22

BAB II

EKSISTENSI PERPPU DALAM KONSTITUSI DI INDONESIA

A. Hirarki Peraturan Perundang-Undangan di Indonesia

Dalam teori mengenai jenjang norma hukum, “Stufentheorie”,

yang dikemukakan oleh Hans Kelsen, bahwa norma-norma hukum itu

berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki (tata

susunan).29

Teori tersebut juga tercermin dalam sistem peraturan

perundang-undangan di Indonesia sebagaimana tertuang pada

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-undangan (UU 12/2011).

Fungsi peraturan perundang-undangan jika dikaitkan dengan

hukum sebagai sebuah ideal ialah mencegah timbulnya kesewenang-

wenangan oleh penguasa terhadap warga negara.30

UU 12/2011

merupakan penyempurnaan terhadap kelemahan-kelemahan dalam

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004. Sebagai penyempurnaan

terhadap Undang-Undang sebelumnya, terdapat materi muatan baru

yang ditambahkan dalam UU 12/2011, antara lain: penambahan

Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai salah satu jenis

29

Maria Farida Indrati Soeprapto, Op.cit, hal. 57. 30

Titon Slamet Kurnia, Op.cit, hal 50.

23

peraturan perundang-undangan dan hierarkinya ditempatkan pada

posisi kedua setelah UUD 1945.31

Secara umum Undang-Undang tersebut memuat materi-materi

pokok yang disusun secara sistematis, yaitu: asas pembentukan

peraturan perundang-undangan, jenis, hierarki, dan materi muatan

peraturan perundang-undangan, perencanaan peraturan perundang-

undangan, penyusunan peraturan perundang-undangan, teknik

penyusunan peraturan perundang-undangan, pembahasan dan

pengesahan Rancangan Undang-Undang, pembahasan dan penetapan

Rancangan Peraturan Daerah Provinsi dan Rancangan Peraturan

Daerah Kabupaten/ Kota, dan pengundangan peraturan perundang-

undangan, penyebarluasan, partisipasi masyarakat dalam

pembentukan peraturan perundang-undangan, dan ketentuan lain-lain

yang memuat mengenai pembentukan Keputusan Presiden dan

lembaga negara serta pemerintah lainnya.32

Tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan

dan penetapan, serta pengundangan merupakan langkah-langkah yang

pada dasarnya harus ditempuh dalam pembentukan peraturan

perundang-undangan. Namun, tahapan tersebut tentu dilaksanakan

31

Achmad Edi Subiyanto, Menguji Konstitusionalitas Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang-Undang, Lex Jurnalica, Volume 11 Nomor 1, April 2014, hal 13. 32

Ibid.

24

sesuai dengan kebutuhan atau kondisi serta jenis dan hierarki

peraturan perundang-undangan tertentu yang pembentukannya tidak

diatur dengan Undang-Undang tersebut, seperti pembahasan

Rancangan Peraturan Pemerintah, Rancangan Peraturan Presiden,

atau pembahasan pancangan peraturan perundang-undangan

sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8 ayat (1) UU 12/2011.33

Selain materi baru tersebut, juga diadakan penyempurnaan

teknik penyusunan peraturan perundang-undangan beserta contohnya

yang ditempatkan dalam Lampiran II. Penyempurnaan terhadap

teknik penyusunan peraturan perundang-undangan dimaksudkan

untuk semakin memperjelas dan memberikan pedoman yang lebih

jelas dan pasti yang disertai dengan contoh bagi penyusunan

peraturan perundang-undangan, termasuk peraturan perundang-

undangan di daerah.34

Berikut ini adalah hierarki peraturan

perundang-undangan di Indonesia menurut UU 12/2011, yaitu:

1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun

1945;

2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;

3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-

Undang;

4. Peraturan Pemerintah;

5. Peraturan Presiden;

6. Peraturan Daerah Provinsi, dan

33

Ibid. 34

Ibid.

25

7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.35

Dalam hierarki peraturan perundang-undangan tersebut

kedudukan Perppu disejajarkan dengan Undang-Undang dan

posisinya di bawah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat

(TAP MPR). Kembalinya TAP MPR dalam Undang-Undang

tersebut menjadi tanda tanya besar, bahwa TAP MPR harus

difungsikan tetapi hanya sebatas peraturan yang sudah ada dan

tidak bisa melakukan keputusan sendiri agar ada fungsi

kinerjanya. Semua perubahan tersebut menandakan adanya

peningkatan kinerja peraturan perundang-undangan secara

demokratis dan signifikan yang semula lebih bersifat konservatif

berubah dengan pelan tapi pasti menjadi hierarki yang lebih

demokratis dan sesuai dengan kewenangan yang ada.

Dalam sejarah sistem ketatanegaraan, sejak tahun 1966

sampai dengan tahun 2011, Indonesia telah mengalami perubahan

mengenai dasar pembentukan dan hierarki peraturan

perundangan-undangan dari masa ke masa. Perubahan hierarki

tersebut termasuk posisi Perppu dalam tata urutan peraturan

perundang-undangan.

35

Pasal 7 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan.

26

Untuk mempermudah mengetahui dasar perubahan tata

urutan peraturan perundang-undangan, di bawah ini diberikan

tabel hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia.

Tabel 2.1

Hierarki Peraturan Perundang-Undangan

Masa Hierarki

Masa di bawah

UUD 1945

(Sebelum

Perubahan) Periode

17 Agustus 1945-

27 Desember 1949

1. UUD 1945;

2. Undang-Undang/ PERPPU;

3. Peraturan Pemerintah; dan

4. Peraturan yang berasal dari Zaman Hindia Belanda

berdasarkan Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945.

Di dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan

terdapat juga banyak produk hukum yang diberlakukan

yakni :

1. Penetapan Presiden;

2. Peraturan Presiden;

3. Penetapan Pemerintah;

4. Maklumat Pemerintah;

5. Maklumat Presiden;

6. Pengumuman Pemerintah.

Masa di bawah

Konstitusi

Republik Indonesia

Serikat (RIS)

Tahun 1950

Pada masa berlakunya Konstitusi RIS tidak terdapat

ketentuan yang mengatur mengenai hierarki Peraturan

Perundang-undangan. Mengenai penentuan jenis

Peraturan yang mana yang lebih tinggi tingkatannya

lebih didasarkan pada praktek ketatanegaraan yang

berlaku sebelumnya (pada waktu berlakunya UUD

1945). Jenis Peraturan Perundang-undangan yang

berlaku pada masa di bawah Konstitusi RIS adalah

sebagai berikut :

1. Konstitusi RIS;

2. Undang-Undang (berdasarkan Pasal 127)/UU

Darurat (berdasarkan Pasal 139);

3. Peraturan Pemerintah (berdasarkan Pasal 141).

Dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan, pada

waktu itu RI Yogja yang merupakan Pemerintah Pusat

mengeluarkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1950

Peraturan tentang Jenis Dan Bentuk Peraturan Yang

27

Dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat. Pasal 1 Undang-

Undang Nomor 1 Tahun 1950 menentukan Jenis

Peraturan-peratuan Pemerintah Pusat ialah :

a. Undang-Undang dan PERPPU;

b. Peraturan Pemerintah;

c. Peraturan Menteri.

