Position Paper

Dampak Kebijakan Persaingan Usaha

Di KPD Medan Terkait Kebijakan Penataan Menara Bersama

2010

Kantor Perwakilan Daerah Medan

Jl. Ir. H. Juanda No. 9A Medan, Sumatera Utara

Telp. : (061) 414 8603

Fax. : (061) 414 8603

Position Paper

K P D K P P U B a l i k p a p a n | ii

D a f t a r I s i

Daftar Isi …………………………………………………………………………………………………………………………………………… ii

Daftar Tabel ……………………………………………………………………………………………………………………………………… iv

BAB I Pendahuluan ……………………………………………………………………………………………………………………… 1

I.1 Latar Belakang …………………………………………………………………………………………………………………… 1

I.2 Tujuan ……………………………………………………………………………………………………………………………… 2

I.3 Output ……………………………………………………………………………………………………………………………… 3

I.4 Sumber Usulan Evaluasi Kebijakan …………………………………………………………………………………… 3

I.5 Dasar Pelaksanaan Evaluasi Kebijakan ……………………………………………………………………………… 3

I.6 Metedologi Pelaksanaan Kegiatan Evaluasi ……………………………………………………………………… 3

A. Tahapan Studi Literatur ………………………………………………………………………………………

B. Tahapan Pengumpulan Data dan Informasi …………………………………………………………

C. Tahapan Pengolahan Data dan Informasi ……………………………………………………………

BAB II Kajian Literatur ………………………………………………………………………………………………………………… 5

II.1 Perkembangan Telekomunikasi Nirkabel di Indonesia …………………………………………………… 5

II.2 Beberapa Permasalahan Yang Berkaitan Dengan BTS (Based Transceiver Station) ……… 11

II.3 Kebijakan dan Regulasi …………………………………………………………………………………………………… 18

A. Peraturan Bersama Menteri Dalam Negeri, Menteri Pekerjaan Umum, Mentri

KOMINFO dan Kepala BKPM …………………………………………………………………………………

18

B. Permen KOMINFO No. 2/PER/M.KOMINFO/3/2008 …………………………………………… 20

BAB III Analisis Perda Pembangunan dan Penggunaan Menara Bersama dan Keterkaitannya

Dengan UU No.5 Tahun 1999 …………………………………………………………………………………………… 23

III.1 Analisis Fungsi Peraturan Daerah Dalam Pembangunan dan Penggunaan Bersama

Menara Telekomunikasi ……………………………………………………………………………………………………

22

BAB IV Kesimpulan dan Rekomendasi ………………………………………………………………………………………… 29

Position Paper

K P D K P P U B a l i k p a p a n | iii

IV.1 Kesimpulan ……………………………………………………………………………………………………………………… 29

IV.2 Rekomendasi ………………………………………………………………………………………………………………… 29

Position Paper

K P D K P P U B a l i k p a p a n | iv

D a f t a r Ta b e l

Tabel 1 Jaringan Akses ……………………………………………………………………………………………………………………… 7

Tabel 2 Penetrasi Telekomunikasi …………………………………………………………………………………………………… 8

Tabel 3 Perkembangan Jumlah Pelanggan Telepon Seluler di Indonesia ………………………………………… 8

BAB I

PENDAHULUAN

1.1. LATAR BELAKANG

Menjamurnya menara Base Tranceiver Station (BTS) atau menara

telekomunikasi dekade terakhir ini dirasakan telah membuat gundah masyarakat dan

menganggu penataan ruang maupun keindahan estetika wilayah.

BTS merupakan menara pemancar radio telekomunikasi, secara kolektif

membentuk jaringan sel telekomunikasi (selular) sehingga memungkinkan

terjadinya hubungan telekomunikasi nirkabel.

Pembangunan BTS di Indonesia meningkat tajam. Saat ini Indonesia memiliki

jumlah BTS dengan kepadatan yang sangat tinggi terutama di kota-kota besar. Pada

tahun 2008 diperkirakan hampir mencapai jumlah 30.000 BTS menyusul mulainya

pembangunan jaringan beberapa operator lainnya.

Inilah yang menjadi sorotan banyak pihak. Sebab, pertumbuhan yang tidak

terpadu akan berdampak negatif karena akan merusak estetika luar ruang.

Pembangunan BTS dengan pola “individu” memberikan peluang ekonomi terbatas

ke daerah (hanya pembelian tanah, pajak tanah dan pajak perijinan saja). Sedangkan

dalam kerangka Otonomi Daerah, pembangunan menara telekomunikasi terpadu

dengan konsep menara bersama diperkirakan mampu menyumbang Pendapatan Asli

Daerah yang signifikan.

Media massa sering memberitakan protes masyarakat terhadap pembangunan

menara BTS atau telekomunikasi ini. Sejumlah pemerhati tata ruang dan estetika

wilayah juga sering ”berteriak” melihat semrawutnya tata letak menara

telekomunikasi di banyak daerah, terutama di perkotaan seperti Medan, sehingga

mereka menyebut beberapa kawasan sudah menjadi ”hutan menara”.

Pemerintah Provinsi Sumatera Utara (Pemprovsu) banyak menerima

pengaduan dari masyarakat yang intinya menolak pembangunan menara BTS di

lingkungan mereka. Alasan penolakan bukan sekedar pada nilai kompensasi,

melainkan juga kekhawatiran bahwa hadirnya menara di lingkungan mereka cukup

berbahaya bagi kesehatan karena mengandung radiasi.

2

Menanggapi hal tersebut, maka Pemprovsu menerbitkan Peraturan Gubsu

(Pergub) No 2 Tahun 2007 tentang Pedoman dan Penataan Menara

Telekomunikasi, Menara Penyiaran dan Menara Telekomuniaksi Khusus di Provinsi

Sumatera Utara yang salah satu tujuannya adalah untuk menghindari timbulnya

hutan tower di perkotaan.

Di penghujung tahun 2009, Pemprovsu bersama DPRD Sumut menerbitkan

Peraturan Daerah (Perda) Provinsi Sumut Nomor 15 Tahun 2009 tentang

Pembangunan dan Penataan Menara Telekomunikasi Bersama.

Perda yang ditetapkan tanggal 28 Oktober 2009 dan telah ditempatkan dalam

Lembaran Daerah Provinsi Sumut tahun 2009 Nomor 15 tertanggal 28 Oktober

2009 ini semangat atau jiwanya adalah agar satu menara telekomunikasi dapat

digunakan oleh beberapa operator.

Salah satu tujuan utama Perda ini adalah agar terciptanya ketertiban dalam

pembangunan menara telekomunikasi, sehingga setiap pembangunan menara

telekomunikasi tetap sesuai dengan kaedah tata ruang, menjamin keamanan

masyarakat serta estetika dan kelestarian lingkungan. Dengan penggunaan menara

telekomunikasi bersama ini tentu akan mengurangi tingginya permintaan lahan

untuk pembangunan menara serta demi menjaga keindahan dan estetika kota atau

daerah.

Dengan kata lain, Perda Nomor 15 Tahun 2009 yang terdiri dari 10 Bab dan

22 Pasal ini hakekatnya adalah untuk menyinergikan antara ketersediaan ruang serta

meningkatkan kehandalan cakupan frekuensi telekomunikasi.

Sehubungan dengan hal tersebut diatas maka KPPU KPD Medan sebagai

representasi KPPU di daerah melakukan kajian evaluasi kebijakan pemerintah

daerah dalam pembangunan dan penataan menara bersama di wilayah kerja KPPU

KPD Medan yaitu Sumatera Utara, Sumatera Barat dan Nanggroe Aceh Darusalam

1.2. TUJUAN

Tujuan dari evaluasi kebijakan pemerintah daerah dalam pembangunan dan

penataan menara bersama di wilayah kerja KPD KPPU Medan (Sumatera Utara,

Sumatera Barat dan Nangroe Aceh Darussalam) adalah untuk :

1. Mengetahui pola perijinan dan campur tangan regulator dalam hal perijinan dan

pendirian dalam pembangunan dan penataan menara bersama di wilayah kerja

KPPU KPD Medan;

3

2. Mengetahui efektifitas pelaksanaan Perda Propinsi Sumatera Utara No. 15

Tahun 2009 tentang Pembangunan dan Penataan Menara Bersama;

3. Harmonisasi UU No 5 tahun 1999 dengan kebijakan pemerintah daerah dalam

dalam pembangunan dan penataan menara bersama di wilayah kerja KPPU

KPD Medan.

1.3. OUTPUT

Output dari Evaluasi Kebijakan Pemerintah Daerah adalah efektifitas

pelaksanaan Perda Propinsi Sumatera Utara No. 15 Tahun 2009 tentang

Pembangunan dan Penataan Menara Bersama agar sejalan dengan UU No 5 Tahun

1999

1.4. SUMBER USULAN EVALUASI KEBIJAKAN

Sumber dari usulan Evaluasi Kebijakan Pemerintah (EKP) ini adalah berasal

dari inisiatif dari Kantor Perwakilan Daerah (KPD) Medan. Menjamurnya menara

Base Tranceiver Station (BTS) atau menara telekomunikasi satu dekade terakhir ini

dirasakan telah membuat gundah masyarakat dan menganggu penataan ruang

maupun keindahan estetika wilayah. BTS merupakan menara pemancar radio

telekomunikasi, secara kolektif membentuk jaringan sel telekomunikasi (selular)

sehingga memungkinkan terjadinya hubungan telekomunikasi nirkabel.

