lar içinde kendi modellerini seçme noktasında özgürdürler. Avrupa Birliği’nde sosyal güvence ve istihdam politikası üye ülkeler arasında farklı olmakla beraber, çalışma şartları, emeklilik, yok-sullukla mücadele, sosyal güvenlik, sağlık, yaşlıların bakımı, sosyal yardım, ayırımcılıkla mücade-le gibi alanlarda belli standartlara uyulmaktadır.

Tek başına homojen bir AB sosyal politikasından bahsetmenin imkânsızlığı ortadadır.2 Avrupa Sosyal Modeli (ESM) çerçevesinde bir tür Avrupa refah devletinden bahsetmek aslında çok mümkün değildir (Giddens, 2007). Esping-Anderson’ının (1990) önerdiği refah devletleri sı-nıflaması çerçevesinde Kıta Avrupası geleneksel refah rejimleri, Anglosakson liberal refah rejim-leri ve İskandinav modelinden söz edilebilir. Ayrıca bu sınıflamaya ağırlıklı olarak ailenin ve en-formel ilişkilerin önemli rol oynadığı Güneydoğu Avrupa/Akdeniz tipi refah rejimini de dördün-cü bir tür olarak eklemek anlamlıdır (Ferrera, 1996). Bugün ayrıca Doğu Avrupa ülkelerini içeren post komünist refah modellerinden bahsetmek de çeşitliliği doğru olarak yansıtmak bakımından gereklidir (Giddens, 2007: 9). Özellikle 1990 sonrasında ekonomilerin karşılıklı bağımlılığı çerçe-vesinde ulusal refah devletlerinin nasıl etkileneceği ve Avrupa Birliği genelinde sosyal politika ala-

1 Sosyal politikanın temel metinlerinin Türkçe’ye çevrilerek yer aldığı derleme için bkz. Buğra ve Keyder (der.) (2006).2 AB sosyal politikasındaki uyumsuzluğun detaylı bir biçimde ele alındığı Türkçe kitap için bkz. Çelik (2006).

aaaaa 203

nında bir ortaklığın zorunlu olup olmadığı daha çok tartışılmaya başlanmıştır.AB, Avrupa istihdam ve sosyal politikasıyla tek başına uğraşmadığı gibi, bu konuda yalnız-

ca kendisi sorumluluk taşımaz. 27 üye ülkesinin ortak ve bağlayıcı bir sosyal politikası yoktur. Sosyal politika, üye devletlerin asli bir sorumluluğudur. Yetki ikamesi ilkesine uygun olarak, Av-rupa, sadece bir AB çözümünün daha anlamlı olduğu konularla ilgilenir. Bugüne kadar, AB, sa-dece asgari standartlar ve asgari haklar belirlemiştir. Dolayısıyla, üye devletler, Avrupa sosyal dü-zenlemelerinin ötesine giden kurallar ve yönetmelikler kabul edebilirler.

Kutu 1Yetki İkamesi (Subsidiarity)

Yetki ikamesi ilkesinin amacı, karardan etkilenenlerin çıkarına olacak şekilde kararın alınması ilkesidir. Toplu-luk düzeyinde girişilecek faaliyetin, yerel, bölgesel ve ulusal düzeyde yaratması muhtemel olanaklar açısından, ye-rinde olup olmadığı sürekli şekilde denetlenerek gerçekleşmesini sağlamaktır. Daha açık bir dille, bu ilke uyarınca Avrupa Birliği, ancak kendi girişimi yerel, bölgesel veya ulusal girişimden daha etkin olacaksa harekete geçer. Bu ilke oranlılık ve gereklilik ilkeleri ile sıkı sıkıya bağlıdır (bkz. AB Kavramları Sözlüğü, İKV Websitesi).

TARİHSEL SÜREÇAvrupa Ortak Pazarı’nı oluşturan Roma Antlaşması (1957), sosyal haklar konusunda oldukça kı-sıtlıdır. AET, sosyal politika hedefleri tanımlamak yerine işbirliğini teşvik etmekle sınırlıydı. Ro-ma Antlaşması üye devletlerin piyasalarının genişletilmesi ve rekabet güçlerinin arttırılmasıyla is-tihdam koşullarının iyileşeceği ve hayat standartlarının da yükseleceği fikrini taşımaktaydı. Piya-sa entegrasyonuna dair olumlu bir bakış egemendi ve bu entegrasyonun çalışanlar açısından ya-ratabileceği sıkıntılar ve ilgili sosyal politika önerileri öncelikler arasında yer almıyordu. Bu ne-denle sosyal politikada hedefler saptanmamış, bunun yerine işbirliği teşviki belirtilmiştir. Sosyal konularla ilgili yalnızca 12 maddenin yer aldığı Antlaşma’da piyasaların rekabet gücünün arttırıl-ması hedeflendiğinden istihdam fırsatlarını yükseltme amacıyla bugün de varlığını sürdüren Av-rupa Sosyal Fonu (ESF) kurulmuştur. Piyasaların entegrasyonu aracılığı ile istihdam artışının ola-cağı ve refahın teminin bu sayede gerçekleşeceği iyimser yaklaşımının hâkim olması nedeni ile iş-çilerin serbest dolaşımı, yerleşme serbestliği gibi hükümler bu piyasa entegrasyonunu kolaylaştır-ma hedefini gütmekteydi. Avrupa Sosyal Fonu oluşturulmasına rağmen Konsey’in karar alması oy birliği esasına dayandığı için 1970’li ve 1980’li yıllarda çok fazla bir ilerleme kaydedilmemiş-tir. Roma Antlaşması’nı takip eden ilk on yıl, sosyal politika, entegrasyonun ana gündemine gir-memiştir.

1972 yılındaki Paris Zirvesi’nde üye devletler ekonomik birliğin yanı sıra sosyal birliğe des-tek vereceklerini belirtmelerine rağmen, 1973 yılında İngiltere, İrlanda ve Danimarka’nın üye ol-masıyla sosyal politika alanında ortaklık yakalamak daha da zorlaşmıştır. Aslında her yeni üye ülkeyle sosyal politika alanında farklı tarihsel deneyimler ve öncelikler bu alanda entegrasyonu

204 bbbbb

güçleştirmiştir. Sosyal politika alanında AB düzeyinde bir ortaklık belirlenmesi çabaları, 1980’li yıllarda oybirliği ile karar alınmasından nitelikli oy çoğunluğu ile karar alınmasına geçilmesi ile nispeten hızlanmıştır.

Tek Avrupa Senedi’yle sosyal diyaloğu tesis etmek için bir temel oluşturulmuştur. Avrupa Senedi’ni takiben 1986 yılında sağlık ve güvenlik yönergeleri oluşturulmuştur. 1989’da kabul edi-len ve aşağıda ele alınacak olan sosyal şart (İşçilerin Temel Sosyal Haklarına İlişkin Topluluk Şar-tı) işçi hakları açısından önemli bir adımdır. İngiltere’nin sosyal şartı kabul etmemesi nedeniyle İngiltere’nin dışında kalanı 11 üye ülke 1991’de sosyal politikaya dair bir protokol imzalamışlar-dır. Bu protokolle İngiltere dışındaki üyeler AB’nin sosyal politikasını beraber şekillendirmeyi he-defleyerek Sosyal Politika Anlaşması’nı kabul etmişlerdir. 1993’te Maastricht Antlaşması’na ekli sosyal politika hakkında anlaşma içeren protokol, Amsterdam Antlaşması’nın bir parçası haline gelmiştir. 1997’de İngiltere’nin Sosyal Politika Anlaşması’nın hükümlerini içeren Amsterdam Antlaşması’nı onaylamasıyla birlikte resmi düzeyde tüm üyelerce kabul edilen bir ortak sosyal po-litikadan söz etmek ancak mümkün olmuştur.

Amsterdam Antlaşması ile ortak sosyal politika alanında Avrupa sosyal taraflarına, toplu sözleşme yapmayı da içeren bir rol verilmiş, kadın erkek eşitliği sağlanmasına dair konularda Topluluk yetkileri arttırılmıştır. Yine de belirtmek gerekir, özellikle 1997 yılı sonunda toplanan Lüksemburg Konseyi’nin odağında yer aldığı üzere sosyal politika istihdam politikaları üzerinden dillendirilmeye devam etmiştir. Amsterdam Antlaşması’ndan itibaren tüm üye ülkeler Lizbon Stratejisi çerçevesinde yürüttükleri açık koordinasyon yöntemi (OMC) ile AB sosyal politikasını oluşturmaya ve yürütmeye çalışmışlardır.

Kutu 2Açık Koordinasyon Yöntemi (Open Method of Coordination)

Ulus–devlet dostu denilen bir yöntem olan “açık koordinasyon yöntemi” ülkelerin kendi ulusal stratejileri vası-tasıyla çalışmasını içeren esnek bir yöntemdir. Ulusal kurumlara ve stratejilere yer bırakan bu yöntem, her üye ül-kenin bir politika alanında belirlenen ortak hedefler doğrultusunda ulusal eylem planları yapmalarını, daha sonra komisyonun belirlediği kriterler çerçevesinde birbirlerinin performansını değerlendirmelerini ve ulusal politikalarda gerekli değişiklikleri yapmalarını hedefler.

Amsterdam Antlaşması’nın 136.-139. maddeleri sosyal politikaya dair düzenlemeleri içe-rir. Böylelikle Sosyal Politika Anlaşması ve buna ilişkin protokol, AB Antlaşması’nın tüm üyeler tarafından kabul edilen hükümleri arasına girmiştir. Bunun sonucunda AB, sosyal diyalog, AB Konseyi ve Avrupa Parlamentosu aracılığı ile sosyal politika alanında düzenleme yapma imkânı-na kavuşmuştur. AB’nin sosyal politikası aslen, Amsterdam Antlaşması ile birlikte kurucu antlaş-malar içine alınmıştır ve istihdam politikası ortak bir sorumluluk alanı olarak belirlenmiştir. Ant-

aaaaa 205

laşmalara göre Avrupa bütünleşmesinin amacı şu şekildedir:

“Topluluk [AB], ... topluluğun her yerinde, ekonomik faaliyetlerin uyumlu, dengeli ve sürdürülebi-lir gelişmesi, yüksek bir istihdam ve sosyal koruma düzeyi, erkekler ve kadınlar arasında eşitlik, sürdürülebilir ve enflasyon yaratmayan büyüme, yüksek derecede bir rekabet gücü ve ekonomik performans yakınlaşması, çevre kalitesinin yüksek düzeyde korunması ve iyileştirilmesi, yaşam standardı ve kalitesinin yükselmesi, ve üye devletler arasında ekonomik ve sosyal kaynaşma ve da-yanışma temin etmekle görevli olacaktır” (1997 Amsterdam Antlaşması ile değiştirilmiş şekliyle Avrupa Topluluğu’nu (AT) kuran antlaşmanın 2. maddesi).

Kutu 3Sosyal Diyalog

Emek ve sermaye arasında veya bunlarla hükümet arasında kurumsallaşmış ilişkileri anlatmak için kullanılan sosyal diyalog kavramı aslında, Avrupa Sosyal Modeli çerçevesine yerleştirildiğinde daha çok anlam kazanmakta-dır. 1957’de Roma Antlaşması’nda Avrupa Komisyonu ile sosyal taraflar arasında diyaloğun sağlanmasını hedefle-yen Ekonomik ve Sosyal Komite kurulmuştur. Kopenhag Kriterleri arasında yer alan demokratik gelişme açısından da çok önemli olan sosyal diyalog, yalnızca sosyal politika ve istihdam alanları çerçevesinde ele alınması gereken bir olgu değildir (Koray ve Çelik, 2007: 13).

SOSYAL ŞART1989 yılında kabul edilen temel sosyal haklara ilişkin “sosyal şart”, daha çok ekonomi yönü üze-rinde durulan Tek Pazar’a yeni bir sosyal boyut kazandırmıştır. Avrupa sosyal şartı 1961’de ha-zırlanmıştır. 1988’de bir ek protokol eklenmiş ve 1996’da da genişletilmiş şart olarak tekrar ha-zırlanmıştır. Türkiye’nin kabul ettiği ve çekinceler ile imzaladığı, bu genişletilmiş olan sosyal şart-tır.

Sosyal şart yasal bağlayıcılığı olan bir belge olmadığı için ulusal politikalar tarafından as-lında uygulaması değişebilmektedir. Ancak yine de özellikle çalışanlara sunduğu haklar açısından oldukça önemli bir uluslararası belgedir. 1961’deki Avrupa Sosyal Şartı ile 1996’daki hali arasın-da bir kıyaslama yapıldığında sosyal haklar açısından bir ilerlemeden bahsetmek mümkündür. Sosyal haklar 1960’ta genellikle sadece çalışanların haklarıyla sınırlı idi. Bu hem tam istihdam he-defiyle hem de geleneksel çekirdek aile yapısının veri olarak alınmasından kaynaklanan bir du-rumdu. Ancak 1990’lara gelindiğinde hem çalışma hayatı hem de ailenin yapısı büyük ölçüde de-ğişmiştir. Dolayısıyla bugünkü sosyal hak kavramı çalışanların haklarından çok daha kapsamlı bir çerçeve gerektirmektedir. Bu bağlamda Şart, genişletilmiş ve değiştirilmiştir. Bu şartın önemi, ilk defa sosyal yardımı ve sosyal güvenceyi bir hak olarak dillendirmesidir. Ayrıca yaşlılar ve ço-cuklar ile ilgili korumaları gündeme getirmesi de çok önemli bir katkıdır.

Altı yılda bir seçilen ve 15 kişiden oluşan bir Avrupa Sosyal Haklar Komitesi, ülkeleri izle-mekte ve şikâyetleri kabul etmektedir. Taraf olmuş ülkeler hakkında uygulamada sorunlar olur-

206 bbbbb

sa, bu uygulamalar komiteye Avrupa İşçi Sendikaları Konfederasyonu gibi belli merciler tarafın-dan şikâyet edilebilmektedir. Aynı zamanda ulusal işçi ve işveren kuruluşları ve bazı sivil toplum kuruluşları şikâyetçi olabilmektedirler. Bu şikâyetler komite tarafından değerlendirilip komisyo-na gönderilmektedir. Komisyon bu dilekçeleri yerinde bulursa ülkeye bir tavsiye ya da uyarı mek-tubu gönderebilmektedir. Dolayısıyla hakların ne kadar uygulandığı izlenebilmektedir.

LİZBON STRATEJİSİLizbon Stratejisi’nin (23-24 Mart 2000) temel amacı, AB’nin geleceğini belirlemek ve bu yönde adımlar atmayı sağlamak olarak tarif edilebilir. Lizbon Stratejisi ile AB, 10 yıl sonrasının sınırla-rını çizerek yakın dönem hedeflerini belirlemiştir. On yıllık süre için Lizbon Stratejisi’nin ana amaçları arasında, gayri safi yurtiçi hasılanın (GSYİH) yüzde 3’ü oranında araştırma ve geliştir-meye (ARGE) kaynak ayırmak, girişimciliği kolaylaştırmak için bürokratik işlemlerin yükünü ha-fifletmek ve istihdam oranını erkeklerde yüzde 70, kadınlarda yüzde 60’a çıkarmak sayılabilir. Bu hedefe ulaşmak için izlenmesi planlanan genel strateji aşağıdaki gibi çizilmiştir:

• Bilgi toplumu ve ARGE için daha iyi politikaların yanı sıra, rekabet gücü ve yenilik için yapı-sal reform sürecini hızlandırarak ve iç pazarı bütünleştirerek bilgiye dayalı bir ekonomiye ve top-luma geçişi hazırlamak;

• Avrupa sosyal modelini modernleştirmek, bireye yatırım yapmak ve toplumsal dışlanmaya karşı mücadele etmek;

• Uygun bir makro ekonomik politika bileşimi uygulayarak sağlıklı bir ekonomik görünüm ve olumlu büyüme perspektiflerini sürdürmek;

Lizbon Stratejisi kapsamında üye ülkelerin kaydettikleri gelişmeler, genel ekonomik arka plan, istihdam, yenilik ve araştırma, eğitim ve öğretim, ekonomik reform, sosyal uzlaşma ve çev-re genel başlıkları altındaki yapısal göstergeler temelinde değerlendirilmektedir. Bu çerçevede sos-yal politika alanını etkileyecek kriterler aşağıdaki gibi belirlenmiştir:

• Genel Ekonomik Arka Plan başlığı altında: GSYİH, emek verimliliği, istihdam artışı, enflas-yon oranı, birim emek maliyeti artışı, kamu dengesi ve genel kamu borcu;

• İstihdam başlığı altında: İstihdam oranı ve yaşlı işçilerin istihdam oranı, etkin iş piyasasından ortalama çıkış yaşı, cinsiyetler arası ücret açığı, düşük ücretlilere uygulanan vergi oranı, yaşam bo-yu öğrenme, iş kazaları ve işsizlik oranı;

• Yenilik ve araştırma başlığı altında: Eğitime yapılan kamu yatırımı, ARGE harcaması, inter-net erişimi seviyesi, bilim ve teknoloji mezunları, patentler, risk sermayesi yatırımları, ICT (bilgi ile-tişim teknolojileri) harcaması;

• Eğitim ve öğretim başlığı altında: Eğitim ve öğretime yatırım, okulu erken terk edenler, Ma-tematik, Fen ve Teknoloji eğitim ve öğretiminden mezun olanlar, ortaöğretimini tamamlayanların nüfusu, temel beceriler, yaşam boyu öğrenme;

• Sosyal uzlaşma başlığı altında: Gelir dağılımında eşitsizlik, sosyal transferler öncesi ve sonra-sında yoksulluk riski oranı, sürekli yoksulluk riski oranı, bölgesel istihdam oranlarının dağılımı, okulu erken bırakanlar, uzun dönemli işsizlik oranı, işsiz hane halkları nüfusu yer almaktadır (Liz-

aaaaa 207

bon Süreci Bilgilendirme Toplantısı Raporu 2006).

2005’te yapılan bahar zirvesinde AB’nin en önemli siyasi öncelikleri olarak “güçlü ekono-mik büyüme ve istihdam” kabul edilmiştir. Bu amaç doğrultusunda üye ülkelerin sürece katılımı-nın önemi vurgulanmıştır. Bunu sağlama yolunda AB kurumları ile üye ülkelerin ortak çalışması yaklaşımı benimsenmiş ve üye ülkelerin Lizbon hedeflerine yönelik eylemlerini belirleyecekleri bi-rer ulusal reform programı hazırlamasına karar verilmiştir. Haziran 2005’te AB Konseyi’nde ulu-sal reform programlarının temelini oluşturacak “yol gösterici ilkeler” belirlenmiştir. Bunu taki-ben AB düzeyinde gerçekleşmesi planlanan 100 eylemi içeren “Topluluk Lizbon Eylem Planı” da AB Komisyonu tarafından Temmuz 2005’te oluşturulmuştur. Bu yenileştirme çerçevesinde önce-likli hedef olarak istihdam ve büyümeye odaklanılması (2010 yılına kadar % 70 istihdam ve AR-GE yatırımının GSYH’nin % 3’ü oranına ulaştırılması) yer almıştır. AB Komisyonu ve üye ülke-lerin ortak çalışması yaklaşımı, hedeflerin sahiplenilmesi için her ülkede yüksek düzeyde siyasi bir kişinin Bay/Bayan Lizbon adı altında Lizbon koordinatörü olarak atanması ve tüm politikalar için bütünleştirilmiş yol gösterici ilkeler rehberi oluşturulması bu hedefler arasında yer almıştır. Ayrıca üye ülkelerin yol gösterici ilkeler ve yeni hedefler doğrultusunda ulusal reform programla-rını hazırlayarak, AB Komisyonu’na sunması ve yeni Lizbon Stratejisi’nin uygulanmasında kulla-nılmak üzere AB düzeyinde, en etkin biçimde gerçekleştirilebilecek eylemler için Topluluk Lizbon Eylem Planı ve üye ülkelerce her ülkenin belirledikleri alanlardaki sorunların çözümlerini sağla-mak yönünde Ulusal Reform Programları iki temel araç olarak belirlenmiştir (Lizbon Süreci Bil-gilendirme Toplantısı Raporu 2006).

1 Aralık 2009’da yürürlüğe giren AB’nin yeni antlaşması olan Lizbon Antlaşması’na dahil edilmiş olan Temel Haklar Şartı’ndaki sosyal içerikli maddelerin Birlik üyeleri açısından bağlayı-cılığı tartışmalı olmakla beraber, maddeleri özellikle sosyal politika alanında Avrupa anayasasına dair atılmış önemli bir adım olarak değerlendirmek mümkündür.

İSTİHDAM POLİTİKALARIAvrupa Birliği’nin sosyal politikası, öncelikle istihdam odaklı olduğu için çalışanların yaşam ve çalışma koşullarının iyileştirilmesi, işçi ve işveren kesimleri arasında bir diyalog ortamı oluşturul-ması ve üye ülkelerin sosyal politikaları arasında uyum sağlanmasını amaçlamaktadır. Bu neden-le istihdam alanına dair ortak politikalar kısaca ele alınmaya çalışılarak, yukarıda bahsedilen as-gari standartlarla ne kastedildiği aktarılmaya çalışılacaktır.

Kasım 1997 tarihli ilk istihdam zirvesi olarak da kabul edilen Lüksemburg zirvesiyle işsiz-lik ile mücadelede AB üye ülkelerin istihdam politikalarının uyumlaştırılması hedefi çerçevesinde Ulusal Eylem Planları’nın hazırlanmasına karar verilmiştir. Özellikle AB üyesi ülkelerin istihdam durumunun başka üye ülkelerin işgücü piyasaları ve genel ekonomik gelişimleri üzerinde olumsuz etkiler yaratmaması için alınması gereken önlemler saptanmaya çalışılmıştır. Böy1ece Avrupa İs-tihdam Stratejisi’ne ivme kazandırılmıştır. Haziran 1999’da yapılan Köln zirvesinde “Avrupa İs-

208 bbbbb

tihdam Pakt”ı kabul edilmiş ve Köln süreci olarak ifade edilen ve tüm taraflar arasındaki diyalo-ğun güçlendirilmesi ile büyüme ve iş yaratılmasına yönelik güvenin artırılmasını hedefleyen süreç başlamıştır.

Lizbon Avrupa Konseyi zirvesinde, Avrupa işsizlik oranı hedefini bu oranı en düşük olan ülkeler seviyesine getirmek olarak açıklanmıştır. İşsizliğin yoksulluk ve sosyal dışlanmanın en önemli nedeni olduğu belirtilmiştir. 2010 yılının sonuna kadar dünyanın en rekabetçi bölgesi ha-line gelmesi hedeflenmiş olan AB’de istihdam sorunun çözülmesi de Lizbon hedefleri arasındadır.

AB’nin istihdam politikası ile ilgili 22 Temmuz 2003 Konsey kararına göre: “Avrupa Bir-liği vatandaşı olan herkes, Birliğe üye ülkelerde herhangi bir hak kaybına uğramaksızın ve ücret, istihdam ve çalışma şartları konusunda ayırım yapılmaksızın çalışma hakkına sahiptir.” AB’nin istihdam politikası, vatandaşlarına din, dil, cinsiyet, bedensel özür, sınırlı vasıf, etnik köken ve yaş ayırımı gözetmeksizin istihdam sağlamayı, yeni iş olanakları yaratmayı ve yüksek standartta ça-lışma şartları ve ortamı sağlamayı hedeflemektedir. AB üyesi ülkeler arasında çalışma koşulları açısından farklılıklar olabileceği ancak bir ülkenin içinde AB üyesi ülke vatandaşlarına aynı hak-lardan yararlanma koşulunun getirilmesi altı çizilmesi gereken bir noktadır. Örneğin, Fransa’da çalışan bir işçi ile İtalya’da çalışan bir işçi aynı sosyal haklara sahip değildir, ancak Fransa’da ça-lışan bir Fransız işçi ile İtalyan işçi aynı sosyal haklardan ve çalışma koşullarından yararlanmalı-dır.

İstihdam alanında en temel perspektif asgari standartların, AB üye ülkeleri açısından sağ-lanmasıdır. Bu alanda temel başlıklar işyeri sağlığı ve güvenliğinin sağlanması, kadın ve erkek tüm çalışanlar için eşit fırsatların sağlanması, ayrımcılığa karşı koruma ve iş hukukudur. Çalışanlar, işyerlerinde olabilecek kazalar, asbest gibi kimyasallar ve biyolojik faktörler karşısında belli ku-rallar ve standartlar ile güvence altına alınmaktadırlar. Kadına ve erkeğe eşit fırsatların sağlanma-sı çerçevesinde iş yerinde eşit muamele, eşit işe eşit ücret, hamilelik durumunda iş koşulları ve ebe-veynlik izinleri düzenlenmiştir. Hamile, yeni doğum yapmış veya bebek emziren kadın çalışanlar için özel sağlık ve güvenlik önlemleri alınmaktadır. Kadın çalışanlar sadece hamile oldukları, ye-ni doğum yaptıkları veya doğum izninde oldukları için işten çıkarılamazlar. Ayrıca dezavantajlı kişilere yönelik ayrımcılığı önleyici pozitif uygulamaların da devreye sokulması hedeflenmiştir. Çocuk işçiliği alanında 15 yaşından küçüklerin çalıştırılması yasaktır. 15-18 yaş aralığında çalı-şan çocuklara ise fazla mesai yaptırılması yasaktır.

Çalışanlar, ücretleri, izinleri ve ihbar süresi konularında sözleşme imzalama hakkına sahip-tir. Çalışanlar sendikaya üye olma ve toplu sözleşme yapma hakkına sahiptir. Toplu işçi çıkarma gibi durumlarda işveren sendikaya veya işçi temsilcisine bilgi vermekte ve birlikte değerlendirme yapılmaktadır. AB’ye üye devletlerde en az 1000 çalışanı ve en az iki üye devletin her birinde en az 150 çalışanı olan işyerlerinde Avrupa çalışma konseyi kurulması zorunludur. Hizmet süresi ay-rımı yapılmaksızın tüm çalışanlar yılda en az dört hafta ücretli izin kullanabilmektedirler.

Sosyal diyalog, Avrupa istihdam ve sosyal politikasının çok önemli bir parçasıdır. Hem üye devletler, hem de dernekler ve sivil toplum kuruluşları (STK), işbirliği halinde sosyal politika ala-

aaaaa 209

nında diyaloğu sürdürmektedirler. 1990’ların ortalarında, STK’lar biraraya gelerek, Avrupa sos-yal politikasına görüşleri ve düşünceleriyle katkıda bulunan Avrupa Sosyal STK’lar Platformu’nu kurdular. Bu platform sosyal Avrupa’nın gerçekleşmesi yönünde sosyal politika tedbirlerinin uy-gulanmasına dair AB düzeyinde baskı oluşturmaktadır.

ÜYELİK SÜRECİNDE TÜRKİYE VE SOSYAL POLİTİKATürkiye’nin 1963 Ankara Anlaşması’yla başlayan ve 50 yıla varan AB yolculuğunda sosyal poli-tika alanı, aslında oldukça az ele alınmış ve çoğu zaman işçilerin serbest dolaşımı çerçevesinde di-le getirilmiş bir olgudur. Çalışma saatleri ve izinler açısından yasal düzenlemelerle bir takım hak-lar getirilse de halen bir uyumsuzluk vardır. Aslında yasal düzenlemelerden daha da fazla sorun-lar en fazla uygulamalarda göze çarpmaktadır. Mesai saatleri, işyeri sağlığı ve güvenliği alanı ve özellikle kadın erkek eşitliği konusunda Türkiye uygulamaları ile AB müktesebatı arasında olduk-ça önemli farklılar vardır.

2005 Katılım Ortaklığı Belgesi sosyal politika alanında Türkiye’nin kısa vadeli hedeflerini, kadın hakları, sendikal haklar, sosyal diyalog ve AB ile işbirliği ve çocuk işçiliği problemi şeklin-de tanımlamıştır. Orta vadeli hedefler ise, AB müktesebatının aktarımı, idare ve yürütme yapıla-rının güçlendirilmesi, ulusal bir istihdam stratejisinin geliştirilmesi, sosyal katılım konusunda ulu-sal bir stratejinin saptanması ve sosyal korumanın daha da geliştirilmesi şeklinde açıklanmıştır.

Türkiye üyelik müzakereleri çerçevesinde, 2009’un ilk döneminde açılması beklenen Sos-yal Politika ve İstihdam faslı açılış kriteri (opening benchmark) denilen şartları sağlayamadığı için açılamamıştır. 2009 Türkiye İlerleme Raporu’nun Sosyal Politika ve İstihdam’la ilgili 19 numara-lı faslının ana başlıkları olan iş hukuku, iş sağlığı ve güvenliği, sosyal diyalog, istihdam, Avrupa sosyal fonu, sosyal içerme, sosyal koruma, ayrımcılık ve eşit fırsatlar, Türkiye’nin bu alanlardaki durumu göz önünde tutularak aşağıda genel hatlarıyla ele alınmıştır.

Rapora göre, iş hukuku konusundaki AB müktesebatının iç hukuka aktarılması bakımın-dan ilerleme kaydedilmemiştir. İş Kanunu’nun kapsamının genişletilmesinin gerekli olduğu ancak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın ve bağlı kuruluşlarının idari kapasitesinin yeterli düzey-de olmadığı bilgisi raporda yer almıştır. Ayrıca çocuk işçiliği ile mücadele konusundaki çabanın yeterli olmadığı, bu mücadelenin kesin çözümü için yeterli kaynağın seferber edilmesi gerektiği iş hukuku başlığı altında belirtilmiştir.

Bazı somut ilerlemelerin olduğu iş sağlığı ve güvenliği konusunda direktifin iç hukuka ak-tarılmamış olması ve mevzuatın devlet memurlarını kapsamıyor olması büyük bir eksiklik olarak belirtilmiştir. Raporda son resmi istatistiklere göre, 2007 yılında 80.602 iş kazası meydana geldi-ği, ancak kayıt dışı sektörde yaşanan kazaların kayıt altına alınmadığının altı çizilmiştir. Bu baş-lıktaki ilerlemeyi denetleyecek olan müfettiş sayısının azlığı ve bu bağlamda müfettiş başına dü-şen işçi oranının yetersizliğine dikkat çekilmiştir.

Raporda sosyal diyalog konusunda Türkiye’nin yeteri kadar hazırlıklı olmadığı belirtil-miş,1 Mayıs’ın, 28 yıl aradan sonra “Emek ve Dayanışma Günü” adıyla yeniden kabul edilmesi

210 bbbbb

“cesaretlendirici bir gelişme” olarak değerlendirilmiştir. Ancak, sendikalar mevzuatına ilişkin re-formların gerçekleşmediği ve Türkiye’de sendikal hakların henüz tam olarak tesis edilmediği be-lirtilmiştir. 12 Eylül 2010 referandumunda onaylanan anayasa değişikliği ile kamu sektörüne top-lu sözleşme hakkı tanınmıştır. Ancak AB standartları ve ILO sözleşmeleri açısından gerekli bir kriter olan grev hakkı tanınmamıştır.

İstihdam politikası başlığı altında ekonomik ve mali krizin negatif etkilerini azaltmaya yö-nelik bazı ilerlemeler sağlandığı raporda belirtilmiştir. Özellikle kayıt dışı ekonomi ile mücadele-ye özel bir önem verildiği ve bir dizi teşvik ve hukuki yaptırımı içeren bir eylem planının kabul edildiği bilgisi yer almıştır. Ancak kayıt dışı ekonomi yalnızca istihdam bağlamında değil, sosyal politika açısından hayati rol oynayan vergilendirme açısından da çok önemli bir konu başlığıdır. İşsizliğin 2009’un ikinci yarısında artığına da dikkat çekilen raporda ayrıca genç işsizliğinin 2009’un ikinci yarısında % 24,9’a yükseldiği belirtilmiştir. Müzakereler çerçevesinde hazırlanma-sı gereken İstihdam Politikası Öncelikleri Ortak Değerlendirme Belgesi’nin (JAP) tamamlanması konusunda ilerleme kaydedilmediği ve bu konudaki çalışmaların henüz erken aşamada olduğu vurgulanmıştır. Rapora göre Avrupa Sosyal Fonuna (ASF) yönelik hazırlıklarda iyi düzeyde iler-leme kaydedilmiştir ve olumlu yönde bir ilerleme tespit edilmiştir. Gerekli personel alınmış ve eği-timler verilmiştir.

