ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL: ESTRATÉGIA POLÍTICA NA GESTÃO

MUNICIPAL?

AUTORES:

Raíssa de Oliveira Murta. Mestranda em Extensão Rural pela Universidade Federal de

Viçosa (MG). Advogada. ramurta@hotmail.com. Telefone: (33) 88834060. Endereço: Rua

Angelina Bernardes, 260. Bairro Santo Antônio. Viçosa, Minas Gerais. CEP. 36570-000.

Agostinho Lopes de Souza. Doutor em Engenharia Florestal pela UFPR (PR). Professor da

Universidade Federal de Viçosa (MG). alsouza@ufv.br. Telefone: (33) 3899-1195. Endereço:

Departamento de Engenharia Florestal. Avenida P.H. Rolfs, s/nº. Campus Universitário.

Viçosa, Minas Gerais. Brasil. CEP. 36570-000.

France Maria Gontijo Coelho. Doutora em Sociologia pela UnB (DF). Professora da

Universidade Federal de Viçosa (MG). fmcoelho@ufv.br. Telefone: (33) 3899-1331.

Endereço: Universidade Federal de Viçosa. Departamento de Economia Rural. Avenida P.H.

Rolfs, s/nº. Campus Universitário. Viçosa, Minas Gerais. Brasil. CEP. 36570-000.

Felipe Pinho de Oliveira. Doutorando em Solos e Nutrição de Plantas pela UFV (MG).

Engenheiro Florestal. pinhofelipe@hotmail.com. Telefone: (33) 87140435. Endereço: Rua

Angelina Bernardes, 260. Bairro Santo Antônio. Viçosa, Minas Gerais. CEP. 36570-000.

Marcelo Leles Romarco de Oliveira. Doutor em Ciências Sociais pela UFRJ (RJ). Professor

da Universidade Federal de Viçosa (MG). mlromarco@yahoo.com.br. Telefone: (33) 3899-

1331. Endereço: Universidade Federal de Viçosa. Departamento de Economia Rural. Avenida

P.H. Rolfs, s/nº. Campus Universitário. Viçosa, Minas Gerais. Brasil. CEP. 36570-000.

ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL: ESTRATÉGIA POLÍTICA NA GESTÃO

MUNICIPAL?

ENVIRONMENTAL PROTECTION AREAS: POLITICAL STRATEGY IN THE

MUNICIPAL ADMINISTRATION?

RESUMO

O presente artigo pretende problematizar teoricamente a efetividade das Áreas de Proteção

Ambiental (APA), em decorrência da constatação de que em um número expressivo de

municípios esses espaços vêm sendo instituídos por motivos outros que não o de proteção

ambiental da área. Esse fato, além de acarretar inefetividade no que tange à conservação do

ambiente, também causa descrédito à categoria de Unidade de Conservação, que muitas vezes

é vista como demagógica, sendo apenas uma forma de arrecadação de verba extra pelos

municípios.

PALAVRAS-CHAVE: Unidades de Conservação; Áreas de Proteção Ambiental; Direito

Ambiental.

ABSTRACT

This article intends to theoretically problematize the effectiveness of the Environmental

Protection Areas, due to the fact that in a significant number of cities these spaces have

been established for other reasons than the environmental protection of the area. This

fact, besides causing ineffectiveness concerning the environmental conservation, also

causes discredit to the category of conservation, which is often seen as demagogic, being used

only as a way of raising extra funds to the cities.

KEY-WORDS: Conservation Unit; Environmental Protection Areas; Environmental Law.

Introdução

Este artigo foi motivado pela constatação de que em um número expressivo de

municípios as Áreas de Proteção Ambiental (APA’s) vêm sendo instituídas por motivos

outros que não o de proteção ambiental da área propriamente dita.

Dentre os fatores que têm motivado a deturpação dos objetivos da referida

modalidade de Unidade de Conservação (UC) pode-se citar o acesso ao ICMS Ecológico, a

instituição com fins demagógicos e mesmo a perseguição no jogo de forças políticas locais.

A árdua tarefa de conciliação de interesses a que esta UC se propõe tem se mostrado

ineficaz, e a diferença entre os objetivos estipulados em lei e os fins para que têm sido usadas

na prática tem causado desconfiança e descrédito à categoria APA.

Assim, questiona-se aqui, qual de fato tem sido a motivação da criação das APA’s

nos municípios e quais os reais benefícios a instituição das mesmas tem trazido para a

melhoria das condições ambientais. Enfim, qual o significado, as implicações e as

conseqüências das APA’s no desenvolvimento local e ambiental.

Este ensaio pretende, desta forma, problematizar teoricamente a efetividade das

APA’s e propor hipóteses para pesquisas empíricas futuras.

I. Risco Ambiental e a Importância das Unidades de Conservação

A discussão acerca da teoria do risco, tão comumente debatida hoje, surgiu com a

publicação de Ulrich Beck, em 1986, da obra A sociedade de Risco 1. Da década de 80 até os

dias atuais diversos acontecimentos vieram à tona, tais como terrorismos, pesquisas com

embriões, organismos geneticamente modificados, mudanças climáticas e etc., confirmando a

teoria de Beck.

Estes fatos nos levam a crer que o risco é uma ameaça ubíqua. Estamos cercados

pelo risco nos dias atuais. E é até difícil imaginar a vida sem ele. Mas o que significa este

risco anunciado há mais de duas décadas pelo referido autor?

A idéia de risco estaria “relacionada à tematização no presente de perigos futuros,

percebidos como resultado da civilização” 2. Risco é, então, fruto da modernização.

A transformação ocidental da sociedade feudal e agrária em sociedade industrial, a

que os sociólogos caracterizam como o advento da modernidade, estabeleceu uma nova forma

de produção e distribuição de bens, além de novas relações sociais, todas elas perpassando

pela desigualdade. Segundo Beck, com esta modernização houve a produção e distribuição

desigual, não apenas dos recursos econômicos, mas também dos riscos ambientais e sociais.