1.5. DASAR PELAKSANAAN EVALUASI KEBIJAKAN

Evaluasi Kebijakan Pemerintah (EKP) mulai dilaksanakan berdasarkan Surat

Keputusan Komisi Pengawas Persaingan Usaha No. 98/KPPU/KEP/II/2010 tentang

Pembentukan Tim Evaluasi dan Kajian Dampak Kebijakan Persaingan Usaha di

KPD Medan Terkait Kebijakan Penataan Menara Bersama.

1.6. METODOLOGI PELAKSANAAN KEGIATAN EVALUASI

Metodologi pelaksanaan kegiatan evaluasi ini terdiri dari beberapa tahapan,

yaitu tahap studi literatur, tahap pengumpulan data, prngumpulan informasi dengan

meminta keterangan dari beberapa pihak terkait dan tahap analisis data. Penjelasan

untuk masing-masing tahapan adalah sebagai berikut:

A. Tahap Studi Literatur

Sebagai pedoman dalam kegiatan evaluasi ini, diperlukan beberapa

4

literatur yang digunakan sebagai acuan. Mulai dari perundang-undangan,

peraturan daerah, serta peraturan-peraturan terkait lainnya. Antara lain sebagai

berikut:

1. Undang-undang No. 5 tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli Dan

Persaingan Usaha Tidak Sehat

2. SKB 3 Menteri tentang Pedoman Pembangunan dan Penggunaan Bersama

Menara Telekomunikasi

3. Peraturan Gubsu (Pergub) No 2 Tahun 2007 tentang Pedoman dan Penataan

Menara Telekomunikasi

4. Peraturan Daerah (Perda) Provinsi Sumut Nomor 15 Tahun 2009 tentang

Pembangunan dan Penataan Menara Telekomunikasi Bersama

B. Tahap Pengumpulan Data dan Informasi

Untuk memperolah kelengkapan data dan informasi, dilakukan dengan

diskusi dan observasi lapangan di wilayah kerja KPPU KPD Medan, baik dari

pihak pemerintah setempat maupun stakeholder terkait. Diantaranya sebagai

berikut:

1. Pemerintah selaku pihak regulator :

a. Bappeda Provinsi Sumatera Utara, Sumatera Barat, dan NAD

b. Bappeda Kota Medan, Banda Aceh, dan Padang

c. Dinas Tata Ruang Kota Medan, Banda Aceh, dan Padang.

2. Akademisi : Narasumber dari Fakultas Hukum USU

3. Pelaku usaha dan asosiasi :

a. Aspimtel (Asosiasi Pengembang Infrastruktur Menara Telekomunikasi),

b. ATSI (Asosiasi Telekomunikasi Seluler Indonesia)

c. Prvider jaringan telekomunikasi terkait (PT Indosat, PT Telkomsel, PT.

Excelindo)

C. Tahap Pengolahan Data dan Informasi

Data dan informasi yang didapatkan akan diolah sehingga menjadi bahan

analisis untuk mendapatkan data terkait dengan efektifitas pelaksanaan regulasi

menara telekomunikasi di daerah serta potensi pelanggaran UU No. 5 tahun

1999.

BAB II

KAJIAN LITERATUR

2.1 PERKEMBANGAN TELEKOMUNIKASI NIRKABEL DI INDONESIA

Indonesia adalah sebuah Negara Kepulauan terbesar didunia yang terletak

diantara dua benua, Australia dan Asia, dan juga dua samudera, Samudra Pasifik

dan Samudra Hindia. Dengan lima pulau besar dan memiliki 17.508 pulau secara

keseluruhan dan luas daratan 1.922.570 km² dan luas perairannya 3.257.483 km²,

terbentang dari Sabang sampai Merauke. Oleh sebab itu dipastikan bahwa

kebutuhan akan berbagai infrastruktur penting diantaranya transportasi atau

telekomunikasi mempunyai peranan menentukan sebagai salah satu faktor untuk

mempersatukan seluruh rakyat Indonesia.

Diharapkan dengan adanya system pertelekomunikasian yang mendukung,

maka diharapkan terjalinnya system informasi yang baik hingga keseluruh pelosok

negeri akan bisa tercapai. Sesuai dengan tujuan Undang – Undang Dasar 1945

Republik Indonesia Pasal 33, maka Negara memegang peranan penting dalam

menentukan kebijakan industri telekomunikasi yang bertujuan demi kesejahteraan

rakyat.

Indonesia sebelum masa transisi menuju liberalisasi industri telekomunikasi

memiliki system duopoly dalam industri telekomunikasi. Dua perusahaan besar

yang menjadi pihak incumbent adalah PT. Telkom Tbk. dan PT. Indosat Tbk.

Telkom difokuskan untuk telekomunikasi dalam negeri, sedangkan Indosat

ditujukan untuk sambungan atau jaringan telekomunikasi ke luar negeri. Dengan

adanya dua raksasa perusahaan telekomunikasi ini, otomatis ada anggapan bahwa

masuk ke pasar telekomunikasi di Indonesia akan sulit. Para pesaing baru (new

entry) harus memperhitungkan industri yang diregulasi ketat oleh pemerintah seperti

sebelumnya.

Tetapi industri telekomunikasi semakin berkembang pesat dengan berbagai

kebutuhan baik dari masyarakat maupun dunia usaha. Permintaan akan layanan jasa

telekomunikasi dan informasi semakin banyak dan beragam pula jenisnya.

Walaupun terjadi kesenjangan dimana di kota – kota besar perkembangan dan

permintaan akan tekonologi dan informasi sangat pesat, sedangkan ketersediaan

infrastruktur telekomunikasi dan informasi didaerah - daerah masih sangat minim.

6

Bisnis telekomunikasi lain jumlah pengguna telepon tetap (fixed line) masih kecil

yaitu sekitar 4 % dari jumlah penduduk. Pada tahun 2007 tingkat penetrasi telepon

selular masih 41.26 % dari jumlah penduduk dan diperkirakan masih terus

meningkat hingga tahun 2012 sebesar 73.21 %.1

Oleh karena itu, pemerintah Indonesia ingin menciptakan suatu keadaan

dimana teknologi telekomunikasi dan informasi menyebar luas secara menyeluruh

dan merata diseluruh Indonesia. Baik itu dari layanan telepon, penyiaraan, media

massa, internet, serta berbagai medium komunikasi lainnya yang melayani

kebutuhan berbeda pula. Perkembangan teknologi ini diharapkan kelak akan dapat

membantu mencerdaskan bangsa dan meningkatkan tingkat kesejahteraan

masyarakat. Teknologi terkini yang berkembang dalam dunia telekomunikasi

khususnya untuk Indonesia adalah tekonologi 3 G untuk Third Generation yang

dapat dipergunakan untuk berkomunikasi melalui video atau teleconference. Saat ini

Indonesia mulai mengembangka High Speed Downlink Packet Acess (HSDPA)

yang merupakan protokol telefon genggam disebut juga teknologi 3,5 G. 2

Apalagi semenjak Indonesia sebagai anggota PBB, ikut menyetujui untuk

menerapkan WTO Telecommunication References Paper. Dimana Negara

diharuskan untuk menyediakan pelayanan telekomunikasi dan informasi secara

menyeluruh, transparan, mempunyai system persaingan usaha yang sehat pada

industri dimaksud. Regulasi yang baik yang semua bertujuan untuk melindungi hak

– hak masyarakat sebagai konsumen.

Maka dengan berlandaskan kebutuhan itu dipersiapkanlah transisi

telekomunikasi dan informasi di Indonesia. Dimulai dengan deregulasi dunia

telekomunikasi dan informasi pada tahun 2002 menjadi terbuka dan kompetitif.

Negara jelas membutuhkan bantuan investor atau pemain baru untuk

mengembangkan dan memajukan industri pertelekomunikasian dan informasi di

Indonesia. Sebagai contoh, semakin banyaknya jumlah operator baru yang masuk

dalam pasar industri telekomunikasi di Indonesia. Pemerintah memberikan aturan,

bahwa operator telepon yang baru dapat menjadi pemain baru (new entry) yang

1 Rencana Bisnis, Program MM Konsentrasi Manajemen Strategi, Penyewaan dan

Pemeliharaan Menara Base Transmitter Station (BTS), Sekolah Tinggi Manajemen Prasetya Mulya, Program Magister Manajemen Eksekutif, Jakarta 2008.

2 Ibid.

7

independen atau bekerjasama dengan dua operator incumbent sebelumnya yaitu

Telkom (Simpati) dan Indosat (Mentari dan Star One).

Dengan semakin banyaknya jumlah operator yang ada seperti Excelcomindo

Pratama (XL), Mobile 8 Telecom (Fren), Bakrie Telekom (Esia) dan terakhir

masuknya dua operator asing di Indonesia yaitu Axis dan PT.Hutchison CP

Telecommunication Indonesia (Three/3), PT.Sampoerna Telekomunikasi Indonesia

(Ceria), PT.Smart Telecom dan PT.Natrindo Telepon Selular. Maka diharapkan

dapat menimbulkan persaingan yang sehat yang membawa keuntungan bagi

konsumen. Sebab dengan semakin banyaknya operator maka semakin banyak nyata

pula persaingan yang dapat memberikan berbagai pilihan harga, produk dan

pelayanan kepada masyarakat konsumen. Berikut beberapa gambaran mengenai

kondisi persaingan dalam dunia pertelekomunikasian di Indonesia.

