Pemb Pertan Era Otonomi

89
DEMOKRATISASI PEMBANGUNAN PERTANIAN DI ERA OTONOMI DAERAH: TINJAUAN DARI ASPEK PENYULUHAN PERTANIAN1 Oleh : Subejo, SP, M.Sc.2 Pendahuluan Bebarapa isu utama yang dihadapi pembangunan pertanian di Indonesia adalah demokratisasi dan desentralisasi. Searah dengan semangat desentralisasi, kebijakan nasional yang tertuang dalam UU No.22 Tahun 1999 yang kemudian direvisi dengan UU No.32 Tahun 2004 telah memberikan ruang gerak desentralisasi melalui kebijakan ”otonomi daerah”. Desentralisasi dipandang penting karena membuka ruang partisipasi yang lebih luas bagi masyarakat dalam memantau kebijakan pemerintah. Menurut Akhmadi (2004), sesuai dengan otonomi daerah, kewenangan di bidang penyuluhan pertanian sejak tahun 2001 dilimpahkan kepada pemerintah daerah agar daerah mampu meningkatkan kinerja penyuluhan pertanian. Sejalan dengan pelaksanaan otonomi daerah, otoritas penyuluhan pertanian juga telah didelegasikan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah tingkat kabupaten. Meskipun masih perlu didukung dengan data-data empiris, kecenderungan umum menunjukkan bahwa kebijakan pemerintah daerah beberapa tahun terakhir kurang pro terhadap kegiatan terkait penyuluhan pertanian sehingga kinerja penyuluhan pertanian menurun.. Kinerja dan aktivitas penyuluhan pertanian yang menurun antara lain disebabkan oleh: perbedaan persepsi antara pemerintah pusat dengan daerah dan antara eksekutif dengan legislatif terhadap arti penting dan peran penyuluhan pertanian, keterbatasan anggaran untuk penyuluhan pertanian dari pemerintah daerah, ketersediaan materi informasi pertanian terbatas, penurunan kapasitas dan kemampuan managerial dari penyuluh serta penyuluh pertanian kurang aktif untuk

description

Pemb Pertan Era Otonomi

Transcript of Pemb Pertan Era Otonomi

Page 1: Pemb Pertan Era Otonomi

DEMOKRATISASI PEMBANGUNAN PERTANIAN DI ERA OTONOMI DAERAH:TINJAUAN DARI ASPEK PENYULUHAN PERTANIAN1

Oleh : Subejo, SP, M.Sc.2PendahuluanBebarapa isu utama yang dihadapi pembangunan pertanian di Indonesia adalahdemokratisasi dan desentralisasi. Searah dengan semangat desentralisasi, kebijakan nasionalyang tertuang dalam UU No.22 Tahun 1999 yang kemudian direvisi dengan UU No.32 Tahun2004 telah memberikan ruang gerak desentralisasi melalui kebijakan ”otonomi daerah”.Desentralisasi dipandang penting karena membuka ruang partisipasi yang lebih luas bagimasyarakat dalam memantau kebijakan pemerintah. Menurut Akhmadi (2004), sesuai denganotonomi daerah, kewenangan di bidang penyuluhan pertanian sejak tahun 2001 dilimpahkankepada pemerintah daerah agar daerah mampu meningkatkan kinerja penyuluhan pertanian.Sejalan dengan pelaksanaan otonomi daerah, otoritas penyuluhan pertanian juga telahdidelegasikan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah tingkat kabupaten. Meskipunmasih perlu didukung dengan data-data empiris, kecenderungan umum menunjukkan bahwakebijakan pemerintah daerah beberapa tahun terakhir kurang pro terhadap kegiatan terkaitpenyuluhan pertanian sehingga kinerja penyuluhan pertanian menurun..Kinerja dan aktivitas penyuluhan pertanian yang menurun antara lain disebabkan oleh:perbedaan persepsi antara pemerintah pusat dengan daerah dan antara eksekutif dengan legislatifterhadap arti penting dan peran penyuluhan pertanian, keterbatasan anggaran untuk penyuluhanpertanian dari pemerintah daerah, ketersediaan materi informasi pertanian terbatas, penurunankapasitas dan kemampuan managerial dari penyuluh serta penyuluh pertanian kurang aktif untukmengunjungi petani dan kelompoknya, kunjungan lebih banyak dikaitkan dengan proyek.Demokratisasi Pembangunan PertanianTerkait dengan pembangunan pertanian, demokratisaasi pembangunan dapat dimaknaisebagai suatu proses yang melibatkan anggota masyarakat/petani dengan akses menentukan1 Sebagian isi makalah telah disampaikan pada Seminar Regional PERHIPTANI Kabupaten Sleman PropinsiYogyakarta pada tanggal 22 November 2006 dalam rangka memperingati Hari Pangan Sedunia (HPS) tahun 20062 Staf pengajar Program Studi Penyuluhan dan Komunikasi Pertanian Fakultas Pertanian UGM, anggota AgriculturalResearch and Extension Network (AgREN)-UK, (email address: [email protected])-2-pilihan dan hak-hak yang setara untuk bersama-sama dengan staf pemerintah/NGO/perguruantinggi/lembaga donor internasional melakukan tahapan-tahapan pembangunan mulai dariidentifikasi potensi, perencanaan, pelaksanaan serta monitoring dan evaluasi keberhasilanprogram pembangunan. Dalam proses yang demokratis tersebut, partisipasi masyarakat dalamprogram pembangunan pertanian menjadi kata kunci yang sangat penting.Partisipasi masyarakat dalam pembangunan pertanian dikatakan berhasil jika telahmelibatkan masyakarat dalam: (1) proses penentuan arah, strategi dan kebijakan pembangunan

Page 2: Pemb Pertan Era Otonomi

yang dilakukan oleh pemerintah, (2) keterlibatan dalam memikul beban dan bertanggungjawabdalam pelaksanaan pembangunan, dan (3) keterlibatan dalam memetik hasil dan manfaatpembangunan secara berkeadilan.Ruang gerak partisipasi masyarakat yang cukup dalam pembangunan pertanian akanmemposisikan masyarakat sebagai salah satu penentu dalam perencanaan, pelaksanaan dansebagai penerima manfaat program pembangunan. Pada beberapa dekade terakhir, di berbagainegara termasuk di Indonesia mulai menerapkan model paticipatory rural appraisal (PRA)dalam implementasi perencanaan pembangunan pertanian (termasuk penyuluhan). Paradigmapembangunan yang partisipatif ini nampaknya memiliki perbedaan ideologi jika dibandingkandengan paradigma yang sebelumnya sangat populer yaitu rekayasa sosial (social engineering3).Penyuluhan Pertanian di Era DesentralisasiSeiring perubahan global dan isu lingkungan strategis, layanan penyuluhan pertanian jugamengalami perubahan-perubahan. Subejo (2002) mengindikasikan bahwa transformasipenyuluhan pertanian sedang berlangsung di berbagai negara. Perubahan terjadi pada organisasi,sistem penugasan, dan praktek sistem penyuluhan pertanian dan pedesaan.Tantangan untukmengintrodusir suatu sistem institusi baru yang lebih sesuai menjadi pertimbangan dalammereformasi sistem penyuluhan pertanian. Jika hal tersebut dikesampingkan maka sistempelayanan penyuluhan akan menjadi suatu yang usang dan ketinggalan.Salah satu isu utama dalam penyuluhan adalah desentralisasi. Searah dengan semangatdesentralisasi, kebijakan nasional telah memberikan ruang gerak desentralisasi melalui3 Social engineering is about attempts to influence popular behavior. For social engineering as it applies tomanipulation of individuals. Social engineering is a concept in political science that refers to efforts to influencepopular attitudes and social behavior on a large scale, whether by governments or private groups. In the politicalarena the counterpart of Social engineering is: Political engineering. For various reasons, the term has been imbuedwith negative connotations (www.wikipedia.org).-3-kebijakan ”otonomi daerah”. Desentralisasi dipandang penting karena membuka ruang partisipasiyang lebih luas bagi masyarakat sipil dalam memantau kebijakan pemerintah. Sebagaiimplementasi otonomi daerah, Akhmadi (2004) menyatakan bahwa kewenangan di bidangpenyuluhan pertanian sejak tahun 2001 dilimpahkan kepada pemerintah daerah agar daerahmampu meningkatkan kinerja penyuluhan pertanian.Melalui otnomi daerah diharapkan dapat mendukung dan meningkatkan kinerja penyuluhanpertanian. Terkait dengan hal tersebut, Saragih (2005) berpendapat bahwa dengan adanyaotonomi daerah, telah diberikan kebebasan kepada regional agricultural services untukmengambil inisiatif dalam mendesain kebijakan spesifik lokal, sementara itu pemerintah pusatmelalui Menteri Pertanian bertanggungjawab hanya pada penyusunan dan manajemen strategi,kebijakan nasional dan standar-standar. Dengan dukungan anggaran yang besar, pemerintah lokalmemiliki lebih banyak sumber daya serta kebebasan yang lebih besar untuk mengembangkankebijakan spesifik lokal dan teknologi lokal melalui kajian/penelitian di lembaga penelitian

Page 3: Pemb Pertan Era Otonomi

lokalnya. Dengan otonomi daerah ini, tanggung jawab pembangunan pertanian dalam kendalikepala daerah bukan lagi pegawai/dinas pertanian.Kebijakan otonomi daerah terkait penyuluhan pertanian memberikan dampak positif dannegatif. Mawardi (2004) mengidentifikasi beberapa kendala penyuluhan pertanian era otonomaidaerah: (1) adanya perbedaan pandangan birokrasi dan DPRD terhadap peran penyuluhanpertanian dalam pembangunan pertanian, (2) kecilnya alokasi anggaran pemerintah daerah untukkegiatan penyuluhan pertanian, (3) ketersediaan dan dukungan informasi pertanian sangatterbatas, (4) makin merosotnya kemampuan manajerial penyuluh. Penelitian World Bank dibeberapa pedesaan Indonesia (2000) melaporkan persepsi petani dengan kepemilikan kecilmerasa telah ditinggalkan oleh pihak yang berkompeten dalam pertanian. Petani merasa bahwapetugas pertanian tidak lagi membantunya dalam menemukan penyelesaian masalah-masalahyang muncul secara praktis sebagaimana dulu dilakukan ketika revolusi hijau.Memaknai ”Privatisasi dan Demokratisasi” Penyuluhan Pertanian4

Meskipun di berbagai negara penyuluhan pertanian telah dianggap memberikankesuksesan dalam pembangunan pertanian, banyak pihak mengkritisi kinerja public extension4 Diskusi tentang isu privatisasi penyuluhan pertanian di Indonesia serta implikasinya secara lebih detail dapat dilihatdalam artikel Subejo pada Jurnal Agro Ekonomi Vol. 9 No. 2, Desember 2002-4-service. Institusi tersebut dikritisi karena kurang efisien, kurang efektif dan pentargetan lemah.World Bank (2002) melalui evaluasi pada proyek-proyek penyuluhan mengindikasikan bahwapenyuluhan belum memenuhi orientasi dan kepentingan client, kapasitas sumberdaya manusiadan komitmen pemerintah lemah. Beberapa masalah yang dihadapi kadangkala berupa externalfactos seperti lemahnya komitmen politik dan ketergantungan pada coplementary policies. Salahsatu alternatif yang dapat dilakukan sebagai bagian dari reformasi institusi untuk meningkatkanpelayanan penyuluhan adalah privatisasi penyuluhan (privatization of extension).Argumentasi tentang perlunya privatisasi penyuluhan menurut Rivera (1997) yaitu: (1)pelayanan dan penyampaian lebih efisien, (2) menurunkan anggaran belanja pemerintah, dan (3)pelayanan dengan kualitas tinggi. Kidd et.al., (2000) menyatakan umumnya sektor privateterbebas dari sistem administratif/birokrasi dan hambatan kepentingan politik. Hal inimengimplikasikan suatu kemampuan yang cukup pada sektor private untuk mengalokasikansumberdaya dengan lebih efisien.Namun demikian, privatisasi juga memiliki potensi keterbatasan dan kelemahan yaituakses terhadap sumber penyuluhan menjadi tidak sama karena keberagaman agency dan kesulitanberkoordinasi dengan kelompok luar dan departemen pemerintah. Agen penyuluhan pertanianswasta akan lebih berorientasi pada komersialisasi dan kurang bertanggungjawab terhadap arah

Page 4: Pemb Pertan Era Otonomi

kebijakan yang dibuat pemerintah.Menurut Rivera (1997) selama ini telah terjadi misleading dalam pemahaman“privatization of agricultural extension’. Pada sebagian besar kasus, pemerintah tidaksepenuhnya mem-privatisasi-kan pelayanan penyuluhan pertaniannya. Dalam pengertian aslinya,privatization merupakan suatu transfer penuh dalam hal kepemilikan (umumnya dengan carapenjualan) dari pemerintah kepada lembaga/pihak swasta, dimana pihak tersebut selanjutnya akanmenanggung seluruh biaya dan menerima seluruh keuntungan. Di dalam kasus penyuluhan,pemerintah dapat melakukan beberapa langkah strategis antara lain: (1) mengenalkankomersialisasi pelayanan dengan tetap menguasai lembaga penyuluhannya, (2) memindahkanpelayanan penyuluhan pada private dengan tetap memberikan basis pendanaan, dan (3) mencarialternatif biaya untuk membayar layanan penyuluhan komersial.Dalam menentukan jenis penyuluhan yang mana yang akan tetap di tangani oleh agenpemerintah dan mana yang akan dilakukan oleh sektor private, Rivera (1997) memberikanbeberapa rambu-rambu antara lain ketika penyuluhan disampaikan secara private, ini-5-menggambarkan suatu keputusan yang komersial, sedangkan ketika penyuluhan disampaikansecara public, ini merupakan suatu keputusan politik atau birokrasi. Dalam menentukan apakahperlu dilakukan privatisasi atau tidak, ini penting diidentifikasi dan ditetapkan apakah programitu didesain untuk membantu enterprise yang komersial atau diperuntukkan petani skala kecil.Pembagian peran serta peluang kontribusi dari berbagai pihak dalam penyuluhansebenarnya juga merupakan wujud demokratisasi penyuluhan pertanian. Hal ini mengindikasikantidak terjadi monopoli baik dalam hal kebijakan, pedanaan serta layanan penyuluhan pertanian.Stakeholders terkait memiliki peluang dan ruang gerak partisipasi yang cukup dalam prosespenyuluhan pertanian.Berkaitan dengan isu demokratisasi dan privatisasi penyuluhan pertanian, bagaimanaupunjuga peran agen/penyuluh pemerintah tetap penting. Kidd et.al (2000) menyatakan bahwacapacity building pada penyuluh pertanian baik spesialis maupun penyuluh lapangan akan tetapmenjadi investasi yang penting bagi sektor public, secara khusus di dalam masa transisiperpindahan menuju peran sektor private yang lebih efisien dan memiliki responsibilitas tinggi.Hal ini dapat mencakup skema untuk membantu pihak private agricultural advisors agar dapatestablish atau mendayagunakan sebagian public resources. Perhimpunan advisor profesionaldapat memberikan suatu kontribusi untuk quality control bagi sistem penyuluhan dalampelaksanaan kerangka sistem pengaturan.Embrio privatisasi penyuluhan sudah mulai muncul sungguhpun di negara-negaraberkembang termasuk di Indonesia sejak beberapa tahun terakhir. Berkembangnya sistempartnership pada layanan technical service dalam agribisnis komoditas tertentu di beberapa

Page 5: Pemb Pertan Era Otonomi

daerah antara lain komoditi cabai, jagung, melon, semangka, kentang, dan hortikultura lainnyaserta ayam potong dan sapi perah telah memberikan fakta empiris adanya semangat dan praktekprivatisasi penyuluhan. Implementasi privatisasi dalam arti khusus untuk penyuluhan pertanian diIndonesia nampaknya memiliki prospek yang cukup baik di masa-masa mendatang.Privatisasi penyuluhan memungkinkan iklim kompetisi yang sehat dalam pelayananpenyuluhan pertanian antara sektor public dan private. Keunggulan penyuluhan private yangumumnya berorientasi profit antara lain penggunaan media dan teknik penyuluhan yang lebihmenarik, kemampuan technical assistant yang tinggi. Sebagai ilustrasi sederhana yaitusekolompok penyuluh private dengan technical advisor-nya datang ke kelompok tani denganmembawa paket video, sampel sarana produksi serta alat peraga yang menarik, menjelaskan-6-tentang inovasi terkini dalam komoditas tertentu mulai dari prospek, teknik produksi sertakendalanya, kemudian dilanjutkan diskusi informal serta kalau memungkinkan ada directadvisory di lahan petani. Setelah itu dilakukan demonstrasi plot yang bisa melibatkan petanisehingga petani bisa mempraktekan dan mengevaluasi prospek komoditi yang ditawarkan. Tidakcukup sampai tahapan tersebut, advisory dan fasilitasi masih dilanjutkan dengan penyediaansarana produksi serta penjualan produk petani yang dalam beberapa kasus sudah diformalkandalam kontrak untuk periode tertentu. Sulaiman dan Suresh (2005) mendasarkan temuannyatentang implementasi privatisasi penyuluhan pertanian di India, melaporkan bahwa salah satukeunggulan penyuluhan sektor private adalah penyediaan akses pada dua sisi yaitu pasar inputdan output yang dikombinasikan dengan bimbingan dan konsultasi yang tepat waktu.Beberapa keunggulan penyuluhan sektor private tersebut juga menjadi pelajaran berhargabagi sektor public untuk terus meningkatkan kapasitas staf lapangannya sehingga tetap mampumenjadi alternatif yang dipilih petani untuk memberikan layanan penyuluhan. Bagaimanapunjuga dengan mempertimbngkan berbagai hal, nampaknya penyuluh sektor public tetapmemainkan peran yang penting dan strategis. Dengan mempertimbangkan tingkat profitabilitasdan harga produk komoditas pertanian, pada komoditas yang memiliki profitabilitas tinggi adakecenderungan dapat dilayani oleh penyuluh dari sektor private karena client dimungkinkanmenanggung sebagian dan atau seluruh biaya layanan penyuluhan, namun untuk komoditasdengan profitabilitas rendah seperti padi dan ketela dengan luas pengusahaan yang rata-rata keciltetap perlu mendapat layanan penyuluhan dari sektor public yang free of charge.Implikasi strategis privatisasi penyuluhan pertanian dalam pembuatan kebijakan adalahmenciptakan iklim kondusif agar tercipta suatu situasi dimana sektor public menjadi pemeranutama dan memiliki fokus untuk bertanggungjawab sebagai suatu agen pengkoordinasi. Rivera(1997) memberikan rekomendasi tentang implikasi privatisasi penyuluhan pertanian yangmungkin juga dapat diterapkan di Indonesia yaitu: (1) public sector dapat mengidentifikasi danmemberikan layanan pada audience yang tidak dapat terlayani oleh sektor private, (2)

Page 6: Pemb Pertan Era Otonomi

mengkoordinasikan berbagai penyedia layanan penyuluhan pertanian, (3) sebagai acuan akhiratau penengah pada conflicting information, (4) menjamin akuntabilitas baik layanan yangdiberikan oleh public maupun sektor private, dan (5) memfasilitasi operasi yang komplek melaluipengaturan dan penyediaan informasi.-7-Isu privatisasi, desentralisasi dan demokratisasi dengan pemaknaan yang khas padapenyuluhan pertanian nampaknya juga menjadi salah satu materi penting yang telah diangkatdalam bahasan Undang-Undang Sistem Penyuluhan Pertanian, Perikanan dan Kehutanan Tahun2006. Substansi pembahasan pembagian peran yang serasi dalam berbagai hal sepertikelembagaan, materi, sistem deliveri, pendanaan masih perlu diperasionalkan secara rinci.Tantangan Masa Depan Penyuluhan PertanianStrategi penyuluhan pertanian modern di Indonesia nampaknya perlu diorientasikan padapenerapan ”segmented client oriented opproach”. Perlu dilakukan perubahan mindset daribirokrasi pusat dan lokal, hal ini seharusnya juga perlu terus didodong sehingga mereka menjadilebih pro terhadap kebijakan penyuluhan pertanian. Program yang perlu dikembangkan antaralain pendidikan dan advokasi tentang arti penting penyuluhan dalam pembangunan pertanian dankesejahteraan masyarakat baik terhadap birokrat, politisi serta legislatif yang memiliki otoritaskuat dalam membuat kebijakan terakit dengan penyuluhan pertanian.Layanan jasa penyuluhan pertanian seharusnya mampu menunjukkan akan manfaatprogram kepada pemerintah daerah dengan menunjukan dampak positif yang akan diperolehdengan adanya aktivitas penyuluhan Untuk mendukung hal tersebut serta dalam rangkamensikapi tuntutan global, para petani seharusnya juga mulai dididik dalam hal isu-isu yangterkait dengan globalisasi dan liberalisasi perdagangan termasuk didalamnya produk pertanianyang secara cepat atau lambat akan berpengaruh terhadap kehidupan masyarakat petani.Penyuluhan pertanian bukanlah suatu hal yang bisa ditangai secara mandiri oleh satupihak namun memerlukan keterkaitan dan kerjasama antar lembaga, bukan hanya peneliti danpenyuluh namun juga antara petugas penyuluh dengan pelaku bisnis pertanian lainnya sepertipelaku pemasaran, transportasi, penyimpanan, lembaga keuangan dan asuransi serta institusi lainyang terkait dengan pembangunan pertanian dan pedesaan.Harmonisasi pembagian peran layanan penyuluhan dan pendanaan antara sektor publikdan private akan menjadi tema strategis dalam layanan dan pendanaan penyuluhan pertanian dimasa mendatang. Privatisasi penyuluhan pertanian yang dimaknai sebagai pembagian peran yangserasi juga merupakan wahana demokratisasi karena membuka peluang partisipasi aktif daristakeholders terkait untuk berkontribusi dalam proses penyuluhan pertanian. Monopoli sepihakdalam penyuluhan pertanian bisa dihindari, namun justru memunculkan iklim kompetisi sehat-8-