A modernidade trouxe a fé inabalável no constante progresso material e a idéia de

que, enquanto coletivo, quanto mais a humanidade se apropriasse da realidade social e física,

mais capaz seria de controlá-la e utilizá-la para seu próprio interesse, o que é confrontado com

1 BECK, U. Die Risikogesellschaft [A Sociedade de Risco]. Frankfurt: Editora Suhrkamp, 1986.

2 MOTTA, R. Sociologia de risco: globalizando a modernidade reflexiva. Sociologias. Porto Alegre, ano 11, nº 22, jul./dez. 2009, p. 385.

a realidade de graves acidentes e catástrofes ambientais em proporções nunca antes

experimentadas 3. Neste sentido, Guivant:

(...) porque na sociedade da alta modernidade os riscos emergem como

produto do próprio desenvolvimento da ciência e da técnica, com

características específicas: são globais, escapam à percepção e podem ser

localizados na esfera das fórmulas físicas e químicas e, por tudo isto, é difícil

fugir deles. São riscos cujas conseqüências, em geral de alta gravidade, são

desconhecidas a longo prazo e não podem ser avaliadas com precisão. 4

Na concepção de Beck, risco não é apenas medo, ameaça. O risco ao qual Beck se

refere é um perigo associado a um componente decisório. É probabilístico. Tem uma

dimensão de experimentação e envolve o trato com incertezas. E por ser assim, o referido

autor vai dizer que “risco é um tema mediador que demanda uma nova divisão de trabalho

entre a ciência, a política e a economia” 5.

Este risco civilizatório, que teve início principalmente com o surgimento e

intensificação do capitalismo, possui uma dimensão globalizante, que sobrepuja as fronteiras

nacionais, e que não têm relação direta de causa e efeito entre os locais onde os perigos são

produzidos e os lugares em que suas conseqüências ocorrem. Isso coloca a questão ambiental,

que tem relação direta com a idéia de risco trazida pelo autor, num patamar de preocupação

universal, uma vez que seus impactos e conseqüências não são estritamente locais e/ou

previsíveis. Segundo Giddens 6, os riscos hodiernos são incalculáveis e de implicações

indeterminadas.

Segundo o Beck, porém, apesar da existência desse risco imprevisível, até que

ocorra, ele é indeterminado, ou seja, não é possível um resultado prognosticado. Brüseke, ao

fazer uma revisão crítica da Teoria de Beck, esclarece que “por isso, falar sobre riscos, no

campo ambiental, tem sempre um caráter de alerta” 7.

Esta invisibilidade dos riscos coloca os cientistas e políticos numa posição

importante, de intérpretes do perigo, podendo minimizá-los ou dramatizá-los. “O risco que a

3 BECK, U.; GIDDENS, A.; LASH, S. Modernização reflexiva: política, tradição e estética na ordem social moderna.

São Paulo: UNESP, 1997. 4 GUIVANT, J. S. Reflexividade na sociedade de risco: conflitos entre leigos e peritos

sobre os agrotóxicos. In: HERCULANO, S. C.; FREITAS, C. M.; PORTO, M. F. S. (Org.). Qualidade de vida e riscos ambientais. Niterói: EdUFF, 2000. p. 287. 5 BECK, Urich. Weltrisikogesellschaft: auf der Suche nach der verlorenen Sicherheit. Frankfurt am Main:

Suhrkamp, 2007. p. 23. 6 GIDDENS, Anthony. Sociologia. 4.ed. rev. e atual. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2004. p. 65.

7 BRÜSEKE, F. J. Risco social, risco ambiental, risco individual. Ambiente & Sociedade. Campinas, ano 1, n. 1,

1997, p. 125.

civilização corre não é evidente, surgindo daí a necessidade da reflexão científica da

modernidade” 8, ao que o Beck chama de modernização reflexiva.

Segundo Beck et all., a Modernidade Reflexiva “não se trata de uma nova

modernização, mas aquela conhecida no modelo da sociedade industrial ocidental (capitalista,

democrático), que está se tornando global ou, simplesmente, reflexiva” 9.

Assim, a antiga sociedade industrial estaria sendo substituída pela sociedade de risco.

E com isto, segundo Giddens, haveria a necessidade de se reinventar, se repensar a civilização

industrial que estaria em crise. Deste modo, a modernidade reflexiva se trata de um estado em

que o mundo é dotado consciência de seu próprio estatuto, onde a sociedade industrial se

torna tema para ela mesma.

Na formulação da Teoria do Risco, Beck traz duas idéias importantes sobre risco: a

primeira é a de que não existe risco sem a valorização positiva de algo e a segunda é a de que

o risco é um acontecimento futuro.

Assim, só se teme a perda daquilo que se valoriza. Ou seja, para que se queira

proteger algo do risco da escassez, é necessário que se veja importância e valor no mesmo.

Relacionando com as questões ambientais, é possível perceber que é necessário

haver uma valorização dos bens ambientais para que haja o interesse da população em

protegê-lo. Entretanto, isto não é tarefa fácil. Apenas quando o ser humano entender a

importância do bem ambiental para a conservação da sua própria existência, é que vai haver o

medo de perdê-lo, e conseqüentemente a sua valorização.

A outra idéia é a de que o risco é um acontecimento futuro. Ou seja, possui algo de

ameaçador. Algo a que Heidegger chamaria de temível 10

. Algo que apesar de ser temível e

ameaçador, se constitui na base de uma expectativa, que pode ou não acontecer. “O risco não

conduz a uma corrente de determinações” 11

. Desta idéia se retira o sentido político do

ambientalismo, que ganha a sua força no próprio risco, na chance da catástrofe, uma vez que

com toda chance de catástrofe se abre, também, uma chance de ação.