Masa di bawah

Undang-Undang

Dasar Sementara

Tahun 1950

1. UUDS 1950;

2. Undang-Undang/UU Darurat; dan

3. Peraturan Pemerintah.

Selain ketiga jenis Peraturan Perundang-undangan

tersebut dalam praktek penyelenggaraan Pemerintahan

Negara masih terdapat beberapa produk hukum yang

berlaku yakni:

1. Peraturan Menteri;

2. Keputusan Menteri; dan

3. Peraturan Tingkat Daerah.

Masa di bawah

Undang-Undang

Dasar Tahun 1945

Setelah Dekrit

Presiden Tanggal 5

Juli 1959

Dengan dinyatakan berlakunya kembali UUD 1945

maka jenis Peraturan Perundang-undangan yang

berlaku seperti pada awal berlakunya UUD 1945 yakni

:

1. UUD 1945;

2. Undang-Undang/ PERPPU;

3. Peraturan Pemerintah; dan

4. Peraturan yang berasal dari Zaman Hindia Belanda

yang berlaku berdasarkan Pasal II Aturan Peralihan

UUD 1945.

Namun kemudian berdasarkan Surat Presiden kepada

Ketua DPR-GR tanggal 20 Agustus 1959 Nomor

2262/HK/59 tentang Bentuk Peraturan Negara,

mengenai jenis Peraturan Perundang-undangan yang

berlaku ditentukan sebagai berikut:

1. Undang-Undang;

2. Peraturan Pemerintah;

3. PERPPU.

Masa TAP MPRS

No. XX/1966

1. UUD 1945;

2. Ketetapan MPR;

3.Undang-Undang/PERPPU;

4. Peraturan Pemerintah;

5. Keputusan Presiden;

6. Peraturan-peraturan pelaksananya, seperti:

28

- Peraturan Menteri;

- Instruksi Menteri;

- Dan lain-lainnya.

TAP MPR No.

III/2000

1. UUD 1945;

2. Ketetapan MPR;

3. Undang-Undang;

4. PERPPU;

5. Peraturan Pemerintah;

6. Keputusan Presiden;

7. Peraturan Daerah.

UU No. 10/2004 1. UUD 1945;

2. Undang-Undang/PERPPU;

3. Peraturan Pemerintah;

4. Peraturan Presiden;

5. Peraturan Daerah, yang meliputi:

- Perda Provinsi;

- Perda Kabupaten/Kota;

- Peraturan Desa.

UU No. 12/2011 1. UUD 1945;

2. Ketetapan MPR;

3. Undang-Undang/PERPPU

4. Peraturan Pemerintah;

5. Peraturan Presiden;

6. Peraturan Daerah Provinsi, dan

7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota Sumber: diolah penulis

B. PERPPU Dalam Sistem Perundang-Undangan Indonesia

Bentuk peraturan yang dikenal dalam Undang-Undang Dasar

1945 selain Undang-undang, ialah Peraturan Pemerintah Pengganti

Undang-undang atau PERPPU. Dasar hukum bentuk peraturan

perundang-undangan ini ialah ketentuan Pasal 22 UUD 1945 yang

menyatakan:

(1) Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden

berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai

pengganti undang-undang.

29

(2) Peraturan pemerintah itu harus mendapat persetujuan

Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang

berikut.

(3) Jika tidak mendapat persetujuan, maka peraturan

pemerintah itu harus dicabut.36

Di dalam konstitusi sebelum Amandemen antara 17 Agustus

1945 sampai 1950 terdapat beberapa jenis peraturan perundangan

meliputi Undang-undang (Pasal 5 ayat (1) juncto Pasal 20 ayat (1)),

Peraturan Pemerintah (Pasal 5 ayat (2), dan Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang-undang (Pasal 22).37

Hal ini memperlihatkan jika

Presiden selaku pemerintah dapat membuat Perppu dalam keadaan

kegentingan yang memaksa dan Perppu sudah diakaui sejak

konstitusi masa Republik Indonesia pertama.

Lain halnya dalam konstitusi RIS 1949 maupun UUDS 1950

dikenal bentuk peraturan perundangan semacam Perppu ialah

Undang-undang Darurat. Ketentuan mengenai Undang-undang

Darurat terdapat dalam Pasal 139 Konstitusi RIS dan Pasal 96 UUDS

1950:

Pasal 139 Konstitusi RIS

(1) Pemerintah atas kuasa dan tanggung jawab sendiri menetapkan

Undang-undang Darurat untuk mengatur hal-hal penyelenggaraan

36

Pasal 22 UUD 1945. 37

C.S.T Kansil, Hukum Tata Negara Republik Indonesia: Pengertian Hukum Tata

Negara Dan Perkembangan Pemerintahan Indonesia Sejak Perkembangan Kemerdekaan

1945, Rineka Cipta, Jakarta, 2008, hal 37.

30

pemerintah federal yang karena keadaan-keadaan yang mendesak

perlu diatur dengan segera.

(2) Undang-undang Darurat mempunyai kekuasaan dan kuasa

Undang-undang Federal; ketentuan ini tidak mengurangi yang

ditetapkan dalam pasal berikut.38

Pasal 96 UUDS 1950

(1) Pemerintah berhak atas kuasa dan tanggung jawab sendiri

menetapkan Undang-undang Darurat untuk mengatur hal-hal

penyelenggaraan pemerintahan yang karena keadaan-keadaan

mendesak perlu diatur dengan segera.

(2) Undang-undang Darurat mempunyai kekuasaan dan derajat

Undang-undang; Ketentuan ini tidak mengurangi yang

ditetapkan dalam pasal berikut.39

Jika dikomparasikan antara Perppu yang diatur dalam UUD

Tahun 1945 dengan Undang-undang Darurat dalam konstitusi RIS

dan UUDS 1950 ada perbedaan.40

Pertama, kewenangan atau otoritas

dalam pembuatan Perppu dalam UUD Tahun 1945 merupakan

wewenang Presiden. Sedangkan untuk membuat Undang-Undang

Darurat menurut konstitusi RIS dan UUDS 1950 merupakan

wewenang pemerintah. Kedua, terlihat dari dasar legitimasi

diterbitkan Perppu menurut UUD Tahun 1945 adalah “hal ikhwal

kegentingan yang memaksa”. Sedangkan dalam konstitusi RIS dan

UUDS 1950 dasar legitimasi dikeluarkan Undang-undang Darurat

adalah “karena alasan keadaan yang mendesak”.

38

Lihat Pasal 139 Konstitusi RIS. 39

Lihat Pasal 96 UUDS 1950. 40

Sumali, Reduksi Kekuasaan Eksekutif di Bidang Peraturan Pengganti Undang-

undang (PERPU), UMM Press, Malang, 2002, hal 86.

