Post on 20-Jan-2023
Wykład monograficzny V, GP-UAM, rok akademicki 2013/2014
DOBRO WSPÓLNE
W GOSPODARCE PRZESTRZENNEJ
www.igsegp.amu.edu.pl
mgr Krzysztof Rosenkiewicz, KRos@amu.edu.Pl,
http://confashion.academia.edu/KrzysztofRosenkiewicz
Generalny schemat oceny przestrzeni (2) –
uwzględnijmy też aspekt estetyczny
• Za: Gorzelak G., 2003 (…) [W:] Biuletyn KPZK PAN, Nr 205, s. 60).
Z ocenami należy być ostrożnym – aspekt
estetyczny z natury wysoce subiektywny
Kontrastujące kolory rażą na fasadach… ale już nie na warzywniakach.
Lecz jest z czego wybierać…
Z albumu „Polski Outdoor”
http://polskioutdoor.blogspot.com/p/polski-outdoor.html
Punkt oparcia
• Do bibliografii: Koziński J., 2012. Społeczne koszty obecnego
modelu urbanizacji…” http://www.finansewurbanizacji.pl/materialy-
do-pobrania
Stan planowania przestrzennego
w Polsce
• problemy systemu planowania przestrzennego:
– ogólna niedoskonałość systemu,
– obniżenie rangi planów miejscowych,
– brak szczególnych przepisów dotyczących planowania miast (bariera w rewitalizacji) (Billert 2012),
– generalnie niski status wszelkiego planowania, w tym przestrzennego (spuścizna nie tylko po PRL),
– domniemanie prawa do zabudowy,
– niechęć do regulacji w tym zakresie (zjawisko zróżnicowane terytorialnie i uwarunkowane kulturowo – badania własne),
– praktyka udzielania zamówień – w tym na prace planistyczne – wg kryterium najniższej ceny, co promuje prace „spełniające wymogi ustawy”, blaski i cienie „korporacyjności” zawodowej; obniża to wzajemne zaufanie stron planowania.
• ogólne braki systemu prawnego - brak ram polityki miejskiej (Billert 2012).
Poszanowanie własności na każdym
poziomie
Poznań, Kościół pw. Miłosierdzia Bożego,
Os. Jana III Sobieskiego
Stan ładu przestrzennego w Polsce - 2
• Skutki:
– przeznaczanie terenów pod zabudowę „na wyrost” (w Polsce dla
…77 mln ludzi),
– brak związku z faktycznym popytem na teren, przy
jednoczesnym porzucaniu terenów zainwestowanych
(„brownfields”) – wzrost kosztów utrzymania sieci,
– utożsamianie dewelopera z inwestorem (inwestor utożsamia się
z inwestycją, deweloper sprzedaje),
– faktyczny zanik planowania, prywatyzacja pozostałości działań
planistycznych (infrastrukturę, drogi, buduje się w związku
z prywatnym przedsięwzięciem i na jego korzyść),
– brak związku między planowaniem a budownictwem (większość
budynków mieszkalnych lokalizowana poza m.p.z.p.,
w Poznaniu do niedawna 80%)
– obudowywanie dróg – szybka utrata przepustowości
(Naramowicka…)
Stan ładu przestrzennego w Polsce - 3
W kręgach fachowych powszechne jest przekonanie o:
• niedostatecznym stanie ładu przestrzennego,
• potrzebie wzmocnienia działań na rzecz zaprowadzenia ładu.
Zauważa się też utożsamianie ładu przestrzennego z pewnym
obserwowalnym porządkiem (dominuje aspekt estetyczny) (por.
Polska przestrzeń, 2007 – raport Ministerstwa Budownictwa).
• Podkreśla się (Polska przestrzeń) konieczność powiązania pojęcia
tegoż ładu z pojęciem równowagi (również
w znaczeniu przydawanym mu przez teorię systemów; planowanie
przestrzenne organizuje przestrzennie terytorialny system
społeczny, ład jest stanem tego systemu).
• Jest to więc wezwanie do zwrócenia uwagi na aspekt funkcjonalny,
aspekt ładu ukrytego.
• Oznacza to szerokie rozumienie ładu jako równowagi między
sprzecznymi trendami rozwoju – zagospodarowania.
Pogłębiona ocena
– funkcjonowanie przestrzeni
• Konflikty – między użytkownikami przestrzeni,
zainteresowanymi daną funkcją (przedmiotem konfliktu
są nieharmonizujące ze sobą na danym terenie funkcje)
• Natężenie konfliktów – odwrotnie proporcjonalne do
pokrycia m.p.z.p. (por. Bednarek-Szczepańska M.,
Więckowski M., Komornicki T., 2010, Konflikty
przestrzenne w wybranych gminach, [w:] P. Śleszyński
i J. Solon (red.), Prace planistyczne a konflikty
przestrzenne w gminach, Studia KPZK PAN, 130,
Warszawa, s. 90-120.)