Os ambientalistas exerceriam o importante papel de intérpretes do risco conceituado

por Beck, podendo dramatizá-los, a fim de se abrirem possibilidades de ação do trabalho

social no sentido de minimização dos riscos.

8 Ibid. 1997. p. 118.

9 BECK, U.; GIDDENS, A.; LASH, S. Modernização reflexiva: política, tradição e estética na ordem social moderna.

São Paulo: UNESP, 1997. p. 218. 10

HEIDEGGER, M. Ser e Tempo. Petrópolis: Vozes, 1989. p. 195. 11

BRÜSEKE, F. J. Risco social, risco ambiental, risco individual. Ambiente & Sociedade. Campinas, ano 1, n. 1, 1997, p. 125.

Em seu livro Sociedade Global de Risco: Na busca da segurança perdida (2007),

Beck faz uma importante distinção entre Risco e Catástrofe. Risco, segundo o autor, é a

antecipação da catástrofe. Catástrofes podem ser determinadas, limitadas no tempo e no

espaço. Já o risco sempre diz respeito ao futuro, a algo que orienta as ações no presente (daí a

força política do risco).

E o risco ganha status de realidade, e passa-se a acreditar em sua antecipação pela

encenação de sua realidade. Segundo o autor:

Somente pela presentificação (Vergegenwärtigung), pela encenação dos

riscos globais, o futuro das catástrofes se transforma em presente –

normalmente com o objetivo, de evitá-las, ganhando-se influência sobre

decisões presentes. 12

Nesta mesma obra, o autor, analisando as meta mudanças da sociedade do século

XXI, elenca as seguintes características: a) Que as encenações e os conflitos dos riscos

globais alteram a base da ação e da existência coletiva; b) Os riscos se tornam causa e meio da

mudança social. A vida social passa a ser organizada baseada no risco; c) Abrem-se

questionamentos sobre como adequar as instituições e organizações sociais para o futuro; d)

Surge uma nova ética planetária orientada para o futuro.

Pela presentificação de riscos e pela visualização de uma crise ambiental global (que

inclusive já tem feito vítimas ao redor do mundo) surge então a necessidade da minimização

dos riscos, a fim de evitar as catástrofes.

Assim, surgem novos institutos, regulamentos e disciplinas. Há uma consolidação e

justificação do Direito Ambiental e de sua legislação. Há o surgimento de Princípios como os

da Precaução e da Prevenção, e, primordialmente, há o início de uma mobilização social

(ainda que tímida) que demonstra a preocupação com as conseqüências trazidas pelos

possíveis danos ambientais.

Neste contexto de preocupação, escassez, e iminente crise ambiental, a criação de

espaços protegidos se tornou uma das ferramentas do Poder Público em garantir eficácia ao

direito constitucional ao meio ambiente equilibrado, além de uma das formas de manutenção

da biodiversidade e de precaução de danos ambientais.

Deste modo, as Unidades de Conservação (UC) têm um papel importante nesta

tentativa de minimização de riscos ambientais e de garantia de que o desenvolvimento

12

BECK, Urich. Weltrisikogesellschaft: auf der Suche nach der verlorenen Sicherheit. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 2007. p. 30.

econômico e industrial não se utilizará de todo o recurso natural existente para a concreção

dos seus objetivos.

Entretanto, como se demonstrará a seguir, a categoria de unidade de conservação

APA muitas vezes não tem sido utilizada com o fim de conservação ambiental a que se

propõe. Isto porque, provavelmente, o próprio Poder Público e a sociedade não enxergam nas

mesmas a valorização positiva trazida pela Teoria do Risco.

II. A Área de Proteção Ambiental

A Área de Proteção Ambiental (APA) surgiu pela primeira vez no Brasil com o

advento da Lei 6.902 de 27 de abril de 198113

, que a previa nos três níveis da federação. A

referida lei possibilitou, de forma inovadora em um espaço protegido, a conciliação dos

interesses econômicos da população residente e a conservação da área a ser protegida.

Além da conciliação de interesses, o novo instituto teria funções de conectividade e

amortecimento de fragmentos florestais, funções de evitar maiores danos ambientais em áreas

já ocupadas pelo homem, e de regrar o uso dos recursos naturais em áreas privadas de difícil

desapropriação 14

.

Pádua 15

, ao abordar o tema, traz uma definição interessante das APA’s:

A legislação estabelece e reconhece a APA como uma unidade de

conservação de uso sustentável dos recursos naturais, mas cuja propriedade

das terras, na maioria das vezes, permanece em mãos de particulares.

A Lei que instituiu a APA estabeleceu, em seu artigo 8º, que:

Art. 8º: O Poder Executivo, quando houver relevante interesse público,

poderá declarar determinadas áreas do Território Nacional como de interesse

para a proteção ambiental, a fim de assegurar o bem-estar das populações

humanas e conservar ou melhorar as condições ecológicas locais.

Deste modo, uma vez declarada a área como sendo de Proteção Ambiental, o Poder

Executivo estabeleceria normas de limitações ou proibições da mesma, sob a fiscalização do

13

BRASIL. Lei nº 6.902, de 27 de abril de 1981. Dispõe sobre a criação de Estações Ecológicas, Áreas de Proteção Ambiental e dá outras providências. Brasília, 1981. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 15 de Maio de 2011. 14

DOUROJEANNI, M.J. & PÁDUA, M.T.J. Biodiversidade: A Hora Decisiva. Curitiba: Editora UFPR, 2001. 15

PÁDUA, M.T.J. Área de Proteção Ambiental. In: BENJAMIN, A.H. (org). Direito Ambiental das Áreas Protegidas- O Regime Jurídico das Unidades de Conservação. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001. p.426.