31

Mengenai persamaan antara Perppu dengan Undang-undang

Darurat antara lain: keduanya mempunyai fungsi sama sebagai

peraturan perundangan yang diterbitkan eksekutif dalam keadaan

tidak normal (crisis) untuk mengatasi keadaan darurat (emergency).

Persamaan selanjutnya Perppu maupun Undang-undang Darurat

mempunyai kekuataan hukum atau derajat yang setara dengan

Undang-undang.41

Berdasarkan penjelasan sebelumnya, maka memang terdapat

perbedaan dan persamaan Perppu di masa Republik Indonesia

pertama UUD Tahun 1945 dengan Konstitusi RIS atau UUDS 1950.

Keduanya merupakan peraturan perundangan dikeluarkan oleh

eksekutif dalam keadaan tidak normal, dan mempunyai kekuatan

hukum atau derajat sama dengan Undang-undang. Namun

perbedaannya terletak pada kewenangan atau otoritas pembuatan

peraturan perundangan dan dasar legitimasi diterbitkannya peraturan

perundangan.

Secara normatif Perppu merupakan bagian dari peraturan

perundang-undangan di Indonesia. Perubahan posisi Perppu dalam

tata urutan peraturan perundang-undangan di Indonesia disebabkan

oleh karena dinamika politik pada masa tersebut. Dalam UU 12/2011,

41

Ibid, hal 87.

32

posisi Perppu sejajar dengan Undang-Undang dan berada di bawah

TAP MPR. Jika dilihat keberadaan Perppu dalam TAP MPR Nomor

III/MPR/2000, Perppu menempati posisinya di bawah Undang-

Undang. Akan tetapi bila dilihat posisi Perppu dalam TAP MPRS

Nomor XX/MPRS/1966, UU 10/2004 dan UU 12/2011, kedudukan

atau posisi Perppu sejajar dengan Undang-Undang. Adapun salah

satu pertimbangan disejajarkannya antara Undang-Undang dengan

Perppu adalah karena materi muatan Perppu sama dengan materi

muatan Undang-Undang.42

Perppu adalah peraturan perundang-undangan yang

diterapkan oleh Presiden dalam hal ikhwal kegentingan yang

memaksa. Hal ini sebagaimana ketentuan Pasal 1 angka 4 UU

12/2011. Untuk mewujudkan mekanisme checks and balance antara

Presiden dan DPR, terdapat kriteria normatif yang harus dipenuhi

dalam penetapan Perppu sebagaimana pasal 22 ayat (2) UUD Tahun

1945. Perppu harus mendapat persetujuan DPR di persidangan

berikutnya, jika DPR tidak menyetujui maka Perppu haruslah

dicabut.43

42

Lihat Pasal 11 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-undangan. 43

Lihat Pasal 52 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-undangan.

33

Keberadaan Perppu sebagai salah satu bentuk peraturan

perundang-undangan yang berlaku di Indonesia. Karena mengingat

dalam keadaan tidak normal, Presiden haruslah bertindak cepat dan

sigap untuk mengatasi keadaan tersebut—kemudian dalam keadaan

kembali normal Presiden harus membicarakan bersama dengan DPR

dengan kemungkinan disetujui menjadi Undang-undang ataupun

sebaliknya dilakukan pencabutan.

C. Kekuasaan Legislasi Presiden

Perubahan (amandemen) UUD 1945 telah membawa

pembaharuan dalam ketatanegaraan Indonesia. Bergesernya

kekuasaan pembentukan undang-undang dari Presiden ke Dewan

Perwakilan Rakyat (DPR) adalah salah satu konsekuensi dari

perubahan Konstitusi, sehingga fungsi legislatif dari DPR menjadi

lebih kuat dari pada yang biasanya (sebelum amandemen UUD

1945).

Pergeseran kekuasaan pembentukan undang-undang itu dapat

dibaca dengan adanya perubahan radikal Pasal 5 Ayat (1) UUD 1945

dari Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang

dengan persetujuan DPR, menjadi Presiden berhak mengajukan

rancangan undang-undang kepada DPR. Perubahan Pasal 5 ayat (1)

UUD 1945, memiliki dasar pemikiran yang kuat, secara logis

34

memang harus demikian adanya guna menghindari implikasi yuridis

berupa duplikasi kekuasaan kelembagaan negara. Pasal 5 ayat (1)

UUD 1945 memang harus dirumuskan bahwa Presiden bukan sebagai

pemegang kekuasaan, sebab Presiden sebagai lembaga yang

menjalankan undang- undang, karena itu Presiden dari perspektif

kekuasaan tepat diberikan “Presiden berhak mengajukan rancangan

undang-undang kepada DPR”.

Kemudian, perubahan Pasal 5 ayat (1) diikuti dengan

mengamandemen Pasal 20 UUD 1945. Hal ini dapat dilihat dengan

adanya suatu keharusan bahwa undang-undang itu dibentuk harus

dengan persetujuan bersama antara Presiden dan DPR (vide Pasal 20

ayat (2) UUD 1945). Artinya, Presiden mempunyai peranan yang

sangat menentukan dalam pembentukan undang-undang. Begitu juga

dalam pengesahan undang-undang, Presiden mempunyai kewenangan

untuk mengesahkan undang-undang dengan batas waktu tertentu

untuk mengesahkan suatu undang-undang (vide Pasal 20 ayat (4)

UUD 1945).

Menurut Jimly Asshiddiqie, tindakan pengesahan Presiden

sebagaimana yang dimaksud oleh Pasal 20 ayat (4) UUD 1945

tersebut hanyalah bersifat administratif belaka, karena secara materiil

rancangan undang-undang yang telah mendapat persetujuan bersama

35

antara DPR dan Presiden yang diputuskan dalam rapat Paripurna

DPR-RI adalah tindakan pengesahan yang bersifat materiil,

sedangkan pengesahan oleh Presiden sebagaimana dimaksud oleh

pasal 20 ayat (4) UUD 1945 tersebut adalah pengesahan yang bersifat

formil.44

Apalagi dengan adanya ketentuan Pasal 20 Ayat (5) yang

menentukan jika dalam waktu 30 hari sejak mendapat persetujuan

dari Presiden, maka rancangan undang-undang itu sah menjadi

undang-undang. Sehingga bisa dipastikan rancangan undang-undang

yang telah mendapat persetujuan bersama pasti akan menjadi undang-

undang.45

Walaupun kekuasaan membentuk undang-undang telah

berada di DPR, dalam hal-hal tertentu Presiden juga diberikan

kekuasaan dalam menetapkan Perppu yang derajatnya sama dengan

undang-undang. Dalam UUD 1945, kekuasaan Presiden dalam

menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang,

terdapat pada Pasal 22 UUD 1945. Selain itu Menurut Pasal 5 ayat

(1) UUD 1945, Presiden berhak mengajukan rancangan undang-

undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat.