Presja na obszary atrakcyjne, cenne
przyrodniczo – apartamentowce
w MiędzyzdrojachFot, D. Mliczyńska – Hajda „ POZYTYWNE WZORCE
ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO OBSZARÓW
NADMORSKICH” 2012 http://www.lgr-
zalew.pl/Aktualnosci/pozytywne-wzorce-zagospodarowania-
przestrzennego-obszarow-nadmorskich.html
Konsekwencje dla ładu przestrzennego
• Ponieważ ~97 % wniosków o wydanie warunków
zabudowy jest rozpatrywanych pozytywnie, przestrzenny
rozkład częstotliwości wydawania decyzji o warunkach
zabudowy można traktować jako negatyw pokrycia
terenu planami miejscowymi (por. P. Śleszyński <red.>,
2007. Planowanie przestrzenne w gminach: stan,
dynamika, uwarunkowania, IGiPZ PAN Warszawa, seria:
Prace Geograficzne, t. 211, w tym mapy 18 i 47).
• Szczególne nasilenie zjawiska w Polsce zachodniej
i północnej (tereny cenne przyrodniczo!) oraz
w wielu aglomeracjach (negatyw pokrycia m.p.z.p.)
Pokrycie Poznania sporządzanymi
m.p.z.p.
Stan na 9 lipca 2013 AD
– wg www.MPU.Pl
Plan
„Pokrzywno –
Garaszewo
cz. A”
Sporządzanie
uchylone
uchwałą RMP
z dnia
15.10.2013 r.
Wsi spokojna, wsi wesoła?Tu obowiązuje m.p.z.p…. Pionowych dróżek miało nie być, ale
wykup kosztował, indywidualna inicjatywa nie czeka..
Za J. Kozińskim „Społeczne koszty…” [W:]
http://www.finansewurbanizacji.pl/materialy-do-pobrania
Są różnice
Inwestowanie
„po kolei”Kompleksowość
inwestycji, jednolity styl
Inwestycja są realizowane przez wielobranżowych inwestorów – szybko. Choć
oczywiście brakuje chodników, placyków i małych sklepów…
Planowanie przestrzenne w Niemczech
• Niemieckie uregulowania w zakresie planowania przestrzennego
wchodzą w zakres tzw. publicznego prawa budowlanego,
• prawo gospodarki przestrzennej (Bauplanungsrecht) jest jednolicie
regulowane na poziomie federacji (=państwa), przepisy budowlane
typowo techniczne stanowią kraje związkowe.
• Konstrukcja przepisów w teorii przypomina polską:
• na podstawie krajowych planów zagospodarowania przestrzennego
(Raumordnungspläne) uchwalanych przez poszczególne landy,
gminy uchwalają swoje plany zagospodarowania i zabudowy terenu
(Flächennutzungspläne i Bebauungspläne).
Planowanie przestrzenne w Niemczech - 2
• Plany zagospodarowania zawierają tylko ogólne kierunki
wykorzystania terenów w gminie i nie są zasadniczo wiążące dla
obywateli,
• uchwalane z nimi w zgodzie plany zabudowy terenu
(Bebauungspläne) regulują wiążąco dla wszystkich rodzaj i sposób
dopuszczalnej zabudowy.
• Tereny w aglomeracjach miejskich i wokół nich są zazwyczaj objęte
kompleksowo planami zagospodarowania, ale na obszarach
wiejskich może się zdarzyć, że przed uzyskaniem pozwolenia na
budowę większej inwestycji interesant będzie musiał najpierw
postarać się o zatwierdzenie odpowiedniego planu miejscowego
w formie decyzji administracyjnej (urbanistyczny plan realizacyjny –
w Polsce nie wprowadzono, były postulaty).
Planowanie przestrzenne w Niemczech - 3
• Osobno prowadzi się na różnych szczeblach (zwł. powiatu – Kreis)
planowanie krajobrazu.
• Zabudowę lokalizuje się na podstawie planu zabudowy; wyjątki są
ściśle określone,
• już plany ogólne mają szczegółowość polskich planów miejscowych,
plany szczegółowe regulują niemal wszystko, w tym bilans
mieszkańców budynku.
• Określa się także zasady finansowania realizacji planu, podział
kosztów.
• Do tego uchwala się miejscowe przepisy budowlane.