Tabel 1

Jaringan Akses

Sumber : Direktorat Jendral Pos dan Telekomunikasi, sampai dengan Desember 2007

8

Tabel 2

Penetrasi Telekomunikasi

Sumber : Direktorat Jendral Pos dan Telekomunikasi, samapi dengan Desember 2007

Tabel 3

Perkembangan Jumlah Pelanggan Telepon Seluler

di Indonesia

Tahun

Jumlah

Pelanggan

(juta)

Pertumbuhan

(%)

Teledensitas

Seluler / 100

1996 0,56 ---- 0,3

1997 0,92 62,7 0,5

1998 1,07 16,4 0,5

1999 2,16 102,2 1,0

2000 3,51 62,8 1,7

2001 6,39 82,2 3,1

2002 11,27 76,3 5,3

2003 18,49 64,1 8,6

2004 30,34 64,0 13,6

2005 46,91 54,6 21,1

2006 63,70 35,7 24,4

2007* 73,00 13,1 33,2 Sumber : ITU, DGPT, dan web operator, *sampai dengan semester 1, 2007

9

Dengan semakin berkembang pesatnya persaingan telekomunikasi di

Indonesia, maka pemerintah sebagai pihak regulator perlu menjadi pihak pengawas

dengan menciptakan sebuah kepastian hukum melalui perundang – undangan

mengenai industri telekomunikasi dan informasi di Indonesia. Dengan demikian

kebutuhan akan pengaturan atau regulasi yang diharapkan menjadi pedoman dalam

menjamin iklim persaingan yang sehat, yang akan memberikan efek positif baik

terhadap dunia industri telekomunikasi yang masih dalam proses perkembangan.3

Menanggapi hal ini sesuai dengan Peraturan Pemerintah No. 09 Tahun 2005

tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja

Kementerian Republik Indonesia, maka mengenai Telekomunikasi dan Informasi di

Indonesia dipindahkan dari yang semula merupakan dibawah Departemen

Perhubungan, menjadi dibawah Departemen Komunikasi dan Informasi. Hal ini

dilakukan dengan harapan agar permasalahan mengenai Komunikasi dan Informasi

di Indonesia dapat ditangani lebih terfokus oleh satu departemen saja. Berikut ini

adalah acuan regulasi mengenai telekomunikasi dan informasi di Indonesia yang

ada saat ini:

1. UU No. 36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi;

2. PP No. 52 Tahun 2000 tentang Penyelenggaraan Telekomunikasi;

3. PP No. 53 Tahun 2000 tentang Penggunaan Spektrum Radio dan Orbit Satelit;

4. KM.20/2001 tentang Penyelenggaraan Jaringan Telekomunikasi;

5. KM.21/2001 tentang Penyelenggaraan Jasa Telekomunikasi;

Tetapi seiring dengan perkembangan dunia telekomunikasi dan informasi di

Indonesia, tentu banyak juga munculnya masalah – masalah baru didalamnya.

Dengan naiknya kebutuhan atau permintaan akan jaringan telekomuniasi, semakin

banyaknya jumlah operator dengan berbagai jasa dan produk yang ditawarkan,

konsumen yang meningkat tajam serta adanya kemampuan yang terbatas dalam

membangun infrastruktur, maka permasalahan yang muncul juga semakin

kompleks. Dapat diketahui bahwa industri telekomunikasi membutuhkan sunk cost

atau biaya yang besar untuk masuk ataupun pemeliharaan infrastruktur yang ada

serta meningkatkan atau memperluas jaringan. Beberapa diantara permasalahan

3 Dr.Endang Sri Adiningsih, bahan dipresentasikan di CSIS, Eksaminasi Putusan KPPU

Mengenai Kasus Temasek, CSIS, Januari 2008.

10

tersebut yang berkaitan dengan masalah tehnis dan peraturan yang terlihat saat ini

adalah:

1. Terdapatnya beberapa peraturan atau regulasi yang tumpang tindih dan

inkonsisten;

2. Banyaknya proses perijinan untuk melakukan sesuatu dalam industri dimaksud;

3. Belum digunakannya seluruh teknologi walaupun sudah ada karena terbentur

dengan beberapa peraturan yang ada;

4. Sharing atau penggunaan bersama infrastruktur ditingkat jaringan maupun

pemancar telekomunikasi antara berbagai operator yang ada;4

Memang sudah ada Cetak Biru (blueprint) Kebijakan Pemerintah Indonesia

mengenai Telekomunikasi tertanggal 17 September 1999 yang berisikan beberapa

hal yang bertujuan sebagai berikut:

1. Meningkatkan kinerja sektor telekomunikasi;

2. Liberalisasi sektor telekomunikasi dengan struktur yang lebih kompetitif dengan

meniadakan monopoli;

3. Meningkatkan transparansi dan kejelasan regulasi;

4. Menciptakan kesempatan bagi penyelenggara telekomunikasi nasional untuk

melakukan aliansi strategis dengan pihak asing;

5. Menciptakan kesempatan usaha bagi pelaku bisnis kecil dan menengah untuk

ikut berpartisipasi dalam bisnis telekomunikasi sehingga dapat ikut menciptakan

lapangan kerja baru.

Sehingga dalam menanggapi semua masalah – masalah yang muncul memang

dirasakan perlu agar pemerintah menciptakan Cetak Biru (blueprint)

Telekomunikasi dan Informasi di Indonesia dengan memperbaharui yang sudah ada

yang diharapkan sesuai dengan keadaan yang ada sekarang yang sudah berkembang

pesat. Dengan demikian diharapkan agar regulasi yang tepat yang mengatur dunia

pertelekomunikasian dan informasi, sesuai dengan keadaan dunia usaha yang ada.

Regulasi yang tepat dan dapat diterapkan diharapkan dapat menciptakan suasana

4 Jumlah Pelanggan per BTS: Telkomsel 2217, Indosat 1497, Flexi 1998, Exelcomindo 2727,

Esia 3793 – DataLaporan Tahunan Operator Telepon Selular 2006 & 2007 dan jumlah ini bertambah terus setiap tahunnya.

11

yang kondusif baik itu bagi konsumen maupun iklim persaingan usaha terutama

untuk industri telekomunikasi itu sendiri. Karena regulasi yang baik dan dapat

diimplementasikan akan memberikan kepastian hukum yang merupakan faktor

penting bagi suatu industri terutama bagi dunia usaha.5

2.2 BEBERAPA PERMASALAHAN YANG BERKAITAN DENGAN BTS

(BASED TRANSCEIVER STATION)

Perkembangan dunia telekomunikasi yang semakin cepat di Indonesia maka

maka berdampak pula pada peningkatan sub-sektor sarana pendukungnya yang

berkaitan dengan seluruh infrastruktur industri telekomunikasi. Antara lain

diantaranya adalah naiknya secara drastis jumlah pemancar (based transceiver

station atau BTS) ataupun pembangunan menara telekomunikasi. Hal ini dilakukan

oleh berbagai operator untuk memastikan daerah coverage atau daerah dimana

jaringan komunikasi berfungsi secara maksimal. Secara fungsional berbagai BTS

yang ditempatkan pada menara telekomunikasi merupakan perangkat yang

mendukung penyelenggaraan telekomunikasi dan salah satu sarana dan prasarana

yang harus ada untuk memastikan berfungsinya telekomunikasi.

Bisnis operator selular tidak terlepas dari kebutuhan atas network (jaringan)

dan jangkauan yang menggunakan BTS untuk menerima dan memancarkan kembali

sinyal telekomunikasi baik suara maupun data. BTS pada umumnya dihubungkan

dengan antena yang diletakkan pada menara, yang bisa dipasang di tempat terbuka

(ground base) maupun diatas gedung bertingkat (roof top).

Saat ini jumlah BTS sudah mencapai sekitar 46.400 unit diakhir tahun2007

dan terus bertambah dan diperkirakan pada tahun 2008 menjadi 57.800 unit dimana

sebagian besar dimiliki dan dioperasikan langsung oleh perusahaan operator selular.

Rata rata harga per menara Rp 1 – 1,3 Milyar per unit, Menara 100 meter senilai 2

Milyar rupiah. Dari total jumlah tersebut hanya sebagian kecil diperkirakan tidak

lebih dari 5000 menara BTS yang dipakai bersama. Dampak langsung yang terlihat

yaitu penempatan menara BTS yang tumpang tindih dan berdekatan terutama di

perkotaan. Bahkan ada beberapa dampak dari membangun menara sendiri juga yang

5 Ningrum Natasya Sirait, bahan presentasi Eksaminasi Putusan KPPU Mengenai Kasus

Temasek, CSIS, Januari 2008;

12

menjadi kendala yaitu: akusisi lahan untuk tower, seringnya PLN mati dan tidak ada

listrik serta termasuk gangguan masyarakat setempat.

