1

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Tanah merupakan salah satu komponen ekosistem yang sangat

strategis bagi kelangsungan hidup umat manusia, dan juga sebagai faktor

utama dalam setiap kegiatan pembangunan. Sejalan dengan pesatnya

pembangunan dewasa ini maka selain permodalan, salah satu faktor yang

menjadi hambatan terbesar adalah faktor tempat atau lahan yang akan

dijadikan target pelaksanaan pembangunan, sebagaimana diketahui dengan

berjalannya waktu, Indonesia menjadi salah satu Negara dengan populasi

penduduk yang sangat tinggi sehingga diperlukan tidak sedikit lahan untuk

daerah pemukiman maupun usaha

Semakin langka dan juga memiliki nilai ekonomi yang cukup tinggi,

persoalan tanah merupakan persoalan yang sangat sensitif, terlebih-lebih pada

Negara berkembang (Indonesia) yang masih mengidam-idamkan

pembangunan disegala bidang demi mengejar ketertinggalan dari Negara-

negara maju1. Dengan kata lain dapat dinyatakan, tanah sama sekali tidak

dapat dipisahkan dari kehidupan manusia, karena dengan tanah manusia dapat

berpijak, juga dengan tanah manusia dapat hidup dengan cara mengolah atau

mendayagunakannya, sehingga dapat memenuhi kebutuhan hidupnya. Sejalan

dengan uraian tersebut, maka dapat dipetik pendapat Gouw Giok Siong2

1 F.X.Sumarja, Problematika Kepemilikan Tanah Bagi Orang Asing-Sebuah Tinjauan

Yuridis Filosofis, Indepth Publishing, Bandar Lampung, 2012, hlm.V. 2 Gouw Giok Siong, Tafsiran Undang-Undang Pokok Agraria, Keng Po, Jakarta, 2000, hlm.46

2

yang mengatakan bahwa: “tanah sangat erat sekali hubungannya dengan

kehidupan manusia. Setiap orang tentu memerlukan tanah, bahkan bukan

hanya dalam kehidupannya, untuk matipun manusia masih memerlukan

sebidang tanah.”

Tanah sebagai salah satu sumber daya alam yang terbatas dalam

penguasaan dan pemilikannya, kerap menimbulkan konflik. Masalah

pertanahan semakin bertambah akibat semakin meningkatnya pertumbuhan

penduduk dan terbatasnya luas tanah yang ada. Banyak persoalan pertanahan

yang terjadi di masyarakat, akan tetapi yang paling mendasar dari semua itu

adalah ragam alas-alas hak atas tanah yang digunakan sebagai klaim atas

suatu bidang tanah3.

Penduduk yang menempati wilayah Indonesia tidak hanya Warga

Negara Indonesia, akan tetapi juga warga negara asing yang bertempat tinggal

di Indonesia. Dalam perkembangannya, warga negara asing yang berada di

Indonesia makin lama semakin banyak jumlahnya. Salah satu sebabnya

dikarenakan adanya kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi, serta

keterbukaan antar Negara dalam hubungan internasional. Misalnya untuk

warga negara asing yang bekerja di Indonesia, baik itu melalui saham yang

mereka tanamkan pada sebuah perusahaan di Indonesia, maupun perusahaan

mereka yang berada di Indonesia. Walaupun untuk perusahaan berbadan

hukum asing tidak banyak memiliki kesempatan untuk berbisnis di Indonesia.