Türkiye açısından oldukça önemli olan sosyal içerme konusunda ise rapora göre çok sınır-lı bir ilerleme kaydedilmiştir. Türkiye’de yoksulluk riskiyle karşı karşıya olan nüfusun oranı ol-dukça yüksektir. 2006 yılına göre 2007 verileri az oranda bir iyileşmeyi tespit etse de raporda da yer aldığı üzere, Türkiye nüfusunun % 18,56’sı, yoksulluk sınırının altında yaşamaktadır. Rapor-da sosyal transferlerin yokluğu nedeniyle, özellikle çocukların önemli ölçüde yoksulluk riski altın-da olduğu belirtilmiştir. Çocuk yoksulluğu oranı yüzde 30’u aşan Türkiye AB üye ülkelerle aynı karşılaştırma oranı içerisinde en yüksek grubu oluşturmaktadır. Ayrıca yoksulluk oranları açısın-dan bölgeler arasında çok büyük bir fark göze çarpmaktadır.

Yoksulluğu ve sosyal içermeyi tespit etmek ve izlemek için müzakere sürecinde tamamlan-ması planlanan Ortak Sosyal Koruma ve İçerme Belgesi (JIM)’ne dair çalışmalar raporda da be-lirtildiği üzere henüz daha başlangıç aşamasındadır. Avrupa Birliği’ne en son üye olan Romanya ve Bulgaristan ulusal eylem planlarını (NAP) hazırlamadan önce bir sosyal içerme belgesi hazırla-mışlardır. Bu belgenin ortaya çıkması Avrupa sosyal politika alanına Türkiye’nin katılması için çok önemlidir. Bunun yanı sıra bu belgenin tamamlanması en temelde Türkiye’de sosyal dışlan-mayla ve yoksullukla mücadelede tespit ve çözüm yönünde önemli bir katkı sağlayacaktır.

Raporda, sosyal koruma konusunda ilerleme kaydedilmediği ve sosyal güvenlik koruması altında olan nüfusun % 80’in biraz altında olduğu ve bu oranın düşme eğiliminde olduğu bilgisi yer almıştır. Sosyal koruma konusunda çalışan farklı kurumların tek bir çatı altında birleştirilme-si ve ortak bir veri tabanının oluşturulması önerisi Türkiye’nin aslında en öncelikle çözmesi gere-ken sorunlarından birine de işaret etmektedir. Sosyal güvenlik reformunun sosyal dışlanmaya olumlu bir etkisinin olup olmadığı yönünde bir tespit henüz yapılmamıştır.

aaaaa 211

Ayrımcılık başlığı altında da henüz ilerleme kaydedilmediği ve ırk veya etnik köken, din ve-ya inanç, engellilik, yaş ve cinsel eğilim temelinde ayrımcılıkla ilgili AB müktesebatının henüz iç hukuka aktarılmadığı konusu raporda aktarılmıştır. Raporda eşit fırsatlar konusunda ise TBMM bünyesinde bazı olumlu adımların atıldığı vurgulanmıştır. Toplumsal cinsiyet eşitliği konusunda-ki gelişmeleri izleyecek, kanun tasarılarına görüş verecek ve Türkiye’nin taraf olduğu uluslarara-sı anlaşmalara uyum için yapılması gereken yasama çalışmalarını belirleyecek “Kadın Erkek Fır-sat Eşitliği Komisyonu” kurulduğu belirtilmiştir. Raporda da belirtildiği üzere Türkiye, 2008-2013 yıllarını kapsayan “Toplumsal Cinsiyet Eşitliği Eylem Planı”nı kabul etmiştir, ancak kadın-ların işgücü piyasasına katılım oranları AB üyesi ülkeler ve OECD ülkeleri arasında en alt sırada-dır.

Sosyal politika ve istihdam alanındaki AB müktesebatının etkili bir şekilde uygulanabilme-si Türkiye için müzakere sürecinin bir parçası olmakla beraber, aslında hedef Türkiye ve Türkiye Cumhuriyeti vatandaşları için sürecin ötesinde önemli adımları içermektedir. Özellikle sosyal po-litika alanında sosyal dışlanmaya karşı mücadele ve sosyal diyalog ve katılıma yapılan vurgu, top-lumsal barışın ve refahın sağlanması açısından benimsenmeli ve ivedilikle uygulanması için gerek-li altyapının hazırlanmasına yönelik politikalar geliştirilmelidir.

SONUÇAnthony Giddens, Küresel Çağda Avrupa isimli kitabında Avrupa Birliği’nin resmi dokümanları-nın yaptığı sosyal dışlanmayı azaltmaya dair havada kalan yorumların ötesinde “sosyal adaleti” Lizbon tartışmalarının merkezine oturtmanın gerekliliğinin altını çizmektedir (2007: 27). Piya-sayla ilgili konular ulusötesi kurgulanırken, sosyal politika alanının ulusal alan içinde kurgulana-rak düşünülmesi sürdürülebilir bir politika değildir (Leibfried, 2005: 244). Aslında AB küreselle-şen dünyada sahip olduğu sosyal politika deneyimleri ve sosyal adaleti sağlamaya yönelik ortak uygulama alanları sayesinde sosyal adaleti gözardı etmeyen bir küreselleşmenin belki de ilk uygu-layıcısı olmaya adaydır. Ancak bu tıpkı ulus-devletlerin önceliklerini sosyal politika alanında kul-lanmaya dair kararları gibi AB düzeyinde ve her üye ülke tarafından benimsenmesi ve öncelik ve-rilmesi gereken bir konudur. Sosyal politika tam istihdamın gerçekleşmesinin beklenmediği ve ça-lışan yoksullar kavramının artık yaygın olarak kabul edildiği günümüz dünyasında, istihdamın ötesinde tüm vatandaşlar için düşünülmesi gereken ve insan hakları bağlamında ele alınması ge-reken, kelimenin tam anlamıyla, çok hayati bir başlıktır. AB, Avrupa’nın tarihsel gelişimi çerçeve-sinde topluma eşit vatandaşlar olarak katılmanın önündeki engelleri kaldırmayı hak vurgusu üs-tünden tanımlamış bir geleneği içinde barındırmaktadır. İnsan hakları çerçevesinde sorumluluk-ları tanımlayan bir sosyal politika, günümüz için sahip çıkılması gereken bir perspektiftir. 2010’un “Avrupa Yoksulluk ve Sosyal Dışlanma” ile mücadele yılı olarak belirlenmiş olması bu perspektiften bakıldığında olumlu ancak uygulamaları değiştiremediği takdirde yetersiz bir adım-dır.

212 bbbbb

ReferanslarAvrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği, “AB’de Sosyal Politika ve İstihdam”, http://www.deltur.cec.eu.int/ABde_

Sosyal_PolitikaIstihdam.html (2006).Aktar, C., BETAM Araştırma Notu, sayı 54, 2009.Aykaç, M., “Avrupa Birliği Sosyal Politikası: Muğlak Geçmiş ve Tartışmalı Gelecek”, M. Aykaç ve Z. Parlak

(der.), Tüm Yönleriyle Türkiye-AB İlişkileri içinde, Elif Kitapevi Yayınları, İstanbul, 2002.Buğra, A. ve Keyder, Ç. (der.), Sosyal Politika Yazıları, İletişim Yayınları, İstanbul, 2006.Çelik, A., AB Sosyal Politikası: Uyum Sürecinin Uyumsuz Alanı, Kitap Yayınevi, İstanbul, 2006.Dearden, S., “Social Policy”, F. McDonald ve S. Dearden (der.), European Economic Integration içinde, Pearson

Education Limited, Prentice Hall, Essex, 2005.Esping-Andersen, G., The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity, Cambridge, 1990.Ferrera, M., “The Southern Model of Welfare in Social Europe”, Journal of European Social Policy, 6 (1), 1996,

s. 17-37.Giddens, A., Beyond Left and Right: Future of Radical Politics, Polity, Cambridge, 1994.—, Europe in the Global Age, Polity Press, Cambridge, 1997.Koray, M. ve Çelik A., Avrupa Birliği ve Türkiye’de Sosyal Diyalog, Belediye-İş Yayınları, Ankara, 2007.Leibfried, S., “National Welfare States, European Integration and Globalization: A Perspective for The Next Cen-

tury”, Social Policy & Administration, 34 (1), 2000, s. 44-63.Leibfried, S. (2005), “Social Policy: Left to Judges and the Markets?”, H. Wallace vd. (der.), The New European

Union Series Policy Making in the EU içinde, Oxford University Press, Oxford, 2005.Lizbon Süreci Bilgilendirme Toplantisi Raporu, http://digm.meb.gov.tr/belge/AB_LizbonSureciYeni.html (2006).Manning, N., “Turkey, the EU and Social Policy”, Social Policy and Society, cilt 6, sayı 4, 2007, s. 491-501.Purdy, D., “Social Policy”, M. Artis ve F. Nixson (der.), The Economics of the European Union içinde, Oxford

University Press, Oxford, 2001.Seyyar, A., Sosyal Siyaset Terimleri (Ansiklopedik Sözlük), Beta Yayınları, İstanbul, 2002.Türkiye İlerleme Raporu (2009), http://www.abgs.gov.tr/files/AB_Iliskileri/AdaylikSureci/IlerlemeRaporlari/turki-

ye_ilerleme_rap_2009.pdf.

İlgili Web SiteleriAB Kavramları Sözlüğü, İKV,http://ikv.org.tr/sozluk.asp?bas_harf=İ&anahtar=&sayfa=&id=1239

Avrupa Birliği’nin Sosyal Politikası, İKV,http://www.ikv.org.tr/pdfs/96b12507.pdf

Tavsiye Edilen Diğer KaynaklarBegg, I. ve Berghman, J., “EU Social (Exclusion) Policy Revisited?”, Journal of European Social Policy, 12 (3),

2002, s. 179-94.Daly, M., “EU Social Policy After Lisbon”, Journal of Common Market Studies, 44 (3), 2006, s. 461-81.Mosher, J. S. ve Trubek, M. D., “Alternative Approaches to Governance in the EU: EU Social Policy and the Eu-

ropean Employment Strategy”, Journal of Common Market Studies, 41 (1), 2003, s. 63-88.

12Avrupa Birliği Ulaşım Politikası

Ela Babalık Sutclıffe

Anahtar sözcükler: Ortak Ulaşım Politikası, Sürdürülebilir Gelişme, Sürdürülebilir Ulaşım, Sürdürülebilir Kentsel Ulaşım, Bütünleşik Ulaşım, Trans-Avrupa Ağları, Çok-modlu Taşı-macılık, Türler-arası Taşımacılık, Yolculuk Talep Yönetimi

GİRİŞ

Ulaştırma, en genel tanımıyla, insanların, malların ve bilginin bir yerden bir yere taşınmasıdır. Ulaşım etkinliğinin en önemli özelliği, başka etkinliklere olan talebin bir sonucu olarak oluş-

ması, yani “dolaylı talep” veya “türev talep” olmasıdır. Dolayısıyla, ulaşım aslında ekonomik ve endüstriyel etkinliklerin, sosyal ve kentsel hayattaki gereksinimlerin yerine getirilmesine hizmet eden bir “araçtır.”

Ulaşımın “dolaylı talep” veya “türev talep” olması, hem ulaşım etkinliğinin hem de politi-kasının, birincil talebi yaratan sektörlerdeki politikalara, önceliklere ve değişimlere göre şekillen-mesi ve değişmesi anlamına gelmektedir. Örneğin ekonomik ilişkilerin küreselleşmesi, ulaşım iliş-kilerinin yoğunlaşmasına ve ilk aşamada uzun mesafeli bağlantıların iyileştirilmesi için hızlı ula-şım türlerine yönelik yatırımların artmasına ve bunların işletme biçimlerinin etkinleştirilmesine yol açmıştır. Öte yandan bu küresel ilişkilerin yoğunlaşmasını sağlayan başlıca koşullar arasında hızlı ulaşım teknolojilerinin ortaya çıkmış olması gerçeği de unutulmamalıdır. Havayolu ulaşımı teknolojisi, sağladığı zaman tasarrufu ile tüm ekonomik ilişkilerin yeniden tanımlanmasına yol açmış, uzaklıklar ve farklı coğrafyalar arasında daha önce olmayan bir etkileşim ve iletişim yarat-mıştır. Sadece yeni teknolojiler değil, ulaşım sistemlerinin işletimindeki değişimler de büyük öl-çekli etkilere neden olabilmektedir. Karayollarında ücretlendirme politikası sadece kullanılan ula-şım türlerini değil, bunları kullanan sanayileri ve ekonomiyi etkilemekte, eğer taşıma ücretlerinde önemli bir değişime neden olursa bu durum taşınan malların nihai fiyatını değiştirerek mallara olan talebi etkilemektedir.

Bu tür karşılıklı etkileşimler kentsel ulaşım açısından da geçerlidir. Bir kentin formu ve bü-yüklüğü kentteki farklı arazi kullanım öğeleri arasındaki mesafeleri etkileyerek, ulaşım şekli ve

214 bbbbb

kullanılan ulaşım türü açısından belirleyici olmaktadır. Ancak ulaşım teknolojisi de kentin formu-nu ve büyüklüğünü belirleyen başlıca etkendir. 19. yüzyılda ağırlıklı olarak yaya ulaşımına daya-lı olan kentlerin mekânsal gelişmesi sınırlı olmuş ve yaya mesafesine bağımlı kalmıştır. Demiryol-larıyla beraber mekânsal büyüme hızla artmış ve kentler raylı sistem hatları boyunca doğrusal bir gelişme göstermiştir. Otomobil teknolojisi sonucunda ise toplu taşıma güzergâhlarına ve durakla-rına bağımlı olma gereksinimi ortadan kalkarak yaygın ve düşük yoğunluklu bir kentsel gelişme modeli ortaya çıkmıştır. Ulaşım teknolojisi kentsel gelişmeyi etkilemiştir; ancak günümüzde kent-sel gelişme politikaları da ulaşım politikasını şekillendiren başlıca etkendir. Kentlerde farklı arazi kullanım öğeleri arasındaki mesafelerin azaltılması ve kentin mekânsal büyümesinin sınırlanması öngörülüyorsa, ulaşım politikası da kısa mesafeli yolculukları özendirecek (ve dolayısıyla arazi kullanım öğelerinin uzak mesafelerde yer seçimini engelleyecek) şekilde ulaşım altyapısını ve fi-yatlandırma sistemlerini yeniden yapılandırır.

Söz konusu sektör ulaşım olduğunda, iki yönlü bir etkilenmenin, sürekli ve yoğun bir “et-kileşimin” olduğu unutulmamalıdır. Diğer sektörlerdeki politikalar, ayrıca her türlü hareketlilik ve taşıma talebi, ulaşım altyapısına yapılan yatırımları ve altyapının işletim politikalarını etkile-mektedir. Öte yandan, ulaşım altyapısına yapılan her yatırım ve altyapının işletimine ilişkin ka-rarlar, hareketlilik ve taşıma talebini yeniden şekillendirmekte; buna bağlı olarak ekonomik, sos-yal ve çevresel hedeflerin, kent planlama ile enerji politikalarının hayata geçirilmesine olumlu ve-ya olumsuz etki etmektedir.

Bu çerçevede, Avrupa Birliği’nde (AB) ulaşım politikasının şekillenmesi de, Birliğin ekono-mik, sosyal ve çevresel politikaları, hedef ve öncelikleriyle yakından ilgilidir. Anılan bu birincil politikalardaki temel stratejiler, ulaşım politikasındaki hedef ve öncelikleri şekillendirmiştir. An-cak, zaman içinde ulaşım sisteminde ve taşıma hacminde yaşanan gelişmeler ve bazı olumsuz et-kiler, bu birincil politikaların yeniden gözden geçirilmesini gerektirmiştir. Dolayısıyla AB ulaşım politikası diğer Birlik politikalarıyla ilişkili olarak incelenmelidir. Bu yazıda da ilk olarak AB ula-şım politikasının tarihsel gelişimi ve değişimi Birliğin diğer politikalarıyla ilişkili olarak verilmek-tedir. Ardından Birliğin mevcut ulaşım politikası ve öncelikleri, iki ayrı alt başlık altında, kıta ge-nelinde uzun mesafeli ulaştırmaya ilişkin politikalar ve kentsel ulaşıma ilişkin politikalar olarak, ele alınmaktadır. AB politikalarının aktarıldığı bu kısmın ardından Türkiye’de ulaşım politikası ve uygulamalarına ilişkin bir irdeleme yapılmakta, sonuç ve değerlendirme bölümüyle tartışma özetlenmektedir.

AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ULAŞIM POLİTİKASININ TARİHSEL GELİŞİMİ

Ulaşım Özgürlüğü Kavramından Sürdürülebilir Ulaşım İlkesineAvrupa Birliği’nin temellerini oluşturan ve Avrupa Ekonomik Topluluğu’nun kurulmasını sağla-yan 1957 tarihli Roma Antlaşması, Ortak Pazar (common market) kavramı doğrultusunda çeşit-li sektörlerde topluluğun ortak politikalarının belirlendiği ve bu kapsamda da “Ortak Ulaşım Po-

aaaaa 215

litikası” (Common Transport Policy) kavramının ilk defa oluşturulduğu belgedir. Bu belgede ve Birliğin kurulduğu ilk dönemde başlıca vurgu tek bir pazar olarak ekonomik işleyişin sağlanma-sıdır. Ekonomik bütünleşmenin sağlanması ve tek pazar olarak işleyişin güvence altına alınması amaçlarının hayata geçirilmesinde ulaşım ve taşımacılık önemli araçlardan biri olarak görülmüş-tür. İnsanların serbest dolaşımı ve tüm topluluk kapsamında hizmetlerin eşit sunumu ilkeleri, or-tak ulaşım politikasında belirleyici olmuştur. Bu dönemde ulaşıma ilişkin düzenlemeler neredey-se tamamıyla taşıyıcıların farklı üye ülkelerdeki taşıma pazarına serbest erişimi veya katılabilirli-ği üzerinedir. Yolcu veya yük taşımasında, üye ülkelerin altyapılarını diğer ülkelerdeki taşıyıcıla-ra da eşit koşullarda kullandırmaları, ulaşım altyapılarının bütünleştirilmesi (entegrasyon), tek bir pazar anlayışı içinde rekabet koşullarının eksiksiz olarak hayata geçirilmesi ve bu doğrultuda ticarette büyümenin sağlanabilmesi için gümrük vergileri, yol ücret ve fiyatları ile yük ve yolcu ta-şımaya ilişkin farklı ülkelerdeki kotalar ve benzeri düzenlemelerin uyumlu hale getirilmesi Ortak Ulaşım Politikasının temel taşlarını oluşturmuştur.

Avrupa Birliği’nin 1985 yılında yayınladığı “Beyaz Kitap” politika belgesinde de ulaştırma sektörü serbest ticaretin önündeki engellerin kaldırılması ve bütünleşme hedeflerinin aracı olarak vurgulanmıştır. Ayrıca Ortak Ulaşım Politikası’nın daha kapsamlı biçimde algılanması gerektiği ve özellikle altyapı planlaması ve yatırımının Birliğin iç pazarının gelişmesine ilişkin her türlü po-litika için büyük önem taşıdığı belirtilmiştir. 1992 yılındaki Maastricht Antlaşması’nda altyapıya ilişkin politika daha da geliştirilerek, Trans-Avrupa Ağları’nın (Trans-Europen Networks veya kı-saca TEN) ulaştırma, iletişim ve enerji altyapılarına yönelik olarak oluşturulması öngörülmüştür. Bilindiği gibi, 1990’lı yıllardan bu yana Avrupa’da başta demiryolları olmak üzere, karayolları, otoyollar, deniz yolları ve iç su yollarının geliştirilmesi, belli koridorların önceliklendirilmesi, tüm ulaşım türlerinin havalimanları da dahil edilerek bütünleştirilmesi yönünde önemli altyapı yatı-rımları yapılmış olup, bu ulaşım ağlarının genişletilmesi ve iyileştirilmesi çalışmaları hâlâ devam etmektedir. Trans-Avrupa Ulaşım Ağları (Trans-Europen Networks of Transport; TEN-T) sade-ce iç pazarın güçlendirilmesine değil, Birliğteki üye ülkelerin ve ayrıca aday ülkelerin bütünleşme-si politikasına da hizmet eden başlıca stratejiler arasında yer almıştır.

1992 Maastricht Antlaşması’nın ulaşım politikası açısından en önemli özelliği, Birliğin ekonomik bütünleşmesi, büyümesi ve rekabet edebilirlik gücünün arttırılması gibi mevcut vurgu-ların yanısıra, kalkınmanın çevreye duyarlı biçimde olması, çevre-dostu ulaşım sistemlerinin des-teklenmesi, ulaşımda güvenlik ve hizmet kalitesinin arttırılması ve sürdürülebilir toplumsal geliş-meye katkı verilmesi gibi hedeflerin ortak ulaşım politikasına eklenmesidir.

Kutu 1Ortak Ulaşım Politikasının Geleceği: Sürdürülebilir Hareketliliğe İlişkin

Bir Topluluk Çerçevesi oluşturulması için Küresel bir Yaklaşım

Maastricht Antlaşması ile aynı yıl hazırlanan bir Beyaz Kitap belgesi olan “Ortak Ulaşım Politikasının Geleceği: Sürdürülebilir Hareketliliğe İlişkin Bir Topluluk Çerçevesi Oluşturulması İçin Küresel Bir Yaklaşım” (The Future Deve-

216 bbbbb

lopment of the Common Transport Policy: A Global Approach to the Construction of a Community Framework for Sustainable Mobility) belgesinin metninde de 1992 yılının ortak ulaşım politikası için bir dönüm noktası olduğu vur-gulanmıştır. Ulaşım politikasının tek pazar hedefinde bütünleştirici bir araç olmaktan çok, daha kapsamlı bir şekil-de kurgulanması gerektiği, her şeyden önce çevreye ilişkin hedeflerle beraber ulaşım politikasının yeniden şekillen-dirilmesine gereksinim duyulduğu belirtilmiştir.

Ulaşım politikasındaki bu değişim aslında 1980’li yıllardan itibaren dünyadaki kalkınma politikalarındaki paradigma değişiminin etkisidir. Birliğin tüm politika belgelerinde “sürdürüle-bilirlik” kavramının yerleşmeye başlaması söz konusudur ve bu, ulaşım politikasını da kökten de-ğiştirecek bir gelişmedir. Aşağıdaki bölümde sürdürülebilirlik kavramının gelişimi, ulaşım sektö-ründeki büyümenin bu kavramın oluşumundaki etkisi ve kavramın ulaşım sektörüne etkileri kı-saca aktarılmaktadır.

Sürdürülebilir Gelişme Kavramı ve Ulaşım SektörüSürdürülebilir gelişme yeni bir kavram değildir, ancak 1970’li yıllardan itibaren çevre hareketleri ve özellikle Birleşmiş Milletler tarafından yapılan çeşitli toplantılarla bu konuya dikkat çekilmiş ve zamanla bu kavram küresel ölçekte her türlü gelişme politikasının ayrılmaz parçası haline gel-miştir. 1972 yılında Birleşmiş Milletler tarafından gerçekleştirilen Stockholm Konferansı ile bera-ber ekonomik büyümenin koşulsuz olarak olumlu yönde bir gelişmeye işaret etmediği vurgulan-mıştır. Ekonomik kalkınmanın, sanayi alanında büyümenin, kentsel gelişmenin ve sürekli artan ulaşım etkinliğinin bir yandan çevresel kaynakları hızla tüketirken diğer yandan da ciddi boyutta kirlilik yaratarak doğanın taşıma ve kendini yenileme kapasitesini zorladığı yönünde saptamalar yapılmıştır. Bu dönemde yaşanan petrol krizi dikkate alındığında, bu tartışmalar kapsamında ula-şım sektörünün önemli bir yeri olduğu anlaşılabilir. Ulaşım talebinin ve etkinliğinin sürekli artma-sının bir yandan yenilenemeyen sınırlı bir kaynak olan petrolün hızla tüketilmesine yol açtığı, di-ğer yandan ulaşımdan kaynaklı salımların hava kalitesini olumsuz etkilediği konusunda bir far-kındalık oluşmaya başlamıştır. Ayrıca ulaşım altyapısının sürekli genişletilmesinin çevreyi, bio-çe-şitliliği, doğal değerleri geri dönüşü olmayan şekilde yok ettiği de anlaşılmıştır.

Sürdürülebilir gelişme, en yaygın kullanılan tanımı ile “bugünün gereksinimlerini, gelecek kuşakların da kendi gereksinimlerini karşılayabilme olanaklarından ödün vermeksizin karşıla-maktır.” Zamanla sürdürülebilirlik kavramı gelişmenin üç boyutunu dikkate alarak, yani ekono-mik gelişmeyi, çevrenin korunmasını ve toplumsal eşitliği sağlayan ve bu üç alanın kesiştiği bir ge-lişme biçimi olarak tanımlanmıştır. 1994 yılında yürürlüğe giren “Birleşmiş Milletler İklim Deği-şikliği Çerçeve Sözleşmesi” ile bu sözleşmeyi temel alan 1997 tarihli “Kyoto Protokolü”, sürdü-rülebilir gelişme kavramı içinde çevrenin korunması ilkesine yapılan vurgunun daha da artması-na yol açmıştır. Küresel ısınma ve iklim değişikliğinde başlıca rolü oynayan sera gazı salımlarının azaltılması stratejisi küresel bir hedef haline gelmiş, ülkelerin sera gazı azaltmasına yönelik hedef ve tedbirlerini oluşturmalarını gerektiren uluslararası bir yasal çerçeve oluşturulmuştur. Bu kap-

aaaaa 217

samda ulaştırma sektörü önemlidir çünkü başlıca sera gazı olan karbondioksit (CO2) gazının sa-lımına yol açan temel sektörlerden biridir. AB ülkelerinde CO2 salımları % 30 oranıyla ulaştırma sektöründen kaynaklanmakta olup, bazı Avrupa ülkelerinde bu oran % 40’ları da geçmektedir (ITF, 2005). CO2 salımlarına yol açan diğer sektörlerde (örneğin enerji üretimi, imalat sanayi, ko-nutlarda ısınma vb) enerji verimliliği arttırılarak salımlarda azaltma sağlanabilmişken, ulaştırma-da net bir düşüş sağlanamamaktadır. Verimlilik artsa da yük ve yolcu trafiğindeki sürekli yükse-liş nedeniyle CO2 salımları toplamda artmaktadır. 1990-2005 arasındaki 15 yıllık dönemde ulaş-tırma sektöründen kaynaklı CO2 salımı dünya genelinde % 37 oranında artmıştır.

Çevresel etkileri nedeniyle ulaşım sektöründeki mevcut eğilimlerin sürdürülemez olduğu gö-rülmektedir. Bunun yanı sıra, neredeyse tamamıyla petrole bağımlı olan ulaşım sektörünün ekono-mik olarak da sürdürülemez olduğu açıktır. Enerji tüketimine ek olarak, sürekli artan ulaşım tale-bi nedeniyle yapılan yol yatırımları kaynak kullanımında verimsizliğe yol açmakta, yaşanan trafik sıkışıklığı ulaşımda kaybedilen zaman maliyetine işaret etmekte ve artan trafik kazaları da önemli maliyetler olarak ortaya çıkmaktadır. Bunlara ek olarak, sürekli daha hızlı ulaşım türlerine yöne-len teknolojik gelişmeler toplumun her kesimi için maliyeti ödenebilecek seçeneklerin oluşturulma-sını her zaman sağlayamamaktadır. Bireysel motorlu ulaşımdaki hızlı artış, özellikle kentlerde ula-şım ağının otomobilli yolculuk talebine göre biçimlendirilmesine yol açmaktadır. Dolayısıyla, oto-mobil kullanmayanları, yayaları ve farklı yolculuk gereksinimleri olabilecek yaşlıları, engellileri dışlayarak toplumsal açıdan da sürdürülemez bir gelişme eğilimi yaratmaktadır.

Bu olumsuzluklar karşısında, sürdürülebilir ulaşım kavramının tanımı şu şekilde gelişmiş-tir:

• Çevresel açıdan sürdürülebilir ulaşım, çevreyi olumsuz etkileyen sera gazı salımının ve yeni-lenemez yakıt kullanımının en aza indirildiği, ulaşım ağının genişlemesi sonucu doğal alanın ulaşım altyapısına ve yapılı çevreye dönüşmesi sürecinin denetlenerek azaltıldığı bir ulaşım sisteminin ge-liştirilmesini gerektirmektedir.

• Ekonomik olarak sürdürülebilir ulaşım, enerji kullanımının ve enerjide dış kaynak bağımlılı-ğının en aza indirildiği, büyük kaynak kullanımı gerektiren altyapı yatırımlarının denetlendiği ve gerekliliğinin irdelendiği, ulaşımda kaybedilen zaman ile kaza maliyetlerinin en aza indirildiği bir ulaşım sisteminin geliştirilmesini gerektirmektedir.

• Toplumsal açıdan sürdürülebilir ulaşım, herkes için erişebilirlik düzeyinin yüksek olduğu ve herkes tarafından maliyetinin ödenebilir düzeyde olduğu bir ulaşım sisteminin geliştirilmesini ge-rektirmektedir.

Böylece Avrupa Birliği’nde de başlarda ekonomik bütünleşme, ticari ilişkilerin güçlendiril-mesi, Avrupa sanayisinin ve ticaretinin uluslararası rekabet gücünün arttırılması gibi topluluk po-litikalarıyla şekillenen ulaşım politikası ve altyapısı, 1990’lı yıllardan itibaren sürdürülebilir ula-şım stratejisi çevresinde şekillenmeye başlamıştır. Serbest hareket etme ve ulaşım özgürlüğü gibi ilkeleri temel alan ulaştırma politikası zamanla değişmiştir. Ulaştırma politikası, çevresel, ekono-mik ve toplumsal açıdan olumsuz etkileri en aza indirmek için gerekirse kısıtlanan, talebin kirle-

218 bbbbb

tici ve enerji-yoğun ulaşım türlerinden çevre-dostu türlere doğru kaydırılması için müdahale edi-len, hatta toplam yolculuk taleplerinin kontrol edilerek azaltılmaya çalışıldığı bir anlayışla yeni-den şekillenmiştir.

Bu değişimin izlenebildiği en önemli belge, önceki bölümde belirtildiği üzere 1992 tarihli “Ortak Ulaşım Politikasının Geleceği” başlıklı Beyaz Kitap’tır. Elbette Avrupa Birliği’nin tek pa-zar olarak işleyişi, birlik ülkelerinin ekonomik ve toplumsal bütünleşmesi gibi hedeflerde ulaşım altyapısı ve işleyişinin oynayacağı rol ve buna bağlı stratejiler de hâlâ önemli konular olarak po-litika belgesinde yerlerini korumuştur. Ancak sürdürülebilir ulaşım ilkesi çerçevesinde ekonomik, çevresel ve toplumsal hedeflerin uzlaşısı artık temel vizyondur.

1992 tarihli Beyaz Kitap ile kapsamı genişleyen Ortak Ulaşım Politikası’na yönelik olarak Avrupa Komisyonu tarafından 1995-2000 Eylem Planı hazırlanmıştır. Planın hedefi “Avrupa’da sürdürülebilir hareketlilik” (Sustainable Mobility in Europe) olarak belirlenmiştir. Bu kapsamda, sürekli artan ulaşım talebinin yarattığı salımlar ile bu talebe yanıt vermek için yapılan yeni yol ağı yatırımlarının çevresel etkilerinin dikkate alınması ve en aza indirilmesi vurgulanmıştır. Bununla birlikte, enerji tasarrufu sağlayan ve çevre-dostu olan türlerin desteklenmesini sağlayacak biçim-de ulaşım altyapısının kendi içinde daha iyi entegre edilmesi; yük ve yolcu trafiğinin karayolların-dan deniz ve demiryollarına kaydırılması gerektiği de belirtilmiştir. Ayrıca trafiği yaratan birincil talep olarak sanayi, çalışma ve konut alanlarının yer seçimi gibi etkenleri denetleyebilmek için arazi kullanım planlarına ilişkin yaklaşımların gözden geçirilmesi gerektiği belirtilmiş, toplu taşı-ma sistemlerinin desteklenmesi ve kentlerde erişebilirlik düzeyinin arttırılması öngörülmüştür.