Kondisi saat ini yang ada dimana sebagian besar operator sudah memiliki BTS

sendiri atau semakin banyak pelaku usaha pada industri penyewaan BTS. Bahkan

penyedia layanan penyewaan menara baru akan membangun menaranya bilamana

sudah ada kepastian kontrak sewa dari operator serta operator mudah pindah dan

menyesuaikan diri dengan pemasok lain tanpa perlu substitution cost yang tinggi.

Melalui suatu regulasi yaitu Perkom Kominfo No 2/2008 maka pemerintah

meminta selular khususnya untuk menata kembali penempatan menara- menara

BTS mereka untuk di pakai bersama dengan pola saling menguntungkan. Sehingga

menghindari terjadinya ”hutan menara” yang mengurangi estetika tata kota.

Pemerintah juga berharap dampak positif lainnya yaitu efisiensi biaya investasi bagi

operator selular serta fokus pada teknologi dan konten. Dalam masa 2 tahun seluruh

menara BTS pada umumnya di seluruh Indonesia (kecuali daerah terpencil) sudah

harus dipakai bersama dan sisanya harus dibongkar.

Tentunya situasi ini sangatlah menguntungkan bagi perusahaan penyedia sewa

menara yang sementara ini masih relatif baru (6 tahun terakhir) dan sedikit (30

perusahaan namun hanya 1 yang dominan dengan jumlah menara diatas 2000),

walaupun operator selular juga telah mulai sharing menaranya terutama dengan

group usahanya atau dengan operator-operator baru yang membutuhkan.

Exelcomindo bisa dilihat sebagai operator sellular yang mulai sangat aktif

memasarkan 7000 menaranya untuk dibagi.

Keuntungan dari Menara Bersama adalah bagi operator sellular adalah tidak

diperlukan adanya investasi besar besaran bahkan cukup hanya mengeluarkan biaya

sewa. Dalam sistem sewa, semakin banyak yang ikut menyewa maka akan semakin

murah biayanya. Hal hal yang dapat mempengaruhi secara langsung mengenai

Menara Bersama yaitu: Peraturan Pemerintah untuk kewajiban menggunakan

Menara Bersama, UU No.5/1999, kewajiban penggunaan modal dan tenaga lokal

100%, pembatasan jumlah BTS di suatu daerah melalui Perda, pembatasan ijin

pembuatan BTS baru, ijin pajak penggunaan frewensi. Keseluruhan ini tentu

berdampak bagi

Apa yang harus dilakukan oleh daerah dalam konteks Menara Bersama:

1. Membuat Perda tentang Menara Bersama mengacu pada SKB dan menampung

spesifikasi lokal dan kearifan lokal;

13

2. Mempermudah perijinan IMB untuk Menara Bersama, namun tegas dalam

penegakan hukum/Perda;

3. Melibatkan semua stakeholders dalam penyusunan Perda;

4. Melakukan kerjasama dengan swasta dengan prinsip ”win win relations”;

5. Melakukan pengawasan dan pembinaan serta fasilitasi untuk menciptakan iklim

kondusif bagai investasi;

6. Melakukan pemetaan lokasi Menara dengan mengacu kepada Tata Ruang

Daerah;

Untuk itu ada beberapa aspek yang perlu diperhatikan dalam penggunaan

Menara Bersama sebagaimana yang diatur dalam Peraturan Bersama tersebut yaitu:

1. Penyedia menara (penyelenggara telekomunikasi atau bukan penyelenggara

telekomunikasi) atau pengelola menara, harus memberikan kesempatan yang

sama tanpa diskriminasi kepada para penyelenggara telekomunikasi lain untuk

menggunakan menara secara bersama sesuai kemampuan teknis menara.

2. Calon pengguna menara dalam mengajukan surat permohonan memuat

keterangan sekurang-kurangnya :

a. Nama penyelenggara dan penanggung jawabnya;

b. Izin penyelenggara telekomunikasi;

c. Maksud dan tujuan penggunaan menara dan spesifikasi teknis perangkat;

d. Kebutuhan akan ketinggian, arah, jumlah atau beban menara;

e. Penggunaan Menara Bersama dilarang menimbulkan interferensi.

3. Apabila terjadi interferensi, penyelenggara telekomunikasi yang menggunakan

Menara Bersama harus saling berkoordinasi.

4. Apabila koordinasi tersebut tidak menghasilkan kesepakatan (butir 4), dapat

meminta Direktur Jenderal yang ruang lingkupnya pos dan telekomunikasi

untuk melakukan mediasi;

5. Penyelenggara telekomunikasi, Penyedia Menara dan/atau Pengelola Menara

dilarang melakukan praktek monopoli dan persaingan usaha tidak sehat;

6. Penyelenggara telekomunikasi, Penyedia Menara dan/atau Pengelola Menara

harus menginformasikan ketersediaan kapasitas menaranya kepada calon

pengguna menara secara transparan;

14

7. Penyelenggara telekomunikasi, Penyedia Menara, dan/atau Pengelola Menara

harus menggunakan sistem antrian dengan tetap memperhatikan kelayakan dan

kemampuan;

8. Penggunaan Menara Bersama harus dituangkan dalam perjanjian tertulis dan

dilaporkan kepada Direktorat Jenderal Pos dan Telekomunikasi;

9. Pemda harus memperhatikan ketentuan hukum tentang larangan praktek

monopoli dan persaingan usaha tidak sehat dalam pemberian IMB Menara di

wilayah administrasinya.6

Namun di sisi lain berbagai permasalahan yang berkaitan dengan

pembangunan dan keberadaan menara telekomunikasi juga sedemikian rumit.

Cukup banyak menara telekomunikasi yang dianggap kurang memenuhi jaminan

keamanan lingkungan dan kurang proporsional penempatannya bagi estetika tata

kota. Juga sikap masyarakat terhadap keberadaan menara telekomunikasi yang

dianggapnya berpotensi membahayakan lingkungan sekitar tempat tinggalnya.

Bahkan timbul beberapa indikasi yang berkaitan dengan persaingan pendirian

menara telekomunikasi yang tidak efisien karena tidak saling berbagi atau tower

sharing diantara para operator. Terlebih lagi bagi para operator telekomunikasi

menganggap terjadi overlapping atau tumpang tindih tentang pembangunan menara

telekomunikasi karena adanya peraturan suatu daerah baik dalam bentuk Peraturan

Bupati/Peraturan Walikota atau Peraturan Daerah. Hal ini menimbulkan isu

beragam, mulai dari pendapat anggota DPR, pengamat bisnis, pelaku bisnis, asosiasi

pelaku usaha, masyarakat, tehnisi bahkan jajaran Pemerintah Daerah yang

menerbitkan Peraturan Daerah (Perda) juga ternyata masih bisa berbeda pendapat

mengenai bentuk peraturan maupun substansinya.

Konsekwensi otonomi daerah adalah Pemsda mempunyai wewenang yang

cukup besar dalam membuat Perda. Beberapa daerah (DKI, Bali dan Batam)

terbukti mengeluarkan Perda yang sangat memberatkan proses pendirian menara

baik dari aspek biaya maupun dari persyaratan yang dipenuhi untuk mendapatkan

IMB. Kebijkan sepihak ini juga sebenarnya menghambat rencana yang ditetapkan

6 Koran Jakarta, 22 Oktober 2009. Pembatalan Perda PDRD Perlu Pengawasan. Harian

Bisnis Indonesia, Ekonomi dan Bisnis, Senin, 25 Agustus 2008. Pemda Penerap Perda Antiinvestasi Kena Sanksi, Evalusi pemerintah pusat sering kalah cepat dibanding dibuatny6a perda yang bermaslah.

15

pemerintah melalui Departemen Kominfo untuk mencapai tingkat densitas telepon

sellular yang setara dengan negara-negara tetangga. Oleh karena itu penggunaan

Menara Bersama harus melibatkan dan mengakomodir kepentingan Pemda agar

pelaksanaannya tidak terhambat oleh kebijakan suatu pemerintah daerah.

Isu mengenai “hutan menara” sebenarnya mulai menerpa industri

telekomunikasi sejak tahun 2007. Hal ini muncul karena dianggap jumlahnya sudah

mulai naik secara signifikan serta tidak diatur alokasinya sesuai dengan pengaturan

tata ruang kota. Sehingga disamping mengganggu rasa estetika juga terasa tidak

efisien karena hanya mengejar jumlah menara yang dibangun dan seolah-olah tanpa

rencana.

Oleh sebab itu pemerintah merasa perlu untuk mengeluarkan peraturan khusus

tentang Menara Bersama karena ada kekhawatiran banyak kota atau daerah akan

menjelma menjadi hutan menara. Solusi agar pembangunan menjadi terkendali

maka ditawarkanlah penggunaan infrastruktur Menara Bersama yang dipayungi

oleh Peraturan Menteri Kominfo No. 02/2008. Usulan ini diatur dalam regulasi yang

mengharuskan bahwa satu menara digunakan oleh maksimal tiga operator

diharapkan mempunyai tujuan efisiensi yang baik. Sebab, selain lebih

memperhatikan tata ruang keindahan kota, besarnya investasi yang dikeluarkan

operator telekomunikasi juga akan jauh lebih efisien.