Namun, ada bidang-bidang tertentu yang terbuka untuk dimasuki perusahaan

asing melakukan kegiatan bisnis. Bidang-bidang tersebut antara lain bidang

3 Kartini Muljadi dan Gunawan Widjaja, Hak-Hak Atas Tanah, Kencana Prenada Media Group,

Jakarta, 2007, hlm. 24-25

3

pertambangan minyak dan gas bumi, bidang angkatan laut dan angkatan

udara khususnya untuk angkutan luar negeri. Selain itu juga di bidang

perbankan, perusahaan asing hanya dapat mendirikan kantor cabangnya di

Indonesia

Banyak terjadi penerobosan-penerobosan hukum untuk mengalihkan

hak atas tanah. Di antaranya yaitu, Pemilikan oleh warga negara asing yang di

atas namakan keluarga isterinya4 , Penguasaan dengan cara kawin kontrak5 ,

Perjanjian nominee6, dan banyak akta pengakuan hutang7 yang dibuat

dihadapan notaris ternyata digunakan untuk mendalilkan terjadinya

pengalihan hak milik atas tanah. Pemanfaatan akta pengakuan hutang sebagai

dasar pengalihan hak atas tanah dapat dilihat pula dalam hal dilarangnya

warga negara asing untuk memiliki tanah di Indonesia.

Sebagai perwujudan pengaturan hubungan antara manusia dengan

tanah, maka dikeluarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang

Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, atau yang dikenal Undang-Undang

Pokok Agraria (selanjutnya disingkat UUPA).Hukum agraria ini didasarkan

pada ketentuan-ketentuan hukum adat, oleh karena hukum adat adalah hukum

rakyat Indonesia yang asli8. UUPA menciptakan perubahan dalam hukum

agraria nasional dengan menghapus dualisme hukum agraria yang tidak

mencerminkan adanya kepastian hukum bagi rakyat Indonesia. Jaminan

4 Wawancara dengan Anggoro Wijaya, Pengacara,Tanggal 13 Agustus 2018 5 Wawancara dengan Anggoro Wijaya, Pengacara.Tanggal 13 Agustus 2018 6 Wawancara dengan Anggoro Wijaya,Pengacara.Tanggal 13 Agustus 2018 7 Wawancara dengan Anggoro Wijaya, Pengacara.Tanggal 13 Agustus 2018 8 Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia : Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok

Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Djambatan, Jakarta, 2008, hlm. 139

4

kepastian hukum dalam bidang agraria, khususnya dalam bidang pertanahan

menghendaki adanya kepastian tentang:

1. Hak atas tanahnya. Tanah yang dipunyai dengan hak milik, yang tidak

terbatas jangka waktunya, harganya lebih tinggi daripada tanah sewa atau

tanah hak guna bangunan.

2. Siapa yang mempunyai tanah. Ini mengenai subjek haknya, kepastian tentang

hal ini diperlukan, karena perbuatan-perbuatan mengenai tanah tersebut pada

asasnya hanya menimbulkan akibat hukum yang dikehendaki, jika dilakukan

oleh pemiliknya.

3. Tanahnya. Ini mengenai objek haknya, yaitu dimana letaknya, berapa luasnya

dan bagaimana batas-batasnya. Kiranya mudah dimengerti bahwa orang

menginginkan kepastian juga mengenai hal-hal tersebut.

4. Hukumnya. yaitu menyangkut aturan-aturan untuk mengetahui wewenang-

wewenang dan kewajiban-kewajiban pemiliknya.

Permasalahan penguasaan tanah dan rumah oleh warga negara

asing sangat menarik untuk diteliti, karena Undang-undang Nomor 5

Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria yang lebih

dikenal dengan Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) telah menentukan

hak atas tanah yang boleh dimiliki oleh warganegara asing yaitu: Hak Pakai

(Pasal 41, 42 dan 43) dan Hak Sewa untuk Bangunan (Pasal 44 dan 45).

Mekanisme untuk mendapatkan hak Pakai atas tanah oleh warganegara asing

di Indonesia dapat ditempuh dengan beberapa peraturan pelaksanaan dari

UUPA, yaitu: Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 40 Tahun 1996 Tentang

Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan Dan Hak Pakai Atas Tanah, PP