Bu temel politika ve stratejiler günümüzde de geçerliliğini korumaktadır. Avrupa Birliği’nde ulaşıma ilişkin başlıca strateji yüksek düzeyde hareketlilik (mobility) olanağı yaratmak, ancak bu-nu sürdürülebilirlik ilkesi doğrultusunda çevreye en az zarar vererek ve enerji tüketimini en aza indirerek sağlamaktır. 2001 yılında hazırlanan AB Ulaştırma Beyaz Kitabı’nda da benzer çizgide bir politikalar paketi ortaya konmuş ve ulaşım sektöründe bir yol haritası çizilmiştir. “2010 için Avrupa Ulaşım Politikası: Karar Verme Zamanı” (European Transport Policy for 2010: Time to Decide) isimli bu belge 2000’li yıllar boyunca ulaşım alanında belirleyici politika belgesi olmuş-tur. Anılan 2001 tarihli Beyaz Kitap politikalarının ne derece hayata geçirildiğini inceleyen ve 2005 yılında hazırlanan bir diğer belge, “2001 Ulaşım Beyaz Kitabının Dönem Ortası Gözden Geçirilmesi” (Mid-term review of the European Commission’s 2001 Transport White Paper) ad-lı belgedir. Bu belgelerin bölgesel, ülkesel ve uluslararası ulaşım ile kentsel ulaşıma ilişkin politika ve stratejileri, aşağıdaki bölümde güncel politika ve yaklaşımlar altında aktarılmaktadır.

GÜNÜMÜZDE AVRUPA BİRLİĞİ ULAŞIM POLİTİKASI

Sürdürülebilir Ulaşım için Türlerin Dengeli Kullanımı: Bütünleşik UlaşımAvrupa Birliği genelindeki ulaşım sisteminin ve karayolu, demiryolu, havayolu ve denizyolu gibi her bir alt-sektörün “tek pazar” anlayışı ile çalışarak bütünleşmesi hâlâ öncelikli bir politikadır.

aaaaa 219

Ancak artık her türlü ulaşım altyapısı ve etkinliğine ilişkin temel ve belirleyici ilke sürdürülebilir ulaşım ilkesidir. Avrupa’da 2000’lere kadar gerçekleşen ulaşım etkinliği ve taşımacılık sürdürüle-mez bir eğilim göstermiş; 1970’li yıllardan bu yana ulaşım talebi sürekli artmış; yolcu ve yük tra-fiğinde yaşanan artış, enerji kullanımı ve sera gazı salımı açısından en sorunlu olan ulaşım türle-rinde gerçekleşmiştir. 1970 yılından bu yana yolcu trafiğinde en çok kullanılan ulaşım türü özel otomobil olmuş ve en büyük trafik artışı da önce özel otomobilde, ardından havayolu yolcu tra-fiğinde gözlenmiştir. Yük taşımacılığında da, en çok tercih edilen karayolu ulaşımı, 1970 yılından bu yana en büyük trafik artışının gözlendiği ulaşım türü olmuştur. Kısa mesafeli deniz taşımacılı-ğında da büyük artış yaşanmış olup, neredeyse karayolundaki düzeye yakın bir yük trafiği bu tür-de de gerçekleşmiştir. Deniz taşımacılığındaki bu eğilim nedeniyle, yük taşımacılığında karayolla-rının payı % 44 oranında, ancak yolcu taşımacılığında % 85 düzeyindedir (AB, 2005). Karayolu taşımacılığı, ulaşım etkinliğinde taşınan birim başına değerler dikkate alındığında, en fazla enerji tüketen ve en fazla sera gazı salımı yaratan sektörlerden biridir. 2000’li yılların başında, Avrupa Birliği sınırları içinde ulaşım sektöründen kaynaklı CO2 salımlarının % 84’ü karayolundaki taşı-macılıktan kaynaklanmıştır (AB, 2001). Bir diğer enerji-yoğun ve kirletici ulaşım türü havayolu taşımacılığı olup, yolcu taşımasında bu türün payı da sürekli artmaktadır. 1995-2004 arasında, Avrupa’da havayolu trafiğinde % 50 oranında artış gerçekleşmiştir (AB, 2005). Eğilimler özellik-le yolcu taşımacılığı açısından sürdürülemez bir gelişmeye işaret etmektedir.

Ulaşımda trafik hacminin düşürülmesi için yük ve yolcu trafiğinin kısıtlanması Birliğin ekonomik ve sosyal işleyişi açısından kabul görebilecek bir yaklaşım değildir. Kentsel ulaşım açı-sından trafik düzeyinin ve yolculuk yapma gereksinimin azaltılması stratejileri söz konusu olabil-mektedir ve bu konuya aşağıda ilgili bölümde değinilecektir. Ancak ülkeler arası ve bölgesel ula-şımda trafik olumlu bir ekonomik etkileşimin sonucu olarak ortaya çıktığı için, bu ölçekte ulaşım ve taşımacılık hacmini koşulsuz biçimde azaltmak söz konusu değildir. Çözüm, ulaşım ve taşıma-cılık etkinliğinin ağırlıklı olarak karayolunda gerçekleşmesini önleyerek, ulaşım türlerinin denge-li kullanımını sağlamaktır. Bu kapsamda trafik hacminin daha az enerji tüketen ve daha az kirle-ten türlere doğru kaydırılması gereklidir. Bunun için de öncelikle ulaşım altyapısının ve işleyişinin bütünleşik, yani entegre hale getirilmesi gerekir. 1990’lı yıllardan bu yana bütünleşik ulaşım (in-tegrated transport) ilkesi çerçevesinde önem kazanan kavramlar ve bu doğrultuda oluşturulan po-litikalar şunlardır:

• Bileşik sistem kavramı (interconnectivity): Sistemler arası bağlantıların güçlendirilerek tüm ulaşım altyapısının tek bir sistem gibi işletilmesi politikasının bir gereği olarak ortaya çıkan ve fi-ziksel önlemleri içeren bir kavramdır. Ulaşım ağının içinde yer alan aynı veya farklı türdeki ulaşım sistemlerinin fiziksel olarak birbirlerine bağlanması ve bir bütün olarak işlev kazanması anlamına gelmektedir. Ancak bu kavram sadece aktarma istasyonları gibi olanaklar yaratmak olarak algılan-mamalıdır; ulaşım sistemindeki her öğenin etkin işleyişi için birbirine bağlı olduğu, birbirine gerek-sinim duyduğu bir altyapı bütünleşmesi amaçlanmaktadır.

• Çok-modlu taşımacılık (multimodal transport): En az iki farklı ulaşım türü kullanılarak ya-

220 bbbbb

pılan taşımacılıktır. Türlerin dengeli kullanımı ilkesi kapsamında birden fazla tür kullanılarak taşı-macılığın yapılması desteklenmektedir.

• Türler-arası taşımacılık (intermodal transport; intermodality): Türler-arası taşımacılık aslın-da çok modlu taşımacılığın bir türüdür. Yük taşımacılığında yüklerin tüm taşıma zinciri boyunca aynı birim ile taşınmaya devam edilmesi ve türler-arasında geçişlerde elleçlemeye, yükleme ve bo-şaltmaya gerek duyulmadan aktarmanın yapılabilmesi ilkesidir. Türler-arasılık kavramı yolcu taşı-ması için de kullanılmakta olup, bir yolculuk boyunca çok sayıda ulaşım türünün kullanımı ve tür-ler-arasında kolay ve hesaplı aktarma olanakları sağlanarak, yolcunun tür değiştirmesine rağmen bunun tek bir yolculuk olarak en az zaman kaybı ve an az maliyetle gerçekleştirilmesidir.

• İşletim uyumluluğu (interoperability): Farklı ulaşım türlerinin ve sistemlerinin sadece fiziksel olarak birbirine iyi bağlanması, bütünleşik ulaşım için yeterli değildir. Farklı sistemler, ağlar ve ül-keler arasındaki sınırlar ve geçişler neredeyse görünmez ya da algılanamaz olmalı ve yolcular bir sistemden farklı bir sisteme, ağa veya ülkeye geçtiklerini fark etmeden yolculuklarına devam ede-bilmelidirler. Bu çerçevede uyumluluk ilkesi, Avrupa Birliği içinde hizmet veren farklı ulaşım sistem ve ağlarının birbirleriyle teknik standartlar, işletim özellikleri ve yasal düzenlemeler açısından uyumlu olmasını gerektirir.

• Koridor yaklaşımı: Yukarıdaki kavramlar doğrultusunda, Avrupa Birliği’nde başlıca ulaşım koridorları belirlenerek bunların çok-modlu ve türler-arası taşımaya olanak verecek biçimde altya-pı ve işletme olarak geliştirilmesi öngörülmektedir. Bu kapsamda AB üyesi ülkeler ile aday veya ye-ni üyeliğe kabul edilen Doğu ve Güneydoğu Avrupa ülkeleri arasındaki ulaşım bağlantılarının güç-lendirilmesi ve iyileştirilmesi için altyapıya yatırım yapılacak öncelikli koridorlar da belirlenmiştir. “Transport Infrastructure Needs Assessment” (TINA) olarak tanımlanan ve ülkelerin altyapıların-daki yetersizlikler ile yatırım gereksinimlerini belirlemeyi amaçlayan çalışmalar başlatılmıştır. Türkiye’de de bu çalışmalar yürütülmüş olup, çok-modlu, türler-arası, bütünleşik ulaşım koridor-ları yaratma hedefine ilişkin eksiklikler ve yatırım gereksinimleri belirlenmiştir.

Karayolu Taşımacılığı: Hizmet Kalitesinin ArttırılmasıYük ve özellikle yolcu taşımasında karayolunun payının düşürülmesi ve karayollarına olan tale-bin azaltılması öngörülmektedir. 2001 tarihli ulaşım Beyaz Kitap belgesinde, karayollarında bir yeniden yapılanmaya gidilmesi, bu kapsamda taşıma ücretleri fiyatlar ve cezalar, sürücü çalışma saatleri, sürücü belgeleri ve eğitimi gibi konularda yeni düzenlemeler getirilmesi ve mevcut düzen-lemelerin tüm üye ülkeler arasında uyumlulaştırılması ile tek pazar ilkesinin güçlendirilmesi öne-rilmiştir. Ancak aynı zamanda aşırı trafik talebi olan koridorlarda da farklı fiyatlandırma yakla-şımlarıyla trafiğin başka koridorlara ve daha da önemlisi başka türlere kaydırılmasının sağlanma-sı vurgulanmıştır. Fiyatlandırma konusu Avrupa Birliği son dönem politikaları içinde ulaşım tale-binin değiştirilmesi hedefi doğrultusunda önemli yer tutan bir stratejidir. Örneğin, bir koridorda karayollarının kullanım ücreti arttırıldığında, buradaki taşımacılık ve bireysel yolculuk maliyetle-ri artacağı için, aynı koridordaki diğer ulaşım türleri veya başka bir alternatif karayolu koridoru kullanıcılar için daha çekici hale gelmekte ve böylece talep bu diğer tür veya yollara aktarılmış ol-maktadır. Birliğin genel politikaları kapsamında, birinci tür bir talep değişimi (karayolundan di-ğer türlere) daha fazla istenen bir sonuçtur çünkü çevresel hedefler ile enerji tüketiminin azaltıl-ması hedeflerine hizmet etmektedir. İkinci tür talep değişimi ise (bir karayolu bağlantısından di-

aaaaa 221

ğerine) sadece trafik yoğunluğu yaşanan ilk karayolu koridorunda bu sorunun kısa vadede çözül-mesine hizmet etmektedir, ancak diğer çevre koruma ve enerji verimliliği hedefleri açısından etki-si sınırlıdır. Bu nedenle fiyatlandırmanın kıta bütününde tüm diğer politikalarla tutarlı biçimde planlanarak hayata geçirilmesi önemlidir.

Birlik politikaları kapsamında karayoluna karşı genel anlamda kısıtlayıcı/caydırıcı bir po-litika benimsenmesi söz konusudur. Öte yandan Birliğin bazı bölgelerinde karayolu altyapısının ve bağlantıların yeterince güçlü olmadığı da bir gerçektir. Eşit erişebilirlik düzeyi sunulması ilke-si doğrultusunda bazı yeni karayolu yatırımlarının yapılması da gerekmektedir. Bu tür bölgeler genellikle Doğu ve Güneydoğu Avrupa’da yer almakta olup, yukarıda belirtildiği üzere TINA projeleri kapsamında bu tür yatırımlar desteklenmektedir.

Demiryolu Taşımacılığı: Demiryollarının CanlandırılmasıDemiryolları, 2001 tarihli ulaşım Beyaz Kitap belgesinde stratejik önemi en fazla olan sektör ola-rak tanımlanmış, türlerin dengeli kullanımı ilkesinin başarılı biçimde hayata geçirilmesi için de-miryollarının altyapı ve işletme olarak canlandırılması ön koşul olarak vurgulanmıştır. Bu doğrul-tuda hem altyapının genişletilmesi ve mevcut hatların modernizasyonu öngörülmüş, hem de de-miryollarında yük ve yolcu hizmetlerinde tek pazar işleyişinin hayata geçirilmesi ve rekabetin art-tırılması hedefi konmuştur. Uluslararası yolcu taşımasında demiryolunun payının arttırılması için işletim uyumluluğu (interoperability) ilkesinin hayata geçirilmesi önemlidir. Yük taşımada ise trenlerin boş dönüşünün engellenmesi için aynı üye ülke içinde demiryolu ile yük taşımasının sağ-lanmasına yönelik kabotaj düzenlemelerinin gerektiği saptanmış ve bu yönde önemli gelişmeler kaydedilmiştir.

Demiryollarında bir diğer önemli konu hızlı trenlerle sağlanan hizmet kalitesindeki artışın yanı sıra, yerel tren hizmetlerinde de iyileştirme yapılması gerektiğidir. Aksi takdirde hızlı tren hatlarının istasyonlarının olduğu az sayıda merkez, yaratılan erişilebilirlik düzeyinden faydalan-maktayken bunun dışında kalan bölgelerde erişim koşulları kötüleşebilmektedir. Birliğin ekono-mik kalkınmada bölgesel farklılıkların ve eşitsizliğin giderilmesi yönündeki politikası doğrultu-sunda, hızlı trenler kadar bölgesel ve yerel demiryolu hizmetlerinin de iyileştirilmesi önem taşı-maktadır.

2001 tarihli Beyaz Kitap’ta, Avrupa’da 1970 yılında yük taşımacılığında % 21 olarak ger-çekleşen demiryollarının payının, 2000’li yıllara gelindiğinde % 8’e düştüğü vurgulanarak, bunun 10 yıllık dönemde % 15 oranına yükseltilmesi amaçlanmıştır. 2006 yılında bu oranın % 10 oldu-ğu görülmekte olup (AB, 2005), politikaların etkili olduğu ve bir ilerleme kaydedildiği söylenebi-lir. Demiryollarının yolcu trafiğindeki payı ise 1970-2000 arasında % 10’dan % 6’ya düşmüş olup, bu oranın tekrar % 10’a yükseltilmesi hedeflenmiştir. Aslında 2000’li yıllarda demiryolu yolcu trafiğinde % 6 oranında bir büyüme olmuştur; ancak toplam yolculuklar içinde demiryolu-nun payı artmamış ve yine % 6’lık payını korumuştur (AB, 2005). Bu durum karayollarındaki yolculuk talebinin önlenememiş olması, ayrıca havayolunda yolcu taşımasının büyük ölçüde art-

222 bbbbb

mış olmasıyla ilişkilidir.

Havayolu Taşımacılığı: Havayolu Trafiğindeki Artışın DenetlenmesiAvrupa’da havayolu yolcu trafiği, taşınan yolcu-kilometre cinsinden ele alındığında 1980 yılın-dan bu yana yıllık ortalama % 7,4 oranında artış göstermektedir. Bu son derece yüksek bir büyü-me oranıdır ve hava trafiğinde ciddi kapasite aşımlarına, aksama ve gecikmelere neden olmakta-dır. Ayrıca, havalimanı kapasiteleri de yetersiz kalmaktadır. Hava trafik kontrolünün geliştirilme-si ve üye ülkeler arasında teknik özelliklerinin uyumlulaştırılması, havalimanlarının yönetiminin iyileştirilmesi, ayrıca gerekli bazı merkezlerde havalimanı kapasitesinin arttırılması gerektiği 2001 tarihli Beyaz Kitap’ta vurgulanmıştır. Yeni havalimanı yapımı yerine mevcut limanların en etkin kullanımı için trafik yönetimi ve daha büyük araçların kullanımı stratejisine öncelik verilmesi ön-görülmüştür. Hava ulaşımında da Avrupa’nın tek pazar olarak işleyişinin sağlanması öncelikli stratejiler arasındadır ve büyük ölçüde gerçekleştirilmiştir. Avrupa havacılık sektörü uluslararası rekabet gücü yüksek olan ve birliğin ekonomik gelişmesinde başlıca itici güçlerden biri konumun-dadır.

Ekonomik gelişmedeki önemine rağmen, havayolu trafiğinin çevresel etkileri nedeniyle bu sektör müdahale edilmesi ve bazı kısıtlamaların uygulanması gereken bir sektördür. Çeşitli teşvik-ler ve yaptırımlar ile uçak filolarının enerji verimliliğinin arttırılması ve çevresel etkilerinin azaltıl-ması gereklidir. Ayrıca havayolları ile demiryollarının birbirleriyle rekabet eden değil, birbirini ta-mamlayan sistemler olarak çalıştırılması ve böylece havayolu yolcu trafiğindeki artışın bir bölü-münün demiryollarına kaydırılması başlıca hedefler arasındadır. Bu kapsamda, hızlı tren alterna-tifinin bulunduğu hatlarda havayolu ulaşım koridorunun tamamen kaldırılması ve buradan alı-nan kapasitenin başka koridorlara kaydırılması olasılıklarının da değerlendirilmesi söz konusu-dur.

Deniz ve Su Taşımacılığı: Trans-Avrupa Ağının GenişletilmesiDeniz ulaşımı ve Avrupa kıtasının iç su yollarının (nehir ve kanallar) ulaşımda daha fazla kulla-nımı, karayolundaki trafik yoğunluğunun ve hava kirliliğinin azaltılması hedefleri doğrultusunda başlıca stratejiler arasındadır. Aslında kısa mesafeli deniz taşımacılığı 1990’lı yıllarda karayolu-nun yanı sıra artış gösteren tek yük taşıma türü olmuştur. Karayolunda taşınan yük 1990-1998 yılları arasında % 35, deniz ulaşımında taşınan yük ise aynı dönemde % 27 oranında artmıştır (AB, 2001). Yük taşımacılığında karayollarının payı % 44, kısa mesafeli deniz taşımacılığının pa-yı % 41 oranındadır. Öte yandan, en enerji-etkin1 ulaşım türü olarak tanımlanan iç su yolların-daki taşımacılık istenen düzeyde olmayıp (% 4), mevcut kapasitenin çok altında gerçekleşmekte-dir. Avrupa kıtasında oldukça yoğun bir nehir ve kanal şebekesi bulunmaktadır; ancak bunların kullanımını arttırmak için kıta genelinde kara ulaşımına alternatif olacak şekilde yeni güzergâh-

1 Enerji verimliliği açısından bir kilometrede bir litre yakıt kullanılarak taşınabilen yük miktarı, karayollarında 50 ton, demir-yollarında 97 ton ve iç su yollarında 127 tondur (AB, 2001).

aaaaa 223

lar açılarak ve yeni bağlantılar yapılarak deniz ve su yolu ağının daha da geliştirilmesi ve genişle-tilmesi hedeflenmektedir. İç su yollarının, deniz ulaşımı ile ve özellikle büyük endüstri limanları ile bağlanması ve bütünleştirilmesi başlıca stratejiler arasındadır. Özellikle yük taşımacılığında, deniz yolları ve iç su yollarının demiryollarıyla bütünleştirilmesi de türler-arası taşıma ilkesi açı-sından öncelikli bir konudur.

Sürdürülebilir Kentsel UlaşımAvrupa Birliği’nde ulaşım sektöründe yaratılan CO2 salımlarının % 84’ü karayolu kaynaklı olup, bunların % 40’ı ise kentsel ulaşımdan kaynaklanmaktadır (AB, 2001; AB, 2005). Ulaşım sektö-ründe yaratılan diğer salımların ise % 70’i kentsel ulaşım kaynaklıdır. 2000’li yıllarda Avrupa nü-fusunun % 80’i kentlerde yaşamakta olup (AB, 2005), ulaşımdan kaynaklı kirlilik sorununa nü-fusun çok büyük bir bölümünün maruz kaldığı açıktır. Salımlar ve hava kirliliğinin yanısıra, tra-fik kazaları ve trafik sıkışıklığı da büyük maliyetler yaratmakta ve yaşam kalitesini olumsuz etki-lemektedir.

Kentsel ulaşımda karşılaşılan sorunların başında otomobil kullanımındaki artış gelmekte-dir. Otomobil sahipliği ve kullanımı arttıkça toplu taşım sistemleri ile motorsuz ulaşım olarak ad-landırılan yaya ve bisikletli ulaşım azalmaktadır. Kent yöneticileri ise kullanıcı sayısı azalan bu al-ternatif türlere daha az yatırım yapmakta, talep azaldığı için toplu taşım hizmet sunumunu azalt-ma gereği duymakta, böylece otomobilin alternatifi olan diğer türlerde hizmet kalitesi düştüğü için otomobil kullanımını aslında teşvik etmiş olmaktadır. Bir diğer kısır döngü kentlerin mekân-sal gelişimiyle ilgilidir. Kentlerin merkezi alanlarında otomobil kullanımı arttıkça trafik sıkışıklı-ğı ve park alanı bulma zorluğu yaşanmaktadır. Önce konut alanları ardından alışveriş ve çalışma alanları, kent çeperlerine doğru gelişmekte ve yayılmaktadır. Uzun mesafelere yayılan ve genellik-le az-yoğun dağınık biçimde olan kent dışındaki bu yerlere toplu taşıma hizmeti sunmak zorlaş-maktadır. Ayrıca bu uzun mesafelerde bisiklet ve yaya ulaşımı da anlamlı seçenekler olmaktan çıktığı için özel otomobil kullanımı yine teşvik edilmiş olmaktadır. Otomobil kullanımı yaygınlaş-tıkça toplu taşıma duraklarına veya kent merkezine yakınlık bir gereklilik olmaktan çıktığı için kentler daha da fazla yayılarak yolculuk mesafelerini daha da arttırmakta ve buna bağlı olarak otomobil gittikçe tek ulaşım seçeneği haline gelmektedir.

Avrupa Birliği kentsel ulaşım politikası her şeyden önce kentsel gelişmeye ve kent mekânı-na ilişkin birlik politikalarıyla şekillenmektedir. İlk olarak 1992 yılında benimsenen Avrupa Kentsel Şartı (European Urban Charter) belgesi ile daha sonra 2008’de yeniden gözden geçirile-rek Avrupa Kentsel Şartı II ismiyle oluşturulan çerçeve belge, sürdürülebilir kent ve yaşanabilir, erişilebilir, güvenli kentsel mekânlar oluşturulması üzerine vurgu yapmaktadır. Bu belgelerde amaçlanan, kentsel yaşam biçiminin kısa mesafeli yolculuklar ve temiz enerjiye dayalı ulaşım tür-leriyle kurgulanmasıdır. Belgelerde, motorlu taşıtlarla yolculuk yapma gereksinimini en aza indi-recek yoğun ve derişik (kompakt) kent formları üzerinde durulmaktadır. Otomobile bağımlı ya-şam biçimlerini değiştirmek için nitelikli toplu taşıma, bisiklet ve yaya sistemlerinin geliştirilmesi,

224 bbbbb

sadece ulaşıma ve erişilebilirliğe ilişkin hedefleri değil, kentlerde sosyal yaşamı, sosyal ve kültürel etkileşimi, güvenlik algısını, kent ve kentli sağlığını da olumlu etkileyecek başlıca faktörler arasın-da görülmektedir.

Gerek “Avrupa kentsel şartı” belgeleri gerekse ulaşıma ilişkin 2001 tarihli Beyaz Kitap bel-gesinde, kentsel ulaşıma ilişkin olarak öncelikle kent planlaması ile ulaşım planlamasının daha iyi bütünleştirilmesi ve otomobili temel alan kentsel gelişme eğilimlerinin önlenmesi stratejisi vurgu-lanmaktadır. Buna koşut olarak, toplu taşıma, bisikletli ulaşım ve yaya ulaşımı altyapısının ve ko-şullarının iyileştirilmesi gereklidir. Bu kapsamda başlıca stratejiler şu şekilde özetlenebilir:

• Toplu taşımada hizmet kalitesinin arttırılması, yeni toplu taşıma sistemleri yapılması, mevcut sistemlerin modernize edilmesi;

• Toplu taşımanın kendi içinde bütünleşik bir sistem olarak çalışması için altyapının, ücretle-rin ve zaman çizelgelerinin entegre edilmesi;

• Toplu taşıma sistemlerinin kent çeperindeki durak ve istasyonlarında otomobil park alanları –“park et, bin” (park&ride)– oluşturularak otomobil ile toplu taşımanın entegre edilmesi;

• Toplu taşıma ile bisiklet ulaşımının entegre hale getirilimesi için bisiklet park alanları yapıl-ması, toplu taşıma araçlarında bisiklet taşıma olanaklarının arttırılması;

• Bisiklet yolları ağı oluşturulması ve geliştirilmesi;• Kamu bisikleti olarak tanımlanan uygulama kapsamında kent genelinde bisikletlerin bir nok-

tadan kiralanıp başka noktalarda bırakılabilmesine olanak tanıyan bisiklet istasyonları sisteminin geliştirilmesi;

• Kentlerde yayalara ayrılan alanların arttırılması, yaya yollarının geliştirilmesi ve iyileştirilme-si, yaya yollarının toplu taşıma durak ve istasyonları ile bisiklet park yerleri ve istasyonlarına en-tegre edilmesi.

Otomobile alternatif olan türlerin iyileştirilmesi otomobil kullanımına olan talebin bu al-ternatif türlere aktarılması için tek başına yeterli değildir. Kentlerin merkezi alanlarında otomo-bil kullanımının daha zor ve daha masraflı hale getirilmesi bu politika paketinin başlıca unsurla-rından biri olmalıdır. Bu doğrultuda başlıca stratejiler şunlardır:

• Kent genelinde kapsamlı bir otomobil park politikası geliştirilerek, kent merkezinde park üc-retleri yükseltilirken, kent çeperindeki toplu taşıma istasyonlarında park ücretleri düşük (veya üc-retsiz) hale getirilerek “park et, bin” sisteminin özendirilmesi;

• Kent merkezine girişte trafik sıkışıklığı fiyatlandırması (congestion charging) uygulamaları-nın değerlendirilmesi;

• Kent merkezlerinde otomobil park alanlarının azaltılması;• Kent merkezlerinde otomobillere ayrılan alanların azaltılması (yaya alanları, sadece toplu ta-

şımaya ayrılan koridorlar veya sadece toplu taşıma ile taksilere izin verilen koridorlar oluşturulma-sı).

Yukarıda sayılan yaklaşımlar “Yolculuk Talep Yönetimi” uygulamaları olarak bilinmek-tedir ve aslında “türlerin dengeli kullanımı” ilkesinin kentsel ulaşımdaki uzantısıdır. Bu yaklaşım-

aaaaa 225

ların yanı sıra Trafik Yönetimi başlığı altında kentlerde mevcut altyapıya büyük eklemeler ve ye-ni yatırımlar yapılmasını gerektirmeden ulaşım altyapısının en akılcı ve verimli şekilde kullanıl-masını amaçlayan teknikler de Avrupa Birliği kentlerinde yaygındır. Ayrıca, kentlerde hareketli-lik merkezleri kurularak kentlilerin sürdürülebilir ulaşım seçenekleri hakkında bilgilendirilmesi ve farkındalık arttırma kampanyaları ile kullanıcıların yolculuk kararlarının kentsel ve küresel so-nuçları hakkında bilgilendirilmeleri yönünde etkinlikler de büyük destek görmektedir.

Kentsel ulaşıma ilişkin olarak başlıca kirletici tür olan otomobile olan talebin azaltılması temel ilke olmakla beraber, ulaşımda kullanılan enerji türünün değiştirilerek temiz enerjiye yönel-menin sağlanması da bir diğer öncelikli politika alanıdır. Bu kapsamda Avrupa Birliği’nde özel ve kamu araçlarında kullanılan yakıta ilişkin çeşitli yasal düzenlemeler ve kısıtlamalar geliştirilmiş, elektrikli, doğalgazlı ve hibrit araçların kullanımı için de teşvikler getirilmiştir. Bazı Avrupa kent-lerinde kent merkezlerinde otopark olanakları tamamen kaldırılırken sadece elektrikli araçlara otopark alanı ayrılması söz konusudur. Bu tür alternatif enerji kullanan araçlara vergi indirimle-ri ile yol geçiş ücretlerinde de indirimler yapılmaktadır. Özel araçların yanı sıra, toplu taşıma fi-lolarının da temiz yakıt kullanan araç alımlarıyla yenilenmesi başlıca uygulamalardandır.

TÜRKİYE’NİN ULAŞIM POLİTİKASI

Çok-modlu TaşımacılıkTürkiye’de çeşitli sektörlere ilişkin politika çerçevesini belirleyen başlıca belge olan ve Başbakan-lık Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) tarafından hazırlanan Kalkınma Planları’nda, ulaşım da in-celenen ve stratejiler geliştirilen başlıca sektörlerdendir. 1970’li yıllardan bu yana hazırlanan her planda yapılan sorun tespiti, ulaştırma sektörünün neredeyse tek tür olarak karayoluna bağımlı biçimde geliştiği ve bu eğilimin sürdürülemeyeceği yönündedir. Avrupa ile karşılaştırıldığında Türkiye’de karayoluna bağımlılık gerçekten ciddi boyutlara ulaşmıştır. Avrupa Birliği’nde yük ta-şımacılığında karayolunun payı % 44 olup politika belgelerinde bu oranın çok yüksek olduğu ve düşürülmesi gerektiği tartışılırken, Türkiye’de yük taşımacılığı % 91 oranıyla karayollarında ger-çekleşmektedir. Yolcu taşımacılığında ise Avrupa Birliği’nde karayollarının payı % 85 iken Türkiye’de bu oran % 96’dır. Türkiye’de deniz ve demiryolu ulaşımı son derece sınırlıdır. Demir-yollarının yük taşımacılığındaki payı % 5, yolcu taşımacılığındaki payı ise sadece % 2’dir (TCDD, 2006).

2007-2013 yıllarını kapsayan dokuzuncu kalkınma planında ulaştırma sektöründe temel politika olarak, “ulaştırma türlerinin teknik ve ekonomik açıdan en uygun yerlerde kullanıldığı dengeli, akılcı ve etkin bir ulaştırma altyapısının oluşturulmasında, sistem bütüncül bir yaklaşım-la ele alınacak; yük taşımalarının demiryollarına kaydırılmasını, önemli limanların lojistik mer-kezler olarak geliştirilmesini sağlayan, taşıma modlarında güvenliği öne çıkaran politikalar izle-necektir” ifadesi kullanılmaktadır. Ulaştırma projelerinin geliştirilmesinde koridor yaklaşımına geçileceği de vurgulanmaktadır.

226 bbbbb

Türkiye’de ulaşım politikası genel ilkeler itibariyle Avrupa Birliği politika belgelerindeki vurguları, öncelikleri ve stratejileri yansıtmaktadır. Öte yandan uygulamada bu ilkelerin başarıy-la hayata geçirildiği söylenemez. 2000’li yıllarda demiryollarının iyileştirilmesi ve geliştirilmesine yönelik bir politik irade oluştuğu görülmektedir, ancak kalkınma planları ve yıllık yatırım prog-ramlarında demiryollarına yapılması öngörülen yatırım ve harcamalar uygulamada gerçekleşme-miştir. Ulaşım sektöründeki harcamalar yine en ağırlıklı olarak karayolu ve havayolu türlerine yönlendirilmiştir (Babalik-Sutcliffe, 2007). Bu durum, ulaştırma sektöründeki yönetsel yapı ve özellikle demiryollarına ilişkin yönetim yapısındaki sorunlarla ilişkilidir. Ancak taşımacılığın % 90’ların üzerinde oranlarla gerçekleştiği karayollarında kaza ve trafik yoğunluğu gibi sorunlar da gündemi değiştirerek karayollarına yatırımın öncelikli gereksinim olarak algılanmasına yol aç-maktadır. Ayrıca politikacıların daha hızlı biçimde inşaatı gerçekleştirilen ve çok sayıda kullanı-cıyı etkileyerek oy potansiyelini arttıran karayolları projelerine genel bir eğilimi olduğu da bir ger-çektir.

Avrupa’da ve dünya genelinde olduğu gibi, Türkiye’de de hava ulaşımının yolcu taşımasın-daki payı sürekli artmaktadır. Sadece iki yıl içinde, 2007’den 2009’a iç hatlarda taşınan yolcu sa-yısında % 29 oranında artış olmuştur (DHMİ, 2010). Havayolu ulaşımı sadece CO2 salımları de-ğil, azot monoksit ve azot oksit (NOx) salımları nedeniyle de kirletici bir ulaştırma türüdür.