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis, ou órgão equivalente

no âmbito estadual.

Posteriormente, o Decreto nº 99.274 de 6 de junho de 1990 16

regulamentou a

referida categoria, definindo, em seu artigo 29, que: “O decreto que declarar a Área de

Proteção Ambiental mencionará a sua denominação, limites geográficos, principais objetivos

e as proibições e restrições de uso dos recursos ambientais nela contidos.”

Em 18 de julho de 2000, após uma década de discussões, foi sancionada a Lei 9.985,

que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC). A partir da

referida lei houve a definição das Unidades de Conservação e a criação de diversas categorias,

devendo as áreas protegidas já existentes se reenquadrar nas categorias criadas.

Segundo o artigo 7º da Lei do SNUC, as Unidades de Conservação são divididas em

duas categorias: Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável, sendo a APA

pertencente a esta última categoria.

O SNUC definiu a Área de Proteção Ambiental como:

Art. 15. A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa, com

um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos,

estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o

bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a

diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a

sustentabilidade do uso dos recursos naturais

Embora a criação de Unidades de Conservação seja de competência administrativa,

Barros esclarece que “ela somente pode ser efetivada após estudos técnicos e consulta pública

onde se permitam identificar a sua localização, dimensão e limites mais adequados” 17

.

Segundo o autor apenas a criação da estação ecológica ou de reserva biológica desobrigam a

consulta pública.

Assim, a delimitação e o estabelecimento de APA’s necessitam de estudos técnicos

prévios e de consulta à população, em concordância com as diretrizes do SNUC constantes

nos artigos 5º e 6º, bem como com os artigos 4º e 5º do Decreto 4.340, de 22 de agosto de

2002, que regulamenta a referida lei.

16

BRASIL. Decreto nº 99.274, de 07 de junho de 1990. Regulamenta a lei n. 6938 de 27/04/1981 e a lei n. 31/08/1981, que dispõem, respectivamente, sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e dá outras providências. Brasília, 1990. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 15 de Maio de 2011. 17

BARROS, W.P. Curso de Direito Ambiental, 2. Ed. São Paulo: Atlas, 2008. p. 170.

É inconteste a importância da criação de espaços protegidos para a conservação da

biodiversidade, e também o é o avanço que configuram as Unidades de Uso Sustentável, que

conciliam o homem e os demais seres vivos, desmistificando “o mito da natureza intocada” 18

.

Neste sentido, as APA’s, por possuírem algumas peculiaridades que as distingue das

demais, tais como a função amortizadora, a facilidade em ser utilizada como corredor

ecológico, a desnecessidade de desapropriação e a instituição de um conselho Gestor

participativo, a fim de permitir a conciliação de interesses, podem se mostrar um importante

instrumento de conservação.

Entretanto, diferente do que teoricamente se poderia imaginar, a temática das APA’s

hoje é delicada. A difícil tarefa de conciliação de interesses a que se propõe tem se mostrado

ineficaz, e a diferença entre os objetivos estipulados em lei e os fins para têm sido usadas na

prática tem causado desconfiança e descrédito à categoria.

Muitas APA’s têm sido criadas, mas poucas têm seguido à risca os preceitos trazidos

pela legislação. Deste modo, segundo Pádua, as APA’s propiciam uma falsa estatística de

proteção ambiental, além do fato de não ser incomum a sua sobreposição à outras Unidades

de Conservação, fazendo com que a categoria seja contabilizada duplamente. Para a autora, “a

situação na prática das APA´s em geral seria risível, se não fosse trágica” 19

.

Pádua traz que em 2001 foi realizado, no estado do Rio de Janeiro, um estudo em

nove APA’s, e dentre os resultados mais significativos percebeu-se que mais de 50% das

unidades não demonstraram nenhuma diferença em relação às áreas vizinhas, no que tange ao

manejo. O restante das APA’s, mais de 40%, tiveram diferenças parciais. Note-se que em

nenhuma delas foram visualizadas distinções significativas 20

.

Ademais, em sete das nove APA’s não existia um Comitê Gestor. Seis das nove

áreas pesquisadas alegaram não aplicar as normas legais, sendo que as três restantes

afirmaram aplicar a legislação apenas parcialmente.

Segundo Pádua, a facilidade da criação desta categoria de UC aliada ao reduzido

ônus financeiro que acarreta e à propaganda ambientalista que pode proporcionar, muitas

vezes desvirtua os objetivos fundamentais das APA’s, e muitas unidades são criadas com

18

DIEGUES, A. C. O mito da natureza intocada. São Paulo: Hucitec, 1996. 19

PÁDUA, M.T.J. Área de Proteção Ambiental. In: BENJAMIN, A.H. (org). Direito Ambiental das Áreas Protegidas- O Regime Jurídico das Unidades de Conservação. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001. p.425-433. 20

Ibid. 2001.p. 428.

funções desvinculadas da conservação. No campo, poucas alterações são percebidas, mas nas

estatísticas somam-se mais alguns milhares de hectares. 21

Por todos esses motivos as APA’s confundem a opinião pública. Segundo Pádua,

“para o governante basta assinar um decreto, que não provoca reação adversa, pelo contrário,

provoca só aplausos, sem incomodar ninguém” 22

. E na prática não muda muita coisa, mas nas

estatísticas há grandes alterações.

Deste modo, não bastasse não alcançar seus objetivos de conservação, as APA’s

ainda são muitas vezes utilizadas com fins demagógicos e como mecanismo político. Isto

ocorre tanto na definição do local de implementação, quanto em razão do real motivo de sua

criação, o que é agravado nos estados onde vigora a Lei do ICMS Ecológico.