• Na terenach zabudowanych prawo chroni interes właściciela –
ingerencja trudna,
• Na niezabudowanych – większe prerogatywy władz publicznych
Planowanie przestrzenne w Niemczech - 3
• Brak definicji ładu przestrzennego (!),
• Charakterystyczne cechy (zapisane jako przepisy prawa (!)):
– Nakaz przeciwdziałania rozpraszaniu zabudowy,
– Pierwszeństwo uzupełniania istniejącej zabudowy przed zabudową
terenów otwartych
Fot. A. Rybarczyk - Robak
Studium przypadku – Fryburg (Freiburg im
B.) – Vauban – dzielnica „bez samochodu”
http://streetswiki.wikispaces.com/Quartier+Vauban,+Freiburg,+Ger
many
Shared space – jak to działa
Bernohttp://www.youtube.com/watch?v=wn2NfUH0G-Q
Garbary
Planowanie przestrzenne w Anglii
• Systemy planistyczne poszczególnych części Wielkiej Brytanii są
zbliżone, różnice wynikają głównie z różnic administracyjnych.
• Główne założenia podobne do niemieckich (i polskich), jednak plany
zagospodarowania nie mają charakteru w pełni wiążącego
inwestorów,
• Element wyróżniający - instytucja pozwolenia planistycznego
(planning permission).
• Pozwolenie planistyczne wymagane jest dla nowej zabudowy oraz
zmiany sposobu użytkowania zabudowy istniejącej i ma charakter
uznaniowy (!), zależne jest od wyważenia interesu publicznego
i prywatnego (np. budowy infrastruktury, parku czy mieszkań
socjalnych (!)),
• Wobec powyższego ministerstwo ma zawsze uprawnienia
ingerować w ten proces, gdy podejrzewa się nieprawidłowości.
Planowanie przestrzenne w Anglii - 2
• Plany miejscowe są sporządzane na określoną perspektywę
czasową (najczęściej – 10 lat).
• W systemie angielskim, podobnie jak w systemie niemieckim
ochronie prawnej podlega tylko istniejący sposób użytkowanie
terenu. Ochronie nie podlega możliwość zmiany tego stanu na
korzyść właściciela. Ograniczenie prawa własności ma
uzasadnienie w zapewnieniu interesu publicznego.
• Funkcjonuje silna integracja planowania zagospodarowania
przestrzennego z inwestycyjnym – w planach obszaru działania
(przestrzenny odpowiednik WPI, uwzględniający inwestycje
publiczne i prywatne) czy planach transportowych
Londyn. Nuda….
Na pewno oszczędnie i schludnie, ale czy trzeba od razu kopiować
wzorce zachodnie…
Za J. Kozińskim, „Społeczne koszty…”
W miarę gruntowania demokracji: zmiana
postrzegania własności – od „absolutnej” do
„warunkowej” (ograniczonej przez prawo) (R.
Pipes – za: Bukrabą – Rylską I., 2008, 260)
Złota jesień pod Gorzowem Wlkp., 2009 AD
Poszanowanie dobra wspólnego
w konstytucjach europejskich
• Niemcy: art. 14 Konstytucji Republiki Federalnej Niemiec:
"własność zobowiązuje; korzystanie z własności powinno zarazem
służyć dobru ogółu” (a „treść i granice prawa własności określają
ustawy”).
• Parafrazy tego stwierdzenia w konstytucjach: Czech, Słowacji,
Węgier.
• Hiszpania: art. 33 ust. 2 Konstytucji Królestwa Hiszpanii: ramy dla
treści prawa do własności prywatnej i do dziedziczenia wyznacza,
zgodnie z ustawami, funkcja społeczna tych praw.
Art. 47: "wspólnota uczestniczy w korzyściach wynikającej
z działalności urbanistycznej instytucji publicznych".
• Społeczna funkcja prawa własności także w konstytucjach: Irlandii
i Włoch.
Poszanowanie dobra wspólnego
w konstytucjach europejskich - 2
• Łączenie korzystania z prawa własności w sposób zgodny
z interesem publicznym – Grecja, Łotwa, Estonia.
• „Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej
w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny”
- Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (art. 17 ust. 1).
Obszar interwencji II
przyjęcie, za doktryną, że unormowania art. 6 u.p.z.p. „nie dająpodstaw do wiążącego organy gminy żądania zmiany m.p.z.p.w celu zagospodarowania terenu zgodnie z zamysłemwłaściciela (użytkownika wieczystego)” (Bąkowski T., 2004, s.44).
Finansowanie opracowań planistycznych
a dobro wspólne
• Kwestie powyższe regulują wprost przepisy art. 13 i 21 u.p.z.p,
• brak postrzegania studiów i m.p.z.p. jako silnej podstawy dla
całokształtu działań przestrzennych w gminie oraz zarysowane
wcześniej problemy powodują, że koszty sporządzenia tych
dokumentów (wobec planów szacowane w 2006 r. średnio na 2,3
tys. zł za 1 ha, obecnie znacznie wyższe z uwagi na nowe regulacje
prawne oraz inflację, najwyższe w zachodniej Polsce – Polska
Przestrzeń, 2007) są traktowane przez decydentów gmin jako „zło
konieczne”,
• wobec ww. – gmina niekiedy klientem inwestora.