Gelişme eğilimleri, gerek sera gazı salımı açısından gerekse petrole ve dolayısıyla dış kay-naklara bağımlılık açısından en sorunlu iki türe yönelme olduğunu göstermektedir. Demiryolları-nın geliştirilmesi ve lojistik merkezler ile deniz ulaşımının daha etkin hale getirilmesi yönünde ba-zı yatırımlar yapılmaktadır; ancak bu yöndeki uygulama ve gelişmeler henüz çok sınırlıdır.

Kentsel UlaşımTürkiye’de otomobil sahipliği Avrupa ülkelerine oranla oldukça düşüktür. Kentsel ulaşımda ya-ya yolculukları ve toplu taşıma hâlâ başlıca ulaşım türleridir. Dolayısıyla sürdürülebilir kentsel ulaşım ilkeleri açısından pek çok kentimizde önemli bir potansiyel mevcuttur. Ancak gelişme eği-limleri sürdürülebilir ve temiz ulaşım türlerinden hızla uzaklaşıldığına işaret etmektedir. Otomo-bil sahipliği oranı 1992 yılında 1000 kişiye 37 araç düzeyindeyken 2009 yılında 98 araç düzeyi-ne ulaşmıştır. 1000 kişiye düşen otomobil sayısı Ankara’da 188, İstanbul’da 139, İzmir’de ise 126’dır (TÜİK, 2010). Otomobil sahipliğindeki artışa koşut olarak otomobil kullanımı da hızla artmaktadır.

Otomobil sahipliği ve kullanımındaki artışla bağlantılı kentlerimizdeki en önemli sorun, kent yönetimlerinin otomobil kullanımını temel alan ve tüm dünyada sürdürülemez olduğu kabul gören yatırım ve müdahaleleri yeğleme eğilimidir. Kentlerin merkezi alanlarında taşıt yolu kapa-sitesi arttırılarak ve katlı kavşaklar yapılarak, motorlu taşıt akımını hızlandırmayı amaçlayan ya-tırımlar yapılmaktadır. Bu uygulamalar kent-içi ulaşım ağının âdeta otoyollara dönüşmesine yol açarken, kent merkezlerinde otopark kapasitesinin arttırılmasına yönelik yatırımlar da otomobil kullanımını özendirmekte ve arttırmaktadır. Bisiklet ve yaya yolculuklarını destekleyecek ve iyi-

aaaaa 227

leştirecek uygulamalar çok az sayıdadır. Toplu taşımaya yönelik olarak ise raylı sistem yapılması neredeyse tek seçenek gibi görülmekte, nitelikli toplu taşıma hizmetinin düşük maliyetlerle sağ-lanmasına olanak tanıyan otobüs yolları gibi uygulamalar yeterince değerlendirilmemektedir. Toplu taşımada güzergâh ve bilet sistemlerinin entegrasyonuna yönelik düzenlemeler de olması gereken düzeyde değildir.

Kentlerin mekânsal gelişim eğilimleri de sürdürülemez ulaşım sonuçları doğurmaktadır. Türkiye kentlerinde yapı ve nüfus yoğunluğu hâlâ görece yüksektir, ancak kentsel yayılma olgu-su da yaşanmaktadır. Kent çeperlerinde yeni konut gelişmeleri düşük yoğunluklu olup, otomobi-le bağımlı yaşam tarzlarını desteklemektedir. Yine kent çeperlerinde yapılan alışveriş merkezleri de toplu taşımayı değil, tamamen otomobil kullanımını temel alan bir gelişme modeli yaratmak-tadır. Kentsel yayılma, toplu taşıma ile etkin hizmet verilme olanaklarını yok ederken, yaya ve bi-siklet ulaşımını da zaten tamamen dışlamaktadır.

2007-2013 yıllarını kapsayan dokuzuncu kalkınma planında kentsel ulaşıma ilişkin olarak bu sorunlar gündeme getirilmiş ve enerji, çevre, ekonomi, konut, arsa ve arazi politikaları ile tu-tarlı, sürdürülebilir bir kentsel ulaşım stratejisi öngörülmüştür. Sürdürülebilir bir kent-içi ulaşım sistemi oluşturmaya yönelik olarak, yaya ve bisiklet ulaşımı ile toplu taşımaya öncelik verileceği ve bu türlerin kullanımının özendirileceği vurgulanmıştır.

Bazı kentlerimizde sürdürülebilir ve temiz ulaşım ilkesi doğrultusunda olumlu uygulamala-rın 2000’li yıllarda hayata geçirilmeye başlandığı görülmektedir. İzmir kentindeki “Ulaşımda Dö-nüşüm” projesi ile hafif raylı sistem, otobüs ve deniz ulaşımı arasında güçlü bir entegrasyon ger-çekleştirilmiş ve deniz ulaşımı ile yapılan kent-içi yolculuklarda artış sağlanmıştır. İstanbul’daki Metrobüs projesi, yaya erişimi ve sistem işletimi ile ilgili sorunlarına rağmen otobüs yolu uygula-masını gündeme getirmesi açısından önemli bir gelişmedir. Ulaşımdan kaynaklı salımların azaltıl-ması için bazı kentlerimizde toplu taşımadaki otobüs filolarına temiz enerjili araç alımları yapıl-maktadır. Konya’da, Bursa Nilüfer Belediyesi’nde ve bazı başka kentlerde bisiklet planları doğrul-tusunda bisiklet yolu ağı oluşturulmasına önem verilmeye başlanmıştır. Eskişehir, Antalya, İzmit, Adapazarı gibi bazı kentlerde, şehir merkezinde oldukça küçük ölçekli de olsa yeni yaya alanları oluşturulmuştur. Ayrıca çeşitli kentlerde farkındalık arttırma kampanyaları düzenlenmeye baş-lanmış, bu kapsamda bisiklet festivalleri, sokakların bir gün trafiğe kapatılarak yayalara ayrılma-sı gibi etkinlikler başlatılmış ve kentlilerden olumlu tepkiler almıştır.

Sayılan olumlu proje ve etkinlikler, Avrupa Birliği kentlerinde görülen örnek uygulamalar-la benzerlik taşımaktadır. Ancak yine de bu tür sürdürülebilir ulaşım uygulamaları ülkemizde he-nüz çok sınırlıdır.

SONUÇTüm dünyada olduğu gibi, Avrupa Birliği’nde ve son yıllarda Türkiye’de, sürdürülebilir ulaşım il-kesi ulaşım sektörüne ilişkin tüm politika belgelerinin ana çerçevesini oluşturmaktadır. Avrupa Birliği için ulaşımın birleştirici, bütünleştirici ve tek pazar işleyişini sağlayıcı özelliği hâlâ önemini

228 bbbbb

korumaktadır. Ancak çevresel ve toplumsal maliyetlerin en aza indirilmesi gereği de eşit derecede önemli olup, sürdürülebilir ulaşım yaklaşımı ile çevreye duyarlı, kaynak kullanımı etkin ve herkes için eşit erişilebilirlik olanakları sunan bir ulaşım altyapısı ve işleyişinin oluşturulması öncelikli hedef haline gelmiştir.

Bu doğrultuda uzun mesafeli ulaşım etkinliği açısından türleri dengeli kullanan, çok-mod-luluk ve türler-arası ulaşım ilkelerini temel alan, karayollarına bağımlılığı azaltan, havayolu taşı-masındaki hızlı artışı ise çevre maliyetleri ve enerji tüketimi açısından denetim altına alan bir po-litika oluşturulmuştur. Bunların yanı sıra, bölgeler arasındaki erişebilirlik düzeyindeki eşitsizlik-leri de en aza indiren bir altyapı ve işletim politikası yaratılmıştır. Kentsel ulaşım alanında ise top-lu taşıma, bisiklet ve yaya ulaşımının desteklendiği, otomobil kullanımına ise kısıtlamalar getiren bir kentsel ulaşım altyapısı ve yönetim yaklaşımı benimsenmektedir.

Avrupa Birliği genelinde, kentsel, ülkesel, bölgesel veya kıtasal, kısacası hangi ölçekte olur-sa olsun, günümüzde ulaşım sadece ekonomik gelişme ve bütünleşmeye hizmet eden bir sektör de-ğil, iklim değişikliği ve küresel ısınma ile mücadelede, ayrıca enerji verimliliğinin sağlanmasında hayati önemi olan bir sektördür. Ulaşım ayrıca erişilebilir, temiz, güvenli, yaşanabilir mekânların yaratılmasında ve sosyal ve kültürel etkileşimin arttırılmasında etkili bir müdahale alanı, dolayı-sıyla başlıca politika araçlarından biri olarak görülmektedir.

ReferanslarBabalık-Sutcliffe, E., “Pro-rail Policies in Turkey: A Policy Shift?”, Transport Reviews, cilt 27, sayı 4, 2007, s. 485-

98.Commission of the European Communities (2001), European transport policy for 2010: time to decide, White Pa-

per, Commission of the European Communities.Commission of the European Communities (2005), Mid-term review of the European Commission’s 2001 Trans-

port, White Paper, Commission of the European Communities.DHMİ - Ulaştırma Bakanlığı Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü (2010), [Online], İstatistikler,

http://www.dhmi.gov.tr/istatistik.aspx.ITF - International Transport Forum (2005), [Online], Transport CO2 Emissions., http://www.internationaltrans-

portforum.org.TCDD - Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (2006), İstatistik Yıllığı 2002-2006.TÜİK - Türkiye İstatistik Kurumu (2010), [Online] Bölgesel İstatistikler, http://www.tuik.gov.tr.

Tavsiye Edilen Diğer KaynaklarCouncil of Europe, The European Urban Charter, the Congress of Local and Regional Authorities of the Council

of Europe, 1992.Council of Europe, The European Urban Charter II: Manifesto for a New Urbanity, the Congress of Local and Re-

gional Authorities of the Council of Europe, 2008.Commission of the European Communities, The Common Transport Policy - Action programme 1995-2000,

Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, 1992.

Commission of the European Communities, The Future Development of the Common Transport Policy: A Global

aaaaa 229

Approach to the Construction of a Community Framework for Sustainable Mobility, White Paper, 1992.Commission of the European Communities (1996), A Strategy to Revitalise the Community’s Railways, White Pa-

per, 1996.Commission of the European Communities (2007), Towards a New Culture for Urban Mobility, Green Paper,

2007.Birleşmiş Milletler, İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (Framework Convention on Climate Change), 1992.Birleşmiş Milletler, Kyoto Protokolü, 1997.DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı 2007-2013, Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, 2007.Kentleşme Şurası, Kentsel Teknik Altyapı ve Ulaşım Komisyonu Raporu, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı, 2009.

230 bbbbb

14Avrupa Birliği ve Eğitim Politikası

Özge Onursal Beşgül

Anahtar sözcükler: Bologna Süreci, Hayatboyu Öğrenme, Avrupa Konseyi / UNESCO Liz-bon Tanıma Sözleşmesi, Avrupa Kültür Konvansiyonu, Magna Carta Universitatum, Ulusal Yeterlilik Çerçevesi, Avrupa Çerçevesi.

GİRİŞ

Avrupa Birliği (AB) Eğitim Politikası’nın anlatılmasına, ilgili literatürde sıklıkla tekrarlanan ve Jean Monnet’ye atfedilen, “Tekrar başlasaydım, eğitim ile başlardım” sözü ile giriş yapılma-

sı yerinde olur. Bunun bir nedeni, eğitim politikasının, Birliğin geç gelişmiş politikalarından biri olmasıdır. 1993 yılında yürürlüğe giren Maastricht Antlaşması’yla, genel eğitim ilk kez kurucu antlaşmaların bir parçası haline gelmiştir. Öte yandan fiili olarak, bu alandaki işbirliğinin 1970’li yıllara kadar uzandığını da biliyoruz. Bütünleşme sürecinin başlarında, genel eğitim alanındaki iş-birliği girişimleri, Topluluğun ekonomik hedefleri doğrultusunda tartışılmıştır. Bütünleşme süre-ci derinleştikçe, eğitim alanındaki işbirliği, ekonomik politikalardan bağımsız olarak eğitim adı-na gerçekleştirilmeye başlanmıştır.

Bu bölümde ilk olarak, AB eğitim politikasının tarihsel gelişimi üzerinde durulacak; özel-likle de genel eğitim alanı üzerine odaklanılacaktır. Bununla birlikte Maastricht Antlaşması’na kadar kurucu antlaşmalarda eğitim alanında bir tekel haline gelmiş mesleki eğitime de değini-lecektir. İkinci olarak, “Bologna Süreci” ışığında günümüzdeki gelişmeler değerlendirilecektir. Üçüncü kısımda, AB eğitim politikasının kurumsal yapısı tartışılacaktır. Son olarak, Türkiye’nin bu politikalara uyum süreci üzerinde durulacaktır.

AB EĞİTİM POLİTİKASIAB eğitim politikası üç dönemde incelenebilir (Johnson, 1999: 211). Politika, iç pazarın yüküm-lülüklerin yerine getirilmesi amacıyla ortaya çıkmıştır. Roma Antlaşması, bugünden bakıldığında yüzeysel de olsa mesleki eğitim üzerinde durmuştur (41, 57, 118 ve 128. maddeler). Hizmet ve ki-

232 bbbbb

şilerin serbest dolaşımı için mesleki eğitimin önemi vurgulanmıştır. Serbest dolaşımın artırılması için, yeterliliklerin ulusötesi tanınabilirliği ve yabancı dil eğitiminin teşvik edilmesi önerilmiştir. Roma Antlaşması’nda genel eğitime hiç değinilmemiştir. 1963-1980 yılları arasında ekonomik hedefler doğrultusunda mesleki eğitim ön planda olmuştur. Avrupa’daki çoğu eğitim sisteminde olduğu gibi, mesleki eğitim ve genel eğitimin birbirinden ayrı olarak ele alındığı bu dönemde gü-nümüz eğitim politikalarının temeli atılmıştır.

Roma Antlaşması’ndaki ilgili maddelerin yorumu üzerinde, Avrupa Komisyonu ve Üye Devletler arasında anlaşmazlıklar olmuştur. Ancak 1963 yılında, ortak bir mesleki eğitimin uygu-lanması yolunda genel prensipler üzerine anlaşılmıştır. Bu prensipler doğrultusunda, istihdamın artırılması için, işçi pazarının değişim geçiren üretim teknolojisi ve genel olarak ekonomik koşul-lara hazırlanması hedef olarak ortaya konmuştur. Ortak bir mesleki eğitim politikası yoluyla bu hedefe ulaşılırken işçilerin serbest dolaşımı da sağlanacaktır.

1971 yılında Bakanlar Konseyi, mesleki eğitim üzerine bir topluluk programı hazırlamak için genel prensipler üzerinde anlaşmıştır. İlk defa bu metinde genel eğitime de değinilmiş ve mes-leki eğitimin genel eğitimle olan yakın ilişkisinin altı çizilmiştir (Neave, 1983). Aynı dönemde Av-rupa komisyonu, biri Öğretim ve Eğitim, diğeri ise koordinasyon üzerine iki farklı çalışma grubu kurmuştur. Eğitimden sorumlu bakanlar ilk toplantılarını aynı yıl gerçekleştirmişlerdir. Toplantı sonrası yayımlanan basın bildirisinde mesleki eğitimin yasal bir dayanağı olduğunun ve bu alan-daki işbirliğinin genel eğitim alanına da aktarılmasının gerekliliği vurgulanmıştır. Bakanlar almış oldukları ilke kararı ile şunları karara bağlamışlardır:

• Özellikle değişime değinerek, üniversitelerarası işbirliğinin sağlanması;• Kızlara eğitime eşit erişim hakkı tanınması;• İkinci jenerasyon göçmen çocuklarının eğitim hakkı;• Gençlerin okuldan iş hayatına geçişleri;• Avrupa’daki eğitim sistemleri arasındaki işbirliği konularının üzerinde durulması.

1971 toplantısı Avrupa komisyonuna yeşil ışık yakmış ve bu yıllarda komisyon öncülü-ğünde eğitim üzerine birçok rapor yayımlanmıştır. 1973’te eğitim politikası, bir Komisyon Üye-sinin (Ralf Dahrendorf) sorumluluğu altına girmiştir. “Araştırma, Bilim ve Eğitim Genel Müdür-lüğü” kurulmuştur.

1974 yılının Haziran ayında eğitimden sorumlu bakanlar ikinci kez toplanmışlardır. Bu toplantıda, eğitimin sadece ekonomik hayatın bir parçası olarak görülmemesi gerektiğinin altı çi-zilmiş ve öncelikli alanlar belirlenmiştir:

• Tüm üye ve üye olmayan devletlerin vatandaşları için iyi eğitim olanaklarının sağlanması;• Avrupa’daki eğitim sistemleri arasındaki işbirliğinin artırılması;• Eğitim konusunda güncel verilerin toplanması;• Yükseköğretim kurumları arasındaki işbirliğinin artırılması;• Diplomaların akademik olarak tanınabilirliğinin artırılması;

aaaaa 233

• Öğretmen, öğrenci ve araştırmacıların serbest dolaşımının artırılması, serbest dolaşımın önündeki idari ve sosyal engellerin ortadan kaldırılması ve yabancı dil eğitiminin özendirilmesi;

• Eğitimin her alanında eşit erişimin sağlanması.

Bu ilke kararları üç prensip üzerine kuruludur. Birincisi, eğitim her vatandaşın hakkıdır. İkincisi, üye devletlerin eğitim sistemlerinin çeşitliliğinin korunması önemlidir. Üçüncüsü, bu he-deflere ulaşmaktan, üye devletler sorumludur (Neave, 1984: 9-10). Bu hedefler üzerinde çalışmak üzere üye devletler ile komisyonun temsilcisinden oluşan geçici bir eğitim komitesi kurulmuştur.

İki yıl sonra, 1974 ilke kararı doğrultusunda belirlenen öncelikli hedeflere ulaşmak için Topluluk eylem programı kabul edilmiştir. Bu program ile, geçici komite daimi hale getirilmiş-tir ve komisyon ile çok yakın çalışmaya başlamıştır. Bu eylem programı ile beraber, günümüzde-ki eğitim programlarının temelini oluşturacak birçok girişim olmuştur.

Eğitimin bu dönemde önem kazanmasının ardında yatan iki temel neden vardır (Ertl, 2003). Bir grup siyasetçi, eğitimi geleceğin Avrupa vatandaşlarını yaratmak üzere bir araç olarak görmüşlerdir. 1972 yılında kurulan ve ortak vatandaşlık olgusunu teşvik etmesi beklenen Avrupa Üniversitesi Enstitüsü’nün kurulması da buna dair bir girişim olmuştur. İkinci neden ise bu dö-nemde Topluluğun karşılaştığı ekonomik güvensizliktir. 1973 yılında gerçekleşen petrol krizi ne-deniyle gençlerin işsizliği önemli bir sorun haline gelmiştir. Özellikle 1975 yılından sonra, birçok ilke kararı okuldan iş hayatına geçiş konuları üzerine odaklanmıştır. Bu iki neden genel eğitim ile mesleki eğitim arasındaki bağı gitgide güçlendirmiştir.

1970 yılında kabul edilen ilke kararları ile birlikte Avrupa Adalet Divanı’nın kararları da eğitim alanında önemli bir yol kat edilmesinde rol oynamıştır. Divanın, maddeleri geniş tanım-laması, özellikle işçiler, onların çocukları ve öğrencilerin yasal haklarının temelini oluşturmuştur (Johnson, 1999: 201-206). Bu kararlar ile, 1980’lerin ikinci yarısında gerçekleşecek işbirliğinin temelleri atılmıştır. Zira 1978’den 1980’lerin ortasına kadar eğitim alanındaki işbirliği yavaşla-mıştır. Özellikle Avrupa boyutunun tanımı konusunda ortak bir karara varmak zor olmuştur. Yi-ne de bu dönemde eğitim komitesi, eylem planının uygulanması için çalışmalarına devam etmiştir.

Tek Avrupa Senedi’nin kabulü ile, bütünleşme süreci yeniden canlanmış, mesleki ve genel eğitimin önemi artmıştır. Bu politikalar, Ortak Pazar’ın tamamlanması hedefi ile doğrudan ilinti-li politikalardır. Bunun birçok nedeni vardır (Ertl, 2003). Öncelikle ekonomik rekabet vatandaş-ların sahip oldukları vasıflar ile ilgilidir. İkincisi, serbest dolaşımı sağlamak için ulusötesi çalışa-bilecek işçilerin yetiştirilmesi önemlidir. Üçüncüsü, ekonomik bütünleşme eğitim alanında karşı-laştırılabilir bir yapının oluşturulmasını gerekli kılar. Dördüncüsü ise, Birliğin sosyal uyum hedef-leri de eğitim alanında daha fazla işbirliğini gerektirmektedir. Ayrıca, bu dönemde eğitim alanın-daki kurumsallaşmaya Avrupa’nın uluslararası ekonomik rekabet bağlamında da önem verdiğini söylemek mümkündür (Beukel, 1993 ve 2001).

AB Eğitim Politikası tarihinde ikinci dönem 1980-1992 yılları arasını kapsar. Bu dönemde genel eğitim önem kazanmış, ekonomik hedeflerden ayrı tutularak bütünleşmenin kültürel boyu-

234 bbbbb

tu ile birlikte anılmaya başlanmıştır. Bu dönemde genel eğitim alanında bir Avrupa boyutunun yaratılması tartışılmaya başlanmıştır. Mesleki eğitim ise istihdam politikasından ayrı tutularak genel eğitimin bir parçası olarak görülmeye başlanmıştır.

Aynı dönemde, komisyon tarafından yürütülecek eğitim programları kabul edilmiştir. Bu programlar sayesinde Komisyon, sunduğu finansal teşviklerle eğitim politikasını şekillendirme olanağı kazanmıştır.

Kutu 11986-1989 Yılları Arasında Kabul Edilen Programlar

Commett (Community Program for Education and Training in Technology);Erasmus (European Community Action Scheme for the Mobility of University Students);Lingua (Programme for the Promotion of Foreign Language Knowledge in the European Community);Petra (European Community Action Programme for the Vocational Training of Young People and Their Prepa-

ration for Adult and Working Life);Eurotecnet (European Technology Network for Training);Iris (European Community Network of Training Programmes for Women).

Bu programların hedefleri şu şekilde sıralanabilir:

• Katılımcıların değişimini (öğrenci, stajyer ve vasıflı işçi) sağlamak;• Ortak pilot projeleri ve ulusötesi girişimleri desteklemek;• Eğitim alanında bilgi paylaşımını desteklemek;• Eğitim alanında karşılaştırmalı çalışmaların yapılmasını teşvik etmek.

Bu programlarla beraber bu dönemdeki ilke kararları, eğitimde bir Avrupa boyutunun ya-ratılması üzerinde durmuştur. Bu kavram ilk olarak Janne Raporu ve 1976 ilke kararlarında kul-lanılmış, fakat 1988 yılına kadar tanımlanmamıştır. AB Resmi Bildirisi (Haziran 1983), Fontai-nebleau Avrupa Konseyi Kararları (Haziran 1984) ve Milano Avrupa Konseyi’nde kabul edilen “Vatandaşların Avrupa’sı” adlı rapor (Haziran 1985) eğitim politikasının gelişiminde önemli dö-nüm noktaları olmuşlardır. 1988 yılında İlke Kararı kabul edilmiş ve eğitim alanındaki işbirli-ği düşünsel bir boyut kazanmıştır (Beukel, 2001; 2003). Eğitim alanındaki işbirliği, Avrupa fik-ri ve çıkarları çerçevesinde tanımlanır hale gelmiştir. 1988 ilke kararı ile Avrupa boyutu tanım-lanmıştır:

• Gençlerde Avrupa kimliği olgusunu güçlendirmek, Avrupa halkının gelişiminin temelini oluş-turacak olan demokrasi, sosyal adalet ve insan hakları üzerinde kurulu olan Avrupa medeniyetinin temelini güçlendirmek;

• Gençleri, Topluluğun ekonomik ve sosyal gelişiminde ve Avrupa Tek Senedi’nde olan hede-fe, Avrupa’nın birliği yolunda rol oynamaları için hazırlamak;

• Ortak bir ekonomik ve sosyal alanın yaratacağı olanak ve zorluklara karşı duyarlılığı artır-

aaaaa 235

mak;• Topluluk ve Üye Devletler hakkındaki tarihsel, kültürel, ekonomik ve sosyal içerikli bilgile-

rin paylaşımını artırmak;• Üye Devletler ile diğer Avrupa ve dünya devletleri arasındaki işbirliğinin önemini vurgula-

mak.

Üçüncü dönemde, Maastricht Antlaşması’na eklenen 126. ve 127. maddeler, eğitim alanın-da o ana kadar gelinen noktayı yasal hale getirmiştir. Maastricht Antlaşması’na, “Eğitim, Mesle-ki Eğitim ve Gençlik” başlıklı yeni bir bölüm eklenmiştir. Aynı isimde yeni bir genel müdürlük oluşturulmuştur. Daha sonra Genel Müdürlüğün ismi Eğitim ve Kültür olarak değiştirilmiştir. Mesleki eğitim ile olan ilişkisi ise yeniden değişim geçirmiş, mesleki eğitim ile genel eğitim yan ya-na yürüyen süreçler olarak görülmüştür.

1990’lı yılların ortasında, eğitim programları yeniden yapılandırılmıştır. İkinci nesil prog-ramlar başlatılmıştır. 1994 yılında mesleki eğitim için Leonardo da Vinci programı kabul edilmiş-tir. 1995 yılında ise Socrates programı kabul edilmiştir. 2000 yılında her iki program altışar yıl daha uzatılmıştır. Erasmus programı ile birlikte diğer programlar Socrates altında birleştirilmiş-tir. Ayrıca gençlik alanındaki projeler için Avrupa için Gençler adlı program oluşturulmuştur.

1990’lı yıllarda, hayatboyu öğrenme, Birliğin önemli prensiplerinden biri haline gelmiştir. 1996 yılı “Avrupa Hayatboyu Öğrenme” yılı ilan edilmiştir. Ayrıca Amsterdam Antlaşması, ha-yatboyu öğrenmeyi eğitim ve mesleki eğitimde kılavuz ilke ilan etmiştir. Hayatboyu öğrenme, kü-reselleşmenin getirdiği sorunlara bir çözüm olarak sunulmuştur. Özellikle bilgi toplumu kavramı, bu dönemde AB tartışmalarında önem kazanmaya başlamıştır. 2007 yılında tüm eğitim program-ları, “Hayatboyu Öğrenme Programı” altında tekrardan yapılandırılmıştır.

Kutu 2Hayatboyu Öğrenme Programı (Lifelong Learning Programme)

COMENIUS PROGRAMI ERASMUS PROGRAMI LEONARDO DA VINCI PROGRAMI GRUNDTVIG PROGRAMI (Okul Eğitimi) (Yükseköğretim) (Mesleki Eğitim) (Yetişkin Eğitimi)

Ortak Konulu (Transversal) Program

4 Temel Faaliyet: Politika Geliştirme; Dil Öğrenme; BİT; Örnek Uygulamaların Yaygınlaştırılması

Jean Monnet Programı3 Temel Faaliyet: Jean Monnet Eylemi; Avrupa Kurumları; Avrupa Kuruluşları

Kaynak: Ulusal Ajans Web sayfası (2010)

BOLOGNA SÜRECİ1990’larda AB eğitim politikası ile paralel işleyecek olan ayrı bir süreç başlamıştır. Süreç, resmi olarak, 1999 yılında 29 ülkenin imzalamış olduğu Bologna Deklarasyonu ile başlamıştır. Bolog-

236 bbbbb

na Süreci’nin, 2010 yılına kadar bir Avrupa Yükseköğretim Alanı yaratma hedefine belirtilen za-manda ulaşılamasa da süreç devam etmektedir. Önemli başarılar da edinilmiş, 2010 yılına gelin-diğinde üye ülke sayısı 47’ye ulaşmış, Bologna Süreci AB’nin ötesine yayılmıştır. Berlin Bakanlar Konferansı’nda Bologna Süreci’ne yeni üyelerin kabulüne ilişkin kriterler belirlenmiş ve “Avrupa Kültür Konvansiyonu’na taraf ülkeler Bologna süreci hedeflerini kendi yükseköğretim sistemle-rinde uygulamaya gönüllü olduklarını bildirdikleri takdirde Avrupa Yükseköğretim Alanının üye-si olmaya uygun olabilirler” kararı alınmıştır. Avrupa Kültür Konvansiyonu, 19 Aralık 1954 yı-lında imzaya açılmış ve 5 Mayıs 1955 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Konvansiyon, Avrupa’daki halklar arasında ortak bir anlayış yaratmayı, kültürel çeşitliliğin karşılıklı olarak değerini bilme-lerini sağlamayı ve Avrupa kültürünü korumayı hedeflemektedir.

Avrupa Yükseköğretim alanının temelleri, 1988 Magna Carta Universitatum ile atılmıştır. Bu deklarasyon Avrupa Yükseköğretim üzerine dönen tartışmaları şekillendirmiştir. Bologna Üniversitesi’nin 900. yıldönümünde imzalanan bu deklarasyonda, “Üniversite, Avrupa hümanist geleneklerinin bir vekili olup, evrensel bilgiye ulaşmayı amaçlar. İşlevliğini daha da artırabilmek için tüm coğrafi ve siyasi sınırları reddeder ve değişik kültürlerin birbirini tanımasını ve birbirine nüfuzunu destekler.” denilmiştir.

Bologna Süreci’nin tek yasal belgesi olan 1997 “Avrupa Konseyi / UNESCO Lizbon Tanı-ma Sözleşmesi” ve 1998’de Paris Üniversitesi’nin kuruluş yıldönümünde, Fransa, Almanya, İtal-ya ve Birleşmiş Krallık tarafından imzalanan Sorbonne Ortak Bildirgesi (Avrupa Yükseköğretim Sistemi’nin Uyumlu Hale Getirilmesi İçin Ortak Bildirge) büyük bir değişimin göstergeleridir. Bu değişim, uluslararasılaşmaya Avrupa’lı bir bakış açısı getirmeyi hedefleyen, ulusaldan Avrupa’ya doğru bir açılımdır. Bu deklarasyonlar ve sözleşme ile yükseköğretimde Avrupalılaşma (Europe-anisation) sürecinin temelleri atılmıştır. Sorbon Ortak Bildirgesi’nde bakanlar şu ifadeyi kullan-mışlardır:

“Avrupa süreci, yakın zamanda ileriye dönük son derece önemli adımlar atmış bulunmaktadır. An-cak, Avrupa’nın yalnızca euro, banka ve ekonomi Avrupa’sı olmakla kalmayıp, bilgi Avrupa’sı ol-ması gerektiği de unutulmamalıdır. Kıtamızın entelektüel, kültürel, sosyal ve teknik boyutlarını güçlendirmeli ve bilgi Avrupa’sını bu boyutlar üzerine inşa etmeliyiz. Bu boyutlar, gelişimlerinde de büyük rol oynayan üniversiteler tarafından şekillendirilmektedir...” (1998)

Bologna Süreci’nin üzerine kurulu olduğu ilkeler aşağıdaki gibidir:

• Kalite: Ders programlarında, eğitim ve öğretimde kalitenin sağlanması;• Haretketlilik: Öğrencilerin ve öğretim elemanlarının dolaşımının kolaylaştırılması;• Çeşitlilik: Kültürel, linguistik ve eğitim sistemlerindeki çeşitliliğin korunması;• Açıklık: Dünyaya açık, diğer bölgelerle rekabet halinde ve işbirliği yapılan bir Avrupa alanı-

nın yaratılması (EUA 1999: 24).

Bologna deklarasyonu, üç hedefin altını çizmiştir: Uluslararası rekabet, hareketlilik ve is-

aaaaa 237

tihdam edilebilirlik. İlgili belgelerde uluslararası rekabet iki şekilde tanımlanmıştır: Avrupa’da edinilmiş diplomaların uluslararası alanda geçerliliği ve Avrupa’ya eğitim alanının dışından öğ-rencilerin çekilmesi. İkinci hedef olan hareketlilik ise Avrupa kredi transfer sistemi, diploma eki ve Lizbon sözleşmesi gibi araçlarla sağlanacaktır. İstihdam edilebilirlik ise vatandaşların aktif ha-yata hazırlanmasını içermektedir. Aktif vatandaşlık kavramı ile ilintilidir. Bologna Süreci, Avru-pa vatandaşlarına istihdam edilebilmeleri ve iş pazarında barınabilmeleri için gerekli araçları sun-mayı hedefler.