5

Nomor 41 Tahun 1996 Tentang Pemilikan Ruma Tempat Tinggal Atau

Hunian Oleh Orang Asing Yang Berkedudukan Di Indonesia, PP Nomor 24

Tahun 1997 Tentang Pendaftaran Tanah, Peraturan Pemerintah (PP) Nomor

103 Tahun 2015 tentang Pemilikan Rumah Tempat Tinggal atau Hunian oleh

Orang Asing yang Berkedudukan di Indonesia

Pada Pasal 20 Undang-Undang Pokok Agraria dinyatakan bahwa hak

milik adalah hak turun-temurun yang terkuat dan terpenuh yang dimiliki

seseorang atas sebidang tanah. Sementara itu sifat terkuat dan terpenuh

tersebut tidak berarti bahwa hak milik merupakan hak mutlak, tidak terbatas,

serta tidak dapat diganggu gugat. Terkuat dan terpenuh diberikan sebagai sifat

hak milik sebenarnya untuk membedakan antara hak milik dengan hak-hak

lainnya9. Dengan kata lain sifat tersebut diberikan untuk menjelaskan

bahwa hak miliklah yang mempunyai sifat terkuat dan terpenuh dibanding

dengan hak-hak lainnya.

Pada pasal 21 Jo pasal 26 UUPA, secara tegas ditentukan bahwa hanya

Warga Negara Indonesia yang dapat menguasai tanah hak dengan hak milik,

sedangkan warga negara asing sama sekali dilarang untuk menguasai tanah

dengan hak milik,hak guna bangunan, hak guna usaha baik itu dengan jual

beli, penukaran, penghibahan, pemberian dengan wasiat ataupun perbuatan-

perbuatan hukum lain, baik langsung maupun tak langsung yang

mengakibatkan beralihnya hak milik tersebut kepada warga negara asing

ataupun badan hukum asing karena akan mengakibatkan peralihan tersebut

batal demi hukum dan tanahnya jatuh kepada negara.

9 Muhammad Bakri, Hak Menguasai Tanah Oleh Negara, Paradigma Baru Untuk Reformasi

Agraria, Citra media, Yogyakarta, 2007, hlm.203

6

Selanjutnya kepemilikkan tanah oleh warga negara asing juga diatur

dalam Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 41 Tahun 1996

tentang Pemilikan Rumah Tempat Tinggal atau Hunian Oleh Orang Asing

Yang Berkedudukan Di Indonesia (selanjutnya disebut PP No 41 tahun

1996 ) yang mengatur bahwa, rumah tempat tinggal atau hunian yang dapat

dimiliki oleh orang asing adalah rumah yang berdiri sendiri yang dibangun di

atas bidang tanah hak pakai atas tanah negara yang dapat dikuasai

berdasarkan perjanjian dengan pemegang hak atas tanah dan satuan rumah

susun yang dibangun di atas bidang tanah hak pakai atas tanah Negara. PP No

41 tahun 1996 bermaksud memberikan kepastian hukum bagi warga negara

asing untuk kemungkinan pemilikan rumah tinggal atau hunian yang

berkedudukan di Indonesia, namun dalam implementasinya belum dapat

memberikan hukum yang jelas bagi warga negara asing terkait dengan

investasi properti di Indonesia. Meski telah ada pengaturan mengenai

pemilikan tanah olh warga negara asing tetapi masih ada saja yang tidak

sesuai. Hal ini mendorong untuk melakukan penelitian tentang pengaturan

hak atas tanah dan hunian untuk warga negara asing.

Sesuai ketentuan di dalam Pasal 20 sampai dengan Pasal 46

UUPA yang menguraikan secara terperinci macam-macam hak atas

tanah yang telah disebutkan di dalam Pasal 16 ayat (1) UUPA, menyatakan

bahwa warga negara asing atau WNA hanya dapat diberikan hak atas tanah

berupa Hak Pakai dan Hak Sewa yang telah diatur lebih lanjut di dalam

Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 103 Tahun 2015 tentang

7

Pemilikan Rumah Tempat Tinggal atau Hunian Oleh Orang Asing Yang

Berkedudukan Di Indonesia (selanjutnya disebut PP 103/2015).