Page 7: Pemb Pertan Era Otonomi

yang memungkinkan client untuk bisa memilih alternatif yang terbaik yang mampu menyediakankebutuhan akan layanan penyuluhan pertanian. Meskipun penyuluhan private akan semakinmenguat karena efektifitas dan efeisiensinya, namun bagaimanapun juga penyuluhan publik tetappenting sebagai penyedia public goods. Nampaknya perlu segmentasi layanan, untuk komoditasyang melibatkan orang banyak dengan profitabilitas dan harga produk rendah tetap menjaditanggungjawab sektor public yang memungkinkan client mendapat layanan tanpa dipungut biaya.Penyuluh public juga dapat berfungsi sebagai mediator dan koordinator penyuluhan.PustakaAkhmadi, Nuning, 2004, Pelaksanaan Otonomi Daerah, SMERU Newsletter, Desember 2004,(www.smeru.or.id/newslet/2004/ed12/2004/200412spotlight.html).Kidd, A.D.et.al. 2000. Privatising Agricultural Extension: Caveat Emptor dalam Journal of RuralStudies No.16 (2000) 95-102. Pergamon Press.Mawardi, Sulton, 2004, Persoalan Penyuluhan di Era Otonomi Daerah, SMERU Newsletter,Desember 2004, www.smeru.or.id/newslet/2004/ed12/200412field3.htmlRivera, W.M and Cary, J.W. Privatizing Agricultural Extension dalam Burton et.al. (ed). 1997.Improving Agricultural Extension: A Reference Manual. FAO.Saragih, Bungaran, 2005, Agricultural Development Aims to Beat Poverty, Jakarta Post. Com.(www.thejakartapost.com/agrib21_1.asp).Subejo, 2002, Penyuluhan Pertanian Indonesia: Isu Privatisasi dan Implikasinya, Jurnal AgroEkonomi Vol.9 No.2, Desember 2002, Jurusan Sosial Ekonomi, Fakultas Pertanian UGM.Sulaiman, R dan Suresh N, 2005, Effectiveness of Private Sector Extension in India and Lessonsfor The New Extension Policy Agenda, AgREN Paper No.141, Januari 2005.The World Bank. 2002. World Bank Development Report 2002:Building Institutions for Market.Oxford University Press.www.wikidepdia.org (the meaning of democratization, decentralization, and social engineering)

PENDAHULUANPembangunan Pertanian di Indonesia tetap dianggap terpenting darikeseluruhan pembangunan ekonomi, apalagi semenjak sektor pertanian inimenjadi penyelamat perekonomian nasional karena justru pertumbuhannyameningkat, sementara sektor lain pertumbuhannya negatif. Beberapa alasanyang mendasari pentingnya pertanian di Indonesia : (1) potensi sumberdayanyayang besar dan beragam, (2) pangsa terhadap pendapatan nasional cukupbesar, (3) besarnya penduduk yang menggantungkan hidupnya pada sektor inidan (4) menjadi basis pertumbuhan di pedesaanPotensi pertanian yang besar namun sebagian besar dari petani banyak

Page 8: Pemb Pertan Era Otonomi

yang termasuk golongan miskin adalah sangat ironis terjadi di Indonesia. Halini mengindikasikan bahwa pemerintah bukan saja kurang memberdayakanpetani tetapi sektor pertanian keseluruhan. Disisi lain adanya peningkataninvestasi dalam pertanian yang dilakukan oleh investor PMA dan PMDN yangberorientasi pada pasar ekspor umumnya padat modal dan perananya kecildalam penyerapan tenaga kerja atau lebih banyak menciptakan buruh tani.Berdasarkan latar belakang tersebut ditambah dengan kenyataan justrukuatnya aksesibilitas pada investor asing /swasta besar dibandingkan denganpetani kecil dalam pemanfaatan sumberdaya pertanian di Indonesia, makadipandang perlu adanya grand strategy pembangunan pertanian melaluipemberdayaan petani kecil. Melalui konsepsi tersebut, maka diharapkanmampu menumbuhkan sektor pertanian, sehingga pada gilirannya mampumenjadi sumber pertumbuhan baru bagi perekonomian Indonesia, khususnyadalam hal pencapaian sasaran : (1) mensejahterkan petani, (2) menyediakanpangan, (3) sebagai wahana pemerataan pembangunan untuk mengatasikesenjangan pendapatan antar masyarakat maupun kesenjangan antarwilayah, (4) merupakan pasar input bagi pengembangan agroindustri, (5)menghasilkan devisa, (6) menyediakan lapangan pekerjaan, (7) peningkatanpendapatan nasional, dan (8) tetap mempertahankan kelestarian sumberdaya.Universitas Brwaijaya Malang 2POTENSI AGRIBISNIS INDONESIAIndonesia mempunyai potensi yang sangat besar dalam pengembanganagribisnis bahkan dimungkinkan akan menjadi leading sector dalampembangunan nasional. Potensi agribisnis tersebut diuraikan sebagai berikut :1. Dalam Pembentukan Produk Domestik bruto , sektor agribisnismerupakan penyumbang nilai tambah (value added) terbesar dalamperekonomian nasional, diperkirakan sebesar 45 persen total nilaitambah.2. Sektor agrbisnis merupakan sektor yang menyerap tenaga kerja terbesardiperkirakan sebesar 74 persen total penyerapan tenaga kerja nasional.3. Sektor agribisnis juga berperan dalam penyediaan pangan masyarakat.Keberhasilan dalam pemenuhan kebutuhan pangan pokok beras telahberperan secara strategis dalam penciptaan ketahanan pangan nasional(food security) yang sangat erat kaitannya dengan ketahanan sosial(socio security), stabilitas ekonomi, stabilitas politik, dan keamanan atauketahanan nasional (national security).4. Kegiatan agribisnis umumnya bersifat resource based industry. Tidak adasatupun negara di dunia seperti Indonesia yang kaya dan beranekasumberdaya pertanian secara alami (endowment factor). Kenyataan telahmenunjukkan bahwa di pasar internasional hanya industri yangberbasiskan sumberdaya yang mempunyai keunggulan komparatif danmempunyai konstribusi terhadap ekspor terbesar, maka dengan demikianpengembangan agribisnis di Indonesia lebih menjamin perdagangan yanglebih kompetitif.5. Kegiatan agribisnis mempunyai keterkaitan ke depan dan kebelakangyang sangat besar (backward dan forward linkages) yang sangat besar.

Page 9: Pemb Pertan Era Otonomi

Kegiatan agribisnis (dengan besarnya keterkaitan ke depan dan kebelakang) jika dampaknya dihitung berdasarkan impact multilier secaralangsung dan tidak langsung terhadap perekonomian diramalkan akansangat besar.Universitas Brwaijaya Malang 36. Dalam era globalisasi perubahan selera konsumen terhadap barangbarangkonsumsi pangan diramalkan akan berubah menjadi cepat sajidan pasar untuk produksi hasil pertanian diramalkan pula terjadipergeseran dari pasar tradisional menjadi model Kentucky. Dengandemikian agroindustri akan menjadi kegiatan bisnis yang paling attraktif.7. Produk agroindustri umumnya mempunyai elastisitas yang tinggi,sehingga makin tinggi pendapatan seseorang makin terbuka pasar bagiproduk agroindustri.8. Kegiatan agribisnis umumnya menggunakan input yang bersifatrenewable, sehingga pengembangannya melalui agroindustri tidak hanyamemberikan nilai tambah namun juga dapat menghindari pengurasansumberdaya sehingga lebih menjamin sustainability.9. Teknologi agribisnis sangat fleksibel yang dapat dikembangkan dalampadat modal ataupun padat tenaga kerja, dari manejement sederhanasampai canggih, dari skala kecil sampai besar. Sehingga Indonesia yangpenduduknya sangat banyak dan padat, maka dalam pengembangannyadimungkinkan oleh berbagai segmen usaha.10. Indonesia punya sumberdaya pertanian yang sangat besar, namunproduk pertanian umumnya mudah busuk, banyak makan tempat, danmusiman. Sehingga dalam era globalisasi dimana konsumen umumnyacenderung mengkonsumsi nabati alami setiap saat, dengan kualitas tinggidan tidak busuk dan makan tempat, maka peranan agroindustri akandominan.KONDISI PEMBANGUNAN PERTANIAN SAAT INIDalam sejarah perekonomian Indonesia sejak Pelita I hingga akhirpemerintahan Orde Reformasi, pentingnya pembangunan pertanian seringkalididengung dengungkan, namun dalam kenyataannya tetap saja pemberdayaanpetani kurang diperhatikan. Kondisi pertanian saat ini diuraikan sebagai berikut:1. Pendapatan petani masih rendah baik secara nominal maupun secararelatif dibandingkan dengan sektor lain.Universitas Brwaijaya Malang 42. Usaha pertanian yang ada didominasi oleh cirri-ciri : (a) skala kecil, (b)modal terbatas, (c) teknologi sederhana, (d) sangat dipengaruhi musim,(e) wilayah pasarnya lokal , (f) umumnya berusaha dengan tenaga kerjakeluarga sehingga menyebabkan terjadinya involusi pertanian(pengangguran tersembunyi), (g) akses terhadap kredit, teknologi danpasar sangat rendah, (h) Pasar komoditi pertanian sifatnyamono/oligopsoni sehingga terjadi eksploitasi harga pada petani.3. Pendekatan parsial yang yang bertumpu pada peningkatan produktifitasusahatani yang tidak terkait dengan agroindustri. Hal ini menunjukkanfondasi dasar agribisnis belum terbentuk dengan kokoh sehingga sistemdan usaha agribisnis belum berkembang seperti yang diharapkan, yang

Page 10: Pemb Pertan Era Otonomi

terjadi kegiatan agribisnis masih bertumpu pada kegiatan usahatani.4. Pembangunan pertanian yang ada kurang terkait dengan pembangunanpedesaan.5. Kurang memperhatikan aspek keunggulan komparatif yang dimilikiwilayah. Pembangunan agribisnis yang ada masih belum didasarkankepada kawasan unggulan.6. Kurang mampu bersaing di pasaran, sehingga membanjirnya imporkhususnya komoditas hortikultura.7. Terdapat senjang produktivitas dan mutu yang cukup besar sehinggadaya saing produk pertanian Indonesia masih mempunyai peluang yangsangat besar untuk ditingkatkan.8. Pangsa pasar ekspor produk pertanian Indonesia masih kecil dansementara kapasitas dan potensi yang dimilikinya lebih besar.9. Kegiatan agroindustri masih belum berkembang. Produk –produkperkebunan semenjak zaman Belanda masih berorentasi pada eksporkomoditas primer (mentah)10. Terjadinya degradasi kualitas sumberdaya pertanian akibat pemanfaatanyang tidak mengikuti pola-pola pemanfaatan yang berkelanjutan .11. Masih lemahnya kelembagaan usaha dan kelembagaan petani. Usahaagribisnis skala rumahtangga, skala kecil dan agribisnis skala besarUniversitas Brwaijaya Malang 5belum terikat dalam kerjasama yang saling membutuhkan , salingmemperkuat dan saling menguntungkan. Yang terjadi adalah penguasaanpasar oleh kelompok usaha yang kuat sehingga terjadi distribusi marginkeuntungan yang timpang (skewed) yang merugikan petani.12. Lemahnya peran lembaga penelitian, sehingga temuan atau inovasibenih/ bibit unggul sangat terbatas13. Lemahnya peran lembaga penyuluhan sebagai lembaga transferteknologi kepada petani, setelah era otonomi daerah.14. Kurangnya pemerintah memberdayakan stakeholder seperti perguruantinggi, LSM, dalam pembangunan pertanian.15. Lemahnya dukungan kebijakan makro ekonomi baik fiscal maupunmoneter seperti kemudahan kredit bagi petani, pembangunan irigasimaupun pasar, dllTANTANGAN PEMBANGUNAN PERTANIANSejalan dengan perubahan tatanan politik di Indonesia yang mengarahpada era domokratisasi serta perubahan tatanan dunia yang mengarah padaglobalisasi, maka pembangunan sektor pertanian dimasa datang dihadapkanpada dua tantangan pokok sekaligus. Tantangan pertama adalah tantanganinternal yang berasal dari domestik, dimana pembangunan pertanian tidak sajadituntut untuk mengatasi masalah-masalah yang sudah ada, namun dihadapkanpula pada tuntutan demokratisasi yang terjadi di Indonesia. Sedangkantantangan kedua adalah tantangan eksternal, dimana pembangunan sektorpertanian diharapkan mampu untuk mengatasi era globalisasi dunia. Keduatantangan internal dan eksternal tersebut sulit dihindari dikarenakanmerupakan kesepakatan nasional yang telah dirumuskan sebagai arahkebijakan pembangunan nasional di Indonesia. Secara rinci kedua tantangan

Page 11: Pemb Pertan Era Otonomi

tersebut disajikan dalam Tabel 1 dan Tabel 2.Universitas Brwaijaya Malang 6Tabel 1. Tantangan Internal Sektor Pertanian Karena Tuntutan DemokratisasiJenis Tantangan Jenis masalah yangdihadapi dalam erademokratisasiIsu pembangunan pertanian masadatang1.Otonomi daerah(pemberdayaanwilayah)1.Pemberdayaanpengelolaan pertanianoleh wilayah2.Pengembanganinfrastruktur pertanianoleh daerah3.Kelestarian sumberdaya4.Pengembangan pertaniandari akses lokal ke global(interna-sional)1.Pengembangan pertanian yang mampumenumbuh kembang-kan perekonomianwilayah2. Penyiapan SDM (sumberdaya manusia)dan organisasi pemerintah daerah1. Pengembangan infrastruktur /penunjang pertanian menjadi tanggungjawab daerah1.Pengembangan jenis komoditi sesuaidengan potensi daerah.2.Tuntutan peran serta wilayah dalammenjaga kelestraian sumberdaya1.Promosi untuk pengembangan pasarpertanian yang akses terhadap pasarinternasional menjadi tanggung Jawabdaerah.2.Tuntutan kelembagaan di wilayah yangakses ke pasar internasinal2.Tantanganpemberdayaanpetani1.Pemberdayaan dalampemanfa-atan sumberdaya2.Pemberdayaan terhadappengu-saan faktorproduksi3.Pengembangan posisitawar petani kecil4.Pemberdayaan kelompok

Page 12: Pemb Pertan Era Otonomi

petani1.Pemberdayaan kesempatan usa-ha yanglebih luas mengenai pemanfaatansumberdaya1.Peningkatan teknologi usaha pertanianbagi petani kecil.2.Peningkatan aksesibilitas petani kecilterhadap kredit.1.Peningkatan aksesibilitas pasar yanglebih luas ( aksesibitas informasi pasar)terhadap petani kecil2..Pemberdayaan kelembagaan petaniuntuk meningkatkan posisi tawar yangsesuai dengan karakteristik daerahnya1.Meningkatkan peran kelemba-gaanpetani selaku pengambil inisiatif dalampengambilan keputusan dalamperencanaan dan pelaksanaanpemanfaatan sumberdaya di wilayahnyaUniversitas Brwaijaya Malang 7Tabel 2. Tantangan Eksternal Sektor Pertanian Karena Tuntutan Globalisasi.Ciri globalisasi padasektor pertanianJenis masalah yang dihadapi dalamera globalisasiIsu pembangunan pertanian masadatang1.Globalisasiagribisnis1. Liberalisasi Investasi pada sektorpertanianAdanya foreign direct investmentusaha pertanian dari negara asingdengan teknologi maju dan padatmodal2.Ketergantungan produk pertanianpada pasar dunia (globalisasi pasar)a. Peningkatan volume permintaan diduniab. Harga input produksi yang lebihmurah1. Pengembangan pertanian domestikyang harus mampu bersaing denganusaha pertanian oleh FDI (foreigndirect investment) dari negara lain1. Peningkatan usaha pengembanganekspor ke negara-negara potensial(promosi ekspor)2. Peningkatan efisiensi dalam usahapertanian2.Liberaliasiinformasi1. Cepatnya arus informasi pasar hasil

Page 13: Pemb Pertan Era Otonomi

pertanian1. Tuntutan adanya sistem informasipasar yang lebih cepat diakses petani2. Tuntutan sistem pemasaran yang lebihcepat untuk orentasi ekspor3.LiberalisasiPerdagangan1.Tidak adanya restriksi perdaga-ngan2.Persaingan bebas berdasarkankeunggulan komparataif1.Usaha pertanian domestik harus dapathidup mandiri tanpa bantuan atauproteksi dari pemerintah,2.Tuntutan efisiensi usaha pertanianIndonesia agar mempunyai daya saingdi pasar interna-sional4.Globalisasi nilaisosial danlingkungan1.Hak asasi manusiaa. Munculnya isu pemerataanb.Munculnya isu pengembanganwilayahc.Munculnya isu pemberdayaan wanitapetani2.Lingkungan hidup bukan lagi urusandalam negeri namun kepentingandunia1.Tuntutan pengembangan pertanian yangmemberdayakan petani kecil2.Tuntutan pengembangan pertanian yangmemberdayakan wilayah3. Tuntutan pemberdayaan wanita petanidalam kegiatan agoindustri1.Tuntutan pengembangan pertanian yangmemperhatikan kelestarian sumberdaya5.Perubahan selerakonsumen1.Perubahan selera konsumen modelCalifornia (California-ization oftaste)2.Persaingan kualitas di pasarinternasional1.Tuntutan peningkatan kualitas produkhasil pertanian baik ditujukan di pasardomestik maupun internasional6. Perubahanteknologi1.Lebih berkembangnya teknologipertanian di dunia1. Tuntutan peningkatan teknologipertanian sesuai dengan perkembanganduniaUniversitas Brwaijaya Malang 8Kedua tantangan tersebut membawa implikasi bahwa produk-produk

Page 14: Pemb Pertan Era Otonomi

hasil pertanian agar mampu bersaing di pasar internasional harus memenuhipersyaratan wajib (necessary condition), yakni: dihasilkan dengan biaya rendah,memberikan nilai tambah tinggi, mempunyai kualitas tinggi, mempunyaikeragaman untuk berbagai segmen pasar, mampu mensubstitusi produk sejenis(impor). Dalam rangka menciptakan struktur agribisnis yang tangguh, makaagribisnis yang terdiri dari subsistem sarana produksi, Usahatani, agroindustri,dan pemasaran; maka aspek pemasaran dalam era liberalisasi perdaganganharuslah dipadukan dalam keutuhan sistem. Oleh karena itu efisiensi dalamsegala subsistem harus dilakukan.ARAH PEMBANGUNAN SEKTOR PERTANIAN MASA DATANGSecara teoritis arah pembangunan secara umum adalah untukmemaksimumkan kesejahteraan sosial (social welfare) yang harus memenuhiempat komponen tujuan utama, yakni: pertumbuhan, pemerataan,kelestarian, hak asasi manusia. Oleh karena itu dalam pembangunanpertanian tujuan utama ini dicoba akan diwujudkan sesuai dengan potensi danpeluangnya. Berdasarkan identifikasi masalah dan isu pembangunan pertaniansesuai dengan tuntutan demokratisasi dan globalisasi tersebut, maka dapatdibuat arah pembangunan pertanian pada masa datang.. Arah pembangunanpertanian tersebut dirumuskan dalam bentuk visi, misi, tuan dan strategiipembangunan pertanian.VisiVisi pembangunan pertanian adalah membangun petani melalui bisnispertanian yang modern, efisien, dan lestari yang terpadu dengan pembangunawilayah.Ciri-ciri dari visi ini adalah :(a) Membangun petani mengandung pengertian prioritas pembangunanpertanian harus mendahulukan kesejahteraan petani dalam arti luasUniversitas Brwaijaya Malang 9sehingga mampu menumbuh kembangkan partisipasi petani dan mampumeningkatkan keadaan sosial-ekonomi petani melalui peningkatan aksesterhadap teknologi, modal, dan pasar.(b) Bisnis pertanian mengandung pengertian pertanian harus dikembangkandalam suatu sistem agribisnis pertanian mulai dari bisnis input produksi, hasilproduksi pertanian, deversifikasi usaha pertanian, serta bisnis hasilolahannya yang mampu akses ke pasar internasional. Melalui aktifitasagribisnis pertanian yang lebih luas ini diharapkan mampu lebihmeningkatkan peran pertanian terhadap pembangunan nasional baikterhadap penyerapan tenaga kerja, pendapatan nasional, perolehan devisa,maupun peningkatan gizi masyarakat(c) Modern mengandung pengertian menggunakan teknologi yang dinamis danspesifik lokasi pengembangan sesuai dengan tutuntan zaman.(d) Efisien mengandung pengertian mampu berdaya saing di pasarinternasional yang dicirikan pada pengembangan yang didasarkansumberdaya yang mempunyai keunggulan komparatif dan berkualitas tinggi(e) Lestari mengandung pengertian menggunakan sumberdaya yang optimal