44

Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, Konstitusi Press, Jakarta, 2006,

hal.297. 45

Ibid.

36

Menurut pendapat Monstesquieu yang dikutip oleh Sumali46

,

prinsipnya kekuasaan legislatif yang diharapkan sebagai satu-satunya

badan yang membuat peraturan perundang-undangan (wet

materielezin). Namun dalam praktiknya terbatas pada Undang-

undang (wet formele zin) saja, untuk peraturan perundang-undangan

di luar Undang-undang dan UUD cenderung melekat pada kekuasaan

eksekutif. Kewenangan eksekutif untuk membentuk suatu peraturan

perundang-undangan di luar Undang-Undang dan UUD masih dalam

koridor yang ditentukan dalam Undang-Undang dan UUD.

Presiden merupakan produsen hukum terbesar, karena

Presiden paling mengetahui banyak dan memiliki akses terluas,

terbesar memperoleh informasi yang dibutuhkan dalam proses

pembuatan hukum. Presiden paling mengerti mengapa, untuk siapa,

berapa, kapan, dimana, dan bagaimana peraturan tersebut dibuat.

Presiden mempunyai keahlian serta tenaga ahli paling banyak

memungkinkan proses pembuatan peraturan.47

Pasal 5 ayat (2) UUD Tahun 1945 menyatakan bahwa:

“Presiden menetapkan Peraturan Pemerintah untuk menjalankan

undang-undang sebagaimana mestinya”. Pasal tersebut memberikan

46

Sumali, Op.cit, hal 71. 47

Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, Hukum Lembaga Kepresidenan Indonesia, PT

Alumni, Bandung, 2010, hal 88.

37

penjelasan bahwa, selain selaku kepala eksekutif Presiden

mempunyai kewenangan sebagai penyelenggara pemerintahan,

Presiden mempunyai hak dalam peraturan perundang-undangan

membentuk peraturan pelaksana undang-undang yang diperlukan

untuk memperlancar kelangsungan pemerintahan negara.

Presiden mempunyai kekuasaan di bidang peraturan

perundang-undangan yang bervariasi, yaitu kekuasaan legislatif

artinya Presiden mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR,

kekuasaan reglementer artinya membentuk peraturan pemerintah

untuk menjalankan undang-undang atau menjalankan peraturan

pemerintah pengganti undang-undang, dan terakhir kekuasaan

eksekutif yang didalamnya mengandung kekuasaan pengaturan

dengan keputusan Presiden.48

Praktiknya kekuasaan pemerintahan

negara yang dipegang oleh kepala negara atau kepala pemerintahan

ditambahkan adanya kekuasaan untuk mengatur—karena delegasi

kewenangan mengalir dari kewenangan lembaga legislatif

berdasarkan Undang-Undang maupun secara langsung oleh Undang-

Undang Dasar. Fungsi pengaturan terlihat dalam pembentukan

undang-undang dengan persetujuan DPR sesuai dengan Pasal 5 ayat

(1) UUD Tahun 1945, pembentukan Peraturan Pemerintah

48

Sumali, Op.cit, hal 73.

38

berdasarkan Pasal 5 ayat (2) UUD Tahun 1945, Pembentukan

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu)

berdasarkan Pasal 22 ayat (1) UUD Tahun 1945 yang merupakan

peraturan perundang-undangan yang disebut secara langsung oleh

UUD Tahun 1945.49

Tabel 2.2

Kekuasaan Legislasi Presiden Berdasarkan UUD Tahun 1945 jo

UU No 12 Tahun 2011

Kekuasaan

Legislasi Presiden

UUD Tahun 1945 UU No 12 Tahun 2011

Berhak mengajukan

Rancangan Undang-

Undang (RUU)

kepada DPR

Pasal 5 ayat (1):

Presiden berhak

mengajukan

Rancangan Undang-

Undang (RUU) kepada

DPR.

Pasal 43 ayat (1):

Rancangan Undang-Undang

dapat berasal dari DPR atau

Presiden.

Pasal 47 ayat (1):

Rancangan Undang-Undang

yang diajukan oleh Presiden

disiapkan oleh menteri atau

pimpinan lembaga

pemerintah non-

kementerian sesuai dengan

lingkup tugas dan tanggung

jawabnya.

Pasal 50 ayat (1):

Rancangan Undang-Undang

dari Presiden diajukan

dengan surat Presiden

kepada pimpinan DPR.

Pasal 50 ayat (3): DPR

mulai membahas

Rancangan Undang-Undang

sebagaimana dimaksud

49

Maria Farida Indrati Soeprapto, Op.cit, hal. 117.

39

pada ayat (1) dalam jangka

waktu paling lama 60

(enam puluh) hari terhitung

sejak surat Presiden

diterima.

Ikut serta membahas

rancangan undang-

undang dengan DPR

untuk mendapat

persetujuan bersama.

Pasal 20 ayat (2):

Setiap rancangan

undang-undang

dibahas oleh Dewan

Perwakilan Rakyat dan

Presiden untuk

mendapat persetujuan

bersama.

Pasal 20 ayat (3): Jika

rancangan undang-

undang itu tidak

mendapat persetujuan

bersama, rancangan

undang-undang itu

tidak

boleh diajukan lagi

dalam persidangan

Dewan

Perwakilan Rakyat

masa itu.

Pasal 65 ayat (1):

Pembahasan Rancangan

Undang-Undang dilakukan

oleh DPR bersama Presiden

atau menteri yang

ditugasi.

Pasal 69 ayat (3): Dalam hal

Rancangan Undang-Undang

tidak mendapat persetujuan

bersama antara DPR dan

Presiden,

Rancangan Undang-Undang

tersebut tidak boleh

diajukan lagi dalam

persidangan DPR masa itu.

Mengesahkan

Undang-Undang

Pasal 20 ayat (4):

Presiden mengesahkan

rancangan undang-

undang yang telah

disetujui bersama

untuk menjadi undang-

undang.

Pasal 20 ayat (5):

Dalam hal rancangan

undang-undang yang

telah disetujui bersama

tersebut tidak disahkan

oleh Presiden dalam

waktu tiga puluh hari

Pasal 72 ayat (1):

Rancangan Undang-Undang

yang telah disetujui

bersama oleh DPR dan

Presiden disampaikan oleh

Pimpinan DPR kepada

Presiden untuk disahkan

menjadi Undang-Undang.

Pasal 73 ayat (1):

Rancangan Undang-Undang

sebagaimana dimaksud

dalam Pasal 72 disahkan

oleh Presiden dengan

membubuhkan tanda tangan

40

semenjak rancangan

undang-undang

tersebut disetujui,

rancangan undang-

undang tersebut sah

menjadi undang-

undang dan wajib

diundangkan.

dalam jangka waktu paling

lama 30 (tiga puluh) hari

terhitung sejak Rancangan

Undang-Undang tersebut

disetujui bersama oleh DPR

dan Presiden.