Sayangnya, peraturan yang diterbitkan pemerintah pusat tidak selalu sejalan

dengan kebijakan yang juga dibuat oleh Pemerintah Daerah. Contohnya, pemerintah

Kabupaten Badung yang menerbitkan Perda No. 6/2008 untuk menata

pembangunan dan pengoperasian Menara Bersama di wilayahnya. Dengan

keluarnya Peraturan Daerah ini maka seharusnya penataan mengenai banyaknya

BTS yang tersebar di beberapa lokasi diharapkan dapat di rapikan dan ditata ulang

agar lebih estetis. Tetapi dalam hal ini Perda No.6/2008 di Kabupaten Badung

malahan menimbulkan beberapa polemik. Hal ini disebabkan Bupati Kabupaten

Badung dengan serta merta melakukan perobohan beberapa BTS yang sudah ada

sebelumnya dan “memaksakan” kehendak untuk menyatukan seluruh BTS dalam

beberapa menara (yang ada atau akan dibangun baru).

Tindakan ini tentu saja berdampak terhadap BTS yang sudah ada dan

dibangun, BTS yang sudah mendapatkan ijin untuk dibangun serta BTS yang masih

dalam tahap pengusulan untuk dibangun. Dengan meruntuhkan infrastruktur BTS

yang sudah terbangun maka tentu berdampak terhadap jaringan telekomunikasi

16

yang ada selama ini dan sudah berfungsi. 7 Di Badung ada 31 menara dirobohkan

yang mengakibatkan kualitas suara menurun dan beberapa titik sinyal hilang sama

sekali. Bahkan Bupati Badung juga menunjuk satu perusahaan tertentu untuk

membangun infrastruktur Menara Bersama tersebut.

Dalam menyikapi fenomena ini maka Ketua KPPU juga mengirimkan surat

kepada Bupati Badung tanggal 18 Juni 2008 yang berisikan agar Bupati Badung

menyempurnakan Perda Nomor 6 Tahun 2008 dan segera mencabut hak ekslusif

PT.BTS serta mengijinkan menara telekomunikasi yang ada dan penyedia menara

lain menjadi pengelola menara telekomunikasi bersama di Kabupaten Badung.

Jogjakarta berhasil membuat kesepakatan antara Pemda dan operator untuk menata

menara, jadi tidak ada perobohan menara tanpa kordinasi operator.

Siapa pihak yang dirugikan dalam hal ini adalah konsumen dimana konsumen

menderita dalam hal jaringan signal terbatas bahkan hilang dan ongkos produksi

operator meningkat dengan potensi dibebankan kepada konsumen. Berdampak juga

terhadap timbulnya gugatan terhadap Pemda karena kerugian yang ditimbulkan oleh

perubuhan menara tersebut.8

Kasus ini tentu saja telah berdampak buruk bagi semua pihak jika dibiarkan

berlarut. Sebab terlebih dengan adanya regulasi yang berbenturan, bukan hanya

mengakibatkan disefisiensi namun juga merugikan masyarakat karena sinyal

telepon terancam blackout atau tidak mendapat koneksi sama sekali. Konsep

Menara Bersama yang diimplementasikan Pemda tersebut dipandang tidak sejalan

dengan Peraturan Menteri yang telah berlaku. Misalnya saja, perencanaan

(planning) Menara Bersama dibuat tanpa memperhatikan menara-menara yang

sudah ada (existing). Bahkan, lanjutnya, izin menara existing tak lagi mendapatkan

hak perpanjangan dari pemda sehingga dinilai punya alasan yang cukup kuat

dirubuhkan dan kemudian digantikan dengan menara baru milik mitra kerja yang

ditunjuk. Hal ini menunjukkan gejala adanya potensi monopoli oleh satu pelaku

usaha yang ditunjuk oleh Pemerintah Daerah setempat untuk memegang konsessi

pembangunan dan pemeliharaan Menara Bersama tersebut. Disamping itu

7 Investor Daily 14 Desember 2008 “Ada Indikasi Monopoli Menara di Badung Bali –

Ponsel Bakal Tak Berfungsi di Badung, Bali”;Harian Kompas, 8 Februari 2010, Pemda Merobohkan Menara, Layanan Telekomunikasi Terganggu. Hal ini berkaitan dengan perobohan 31 menara telekomunikasi di Kabupaten Badung di Bali. Bila pemerintah tidak tegas maka dikhawatirkan akan terjadi kasus serupa di Boyolali, Bandung, Batam, dan Makassar.

8 Harian Kompas, 10 Februari 2010, Konsumen Rugi Ganda, Perobohan Menara menuai gugatan.

17

penunjukan langsung pelaku usaha yang akan membangun atau memelihara Menara

Bersama juga merupakan indikasi dari adanya pelanggaran prinsip persaingan usaha

yang sehat. Sebab seluruh pengadaan atau penunjukan tidak dilalui dengan proses

persaingan melalui tender atau beauty contest yang transparan.9

Dalam hal inilah diperlukan suatu pemikiran yang mendalam mengenai

dampak dari kebijakan ataupun regulasi yang saat ini marak mengatur mengenai

penataan Menara Bersama. Hal ini dapat dilihat dari perspektif Undang-Undang

Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembuatan Peraturan Perundang-undangan

khususnya terkait dengan kedudukan Peraturan Daerah serta Peraturan Menteri

Kominfo No. 2/PER/M.KOMINFO/3/2008 tentang Pedoman Pembangunan dan

Penggunaan Menara Bersama Telekomunikasi dan juga Peraturan Bersama Menteri

Dalam Negeri, Menteri Pekerjaan Umum, Menteri Kominfo dan Kepala BKPM

tentang Pedoman Pembangunan dan Penggunaan Bersama Menara Telekomunikasi

No. 18 Tahun 2009, No. 07/PRT/M/2009, No. 19/PER/M.KOMINFO/3/2009 dan

No. 3/P/2009 tentang Pedoman Pembangunan dan Penggunaan Bersama Menara

Telekomunikasi. Adapun Peraturan Bersama bertujuan untuk:

1. Menserasikan dan mensinergikan pembagian urusan antara pemerintah dengan

Pemda untuk urusan menara telekomunikasi;

2. Sebagai pedoman bagi Pemda dalam pengaturan menara telekomunikasi di

daerahnya sehingga adanya keseragaman pelaksanaan tehnis operasional;

3. Untuk efisiensi investasi nasional, estetika dan keamanan penggunaan menara;

4. Mendorong pemberdayaan industri nasional;

5. Mencegah penyediaan menara dari praktek monopoli dan persaingan usaha tidak

sehat;

6. Transparansi dan tidak diskriminasi

a. Pemda: dalam hal pengaturan operasional menara telekomunikasi (mis:

lokasi menara dan proses pemberian ijin (IMB);

b. Operator/penyedia menara: dalam hal ketersediaan kapasitas dan

pensyaratan penyewaan menara;

7. Tetap mendorong pertumbuhan industri (ada pengecualian);

9 Harian Investor Daily, Rabu 9 September 2009, Masalah Perobohan Menara Tanggung

Jawab 4 Menteri.

18

Perlu diperhatikan uraian mengenai aspek lainnya sehubungan dengan

perkembangan pengaturan Menara Bersama ini, misalnya perkembangan terbaru

adalah bisnis penyewaan menara telekomunikasi/BTS bersama yang dilakukan oleh

perusahaan/pelaku usaha dalam perspektif persaingan usaha. Dalam hal ini yang

dimaksud penyewaan menara telekomunikasi adalah usaha penyewaan yang

dilakukan oleh para penyedia, pembangun dan pengelola menara telekomunikasi

untuk disewakan kepada operator telekomunikasi.

Sebenarnya sejak tahun 2002, bisnis penyewaan menara telekomunikasi mulai

ada. Pada saat itu hanya Telkom Flexi yang berminat dengan pola menyewa ke

perusahaan penyedia menara telekomunikasi. Pada tahun 2005, terjadi penjualan

menara telekomunikasi milik operator PT Mobile-8 Telecom kepada perusahaan

penyedia menara telekomunikasi dengan jumlah mencapai ratusan menara.

Kemudian pada tahun 2007 mulai banyak perusahaan telekomunikasi lain seperti

PT Excelcomindo dan PT Indosat juga berminat dengan pola sewa menara yang

dibangun dan dioperasikan perusahaan penyedia menara telekomunikasi.

2.3 KEBIJAKAN DAN REGULASI

A. PERATURAN BERSAMA MENTERI DALAM NEGERI, MENTERI

PEKERJAAN UMUM, MENTERI KOMINFO DAN KEPALA BKPM

Disamping merujuk kepada dasar peraturan diatas masih terdapat pula

aturan hukum lain yang juga menjadi pedoman bagi Kementerian Kominfo

yakni Peraturan Bersama Menteri Dalam Negeri, Menteri Pekerjaan Umum,

Menteri Kominfo dan Kepala BKPM tentang Pedoman Pembangunan dan

Penggunaan Bersama Menara Telekomunikasi No. 18 Tahun 2009, No.

07/PRT/M/2009, No. 19/PER/M.KOMINFO/3/2009 dan No. 3/P/2009.