Page 15: Pemb Pertan Era Otonomi

dan tetap memperhatikan aspek kelestarian sumberdaya pertanian.(f) Terpadu dengan pembangunan wilayah mengandung pengertianpembangunan pertanian harus didukung oleh pembangunan wilayah baikpembangunan infrastruktur maupun pembangunan sosial ekonomikemasyarakatan.MisiBerdasarkan visi pembangunan tersebut, maka misi pembangunanpertanian dapat dirumuskan sebagai berikut:1. Memfasilitasi dan mengembangkan pusat-pusat petumbuhan komoditasunggulan yang berdaya saing yang terorganisasi oleh organisasi ekonomipetani dalam system agribisnis2. Memodernisasi sektor pertanian sebagai aktifitas bisnis berspektrumluas mulai dari bisnis input produksi, deversifikasi usaha pertanian,Universitas Brwaijaya Malang 10penangan pasca panen, serta bisnis hasil olahannya yang mampuakses ke pasar internasional melalui inovasi teknologi spesifik lokasi danramah lingkungan3. Memfasilitasi dan mendorong peningkatan kualitas sumberdaya manusiabaik aparat pemerintah, maupun pelaku agribisnis khususnya petanimelalui pengetahuan dan ketrampilan petani pada setiap pusatpertumbuhan agribisnis melalui sekolah pertanian lapang denganmelibatkan perguruan tinggi dan libang-litbang pertanian4. Memfasilitasi dan mendorong berkembangnya usaha-usaha agroindustrihulu maupun pengolahan hasil dengan prioritas skala kecil di setiapwilayah5. Memfasilitasi dan mendorong keterpaduan pembangunan agribisnisdengan pembangunan wilayah baik pembangunan infrastruktur maupunpembangunan sosial ekonomi kemasyarakatan.6. Memfasilitasi dan mendorong citra produk-produk pertanian Indonesiamelalui promosi di pasar internasionalTujuan1. Meningkatkan kesejahteraan petani terutama kelompok masyarakat yangmata pencahariannya berkaitan langsung dengan sumberdaya pertanian.2. Meningkatkan keunggulan komparatif dan kompetitif produk agribisnisbaik produk primer maupun olahan, sehingga mampu berdaya saing dipasar internasional3. Meningkatkan posisi tawar petani melalui penguatan kelembagaan petanidan meningkatkan pengetahuan dan ketrampilan petani sehinggamampu meningkatkan berpartisipasi dan aksesibilitas terhadap inovasiteknologi, perkreditan, informasi pasar, kelestarian sumberdaya dalampengelolaan sumberdaya pertanian.4. Meningkatkan kesempatan kerja di wilayah melalui pengembanganagroindustri skala kecilUniversitas Brwaijaya Malang 115. Mewujudkan sistem ketahanan pangan yang berbasis pada keragamansumberdaya lokal6. Menjadikan sektor pertanian sebagai pusat pertumbuhan khususnya

Page 16: Pemb Pertan Era Otonomi

pada wilayah-wilayah berbasiskan sumberdaya pertanian7. Meningkatkan layanan informasi teknologi, perkreditan, sarana produksidan prasarana pertanian kepada petani8. Menjaga dan meningkatkan kualitas sumberdaya pertanianStrategi Dasar1. Pembangunan pertanian perlu diarahkan pada pengembangankomoditas unggulan berdasarkan keunggulan komparatif melaluipendekatan kawasan yang terintegrasi dengan pembangunan pedesaan.2. Pembangunan pertanian harus mendahulukan kesejahteraan petanidalam arti luas dengan menumbuh kembangkan partisipasi petanimelalui system kelembagaan yang mandiri sehingga petani dapatakses terhadap teknologi, modal, dan pasar3. Peningkatan dan pengembangan inovasi teknologi untuk menghasilkanproduktivitas dan kualitas produk usatani dan agroindustri spesifik lokasiperlu dikembangkan untuk meningkatkan keunggulan komparatif dankompetitif komoditas peratanian Indonesia.4. Peningkatan nilai tambah pertanian melalui pengembangan agroindustriskala kecil di pedesaan dengan mengembangkan usaha-usahaagroindustri rumah tangga dengan menitik beratkan peran wanita.5. Peningkatan peran fasilitasi pemerintah dalam mempromosikan produkprodukpertanian di pasar internasional.6. Mengembangkan system transfer pengetahuan dan ketrampilan petanipada setiap pusat pertumbuhan agribisnis melalui sekolah pertanianlapang dengan system klinik agribisnis7. Perlu adanya pola kemitraan (contract farming) yang salingmenguntungkan antara kelembagaan petani dengan agribisnis skalabesar dengan system pengawasan yang ketat dari pemerintahUniversitas Brwaijaya Malang 128. Perlu adanya perlindungan petani kecil melalui peraturan pemerintahkhususnya yang berkaitan dengan perdagangan internasional komoditaspertanian.9. Peningkatan dukungan kebijakan makro ekonomi baik fiskal maupunmoneter seperti kemudahan kredit bagi petani, pembangunan irigasimaupun pasar, dll10. Peningkatan peran serta perguruan tinggi dalam pembangunan agribisnis11. Peningkatan koordinasi pembangunan agribisnis antar wilayah dan antarsektor pendukungnya.Universitas Brwaijaya Malang 13Indikator KeberhasilanUkuran Keberhasilan pembangunan agribisnis yang mengacu padatujuan diukur dengan indikator sebabagi berikut :Tujuan Indikator keberhasilanMeningkatkan kesejahteraanpetani1. Meningkatnya nilai tukar petani2. Menurunnya jumlah petani miskinMeningkatkan keunggulankomparatif dan kompetitif

Page 17: Pemb Pertan Era Otonomi

1. Meningkanya produktifitas usahatani maupunusaha pengolahan hasil pertanian2. Meningkatnya mutu produk usahatani maupunusaha pengolahan hasil pertanian3. Meningkatnya nilai ekspor komoditas pertanian4. Menurunnya nilai impor komoditas pertanianMeningkatkan posisi tawar petani 1. Adanya kelembagan petani yang mandiri2. Meningkatnya pengetahuan dan ketrampilan petanibaik dalam usahatani maupun agroindustri3. Meningkatnya aksesibilitas petani terhadapinovasi teknologi, perkreditan, sarana prodduksi,maupun informasi pasar4. Adanya jalinan kerjasama kelompok tani denganpengusaha yang saling menguntungkan5. Meningkatnya partisipasi kelembagaan petanidalam pengambilan keputusan kebijakanpemerintahMeningkatkan kesempatan kerja 1. Meningkatnya jumlah usaha-usaha agribisnis dipedesaan2. Berkembangnya usaha industri hulu dan industripengolahan hasil hasil tanian3. Berkurangnya pengangguran di pedesaanMeningkatnya Ketahanan pangan 1. Meningkatnya ketersediaan sumber pangan2. Menurunnya impor pangan3. Menurunnya jumlah masyarakat yang rawanpangan4. Meningkatnya diversifikasi konsumsi pangan nonberasMenjadikan sektor pertaniansebagai pusat pertumbuhan1. Terwujudnya kawasan-kawasan komoditasunggulan di setiap wilayah2. Adanya koordinasi pembangunan agribisnisdengan pembangunan wilayah( pedesaan)3. Adanya dukungan infrastruktur pendukung darisektor non pertanian (pasar, irigasi, jalan, listrik, dll)4. Meningkatnya investasi agribisnis pada setiapwilayahPeningkatan layanan kepadapetani1. Berkembangnya teknologi agribisnis spesifik lokasi2. Adanya pusat-pusat layanan teknologi agribisnis3. Adanya pusat-pusat layanan perkreditan dansarana produksi pertanian4. Terbentuknya pusat-pusat pasar agribisnis disetiap wilayahKelestarian sumberdaya 1. Berkurangnya laju konversi lahan produktif2. Adanya rehabilitasi, pemeliharaan dan optimasipemanfaatan infrastruktur produksi pertanian3. Berkembangnya agribisnis dengan pola organicfarmingUniversitas Brwaijaya Malang 14Program1. Pengembangan kawasan agribisnis komoditas unggulan berdasarkankeunggulan komparatif yang terintegrasi dengan pembangunan

Page 18: Pemb Pertan Era Otonomi

pedesaan.2. Pengembangan kelembagaan petani komoditas yang Mandirisehingga mampu meningkatkan posisi tawar petani, petani dapatakses terhadap teknologi, modal, dan pasar3. Pengembangan inovasi teknologi agribisnis spesifik lokasi untukmeningkatkan keunggulan komparatif dan kompetitif komoditasperatanian Indonesia.4. Peningkatan nilai tambah pertanian melalui pengembanganagroindustri skala kecil maupun agrowisata5. Pengembangan dan penataan pasar agribisnis baik di pasar domestikmaupun di pasar internasional.6. Peningkatan pengetahuan dan ketrampilan petani melalui sekolahpertanian lapang.7. Peningkatan layanan informasi teknologi, perkreditan, saranaproduksi kepada petani seperti permodalan, sarana dan prasaranapertanian8. Perlindungan petani melalui peraturan pemerintah khususnya yangberkaitan harga output, harga input, maupun perdaganganinternasional komoditas pertanian.9. Pengembangan ketahanan pangan yang berbasis pada keragamansumberdaya lokal10. Pendayagunaan Sumberdaya Alam dan Lingkungan

Artikel lengkap diterbitkan dalam Cultivar Edisi XXVII Maret 2007 ISSN:1410-0606

Pendahuluan

Bebarapa isu utama yang dihadapi pembangunan pertanian di Indonesia adalah

demokratisasi dan desentralisasi. Searah dengan semangat desentralisasi,

kebijakan nasional yang tertuang dalam UU No.22 Tahun 1999 yang kemudian

direvisi dengan UU No.32 Tahun 2004 telah memberikan ruang gerak

desentralisasi melalui kebijakan ”otonomi daerah”. Desentralisasi dipandang

penting karena membuka ruang partisipasi yang lebih luas bagi masyarakat dalam

memantau kebijakan pemerintah. Menurut Akhmadi (2004), sesuai dengan

otonomi daerah, kewenangan di bidang penyuluhan pertanian sejak tahun 2001

dilimpahkan kepada pemerintah daerah agar daerah mampu meningkatkan kinerja

penyuluhan pertanian.

Sejalan dengan pelaksanaan otonomi daerah, otoritas penyuluhan pertanian juga telah didelegasikan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah tingkat kabupaten. Meskipun masih perlu didukung dengan data-data empiris, kecenderungan umum menunjukkan bahwa kebijakan pemerintah daerah

Page 19: Pemb Pertan Era Otonomi

beberapa tahun terakhir kurang pro terhadap kegiatan terkait penyuluhan pertanian sehingga kinerja penyuluhan pertanian menurun..  

Kinerja dan aktivitas penyuluhan pertanian yang menurun antara lain  disebabkan oleh: perbedaan persepsi antara pemerintah pusat dengan daerah dan antara eksekutif dengan legislatif terhadap arti penting dan peran penyuluhan pertanian, keterbatasan anggaran untuk penyuluhan pertanian dari pemerintah daerah, ketersediaan materi informasi pertanian terbatas, penurunan kapasitas dan kemampuan managerial dari penyuluh serta penyuluh pertanian kurang aktif untuk mengunjungi petani dan kelompoknya, kunjungan lebih banyak dikaitkan dengan proyek.

PEMBERDAYAAN MASYARAKAT DAERAH: TANTANGAN DALAM MENGELOLA SUMBER DAYA MANUSIA DI ERA OTONOMI DAERAH

(Kasus Pembangunan Masyarakat Pertanian di Beberapa Negara)*

Oleh: A. Rina Herawati & Deny Junanto Pengantar

Otonomi dalam arti kaya yang sempit dapat diartikan sebagai ‘mandiri’ atau dalam arti kata yang lebih luas dapat diartikan sebagai ‘berdaya’. Sehingga otonomi daerah dapat diartikan sebagai kemandirian daerah terutama mengenai pembuatan dan pengambilan keputusan mengenai kepentingan daerahnya sendiri. Jika daerah sudah mampu mencapai kondisi tersebut, maka daerah dapat dikatakan sudah berdaya untuk melakukan apa saja secara mandiri tanpa intervensi dari luar (external intervention).

Pelaksanaan otonomi daerah, sebagaimana diatur dalam UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, menghadapi berbagai tantangan bagi Pemerintah Kota/Kabupaten. Tantangan tersebut antara lain adalah bagaimana daerah dapat mengelola sumber daya manusia, sebagai salah satu sumber kekuatan keberhasilan otonomi daerah. Karena, kualitas sumber daya manusia yang tinggi memiliki pengaruh yang sangat signifikan terhadap keberhasilan pembangunan daerah maupun nasional. Melihat pentingnya peranan sumber daya manusia tersebut, menurut Tjiptoherijanto (1996), ada tiga hal yang perlu diperhatikan, yaitu: (1) kondisi dan kemampuan penduduk, yang di satu sisi sebagai pelaku atau sumber daya bagi faktor produksi, di sisi lain sebagai sasaran atau konsumen bagi produk yang dihasilkan; (2) melihat besarnya jumlah penduduk Indonesia, sangat diharapkan penduduk menjadi potensi kekuatan ekonomi yang besar pula; (3) peluang usaha yang sangat luas muncul karena perdagangan bebas serta makin terbukanya perdagangan antarnegara.

Upaya peningkatan kualitas sumber daya manusia tersebut, antara lain dilakukan melalui pemberdayaan masyarakat daerah yang diharapkan mampu menjadi pemrakarsa dan pemain bagi penciptaan produksi yang bermutu dan andal. Pemberdayaan Masyarakat Daerah

Pemberdayaan masyarakat daerah yang dimaksud adalah peningkatan kemampuan dan kemandirian masyarakat dalam meningkatkan taraf hidupnya. Pemberdayaan sendiri merupakan suatu proses yang berjalan terus menerus.

Pemberdayaan masyarakat antara lain dilakukan melalui partisipasi masyarakat. Partisipasi masyarakat dalam pelaksanaan otonomi daerah memiliki hubungan yang sangat erat satu sama lainnya. Keberhasilan otonomi daerah di satu pihak membutuhkan tingkat partisipasi masyarakat yang tinggi. Di lain pihak, proses otonomi daerah dapat memberikan kesempatan berpartisipasi dalam menempatkan kekuatan dan sumber daya daerah menjadi lebih dekat, dan lebih jelas, sehingga

Page 20: Pemb Pertan Era Otonomi

mudah diatur oleh pemerintah daerah. Dalam lingkungan dimana budaya partisipasi masyarakat sangat rendah, otonomi daerah dapat menjadi langkah awal dalam menciptakan kesempatan yang bersifat rutin dan teratur bagi interaksi masyarakat.

* Tulisan pernah di muat dalam Jurnal Good Governance Vol. 2 Maret 2003, STIA LAN Jakarta. 1

Page 21: Pemb Pertan Era Otonomi

Semakin melembaganya partisipasi masyarakat daerah dalam pembangunan akan bermuara pada swakelola daerah secara mandiri. Meskipun demikian, konsep mandiri bukanlah suatu konsep yang sempit dan statis, sekedar menempatkan kemampuan masyarakat daerah untuk membiayai pembangunan. Dalam konteks pembangunan daerah secara mandiri atau keswadayaan mengandung arti yang lebih luas daripada sekedar perimbangan tanggung jawab pembiayaan pembangunan. Konsep mandiri berarti perimbangan kekuatan antara masyarakat daerah dan negara dalam menentukan arah tujuan perubahan sosial yang terjadi dalam masyarakat.

Dalam memberdayakan masyarakat daerah, selain dilakukan reorientasi peran pemerintah pusat, juga secara sistematis dan konsisten melakukan penyadaran terhadap masyarakat daerah melalui isu-isu lokal yang sesuai dengan kebutuhan dan kepentingan mereka. Upaya yang dilakukan lebih bersifat partisipatoris sehingga mampu menumbuhkan kemampuan masyarakat lokal. Strategi lain adalah melakukan tekanan secara politik terhadap institusi-institusi lokal seperti eksekutif, legislatif, dan yudikatif kehususnya yang menyangkut fungsional kinerja mereka. Tekanan ini dimaksudkan untuk mendorong perbaikan-perbaikan pada kinerja institusi-institusi formal tersebut agar mampu merespons, merencanakan serta melaksanakan aspirasi-aspirasi yang berkembanga di kalangan masyarakat.

Pemberdayaan masyarakat daerah dalam tulisan ini lebih difokuskan pada pembangunan masyarakat pertanian sebagai salah satu faktor produksi yang penting untuk menunjang kemandirian daerah. Sebagai perbandingan, tulisan ini juga mengemukakan pembangunan masyarakat pertanian di beberapa negara. Pembangunan Masyarakat Pertanian

Pembangunan masyarakat pertanian diartikan sebagai pembangunan pertanian yang memihak petani. Dalam pealksanaannya memerlukan berbagai perangkat material dan non-material, terutama keberanian untuk memihak. Elemen terpenting di dalam mengimplementasikan pembangunan masyarakat pertanian adalah elemen pemberdayaan sumber daya manusia petani yang menempati posisi sangat strategis yaitu berperan sebagai pelaku utama dan subyek pembangunan (prime mover to development).

Dalam rangka pemberdayaan petani (farmer development), kunci pertama dan utama adalah ‘percaya kepada petani.’ Dengan demikian peran petani dalam pembangunan masyarakat adalah krusial dalam pengertian sebagai penentu keberhasilan pembangunan yang sangat berperan aktif dalam seluruh aspek kegiatannya.

Mulai dari perencanaan, pelaksanaan, dan evaluasi termasuk kesempatan untuk menikmati hasil pembangunan pertanian. Pembangunan pertanian yang berdimensi masyarakat harus dirancang sedemikian rupa sehingga dapat berakhir di petani dan berawal dari petani. Konsep inilah yang akan menggeser paradima ‘farmer last-top down’ menjadi ‘farmer first-botton up’.

Oleh karena itu komponen pemberdayaan petani menjadi sangat mutlak, yaitu sebagai upaya strategis dan sistematis yang pada hakekatnya merupakan pendidikan nonformal bagi pembangunan perilaku petani dan keluarganya termasuk kelembagaannya. Hal ini dimaksudkan agar mereka dapat memahami dan memiliki kemampuan dan kesempatan dalam mengelola usaha tani (pertanian sebagai usaha 2

Page 22: Pemb Pertan Era Otonomi

dan industri) dan mampu berswadaya sehingga dapat memberikan keuntungan yang memuaskan hidupnya.

Peran penyuluh pertanian dalam pembangunan masyarakat pertanian sangatlah diperlukan. Dalam arti bahwa peran penyuluh pertanian tersebut bersifat ‘back to basic’, yaitu penyuluh pertanian yang mempunyai peran sebagai konsultan pemandu, fasilitator dan mediator bagi petani. Dalam perspektif jangka panjang para penyuluh pertanian tidak lagi merupakan aparatur pemerintah, akan tetapi menjadi milik petani dan lembaganya. Untuk itu maka secara gradual dibutuhkan pengembangan peran dan posisi penyuluh pertanian yang antara lain mencakup: penyedia jasa pendidikan (konsultan) termasuk di dalamnya konsultan agribisnis, mediator pedesaan, pemberdaya dan pembela petani, petugas profesional dan mempunyai keahlian spesifik. Pembangunan Masyarakat Pertanian di Beberapa Negara

• Jepang Isu penting dalam kebijakan pembangunan desa di Jepang adalah adanya

penurunan tingkat swasembada pangan nasional secara tajam dan kemunduran daerah-daerah terpencil. Daerah-daerah terpencil di Jepang mengalami penurunan populasi sementara itu usia masyarakat semakin bertambah tua, serta hanya sedikit prospek kaum muda untuk bekerja sebagai petani. Jumlah lahan-lahan yang menjadi tidak produktif semakin besar. Kemunduran di sektor pertanian ini dapat terjadi juga disebabkan karena masyarakat Jepang lebih banyak memakan makanan impor, sejak persetujuan GATT mengurangi hambatan-hambatan impor, dan dimulainya liberalisasi pasar bebas.

Sebagai upaya memecahkan persoalan pertanian tersebut, pemerintah Jepanga mengeluarkan Basic Law for Food, Agriculture and Rural Areas. Pengenalan undang-undang ini pada tahun 1999 adalah suatu usaha terakhir untuk mengembalikan kemunduran di atas. Undang-undang ini digambarkan ke dalam berbagai konsep baru. Peran agrikultur yang multifungsi dan kebutuhan akan pembangunan pedesaan yang menyeluruh ditempatkan sebagai langkah awal. Pelaksanaan undang-undang tersebut pada dasarnya membutuhkan prasyarat. Utamanya adalah adanya peran masyarakat yang besar. Berbagai komponen masyarakat dilibatkan untuk berpartisipasi secara aktif dalam melaksanakan dan mengevaluasi setiap kebijakan pemerintah yang berkaitan dengan pemberdayaan institusi petani pada umumnya.

Sistem pendukung penentuan harga yang lama diganti dengan prinsip-prinsip pasar. Akan tetapi prinsip-prinsip tersebut bisa saja diganti apabila menurut masyarakat petani, pasar tidak dapat meningkatkan nilai sektor agrikultur. Hal ini mengarah pada adanya suatu penghargaan langsung kepada petani di daerah-daerah yang tidak menguntung sebagai imbalan atas usaha meraka dalam menjaga kelestarian lingkungan dan budaya.

Undang-undang tersebut juga menekankan pada kebutuhan untuk bekerjasama secara lebih erat antara para petani dan konsumen, dengan bantuan dan dukungan para penyuluh pertanian di lapangan. Dinyatakan juga bahwa konsumen memiliki peran penting untuk memahami isu-isu pedesaan dan pola makan mereka juga berdampak pada swasembada pangan nasional. Dengan demikian tercipta suatu hubungan saling mengerti di antara masyarakat konsumen dengan petani.