Assim, o que muitas vezes se visualiza na prática, é a criação de APA’s sem critérios

técnicos e ambientais que justifiquem sua implementação, e muitas vezes agravados por

interesses e disputas políticas locais. Deste modo, mais corriqueiramente nos municípios,

especula-se que o local escolhido para criação de uma APA possa se relacionar com desafetos

políticos, em conseqüência à limitação do uso da propriedade que a APA traz.

Além desse grande problema que muitas vezes é observado no interior dos

municípios, há ainda o fato de as APA’s serem utilizadas como meio de arrecadação de

impostos, quando são tomadas como critério para o repasse do chamado “ICMS Ecológico”,

como é o caso de Minas Gerais.

III. Critérios de Instituição de APA’s e o Direito de Propriedade

Drummond apud Morsello 23

acentua que no Brasil, o processo de instituição de

áreas protegidas foi raras vezes avaliado. Segundo Morsello, existem três aspectos principais

envolvidos na seleção de UC’s: ecológicos, econômicos e político-institucionais.

Existem diversos critérios que servem pra fundamentar o local de instituição de uma

Unidade de Conservação, o seu tamanho ideal, a sua forma ideal e até mesmo a quantidade de

UC´s por área 24

.

21

Ibid. 2001. p. 430. 22

Ibid. 2001. p. 431. 23

MORSELLO, C. Áreas protegidas públicas e privadas: seleção e manejo. São Paulo: Annablume: Fapesp, 2001. p. 66. 24

MORSELLO, C. Áreas protegidas públicas e privadas: seleção e manejo. São Paulo: Annablume: Fapesp, 2001. p. 194.

Segundo Benjamin 25

, os critérios de seleção territorial de uma Unidade de

Conservação devem perpassar por: sua relevância natural, a alta diversidade de espécies e

habitats, o elevado endemismo, a alta sensibilidade à pressão humana e o elevado nível de

stress. Ou seja, o ato de criação de uma UC não deve ser aleatório.

A Lei do SNUC, em seu artigo 22, §2º estipula a necessidade de consulta pública e

estudos técnicos para a criação das unidades de conservação, a fim de definir a localização, a

dimensão e os limites mais adequados para a unidade.

Tais procedimentos devem ser especificados por meio de regulamento, e, como todo

ato administrativo, devem obedecer aos princípios constitucionais do interesse público, da

motivação, da moralidade, da publicidade, entre outros.

As Unidades de Conservação devem ainda, segundo o artigo 27 da referida lei,

dispor de um Plano de Manejo, que deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data

da criação da unidade. O Plano de Manejo é um documento básico à administração de uma

área protegida.

Conforme o artigo 6º, o SNUC será gerido pelo CONAMA, pelo Ministério do Meio

Ambiente, Instituto Chico Mendes, Ibama e os órgãos estaduais e municipais.

A Lei do SNUC apenas estabelece que as unidades de conservação devem ser

precedidas de consulta pública e de estudos técnicos, que por meio de regulamento definirá a

localização, extensão e limites da UC. No entanto, não estipula quais são esses critérios.

Ao não regular em lei esses critérios de instituição das UC’s, os mesmos ficam a

cargo do Poder Público instituidor, que deve sempre observar os princípios constitucionais

administrativos.

No entanto, muitas vezes, devido à falta de fiscalização e à deficiência na gestão,

Unidades de Conservação são criadas sem critérios técnicos totalmente definidos, resultando

em ineficiência das mesmas no que tange à conservação.

Morsello, ao tratar das Unidades de Conservação Particulares, acentua que:

Segundo a legislação, não existem critérios explícitos que a área deve

preencher para ser enquadrada como reserva; tudo depende da vistoria

realizada por técnicos do Ibama ou dos órgãos estaduais. Para essa avaliação,

não existe nem ao menos um “menu” de pontos a serem apreciados.

Conseqüentemente, as áreas têm seu valor estimado segundo os critérios

25

BENJAMIN, A. H. Introdução à Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação. In: BENJAMIN, A.H. (org). Direito Ambiental das áreas protegidas- O Regime Jurídico das Unidades de Conservação. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001. p. 276.

estabelecidos pelo próprio técnico, o que torna o processo muito subjetivo e

pouco eficiente. 26

No que diz respeito às APA’s, este problema se mostra ainda mais perceptível, dada

à maior facilidade na sua implementação, à possibilidade de criação das mesmas em áreas

particulares e aos benefícios econômicos que as mesmas podem gerar para o ente

administrativo instituidor.

Assim, mais corriqueiramente nos municípios, onde a relação se dá de forma mais

pessoal, é possível se visualizar interesses políticos e até mesmo pessoais dos administradores

se sobrepondo ao real intuito de criação de uma APA, que é o da conservação da

biodiversidade. E nesses casos, os critérios doutrinários de instituição de UC’s são por vezes

preteridos.

Deste modo, vê-se especulações e reclamações de proprietários privados de terras

abrangidas pelas APA’s elencando até mesmo rivalidades e perseguições políticas sendo

motivadoras da criação de APA’s. Isto se dá porque a instituição de uma APA em propriedade

privada traz limitações e restrições de uso da mesma pelo proprietário. É o que consta no

artigo 15, §2º da Lei do SNUC:

§ 2º Respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas

e restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma

Área de Proteção Ambiental. 27

O direito de propriedade é direito fundamental do ser humano, protegido

constitucionalmente através do art. 5º, inciso XXII, da Constituição Federal de 1988: “é

garantido o direito de propriedade” 28

.

Apesar de direito constitucional, ele não é absoluto: “o direito de propriedade não

tem um caráter absoluto porque sofre limitações impostas pela vida em comum” 29

.

Entretanto, a constituição garante que o direito de propriedade seja limitado apenas em

virtude do interesse público.