Pada kenyataan yang terjadi saat ini ada beberapa warga negara asing

yang dapat “memiliki” tanah di Indonesia dengan berbagai cara seperti

Pemilikan oleh warga negara asing yang di atas namakan keluarga isterinya10,

Penguasaan dengan cara kawin kontrak11, Perjanjian nominee 12,banyak akta

pengakuan hutang yang dibuat dihadapan notaris ternyata digunakan untuk

mendalilkan terjadinya pengalihan hak milik atas tanah. Salah satu

tindakan yang melahirkan konsep baru sebagai upaya penyelundupan

hukum adalah keinginan warga negara asing untuk memiliki/menguasai hak

milik atas tanah di Indonesia dengan instrumen perjanjian nominee secara

notariil.13 Sejak Tahun 1953, sebagaimana dikatakan S. Poerwopranoto14,

bahwa selama larangan menjual tanah kepada warga negara asing masih ada,

sudah tentu warga negara asing akan mencoba untuk melanggarnya, misalnya

dengan jalan mempergunakan perantaraan WNI.

Melihat fenomena yang ada di masyarakat, terutama dalam lapangan

praktek hukum dan undang-undang yang mengatur mengenai tata cara

penguasaan suatu bidang tanah maupun peralihannya, tampak bahwa orang-

orang yang seharusnya tidak boleh “memiliki” tanah di Indonesia, melalui

cara ini dapat “memiliki” tanah tersebut tanpa bisa terjerat oleh peraturan

perundang-undangan yang melarangnya. Tentu fenomena ini menunjukkan

10 Wawancara dengan Anggoro Wijaya, SH. Tanggal 13 Agustus 2018 11 Wawancara dengan Anggoro Wijaya, SH.Tanggal 13 Agustus 2018 12 Wawancara dengan Anggoro Wijaya, SH.Tanggal 13 Agustus 2018 13 Maria S.W. Sumardjono, “Penguasaan Tanah Oleh Warga Negara Asing Melalui Perjanjian

Nominee”, Makalah, Rapat Kerja Wilayah Ikatan Notaris Indonesia (INI) Pengurus Wilayah Bali

dan NTT, Denpasar, 24 November 2012, hlm.2 14 S. Poerwopranoto, Penuntun Tentang Hukum Tanah, Sinar grafika, Jakarta, 1954, hlm. 48.

8

gap yang terjadi antara pengaturan dengan kenyataan yang terjadi di

masyarakat dan sangat jelas bahwa fenomena ini juga menjadi solusi praktis

atas proses penguasaan tanah di Indonesia untuk warga negara asing oleh

karena itu penulis merasa tertarik mengangkat persoalan ini dalam penelitian

yang berjudul PENGATURAN PENGUASAAN TANAH UNTUK WARGA

NEGARA ASING DI INDONESIA.

B. Rumusan Masalah

Dari uraian latar belakang diatas peneliti merumuskan rumusan

masalah sebagai berikut:

1. Bagaimana pengaturan penguasaan tanah untuk warga negara asing di

Indonesia?

2. Apakah pengaturan-pengaturan tersebut sudah lengkap dan apakah

pengaturan tersebut bersifat membatasi?

C. Tujuan Penelitian

Berdasarkan latar belakang dan rumusan masalah yang penulis

uraikan diatas, maka penelitian dalam penulisan ini bertujuan untuk:

1. Menggambarkan pengaturan-pengaturan penguasaan tanah oleh warga

negara asing di Indonesia.

2. Mengetahui menganalisis substansi yang terdapat pada pengaturan-

pengaturan tersebut dalam mengatur penguasaan tanah oleh warga negara

asing di Indonesia.

9

D. Manfaat Penelitian

Bertumpu dari rumusan masalah yang ada di atas, penelitian ini dapat

memberikan manfaat sebagai berikut:

1. Manfaat teoritis, diharapkan hasil penelitian ini akan dapat memberikan

kontribusi bagi kalangan ilmuwan (peneliti, mahasiswa dan lain-lain)

dalam rangka mengembangkan ilmu pengetahuan hukum di bidang hukum

pertanahan tentang Pengaturan penguasaan tanah untuk warga Negara

asing di Indonesia.

2. Manfaat praktis, diharapkan hasil penelitian ini memberikan masukan bagi

upaya mengembangkan dan penyempurnaan peraturan perundang-

undangan yang terkait dengan masalah hukum pertanahan.