3

Page 23: Pemb Pertan Era Otonomi

Lebih lanjut, daerah-daerah pedesaan yang kurang beruntung akan lebih menggantungkan pada kerjasama desa-kota. Bentuk-bentuk kerjasama di Jepang sangat beragam, misalnya beberapa rumah tangga di kota menjamin akan membeli produk-produk yang aman dari beberapa kelompok petani. Hal seperti ini biasanya dikelola para ibu rumah tangga yang sadar akan keamanan makanan yang dimakan oleh keluarganya dan pengaruhnya pada lingkungan. Contoh lain adalah skema Terraced Paddy Fields Ownership, di mana masyarakat kota menanamkan investasinya di lahan pedesaan.

Mekanismenya bisa bermacam-macan tetapi biasanya mereka membayar sewa dan bekerja dengan saran dan pertolongan dari petani setempat. Sebagai imbalannya, mereka menerima hasil panen dari lahan tersebut dan menikmati pengalaman baru. Pada saat ini ada suatu asosiasi nasional yang mempromosikan hal ini secara lebih luas.

Di Jepang, cara konvensional untuk mengatasi permasalahan pertanian adalah dengan melakukan investasi. Hal ini akan meningkatkan budaya ketergantungan di antara para petani, tanpa ada kesempatan untuk membuka dialog baru dan peluang-peluang bisnis. Untuk itu suatu mekanisme baru diperlukan untuk dapat meningkatkan perilaku bisnis dan inovasi di dalam masyarakat pedesaan. Tidak kalah pentingnya adalah mengajak para stakeholder untuk lebih terlibat secara luas dan bekerjasama untuk membuat gagasan-gagasan dan solusi-solusi baru.

• India Dalam memberdayakan masyarakat petani di India, pemerintah melakukan

kerjasama dengan kalangan akademis dalam hal ini kalangan universitas. Tamil Nadu Agricultural University bekerjasama dengan Departemen Pertanian dan badan-badan pembangunan lainnya melakukan uji coba pendekatan baru dalam perluasan pertania selama periode dua tahun yaitu Satellite Farm Approach.

Pendekatan ini menempatkan petani sebagai titik penting dalam semua usaha-usaha pembangunan yang difasilitasi oleh pekerja perluasan lahan dan para ahli. Satellite farm membuat variasi dan membangun teknologi yang dapat diterapkan dan sesuai serta direkomendasi oleh Departemen Pertanian, NGOs, dan badan-badan pendukung lainnya. Hal ini merupakan kombinasi yang harmonis, layak, menguntungkan, dan ramah lingkungan seta merupakan kegiatan usaha agrobisnis yang dicoba dengan memadukan pengalaman dan kebijakan para petani sendiri.

Pendekatan ini memberikan lahan pelatihan dimana para petani, petugas perluasan pertanian dan para peneliti dapat melihat hubungan dan kerjasama tidak hanya untuk mencapai kesinambungan dalam usaha tani tetapi juga pembangunan manusia secara keseluruhan.

Tim pekerja perluasan pertanian dari berbagai departemen terkait yang bekerja di masyarakat arus bawah harus melakukan penelitian dan bergabung dalam kegiatan usaha tani dan membuat rekomendasi untuk kemajuan di waktu mendatang, dengan memberikan perhatian khusus pada produktivitas yang tinggi di setiap usaha tani. Sebagai tambahan, mereka juga harus menganalisa potensi pertanian yang lain sebagai usaha sampingan, jika terdapat sumber daya di sekitar tempat tinggal dan lingkungan.

4

Page 24: Pemb Pertan Era Otonomi

Dengan adanya pendekatan ini para petani menjadi termotivasi untuk menggunakan usaha tambahan tersebut dan mengusahakan pertaniannya menjadi Satellite Farm yang komprehensif. Untuk lebih memperluas usaha tersebut maka dibuatlah Target Group Discussion (TGD). TGD dalam Satellite Farm diorganisir oleh orang-orang perluasan pertanian dari Departemen Pertanian, kemudian mereka bekerjasama dengan rekanan mereka dari departemen-departemen lain. Perhatian yang serius harus diberikan ketika melakukan seleksi terhadap para partisipan dalam pertemuan-pertemuan TGD. Suatu kelompok terdiri dari 15-20 petani yang yakin dan tertarik pada konsep diversifikasi dan mampu berkomunikasi/melatih petani lainnya yang dapat dipilih untuk menjadi partisipan dalam pertemuan TGD.

Petani yang menjadi partisipan didorong untuk melakukan diskusi dengan tim perluasan lahan pertanian, berkaitan dengan kemungkinan dan potensi diversifikasi menurut perspektif mereka melalui adanya Satellite Farm tersebut. Dari diskusi tersebut, pekerja perluasan pertanian merencanakan kunjungan lanjutan dan membantu petani yang tertarik untuk mendiversifikasikan usaha mereka secara ilmiah. Hal ini harus sesuai dengan kebutuhan, ketertarikan, prioritas, dan sumber daya menurut perspektif petani.

Pendekatan Satellite Farm adalah suatu pendekatan bottom-up yang dimulai dengan mencoba memahami dinamika situasi tertentu seperti tugas petani sehari-hari, kebutuhan dan aspirasi, serta hambatan yang menghalangi penerimaan usaha tani yang berbeda untuk kemajuan usaha pertanian mereka. Pendekatan ini merupakan suatu proses yang dipusatkan pada keluarga petani yang mencakup keseluruhan analisis mengenai kondisi keluarga dan tanah pertanian. Hal ini juga menggambarkan penerapan dari dua prinsip dasar yaitu partisipasi masyarakat dan metode kerja antarcabang ilmu pengetahuan.

• Indonesia Pembangunan masyarakat pertanian di Indonesia ditandai dengan adanya

reformasi dalam pembangunan pertanian. Inti dari perubahan tersebut adalah upaya untuk menciptakan pertanian sebagai basis pertumbuhan dan perekonomian nasional serta peningkatan kesejahteraan masyarakat yang tumbuh dan berkembang atas prakarsa mandiri masyarakat.

Jika selama ini peran petani terlalu diabaikan dalam pembangunan nasional maka mulai saat ini peran pertanian dalam pembangunan nasional akan semakin terfokus pada: (1) sebagai pemacu pertumbuhan ekonomi nasional, termasuk sebagai sumber penerimaan devisa; (2) sebagai penyedia pangan dan papan; (3) sebagai penyedia bahan baku industri; (4) sebagai penciptaan kesempatan dan perluasan lapangan kerja; (5) sebagai pemicu pemerataan pembangunan nasional, dan (6) sebagai faktor pendukung stabilitas nasional. Peran pertanian yang unik tersebut memerlukan pendekatan khusus dalam merumuskan kebijakannya. Untuk mengoptimalkan peran tersebut diperlukan transformasi pembangunan pertanian ke arah agrobisnis dan agroindustri, sehingga sektor pertanian dapat menjadi sektor unggulan (leading sector) dalam pembangunan ekonomi nasional.

Mengingat keterbatasan sumber daya yang dimiliki khususnya sumber daya manusia, diperlukan skala prioritas dalam pengembangan agroindustri. Pada tahap awal agroindustri yang dikembangkan adalah agroindustri unggulan dengan kriteria sebagai berikut: (1) nilai dan peluang ekspor atau nilai substitusi impor tinggi; (2) daya saing dan nilai tambah produk tinggi serta dapat ditingkatkan melalui pemanfaatan teknologi; (3) memiliki keunggulan komparatif yang dapat dikembangkan melalui pemanfaatan, pengembangan, serta penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi.

5

Page 25: Pemb Pertan Era Otonomi

Untuk dapat menciptakan petani yang mampu melaksanakan agroindustri unggulan tersebut maka kelembagaan yang ada di tingkat petani perlu dibenahi. Reformasi kelembagaan pertanian untuk mewujudkan sistem pertanian dengan agrobisnis dan agroindustri yang berdaya saing tinggi memerlukan organisasi lembaga pertanian yang mampu mengemban visi dan misi pembangunan pertanian, mampu mengantisipasi tantangan pembangunan pertanian, mampu memanfaatkan peluang dan secara konsisten mampu mendinamisasikan seluruh pelaku pertanian dalam melaksanakan strategi dan kebijakan pembangunan pertanian, serta mampu menjadi dinamisator dan katalisator bagi masyarakat dalam pembangunan pertanian.

Berdasarkan hal tersebut, kelembagaan masyarakat pertanian disusun dalam unit-unit yang secara struktural dapat melakukan hal-hal sebagai berikut: (1) pengembangan dan pembinaan sarana produksi pertanian (pengairan, peralatan dan mesin pertanian, pupuk, dan lain sebagainya); (2) pengembangan dan pembinaan dalam mengembangkan budidaya pertanian yang berwawasan agrobisnis; (3) pengembangan dan pembinaan dalam pengolahan hasil pertanian yang berwawasan agroindustri; (4) pengembangan dan pembinaan dalam mengembangkan sistem perdagangan pertanian yang berwawasan internasional; (5) pengembangan dan pembinaan untuk meningkatkan kualitas SDM dan iptek; dan (6) pengembangan dan pembinaan dalam meningkatkan kesejahteraan pelaku pertanian dan peran pertanian dalam ekonomi nasional.

Meskipun secara normatif pembangunan masyarakat pertanian di Indonesia disusun secara ideal, namun pada kenyataannya berbagai program dan kebijakan yang dikeluarkan pemerintah belum mencapai suatu hasil yang maksimal. Kesejahteraan petani dan pendapatan usaha tani masih sangat rendah. Satu hal yang perlu dicermati dalam pembangunan masyarakat pertanian di Indonesia adalah peranan penyuluh pertanian. Potret penyuluh pertanian lebih banyak bersifat “top-down dan farmer last”. Hal ini sangat dipengaruhi oleh misi pembangunan pertanian yang dicanangkan pemerintah dengan sasaran utama adalah usaha peningkatan produksi melalui intensifikasi diversifikasi yang memfokuskan pada target produksi yang cenderung dipaksakan dalam rangka mengamankan misi swasembada pangan. Namun hal tersebut bukan saja tidak efektif tetapi semakin melemahkan posisi petani di dalam pembangunan pertanian. Dalam kesehariannya, petani lebih banyak menunggu anjuran, arahan, dan bahkan instruksi yang dilakukan para penyuluh pertanian yang sehari-hari berada di lapangan.

Penutup Dengan bergulirnya Undang-Undang No. 22 tahun 1999 tentang

Pemerintahan Daerah, tantangan yang semakin dihadapi pemerintah daerah justru semakin besar. Khususnya dalam menyiapkan SDM melalui pembangunan atau pemberdayaan masyarakat daerah.

Secara geografis, daerah-daerah di Indonesia merupakan masyarakat agraris yang menggantungkan hidupnya pada sektor pertanian. Untuk itu pemberdayaan masyarakat pertanian melalui pemberian porsi yang lebih besar kepada petani dalam pembangunan merupakan hal yang mutlak dilakukan oleh pemerintah daerah.

Bukti empiris menunjukkan bahwa pembangunan yang dilakukan secara sentralistik dengan mengabaikan peran serta masyarakat tidak dapat berjalan dengan baik, bahkan lebih dari itu masyarakat tidak terlalu merasakan manfaat yang besar dari pembangunan tersebut. 6

Page 26: Pemb Pertan Era Otonomi

Mengenai pembangunan masyarakat pertanian, political will dari pemerintah khususnya pemerintah kota/kabupaten untuk berpihak kepada petani adalah faktor terpenting yang harus ada. Tanpa hal itu, sulit bagi pemerintah untuk melaksanakan program-program pembangunan pertanian.

Melihat dari pengalaman Jepang dan India dalam melakukan pembangunan masyarakat pertanian, setiap kebijakan yang dikeluarkan pemerintah selalu melibatkan peran masyarakat dengan mendasarkan pada kondisi dan situasi masyarakat di lapangan. Pemerintah Jepang dan India menyadari, bahwa untuk memecahkan persoalan pertanian, masyarakat pertanian itu sendiri-lah yang paling mengerti kendala dan permasalahan yang dihadapi. Untuk itu pemerintah hanya bersifat sebagai fasilitator yang mendorong masyarakat untuk terlibat secara penuh dan aktif dalam berbagai program pembangunan. Segi kelembagaan juga perlu mendapat perhatian yang serius dalam meningkatkan partisipasi masyarakat.

Karena tanpa ada kelembagaan yang mampu menjadi wadah para petani untuk berpartisipasi dalam diskusi, latihan, dan sebagainya, pembangunan pertanian tidak akan mencapai hasil yang maksimal.

Hal lain yang menarik adalah dalam membangun sektor pertaniannya, pemerintah Jepang mendukung adanya kerjasama di dalam masyarakat yaitu antara masyarakat petani dengan konsumen atau antara desa dan kota. Fenomena ini tidak pernah ditemui dalam pembangunan masyarakat pertanian di Indonesia. Selain itu dalam penyuluhan pertanian di Jepang dan India, para penyuluh/petugas pertanian memainkan peranan yang penting dalam membantu petani menyelesaikan persoalan-persoalan mereka. Sementara penyuluhan pertanian di Indonesia merupakan paket instruksi dari pemerintah kepada para petani melalui para petugas, khususnya penyuluh pertanian. Oleh karena itu, di Indonesia yang terjadi bukannya pemberdayaan tetapi menjadikan petani semakin tidak berdaya karena faktanya petani diposisikan sebagai obyek pembangunan yang berimplikasi pada rendahnya pendapatan usaha tani dan kesejahteraannya. Bahkan lebih jauh lagi, telah mematikan dinamika internal petani sebagai modal utama pemberdayaan. Hal itu semakin diperparah dengan sikap dan perilaku sebagian besar petugas pertanian dengan berbagai proyeknya di semua lini cenderung melakukan kegiatan yang membuat para petani bersikap menunggu dan menciptakan ketergantungan.

Melihat keberhasilan penyuluhan pertanian di Jepang dan India dalam pembangunan masyarakat pertaniannya, diperlukan reorientasi penyuluhan pertanian di Indonesia. Reorientasi tersebut setidaknya harus memiliki karakteristik seperti: (1) digerakkan oleh petani; (2) bertumpu pada kekuatan kerjasama antarpetani; (3) bertumpu pada otonomi daerah; (4) berwawasan agrobisnis dan agroindustri; (5) berwawasan lingkungan; serta (6) diwadahi oleh kesatuan kelembagaan dan dilayani dalam pengertian fasilitasi oleh satu kesatuan lembaga penyuluh profesional dan diwarnai oleh swastanisasi penyuluhan pertanian (privatization of agricultural extension).

Berbagai program agroindustri dan agrobisnis yang dicanangkan pemerintah Indonesia pada dasarnya melekat erat dengan pembangunan masyarakat pertanian itu sendiri. Oleh karena itu tanpa adanya keberpihakan kepada petani, niscaya program-program ideal tersebut tidak akan dirasakan secara luas oleh masyarakat petani. 7

Page 27: Pemb Pertan Era Otonomi

Referensi Buller, Henry dan Wright, Susan, 1996, “Rural Development: Problem and Practices.”

Avebury, England Fajri Ananda, Chandra, 2001, “Peran Partisipasi Masyarakat pada Otonomi Daerah.”

Otoda-website. www.otoda.or.id/artikel/candra%20fajri.htm Ponnuswamy, K dan Perumal, G, 2001, “Satellite Farm: Farmer-Led-Farmer Approach

for Sustainable Farm Enterprises and Human Development.” World Bank Salim, Fahrudin, 2000. “Otonomi dan Kemandirian Masyarakat Lokal.” Harian Media

Indonesia, 9 Juli 2000 Tjiptoherijanto, Prijono, 1996. “Sumber Daya Manusia dalam Pembangunan

Nasional.” Lembaga Penerbit FEUI, Jakarta World Bank, 1997. “Rural Development: From Vision to Action.” World Bank Group,

Washington DC 8

Untuk menjamin pemenuhan kebutuhan konsumsi penduduk secara fisik maupun ekonomi, diperlukan pengelolaan cadangan pangan di seluruh komponen masyarakat. Caranya dengan menumbuhkembangkan sekaligus memelihara tradisi masyarakat secara perorangan maupun kolektif untuk menyisihkan sebagian hasil panen sebagai cadangan pangan dengan membangun lumbung pangan.

Setidaknya, itulah salah satu kesimpulan dari penelitian Dr. Handewi Purwati Saliem, dkk. yang tertuang dalam Forum Penelitian Agro Ekonomi terbitan Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian (PSE-KP), baru-baru ini. Penelitian ini dilakukan setelah Departemen Pertanian menetapkan isu ketahanan pangan sebagai salah satu fokus utama kebijaksanaan operasional pembangunan pertanian sejak Kabinet Gotong Royong (1999-2004) maupun Kabinet Indonesia Bersatu (2004-2009). Memantapkan ketahanan pangan merupakan prioritas utama dalam pembangunan karena pangan merupakan kebutuhan yang paling dasar bagi sumber daya manusia suatu bangsa.

Dalam penelitian yang diberi judul “Kebijakan Pengelolaan Cadangan Pangan Pada Era Otonomi Daerah dan Perum Bulog” tersebut, dinyatakan bahwa cadangan pangan dikuasai oleh pemerintah, pedagang maupun rumah tangga yang masing-masing memiliki fungsi yang berbeda-beda. Lebih lanjut dikatakan cadangan pangan yang dikuasai oleh pemerintah berfungsi untuk : 1. melakukan operasi pasar murni (OPM) dalam rangka stabilisasi harga; 2. memenuhi kebutuhan pangan akibat bencana alam atau kerusuhan sosial; 3. memenuhi jatah beras golongan berpendapatan tetap dalam hal ini TNI/Polri; dan 4. memenuhi penyaluran pangan secara khusus seperti program Raskin.

Sedangkan cadangan pangan yang dikuasai pedagang, umumnyai berfungsi untuk : 1. mengantisipasi terjadinya lonjakan permintaan; dan 2. mengantisipasi terjadinya keterlambatan pasokan pangan. Sementara itu, cadangan pangan yang dikuasai oleh rumah tangga, baik individu maupun secara kolektif, berfungsi untuk : 1. mengantisipasi terjadinya kekurangan bahan pangan pada musim paceklik; dan 2. mengantisipasi ancaman gagal panen akibat bencana alam seperti serangan hama dan penyakit, anomali iklim dan banjir.

Page 28: Pemb Pertan Era Otonomi

Dalam era otonomi daerah, masyarakat sangat perlu dilibatkan agar dapat menumbuhkembangkan dan sekaligus memelihara tradisi yang pernah ada, baik secara individu maupun secara kolektif, untuk mencadangkan pangannya. Upaya tersebut antara lain dengan melakukan sosialisasi yang bersifat memberikan suatu pemahaman agar terbentuk suatu persepsi tertentu, misalnya, pemahaman bahwa mengandalkan sepenuhnya pemenuhan pangan pokok lewat pasar bebas adalah riskan, karena masalah pangan bisa muncul kapan saja. Dapat pula dengan upaya melakukan program aksi pemberdayaan yang bersifat sebagai stimulan seperti program revitalisasi lumbung pangan masyarakat.

Di samping itu secara struktur/kelembagaan, dalam rangka pengembangan cadangan pangan pemerintah diusulkan pembagian peran dimana pemerintah pusat tetap mengelola cadangan pangan beras, sedangkan pemerintah daerah mengelola cadangan pangan non beras sesuai dengan makanan pokok masyarakat setempat. Selain itu perlu mempertahankan sistem sentralistik dalam pengelolaan cadangan pangan beras oleh pemerintah pusat. Diperlukan pula pembagian peran dimana pemerintah pusat mengelola stok operasi, stok penyangga dan pipe line stock, sedangkan pemerintah daerah mengelola reserve stock yang diperuntukkan untuk keperluan darurat seperti bencana alam, dan konflik sosial yang tidak bersifat nasional. Usul lainnya adalah dilakukan pendekatan terdesentralisasi (bukan terpusat) dalam mekanisme penyaluran stok beras untuk keadaan darurat. Ini dimaksudkan untuk meningkatkan efisiensi melalui pengurangan koordinasi, pemotongan jalur birokrasi, pendistribusian tugas dan wewenang, dan sekaligus pendistribusian beban biaya di antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

 

Sumber : Forum Penelitian Agro Ekonomi, Volume 23, No.2.

PERSOALAN PENYULUHAN PERTANIAN DI ERA OTONOMI DAERAH      

10-11-2005 Oleh : Sulton Mawardi

Banyak pihak menilai bahwa pembangunan sumber daya manusia pertanian, termasuk pembangunan kelembagaan penyuluhan dan peningkatan kegiatan penyuluhan pertanian, adalah faktor yang memberikan kontribusi besar terhadap cerita keberhasilan pembangunan pertanian di Indonesia. Khususnya dalam upaya pencapaian swasembada beras pada tahun 1984 dan penurunan jumlah penduduk miskin perdesaan.

 

Beberapa studi juga menunjukkan bahwa investasi di bidang penyuluhan pertanian memberikan tingkat pengembalian internal yang tinggi. Oleh karena itu, kegiatan penyuluhan pertanian merupakan komponen penting dalam keseluruhan aspek pembangunan pertanian. Namun, ketika proses transformasi ekonomi menuju ke

Page 29: Pemb Pertan Era Otonomi

industrialisasi berlangsung, anggaran pemerintah untuk mendukung pembangunan sektor pertanian, termasuk penyuluhan pertanian, mengalami penurunan yang signifikan.