Casos como o supracitado, de instituição de APA’s baseadas em desafetos políticos e

interesses outros que não o de proteção do meio ambiente não configuram interesse público, e

26

MORSELLO, C. Áreas protegidas públicas e privadas: seleção e manejo. São Paulo: Annablume: Fapesp, 2001. p. 194. 27

BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Esta lei institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação. Brasília, 2000. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 15 de Maio de 2011. 28

BRASIL. Constituição Federal de 1998. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 22 de maio de 2011. 29

DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito civil brasileiro, v. 04 – Direito das coisas. 20ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 251.

apenas são possíveis em razão da inexistência de critérios mínimos que abalizem as ações do

poder público instituidor da unidade.

Ademais, os casos narrados também configuram vício na motivação do ato

administrativo que limita o poder de propriedade do particular. Ora, se a motivação de

proteção ambiental, e, portanto, de interesse público, for apenas simulação da real motivação

que é de interesse particular do administrador, há vício, e o ato administrativo deve ser

considerado nulo.

Segundo entendimento dominante, todo ato administrativo discricionário deve ser

motivado, e a Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999 estipula ainda que:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos

fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 30

Assim, havendo vício na motivação do ato administrativo, o mesmo deve ser

considerado nulo: “Verificada a ausência da devida motivação do ato administrativo (...) deve

ser-lhe reconhecida a nulidade”, em razão de se tratar de vício insanável (TJMA. ACÓRDÃO

N.º 91.335/ 2010). 31

Configurado este vício, o particular pode ingressar em juízo a fim de pleitear a

decretação de nulidade do ato administrativo. Entretanto, este tipo de vício é de dificílima

comprovação por parte do particular, e, portanto são raras as ações neste sentido. Entretanto, é

importante ressaltar a sua possibilidade.

Por tudo que foi dito, visualiza-se que a legislação estabelece a necessidade de

consulta pública e estudos prévios à criação de uma APA, que definirão a localização, os

limites e a extensão da mesma. Entretanto, não estabelece critérios mínimos a serem seguidos

pelo administrador, o que pode dar margem para utilização das APA’s para fins que não o de

conservação ambiental.

Por outro lado, a instituição de APA’s baseada em interesse que não são puramente

públicos, configura vício na motivação do ato administrativo, o que possibilita a nulidade do

mesmo, além de deslegitimar as limitações nas áreas privadas.

30

BRASIL. Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Brasília, 1999. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 18 de Maio de 2011. 31

MARANHÃO. Tribunal de Justiça do Maranhão. Acórdão nº 91.335/ 2010, da 3ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Maranhão. São Luis, 06 de maio de 2010. Disponível em: < www.jusbrasil.com.br>. Acesso em 25 de maio de 2011.

Desta forma, uma solução no que diz respeito à instituição de APA’s, que garantiria

mais segurança aos proprietários de terra que muitas vezes se vêem indefesos ante a toda

discricionariedade que é dada ao Estado, seria a estipulação em lei de critérios mínimos de

ordem técnica a fim de subsidiar as possibilidades de instituição de APA’s.

Outra questão importante de se ressaltar são os aspectos econômicos de instituição de

uma UC em área particular. Ora, como a criação desses espaços protegidos acarreta a

limitação ao direito de propriedade, se mostra importante a utilização de sistemas de

incentivos econômicos, tais como a isenção de impostos e os Pagamentos por Serviços

Ambientais, de forma a estimular a instituição e proteção dessas áreas.

Uma das iniciativas mais promissoras como mecanismo de conservação de reservas

particulares, segundo McNeely apud Morsello, é a utilização de pacotes econômicos de

incentivos, que motivam comportamentos desejados, e desincentivos, que desencorajam

comportamentos indesejados. 32

Assim, no caso das APA’s, uma saída importante, que pode conferir mais eficiência

no que diz respeito à efetividade de proteção ecológica, seria, ao exemplo das RPPN’s, a

concessão de incentivos econômicos pela conservação, em contrapartida às limitações

impostas na propriedade.

IV. APA e o ICMS Ecológico

O Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de

Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) é um

imposto de competência dos Estados-membros e do Distrito Federal, conforme se aduz do

artigo 155, II da Constituição Federal.

O ICMS é uma das principais fontes de fundos dos Estados, além de contribuir

expressivamente para os fundos dos Municípios, já que a Constituição Federal estipula que

25% do produto da arrecadação do ICMS pertence aos Municípios (artigo 158, IV, da CF).

Desses 25%, a CF estabelece que ¾ serão relativas à circulação de mercadorias no

município (valor adicionado fiscal- VAF) e o ¼ restante será de acordo com o que estipular

Lei Estadual.

32

MORSELLO, C. Áreas protegidas públicas e privadas: seleção e manejo. São Paulo: Annablume: Fapesp, 2001.p. 195.

Por esta razão, alguns Estados inseriram entre tais critérios que ficam a cargo de Lei

Estadual, o critério ambiental, surgindo assim o chamado ICMS ecológico. O Paraná foi o

primeiro Estado a instituí-lo, em 1991, sendo posteriormente seguido por diversos outros

Estados, como Minas Gerais.

Até 1995 o Estado de Minas Gerais repassava o ICMS segundo dois únicos critérios:

valor adicionado fiscal – VAF (94%) e produção minerária (5,6%). A partir de 1996, com a

vigência da chamada Lei Robin Hood (Lei nº 12.040 de 28 de dezembro de 1995), o Estado

acrescentou critérios relacionados à saúde, educação, produção de alimentos, patrimônio

histórico, população e meio ambiente.

No que se refere ao critério do meio ambiente, ele se divide em dois sub-critérios: o

Índice de Conservação (IC), referente às Unidades de Conservação e outras áreas protegidas e

o sub-critério Índice de Saneamento Ambiental (ISA), referente a Aterros Sanitários, Estações

de Tratamento de Esgotos (ETE) e Usinas de Compostagem.