Pasal 73 ayat (2): Dalam hal

Rancangan Undang-Undang

sebagaimana dimaksud

pada ayat (1) tidak

ditandatangani oleh

Presiden dalam waktu

paling lama 30 (tiga puluh)

hari terhitung sejak

Rancangan Undang-Undang

tersebut disetujui bersama,

Rancangan Undang-Undang

tersebut sah menjadi

Undang-Undang dan wajib

diundangkan.

Menetapkan

Peraturan

Pemerintah

Pengganti Undang-

Undang (Perppu)

Pasal 22 ayat (1):

Dalam hal ikhwal

kegentingan yang

memaksa, Presiden

berhak menetapkan

peraturan pemerintah

sebagai pengganti

undang-undang.

Pasal 22 ayat (2):

Peraturan pemerintah

itu harus mendapat

persetujuan Dewan

Perwakilan Rakyat

dalam persidangan

yang berikut.

Pasal 22 ayat (3): Jika

tidak mendapat

persetujuan, maka

peraturan pemerintah

Pasal 1 angka 4: Peraturan

Pemerintah Pengganti

Undang-Undang adalah

Peraturan Perundang-

undangan yang

ditetapkan oleh Presiden

dalam hal ikhwal

kegentingan yang memaksa.

Pasal 11: Materi muatan

Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang- Undang

sama dengan materi muatan

Undang-Undang.

Pasal 52 ayat (1): Peraturan

Pemerintah Pengganti

Undang-Undang harus

diajukan ke DPR dalam

persidangan yang berikut.

41

itu harus dicabut. Pasal 52 ayat (3): DPR

hanya memberikan

persetujuan atau tidak

memberikan persetujuan

terhadap Peraturan

Pemerintah Pengganti

Undang-Undang.

Pasal 52 ayat (4): Dalam hal

Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang- Undang

mendapat persetujuan DPR

dalam rapat paripurna,

Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang- Undang

tersebut ditetapkan menjadi

Undang-Undang.

Pasal 52 ayat (5): Dalam hal

Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang- Undang

tidak mendapat persetujuan

DPR dalam rapat paripurna,

Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang-Undang

tersebut harus dicabut dan

harus dinyatakan tidak

berlaku.

Menetapkan

Peraturan

Pemerintah

Pasal 5 ayat (2):

Presiden menetapkan

peraturan pemerintah

untuk menjalankan

undang-undang

sebagaimana mestinya.

Pasal 1 angka 5: Peraturan

Pemerintah adalah

Peraturan Perundang-

undangan yang ditetapkan

oleh Presiden untuk

menjalankan Undang-

Undang sebagaimana

mestinya.

Pasal 12: Materi muatan

Peraturan Pemerintah berisi

materi untuk menjalankan

Undang-Undang

sebagaimana mestinya.

42

Pasal 24: Perencanaan

penyusunan Peraturan

Pemerintah dilakukan

dalam suatu program

penyusunan Peraturan

Pemerintah.

Pasal 27: Rancangan

Peraturan Pemerintah

berasal dari kementerian

dan/atau lembaga

pemerintah non-

kementerian sesuai dengan

bidang tugasnya.

Menetapkan

Peraturan Presiden

Pasal 4 ayat (1):

Presiden Republik

Indonesia memegang

kekuasaan

pemerintahan menurut

Undang-Undang Dasar.

Pasal 1 angka 6: Peraturan

Presiden adalah Peraturan

Perundang-undangan yang

ditetapkan oleh Presiden

untuk menjalankan perintah

Peraturan Perundang-

undangan yang lebih tinggi

atau dalam

menyelenggarakan

kekuasaan pemerintahan.

Pasal 13: Materi muatan

Peraturan Presiden berisi

materi yang diperintahkan

oleh Undang-Undang,

materi untuk melaksanakan

Peraturan Pemerintah, atau

materi untuk melaksanakan

penyelenggaraan kekuasaan

pemerintahan.

Pasal 30: Perencanaan

penyusunan Peraturan

Presiden dilakukan dalam

suatu program penyusunan

Peraturan Presiden. Sumber: UUD 1945 dan UU No 12 Tahun 2012, diolah penulis

43

Berdasarkan tabel sebelumnya, maka Presiden Republik

Indonesia berdasarkan UUD Tahun 1945 jo Undang-Undang Nomor

12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-

undangan, memiliki kewenangan untuk mengajukan Rancangan

Undang-Undang (RUU), mengesahkan Rancangan Undang-Undang

(RUU) menjadi Undang-Undang (UU), ikut serta membahas

Rancangan Undang-Undang (RUU) dengan DPR untuk mendapat

persetujuan bersama, menetapkan Peraturan Pemerintah sebagai

Pengganti Undang-Undang (Perppu), Peraturan Pemerintah, dan

Peraturan Presiden.

Kewenangan Presiden untuk menetapkan peraturan

pemerintah pengganti undang-undang (Perppu) didasarkan atas

ketentuan Pasal 22 ayat (1) UUD RI Tahun 1945 yang menentukan:

“Dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak

menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-

undang”. Menurut pendapat Bagir Manan, kewenangan Presiden

menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang

(Perppu) adalah kewenangan luar biasa di bidang perundang-

undangan—sedangkan kewenangan ikut membentuk Undang-

44

undang, menetapkan Peraturan Pemerintah, dan Peraturan Presiden

merupakan kewenangan biasa.50

D. Hakikat PERPPU Di Indonesia

1. Mekanisme Pembentukan PERPPU

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu)

adalah peraturan yang dibentuk Presiden dalam “hal ikhwal

kegentingan yang memaksa”, proses pembentukannya berbeda

dengan pembentukan Undang-Undang—meskipun memiliki materi

muatan yang sama. Pasal 22 UUD Tahun 1945 menyatakan Perppu

sebagai suatu “noodverordeningsrecht” Presiden—artinya terdapat

hak Presiden untuk mengatur dalam kegentingan yang memaksa.51

Pasal 22 UUD Tahun 1945 memberikan penjelasan bahwa, peraturan

pemerintah pengganti undang-undang mempunyai hierarki, fungsi

dan materi muatan sama dengan Undang-Undang, hanya saja dalam

pembentukannya berbeda dengan Undang-undang.

Dalam Pasal 53 UU No 12 tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-undangan menyatakan: “Ketentuan mengenai

tata cara penyusunan Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti

50

Abdul Ghoffar, Perbandingan Kekuasaan Presiden Indonesia Setelah Perubahan

UUD 1945 dengan Delapan Negara Maju, Kencana, Jakarta, 2009, hal 101. 51

Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, Op.cit, hal 91.

45

Undang-Undang diatur dengan Peraturan Presiden”. Berdasarkan

ketentuan tersebut, maka tata cara penyusunan perundangan diatur

dalam Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014 Tentang Peraturan

Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

Menurut Pasal 57, Pasal 58, Pasal 59 dan Pasal 60 Peraturan

Presiden Nomor 87 Tahun 2014 menyatakan bahwa:

Pasal 57

Dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa, Presiden menetapkan

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang.