Di samping harus menghadapi keterbatasan alokasi anggaran, sejak akhir 1980-an kegiatan penyuluhan pertanian mengalami beberapa persoalan, antara lain:

a.       Kelembagaan penyuluhan pertanian sering berubah-ubah, sehingga kegiatannya sering mengalami masa transisi. Kondisi ini menyebabkan penyuluhan pertanian di lapangan sering terkatung-katung dan kurang berfungsi. Semangat kerja para Penyuluh Pertanian Lapangan (PPL), yang status kepegawaiannya tidak pasti, juga menurun.

b.   Dibandingkan dengan kebutuhan, jumlah PPL yang ada kurang mencukupi, demikian pula kualitas dan kapasitasnya. Umumnya pendidikan mereka hanya setingkat SLTA sehingga kurang mampu mendukung petani dalam menghadapi persoalan pertanian yang semakin kompleks. Untuk mengatasi persoalan ini, pemerintah memang telah meningkatkan kemampuan mereka melalui berbagai pelatihan, namun frekuensi kegiatan semacam ini.

c.       Ketersediaan dan dukungan informasi pertanian (teknologi, harga pasar, kesempatan berusaha tani, dsb.) yang ada di BPP sangat terbatas, atau bahkan tidak tersedia. Ironisnya, sejumlah koran, majalah dan leaflet banyak terlihat menumpuk di Kantor Dinas Pertanian Kabupaten, tidak didistribusikan ke BPP atau desa-desa.

d.       Makin merosotnya kapasitas dan kemampuan manajerial penyuluh. Akibatnya, frekuensi penyelenggaraan penyuluhan menjadi rendah. Program penyuluhan yang disusun BPP lebih banyak hanya digunakan sebagai formalitas kelengkapan administratif. Kalaupun dilaksanakan, proporsinya tidak lebih dari 50% dari sasaran program yang direncanakan. Beberapa hal yang berkaitan dengan kondisi ini adalah:

         Para PPL tidak aktif lagi mengunjungi Kelompok Tani. Alasannya, petani sekarang sudah enggan menemui para penyuluh karena setiap kali datang ke Kelompok Tani, hanya satu atau dua orang petani saja yang mau menemui mereka. Hal ini membuat para penyuluh tidak lagi tertarik serta enggan bertemu dengan petani.

         Menurut petani, mereka enggan menemui para penyuluh karena materi penyuluhan dari tahun ke tahun tidak mengalami perubahan, hanya berkisar pada persoalan umum usaha tani. Para petani merasa lebih memahami masalah itu daripada PPL.

Melihat kecenderungan yang terjadi saat ini, dapat dikatakan bahwa kegiatan penyuluhan pertanian menghadapi tantangan yang makin berat. Persoalannya tidak saja terletak pada faktor eksternal seperti kebijakan pemerintah daerah yang umumnya tidak pro-penyuluhan pertanian, melainkan juga terletak pada faktor internal, khususnya yang berkaitan dengan profesionalisme dan paradigma penyuluhan yang dianut para penyuluh dan atau pemerintah daerah.

Terlepas dari berbagai persoalan tersebut, banyak pihak menyadari bahwa kegiatan penyuluhan pertanian masih sangat diperlukan oleh petani. Kondisi pertanian rakyat masih lemah dalam banyak aspek, sementara tantangan yang dihadapi semakin berat, jadi sebenarnya mereka justru memerlukan kegiatan penyuluhan yang makin intensif, berkesinambungan dan terarah. Untuk mewujudkan kondisi penyuluhan pertanian seperti ini memang tidak mudah, dan tidak mungkin dapat dilakukan dalam waktu singkat. Meskipun demikian, upaya-upaya perbaikan yang nyata perlu segera dilakukan, karena jika tidak, kinerja penyuluhan pertanian yang memang

Page 30: Pemb Pertan Era Otonomi

sudah mengalami kemunduran besar akan semakin memburuk.

 Tulisan ini merupakan cuplikan dari laporan lapangan

SMERU, yang ditulis oleh Sulton Mawardi,"Desentralisasi dan Pelayanan Penyuluhan

Pertanian: Acuan, Transfer dan Pembangunan Kapasitas dalam Hubungan Antartingkat Pemerintahan di

Indonesia." Laporan penelitian. Jakarta: SMERU, 2004.56 Handewi P.S. Rachman et al.

MANAJEMEN KETAHANAN PANGANERA OTONOMI DAERAH DAN PERUM BULOG1)

Handewi P.S. Rachman, A.Purwoto, dan G.S. HardonoPusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan PertanianJalan Ahmad Yani No. 70, Bogor 16161

PENDAHULUANKetahanan pangan dalam arti keterjangkauanpangan berkaitan erat denganupaya peningkatan mutu sumber dayamanusia Indonesia. Tanpa dukungan panganyang cukup dan bermutu, tidakmungkin dihasilkan sumber daya manusiayang bermutu. Oleh karena itu, membangunsistem ketahanan pangan yang kokohmerupakan syarat mutlak bagi pembangunannasional.Ketahanan pangan merupakan salahsatu fokus utama kebijaksanaan operasionalpembangunan pertanian dalamKabinet Gotong Royong (1999-2004), dandilanjutkan dalam Kabinet IndonesiaBersatu periode 2005-2009 (DepartemenPertanian 1999; 2002). Sejarah membuktikanbahwa ketahanan pangan sangat eratkaitannya dengan ketahanan sosial, stabilitasekonomi, stabilitas politik, dan keamananatau ketahanan nasional (Simatupanget al. 2001; Suryana 2001).Kejadian rawan pangan dan gizi burukmempunyai makna politis yang negatifbagi penguasa. Bahkan di beberapa negaraberkembang, krisis pangan dapat menjatuhkanpemerintahan yang sedang berkuasa(Hardinsyah et al. 1999). Kejadianrawan pangan di tingkat rumah tangga denganproporsi cukup besar masih ditemukandi daerah-daerah dengan ketahananpangan tingkat regional (provinsi) maupuntingkat nasional terjamin (Saliem et al.2001). Oleh karena itu, pencapaian ketahananpangan tingkat rumah tangga danindividu merupakan sasaran pembangunanketahanan pangan suatu negara.Hermanto (2002) menyatakan bahwagejolak harga pangan (beras) berdampaknegatif terhadap daya beli konsumen sertamenghambat rumah tangga untuk mengakses

Page 31: Pemb Pertan Era Otonomi

pangan yang dibutuhkan. Di tingkatprodusen, gejolak harga dan penurunanharga gabah pada saat panen raya berdampakpada menurunnya pendapatan dandaya beli petani. Dengan demikian, ketidakstabilanharga beras berdampak pula terhadapdaya beli dan akses petani terhadappangan khususnya yang berstatus netconsumer.Oleh karena itu, kebijakan stabilisasiharga (beras) merupakan salah satufaktor penentu tercapainya ketahanan pangan.Pengelolaan atau manajemen stok pangansecara bijak di tingkat rumah tangga,masyarakat, pemerintah daerah, dan pemerintahpusat merupakan salah satu kuncitercapainya ketahanan pangan serta meminimalkankejadian rawan pangan.Termasuk dalam pengelolaan stok atau ca-Pengembangan Inovasi Pertanian 1(1), 2008: 56-651) Naskah disarikan dari bahan Rapat PimpinanBadan Penelitian dan Pengembangan PertanianBulan Mei 2005.58 Handewi P.S. Rachman et al.

untuk skala nasional. Hal itu berarti,apabila kebutuhan pembelian beras telahsesuai prognosa maka Perum Bulog akanberhenti melakukan pembelian beras,meskipun di wilayah kerja Divre atau Sub-Divre masa panen padi belum selesai danproduksi padi belum terserap pasar. Tidakada kewajiban bagi Bulog melakukanoperasi pasar untuk menampung kelebihantersebut dan mempertahankan tingkatharga jual, seperti pada waktu berstatussebagai LPND.Perubahan misi Bulog tersebut secaranasional berdampak pada dilepasnyakontrol terhadap harga dan distribusi berassehingga hanya mengikuti aliran imbangankekuatan pasokan dan permintaan(dinamika) pasar domestik. Lebih dariitu, di beberapa lokasi penelitian di JawaTengah dan Kalimantan Selatan, indikasikejenuhan harga di pasar lokal makin terasadalam lima tahun terakhir. Meskipunpemerintah kemudian berupaya untukmemberikan regulasi tentang periodewaktu impor dan penetapan lokasi pelabuhanimpor, informasi dari beberapasumber di lokasi penelitian menunjukkankedua aturan tentang impor tersebut belumefektif mencegah laju penurunan hargayang makin besar karena adanya kelebihanpasokan.KEBIJAKAN STABILISASI HARGASecara umum, selama kurun waktu 1995-

Page 32: Pemb Pertan Era Otonomi

2003 instrumen pokok kebijakan stabilisasiharga, yaitu harga dasar gabah (HDG)dan harga pembelian pemerintah (HPP),berfungsi cukup efektif dalam menopangstabilisasi harga beras dan gabah. Namun,terdapat indikasi bahwa efektivitas hargadasar tersebut menurun antarwaktu. Padaperiode 1995-1997 (pasar terisolasi), efektivitasnyalebih tinggi dibandingkan padaperiode 1998-1999 (pasar bebas) maupun2000-2003 (pasar terkendali). Dalam periodepasar terisolasi, rasio harga gabahkering panen (GKP) dan gabah keringgiling (HKG) terhadap HDG masing-masingsebesar 136% dan 116%. Pada periode pasarbebas, rasio tersebut berubah menjadi132% dan 117%, dan selama periode pasarterkendali menjadi 103% dan 96% (Saliemet al. 2004).Besaran koefisien variasi menunjukkanbahwa fluktuasi harga yang meningkatselama periode pasar bebas kembali normalseperti kondisi pada periode 1995-1997ketika memasuki periode pasar terkendali(2000-2003). Hasil analisis juga menunjukkanpada periode pasar terkendali,perubahan harga beras lebih terkait denganperubahan HDG. Namun, pada masapasar bebas dan pasar terkendali, pengaruhHDG tidak menimbulkan korelasiyang kuat terhadap harga GKP atau GKG.Perbandingan antara rasio harga gabahterhadap harga beras pada periode pasarterisolasi, pasar bebas, dan pasar terkendalimasing-masing adalah 50:44:45 persenuntuk GKP dan 58:53:55 persen untuk GKG.Selain menunjukkan disparitas yang makinlebar antarwaktu, perbandingan tersebutjuga mengindikasikan posisi harga GKPterhadap harga beras makin lemah, padahalpetani umumnya menjual gabah dalambentuk GKP.Dinamika situasi harga beras dan gabahpada dasarnya merupakan hasil interaksipengaruh berbagai faktor, seperti karakteristikproduksi secara internal, kondisiinfrastruktur penunjang dan lingkungansumber daya, situasi pasar, nilai tukar, sertaperan pemerintah. Terkait dengan perubahankondisi pasar dunia, harga paritasberas impor yang telah lebih rendah dibandingkandengan harga domestik men60Handewi P.S. Rachman et al.pergudangan yang tersebar di seluruh tanahair, SDM yang terampil, dan metodepengelolaan cadangan pangan nasional

Page 33: Pemb Pertan Era Otonomi

yang telah teruji. Kekuatan lainnya adalahcadangan pangan yang dikelola Bulogrelatif terukur, dalam arti kuantitasnya dapatdiketahui secara pasti sehingga memudahkandalam perencanaan dan pelaksanaanprogram penanggulangan masalahpangan.Salah satu kelemahan dalam pengembangancadangan pangan pamerintahadalah sistem pengelolaan yang bersifatsentralistik dengan beban pembiayaanseluruhnya ditanggung pemerintah pusat,serta koordinasi pusat dan daerah sangatterbatas. Kelemahan lainnya adalah jenisbahan pangan pokok yang telah dilakukanpencadangannya oleh pemerintahpusat baru beras, padahal makanan pokokpenduduk Indonesia tidak seluruhnyaberupa beras.Selain faktor eksistensi bencana, faktorlain yang dapat juga dipandang sebagaipeluang atau kesempatan pengembangancadangan pangan pemerintah adalahdiktum dalam PP Nomor 68 Tahun 2002tentang Ketahanan Pangan yang menyebutkanbahwa semua tingkatan pemerintahan,dari pemerintah desa hingga pemerintahpusat, wajib melakukan cadanganpangan pokok. Satu-satunya tantanganatau ancaman bagi pengembangan cadanganpangan pemerintah adalah keterbatasandana yang dapat disediakan pemerintahpusat untuk melakukan pengelolaancadangan pangan. Tantangan atauancaman ini adalah riil mengingat danauntuk itu dari tahun ke tahun cenderungmeningkat (Amang dan Sawit 2001).Dalam konteks pengembangan cadanganpangan masyarakat, strategi yangdipilih untuk mewujudkan tersebarnyacadangan pangan di semua komponenmasyarakat serta teratasinya masalahpangan secara cepat adalah sebagai berikut.Pertama, melakukan sosialisasibahwa mengandalkan sepenuhnya pemenuhankebutuhan pangan pokok lewatpasar bebas adalah riskan karena masalahpangan bisa terjadi kapan saja. Kedua,melakukan sosialisasi bahwa petaniprodusen juga bertanggung jawab untukmenyelenggarakan cadangan panganmasyarakat. Ketiga, menumbuhkembangkandan sekaligus memelihara tradisimelakukan cadangan pangan di tingkatrumah tangga secara sendiri-sendiri.Keempat, menumbuhkan motivasi petani

Page 34: Pemb Pertan Era Otonomi

produsen agar membiasakan diri untukmelakukan cadangan pangan secara kolektifdengan membangun lumbung pangan.Kelima, mengelola lumbung pangandengan orientasi usaha sebagai kegiatanekonomi, bukan lagi sebagai kegiatan sosial,sehingga lembaga ini secara bertahapdapat berperan sebagai salah satu saranakegiatan ekonomi masyarakat di pedesaan,dan dapat menumbuhkan kembali tradisimasyarakat petani melakukan cadanganpangan secara kolektif.Dalam konteks pengembangan cadanganpangan pemerintah, strategi yangdipilih untuk mewujudkan tersebarnyacadangan pangan di semua lini pemerintahanserta teratasinya masalah pangansecara cepat adalah sebagai berikut. Pertama,melakukan sosialisasi tentang pentingnyaketersediaan cadangan pangan diberbagai tingkat pemerintahan maupun diberbagai elemen masyarakat dalam rangkaperencanaan dan pelaksanaan programpenanggulangan masalah pangan. Kedua,mempertahankan sistem pencadanganpangan beras yang bersifat sentralistik,sebagaimana telah dijalankan selama inioleh pemerintah pusat. Pertimbangan pertama,sistem ini dalam implementasinya62 Handewi P.S. Rachman et al.

mendesak, dan bantuan bersifat sementaraatau jangka sangat pendek. Program bantuanpangan untuk menangani kelompokrumah tangga rawan pangan transien,khususnya akibat bencana alam, dapat dilakukansecara terpusat atau terdesentralisasi(Perum Bulog 2004b). Untuk tahun2005, Perum Bulog telah menyusunrancangan mekanisme penyaluran berasuntuk korban bencana secara terpusatmaupun terdesentralisasi.Kelompok rawan pangan kronis adalahkelompok rumah tangga atau individuyang karena keterbatasan sumber daya menyebabkanakses mereka terhadap panganmenjadi terhambat, sehingga tidak dapatmemenuhi kebutuhan pangan sesuai standarnormatif untuk dapat hidup sehat danproduktif. Dalam kerangka tujuan pembangunanglobal (millenium developmentgoals) untuk menurunkan kemiskinan dankerawanan pangan sebesar 50% sampaitahun 2015, di Indonesia program tersebuttertuang dalam kebijakan pembangunanketahanan pangan dan diimplementasikandalam bentuk program bantuan pangan

Page 35: Pemb Pertan Era Otonomi

(beras) dengan harga bersubsidi bagi kelompokmiskin (Raskin). Dari sisi volume,upaya Indonesia tersebut sangat signifikandan dihargai komunitas internasional,khususnya dalam penanggulangankerawanan pangan bagi penduduk miskin.Namun demikian, penyaluran programRaskin di beberapa daerah masih terdapatketidaksesuaian dalam penetapan rumahtangga sasaran, jumlah beras yang diterimarumah tangga, waktu penyaluran, danatau ketidaktepatan sistem administrasi.Untuk mewujudkan ketahanan panganseperti diamanatkan dalam UndangundangPangan No 7 tahun 1996, yaitu“…kondisi terpenuhinya pangan yangcukup bagi rumah tangga yang tercermindari tersedianya pangan yang cukup,baik jumlah maupun mutunya, aman,merata, dan terjangkau…”; maka kebijakanpenanganan kondisi darurat rawanpangan yang diimplementasikan dalamprogram penanggulangan bencana danRaskin merupakan instrumen yang tepat.Untuk program penanggulangan bencana,struktur organisasi, aturan main, danmekanisme penyaluran bantuan dinilai sudahcukup mapan. Bantuan pangan untukkelompok tersebut bersifat gratis dan untukjangka waktu sangat pendek, danprogram bantuan ini tidak terlepas dariprogram pengelolaan cadangan panganyang dikuasai pemerintah. Namun demikiandalam operasionalnya, efektivitasprogram tersebut perlu dikomplemenkandengan program pemberdayaan dan solidaritassosial, serta partisipasi masyarakatdi tingkat lokal maupun masyarakatsecara luas.Masalah utama dalam program Raskinadalah belum dapat terlayaninya seluruhrumah tangga miskin. Adanya senjangantara pagu penyediaan beras dalamprogram Raskin dengan jumlah keluargamiskin mengakibatkan realisasi volumepenerimaan Raskin di tingkat rumah tanggatidak sesuai paket. Kalaupun ada makakontinuitas bagi penerima Raskin tidakterjamin. Di desa penelitian di Banyumasdan Demak, misalnya, sejak dua tahun lalujatah Raskin yang dibagikan adalah 4 kg/KK/bulan. Walaupun hal tersebut tidakmenyalahi Pedoman Umum tahun 2004,namun apabila jumlahnya terlalu kecil,program tersebut kurang signifikan dapatmenanggulangi ketidakmampuan rumah

Page 36: Pemb Pertan Era Otonomi

tangga dalam mengakses pangan untukhidup sehat dan aktif.Dalam Pedum disebutkan bahwa ongkosangkut dari titik distribusi sampai kerumah tangga penerima Raskin diharapkandapat disediakan oleh pemda (APBD)64 Handewi P.S. Rachman et al.

pokok masyarakat setempat; (2) mempertahankansistem pengelolaan cadanganpangan beras secara sentralistik olehpemerintah pusat; (3) melakukan pembagianperan, yaitu pemerintah pusat mengelolastok operasi, stok penyangga danpipe line stock, sedangkan pemerintahdaerah mengelola reserve stock untukkeperluan darurat seperti bencana alamdan konflik sosial yang tidak bersifatnasional; dan (4) menggunakan pendekatandesentralisasi dalam penyaluran stokberas untuk keadaan darurat. Semua struktur/kelembagaan yang diusulkan ini dimaksudkanuntuk meningkatkan efisiensimelalui pengurangan koordinasi, pemotonganjalur birokrasi, pendistribusian tugasdan wewenang, dan sekaligus pendistribusianbeban biaya antara pemerintahpusat dan pemerintah daerah.Kebijakan Penanganan KondisiDarurat Rawan PanganUntuk menangani kondisi darurat rawanpangan yang diakibatkan oleh bencanaalam, konflik sosial atau kerusuhan dilakukanpenyaluran bantuan pangan secaragratis. Dalam kaitan ini, ketepatan waktupenyampaian kepada kelompok yang terkenabencana sangat penting. Programbantuan pangan ini terkait erat dengan sistempengelolaan cadangan pangan yangdikuasai pemerintah dan efektivitas penyalurannya.Untuk program Raskin, pilihan kebijakanyang dapat ditempuh yaitu: (1)memaksimalkan jumlah rumah tangga yangdiberi bantuan pangan dengan konsekuensijumlah beras yang disalurkan perrumah tangga terbatas; dan (2) membatasijumlah penerima Raskin pada kelompokyang benar-benar tergolong prioritasuntuk dibantu dengan jumlah bantuanberas sesuai dengan yang dibutuhkanrumah tangga.Masing-masing pilihan kebijakan memilikikelebihan dan kekurangan. Kebijakanpertama secara politis memilikikelebihan, karena pada periode waktutertentu dapat menjangkau dan membantu(sebagian) kebutuhan rumah tangga

Page 37: Pemb Pertan Era Otonomi

miskin dalam jumlah besar, namun tidaksignifikan dalam meningkatkan kesejahteraanatau mengentaskan mereka darikemiskinan. Pilihan kedua memiliki kelemahan,yaitu dalam jangka waktu tertentujumlah rumah tangga miskin yang dapatdibantu relatif terbatas, namun cukupsignifikan dalam membantu kebutuhanpangannya.Beberapa penyempurnaan pelaksanaanprogram Raskin adalah: (1) merevaluasikriteria penetapan rumah tangga penerimaRaskin, mengakomodasikankelompok rumah tangga rawan pangantransien, dan memberi kesempatan kepadamasyarakat setempat untuk menentukanpenerima Raskin secara objektif; (2)mensinergikan program Raskin denganprogram peningkatan produktivitas rumahtangga melalui perluasan program food forwork dan pinjaman modal usaha, khususnyapada kelompok rumah tangga rawanpangan transien; (3) meningkatkan partisipasipemda dalam pelaksanaan programRaskin dengan mengalokasikan anggaranuntuk transportasi beras dari titik distribusike rumah tangga penerima; (4) menyusunperencanaan target waktu akhir bantuandengan merumuskan kriteria dan indikatorpada saat kapan rumah tangga tersebutsudah mampu sehingga bantuan pangandapat dihentikan; dan (5) menyusunpangkalan data tentang kinerja rumahtangga penerima Raskin serta memantaudan mengevaluasi secara baik, konsisten,