Peraturan-peraturan tersebut telah disosialisasikan ke berbagai daerah dalam

mengansitipasi pengaturan Menara Bersama tersebut. Kementerian Kominfo

terus melakukan sosialisasinya secara kontiniu karena berdasarkan fakta masih

ditemukan sejumlah Pemerintah Daerah dan warga masyarakat yang tidak

mengetahui tentang keberadaan peraturan-peraturan tersebut, khususnya yang

lebih krusial lagi adalah mengenai adanya Peraturan Bersama antara ke tiga

menteri dan Kepala BKPM tersebut.

Masalahnya adalah terjadi interpretasi yang berbeda dari Pemerintah

Daerah mengenai kewenangan yang tertuang dalam peraturan tersebut. Ada juga

19

beberapa Pemerintah Daerah yang sudah mengetahui adanya peraturan tersebut

tetapi sering kurang menjadikannya sebagai acuan hukum secara baku. Bahkan

Kementerian Kominfo mengingatkan lagi untuk tetap mematuhi Peraturan

Bersama tersebut, karena sesungguhnya materi perlindungan bagi kepentingan

masyarakat di daerah sudah cukup komprehensif. Prinsip perlindungan yang

dimaksud tertuang dalam materi Peraturan Bersama tersebut antara lain:

1. Pasal 4 ayat (1) : Pembangunan menara wajib memiliki Izin Mendirikan

Bangunan Menara dari Bupati/Walikota, kecuali untuk Provinsi DKI Jakarta

wajib memiliki Izin Mendirikan Bangunan Menara dari Gubernur;

2. Pasal 6 ayat (1) : Lokasi pembangunan menara wajib mengikuti : rencana

tata ruang wilayah kabupaten/kota, dan khusus untuk DKI Jakarta wajib

mengikuti rencana wilayah tata ruang provinsi, rencana detil tata ruang

wilayah kabupaten/kota, dan khusus untuk DKI Jakarta wajib mengikuti

encana detil tata ruang provinsi ; dan/atau rencana tata bangunan dan

lingkungan;

3. Pasal 9 ayat (1) : Pembangunan menara di kawasan yang sifat dan

peruntukannya memiliki karakteristik tertentu wajib memenuhi ketentuan

perundang-undangan untuk kawasan tersebut;

4. Pasal 10 : Permohonan Izin Mendirikan Bangunan Menara diajukan oleh

penyedia menara kepada Bupati/Walikota, dan khusus untuk provinsi DKI

Jakarta permohonan izin diajukan kepada Gubernur;

5. Pasal 15 : Pemerintah kabupaten/kota dan pemerintah provinsi DKI Jakarta

dapat memungut retribusi terhadap Izin Mendirikan Bangunan Menara yang

besarnya harus sesuai dengan penghitungan berdasarkan tingkat penggunaan

pelayanan perizinan dan mempertimbangkan tingkat kemampuan

masyarakat;

6. Pasal 24 : Gubernur selaku wakil pemerintah di daerah melakukan

koordinasi pembinaan dan pengawasan penggunaan bersama menara di

dalam wilayah administrasinya;

7. Pasal 25 : Dalam hal terdapat pelanggaran, Bupati/Walikota atau Gubernur

Provinsi DKI Jakarta dapat memberikan sanksi administratif berupa teguran,

peringatan, pengenaan denda, atau pencabutan izin sesuai dengan ketentuan

peraturan perundang-undangan;

20

B. PERMEN KOMINFO NO. 2/PER/M.KOMINFO/3/2008

Dasar hukum dari pengaturan mengenai Menara Bersama adalah

berdasarkan pada Peraturan Menteri Kominfo No. 2/PER/M.KOMINFO/3/2008

tentang Pedoman Pembangunan dan Penggunaan Menara Bersama

Telekomunikasi. Peraturan ini memberikan kewenangan yang cukup besar bagi

Pemerintah Daerah untuk turut serta mengatur dan bahkan juga bertanggung

jawab dalam penyusunan rencana pembangunan dan penggunaan Menara

Bersama. Berikut ini adalah beberapa pasal yang mempertegas keberadaan

kewenangan Pemerintah Daerah, yaitu :

1. Pembangunan Menara harus memiliki Izin Mendirikan Menara dari instansi

yang berwenang sesuai ketentuan perundang-undangan yang berlaku (Pasal

3 ayat 2);

2. Pemerintah Daerah harus menyusun pengaturan penempatan lokasi Menara

sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku (Pasal 4 ayat 2);

3. Pemerintah Daerah dalam menyusun pengaturan penempatan Menara

tersebut harus mempertimbangkan aspek-aspek teknis dalam

penyelenggaraan telekomunikasi dan prinsip-prinsip penggunaan Menara

Bersama (Pasal 4 ayat 2);

4. Pemerintah Daerah harus memperhatikan ketentuan hukum tentang larangan

praktek monopoli dan persaingan usaha tidak sehat dalam pembangunan

Menara pada wilayahnya (Pasal 15);

5. Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah dapat memberikan sanksi

administratif berupa teguran, peringatan, pengenaan denda, atau pencabutan

izin sesuai dengan peraturan perundang-undang (Pasal 21);

Esensi penjelasan dari pengaturan diatas didasarkan pada pertimbangan

dibawah ini yaitu:

1. Menerangkan bahwa Ditjen postel tetap memperhatikan keberadaan

kewenangan Pemda yang dapat dilibatkan secara konstruktif dalam

menyusun rencana pembangunan dan penggunaan Menara Bersama beserta

Pemerintah dengan merujuk kepada UU No. 38 Tahun 2007 tentang

Pembagian Urusan Pemerintah Antara Pemerintah, Pemerintah Daerah

Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota), sesungguhnya Pemerintah

Daerah (khususnya di Kabupaten/Kota) hanya sebatas memiliki kewenangan

21

dalam penertiban IMB Menara Telekomunikasi, sehingga kewenangan yang

diatur dalam peraturan ini justru lebih fleksibel dan diharapkan tidak ada

alasan bagi Pemerintah Daerah untuk menuntut kewenangan secara

berlebihan karena itu artinya bertentangan dengan peraturan yang berlaku;

2. Secara de facto keberadaan menara telekomunikasi tersebut pada dasarnya

ada di daerah-daerah di seluruh Indonesia, sehingga sangat wajar jika

Pemerintah Daerah diikut sertakan dalam pengaturannya, karena minimal

terkait dengan masalah kompleksitas penyusunan dan implementasi tata kota

yang kondusif sesuai dengan ciri khas dan perencanaan masing-masing

Pemerintah Daerah;

3. Untuk memperjelas koridor hukum antara yang boleh dan tidak boleh

diperbolehkan oleh Pemerintah Daerah dalam perencanaan pembangunan

dan penggunaan Menara Bersama;

4. Untuk mengurangi keragu-raguan pihak penyelenggara telekomunikasi

tentang kemungkinan adanya kewenangan Pemerintah Daerah yang terlalu

berlebihan dalam pengaturan masalah Menara Bersama ini;

BAB III

ANALISIS PERDA PEMBANGUNAN DAN PENGGUNAAN

MENARA BERSAMA DAN KETERKAITANNYA

DENGAN UU NO. 5 TAHUN 1999

3.1. ANALISIS FUNGSI PERATURAN DAERAH DALAM PEMBANGUNAN

DAN PENGGUNAAN BERSAMA MENARA TELEKOMUNIKASI

Sejumlah pasal yang memberikan kewenangan kepada Pemerintah Daerah

tersebut, selain karena mengacu pada Peraturan Pemerintah No. 38 Tahun 2007 juga

memungkinkan kepada Pemerintah Daerah untuk melakukan penataannya secara

komprehensif dalam artian luas sejauh tidak bertentangan dengan Peraturan

Bersama mengenai Menara Bersama tersebut. Artinya keputusan dan tindakan yang

dilakukan oleh masing-masing Pemerintah Daerah tentu harus mengacu kepada

peraturan yang lebih tinggi lagi yaitu Keputusan Bersama mengenai pengaturan

Menara Bersama tersebut.

Hal ini dapat dilihat dari landasan filosofis juga selaras dengan yang terdapat

dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, bahwa

filosofi Otonomi Daerah bahwa:

1. Hakekat otonomi daerah adalah mempercepat terwujudnya kesejahteraan

masyarakat melalui peningkatan pelayanan dan peran serta masyarakat;

2. Pelayanan publik dalam rangka mewujudkan kesejahteraan masyarakat, ada

yang bersifat pelayanan dasar (basic services) danada pula yang bersifat

pengembangan potensi (sektor) unggulan dan kekhasan daerah (Core

Competence);

3. Eksistensi Pemerintah Daerah adalah untuk menciptakan kesejahteraan

masyarakat, yang diselenggarakan melalui pelayanan yang demokratis,

peningkatan daya saing, pemerataan dan berkeadilan dalam bingkai Negara

Kesatuan Republik Indonesia (NKRI);

4. Peraturan lain yang relevan adalah dengan mengacu kepada Peraturan

Pemerintah No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan

antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintah

Kabupaten/Kota, dan Peraturan Pemerintah No. 41 Tahun 2007 tentang

Organisasi Perangkat Daerah, Pemerintah Kabupaten/Kota se Indonesia

23

telah menyusun Struktur Organisasi dan Tata Kerja (SOTK) baru. Dengan

nomenklatur beragam, Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota diberikan

kesempatan untuk menyusun struktur organisasi dan tata perangkat kerja

daerah sesuai dengan potensi dan kepentingan daerah kabupaten/kota

masing-masing termasuk yang melaksanakan tugas Pemerintah Daerah di

bidang telekomunikasi, dan informatika.