Bologna Süreci dahilinde, bu hedeflere ulaşmak için özgül eylem başlıkları hazırlanmıştır. Bu başlıklar şunlardır:

1. Kolay anlaşılır ve birbirleriyle karşılaştırılabilir yükseköğretim diploma ve/veya derece-leri oluşturmak (bu amaç doğrultusunda diploma eki uygulamasının geliştirilmesi); bu eylem baş-lığı yeterliliklerin tanınması ile ilintilidir. Yukarıda bahsi geçen Avrupa Konseyi / UNESCO Liz-bon Tanıma Sözleşmesi, Avrupa’daki yükseköğretim kurumlarının ilgili diploma ve derecelerin tanınması hakkındadır ve sürecin tek yasal metnidir. Sözleşmeyi uygulamak amacıyla Avrupa Bil-gi Merkezleri Ağı (ENIC) kurulmuştur. ENIC ayrıca Ulusal Akademik Tanıma Merkezi (NARIC) ile işbirliği yapmaktadır.

2. Yükseköğretimde Lisans ve Yüksek Lisans olmak üzere iki aşamalı derece sistemine geç-mek; ikinci aşamaya geçiş birinci aşamanın başarılı bir şekilde tamamlanması sonucu mümkün-dür. İkinci aşama master veya doktora derecesini kazandıracaktır. 2005 yılında Avrupa Yeterli-likler Çerçevesi kabul edilmiştir. Çerçeve, sistemi üç aşamalı olarak tanımlamaktadır. Üç aşama-lı model (3-5-8 modeli) ilk önce, Jacques Attali’nin Fransız hükümetine hazırlamış olduğu rapor-da sunulmuştur. Çerçeve’de her aşama, öğrenim çıktıları, yetkinlik ve kredi sayılarına göre tanım-lanmaktadır. 2007 itibariyle üye ülkeler, üst Avrupa çerçevesine uyumlu olacak olan ulusal çerçe-veler üzerinde çalışmaya başlamışlardır.

3. Avrupa Kredi Transfer Sistemini uygulamak. AKTS sistemi, AB Değişim Programları çerçevesinde 1980’lerin sonunda oluşturulmuş, hareketliliği sağlamak için önemli bir araçtır. Bu bağlamda, 90’lı yıllarda AB komisyonu, Avrupa konseyi ve UNESCO-CEPES işbirliği ile diploma eki de yaratılmıştır.

4. Öğrencilerin ve öğretim görevlilerinin hareketliliğini sağlamak ve yaygınlaştırmak; hare-ketliliğin önündeki engellerin kaldırılması hedeflenmektedir.

5. Yükseköğretimde kalite güvencesi sistemleri ağını oluşturmak ve yaygınlaştırmak; kali-te güvencesi üzerine kurulu bir sistemin yaratılması, kalitenin devamlılığının sağlanması için po-litikalar, araçlar ve deneyimlerin paylaşılması ve geliştirilmesi hedeflenmektedir. Yükseköğretim-de kalite kültürünün yaratılması için özellikle kurumsal özerklik ve dış değerlendirmeye dayalı bir sistem yaratılmasının gerekliliği üzerinde durulmaktadır. Bu amaç doğrultusunda, 2005 yılında, “Avrupa Yükseköğretim Alanında Kalite Güvence İlke ve Standartları Raporu” yayımlanmıştır. 2008 yılında ise Avrupa Kayıt Ajansı kurulmuştur. Ajans, kalite ilke ve standartlarına uyum sağ-lamış olan örgütlenmeleri listelemektedir.

238 bbbbb

6. Yükseköğretimde Avrupa boyutunu geliştirmek; bu başlık altında özellikle ders prog-ramlarının tasarımı, kurumsal işbirlikleri, değişim programları ve ortak programlar üzerinde du-rulmaktadır. Bu girişimler aracılığıyla bir Avrupa boyutunun yaratılması hedeflenmektedir.

7. Yaşam boyu öğrenimi teşvik etmek; bilgi toplumu ve ekonomisi üzerine kurulu bir Avrupa’nın, yaşam boyu öğrenim stratejileri ile vatandaşlarına, rekabet ve yeni teknolojik açılım-larla başa çıkabilmeleri için eşit olanaklar sağlayacak bir sistem yaratması hedeflenmektedir.1

8. Öğrencilerin ve yükseköğretim kurumlarının sürece aktif katılımını sağlamak; bu eylem başlığı ile, 2003 Berlin konferansında da vurgulanan Avrupa alanının sosyal boyutu üzerinde du-rulmuştur. Rekabeti artırmaya yönelik girişimlerin sosyal boyut ile dengelenmesinin önemi vur-gulanmıştır. Sosyal uyumun altı çizilmiş, ulusal ve Avrupa düzeylerinde sosyal ve cinsel eşitsizlik-lerin azaltılması hedeflenmiştir. Bu eylem başlığı ile yükseköğrenimin bir kamu malı olduğu, do-layısıyla da kamunun sorumluluğunda olduğu belirtilmiştir.

9. Avrupa Yükseköğretim Alanı’nı cazip hale getirmek; AB alanının uluslararası alanda re-kabet edebilmesi ve alanın dışından öğrenci çekebilmesi hedeflenmektedir.

10. Avrupa Araştırma Alanı ile Avrupa Yükseköğretim Alanı arasında bir sinerji kurmak ve Doktora çalışmalarının geliştirilmesi; bu eylem başlığı 19 Eylül 2003 tarihinde Berlin Konferansı’nda eklenmiştir. Bu eylem başlığı altında doktora seviyesi üçüncü aşama olarak Bo-logna sürecine dahil edilmiştir.

Kutu 3Bologna Sürecine Üye olan 47 Ülke ve Katılımlarının Onaylandığı

Konferanslar ve Sürece Üye Olan Kuruluşlar

• Haziran 1999 Bologna Konferansı: Avusturya, Belçika, Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Danimarka, Estonya, Fin-landiya, Fransa, Almanya, Yunanistan, Macaristan, İzlanda, İtalya, Letonya, Litvanya, Lüksemburg, Malta, Hollanda, Norveç, Polonya, Portekiz, Romanya, Slovak Cumhuriyeti, Slovenya, İspanya, İsveç, İsviçre, İngiltere ve İrlanda.

• Mayıs 2001 Prag Bakanlar Konferansı: Hırvatistan, Kıbrıs, Lihtenştayn ve Türkiye.• Eylül 2003 Berlin Bakanlar Konferansı: Arnavutluk, Andora, Bosna-Hersek, Vatikan Cumhuriyeti, Rusya Fede-

rasyonu, Sırbistan-Karadağ ve Makedonya.• Mayıs 2005 Bergen Bakanlar Konferansı: Ermenistan, Azerbaycan, Gürcistan, Moldova ve Ukrayna.• Mayıs 2007 Londra Bakanlar Konferansı: Karadağ.• Mart 2010 Budapeşte/Viyana Bakanlar Konferansı: Kazakistan.Avrupa Komisyonu (Bologna İzleme Grubu’nda oy kullanma hakkına sahiptir)

Diğer Danışma Kuruluşları• Avrupa Konseyi,• Avrupa Üniversiteler Birliği,• Avrupa Yükseköğretim Kurumları Birliği

1 Yedinci eylem başlığı dahil sonraki başlıklar, 19 Mayıs 2001 tarihinde Prag’da toplanan ilgili bakanlar toplantısında eklen-miştir.

aaaaa 239

• Avrupa Ulusal Öğrenci Birlikleri• Birleşmiş Milletler Eğitim, Bilim ve Kültür Organizasyonu – Yükseköğretim Merkezi• Uluslararası Eğitim Avrupa Yapısı• Avrupa Yükseköğretim Kalite Güvencesi Birliği• Avrupa Sanayi ve İşverenler Konfederasyonları Birliği

KURUMSAL YAPIAB Eğitim Politikası genel olarak uluslararası bir politikadır. AB yetkilerinin bu alanda kısıtlı ol-masının başlıca nedeni siyasidir. Eğitim, devletler için önemli egemenlik alanlarından biridir. Liz-bon Antlaşması’nda da belirtildiği gibi AB, üye ülkelerin eğitim politikalarını standartlaştırmayı hedeflememektedir. Aksine, yerindenlik prensibi (subsidiarity) çerçevesinde, eğitimden üye dev-letler sorumludur. Maastricht’ten bu yana bunun altı hep çizilmiştir. Birliğin en önemli görevi, bu alanda işbirliğini teşvik etmektir. Birlik, gereken durumlarda destek ve tamamlama amaçlı faali-yetlerde bulunabilse de üye devletlerin kültürel ve dil çeşitliliklerini korumak zorundadır. Dolayı-sıyla, eğitim alanında üye devletler halen yetkilerini korumaktadırlar. Merkezi bir eğitim kesinlik-le hedeflenmemektedir. Hedef, Birliğin “çeşitlilik içinde birlik” yaratma düsturunu eğitim alanın-da da korumaktır.

Kutu 4Lizbon Antlaşması: Madde 165

1. Birlik, üye devletler arasında işbirliğini teşvik ederek ve gerektiğinde faaliyetleri destekleyip tamamlayarak, eğitim kalitesinin geliştirilmesine katkıda bulunur. Birlik, eğitimin içeriği ve eğitim sistemlerinin örgütlenmesi ile kül-türel ve dil çeşitlilikleri açısından üye devletlerin sorumluluklarına tamamıyla saygı gösterir.

Birlik, sporun toplumsal ve eğitici işlevini göz önünde bulundurarak, Avrupa’da sporla ilgili konulara katkıda bulunur.

2. Birlik faaliyetleri aşağıdakileri hedefler:• özellikle üye devletlerin dillerinin öğretimi ve yayılması yoluyla, eğitimde Avrupa boyutunun geliştirilmesi;• diğer konuların yanı sıra, diplomaların ve öğrenim dönemlerinin akademik olarak tanınmasının teşvik edilme-

siyle, öğrencilerin ve öğretim elemanlarının hareketliliğinin teşvik edilmesi;• eğitim kurumları arasındaki işbirliğinin ilerletilmesi;• üye devletlerin eğitim sistemlerinde ortak olan hususlarda bilgi ve deneyim alışverişinin geliştirilmesi;• gençlerin değişimleri ile sosyo-eğitimsel eğitmen değişimlerinin geliştirilmesinin ve gençlerin Avrupa demok-

ratik yaşamına katılımlarının teşvik edilmesi;• uzaktan eğitimin geliştirilmesinin teşvik edilmesi;• müsabakalarda kurallara uygunluğun ve sporla ilgili teşkilatlar arasındaki işbirliğinin teşvik edilmesi ve özel-

likle gençler arasında olmak üzere, sporcuların bedensel ve ahlâki bütünlüğünün korunması yoluyla, sporda Avru-pa boyutu geliştirilmesi.

Bologna deklarasyonunda belirtildiği gibi Bologna süreci bir uluslararası işbirliğidir. Her-

240 bbbbb

hangi bir uluslararası anlaşma üzerine kurulu değildir. Temelini, yükseköğretimden sorumlu üye ülkelerin bakanları tarafından kabul edilmiş bildiri ve deklarasyonlar oluşturmaktadır. Bunlar ya-sal bağlayıcılığı olan belgeler değillerdir. Tek yasal bağlayıcılığı olan belge, daha önce de belirtil-diği gibi Lizbon Sözleşmesi’dir. Dolayısıyla, Bologna süreci farklı üye ülkeleri biraraya getiren gö-nüllü bir süreçtir ve işbirliği, karşılıklı güvenle devamlılığını sürdürmektedir.

Başlangıcından bu yana Bologna süreci uluslararası bir süreç olmuştur. Bununla birlikte yükseköğretim alanında farklı sistemler arasında gözle görülür yakınlaşmalar gerçekleşmiştir. Bo-logna Süreci bağlamında üye ülkelerin yükseköğretimden sorumlu bakanlarından oluşan bakan-lar konferansı iki yılda bir düzenlenmektedir. Bu konferanslarda süreç değerlendirilir ve gelecek için yeni öncelik alanları belirlenir. Sürecin işleyişinde, üye ülkeler ile Avrupa komisyonu temsil-cilerinden oluşan Bologna İzleme Grubu önemli bir yer tutmaktadır. Grup, Bologna sürecinin eş-güdümünden sorumludur. Ayrıca birçok uluslararası kuruluş danışman üye statüsünde toplantı-lara katılır. Bakanların konferansları, Bologna İzleme Grubu tarafından düzenlenir. Grup en az altı ayda bir toplanır ve AB başkanlığı ülke temsilcisi toplantılara başkanlık eder.

Eğitimde hedeflenildiği gibi bir Avrupa boyutu henüz yaratılmamış olsa da, bu alanda iş-birliğinin, bütünleşmenin yolunu açacağı beklenmektedir (Ollikainen, 2000). Eğitim alanındaki girişimler, Avrupa vatandaşlığının inşasında ve birçok farklı kültürü biraraya getirecek olan or-tak kültürel temelin oluşmasında önem arz etmektedir. Eğitim, serbest dolaşım ile ilintilidir ve AB vatandaşlığından doğan hakların özünü oluşturur. Ayrıca Eğitim, bütünleşme sürecini ve hedefle-rini anlatmak için önemli bir araçtır. Eğitim alanında işbirliği sonucunda ulusal eğitim sistemleri etkilenmektedir ve bu da Avrupalıların uzun vadede siyasi sosyalleşmelerini etkileyecektir. Avru-palılaşma, yükseköğretimde gerçekleşmektedir. Daha alt seviyelerde ise üye ülkeler sistemlerini daha çok korumaya eğilimlidirler.

TÜRKİYETürkiye’deki yükseköğretim sistemi bütüncül ve merkezi bir sistemdir ve temel olarak üniversite-lerden oluşmaktadır. 2010 yılında Türkiye’de 102 adet devlet, 52 adet de vakıf üniversitesi bulun-maktadır. Üniversiteler, 1981 yılında kabul edilen 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu ile yönetil-mektedir. Bu Kanunun 3. maddesi üniversiteyi “Bilimsel özerkliğe ve kamu tüzelkişiliğine sahip yüksek düzeyde eğitim-öğretim, bilimsel araştırma, yayın ve danışmanlık yapan; fakülte, enstitü, yüksekokul ve benzeri kuruluş ve birimlerden oluşan bir yükseköğretim kurumu” olarak tanım-lar.

Türkiye’nin AB ile eğitim alanında kurumsal bağları, 1990’lardan beri var olan, kamu ve özel sektörde çalışanlara, öğrencilere ve akademisyenlere verilen Jean Monnet yüksek lisans burs-ları programı ile atılmıştır. Türkiye, ayrıca 2001 yılında Jean Monnet Programı’na dahil olmuş-tur. Jean Monnet programı, yükseköğretim seviyesinde Avrupa bütünleşmesi konusunda eğitim ve araştırmayı teşvik etmek üzere 1989 yılında oluşturulmuş bir programdır. Günümüzde 62 ül-keyi kapsayan programdan 740 üniversite faydalanmaktadır. 2010 yılı itibariyle Türkiye’de

aaaaa 241

50’den fazla Jean Monnet projesi mevcuttur: 3 adet Avrupa mükemmeliyet merkezi, 13 adet Je-an Monnet başkanı ve 36 adet de Jean Monnet modülü vardır.

Türkiye 2001 yılında Bologna sürecine dahil olmuştur. 2002 yılında ise, “Türkiye AB Eği-tim ve Gençlik Programları Katılım Çerçeve Anlaşması”nı imzalamıştır. Bu programı yürütmek üzere, Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı görevlendirilmiştir. 18 aylık bir hazırlık dönemin ardından Türkiye 1 Nisan 2004 itibariyle programa tam üye olarak dahil olmuştur. Ocak 2002 bakanlar kurulu kararı ile, 2003 Ağustos ayında çalışmaya başlayan Türkiye AB Eğitim ve Genç-lik Merkezi Ulusal Ajansı kurulmuştur. 2009 ilerleme raporuna göre son bütçe döneminde prog-ramlara 7000’den fazla başvuru olmuş, bunun 2000’den fazlası fonlanmıştır.

Türkiye ENIC (Avrupa Bilgi Merkezleri Ağı) ofisi 1998 yılında kurulmuştur. NARIC (Ulu-sal Akademik Tanıma Merkezi) ise Yükseköğretim Kurulu altında 2003 yılında kurulmuştur. Bu kurumların amacı yurtdışından alınmış diplomaların ve eğitimin akademik tanınabilirliğini, ülke-ler arasında bilgi ve deneyim aktarımını sağlayarak, artırmaktır. Bu amaç doğrultusunda Ankara’nın 2004 Aralık ayında imzaladığı Lizbon Sözleşmesi 2007 yılının Mart ayında yürürlü-ğe girmiştir.

Türkiye’nin, AB Eğitim alanına dahil olması ile yükseköğretim sisteminde önemli değişim-ler olmuştur. Bu bölümde, özellikle Bologna süreci bağlamında Türkiye’de yaşanan birçok deği-şiklikten iki tanesi üzerine odaklanılacaktır: Kalite güvencesi ve yeterlilikler çerçevesi. Türkiye’nin süreç içerisindeki gelişimi olumlu yöndedir. Bu başarı kısmen Türkiye’de hâlihazırdaki uygulama-nın Bologna sürecinin iki eylem başlığına uyumlu olması ile ilintilidir. Dişçilik, tıp ve veterinerlik haricinde, Türkiye’deki sistem iki aşamalı olarak düzenlenmiştir. Dolayısıyla, süreç içerisinde Av-rupa devletleri için en sancılı yaşanan yapısal değişikliklere Türkiye’de gerek kalmamıştır. Bunun-la birlikte Türkiye, diğer başlıklara uyum sürecinde de azımsanmayacak derecede önemli yol kat etmiştir.

Türkiye’de özellikle önem verilen eylem başlığı kalite güvencesi olmuştur. Eurydice Raporu’na göre bu eylem başlığı Türkiye’nin en zayıf olduğu konulardan biridir. Bologna süreci-nin bu alanda bir farkındalık yarattığını söylemek mümkündür. Bologna süreci çerçevesinde 2005 yılında Avrupa kalite güvencesi standart ve ilkelerine uygun bir ulusal metin yayımlanmıştır. Yük-seköğretim kurumlarında “Akademik Değerlendirme ve Kalite Geliştirme Yönetmeliği” çerçeve-sinde “Yükseköğretim Kurumları Akademik Değerlendirme ve Kalite Geliştirme Komisyonu” (YÖDEK) kurulmuştur. YÖDEK, 2006 yılında yükseköğretim kurumlarında “Akademik Değer-lendirme ve Kalite Geliştirme Rehberi”ni yayımlamıştır. Rehber “Yükseköğretim kurumlarının eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri ile idari hizmetlerinin değerlendirilmesi, kalitelerinin ge-liştirilmesi, bağımsız dış değerlendirme süreciyle kalite düzeylerinin onaylanması ve tanınması ko-nusundaki çalışmalara ilişkin esasları düzenlemektedir” (Durman, 2010). Yönetmelik, bağımsız ulusal dış kalite güvence ajanslarının kurulmasını hedeflemektedir. “Mühendislik Eğitim Prog-ramları Değerlendirme ve Akreditasyon Derneği (MÜDEK)”, 2007’de ilk ulusal dış değerlendir-me ajansı olarak çalışmaya başlamıştır. Kalite güvencesi alanında, ulusal düzeyde YÖDEK ve

242 bbbbb

yükseköğretim kurumları düzeyinde ise Akademik Değerlendirme ve Kalite Geliştirme Kurulları (ADEK) bu sürecin önemli aktörleridir. Türkiye’de kurulacak olan sistemde, yıllık olarak gerçek-leştirilen bir iç değerlendirme süreci ile 5 yılda bir gerçekleştirilecek bir dış değerlendirme süreci hedeflenmektedir. Son dönemde kurulan üniversiteler ve sayılarındaki hızlı artış göz önünde bu-lundurulduğunda, kalite güvencesinin Türkiye için en önemli konulardan biri olduğunu söylemek mümkündür.

YÖK, 2006 yılında ulusal yeterlilik çerçevesi üzerinde çalışmak üzere Yükseköğretim Ye-terlilikler Komisyonu’nu kurmuştur. Ulusal Yeterlilik Çerçevesi, “Bir ülkenin eğitim sistemi içeri-sinde yeterlilik düzeylerinin öğrenme kazanımları ile tanımlandığı ve belirli bir düzen içerisinde birbirleri ile ilişkilendirildiği bir sistem” olarak tanımlanmaktadır. Avrupa çerçevesi ise “Ulusal Yeterlilikler Çerçeveleri’nin ilgili tutulabileceği ve bu sayede farklı ülkelerin yeterliklerini birbirle-riyle ilişkilendirilebileceği şemsiye (üst) çerçevelerdir” (Durman, 2010). Türkiye Yükseköğretim yeterlilikler çerçevesi ile, her aşamada (ön lisans, lisans, yüksek lisans ve doktora) asgari olarak kazanılması gereken bilgi, beceri ve yetkinlikler tanımlamıştır.

“Türkiye Yükseköğretim Yeterlilikler Çerçevesi”, Ocak 2010’da onaylanmıştır. Bir sonra-ki adımda Alana Özgü Yeterlilikler üzerine çalışma grupları kurulmuştur. Sekiz temel alan belir-lenmiştir: Eğitim, Beşeri Bilimler ve Sanat, Sosyal Bilimler, İşletme ve Hukuk, Bilim, Mühendislik, Üretim ve İnşaat, Tarım, Sağlık ve Refah ve Hizmetler.

Bologna sürecinde öğrenci merkezli eğitim önemle vurgulanmaktadır. Üniversitelerin, ala-na özgü yeterliklerini göz önünde bulundurarak tüm programları için program çıktılarını tanım-lamaları gerekmektedir. Program çıktıları, öğrencilerin programdan mezun oluncaya kadar ka-zanmaları gereken bilgi, beceri ve yetkinlikleri tanımlar. Programdaki her dersin öğrenme çıktıla-rı vardır. Öğrenme çıktıları, öğrenim sürecini ya da bir programı başarılı ile tamamlayan bir öğ-rencinin neyi bileceğini, neyi anlayabileceğini ve ne yapabileceğini ifade eden yetkinliklerdir. Bu sistemin özünü de “Avrupa kredi transfer sistemi” oluşturur. Bu sistem yardımı ile öğrencinin iş yükü de hesaplanır. Yeterlilikler çerçevesi, çoğunlukla öğretim elemanı odaklı olan eğitim sistemi-ni öğrenci odaklı sisteme dönüştürmeyi hedeflemektedir.

Türkiye’nin AB yükseköğretim alanına dahil olma sürecinde, Yükseköğretim Kurulu (YÖK) öncü rol oynamıştır. Bologna sürecinin uygulamasından YÖK ve Üniversitelerarası Kurul sorumludur. Eylem başlıklarını hayata geçirmek için YÖK altında birçok komisyon ve çalışma grubu oluşturulmuştur. YÖK Başkan Vekili, Bologna İzleme Grubu üyesidir. 2005 yılında YÖK bünyesinde AB ve Uluslararası İlişkiler Birimi kurulmuştur. Bu birimin görevleri söyle belirlen-miştir: Avrupa Birliği ve ülkemiz arasında 3 Ekim 2005 tarihinde resmen başlatılan katılım mü-zakeresi kapsamında, kurul sorumluluğundaki konuları takip etmek; 2001 yılından itibaren için-de yer aldığımız Bologna Süreci kapsamında bakanlar konferansında alınan Avrupa yükseköğre-tim alanına yönelik kararların, Bologna İzleme Grubu Türkiye temsilcisi yönetiminde, Türk yük-seköğretim sisteminde gerçekleştirilmesine ilişkin çalışmalar yapmak ve ENIC/NARIC ağları Tür-kiye merkezi olarak görev yapmak.

aaaaa 243

Üniversitelerde ise eylem başlıklarını yerine getirmek için YÖK ile eşgüdümlü çalışacak bi-rimler yaratılmıştır. Bunlar iç ve dış kalite süreçlerinden sorumlu Akademik Değerlendirme ve Ka-lite Geliştirme Kurulu (ADEK) ve öğretim elemanı ve öğrenci değişimlerinden sorumlu Uluslara-rası Ofisler ve Bologna Eşgüdüm Komisyonları’dır (BEK). BEK’ler 2009 yılının Ocak ayında yü-rürlüğe giren YÖK Genel Kurul kararı ile oluşturulmuştur. Bu komisyonların görevleri şöyle sıra-lanabilir:

• Bologna sürecinin faaliyet alanına giren ve YÖK tarafından çerçevesi belirlenmiş olan konu-larda kurumun yıllık eylem planını hazırlamak ve uygulanmasını sağlamak;

• Kurum raporunu hazırlanacak yıllık ulusal rapora veri oluşturmak üzere, her yılın en geç ma-yıs ayı sonuna kadar Yükseköğretim Kurulu’na göndermek;

• Bologna sürecinin ana çalışma alanlarında iç ve dış paydaşlara ilgili mevzuat ve uygulama ko-nularında sistematik olarak hizmet için eğitim seminerlerinin düzenlenmesini sağlamak;

• Kurum ve birimlerin akademik kurullarında Bologna süreci uygulamalarının yerleşmesi için gerekli önlemler almak;

• Yapılan çalışmaları değerlendirip yeni dönem uygulamaları için strateji belirlemek,• Bologna süreciyle ilgili, Yükseköğretim Kurulu’nun, Avrupa Yükseköğretim alanında faali-

yet gösteren kurum ve kuruluşların (EUA, ENQA, ESU, EURASHE gibi) etkinliklerini izlemek, ka-tılmak ve bu doğrultuda kurum içi hazırlıklara öncülük etmek.

Bologna Süreci’nde en önemli rollerden birini “Bologna Uzmanları Ulusal Takımı” oynamak-tadır. İlk olarak 2004 yılında oluşturulan takımın görevleri, belirli alanlarda bir uzman havuzu oluşturarak, ulusal ihtiyaçlar ve hedefler doğrultusunda Bologna hedeflerinin gerçekleştirilmesine yardımcı olmak ve Bologna hedeflerini tanıtmaktır. Takımın üyeleri farklı üniversitelerde öğretim elemanlarıdır. Takımda, Ulusal Öğrenci Konseyi’ni aday gösterip, YÖK’ün atadığı bir öğrenci tem-silcisi de bulunmaktadır.

SONUÇMüzakere sürecinde Eğitim ve Kültür başlığı 26. fasıldır. 2009 AB İlerleme Raporu’na göre Tür-kiye bu konularda iyi düzeyde ilerleme kaydetmiştir. Özellikle YÖK öncülüğünde Bologna süreci bağlamında yükseköğretim alanında birçok değişikliğin temelinin atılmış olduğunu söylemek mümkündür. Söylemsel olarak bakıldığında yükseköğretim sisteminde son dönemde yapılan önemli değişikler sürekli olarak Bologna süreci ile ilişkilendirilmiştir. Bu süreçte karşılaşılan en önemli endişe, sürecin “standartlaşmaya” yol açabileceğidir. Aynı endişe diğer üye ülkelerde de mevcuttur. Dolayısıyla Bologna süreci dahilinde bunun hedeflenmediğinin, tam tersi, çeşitliliğin muhafaza edildiğinin altı çizilmelidir. Bologna süreci ile atılan adımları YÖK bir dizi somut adım olarak tanımlamıştır (Erdoğan, 2009). Bu adımları şöyle özetlemek mümkündür: Uluslararası re-kabetin oluşturulması; öğrenci merkezli uygulamaların ve ders programlarının oluşturulması; ha-reketliliğin özendirilmesi; kalitenin, istihdam edilebilirliğin, derece ve diplomaların tanınırlığının, eğitim öğretim kalitesinin ve şeffaflığının artırılması.

244 bbbbb

ReferanslarBeukel, E., “Education”, Andersen, S. S. & Eliassen, K. A. (der.), Making Policy in Europe: the Europeification of

National Policy-making içinde, Sage, Londra, 1993.Beukel, E., “Educational policy: Institutionalisation and Multi-Level Governance”, Andersen, S. S. & Eliassen, K.

A. (der.), Making Policy in Europe içinde, Sage, Londra, 2001.Durman, M., “Kalite güvencesi ve yeterlilikler çerçevesi boyutlariyla Türk yükseköğretimi”, Bologna Rektörler

Toplantısı Notları, Antalya, 18.06.2010. http://bologna.yok.gov.tr/index.php?page=katdown&view=list&fileid=117 [18.08.2010].

Erdoğan, A., “Bologna Süreci kapsaminda Türk Yükseköğretimindeki Gelişmeler”, Erasmus Bahar Toplantısı, Er-ciyes Üniversitesi, 02.04.2009. http://www.ua.gov.tr/index.cfm?action=detay&yayinid=264471CF560D5E154ED9DC7E035E83710C378&CFID=2724695&CFTOKEN=37958222, [18.08.2010].

Ertl, H., “The European Union and Education and Training: An Overview of Policies and Initiatives”, Phillips, D. (der.), Implementing European Union Education and Training Policy: A Comparative Study of Issues in Four Member States içinde, Secaucus, Kluwer Academic Publishers, New Jersey, 2003.

EUA Trends Studies, Trends II: Towards the European higher education area - survey of main reforms from Bo-logna to Prague, Guy Haug and Christian Tauch, 1999.

Eurydice, The Education System in Turkey. Directorate General for Education and Culture, European Commissi-on, 2008.

Johnson, N., “From vocational training to education: the development of a no-frontiers education policy for Eu-rope?” Education and the Law, 11, 1999, s. 199-213.

Neave, G. (1984) The EEC and Education, Trentham Books, Trentham, 1984.

İlgili Web SiteleriAB Eğitim ve Gençlik Programları Merkezihttp://www.ua.gov.tr/

Bologna Süreci Web Sitesihttp://www.ehea.info/

YÖK Bologna Süreci Web Sitesihttp://bologna.yok.gov.tr/

Tavsiye Edilen Diğer KaynaklarBeukel, E., “Education”, Andersen, S. S. ve Elıassen, K. A. (der.), Making Policy in Europe: the Europeification of

National Policy-making içinde, Sage, Londra, 1993.Beukel, E., “Educational policy: Institutionalisation and Multi-Level Governance”, Andersen, S. S. ve Eliassen, K.

A. (der.), Making Policy in Europe içinde, Sage, Londra, 2001.Corbett, A., Universities and the Europe of Knowledge, Palgrave, New York, 2005.European Commission, The History of European Cooperation in Education and Training, Office for Official Pub-

lications of the European Communities, Luxembourg, 2006.

14Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası

Mehmet Ali Tuğtan

Anahtar sözcükler: Batı Avrupa Birliği, Avrupa Acil Müdahale Gücü, Saint Malo Zirvesi, Or-tak Güvenlik ve Savunma Politikası, Dışişleri ve Savunma Politikası Yüksek Temsilcisi

GİRİŞ

Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası (AGSP), ilk olarak Avrupa Birliği’nin (AB) ortaya çık-tığı 1992 Maastricht Antlaşması ile gündeme gelmiştir. Birliği oluşturan Avrupa ülkelerinin

güvenlik ve savunma konularında ortak hareket etmesi fikri ise çok daha eskidir.Başlangıçta Soğuk Savaş parametreleri tarafından belirlenen ortak güvenlik söylemi, Soğuk

Savaş’ın sona ermesiyle birlikte boyut ve biçim değiştirerek 1990’lar boyunca aşamalar halinde bugünkü şeklini almıştır. Temelde AGSP, AB’nin güvenlik alanında Amerika Birleşik Devletleri’ne (ABD) bağımlılık ve tabiyetini azaltmayı hedeflemektedir. Ayrıca üye ülkelerin savunma için har-cadıkları kaynakları tek bir havuzda toplayarak daha verimli kullanılmasını amaçlamaktadır. Bu amaçlar gereği AGSP’nin başarısı, AB’ye ABD’den ne ölçüde bağımsız hareket yeteneği sağladığı ile ölçülmelidir. Türkiye’nin AGSP’ye katkısını da, sağlamayı taahhüt ettiği insan ve silah gücün-den çok bu noktada aramak gerekir. Bu açıdan bakıldığında, Soğuk Savaş sonrası potansiyel kriz bölgelerinin merkezinde bulunan Türkiye, bölgedeki bazı gelişmeleri engelleme gücüne sahip ol-masa bile, istemediği girişimlerin maliyetlerini kabul edilemez ölçülere çıkartabilir. Başka bir de-yişle, Türkiye’nin olumlu katkısı AB’nin jeostratejik etkinliği için bir güç çarpanı etkisi yapacak-tır. Öte yandan, Türkiye’nin kendisini dışlayan AB inisiyatiflerine göstereceği direnç, bu inisiya-tiflerin maliyetini kabul edilemez boyutlara çıkartarak AGSP’nin Türkiye’yi çevreleyen kritik böl-gelerdeki etkinliğini azaltacaktır.