Pasal 58

(1) Presiden menugaskan penyusunan Rancangan Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang kepada menteri yang

tugas dan tanggung jawabnya sesuai dengan materi yang akan

diatur dalam Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang

tersebut sebagai Pemrakarsa.

(2) Dalam penyusunan Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti

Undang-Undang, menteri sebagaimana dimaksud pada ayat (1)

berkoordinasi dengan Menteri dan menteri/pimpinan lembaga

pemerintah nonkementerian dan/atau pimpinan lembaga terkait.

Pasal 59

Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang yang

telah selesai disusun disampaikan oleh menteri sebagaimana

dimaksud dalam Pasal 58 ayat (1) kepada Presiden untuk ditetapkan.

Pasal 60

Pemrakarsa menyusun Rancangan Undang-Undang tentang

Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Menjadi

Undang-Undang setelah Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-

Undang ditetapkan oleh Presiden.

46

Pasal 57, Pasal 58, Pasal 59 dan Pasal 60 Peraturan Presiden

Nomor 87 Tahun 2014 menjelaskan bahwa apabila dalam hal ikhwal

kegentingan memaksa, Presiden menugaskan penyusunan Rancangan

Perppu kepada menteri yang tugas dan tanggung jawabnya sesuai

dengan materi yang akan diatur dalam Perppu tersebut sebagai

Pemrakarsa—berkoordinasi dengan Menteri dan menteri/pimpinan

lembaga pemerintah nonkementerian dan/atau pimpinan lembaga

terkait. Kemudian, rancangan Perppu yang telah selesai disusun

disampaikan oleh menteri kepada Presiden untuk ditetapkan. Setelah

mendapatkan penetapan dan diundangkan oleh Presiden, Perppu

dapat langsung berlaku mengikat umum, akan tetapi harus diajukan

ke DPR untuk dimintakan persetujuan.

Gambaran mekanisme pembentukan Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang-undang dalam perundang-undangan, dapat

ditemukan dalam Pasal 52 UU No 12 tahun 2011 tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Pasal 52

(1) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang harus diajukan

ke DPR dalam persidangan yang berikut.

(2) Pengajuan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang

sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan dalam bentuk

pengajuan Rancangan Undang-undang tentang penetapan

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang menjadi

Undang-undang.

47

(3) DPR hanya memberikan persetujuan atau tidak memberikan

persetujuan terhadap Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-

udang.

(4) Dalam hal Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang

mendapat persetujuan DPR dalam rapat paripurna, Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-undang tersebut ditetapkan

menjadi Undang-undang.

(5) Dalam hal Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang tidak

mendapat persetujuan DPR dalam rapat paripurna, Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-undang tersebut harus dicabut dan

harus dinyatakan tidak berlaku.

(6) Dalam hal Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang harus

dicabut dan harus dinyatakan tidak berlaku sebagaimana

dimaksud pada ayat (5), DPR atau Presiden mengajukan

Rancangan Undang-undang tentang pecabutan Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-undang.

(7) Rancangan Undang-undang tentang pencabutan Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-undang sebagaimana dimaksud

pada ayat (6) mengatur segala akibat hukum dari pencabutan

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang.

(8) Rancangan Undang-undang tentang pencabutan Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-undang sebagaimana dimaksud

pada ayat (7) ditetapkan menjadi Undang-undang tentang

pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang

dalam rapat paripurna yang sama sebagaimana dimaksud pada

ayat (5).

Berdasarkan paparan sebelumnya, maka mekanisme

pembentukan Perppu berjalan lebih singkat dibandingkan dengan

pembentukan UU, mengingat pembentukanya dalam keadaan tidak

normal dan ditetapkan oleh Presiden tanpa terlebih dahulu

mendapatkan persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat karena

adanya “hal ikhwal kegentingan memaksa”.

48

2. Materi Muatan PERPPU

Secara umum materi yang dapat diatur dengan instrumen

Perppu pada prinsipnya adalah sama dengan materi dalam Undang-

Undang (vide Pasal 11 UU No 12 tahun 2011). Keduanya merupakan

jenis peraturan perundangan memiliki kekuatan dan derajat setara

(vide Pasal 7 ayat (1) UU No 12 tahun 2011). Jika dilihat dari

prosedur atau mekanisme pembuatannya berbeda satu sama lainnya.

Undang-undang pembuatannya dilakukan secara bersama-sama

antara Presiden dengan DPR. Sedangkan Perppu pada akhirnya

melibatkan peran DPR, namun merupakan hak prerogatif Presiden.

Sebagai peraturan darurat, materi muatan Peraturan

pemerintah pengganti undang-undang mengandung pembatasan-

pembatasan. Tanpa pembatasan tersebut berpotensi menjadi sumber

ketidakteraturan dan penyimpangan dalam penyelenggaraan negara.

Menurut pendapat Bagir Manan, materi muatan Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang-undang (Perppu) hanya mengenai hal-hal yang

berkaitan dengan penyelenggaraan pemerintahan (administrasi

negara).52

Menurutnya tidak boleh Perppu dikeluarkan bersifat

ketatanegaraan dan hal yang berkaitan dengan lembaga negara,

kewarganegaraan, territorial, negara, dan hak dasar rakyat.

52

Sumali, Op.cit, hal 93.

49

Sedangkan menurut pendapat Yuzril Ihza Mahendra53

pembatasan materi muatan Perppu oleh UUD Tahun 1945 dapat

disimpulkan secara jelas pada penetapan APBN—meskipun dalam

hal ikhwal kegentingan yang memaksa, UUD Tahun 1945 tidak

memberi peluang bagi Presiden untuk menetapkan APBN secara

sepihak melalui Perppu. Walaupun UUD Tahun 1945 menganut

prinsip kesetaraan antara DPR dan Presiden, namun penetapan APBN

dalam penjelasan UUD Tahun 1945 mengatakan bahwa kedudukan

DPR lebih kuat dari kedudukan pemerintahan.

Sehubungan dengan penetapan berbagai produk hukum yang

bersifat penetapan, menurut Sjachran Basah ada beberapa persyaratan

yang perlu diperhatikan, yakni :54

a) memenuhi asas legalitas (wetmatige) dan asas yuridis

(rechtmatige);

b) tidak menyalahi atau menyimpang dari ketaat-asasan hierarki

peraturan perundang-undangan;

c) tidak melanggar hak dan kewajiban asasi warga masyarakat;

d) diterapkan dalam rangka mendukung (memperlancar) upaya

mewujudkan atau merealisasi kesejahteraan umum.

Selain itu, hal yang berkaitan dengan asas peraturan

perundang-undangan tentang materi muatan pembentukan peraturan

perundang-undangan diatur dalam ketentuan Pasal 6 ayat (1) jo

Penjelasan Pasal 6 ayat (1) UU No 12 Tahun 2011:

53

Ibid. 54

Sjachran Basah, Op.cit, hal 4.