Pemerintah Daerah tentu tidak ingin ada kesan yang berkembang di

masyarakat bahwa dalam hal pengaturan Menara Bersama diatur oleh pelaku usaha

terutama penyedia jasa operator. Semua pihak diharapkan patuh dan tunduk pada

ketentuan yang berlaku termasuk pemerintah di pusa. Pada dasarnya Pemerintah

Daerah melalui otonomi daerahnya yang berwenang membuat regulasi, mengatur,

dan mengawasi serta memberi sanksi bagi yang tidak patuh pada peraturan demi

kepentingan masyarakat. Tetapi hal ini tentu tidak dapat bertentangan dengan

prinsip atau kebijakan yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat. Perda Menara

Bersama ini berlaku dengan tetap memperhatikan ketentuan peraturan perundang-

undangan yang lebih tinggi dan lebih relevan, sehingga tidak hanya mengacu pada

Perda yang ada di kawasan atau daerah masing-masing saja. Kepentingan yang

berimbang dan taat pada aturan inilah yang penting sebagai tolak ukur dari

kebijakan penataan yang telah diputuskan.

Oleh sebab itu Pemerintah Daerah sebagai regulator diharapkan dapat

membuat regulasi dalam bentuk Peraturan Daerah (perda) yang diharapkan mampu

memfasilitasi kebutuhan dan penyeimbang antara dunia usaha dan kepentingan

Pemerintah Daerah dimana diharapkan agar:

1. Penyedia jasa operator dan Pemerintah Daerah dapat melakukan harmonisasi

kerja sama membangun telekomunikasi dan keindahan tata ruang, dengan

memperhatikan penentuan lokasi bersama dengan mempertimbangkan nilai

ekonomis dan lingkungan serta faktor kesehatan;

2. Kesetaraan sesama penyedia jasa operator dalam menjalankan bisnisnya

masing-masing, agar terhindar dari praktek monopoli dan persaingan usaha

tidak sehat;

3. Optimalisasi biaya pembangunan menara agar lebih efisien, dengan tetap

memanfaatkan menara telekomunikasi yang sudah ada (existing tower) dan

24

penggunaan satu menara dapat diisi oleh beberapa penyedia jasa operator

(sharing tower);

4. Adanya Perda Menara Provinsi dapat meminimalkan kemungkinan lahirnya

perda-perda kabupaten atau kota yang beragam berkenaan dengan sarana

telekomunikasi dan menghindari tumpang tindih antara peraturan pusat

dengan perda;

5. Dapat memberikan kontribusi bagi pendapatan daerah dan perlindungan

masyarakat, melalui pengadaan retribusi dan intervensi terkait dengan

penetapan tarif, kualitas standar layanan, batas waktu pemanfaatan lisensi

dan pengaturan tentang sewa-menyewa;

Peraturan Menara Bersama dibuat dengan tujuan yang bersifat konstruktif atau

bukan bermaksud untuk membatasi ruang gerak operator, namun untuk memberikan

jaminan layanan kepada masyarakat yang lebih baik, lancar, dan sesuai dengan

kebutuhan masyarakat. Sehingga Pemerintah Daerah diharapkan tidak bersikap

berlebihan dalam memberlakukan Peraturan Daerahnya yang dampaknya justru

cenderung destruktif seperti perobohan sejumlah menara telekomunikasi sehingga

dapat merugikan pelaku usaha telekomunikasi dan masyarakat. 1

Untuk itu salah satu bentuk tools atau alat untuk mengukur mengenai

keberadaan suatu peraturan yang dianggap dapat berdampak terhadap kehidupan

masyarakat serta dihitung juga dengan cost and benefit analysis tentu dapat

diterapkan dalam hal melihat Peraturan Menara Bersama yaitu melalui Regulatory

Impact Assessment (RIA). RIA sangat berfokus pada adanya analisis mendalam

terhadap dampak ekonomi maupun sosial terhadap suatu regulasi kemudian

melakukan konsultasi dengan para pemangku kepentingan (stakeholder) yang

terkait sebelum suatu peraturan diputuskan untuk diberlakukan.2

Penilaian Dampak Peraturan atau RIA merupakan salah satu elemen inti dari

sejumlah elemen dalam proses melakukan review atau pengkajian ulang terhadap

1 Contoh nasib Perda yang dikeluarkan tanpa RIA – Jurnal Nasional, 12 Desember 2008

“Dinilai Bermasalah, Ribuan Perda Dianulir”, Investor Daily 12 Desember 2008 “2.398 Perda Pajak dan Retribusi Dibatalkan, Harian Kompas, 12 Desember 2008 “2.665 Raperda dan Perda Dibatalkan”.

2 Harian Analisa, 14 November 2009, Bappenas Luncurkan Manual Analisis Dampak Peraturan. Di Indonesia, prakarsa RIA sudah diperkenalkan sejak tahun 2000 dan telah bergulir mengadakan pelatihan dan pelaksanaan analisis RIA atas peraturan di lebih dari 40 kabupaten/kota serta di beberapa kementerian dan lembaga.

25

suatu peraturan baik yang akan diberlakukan ataupun sudah diberlakukan.

Mengingat proses desentralisasi di Indonesia telah mengalihkan sebagian besar

kewenangan pemerintah nasional ke lebih dari 460 pemerintah kabupaten/kota.

Transisi dramatis ini, meskipun positif dari sudut pandang demokrasi, telah

diwarnai dengan persoalan-persoalan administratif dan insentif kebijakan yang tidak

pada tempatnya atau merupakan suatu kebijakan yang sering juga mengandung

kekeliruan. Dalam kenyataannya, dengan diterapkan kebijakan desentraslisasi

tersebut walaupun disambut oleh banyak pihak tetapi memiliki dampak yang cukup

signifikan terhadap iklim bisnis. Hal ini berakibat pada dunia usaha karena karena

dua alasan utama yakni :

1. Pemerintah Daerah memberlakukan regulasi untuk meningkatkan

Pendapatan Asli Daerah (PAD) tanpa memperhatikan dampaknya terhadap

perekonomian dan pelayanan publik;

2. Banyaknya Peraturan Daerah (Perda) yang tidak konsisten dengan undang-

undang atau peraturan di tingkat nasional;

Proses pembuatan regulasi di daerah ditandai dengan lemahnya analisis, belum

adanya dilakukan review yang aktif, dan terbatasnya partisipasi publik serta

berbagai kendala klasik lainnya. Beberapa kendala yang sering disampaikan

misalnya juga kekurang mampuan melakukan drafting yang baik ataupun proses

yang kurang partisipatif sampai dengan agenda yang sering tidak terbuka kepada

masyarakat umum kecuali ada hubungannya langsung dengan peraturan yang akan

dibuat. Akibatnya muncul peraturan-Peraturan Daerah yang bermasalah dan

bertumpang tindih dengan peraturan pemerintah pusat, khususnya yang membebani

dunia usaha dan pada akhirnya akan menimbulkan merugikan masyarakat. 3

RIA adalah merupakan alat analisis untuk membantu berbagai pihak dan

bukan hanya pemerintah untuk mengidentifikasi kondisi dari suatu regulasi yang

diperlukan. RIA juga dapat digunakan untuk mengetahui jumlah biaya dan manfaat

dari statu regulasi yang diusulkan serta merumuskan alternatif solusi yang tepat

terhadap regulasi tersebut. Tahapan-tahapan RIA dilakukan secara terbuka dengan

cara melakukan konsultasi dengan berbagai pemangku kepentingan (stakeholders),

3 Harian Republika. Senin, 21 Desember 2009. Mendagri Cabut 206 Perda, Perda-perda ini

dianggap menghambat perizinan investasi. Harian Kompas. Sabtu, 12 Oktober 2006. Regulasi, Sebagian Besar Perda Tanpa Didahului Naskah Akademis.

26

khususnya sektor swasta yang sering menjadi pihak luar yang berkepentingan

terhadap dampak dari statu regulasi.4

Banyak upaya sudah dilakukan berbagai pihak dalam rangka memperbaiki

kondisi Perda dan sekaligus mempersiapkan pembuatan Perda yang baik di di

berbagai kabupaten/kota di Indonesia. Tujuan dari implementasi RIA adalah untuk

memperkuat kapasitas analisis para pembuat Peraturan Daerah (local regulators),

yang juga melibatkan kelompok masyarakat dan pelaku bisnis agar proses

pembuatan keputusan lebih transparan. Melalui pemahaman yang lebih baik tentang

dampak regulasi, pemerintah dan constituents mereka akan mampu menciptakan

iklim bisnis yang dapat memaksimumkan pertumbuhan ekonomi dan sumber-

sumber daya pemerintah. Tetapi dengan perhitungan bahwa pembuatan regulasi

bukan semata-mata hanya untuk mengejar masuknya PAD tetapi juga harus

memperhitungkan dampak bila peraturan tersebut dilakukan.