Bu çalışmada öncelikle Avrupa bütünleşmesi ve güvenliğinin Soğuk Savaş sırasındaki evri-mi incelenecektir. Daha sonra Soğuk Savaş’ın sonu ile oluşan yeni uluslararası sistemde Avrupa Topluluğu’ndan Avrupa Birliği’ne geçiş ve buna paralel olarak gelişen AGSP fikri ve uygulamala-rı üzerinde durulacaktır. Üçüncü bölümde ise, önceki bölümlerde anlatılan tarihsel arka plana da-

246 bbbbb

yanan AGSP’nin günümüzdeki amaçları, araçları, yetenekleri ve geleceğe ilişkin projeleri özetle-necektir. Bu amaçlar, araçlar, yetenekler ve geleceğe dair projeler irdelenirken, Türkiye’nin bun-lar açısından önemi de açıklanacaktır. Sonuç bölümünde, bütün anlatılanlar çerçevesinde Türki-yesiz bir AGSP’nin niçin etkin ve başarılı bir politika olamayacağı savı bir kez daha ortaya kona-caktır.

SOĞUK SAVAŞ SIRASINDA AVRUPA’NIN ENTEGRASYONU VE GÜVENLİK

İkinci Dünya Savaşı Sonrasında Avrupa Savunması ve ABDAvrupa için ortak bir savunma örgütü fikri, İkinci Dünya Savaşı sonrasında ortaya atılan ama ha-yata geçirilemeyen Avrupa Savunma Topluluğu (AST; European Defence Community EDC) ve 1948 yılında kurulan Batı Avrupa Birliği (BAB; Western European Union WEU) gibi oluşumlara kadar takip edilebilir. Bu çabalara yön veren temel amaç, yirminci yüzyılın ilk yarısında gerçekle-şen iki dünya savaşı sonucunda harap olmuş ve dünya siyasetinin ağırlık merkezi olma özelliğini yitirmiş bulunan Batı Avrupa’nın, bir yandan yükselen Sovyet tehdidine karşı güç birliğine gitme-sini sağlamak, bir yandan da uzun vadede Avrupalı güçler arasında yeni bir savaşın çıkmasını ön-lemektir.

Soğuk Savaş boyunca Avrupa’nın kendine ait bir savunma örgütü ve yeteneğine sahip ol-mamasının temel nedeni, İkinci Dünya Savaşı’nın sonunda kıtayı kendi aralarında iki nüfuz böl-gesine bölen süper güçler ABD ve Sovyetler Birliği’nin etkinliğidir. BAB’ın kurulduğu Mart 1948’de ABD, Kanada ve Britanya ile bir yıl içerisinde Kuzey Atlantik İttifakı (NATO; North At-lantic Treaty Organization) haline gelecek olan örgütlenme için gizli görüşmelere başlamıştır (Lundestad, 1998: 40). NATO’nun 1949’da kurulmasıyla birlikte, ortak Avrupa savunması fikri ABD tarafından kendi çıkarları ve tasarıları doğrultusunda yönlendirilmiştir. ABD’nin bu dönem-deki birinci amacı, kendilerini hâlâ “büyük güç” olarak gören Batı Avrupalı müttefiklerine, Sov-yetler Birliği’ne karşı mücadelede kendi başatlığını kabul ettirmektir. ABD’nin bir diğer amacı ise, yine Sovyetlere karşı mücadele için İkinci Dünya Savaşı’ndan yenik çıkmış ve işgal edilmiş olan Almanya’nın yeniden silahlandırılmasıdır. ABD, her iki amacını da AST ve BAB’da vücut bulan Avrupa savunma bütünleşmesi çabaları ile kendi gündemi doğrultusunda yönlendirerek gerçek-leştirmiştir.

Fransa, Almanya’nın yeniden ulusal bir komuta altında silahlanması ihtimalinden tedirgin-lik duyduğu için Avrupa bütünleşmesinin savunmayı da kapsaması gerektiğini düşünmüştür. Bu nedenle de 1950 yılında Fransa Başbakanı Rene Pleven, kendi ismiyle anılan Pleven Planı çerçe-vesinde AST’nin kurulmasını teklif etmiştir. Amacı, ABD ile birlikte Almanya’nın batısını işgal al-tında tutan İngiltere ve Fransa’nın askeri güçlerini diğer BAB üyeleri ile aynı havuzda toplayarak Alman askerlerinden oluşacak birlikleri de bu ortak örgütün komutasına vermek, böylece Ameri-kalıları, Almanya’nın kendi ulusal ordusunu kurarak silahlanmasına gerek olmadığına ikna et-

aaaaa 247

mektir. Ancak 1954 yılına gelindiğinde Fransız meclisi, başlangıçta bizzat Fransız hükümetinin bir teklifi olan AST projesine katılımı reddetmiştir. Zira aradan geçen sürede Amerikalıların mü-dahaleleri sonucunda, AST’ye dahil edilecek Alman birliklerinin kendi ulusal komutalarına bağlı olması öngörülmüştür.

AST projesi reddedilmiş olsa da, sonuçta Batı Almanya’nın silahlandırılması 1954 yılında BAB kurucu antlaşması olan Brüksel Antlaşması’nın değiştirilmesi ile gerçekleşmiştir. Bu tarihte dokuz devlet (BAB üyesi İngiltere, Lüksemburg, Hollanda, Fransa ve Belçika ile ABD, Kanada, İtalya ve Almanya) biraraya gelerek Brüksel Antlaşması’nı değiştirmiştir. Böylece hem Batı Almanya’nın yeniden silahlanmasının yolu açılmış hem de antlaşmaya eklenen 4. madde ile taraf-ların askeri konularda işbirliği ve istişareyi NATO üzerinden yürüteceği hükme bağlanmıştır (Ni-ne Power Conference Final Act, 1954). Bu hüküm sayesinde BAB üyelerinin kendi aralarındaki iş-birliği, Kuzey Atlantik Konseyi’ndeki üyeliği nedeniyle Amerikan vetosuna ve gözetimine tabi ha-le gelmiştir.

Soğuk Savaş boyunca Avrupa’da güvenlik ve savunma, iki karşıt ittifakın denetiminde kal-mıştır: Batı Avrupa’da, ABD ve Avrupalı müttefiklerini biraraya getiren NATO (9 Nisan 1949); Doğu Avrupa’da ise Sovyetler Birliği ve Doğu Avrupa’lı müttefiklerini biraraya getiren Varşova Paktı (14 Mayıs 1955).

HARİTA 1Soğuk Savaş Döneminde NATO ve Varşova Paktı Arasında Bölünmüş Avrupa

Kaynak: İngiltere Ulusal Arşiv web sitesi (2010).

Birbirine karşı kurulmuş kolektif savunma örgütleri olan NATO ve Varşova Paktı, güven-lik konusunda süper güçlerin başatlığını garantilerken, özellikle Batı Avrupa ülkelerine düşük sa-vunma harcamaları sayesinde 1950’lerden itibaren giriştikleri ekonomik entegrasyon çabalarını sürdürme şansı vermiştir. Bu sayede Batı Avrupa, 1952 yılında yürürlüğe giren Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu ile başlayan ekonomik entegrasyon sürecini, NATO’nun (yani ABD’nin) sağla-dığı güvenlik şemsiyesinin altında uzun yıllara yayarak genişletmiş ve derinleştirmiştir. 1980’lere gelindiğinde, Avrupa Topluluğu adını alan bu örgütlenme, üyeleri arasında mal, hizmet, sermaye ve insanların serbestçe dolaşabildiği bir Ortak Pazar alanı yaratmayı başarmıştır. Topluluk üye-leri, aradan geçen yıllar içerisinde maliye, ticaret, gümrükler, tarım, çevre gibi konularda ulusal düzenlemelerini topluluğun giderek genişleyen yetkilerine tabi kılmıştır. Üye devletlerin kamu yö-netimi prosedürleri, siyasi teamülleri ve demokrasi gibi evrensel değerlerden anladıkları şeyler, bu bütünleşme süreci boyunca benzeşerek Topluluğun ortak bir değerler sistemi oluşturmasını sağla-mıştır. Mal, hizmet, iş gücü ve sermayenin serbest dolaşımı, üye ülkelerin ekonomilerini bir kar-şılıklı bağımlılık zincirinin halkaları haline getirirken, insanların serbest dolaşımı ulusal kimlikle-rin yerini almasa da onların yanında yerini alan bir Avrupalılık kimliğinin doğmasını sağlamıştır.

248 bbbbb

Bütün bu gelişmeler, Avrupa Topluluğu’na ulusüstü (supra-national) bir örgüt niteliği ka-zandırmıştır. Ancak Soğuk Savaş boyunca, ABD ve Sovyetler Birliği’nin güvenlik alanındaki ön-cüllüğü değişmemiş, bu nedenle de Batı Avrupa, ekonomik ve siyasal entegrasyona paralel bir or-tak güvenlik ve dış politika geliştirememiştir. Bu noktada, İngiltere ve Fransa gibi eski emperya-list güçlerin dış politika ve güvenlik alanında “nostaljik” denilebilecek bir bağımsızlık ve başatlık iddiasını sürdürmekte ısrar etmeleri de etkili olmuştur. Sonuç olarak, Soğuk Savaş boyunca Batı Avrupa’nın güvenliğini sağlayan temel örgüt NATO olurken, ekonomi politikalarına benzer bir entegrasyon dış politika ve güvenlik alanlarında gerçekleşmemiş, işbirliği ancak 1970’den itiba-ren yürürlüğe konan “Avrupa Politik İşbirliği” (European Political Cooperation) gibi istişari ka-pasitede mekanizmalar aracılığı ile sağlanmıştır. Tahmin edilebileceği üzere, bu istişari mekaniz-malar ekonomi ve kamu yönetimi alanındakine benzer bir egemenlik transferi öngörmediğinden, dış politika ve güvenlik büyük ölçüde üye devletlerin bireysel politikalarının etkisinde kalmıştır. Avrupa’nın dış politika konusundaki çok-başlılığını en iyi özetleyen kişi, 1970’lerde ABD Dışişle-ri Bakanı olarak şu soruyu soran Henry Kissinger olmuştur: “Avrupa’yla konuşmak için kimi ara-mam gerekiyor?”

TABLO 1Soğuk Savaşın Başında Avrupa Savunma Kurumları

Kuruluş tarihi Kurum Üyeler İşlev

1948 BAB Fransa, İngiltere, Hollanda, Belçika, Batı Avrupa ülkelerinin Sovyet tehdidine Lüksemburg; F. Almanya ve İtalya (1954) karşı yapacağı katkıları bir havuzda toplamak. NATO nedeniyle büyük ölçüde işlevsiz.

1949 NATO ABD, Kanada, İngiltere, Fransa, İtalya, ABD ve Avrupalı müttefiklerinin Sovyetler Hollanda, Belçika, Lüksemburg, Norveç, Birliği ve müttefiklerine karşı kurduğu kolektif Danimarka, İzlanda, Portekiz; Yunanistan savunma örgütü. Entegre komuta-kontrol ve Türkiye (1952); Almanya (1955); sistemi, standart lojistik, doktrin ve eğitim İspanya (1982) sayesinde Batı ordularının beraber hareket etme kabiliyetini yaratan, Batı bloğunun başlıca savunma örgütü.

1950 AST – Avrupa bütünleşmesi çerçevesinde ortak bir Avrupa ordusu ve komuta-kontrol yapısı yaratmak. F. Almanya’nın yeniden silahlanması endişesiyle Fransız Parlamentosu’nca reddedildi.

1980’ler: “Avrupa Aktivizmi” ve BAB’ın Yeniden CanlandırılmasıAvrupa’nın savunma ve güvenlik konusunda ortak ve bağımsız bir sese sahip olması gerekliliği, Soğuk Savaşın sona ermeden evvel son bir kez daha kızıştığı 1980’lerde tartışılmıştır. Bu dönem aynı zamanda, Avrupa Topluluğu’nun genişlediği ve Ortak Pazar’ı hayata geçirdiği bir “Avrupa aktivizmi” (Euro-activism) dönemidir.

Savunma ve güvenlik konusunda o zamanlar tartışılan en önemli konu, Avrupa kıtasında-

aaaaa 249

ki orta menzilli nükleer füzelerin akıbetidir. Avrupa ülkeleri, kendi topraklarına yönelik Sovyet orta menzilli füzelerinden endişe ederken, diğer bir yandan ABD’nin bu füzelere karşı yerleştir-mek istediği Amerikan füzelerine İtalya ve İngiltere dışında hiçbiri ev sahipliği yapmak isteme-mektedir. Çünkü olası bir nükleer savaşta bu füzelerin bulunduğu yerler, karşı taraf için öncelik-le vurulacak birer hedef haline gelmektedir.

Avrupa Topluluğu üyeleri, ABD ve Sovyetler arasında süren orta menzilli füzeler tartışma-sına dahil olabilmek için güvenlik konusunda ortak görüşlerini ifade edecek bir örgütlenme ara-yışına girmiş ve bu arayış çerçevesinde BAB yeniden canlandırılmıştır. Ekim 1984’te BAB Bakan-lar Konseyi, Roma’da gerçekleştirdiği bir olağanüstü toplantıyla örgütü üye devletlerin savunma konusundaki görüş ve politikalarını benzeştirmek amacıyla yeniden canlandırmaya karar vermiş-tir. Bunu izleyen Nisan 1985 Bonn toplantısı, örgütün Londra’daki Genel Sekreterliği’nin güçlen-dirilmesiyle sonuçlanmıştır. Bir yıl sonra, Nisan 1986’da gerçekleşen Venedik toplantısı sonuç bil-dirgesi, üye devletlerin BAB’ı, süper güçler arasındaki silahsızlanma görüşmeleri başta olmak üze-re savunma konusundaki ortak görüşlerini oluşturmak ve NATO içerisinde seslendirmek amacıy-la kullanacaklarını karara bağlamıştır (BAB Bakanlar Konseyi Venedik Bildirgesi, 30 Nisan 1986. Özellikle bkz. paragraflar 2-5).

Ancak Avrupa Topluluğu ABD ve Sovyetler Birliği arasında geçen stratejik diyaloğa kendi ortak ve bağımsız sesiyle katılmaya çabalarken, 1987’de iki süper güç arasında Orta Menzilli Nükleer Silahlar (INF) antlaşması imzalanmıştır. Bu antlaşmanın ardından başlayan yumuşama süreci, Mikhail Gorbachev’in hem Sovyetler Birliği hem de Doğu Avrupa ülkelerinde pazar eko-nomisi ve demokratik açılımları teşvik eden politikaları (Perestroika ve Glasnost) ile birleşerek Soğuk Savaşın sonunu getirmiştir.

SOĞUK SAVAŞ SONRASINDA AVRUPA BİRLİĞİ VE AGSP’NİN EVRİMİ

Soğuk Savaşın Sonu ve 1990’larda Avrupa Güvenliği1989 yılında Doğu Avrupa’daki komünist rejimlerin çöküşü ve bu sayede Soğuk Savaşın beklen-medik derecede kısa sürede ve kansız biçimde sona ermesi, ardından 1991’de Sovyetler Birliği’nin tarihe karışması, Batı’yı hazırlıksız yakalamıştır. Zira Varşova Paktı ve ardından Sovyetler Birliği’nin çöküşü, Avrupa’da ne NATO’nun ne de başka bir kolektif savunma veya güvenlik ör-gütünün kontrolünde olmayan geniş bir “gri bölge” yaratmıştır ve bu gri bölgede çıkacak krizle-re kimin, hangi koşullarda ve hangi araçlarla müdahale edeceği henüz bilinmemektedir. Bu dö-nemde bilinen tek şey, geriye kalan tek güçlü savunma örgütünün NATO olduğudur.

Doğu Avrupa’da baş döndürücü değişimlerin yaşandığı bu süreçte, Avrupa Topluluğu da Maastricht Antlaşması’nı müzakere etmiş ve Avrupa Birliği’ne geçiş yolunda gerekli adımları at-mıştır. 7 Şubat 1992’de imzalanan Maastricht Antlaşması, AB ülkelerinin ortak bir Dışişleri ve Güvenlik Politikası (ODGP) izlemesini öngörmektedir. Fakat henüz antlaşmanın mürekkebi bile kurumadan, bunun sanılandan zor olacağını gösteren gelişmeler başlamıştır.

250 bbbbb

1990 yılından beri yaşanan ekonomik kriz ve federe devletler arasındaki gerilim, 1991’de Hırvatistan ve Slovenya’nın Yugoslavya Federasyonu’ndan ayrılma kararı almasına yol açmıştır. Bu süreçte Fransa ve İngiltere, ağırlıklarını Yugoslavya’nın birliğini korunmasından yana koyar-ken, Avrupa Birliği de olası bir parçalanma halinde ortaya çıkacak bağımsız devletlerin hangisi-nin tanınacağını belirlemek üzere Robert Badinter başkanlığında bir komisyon kurdurmuştur.

Berlin Duvarı’nın 1989’da yıkılması ve komünizmin çöküşü sonucu, Demokratik Alman Cumhuriyeti (Doğu Almanya) ve Federal Alman Cumhuriyeti (Batı Almanya) Ekim 1990’da bir-leşmiş ve böylece Almanya’nın birliği 45 yılın ardından tekrar sağlanmıştır. Yeniden bütünlüğü-nü sağlayan Almanya, Yugoslavya’nın geri kalanına kıyasla daha müreffeh ve halkı Katolik olan Hırvatistan ve Slovenya’nın bağımsızlıklarını tanıyacağını ilan etmiştir. Almanya, 7 Aralık 1991’de “Prematüre Tanıma” olarak tarihe geçen bu kararı alırken Fransa ve İngiltere başta ol-mak üzere diğer AB üyelerine danışma gereği görmemiştir (Pond, 1999: 44). Bu durum, Maastricht’te öngörülen Ortak Dış ve Güvenlik Politikası’nın daha en başından gözardı edilmesi anlamına geliyordu. Yugoslavya’nın parçalanmasında bir sonraki aşama olan 1992-1995 Bosna Savaşı, AB’nin askeri alandaki zaaflarını ve Avrupa’nın güvenliği konusunda NATO’nun yarattı-ğı askeri altyapının vazgeçilmezliğini bir kere daha gözler önüne sermiştir.

NATO, Soğuk Savaş boyunca bir yandan “Amerikalıları içerde, Rusları dışarıda, Alman-ları aşağıda” tutmak işlevini başarıyla yerine getirirken, bir yandan da bütün ittifak üyelerinin as-keri yapılarını entegre etmiştir. Bu entegrasyon, askeri güçler arasında belirgin bir işbirliğini de beraberinde getirmiştir. Bu işbirliği çerçevesinde, özellikle kıta Avrupa’sındaki ordular, bulun-dukları araziyi savunmak üzere eğitilmiş ve donatılmış büyük vatandaş orduları şeklinde örgütle-nirken, uzun mesafelere güç projeksiyonu yapabilme kapasitesi de ABD ordusunda yoğunlaşmış-tır. Bunun sonucunda, Soğuk Savaş bittiğinde, Avrupa ülkeleri kâğıt üzerinde iki milyondan faz-la askerleri olmasına karşın, kendi topraklarının ve sınırlarının uzağında bir savaş alanına bunla-rın pek azını gönderebilecek durumdaydılar.

Almanya’nın prematüre tanıma girişiminde de kendini gösteren iç anlaşmazlıkları ve bariz askeri zaafları nedeniyle AB, Soğuk Savaş sonrasındaki ilk on yılda NATO’nun (ve dolayısı ile ABD’nin) Avrupa güvenliğindeki başat rolünü kabul etmek zorunda kalmıştır. Nitekim Bosna Sa-vaşı 1995’te, ardından patlayan Kosova Krizi de 1999’da ABD liderliğinde birer NATO müdaha-lesi ile son bulurken, her iki müdahale sonrasında güvenlik ve istikrarı sağlamak için ABD birlik-leri Balkanlar’a yerleşmiştir (Osmançavuşoğlu, 2000: 126-31).

Askeri açıdan bariz olan zaafları nedeniyle NATO çerçevesinde ABD liderliğini kabullenen AB, 1992’de Maastricht Antlaşması’nın yürürlüğe girmesinden itibaren kendi güvenlik politika-larını üretecek ve uygulayacak örgütlenmeleri de hayata geçirmeye başlamıştır. Öncelikle, müs-takbel AB askeri gücünün üstleneceği görevlerin neler olacağı, Haziran 1992 tarihli Petersberg Deklarasyonu ile belirtilmiştir. Soğuk Savaş sonrası Batı merkezli güvenlik algılarına uygun bi-çimde bu görevler, klasik kolektif güvenliğin unsurlarını içerirken (barışı koruma ve sağlama), in-sani operasyonlar ve kurtarma misyonlarını da içermektedir. 1990’lar boyunca AB, üye ülkelerin

aaaaa 251

çok-uluslu birliklerini BAB komutasına bağlarken, NATO çerçevesinde gerçekleşen operasyon-larda da tecrübe kazanmaya devam etmiştir.

ABD ise, Avrupalıların yürüttüğü bu çabalara kendi çıkarları doğrultusunda yön vermeye çalışmıştır. Bir yandan Avrupa Güvenlik ve Savunma Kimliği (European Security and Defence Identity) olarak tanımladığı bu çabalara destek verirken, bir yandan da bu çabaların sadece “NATO’nun Avrupa ayağına” katkıda bulunması şartını koşmuştur. BAB’ın kendi girişeceği ope-rasyonlar için NATO kaynaklarına ihtiyaç duyması sebebiyle, ABD bir yandan BAB’ın bu kay-nakları kullanmasına izin verirken, bir yandan da Kuzey Atlantik Konseyi’ndeki veto hakkı saye-sinde gerçekleşmesini istemediği tüm BAB operasyonlarını veto etme imkânına kavuşmuştur. Bir başka deyişle ABD, Avrupalıların yeni güvenlik ve savunma örgütlerinin Trans-Atlantik bağını koparmamasını (ABD’yi dışlamamasını), NATO’nun zaten sahip olduğu altyapıların aynısını üretmemesini ve NATO’nun AB üyesi olmayan üyelerine karşı ayrımcılığa yol açmamasını şart koşmuştur. Bu şartlar, Clinton yönetiminin Dışişleri Bakanı Madeleine Albright tarafından ifade edilmiş ve literatüre “3D” olarak geçmiştir (No Decoupling, No Duplication, No Discriminati-on).

AB, 1990’lar boyunca bir yandan Doğu Avrupa yönündeki genişleme sürecinde ve Soğuk Savaş sonrası belirsizlik ortamında ihtiyaç duyduğu güvenliği temelde NATO’dan sağlarken, bir yandan da kendi güvenlik ve savunma politikalarını üretecek ve uygulayacak örgütlenmeleri ha-yata geçirmeyi başarmıştır. Takip eden on yılda ise, Avrupa Savunma ve Güvenlik Kimliği olarak ifade bulan bu çabalar bir sonraki aşamaya geçecek, Avrupa Savunma ve Güvenlik Politikası araç, kurum ve kurallarıyla vücut bulacaktır.

2000’li Yıllarda AGSP’nin GelişimiBugünkü AGSP kurumlarının temeli, 1998’de Saint Malo Zirvesi’nde biraraya gelen Fransa ve İngiltere’nin bağımsız bir AB askeri kapasitesinin oluşturulması konusunda anlaşması ile atılmış-tır. Bu karar çerçevesinde 1999’da AB’yi dış politika ve güvenlik konularında temsil etmesi için bir Yüksek Temsilcilik makamı oluşturulmuş ve bu makama NATO eski Genel Sekreteri Javier Solana getirilmiştir. 1 Mayıs 1999’da imzalanan Amsterdam Antlaşması, Maastricht’te öngörü-len ODGP’nin kapsamını genişletirken, Aralık 1999 AB Helsinki Zirvesi’nde alınan kararlar çer-çevesinde, Helsinki Temel Hedefleri belirlenmiş ve 2007 yılına dek 60.000’i operasyonel olmak üzere toplamda 180.000 kişilik bir Avrupa Acil Müdahale Gücü kurulmasına karar verilmiştir. 2000 yılı itibarı ile AB, BAB’ı kendi yapısının içine entegre ederek bu örgütün işlevlerini AB Kon-seyine aktarmıştır (Ortak Dış ve Güvenlik Politikasını içeren AB’nin “ikinci sütunu”). Bu enteg-rasyonun bir sonucu olarak AB konseyi, kriz durumlarında AB adına güvenlik ve savunma poli-tikası üretecek ve uygulayacak bazı kurumlar yaratmaya karar vermiştir. Ocak 2001’de Siyasi ve Güvenlik Komitesi ve AB Askeri Komitesi kurulmuştur. Bu gelişmeyi 2001 yılında kabul edilen ve 2002’de operasyonel hale gelen Avrupa Uydu Merkezi izlemiştir. 2004 yılında gerçekleşen AB Se-lanik Zirvesi’nin ardından, Birliğin savunma sanayi kaynaklarını bütünleştirmek amacıyla Avru-

252 bbbbb

pa Savunma Ajansı kurulmuştur. Kasım 2004’te Birlik üyeleri Helsinki Temel Hedefleri hakkın-da resmi anlaşmaya varmış, 2007 itibarı ile de Helsinki Temel Hedeflerinde öngörülen 60.000 ki-şilik AB Acil Müdahale Gücü operasyonel hale gelmiştir. Yine 2004 yılından bu yana, ATHENA adı altında kurulan bir özel komisyon, AGSP operasyonlarının hazırlığından sonuçlanmasına ka-dar finansmanından sorumludur. Mayıs 2005’te AB Konseyi, askeri ve sivil uzmanlardan oluşan Avrupa Askeri Erkânı’nın (European Military Staff) kurulmasını kararlaştırırken, Ekim 2007’den itibaren de sivil operasyonların yürütülmesinden sorumlu olan Sivil Planlama ve Uygulama Kabi-liyeti (Civilian Planning and Conduct Capability) adlı yapı faaliyete geçmiştir.

1 Aralık 2009 tarihinde Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesi, AB’nin 1992’den beri süren üç sütunlu yapısına son vererek Birliğin tamamına tüzel kişilik kazandırmıştır (yani AB ar-tık uluslararası antlaşmalara ayrı bir tüzel kişi sıfatıyla imza atabilecektir). AGSP’nin adı ve nite-liği de bu çerçevede değişmiştir. Bundan sonra Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası yerine Or-tak Güvenlik ve Savunma Politikası (Common Security and Defence Policy) ismi benimsenirken, bu politikanın uygulamasını gerçekleştiren kişi ve kurumlarda da yenilikler yapılmıştır. En önem-li yeni makamlardan ilki, iki buçuk yıllık dönemler için seçilen AB Konseyi Başkanı’dır. Uzun tar-tışmaların ardından bu makama Belçikalı politikacı Hermann Van Rompuy getirilmiştir. İkinci yeni makamsa, eski yüksek temsilcilik makamıyla AB Komisyonu Dış İlişkiler Komisyoneri ma-kamının birleştirilmesi ile oluşan yeni Dışişleri ve Savunma Politikası Yüksek Temsilcisi makamı-dır. Bu göreve de İngiliz politikacı Lady Catherine Ashton getirilmiştir.

ŞEKİL 1Günümüzde AGSP İşleyişi

ABD’nin dikkati 11 Eylül 2001 saldırılarıyla birlikte Balkanlar’dan Orta Asya’ya ve 2003’te Irak’ın işgali sonrasında Ortadoğu’ya kayarken, artık yavaş yavaş operasyonel hale gelen AB güvenlik ve savunma güçleri de eski Yugoslavya’daki barışı koruma görevlerini NATO ve ABD güçlerinden devralmaya başlamıştır.

1 Ocak 2003’te Bosna’da AB Polis Gücü göreve başlarken, aynı yılın Mart ayında Make-donya hükümeti, Arnavut ve Makedon kökenli vatandaşları arasında giderek artan çatışmalar so-nucunda AB’yi bölgeye askeri birlik göndermeye davet etmiştir. Bunun üzerine Mart-Aralık 2003 tarihleri arasında Makedonya AB Askeri Operasyonu Concordia gerçekleştirilmiştir. Bu operas-yonu 15 Aralık 2003’te başlayan ve iki yıl süren Makedonya AB Polis Operasyonu EUPOL Proxi-ma izlemiştir. Proxima Operasyonu’nun süresi sona ererken AB polis gücü çekilmiş, ancak ardın-da Mayıs 2006’ya dek ülkede kalarak Makedon polisini eğiten Makedonya AB Polis Danışman-lık Ekibi’ni (EUPAT) bırakmıştır.

AB için eski Yugoslavya’da en büyük adım 2 Aralık 2004 tarihinde atılmıştır. 1995’ten be-ri NATO liderliğinde bulunan Bosna İstikrar gücü (Stabilization Force SFOR) bu tarihten itiba-

aaaaa 253

ren EUFOR Althea adı ile tamamen AB liderliğine geçmiştir. EUFOR Althea, AB’nin üstlendiği en geniş kapsamlı barışı koruma görevi olurken, 1990’larda askeri konularda ABD liderliğini ka-bul etmek zorunda kalan AB’nin aradan geçen on yılda kat ettiği mesafeyi göstermesi açısından da anlamlıdır. Son olarak 2008 yılında, 1999’dan bu yana NATO liderliğindeki KFOR barışı ko-ruma gücünün kontrolünde olan Kosova bağımsızlığını ilan etmiş ve bunun üzerine 9 Aralık 2008’den itibaren Kosova polis ve sivil bürokrasisine yardım amaçlı AB Kosova Hukukun Üstün-lüğü Misyonu (EULEX Kosovo) başlamıştır.

Bu dönemde AB, sadece “arka bahçesi” sayılan Balkanlar’da değil, komşu bölgeler Kara-deniz ve Ortadoğu ile Avrupa’nın eski sömürge coğrafyası olan Afrika ve Asya’da da AGSP çer-çevesinde sorumluluk üstlenmiştir. 1 Aralık 2005’ten itibaren bölgedeki yasadışı mal ve insan ka-çakçılığına karşı AB Moldavya ve Ukrayna Sınır Yardım Gücü (EUBAM) göreve başlarken, Rus-Gürcü savaşının ardından 1 Ekim 2008’de AB Gürcistan Ateşkes Gözlemci Misyonu (EUMM Georgia) da faaliyete geçmiştir. Bu ülkede daha önce de adalet ve polis reformuna destek verme-yi amaçlayan AB Gürcistan Hukukun Üstünlüğü Misyonu (EUJUST Themis), Temmuz 2004 ve Temmuz 2005 arasında gerçekleştirilmiştir.

Ortadoğu’da AB misyonları Filistin ve Irak’ta yoğunlaşırken, Asya’da, tsunami felaketine uğrayan Endonezya ve 2001 yılında Taliban rejimini deviren koalisyon güçleri ve NATO’nun kontrolü altında bulunan Afganistan’a yoğunlaşmıştır. Afrika’da ise, 2003 yılında AB Demokra-tik Kongo Cumhuriyeti Askeri Operasyonu (Artemis) ile Orta Afrika’da gerçekleştirilen ve bugün de devam etmekte olan bir seri operasyon söz konusudur.

Halen AGSP çerçevesinde toplam 13 operasyon yürütülmektedir. Bunlardan üçü Balkan-larda (EUFOR Althea, EUPM Bosna-Hersek ve EULEX Kosova); biri Kafkasya’da (EUMM Gür-cistan); üçü Ortadoğu’da (Irak ve Filistin); beşi Afrika’da ve biri de Asya’da (Afganistan) devam etmektedir.

HARİTA 2Günümüzde AB Askerî Operasyonları

Kaynak: European Geostrategy web sitesi (2010).

GÜNÜMÜZDE AGSP VE TÜRKİYE’NİN ROLÜ

Günümüzde AGSP’nin Ulaştığı NoktaSoğuk Savaş sırasında komünist bloktan kaynaklanan doğrudan, bütüncül (monolitik), konvan-siyonel ve simetrik askeri tehdit, Soğuk Savaş sonrasında yerini daha dolaylı, dağınık, konvansi-yonel olmayan ve asimetrik tehditlere bırakmıştır. 1992 NATO Roma Güvenlik Konseptinden başlayarak, ABD ve Avrupa yeni güvenlik çerçevesini bu şeklide algılamışlar ve geleceğe ilişkin hazırlıklarını buna göre yapmışlardır.