50

a. Asas pengayoman ialah setiap materi muatan harus berfungsi

memberikan perlindungan dalam rangka menciptakan ketentraman

masyarakat.

b. Asas kemanusian ialah setiap materi muatan harus mencerminkan

perlindungan dan penghormatan hak asasi manusia serta harkat

dan martabat setiap warga negara secara proporsional.

c. Asas kebangsaan ialah setiap materi muatan harus mencerminkan

sifat dan watak bangsa Indonesia yang pluralistic dengan menjaga

prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.

b. Asas kekeluargaan ialah setiap materi muatan harus

mencerminkan musyawarah untuk mencapai mufakat dalam setiap

pengambilan keputusan.

c. Asas kenusantaraan ialah setiap peraturan perundangan senantiasa

memperhatikan kepentingan seluruh wilayah Indonesia dan materi

muatan yang dibuat didaerah merupakan bagian dari sistem

hukum.

d. Asas bhineka tunggal ika ialah setiap materi muatan peraturan

perundang harus memperhatikan keragaman penduduk.

e. Asas keadilan ialah setiap materi muatan peraturan perundangan

harus mencerminkan keadilan secara proposional bagi setiap

warga negara.

51

f. Asas kesamaan ialah kedudukan dalam hukum dan pemerintahan

ialah materi muatan peraturan perundangan tidak boleh berisi hal

yang bersifat membedakan latar belakang seperti agama, ras, suku,

golongan, gender, atau status sosial.

g. Asas ketertiban ialah setiap materi muatan peraturan perundangan

harus dapat menimbulkan ketertiban dalam masyarakat melalui

jaminan kepastian hukum.

h. Asas keseimbangan, keserasian, dan keselarasan ialah setiap

materi muatan peraturan perundangan harus mencerminkan

keseimbangan, keserasian, dan keselarasan antara kepentingan

individu dan masyarakat dengan kepentingan bangsa dan negara.

Selain mencerminkan asas sebagaimana dimaksud

sebelumnya, Peraturan Perundang-undangan tertentu dapat berisi asas

lain sesuai dengan bidang hukum Peraturan Perundang-undangan

yang bersangkutan (vide Pasal 6 ayat (2) UU No 12 Tahun 2011).

Yang dimaksud dengan “asas lain sesuai dengan bidang hukum

Peraturan Perundang-undangan yang bersangkutan”, antara lain (vide

Penjelasan Pasal 6 ayat (2) UU No 12 Tahun 2011) :

a. dalam Hukum Pidana, misalnya, asas legalitas, asas tiada hukuman

tanpa kesalahan, asas pembinaan narapidana, dan asas praduga tak

bersalah;

52

b. dalam Hukum Perdata, misalnya, dalam hukum perjanjian, antara

lain, asas kesepakatan, kebebasan berkontrak, dan itikad baik.

3. Sifat PERPPU

Perppu ini memiliki sifat provisional (sementara) karena

jangka waktunya terbatas, maka secepat mungkin harus dimintakan

persetujuan pada DPR, yaitu pada persidangan berikutnya (vide Pasal

52 ayat (1) UU No 12 Tahun 2011). Yang dimaksud dengan

“persidangan yang berikut” adalah masa sidang pertama DPR setelah

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang ditetapkan (vide

Penjelasan Pasal 52 ayat (1) UU No 12 Tahun 2011). Apabila Perppu

itu disetujui oleh DPR, akan dijadikan Undang-Undang (vide Pasal 52

ayat (4) UU No 12 Tahun 2011). Sedangkan, apabila Perppu itu tidak

disetujui oleh DPR, akan dicabut dan harus dinyatakan tidak berlaku

(vide Pasal 52 ayat (5) UU No 12 Tahun 2011). Jadi waktu antara

diundangkannya suatu Perppu dengan pengajuan untuk persetujuan

ke DPR tidak terlalu lama—atau dengan kata lain sifat provisional

(sementara) Perppu itu karena waktunya begitu singkat.

Oleh sebab itu, Marida Farida Indrati Soeprapto berpendapat

bahwa Perppu kadang-kadang dikatakan tidak sama dengan Undang-

Undang karena belum disetujui oleh DPR.55

Meskipun sebenarnya

55

Maria Farida Indrati Soeprapto, Op.cit, hal. 96.

53

Undang-Undang dan Perppu dalam hierarki peraturan perundang-

undangan memang memiliki kedudukan yang sama, hanya saja

keduanya dibentuk dalam keadaan yang berbeda. Undang-Undang

dibentuk oleh Presiden dalam keadaan normal dengan persetujuan

DPR, sedangkan Perppu dibentuk oleh Presiden dalam keadaan

genting yang memaksa tanpa persetujuan DPR. Kondisi inilah yang

kemudian membuat kedudukan Perppu yang dibentuk tanpa

persetujuan DPR kadang-kadang dianggap memiliki kedudukan di

bawah Undang-Undang.

Saat suatu Perppu telah disetujui oleh DPR dan dijadikan

Undang-Undang, saat itulah biasanya Perppu dipandang memiliki

kedudukan sejajar/setingkat dengan Undang-Undang. Hal ini

disebabkan karena Perppu itu telah disetujui oleh DPR, walaupun

sebenarnya secara hierarki perundang-undangan, fungsi, maupun

materi, keduanya memiliki kedudukan yang sama meski Perppu

belum disetujui oleh DPR.

Sifat provisional (sementara) Perppu karena pembatasan

jangka waktu dan perlu persetujuan DPR mengandung makna:56

a. kewenangan membuat Perppu memberikan kekuasaan luar biasa

kepada Presiden. Kekuasaan luar biasa ini harus dikendalikan

untuk menghindari penyalahgunaan kekuasaan dengan

mempergunakan Perppu sebagai sarana;

56

Malik, Op.cit, hal 583.

54

b. Materi muatan Perppu merupakan materi muatan UU, karena itu

harus diajukan kepada DPR agar mendapatkan persetujuan untuk

menjadi UU;

c. Perppu mencerminkan suatu keadaan darurat. Keadaan darurat

merupakan pembenaran untuk misalnya menyimpangi prinsip-

prinsip negara berdasarkan atas hukum atau prinsip negara

berkonstitusi. Pengajuan Perppu secepat mungkin kepada DPR

berarti secepat mungkin pula pengembalian pada keadaan normal

yang menjamin pelaksanaan prinsip-prinsip negara berdasar atas

hukum atau negara berkonstitusi.

4. Syarat “Kegentingan Yang Memaksa” Dalam Penerbitan

PERPPU

Peraturan yang ditetapkan untuk menyelenggarkan kegiatan

negara dan pemerintahan dalam keadaan darurat itu disebut dengan

“martial law” atau “emergency legislation”.57

Jika dipandang dari

segi isinya peraturan tersebut merupakan “legislative act” atau

Undang-Undang, tetapi karena keadaan darurat tidak memungkinkan

untuk membahasnya bersama-sama dengan parlemen. Oleh karena

itu, kepala pemerintahan eksekutif menetapkannya secara sepihak

tanpa didahului oleh persetujuan parlemen yaitu dalam bentuk

peraturan khusus yang disebut “martial law”, “emergency law”, atau

“emergency legislation”.