Perda tentang Menara Bersama dapat saja ditinjau ulang dan harus mengacu

kepada SKB dimana Pemerintah Daerah dapat mempermudah perijinan IMB untuk

Menara Bersama. Namum tegas dalam pelaksanaan atau penegakan Perda tersebut

maka dapat menghapus kekhawatiran terhadap pebisnis tidak hanya di operator

selular melainkan pengusaha-pengusaha lainnya akan mendapat kesempatan yang

terbuka dan pengaturan yang lebih jelas.

Posisi Pemerintah Daerah selanjutnya adalah menjalin kerja sama dengan

melibatkan stakeholders dalam penyusunan Perda yang menghasilkan win win

solution. Disamping melakukan pengawasan dan pembinaan serta fasilitasi untuk

menciptakan iklim yang kondusif serta kepastian berusaha baik bagi operator

sellular maupun perusahaan yang akan membangun Menara Bersama tersebut. 5

Melalui Perkom Kominfo No 2/2008 maka pemerintah meminta selular

khususnya untuk menata kembali penempatan menara- menara BTS mereka untuk

di pakai bersama dengan pola saling menguntungkan. Sehingga menghindari

4 RIA, The Asia Foundation, 2010. Dalam hal ini tahapan-tahapan dalam proses RIA

terbagi atas beberapa langkah: 1. Merumuskan Masalah; 2. Mengidentifikasi Tujuan; 3. Menyusun Alternatif; 4. Analisis Manfaat dan Biaya; 5. Memilih Alternatif Terbaik 6. Strategi Implementasi; 5 Harian Kompas. Kamis, 13 Agustus 2009. Dibatalkan, Perda Anti Investasi.

27

terjadinya ”hutan menara” yang mengurangi estetika tata kota. Pemerintah juga

berharap dampak positif lainnya yaitu efisiensi biaya investasi bagi operator selular

serta fokus pada teknologi dan konten. Dalam masa 2 tahun seluruh menara BTS

pada umumnya di seluruh Indonesia (kecuali daerah terpencil) sudah harus dipakai

bersama dan sisanya harus dibongkar.

Entry barrier untuk industri layanan penyewaan penyewaan menara BTS

relatif tinggi mengingat modal awal yang dibutuhkan untuk mendirikan usaha cukup

besar. Modal diperlukan untuk pembangunan menara BTS beserta peralatan

mekanikal elektrikalnya dan SDM. Dengan adanya juga Peraturan Menteri Kominfo

No: 02/Per/M.Kominfo/3/2008 yang mensyaratkan juga komponen lokal baik dari

segi kepemilikan maupun material pembuatan menara maka akan menyebabkan

tingginya entry barrier bagi investor asing. Substitusi hampir tidak ada karena

antena hanya dapat dilekatkan pada gedung-gedung tinggi saja. 6

Tentunya situasi ini sangatlah menguntungkan bagi perusahaan penyedia sewa

menara yang sementara ini masih relatif baru (6 tahun terakhir) dan sedikit (30

perusahaan namun hanya 1 yang dominan dengan jumlah menara diatas 2000),

walaupun operator selular juga telah mulai sharing menaranya terutama dengan

group usahanya atau dengan operator-operator baru yang membutuhkan.

Exelcomindo bisa dilihat sebagai operator sellular yang mulai sangat aktif

memasarkan 7000 menaranya untuk dibagi.

Oleh sebab itu dengan melihat kepada pembahasan diatas maka masalah yang

timbul bukan saja dari kacamata mengenai dampak dari Perda yang dikeluarkan

bersifat melanggar prinsip dalam Hukum Persaingan Usaha dan segi regulasi.7

Beberapa pertanyaan utama yang menyangkut mengenai issu persaingan usaha

adalah siapa pihak yang akan membangun Menara Bersama?, apakah Pemda akan

melakukan penunjukan langsung tanpa tender kepada perusahaan yang akan

membangun Menara Bersama dan menetapkan kewajiban untuk menyewanya?.

Apakah dapat dilihat terjadinya indikasi monopolisasi berdasarkan Perda yang ada

6 Rencana Bisnis, Program MM Konsentrasi Manajemen Strategi, Penyewaan dan

Pemeliharaan Menara Base Transmitter Station (BTS), Sekolah Tinggi Manajemen Prasetya Mulya, Program Magister Manajemen Eksekutif, Op.Cit.

7 Faktor-faktor penghambat daya saing investasi suatu Negara: Ketidak pastian pengaturan kebijakan ekonomi, Ketidak stabilan makro ekonomi, Perpajakan, Keuangan, Korupsi, Infrastruktur, Praktek anti persaingan usaha yang sehat, Keahlian dan pendidikan tenaga kerja, Kriminalitas, pencurian dan ketidak teraturan. Data Tabulasi World Bank Investment Climate Surveys, 2007.

28

ataukah melalui MOU antara Pemerintah Daerah dengan badan usaha tertentu

(umumnya swasta?). Hal ini akan didasarkan pada kesimpangsiuran dan ketidak

pastian dari suatu peraturan yang diterbitkan jelas akan mengakibatkan ketidak

pastian hukum.

Disamping itu Pemerintah sudah memutuskan bahwa investasi menara

telekomunikasi tetap diperuntukkan bagi penanam modal domestik dan tertutup bagi

investor asing. Dituntaskannya keputusan terkait menara itu akhirnya menuntaskan

pula revisi daftar negative investasi atau DNI. Sudah 90 % berstatus terbuka untuk

investor asing tetapi khususnya untuk pembangunan menara telekomunikasi hal ini

akan dikembangkan oleh pengusaha nasional. Dalam lima tahun mendatang

dibutuhkan kira kira 40.000 menara untuk menjangkau daerah layanan yang lebih

luas lagi.8 Sehingga hambatan iklim investasi merupakan masalah yang dapat

berupa dalam bentuk berbagai perda yang harus diselesaikan.9 Munculnya perda

bermasalah ini dapat mendistorsi kegiatan ekonomi dan mengakibatkn terjadinya

ekonomi biaya tinggi.10

Hal-hal seperti ini sangat berdampak terhadap iklim

investasi dan ekonomi suatu daerah.

8 Harian Kompas, 17 Maret 2010, Menara Tertutup bagi Pihak Asing, Operator Puas

dengan Menara Dalam Negeri. 9 Harian Waspada, 6 Februari 2010, Pemerintah Batalkan 715 Perda Penghambat

Investasi. 10 Harian Kompas, Jumat, 13 Oktober 2006. Pemerintah MINTA Waktu Lebih Tertibkan

Perda, Butuh Evaluasi Mendalam untuk Hindari Kesalahan Penilaian.

BAB IV

KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

4.1. KESIMPULAN

Dari pembahasan diatas maka dapat dapat disimpulkan mengenai beberapa hal

yang timbul dalam pengaturan Menara Bersama, antara lain:

1. Pengaturan mengenai menara BTS merupakan suatu konsekwensi dari semakin

bertumbuhnya industri telekomunikasi di Indonesia. Menara Bersama merupakan

konsekwensi dari perkembangan pesat tersebut sehingga hal ini merupakan suatu

langkah solusi yang baik dalam menuju efisiensi industri dan menanamkan nilai

estetika keindahan kota yang baik. Hanya saja bila landasan peraturan yang

dipersiapkan tidak memenuhi persyaratan yang baik maka dampak dari peraturan

tersebut akan dapat berakibat terhadap beberapa hal. Diantaranya adalah

berdampak terhadap industri telekomunikasi itu sendiri, persaingan usaha yang

sehat, investasi dan akhirnya berujung pada pada kesejahteraan masyarakat

(consumer welfare).

2. Sinkronisasi dari seluruh faktor dan kebutuhan tersebut harus dipersiapkan dengan

baik agar tujuan pengaturan Menara Bersama dapat tercapai. Sinkronisasi dari

peraturan yang berdampak penting tersebut juga akan berdampak pada sektor

investasi sektor telekomunikasi. Ada beberapa langkah yang dapat diambil yang

merupakan syarat esensial bagi kelanjutan pengembangan industri telekomunikasi

di Indonesia yaitu diantaranya:

a. sinkronisasi berbagai peraturan bidang telekomunikasi

b. harmonisasi dan sinkronisasi peraturan investasi daerah yang selaras

dengan peraturan investasi pusat;1

4.2. REKOMENDASI

Dalam rangka sinkronisasi dari dampak peraturan atau regulasi yang dikeluarkan

yang perlu dilakukan adalah menerapkan RIA (Regulatory Impact Assessment). Dengan

mempersiapkan peraturan berdasarkan RIA maka setidaknya dampak dari regulasi yang

1 Presentasi Deputi Bidang Pengembangan Iklim Penanaman Modal, MM.Azhar Lubis,

Medan 11 April 2008, Diskusi Publik,Telekomunikasi untuk Indonesia Sejahtera, Indonesia Media Law and Policy Center, FH USU Jumat 11 April 2008. Dalam usulannya juga termasuk membentuk adanya system pelayanan terpadu satu pintu (PTSP)

30

dikeluarkan akan terukur dengan melihat pada beberapa aspek terkait, misalnya:

persaingan usaha dan kesejahteraan konsumen.

Dengan demikian setiap peraturan yang dikeluarkan akan dapat

diimplementasikan dengan baik dan sesuai dengan kebutuhan masyarakat dan dunia

usaha. Pada akhirnya diharapkan akan tercapailah kepastian hukum yang merupakan

faktor penting dalam dunia investasi dan perekonomian Indonesia.