254 bbbbb

Günümüzde AB’ye yönelik tehditler, Yüksek Temsilci Javier Solana tarafından hazırlanan ve 12 Aralık 2003 tarihli Brüksel Avrupa Konseyi tarafından kabul edilen Avrupa Güvenlik Stra-tejisi belgesinde ifade edilmiştir. Bu belgede AB, günümüz uluslararası sisteminde AB’nin varlığı ve çıkarlarına yönelik beş ana tehdit alanı tanımlamaktadır. Bunlar sırasıyla şu şekilde belirtil-mektedir:

1. Terörizm,2. Kitle İmha Silahları (KİS) yayılması,3. Bölgesel çatışmalar,4. Başarısız devletler ve4. Organize suç

AB, yukarıda anılan tehditlere karşı, çatışmayı önlemeden, kriz yönetimi ve barışı sağlama-ya uzanan bir yelpazede tüm olanaklarını geliştirmeye ve bu sayede Birliğin dış ortak politikasını etkili bir güvenlik ve savunma politikası ile desteklemeyi amaçlamaktadır. Bir önceki bölümde de-ğindiğimiz tarihsel süreç, özünde bu amaca giden yolda bugüne dek atılmış adımlardan ibarettir.

Bu açıdan bakıldığında, AB’nin oldukça uzun bir mesafe kat ettiğini söylemek mümkün-dür. Yirmi beş yıl önce atıl bir BAB sekreterliği ile yola çıkan Avrupa ortak güvenlik politikası fik-ri, bugün sivil ve askeri planlama komitesinden, AB uydu merkezine, pek çok kuruma sahiptir. Ayrıca Yüksek Temsilci Solana’dan, 60.000 kişilik Avrupa Acil Müdahale Gücü’ne dek, büyük ve nitelikli bir insan gücüne ve Kongo’dan Kosova’ya geniş bir görev yelpazesine haizdir. AB, Av-rupa Savunma Ajansı başta olmak üzere savunma ve güvenlik yönünde üye ülkelerin çabalarını birleştirme amacı taşıyan kurumsal düzenlemelerine de hızla devam etmektedir.

Öte yandan AB, bütünleşme sürecini henüz uluslararası sistemde tek ve yekpare (monoli-tik) bir aktör olarak değerlendirilmeyi hak edecek ölçüde tamamlamamıştır. 2004’te AB Anaya-sası girişiminin uğradığı başarısızlık, bu durumun en önemli nedenlerinden biridir. Ancak bu ha-liyle bile AB, artık üye devletlerin birbirlerine karşı Westphalia sisteminin birer aktörü gibi değil, kendi iç işlerini tabi kıldıkları Birlik kuralları çerçevesinde ilişki kurdukları bir ulusüstü yapıdır. Bu bağlamda, giderek artan miktarda ve önemde karar, artık üye devletlerin başkentlerinde değil, Brüksel’deki AB ofislerinde alınmaktadır (Sjursen, 2004: 59-74).

Madalyonun diğer yüzüne bakacak olursak, yukarıda anılan tehditlere karşı Birlik Antlaşması’nda AB’nin güvenlik ve savunma politikasının nihai amaçları olarak tarif edilen Av-rupa kimliği ve bağımsızlığının güçlendirilmesi ve dünya barışına katkı sağlamak yolunda atıla-cak daha çok adım vardır. AB’nin askeri gücü, rakamların da gösterdiği üzere ABD’nin çok geri-sindedir. 2008 yılı itibarı ile ABD, 1 trilyon dolar civarındaki dünya askeri harcamalarının yarı-sından fazlasını (570 milyar dolar) tek başına gerçekleştirmektedir. 2006 yılı rakamlarına göre 454 milyon nüfuslu AB ile 293 milyon nüfuslu ABD’nin Gayri Safi Milli Hâsılası aşağı yukarı ay-nıdır (11 trilyon dolar). Buna karşılık ABD’nin kişi başı savunma harcaması, AB’nin üç katıdır (Coonen, 2006: 67-84). ABD halen radara görünmeyen platformlar, bilgi-işlem kapasitesi, elek-

aaaaa 255

tronik istihbarat, akıllı cephaneler (seyir füzeleri ve bombalar), havadan nakliye ile küresel güç projeksiyonu gibi günümüz konvansiyonel savaşlarında kilit öneme sahip alanlarda AB ülkeleri-nin çok ilerisindedir. ABD ordusu tek bir emir-komuta ve tedarik zinciri, entegre bir plan-pren-sipler ve doktrinler bütününe göre çalışırken, AB üyelerinin orduları bu tür bir bütünleşmeye sa-hip olmadıkları gibi, Batı Avrupalı eski üyelerle Orta ve Doğu Avrupalı yeni üyeler arasında da çok büyük bir para, teknoloji, organizasyon ve dolayısıyla kabiliyet uçurumu vardır. ABD’nin as-keri gücünü değerlendirirken baz alınan kriterler, AB söz konusu olduğunda geçerliliğini yitir-mektedir.

Bu durum, trans-Atlantik ilişkilerinde AB’nin pek de hoşuna gitmeyen bir iş bölümü yarat-maktadır: “Sert” savaşları ABD üstlenirken onun ardından oldukça uzun süreli ve nankör bir ça-ba olan ulus inşası ve barışı koruma işini AB üstlenir. Dolayısıyla, ABD’yi uluslararası sistemin sert ve yalnız kovboyu Clint Eastwood, AB’yi ise yakışıklı fakat kırılgan bir Laurence Olivier gi-bi gösteren karikatürde tamamen olmasa da kısmen gerçeklik payı vardır. (Lindley-French, 2002: 5-8).

Türkiye ve AGSPTürkiye’nin AGSP’ye katkısı, en çok askeri boyutu ile irdelenmektedir. Türk Silahlı Kuvvetleri’nin (TSK) sayısal büyüklüğü, nitelikli personeli ve teçhizatı, terörle mücadeleden barışı korumaya pek çok askeri operasyon yöntemi konusundaki tecrübesiyle AGSP’nin özellikle silahlı güç kullanımı-nı içeren uygulamalarına önemli bir katkı sağlayacağı öngörülmektedir. Bu noktanın çok da tar-tışılacak bir yanı yoktur. Öte yandan, Türkiye’nin AGSP’ye esas katkısının askeri güçle sınırlı ola-cağını varsaymak, büyük bir hatadır. Türkiye’nin AGSP’ye esas katkısı, askeri güç kullanımından önceki aşamada, yani yapısal ve acil çatışmayı önleme politikalarının hayata geçirilmesinde ola-caktır. Bunun nedeni ise Türkiye’nin jeopolitik konumu ve tarihsel-kültürel mirası nedeniyle Av-rupa ile Ortadoğu ve Asya arasında birleştirici rolüdür. Burada sık kullanılan “geçit” ya da “köp-rü” ifadelerinden özellikle kaçınmak gerekir, zira geçit ve köprülerin aktörlerin etkileşimine öznel bir katkıları yoktur. Başka bir deyişle, köprü ve geçitler edilgen birer araçtır. Oysa Türkiye, etkin bir aktördür ve esas değeri de buradan kaynaklanmaktadır. Yaşadığımız iletişim çağında ne AB’nin ne de Ortadoğu ve Asya ülkelerinin birbirleri ile haberleşmek ya da birbirlerine ulaşmak için Türkiye’ye ihtiyaçları yoktur. Esas sorun taraflar arasında karşılıklı anlayışın sağlanmasıdır ki bu ulaşımdan ve haberleşmeden çok bir dil ve muhatap kabul etme ve edilme sorunudur. Tür-kiye, hem Ortadoğu ve Asya’nın dilini konuşabilen ve muhatabı kabul edilen, hem de Avrupa’nın dilini konuşabilen ve muhatabı kabul edilen bir aktör olduğu için eşsizdir. Türkiye hem Balkan-lar, Karadeniz, Kafkasya ve Ortadoğu’yu içeren bölgesel örgütlere, hem NATO’ya ve AGİT’e, hem hâlihazırdaki genel sekreterini çıkarttığı İslâm Konferansı Örgütü’ne, hem de Avrupa Konseyi’ne üyedir. Türkiye AB’ye yalnızca aday ülke statüsüne sahipken bile, Ankara etrafındaki bütün bölgelerin diplomatik Kâbe’si işlevini görmekte, birbirleriyle konuşamayan tüm taraflar Türkiye ile konuşabilmektedir (örneğin: İsrail-Filistin-Suriye-Lübnan, ABD-İran, Rusya-Gürcis-

256 bbbbb

tan, Azerbaycan-Ermenistan-Türkmenistan).Tam üyeliğe ve onun getireceği karar alma mekanizmalarındaki konuma sahip bir Türki-

ye, AB’nin hem yapısal ve hem de acil çatışmayı önleme politikalarının uygulanmasına yeri başka türlü doldurulamaz katkılar sağlayacaktır. Görülebilir gelecekte, AGSP’nin temel hedeflerine ulaşması için yürütülecek krizi önleme ya da kriz yönetimi operasyonları, Türkiye’nin merkezin-de bulunduğu coğrafya’dan uzaklaşamaz. Halen yürürlükte olan 13 AGSP operasyonundan altı-sı Türkiye’nin doğrudan ya da yakın komşusu ülkelerde gerçekleşirken, Afganistan’daki polis gü-cü misyonu da Türkiye’nin önemli katkılar sağladığı NATO ISAF askeri gücünün sağladığı gü-venlik şemsiyesi altında çalışmaktadır. 2003 yılında yapılan Kongo operasyonunda bile, Türkiye AB üyesi olmayan bir ülke olarak önemli katkılar sağlamış, özellikle de AB’nin sıkıntısını çektiği havadan nakliye kapasitesini kullanıma sunmuştur.

Bu koşullar altında, Türkiye’nin katılımı olmadan, rızası hilafına ya da aktif direnişine rağ-men AGSP’nin etkinlikle sürdürülemeyeceği açıktır. Türkiye açısından AGSP şöyle bir çelişki ya-ratmaktadır: Bir yandan Türkiye, AB üyesi olmayan bir NATO üyesidir ve BAB’da sahip olduğu gözlemci üyelik statüsünü bu örgütün 1999 yılında ortadan kalkmasıyla yitirmiş, bu tarihten iti-baren AB içerisinde bir politika olarak oluşturulan AGSP’nin karar alma süreçlerinden dışlanmış-tır. Bu nedenle de Türkiye, AB’nin kendi operasyonları için NATO kaynaklarını kullanmasına 2000 yılında veto koymuştur. Bu veto ancak 2002 yılında ABD’nin de desteklediği AB güvence-leri verildikten sonra kaldırılmış, ancak AB şu ana kadar Türkiye’yi danışma mekanizmasına da-hil etme sözünü yerine getirmemiştir. Öte yandan, 2004 yılından itibaren AB’ye üye olan Güney Kıbrıs Yönetimi, Türkiye’nin Avrupa Savunma Ajansına katılımını veto etmektedir. Fransa ve Yunanistan da aynı şekilde Birlik üyesi olmayan ülkelere kurumsal ayrıcalıklar tanınmasına kar-şıdırlar. Bu olumsuz tavırla çelişkili bir biçimde, AB Türkiye’nin AGSP operasyonlarına askeri ve diğer katkılarını sürdürmesini beklemektedir. AGSP planlama sürecine Türkiye’nin katılımı ile il-gili görüşmeler 2007 Haziranı itibarı ile sonuçsuz kalmıştır. AB, Türkiye’nin Acil Müdahale Gü-cüne sağlamayı vaadettiği bir tugaylık gücü, yedek güç statüsüne almıştır. Bunun üzerine Türkiye hem bu gücü hem de oluşturulması planlanan ortak savaş grubu filosuna sağlamayı düşündüğü katkıyı geri çekmiştir.

Türkiye AB’ye üye adayıdır ve bu nedenle uzun vadede güvenlik ve savunma politikalarını AB ile uyumlu hale getirmek yükümlülüğü ile karşı karşıyadır. Bu yükümlülük, Türkiye’nin AB’ye karşı NATO’da veto gibi kartlarını kullanma yeteneğini sınırlamaktadır. Türkiye için Mayıs 2004’ten itibaren bir başka endişe kaynağı da, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi’nin adanın tek ve meşru hükümeti sıfatı ile AB’ye alınmış olmasıdır. Türkiye, AB’nin olası kriz kaynağı olarak gör-düğü Balkanlar-Doğu Akdeniz-Ortadoğu-Kafkasya-Karadeniz bölgelerinin tam ortasında yer al-maktadır ve bu bölgelerde oluşacak bir krize AB’nin Türkiye’ye danışmadan yapacağı bir müda-hale, Türkiye’yi de derinden etkileyecektir. Bu nedenle Türkiye, AB’deki muhataplarına sürekli olarak bu kriz bölgelerine müdahalenin Türkiye’nin rızası ve desteği olmadan yapılamayacağını anlatmaya çalışmaktadır. AB’nin çok parçalı yapısı, Türkiye karşısında net ve tutarlı bir politika

aaaaa 257

izlemesine engel olmaktadır. AB bürokrasisi, özellikle de AB komisyonu, Türkiye’nin AGSP açı-sından önemini kavramış görünmektedir. Ancak AGSP, kurumsal yapısı itibarı ile (AB’nin ikinci sütunu) hükümetler arası bir politika oluşum sürecidir ve dolayısı ile komisyondan çok AB Konseyi’nin kararlarına tabidir. Burada ise üye devletlerin bireysel siyasi öncelikleri ve politikala-rı, Birlik çıkarlarının ve politikalarının önüne geçebilmektedir.

İyimser açıdan bakmak gerekirse, bir bütünleşme projesi olarak AB’nin bugün geldiği aşa-ma, uzun vadede Birliğin üye devletler üzerinde giderek daha büyük bağlayıcılığa sahip olacağını göstermektedir. Dolayısıyla uzun vadede üye devletlerin bireysel çıkar ve politikalarından çok, Birliğin çıkar ve politikalarının baskın çıkacağını öngörmek yanlış olmaz. AB’nin çıkar ve politi-kaları açısından bakıldığında Türkiye, mevcut ve olası kriz noktalarının tam merkezindeki konu-mu, büyük konvansiyonel askeri gücü, pek çok aktörce muhatap kabul edilen ve saygı gören dip-lomasisi ve kendi rızası hilafına uygulanacak politikalara gösterebileceği direncin etkinliği ile AGSP’nin olmazsa olmaz bir parçasıdır. Türkiye’nin genel olarak AB üyeliği, özel olarak da AGSP’ye katılımı önündeki zorluk ve engeller, bazı üye devletlerin ulusal çıkar tanımlarının ve o tanımlara göre geliştirdikleri politikaların, Birliğin uzun vadeli çıkar ve politikaları ile örtüşme-mesinden kaynaklanmaktadır. Bu durumda her olasılıkta Türkiye kazançlı çıkacaktır: Zira AB bütünleşmesi ve AB kurumlarının etkinliği, üye ülkeler için Türkiye ile aralarındaki sorunlardan daha önemli bir ulusal çıkar konusudur. Bu nedenle, sonunda ya Birliğin çıkarları baskın çıkacak-tır, ya da AB bir kurum olarak üyelerinin çıkarlarını bütünleştirmekte başarısız bir örgüt olacak ve dolayısıyla Türkiye’nin genelde AB’ye, özelde de AGSP’ye katılımı Türkiye’ye bir fayda sağla-mayacaktır. Sonuç olarak, üyelerinin çıkar ve politikalarını Birlik çıkar ve politikaları çerçevesin-de bütünleştirebilmek ve bu bağlamda Türkiye’ye sahip olması gereken yeri vermek, Türkiye’den çok AB için yaşamsal bir sorundur.

ReferanslarArı, T., “The European Defence Community in the US Foreign Policy Context”, Perceptions, cilt 9, 2004, s. 83-

98.BAB Bakanlar Konseyi Venedik Bildirgesi, Venedik, 1986.Coonen S. J., “The Widening Military Capability Gap Between United States and Europe: Does it Matter?”, Para-

meters, Güz, 2006, s. 67-84.Lindley-French, J., “Terms of Engagement: The Paradox of American Power and the Transatlantic Dilemma

post-11 September”, Chaillot Papers, sayı 52, ISS, Paris, Mayıs 2002.Lundestad, G., Empire by Integration, Oxford University Press, Oxford, 1998.Nine Power Conference Final Act, Londra, 1954.Osmançavuşoğlu, E. G., The Wars of Yugoslav Dissolution and Britain’s Role in Shaping Western Policy, SAM

Papers No 1/2000, Dışişleri Bakanlığı Stratejik Araştırmalar Merkezi, Ankara, 2000.Pond, E., Rebirth of Europe, Brookings, Washington, 1999.Sjursen, H., “Security and Defence”, Walter Carlsnaes vd. (der.), Contemporary European Foreign Policy, Sage,

Londra, 2004.

258 bbbbb

İlgili Web SiteleriAGSP Yapıları ve Tarihçeleri AB Konseyi AGSP sayfası web adresi (İngilizce)http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=279&lang=en&mode=g

AGSP operasyonlarının tam listesi AB Konseyi AGSP sayfası web adresi (İngilizce)http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=268&lang=en

Avrupa Strateji Belgesi özeti web adresi (İngilizce)http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/r00004.htm

AB Stratejik Çalışmalar Enstitüsü (European Union Institute for Strategic Studies, EUISS)rapor ve yayınları (İngilizce)http://www.iss.europa.eu/

İngiltere Ulusal Arşiv web sitesihttp://www.nationalarchives.gov.ukhttp://www.nationalarchives.gov.uk/education/focuson/film/activities/cold-war/2-behind-the-smiles-pc.htm

[09/08/2010].

European Geostrategy web sitesihttp://europeangeostrategy.ideasoneurope.euhttp://europeangeostrategy.ideasoneurope.eu/2009/08/12/mapping-geopolitical-footprint/ [09/08/2010].

Tavsiye Edilen Diğer KaynaklarJolyon Howorth, Security and Defence Policy in the European Union, Palgrave MacMillan, Londra, 2007.Simon Duke, The Elusive Quest for European Security, Palgrave Publishers, New York, 1999.Steve Everts vd. (der.), A European Way of War, CER, Londra, 2004.Walter Carlsnaes, Helene Sjursen and Brian White (der.), Contemporary European Foreign Policy, Sage Publis-

hers, Londra, 2004.Pertti Joenniemi (der.), The Changing Face of European Conscription, Hampshire, Ashgate Publishing House,

2006.Paul Wilkinson, International Terrorism: the Changing Threat and the EU’s Response, Chaillot Papers, sayı 84,

2005.Daniel Keohane (der.), Towards a European Defence Market, Chaillot Papers, sayı 113, 2008.Miguel Medina-Abellan, “Turkey, the European Security and Defence Policy, and Accession Negotiations”, SI-

nAN Working Paper 1, CES-ODTÜ, 2009.

aaaaa 259

15Avrupa Birliği Enerji Politikaları

Halil Güven - Doğan Güneş

Anahtar sözcükler: Fosil Yakıtlar, Düşük-Enerji Ekonomisi, Doğalgaz, Nükleer Enerji, Sür-dürülebilir Kaynaklar.

GİRİŞ

AB Enerji politikalarının tarihçesi, günümüzdeki yapısı ve gelecek öngörülerinin incelenmesi için dünyada var olduğu bilinen veya ispatlanmış fosil yakıt (katı-sıvı-gaz halindeki hidro-

karbon) rezervlerinin miktarı, yıllık üretim ve tüketim ile rezerv/üretim oranlarına bakarak muh-temel rezerv bitiş tarihlerinin modellenmesi gereklidir. Bu bilgilerin yanı sıra, küresel ısınma ola-rak adlandırılan ve günümüzde iklim değişikliği detayında incelenen çevre kirliliği ve yaşam çev-relerinin artan nüfusa göre yapılandırılması ve dönüştürülmesi çalışmaları da dünya, AB ve dola-yısı ile Türkiye enerji politikaları ile doğrudan ilintilidir. Son olarak ve belki de yukarıda ifade edi-len iki konudan daha önemli olabilen bir unsur da, enerji kaynaklarının, teknolojilerinin yerel, ül-kesel, kıtasal ve dünya dağılımı ve temini konusudur. Bu konu dünyada barış, kıtada barış, ülke-ler arası barış ve bölgeler arası barış için son derece hassas dengelerin korunmasında öne çıkan yapısal çalışmaları gerektirmektedir. Dolayısı ile her türlü hizmet, hammadde, yarı mamül ve ürü-nün alım satım ve dağılımı ile ilgili hazırlanan ülkeler arası anlaşmalar dolaylı veya direkt olarak enerji politikalarını da içermektedir.

DÜNYA FOSİL YAKIT REZERVLERİ MİKTARLARI VE DAĞILIMIDünya fosil yakıt rezervleri üretimi, tüketimi ve dağıtımı hakkında detaylı ve değişik raporlar üretmeye elverişli bilgi kaynaklarından birisi, British Petrolium (BP) Dünya Enerji Raporu’dur. Halen 2009 yılı için basılı ve diğer ortamlarda mevcut olan bu kaynağın yanı sıra özet raporlar ve bilgilere BP web sayfasından erişilebilir. AB ülkelerinin konuyla ilgili konumu ve durum değerlen-dirmesine yardımcı olabilecek bir bakış, öncelikle var olan veya ispatlanmış rezervlerin üretim/tü-ketim oranlarına bakarak, sonlanma yılları ve bölgesel tahminler hakkında bilgi sahibi olmayı ge-rektirecektir. Aşağıda Şekil 1, BP raporundan alınan bilgilerle hazırlanmış özet sonuçlarını göster-mektedir (BP, 2010).

ŞEKİL 1Dünya Fosil Yakıt İspatlanmış Rezervlerinin Rezerve/Üretim(R/Ü) Oranları (YIL)1 (BP, 2010)

1 EME: Gelişmekte olan piyasa ülkeleri (Emerging Market Economy Countries).

260 bbbbb

AB ENERJİ POLİTİKALARI MEVZUATIAB enerji politikalarının temelini oluşturan ve İkinci Dünya Savaşı sonrası özellikle barış ortamı kurulması için önerilen ilk antlaşma ve organizasyon, Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu Antlaş-masıdır (ECSC Treaty – AKÇT). Antlaşma, 1951 yılında Paris’te imzalanmış ve Fransa, Alman-ya, İtalya ve Benelüks ülkeleri arasında kömür ve çelik hammaddelerinin serbest dolaşımı ve kay-naklara serbestçe ulaşımı sağlamayı hedeflemiştir. Buna ilave olarak kurulan Ortak Yüksek Ku-rum, rekabet kurallarına saygılı olmayı ve fiyat şeffaflığını denetlemek üzere kurulmuştur. Bu ant-laşma AB’nin şimdiki hali ile bildiğimiz kurumsallaşmasının temelini oluşturmuştur.

Enerji politikalarının sürdürülebilir ekonomi ve barış için ne kadar önemli olduğunun ku-rumsal ispatı olan AKÇT, AB’nin gelişiminde kurulan diğer kurumlar ile güvenilir yeni kurumsal-laşmalar oluşturulduğu kanaatine varıldığından, 50 yıllık geçerliliği olan antlaşmanın sonlandığı 23 Temmuz 2002’de faaliyetlerini özetleyen raporlar hazırlayarak kapatılmıştır (EUROPA, 2010).

Lizbon Antlaşması, Birliğin gücünü belirlerken, enerji alanını üye ülkelerce paylaşılan sala-hiyet/yetkinlikler arasında saymaktadır. Lizbon Antlaşması’nın 194. Maddesi enerji konusunda uyulacak kuralları 3 paragrafta toplamıştır (Consolidated version of the treaty on the functioning of the European Union, 2008).

1- İç pazarın işlemesi ve kurulması bağlamında ve çevrenin geliştirilmesi ve korunması amacıyla, Birliğin enerji politikası, üye devletler arasında dayanışma (solidarity) ruhu içinde, aşa-ğıda sıralanan hedeflere yönelmelidir:

a) Enerji pazarının işlemesinin sağlanması;b) Birlik içerisinde enerji güvenliğinin sağlanması;c) Enerji verimliliği ve enerji tasarrufunun teşvik edilmesi ve yeni ve yenilenebilir enerji

formlarının desteklenmesi;d) Enerji ağlarının ara bağlantılarının (interconnection) teşvik edilmesi.2- Antlaşmaların diğer hükümlerinin uygulanması saklı kalmak kaydıyla, Avrupa parla-

mentosu ve konsey, uygun olağan yasama usulü ile hareket ederek, gerekli tedbirleri paragraf 1’in hedeflerine ulaşmak için alır. Bu tür önlemler, Ekonomik ve Sosyal Komite ve Bölgeler Komitesi’ne danışıldıktan sonra kabul edilir. Bir üye devletin kendi enerji kaynaklarını kullanması, genel ener-ji arz yapısını ve değişik enerji kaynakları arasındaki seçimini, Madde 192 (2)(c)2 saklı kalmak kaydı ile etkilemez.

3- İkinci paragraftan istisna olarak konsey, özel bir yasama usulüne uygun olarak hareket edebilir ve Avrupa Parlamentosu’na danışmak sureti ile tedbirler alabilir.

Görüldüğü üzere Lizbon Antlaşması’nda yer alan bazı maddeler Avrupa Birliği’nin enerji

2 Madde 192 (2)(c), “Bir üye ülkenin değişik enerji kaynakları ve genel enerji arz yapısı arasındaki seçimini önemli ölçüde et-kileyen önlemleri” ilgilendiren maddedir.

aaaaa 261

üretimi, verimliliği ve güvenliği konusuna ne denli önem verdiğini göstermektedir. Öyle görünü-yor ki, enerji politikaları, yakın vadede Birliğin en önemli politika alanlarından biri olmaya aday-dır.

ENERJİ POLİTİKASI TEMELİ: GÜVENLİ VE SÜRDÜRÜLEBİLİR KAYNAKLARÇeşitli basılı ortamlar, AB Enerji Politikaları başlığı altında bulunan mevzuata dayalı bilgilenme ortamlarıdır ve malzemelere ulaşılması yetkilendirme ve talep ile olmaktadır. Ayrıca bu mevzua-ta uygun olarak on-line yayın yapan yetkili kurumlar vardır. Bu kurumların web adreslerinden kolayca ve serbestçe alınabilecek bilgiler özetinde belirtilen noktalar şu şekilde sıralanabilir. AB, enerjinin yaşamın merkezi olduğu ortak görüşündedir. Ulaşım, ısınma, soğutma, fabrikaların iş-letilmesi, çiftlik ve ofislerdeki yaşam, enerjiye dayanmaktadır. Fosil yakıtlar ise (kömür, petrol, doğalgaz, sıvılaştırılmış petrol gazı) sonu olan kaynaklardır ve küresel ısınmanın temel kaynakla-rından birisini oluşturmaktadırlar. Bu nedenle AB, fosil yakıtlardan elde edilen enerjiye artık gü-venmemektedir. Enerji ve çevre politikalarını, açıkça ve anlaşılır amaçlar doğrultusunda entegre bir şekilde ve belirli zaman planı içerisinde düşük karbon ekonomisine ve enerji tasarrufuna uy-gun olarak ilerletmek AB’nin hedefidir. Ancak çeşitli AB ülkelerinin, antlaşmalardan bağımsız olarak yürütmekte oldukları ve kendi ekonomik, bilimsel, coğrafi ve ekolojik ülke şartları ile doğ-rudan bağlantılı enerji altyapıları mevcuttur. Ülkelerin enerji ihtiyaçları, üretim şekilleri ve doğal koşullarına da bağlı olduğu için bazı durumlarda oldukça farklı enerji üretim tercihleri söz konu-su olabilir.

Örneğin, Fransa’nın enerji stratejisinin, ülke elektrik ihtiyacının nükleer enerjiden elde edil-mesi, enerji tüketiminde farkındalığın arttırılması (tasarruf) ve dışarıdan enerji temininde çeşitli-lik yapılması olarak tanımlanabileceği bilinmektedir. Bunun yanında, Fransa’nın enerji tüketimi-nin % 70’i nükleer enerjiden sağlanırken ve Avusturya’da da benzer şekilde elektrik üretiminin % 75’i hidroelektrik santrallerden elde edilmektedir (USAK, 2010). Ayrıca AKÇT’nin enerji antlaş-ması çerçevesi benzeri bir yapının, AB mevzuatında benzeri bir güçlü vurguyla yer almadığına, AB antlaşmasının 308’inci maddesinin gerekli durumlarda kullanıldığına, bazı ilerlemelerin yeşil say-falar (green papers) ile yapılarak sürdürüldüğüne dikkat çekilmelidir.

DÜŞÜK ENERJİ EKONOMİSİNE GEÇİŞLizbon Antlaşması’nda yer alan mevzuatla AB’nin düşük enerjili ekonomiye geçişini sağlayacak yeni enerji politikaları 2007 yılından itibaren önerilmiştir. Kullanılan enerjinin daha güvenli ol-masının sağlanması yanı sıra rekabetçi ve sürdürülebilir olması için bu hedef seçilmiştir. Türkiye’de de enerji tasarrufu teşvik kanunları bu anlayışa paralel olarak çıkarılmıştır ve yürür-lüktedir. Konu ile ilgili çalışmaların yürütülmesi ve gerçekleştirilmesi mevzuat yanı sıra bilgili/tec-rübeli uygulamacılara gereksinimi arttırmıştır. Çok yeni olduğu bilinen bu alanda halen dünyada faaliyet gösteren az sayıda Enerji Servisleri Şirketleri vardır (ESCO). Dünyada ve Türkiye’deki ya-

262 bbbbb

kın zaman uygulamaları hakkında bilgilere, Shirley J. Hansen’in editörlüğünü yaptığı, ESCOS Around The World: Lessons Learned in 49 Countries kitabından ulaşmak mümkündür. Türkiye ile ilgili kısım, Haziran 2008 itibariyle, enerji tasarrufu yatırım/uygulama projelerinden bir kısmı-nın değerlendirilmesini yapmakta ve sektörle ilgili gelişme ve engelleri özetlemektedir (Good, Gü-ven ve Memik, 2008).

AB ENERJİ POLİTİKASI’NIN HEDEFLERİBütçeleme ve sürdürülen işlerin ölçümlenerek hedeflere doğru yönlendirilmesi ve yaratılan fayda-nın belirlenebilmesi amacı ile destek/teşvik programları belirli başlıklar altında toplanmakta ve yürütülmektedir. Değişik konularda yapılan araştırmalar ve çalışmalar daha önce teklif edilerek kabul edilen bu başlıklar altında sürdürülmektedir. Aşağıda enerji ile ilgili ana başlıklardan gün-cel olanları sıralanmıştır:

• Kalkınma için Avrupa Enerji Programı (European Energy Programme)• Enerji Güvenliği ve Dayanışma Aksiyon Planı (Energy Security and Solidarity Action Plan)• Avrupa İçin Bir Enerji Politikası (An Energy Plan for Europe)• Yeşil Kitap: Sürdürülebilir, rekabetçi ve güvenli enerji için bir Avrupa stratejisi (Green Paper:

A European strategy for sustainable, competitive and secure energy)• Sürdürülebilir kalkınma için stratejiler (Strategy for sustainable development)• Çevrenin Topluluk enerji politikasına entegrasyonu (Integrating environment into Commu-

nity energy policy)• Avrupa Enerji ve Taşıma Forumu (European Energy and Transport Forum)Genel enerji başlıklarının yanı sıra, araştırma ve yenilikçilik alanında aşağıdaki temel destek

programları yer almaktadır:• Stratejik Enerji Teknoloji Planı (Strategic Energy Technology Plan) ve• Fosil yakıtlardan sürdürülebilir güç üretimi (Sustainable power generation from fossil fuels).

Düşük karbonlu enerji üretimi, dağıtımı ve güvenliği konularında araştırmalara ve yenilik-çiliğe önem veren Avrupa Birliği, sürdürülebilir enerji üretimi konusunda yeni araştırma ve geliş-tirme programları geliştirmeye devam etmektedir. Avrupa Birliği her ne kadar ortak enerji politi-kaları geliştirme konusunda oldukça hassas olsa da, yukarıda da değinildiği üzere üye ülkelerin kendilerine özgü bir takım politikaları da mevcuttur. Bu politikaları belirleyen önemli faktörler, üye ülkelerin kendilerine özgü tarihsel, yapısal, coğrafi ve ekolojik koşullarıdır.

AB ÜLKELERİ ARASINDAKİ ENERJİ POLİTİKASI FARKLILIKLARIMaastricht Antlaşması ve özellikle AKÇT ve Euratom, barış ortamının devamı ve sürdürülebilir kalkınma amacı ile enerji alanında ortak politikaların yürütülmesi için hazırlanmış olsa da, ülke konumları ve kaynakları, sanayi ihtiyaçları, iklim farklılıkları, kültürel farklılıklar, diğer ülkeler arası (AB içinde ve/veya dışında) antlaşmalar, serbest ticaret ve dolaşım gibi AB temelindeki diğer ortaklık antlaşmaları, rekabetçiliğin ve yenilikçiliğin desteklenmesi ve birçok farklı ve ortak olma-

aaaaa 263

sı mümkün olmayan yerel faktörler nedeni ile tüm AB ülkelerinde yerel uygulamalar ve politika-lar mevcuttur. Lizbon Antlaşması, Maastricht Antlaşması’nın reformu niteliği taşımakta ve ortak-lığın daha sağlam temellere ve edinilen tecrübelere uygun olarak gelecekteki birlikteliğini güçlen-dirmek amacı ile hazırlanmıştır. İkinci bölümde aktarılan temel politika başlıkları, ülke bazında-ki çeşitli faklılıklar ve bunların ortak politikaya uyumlulukları araştırılan ve tartışılan konulardır.