Posteriormente, ainda houve outras modificações no repasse aos municípios. Com a

publicação da Lei 12.428 de 27 de dezembro de 1996, houve uma melhora na participação dos

critérios trazidos pela Lei Robin Hood. Recentemente, com a Lei 18.030 de janeiro de 2009,

houve a inclusão de mais seis critérios a serem utilizados na determinação da distribuição da

verba. São eles: turismo, esportes, municípios sede de estabelecimentos penitenciários,

recursos hídricos, ICMS solidário e mínimo per capita, além do subcritério Mata Seca no

ICMS Ecológico.

Após a entrada em vigor da Lei Estadual 12.040/95 (ou lei do ICMS Ecológico ou lei

Robin Hood), não tardou para que houvesse um grande crescimento na quantidade de

Unidades de Conservação.

Em Minas Gerais, segundo Euclydes & Magalhães 33

, após a Lei Robin Hood, o

número de Unidades de Conservação cresceu aproximadamente 400% em apenas 10 anos. As

autoras elaboraram um quadro que demonstra a criação de Unidades de Conservação antes da

referida lei e após a mesma.

Analisando a tabela abaixo (Tabela 1), adaptada da obra das referidas autoras, é

possível perceber a discrepância no crescimento das APA’s se comparado às outras UC’s. E,

ainda, a diferença gritante no aumento das APA’s Municipais e Estaduais se comparadas às

Federais. Enquanto as federais se mantiveram estáveis, as estaduais pularam de 6 para 13 e as

municipais de 6 para 155.

33

EUCLYDES, A.C.P. & MAGALHÃES, S.R.A. A Área de Proteção Ambiental (APA) e o ICMS Ecológico em Minas Gerais: algumas reflexões. Geografias. v.2, n.2. 2006. p. 47.

Por esses dados, é possível inferir que a Lei Robin Hood, e a previsão de repasse de

ICMS aos municípios, tiveram grande influência na criação das APA’s após 1995.

Tabela 1. Criação de Uc´s antes e depois do ICMS Ecológico em Minas Gerais

Unidade de Conservação de Proteção Integral Até 1995 1995 a 2005 Total Aumento (%)

Estação Ecológica Estadual 7 2 9 29

Estação Ecológica Federal 1 0 1 0

Estação Estadual Municipal 0 1 1 100

Reserva Biológica Estadual 1 1 2 100

Reserva Biológica Federal 1 0 1 0

Reserva Biológica Municipal 7 9 16 128

Parque Estadual 8 15 23 188

Parque Federal 5 2 7 40

Parque Municipal 22 20 42 91

Refúgio Estadual da Vida Silvestre 0 1 1 100

Total 52 51 103 98

Unidade de Conservação de Uso Sustentável Até 1995 1995 a 2005 Total Aumento (%)

Área de Proteção Ambiental Estadual 6 7 13 117

Área de Proteção Ambiental Federal 4 0 4 0

Área de Proteção Ambiental Municipal 6 149 155 248

Floresta Estadual 0 2 2 200

Floresta Municipal 0 1 1 100

Floresta Nacional 1 2 3 100

Reserva Particular do Patrimônio Natural Estadual 0 70 70 700

Reserva Particular do Patrimônio Natural Federal 16 46 62 284

Reserva Estadual de Desenvolvimento Sustentável 0 1 1 100

Total 33 278 311 842

Fonte: Adaptado de EUCLYDES & MAGALHÃES 34

Este boom de APA’s tem um efeito estatístico significativo. Como essa categoria de

unidade de conservação em geral possui áreas extensas, o aumento percentual da área

protegida no Estado cresceu muito. Em dez anos, o total da área protegida no Estado cresceu

mais de 60%. 35

Entretanto, apesar desse enorme crescimento dar uma sensação de maior proteção da

biodiversidade, muitas vezes isso não é o que ocorre na prática. Segundo Dourojeanni &

34

EUCLYDES, A.C.P. & MAGALHÃES, S.R.A. A Área de Proteção Ambiental (APA) e o ICMS Ecológico em Minas Gerais: algumas reflexões. Geografias. v.2, n.2. 2006. p. 47. 35

MINAS GERAIS. Secretaria Estadual do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD). Resolução n. 436, de 19 de dezembro de 2005. Divulga dados cadastrais apurados no terceiro trimestre de 2005 referentes aos sistemas de saneamento ambiental com licença de operação do Conselho Estadual de Política Ambiental (COPAM) e às unidades de conservação federais, estaduais, municipais e particulares situadas no estado de Minas Gerais segundo artigo 1o, inciso VIII, da Lei n. 13.803, de 27 de dezembro de 2000. Belo Horizonte: 2005. Disponível em: <www.semad.mg.gov.br>. Acesso em: 20 de Maio de 2011.

Pádua, em razão do caráter privado das terras das APA’s, sua área pouco se difere de qualquer

local onde se respeite a legislação orgânica em vigor. Segundo os autores, “nas APA’s

visitadas, não existe diferença nenhuma entre o estado da natureza dentro delas e nas áreas

circundantes, além disso, a maior parte da população residente nas APA’s ignora estar

morando nelas”. 36

Por esta razão os autores afirmam ao longo da obra “Biodiversidade: a hora

decisiva”:

O essencial é reconhecer que o crescimento exagerado do número e da área

das UC’s de uso direto dá uma falsa sensação de tranqüilidade, no que

concerne a lograr o objetivo de proteger a natureza em porcentagem

significativa do território nacional. Esse crescimento também dilui a

limitação da capacidade de gestão dos governos, já que dedica um esforço

em UC’s de uso direto que não é proporcional ao seu valor para preservar a

biodiversidade. 37

Fatos como estes têm levado a categoria APA ao descrédito por alguns

pesquisadores, doutrinadores e mesmo cidadãos, que não vêem a mesma cumprindo seu papel

de preservação da biodiversidade, mas pelo contrário, apenas causado entraves à propriedade

privada.