Page 1Pemeriksa No. 87, Oktober 2002 - 4 -

FUNGSI MANAJEMENKEUANGAN DAERAHFUNGSI MANAJEMENKEUANGAN DAERAHPENDAHULUANSejak era reformasi tahun 1998 paradigmapembangunan di Indonesia telah bergeser darimodel pembangunan yang sentralistik menjadi

Page 38: Pemb Pertan Era Otonomi

desentralistik. Pembagian kewenangan menjadibagian dari arah kebijakan untuk membangundaerah yang dikenal dengan istilah kebijakan“Otonomi Daerah”. Hal tersebut ditandaidengan adanya UU No. 22 Tahun 1999 tentangPemerintahan Daerah dan UU No. 25 Tahun1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat danDaerah. Pelimpahan kewenangan tersebutmempunyai pengaruh terhadap cara-caramempertanggungjawaban keuangan pusat, dankhususnya daerah.Manajemen keuangan daerah menjadi begitupenting bagi aparat pemerintahan di daerahkarena merupakan konsekwensi logis dariperspektif pengelolaan perimbangan antarakeuangan pusat dan daerah. Transformasi nilaiyang berkembang dalam era reformasi ini adalahmeningkatnya penekanan proses akuntabilitaspublik atau bentuk pertanggungjawabanhorisontal, khususnya bagi aparatpemerintahanan di daerah, tanpamengesampingkan pertanggungjawaban verticalkepada pemerintahan atasan dalam segala aspekpemerintahan, termasuk aspek penatausahaandan pertanggungjawaban keuangan daerahsesuai dengan Surat Keputusan Mendagri No.29 Tahun 2002.Tulisan ini mencoba membangun perspektifkeuangan daerah dari segi partisipasi publik,transparansi dan akuntabilitas ke dalam bentuktindakan penyusunan anggaran (budget cycle),pengurusan dan penatausahaan (accountingcycle), pelaporan dan pertanggungjawaban(evaluation and monitoring process) sertamekanisme pengawasan daerah.PENGERTIAN DASARManajemen KeuanganDaerah merupakanbagian dari Manajemen Pemerintahan Daerahselain Manajemen Kepegawaian danmanajemen teknis dari tiap-tiap instansi yangberhubungan dengan pelayanan publik, atau kitasebut dengan Manajemen Pelayanan Publikdan Manajemen Administrasi PembangunanDaerah. Manajemen Pelayanan Publik yangdimaksud adalah pencerminan pemberiankewenangan wajib atas otonomi daerah dariPemerintah Pusat yang terdiri dari antara lain:Pemerintahan Umum, Pertanian; Perikanan danKelautan, Pertambangan dan Energi; Kehutanandan Perkebunan; Perindustrian danPerdagangan; Perkoperasian; PenanamanModal; Ketenagakerjaan; Kesehatan; Pendidikandan Kebudayaan; Sosial; Penataruangan;Pemukiman; Pekerjaan Umum; Perhubungan;Lingkungan Hidup; Kependudukan; Olahraga;Keparawisataan; dan Pertanahan. Hal ini,

Page 39: Pemb Pertan Era Otonomi

biasanya tercermin dengan adanya dinas-dinasdaerah dan struktur organisasi Pemda yangberkaitan dengan luas dan ruang lingkup tugastersebut.Pengertian keuangan daerah adalahsemua hak dan kewajiban daerah dalam rangkapenyelenggaraan pemerintahan daerah yangdapat dinilai dengan uang, termasuk di dalamnyasegala bentuk kekayaan yang berhubungandengan hak dan kewajiban daerah, dalamkerangka anggaran dan pendapatan dan belanjadaerah (APBD).Oleh karena itu, pengertian keuangan daerahselalu melekat dengan pengertian APBD yaitu;suatu rencana keuangan tahunan daerah yangditetapkan berdasarkan peraturan. Selain itu,APBD merupakan salah satu alat untukmeningkatkan pelayanan publik dankesejahteraan masyarakat sesuai dengan tujuanotonomi daerah yang luas, nyata danbertanggungjawab. Dari definisi keuangan daerahtersebut melekat 4 (empat) dimensi:1. Adanya dimensi hak dan kewajiban;2. Adanya dimensi tujuan dan perencanaan;3. Adanya dimensi penyelenggaraan danpelayanan publik; dan4. Adanya dimensi nilai uang dan barang(investasi dan inventarisasi).Keterkaitan keuangan daerah yang melekatdengan APBD merupakan pernyataan bahwaadanya hubungan antara dana daerah dan danapusat atau dikenal dengan istilah perimbangankeuangan pusat dan daerah. Dana tersebut terdiridari dana dekonsentrasi (PP No. 104 Tahun 2000tentang Dana Perimbangan) dan danaDesentralisasi. Dana dekonsentrasi berbentukdana bagi hasil, dana alokasi umum, dan danaalokasi khusus. Sedangkan yang dimaksud danadesentralisasi adalah yang bersumber daripendapatan asli daerah.Tujuan keuangan daerah menurut NickDevas, et.al, (1989):1. Akuntabilitas (Accountability)Pemda harus mempertanggungjawabkantugas keuangan kepada lembaga atau orangyang berkepentingan dan sah. Lembaga atauorang yang dimaksud antara lain, adalahPemerintah Pusat, DPRD, Kepala Daerah,masyarakat dan kelompok kepentingan lainnya(LSM);2. Memenuhi kewajiban KeuanganKeuangan daerah harus ditata sedemikian rupasehingga mampu melunasi semua ikatankeuangan, baik jangka pendek maupun jangkapanjang;3. Kejujuran

Page 40: Pemb Pertan Era Otonomi

Urusan keuangan harus diserahkan padapegawai profesional dan jujur, sehinggamengurangi kesempatan untuk berbuat curang.4. Hasil guna (effectiveness) dan dayaguna (efficiency) kegiatan daerahTata cara pengurusan keuangan daerahharus sedemikian rupa sehingga memungkinkansetiap program direncanakan dan dilaksanakan

Oleh Bahrullah Akbar

Page 2Pemeriksa No. 87,Oktober 2002 - 5 -untuk mencapai tujuan dengan biaya serendah-rendahnya dengan hasil yang maksimal.5. PengendalianManajer keuangan daerah, DPRD danaparat fungsional pemeriksaan harus melakukanpengendalian agar semua tujuan dapat tercapai.Harus selalu memantau melalui akses informasimengenai pertanggungjawaban keuangan.FUNGSI MANAJEMEN KEUANGAN DAERAHFungsi manajemen terbagi atas tiga tahapanutama, yaitu: adanya proses perencanaan,adanya tahapan pelaksanaan, dan adanyatahapan pengendalian/ pengawasan. Olehkarena itu fungsi manajemen keuangandaerah terdiri dari unsur-unsur pelaksanaantugas yang dapat terdiri dari tugas:1) Pengalokasian potensi sumber-sumberekonomi daerah;2) Proses Penyusunan AnggaranPendapatan dan Belanja Daerah;3) Tolok ukur kinerja dan Standarisasi;4) Pelaksanaan Anggaran yang sesuaidengan Prinsip-prinsip Akuntansi;5) Laporan Pertanggungjawaban KeuanganKepala Daerah; dan6) Pengendalian dan Pengawasan KeuanganDaerah.Pengertian manajemen keuangan daerahdalam arti luas adalah mencari sumber-sumberpembiayaan dana daerah melalui potensi dankapabilitas yang terstruktur melalui tahapanperencanaan yang sistematis, penggunaan danayang efisien dan efektif serta pelaporan yang tepatwaktu. Angka 1 dan 2 merupakan bagian darifungsi perencanaan dimana melekat pengertianadanya partisipasi publik; Angka 3 dan 4merupakan fungsi pelaksanaan dan Angka 5 dan6 merupakan fungsi pengendalian danpengawasan. Keseluruhannya akan bermuarapada terciptanya sistem informasi keuangandaerah yang transparan dan akuntabel.Dalam arti sempit manajemen keuangandaerah merupakan tugas kebendaharawanan,

Page 41: Pemb Pertan Era Otonomi

dari peran kas daerah atau bendahara umumdaerah sampai dengan peran bendaharawanproyek, bendaharawan penerima,bendaharawan barang.Secara garis besarnya, ada dua hal tugaspokok atau bidang yang harus disadari bagiseorang manajer keuangan daerah, yaitu:pekerjaan penganggaran dan pekerjaanakuntansi, dimanadalam pelaksanaank e d u a n y aberinteraksi dansaling melengkapiterutama dalamr a n g k apengendalian danpengawasanmanajemen (BidangAuditing). Secaraaplikatif dua tugaspokok tersebutterekam dalamKepmendagri No.29 Tahun 2000tentang “PedomanPengurusan,Pertanggungjawabandan Pengawasan Keuangan Daerah serta TataCara Penyusunan APBD, Pelaksanaan TataUsaha Keuangan Daerah dan PenyusunanPerhitungan APBD”.1) Pengalokasianan Potensi Sumber-sumber Ekonomi DaerahBagi seorang manajer keuangan daerahbaik yang berada dalam struktur Biro atau Dinasharus memahami bentuk potensi sumber-sumberekonomi daerah. Potensi sumber ekonomi daerahbersumber dari faktor internal dan eksternal(internal dan external source).Internal source atau local source adalahsumber-sumber ekonomi daerah yang digali dandikelola sendiri dalam wilayah hukumnya. Apakahdalam bentuk sumber daya alam maupun dalambentuk potensi pajak daerah dan retribusi (UUNo. 34 Tahun 2000 tentang Pajak Daerah danRetribusi Daerah, PP 65 Tahun Tahun 2001tentang Pajak daerah dan PP No. 66 Tahun 2001tentang Retribusi Daerah) maupun penerbitanobligasi daerah.Sumber eksternal adalah bersumber dariluar pemerintah daerah atau berbentuk pinjamandaerah. Sumber eksternal terbagi dua, Pertama,yang bersumber dari pemerintahan di atasnyadan dikenal dengan allocation budget atau danayang tersedia atau teralokasi bagi Pemda, sepertidana kontijensi yaitu dana untuk belanja pegawai

Page 42: Pemb Pertan Era Otonomi

dan belanja non pegawai karena adanyapengalihan personil, peralatan, pembiayaan dandokumen(P3D). Intergovernmental transferataupelimpahan dana antar tingkatan pemerintahan,seperti terlihat pada penerimaan bagi hasil padaDAU dan DAK maupun dana bantuan kepadadaerah bawahan. Kedua, Pinjaman daerah yangberbentuk bantuan luar negeri maupun dalamnegeri, atau dengan istilah Government toGovernment (G to G loans) atau Private Sectorto Government (P to G = investasi),lihat pada PP107 tahun 2000 tentang Pinjaman Daerah.Pinjaman daerah merupakan pendapatan yangditerima oleh Pemda dari pihak-pihak yangberkepentingan dan mempunyai kewajibanpembayaran kembali dalam kurun waktu tertentu,jangka pendek maupun jangka panjang.Adapun komponen sumber keuangan daerahbaik yang bersumber dari dalam maupun luardalam struktur APBD akan terdiri atas komponen:a. Pendapatan Asli daerah;b. Dana Perimbangan;c. Pinjaman Daerah; dand. Lain-lain Pendapatan Daerah yang sah.Sedangkan pengalokasian sumber daya nonkeuangan adalah bagaimana memberdayakanpotensi dan alokasi sumber daya alam, menjadisumber dana daerah. Keluaran akan hal ini,adalah dapat berbetuk Perda atas pajak danretribusi daerah, tentunya dengan melihat azasekonomis dan pertumbuhan sektor ekonomi danlalu lintas perdagangan antar daerah. Selain itu,perlu diperhatikan tentang asset daerah melaluipenilaian yang wajar, terutama pada saatpenyusunan neraca awal Pemda. Penilaian assetdaerah seharusnya berlandaskan pada azas danmanfaat seperti: propotional, utility, scarcity, desireability dan effective purchasing of power Lihat,Siregar (2002:42).Kunjungan Menteri Keuangan Budiono ke pada Ketua BPK RI Prof. DR. SatrioBudihardjo Yoedono (4 September 2002)

Page 3Pemeriksa No. 87, Oktober 2002 - 6 -2) Proses Penyusunan AnggaranPendapatan dan Belanja Daerah (APBD)APBD merupakan suatu pengejahwatananrencana kerja Pemda dalam bentuk satuan uanguntuk kurun waktu satu tahunan dan berorientasipada tujuan kesejahteraan publik. Penyusunananggaran terdiri dari lima tahapan yang dimulaisejak Bulan Mei dan berakhir pada bulanDesember dengan keluarnya Perda mengenaiAPBD. Adapun instrumen input dan output sertatahapan waktu proses yang perlu diperhatikan

Page 43: Pemb Pertan Era Otonomi

lihat table 1. Proses penyusunan ini, yang menarikdicermati adalah partisipasi masyarakat (Public),bagian dari bottom up planning yang gampangdijual sebagai gagasan namun agak sulitdilaksanakan. Sederet pertanyaan akan timbul,bagaimana mengangkat kepentingan masyarakatke dalam pernyataan anggaran yang mempunyaiaspek kesejahteraan umum. Bagaimanapengalokasian yang adil antara belanja aparaturdan belanja publik. Apa yang dimaksud belanjapublik dan bagaimana tolok ukurnya.Hal-hal yang perlu diperhatikan dalampenyusunan anggaran adalah azas atau prinsipuniversalitas anggaran, Lihat Widjaja (2001:68)terdiri dari:1. Transparansi dan Akuntabilitas;2. Displin Anggran;3. Keadilan Anggaran;4. Efesiensi dan Efektivitas Anggaran;5. Format Anggaran.Adapun struktur APBD melingkupi tigakelompok utama, yaitu Pendapatan; Belanja; danPembiayaan dimana masing dilengkapi dengankode rekening. Sedangkan dokumen APBD terdiridari Perda mengenai APBD yang dilengkapidengan 8 (delapan) dokumen, yaitu:1. Ringkasan APBD;2. Rincian APBD;3. Daftar rekapitulasi APBD menurut BidangPemerintahan dan Unit Organisasi PerangkatDaerah;4. Daftar Piutang Daerah;5. Daftar Investasi (penyertaan) Daerah;6. Daftar Aktiva Tetap Daerah;7. Daftar Cadangan; dan Daftar Utang atauPinjaman Daerah.3) Tolok Ukur Kinerja Anggaran danStandarisasiTolok ukur kinerja (Performancemeasurement)anggaran merupakan bagian dariproses analistis anggaran untuk mengukurTAHAPANBULANINPUTOUTPUTIMei dan Juli1. Arahan dan pembinaan dariPemerintah Pusat;2. Rencana Strategi Daerah(Renstrada);3. Kinerja masa lalu;4. Pokok-pokok pikiran DPRD; 5. Aspirasi Masyarakat.Arah dan Kebija-kan Umum APBD;IIAgustus1. Arah Kebijakan UmumAPBD;2. Aspirasi Masyarakat.

Page 44: Pemb Pertan Era Otonomi

Strategi dan Priori-tas APBD;IIISeptemberdanOktober1. Arah Kebijakan UmumAPBD;2. Aspirasi masyarakat;3. Strategidanprioritasdaerah;4. Surat EdaranPernyataanAnggaran;IVNopember1. Arah kebijakan Umum;2. StrategidanPrioritasdaerah;3. Surat Edaran;4. Renstra Unit Kerja;5. Pernyataan AnggaranPra RAPBD danAPBD;VDesemberKlarifikasi dan ratifikasi;Perda APBD

INPUT- OUTPUT PENYUSUNAN APBDkeberhasilan suatu kegiatan masukan dankeluaran (Input, and Output Process Analysis)atas standarisasi pelayanan umum yangdikembangkan oleh Pemda. Instrument analysisini terdiri dari Standar Analisa Belanja (SAB), tolokukur kinerja kegiatan, dan Standar Biaya.SAB adalah suatu pendekatan dasarpengukuran kinerja keuangan yang merupakananalisa dari setiap masukan dari segala aspekbarang, uang, sistim operasional dan prosedur(SOP) dengan memperhatikan keluaran yaitu:masyarakat yang akan digarap dalam bentuk(Segmentasi Market maupun Segmentasi Aktifitas)atas pelayanan standar yang ingin dicapai olehsatuan unit kerja, program, maupun proyek dalambentuk kegiatan tertentu.Tolok ukur kinerjaadalah suatu pendekatandasar pengukuran kinerja yang bertumpu padakinerja non keuangan. Analisa ini digunakan untukmelihat sejauh mana keluaran yang akan dicapaimelalui proses pengukuran segmentasi marketmaupun segmentasi aktivitas.Standar Biaya adalah suatu metoda untukmengukur kinerja keuangan agar selalu up todate dan relevan dan mengikuti pertimbanganharga pasar yang berlaku pada masing-masingwilayah. Pemantauan standar biaya inidilaksanakan secara terus menerus, atas dasarsatuan harga belanja yang dapat berubahfleksibel dengan memperhatikan batas paguanggaran yang telah direncanakan. Di bawah

Page 45: Pemb Pertan Era Otonomi

pagu anggaran dari Standar Biaya yangditetapkan merupakan alokasi dana cadangan.Di atas pagu anggaran merupakan beban

Page 4Pemeriksa No. 87,Oktober 2002 - 7 -anggaran yang dapat mengurangi kwalitas ataumengurangi dana cadangan.4) Pelaksanaan Anggaran yang Sesuaidengan Prinsip-Prinsip AkuntansiTahapan pelaksanaan kegiatan APBDdilengkapi dengan dokumen pembukuan danproses pencatatan yang dikenal dengan istilahsistem akuntansi keuangan daerah. BerdasarkanSK Mendagri No. 29 Tahun 2002 Bab IX Pasal70 s.d. Pasal 78. bahwa telah terjadi perubahanaturan dan mekanisme pencatatan APBD darisingle entry atau metoda pembukuan tunggaldengan metoda pembukuan double entry atauberpasangan dengan modifikasi. Hal ini, timbuldikarenakan adanya kewajiban Pimpinan daerahuntuk menyusun laporan pertanggungjawabanyang terdiri dari:a. Laporan Perhitungan APBD;b. Nota Perhitungan APBD;c. Laporan Aliran Kas dand. Neraca Daerah.Kebijakan umum akuntansi daerah bertujuanuntuk meningkatkan akuntabilitas, kehandalanmanajerial dan pelaporan yang transparan;Memberikan informasi yang akurat, relevan danterpercaya. Memberikan persepsi yang samaterhadap kinerja pelaporan antara pihakpemerintah, DPRD dan kelompok kepentinganlainnya (Stakeholders), seperti LSM danAkademisi.Sistim Akuntansi Keuangan Daerah (SAKD)yang berlaku sekarang ini berbentuk stelsel kas(Cash Stelsel) atau berbasis kas (Cash Basis)yang bermanfaat untuk pengamanan dana melaluipagu anggaran, tentunya cara ini tidak dapatmemberikan informasi atau data tentangpenggunaan dana-dana daerah yang telahdilaksanakan secara efisien dan efektif dan dalambentuk aktivitas apa. Pelaksanaan pembukuanselama ini dikenal dengan proses pembukuantunggal dimana pencatatan pembukuandilaksanakan melalui catatan pengeluaran sesuaidengan pagu anggaran dan kebutuhan yang telahdirencanakan.Untuk lebih mendayagunakan prosesanggaran yang berbasis informasi dan data, makatelah dilakukan modifikasi sistim akuntansi yangberbasis pada hak dan kewajiban (accrual basis).Tujuannya adalah, selain untuk sumber informasi

Page 46: Pemb Pertan Era Otonomi

dan data, juga diharapkan untuk mengukurkinerja anggaran. Metoda ini sering disebutpembukuan double entrydimana setiap transaksitercatat secara berpasangan antara nilaipengeluaran dan nilai pendapatan yangdiinginkan atau sesuai dengan penggunaan yangdirencanakan dalam bentuk pencatatan aktifitas.Pada akhir dari proses akuntansi dankeuangan adalah pelaporan keuangan daerahdalam bentuk neraca daerah dan aliran kas,periode akuntansi ini adalah satu tahun anggaran.Laporan akuntansi dan keuangan ini melengkapilaporan pertanggungajwaban Kepala Daerah,Nota Perhitungan dan Laporan PerhitunganAPBD. Periode akuntansi adalah satu tahunanggaran yang sedang berlangsung.Pelaporan keuangan daerah adalah laporanperetanggungjawaban Pemda atas seluruhaktivitas keuangan dan penggunaan sumberdaya ekonomis yang dipercayakan dan, untukmenunjukkan posisi keuangan daerah sesuaisistem akuntansi dan keuangan daerah.Fungsi pelaporan akuntansi dan keuangandaerah harus memenuhi:a. Penyajian dilakukan secara wajar denganmengungkapkan setiap kegiatan Pemda danpenggunaan sumber daya ekonomis serta taatkepada peraturan perundang-undangan yangberlaku (compliance);b.Sebagai alat komunukasi untukmemberikan informasi kepada pihak-pihak yangberkepentingan (Finance and Accountancyinformation systems)atau simpul informasi;c. Sebagai alat pembanding pada setiapperiode akuntansi (Comparative judgement);d. Dikeluarkan secara tepat waktu dan akurat(timely and accurately);5) Laporan Pertanggungjawaban (LPJ)Kepala DaerahPertanggungjawaban mempunyai duapengertian pertanggungjawaban sebagai bagiandari aspek manajerial atau dikenal dengan istilahresponsibilitydimana dalam suatu organisasi, yaituadanya authority atau pelimpahan wewenangdari atasan kepada bawahan yang selalu disertairesponsibility. Pertanggungjawaban ini seringdisebut pertanggungjawaban internal ataupertanggungjawaban vertical. Sedangkanpertanggungjawan eksternal atau dikenal denganistilah accountability atau pertanggungjawabanhorizontal menitik beratkan pertanggungjawabankepada masyarakatnya (Public). Representasimasyarakat terwakili oleh DPRD dimana prosespembentukannya atas dasar pemilihan umum.Oleh karena itu, apabila dalam prosespenyusunan APBD yang melibatkan, aspirasi