E. Metode Penelitian

1. Jenis penelitian

Berkaitan dengan topik Pengaturan penguasaan tanah untuk warga

Negara asing di Indonesia, maka jenis penelitian yang dipilih adalah

penelitian yuridis normatif. Penelitian hukum Menurut Peter Mahmud

Marzuki, penelitian hukum adalah suatu proses untuk menemukan aturan

hukum, prinsip-prinsip hukum, maupun doktrin-doktrin hukum guna

menjawab isu-isu hukum yang dihadapi.15

15 Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Cetakan Kesebelas, Kencana, Jakarta, 2011, hal.,

35.

10

2. Pendekatan

Pendekatan yang dilakukan penulis dalam penulisan ini adalah jenis

pendekatan perundang-undangan (statue approach).Menurut Peter Mahmud

Marzuki pendekatan perundangan-undangan adalah pendekatan yang

dilakukan dengan menelaah semua undang-undang dan regulasi yang

bersangkut paut dengan isu hukum yang ditangani.16

3. Bahan Hukum

a. Bahan Hukum Primer

1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pengaturan

Dasar Pokok-Pokok Agraria

2) Peraturan Pemerintah No. 40 Tahun 1996 tentang Hak Guna

Usaha, Hak Guna Bangunan, dan Hak Pakai,

3) Peraturan Pemerintah RI No.41 tahun 1996 Pemilikan Rumah

Tempat Tinggal atau Hunian oleh Orang Asing yang

Berkedudukan di Indonesia;

4) Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 103 Tahun 2015 tentang

Pemilikan Rumah Tempat Tinggal atau Hunian oleh Orang

Asing yang Berkedudukan di Indonesia

5) Peraturan Menteri Agraria Dan Tata Ruang/Kepala Badan

Pertanahan Nasional Nomor 29 Tahun 2016 Tentang Tata

16Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Edisi Revisi, Prenada Media Group, Jakarta, 2017,

hlm,.133.

11

Cara Pemberian, Pelepasan Atau Pengalihan Hak Atas

Pemilikan Rumah Tempat Tinggal Atau Hunian Oleh Orang

Asing Yang Berkedudukan Di Indonesia

b. Bahan hukum sekunder

Bahan hukum sekunder merupakan bahan hukum yang menjelaskan

lebih lanjut mengenai bahan hukum primer. Menurut Peter Mahmud Marzuki

bahan hukum sekunder yang terutama adalah buku buku hukum termasuk

skripsi, tesis, dan disertasi hukum dan jurnal-jurnal hukum. Disamping itu

juga, kamus-kamus hukum ,dan komentar-komentar atas putusan pengadilan.

Bahan hukum sekunder disini adalah bahan hukum sekunder yang berkaitan

dengan topik yang diteliti.17

c. Bahan hukum tersier

Bahan hukum pelengkap bahan hukum primer dan bahan hukum

sekunder, yang bersumber dari kamus hukum, kamus besar bahasa Indonesia

dan beberapa artikel tervalidasi yang dipublikasikan di internet.

F. Struktur Penulisan

1. Bab I berjudul Pendahuluan ini berisi pendahuluan yang terdiri dari latar

belakang, rumusan masalah, tujuan penelitian. Disamping ketiga

komponen tersebut dalam bab I juga dikemukakan manfaat penelitian dan

juga metodelogi penelitian.

2. Bab II berjudul Pembahasan berisi tinjauan pustaka, hasil penelitian, dan

pembahasan. Dalam tinjauan pustaka dikemukakan pengertian dan definisi

17Ibid.,hlm.195-196.

12

yang berhubungan dengan penelitian yang diambil dari sumber-sumber

buku dan undang-undang. Dalam hasil penelitian digambarkan peraturan

perundang-undangan yang berkaitan dengan perumusan masalah penelitian

yang menjadi satuan amatan dalam penelitian ini. Selanjutnya dalam bab II

dikemukakan juga analisis terhadap hasil penelitian untuk menjawab

pertanyaan dalam rumusan masalah.

3. Bab III berisi dari kesimpulan dan saran.