V. APA e o Meio Ambiente

Conforme demonstrado, a APA é uma categoria cuja funcionalidade e efetividade

são controversas. Pretende-se à conciliação da conservação ambiental e do desenvolvimento

local, mas isso poucas vezes é visualizado.

Seja em razão da dificuldade de conciliar objetivos tão amplos, em áreas tão

extensas, seja em razão da própria dificuldade de na prática se manejar uma APA, fato é que

elas não têm alcançado os objetivos a que se sugerem. Os atores são diversos, com distintos

interesses, e muitas vezes não se sabe quem manda em quem dentro das mesmas. Os comitês

de gestão, quando existem, pois a maioria das APA’s não os possui, raramente funcionam. 38

Essas desvantagens dessa categoria de UC confundem a opinião pública, que muitas

vezes não vêem, na prática, diferenças com as áreas vizinhas a elas. São necessários estudos

36

DOUROJEANNI, M.J. & PÁDUA, M.T.J. Biodiversidade: A Hora Decisiva. Curitiba: Editora UFPR, 2001.p. 87. 37

DOUROJEANNI, M.J. & PÁDUA, M.T.J. Biodiversidade: A Hora Decisiva. Curitiba: Editora UFPR, 2001.p. 87. 38

PÁDUA, M.T.J. Área de Proteção Ambiental. In: BENJAMIN, A.H. (org). Direito Ambiental das Áreas Protegidas- O Regime Jurídico das Unidades de Conservação. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001. p.429.

empíricos mais aprofundados para que se conclua, na prática, hoje, qual tem sido o papel das

APA’s no Brasil, e mais especificamente, em Minas Gerais.

Pesquisas empíricas que perpassem os motivos de criação das APA’s, os critérios

utilizados pelos técnicos para as escolhas dos locais de sua instituição, e o impacto que essas

áreas efetivamente causam para a conservação do meio ambiente. Só assim será possível se

realizar um balanço no que tange às vantagens e desvantagens da categoria.

Mesmo que preliminarmente, baseando-se apenas em levantamentos oriundos de

revisão de literatura, já é possível perceber que as APA´s que circundam Unidades de

Conservação como Parques, servindo como zona de amortecimento, estão em melhores

condições que aquelas isoladas. Isto porque nestes locais há presença mais efetiva do poder

público, tanto na forma de auxílio de manutenção quanto de fiscalização.

Assim, mostram-se necessárias pesquisas de campo e documentais que avaliem a

situação atual e real das APA´s e que sejam capazes de abalizar futuras propostas de políticas

públicas e alterações legislativas.

Conclusão

Por tudo que foi levantado, é possível concluir que a categoria APA tem diversas

vantagens, tais como: a facilidade de seu uso como corredor ecológico ou como zonas de

amortecimento; a desnecessidade de desapropriação, o que não onera os cofres públicos; a

existência de um processo de gestão participativa e a possibilidade de conciliação da

população residente com o objetivo de proteção da área.

Não obstante todas as vantagens que a APA possui, na prática, muitas vezes o que se

percebe são as desvantagens: a não existência de plano de manejo para a UC; a não existência

ou não funcionamento dos comitês de gestão; o não cumprimento da legislação ambiental

nessas áreas; a instituição sem critérios técnicos abalizadores; a utilização da categoria com

fins demagógicos, etc.

A Lei do SNUC estipula a necessidade de consulta pública e estudos técnicos para a

criação das UC´s, mas não estabelece os critérios mínimos que serão determinantes para a

definição do local, tamanho e extensão da UC. Isto ocasiona a criação de UC sem critérios

técnicos totalmente definidos, o que gera ineficiência das mesmas. No que diz respeito às

APA’s, este problema ainda é agravado em razão da facilidade de sua implementação e dos

benefícios econômicos que a categoria gera para o ente instituidor.

Como não há critérios mínimos que abalizem a instituição das APA’s, isto dá

margem para que o pretexto de criação de uma UC, que é o interesse público ao meio

ambiente equilibrado, seja desvirtuado por interesses particulares como os de rivalidades e

perseguições políticas. Verifica-se que este tipo de atitude gera a nulidade do ato

administrativo que institui a APA. Porém, como é um vício de dificílima comprovação,

muitas vezes não é anulado, ficando o proprietário à mercê da discricionariedade do poder

público.

Uma solução que minimizaria a discricionariedade do poder público e que, se bem

fundamentados, garantiria maior eficiência das unidades de conservação, seria a estipulação

de critérios legais mínimos que norteiem ao menos a instituição das APA’s .

Ademais, verificou-se que nos estados onde há a chamada Lei do ICMS Ecológico,

como é o caso de Minas Gerais, após a entrada em vigor desta lei, houve um crescimento

exorbitante de APA’s Municipais. Este fato corrobora com os questionamentos dos reais

motivos de implementação destas unidades, e também com a necessidade de estipulação de

critérios legais para a instituição desses espaços.

É possível perceber que as APA’s que circundam Unidades de Conservação como

Parques, e que servem como zona de amortecimento, estão em melhores condições. Isto

provavelmente se dá devido à presença mais efetiva do poder público, tanto na forma de

auxílio de manutenção quanto de fiscalização.

Deste modo, como a categoria APA tem funcionalidade e efetividade controversas,

verifica-se a necessidade de pesquisas empíricas que analisem na prática quais são os motivos

da criação das APA’s, os critérios utilizados pelos técnicos para as escolhas dos locais de sua

instituição, e o impacto que essas áreas efetivamente causam para a conservação do meio

ambiente, de forma que se possa concluir pelas suas vantagens e desvantagens.

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