Mengenai “hal ikhwal kegentingan yang memaksa”, Bagir

Manan menyatakan bahwa unsur kegentingan yang memaksa harus

menunjukkan 2 (dua) ciri umum, yaitu: (i) ada krisis (crisis), dan (ii)

57

Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara Darurat, Op.cit, hal 281.

55

ada kemendesakan (emergency).58

Menurutnya suatu keadaan krisis

apabila terdapat gangguan yang menimbulkan kegentingan dan

bersifat mendadak (a grave and sudden disturbunse). Kemendesakan

(emergency), apabila terjadi berbagai keadaan yang tidak

diperhitungkan sebelumnya dan menuntut suatu tindakan segera

tanpa menunggu permusyawaratan terebih dahulu. Atau telah ada

tanda-tanda permulaan yang nyata dan menurut nalar yang wajar

apabila tidak diatur segera akan menimbulkan gangguan baik bagi

masyarakat maupun terhadap jalannya pemerintahan.

Sedangkan Jimly Asshiddiqie mengenai “hal ikhwal

kegentingan yang memaksa”, berpendapat:

“Bagaimanapun, perpu itu sendiri memang merupakan undang-

undang yang dibentuk dalam keadaan yang darurat yang

menurut istilah Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 disebutkan

”Dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa”. Istilah hal-

ihwal kegentingan yang memaksa dan darurat di sini tentu

tidak boleh dikacaukan atau diidentikkan dengan pengertian

”keadaan bahaya” menurut ketentuan Pasal 12 UUD 1945.

Keadaan darurat atau dalam hal ikhwal kegentingan yang

memaksa di sini adalah keadaan yang ditafsirkan secara

subjektif dari sudut pandang Presiden/Pemerintah, di satu pihak

karena (i) Pemerintah sangat membutuhkan suatu undang-

undang untuk tempat menuangkan sesuatu kebijakan yang

sangat penting dan mendesak bagi negara, tetapi di lain pihak

(ii) waktu atau kesempatan yang tersedia untuk mendapatkan

persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat tidak mencukupi

sebagaimana mestinya. Oleh karena itu, dari segi substansinya

sebenarnya juga merupakan undang-undang dalam arti materiel

(wet in materiele zin). Sebab, substansi norma yang terkandung

58

Bagir Manan, Op.cit, hal 158-159.

56

di dalamnya adalah materi undang-undang bukan materi

peraturan pemerintah.”59

Menurut pendapat Jimly Asshiddiqie, syarat materiil yaitu

keadaan memaksa untuk menetapkan Perppu dibagi menjadi tiga

meliputi:60

a. Ada kebutuhan yang mendesak untuk bertindak atau “reasonable

necessity”;

b. Waktu yang tersedia terbatas (limited time) atau terdapat

kegentingan waktu; dan

c. Tidak tersedia alternatif lain atau menurut penalaran yang wajar

(beyond reasonable doubt) alternatif lain diperkirakan tidak akan

dapat mengatasi keadaan, sehingga penetapan Perppu merupakan

satu-satunya cara untuk mengatasi keadaan tersebut.

Pasal 22 UUD Tahun 1945 menyatakan Perppu sebagai suatu

“noodverordeningsrecht” Presiden—artinya terdapat hak Presiden

untuk mengatur dalam kegentingan yang memaksa. Pasal 22 UUD

1945 memberikan kewenangan Presiden secara subjektif menilai

keadaan dalam “hal ikhwal kegentingan yang memaksa”, sehingga

pasal tersebut memberikan kewenangan kepada Presiden untuk

menetapkan Perppu. Kriteria tentang apa yang dimaksudkan dengan

59

Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I, Op.cit, hal 210. 60

Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara Darurat, Op.cit, hal 282.

57

istilah hal ikhwal kegentingan yang memaksa adalah suatu keadaan

yang sukar, penting, dan terkadang krusial sifatnya, yang tidak dapat

diduga, diperkirakan atau diprediksi sebelumnya, serta harus

ditanggulangi segera dengan pembentukan peraturan perundang-

undangan yang setingkat dengan undang-undang.61

Oleh sebab itu

Perppu juga mengandung pembatasan.

Pertama, Perppu hanya dikeluarkan dalam hal ikhwal

kegentingan yang memaksa. Dalam praktik hal ikhwal kegentingan

yang memaksa sering diartikan secara luas. Tidak hanya terbatas

pada keadaan yang mengandung suatu kegentingan atau ancaman,

tetapi termasuk juga kebutuhan yang dipandang mendesak.

Kewenangan menetapkan Perppu ada pada Presiden, maka

Presidenlah yang secara subjektif menentukan kegentingan yang

memaksa.62

Kedua, Perppu hanya berlaku untuk jangka waktu yang

61

I Gde Pantja Astawa, dalam Malik, Perppu Pengawasan Hakim MK Versus

Putusan Final MK. Jurnal Konstitusi, Volume 10 Nomor 4, Desember 2013, hal 582. 62

Jika ditelaah, penggunaan istilah “keadaan bahaya” pada Pasal 12 UUD 1945 dan

istilah “hal ihwal kegentingan yang memaksa” pada Pasal 22 UUD 1945 memiliki

perbedaan. Pasal 12 UUD 1945 mempersyaratkan ditentukan syarat-syarat objektif untuk

pemberlakuan, pengawasan, dan pengakhiran suatu keadaan bahaya. Pelaksanaan ketentuan

Pasal 12 UUD 1945 mempersyaratkan dilakukannya deklarasi atau proklamasi resmi dalam

rangka pemberlakuan keadaan bahaya itu. Namun Pasal 22 UUD 1945 tidak menentukan

adanya syarat-syarat objektif semacam itu, kecuali menyerahkan pelaksanaan sepenuhnya

kepada Presiden untuk menilai apakah kondisi negara berada dalam keadaan genting dan

memaksa atau terdapat hal ikhwal kegentingan yang bersifat memaksa untuk ditetapkan

suatu Perppu. Dengan perkataan lain, Pasal 12 mengatur mengenai keadaan yang bersifat

objektif, sedangkan Pasal 22 mengatur mengenai tindakan pengaturan yang harus dilakukan

oleh Presiden atas dasar penilaian subjektifnya mengenai keadaan negara. Lihat Jimly

Asshiddiqie, Hukum Tata Negara Darurat, Op.cit, hal 208-209.

58

terbatas. Presiden paling lambat dalam masa sidang DPR berikutnya

harus mengajukan Perppu ke DPR untuk memperolah persetujuan.

Apabila disetujui DPR, Perppu berubah menjadi undang-undang.

Kalau tidak disetujui, Perppu tersebut harus segera dicabut.63

63

Malik, Op.cit, hal 583.