Page 47: Pemb Pertan Era Otonomi

masyarakat, panitia anggaran legislatif, yang padaakhirnya pihak DPRD mengesahkan PerdaAPBD. Kemudian dilengkapi dengan mekanismeanggaran yang menggunakan prinsip-prinsipakuntansi. Maka, seharusnya dapat mengurangiterjadinya perbedaan persepsi yang timbul diantara kelompok kepentingan LPJ tersebut.Jikapun, perbedaan itu timbul, seharusnyadikarenakan adanya perbedaan yang terjadiantara Kriteria, atau anggaran yang telahdisusun dan disahkan dengan kegiatan yang telahdilaksanakan atau Kondisi berbeda. Perbedaantersebut dapat berbentuk pada kesalahanadministratif dan kesalahan material yangberdampak terhadap kerugian daerah ataukerugian negara.LPJ Kepala Daerah merupakan ends andbeginning of process dari aktivitas Pemda yangdilaksanakan secara squencesdan berkelanjutan(sustainable). Disebut ends process karenamerupakan bentuk pertanggungjawaban akhirsiklus anggaran maupun siklus masakepemimpinan, yang merupakan bentuk kontraksosial antara Pimpinan Daerah dan DPRD dalamsuatu proses pemilihan Kepala Daerah. Sebagaibeginning of process, merupakan awalmekanisme anggaran berikutnya dalam daurpengelolaan keuangan daerah yang menganutprinsip going concern.6) Pengendalian dan PengawasanDaerahPerencanaan yang baik pada suatuorganisasi, selalu menyiapkan proses rentangpengendalian dan pengawasan yang dikenaldengan istilah sistem pengendalian manajemen(SPM). Ada 3 (tiga) jenis pengendalian organisasiatau “organizational control”, Lihat Berry,Broadbent dan Otley (1995:17):1. Perencanaan Strategis danPengendalian (strategic planning and control);2. Pengendalian Tugas (task control);3. PengendalianManajemen(management control).Perencanaan Strategis dan Pengendalian(PSP)PSP adalah sistem pengendalian yangberorientasi atas goals dan objectives jangkapanjang organisasi. Sasaran pengendalian ini,ditujukan pada usaha-usaha untuk mengevalusipencapaian target dan tujuan yang hendak dicapaimelalui metoda monitoring dan pengawasandimana diperlukan fleksibelitas atas perubahansituasi dan kondisi yang terjadi dalam prosespelaksanaannya.

Page 48: Pemb Pertan Era Otonomi

Page 5Pemeriksa No. 87, Oktober 2002 - 8 -Usaha-usaha membangun perangkat PSPharus dimulai antara lain, pada: Prosespenyusunan awal APBD yang melibatkan banyakstakeholders; Penyusunan Renstrada danRepeltida. Demikian juga terhadap suatu Programatau Proyek yang akan dilaksanakan secaramultiyearsatau berkesinambungan. PSP dibuatmelekat dalam proses setiap rinci kegiatan.Pengendalian TugasPengendalian tugas adalah sistempengendalian yang berorientasi pada tugasroutinitas suatu entitas atau individual di dalamorganisasi. Pada tahap pengendalian ini, masing-masing tugas organisasi di arahkan padatanggung jawab atas Tugas Pokok dan Fungsi(TUPOKSI) unit kerja dan uraian kerja (jobdescriptions) individualnya.Pengendalian ManajemenAdalah sistem pengendalian yang terstrukturdan terproses dan sistematis dalam suatuorganisasi, demi menjamin terlaksananya ataupencapaian atas perencanaan strategis yangdisusun dan melihat pencapaian pengendaliantugas yang diberikan terhadap setiap entitas dan/atau individu, apakah telah dilaksanakan secaraefisien dan efektif.Berry, et. al., (1995:4) mengemukakanbahwa pengendalian manajemen merupakanproses pemberian petunjuk pada setiap kegiatansesuai dengan kondisi lingkungan yang berubah.Selanjutnya Berry, et.al., (1995:18)memberikandefinisi: “Pengendalian manajemen merupakanhal yang terkait dengan suatu proses untukmemotivasi dan mendorong manusia di dalamorganisasi untuk menjalankan fungsinya dalampencapaian tujuan organisasi, dan jugamerupakan alat untuk mendeteksi danmengkoreksi setiap kegiatan dan kinerja yangtidak sesuai, seperti pencurian danpenyalahgunaan sumber-sumber dayaorganisasi”. Definisi ini, menunjukkan ada tigapilar utama dalam proses pengendalianmanajemen, Pertama, SPM sebagai prosespemberian arah (the process of guiding). Kedua,Organisasi sebagai suatu aktivitas (theorganization as an activity), dan Ketiga, adanyaperubahan lingkungan organisasi (the changingorganization environment).SPM mempunyai posisi yang unik di antaradua jenis pengendalian lainnya, sebagaipedoman atau arah SPM akan terkait denganstruktur organisasi dan proses atau SOP.

Page 49: Pemb Pertan Era Otonomi

Pengertian Struktur adalah suatu hal yang statisatau permanen dalam SPM yang berbentuksatuan tugas organisasi pengawasan terhadappusat-pusat pertanggungjawaban (entitas) yangterkait dengan kinerja organisasi dan alur sisteminformasi pelaporan. Dalam organisasi Pemda,struktur ini terkait dengan organisasi BAWASDAdan secara makro level (ManajemenPembangunan Nasional) pengawasan terkaitdengan ITJEN dan BPK. Sedangkan ProsesatauSOP merupakan langkah-langkah kebijakanyang diputuskan oleh organisasi untukmenetapkan tujuan dan pengalokasian sumberdaya dalam bentuk dokumen-dokumen organisasidan sistem akuntansi yang merupakan bagiandari pengendalian internal.SPM dipengaruhi oleh luas dan ruanglingkup organisasi melalui aktivitas yangterkendali. Luas lingkup organisasi berartiorganisasi harus memperhatikan stakeholdersvalue, yaitu: apa saja dari keinginan-keingin ataunilai-nilai yang berkembang dari kelompokkepentingan Pemda, seperti karyawan; pimpinan;DPRD, LSM, masyarakat dan kelompok pemerhatilainnya. Sedangkan ruang lingkup SPM, adalahperhatian yang terfokus terhadap “corporateplanning” daerah RAPBD, Renstra, danRepeltida. Dari segi langkah-langkah aktivitasorganisasi itu sendiri untuk mencapai tujuanorganisasi dipengaruhi oleh hirarki organisasi ataueselonering Pemda. Dari segi fungsi organisasiSPM dipengaruhi oleh bidang-bidang, seperti:Kepegawaian, Keuangan, Ketataprajaan; Dinas-dinas maupun Badan.Perubahan lingkungan organisasi adalahdinamisasi kegiatan fungsi manajer keuangandalam pengambilan keputusan. Faktor eksternalorganisasi di era reformasi terbuka lebar dan cepatdan dapat mempengaruhi kondisi eksternalPemda. Sebagai contoh adanya aksi-aksi demo;adanya perubahan peraturan pemerintah ataukebijakan pusat; kesemua hal tersebut dapatmempengaruhi struktur biaya Pemda. Olehkarena itu, SPM disusun harus fleksibel dandinamis dengan memeperhatikan:1. SPM disusun dengan memperhatikantarget, sasaran, dan tujuan organisasi secarakeseluruhan (integrated)terutama antar satu unitkerja. Terutama dalam penentuan alokasi sumberdaya Pemda;2. SPM disusun dengan melihat kemampuandan keterjangkauan sumber daya Pemda dalamsetiap pencapaian tujuan;3. SPM selalu berkaitan dengan prosesmonitoring kinerja dan tindakan korektif untukmenjamin Pemda selalu berjalan di jalur yang

Page 50: Pemb Pertan Era Otonomi

benar, prosedural dan taat hukum untukpencapaian tujuannya.Dari definisi di atas peran pengendalian danpengawasan daerah dapat diartikan sebagaisuatu kesatuan rentang kendali pengawasan yangdibuat baik secara struktur maupun proses yangterdiri dari tahapan perencanaan itu disusun,sampai menjadi Perda, seperti dalam bentukAPBD, Renstra maupun Repeltida; Tahapanpelaksanaan, seperti pencatatan dan pembukuan;dan Tahapan pencapaian tujuan ataupun hasilyang telah dicapai oleh unit-unit satuan kerjamaupun secara organisasi Pemda keseluruhan,baik dalam kurun tahunan, maupun lima tahunan.KESIMPULANPeran manajer keuangan Pemda merupakanujung tombak untuk peningkatan transparansi danakuntabilitas serta mengajak publik untukberpartisipasi dalam proses anggaran yang jujurdan berkeadilan. Sayangnya kebijakanMendagri melalui Kepmen No. 29 Tahun 2000agak rigid sebagai rujukan atau pedoman yangdapat segera diterapkan di daerah, Indikasitersebut, contoh: timbulnya berbagai pertanyaanyang terkait dengan kerangka teoritis danaplikasinya. Belum adanya linkage denganDepartemen Keuangan, khususnya DitjenPerimbangan Keuangan Pusat dan Daerah danBAKUN. Serta tataran aplikatif yang lebih tertumputerapannya di Pemda DATI II dan terkesanmeninggalkan peran manajer keuangan di tingkatpropinsi (DATI I).Kendati demikian minimal enam fungsi bagiseorang manajer keuangan daerah yang perludiperhatikan dalam pengurusan dan pengelolaananggaran; Pengalokasian Sumber Daya daerah,Proses penyusunan; Pengukuran Kinerja danstandarisasi; Kebijakan akuntansi; Pelaporan LPJKepala Daerah; serta Pengendalian danPengawasan. Keseluruhan fungsi itu terbagi atastiga garis besar fungsi manajemen, yaitu,perencanaan, pelaksanaan, serta pengendaliamdan pengawasan. Serta dua kelompok utama,yaitu kerangka kerja penyusunan anggaran danpelaksanan proses akuntansi. Keseluruhannyabermuara kepada tercipta

Page 1Pemeriksa No. 87, Oktober 2002 - 4 -

FUNGSI MANAJEMEN

Page 51: Pemb Pertan Era Otonomi

KEUANGAN DAERAHFUNGSI MANAJEMENKEUANGAN DAERAHPENDAHULUANSejak era reformasi tahun 1998 paradigmapembangunan di Indonesia telah bergeser darimodel pembangunan yang sentralistik menjadidesentralistik. Pembagian kewenangan menjadibagian dari arah kebijakan untuk membangundaerah yang dikenal dengan istilah kebijakan“Otonomi Daerah”. Hal tersebut ditandaidengan adanya UU No. 22 Tahun 1999 tentangPemerintahan Daerah dan UU No. 25 Tahun1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat danDaerah. Pelimpahan kewenangan tersebutmempunyai pengaruh terhadap cara-caramempertanggungjawaban keuangan pusat, dankhususnya daerah.Manajemen keuangan daerah menjadi begitupenting bagi aparat pemerintahan di daerahkarena merupakan konsekwensi logis dariperspektif pengelolaan perimbangan antarakeuangan pusat dan daerah. Transformasi nilaiyang berkembang dalam era reformasi ini adalahmeningkatnya penekanan proses akuntabilitaspublik atau bentuk pertanggungjawabanhorisontal, khususnya bagi aparatpemerintahanan di daerah, tanpamengesampingkan pertanggungjawaban verticalkepada pemerintahan atasan dalam segala aspekpemerintahan, termasuk aspek penatausahaandan pertanggungjawaban keuangan daerahsesuai dengan Surat Keputusan Mendagri No.29 Tahun 2002.Tulisan ini mencoba membangun perspektifkeuangan daerah dari segi partisipasi publik,transparansi dan akuntabilitas ke dalam bentuktindakan penyusunan anggaran (budget cycle),pengurusan dan penatausahaan (accountingcycle), pelaporan dan pertanggungjawaban(evaluation and monitoring process) sertamekanisme pengawasan daerah.PENGERTIAN DASARManajemen KeuanganDaerah merupakanbagian dari Manajemen Pemerintahan Daerahselain Manajemen Kepegawaian danmanajemen teknis dari tiap-tiap instansi yangberhubungan dengan pelayanan publik, atau kitasebut dengan Manajemen Pelayanan Publik

Page 52: Pemb Pertan Era Otonomi

dan Manajemen Administrasi PembangunanDaerah. Manajemen Pelayanan Publik yangdimaksud adalah pencerminan pemberiankewenangan wajib atas otonomi daerah dariPemerintah Pusat yang terdiri dari antara lain:Pemerintahan Umum, Pertanian; Perikanan danKelautan, Pertambangan dan Energi; Kehutanandan Perkebunan; Perindustrian danPerdagangan; Perkoperasian; PenanamanModal; Ketenagakerjaan; Kesehatan; Pendidikandan Kebudayaan; Sosial; Penataruangan;Pemukiman; Pekerjaan Umum; Perhubungan;Lingkungan Hidup; Kependudukan; Olahraga;Keparawisataan; dan Pertanahan. Hal ini,biasanya tercermin dengan adanya dinas-dinasdaerah dan struktur organisasi Pemda yangberkaitan dengan luas dan ruang lingkup tugastersebut.Pengertian keuangan daerah adalahsemua hak dan kewajiban daerah dalam rangkapenyelenggaraan pemerintahan daerah yangdapat dinilai dengan uang, termasuk di dalamnyasegala bentuk kekayaan yang berhubungandengan hak dan kewajiban daerah, dalamkerangka anggaran dan pendapatan dan belanjadaerah (APBD).Oleh karena itu, pengertian keuangan daerahselalu melekat dengan pengertian APBD yaitu;suatu rencana keuangan tahunan daerah yangditetapkan berdasarkan peraturan. Selain itu,APBD merupakan salah satu alat untukmeningkatkan pelayanan publik dankesejahteraan masyarakat sesuai dengan tujuanotonomi daerah yang luas, nyata danbertanggungjawab. Dari definisi keuangan daerahtersebut melekat 4 (empat) dimensi:1. Adanya dimensi hak dan kewajiban;2. Adanya dimensi tujuan dan perencanaan;3. Adanya dimensi penyelenggaraan danpelayanan publik; dan4. Adanya dimensi nilai uang dan barang(investasi dan inventarisasi).Keterkaitan keuangan daerah yang melekatdengan APBD merupakan pernyataan bahwaadanya hubungan antara dana daerah dan danapusat atau dikenal dengan istilah perimbangankeuangan pusat dan daerah. Dana tersebut terdiridari dana dekonsentrasi (PP No. 104 Tahun 2000tentang Dana Perimbangan) dan danaDesentralisasi. Dana dekonsentrasi berbentukdana bagi hasil, dana alokasi umum, dan danaalokasi khusus. Sedangkan yang dimaksud danadesentralisasi adalah yang bersumber daripendapatan asli daerah.Tujuan keuangan daerah menurut NickDevas, et.al, (1989):

Page 53: Pemb Pertan Era Otonomi

1. Akuntabilitas (Accountability)Pemda harus mempertanggungjawabkantugas keuangan kepada lembaga atau orangyang berkepentingan dan sah. Lembaga atauorang yang dimaksud antara lain, adalahPemerintah Pusat, DPRD, Kepala Daerah,masyarakat dan kelompok kepentingan lainnya(LSM);2. Memenuhi kewajiban KeuanganKeuangan daerah harus ditata sedemikian rupasehingga mampu melunasi semua ikatankeuangan, baik jangka pendek maupun jangkapanjang;3. KejujuranUrusan keuangan harus diserahkan padapegawai profesional dan jujur, sehinggamengurangi kesempatan untuk berbuat curang.4. Hasil guna (effectiveness) dan dayaguna (efficiency) kegiatan daerahTata cara pengurusan keuangan daerahharus sedemikian rupa sehingga memungkinkansetiap program direncanakan dan dilaksanakan

Oleh Bahrullah Akbar

Page 2Pemeriksa No. 87,Oktober 2002 - 5 -untuk mencapai tujuan dengan biaya serendah-rendahnya dengan hasil yang maksimal.5. PengendalianManajer keuangan daerah, DPRD danaparat fungsional pemeriksaan harus melakukanpengendalian agar semua tujuan dapat tercapai.Harus selalu memantau melalui akses informasimengenai pertanggungjawaban keuangan.FUNGSI MANAJEMEN KEUANGAN DAERAHFungsi manajemen terbagi atas tiga tahapanutama, yaitu: adanya proses perencanaan,adanya tahapan pelaksanaan, dan adanyatahapan pengendalian/ pengawasan. Olehkarena itu fungsi manajemen keuangandaerah terdiri dari unsur-unsur pelaksanaantugas yang dapat terdiri dari tugas:1) Pengalokasian potensi sumber-sumberekonomi daerah;2) Proses Penyusunan AnggaranPendapatan dan Belanja Daerah;3) Tolok ukur kinerja dan Standarisasi;4) Pelaksanaan Anggaran yang sesuaidengan Prinsip-prinsip Akuntansi;5) Laporan Pertanggungjawaban KeuanganKepala Daerah; dan6) Pengendalian dan Pengawasan KeuanganDaerah.Pengertian manajemen keuangan daerahdalam arti luas adalah mencari sumber-sumber

Page 54: Pemb Pertan Era Otonomi

pembiayaan dana daerah melalui potensi dankapabilitas yang terstruktur melalui tahapanperencanaan yang sistematis, penggunaan danayang efisien dan efektif serta pelaporan yang tepatwaktu. Angka 1 dan 2 merupakan bagian darifungsi perencanaan dimana melekat pengertianadanya partisipasi publik; Angka 3 dan 4merupakan fungsi pelaksanaan dan Angka 5 dan6 merupakan fungsi pengendalian danpengawasan. Keseluruhannya akan bermuarapada terciptanya sistem informasi keuangandaerah yang transparan dan akuntabel.Dalam arti sempit manajemen keuangandaerah merupakan tugas kebendaharawanan,dari peran kas daerah atau bendahara umumdaerah sampai dengan peran bendaharawanproyek, bendaharawan penerima,bendaharawan barang.Secara garis besarnya, ada dua hal tugaspokok atau bidang yang harus disadari bagiseorang manajer keuangan daerah, yaitu:pekerjaan penganggaran dan pekerjaanakuntansi, dimanadalam pelaksanaank e d u a n y aberinteraksi dansaling melengkapiterutama dalamr a n g k apengendalian danpengawasanmanajemen (BidangAuditing). Secaraaplikatif dua tugaspokok tersebutterekam dalamKepmendagri No.29 Tahun 2000tentang “PedomanPengurusan,Pertanggungjawabandan Pengawasan Keuangan Daerah serta TataCara Penyusunan APBD, Pelaksanaan TataUsaha Keuangan Daerah dan PenyusunanPerhitungan APBD”.1) Pengalokasianan Potensi Sumber-sumber Ekonomi DaerahBagi seorang manajer keuangan daerahbaik yang berada dalam struktur Biro atau Dinasharus memahami bentuk potensi sumber-sumberekonomi daerah. Potensi sumber ekonomi daerahbersumber dari faktor internal dan eksternal(internal dan external source).Internal source atau local source adalahsumber-sumber ekonomi daerah yang digali dandikelola sendiri dalam wilayah hukumnya. Apakah