Finansowanie opracowań planistycznych
a dobro wspólne - 2
Konieczność zlokalizowania zamierzonych przez inwestorów
przedsięwzięć na podstawie miejscowych planów (traktowanych często
jako niemożność uzyskania decyzji)
i jednocześnie:
Brak skutecznych reguł i praktyk w zakresie partnerstwa publiczno –
prywatnego
powodują:
• przypadki opłacania sporządzania planów i studiów oraz ich zmian
przez inwestorów, co wiąże z:
• rezygnacją organów gminy z odpowiedzialności za zapisy, czyli
zaniechaniem władztwa planistycznego – i dobra wspólnego.
Finansowanie opracowań planistycznych
a dobro wspólne - 3
Obserwowany brak zwrotu kosztów opracowań planistycznychPrzegląd prognoz finansowych sporządzanych w trakcie prac nadmiejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego na tereniewojewództwa lubuskiego w latach 2007-2009 (z czasów sprzedustawowego odrolnienia gruntów miejskich) wskazał, że wykazane kosztyzwiązane z realizacją zamierzonej w planie infrastruktury niemal zawszewielokrotnie przewyższają – potencjalne – przychody z renty planistycznejczy wyższych podatków.• przeznaczenie w m.p.z.p. terenów pod drogi jest zobowiązaniem, wobec
którego właściciele nieruchomości, które mają być obsługiwane, mogąrościć pretensje
• wzrost wartości terenów z tytułu zmiany przeznaczenia na nierolnicze,zwłaszcza pod budownictwo czy działalność produkcyjną nie osiągatakich rozmiarów jak w Niemczech (gdzie sięga dziesięciokrotności zuwagi na dokładność i stałość ustaleń planów)
• Skutki: Uchwała RMP ws. Planu „Pokrzywno – Garaszewo cz. A”uchylona z powodu przewidywanych zobowiązań…
• A tymczasem w roku 1938 mieszkańcy Warszawy ofiarowali miastu 80ha gruntów pod nowe drogi.
Finansowanie opracowań planistycznych
a dobro wspólne - 4
• opłatę (rentę planistyczną) można pobrać tylko w przypadku
zbywania nieruchomości, i to tylko w ciągu pięciu lat, jednokrotnie
• zbyt częste jest sankcjonowanie planem zastanych,
niefunkcjonalnych podziałów nieruchomości – a rzadkie sięganie po
narzędzia parcelacji gruntów (scalania i podziału) i przejmowanie na
rzecz gminy części nieruchomości (zwrot kosztów planu)
Finansowanie opracowań planistycznych
a dobro wspólne - 5
• Polski system pp generuje koszty po stronie gmin, poszczególnych
mieszkańców – podatników, ale i inwestorów – koszty budowy
ostatecznie nieracjonalnych i niefektywnych układów
• gmina Lesznowola (pod Warszawą, jedna z najbogatszych
w Polsce, dynamiczny wzrost mieszkańców (2000 r. – 12 tys.,
2010 r. – 24 tys.)
• 2010 r.: pokrycie m.p.z.p. 98%, budżet 61 mln zł (4x więcej niż w
2000 r.), zobowiązania
z tytułu wykupu terenów pod drogi publiczne 597 mln zł…
• Suma zobowiązań wyniosła w kraju około 130 mld zł. Te koszty
nigdy nie zostaną poniesione
Bo taki jest układ działek.
Procedura scalania nie powiodła się, ostatecznie
powstał jeden budynek. I tak zostanie.
za J. Kozińskim, 2012
Finansowanie opracowań planistycznych
a dobro wspólne - 6
• rozdzielenie szacowanych skutków finansowych w prognozie
załączonej do planu od zmian wpływów z podatków osobistych
i opłat adiacenckich (brak powiązań ustaw – władze gmin nie są
świadome, że u. g. n. zawiera instrumenty wspomagające
planowanie przestrzenne),
• wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże się
w sposób obserwowalny z kosztami do poniesienia przez gminę.
Co można?
• Postulat / obszary interwencji IV i V
•Szersze wykorzystanie formuły partnerstwa publiczno-prywatnegoz wykorzystaniem koncepcji umowy społecznej i kompleksowerozliczenie i wyważenie interesu prywatnego i publicznego
•Integracja dostępnych instrumentów gospodarki przestrzennej z różnychustaw w ramach m.p.z.p. – szczególnie uwzględnienie w prognozie finansowejprzewidywalnych efektów zewnętrznych – przychodów ze scalania i podziału,opłat adiacenckich po wykonaniu sieci; a poza tym kosztów zaniechania,utraconych korzyści z alternatywnych wariantów.