Avrupa komisyonunun istatistiki bilgileri derleme ve yayınlama kuruluşu olan Eurostat’ın 2009 yılında yayınladığı, “Panaroma – AB politikaları ve çözümlerini destekleyen enerji istatistik-leri” kitabında, konu ile ilgili birçok bilgiye ulaşmak mümkündür (Eurostat, 2009). Kitapta bir-çok çevre ve enerji politikaları ile ilgili verilen istatistiki bilgiler yanı sıra, üye ülkeler (EU-27) ile ilgili şu ana başlıklar altında detay bilgilere yer verilmektedir:

• Genel enerji yapısı (Overall energy structure)• Elektrik güç sektörü (Electric power sector)• Enerji pazarları (Energy markets)• Enerji verimliliği (Energy efficiency)

Bu konuda daha anlamlı bir resmin ortaya çıkarılması için bazı ülke örneklerini vermekte fayda vardır. Örneğin Belçika ile bilgiler incelendiğinde şunlar görülmektedir:

• Elektrik üretiminin 1991-2006 yılları arasında 72 TerraWatt –Saat (TWh)’den 85 TWh’a yükseldiği;

• Bu üretimin 45 TWh’inin Nükleer Enerji santrallerinden elde edildiği;• 1991 itibari ile 18 TWh’lik miktarın kömür kullanan santrallerden sağlanırken bu kullanımın

2001 yılında 5 TWh’e kadar düşürüldüğü;• Bu açığın Doğalgaz (Gas) kullanan santrallerden elektrik üretimi ile sağlandığı.Bu bilgiler ışığında Belçika’nın son on yılda diğer pek çok ülkede de olduğu üzere kömür yeri-

ne doğalgaz kullanımıyla elde edilen elektrik enerjisine yöneldiği görülmektedir.Benzeri şekilde Fransa örneğine ayrıntılarıyla bakıldığında ise şunlar görülmektedir:• Elektrik üretiminin 1991-2006 yılları arasında 450 TWh’den 580 TWh’e çıktığı;• Bu artışın 1991 yılında 320 TWh olan nükleer enerji kullanılarak üretilen elektrik enerjisi

miktarının 450 TWh’e çıkarılarak karşılandığı;• Diğer elektrik enerjisi üretim yöntemlerinde doğalgaz kullanımında bir miktar artış ile birlik-

te kömür ve hidroelektrik kullanımında bir miktar düşüş olduğu.

Bu ayrıntılardan da görüleceği üzere Fransa, elektrik enerjisi üretiminde yoğun olarak nük-leer kaynaklardan faydalanırken kömür ve akarsulardan daha az oranlarda faydalanmaktadır. Son yıllarda doğalgaz çevrim santrallerinin sayısında da bir artış olduğu gözlemlenmektedir.

İtalya örneğine ayrıntılı bir şekilde bakıldığında Belçika’dakine benzeyen bir seyir sergile-diği görülecektir. İtalya örneğinde aşağıdaki noktalar gözlemlenmiştir:

264 bbbbb

• Nükleer enerjinin kullanılmadığı;• Kömür kullanımının bir miktar artmasının yanı sıra doğalgaz kullanımının önemli miktarda

arttığı;• BiyoKütle (BioMass) kullanımının arttığı;• Hidroelektrik üretiminin 50 TWh civarında azaldığı;• Toplam üretimin 220 TWh’den 310 TWh’a çıktığı;• Petrol kullanımı ile elde edilen elektrik enerjisinin 100 TWh gibi yüksek bir miktardan 40

TWh civarına düştüğü.

Diğer Batı Avrupa ülkeleriyle kıyaslandığında İtalya’nın henüz alternatif enerji kaynakları-na o denli yönelmediği ve kömür gibi geleneksel enerji kaynaklarını kullanmaya devam ederken doğalgaz dönüşüm santrallerine de büyük oranda yatırım yaptığı gözlemlenmektedir.

Son olarak 27 AB ülkesinin ortalama verilerine bakıldığında şunları saptamak mümkün-dür:

• Toplam elektrik enerjisi üretiminin 1991 yılında 2600 TWh’den 2006’da 3300 TWh’e çıktı-ğı;

• Bu miktarın 1000 TWh gibi önemli bir kısmının kömür kullanımı ile elde edilmesinin yanı sı-ra, 100 TWh’lik hidroelektrik üretimi olduğu;

• Elektrik üretimindeki artışta, daha önce 100 TWh olan doğalgaz kullanımının 600 TWh’e çıkmasının büyük katkısı olduğu;

• Nükleer enerji ile üretilen elektrik enerjisinde de 100 TWh’den fazla bir artış olduğu.

Bu bilgiler ışığında genel bir değerlendirme yapıldığında AB genelinde hâlâ elektrik enerji-si üretimi sürecinde kömür kullanımının yaygın olduğu, doğalgaz kullanımının önemli bir artış gösterdiği ve aynı oranda olmasa da nükleer enerjinin kullanımında da bir artış olduğu gözlem-lenmektedir.

Avrupa Birliği ülkelerinde geçtiğimiz on yılda enerji üretim ve tüketiminde ortaya çıkan en belirgin değişiklik, Sovyet Sosyalist Cumhuriyetleri Birliği’nin 1991 yılında dağılmasından sonra kurulan Bağımsız Devletler Topluluğu’nun (BDT) ürettiği doğalgaz kullanımındaki artıştır. Do-ğalgaz hem çevre ile ilgili birçok “temiz” olma standardını sağlamakta hem de kullanım kolaylı-ğı nedeniyle tercih edilmektedir. Doğalgazın bu tür avantajlarının yanı sıra, nükleer enerji üretimi de gerek “sürdürülebilir enerji” özelliği sergiliyor olması gerekse “düşük karbon” salımına neden olduğu için öne çıkmaya başlamıştır. Nükleer tesislerin “güvenlik” ve “atık yönetimi” sorunları, özellikle bilimsel araştırma ve standartların yeniden belirlenmesi bağlamında öne çıkmaktadır.3

Bilindiği üzere doğalgazın üretildiği bölgelerden Avrupa Birliği ülkelerine transfer edilebil-mesi için önemli çalışmalar ve projeler gerçekleştirilmektedir. Kullanımı süratle artan bu kayna-

3 Bu konularda daha ayrıntılı bilgi için bkz., Dünya Nükleer Birliği (World Nuclear Association) internet sayfası, http://www.world-nuclear.org/education/wast.htm.

aaaaa 265

ğın barışçıl paylaşımı amacı ile birçok uluslararası anlaşmanın hazırlandığı, imzalandığı ve yürür-lüğe girdiği bilinmektedir. Öte yandan bazı projelerin ise fizibilite çalışmalarının devam ettiği söy-lenebilir. Gerçekleşen ve üzerinde çalışılan bazı projelere örnek vermek gerekirse özellikle Rusya, Kazakistan, Azerbaycan, Türkmenistan gibi Orta Asya ülkelerinden kaynaklanan doğalgazı Avrupa’ya taşımak için Mavi Akım, Nabukko, Güney Akım, Kuzey Akım gibi projelerden bahse-dilebilir.

AB VE DOĞALGAZÖzellikle kömüre dayalı ısınma ve enerji üretiminin çevreyi kirlettiği, küresel ısınmaya neden ol-duğu, sülfür atığının birçok hastalığa yol açmanın yanı sıra tarımı da son derece kötü yönde etki-lediği, 1970’li yıllarda tespit edilmiştir. 1980’li yıllar, bu konularda araştırma geliştirme ve uygu-lama çalışmaları ile geçirilirken, aynı zamanda, temiz olduğu bilinen doğalgaz (metan gazı CH4) kullanımının artmasına da bu yıllarda tanık olunmuştur. Bu dönemde ayrıca kömür gazlaştırma-sı, filtre teknolojileri ve kombine çevrim enerji santralleri (gaz turbini ve arkasında kurulan buhar turbini) teknolojileri üzerinde yoğunlaşılmıştır. Özellikle Almanya’da ve Fransa’da bitmekte olan ve/veya çıkarılması ekonomik olmaktan uzaklaşan ve insan emeği yoğun ve risk taşıyan kömür üretiminin durdurulması yönündeki politikalar, kömür yerine doğalgaz kullanımını devreye sok-muş ve Avrupa Birliği, Sovyetler Birliği’nden doğalgaz temin etmek için bir proje başlatmıştır.

Enerji politikası farklılıkları en açık şekilde yukarıda belirtilen doğalgaza geçiş döneminde gözlemlendiği gibi, günümüzde Almanya ve Fransa’nın yapısal ve tarihsel özellikleri ve coğrafi konumları ve ilişkileri ile de yakından ilgilidir. Fransa, daha önceki bölümde de bahsedildiği gibi, temel elektrik ihtiyacının 1980’lerde % 80 den fazlasını nükleer enerjiden sağlamaktaydı. Isınma ve diğer mutfak ihtiyaçları için ise, LPG (sıvılaştırılmış petrol gazı) ve kömür gazı (hava gazı ola-rak da Türkiye de bilinir) kullanımı tarihsel olarak yaygındır. 1970’lerdeki ardı ardına gelen pet-rol krizleri ve OPEC oluşumu, petrole dayalı enerji üretiminin çok pahalı olması nedeni ile günü-müzde enerji üretimi için kullanılmamasına yol açmıştır. Almanya, nükleer enerjiye dayalı elek-trik üretimine, çevre bilincinin politikalarında ağırlıklı yer tutması ve özellikle Yeşiller Partisi olu-şumuna kadar giden ekolojik sosyal hareketler nedeni ile kısıtlama getirmiştir. Almanya, nükleer enerji alanında halen kontrollü yatırımlar yaparken, bir takım nükleer santralleri taşıdıkları risk-ler nedeniyle kapatmaktadır.

Tablo 1’de yıllara göre değişen doğalgaz rezerv miktarları ve dünya genelindeki yüzdeleri verilen 18 ülkenin yıllık üretim miktarları ve coğrafi konumları, doğalgazın tüketilen yerlere ula-şım projelerinin gerek taşınma gerekse politik ve ticari anlaşmalar açısından ne kadar hassas bir konu olduğunu göstermektedir. Tüketime rağmen önemli miktarda artış da gösteren üretim mik-tarları, daha önce ispatlanmış rezerv stokuna dahil edilmeyen miktarların yanı sıra, yeni teknolo-jiler ve arama faaliyetleri sonucu bulunan kaynakları da içermektedir. Uluslararası Enerji Ajansı (IEA), aşağıdaki BP raporundan alınan bilgiler gibi birçok detayı derlemekte ve sürekli yayınla-maktadır. Rezerv, üretim-tüketim ve satın alma-stok miktarlarının ilan edilmesi, bu ajans tarafın-

266 bbbbb

dan kontrol edilen kurallara uymaktadır. Güncel bilgilerin satın alma ve opsiyon piyasalarına yansıması çok önemli bir piyasa kriteridir. Güvenilir güncel bilgi, bu ajansın yayınlarından elde edilmelidir.

TABLO 1Doğalgaz Rezerv/Üretim Sıralamasında Öne Çıkan 18 Ülkenin Yıllara Göre Rezerv Değişimleri ve

Ülke/Dünya İspatlanmış Rezerv Yüzdeleri (% ) (BP, 2010)

Doğalgaz rezervleri Trilyon m3 Trilyon m3 Trilyon m3

Ülke 1989 1999 2009 %

Irak 3,12 3,29 3,17 1,71Katar 4,62 11,16 25,37 13,69Suudi Arabistan 5,22 6,15 7,57 4,09İran 17,00 25,00 29,61 15,98ABD 4,73 4,74 6,93 3,74Rusya Federasyonu - 42,44 44,38 23,95Türkmenistan - 2,59 8,1 4,37Özbekistan - 1,58 1,68 0,91Norveç 1,73 1,25 2,22 1,20Kazakistan - 1,78 1,82 0,98Venezuela 2,99 4,15 4,98 2,69Birleşik Arap Emirlikleri 5,65 6,00 6,43 3,47Libya 1,22 1,32 1,54 0,83Nijerya 2,83 3,51 5,25 2,83Cezayir 3,25 4,52 4,5 2,43Avustralya 0,96 1,99 3,08 1,66Endonezya 2,55 2,62 3,18 1,72Malezya 1,61 2,48 2,38 1,28

18 ülke toplamı 162,19 % 87,54

Toplam dünya 122,4 148,5 185,28

Üretim ve tüketim miktarlarının taşıma anlaşmaları ile ilişkilendirilebilmesi için tüketim dağılımı öne çıkan tüketici ülkeler ile ilgili bilgiler aşağıda Tablo 2’de verilmiştir. Tablo 2’de, yu-karıda Tablo 1’de ispatlanmış rezerv miktarları verilen 18 ülkenin doğalgaz tüketim dağılımları verilmiştir. Toplam rezervin % 87,5’i bu 18 ülkede bulunurken, tüketimin % 70,2’si bu ülkeler-ce yapılmaktadır. Ayrıca doğalgazın işlenerek (örneğin Metanol, CH3-OH, üretimi) daha sonra ihracı bu tabloda yer almamaktadır.

aaaaa 267

TABLO 2Doğalgaz Tüketimi Artan Ülkelerin 2007-2009 Yılları Arasındaki Tüketim Miktarları

Doğalgaz tüketimi Milyar m3

Ülke 2007 2008 2009 %

Irak – – – –Katar 63,2 77,0 89,3 3,00Suudi Arabistan 74,4 80,4 77,5 2,60İran 111,9 116,3 131,2 4,40ABD 654,0 657,7 646,6 22,20Rusya Federasyonu 592,0 601,7 527,5 17,60Türkmenistan 65,4 66,1 36,4 1,20Özbekistan 59,1 62,2 64,4 2,20Norveç 89,7 99,2 103,5 3,50Kazakistan 26,8 29,8 32,2 1,10Venezuela 32,1 29,2 27,9 0,90Birleşik Arap Emirlikleri 50,3 50,2 48,8 1,60Libya 15,3 15,9 15,3 0,50Nijerya 35,0 35,0 24,9 0,80Cezayir 84,8 85,8 81,4 2,70Avustralya 40,0 38,3 42,3 1,40Endonezya 67,6 69,7 71,9 2,40Malezya 64,6 64,9 62,7 2,10

18 ülke toplamı 2.083,8 % 70,20

Toplam dünya 2.937,1 3.010,8 2.940,4

AB TOPLAM ENERJİ TALEBİ VE DOĞALGAZDünya enerji politikalarının AB’nin sürdürülebilir, güvenli, temiz enerji politikası ile ilişkilendiri-lebilmesi için, AB ülkelerinin toplam enerji talebi ve dış ülkelerden temin edilen enerji kaynakla-rının yüzdesi ve dağılımı incelenmelidir. Aşağıda Tablo 3’te AB (24 ülke) toplam enerji tüketimi-nin yakıt kaynağı türüne göre dağılımı verilmiştir. Tabloda kıyaslama amaçlı olarak diğer büyük ekonomilerin de verileri yer almaktadır. Tabloda dikkat çekici verilerden bazıları şu şekilde sıra-lanabilir. Çin’in enerji ihtiyacının yarısından fazlası ve çok yüksek bir miktarı kömürden elde edil-mektedir. ABD’de de benzer şekilde % 25 civarında kömür ve % 40’a yakın petrol kullanılmak-tadır. ABD’deki % 40 petrol kullanımı taşıma amaçlı olmasına rağmen önemli miktardır. Zira her iki ülkedeki kömür kullanımları dünya sera gazı CO2 oluşumuna çok önemli miktarda neden olmaktadır.

268 bbbbb

TABLO 3Avrupa Birliği Ülkeleri ve Bazı Ekonomi Lideri Ülkelerin Toplam Enerji Tüketimleri

Milyon Ton Petrol Eşdeğeri (2009)

Petrol Doğalgaz Kömür Nükleer enerji Hidro elektrik Toplam

Almanya 113,9 70,2 71,0 30,5 4,2 289,8Fransa 87,5 38,4 10,1 92,9 13,1 241,9Birleşik Krallık(UK, İngiltere) 74,4 77,9 29,7 15,7 1,2 198,9İtalya 75,1 64,5 13,4 - 10,5 163,4İspanya 72,9 31,1 10,6 12 6,1 132,6Hollanda 49,4 35,0 7,9 1,0 çok az 93,3Türkiye 28,8 28,9 27,2 - 8,1 93,0Polonya 25,5 12,3 53,9 - 0,7 92,3Belçika ve Lüksemburg 38,5 15,6 4,6 10,7 0,1 69,4İsveç 13,7 1,0 1,6 11,9 14,9 43,2Norveç 9,7 3,7 0,3 - 28,8 42,5Çek Cumhuriyeti 9,7 7,4 15,8 6,1 0,7 39,6Romanya 9,9 12,2 6,2 2,7 3,6 34,6Yunanistan 20,2 3,0 7,9 - 1,6 32,7Avusturya 13,0 8,4 2,3 - 8,3 32İsviçre 12,3 2,7 0,1 6,2 8,1 29,4Finlandiya 9,9 3,2 3,7 5,4 2,9 25Macaristan 7,3 9,1 2,5 3,5 0,1 22,4Bulgaristan 4,4 2,2 6,3 3,5 0,9 17,4Slovakya 3,9 5,1 3,6 3,2 1,1 16,8Danimarka 8,2 4,0 4,0 - çok az 16,1İrlanda Cumhuriyeti 8,0 4,3 1,3 - 0,2 13,9Litvanya 2,9 2,5 0,2 2,5 0,3 8,2İzlanda 1,0 - 0,1 - 2,8 3,9

TOPLAM 700,1 442,7 284,3 207,8 118,3 1.752,3

ABD 842,9 588,7 498,0 190,2 62,2 2.182,0Çin 404,6 79,8 1.537,4 15,9 139,3 2.177,0Rusya Federasyonu 124,9 350,7 82,9 37,0 39,8 635,3Hindistan 148,5 46,7 245,8 3,8 24,0 468,9Japonya 197,6 78,7 108,8 62,1 16,7 463,9Kanada 97 85,2 26,5 20,3 90,2 319,2

AB ülkelerinde toplam enerji tüketiminin önemli bir kısmı (% 40 ve daha çok) ulaşım için kullanılmaktadır ve ağırlıklı olarak petrole dayalıdır. Elektrikli araç ve hibrit elektrikli araç tasa-rımı, üretimi ve yaygınlaşması desteklenmektedir. Ancak önümüzdeki 20 yıl için önemli yüzde de-ğişimleri beklenmemektedir. Doğalgaz ve kömür kullanımı ise genellikle ısınma ve bazı ülkelerde yaygın olarak elektrik enerjisi üretimi için de kullanılmaktadır.

AB ve ABD’nin doğalgaz rezervleri ve tüketimleri incelendiğinde ise, AB üyesi ülkelerden sadece Norveç’te 2,22 trilyon m3’lük bir rezerv olduğu, ABD’de ise 6,93 trilyon m3’lük rezerv ol-masına karşın, AB ülkelerinin 442,7 milyar m3’lük yıllık tüketim yaptıkları ve ABD’nin de 646,6

aaaaa 269

milyar m3’lük yıllık tüketimi olduğu dikkat çekmektedir. Bu ülkeler kendi kaynaklarını tüketme-leri halinde AB ülkelerinin rezervleri 5 yıl içerisinde, ABD’nin ise 10 yıl içerisinde tükenecektir. Bu durum her iki grubun da doğalgaz ithalatçısı olduğunu göstermektedir. Ayrıca, enerji güvenliği-nin sağlanması amacı ile bu ülkelerde ihtiyaçtan fazla doğalgaz ithalatı yapılarak ve yüksek tek-noloji ve enerji kullanılarak, LNG (sıvılaştırılmış doğalgaz) depoları kurulmakta ve işletilmekte-dir. Hem mevsimsel dalgalanmalardan kaynaklanan riskleri piyasa kontrolü altına almak hem de ülke enerji güvenliğini sağlamak amacı ile yapılan bu yatırımlar, doğalgazın maliyetini arttırmak-ta ve kullanım kolaylığı ve temizliği nedeniyle de rekabete açık bir kaynak olmasına neden olmak-tadır. AB’nin artan ihtiyacını karşılamak için NABUCCO ve diğer projelerin gündemde olduğu son on yıldır bilinmektedir. Bu nedenlerle, hem enerji güvenliği hem de ülkeler arası barışın tesisi açısından diplomatik, ticari ve askeri anlaşmalar yapılmakta ve yeni anlaşma grupları oluşturul-maktadır.

DÜNYADA KİŞİ BAŞINA ENERJİ TÜKETİMİ VE ABKişi başına düşen enerji tüketimi, birçok alt gruplara bölünerek incelenmesi gereken bir ölçek ol-masına rağmen, günümüzde ülke ekonomilerinin büyüklükleri ve sosyal refah seviyesini belirle-mede bir parametre olarak öne çıkmaktadır. 90’lı yıllar öncesi ve günümüzde halen zaman zaman kullanılan çelik üretim parametresi bu kullanıma örnektir. Kişi başına düşen enerji tüketimi, BP raporunda beş farklı gruba ayrılmıştır. Üst grup, kişi başına yıllık 6 tondan fazla tüketim yapan ülkelerdir. Bunlar, ABD, Kanada, İzlanda, Norveç, Belçika ve Lüksemburg, Hollanda, Norveç ve Suudi Arabistan’dır.

İkinci grup, kişi başına yıllık 4,5 ila 6 ton petrol eşdeğeri tüketim yapan ülkelerdir. Rusya Federasyonu, İsveç, Finlandiya, Avustralya, Litvanya ve Türkmenistan bu grup ülkeler arasında-dır. Üçüncü grup ise, 3 ila 4,5 ton petrol eşdeğeri kişi başına yıllık tüketim yapan ülkelerdir. Fran-sa, Almanya, İngiltere, Grönland, Kazakistan, Özbekistan, Danimarka, Hollanda, Japonya, Yeni Zelanda bu grup ülkeler arasındadır. Türkiye en düşük grup olan 0-1,5 ton tüketen ülkeler ara-sındadır. Görüldüğü gibi AB ülkeleri arasında nüfusa göre enerji kullanımı önemli farklılıklar göstermektedir. Ayrıca kullanılan enerjinin kaynağı ve teknolojisindeki farklılıklar da mevcuttur ve hem çevre kirliliği hem de üçüncü ülkelerle yapılan ticari anlaşmalar açısından önemli farklı-lıklar göstermektedir.

AB VE NÜKLEER ENERJİTablo 3’te görülebileceği üzere, AB ülkeleri toplamında petrole dayalı enerji tüketiminin büyük çoğunluğunun, muhtemelen tamamının taşıma amaçlı olduğu ve fuel-oil ile artık ısınmanın olma-dığı gerçeği dikkate alındığında, nükleer enerji kullanımının AB’de % 20’nin üzerinde olduğu (ba-zı ülkelerde sıfır ya da çok az olabilir), Fransa’da çok yüksek düzeyde gerçekleştiği ve Almanya ile birlikte diğer bazı ülkelerde ise % 30’un çok üzerinde olduğu görülmektedir. Uzun yılladır ülke-lerarası anlaşmalar neticesinde, Fransa nükleer atıklarının depolanma işini Almanya ile paylaş-

270 bbbbb

maktadır ve Almanya nükleer atık yönetimi konusunda dünyada lider ülke konumundadır. Ben-zeri şekilde Almanya çevre teknolojilerinin hemen hemen tamamında lider konumundadır.

Tablo 4’te de görülebileceği gibi, Norveç çok yüksek oranda hidroelektrik üretmekte ve nükleer enerji kullanmamaktadır. İsveç hem yüksek oranda hidroelektrik hem de nükleer enerji kullanmaktadır. İtalya nükleer enerji kullanmamakta, ancak Kuzey Afrika ülkelerinden yaptığı alışveriş ile yüksek oranda doğalgaz kullanmaktadır. Yukarıda değinilen dağılımlar, ortak enerji politikası oluşturmanın zorluklarını ve ne kadar ayrıntılı bir süreç olduğunu göstermektedir. Do-layısıyla ilk kısımlarda özetlenen ana başlıklar altındaki ülkeler kendi özel durumlarını ortak mis-yona doğru yönlendirmektedirler. Sürdürülebilir, güvenli, temiz, düşük karbonlu ve enerji verim-liliği yüksek teknolojilerin uygulanması, ulaşılması arzu edilen ortak hedeftir. Özellikle enerji ta-sarrufu, en önde gelen ortak başlık olmaya devam etmektedir.

SONUÇAB Enerji Politikaları başlığı altında, günümüzdeki geçerli AB mevzuatı, enerji başlıklı destek programları, hedefleri, AB ve dünyada enerji üretimi ve tüketimi ile kaynak dağılımları hakkında özet bilgiler verilmiş ve kaynakçalara işaret edilerek, araştırma konularına dikkat çekilmiştir. Bu kısmın yazımında, AB’nin enerji konusuna bakışının güncel yapısı ve geçmiş ile ilişkileri arasında-ki farklılıklar gösterilmeye çalışılmıştır. Ortak görüşlerin kalıcılığı veya ülkeler bazında uygulana-bilirliğinin tartışmalı olduğu ekseninde görüşlere yer verilmiştir.

AB mevzuatı Lizbon Antlaşması ile bir reform yaşamakla birlikte, enerji güvenliği ve sür-dürülebilir kalkınma için enerji gereksiniminin hayati önemi nedeni ile ortak politikaların oluştu-rulmasının yerine, ademi merkeziyetçi bir yaklaşımın önümüzdeki on yıllarda süreceği anlaşıl-maktadır. Öyle görünüyor ki, alternatif enerji kaynaklarına olan ilgi gün geçtikçe daha çok arta-caktır. Sözgelimi, rüzgâr türbinleri ile elektrik enerjisi üretimi 2009 yılında 350 TWh’a erişmiştir ve bu Dünya elektrik tüketiminin % 2 seviyesine ulaşması demektir (World Wind Energy Associ-ation, 2009). Ancak, temiz ve yenilenebilir enerjinin sembolü haline gelen rüzgâr enerjisinden elektrik elde edilmesi konusunda da bir takım soru işaretleri mevcuttur. Gerek çevreye olan ters etkileri, gerekse yatırım ve geri ödeme planlarının getirdiği yükümlülükler ve sürekli enerji üreti-mi sağlayamamasının yanı sıra rüzgar santrallerinin enterkonnekte sistemlere bağlanmasında ya-şanılan pratik zorlukların varlığı gözardı edilmemelidir. Kitabın bu kısmını okuyanların, genel resmi bu makale ile algıladıktan sonra, ayrı ayrı ve özel konuları incelemeleri (örneğin biyo-yakıt-lar, hidrojen ekonomisi, enerji verimliliği) daha ileri seviyede bilgilenmeleri için uygun bir yol ola-caktır.

ReferanslarBP (2010), Statistical Review of World Energy June 2010: Problems and Probable Solutions, www.BP.com:http://

www.bp.com/liveassets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_publications/statistical_ener-gy_review_2008/STAGING/local_assets/2010_downloads/statistical_review_of_world_energy_full_re-

aaaaa 271

port_2010.pdfConsolidated version of the treaty on the functioning of the European Union (2008) TITLE XXI ENERGY:

115/134 (9 Mayıs), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008: 115:0047:0199:EN: PDF.

EUROPA (2010). AB Mevzuat Özetleri, www.europa.eu: http://europa.eu/legislation_summaries/ institutional_ affairs/treaties/ treaties_ ecsc_ en.htm.

EUROSTAT (2009) “Panorama – Energy statistics to support EU policies and solutions,” Eurostat Publications, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-GH-09-001/EN/KS-GH-09-001-EN.PDF.

Good, L., Güven H. ve Memik, A. O., “Report On The ESCO Industry in Turkey”, S. J. Hansen (der.), ESCOS Around The World: Lessons Learned in 49 Countries içinde, Fairmont Press, 2008.

USAK, Energy Policy of the European Union: Problems and Probable Solutions (2010), www.usak.org.tr: http://www.usak.org.tr/EN/makale.asp?id=886. .

World Wind Energy Association (2009), Dünya Rüzgar Anerjisi Kurumu 2009 Raporu, http://www.world-nucle-ar.org/education/wast.htm

Tavsiye Edilen Diğer KaynaklarWallace, H., Pollack, M. H. ve Young, A. R. (der.), Policy Making in the European Union, Oxford University

Press, Oxford, 2010.Buchan, D., Energy and Climate Change: Europe at the Crossroads, Oxford Institute For Energy Studies, Oxford,

2009.Boyle, G., Renewable Energy: Power for a Sustainable Future, Oxford University Press, Oxford, 2004.Stern, N., Blueprint for a Safer Planet: How to Manage Climate Change and Create a New Era of Progress and

Prosperity, The Bodley Head, Londra, 2009.

272 bbbbb

Dizin

Açık Koordinasyon MetoduAdalet DivanıAvrupa Acil Müdahale GücüAvrupa Bölgesel Kalkınma FonuAvrupa ÇerçevesiAvrupa KomisyonuAvrupa Komşuluk ve Ortaklık AracıAvrupa KonseyiAvrupa Kültür KonvansiyonuAvrupa Merkez BankasıAvrupa OmbudsmanıAvrupa ParlamentosuAvrupa Sosyal FonuAvrupa Sosyal ModeliAvrupa Teritoryal İşbirliğiAvrupa Yatırım BankasıBakanlar KonseyiBatı Avrupa BirliğiBirleşmeBölgeler KomitesiBologna SüreciBütünleşik UlaşımBulaşma EtkisiÇevre Eylem ProgramlarıÇevre MüktesebatıÇok Taraflı OrtaklıklarÇok Vitesli AvrupaÇok-modlu TaşımacılıkDaimi Temsilciler KomitesiDemokrasiDemokratik KonsolidasyonDemokratikleşmeDevralmaDikey SınırlamaDirektiflerDışişleri ve Savunma Politikası Yüksek TemsilcisiDoğalgazDoğrudan EtkiDoğrudan UygulanabilirlikDüşük-Enerji EkonomisiEkonomik BirlikEkonomik ve Sosyal KonseyEylem PlanlarıFarklılıkların Bütünlüğü

aaaaa 273

Finansal Enstrümanlar Piyasa YönergesiFinansal Hizmetler Aksiyon PlanıFosil YakıtlarGöçmenlerGösteriş EtkisiGümrük BirliğiHâkim DurumHayatboyu ÖğrenmeHazmetme KapasitesiHukukun Üstünlüğüİlgili Piyasaİnsan Haklarıİstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırmasıİstihdam Politikalarıİstikrar ve Ortaklık AnlaşmalarıKale AvrupasıKamusal AlanKarşılıklı Tanıma İlkesiKartelKatılım MüzakereleriKirleten Öder İlkesiKişisel ÖzgürlüklerKollektif Yatırım Ortaklıkları Katılım BelgeleriKomitolojiKopenhag KriterleriKötüye KullanmaKültür NosyonlarıKültürlerarasılıkLizbon StratejisiMaastricht KriterleriMagna Charta UniversitatumNükleer EnerjiOrtak Güvenlik ve Savunma PolitikasıOrtak PazarOrtak Ulaşım PolitikasıÖzel AlanParalellik TeorisiPozitif ŞartlılıkRefah RejimleriRekabetSaint Malo ZirvesiSayıştaySerbest Ticaret AlanıSiyasal HaklarSosyal PolitikaSosyal Şart

274 bbbbb

Sürdürülebilir KalkınmaSürdürülebilir KaynaklarSürdürülebilir Kentsel UlaşımSürdürülebilir UlaşımTam Ekonomik BütünleşmeTek LisansTekelTeşebbüsTrans-Avrupa AğlarıTürler-arası TaşımacılıkÜstünlük İlkesiUlusal Yeterlilik ÇerçevesiUNESCOUyum FonuUyumlu EylemYansıtmaYatay MevzuatYatırım Hizmetleri DirektifiYetki İkamesiYoğunlaşmaYolculuk Talep Yönetimi

Avrupa Birliği'ne Giriş: Tarih, Kurumlar ve Politikalar

Documents

Transcript of Avrupa Birliği'ne Giriş: Tarih, Kurumlar ve Politikalar