Page 55: Pemb Pertan Era Otonomi

dalam bentuk sumber daya alam maupun dalambentuk potensi pajak daerah dan retribusi (UUNo. 34 Tahun 2000 tentang Pajak Daerah danRetribusi Daerah, PP 65 Tahun Tahun 2001tentang Pajak daerah dan PP No. 66 Tahun 2001tentang Retribusi Daerah) maupun penerbitanobligasi daerah.Sumber eksternal adalah bersumber dariluar pemerintah daerah atau berbentuk pinjamandaerah. Sumber eksternal terbagi dua, Pertama,yang bersumber dari pemerintahan di atasnyadan dikenal dengan allocation budget atau danayang tersedia atau teralokasi bagi Pemda, sepertidana kontijensi yaitu dana untuk belanja pegawaidan belanja non pegawai karena adanyapengalihan personil, peralatan, pembiayaan dandokumen(P3D). Intergovernmental transferataupelimpahan dana antar tingkatan pemerintahan,seperti terlihat pada penerimaan bagi hasil padaDAU dan DAK maupun dana bantuan kepadadaerah bawahan. Kedua, Pinjaman daerah yangberbentuk bantuan luar negeri maupun dalamnegeri, atau dengan istilah Government toGovernment (G to G loans) atau Private Sectorto Government (P to G = investasi),lihat pada PP107 tahun 2000 tentang Pinjaman Daerah.Pinjaman daerah merupakan pendapatan yangditerima oleh Pemda dari pihak-pihak yangberkepentingan dan mempunyai kewajibanpembayaran kembali dalam kurun waktu tertentu,jangka pendek maupun jangka panjang.Adapun komponen sumber keuangan daerahbaik yang bersumber dari dalam maupun luardalam struktur APBD akan terdiri atas komponen:a. Pendapatan Asli daerah;b. Dana Perimbangan;c. Pinjaman Daerah; dand. Lain-lain Pendapatan Daerah yang sah.Sedangkan pengalokasian sumber daya nonkeuangan adalah bagaimana memberdayakanpotensi dan alokasi sumber daya alam, menjadisumber dana daerah. Keluaran akan hal ini,adalah dapat berbetuk Perda atas pajak danretribusi daerah, tentunya dengan melihat azasekonomis dan pertumbuhan sektor ekonomi danlalu lintas perdagangan antar daerah. Selain itu,perlu diperhatikan tentang asset daerah melaluipenilaian yang wajar, terutama pada saatpenyusunan neraca awal Pemda. Penilaian assetdaerah seharusnya berlandaskan pada azas danmanfaat seperti: propotional, utility, scarcity, desireability dan effective purchasing of power Lihat,Siregar (2002:42).Kunjungan Menteri Keuangan Budiono ke pada Ketua BPK RI Prof. DR. SatrioBudihardjo Yoedono (4 September 2002)

Page 56: Pemb Pertan Era Otonomi

Page 3Pemeriksa No. 87, Oktober 2002 - 6 -2) Proses Penyusunan AnggaranPendapatan dan Belanja Daerah (APBD)APBD merupakan suatu pengejahwatananrencana kerja Pemda dalam bentuk satuan uanguntuk kurun waktu satu tahunan dan berorientasipada tujuan kesejahteraan publik. Penyusunananggaran terdiri dari lima tahapan yang dimulaisejak Bulan Mei dan berakhir pada bulanDesember dengan keluarnya Perda mengenaiAPBD. Adapun instrumen input dan output sertatahapan waktu proses yang perlu diperhatikanlihat table 1. Proses penyusunan ini, yang menarikdicermati adalah partisipasi masyarakat (Public),bagian dari bottom up planning yang gampangdijual sebagai gagasan namun agak sulitdilaksanakan. Sederet pertanyaan akan timbul,bagaimana mengangkat kepentingan masyarakatke dalam pernyataan anggaran yang mempunyaiaspek kesejahteraan umum. Bagaimanapengalokasian yang adil antara belanja aparaturdan belanja publik. Apa yang dimaksud belanjapublik dan bagaimana tolok ukurnya.Hal-hal yang perlu diperhatikan dalampenyusunan anggaran adalah azas atau prinsipuniversalitas anggaran, Lihat Widjaja (2001:68)terdiri dari:1. Transparansi dan Akuntabilitas;2. Displin Anggran;3. Keadilan Anggaran;4. Efesiensi dan Efektivitas Anggaran;5. Format Anggaran.Adapun struktur APBD melingkupi tigakelompok utama, yaitu Pendapatan; Belanja; danPembiayaan dimana masing dilengkapi dengankode rekening. Sedangkan dokumen APBD terdiridari Perda mengenai APBD yang dilengkapidengan 8 (delapan) dokumen, yaitu:1. Ringkasan APBD;2. Rincian APBD;3. Daftar rekapitulasi APBD menurut BidangPemerintahan dan Unit Organisasi PerangkatDaerah;4. Daftar Piutang Daerah;5. Daftar Investasi (penyertaan) Daerah;6. Daftar Aktiva Tetap Daerah;7. Daftar Cadangan; dan Daftar Utang atauPinjaman Daerah.3) Tolok Ukur Kinerja Anggaran danStandarisasiTolok ukur kinerja (Performancemeasurement)anggaran merupakan bagian dariproses analistis anggaran untuk mengukur

Page 57: Pemb Pertan Era Otonomi

TAHAPANBULANINPUTOUTPUTIMei dan Juli1. Arahan dan pembinaan dariPemerintah Pusat;2. Rencana Strategi Daerah(Renstrada);3. Kinerja masa lalu;4. Pokok-pokok pikiran DPRD; 5. Aspirasi Masyarakat.Arah dan Kebija-kan Umum APBD;IIAgustus1. Arah Kebijakan UmumAPBD;2. Aspirasi Masyarakat.Strategi dan Priori-tas APBD;IIISeptemberdanOktober1. Arah Kebijakan UmumAPBD;2. Aspirasi masyarakat;3. Strategidanprioritasdaerah;4. Surat EdaranPernyataanAnggaran;IVNopember1. Arah kebijakan Umum;2. StrategidanPrioritasdaerah;3. Surat Edaran;4. Renstra Unit Kerja;5. Pernyataan AnggaranPra RAPBD danAPBD;VDesemberKlarifikasi dan ratifikasi;Perda APBD

INPUT- OUTPUT PENYUSUNAN APBDkeberhasilan suatu kegiatan masukan dankeluaran (Input, and Output Process Analysis)atas standarisasi pelayanan umum yangdikembangkan oleh Pemda. Instrument analysisini terdiri dari Standar Analisa Belanja (SAB), tolokukur kinerja kegiatan, dan Standar Biaya.SAB adalah suatu pendekatan dasarpengukuran kinerja keuangan yang merupakananalisa dari setiap masukan dari segala aspekbarang, uang, sistim operasional dan prosedur(SOP) dengan memperhatikan keluaran yaitu:masyarakat yang akan digarap dalam bentuk(Segmentasi Market maupun Segmentasi Aktifitas)atas pelayanan standar yang ingin dicapai olehsatuan unit kerja, program, maupun proyek dalambentuk kegiatan tertentu.

Page 58: Pemb Pertan Era Otonomi

Tolok ukur kinerjaadalah suatu pendekatandasar pengukuran kinerja yang bertumpu padakinerja non keuangan. Analisa ini digunakan untukmelihat sejauh mana keluaran yang akan dicapaimelalui proses pengukuran segmentasi marketmaupun segmentasi aktivitas.Standar Biaya adalah suatu metoda untukmengukur kinerja keuangan agar selalu up todate dan relevan dan mengikuti pertimbanganharga pasar yang berlaku pada masing-masingwilayah. Pemantauan standar biaya inidilaksanakan secara terus menerus, atas dasarsatuan harga belanja yang dapat berubahfleksibel dengan memperhatikan batas paguanggaran yang telah direncanakan. Di bawahpagu anggaran dari Standar Biaya yangditetapkan merupakan alokasi dana cadangan.Di atas pagu anggaran merupakan beban

Page 4Pemeriksa No. 87,Oktober 2002 - 7 -anggaran yang dapat mengurangi kwalitas ataumengurangi dana cadangan.4) Pelaksanaan Anggaran yang Sesuaidengan Prinsip-Prinsip AkuntansiTahapan pelaksanaan kegiatan APBDdilengkapi dengan dokumen pembukuan danproses pencatatan yang dikenal dengan istilahsistem akuntansi keuangan daerah. BerdasarkanSK Mendagri No. 29 Tahun 2002 Bab IX Pasal70 s.d. Pasal 78. bahwa telah terjadi perubahanaturan dan mekanisme pencatatan APBD darisingle entry atau metoda pembukuan tunggaldengan metoda pembukuan double entry atauberpasangan dengan modifikasi. Hal ini, timbuldikarenakan adanya kewajiban Pimpinan daerahuntuk menyusun laporan pertanggungjawabanyang terdiri dari:a. Laporan Perhitungan APBD;b. Nota Perhitungan APBD;c. Laporan Aliran Kas dand. Neraca Daerah.Kebijakan umum akuntansi daerah bertujuanuntuk meningkatkan akuntabilitas, kehandalanmanajerial dan pelaporan yang transparan;Memberikan informasi yang akurat, relevan danterpercaya. Memberikan persepsi yang samaterhadap kinerja pelaporan antara pihakpemerintah, DPRD dan kelompok kepentinganlainnya (Stakeholders), seperti LSM danAkademisi.Sistim Akuntansi Keuangan Daerah (SAKD)yang berlaku sekarang ini berbentuk stelsel kas(Cash Stelsel) atau berbasis kas (Cash Basis)yang bermanfaat untuk pengamanan dana melalui

Page 59: Pemb Pertan Era Otonomi

pagu anggaran, tentunya cara ini tidak dapatmemberikan informasi atau data tentangpenggunaan dana-dana daerah yang telahdilaksanakan secara efisien dan efektif dan dalambentuk aktivitas apa. Pelaksanaan pembukuanselama ini dikenal dengan proses pembukuantunggal dimana pencatatan pembukuandilaksanakan melalui catatan pengeluaran sesuaidengan pagu anggaran dan kebutuhan yang telahdirencanakan.Untuk lebih mendayagunakan prosesanggaran yang berbasis informasi dan data, makatelah dilakukan modifikasi sistim akuntansi yangberbasis pada hak dan kewajiban (accrual basis).Tujuannya adalah, selain untuk sumber informasidan data, juga diharapkan untuk mengukurkinerja anggaran. Metoda ini sering disebutpembukuan double entrydimana setiap transaksitercatat secara berpasangan antara nilaipengeluaran dan nilai pendapatan yangdiinginkan atau sesuai dengan penggunaan yangdirencanakan dalam bentuk pencatatan aktifitas.Pada akhir dari proses akuntansi dankeuangan adalah pelaporan keuangan daerahdalam bentuk neraca daerah dan aliran kas,periode akuntansi ini adalah satu tahun anggaran.Laporan akuntansi dan keuangan ini melengkapilaporan pertanggungajwaban Kepala Daerah,Nota Perhitungan dan Laporan PerhitunganAPBD. Periode akuntansi adalah satu tahunanggaran yang sedang berlangsung.Pelaporan keuangan daerah adalah laporanperetanggungjawaban Pemda atas seluruhaktivitas keuangan dan penggunaan sumberdaya ekonomis yang dipercayakan dan, untukmenunjukkan posisi keuangan daerah sesuaisistem akuntansi dan keuangan daerah.Fungsi pelaporan akuntansi dan keuangandaerah harus memenuhi:a. Penyajian dilakukan secara wajar denganmengungkapkan setiap kegiatan Pemda danpenggunaan sumber daya ekonomis serta taatkepada peraturan perundang-undangan yangberlaku (compliance);b.Sebagai alat komunukasi untukmemberikan informasi kepada pihak-pihak yangberkepentingan (Finance and Accountancyinformation systems)atau simpul informasi;c. Sebagai alat pembanding pada setiapperiode akuntansi (Comparative judgement);d. Dikeluarkan secara tepat waktu dan akurat(timely and accurately);5) Laporan Pertanggungjawaban (LPJ)Kepala DaerahPertanggungjawaban mempunyai duapengertian pertanggungjawaban sebagai bagian

Page 60: Pemb Pertan Era Otonomi

dari aspek manajerial atau dikenal dengan istilahresponsibilitydimana dalam suatu organisasi, yaituadanya authority atau pelimpahan wewenangdari atasan kepada bawahan yang selalu disertairesponsibility. Pertanggungjawaban ini seringdisebut pertanggungjawaban internal ataupertanggungjawaban vertical. Sedangkanpertanggungjawan eksternal atau dikenal denganistilah accountability atau pertanggungjawabanhorizontal menitik beratkan pertanggungjawabankepada masyarakatnya (Public). Representasimasyarakat terwakili oleh DPRD dimana prosespembentukannya atas dasar pemilihan umum.Oleh karena itu, apabila dalam prosespenyusunan APBD yang melibatkan, aspirasimasyarakat, panitia anggaran legislatif, yang padaakhirnya pihak DPRD mengesahkan PerdaAPBD. Kemudian dilengkapi dengan mekanismeanggaran yang menggunakan prinsip-prinsipakuntansi. Maka, seharusnya dapat mengurangiterjadinya perbedaan persepsi yang timbul diantara kelompok kepentingan LPJ tersebut.Jikapun, perbedaan itu timbul, seharusnyadikarenakan adanya perbedaan yang terjadiantara Kriteria, atau anggaran yang telahdisusun dan disahkan dengan kegiatan yang telahdilaksanakan atau Kondisi berbeda. Perbedaantersebut dapat berbentuk pada kesalahanadministratif dan kesalahan material yangberdampak terhadap kerugian daerah ataukerugian negara.LPJ Kepala Daerah merupakan ends andbeginning of process dari aktivitas Pemda yangdilaksanakan secara squencesdan berkelanjutan(sustainable). Disebut ends process karenamerupakan bentuk pertanggungjawaban akhirsiklus anggaran maupun siklus masakepemimpinan, yang merupakan bentuk kontraksosial antara Pimpinan Daerah dan DPRD dalamsuatu proses pemilihan Kepala Daerah. Sebagaibeginning of process, merupakan awalmekanisme anggaran berikutnya dalam daurpengelolaan keuangan daerah yang menganutprinsip going concern.6) Pengendalian dan PengawasanDaerahPerencanaan yang baik pada suatuorganisasi, selalu menyiapkan proses rentangpengendalian dan pengawasan yang dikenaldengan istilah sistem pengendalian manajemen(SPM). Ada 3 (tiga) jenis pengendalian organisasiatau “organizational control”, Lihat Berry,Broadbent dan Otley (1995:17):1. Perencanaan Strategis danPengendalian (strategic planning and control);2. Pengendalian Tugas (task control);

Page 61: Pemb Pertan Era Otonomi

3. PengendalianManajemen(management control).Perencanaan Strategis dan Pengendalian(PSP)PSP adalah sistem pengendalian yangberorientasi atas goals dan objectives jangkapanjang organisasi. Sasaran pengendalian ini,ditujukan pada usaha-usaha untuk mengevalusipencapaian target dan tujuan yang hendak dicapaimelalui metoda monitoring dan pengawasandimana diperlukan fleksibelitas atas perubahansituasi dan kondisi yang terjadi dalam prosespelaksanaannya.

Page 5Pemeriksa No. 87, Oktober 2002 - 8 -Usaha-usaha membangun perangkat PSPharus dimulai antara lain, pada: Prosespenyusunan awal APBD yang melibatkan banyakstakeholders; Penyusunan Renstrada danRepeltida. Demikian juga terhadap suatu Programatau Proyek yang akan dilaksanakan secaramultiyearsatau berkesinambungan. PSP dibuatmelekat dalam proses setiap rinci kegiatan.Pengendalian TugasPengendalian tugas adalah sistempengendalian yang berorientasi pada tugasroutinitas suatu entitas atau individual di dalamorganisasi. Pada tahap pengendalian ini, masing-masing tugas organisasi di arahkan padatanggung jawab atas Tugas Pokok dan Fungsi(TUPOKSI) unit kerja dan uraian kerja (jobdescriptions) individualnya.Pengendalian ManajemenAdalah sistem pengendalian yang terstrukturdan terproses dan sistematis dalam suatuorganisasi, demi menjamin terlaksananya ataupencapaian atas perencanaan strategis yangdisusun dan melihat pencapaian pengendaliantugas yang diberikan terhadap setiap entitas dan/atau individu, apakah telah dilaksanakan secaraefisien dan efektif.Berry, et. al., (1995:4) mengemukakanbahwa pengendalian manajemen merupakanproses pemberian petunjuk pada setiap kegiatansesuai dengan kondisi lingkungan yang berubah.Selanjutnya Berry, et.al., (1995:18)memberikandefinisi: “Pengendalian manajemen merupakanhal yang terkait dengan suatu proses untukmemotivasi dan mendorong manusia di dalamorganisasi untuk menjalankan fungsinya dalampencapaian tujuan organisasi, dan jugamerupakan alat untuk mendeteksi danmengkoreksi setiap kegiatan dan kinerja yang

Page 62: Pemb Pertan Era Otonomi

tidak sesuai, seperti pencurian danpenyalahgunaan sumber-sumber dayaorganisasi”. Definisi ini, menunjukkan ada tigapilar utama dalam proses pengendalianmanajemen, Pertama, SPM sebagai prosespemberian arah (the process of guiding). Kedua,Organisasi sebagai suatu aktivitas (theorganization as an activity), dan Ketiga, adanyaperubahan lingkungan organisasi (the changingorganization environment).SPM mempunyai posisi yang unik di antaradua jenis pengendalian lainnya, sebagaipedoman atau arah SPM akan terkait denganstruktur organisasi dan proses atau SOP.Pengertian Struktur adalah suatu hal yang statisatau permanen dalam SPM yang berbentuksatuan tugas organisasi pengawasan terhadappusat-pusat pertanggungjawaban (entitas) yangterkait dengan kinerja organisasi dan alur sisteminformasi pelaporan. Dalam organisasi Pemda,struktur ini terkait dengan organisasi BAWASDAdan secara makro level (ManajemenPembangunan Nasional) pengawasan terkaitdengan ITJEN dan BPK. Sedangkan ProsesatauSOP merupakan langkah-langkah kebijakanyang diputuskan oleh organisasi untukmenetapkan tujuan dan pengalokasian sumberdaya dalam bentuk dokumen-dokumen organisasidan sistem akuntansi yang merupakan bagiandari pengendalian internal.SPM dipengaruhi oleh luas dan ruanglingkup organisasi melalui aktivitas yangterkendali. Luas lingkup organisasi berartiorganisasi harus memperhatikan stakeholdersvalue, yaitu: apa saja dari keinginan-keingin ataunilai-nilai yang berkembang dari kelompokkepentingan Pemda, seperti karyawan; pimpinan;DPRD, LSM, masyarakat dan kelompok pemerhatilainnya. Sedangkan ruang lingkup SPM, adalahperhatian yang terfokus terhadap “corporateplanning” daerah RAPBD, Renstra, danRepeltida. Dari segi langkah-langkah aktivitasorganisasi itu sendiri untuk mencapai tujuanorganisasi dipengaruhi oleh hirarki organisasi ataueselonering Pemda. Dari segi fungsi organisasiSPM dipengaruhi oleh bidang-bidang, seperti:Kepegawaian, Keuangan, Ketataprajaan; Dinas-dinas maupun Badan.Perubahan lingkungan organisasi adalahdinamisasi kegiatan fungsi manajer keuangandalam pengambilan keputusan. Faktor eksternalorganisasi di era reformasi terbuka lebar dan cepatdan dapat mempengaruhi kondisi eksternalPemda. Sebagai contoh adanya aksi-aksi demo;adanya perubahan peraturan pemerintah ataukebijakan pusat; kesemua hal tersebut dapat

Page 63: Pemb Pertan Era Otonomi

mempengaruhi struktur biaya Pemda. Olehkarena itu, SPM disusun harus fleksibel dandinamis dengan memeperhatikan:1. SPM disusun dengan memperhatikantarget, sasaran, dan tujuan organisasi secarakeseluruhan (integrated)terutama antar satu unitkerja. Terutama dalam penentuan alokasi sumberdaya Pemda;2. SPM disusun dengan melihat kemampuandan keterjangkauan sumber daya Pemda dalamsetiap pencapaian tujuan;3. SPM selalu berkaitan dengan prosesmonitoring kinerja dan tindakan korektif untukmenjamin Pemda selalu berjalan di jalur yangbenar, prosedural dan taat hukum untukpencapaian tujuannya.Dari definisi di atas peran pengendalian danpengawasan daerah dapat diartikan sebagaisuatu kesatuan rentang kendali pengawasan yangdibuat baik secara struktur maupun proses yangterdiri dari tahapan perencanaan itu disusun,sampai menjadi Perda, seperti dalam bentukAPBD, Renstra maupun Repeltida; Tahapanpelaksanaan, seperti pencatatan dan pembukuan;dan Tahapan pencapaian tujuan ataupun hasilyang telah dicapai oleh unit-unit satuan kerjamaupun secara organisasi Pemda keseluruhan,baik dalam kurun tahunan, maupun lima tahunan.KESIMPULANPeran manajer keuangan Pemda merupakanujung tombak untuk peningkatan transparansi danakuntabilitas serta mengajak publik untukberpartisipasi dalam proses anggaran yang jujurdan berkeadilan. Sayangnya kebijakanMendagri melalui Kepmen No. 29 Tahun 2000agak rigid sebagai rujukan atau pedoman yangdapat segera diterapkan di daerah, Indikasitersebut, contoh: timbulnya berbagai pertanyaanyang terkait dengan kerangka teoritis danaplikasinya. Belum adanya linkage denganDepartemen Keuangan, khususnya DitjenPerimbangan Keuangan Pusat dan Daerah danBAKUN. Serta tataran aplikatif yang lebih tertumputerapannya di Pemda DATI II dan terkesanmeninggalkan peran manajer keuangan di tingkatpropinsi (DATI I).Kendati demikian minimal enam fungsi bagiseorang manajer keuangan daerah yang perludiperhatikan dalam pengurusan dan pengelolaananggaran; Pengalokasian Sumber Daya daerah,Proses penyusunan; Pengukuran Kinerja danstandarisasi; Kebijakan akuntansi; Pelaporan LPJKepala Daerah; serta Pengendalian danPengawasan. Keseluruhan fungsi itu terbagi atastiga garis besar fungsi manajemen, yaitu,perencanaan, pelaksanaan, serta pengendaliam

Page 64: Pemb Pertan Era Otonomi

dan pengawasan. Serta dua kelompok utama,yaitu kerangka kerja penyusunan anggaran danpelaksanan proses akuntansi. Keseluruhannyabermuara kepada tercipta

_